FRANOIS LERIN - CRISTINA TORRES

HISTORIA POLITICA DE LA
DICTADURA URUGUAYA
(1973-1980)

EDICIONES DEL NUEVO MUNDO

Montevideo: A. Monteverde y Ca, 1987.

Pg. 59
CAPITULO III
LA CRISIS CONSTITUCIONAL Y EL ESTABLECIMIENTO DEL
REGIMEN CIVICO-MILITAR
El proceso anteriormente descripto, se cerr con la destitucin del
Presidente Bordaberry y la ruptura del frgil equilibrio cvico-militar.
Esta crisis, previsiblemente inevitable dadas las graves tensiones que
peridicamente sacudan al rgimen y la prdida progresiva de
incidencia del polo civil en las definiciones de los grandes objetivos
nacionales (66), inici la fase denominada de institucionalizacin del
proceso revolucionario.
Pero ms all de la situacin especfica del Uruguay, la solucin
dada por las Fuerzas Armadas, revelaba una problemtica del
subcontinente: el intento de estabilizacin de los regmenes de origen
militar. La bsqueda de legitimacin y de consenso, el problema de la
representacin y funcin de los partidos polticos y los sindicatos en la
nueva institucionalidad, el rol a corto y largo plazo de las Fuerzas
Armadas, las relaciones entre los diversos poderes del Estado, el
calendario de normalizacin, las concepciones sobre seguridad y
desarrollo, fueron todos estos, temas que integraron concretamente el
discurso poltico de los dirigentes de la poca y que originaron una
serie de proyectos alternativos (67).
La diversidad de las coyunturas polticas, la conformacin de fuerzas
de apoyo o de oposicin, los muy dismiles niveles de desarrollo,
condujeron naturalmente a soluciones institucionales y econmicas
distintas para cada pas. Pero no puede soslayarse la identidad de los
problemas planteados en cuanto al Estado y la Democracia. Resulta
claro que los proyectos de institucionalizacin partan de una
ponderacin de la situacin previa al golpe de estado, y del anlisis de
los puntos de ruptura con el antiguo sistema, como asimismo de las
modalidades de una militarizaPg. 60
cin creciente, ms o menos controlada. Las mismas instituciones
sobre las que se haba centrado el conflicto abierto en el perodo
precedente al golpe de estado, progresivamente atacadas por las
Fuerzas Armadas, se convirtieron entonces en los puntos conflictivos
de los diferentes proyectos.
LA DESTITUCION DE BORDABERRY

A principios de junio de 1976, los rganos de prensa de los pases

limtrofes y las agencias internacionales, comenzaron a dar cuenta que
una profunda crisis afectaba las relaciones entre el Presidente y las
Fuerzas Armadas. En su esencia, las disensiones se centraban en la
concepcin del futuro institucional del pas. A los pocos das, las
fuentes bien informadas anunciaron la cada del Presidente: el 12 de
junio los uruguayos se enteraron que las Fuerzas Armadas haban
retirado su apoyo a Juan Mara Bordaberry.
El texto del comunicado emitido por la junta de Comandantes en
Jefe, revel los puntos de desacuerdo:
1. El presidente no acepta el funcionamiento en el futuro de los
partidos tradicionales, mientras las FFAA no queran participar de la
responsabilidad histrica de suprimirlos.
2. El presidente rehusaba afirmar la voluntad popular a travs del
voto, mientras las FFAA consideraban que la soberana reside en la
Nacin y que una de las formas, entre otras, de expresar esa soberana
es el voto popular.
3. El presidente intentaba responsabilizar a los partidos polticos de
la degradacin moral y material de la Nacin y de los hombres,
mientras las FFAA consideraban que no deba atribuirse al sistema los
errores y desviaciones personales.
4. Finalmente, el presidente quera imponer la promulgacin inmediata de una Constitucin que resumiera sus conceptos fundamentales, en oposicin a las ms caras tradiciones democrticas del pas,
mientras las FFAA preconizaban un perodo de transicin de leyes
constitucionales que asegurasen ms flexibilidad.
Numerosos observadores, en razn de la ambigedad de ese
comunicado, fueron inducidas a pensar que la cada de Bordaberry y
Pg. 61
el nuevo pronunciamiento militar, eran ndices de una liberalizacin.
Pero, en los hechos, el secreto que envolvi las negociaciones, fue
sntoma definitivo de que las Fuerzas Armadas ejercan un poder casi
discrecional sobre el poder Ejecutivo. Los comentarios aparecidos en
los das siguientes en la prensa uruguaya, fueron asimismo prudentes, y
subrayaban tanto el rol positivo del ex- Presidente, como la
inaceptabilidad de su proposiciones, aunque sin pronunciarse sobre el
procedimiento empleado.
Las Fuerzas Armadas haban demostrado que se consideraban
capaces de juzgar, por s solas, la oportunidad de decidir esa destitucin, evitando todo debate pblico.
Horas despus de publicado el comunicado, en la Casa de Gobierno,
Alberto Demichelli (68), vicepresidente de la repblica y Presidente
del Consejo de Estado, accedi al cargo vacante. Al da siguiente, en

una reunin informal con representantes de la prensa, precis que no

soy el nuevo presidente del Uruguay, sino el vicepresidente en
ejercicio de la Presidencia [...] de modo que mi mandato no exceder
de los setenta das.
Pero en su breve interinato que dur hasta setiembre de 1976,
permiti instrumentar algunos mecanismos a fin de superar el
obstculo de la convocatoria electoral que la Constitucin prevea para
ese ao (comicios quinquenales que ese realizaban el ltimo domingo
de noviembre). En agosto de 1976 el 59% de las personas encuestadas
por la agencia Gallup se manifestaron partidarias de elecciones
inmediatas y tan slo un 14% por su prrroga. Las intenciones de voto
recogidas, reiteraron aproximadamente los resultados de las elecciones
de 1971: 30% para el Partido Colorado, 26% para el Partido Nacional y
14% para el Frente Amplio, con un alto porcentaje de indecisos (30%).
Algunos observadores sospecharon, incluso, que la preparacin de
esta salida que haba dado lugar a intensos contactos polticos en
Buenos Aires entre los viejos lderes de los partidos tradicionales con
ciertas personalidades militares, segn comentarios pblicos fue la
causa de los asesinatos de los ex-legisladores Z. Michelini y H.
Gutirrez Ruiz, ocurridos en el mes de mayo (69). Es cierto que ante la
parlisis del sistema poltico, en un pas de larga tradicin
Pg. 62
democrtica y parlamentaria, la clase poltica esperaba el trmino del
mandato presidencial para una redefinicin del panorama futuro, a
pesar de los propsitos sin ambigedades de Bordaberry y la jerarqua
militar. La naturaleza del debate constitucional estuvo muy lejos de
responder a esas expectativas.
LOS PROYECTOS CONSTITUCIONALES
En su momento, se manejaron tres proyectos constitucionales,
aunque no todos revistieron la misma importancia: los memorndums de J. M. Bordaberry, el ensayo de A. Demichelli sobre
democracia participativa y el memorndum de A. Vegh Villegas.
1. Los memorndums de J. M. Bordaberry
A fin de justificar la destitucin del Presidente de la Repblica, las
Fuerzas Armadas hicieron publicar en la prensa, tan slo cuatro das
despus de la crisis, dos importantes memorndums redactados por
Bordaberry, que hasta entonces eran confidenciales (70).
El 9 de diciembre de 1975, el Presidente comunicaba a la Junta de
Oficiales Generales, a su pedido, un extenso texto en el que defini su
posicin ante una eventual prrroga de sus responsabilidades a la

cabeza del Estado, ms all del 1o de marzo de 1977. Se pronunci en

favor de una reforma completa de las instituciones que homologaba, en
parte, el estado de hecho. La realizacin de un plebiscito podra
ratificar la Constitucin y confirmar la nueva legalidad. En caso que las
Fuerzas Armadas se opusieran a la consulta, deberan como rgano
supremo de la Nacin, hacer una declaracin de principios en favor del
nuevo orden institucional. Un perodo transitorio de tres aos sera
seguido, regularmente, por mandatos presidenciales quinquenales,
eligindose el Presidente por el Consejo de la Nacin. El nuevo sistema
reconocera jurdicamente a las Fuerzas Armadas como depositaras
del poder y la soberana nacionales, pero el Ejecutivo gozara de mayor
autonoma respecto del poder milite,. El Presidente serla inamovible,
salvo en caso de
Pg. 63
utilizar el procedimiento del juicio poltico. Concierne del hecho de
que el Ejrcito no podra ser juzgado por ser el garante de la seguridad,
que no se encontraba en condiciones de administrar el aparato estatal, y
de que el poder desgasta y divide, Bordaberry preconiz el retiro
progresivo de los militares de su ejercicio.
Paralelamente, el memorndum insisti en la responsabilidad del
sistema de partidos en la crisis uruguaya, y propona su supresin
definitiva, quedando asegurada la alternancia necesaria en la jefatura
del Estado, por las corrientes de opinin, semejantes al Opus Dei
espaol y a la actual corriente del ministro de Economa. El
ejecutivo, el legislativo y el judicial, no seran considerados poderes
separados, sino funciones de un poder ejecutivo nico. Un rgano
legislativo tcnico, asegurara el respeto de los textos promulgados o
votados por una cmara integrada por ciudadanos ms all de toda
sospecha. La administracin de la justicia quedara sometida al
ejecutivo, en tanto organizacin administrativa, pero conservara la
autonoma de la funcin judicial. Respecto de las polticas
sectoriales, debera acelerarse la liberalizacin de la economa.
El estado orientador sustituira al estado protagonista actual y,
en este aspecto, el texto no escatim sus crticas al tipo intervencin
realizada por los militares.
En cuanto al sindicalismo, desaparecera como estructura centralizada autnoma; los nuevos dirigentes de estos organismos estrictamente profesionales, estaran formados en el espritu de una
armonizacin entre el capital y el trabajo. Conciliados por un Estado
justo, los conflictos se resolveran en orden al inters general, y la
huelga dejara de ser, consecuentemente, un derecho constitucional.
En fin, en lo concerniente a la educacin y la promocin social, el
nuevo orden debera respetar la libertad de docentes y educandos,

promoviendo los valores de la familia y encuadrando bajo una direccin unitaria el tiempo ocioso de la juventud (educacin fsica,
participacin gratuita en actividades sociales,o etc.)
El segundo memorndum, fechado el 1 de junio de 1976, fue
redactada despus de que el presidente hubiera tomada conocimiento
de las contrapropuestas militares. Mantuvo en lo esencial las exiPg. 63
gencias formuladas, llegando a expresar su temor de que el sistema
preconizado por los militares, frustrado en la realizacin de una
profunda transformacin institucional, se viera obligado a establecer
un control excesivamente rgido de la vida nacional, y llevara insensiblemente al pas hacia un rgimen totalitario. Constata claramente
las divergencias: El proyecto o programa poltico que me someten las
Fuerzas Armadas es radicalmente opuesto al mo. Existen diferencias
esenciales de fondo. Constituye una concepcin distinta del Estado y
de la sociedad. Por estas razones no puedo aceptar la posibilidad de
permanecer [...] estas diferencias no pueden dar lugar a negociaciones
o transacciones pues afectan los principios, ms que los mtodos o las
formas. Para el responsable del gobierno, la indefinicin actual del
poder no poda mantenerse, fuera que las Fuerzas Armadas aceptaran
la transicin a una nueva legitimidad, fuera que el pas retornara al
sistema de partidos de modo definitivo, con plazos y fechas precisas
(71).
Estos memorndums que constituyen documentos autnticos slo
una maniobra poltica los habra hecho pblicos, testimonian las
oscilaciones del rgimen. Se inscriban extensamente en el debate
sobre la doctrina de la seguridad nacional, de la que tomaban algunos
conceptos fundamentales. A partir del reconocimiento del marxismo
como agresin poltica fundada en una filosofa, de la teora de la
subversin permanente a escala mundial y de la necesidad del
mantenimiento del orden y del estilo de vida occidental, debera
elaborarse un pensamiento poltico que rompiera con la doctrina de la
democracia representativa clsica. Esta reconocida ruptura se
concret en la supresin del propio sistema representativo y en la
distincin entre derechos individuales primarios (libertad, vida,
honor, propiedad, etc.) y derechos secundarios (asociacin, reunin,
prensa, etc.), Por otra parte, el cometido de la defensa nacional, hasta
entonces limitado a la agresin exterior y ahora referido a lo interno,
desplazara el poder de las fuerzas polticas representantes de la
voluntad popular, hacia el ejrcito, garante de la seguridad nacional.
Se trataba as de asegurar la irreversibilidad del proceso y de evitar la
ley pendular de la intervencin de las Fuerzas Armadas en los
asuntos del Estado. La

Pg. 65
concepcin de un Estado no intervencionista estructurado sobre una
rigurosa centralizacin y sometimiento al gobierno, era el nico
vestigio del liberalismo que, por otros medios, pretendan asegurar los
memorndums. Este conflicto en torno a la salud institucional se
vinculaba estrechamente a la situacin continental (72), reiterndose
en los regmenes que, una vez lograda la eliminacin de la amenaza
manifiesta, se encontraban obligados a decidir sobre los mecanismos
de perpetuacin.
2. La Democracia Participativa de Demichelii.
Menos resonante que los memorndums de J.M. Bordaberry, el
breve ensayo de Alberto Demichelli, Democracia Participativa (73),
puede considerarse uno de los elementos del debate constitucional. Si
bien es cierto que el ex-presidente interino fuera polticamente poco
representativo a lo sumo podra reconocerse en l a una fraccin
conservadora y muy minoritaria del Partido Colorado, el papel que
le toc desempear en el Consejo de Estado y luego en la Presidencia
de la Repblica, aclara las aspiraciones y orientaciones ideolgicas de
una parte del sector civil que colaborara activamente con el rgimen
cvico-militar.
El autor, que estuviera en los prolegmenos del compromiso entre
uni y pluripersonalismo de la Constitucin de 1934 (74), present
pblicamente algunos das antes de su nominacin a la
vice-presidencia, su proyecto de reforma que recin fue hecho pblico
en agosto de 1976, luego de su retiro poltico. Este proyecto de
democracia funcional participativa se estructuraba principalmente en
la creacin de una representacin de tres sectores u rdenes: el
capital, el trabajo y la cultura, Considerando histricamente demostrada la gestin negativa de los partidos (clientelismo, corrupcin,
ineficacia, inestabilidad, burocracia, etc.), propona la ampliacin de la
base actual de representacin, acordando una participacin a otros
sectores que se encontraban injustamente excluidos. Se estableceran
tres registros electorales correspondientes a los tres rdenes. Adverta
que si el personal de tropa de las Fuerzas Armadas y Policiales
Pg. 66
no podan inscribirse ms que en el Registro Sindicales de Trabajo,
sus jefes y oficiales, por el contrario, y los funcionarios, seran
admitidos en el Registro Cultural. Los 99 representantes elegidos sobre
estas bases, sesionaran en una cmara apoltica, sustitutiva de la
cmara baja, porque en ella es donde se manifiestan los principales
errores. Asimismo, los municipios deberan quedar bajo el control de

nueve representantes de estos registros (tres por cada orden), que

tendran a su cargo la designacin y supervisin de cada intendente
municipal, quedando as separadas las funciones de deliberacin
representativa y las de ejecucin. Con todo, se mantendra el
bicameralismo (y an, segn su autor, restaurado en su sentido
original, desigualitario), pues el Senado continuara funcionando sin
modificaciones constitucionales, como rgano de la representacin
partidaria, electo por sufragio universal. El mismo procedimiento se
aplicara en la eleccin de Presidente de la Repblica. Cmara Alta y
Presidente seran electos por perodos de seis aos y la divisin entre
los tres poderes se mantendra a pesar del derecho de veto absoluto del
presidente respecto de las decisiones de las Cmaras.
Esta reforma limitada a la Constitucin se instrumentara con la
promulgacin de seis Leyes Constitucionales (75) y toda modificacin
o marcha atrs posterior, debera hacerse conforme a las reglas de la
nueva democracia. El objetivo principal del proyecto, era una
organizacin ms tcnica, conservando el sufragio universal y el voto
popular como canales clsicos de legitimacin democrtica, aunque
compensados con una suerte de voto cultural calificado (los
Registros). El ideal expresado sera el de una sociedad compuesta a la
manera de la Corte Electoral (tres representantes apolticos y dos
polticos), por el conjunto: capital, trabajo, cultura, blancos y
colorados. De inspiracin notoriamente corporativista (76), ese
esquema no tena en cuenta como se ha visto en la nica referencia a
los militares, la nueva posicin de las Fuerzas Armadas en el seno
del Estado.
La publicacin del proyecto y el corto debate que origin, no le
dieron posibilidades de afectar la evolucin poltico institucional del
pas.
Pg. 67
Inversamente, esa resurgencia de una utopa corporativista de los
aos veinte, ilustra sobre el estado de espritu de un anacrnico sector
conservador, incapaz de constituirse en polo de negociacin.
3. El memorndum de Vegh Villegas
La posicin de A. Vegh Villegas fue ms decisiva. Nombrando
ministro de Economa por Bordaberry en julio de 1974, fue una de las
principales personalidades civiles del rgimen y sus ambiciones
presidenciales eran unnimemente reconocidas. Se le atribuan importantes vinculaciones en el gobierno norteamericano y el apoyo de
los medios financieros nacionales e internacionales (77).
Su posicin no fue dada a conocer en el Uruguay, siendo una
publicacin argentina Carta Poltica, que public (78) un memo-

rndum que responda al primero de los documentos redactados por

Bordaberry. Expuso sus puntos de acuerdo con el presidente: los
aspectos doctrinales fundamentales, el rol de las Fuerzas Armadas en la
conduccin de los asuntos pblicos (79), la prrroga eventual del
mandato presidencial (con o sin aprobacin formal mediante el
plebiscito), y la prrroga de elecciones (que consideraba innecesario
discutir por tratarse de una afirmacin evidente): el mantenimiento
de los Partidos polticos.
No obstante, anota un punto de desacuerdo capital respecto del rol
de los partidos polticos. Pese a su recesin obligada, sus dirigentes
no dejaban de acariciar la idea de un retorno aunque no integral a
la situacin anterior: su esperanza que el ministro comparta
enteramente era la instauracin de una fase de transicin que
condujera a un nuevo esquema institucional en el cual los partidos
polticos jugaran un rol sustancial, pero con garantas que impidieran
un proceso de degradacin como el que condujo al 27 de junio.
La solucin propuesta por el presidente corra el riesgo de provocar,
segn Vegh Villegas, un vaco poltico, dejando el campo libre a la
accin clandestina de los grupos marxistas y particularmente del
Partido Comunista. Suponer que esa tendencia podra contrarrestarse
con la accin represiva, es un error como nos indica la experiencia
histrica.
Pg. 68
Contra la representacin tecnocrtica. La implantacin de un
sistema permanente tcnico-militar, querido por Bordaberry, sera
inestable y rgidas, cuya nica salida conducira a la ruptura del sistema
y la constitucin de un frente popular. Vegh Villegas propona, por el
contrario, la bsqueda, por el sistema institucional, del consenso. La
consolidacin de un rgimen duradero estimaba, necesitaba de un
consenso civil mucho ms amplio que el que poda provocar un grupo
de tecncratas. Por otra parte, aquella solucin no aportara ninguna
garanta contra el peligro de la ruptura en el seno de las Fuerzas
Armadas, en razn de su pleno dominio del poder y de su proximidad a
los lugares de su ejercicio.
La restauracin republicana. Para alcanzar un mejor grado de legitimidad y de consenso, el ministro de Economa propuso un calendario
(80) para la plena restauracin republicana. Se trataba de un proceso
que no sera ni corto ni simple, y que culminara en 1985 con un
presidente electo conforme a las nuevas regas de juego. Entre tanto,
Vegh Villegas propona la prolongacin del mandato del entonces jefe
de Estado, y una eleccin restringida, sin participacin poltica, en
1980.

La Constitucin deba ser corta y flexible, semejante a la de 1830

(81) con eleccin indirecta del presidente como en el sistema
brasileo despus de 1967 Su texto podra promulgarse en
noviembre de 1976 y debera acompaarse de una reforma del estatuto
de los partidos polticos, as como del de los gobiernos
departamentales.
La modernizacin de la divisin administrativa del pas entre 4 a 6
departamentos en lugar de los 19 existentes permitira redefinir en el
curso de una segunda fase que cubrira el perodo 1980 - 1985, la
composicin de las dos cmaras legislativas (82) y la eleccin de los
miembros de las juntas municipales.
Un sostn poltico del nuevo rgimen. El memorndum no propona
la ruptura doctrinal con la democracia al procurar asegurar la
continuidad del proceso iniciado en 1973, sino que intentaba
procurarle un aporte que le faltaba: un cierto sostn poltico, aunque no
popular (83).
Pg. 69
Se trataba de restablecer una esfera poltica que dispusiera de un
margen ms o menos amplio segn las circunstancias, pero
relativamente independiente del poder real, a la manera brasilea
Este tipo de funcionamiento sera reforzado por la acentuacin de la
autonoma de los organismos encargados de la gestin monetaria y
financiera del pas, en particular del Banco Central, que debera, segn
el ministro de Economa, situarse fuera de las fluctuaciones de las
alianzas polticas y de los equipos de gobierno.
LA SOLUCION MILITAR: LOS ACTOS INSTITUCIONALES
La solucin por los militares coincidi, aparentemente, con
numerosos puntos del proyecto del ministro de Economa, especialmente en lo referente al calendario y a los plazos polticos de la
tercera fase del proceso revolucionario.
El calendario no fue presentado bajo formas escritas. Fue develado
paulatinamente en el curso de diversas conferencias de prensa de las
jerarquas militares primero y de los civiles despus, con comentarios a
veces divergentes. El principio del plan en tres fases parece ser: la
presidencia de Aparicio Mndez (84) llegara a su trmino en 1981; un
candidato a la presidencia nombrado por los dos partidos tradicionales
con el aval de los militares sera plebiscitado para el perodo
1981-1986; por fin en 1986, debera tener lugar el retorno al libre
juego democrtico con una eleccin en que compitieran diversos
candidatos, con exclusin de los partidos de izquierda.

Por otra parte, las Fuerzas Armadas juzgaron necesario, en el curso

del perodo de transicin de diez aos, operar cierto nmero de
transformaciones fundamentales del sistema institucional, pasando
porua reforma de la constitucin.
Las Actas Institucionales (85) fueron la expresin jurdica de esa
transformacin. Las Fuerzas Armadas las definieron explcitamente
como los instrumentos de modificacin progresiva de la Constitucin
(86), y los textos as rectificados podan ser objeto de plebiscito, sin
que se precisaran las modalidades ni la fecha de tal consulta. En algo
ms de un ao, del 12 de junio de 1976 al l de
Pg. 70
julio de 1977, ocho Actos Institucionales suscritos por el Presidente de
la Repblica y los ministros del Interior y Defensa Nacional, fueron
promulgadas por el poder Ejecutivo en virtud de la facultades
conferidas por la institucionalizacin d! proceso revolucionario.
Ante la etapa constructiva del perodo transitorio del proceso
institucional, las Actas subrayan que el poder cvico-militar cierra un
perodo de estado de excepcin ms o menos definido, para atribuirse
el rol de Asamblea Constituyente (87) lo que se justific en los
prembulos de las Actas con consideraciones doctrinales prximas a
las examinadas en los memorndums de. Bordaberry sobre la
seguridad, el ritmo de trabajo de la nacin, el fracaso e inadecuacin
del sistema anterior frente a la subversin marxista y la agitacin social
(introduccin de factores sociales y econmicos anormales de
perturbacin), la necesidad de nuevas concepciones y prcticas de
gobierno en el mundo moderno, etc.
Las Actas enuncian los principios fundamentales de funcionamiento
del poder del Estado, es decir, de su legitimidad, de su organizacin
interna y de sus relaciones que unen sus diversas funciones:
seguridad militar, ejecutivo (gobierno y rganos del Estado),
legislativo, judicial, etc., realizando as la reestructura de poderes
que los jefes militares y civiles estimaban necesaria para la
estabilizacin del Estado y la sociedad.
LAS FUERZAS ARMADAS Y EL PODER DEL ESTADO
Las Fuerzas Armadas, verdadero poder tutelar de la Nacin,
autnomo y soberano: el art. 7 del Acto N 2 precisa: La preservacin
de la Seguridad Nacional es de competencia y responsabilidad directa
de las Fuerzas Armadas, mediante los rganos que establezca la ley.
Este principio abre en ios hechos un espacio de intervencin
indefinida.

El pluralismo del Ejecutivo: El Poder Ejecutivo ser ejercido por el

Presidente de la Repblica, actuando con el Ministro o Ministros
respectivos, con el Consejo de Seguridad Nacional o con el Consejo de
Ministros... (Acto N 3, art. I).
Pg. 71
El Cosena se convierte por el art. 8 del Acto N 3 en un rgano de
derecho del ejecutivo (y no simplemente un simple rgano
consultivo). Tiene, con el Presidente y el Consejo de Ministros,
competencia privativa en la definicin de los objetivos nacionales
y la formulacin de las medidas que permitan su evaluacin y
realizacin.
Se cre adems la Secretara de Planificacin, Coordinacin y
Difusin (Seplacodi) por los arts. 3 y 4 del Acto N3 (88), cuya
direccin fue confiada, en razn de su importancia estratgica a un
grado de jerarqua y responsabilidad equivalente a los ministerios, bajo
control directo del Presidente de la Repblica. Tena por cometido
asistir al Ejecutivo en la definicin de los planes y programas de
desarrollo de carcter nacional y participar con el Consejo de Ministros
en la definicin de las polticas sectoriales, vinculndose directamente
con los ministerios y dems rganos del Estado.
El Poder Legislativo fue sometido a la tutela de las Fuerzas
Armadas, por el Acto N 12 que estableci el Consejo de la Nacin.
Integrado por el Consejo de Estado (25 miembros) que haba sido
creado en sustitucin de la Asamblea General disuelta, y por la Junta
de Oficiales Generales (21 miembros), este nuevo Consejo tena por
funciones la de nombrar al presidente de la Repblica, los miembros
del Consejo de Estado, los miembros de la Suprema Corte de Justicia,
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de la Corte Electoral.
Estatua adems, sobre los delitos graves y las acciones u omisiones del
Poder Ejecutivo, que pudieran perturbar seriamente la vida nacional
(89). Una mayora de dos tercios era necesaria para aprobar las
decisiones del Consejo de la Nacin donde la Junta de Oficiales
Generales tena consecuentemente, un verdadero derecho de veto.
Aseguraba tambin el dominio de la composicin de este nuevo cuerpo
legislativo que resultaba de un doble mecanismo de cooptacin,(para el
Consejo de Estado) y de designacin (para la Junta de Oficiales
Generales).
El Sistema Electoral. Los Actos N 1 y 2, promulgados el 12 de
junio de 1976, el mismo da del ascenso de A. Demichelli a la
presidencia, respondan, por una parte, a preocupaciones coyunPg. 72

turales la necesidad de suspender las normas constitucionales;

referentes a la renovacin de los mandatos electivos y poner en marcha
un mecanismo de eleccin del o de los presidentes de transicin, y
por otra a una preocupacin a ms largo tiempo: la transformacin del
sistema electoral (cuyo proyecto an no estaba completamente
elaborado).
Los Cargos Electivos. El Acto N l, considerando la incompatibilidad de la paz social con el libre juego de los partidos polticos
en las circunstancias actuales, suspendi sine die las elecciones de
noviembre de 1976, previstas constitucionalmente para una
situacin... diferente de la que se viva, de hecho y de derecho. En
efecto, la Constitucin de 1967 (art. 77), prevea la eleccin por
sufragio universal del presidente de la Repblica, diputados y
senadores, intendentes municipales y ediles departamentales.
Precedentemente se ha visto el mecanismo provisorio adoptado para la
eleccin del presidente de transicin y el principio de composicin de
una Cmara Alta, nombrada por el Poder Ejecutivo. En lo concerniente
a los municipios cuyas Juntas departamentales fueron disueltas en
1973, sus autoridades permaneceran en sus puestos, bajo tutela del
poder Ejecutivo, a la espera de la promulgacin de una Ley
Fundamental al respecto (Acto N 3 art 5).
El nuevo cuadro: la prdida de los derechos polticos. El Acto N 4
estableci para las futuras elecciones, la proscripcin del personal
poltico uruguayo. Toda actividad poltica incluyendo el ejercicio
del derecho del voto para la primera categora, qued prohibida por
quince aos a las siguientes personas:
- todos los candidatos a las elecciones de 1966 y 1971, de las listas de
organizaciones disueltas en 1973 y 1967, as como toda persona
acusada de delitos de lesa-nacin,
- todos los candidatos cuyos nombres aparecieron ligados de algn
modo a las listas de los partidos proscriptos en 1967 y 1973, as como
todas las personas que hubieran sido acusadas de delitos contra la
administracin pblica,
Pg. 73
- todos los candidatos a la presidencia y vicepresidencia de la
Repblica en 1966 y 1971, as como los titulares y suplentes cargos
legislativos en las Asambleas correspondientes, con excepcin de
quienes ocuparan actualmente puestos pblicos.
- todos los miembros de los consejos directivos de los partidos
polticos (90).
El Poder Judicial El Poder Judicial vio profundamente transformada
su doctrina y su funcionamiento por dos actos institucionales. El Acto

N 3 cre un ministerio de Justicia encargado de regular las relaciones

entre el Poder Ejecutivo y el Judicial. El Acto N8 suprimi el poder
Judicial como poder autnomo del Estado. Una larga argumentacin se
desarroll para justificar esta supresin: Hubo, pues, una
sobrestimacin del concepto de Poder referido a la Justicia y una
subestimacin del mismo referido al Poder Ejecutivo. Esto explica o en
esto est, si se quiere, la raz de los presentes desajustes, al ms breve
avance de la normalidad, entre la voluntad juridiscente y la voluntad
ejecutiva [...] Por el presente Acto Institucional se ha tratado de
resolver, en primer trmino, ese problema cientfico, tomando la
posicin que la moderna doctrina de Derecho Pblico tiende a adoptar,
en el sentido de abandonar la tesis equivocadamente atribua a
Montesquieu en cuanto a la existencia de una triple separacin de
Poderes proyectada al aspecto orgnico (Considerandos II y II).
Los juzgados, tribunales y la Suprema Corte quedaron sometidos a la
jerarqua funcional del poder Ejecutivo. El Acto N8 introdujo
cambios en la naturaleza, estructura, competencia y funcionamiento de
la justicia. El calificativo de Suprema fue quitado a la Corte de
Justicia, porque tal denominacin no le corresponde ms en el orden
institucional, y porque ella no representa la suma de un poder del
Estado. El conjunto de la magistratura fue puesto en estado de
disponibilidad y declarada interina por cuatro aos en el curso de los
cuales el poder Ejecutivo se reserva el derecho de confirmar a los
magistrados en cualquier momento por su propia iniciativa. Luego de
ese perodo, seran confirmados en sus cargos y declarados
inamovibles (art 48). Esta intervencin equivala, coPg. 74
mo puede advertirse, a una designacin pura y simple de la
magistratura por el poder Ejecutivo, a lo cual se agrega el nombramiento de los miembros de la Corte de Justicia por el Consejo de la
Nacin (91).
El Acto N8 despert en el Uruguay numerosas desaprobaciones y
algunos rganos de prensa arriesgaron la censura para tomar violentas
posiciones contra sus disposiciones. Tal el caso de El Da, el diario
colorado que en su editorial del 3 de julio, titulaba El Poder Judicial
ha muerto y manifestaba su esperanza de que las soluciones del Acto
N8 fueran rectificadas. La imagen de la Repblica [...] se
beneficiara.
La revista Bsqueda vinculada a Vegh Villegas, declar con
mayor contundencia en su nmero de julio de 1977 que apenas le fue
posible leer el documento hasta el final, resultndole algunos pasajes
indescifrables. De un modo general, conclua, le resultaba un texto

decididamente decadente: Diremos que se trata ms del fin que del

principio de algo.
La Funcin Pblica. El Acto N7 dio al poder Ejecutivo el derecho
de cesar a sus funcionarios por razones simples o comunes
supresin o reorganizacin de servicios, o por razones
excepcionales, vinculadas a intereses pblicos superiores. La
inamovilidad y la estabilidad de que gozaban los funcionarios desde
haca mucho tiempo fueron suprimidas (92).
Para justificar esta transformacin, el Acto precisaba que el estatuto
del funcionario fue consagrado luego de una lucha que comenz a
principios del siglo, que haba creado una situacin irritante de
privilegios respecto de los empleados y obreros del sector privado
(Considerando VIII). Por otra parte hay exigencias preceptivas
constitucionalmente, como la de adhesin a los regmenes
democrticos, afirmada legalmente, que en los hechos no se cumple,
creando una situacin de irregularidad sistemtica y nociva por s
misma y porque permite mantener dentro de los cuadros administrativos a personas que estn violando una norma prohibitiva y
actuando a desgano, en el mejor de los casos, o contra el servicio
(Considerando VI)
Pg. 75
El Acto N7 extendi pues a la funcin pblica en su conjunto, los
procedimientos de la profesin de fe democrtica aplicado en
principio a la enseanza.
NOTAS AL CAPITULO III
(66) Salvo, quizs, en ]o concerniente al campo econmico, donde los tecncratas
liberales del ministerio Vegh Villegas y la importancia de los grupos de presin
podan contrapesar la importancia creciente de los militares y su capacidad
coercitiva,
(67) Entre los recientes trabajos en lengua francesa, sobre estos temas (Doctrina
de la Seguridad Nacional, fascismo y Neofascismo, democracia limitada, controlada,
autoritaria, totalitaria, etc.) v. J. COMBLIN: Le pouvoir militaire en Amrique
Latine; Pars, Delairge, 1977, Critique, agosto-setiembre de 1977 y C, Durandin:
PAL, artculo cit.
(68) A. Demichelli naci en 1895. Formado en el Ejrcito; donde actu desde
1925 como juez militar, se retir en 1939 con el grado de Capitn, luego de haber sido
ministro del Interior de la dictadura de Terra (1931-1938). Miembro del Partido
Colorado, autor de obras jurdicas y director de peridicos, su carrera poltica se
interrumpi totalmente en 1942, hasta el momento en que fue llamado por el
presidente Bordaberry para integrar el Consejo de Estado, cuya presidencia asumi
luego de la muerte de Martn R. Etchegoyen.

(69) Cfr. La crisis abiertamente desencadenada. Comercio Exterior Mxico,

junio de 1978, p. 25.
(70) Ver El Pas, Montevideo, 16 de junio de 1976.
(71) Bordaberry en su 2o Memorndum precis que en junio de 1973 haba
afirmado que no permanecera en la presidencia ni un minuto ms del tiempo
.previsto constitucionalmente, de mantenerse la legalidad anterior. Este no sera el
caso de consagrarse nuevas formas constitucionales, en funcin de la cuales se
crearan nuevos mecanismos de sostn que no fuera el asentimiento expreso de los
ciudadanos, a los mandatos de quienes ejercen la funcin pblica.
(72) Tambin en el 2 Memorndum Bordaberry concluye que en toda Amrica
se crean espontneamente situaciones polticas simi-

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lares a la uruguaya, surgidas del mismo modo y que consagran idnticos principios de
derecho pblico, sin que existiera entre sus protagonistas concierto previo. Anota que
todos los conductores de esta evolucin enfrentan la misma alternativa, y se escuchan
las voces de quienes quieren retornar a la situacin anterior aunque, tarde o temprano,
se comprender que la verdadera alternativa es la que plantean las Fuerzas Armadas.
Por estas razones, sugera la conveniencia en ser los primeros en dar una frmula
jurdica a la situacin actual, para mantener el tradicional rol del Uruguay como
democracia avanzada en Amrica y escapar a la acusacin de seguir la solucin de
otros pases.
(73) Alberto DEMICHELL: Reforma Constitucional: democracia
participativa, representacin del trabajo, del capital y la cultura. Montevideo,
Barreiro y Ramos, 1976, 83pp.
(74) H.GROS ESPIEL: Esquema de la evolucin constitucional del Uruguay
Montevideo, FCU, 1973, p.114.
(75) Las leyes referan a los Registros Especiales, la Cmara Baja, el Senado, la
Presidencia, los Municipios y la Corte Electoral. El texto es impreciso respecto de los
pequeos partidos ideolgicos que estaran excluidos de las consultas electorales.
(76) Aunque el autor, sin conviccin, procur defenderse alegando que no poda
hablarse de crisis del corporativismo, por cuanto el sistema nunca se aplic
histricamente en una sociedad libre (op. cit. pp. 29-31).
(77) V. La poltica econmica del Uruguay.
(78) Carta Poltica Buenos Aires, N 34, agosto de 1976.
(79) El memorndum contiene un anlisis inobjetable respecto de los riesgos que
implica para las instituciones el ejercicio activo e inmediato del poder por las Fuerzas
Armadas. El ejrcito, segn Vegh Villegas, reasume su condicin de ltimo recurso
de la Repblica y arbitro supremo de la Nacin.
(80) Recurriendo a un smil histrico aunque confesando que en forma
simplista Vegh concibe un perodo terrista al que seguira hasta 1980 un
Baldomir que cubrira el lapso 1980-1985 y un Amzaga con el pleno
funcionamiento de los partidos tradicionales y la instauracin de un nuevo rgimen, a
partir de 1985. Luego de la

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dictadura de Gabriel Terra, que adopt una Constitucin con un Poder Ejecutivo
dominante, le sucedi un presidente de transicin, el general Alfredo Baldomir (1938
1943) y de 1943 a 1947 el presidente Juan Jos de Amzaga con el que se restableci
en su integridad el sistema democrtico-representativo uruguayo.
(81) Habra mucho que decir sobre un retorno casi integral a la Constitucin de
1830.
(82) Prevea una Cmara Alta que actuara como mecanismo moderador en el
juego de las instituciones ya que su composicin sera distinta a la de la Cmara
joven, pues no se ajustara al principio de la proporcionalidad. Esta distorsin del
principio de la representacin clsica se lograra ya fuera por va de la representacin
igualitaria de los diversos departamentos lo que favorecera al Uruguay rural a
expensas de Montevideo, o por va de la designacin vitalicia de un Senado
integrado por los ex-presidentes de la Repblica y altas personalidades.
(83) Vegh Villegas haba escrito dos aos antes, sobre el modelo brasileo, en la
naciente revista Bsqueda (febrero de 1974) que para algunos la preocupacin por
las formas (mantenimiento de los rganos parlamentarios y los partidos polticos),
era un objeto sin importancia, cuando no hipcrita o despreciable. Se confunda as la
tica con la ciencia poltica, ignorndose la utilidad en mantener un mecanismo
formal que la realidad desmenta. Aunque la legitimidad as obtenida fuera ms
aparente que real, tendra su valor, pues excusa la ineficacia. El gobierno ilegtimo
est obligado a ser eficaz porque esa es su nica razn de ser, y de lo contrario cae.
(84) Infra, cap. IV.
(85) Actos 1 y 2, de 12 de junio de 1976; actos 3 y 4 de 1o. de setiembre de 1976;
acto 5 de 29 de octubre
de 1976; acto 6, de 19 de enero de 1957; acto 7, de 17 de junio
de 1977, acto 8, de 1o de julio de 1977.
(86) Cf. las declaraciones del general G. Alvarez (El Pas de 15 de noviembre
de 1976), segn las cuales la reforma constitucional estaba a punto de cristalizar a
travs de los actos institucionales, que se dictaran conforme a las exigencias de las
circunstancias.
(87) El Acto 2, art. l1, dispona: El proyecto de constitucin (...) ser aprobado (a
los efectos de ser sometido a ratificacin popular),

Pg. 78

por el Consejo de la Nacin y el Poder Ejecutivo en pleno, corporizados en Asamblea

Constituyente. El art 8, lit. b, atribuye al Poder Ejecutivo, actuando con el Cosena, la
competencia privativa en la formulacin de los Principios, bases fundamentales del
nuevo texto constitucional, cuyo anteproyecto deba ser redactado por el Consejo de
Estado. Los actos edictados por el Cosena cuyos miembros adquirieron el rango y
el trato de los Ministros, seran subraya el Acto N3 legalizados por el Poder
Ejecutivo.
(88) La antigua Dinarp, cuyos poderes fueron ampliados.
(89) En la Constitucin de 1967 (arts. 102 y 103) esta atribucin est reservada al
Senado que acta en funcin de la acusacin de la Cmara de Diputados o las Juntas

Departamentales. El conjunto de atribuciones asignadas al Consejo de la Nacin

estaban determinadas en la misma.
(90) Se estima que la proscripcin afect a unas quince mil personas.
(91) Adems, la magistratura se vio impedida de todo tipo de asociacin
profesional (art.39), bajo pena de destitucin inmediata. La Asociacin de
Magistrados del Uruguay, entonces existentes, fue disuelta.
(92) El art. 168 de la Constitucin prev como nicas causas de destitucin la
ineptitud, la omisin y el delito y puede ser resuelta luego de un complejo
procedimiento en el que participa el poder Ejecutivo con el acuerdo de la Cmara de
Diputados.