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coleo

Relaes
Internacionais

Reflexes sobre a
Conveno do Direito
do Mar

Ministrio das Relaes Exteriores



Ministro de Estado Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado
Secretrio-Geral Embaixador Eduardo dos Santos
Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais

Diretor

Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz

Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima


Membros







Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg


Embaixador Jorio Dauster Magalhes e Silva
Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro
Embaixador Tovar da Silva Nunes
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Antnio Carlos Moraes Lessa

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica


vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade
civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica
brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os
temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Andr Panno Beiro


Antnio Celso Alves Pereira
(organizadores)

Reflexes sobre a
Conveno do Direito
do Mar

Braslia 2014

Direitos de publicao reservados


Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 BrasliaDF
Telefones: (61) 2030-6033/6034
Fax: (61) 2030-9125
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Projeto Grfico:
Daniela Barbosa
Programao Visual e Diagramao:
Grfica e Editora Ideal

Impresso no Brasil 2014


C766

Reflexes sobre a Conveno do Direito do Mar / Andr Panno Beiro, Antnio Celso
Alves Pereira (organizadores). Braslia : FUNAG, 2014.

589 p. (Coleo relaes internacionais)

ISBN 978-85-7631-505-6


1. Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (1982). 2. Segurana no
mar. 3. Direito do mar. 4. Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (1982)
histria. 5. Amaznia Azul. 6. Mar - proteo. 7. Direito do mar - atuao - Brasil. 8.
Tribunal Internacional do Direito do Mar. I. Beiro, Andr Panno. II. Pereira, Antnio
Celso Alves. III. Srie.
CDD 341.1225

Bibliotecria responsvel: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776.


Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

APRESENTAO

Membro fundador da Organizao das Naes Unidas e dos


principais organismos internacionais, o Brasil tem participado
de forma ativa das instituies e dos foros multilaterais. Data do
incio do sculo XX o compromisso do Pas com o multilateralismo1.
Reflete ele a crena em um sistema de interao estatal em que cada
membro busca estabelecer relaes com o conjunto dos demais, em
vez de agir unilateralmente ou priorizar apenas aes bilaterais.
O multilateralismo no s representa a face internacional do estado
democrtico de direito2, como tambm instrumento global do
desenvolvimento sustentvel.

1 Apesar de iniciativas anteriores nos mbitos do pan-americanismo e do direito humanitrio, o


compromisso notrio do Brasil com o multilateralismo foi a participao da delegao brasileira
chefiada por Rui Barbosa na II Conferncia de Paz da Haia, em 1907, quando se destacou na defesa
do princpio da igualdade dos Estados. Segundo Celso Amorim, Rui Barbosa foi um pioneiro da
diplomacia multilateral. Vide CARDIM, Carlos Henrique. A Raiz das Coisas. Rui Barbosa: O Brasil no
Mundo. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2007, p. 90-92.
2

Em seu discurso de abertura da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 23 de setembro de 2010,
o Chanceler Celso Amorim usou a expresso [...] o multilateralismo a face internacional da
democracia (in CORRA, Luiz Felipe de Seixas. O Brasil nas Naes Unidas, 1946-2011. 3 edio
revista e ampliada. Braslia: FUNAG, 2012, p. 966).

Expresso eloquente do multilateralismo em momento no


qual se buscava um novo ordenamento internacional mais justo
e equitativo, a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do
Mar (CNUDM), negociada durante mais de nove anos e firmada
em Montego Bay, na Jamaica, em 1982, constitui o principal
arcabouo poltico e jurdico para regulamentar o uso dos
oceanos. Conhecida como A Constituio do Mar, normatiza
todos os aspectos do universo martimo, inclusive delimitao
das fronteiras, regulamentos ambientais, investigao cientfica,
comrcio e resoluo dos conflitos internacionais envolvendo
questes marinhas. A Conveno , ademais, importante fator de
sustentabilidade dos espaos ocenicos.
Por sua dimenso territorial e extenso de suas costas, o
Brasil empenhou-se na elaborao de regime jurdico internacional
que salvaguardasse e protegesse os interesses nacionais no
aproveitamento do que se conhece como a Amaznia Azul pela
escala e diversidade de suas riquezas3. O ano de 2014 especial,
pois, no prximo dia 16 de novembro, celebra-se o vigsimo
aniversrio da entrada em vigor, no Brasil, da CNUDM. Alm
disso, em fevereiro, foram comemorados o centenrio da Escola de
Guerra Naval e a inaugurao ali do primeiro curso de mestrado em
Estudos Martimos, aberto tambm aos civis.

3 A proteo dos interesses brasileiros no mar adquiriu importncia ainda maior a partir das
descobertas de hidrocarbonetos na camada do pr-sal. De acordo com o relatrio World Energy
Outlook 2013, da Agncia Internacional de Energia, o Brasil dever tornar-se grande exportador de
petrleo e lder na produo mundial de energia. Segundo a mesma fonte, as descobertas de petrleo
na costa brasileira podero colocar o Brasil, em 2035, entre os seis maiores produtores do mundo. As
projees indicam ainda que o crescimento da produo do gs natural offshore deve ser suficiente
para suprir as demandas internas em 2030 (World Energy Outlook 2013, International Energy Agency.
Portuguese Translation, Paris, 2013, Sumrio, p. 7).

A oportunidade , assim, propcia ao lanamento pela


Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) desta coletnea de
ensaios intitulada Reflexes sobre a Conveno do Direito do
Mar, organizada pelos professores Antnio Celso Alves Pereira e
Andr Panno Beiro, e que rene diplomatas, juristas e oficiais da
Marinha.
A Conveno definiu os conceitos dos espaos martimos
(guas Interiores, Mar Territorial, Zona Contgua, Zona Econmica
Exclusiva, Plataforma Continental, Alto-Mar e Fundos Marinhos)
e criou trs rgos de soluo de controvrsias para assegurar o
cumprimento dos seus dispositivos (Autoridade Internacional
para os Fundos Marinhos, sediada em Kingston, Jamaica; Tribunal
Internacional sobre Direito do Mar, sediado em Hamburgo,
Alemanha; Comisso dos Limites da Plataforma Continental,
instalada na sede das Naes Unidas em Nova Iorque).
Por seu impacto no regime do direito do mar, inclusive do
ponto de vista da preservao do meio ambiente, a codificao
de tais conceitos tem servido de referncia at mesmo para
Estados no signatrios da Conveno. Alm disso, o princpio
nela consagrado do uso pacfico dos mares e oceanos inspirou a
proposta brasileira submetida em maio de 1986 ao Secretrio-Geral
da ONU4 e que acabaria gerando, no mesmo ano, a Declarao
de uma Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS)5.
A consolidao da Zona de Paz, objeto de sete reunies ministeriais
4

CORTES, Octvio Henrique Dias Garcia. A poltica externa do Governo Sarney. Braslia: FUNAG, 2010,
p. 188. A proposta foi anunciada no discurso de abertura pelo Chanceler Roberto de Abreu Sodr da
XLI Sesso Ordinria da Assembleia Geral das Naes Unidas. Vide tambm CORRA, Luiz Felipe de
Seixas. O Brasil nas Naes Unidas, 1946-2011. 3 edio revista e ampliada. Braslia: FUNAG, 2012, p. 582.

Resoluo n A/RS/41/11, de 27 de outubro de 1986.

dos pases que dela fazem parte, duas das quais no Brasil, do
a medida da importncia estratgica do Atlntico Sul e da
capacidade da diplomacia brasileira de articular novas geometrias
internacionais voltadas promoo da paz, da cooperao e da
segurana.
A iniciativa desta coletnea deve-se, em boa medida, ao
Embaixador Jeronimo Moscardo de Souza, quando exercia a
presidncia da FUNAG. Seu propsito como idealizador era no
apenas suprir a lacuna bibliogrfica existente sobre tema to
importante e estratgico, como tambm faz-lo num momento
de alto simbolismo do esprito de compreenso e cooperao
internacional e do significado histrico que marcaram a concluso
do Tratado do Direito do Mar.
Meus antecessores na Fundao, Gilberto Saboia e Jos
Vicente Pimentel, empenharam-se na realizao do projeto.
deles, portanto, idealizadores, organizadores e autores, o mrito
da obra, que tenho a satisfao de apresentar. Nesta honrosa
tarefa, no poderia deixar de prestar homenagem a instituies
e personalidades, dentro e fora da Casa de Rio Branco, que se
dedicaram a estudos, pesquisas e debates, que tanto contriburam
para a formulao da poltica brasileira nesse vasto e estratgico
campo multidisciplinar para o qual convergem interesses e aes
pblicas e privadas. Recorde-se inicialmente a criao, em 1974, da
Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), rgo
de coordenao, cuja composio abrangente dava a medida da
complexidade do exerccio negociador e do papel de cada Ministrio
ou empresa envolvida, como foi o caso da Petrobras e da Vale.
O Itamaraty tem uma forte tradio na rea do direito
do mar, o prprio Ministro de Estado das Relaes Exteriores,

Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado, considerado


parte dela. Personalidades como Jos Sette Cmara, Carlos Calero
Rodrigues e Ramiro Saraiva Guerreiro ajudaram a estabelec-la.
Como Representante Permanente em Genebra, Secretrio-Geral
das Relaes Exteriores (1974-1978) e Ministro das Relaes
Exteriores (1979-1985), Saraiva Guerreiro reconhecido como
um dos principais formuladores e executores da poltica externa
brasileira no setor e tambm o principal negociador brasileiro
da Conveno do Mar, juntamente com o Embaixador Calero
Rodrigues.
Jovens diplomatas poca, Srgio Thompson Flores, Jos
Maurcio Bustani, Flvio Perri e Luiz Augusto de Arajo Castro
deixaram sua marca no longo caminho que iria contar com o
concurso competente de Luiz Filipe de Macedo Soares, autor de
um dos textos includos neste livro. Assim como a do Chanceler
Figueiredo Machado, suas teses, apresentadas no Curso de Altos
Estudos do Instituto Rio Branco, constituem, ainda hoje, referncia
necessria anlise e ao debate sobre diferentes aspectos da
temtica marinha6.
No campo jurdico, o Professor Vicente Marotta Rangel tornou-se um dos maiores especialistas brasileiros e destacou-se por sua
6

BUSTANI, Jos Maurcio de Figueiredo. A Pesquisa Cientfica Marinha de Genebra a Caracas: uma
Cincia sob Suspeita. 1981 / CASTRO, Luiz Augusto de Araujo. O Brasil e o Novo Direito do Mar: Mar
Territorial e Zona Econmica Exclusiva. Braslia: IPRI/FUNAG, 1989 / SOARES, Luiz Filipe de Macedo.
Fundos Marinhos Princpio e Prtica Estudo sobre os mecanismos transitrios entre a assinatura e a
entrada em vigor da Conveno sobre o Direito do Mar. 1982 / MACHADO, Luiz Alberto Figueiredo.
A Plataforma Continental Brasileira e o Direito do Mar: Consideraes para uma ao Poltica.
2000 / FONSECA, Luiz Henrique Pereira da. Organizao Martima Internacional (IMO). Braslia: IPRI/
FUNAG, 1989 / PERRI, Flvio Miragaia. Soberania e Liberdade: os interesses internacionais e os espaos
ocenicos oferecidos s jurisdies nacionais luz dos desenvolvimentos na III Conferncia das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar: um estudo sobre as ilhas ocenicas brasileiras. 1982.

contribuio delegao que negociou a Conveno durante uma


dcada. Por seus reconhecidos mritos, alm da ao da diplomacia
brasileira, foi eleito juiz do Tribunal Internacional do Direito do
Mar. Outro jurista de destaque no processo foi Antnio Augusto
Canado Trindade, tambm Consultor Jurdico do Itamaraty e
atualmente Ministro da Corte Internacional de Justia da Haia.
A incluso de artigos desses e de outros juristas enriquece a
presente publicao.
No mbito da Marinha, muitos foram aqueles cujo estudo e
conselho sobre aspectos tcnicos ou estratgicos influram junto a
formuladores e negociadores brasileiros. O Itamaraty e a Marinha
desenvolveram perfeita colaborao na avaliao e no tratamento
do processo negociador da Conveno, inclusive no mbito da
CIRM. O Prefcio do Comandante da Marinha, Almirante Jlio
Soares de Moura Neto, no deixa de representar nesta coletnea
o reconhecimento da importncia do papel da Marinha e daqueles
que, dentro daquela Fora, tanto se dedicaram e se dedicam
reflexo sobre os desafios do mar e os interesses brasileiros. Nas
pessoas dos Almirantes Paulo Augusto Garcia Dumont e Airton
Ronaldo Longo, que, durante anos, integraram a delegao
brasileira, e ao ex-Ministro da Marinha Mauro Cesar Rodrigues
Pereira, presto tributo a todos os demais oficiais que concorreram
para o xito do processo negociador e a implementao do tratado.
No sculo XXI, a Conveno das Naes Unidas para o
Direito do Mar deve dar a contribuio que lhe cabe na defesa do
ecossistema da Terra. A Declarao Final da Conferncia das Naes
Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel (RIO + 20) considerou
oceanos e guas costeiras fundamentais para a sobrevivncia

do planeta. Ressaltou a importncia da conservao e utilizao


sustentvel do mar, inclusive para a erradicao da pobreza,
segurana alimentar e trabalho decente, protegendo, ao mesmo
tempo, a biodiversidade, o ambiente marinho e remediando os
impactos da mudana climtica7.
No documento, a comunidade internacional reconheceu o
papel da CNUDM para promover o desenvolvimento sustentvel,
bem como a importncia da sua adoo quase universal pelos
Estados, instando todos os Estados-Membros a implementar
plenamente suas obrigaes perante a Conveno.
Estou certo de que a reflexo que se far a partir da leitura
desta publicao fortalecer, de uma perspectiva dos interesses
brasileiros, a viso crtica da responsabilidade de todos os Estados,
membros e ainda no membros do Tratado do Direito do Mar, para
com o bem-estar e o futuro da humanidade.

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima


Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo

7 Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/61AA3835/O-Futuro-que-queremos1.


pdf>. Acesso em: 14/4/2014.

SUMRIO

Prefcio....................................................................................................15
Jlio Soares de Moura Neto

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da


Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar................21
Adherbal Meira Mattos

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos


finais da Conveno da Jamaica.........................................................67
Airton Ronaldo Longo

Segurana no mar: que segurana?..................................................127


Andr Panno Beiro

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais


martimos..............................................................................................167
Antnio Augusto Canado Trindade

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos


de 87 a 90 da Conveno das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar.........................................................................................223
Antnio Celso Alves Pereira
Joo Eduardo de Alves Pereira

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar..............................255


Luiz Filipe de Macedo Soares

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil


alm das 200 milhas nuticas...............................................................313
Maria Augusta Paim

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na


evoluo e codificao do Direito do Mar as aes implementadas
pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional................................347
Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

Unclos: trs dcadas de aplicao, interpretaes e


novas perspectivas..................................................................................373
Maria Teresa Mesquita Pessoa

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao


Direito Martimo com destaque International Maritime
Organization (IMO)................................................................................405
Mauro Cesar Rodrigues Pereira

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma


continental brasileira: reflexes para um futuro j presente.............435
Renata Baptista Zanin
Rodrigo Fernandes More

Fundos ocenicos..........................................................................................463
Vicente Marotta Rangel

Tribunal Internacional do Direito do Mar e sua contribuio


jurisprudencial...............................................................................................489
Wagner Menezes

PREFCIO

Quais os desafios que o mar impe? A evoluo da humanidade


est intrinsecamente ligada aos seus aspectos diversos e, por
vezes, controversos, sejam como elementos aglutinadores, sejam
como separadores, que se aplicam, significativamente, ao Brasil,
que possui uma imensa costa de 8.500 km e guas jurisdicionais
com cerca de 4,5 milhes de km. Cabe relembrar que a nossa
histria teve seu incio exatamente pela coragem de navegadores
que desbravaram o desafiador e desconhecido Atlntico Sul.
Os oceanos, ao mesmo tempo em que se firmaram como
fundamental elo entre povos, elemento de integrao econmica
e cultural, novo horizonte de oportunidades e riquezas, tambm
foram o palco de conflitos, disputas, acidentes, limitaes e
afastamentos, constituindo-se, paradoxalmente, em uma defesa
natural dos estados costeiros e em meio de aproximao com
naes distantes.
O nosso Pas, a despeito das imensas riquezas emersas em
seu vasto territrio, tem se conscientizado, cada vez mais, da sua
grande dependncia do mar. Ele a principal porta de comrcio
15

Jlio Soares de Moura Neto

exterior, com mais de 90% de entrada e sada de mercadorias.


Dele, tambm advm a esperana de um novo captulo na busca
incessante pela autossuficincia de produo de petrleo e gs.
Se, outrora, muitos foram os debates sobre como deveriam ser
os oceanos, se livres para todos ou domnio de alguns, atualmente,
cada vez mais, o mundo tem procurado respaldar regras de uma
convivncia sustentvel e pacfica com relao ao uso desse imenso
e imprescindvel espao, cabendo a ns, brasileiros, reafirmar
nossa posio de autonomia, participando dessas tratativas.
A Organizao das Naes Unidas (ONU), idealizada para zelar
pela paz e segurana internacional, fomentou a consolidao da
regulao martima. Vrias tentativas frustraram essa expectativa.
Apesar dos progressos decorrentes da primeira e da segunda
Conferncia, pouco se avanou na obteno do consenso em
algumas questes mais sensveis. Da decorreu a importncia da
terceira, que culminou com a Conveno das Naes Unidas sobre
o Direito do Mar (CNUDM), assinada por expressiva representao
de Estados, em 10 de dezembro de 1982. Na elaborao desse
documento, a nossa contribuio tambm se destacou.
O texto acordado, j em seu prembulo, deixava transparecer
o esprito almejado poca de sua concluso, qual seja, o respeito
soberania das naes e a construo de uma ordem jurdica para
os espaos ocenicos, que facilitasse a relao entre os povos e
respaldasse os anseios por uma maior segurana nas diversas
atividades ligadas a eles.
Os nossos interesses maiores sempre estiveram fortemente
ligados ao mar. Temas como a garantia do transporte e a utilizao
sustentvel dos recursos nele existentes so cada vez mais relevantes
16

Prefcio

para o Pas. Assim, desde as longas discusses e negociaes que


levaram CNUDM, houve grande esforo por parte das nossas
representaes em defender as prioridades nacionais.
Hoje, passado o tempo de amadurecimento desse importante
marco regulatrio, detentor de crescente legitimidade, mais de 160
estados so plenos aderentes Conveno, e o Brasil pode orgulhar-se de ter tido a maior parte de suas proposies preservadas. Essa
adeso quase planetria, no entanto, tambm foi acompanhada de
profundas transformaes que redundaram em demandas atuais
que, poca, no puderam ser contempladas no texto consensual.
Esse desafio de reflexo um dos faris que balizaram diversos
captulos da presente obra, sempre sob o prisma do que nos
convm.
O debate Mare Liberum verus Mare Nostrum, apesar de aparentemente superado, permeou a utilizao dos oceanos durante
sculos e ainda permanece latente, merecendo um aporte reflexivo
neste livro. O clamor da comunidade mundial por maior segurana
nas atividades martimas crescente e decorre tanto da maior
visibilidade e dos riscos da atuao no mar (to hospitaleiro e, por
vezes, to hostil), quanto da evoluo dos instrumentos para o seu
controle e monitorao.
inegvel a contribuio da CNUDM em variados aspectos.
Diversos novos atos e a criao de alguns organismos e instituies
nela tiveram sua origem e motivao. A instituio do Tribunal
Internacional do Direito do Mar, da Autoridade Internacional dos
Fundos Marinhos (ISBA), da Empresa, da Organizao Martima
Internacional (IMO), da Comisso sobre os Limites da Plataforma
17

Jlio Soares de Moura Neto

Continental (CLPC), entre outros, tambm suscitou abordagem na


presente publicao.
Reconhecemos o grande valor e a importncia de nossa
Plataforma Continental. inquestionvel a prioridade nacional
quanto s questes de aproveitamento dos recursos de nossos
solo e subsolo marinhos. Entretanto, no se pode descartar a
possibilidade de descobertas em regies que ultrapassem esse
limite, e de que, com o passar do tempo e o notvel avano
tecnolgico, a explorao de tais regies torne-se cada vez mais
economicamente vivel e ambientalmente sustentvel. Tambm
por isso, relevante a regulao de atividades dessa natureza no
Alto Mar e nos Fundos Ocenicos da rea. Eis mais uma razo da
necessidade de um Poder Martimo (e, mais especificamente, de
um Poder Naval) compatvel com nossa grandeza e anseios.
A imensa rea de responsabilidade de resgate e salvamento
(SAR) refora o esprito colaborativo que precisamos ter com os
vizinhos do Atlntico Sul e os navegantes em geral. Os progressos
nesse sentido tm se consolidado e ainda muito podem evoluir.
No entanto, a aproximao resultante da cooperao em nosso
entorno ocenico supera a questo da salvaguarda da vida humana:
estratgica, tanto para o Pas quanto para esses parceiros que
procuram uma maior segurana em suas costas.
Enfim, a elaborao da presente obra era havia muito desejada
e reflete o grande desafio encarado por proeminentes pensadores e
analistas brasileiros. A imensa Amaznia Azul merece essa
contribuio. As reflexes sobre o passado e os apontamentos ao
possvel futuro da regulao dos espaos martimos esto presentes
18

Prefcio

neste livro e, tenho a certeza, serviro ao aprofundamento dos


estudos e debates contnuos.
Se, noutro tempo, o oceano mais nos separava que unia, sua
imensido tem se apresentado bastante aglutinadora, unindo
povos e interesses. E o Brasil tem procurado se manter pronto a
confirmar sua fundamental vocao martima de ator relevante
no cenrio internacional.

Jlio Soares de Moura Neto


Almirante de Esquadra
Comandante da Marinha

19

OS NOVOS LIMITES DOS ESPAOS MARTIMOS


NOS TRINTA ANOS DA CONVENO DAS NAES
UNIDAS SOBRE O DIREITO DO MAR
Adherbal Meira Mattos

1. Introduo
Os trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar, de 1982, complementada pelo Acordo sobre a Implementao de sua Parte XI, de 1994, apresenta prs (respeito
soberania, uso pacfico dos mares, delimitao do mar territorial,
da zona contgua, da zona econmica exclusiva e da plataforma
continental) e contras (quotas de captura na zona econmica
exclusiva, a noo de patrimnio comum da humanidade da
rea, frgeis medidas contra o comrcio ilcito de entorpecentes).
A demarcao definitiva dos novos limites dos espaos martimos
levando em conta pases centrais e pases perifricos , contudo,
sua maior contribuio ao complexo Direito do Mar aps anos
de tentativas normativas sobre a matria no contexto da atual
Nova Ordem Mundial, profundamente integrada e globalizada.

21

Adherbal Meira Mattos

2. A Conveno
A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
(Conveno da Jamaica ou Conveno de Montego Bay), de 10 de
dezembro de 1982, est completando trinta anos, nos quais
contribuiu para a caracterizao dos novos limites dos espaos
martimos.
Num s documento ao contrrio das normas genebrinas
que a antecederam , a Conveno compreende um Prembulo,
17 Partes e nove Anexos, alm da Ata Final da Conferncia
(III Conferncia) da ONU sobre a matria.
Dispe a Conveno sobre mar territorial e zona contgua,
zona econmica exclusiva, plataforma continental, alto-mar,
estreitos utilizados para a navegao internacional, estados arquiplagos, ilhas, mares fechados ou semifechados, rea, estados sem
litoral, proteo e preservao do meio ambiente, investigao
cientfica marinha e soluo de controvrsias, alm de disposies
gerais e disposies finais.
A Conveno foi complementada, em 1994, pelo Acordo
sobre a Implementao de sua Parte XI (o Boat Paper), referente
exclusivamente rea (o fundo do mar internacional), com vistas
a atrair grandes potncias, isto , pases de maior expresso
poltico-econmico-estratgica.
Para o Brasil, importante ressaltar que o Decreto n 1.530, de
22 de junho de 1995, declarou a entrada em vigor da Conveno, a
partir de 16 de novembro de 1994, com fundamento na ratificao
brasileira de 22 de dezembro de 1988, a que se seguiu a lei nacional
sobre a matria (Lei n 8.617, de 4 de janeiro de 1993), com
22

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

base na ratificao de 1988. Antes, pois, da entrada em vigor da


Conveno, mas em perfeita adequao com ela, ocasio em que
nosso mar territorial de 200 Milhas Nuticas (MN) foi substitudo
por um mar territorial de apenas 12 MN, limite esse historicamente
defendido pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
A Conveno apresenta aspectos positivos, como os constantes
de seu Prembulo (soberania, cooperao, justia, meios pacficos,
equidade, segurana, igualdade de direitos, proteo ambiental,
investigao cientfica), em suas Disposies Gerais (ordem
econmica internacionalmente justa, uso pacfico dos mares) e em
suas Disposies Finais (declaraes interpretativas, denncia),
sem esquecer o sucesso na delimitao de espaos marinhos
(principalmente mar territorial, zona contgua, zona econmica
exclusiva e plataforma continental).
Apresenta, todavia, aspectos negativos, traduzindo, na
prtica, a hegemonia dos pases centrais (essencialmente quanto ao
problema de quotas de capturas na zona econmica exclusiva e na
intrigante noo de patrimnio comum da humanidade referente
rea), a que se aliam decises por mero consenso, em vez do voto
democrtico, o que enfraquece os interesses dos pases perifricos,
muitos dos quais, hoje, emergentes [como aqueles que compem
blocos como o BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul)
e o BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China)], os quais repudiam
diferenas de tratamento e lutam por um equilbrio estrutural e
operacional.
Especificamente quanto ao mar territorial (jurisdicional), a
Conveno fixou sua extenso at o limite de 12 milhas martimas,
onde o Estado costeiro exerce plena soberania, que se estende ao
23

Adherbal Meira Mattos

espao areo sobrejacente, ao leito e ao subsolo do mar. Seguindo


a norma genebrina sobre a matria, abrigou o instituto jurdico da
passagem inocente (inofensiva), para todos os navios, de todos os
Estados. O mar territorial comea na linha de base (que envolve,
inclusive, guas interiores) e termina na linha de respeito. Desde o
incio, a norma genebrina conceituou a linha de base como a linha
de baixa-mar, ao longo da costa (da a preferncia pela expresso
pas costeiro, do que pas ribeirinho), conforme as cartas nuticas
de grande escala, oficialmente reconhecidas, independentemente
dos mtodos de traado (poligonal, curvas tangentes ou linhas
paralelas). O Brasil, Estado-Parte da Conveno, em consequncia
dela, revogou a Decreto-Lei n 1.098, de 1970, que dispunha,
unilateralmente, sobre um mar territorial de 200 milhas
martimas, e promulgou a Lei n 8.617, de 1993, que estabeleceu,
internamente, um mar territorial de apenas 12 milhas martimas.
A delimitao do mar territorial em 12 MN, pela Conveno,
foi uma vitria das Naes Unidas, pois o problema se arrastava
desde Bynkershoek e Galiani (o tiro do canho de 3MN) na
Sociedade das Naes, em 1930, e na prpria ONU, em 1958 e em
1960 (Genebra). Tudo isso envolve a discusso clssica do mare
liberum (de Grotius) e de mare clausum (de Selden), a que somam
inmeros atos internacionais e/ou regionais, como os Princpios
do Mxico, de 1956, e a Declarao de Santo Domingo, de 1972.
O Brasil, de forma unilateral, em 1970, por meio do Decreto-Lei n 1.098, criou um mar territorial de 200 MN, onde exerceria
plena soberania nas guas, no leito, no subsolo e no espao areo
sobrejacente, o que denota uma finalidade essencialmente (seno
exclusivamente) econmica, principalmente, em termos de pesca.
24

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

Assim, no ano seguinte (1971), o Decreto n 68.459 estabeleceu


duas zonas de pesca, de 100 MN cada uma, sendo a primeira
salvo casos especiais no declarados para a pesca somente de
brasileiros, enquanto a segunda permitia a pesca por estrangeiros,
desde que autorizados pelo Pas. Houve protesto internacional,
pois se tratava de um ato unilateral, mas, em 1972, os Estados
Unidos da Amrica (EUA) chegaram a assinar um acordo de pesca
com o Brasil, reconhecendo, pois, nossa soberania.
No plano internacional, porm, o problema continuava em
aberto, pois nem todos os pases podiam, geograficamente, ter e
manter um mar territorial de to grande extenso, alm de que
pases como os EUA sempre defenderam meras 3 milhas martimas,
a partir do que emanaram entraves, at por sua posio no Big Five.
E assim, em 1993, o Brasil promulgou a Lei n 8.617, de acordo
com a Conveno de Montego Bay, de apenas 12 milhas martimas.
A zona contgua passou a ter 24 milhas (art. 33), a partir
da linha de base do mar territorial (na realidade, pois, 12 milhas
martimas), nos termos da Conveno da ONU de 1982 e,
consequentemente, da Lei n 8.617, de 1993. Nela, o Estado
costeiro tem direitos soberanos para tomar todas as medidas de
fiscalizao necessrias para evitar e imprimir infraes s leis e
regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigrao ou sanitrios, no
seu territrio ou no seu mar territorial.
Na Zona Econmica Exclusiva (ZEE), o Estado costeiro tem
direitos soberanos para fins de explorao, aproveitamento,
conservao e gesto dos recursos naturais, renovveis ou no
renovveis, das guas sobrejacentes ao leito do mar e seu subsolo.
Exerce, tambm, jurisdio quanto colocao e utilizao de
25

Adherbal Meira Mattos

ilhas artificiais, instalaes e estruturas, investigao cientfica


marinha e proteo do meio marinho. Sua extenso de
200 milhas martimas (art. 57), a partir da linha de base do mar
territorial (na realidade, pois, 188 milhas martimas). Os demais
Estados gozam, na ZEE, das liberdades de navegao, de sobrevoo
e de colocao de cabos e oleodutos submarinos.
O Estado costeiro fixa as capturas permissveis dos recursos
vivos de sua ZEE e determina sua capacidade de captura. Quando
no puder efetuar a totalidade da captura permissvel, dar acesso
a outros Estados ao excedente dessa captura, conforme condies
estabelecidas em acordos entre as partes.
A Conveno admite a operao de navios de outros Estados
na ZEE do Estado costeiro, e a lei brasileira vai alm, pois permite a
realizao, por outros Estados, de exerccio ou manobras militares,
inclusive as que impliquem o uso de armas ou explosivos, desde
que haja o consentimento do governo federal.
O programa Avaliao do Potencial Sustentvel dos Recursos
Vivos (PSRM) na ZEE (REVIZEE), do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), de 1994,
consequncia do IV PSRM, nos termos da Conveno da ONU de
1982 e da Lei n 8.617, de 1993. Compreende nove Partes e dois
Anexos, visando ao levantamento dos potenciais sustentveis de
captura dos recursos vivos da ZEE, para inventariar tais recursos
e as caractersticas ambientais de sua ocorrncia, determinar suas
biomassas, estabelecer potenciais de captura, etc.
A plataforma do Estado costeiro compreende o leito
e o subsolo das reas submarinas (continentais ou insulares)
26

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

alm de seu mar territorial, at, em princpio, uma distncia de


200 milhas martimas. A Conveno admite, porm (art. 76), uma
extenso maior (at ou alm de 350 milhas martimas). Trata-se
do aspecto jurdico da plataforma, que comea quando termina
o mar territorial, na linha de respeito, pois, geograficamente, a
plataforma comea muito antes, coincidindo com o leito e o subsolo
do mar territorial, que, como vimos, j se encontram devidamente
normatizados. Observa-se, tambm, que a plataforma tanto
compreende os continentes como as ilhas. Logo, possvel falar-se
numa plataforma submarina (como gnero), de que so espcies a
plataforma continental (continentes) e a plataforma insular (ilhas,
que incluem rochedos, mas excluem estruturas artificiais).
O Estado costeiro exerce direitos soberanos sobre a plataforma,
para fins de explorao e aproveitamento de seus recursos naturais.
Compreendem, estes, os recursos minerais e outros recursos no
vivos do leito do mar e subsolo e os organismos vivos pertencentes
a espcies sedentrias, que, no perodo de captura, esto imveis
no leito ou subsolo ou s podem mover-se em constante contato
fsico com o leito ou subsolo. Tais direitos no afetam o regime
jurdico das guas sobrejacentes ou do espao areo acima dessas
guas, nem a navegao e outras liberdades dos demais Estados,
como a colocao de cabos e dutos submarinos.
Os Estados costeiros tm o direito de regulamentar a
investigao cientfica marinha, a proteo do meio marinho, bem
como a construo, operao e usa de ilhas artificiais, instalaes
e estruturas, admitindo a lei brasileira a conduo da investigao
cientfica marinha por outros Estados, com o consentimento
prvio do governo do Brasil.
27

Adherbal Meira Mattos

A Comisso de Limites da Plataforma Continental (Anexo II)


estabeleceu um prazo de at dez anos, aps a entrada em vigor
da Conveno, para a delimitao da plataforma continental
jurdica dos Estados-Partes, quando sua extenso mxima seria
de 200 milhas martimas, razo da criao, no Brasil, do Plano de
Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC),
que, no plat paulista, chegou a 350 MN. Para tornar os limites
martimos do Pas compatveis com a Conveno da ONU, o Brasil
promulgou a Lei n 8.617, de 1993. Conveno e Lei falam em
exerccio de direitos soberanos sobre a plataforma, para explorao
e aproveitamento de seus recursos naturais. O mesmo ocorre
na ZEE. No mar territorial, entretanto, h plena soberania,
sobretudo, de acordo com a atual Constituio Federal, que
considera bens da Unio o mar territorial (art. 20, VI) e os recursos
naturais da plataforma e da ZEE (art. 20, V).
No alto-mar (art. 87), no h exerccio de soberania.
Res communis (e no res nullius), ele compreende todas as partes
equreas no includas na ZEE, no mar territorial ou nas guas
interiores de um Estado, nem as guas arquipelgicas de um Estado
arquiplago.
Segundo a Conveno da ONU, as grandes liberdades do
alto-mar so a liberdade de navegao, de pesca, de sobrevoo, de
colocao de cabos submarinos, de construo de ilhas artificiais
e de investigao cientfica. A Conveno analisa hipteses
de abalroamento, de assistncia, de proibio de transporte de
escravos (inclusive de mulheres e crianas para fins de prostituio),
de cooperao na represso de pirataria, de trfico ilcito de
estupefacientes e substncias psicotrpicas (que, infelizmente,
28

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

no integra o elenco dos atos que admitem o direito de visita),


de transmisses no autorizadas, de direito de perseguio, etc.
A Conveno dispe, ainda, sobre conservao e gesto de recursos
vivos do alto-mar, estabelecendo princpios legais sobre pesca
e cooperao.
Atos normativos anteriores j tratavam da pesca, como, em
1996, acordos sobre pesca do atum no Atlntico e acordos sobre
caranguejo e crustceos, alm de Convenes sobre regulamentao
da caa s baleias (Genebra, 1931, Washington, 1946, e Tquio,
1970), o que preocupa os pases emergentes, enquanto pases
centrais (Japo) alegam razes vinculadas a pesquisas cientficas,
enquanto, na realidade, o que importa o fator econmico-financeiro.
Os cabos submarinos constaram da Conveno de Paris de
1884 e das Convenes de Genebra de 1958 e de 1960. Hoje, so
usados preferencialmente para distncias menores, enquanto as
ligaes por satlites o so para distncias maiores. Mesmo assim,
encontram-se cabos submarinos em servio afora os planejados
e os fora de uso no Pacfico Oeste (73), no Mediterrneo e Mar
Vermelho (74), no Mar do Norte (39), no Bltico (35), no Pacfico
Leste (22), no Caribe (22) e no Atlntico (46), envolvendo Estados,
organizaes e corporaes financeiras transnacionais.
A Conveno de 1982 define ilha como a formao natural
de terra, rodeada de gua, que fica a descoberto na preamar.
As ilhas possuem mar territorial, zona contgua, ZEE e plataforma
continental. Contudo, as ilhas artificiais, instalaes e estruturas,
na ZEE e na plataforma, no tm o estatuto jurdico de ilhas.
29

Adherbal Meira Mattos

O mesmo ocorre com relao a instalaes e equipamentos de


investigao cientfica no meio marinho.
Conforme a Conveno, at os rochedos que se prestem
habitao humana ou vida tero ZEE e Plataforma Continental
( silente sobre Mar Territorial e Zona Contgua), da a poltica
estratgica do Pas quanto aos Penedos So Pedro e So Paulo.
A meu ver, porm, o disposto no art. 121, 3, parece conflitar com o
disposto no art. 77, 3, da Conveno, quanto aos direitos do Estado
costeiro em sua plataforma continental.
Conforme a Conveno, a rea (com seus recursos)
patrimnio comum da humanidade (art. 136). Esse um dos
princpios bsicos que regem a rea, ao lado da cooperao,
fins pacficos, investigao cientfica marinha, transferncia de
tecnologia e proteo de meio marinho. O papel da Autoridade
(Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos) fundamental,
em termos de polticas de produo, sendo os minerais extrados
da rea alienados por intermdio dela, o que pode gerar distoro
do princpio de patrimnio comum da humanidade, por parte do
G-7, contra os legtimos interesses do G-77.
Os rgos principais da Autoridade so a Assembleia, o
Conselho, o Secretariado e a Empresa. Sintetiza, esta, o poder da
Autoridade, e pelo seu Estatuto atua por meio de um Conselho
de Administrao e de um Diretor Geral. A Conveno elenca os
seguintes meios para a soluo de controvrsias: meios pacficos,
inclusive conciliao; Tribunal Internacional do Direito de Mar
(enfatizando sua Cmara de Controvrsias dos Fundos Marinhos,
incompetente, porm, para se pronunciar sobre o exerccio,
30

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

pela Autoridade, de seus poderes discricionrios); Tribunais


Arbitrais; Tribunais Arbitrais Especiais; e a Corte Internacional de
Justia (CIJ).
A Assembleia Geral da ONU, por meio da Resoluo n 48/263,
de 28 de julho de 1984, aprovou o Acordo sobre a Implementao
da Parte XI da Conveno (a rea), estabelecendo, de forma
estratgica, que futuras ratificaes ou adeses Conveno
significariam aceitao do Acordo e que a aceitao de Acordo
importaria em prvia aceitao da Conveno. Foi, sem dvida,
uma forma inteligente de atrair grandes potncias Conveno,
favorecendo sua participao, mas enfraquecendo a participao
dos pases perifricos e a prpria noo de patrimnio comum da
humanidade.
Trata a Conveno de Montego Bay do regime jurdico
das guas que formam os estreitos utilizados para a navegao
internacional. O regime de passagem por esses estreitos no afeta o
regime jurdico das guas que formam os estreitos nem o exerccio,
pelos Estados ribeirinhos dos estreitos, de sua soberania ou de sua
jurisdio sobre essas guas, seu espao areo, leito e subsolo.
Haver liberdade de navegao e de sobrevoo se, pelo estreito,
passar uma rota de alto-mar, ou pelo estreito que atravessar uma
zona econmica exclusiva, que seja conveniente por seus caracteres
hidrogrficos e de navegao. Tambm haver passagem inocente
nos estreitos situados entre uma parte do alto-mar ou de uma
zona econmica exclusiva e o mar territorial de outro Estado. Aos
demais estreitos, aplicar-se- a passagem de trnsito, situao em
que a competncia do Estado costeiro maior do que no caso da
passagem inocente.
31

Adherbal Meira Mattos

A Conveno define passagem em trnsito como o exerccio


da liberdade de navegao e sobrevoo exclusivamente para fins
de trnsito contnuo e rpido pelo estreito entre uma parte do
alto-mar ou de uma zona econmica exclusiva e uma outra parte
do alto-mar ou zona econmica exclusiva. Os navios e aeronaves,
durante a passagem em trnsito, respeitaro a soberania dos
Estados ribeirinhos, bem como suas leis e regulamentos. O regime
de passagem inocente (inofensiva) aplicar-se- a estreitos utilizados
para navegao internacional, excludos da aplicao do regime de
passagem em trnsito, em virtude do 1 do art. 38 da Conveno
(estreito formado por uma ilha do Estado costeiro e seu territrio
continental, existindo do outro lado da ilha uma rota de alto-mar
ou uma que passe por uma zona econmica exclusiva) ou situados
entre uma parte do alto-mar ou uma zona econmica exclusiva e
o mar territorial de um Estado estrangeiro. No haver qualquer
suspenso de passagem inofensiva por tais estreitos.
A Conveno de 1982 no se refere de modo expresso aos
canais, que so vias artificiais de comunicao entre dois mares,
podendo ser encontrar no territrio de apenas um Estado ou entre
os territrios de dois ou mais Estados, com o fim de facilitar a
navegao. Regra geral, esto submetidos soberania do Estado ou
Estados que atravessam, mas, na prtica, os mais importantes esto
subordinados a regimes internacionais (servides de passagem).
o que ocorre com os Canais de Kiel, de Suez e do Panam.
O Canal de Kiel foi construdo pela Alemanha em fins do
sculo XX, mas foi internacionalizado pelo Tratado de Versalhes.
Encontra-se situado entre o Bltico e o Mar do Norte e aberto
livre navegao de todos os navios, de todos os Estados.
32

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

O Canal de Suez liga o Mediterrneo ao Mar Vermelho. Seu


regime jurdico advm da Conveno de Constantinopla, de 1888,
cujos princpios bsicos so os seguintes: ficar sempre aberto
navegao, em tempo de guerra e de paz, a todos os navios de todos
os Estados; jamais ficar sujeito ao exerccio do direito de bloqueio.
A despeito disso, em 1956, o Egito nacionalizou o Canal de Suez,
impedindo no s a navegao israelense, como a de outros pases.
O Canal de Panam teve sua construo prevista no Tratado
Hay-Pauncefont, de 1901, concludo entre os EUA e a Gr-Bretanha.
Os EUA se comprometeram a construir o canal sua custa, ficando
com o direito exclusivo de administr-lo. O canal ficaria aberto
navegao de todos os navios de todos os Estados (art. 1), jamais
podendo ser objeto de bloqueio (art. 2).
Pela Conveno firmada pelos EUA com o Panam, de 1903
(Tratado Hay-Bunay Varilla), o segundo concedeu ao primeiro, a
ttulo perptuo, o uso, ocupao e controle de uma zona a Zona
do Canal tendo em vista a construo, manuteno, explorao,
saneamento e defesa do referido Canal (art. 2). Foram adotadas,
para a neutralizao do Canal de Panam, as mesmas normas
jurdicas estabelecidas pela Conveno de Constantinopla ao
regime de livre navegao do Canal de Suez. Pela Conveno, plenos
foram os poderes outorgados pelo Panam aos EUA na Zona do
Canal, nela compreendidos terras, guas, ilhas, rios, lagos, etc.
Com o passar dos anos, o Panam se rebelou contra os termos
da referida Conveno, at que, em 1977, dois tratados foram
assinados entre os EUA e o Panam, na sede da Organizao
dos Estados Americanos (OEA). Ficou acordado que os EUA,
33

Adherbal Meira Mattos

gradualmente, cederiam o controle do Canal e da Zona do Canal


do Panam, o que foi totalmente efetivado no ano 2000 (primeiro
tratado).
Estado arquiplago o formado integralmente por um ou
vrios arquiplagos, podendo incluir outras ilhas (art. 46). Os
arquiplagos compreendem ilhas, guas e elementos naturais,
formando um todo geogrfico, econmico e poltico, ou assim
historicamente considerados.
As linhas de base arquipelgicas, conforme a Conveno
(art. 47), adotam o sistema de linhas retas e outros aplicveis desde
a norma genebrina. A largura do mar territorial, da zona contgua,
da zona econmica exclusiva e da plataforma medida a partir das
linhas de base arquipelgicas. A soberania do Estado arquiplago
se exerce nessas pores equreas e sobre seus respectivos
recursos, estendendo-se ao espao areo, ao leito e subsolo do
mar, garantindo o direito de passagem inocente e de passagem em
trnsito.
Para a Conveno da ONU, mar fechado ou semifechado
significa um golfo, baa ou mar, rodeados por dois ou mais
Estados e comunicando com outro mar ou com o oceano, por uma
sada estreita, ou formado inteira ou principalmente por mares
territoriais e zonas econmicas exclusivas de dois ou mais Estados
costeiros (art. 122).
A Parte XII da Conveno trata da proteo e preservao
(conservao) do meio marinho, em termos de cooperao;
assistncia tcnica; controle sistemtico e avaliao ecolgica;
regras internacionais e legislao nacional, para prevenir, reduzir
34

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

e controlar a populao no meio marinho; execuo de normas;


garantias; e responsabilidade. A cooperao analisada no plano
mundial e regional, pelos Estados, diretamente, ou por meio de
organizaes internacionais (notificao de danos, programas
de investigao, troca de informaes, etc.), merecendo destaque,
no setor, as conferncias Advisory Committee on Protection of the
Sea (ACOPS).
Os Estados, diretamente ou por meio de organizaes,
prestaro assistncia cientfica e tcnica aos pases em
desenvolvimento. H, tambm, controle sistemtico e avaliao
ecolgica, quanto aos riscos ou efeitos de poluio, da publicao
de relatrios e da avaliao dos efeitos potenciais de atividades no
meio marinho.
No tocante adoo e execuo de leis nacionais e
internacionais para prevenir, reduzir e controlar a poluio no meio
marinho, a Conveno trata da poluio de origem terrestre, da
poluio proveniente de atividades relativas aos fundos marinhos
sob jurisdio nacional, da poluio proveniente de atividades
na rea, da poluio por alijamento, da poluio proveniente de
embarcaes e da poluio decorrente da atmosfera.
Finalmente, prev a Conveno, como garantias para facilitar
os procedimentos, a audincia de testemunhas, a apresentao
de provas, em geral, e o exerccio do poder de polcia dos
Estados, traando parmetros sobre investigao de embarcaes
estrangeiras, com base na ao de responsabilidade civil por perdas
ou danos e na imposio de penas pecunirias.
Todos os Estados e organizaes tm o direito de realizar
investigao cientfica marinha (Parte XIII), respeitados os direitos
35

Adherbal Meira Mattos

dos outros Estados e organizaes, com base nos seguintes


princpios: realizao com fins exclusivamente pacficos; efetivao
por mtodos cientficos compatveis com a Conveno; no
interferncia com outras utilizaes legtimas do mar; e respeito
proteo do meio marinho. A cooperao internacional respeitar
a soberania dos Estados, por meio de informaes decorrentes
de acordos bilaterais ou multilaterais. A realizao e promoo
da investigao cientfica marinha analisada pela Conveno,
no mar territorial, na ZEE, na plataforma continental, na rea e no
alto-mar, sendo que, nos trs primeiros casos, os Estados costeiros
tm o direito de autorizar sua condio por outros Estados, como
decorrncia de sua soberania, integrando o contexto da chamada
Amaznia Azul.
A colocao e utilizao de instalaes e equipamentos de
investigao cientfica no meio marinho so legais, mas no tm o
estatuto jurdico de ilhas, no afetando, sua presena, a delimitao
de mar territorial, de ZEE e de plataforma do Estado costeiro, nem
as rotas de navegao internacional. Em volta dessas instalaes,
porm, podem ser estabelecidas zonas de segurana de largura
razovel, que no excedam uma distncia de 500 metros.
Estados e organizaes so responsveis por seus atos,
pagando indenizao pelos danos causados, sendo as controvrsias
solucionadas pelas partes ou mediante o Tribunal Internacional
do Direito do Mar, os Tribunais Arbitrais, os Tribunais Arbitrais
Especiais e a CIJ. Pela Conveno, os Estados, por si ou por meio de
organizaes, promovero o desenvolvimento e transferncia
de tecnologia marinha a todos os Estados interessados e aos
pases em desenvolvimento, quanto explorao, aproveitamento,
36

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

conservao e gesto dos recursos marinhos, proteo do


meio marinho e investigao cientfica marinha. As formas de
cooperao internacional compreendem programas bilaterais,
regionais ou multilaterais existentes, programas e novos programas, inclusive, com o estabelecimento de centros nacionais e
regionais de investigao cientfica e tecnolgica marinha.
A Conveno da ONU, em sua Parte XV, trata da soluo de
controvrsias, em trs Sees. Na Seo 1, fala em meios pacficos,
enfatizando o papel da conciliao. Na Seo 2, prev procedimentos
compulsrios conducentes a decises obrigatrias. Trata-se do
Tribunal Internacional do Direito do Mar (TIDM) que conta com
uma Cmara de Controvrsias dos Fundos Marinhos, de Tribunais
Arbitrais, de Tribunais Arbitrais Especiais e da CIJ, que tero plena
jurisdio sobre qualquer controvrsia relativa interpretao ou
aplicao da Conveno. Na Seo 3, a Conveno dispe sobre
limites e excees aplicao da Seo 2, o que enfraquece a
escolha dos procedimentos compulsrios conducentes a decises
obrigatrias.
Quanto aos limites, temos controvrsias quanto ao exerccio,
por um Estado costeiro, dos seus direitos soberanos e tocantes
investigao cientfica e pesca. Quanto s excees, temos
hipteses de delimitao de zonas martimas e de atividades
militares, alm das controvrsias a respeito das quais o Conselho de
Segurana da ONU estiver exercendo suas funes. Inmeras foram
as controvrsias ocorridas nos espaos marinhos, envolvendo
navios de guerra e privados, direito de visita e de perseguio,
abalroamento, poluio, etc. a soluo nem sempre foi legtima,
pela falta de normas e de um rgo julgador competente. Com a
37

Adherbal Meira Mattos

Conveno da ONU, h esferas para a soluo de tais controvrsias,


a despeito dos aspectos negativos de sua Seo 3, como ocorreu
com o navio Saiga, entre S. Vicente e Granadinas contra Guin, no
TIDM.
Antes da Conveno cuja contribuio judicial, infelizmente,
ainda pequena , muitos foram os casos que no tiveram soluo,
ou tiveram solues inadequadas, envolvendo os mais diversos
assuntos, conforme os exemplos abaixo: Chun-Chi-Cheung
(imunidade de navios pblicos), Parlement Belge (navio postal),
Wildenhus (assassinato em navio privado), Torrey Canion e Amoco
Cadiz (poluio), Onassis (captura de baleias), Batalha do Rio da
Prata (negociaes diplomticas), Marianna Flora (pirataria), Itata
e Im Alone (revoluo Chinesa, 1891), Ltus (coliso), Pescarias
Anglo-Norueguesas (zonas de pesca) e Corfu (navios de guerra nos
estritos).
Quanto aos Estados sem litoral, a Conveno trata do direito
de acesso ao mar e a partir do mar desses Estados, para que
possam exercer seus direitos, inclusive os relativos s liberdades
do alto-mar. Para tal fim, os Estados sem litoral gozam da
liberdade de trnsito, atravs do territrio dos Estados de trnsito,
por todos os meios de transporte, atravs de acordos entre as partes
interessadas (art. 125). O trfego em trnsito no est sujeito a
direitos aduaneiros, impostos ou outros encargos, salvo os devidos
por servios prestados com relao a esse trfego, podendo para tal
ser estabelecidas zonas francas nos portos dos Estados de trnsito.
O assunto antigo, tendo sido objeto da Declarao de
Barcelona, de 1921, da Conveno de Genebra sobre Alto-Mar,
de 1958 e da Conveno da ONU, de 1965, sobre comrcio
38

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

de trnsito desses pases. A atual Conveno, porm, utiliza a


expresso tero direito de livre acesso ao mar, enquanto as
normas jurdicas anteriores usavam o condicional deveriam ter
direito de livre acesso ao mar.
Ao estudar a zona econmica exclusiva, a Conveno de
Montego Bay fala em direitos dos Estados sem litoral (art. 69) e em
direitos dos Estados geograficamente desfavorecidos (art. 70), que
participaro, numa base equitativa, no aproveitamento de uma
parte dos excedentes dos recursos vivos dessas zonas. Os Land
Locked States(LLS) so os Estados se litoral martimo, estudados
acima. Os Geographical Disadvantaged States (GDS) so os Estados
com desvantagens geogrficas, com pequeno litoral martimo, com
mar pobre em recursos naturais com mar prejudicado pela
localizao de pases prximos.

3. O Acordo
A ONU, por meio de sua Assembleia Geral, com base na
proposta do Embaixador Arvid Pardo, de Malta, sobre o fundo
do mar, alm das jurisdies nacionais, de 1967, cuidou de sua
administrao e regulamentao, a partir de 1976, culminando
com a Conveno de Montego Bay (Jamaica), de 1982. Foi criada,
ento, a noo de patrimnio comum da humanidade, para a
rea, para que nenhum Estado pudesse reivindicar soberania ou
direitos soberanos sobre parte alguma da referida zona distinta
de mar territorial, de zona econmica exclusiva, de alto-mar e de
plataforma continental do que resulta a impossibilidade
de aquisio de domnio, seja por uso, ocupao ou qualquer
outro meio.
39

Adherbal Meira Mattos

Para tal fim, criou a Conveno a Autoridade Internacional


dos Fundos Marinhos, (Autoridade) com os seguintes rgos:
Assembleia, Conselho, Secretariado e Empresa, contando, para a
soluo pacfica de controvrsias, com a Cmara de Controvrsias
dos Fundos Marinhos e com o Tribunal Internacional do Direito
do Mar.
O primeiro princpio da decorrente o de patrimnio comum
da humanidade, compreendendo recursos e minerais. Recursos
so os minerais slidos, lquidos ou gasosos situados na rea, no
leito e subsolo do mar, incluindo ndulos polimetlicos. Minerais
so os recursos extrados da rea, inalienveis e inapropriveis.
Cabe Autoridade, porm, alienar os minerais extrados da
rea representando a humanidade , o que distorce a noo de
patrimnio comum, em benefcio, inclusive, dos pases centrais e
em prejuzo dos perifricos.
Outro princpio que rege a rea o de que o comportamento
dos Estados deve pautar-se no interesse da manuteno da paz
e da segurana internacionais, assim como da cooperao e da
compreenso mtua (art. 138). Da decorre sua responsabilidade
por danos, o mesmo sendo aplicado s organizaes internacionais
competentes (art. 139). O art. 141 complementa o raciocnio
quanto utilizao da rea atribuindo-lhe somente fins pacficos.
A investigao cientfica marinha tambm dever ser realizada
exclusivamente com fins pacficos e em benefcio da humanidade
(art. 143), seja por meio da Autoridade, seja por meio dos
Estados-Partes. A presena da Autoridade sensvel no plano da
transferncia de tecnologia (art. 144), isoladamente ou mediante
cooperao com os Estados-Partes. O mesmo ocorre com relao
40

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

proteo do meio marinho (art. 145) e proteo da vida humana


(art. 146).
Quanto ao aproveitamento dos recursos da rea, h dois
pontos fundamentais a considerar: as polticas gerais relativas s
atividades na rea e o papel da Autoridade Internacional dos Fundos
Marinhos. Quanto ao primeiro ponto, as atividades na rea devem
fomentar o desenvolvimento harmonioso da economia mundial
e o crescimento equilibrado do comrcio internacional, alm de
promover a cooperao internacional a favor do desenvolvi
mento de todos os pases e, em especial, dos pases em desen
volvimento. Visa, ainda, a assegurar o aproveitamento dos recursos
da rea e sua gesto ordenada, segura e racional, a formao de
preos justos e estveis e a proteo dos Estados subdesenvol
vidos (art. 150). Quanto ao segundo ponto, as polticas de produo
advm diretamente da Autoridade, a quem cabe a promoo,
eficincia e estabilidade dos mercados dos produtos bsicos obtidos
dos minerais (nquel, cobre, cobalto, mangans) provenientes da
rea; a participao em conferncias e acordos; e a emisso de
autorizao de produo de minerais provenientes de ndulos
polimetlicos (art. 151).
As atividades na rea sero organizadas, realizadas e
controladas pela Autoridade, em nome da humanidade e todas as
instalaes na rea sero inspecionadas pela Autoridade (art. 153).
verdade que a Conveno dispe que a Autoridade agir em nome
da humanidade (art. 153), com especial ateno aos pases em
desenvolvimento (art. 152), mas inegvel sua fora organizadora,
coordenadora e controladora. Outros exemplos poderiam ser
citados: o art. 154 dispe sobre o regime peridico (de cinco
41

Adherbal Meira Mattos

em cinco anos) internacional da rea, o qual advir da Assembleia


(um dos rgos da Autoridade); o art. 155 cogita de uma Conferncia
de Reviso sobre explorao e aproveitamento dos recursos da
rea (aps 15 anos da primeira produo comercial), tambm sob
a responsabilidade da Assembleia; e o art. 314 admite emendas s
disposies referentes s atividades na rea, pelos Estados-Partes,
dependentes, porm, da aprovao da Assembleia e do Conselho
(ambos, rgos da Autoridade).
Nota-se, aqui, o papel desempenhado conforme a Conveno
tanto pela Assembleia, como pelo Conselho. A Assembleia
composta por todos os membros da Autoridade, rgo supremo,
com poder de estabelecer a poltica geral sobre todos os assuntos
da competncia da Autoridade, e o Conselho constitudo por
36 membros da Autoridade conforme a Conveno , rgo
executivo da Autoridade, que estabelece as polticas especficas
a serem seguidas pela Autoridade sobre todos os assuntos de
sua competncia, contando, para tal fim, com duas Comisses
(Comisso de Planejamento Econmico e Comisso Jurdica e
Tcnica). Assembleia e Conselho contam, ainda, com um rgo
burocrtico, o Secretariado, e com um rgo executor, a Empresa.
O Secretariado compreende um Secretrio-Geral e o pessoal
de que a Autoridade necessitar, com qualificao cientfica e
tcnica. O Secretrio-Geral eleito pela Assembleia para um
mandato de quatro anos, entre os candidatos propostos pelo
Conselho, podendo ser reeleito. o mais alto funcionrio
administrativo da Autoridade (arts. 166 e 167). O Secretrio-Geral e
o pessoal da Autoridade exercem funes de carter internacional
(art. 168), inclusive em termos de cooperao com as organizaes
42

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

internacionais e no governamentais reconhecidas pelo Conselho


Econmico e Social da ONU (art. 169).
A Empresa (art. 170) o rgo da Autoridade que
realiza diretamente as atividades da Autoridade (explorao,
aproveitamento, transporte, processamento e comercializao dos
minerais extrados da rea). A Conveno tambm dispe sobre
os recursos financeiros, estatuto jurdico, privilgios e imunidades
da Autoridade (arts. 171 a 185). Os recursos financeiros
compreendem as contribuies dos membros da Autoridade, as
receitas da Autoridade provenientes das atividades na rea, os
fundos transferidos da Empresa, emprstimos, contribuies e
pagamentos efetuados a um fundo de compensao.
Segundo a Conveno, a Autoridade tem personalidade
jurdica internacional, com capacidade para o exerccio de suas
funes e consecuo de seus objetivos. A Autoridade, seus
bens e haveres, gozam de imunidade de jurisdio e de execuo
(extensiva s pessoas ligadas Autoridade), de imunidade de busca,
requisio, confisco, expropriao ou de qualquer outra forma de
deteno, de iseno de restries, regulamentao, controle e
moratrias, de inviolabilidade de arquivos e de iseno de impostos
e de direitos alfandegrios. Tudo isso faz da Autoridade, enquanto
administrao supranacional das riquezas minerais dos fundos
marinhos internacionais, um rgo poderoso do G-7, em termos
poltico-estratgicos.
O Anexo IV da Conveno trata do Estatuto da Empresa
(arts. 1 a 13), como rgo da Autoridade que realiza diretamente
atividades na rea, atua de acordo com as normas, regulamentos
e procedimentos da Autoridade, polticas gerais da Assembleia
43

Adherbal Meira Mattos

e diretrizes do Conselho. A Empresa tem um Conselho de


Administrao, um Diretor Geral e o pessoal necessrio ao exerccio
de suas funes. O Conselho de Administrao composto de
15 membros eleitos pela Assembleia, com base no princpio da
distribuio geogrfica equitativa, por quatro anos, podendo ser
reeleitos. O quorum constitudo por dois teros dos membros do
Conselho. Cada membro do Conselho dispe de um voto, sendo as
questes decididas por maioria dos seus membros. Os poderes e
funes do Conselho incluem inter alia, a eleio de seu presidente,
a adoo de seu regulamento interno, a elaborao de planos de
trabalho para a realizao das atividades na rea, a aprovao
do oramento anual da Empresa, a apresentao de relatrios ao
Conselho e a autorizao para negociao relativas aquisio de
tecnologia. O Diretor Geral o representante legal da Empresa
e o seu chefe executivo, eleito por perodo de at cinco anos,
podendo ser reeleito. O pessoal da Empresa recrutado numa base
geogrfica equitativa.
A Empresa, conforme a Conveno, tem seu escritrio na
sede da Autoridade. Seus recursos financeiros incluem montantes
recebidos da Autoridade, contribuies voluntrias dos Estados-Partes, emprstimos por ela contrados, receitas provenientes
de suas operaes e outros fundos postos a sua disposio. Tem a
Empresa o direito de propriedade sobre os minerais e substncias
processadas que produzir, sendo suas decises baseadas
exclusivamente em consideraes de ordem comercial. Nota-se,
do exposto, a fora decisria da Empresa e sua extrema vinculao
com a Autoridade, quanto efetivao das atividades na rea.
Por isso, tem a Empresa capacidade jurdica para o exerccio de
44

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

suas funes e consecuo de seus objetivos, em particular, para


celebrar contratos e ajustes, adquirir, arrendar ou alugar, possuir e
alienar bens mveis e imveis, e ser parte em juzo. Seus bens
e haveres gozam de imunidade de qualquer forma de arresto,
embargo ou execuo; de imunidade de requisio, confisco,
expropriao ou outra forma de apreenso; e esto isentos de
restries, regulamentao, controle e moratrias discriminatrias
de qualquer natureza. Por fim, pode a Empresa negociar a obteno
da iseno de impostos diretos e indiretos com os Estados em cujo
territrio tenha escritrios e instalaes.
O Anexo III da Conveno, sobre a explorao, prospeco
e aproveitamento da rea coonesta o poder da Empresa e sua
ntima vinculao com a Autoridade (arts. de 1 a 22). A Autoridade
fomentar a prospeco na rea, a qual, contudo, no confere ao
prospector qualquer direito sobre os recursos. A Autoridade adota
normas, procedimentos e regulamentos para as atividades na rea,
ficando a ela assegurada a otimizao das receitas provenientes da
produo comercial. Tais normas, regulamentos e procedimentos
compreendem operaes que envolvem dimenso e renncia de
reas, durao das operaes, requisitos de execuo, categorias
de recursos, proteo do meio marinho e produo comercial.
Os contratantes esto sujeitos s sanes monetrias impostas pela
Autoridade. A transferncia de direitos e deveres de um contrato
dependem exclusivamente do consentimento da Autoridade, cujas
normas, regulamentos e procedimentos tm carter decisrio.
Pela Conveno, a explorao e aproveitamento da rea
dependem de planos de trabalho aprovados pela Autoridade, a pedido
da Empresa, e os requisitos para a qualificao dos interessados na
45

Adherbal Meira Mattos

sua explorao e aproveitamento incluem a aceitao do controle


da Autoridade sobre todas as atividades na rea. Ao apresentar
seus planos de trabalho, os interessados colocam disposio
da Autoridade todas as informaes tecnolgicas pertinentes,
inclusive a tecnologia utilizada na realizao das atividades na rea,
a qual compreende equipamentos e conhecimentos tcnicos, como
manuais, instrues de funcionamento, assessoria e assistncia
tcnica. A Autoridade, por fim, examina os planos de trabalho
propostos pelos interessados, que s atuaro nas reas reservadas
se a Empresa no pretender realizar atividades nelas.
O Acordo sobre a Implementao da Parte XI da Conveno
documento conhecido como Boat Paper alterou as funes da
Autoridade, do Conselho e da Empresa, aps consultas feitas s
Partes Contratantes da Conveno pelo Secretariado da ONU,
envolvendo problema dos custos, Conferncias de Reviso,
transferncia de tecnologia, limitao de produo, fundo de
compensao, problemas ambientais, etc., com nfase no poder
de deciso do Conselho e da Empresa.
A Assembleia Geral da ONU, por meio da Resoluo n 48/263,
de 28 de julho de 1994, aprovou o Acordo sobre a Implementao
da Parte XI da Conveno. Acordo e Parte XI seriam aplicados
como um s documento, conforme consta dos consideranda da
citada Resoluo, que, de maneira profundamente estratgica,
estabeleceu que futuras ratificaes, confirmaes formais ou
adeses Conveno significariam aceitao do Acordo e que
qualquer aceitao do Acordo importaria em prvia aceitao da
Conveno. o que se deduz o art. 2 do Acordo, cujas disposies
prevalecem sobre as da Conveno, e do art. 4, 2, ao cogitar de
46

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

um Estado obrigar-se pelo Acordo com manifestao simultnea


de consentimento em obrigar-se pela Conveno, envolvendo
no apenas os Estados-Partes, mas as prprias Organizaes
Internacionais (art. 8 do Acordo e art. 305 da Conveno). Foi,
sem dvida, uma forma inteligente de atrair grandes potncias
para a Conveno, inclusive quatro membros do Big Five (EUA,
Reino Unido, Frana e China), alm da Unio Europeia e de pases
do quilate do Japo, da frica do Sul, da Itlia e da Alemanha, em
termos de aplicao provisria.
O Acordo reforou o papel da Autoridade, se examinarmos
e unirmos os aspectos pontuais constantes das nove Sees
do Anexo, em termos de custos, de planos de trabalho, polticas
gerais (inclusive de produo), de assistncia econmica e de
clusulas contratuais. A Autoridade e continua sendo o rgo
poderoso do G-7, com amplos poderes de organizar e de controlar
as atividades na rea (Anexo, Seo 1, 1). Processa, por isso, os
pedidos de aprovao dos planos de trabalho da rea, monitora o
cumprimento desses planos, examina as tendncias mercadolgicas
da rea, estuda o impacto potencial da produo mineral da
rea sobre a economia dos Estados (inclusive, teoreticamente,
dos pases em desenvolvimento), adota normas e procedimentos
para a proteo do meio ambiente marinho, promove a conduo
da pesquisa cientfica marinha, adota tecnologia prpria ao meio
ambiente marinho, etc.
Alm disso, prev o Acordo que os Estados e entidades, mesmo
em carter provisrio, componham a Autoridade, com obrigaes
idnticas s dos demais membros (permanentes), o que inclui
a obrigao de contribuir para o oramento administrativo da
47

Adherbal Meira Mattos

Autoridade e o direito de patrocinar solicitaes de aprovao de


planos de trabalho para explorao (Seo 12, c, i, ii). Uma vez mais,
nota-se a nfase concedida aos planos de trabalho para explorao
da rea. Os operadores sero, obviamente, representantes de pases
centrais, numa holding da qual auferiro lucro, em detrimento dos
interesses dos pases perifricos.
A Autoridade ter seu prprio oramento (Seo L, 14),
adotando normas, regulamentos e procedimentos (o que envolve
teoria e prtica), com ou sem a atuao do Conselho (Seo 1, 14
e 15). Mesmo no caso de medidas tomadas pelo Conselho, em
carter sempre provisrio, por meio de relatrios e recomendaes,
cabe Autoridade a deciso final (Seo 1, 16). O Secretariado
da Autoridade desempenhar, tambm, as funes da Empresa
at que esta opere diretamente , sob fiscalizao da prpria
Autoridade, o que envolve uma srie de medidas que, uma vez
mais, corrobora a tese da slida presena da Autoridade.
A esto, por exemplo, includas funes da mais alta
importncia, como o acompanhamento das atividades de minerao
dos fundos marinhos; as condies do mercado de metais e seus
preos; avaliao da conduo da pesquisa cientfica marinha;
controle do impacto ambiental; dados referentes prospeco
e explorao; avaliaes tecnolgicas; avaliao de informaes;
avaliao de modalidades para operaes de empreendimentos
conjuntos; estudos das opes de polticas de gesto, etc. (Seo 2, 1).
Em consequncia disso, as polticas de deciso sero estabelecidas
pela prpria Autoridade, embora em colaborao com o Conselho, o
que enfraqueceu a atuao da Assembleia, originariamente prevista
como rgo supremo da entidade, em princpio, por consenso, mas,
48

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

tambm, por meio de votao prevista no Acordo (por exemplo,


maioria de dois teros).
A poltica de produo da Autoridade se basear nos seguintes
itens: aproveitamento dos recursos da rea seguir princpios
comerciais slidos; em princpio, as atividades na rea no sero
subsidiadas; no haver acesso preferencial aos mercados para os
minerais extrados da rea; e os planos de trabalho obedecero a
cronogramas devidamente aprovados pela Autoridade. Alm disso,
consta (Seo 6) um conjunto de medidas para ser aplicadas em
caso de soluo de controvrsias, pelas partes, alm da incluso
dos dispositivos do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio, seus
correspondentes cdigos e os acordos que o sucedam ou substituam
quanto s atividades na rea. Como o Acordo de 1994 e o
GATT/94 tambm, temos, a embutidos, elementos concernentes
a mercadorias (GATT), servios (GATS), investimentos (TRIMS) e
propriedade intelectual, inclusive patentes (TRIPS).
V-se, dessa forma, que a poltica de produo da Autoridade
ampla e abrangente (Seo 6), o que permite a assistncia econmica
(Seo 7) a pases em desenvolvimento pelo menos, teoricamente ,
por meio da criao de fundos de assistncia, principalmente no
caso de serem suas economias seriamente afetadas pela explorao
de minerais dos fundos marinhos. O alcance e a durao dessa
assistncia sero determinados em cada caso, o que uma vez mais
comprova o interesse (e a hegemonia) dos pases de economia
cntrica, em detrimento dos pases emergentes. E mais: a noo de
patrimnio comum da humanidade foi grandemente modificada
pelo Acordo, tendo em vista os termos da Conveno, sempre
agraciando o G-7 e prejudicando o G-77.
49

Adherbal Meira Mattos

A Autoridade, finalmente, ainda exerce prerrogativas no


tocante s clusulas financeiras dos contratos relativos explorao
na rea protegida, inclusive, por um comit de finanas
estabelecido pelo Acordo quanto a sistema de pagamentos;
quanto a taxas de pagamentos, minerao marinha, em equilbrio
com as taxas de pagamentos utilizadas na minerao terrestre;
ausncia de imposio de custos administrativos Autoridade
(e ao prprio contratante), o que enseja a adoo de um sistema
de royalties e peridica reviso do sistema de pagamentos luz
das alteraes das circunstncias, de forma no discriminatria,
sempre de comum acordo entre Autoridade e contratante.
O Acordo, em seu Prembulo, reafirma os princpios poltico-jurdicos da Conveno, em termos de liberdade dos fundos
marinhos, mas acabou por deturpar a nao de patrimnio
comum da humanidade a qual, de certa forma j demonstrara
desequilbrio entre recursos e minerais no intuito de facilitar
a participao universal na Conveno, o que tambm consta do
Prembulo. Da redundou o comprometimento de implementar
a Parte XI da Conveno, em conformidade com o Acordo. Da
redundou, tambm, que as disposies do Acordo e da Parte XI
seriam interpretadas e aplicadas (teoria e prtica) conjuntamente
como nico instrumento, sendo que em caso de qualquer inconsistncia entre este Acordo e a Parte XI, as disposies deste Acordo
prevalecero (Acordo, art. 2).
Dois documentos integram o Acordo. O primeiro (Texto)
reafirma que Acordo e Conveno (Parte XI) constituem um s
instrumento legal, prevalecendo as provises do Acordo sobre
as da Parte XI. Alm disso, futuras ratificaes ou adeses
50

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

Conveno importaro aceitao do Acordo, sendo que a aceitao


da Conveno preceder aceitao do Acordo. O segundo (Anexo)
compe-se de 9 Sees, incluindo custos, presente o poder de
deciso da Autoridade por meio da Empresa sobre explorao
e explotao dos recursos minerais da rea. Cogita, tambm, de
um comit financeiro, com vistas a contratos entre Autoridade e
Estados; de transferncia de tecnologia, inclusive mediante joint
ventures; e da realizao de uma Conferncia de Reviso (art. 155
I, 3 e 4).
O Acordo nos leva, ainda, s seguintes observaes.
As disposies do Acordo e da Parte XI sero interpretadas
e aplicadas conjuntamente como um nico instrumento; em
caso de inconsistncia, prevalecero as disposies do Acordo; os
antigos 309 a 319 da Conveno (reservas, declaraes, emendas,
denncia e depsito) aplicar-se-o tambm ao Acordo; aps o
Acordo, qualquer consentimento em obrigar-se Conveno
representar, tambm, consentimento em obrigar-se ao Acordo;
a manifestao de consentimento ocorrer por mera assinatura,
envolvendo Estados e Organizaes; vlida a aplicao provisria
do Acordo, tanto por Estados, como por Organizaes; a
manifestao de consentimento em obrigar-se ao Acordo s ser
vlida com a manifestao do consentimento em obrigar-se
Conveno; e a entrada em vigor do Acordo, aps 40 manifestaes
de consentimento, enfatiza a presena de Estados desenvolvidos,
precisamente pelo fato de que eles no haviam assinado e/ou
ratificado a Conveno.
Analisando o Acordo, Enrico Romanielo (2006), fez, entre
outras, as seguintes constataes:
51

Adherbal Meira Mattos

As mudanas propostas pelo Acordo incidem sobre o


princpio de patrimnio comum da humanidade e sobre a
questo do desenvolvimento, favorecendo, a meu ver, os
interesses financeiros dos pases centrais.

Houve mudana no processo decisrio no mbito dos rgos


da Autoridade, pois a Assembleia, prevista como rgo
supremo, se enfraqueceu em relao ao Conselho.

O conselho tambm foi objeto de modificao, em face da


alterao em sua estrutura, composta de duas Cmaras,
com dilatao de seu mbito de ao, envolvendo matrias
oramentrias, administrativas e financeiras.

Houve enfraquecimento da Empresa, que s poder atuar


mediante joint ventures.

A transferncia de tecnologia deixou de ser obrigatria,


enfraquecendo os pases perifricos e fortalecendo, uma vez
mais, os pases centrais.

Observa-se, pois, uma vez mais, que os interesses dos pases


de economia cntrica foram colocados em primeiro plano, em
detrimento dos interesses dos pases perifricos. Alm disso e
em consequncia disso , enfraqueceram-se os interesses da
humanidade como um todo, como adverte a Professora Georgette
Nacarato Nazo, independentemente da situao geogrfica dos
Estados, quer costeiros, quer sem litoral, ao lado da ausncia de
projetos ou de programas sobre as riquezas existentes nos fundos
marinhos e ocenicos e o seu subsolo para alm dos limites
da jurisdio nacional (NAZO, 1999). Sobre tais projetos ou

52

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

programas, ela observa, tambm, a necessidade de respeitar o meio


ambiente marinho, seja na rea, seja nos outros espaos equreos:
Para que se obtenha um gerenciamento adequado a cada
um dos espaos ocenicos, importante que a iniciativa
privada preste colaborao, tal como vem ocorrendo com
as Universidades e Institutos de Pesquisas, de sorte a
conseguir-se tecnologias mais avanadas para os estudos
e pesquisas, tecnologias estas menos invasivas ao meio
ambiente marinho. (NAZO, 1999)

Trata-se do papel a ser exercido pela Sociedade Civil os


soberanos privados difusos coadjuvando os Estados na determinao de polticas prprias e evitando a instrumentalizao de
polticas impostas, com vistas ao estabelecimento de uma sociedade
mais justa e solidria, evitando o alastramento dos interesses imperialistas e hegemnicos dos pases abastados. Da essa Professora
atentar para o problema da segurana, no atual mundo globalizado:
Torna-se necessria a compreenso de que segurana,
nos tempos atuais, com o processo de globalizao
em marcha, implica numa estratgia de defesa dos
compromissos internacionais assumidos em foros
especiais.

4. Concluso
Quanto ao mar territorial, ficou mantida a soberania plena
tanto nas guas como no espao areo, no solo e no subsolo.
Trata-se de um antigo entendimento sobre a matria, desde
a ideia do tiro do canho de Bynkershoek, aproveitada por
Galiani, passando pelas tentativas genebrinas de 1958 e de 1960,
manifestaes mundiais e regionais, em que sempre prevaleceu
53

Adherbal Meira Mattos

de forma velada ou no a extenso de 12 milhas martimas.


No Brasil, o Decreto-Lei n 1.098, de 200 MN, apresentou uma
afirmao unilateral de soberania, razo pela qual o Pas no
hesitou em estabelecer as 12 MN (22,2 km ou 5.556 metros) da
Lei n 8.617, de 1993, aps a ratificao da Conveno de Montego
Bay, resguardadas suas guas interiores (internas ou nacionais),
cujo regime jurdico normatizado pelos Estados costeiros.
Quanto zona contgua (zona do alto-mar contgua ao mar
territorial), o Pas pode tomar todas as medidas necessrias
fiscalizao e controle alfandegrios, fiscais, sanitrias e de
imigrao. Trata-se de medidas de preveno ou represso, pelo
Estado, de contravenes cometidas contra suas leis (internas), em
seu mar territorial ou em seu territrio. Como se trata de zona do
alto-mar contgua ao mar territorial sendo livre o alto-mar , no
se trata do exerccio de soberania, mas de direitos soberanos quanto
represso ou preveno a leis internas de polcia aduaneira, fiscal,
sanitria e de imigrao.
A ZEE tambm comporta direitos soberanos, dessa feita,
sobre os recursos naturais, renovveis ou no renovveis, das
guas sobrejacentes ao leito do mar, do prprio leito do mar e de
seu subsolo, para fins de explorao, explotao, conservao e
gesto. Sua extenso de 200 MN (na realidade, 188 MN, 370,4 km),
num total de 3.539.912 km2, no deve ser confundida com as
antigas 200 MN do mar territorial brasileiro, em que havia o
exerccio de soberania plena. Louvvel o programa REVIZEE,
mas inaceitveis tanto o acesso a outros pases ao excedente da
totalidade de sua permissvel captura de recursos da rea, como
manobras militares, inclusive as que impliquem o uso de armas ou
54

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

de explosivos por outros pases mesmo com o consentimento do


governo brasileiro , o que pode trazer consequncias negativas ao
Pas, pela proximidade de seu mar territorial.
A Conveno tambm cogita de direitos soberanos na
plataforma continental, para fins de explorao e de explotao de
seus recursos naturais (minerais, e outros recursos no vivos do
leito do mar e do subsolo, alm de organismos vivos pertencentes a
espcies sedentrias). Tais direitos no afetam o regime jurdico das
guas sobrejacentes (alto-mar) nem o espao areo. Sua extenso
de 200 MN, admitindo a Conveno uma extenso de at 350 MN.
Isso entra no contexto dos novos limites do espao martimo
brasileiro, com base no art. 76, 5, da Conveno de Montego Bay,
por meio da apresentao de mapas e de informaes com dados
geodsicos. A pretenso do Brasil foi aceita em parte pela ONU,
que solicitou, no entanto, novos estudos para sua reapresentao
na entidade.
A rea reivindicada pelo Brasil ONU, segundo a Comisso
Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), compreende
cinco zonas especiais (garantida a presena de tcnicos nacionais),
que so as seguintes: Cone-Amazonas, Cadeia Norte, Cadeia
Vitria e Trindade, Margem Continental Sul e Plat Paulista.
Trata-se de hiptese legal e legtima de ampliao da fronteira
martima nacional, at o limite de 350 MN, nos termos do citado
5 do art. 76 da Conveno. Acredito, porm, com base no 6 do
mesmo artigo, que a extenso de 350 MN possa ser ultrapassada,
em casos de elevaes submarinas componentes naturais da
margem continental, como plaquetas, elevaes continentais,
topos, bancos e espores, o que fundamentaria uma pretenso
55

Adherbal Meira Mattos

praeter legem. O Brasil, contudo, suscitou, apenas, a hiptese do


5 do mencionado artigo da Conveno.
A lei brasileira permite a conduo de investigao cientfica
marinha na plataforma por outros pases mediante o consentimento
prvio do governo brasileiro, alm da colocao de cabos e dutos
por outros Estados dependente do simples consentimento do Pas.
O mesmo ocorre, respectivamente, na ZEE, quanto a investigao
cientfica por outros Estados e no tocante ao exerccio ou manobras
militares tambm por outros Estados. A meu ver, deveria haver a
exigncia de consentimento prvio e expresso, como consta no
art. 245 da Conveno, no tocante investigao cientfica no mar
territorial.
O conjunto envolvendo plataforma, zona exclusiva e mar
territorial ir incidir sobre a figura da Amaznia Azul, que, por sua
vez, incide sobre o problema dos portos, do pr-sal e, em geral, das
perspectivas de recursos minerais.
Quanto aos portos, levando em conta sua vertente econmica,
vale ressaltar a indstria do shipping, pelo valor combinado dos
recursos marinhos e o uso dos oceanos (pesca, leo, gs), fonte de
crescentes lucros empresariais e governamentais, ocasionando a
atuao de organismos internacionais (OMI) e o estabelecimento
de normas nacionais e de normas externas, com base em instalaes
porturias, com vistas concesso de certificados comerciais.
A grande preocupao incide aqui, sobre o comrcio exterior, o que
ir repercutir sobre a prpria OMC (GATT, GATS, TRIMS e TRIPS).
Quanto ao pr-sal, temos o problema de sua explorao e
explotao na plataforma, o que justifica, por parte do Brasil, a
56

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

mencionada extenso de 350 MN (e qui mais), a fim de garantir


a ao de empresas nacionais em rea onde o Pas exera sua
jurisdio. Se a explorao e a explotao ocorrerem em parte do
mar internacional (a rea the Zone), exigiro parcerias com pases
centrais, por meio de contratos especiais (razo de Roadshows
nos EUA, sia e Unio Europeia), o que pode acarretar problemas
ao Pas, em razo da inevitvel defasagem tecnolgica das partes
interessadas.
No caso de explorao e explotao em reas de jurisdio
nacional, h, ainda, o problema imposto pelo art. 20, 1, da
Constituio Federal, que inclui no resultado da explorao do
petrleo, gs natural e outros recursos naturais apenas os estados
e municpios produtores, alm do Distrito Federal e rgos da
administrao direta da Unio. De Lege Lata, a despeito (ou em
decorrncia) do disposto na Lei n 7990, de 1989, do Decreto
n 3739, de 2001, da Lei n 8001, de 1990, e do Decreto n 1, de
1991, no haver a participao de outros estados e/ou municpios,
o que poder (ou no) ser obviado pela aprovao da Emenda Ibsen
Pinheiro (De Lege Ferenda).
Quanto s perspectivas de recursos minerais em geral ,
tanto nas 200 MN como alm das 200 MN, os estudos do
LEPLAC atestam a existncia de fsforo, cloreto de sdio, sulfetos
polimetlicos, ndulos de mangans, hidrocarbonetos, hidratos
de gs (metano) e de crostas cobaltferas (ricas em cobalto).
O fenmeno ocorre em toda a plataforma brasileira (dentro e
fora das 200 MN), o que confirmado, tambm, pelos dados
batimtricos da poro oeste do Atlntico Sul; quanto ao cobalto,
alm das 200 MN, em torno de Rio Grande, no sul do Rio Grande
57

Adherbal Meira Mattos

do Sul. Trata-se de detalhes que justificam a longa discusso sobre


a matria, pois, pelo art. 76, 8, da Conveno, os limites da
plataforma devero ser definitivos e obrigatrios. Da a utilizao
de dois critrios alternativos e dois restritivos.
Os critrios alternativos so os seguintes. 1) O bordo exterior
da plataforma pode se estender at a distncia de 60MN do p
do talude continental. 2) O bordo exterior da plataforma pode se
estender at o local onde a espessura sedimentar corresponda a 1%
da distncia deste local, a partir do p do talude continental.
Os critrios restritivos so os seguintes. Os pontos fixos
que constituem a linha dos limites exteriores da plataforma no
podero ultrapassar: 1) 350MN das linhas de base; 2) 100MN da
isbata de 2.500 metros. Detalhe: os pontos que constituem a
linha do limite exterior no podem estar afastados mais de 60MN.
As Foras Armadas brasileiras demonstraram sua preocupao
com a vulnerabilidade do espao martimo do Pas, incluindo a
rea do pr-sal. o que elas denominam de Amaznia Azul (mar
territorial, zona econmica exclusiva enquanto pores equreas
mais as riquezas naturais da plataforma), que compreende a rea
do pr-sal (Rio de Janeiro, So Paulo e Esprito Santo), a franja do
pr-sal em espao internacional, alm das Ilhas de Trindade e
Martim Vaz, Fernando de Noronha e os Rochedos de So Pedro
e So Paulo. A Amaznia Verde (8.500.000 km2) e a Amaznia
Azul, incluindo a ZEE e plataforma continental (5.000.000 km2),
compreendem uma rea total (continental e marinha) de
13.500.000 km2.

58

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

Em sntese, as preocupaes das Foras Armadas brasileiras


apontam, alm da citada defasagem tecnolgica, o problema da
soberania nacional, pois parte do pr-sal encontra-se fora da rea
sob jurisdio brasileira, o temor de certas ONGs ambientalistas,
problemas tcnicos em nossos navios de guerra, caas e porta-avies e a m vontade de pases no signatrios da Conveno de
Montego Bay, como os EUA e a Venezuela, alm de ressalvas opostas
pelo Reino Unido, embora a BG, scia britnica da Petrobras,
tenha elevado, recentemente, em 34% a estimativa de reservas de
petrleo em Tupi, Iracema e Guar. que as reservas do pr-sal
foram a salvao das contas pblicas de setembro de 2010, quando
a Unio cedeu Petrobras o direito de explorao de cinco bilhes
de barris no local. Tal contabilidade criativa, pelo uso antecipado
de recursos financeiros que viro (se vierem...) do pr-sal, agradou
a citada empresa inglesa.
Esses e outros detalhes propiciaram um plano da Marinha
brasileira, por meio de um projeto de Sistema de Gerenciamento
da Amaznia Azul (SISGAAZ), para monitoramento permanente
das guas jurisdicionais nacionais e num plano de equipamento
e articulao, composto de metas, integrante de uma estratgia
de defesa da rea, como um todo, contando, inclusive, com a
colaborao da indstria naval, alm de parcerias com a Frana,
quanto aquisio de submarinos e de caas, o que envolve gesto,
transferncia de tecnologia, segurana e defesa da jurisdio
insinuante do pas.
A Conveno, como demonstrado, dilatou as liberdades do
alto-mar e disps sobre a conservao e gesto de seus recursos
vivos, por meio de princpios legais sobre a matria. Tratou, ainda,
59

Adherbal Meira Mattos

de cooperao e de assistncia, mas foi pouco contundente quanto


ao trfico ilcito de estupefacientes e substncias psicotrpicas,
que deveria constar a meu ver do elenco dos atos que admitem
o direito de visita, com severa punio.
No tocante s ilhas que possuem mar territorial, zona
contgua, ZEE e plataforma e dilatam a soberania territorial
dos pases , a Conveno tambm incluiu os rochedos que se
prestem habitao humana ou vida econmica, que tero ZEE
e plataforma (silenciando sobre mar territorial e zona contgua),
da a poltica estratgica do Pas quanto aos Penedos So Pedro
e So Paulo. O detalhe profundamente positivo , objeto do art.
121, 3, parece conflitar com o disposto no art. 77, 3, da Conveno,
quanto aos direitos do Estado costeiro em sua plataforma, quanto
a direitos independentemente de ocupao.
Ao dispor que, na rea (fundo do mar internacional),
autntico patrimnio comum da humanidade, haveria
aproveitamento de seus recursos, a Conveno enfatizou o
elemento econmico, mas cogita, tambm, de cooperao e
de fins pacficos. Lamentavelmente, o Acordo de 1994 (Boat
Paper) sobre implementao da Parte XI (rea) da Conveno,
comprometeu sua universalidade (Alexandre Boto Leite). Trata-se de um retrocesso (MOREIRA; SILVA, 2010), a despeito da
elaborao, pela Autoridade, de um Cdigo de Minerao para
normatizar a explorao dos fundos marinhos, pois, se verdade
que a Autoridade fiscaliza as empresas privadas (geralmente
Corporaes Financeiras Transnacionais TNCs) que exploram
a regio, verdade, tambm, que tais empresas no precisam
informar sobre suas pesquisas e descobertas, o que prejudica
60

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

os pases perifricos, com menor acesso pesquisa e menor


participao nos resultados financeiros da empreitada.
Assim, da noo de patrimnio comum da humanidade,
passou-se a uma administrao condominial por uma holding
composta por pases centrais em matrias da maior importncia
e gravidade, como explotao de ndulos polimetlicos, produo
de nquel, sulfato e ferro mangans, com alto teor de cobalto.
Alie-se a tudo isso (ROMANIELO, 2006) a debilidade da Assembleia
em relao ao Conselho no que concerne a matrias oramentrias,
administrativas e financeiras, com o enfraquecimento da Empresa,
que s atuar por meio de joint ventures (com nfase nos pases
centrais), deixando a transferncia de tecnologia de ser obrigatria,
enfraquecendo os pases perifricos.
Georgette Nacarato Nazo (1999) salienta o papel da
segurana, que, hoje, com o processo de globalizao, implica uma
estratgia de defesa dos compromissos internacionais assumidos.
E quanto ao Boat Paper, que, apesar de s haver alterado a Parte
XI da Conveno, demonstra que a poltica da ONU chamava a
ateno dos pases centrais para o fundo do mar internacional
alm das jurisdies nacionais, pelo fato de ser fonte de grandes
riquezas estratgicas. E o Acordo, assim, beneficiou os pases ricos
(aumentando sua hegemonia), enfraquecendo os pases perifricos
(principalmente no plano da transferncia de tecnologia).
Alm disso o que ainda mais grave no plano jurdico
internacional , ela atenta para a aceitao do comprometimento
somente mediante a assinatura sem ratificao , fazendo vista
grossa aplicao provisria, quando o ideal seria a aplicao
definitiva. E, tambm, para a concesso de maior nfase Parte,
61

Adherbal Meira Mattos

do que ao Todo, ao decidir que a simples aceitao do Acordo


importava na aceitao da Conveno em sua totalidade, o que, em
Direito, inadmissvel.
Em fase do exposto, difcil esperar que a gesto da rea
realmente garanta desenvolvimento para todos os Estados-Membros da Conveno e no apenas vantagens econmicas para
alguns privilegiados do Acordo em termos de aproveitamento
de recursos econmicos. difcil, tambm, o estabelecimento de
polticas e estratgias que favoream a cooperao e a compreenso
previstas no art. 138 da Conveno, no contexto da inquietante
Nova Ordem Mundial.
No tocante ao meio marinho (Parte XII), cogita a Conveno de
proteo e preservao (conservao?), em termos de cooperao,
assistncia, controle, avaliao e regras (normas internas e
internacionais). Em consequncia disso, trata a Conveno de
vrios tipos de poluio marinha (terrestre, dos fundos marinhos,
por alijamento, decorrente da atmosfera e proveniente de
embarcaes, etc.). Inmeros, porm, tm sido os casos de poluio
marinha geralmente ligados ao petrleo , cuja fiscalizao nem
sempre perfeita, com resultados jurdico-normativos negativos.
So exemplos o caso Torrey Canyon, de 1967, de contaminao das
costas da Frana e do Reino Unido; ocaso Amoco Cdiz, de 1978, de
prejuzo s costas francesas; o naufrgio do Prestige, de 2002, na
costa da Galcia. E, mais recentemente, o incalculvel vazamento
petrolfero do Golfo do Mxico, de 2010, e, no Brasil, problemas
advindos de vazamento da Vale, no Maranho, em 2010, e da
Petrobras, em 2012, tanto na Bacia de Santos, como na Bacia de
Campos (CHEVRON), a despeito dos planos de contingncia
62

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

previstos em decreto de 2003, em defesa do meio marinho. que,


s vezes, ocorre ineficcia de leis internas e, tambm, dificuldade
de aplicao de sanes no plano internacional, a despeito dos
rgos judicantes previstos na Conveno.
Tais rgos judicantes retromencionados tambm atuam no
plano da investigao cientfica marinha (Parte XIII), em que, uma
vez mais, esto presentes elementos como fins exclusivamente
pacficos e proteo do meio marinho, por meio de cooperao,
respeitada a soberania dos Estados-Partes. Vlida, portanto, a
colocao e a utilizao de instalaes e equipamentos de investigao
cientfica no meio marinho, garantidas as rotas de navegao internacional, com o estabelecimento, inclusive, de zonas de segurana
de larguras razoveis (at 500 metros).
Em termos de segurana jurdica, h quanto soluo de
controvrsias a atuao dos rgos judicantes criados pela
Conveno, ressaltando-se a atuao de seu Tribunal Internacional
do Direito do Mar. Negativo, porm, o tratamento dado s
controvrsias entre pases a respeito das quais o Conselho de
Segurana da ONU estiver exercendo suas funes, pois, alm
de nuclearizado, o Big Five alimenta TNCs de incontrolvel poder
econmico-financeiro. H, porm, o perigo das hipteses de
delimitao de zonas martimas e de atividades comprovadamente
militares. Alie-se a tudo isso o carter efetivamente tautolgico
adotado pela Conveno quanto ao problema da apresentao de
reservas (art. 309) pelos Estados-Partes.
No tocante aos estreitos, de se ressaltar a liberdade de
navegao e de sobrevoo, com nfase na passagem inocente
63

Adherbal Meira Mattos

(mas, no, passagem em trnsito), respeitada a legislao especfica


sobre canais, que somente so mencionados pela Conveno em
termos de rotas martimas e de segurana de trfego (no mar
territorial).
Quanto aos Estados arquiplagos, as guas arquipelgicas
compreendem mar territorial e zona econmica exclusiva respec
tivamente, com soberania e direitos soberanos , compreendendo
tanto a passagem inocente, como a passagem em trnsito.
Em termos de mares fechados ou semifechados, por envolverem
dois ou mais pases, temos de ressaltar o papel desempenhado, de
um lado, pela cooperao e, de outro, pela gesto, com seus efeitos
objetivos e produtivos.
Os Estados sem litoral dispem de vrios direitos, tais como
o direito de acesso ao mar, direitos a partir do mar, direito de
trnsito, direito s liberdades do alto-mar e direito rea. Tais
direitos constantes, como vimos, de Declaraes e de Convenes
parecem ter adquirido praticidade (2010), com a sada da Bolvia
para o mar, por meio do porto de Ilo, direito esse que perdera, em
1879, com a Guerra do Pacfico, aps ter sido derrotada pelo Chile.
O presente estudo mostra, enfim, que a maior contribuio
da Conveno de Montego Bay, para o Mundo e para o Brasil, foi a
efetivao dos novos limites dos espaos martimos, principalmente
quanto ao mar territorial, zona econmica exclusiva e
plataforma continental, alm da cogitao em termos gerais
de cooperao, autodeterminao, no interveno, respeito
soberania, uso pacfico de toda essa regio equrea e de uma ordem
econmica internacional justa, a despeito da inevitvel hegemonia
64

Os novos limites dos espaos martimos nos trinta anos da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar

de pases centrais, no contexto da complexa Nova Ordem Mundial,


integrada e globalizada, aps inmeras tentativas normativas
sobre a matria.
A meno Nova Ordem Mundial incide sobre o problema
da integrao (que gerou uma soberania compartilhada) e da
globalizao (que enaltece o papel das TNCs), ao lado da clssica
cooperao (econmico-social). Uma viso global da temtica
incide, pois, sobre os prs e contras citados na Introduo e na
Concluso deste estudo, levando-se em conta que a Conveno
foi aprovada por consenso (e no pelo voto), que o problema das
reservas resultou bastante confuso em seu texto, que determinados
temas foram evitados, como o terrorismo, que o Acordo de 1994
tomou a parte pelo todo e que a soluo de controvrsias apresenta-se positiva, verdade, com a criao do TIDM, mas, tambm,
negativa, em razo da desnecessria subordinao ao Conselho de
Segurana da ONU.
Esses novos limites dos espaos martimos, todavia, no
tocante a mar territorial, zona econmica exclusiva e plataforma
continental, dilataram o territrio nacional, como vimos, em
termos econmicos, polticos, estratgicos e ambientais. O econmico liga-se explorao e explotao dos recursos naturais do
mar. O poltico e o estratgico, soberania, segurana e defesa.
E o ambiental, Conveno sobre Diversidade Biolgica da
ECO-92, sobre proteo da biodiversidade marinha. Isto demonstra
a validez da assertiva constante da Introduo deste estudo, de que a
definitiva demarcao dos novos limites dos espaos martimos
a maior contribuio da Conveno ao complexo Direito do Mar.
65

Adherbal Meira Mattos

Referncias
ACCIOLY, Hildebrando; NASCIMENTO E SILVA, Geraldo Eullio;
CASELLA, Paulo Borba. Manual de Direito Internacional Pblico. So
Paulo: Saraiva, 2008.
MARQUES, Jair Alberto Ribas. O Brasil alm das 200 Milhas.
Apresentao ao C-PEM da EGN. Rio de Janeiro, 4 mai.2011.
MATTOS, Adherbal Meira. O Novo Direito do Mar. Rio de Janeiro:
Renovar, 2008.
MOREIRA, Felipe Kern; SILVA, Deise Votto. A Explorao dos Fundos
Marinho: de Patrimnio Comum da Humanidade Administrao
Condominial. In MENEZES, Wagner (Coord.). Estudos de Direito
Internacional. Curitiba: Juru, 2010. v. XIX.
NAZO, Georgette Nacarato. Os rgos Principais Criados pela
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar. In: guas ao
Limite Limiar do Sculo XXI. So Paulo: Soamar, 1999.
RANGEL, Vicente Marotta. A Problemtica Contempornea do Direito
do Mar. In: BRANT, Leonardo (Coord.). Brasil e os Novos Desafios do
Direito Internacional. Rio de Janeiro: Forense, 2004.
ROMANIELO, Enrico. O Direito do Mar e o Desenvolvimento. 2006.
Tese, Uberlndia, 2006.
RUSSOMANO, Gilda Maciel Correa Meyer. O Mar e o Direito. Porto
Alegre: Sulina, 1968.

66

O DEBATE EM BUSCA DO CONSENSO


AS NEGOCIAES PARA OS TERMOS FINAIS DA
CONVENO DA JAMAICA
Airton Ronaldo Longo

1. Introduo
Importantes debates ocorreram nas Naes Unidas durante
a Terceira Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
buscando intensamente obter consenso em tema extremamente
estimulante, complexo e controverso o mar.
O privilgio de ter tido a oportunidade de participar durante
quatro anos da delegao brasileira e de ter vivenciado alguns
momentos de grande influncia para a histria da humanidade
tornou o retorno a esse assunto profundamente instigante,
despertando reminiscncias at ento adormecidas e trazendo de
volta trabalhos executados no passado.
O presente artigo comportou algumas modificaes aos
anteriormente realizados, em razo do tempo j transcorrido. Ele
analisa a Conferncia enfocando as negociaes para os termos
finais da Conveno de Jamaica. Aborda as posies brasileiras e a
67

Airton Ronaldo Longo

participao da Marinha do Brasil. Retorna ao cenrio mundial que


determinou a convocao da Conferncia e considera a evoluo
das posies brasileiras. Destaca as negociaes sobre as principais
partes da Conveno, com nfase nos interesses brasileiros. Faz
uma avaliao, procurando identificar as vantagens obtidas, as
desvantagens existentes, as concesses feitas, o saldo resultante e
o resultado final a que se chegou.

2. As posies brasileiras e a Marinha do Brasil


A importncia do mar vem de longa data e os povos que
melhor o conheceram e compreenderam tiraram proveito das
vantagens por ele oferecidas. O mar foi tambm o palco de inmeras
controvrsias ensejando dificuldades no trato de assuntos a
ele relacionados. Mas, ao final da dcada de 1960, o mundo
estava sedento por um instrumento com aceitao universal que
codificasse e ordenasse matria que envolve tantos interesses. Para
atender a esse chamamento, foi convocada a Terceira Conferncia
das Naes Unidas sobre o Direito do Mar.
A Marinha do Brasil ao longo da histria procurou identificar
os interesses brasileiros e antecipar-se aos acontecimentos,
visando encontrar solues para os problemas percebidos. Desse
modo, acompanhou a evoluo do pensamento relativo ao Direito
do Mar em todo o desenrolar de seu processo. Participou da
Terceira Conferncia contribuindo para a elaborao das posies
defendidas pelo Brasil, prestando assessoria nos assuntos de sua
competncia e fornecendo membros para integrar os grupos de
trabalho e a delegao brasileira durante os nove anos em que
68

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

ocorreram debates nas sedes das Naes Unidas que levaram


adoo da Conveno de Jamaica.
Para a elaborao das posies do Brasil, concorreram
representantes dos Ministrios com responsabilidades ou
envolvimentos relacionados s matrias em discusso. Uma
exposio de motivos assinada pelos respectivos Ministros de
Estado era ento encaminhada ao Presidente da Repblica para sua
aprovao. Esse documento levava considerao do Presidente
um panorama das negociaes, mostrando os assuntos em que
j se havia obtido um resultado aceitvel, os que apresentavam
dificuldades requerendo maiores negociaes e as linhas de ao a
ser seguidas para conseguir melhores deliberaes para os Estados
costeiros e, assim, para o Brasil. As posies eram alteradas
acompanhando a evoluo e aceitao das matrias em debate, de
modo a permitir um constante balizamento e alternativas para os
delegados negociadores. As posies ficaram subentendidas na
atuao dos delegados.

3. O cenrio mundial
A utilizao do mar est de tal maneira condicionada ao
ambiente internacional que no se podem considerar os interesses
de um Estado isoladamente. imprescindvel levar em conta os dos
demais Estados e dos grupos de interesses existentes, e conhecer o
contexto mundial em que se est inserido, para poder compreender
as tentativas efetuadas para codificar o Direito do Mar e para poder
atuar de forma a salvaguardar os interesses dos Estados e aquilatar
as vantagens oferecidas pelos usos e recursos do mar.
69

Airton Ronaldo Longo

As duas tentativas das Naes Unidas para produzir


instrumentos legais de mbito internacional relativos ao mar
no conseguiram corresponder aos anseios e realidades da poca.
A primeira, em 1958, elaborou quatro Convenes separadas,
no deixando espao para negociaes que pudessem levar a um
resultado aceitvel. A segunda, em 1960, buscou sem sucesso
cobrir as lacunas da anterior e estabelecer a delimitao do mar
territorial. Mais da metade dos Estados no aderiu s quatro
Convenes de 1958. As crticas mais severas as acusavam de
refletir os interesses das grandes potncias e no contemplar os
dos pases em desenvolvimento. Aps a Segunda Guerra Mundial,
novos agentes e parceiros surgiram no cenrio mundial, em razo
da descolonizao e do aparecimento de novos Estados. Estes, no
tendo participado das negociaes anteriores, no se julgavam
obrigados a aceit-las.
Ainda na dcada de 1960, outros fatores indicavam que
ocorreria uma alterao na situao existente: o rpido progresso
tecnolgico alcanado nas atividades de explorao dos fundos
marinhos, onde a perfurao e a minerao atingiram maiores
profundidades; a percepo dos Estados sobre a importncia dos
recursos existentes em seus fundos marinhos; a disputa cada vez
mais frequente sobre os direitos de pesca com o prenncio de
extino de espcies marinhas causada pela pesca predatria; e a
crescente poluio que ameaava os mares. Esses fatores, em seu
todo ou em parte, envolviam os interesses de qualquer Estado e,
em particular, os do Brasil.
Outro fato altamente condicionador da procura de um novo
Direito do Mar ocorreu em 1967, quando o Embaixador Arvid
70

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

Pardo, de Malta, props uma ao internacional para regular os usos


do solo do mar e para assegurar que sua explotao fosse realizada
para fins pacficos e para o benefcio de toda a humanidade.
A evoluo dos acontecimentos levou a Assembleia Geral da ONU,
em 17 de dezembro de 1970, a declarar que a rea dos fundos
marinhos e seu subsolo, alm dos limites das jurisdies nacionais,
assim como seus recursos, constituam patrimnio comum da
humanidade. Em consequncia disso, na mesma data, decidiu
convocar para 1973 uma nova Conferncia sobre o Direito do Mar.

4. Evoluo dos acontecimentos nas Amricas


Foram os Estados Unidos da Amrica que, em 1945, por
meio da Declarao do Presidente Truman, reivindicaram a
propriedade dos recursos da plataforma continental ao longo de
suas costas. Foi um alerta mundial para o potencial econmico
dos mares e desencadeou declaraes semelhantes por parte
de outras naes. Mas, foram Chile e Peru que, em 1947, em
ato unilateral, adotaram 200 milhas como limite da soberania
e jurisdio nacional de seus mares adjacentes, solo e subsolo.
O mesmo procedimento foi seguido de diferentes maneiras, e
tambm por atos unilaterais, por vrios pases do continente,
iniciando por Costa Rica, em 1948, at chegar ao Brasil, em 1970.
Mesmo estendendo a jurisdio nacional at 200 milhas, cada
Estado apresentava suas particularidades. O Brasil e o Uruguai
proclamaram soberania sobre o solo e subsolo marinhos at 200
milhas, enquanto que a Argentina admitia ir a distncias maiores.
Ainda ao sul do continente, Argentina e Uruguai aceitavam a
liberdade de navegao alm de 12 milhas.
71

Airton Ronaldo Longo

Com a declarao de So Domingos, 15 pases do Caribe


manifestaram que a largura do mar territorial deveria ser
determinada por acordo internacional. Porm, reconheceram que
qualquer Estado teria o direito de fix-la at um limite de 12 milhas.
Introduziram o conceito de mar patrimonial, criando uma nova
alternativa para a comunidade internacional. Nesse mar, os Estados
teriam direitos de soberania sobre os recursos naturais das guas,
do solo e do subsolo de uma rea adjacente ao mar territorial, e a
soma do mar territorial e do mar patrimonial no deveria exceder
200 milhas. Alm de 12 milhas, haveria liberdade de navegao.

5. Evoluo das posies brasileiras


O Brasil, influenciado pelas grandes potncias e por certa
inrcia legislativa, manteve uma posio tradicional, com 3 milhas
de mar territorial at 1966, quando estendeu esse limite para
6 milhas, aumentando-o para 12 milhas em 1969. Fazendo crescer
cada vez mais seus espaos martimos, na Constituio de 1967,
o Brasil incluiu a plataforma continental como bem da Unio,
procedendo da mesma forma com o mar territorial de 12 milhas
em 1969.
Mas foi com o Decreto-Lei n 1.098, de 1970, que o Brasil,
em ato unilateral, realizou grande progresso em matria de
apropriao de rea martima. Ao adotar o limite de 200 milhas
para o mar territorial, o Brasil assumia uma posio arrojada,
sendo mais parcimonioso ao contentar-se com o mesmo limite
para a plataforma continental. Partia, ento, de uma posio de
liberdade total para a de amplo controle do Estado costeiro.
72

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

A mudana de posio atendia razes ou causas polticas,


econmicas e de segurana. As polticas decorreram da deciso de
acompanhar a deciso dos pases latino-americanos defensores da
teoria de 200 milhas. As econmicas visavam proteger os recursos
vivos e no vivos do mar, solo e subsolo da regio abrangida pelas
200 milhas. As de segurana estavam implcitas na proteo
daquela rea e das atividades nela realizadas. Nesta matria, a
Marinha do Brasil constatara a existncia de grandes frotas de
pesca atuando nas costas brasileiras.
Ao contribuir com pareceres sobre a efetivao do Decreto-Lei, a Marinha expressara opinio que na delimitao do espao
martimo observa-se, hoje em dia, a supremacia dos valores
econmicos sobre antiquadas concepes jurdicas. E a Exposio
de Motivos do Conselho de Segurana encaminhando ao Presidente
da Repblica o projeto de decreto-lei assinalava que a afirmao
unilateral de soberania e jurisdio nos propiciar o lastro jurdico
necessrio nossa reao contra eventuais incurses estrangeiras.
Acrescentou a Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos
Deputados que houve uma modificao radical nas posies, mas
considerava que a legislao expressava uma definio mais racional
da matria, com bastante flexibilidade na parte econmica, porm
apontava um ponto de profundas divergncia entre as naes a
extenso do mar territorial para 200 milhas.
Pretendia ainda o Brasil obter o direito de controlar as
pesquisas oceanogrficas na plataforma continental e evitar a
pesca predatria em suas costas, mas admitia a possibilidade de
negociao de acordos internacionais sobre a pesca, a pesquisa e a
explorao do mar territorial de 200 milhas.
73

Airton Ronaldo Longo

A posio brasileira contrariava a das grandes potncias, a


dos pases industrializados e a dos tradicionalistas. Por outro lado,
reforava a dos pases latino-americanos e descartava desconfianas
anteriormente existentes no continente. Era, ainda, bem recebida
pelos pases em desenvolvimento.
A deciso brasileira ocorreu em momento oportuno em que
o Pas necessitava de uma posio bem definida. Assim, o Brasil
entrava com uma posio de fora na Terceira Conferncia das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar e se situava em um dos
extremos da negociao.

6. A procura do consenso na Terceira Conferncia


das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
A experincia adquirida com a no aceitao dos resultados
das Convenes anteriores indicava que uma nova Conveno
somente seria coroada de xito se viesse a contar com a aceitao
universal. Por essa razo, na Terceira Conferncia houve empenho
para chegar-se ao consenso. Em princpio, as matrias negociadas
no entrariam em votao. Os assuntos mais difceis seriam
debatidos exaustivamente procura de uma soluo que pudesse
ser aceita por todos, mas o regulamento da Conferncia previa o
recurso ao voto.
Convocada e instalada a Conferncia, os temas foram
distribudos por trs Comisses principais. A primeira recebeu
mandato sobre os fundos marinhos situados alm das reas
de jurisdio nacional. A segunda foi incumbida de estudar as reas de
jurisdio nacional e o alto-mar. A terceira cuidou da preservao
do meio marinho, da pesquisa cientfica marinha e da transferncia
de tecnologia. Os demais assuntos seriam tratados sob a orientao
74

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

especfica do Presidente da Conferncia. Uma comisso de redao


harmonizava o texto nos seis idiomas oficiais da Conferncia.
A Conferncia produziria uma s Conveno, a ser tratada
como pacote nico. As declaraes proferidas pelas delegaes
no seriam consideradas como posies formais, e sim como
colaboraes que contribuiriam para a adoo de uma Conveno
por consenso. Ao final de cada perodo de sesso, ocorreriam
reunies formais, e os artigos julgados por cada Presidente de
Comisso como mais propensos a obter o consenso passariam a
integrar a minuta oficial do documento de trabalho. No final da
Conferncia, os Estados aceitariam ou no a Conveno, de acordo
com suas convenincias. Haveria, assim, uma flexibilidade para
negociao. Mesmo no satisfeito com parcelas da Conveno, um
Estado poderia aceit-la em seu conjunto.
A busca do consenso, considerada por alguns como utpico, fez
com que os trabalhos da Conferncia se prolongassem por vrios
anos. Formalmente instalada em Nova Iorque, em dezembro de
1973, desenvolveu-se por onze perodos de sesses, tendo sua ata
final assinada em Montego Bay, Jamaica, em dezembro de 1982.
A Conveno por ela elaborada foi considerada pelos participantes
como o resultado do mais prolongado e abrangente processo de
negociao multilateral de participao universal na histria das
Naes Unidas.
A utopia do consenso quase foi conseguida. O texto da
Conveno estava praticamente concludo em 1981, quando seriam
encerrados os trabalhos da Conferncia. A mudana de governo nos
Estados Unidos da Amrica fez esse pas alterar sua posio para
atender aos reclamos de empresas do setor de minerao marinha.
Em consequncia disso, a Conferncia se prolongou por mais um
75

Airton Ronaldo Longo

ano. Graas aos esforos do Presidente da Conferncia, todos os


participantes, exceto os Estados Unidos da Amrica, contriburam
para o consenso. Desse modo, o pacote constitudo pelo projeto de
Conveno e por quatro resolues complementares foi submetido
votao no ltimo dia do undcimo perodo de sesses, em 30 de
abril de 1982, em Nova Iorque.
A Conveno foi adotada por ampla maioria, 130 votos a
favor, quatro contra e 17 abstenes. Embora concorressem para
o consenso, trs pases acompanharam o voto dos Estados Unidos
da Amrica: Israel, por questionar a participao de movimentos de
libertao nacional, e Venezuela e Turquia, em razo de problemas
de fronteiras martimas com a Colmbia e a Grcia, respectivamente.
A Unio Sovitica, mesmo participando do consenso, no estava
de acordo com alguns artigos da Resoluo sobre proteo dos
investimentos preparatrios. Por esse motivo, absteve-se, no
que foi seguida por todos os pases do Grupo Socialista. Quanto
aos pases desenvolvidos, a absteno de alguns se deveu uma
certa solidariedade aos Estados Unidos da Amrica. No obstante,
aps a votao, a Repblica Federal da Alemanha e o Reino Unido
fizeram declaraes afirmando que o voto no significava a no
participao na Conveno.
A deciso da Venezuela de votar contra a adoo da Conveno
tambm a fez desistir de sediar o evento final da Terceira Conferncia
das Naes Unidas sobre o Direito do Mar. Assim, aquela que,
desde 1973, estava para ser consagrada como Conveno de
Caracas sobre o Direito do Mar tornou-se a Conveno de Jamaica.
Quando aberta assinatura, foi firmada por 119 Estados,
dando mostra de elevada aceitao internacional. A Conveno
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O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

consagra a existncia de um mar territorial que poder atingir at


12 milhas; de uma zona contgua que no exceder 24 milhas; de
uma zona econmica exclusiva que no ultrapassar 200 milhas
das referidas linhas de base; de uma plataforma continental que
poder se prolongar at 350 milhas a partir das citadas linhas de
base, ou chegar a 100 milhas a contar da isbata de 2.500; e de uma
rea internacional (a rea) situada alm dos limites de jurisdies
nacionais e administrada por uma autoridade internacional
(a Autoridade) (figura 1).

Figura 1 reas martimas

77

Airton Ronaldo Longo

7. O Brasil, os grupos de interesses e suas posies


O Brasil, ao adotar 200 milhas de mar territorial em maro
de 1970, aderia posio dominante existente entre os Estados
latino-americanos que pleiteavam jurisdies nacionais amplas.
Juntava-se tambm queles que vislumbravam um melhor
aproveitamento dos recursos do mar. Com a convocao da Terceira
Conferncia sobre o Direito do Mar, apareceu a oportunidade de
se procurar introduzir numa codificao internacional a orientao
doutrinria que vinha sendo adotada pelos latino-americanos e
de se fazer valer as novas regras costumeiras oriundas de atos
unilaterais e a legislao brasileira.
Como no poderia deixar de ocorrer, na Conferncia os
Estados participantes se agruparam, quer por motivos regionais,
quer por outros interesses coincidentes. No entanto, os grupos
eram heterogneos, pois os Estados, embora fazendo parte de
grupos, possuam seus interesses individuais.
O Brasil pertencia ao Grupo Latino-Americano, no qual
existiam vrias correntes. Uma delas, Uruguai e Argentina,
admitia um mar territorial com pluralidade de regimes. Haveria
soberania do Estado costeiro sobre o mar territorial, mas, a partir
de 12 milhas, seria observada a liberdade de navegao. Em outra
corrente, Mxico, Colmbia, Venezuela e Chile preferiam um
mar patrimonial, como previsto na Declarao de So Domingos.
O mar territorial seria de 12 milhas e os Estados costeiros teriam
jurisdio e controle sobre os recursos existentes na rea entre
12 e 200 milhas. A posio patrimonialista foi muito bem
aceita pelos pases africanos, que a adotaram com a denominao
78

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

de zona econmica exclusiva, nome tambm consagrado pela


Conveno sobre o Direito do Mar. Com outra posio, a corrente
territorialista, formada por Brasil, Equador, Peru, Panam e
El Salvador, empenhava-se por um mar territorial amplo. O Uruguai
veio filiar-se a esse segmento, que tinha identificao prpria,
como Grupo Territorialista, do qual tambm faziam parte pases
africanos. O grupo chegou a contar com mais de 20 componentes.
Brasil e Peru empreenderam grandes esforos para sensibilizar
os africanos, asiticos e europeus para a importncia de uma
jurisdio nacional ampla. As posies dos latino-americanos
chegaram a atrair pases desenvolvidos, como Austrlia, Nova
Zelndia, Canad e Noruega, criando uma base para se contrapor
s grandes potncias e abal-las.
Na esfera dos grupos regionais, o Grupo Africano, em sua
maioria, apoiava a postura favorvel zona econmica exclusiva.
Era bastante entrosado com o Grupo Asitico, em grande parte,
tambm defensor da mesma posio. No Grupo Asitico, surgiu
ainda a teoria que deu origem, na Conveno, aos Estados
arquipelgicos.
O Grupo da Europa Ocidental e Outros reunia os pases
martimos conservadores da Europa Ocidental e os Estados Unidos.
Posio idntica era adotada pelo Grupo da Europa Oriental,
liderada e manobrada pela Unio Sovitica. Este grupo, por vezes,
confundia-se com o Grupo Socialista, que englobava ainda outros
pases socialistas.
O maior de todos os grupos de interesses da Conferncia, com
mais de 120 participantes, era o Grupo dos 77, composto pelos
79

Airton Ronaldo Longo

pases em desenvolvimento de todos os continentes. A grande


maioria defendia a posio favorvel zona econmica exclusiva.
O Grupo dos 77 abrigava, ainda, os integrantes do Grupo rabe,
constitudo de africanos e asiticos que se expressavam no idioma
rabe.
O Grupo dos Pases Sem Litoral integravam um grupo
parte e era acrescido do Grupo dos Pases em Situao Geogrfica
de Desvantagem, de plataforma estreita ou fechada, os quais
formavam o Grupo dos Pases Mediterrneos.
Canad, Austrlia e Noruega procuravam harmonizar as
pretenses dos pases costeiros defensores da zona econmica
exclusiva, situados numa posio central entre os conservadores e
os territorialistas.
O Brasil encontrava-se, ento, em um dos extremos da
negociao e a tarefa de fazer valer suas posies era bastante
rdua. Considerando-se que, ao adotar o Brasil 200 milhas de mar
territorial, foram primordiais os fatores polticos e econmicos, a
grande batalha na Conferncia seria assegurar os direitos que o Pas
dizia possuir na rea martima, no solo e subsolo adjacentes costa
brasileira. Qualquer resultado diferente da posio extrema poderia
ser considerado como concesso feita e, ento, seria admissvel
procurar obter outras vantagens. Esse entendimento e a busca
do consenso permitiam aceitar os articulados no inteiramente
favorveis em troca de outros mais pertinentes s posies de
princpio. Ao se discorrer sobre os interesses brasileiros, ficaro
implcitas as posies defendidas.
80

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

8. Principais aspectos envolvendo


os interesses brasileiros
8.1. Mar territorial
Assim como a existncia de um mar territorial de trs, seis
ou 12 milhas no podia ser aceito pelos Estados costeiros, a sua
ampliao para 200 milhas acarretava restrio navegao e
introduzia problemas de soberania que a comunidade internacional
tambm no estava disposta a aceitar. Os participantes da
Conferncia optaram pela frmula mais central, no aceitando o
pleito dos pases territorialistas e no concordando com a posio
dos conservadores.
A Conferncia, ao optar por estabelecer o limite de 12 milhas
para o mar territorial, primeira vista, ficou mais prxima dos
pases conservadores. Entretanto, ao adotar uma zona econmica
exclusiva que poder atingir 200 milhas, atendeu grande maioria
dos participantes.
Para o Brasil, essa combinao contempla as aspiraes
brasileiras relativas aos aspectos econmicos observados quando
da adoo das 200 milhas de mar territorial, o que leva a crer que
os interesses brasileiros no foram prejudicados. Porm, a posio
extrema defendida pelo Brasil proporcionaria uma soberania plena
sobre uma maior extenso, o que, sob o enfoque territorialista,
seria mais desejvel, embora no aceitvel pela maioria dos
participantes.
Ainda no contexto do mar territorial, a passagem inocente
de navio de guerra mereceu destaque especial e os debates
81

Airton Ronaldo Longo

se prolongaram at o final da Conferncia. A maior parte dos


participantes no aceitava a existncia de direito de passagem
inocente para os navios de guerra, contrariando a posio defendida
pelas superpotncias e pelos conservadores. O texto da Conveno,
porm, no claro o suficiente nessa matria. Para alguns, por
omisso, poder-se-ia supor que a Conveno admite esse direito.
Outros consideravam que pelo direito consuetudinrio tal prtica
no constitua direito de navio de guerra. Na verdade, os Estados no
podiam admitir navio de guerra como inofensivo. O Brasil,
quando estendeu seu mar territorial para 200 milhas, afirmou
que estabeleceria regulamentos a ser observados pelos navios
de guerra e outros navios de Estados estrangeiros. Tal postura
considerava que o direito consuetudinrio permitiria fazer aquela
regulamentao.
Uma das ltimas tentativas no sentido de alterar o articulado
do projeto de Conveno propunha que o Estado costeiro devesse
dar autorizao para a passagem de navio de guerra por seu mar
territorial, ou dela ser notificado. A tendncia da Conferncia,
nesse caso, seria assumir uma posio de equilbrio e optar pela
notificao, com a qual estaria implcito o direito de passagem
inocente. Por essa razo, embora apoiando os que defendiam
posio contrria existncia de passagem inocente para navio
de guerra, e tendo feito uma srie de sugestes que tornariam
mais explcito o texto da Conveno, o Brasil no compartilhava
daquela proposta. Admitia que o articulado da Conveno poderia
ser tornado mais claro, mas no considerava isso essencial, em
se tratando do artigo 21 do projeto. Acreditava que os Estados
estavam autorizados pelo direito internacional a adotar legislao
82

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

regulamentando a passagem de navio de guerra por seu mar


territorial e a Conveno no poderia priv-lo daquele direito.
A esse entendimento do Brasil, finalmente, acedeu a Romnia, que
retirou sua proposta de alterao do texto do projeto de Conveno.
importante assinalar que foi essa deciso que quase permitiu
a obteno do consenso para a aprovao da Conveno, pois, com a
retirada da proposta de emenda da Romnia, a Unio Sovitica
tambm retirava suas propostas de alterao do articulado
existente. Restaram, ento, os Estados Unidos da Amrica, que,
no tendo mais sugestes a apresentar, no aceitaram o consenso.
A impresso que fica que, nessa matria, aparentemente
de propsito, o texto d margem a mais de uma interpretao,
tornando possvel conciliar as posies de mais de 150 Estados.

8.2. Zona Econmica Exclusiva


Nos debates da Conferncia, identificavam-se duas correntes
de opinio bem definidas. Uma procurava ampliar os direitos
do Estado costeiro nas guas adjacentes a seu litoral e obter
maior controle do alto-mar. Outra defendia a manuteno tanto
de jurisdies estreitas para os Estados costeiros quanto das
liberdades do alto-mar.
Mesmo quando as grandes potncias e os conservadores
passaram a admitir a existncia de zonas econmicas, tudo fizeram
para diminuir a autoridade do Estado costeiro e manter a liberdade
dos mares. Embora aceitassem a ocorrncia de direitos econmicos,
insistiam na permanncia dos direitos relativos navegao e a
outros direitos, de modo a se ter um regime semelhante ao do
alto-mar. As grandes potncias martimas e as grandes potncias
83

Airton Ronaldo Longo

de pesca somente queriam aceitar uma restrio mnima ao seu


direito de pescar em uma rea que, anteriormente e segundo o
conceito que utilizavam, constitua-se em alto-mar.
Os pases em situao geogrfica de desvantagem favoreciam
jurisdies nacionais estreitas, por considerarem que se no o
fizessem estariam reduzindo o alto-mar e a rea, consequentemente
abdicando de uma parcela do patrimnio comum da humanidade
que a eles tambm pertencia. Esse grupo, em conjunto com os
pases sem litoral, pretendia que as zonas econmicas fossem
regionais, e no nacionais, e reivindicavam o direito de pescar e
de explorar conjuntamente os recursos minerais, principalmente
petrleo.
O Brasil e os pases territorialistas, cientes dessa realidade
e tendo a dificuldade, seno a impossibilidade, de convencer a
comunidade internacional a adotar um mar territorial de 200 milhas,
sem abrir mo dessa posio, procuraram ir incluindo no conceito
de zona econmica exclusiva o maior nmero possvel de elementos
caractersticos do mar territorial de 200 milhas. Propugnavam por
uma zona econmica exclusiva em que o Estado costeiro tivesse
amplos direitos, caracterizando-a como uma zona especial, na
qual o Estado costeiro exerceria amplos direitos de soberania e
jurisdio exclusiva.
A Conveno foi bastante generosa para esses Estados e,
consequentemente, para o Brasil. Os interesses polticos de
fazer da zona econmica exclusiva uma regio de amplo controle
do Estado alcanaram xito considervel. Da mesma forma, os
interesses econmicos ficaram bem protegidos pela Conveno,
84

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

como j estavam nas legislaes unilaterais dos Estados que haviam


ampliado seus direitos sobre as 200 milhas.
De fato, o regime estabelecido para a zona econmica
exclusiva atribui aos Estados costeiros direitos soberanos para
fins de explorao e explotao, conservao e administrao dos
recursos naturais, tanto vivos quanto no vivos, do leito e subsolo
do mar e das reas subjacentes, bem como para outras atividades
de explorao e explotao econmicas, tal como a produo de
energia derivada da gua e dos ventos. Prev ainda jurisdio sobre
a colocao e utilizao de ilhas artificiais, instalaes e estruturas, a
pesquisa cientfica marinha e a proteo e preservao do meio
marinho.
Os Estados costeiros tambm tero direito exclusivo de
construir, autorizar e regulamentar a construo, operao e
utilizao de ilhas artificiais, de instalaes e estruturas para os
fins previstos na Conveno e para outras finalidades econmicas
e de instalaes e estruturas que possam interferir com o exerccio
dos direitos do Estado costeiro nessa zona.
Por sua vez, todos os Estados gozam das liberdades de
navegao e sobrevoo na zona econmica exclusiva.
Para a pesca, o Estado costeiro determina o potencial de
pesca, sua capacidade de captura e d acesso a outros Estados
ao excedente da captura permissvel, de conformidade com
as condies, leis e regulamentos por ele estabelecidos, em
consonncia com a Conveno. Os Estados sem litoral e em situao
geogrfica de desvantagem tero prioridade sobre o excedente da
captura permissvel dos Estados costeiros. Assim, quanto pesca,
85

Airton Ronaldo Longo

o articulado completamente compatvel com o que pretendia o


Brasil ao adotar o Decreto-Lei n 1.098, de 1970.
A questo da pesca um bom exemplo para mostrar que
em negociaes dessa natureza tudo relativo. A Conveno
estipula que a captura efetuada por navio estrangeiro dever ser
descarregada, total ou parcialmente, em portos do Estado costeiro.
Sob esse enfoque, embora na parte norte do Pas esse dispositivo
seja favorvel ao Brasil, ao sul trar desvantagens para os pescadores
brasileiros, que por vezes pretendem estender a pesca a guas mais
meridionais. Porm, no modifica o panorama existente desde que
Uruguai, Argentina e posteriormente o Brasil elaboraram suas
legislaes nacionais. No obstante, tais medidas so favorveis no
que concerne preservao das espcies e proteo da pesca em
toda a costa brasileira.
O Estado costeiro, ao determinar que na captura dos recursos
vivos em sua zona econmica exclusiva seja levado em considerao
a preservao das espcies, no as ameaando com excesso de
explotao, estar contribuindo para preservar ou restabelecer as
populaes das espcies capturadas a nveis que possam produzir
o mximo de rendimento. Assim, as 200 milhas da zona econmica
exclusiva protegem sobremaneira a pesca, pois nas regies menos
profundas o pescado mais abundante. A Conveno aborda
os direitos pesca do excedente dos recursos vivos do Estado
costeiro, sempre mediante acordos e com a garantia de que no
se transferiro, direta ou indiretamente, a terceiros Estados.
Nessa matria, ficou assegurado o controle efetivo sobre a pesca,
e no a existncia de uma rea preferencial de pesca do Estado
costeiro, como desejado por alguns dos participantes. Haver,
sim, um direito preferencial de pesca do Estado sem litoral, ou em
86

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

situao geogrfica de desvantagem, sobre o excedente da captura


permissvel do Estado costeiro.
Mesmo no havendo, na poca, dados confiveis sobre
os recursos do mar brasileiro, bem como acerca das produes
sustentveis dos estoques correspondentes, procurou-se deixar
bem protegidas as potencialidades brasileiras. Hoje, esse
levantamento est sendo realizado pelo programa REVIZEE,
da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM),
coordenada pelo Comandante da Marinha, designado Autoridade
Martima.
Essa parte da Conveno prev os direitos de acesso ao mar
dos Estados sem litoral e liberdade de trnsito. O Brasil, com seus
vizinhos sem litoral Paraguai e Bolvia , j proporcionava amplo
acesso aos corredores de exportao brasileiros, antecipando-se,
assim, ao previsto na Conveno.
No que se refere aos interesses de segurana do Estado
costeiro, a Conveno bem menos explcita. O Brasil foi um dos
pases que mais se empenharam para fazer com que o articulado
oficial apresentasse uma redao mais clara. A intransigncia das
grandes potncias navais e de seus seguidores, apoiada na regra
do consenso adotada pela Conferncia, fez que o texto abrigasse
alguma ambiguidade.
Por esta razo, sistematicamente, o Brasil passou a fazer
declaraes interpretativas sobre a matria nas reunies oficiais
da Conferncia, para firmar posio e criar uma coerncia sobre
seu entendimento, para uso futuro. Alm disso, o Brasil sempre
entendeu que as disposies da Conveno que probem o uso da
87

Airton Ronaldo Longo

fora no mar contra a integridade ou independncia de qualquer


Estado se aplicam s reas martimas sob a soberania ou jurisdio
do Estado costeiro, portanto tambm na zona econmica
exclusiva. Assim, as facilidades de navegao atribudas a terceiros
Estados nessa zona no podem ser utilizadas para atividades que
impliquem ameaa ou uso de fora contra o Estado costeiro. As
disposies tambm no autorizam outros Estados a realizar na
zona econmica exclusiva exerccios ou manobras militares, em
particular, as que impliquem o uso de armas ou explosivos, sem
o prvio conhecimento e o consentimento do Estado costeiro.
Ainda entendimento que o Estado costeiro tem o direito
exclusivo de construir e de autorizar a construo, operao e uso
de todos os tipos de instalaes e estruturas nas reas martimas
sob sua soberania ou jurisdio e que esse direito no comporta
excees. Isso quer dizer que nenhum Estado tem o direito de
colocar ou operar qualquer espcie de instalao ou estrutura na
zona econmica exclusiva ou na plataforma continental sem o
consentimento do Estado costeiro.
Embora parea lgica a posio brasileira, o texto aprovado
d nfase aos aspectos econmicos, no se referindo a instalaes
ou estruturas de qualquer natureza e no abordando aspectos
militares. Na verdade, sempre que se procurou enfocar a questo
sob esse aspecto, apareceram declaraes para assinalar que a
Conveno teria finalidades pacficas. Em diversas passagens, o
texto da Conveno faz meno a essa caracterstica especfica.
O Embaixador Carlos Calero Rodrigues, que, durante muitos
anos e at os trabalhos finais da Conferncia, chefiou a delegao
brasileira, em palestra proferida em 1980 na Comisso de Relaes
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O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

Exteriores da Cmara dos Deputados, na qual estive presente,


assinalou que a revista Foreign Affairs publicou artigo do ento
Chefe da delegao norte-americana na Conferncia, Embaixador
Elliot L. Richardson, em que faz uma anlise muito lgica, de seu
ponto de vista, sobre a importncia do Poder Naval e o Direito do
Mar. Ressalta que h uma frase que lhe parece decisiva: quando
uma situao se avizinha da crise, no acredito que nenhuma
grande potncia modifique sua posio, ou a conscincia do que
se deve fazer, simplesmente para respeitar a interpretao do
que o Direito Internacional de outro Estado. O Embaixador
Calero concluiu que esta, infelizmente, a crua realidade. Os
dois Embaixadores no esto longe da verdade. Os problemas do
Golfo de Sidra, a interveno em Granada, as minas na costa da
Nicargua e a delimitao, pela Inglaterra, de uma zona de excluso
no Atlntico Sul, no conflito das Falklands, ou Malvinas, para citar
apenas questes daquela poca, mostram como pode ser usado o
Poder Naval.
Assim, no se pode estar seguro nem com o estabelecido
na Conveno e tampouco com a legislao unilateral brasileira
relativa s 200 milhas. Espera-se que se use a razo antes de apelar
para o uso da fora e que os acordos tenham a valia da confiana
neles depositados. Mesmo considerando que atos unilaterais
tenham um grande valor como lanadores de ideias que possam
vir a se transformar em costumes e direito, de se esperar que
um acordo, se aceito pela comunidade internacional, proporcione
uma maior expectativa de que seja respeitado. E esse sempre foi o
pensamento de quem buscava o consenso. Por outro lado, no se
pode descansar espera que apenas tratados resolvam todos os
89

Airton Ronaldo Longo

problemas. Uma maneira de evit-los construir um respeitvel


Poder Naval como instrumento de dissuaso.
Como consequncia do entendimento do Brasil, o Embaixador
Srgio Martins Tompson Flores, chefiando a delegao do Brasil
por ocasio da assinatura da Conveno, usando da faculdade
concedida por artigo da Conveno, que permite a formulao
de declaraes formais no momento da assinatura, ratificao ou
adeso para harmonizar as leis e regulamentos nacionais com
disposies da Conveno, fez pronunciamento confirmando o
entendimento do Brasil sobre essa matria.
Alm dos direitos soberanos sobre os recursos no vivos da
zona econmica exclusiva de que goza o Estado costeiro, a realizao
de qualquer pesquisa nessa zona depende de consentimento do
Estado. Tal procedimento semelhante ao adotado por diversos
pases, inclusive o Brasil (Decreto n 63.164, de 1968), e protege
interesses brasileiros relacionados com pesquisa, explorao e
explotao dos recursos da zona econmica exclusiva.
Assim como a combinao do mar territorial com a zona
econmica exclusiva no afetava sensivelmente os interesses
brasileiros, pode-se acrescentar que, praticamente, no introduzir
maiores concesses. A grande diferena do regime outorgado pelo
Decreto-Lei n 1.098, de 1970, e a zona econmica exclusiva
quanto liberdade de navegao e de sobrevoo, no se devendo
desprezar os aspectos que envolvem a soberania e os direitos
soberanos.
claro que, se o problema da passagem inocente de navio de
guerra por um mar territorial de 12 milhas acarretou tanta celeuma,
90

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

com mais razo as grandes potncias e a grande maioria dos


participantes no poderiam admitir que no houvesse liberdade
de navegao entre 12 e 200 milhas. Tal liberdade ainda ganhava
particular importncia em virtude da passagem pelos estreitos
internacionais, especialmente para navios e aeronaves militares.
Potncias como a Unio Sovitica, completamente dependente da
passagem por estreitos, ou como os Estados Unidos da Amrica,
com uma estratgia que o obriga a manter foras espalhadas por
todo o mundo, no poderiam aceitar que no houvesse uma soluo
para resolver esse problema. A Conveno criou, ento, o conceito
de passagem em trnsito pelos estreitos que ligam uma zona de
alto-mar, ou zona econmica exclusiva, a outra zona de alto-mar
ou zona econmica exclusiva.
O Brasil possuiu uma considervel frota mercante e ocupava
posio de destaque entre os construtores de navios mercantes,
alm de contar com modelo econmico fortemente dependente do
comrcio exterior, o que o fez encarar a navegao internacional
atravs dos estreitos de uma maneira conservadora. Assim,
posicionou-se favorvel liberdade de navegao como se
potncia martima fosse. No possuindo estreitos em suas guas
jurisdicionais e estando afastado de qualquer um deles, o Brasil
fica distante de disputas ou controvrsias a respeito dessa matria,
salvo as pertinentes ao exerccio da livre navegao, liberdade essa
de grande importncia para sua frota mercante.
No parece, ento, que admitir a liberdade de navegao entre
12 e 200 milhas da zona econmica exclusiva v ferir os interesses
brasileiros, uma vez que h interesse de navegar livremente nas
91

Airton Ronaldo Longo

zonas econmicas exclusivas dos demais Estados, embora contrarie


a posio de princpio territorialista adotada pelo Brasil.
Na verdade, a livre navegao com restries quanto ao
controle da poluio, realizao de pesquisa cientfica, colocao
de instalaes e estruturas, atividade de pesca e extrao de
recursos sem permisso dos Estados costeiros, o que faz da zona
econmica exclusiva uma regio forte, como pretendiam alguns
Estados, inclusive o Brasil.

8.3. Plataforma continental


Alguns critrios surgiram na Conferncia para estabelecer
os limites da plataforma continental. Uma corrente, a princpio
majoritria, optava pelo estabelecimento de um limite mximo de
200 milhas. Dessa maneira, haveria uma correspondncia entre
essa delimitao e a zona econmica exclusiva. Outra corrente
defendia um critrio geomorfolgico, at o extremo da margem
continental, onde se iniciam os fundos abissais.
Praticamente, trs alternativas mantiveram-se em debate.
A frmula rabe, limitando a plataforma continental a 200 milhas,
preservava seus interesses de produtores de petrleo. A frmula
irlandesa, baseada na espessura das rochas sedimentares, poderia
beneficiar os Estados Unidos da Amrica, o Canad, a Argentina,
o Brasil e outros. A frmula sovitica, com critrios mais definidos
de distncia (300 milhas das linhas de base a partir das quais se
mede a largura do mar territorial) e de distncia e profundidade
(60 milhas alm da isbata de dois 2.500 metros), tambm
beneficiaria vrios pases, inclusive o Brasil.
92

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

Surpreendendo a todos, ao apagar das luzes do ltimo dia


do oitavo perodo de sesses, em agosto de 1979, o Presidente
da Segunda Comisso apresentou ao Presidente da Conferncia
uma frmula que englobava todas as demais e que a seu ver tinha
as melhores oportunidades de obter o consenso. O intervalo de
alguns meses entre os perodos de sesses fez com que a meditao
superasse a perplexidade e a proposta no fosse contestada, vindo
a integrar o texto final da Conveno. Como decorrncia dos
trabalhos da Conferncia, passou-se a conviver com a conceituao
a seguir enunciada.
A plataforma continental de um Estado costeiro compreende
o leito e o subsolo das reas martimas que se estendem alm de seu
mar territorial ao longo do prolongamento natural de seu territrio
at o limite exterior da margem continental, ou at a distncia de
200 milhas das linhas de base a partir das quais se mede a largura
do mar territorial, nos casos em que o limite externo da margem
continental no chegue a essa distncia.
A delimitao do limite externo da margem continental ser
estabelecida pelo Estado costeiro por intermdio de: i) uma linha
traada pelos pontos fixos mais externos para cada um dos quais a
espessura das rochas sedimentares seja pelo menos igual a 1% da
menor distncia deste ponto ao p do talude continental; ou ii) uma
linha traada pelos pontos fixos situados a no mais de 60 milhas
do p do talude continental.
Por sua vez, o limite externo da plataforma continental de um
Estado costeiro no se estender alm da distncia que fique a
350 milhas das linhas de base a partir das quais se mede a largura
do mar territorial, ou de 100 milhas contadas a partir da isbata
de 2.500 metros.
93

Airton Ronaldo Longo

Essa conceituao muito importante, e precisa ser bem


compreendida. A partir dela, alguns problemas passaram a ocorrer
em outros artigos do projeto de Conveno e o Brasil precisou
negociar bastante para fazer valer suas posies. A conceituao
mostra que a plataforma continental tem de estar contida na
margem continental (figura 2).

Figura 2 Limites da Plataforma Continental

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O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

A Conveno estabelece ainda que cada Estado costeiro


apresentar Comisso de Limites da Plataforma Continental, at
dez anos aps a entrada em vigor da Conveno para si, os limites
da plataforma continental alm das 200 milhas. uma tarefa
rdua para todos os Estados e para o Brasil. A CIRM realiza com
grande sucesso Plano de Levantamento da Plataforma Continental
Brasileira (LEPLAC), contando com importante participao de
meios e estrutura da Marinha do Brasil, com dados processados
por sua Diretoria de Hidrografia e Navegao (DHN) e pela
PETROBRAS.
Na plataforma continental, os Estados costeiros exercero
direitos soberanos para fins de explorao e de explotao de
recursos naturais. Tais recursos englobam os recursos minerais e
outros recursos no vivos do leito do mar e de seu subsolo, bem
como os organismos vivos pertencentes a espcies sedentrias. No
obstante, o Estado costeiro efetuar pagamentos e contribuies
relativas explotao dos recursos no vivos da plataforma
continental alm de 200 milhas. Se, no entanto, for um Estado em
desenvolvimento importador de um recurso mineral produzido
em sua plataforma continental estar isento de pagamentos e
contribuies relativas a esse recurso.
Os dispositivos da Conveno ampliam as possibilidades
brasileiras de aproveitamento dos recursos dos fundos marinhos.
Embora o conhecimento naquela poca no fosse de molde a
precisar os limites exatos da plataforma continental, sabia-se que
em vrios pontos o limite ultrapassaria as 200 milhas. Entre 1969
e 1979, desenvolveu-se o Projeto de Reconhecimento Global da
Margem Continental Brasileira (Projeto REMAC), que delimitou
a margem continental (Figura 3). certo que a margem assim
95

Airton Ronaldo Longo

traada no utilizou os critrios que vieram a ser includos no texto


de negociao, em agosto de 1979, at ento no existentes, mas j
dava uma indicao do que se poderia esperar. Apresentava tambm
o traado do p do talude continental e da plataforma continental
como era considerada at ento. Tais informaes permitiam
constatar o quanto o Brasil poderia ganhar com os critrios da
Conveno, que poderiam levar a plataforma continental a
350 milhas.

Figura 3 Margem continental brasileira Projeto REMAC

96

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

Com a proposta contida na minuta de Conveno, a Marinha


do Brasil, ampliando informaes contidas em cartas nuticas
fornecidas em 1978, tomou providncias para que a DHN traasse
a linha de 60 milhas a partir do p do talude continental, a de
100 milhas alm da isbata de 2.500 metros e a linha de 200 milhas
(figura 4). Essa plotagem mostrava que na costa norte, no sul e
na cadeia de Trindade podia-se ultrapassar 200 milhas. O Brasil,
que j retirava do mar mais da metade de suas necessidades de
petrleo, ficou bem situado com os dispositivos da Conveno,
ampliando os caminhos para outras conquistas, como as que hoje
so vislumbradas com o pr-sal. Atualmente a CIRM desenvolve
a Avaliao da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental
Jurdica Brasileira (REMPLAC).

97

Airton Ronaldo Longo

Figura 4 O caso brasileiro

Considerando-se as ispacas linhas de igual espessura de


rochas sedimentares , apareciam como promissoras as reas do
plat de So Paulo e do Cone do Amazonas. Mas, exatamente o
critrio das camadas sedimentares seria o mais difcil de ser
empregado e o que mais exigiria do Brasil em termos econmicos

98

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

e tcnicos. E o Brasil tem se sado muito bem nessa empreitada,


como j mencionado, contando com a participao da Marinha do
Brasil.

8.4. Alto-mar
As disposies sobre o alto-mar aplicam-se a todas as partes do
mar no includas na zona econmica exclusiva, no mar territorial
ou nas guas arquipelgicas de um Estado arquipelgico.
A Conveno estabelece as liberdades a ser exercidas no
alto-mar, das quais a principal a de navegao. Assinala, ainda,
que todo Estado costeiro deve promover o estabelecimento, o
funcionamento e a manuteno de um adequado e eficaz servio
de busca e salvamento para garantir a segurana martima e area,
cooperando para esse fim com Estados vizinhos por meio de ajustes
regionais de cooperao mtua. Esse servio e essa cooperao
so, de longa data, empreendidas pelo Brasil, com importante
participao da Marinha do Brasil e da Fora Area Brasileira.
Por sua vez, os navios de guerra no alto-mar gozam de
completa imunidade de jurisdio relativamente a qualquer outro
Estado que no seja o de sua bandeira.
importante ressaltar que a Conveno, em relao ao
previsto nas Convenes de Genebra de 1958, ampliou bastante
os direitos do Estado costeiro quanto ao direito de perseguio,
uma vez que prev que esse direito possa ser utilizado quando
houver infraes s leis e regulamentos do Estado costeiro, de
conformidade com a Conveno, na zona econmica exclusiva
ou na plataforma continental, incluindo as cometidas nas zonas
de segurana em volta das instalaes situadas na plataforma
99

Airton Ronaldo Longo

continental. Desse modo, assegurou direitos antes supostos


apenas por atos unilaterais.

8.5. Pesquisa cientfica marinha


Em termos de pesquisa, a controvrsia bsica na Conferncia
ocorreu entre a liberdade e o controle das investigaes.
Os pases em desenvolvimento defendiam a autorizao
prvia, consentimento, do Estado costeiro para que um Estado
pesquisador pudesse realizar pesquisa em guas de jurisdio de um
Estado costeiro. Embora nem sempre os interesses dos pases em
desenvolvimento fossem idnticos nessa matria, o contingente
majoritrio apoiava essa posio.
Os pases desenvolvidos defendiam a liberdade de pesquisa.
Com a evoluo dos acontecimentos, passaram a aceitar a
notificao para a zona econmica exclusiva e o consentimento
para o mar territorial. Durante muito tempo, tentaram estabelecer
uma distino entre pesquisa pura e aplicada, artifcio com que
buscavam obter liberdade de pesquisa, rotulando-a de pura.
O Brasil colocou-se enfaticamente contra essa distino e defendia
a autorizao prvia, a participao nas operaes de pesquisa e o
recebimento de resultados.
A Conveno consagrou o regime de consentimento pelo
Estado costeiro para realizao de pesquisa no mar territorial, na
zona econmica exclusiva e na plataforma continental.
Nos anos 1979 e 1980, aps terem sido includos no texto
de negociao os dispositivos que possibilitavam a plataforma
continental poder se estender a mais de 200 milhas, apareceram
100

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

novas divergncias sobre o regime de consentimento para a


plataforma continental alm de 200 milhas. Pretendiam alguns
pases desenvolvidos, como os Estados Unidos da Amrica,
fortemente apoiados pela Unio Sovitica e pela Repblica Federal
da Alemanha, estabelecer um regime duplo para a plataforma
continental consentimento at 200 milhas e liberdade de
pesquisa alm daquela distncia.
Contra essa posio, o Brasil desenvolveu campanha
sistemtica, s vezes quase sozinho. Alguns Estados que apoiavam
a posio brasileira tinham receio de ver alterado o articulado
sobre limites da plataforma continental, e outros Estados em
desenvolvimento, como os integrantes do Grupo rabe, eram
contrrios existncia de plataformas continentais que se
estendessem por mais de 200 milhas.
A brilhante atuao do delegado brasileiro, o ento Conselheiro
(hoje Embaixador do Brasil na Frana) Jos Maurcio Bustani,
apoiado pelo Chefe da Delegao Brasileira, foi fundamental para
impedir a existncia de um regime duplo para as pesquisas. No
intervalo entre dois perodos de sesses da Conferncia, enviei-lhe uma correspondncia cumprimentando-o por sua atuao,
incentivando-o a manter as posies at ento defendidas e
acrescentando um croqui, com base no Projeto REMAC, no qual
mostrava at onde poderia se estender a plataforma continental
brasileira.
Em decorrncia das negociaes, o texto adotado manteve o
regime de consentimento do Estado costeiro alm de 200 milhas.
Estabeleceu, no entanto, que esse Estado dever publicar as reas
nas quais ir realizar operaes exploratrias pormenorizadas.
101

Airton Ronaldo Longo

A qualquer tempo, os Estados costeiros podero designar as


referidas reas, mas no estaro obrigadas a fornecer detalhes
sobre as operaes que iro realizar. A designao das reas no
estar sujeita soluo de controvrsias.
Tambm em matria de pesquisa, chegou-se a uma soluo de
compromissos. De uma maneira geral, os Estados cooperaro para
a realizao de pesquisas com fins pacficos e para o bem de toda a
humanidade. Assim sendo, os Estados costeiros normalmente
daro seu consentimento para a realizao dessas pesquisas. Mas a
Conveno estabelece circunstncias em que o consentimento ser
negado. Prev, ainda, a possibilidade de suspenso e cessao das
atividades de pesquisa cientfica marinha pela no observncia
das informaes que o Estado pesquisador deva fornecer ao
Estado costeiro, ou no cumprimento das obrigaes de satisfazer
condies pr-determinadas. A incluso da suspenso veio propiciar
uma medida intermediria antes de se chegar a procedimentos
mais drsticos.
Os dispositivos em matria de pesquisa no ficam a dever
legislao nacional relativa a essa matria Decreto n 63.164,
de 1968 , um dos balizadores de posies, no apresentando
inconvenientes para os interesses brasileiros. Esse foi um dos
assuntos em que o Brasil mais necessitou se empenhar, pois
no havia grandes interesses para boa parcela dos pases em
desenvolvimento, os quais, no entanto, na maioria das vezes,
mostraram-se solidrios com o Brasil.

102

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

8.6. Regime das ilhas


Se em termos de plataforma continental o Brasil poder
alcanar amplos benefcios, alargando sua rea de jurisdio e de
direitos soberanos, no regime das ilhas que poderiam aparecer os
resultados mais negativos.
s ilhas so aplicados os mesmos dispositivos da Conveno
utilizados para determinar o mar territorial, a zona contgua, a
zona econmica exclusiva e a plataforma continental. Entretanto,
as rocas no aptas a manter habitao humana, ou vida econmica
prpria, no tero zona econmica exclusiva nem plataforma
continental.
Desse modo, as ilhas de Martim Vaz, o Atol das Rocas e os
Penedos de So Pedro e So Paulo teriam direito apenas ao mar
territorial e zona contgua. Martim Vaz e Atol das Rocas no
trariam grandes problemas em razo da proximidade de Trindade
e Fernando de Noronha, respectivamente. Mas o arquiplago de
So Pedro e So Paulo faria sair dos mapas o crculo de duzentas
milhas que, acrescentado ao de Fernando de Noronha, levava, em
decorrncia do Decreto-Lei n 1.098, de 1970, a jurisdio nacional
brasileira a aprofundar-se pelo Atlntico (figura 5). A Marinha do
Brasil, em 1930, colocou um farol nesse arquiplago e, em 1998,
o Brasil a instalou uma estao cientfica. A partir de ento,
mantm o local habitado com pesquisadores e possui um programa
de ocupao permanente, Programa Arquiplago, executado
pela CIRM, envolvendo diversos ministrios, com importante
participao da Marinha, o que permitiria usufruir dos direitos
previstos na Conveno.
103

Airton Ronaldo Longo

Figura 5 Alguns limites para o Brasil

8.7. Fundos Marinhos (a rea)


Com a Conveno de Jamaica, uma mudana fundamental
vai ocorrer com o alto-mar. Esse local onde cada Estado dispunha
das liberdades tradicionais conhecidas, das quais a principal a
liberdade de navegao, passa a ser constitudo por guas e fundos.
104

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

Os fundos marinhos alm das reas de jurisdio nacional no so


mais livres, passaram a ser considerados pela Assembleia Geral da
ONU, em 1970, patrimnio comum da humanidade. Os recursos
nele existentes devem ser explorados em benefcio de toda a
humanidade.
Nessa matria, durante a Conferncia, uma corrente desejava
a existncia de uma autoridade internacional com controle mnimo
sobre as atividades realizadas na rea dos fundos marinhos.
Haveria um registro de licenas e pagamentos de royalties. Outra
preferia uma autoridade internacional forte, com amplo controle
das atividades de explorao dos fundos marinhos. Entre os
partidrios dessa posio, encontravam-se os que propugnavam
por uma autoridade com jurisdio sobre as guas, os recursos, a
pesquisa, etc.
O Brasil, que no se encontrava apto a explorar os fundos
marinhos, apoiava a alternativa de uma autoridade internacional
forte, juntamente com os pases latino-americanos e demais pases
em desenvolvimento. Tais Estados pretendiam poder participar,
no futuro, da explorao dessa rea, no desejando que ela fosse
distribuda entre os pases desenvolvidos. A essa posio do Grupo
dos 77 se opunham os Estados de tecnologia avanada, tanto
ocidentais quanto a Unio Sovitica, pois pretendiam que suas
empresas, comerciais ou estatais, pudessem extrair as riquezas da
rea.
A Conveno adotou um sistema de compromisso, chamado
sistema paralelo. A operao ser realizada ao mesmo tempo
por uma empresa internacional (a Empresa) e por concesso, por
empresas nacionais, comerciais ou estatais. Para administrar os
105

Airton Ronaldo Longo

fundos marinhos alm das reas de jurisdio nacional (a rea),


haver uma entidade poltica denominada a Autoridade. Assim, a
Empresa ser o rgo da Autoridade que realizar diretamente as
atividades na rea.
Muitas preocupaes foram levantadas durante as negociaes. Uma delas dizia respeito a um possvel prejuzo para os
pases grandes produtores dos minerais existentes na rea, entre
os quais se destacam o cobre, o nquel, o cobalto e o mangans.
Para proteger os pases em desenvolvimento, foi estabelecida
uma poltica que estabelece o limite mximo de produo. Desses
metais, o Brasil tinha elevada dependncia externa quanto ao cobre,
nquel e cobalto, mas as reservas em terra permitiam prever uma
melhoria nessa situao. Por outro lado, era grande exportador
de mangans. Em princpio, a situao quanto ao mangans no
estava ameaada, pois os projetos para extrao de mangans dos
fundos marinhos indicavam gastos superiores aos da produo
em terra. Trabalho elaborado pelo Professor Melquiades Pinto
Paiva assinala que a futura explotao de ndulos de mangans
no trariam consequncias negativas para o Brasil com respeito
produo dos quatro metais citados.
As dificuldades para realizao de estimativas nesse campo
levaram o Ministrio de Minas e Energia a elaborar trabalho sobre
a matria em 1980, e as Naes Unidas procuraram alimentar
os participantes da Conferncia com publicaes relativas a
minerao.
Outra preocupao estava relacionada transferncia de
tecnologia. O Grupo dos 77 defendia a posio de que os Estados
que tinham tecnologia para explorao dos fundos marinhos
106

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

deveriam ficar obrigados a transferi-la Empresa e aos Estados em


desenvolvimento. O empenho do Brasil em defender tal posio
levou os representantes dos Estados Unidos da Amrica a cham-la de clusula brasileira. Os norte-americanos procuraram
introduzir divergncias entre os integrantes do Grupo dos 77,
afirmando que a transferncia de tecnologia s interessaria a
poucos pases, como o Brasil. Aps muitas tentativas do Presidente
da Conferncia procurando conciliar, sem xito, as posies dos
Estados Unidos da Amrica, que alegavam que seu governo no
poderia obrigar empresas particulares a transferir tecnologia a
outros pases, o texto do articulado foi mantido. Portanto, ficou
assegurada a transferncia de tecnologia Empresa e aos Estados
em desenvolvimento, segundo condies e termos equitativos e
razoveis.
O Brasil vem acumulando conhecimentos tcnicos na
extrao de petrleo do mar e ao final da Conferncia, como visto,
j retirava mais da metade de suas necessidades do mar. Desse
modo, vislumbrava-se a possibilidade de poder vir a participar
de empreendimentos na rea e beneficiar-se da transferncia de
tecnologia.
A parte da Conveno sobre os fundos marinhos, a rea,
a mais inovadora e, por isto mesmo, a que apresentou maiores
problemas nas negociaes, sendo o motivo da argumentao
que a levou a no ser adotada por consenso. Nessa matria,
tambm surgiram dificuldades quanto aos rgos da Autoridade
(a Assembleia, o Conselho e o Secretariado). Os pases desenvolvidos, principalmente os industrializados e as grandes
potncias, pretendiam reduzir a importncia da Assembleia,
107

Airton Ronaldo Longo

levando as principais decises para o Conselho, no qual seria mais


fcil conseguir o controle. A principal conquista foi a necessidade
de consenso para a tomada de certas decises do Conselho, j que
o Brasil pode estar nele representado por, pelo menos, trs dos
critrios previstos na Conveno.
A Conveno d certa proteo aos pases em desenvolvimento.
Por outro lado, permite a operao dos desenvolvidos em paralelo
Empresa internacional. Embora ambos os lados desejassem
melhores resultados e, portanto, no se mostrassem satisfeitos
com os que foram obtidos, o Grupo dos 77 viu-se obrigado a
defender o texto at ento acordado. Assim procedia em razo da
insistncia dos norte-americanos em alterar fundamentalmente
matria considerada j resolvida, contando com o apoio de quatro
ou cinco de seus maiores aliados.
Enquanto a ao norte-americana na Conferncia era
implementada por meio de propostas de alterao contidas
no famoso livro verde, fora do mbito da Conferncia, os
Estados Unidos da Amrica realizavam negociaes com seus
aliados e outros pases desenvolvidos para a elaborao de uma
Miniconveno relativa s operaes nos fundos marinhos.
Com esta situao, o Grupo dos 77 julgou melhor antecipar-se e
insistir na adoo da Conveno para que ela viesse a ser a primeira
legislao internacional que regulasse as atividades nos fundos
marinhos. O Brasil acompanhou a posio do Grupo dos 77.

8.8. Preservao do meio ambiente


No que diz respeito preservao do meio marinho, includa a
defesa contra a poluio, procurou-se evitar que os mares e oceanos
108

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

se transformassem em fontes de preocupao para a humanidade.


Assim, todos os Estados tm obrigao de proteg-los e preserv-los e devem tomar medidas adequadas nesse sentido.
Em razo de alguns acidentes martimos de forte impacto,
tornava-se recomendvel certo controle do Estado costeiro para
verificao das regulamentaes estabelecidas, sem, contudo,
permitir que viessem a ter direitos excessivos e arbitrrios.
Discutiu-se sobre o estabelecimento de padres antipoluidores pelo
Estado costeiro ou a existncia apenas de padres internacionais.
Assinalava o ento Capito de Fragata (hoje Almirante de Esquadra
reformado) Paulo Augusto Garcia Dumont, a quem sucedi na
delegao brasileira, que a uniformizao dos padres facilitaria as
atividades marinhas e a navegao, mas os padres no deveriam
ser de to rigorosos para com os pases em desenvolvimento, de
forma a no prejudic-los.
A Conveno apresenta recomendaes para que os
organismos internacionais competentes estabeleam regras,
padres, prticas e procedimentos e que os Estados criem leis e
regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a contaminao
do meio marinho proveniente de todas as fontes (terrestres, de
atividades dos fundos marinhos, de lanamentos ou descargas,
de navios e da atmosfera), bem como para assegurar o cumprimento daqueles procedimentos. Recomenda a cooperao mundial
e regional e a assistncia tcnica na matria. Sob esse aspecto, a
Organizao Martima Internacional (IMO) ter papel importante
no estabelecimento das disposies internacionais e o Brasil ter
de influir nas deliberaes do organismo, de modo a salvaguardar
seus interesses.
109

Airton Ronaldo Longo

Durante os vrios anos de negociao na Conferncia, o Brasil


possua uma Marinha Mercante razovel e em desenvolvimento
e uma crescente construo naval. Compartilhava, ento, das
preocupaes das potncias martimas, grandes poluidoras;
das dos armadores, no desejosos de encarecer a construo e
operao dos navios; das dos Estados costeiros e de porto, principais
vtimas e interessados na fiscalizao e punio dos poluidores; das
dos Estados de bandeira, empenhados em ampliar sua autoridade
e em evitar que os Estados costeiros e de porto tivessem direitos
excessivos ou arbitrrios; e das dos Estados em desenvolvimento,
detentores de menor tecnologia e, portanto, empenhados em no
utilizar padres muito elevados para no encarecer sua Marinha
Mercante, mas interessados em no ver seus mares poludos.
Por conseguinte, no era conveniente estabelecer dispositivos
que restringissem a navegao da Marinha Mercante. Ao Brasil
interessaria uma Conveno que tratasse todas essas questes
de uma maneira equilibrada, resultado alcanado com a parte
relacionada proteo do meio ambiente marinho.

9. Outros aspectos de interesse para o Brasil


A Conveno foi adotada em 30 de abril de 1982, em Nova
Iorque, em votao histrica nas Naes Unidas. A expressiva
aceitao internacional foi novamente observada quando, aberta
para assinatura, em dezembro do mesmo ano, contou com o apoio
de 119 pases. Esse resultado permitiu a convocao da Comisso
Preparatria da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos e
do Tribunal Internacional do Direito do Mar, para os quais eram
110

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

necessrias 50 assinaturas. Seu temrio extenso e consta da


Resoluo I, adotada em conjunto com a Conveno.
A Comisso Preparatria ser integrada pelos Estados que
assinarem a Conveno. Contar, tambm, com os signatrios da
Ata Final da Conferncia, na qualidade de observadores, porm sem
terem o direito de participar da adoo de decises. O Brasil, tendo
assinado a Conveno, ficou apto a exercer plenamente os direitos
previstos. Jamaica e Repblica Federal da Alemanha, ao ser
eleitas para Sede da Autoridade e Sede do Tribunal Internacional,
respetivamente, comprometeram-se a ser parte da Conveno.
A eleio alem representou um acontecimento auspicioso para
os que desejavam sucesso do tratado, assim como as assinaturas
da Frana e do Japo, trs pases do Grupo dos 5, que apoiou as
posies norte-americanas relativas aos fundos marinhos.
No logrando xito em reformular substancialmente o
articulado da Conveno referente rea, os Estados Unidos
da Amrica alcanaram maior sucesso com a Resoluo II, sobre
investimentos preparatrios em atividades pioneiras relacionadas
com ndulos polimetlicos. Por essa Resoluo, uma vez que
comprovem gastos de US$ 30 milhes e assinem a Conveno,
alm de outras formalidades, Frana, Japo e Unio Sovitica sero
considerados investidores pioneiros. Da mesma forma, tambm
passaro a ser considerados Blgica, Canad, Estados Unidos da
Amrica, Itlia, Japo, Pases Baixos, Reino Unido e Repblica
Federal da Alemanha. Se um deles for Estado certificador, os
demais se beneficiaro dos direitos dos pioneiros, mesmo no
assinando a Conveno.
111

Airton Ronaldo Longo

A Resoluo II deixa, ainda, aberta a possibilidade de outros


pases em desenvolvimento se inscreverem como investidores
pioneiros at 1 de janeiro de 1985, se vierem a investir cerca de
US$ 30 milhes em atividades pioneiras at aquela data.
Ainda em decorrncia da Resoluo II, os investidores
pioneiros conseguiram uma prioridade sobre os demais solicitantes
para obter autorizao de produo, caso seus planos de trabalho
sejam aprovados. No obstante, os pases em desenvolvimento
lograram colocar em primeiro lugar a prioridade para a Empresa
e garantir a transferncia de tecnologia, mesmo antes da entrada
em vigor da Conveno. Assim, os debates entre os participantes
foram intensos em matria relacionada aos fundos marinhos.
O Brasil j havia feito alguns investimentos que poderiam
ser qualificados como pioneiros, mas dificilmente poderia atingir,
no prazo fixado, a quantia requerida para tornar-se investidor
pioneiro. Poderia, ento, participar das atividades da Empresa,
quando esta viesse a operar, e procurar usufruir dos benefcios da
transferncia de tecnologia acima referida.
A Resoluo II detalha as atividades pioneiras e reserva
Comisso Preparatria uma srie de atribuies, o que ressalta a
importncia dessa Comisso e a participao em suas decises.
Como a Autoridade e seus rgos devero reconhecer os direitos e
obrigaes emanadas da Resoluo II e das decises da Comisso
Preparatria, e como a Resoluo estar vigente at a entrada em
vigor da Conveno, para minimizar os efeitos daquelas, seria
desejvel acelerar a entrada em vigor da Conveno. A Conveno
estava prevista entrar em vigor 12 meses aps a data de recebimento
112

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

do 60 instrumento de ratificao ou de adeso e no comportar


reservas ou excees.

10. Outros acontecimentos posteriores Conferncia


com reflexos sobre os assuntos tratados na
Conveno e que dizem respeito ao Brasil
Em janeiro de 1993, o Brasil atualizou sua legislao nacional
substituindo o Decreto-Lei n 1.098, de 1970, pela Lei n 8.617, que
dispe sobre o mar territorial, a zona contgua, a zona econmica
exclusiva e a plataforma continental brasileiros, adaptando-se
Conveno e passando a adotar terminologia empregada por ela.
Em 1994, entrou em vigor o Acordo relativo implementao
da Parte XI da Conveno, resultado de consultas iniciadas em
1990 pelo Secretrio-Geral da ONU, com o propsito de obter uma
frmula que possibilitasse ao Grupo de Pases Industrializados, G-7,
aderir a ela. At ento, a Conveno contava com 64 ratificaes,
mas com o Acordo, no qual foram feitas mais concesses aos
industrializados, muitos Estados aderiram a ela. Assim, em 16
de novembro de 1994, a Conveno entrou em vigor, e, em 22 de
junho de 1995, o Decreto n 1.530 internalizou-a, retroagindo sua
vigncia data de vigor da Conveno.

11. Avaliao dos resultados. Vantagens, desvantagens,


concesses e saldo resultante
Uma Conferncia que congregou mais de 150 participantes,
que se desenvolveu em 11 sesses durante nove anos e que
produziu uma Conveno com mais de 400 artigos no pode ser
113

Airton Ronaldo Longo

apreciada apenas com base em algumas de suas partes: necessita


de uma viso de conjunto.
A anlise efetuada at aqui procurou enfocar a Conferncia
e suas repercusses sobre os interesses brasileiros em tpicos
selecionados. Para tanto, foram consideradas a Conveno,
produto final da Conferncia, as posies do Brasil em defesa de
seus interesses e as posies dos demais participantes, por vezes
bices a superar. Em se tratando do mar, lgico que os interesses
sejam martimos, embora outros possam ser afetados. A seguir,
procurar-se- sintetizar as vantagens obtidas, as desvantagens
existentes, as concesses feitas e o saldo resultante.
A Conveno de Jamaica sobre o Direito do Mar consagrou
uma enorme apropriao dos Estados costeiros sobre os espaos
marinhos. As 200 milhas reclamadas pelos pases latino-americanos receberam substancial apoio e foram incorporadas
ao patrimnio dos Estados costeiros. No seria ousado afirmar
que estes obtiveram grandes vantagens com o novo tratado.
Sob esse enfoque, o Brasil obteve um saldo positivo. Com outra
viso, considerando-se apenas o mar territorial, teria havido
uma desvantagem em passar das 200 milhas de mar territorial
outorgadas pela legislao nacional brasileira para as 12 milhas da
Conveno. Por esse raciocnio, admite-se a existncia de grande
concesso. Porm, a zona econmica exclusiva, assegurando ao
Estado costeiro no s todos os direitos em matria econmica,
como tambm amplos direitos de outras naturezas, modifica
aquele entendimento e mostra que, de fato, incorporaram-se
200 milhas jurisdio nacional. Comparando-se o regime da nova
Conveno com o estabelecido pelas Convenes de Genebra de
114

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

1958, constata-se que o Brasil conseguiu grandes vantagens.


O mar territorial de 200 milhas pretendeu dar ao Brasil soberania at
essa distncia. Tal posio mais vantajosa do que a representada
pelos direitos soberanos concedidos zona econmica exclusiva.
A desvantagem fica atenuada pelos dispositivos que fizeram
daquela zona uma regio especial, com amplo controle e jurisdio
do Estado costeiro. A desvantagem de conceder liberdade de
navegao naquela zona contrabalanada pela vantagem obtida
de poder usufruir da mesma liberdade nas zonas econmicas de
outros Estados. Um pas com uma Marinha Mercante como era a
brasileira necessitava navegar livremente pelos mares do mundo.
Em que pesem as opinies sobre a maior ou menor validade
de atos unilaterais, foroso reconhecer que foram eles que
possibilitaram os avanos conseguidos. No obstante, no se pode
deixar de considerar que um tratado, se aceito pela comunidade
internacional, ser mais vantajoso do que um ato unilateral que
possa ser contestado.
Na parte de segurana, torna-se mais difcil avaliar os
resultados. A Conveno sobre o Direito do Mar assinala em
diversos artigos o seu carter pacfico, a exemplo do que ocorre com
a Carta das Naes Unidas. Por essa razo, no foi possvel torn-la
mais clara nos aspectos militares. Permanecem as desconfianas
de que os Estados desenvolvidos possam querer utilizar os
mares de terceiros Estados para realizar exerccios com armas
ou explosivos, colocar estruturas ou artefatos militares, etc.
Tais procedimentos no so autorizados pela Conveno.
bastante significativo o contingente que, como o Brasil, sempre
se posicionou contrrio quela possibilidade. A declarao
115

Airton Ronaldo Longo

interpretativa formulada pelo Brasil procurou deixar mais claro


esse entendimento. Mas essas arestas poderiam ter sido mais bem
aparadas pela comunidade internacional.
As indefinies relativas segurana persistiram quanto
existncia ou no de passagem inocente para navio de guerra pelo
mar territorial. No obstante, nada elimina a possibilidade de
recurso ao direito consuetudinrio, que no concede aquele direito
ao navio de guerra. Na verdade, a desvantagem da indefinio
acabou transformando-se em vantagem para a comunidade
internacional, por ter sido esta que possibilitou a existncia da
Conveno.
Em matria de segurana, nem os atos unilaterais, nem a
Conveno, mesmo ratificada por todos, evitaro que a fora seja
usada no mar. De qualquer forma, nesse caso, o tratado implica
uma maior aceitao internacional, representando uma vantagem.
tambm verdade que a existncia de uma fora naval de certo
porte traz maior expectativa de que os interesses individuais dos
Estados sejam respeitados. Portanto, no se pode ficar com a iluso
de que um tratado ou uma lei dispensar os meios navais adequados
fiscalizao das reas de jurisdio nacionais. Isso no significa
que os meios tenham de estar espalhados para ser respeitados, mas
sim que no se pode deixar de construir um Poder Naval forte por
se pensar protegido por tratados ou leis. Alm disso, os interesses
martimos no se limitam s reas de jurisdio nacional e as
responsabilidades das Marinhas no encontram barreiras nesses
limites.
No que diz respeito ao direito de perseguio, a Conveno
ampliou os encargos dos Estados costeiros, incluindo nesses
116

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

direitos as infraes s leis daqueles Estados na zona econmica


exclusiva e na plataforma continental, esta ltima podendo
alcanar distncias bem maiores do que 200 milhas.
Tendo em vista o conjunto mar territorial de 12 milhas mais
zona econmica exclusiva at 200 milhas, pode-se considerar
que houve um saldo positivo em relao s Convenes de 1958
e certo equilbrio em relao a legislao brasileira. Nesse caso, a
concesso referente liberdade de navegao contrabalanada
pela mesma liberdade obtida nas zonas econmicas exclusivas
dos demais Estados e pela aceitao dos tratados pela comunidade
internacional.
Quanto pesca, a Conveno atendeu aos interesses
brasileiros, pois respaldou as pretenses da legislao nacional.
Embora as vantagens alcanadas na costa norte do Pas no
encontrem igual correspondncia no extremo sul, o tratado
consagra posies anteriormente adotadas pelo Brasil, Uruguai e
Argentina.
A apropriao dos espaos marinhos pelos Estados costeiros
continuou pela plataforma continental. As vantagens para o Brasil
so bastante evidentes, pois em vrias regies a plataforma continental se estender alm das 200 milhas. A plataforma continental,
prevista pelas Convenes de 1958, foi bastante ampliada pela
Conveno de Jamaica e a delimitao ficou mais bem definida.
No obstante, o critrio da espessura das camadas sedimentares
para a delimitao da margem continental de difcil demarcao e
requer grandes investimentos brasileiros para sua execuo. Mas, o
Brasil, tambm com participao de sua Marinha, vem superando
galhardamente esse desafio.
117

Airton Ronaldo Longo

Mas era com o regime das ilhas que o Brasil encontraria


maiores desvantagens em relao ao previsto pela legislao
nacional, pois os Rochedos de So Pedro e So Paulo no teriam
direito zona econmica exclusiva. Assim considerando, teriam sido
feitas grandes concesses. No entanto, as conquistas alcanadas
com a plataforma continental podero superar as possveis
perdas com o regime das ilhas, aumentando as reas de jurisdio
nacional. Porm, a prpria Conveno possibilitou solucionar
esse problema, permitindo que as rochas com condies de
habitabilidade permanente tivessem direito zona econmica
exclusiva e plataforma continental. E o Brasil vem mantendo
essa habitabilidade no Arquiplago de So Pedro e So Paulo, desde
1998, com o importante Programa Arquiplago, da CIRM, o que
poder fazer crescer ainda mais as reas de jurisdio nacional,
previstas pelo Decreto-Lei 1.098, de 1970.
A pesquisa cientfica e a proteo do meio marinho no
apresentaram desvantagens. O texto da Conveno bastante
equilibrado em ambos os casos. A possibilidade de a plataforma
continental se estender para alm de 200 milhas ampliou os
espaos para o controle da pesquisa cientfica, o que representa
uma vantagem para o Estado costeiro. Aumentou tambm a rea
onde ser feita a fiscalizao, trazendo maiores responsabilidades
para os setores brasileiros envolvidos, em especial para a Marinha
do Brasil. Ainda com relao pesquisa, uma vantagem de ordem
prtica diz respeito flexibilidade de se poder suspender uma
pesquisa antes de se chegar ao recurso extremo de faz-la cessar.
Quanto preservao do meio marinho, a Conveno recomenda
que os organismos internacionais competentes estabeleam regras,
118

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

padres, prticas e procedimentos sobre a matria. Fica ressaltada


a importncia da IMO e a necessidade de se acompanharem
cuidadosamente suas reunies, cuja participao da Marinha do
Brasil importante.
As maiores conquistas e concesses foram feitas no que
concerne aos fundos marinhos. A dificuldade de se legislar sobre
a matria era evidente, no somente por ser a primeira vez que
se o fazia, como tambm por tratar-se de uma rea bastante
desconhecida da maioria dos participantes. Ainda uma vez,
verificou-se a apropriao dos espaos marinhos, dessa vez empreendida por toda a humanidade.
Nesse assunto, o Brasil possuiu uma grande desvantagem, por
no ser um pas desenvolvido, detentor de tecnologia avanada.
Procurou, ento, como outros, reservar reas para operaes
da Empresa internacional e empenhar-se para assegurar a
transferncia de tecnologia, no somente para a Empresa, mas
tambm para os Estados em desenvolvimento. Sob esse prisma, o
saldo foi positivo.
Quanto aos aspectos de minerao marinha e prejuzos para
os mineradores terrestres, no se observou desvantagens para o
Brasil. No obstante, esse campo de difcil previso e engloba
muitas incertezas, sendo necessrios acompanhamento e avaliao
permanentes.
As grandes concesses feitas no se encontram expressas
na Conveno, mas, sim, na Resoluo II, que a acompanha. No
tocante proteo de investimentos preparatrios, os Estados
em desenvolvimento cederam presso dos desenvolvidos,
119

Airton Ronaldo Longo

concedendo aos investidores pioneiros prioridades que sempre


foram evitadas no texto da Conveno. Na verdade, o Grupo dos
77 considerou esse o preo a ser pago para a adoo da Conveno
por consenso, embora, no final, os Estados Unidos da Amrica
tenham se recusado a contribuir para tal fim.
Ao procurar adotar uma Conveno para se contrapor
desvantagem de uma possvel Miniconveno dos desenvolvidos,
o Grupo do 77 aceitou a Resoluo II, que no deixa de ser uma
Miniconveno protegendo os interesse daqueles. Alegaram
alguns pases em desenvolvimento que essa Miniconveno no foi
feita revelia, e, sim, com o consentimento do Grupo dos 77. Dessa
forma, pde o Grupo atenuar as pretenses dos desenvolvidos e
assegurar alguns de seus interesses, como a prioridade de operao
para a Empresa e a transferncia de tecnologia. Mas no resta
dvida quanto existncia de desvantagem e das concesses feitas
pelos pases em desenvolvimento, incluindo o Brasil, pois foram
dadas vantagens especficas a pases explicitamente indicados. Ao
que tudo indica, pelo menos no curto prazo, a principal vantagem que
o Brasil poderia obter com relao aos fundos marinhos seria a
relacionada com a absoro da tecnologia a ser transferida.
Em verdade, a maior sensao de perda diz respeito no
aprovao por consenso de um texto que estava praticamente
todo acordado, a qual impediu que a sesso de 1981 encerrasse os
trabalhos da Conferncia com a adoo de uma indita Conveno
por consenso.
A no aprovao por consenso deslocou para a Comisso
Preparatria o foco das decises e tambm as esperanas de um
entendimento final, da sua importncia para o Brasil.
120

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

12. Posies brasileiras


O Brasil levou mais de um sculo com posies tradicionais
de largura de mar territorial. Estendeu sua soberania sobre a
plataforma continental, seguindo a posio dos Estados Unidos
da Amrica. Por inspirao dos latino-americanos, comeou a
ampliao de seu mar territorial; e por razes polticas, econmicas
e de segurana chegou s 200 milhas, para defender os interesses
de navegao, pesca, segurana, pesquisa, recursos do mar e
preservao do meio marinho.
Iniciou a Terceira Conferncia sobre o Direito do Mar
procurando introduzir esse limite no articulado da Conveno.
No encontrando aceitao para essa posio, juntamente com
o grupo territorialista, buscou alcanar uma jurisdio nacional
ampla para a zona econmica exclusiva. Obteve maior sucesso
nessa empreitada e contribuiu efetivamente para levar a jurisdio
do Estado costeiro para alm das 200 milhas na plataforma
continental. Recebeu apoio dos pases em desenvolvimento para
tais conquistas e para assegurar a transferncia de tecnologia nas
atividades a ser realizadas na rea. Por sua vez, seguiu o Grupo
dos 77 nas negociaes relativas aos fundos marinhos, proteo
de investimentos preparatrios e Comisso Preparatria. As
posies brasileiras nem sempre coincidiam com as dos pases em
desenvolvimento, mas foi exatamente o apoio desse grupo que
asseguraram todas as conquistas alcanadas.
Se a posio das 200 milhas contribuiu fortemente para
aumentar as reas de jurisdio nacional, por outro lado inibiu
a tomada de posies mais arrojadas para alcanar outros
121

Airton Ronaldo Longo

benefcios indiretos. No h dvidas de que o Brasil um pas em


desenvolvimento, em um estgio especial. O interesse demonstrado
sobre a transferncia de tecnologia chegou, inclusive, a provocar
comentrios desairosos na Conferncia. Mas, pela importncia do
Brasil, tambm entre os pases em desenvolvimento, seria possvel
pensar que a Autoridade e a Empresa tivessem sua sede no Brasil.
Dessa forma, melhor o Pas poderia usufruir da transferncia de
tecnologia e de outros benefcios inerentes instalao em seu
territrio de rgos internacionais como os citados. certo que
poderia despertar algumas desconfianas quanto a hegemonias,
mas no significaria necessariamente uma posio dominadora
ou colonialista, pois, pelo contrrio, poderia ser filantrpica e
protetora, como, alis, assinala, em outra matria, o Almirante
Paulo Irineu Roxo de Freitas.

13. O resultado final


A Conferncia encerrou seus trabalhos com uma nova
Conveno sobre o Direito do Mar, equilbrio resultante de um
sistema de foras representado pelos diversos interesses em jogo.
O documento final apresenta vantagens e desvantagens para
todos os participantes; portanto, no satisfaz a ningum de forma
completa.
Em alguns pontos, no foi possvel fazer com que os
artigos acolhessem a redao desejada pela delegao brasileira,
principalmente em aspectos militares, que poderiam ter sido
tornados mais claros. Mas, no parece existir na Conveno
dispositivos que sejam incompatveis com as posies defendidas
e com a legislao brasileira. As concesses feitas no foram de
122

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

grande monta, se comparadas aos benefcios auferidos. Assim,


o resultado pode ser considerado aceitvel, no acarretando
repercusses desfavorveis aos interesses do Brasil, uma vez que o
Pas foi tambm um dos grandes favorecidos pela Conveno.
As Convenes que a precederam mostraram-se inadequadas
s necessidades do mundo atual e no foram aceitas pela
comunidade internacional. Embora a nova Conveno no tenha
alcanado o consenso desejado, que a levaria aceitao universal,
sempre h esperana que venha a contar com amplo apoio. Na
verdade, apenas a Parte XI, a rea, foi o foco da discordncia que
impediu o consenso.
A nova Conveno amplia largamente a rea de jurisdio
nacional, acrescentando mais tarefas e responsabilidades para o
Brasil e, consequentemente, aumenta os encargos da Marinha, o que
j vem sendo sentido. Mas no limitar suas necessidades de meios
navais, cada vez mais necessrios para atender aos chamamentos
de todas as naturezas e grandeza do Brasil, nem restringir sua
atuao linha de delimitao das reas jurisdicionais, pois, como
visto, as responsabilidades navais no tm fronteiras nos mares.

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So Paulo: Saraiva, 1970.
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123

Airton Ronaldo Longo

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CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE O DIREITO DO MAR.
Rio de Janeiro. Abr. 1985. Verso em lngua portuguesa. Reproduzido
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DUMONT, Paulo Augusto Garcia. O novo Direito do Mar. Braslia,
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LONGO, Airton Ronaldo. A terceira Conferncia das Naes Unidas sobre
o Direito do Mar. Palestra proferida na EGN em 28 nov. 1983.
124

O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da Conveno da Jamaica

LONGO, Airton Ronaldo. Os interesses martimos brasileiros e a


III Conferncia sobre o Direito do Mar. Rio de Janeiro, EGN, 1984.
Monografia apresentada no CPEM. Publicada com pequenas
modificaes na Revista Martima Brasileira. Ano CV Nos. 4/5/6:
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LONGO, Airton Ronaldo. Terceira Conferncia das Naes Unidas sobre
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proferida na Faculdade Ibero-Americana de So Paulo em nov. 1998.
PAIVA, Melquades Pinto. O Direito do Mar e a administrao dos
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RANGEL, Vicente Marotta. A nova Conveno sobre o Direito do Mar.
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RODRIGUES, Carlos Calero. Direito do Mar. Braslia, 1980. Conferncia
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UNITED NATIONS CONFERENCE ON THE LAW OF THE SEA, 3.,
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Conference on the Law of the Sea. A/CONF. 62/121. New York,
United Nations, 1982.

125

SEGURANA NO MAR: QUE SEGURANA?


Andr Panno Beiro

1. Introduo
O ttulo atribudo a este trabalho pode remeter o leitor a
perceber um possvel questionamento de que o mar talvez se
encontre menos seguro em decorrncia da Conveno das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). Longe disso! Tambm
pode deixar transparecer que a prpria CNDUM teria sido um
fracasso em termos da sensao de segurana. Tambm no foi a
inteno! Na realidade, a CNUDM, como um Tratado Internacional
que , e que foi aceito por grande parte da sociedade internacional,1
vem apenas reforar a natural e original finalidade dos tratados no
1 Entende-se comunidade internacional como o conjunto de Estados que so formalmente
reconhecidos pela esmagadora maioria dos demais Estados, dela excluindo-se naes e regies que
no disponham da plenitude dos pressupostos dos Estados internacionalmente aceitos. Tambm
aqui cabe ressaltar que a referncia genrica no texto sobre aceito por quase toda a comunidade
internacional foi proposital, pois a plena vigncia de um tratado to relevante quanto a CNUDM
foi alcanada quando 164 Estados formalmente aderiram a ela; no entanto, resta em aberto para a
formal adeso e ratificao dos demais Estados. Logo, algo plenamente mutvel e, apesar de seus
30 anos de vida, ainda carece da adeso de vrios Estados, os quais, apesar da prolatada igualdade
dos Estados, so bastante relevantes no cenrio poltico internacional, como EUA, China, Israel, bem
como de alguns dos pases sul-americanos, como Peru, Equador, Colmbia e Venezuela, entre outros.
Disponvel em: <http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.
htm#>. The United Nations Convention on the Law of the Sea. Acesso em: 12/10/2012.

127

Andr Panno Beiro

Direito Internacional, qual seja, a de procurar aumentar e garantir


a sensao de segurana entre os contratantes. Assim tem sido
desde a entrada em vigor da CNUDM, em 1994.
O ttulo proposto uma provocao discusso de dois
vieses do tema proposto. A primeira abordagem se d pela anlise
epistemolgica do termo segurana na lngua portuguesa e que se
reflete na considerao sobre sua efetividade decorrente da CNUDM.
O que pode parecer evidente em interpretaes decorrentes da
Conveno, na realidade, pode refletir aes subsequentes que no
guardam efetiva aderncia ao que fora evidenciado na assinatura
da Conveno. Mais que uma interpretao conotativa do termo,
a lngua portuguesa, bem como algumas outras de origem latina
(por exemplo, o espanhol), pode ensejar entendimentos dbios e
distorcidos.
A segunda e principal abordagem do tema busca refletir sobre
o real esprito da lei, contextualizando suas consequncias, desde
a realidade histrica em que foi estabelecida, em 1982, at os dias
atuais. Essa anlise, certamente, perpassa as aes decorrentes,
tanto no Brasil quanto em outros Estados, para implementar esse
mesmo esprito ento idealizado e as lacunas que permanecem
obscuras e carecendo de aprofundamento.

2. De que segurana trata a Conveno da Jamaica?


Os aspectos histricos que antecedem a simblica data de
10 de dezembro de 1982 j foram sobejamente analisados. Duas
outras Conferncias sobre o Direito do Mar foram estabelecidas
(1958 e 1960) e trouxeram, indubitavelmente, avanos na
consolidao do Direito (at ento apenas consuetudinrio) sobre
128

Segurana no mar: que segurana?

os deveres e direitos de todos que se aventuravam nas as guas.


Por exemplo, por muito tempo a noo territorialista ligada ao
mar se ateve ligada ao alcance dos canhes. O mar territorial
era preservado pela capacidade da defesa de fogo de costa assim
o garantir. Tal aspecto histrico, apesar de ser consagrado pelo
costume das naes, j no mais refletia o real avano das baterias
de costa, nem dos demais meios j difundidos de defender a
costa. O trmino da Segunda Guerra Mundial refletia a carncia
internacional por regular essa vasta rea de nosso planeta. Poucas
vezes no concerto das naes ocorrera situao to propcia ao
convencionamento sobre essa e outras questes relativas busca
pela consumao da paz. Se o Pacto de Westphalia (1648) fora um
clube fechado de vencedores, a Liga das Naes tambm no
conquistou legitimidade internacional para se aventurar nessa
empreitada. Pela primeira vez, no ps-Segunda Grande Guerra,
havia aparente alinhamento de grande parte dos Estados em torno
de uma organizao que se pretendia global, a Organizao das
Naes Unidas (ONU).
Dada a matriz de assuntos diversos que a ONU procurava
abarcar na consolidao da paz e da segurana internacional, era
natural esperar que ela se aventurasse na empreitada de regular e
garantir a segurana tambm nos espaos martimos do planeta.
No entanto, apesar da citada condio propcia ao concerto das
naes, ainda no foi no ps-Grande Guerra que o mundo viveu
a imaginada paz perptua de Kant. O contexto ps-Guerra
caracterizou-se por distenso bipolar entre dois dos vencedores
da Guerra (Estados Unidos da Amrica [EUA] e Unio das
Repblicas Socialistas Soviticas[URSS]), tendo sido definida como
129

Andr Panno Beiro

a Guerra Fria entre polos com reas de influncia sobre diversos


outros Estados. Como citado anteriormente, somente em 1958, ou
seja, mais de uma dcada aps a constituio da ONU, que se
conseguiu acertar algum consenso entre naes e se consolidar a
primeira Conferncia sobre o Direito do Mar. Dela surgiram alguns
conceitos (como o de mar territorial, zona contgua, alto-mar, entre
outros) que se contrapunham ao pleno desejo de liberdade dos
mares de alguns, ao mesmo tempo em que garantiam condies
mnimas de proteo aos Estados costeiros. Foram poucos os
avanos, mas sinalizaram s naes que era possvel ir alm na
regulao do direito do mar.
A segunda Conveno (1960) restou-se ainda mais esvaziada
de grandes avanos, dado que foi concebida em momento de maior
rivalidade da Guerra Fria. Tal esvaziamento, no entanto, no
ensejou desnimo daqueles que pretendiam ver a regulao do mar
cada vez mais consolidada.
O nascimento da Terceira Conferncia das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar no foi prematuro. Quase trs dcadas de
negociaes (incluindo a as discusses levadas a cabo nas duas
Conferncias anteriores) foram necessrias para ela consumar-se, na cidade de Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de
1982, sob a efusividade de grande nmero de delegaes que
viram frutificarem seus esforos, ao mesmo tempo em que Estados
atuantes nas discusses pregressas evadiam-se de sua assinatura.
Hoje, passados seus anos de amadurecimento, pode-se constatar
o enorme sucesso que a conhecida Conveno das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar alcanou, pois grande parte dos Estados
j lhe plenamente aderente, a despeito de alguns importantes
130

Segurana no mar: que segurana?

atores do cenrio internacional ainda relutarem em aderir ao


instrumento.
No entanto, h que se refletir sobre qual o esprito da
lei que perpassa a Conveno com relao ao foco do presente
trabalho: segurana. O cenrio estratgico reinante poca de
sua consumao vivia duas dicotomias: a rivalidade Leste versus
Oeste, que implicava contnua desconfiana do polo oposto e
a secular dualidade mare liberum versus mare nostrum, que, no
fundo, refletia o interesse dos que mais podiam se fazer presentes
nos mares, pleiteando pela liberdade de navegao, e os Estados
ciosos de terem garantidos direitos sobre o mar que lhes era
lindeiro. Assim, o real esprito da Conveno foi o de esvaziar a
questo territorialista do mar sob a tica da paz e da segurana
internacional, objetivos primeiros da prpria ONU e que acabavam
por refletir a preocupao do primeiro dilema apresentado. J no
prembulo da Conveno, esse o pano de fundo: importante
contribuio para a manuteno da paz, da justia e do progresso
de todos os povos do mundo.
A prpria anlise sumria da Conveno j permite ver quais
foram as principais preocupaes daqueles que a conformaram.
Sua constituio baseia-se na distino de Partes, que agregam
diversos artigos que guardam coerncia entre si. Da Parte I (art. 1)
Parte XI, h a preocupao conceitual de garantia de soberania,
ainda que em algumas reas martimas esta tenha sido bastante
relativizada. Esse conjunto agrega 191 artigos que, em sua maioria,
vieram resguardar os interesses prioritrios dos Estados que se
preocupavam em garantir seus direitos sobre guas lindeiras, bem
como codificar a rea (leito do mar, fundos marinhos e seu subsolo,
131

Andr Panno Beiro

alm dos limites da jurisdio nacional). Somente a partir da Parte


XII que interesses erga omnes foram mais explicitados, como a
proteo e preservao do meio marinho, a pesquisa e a tecnologia
marinha. H um conjunto de 86 artigos (art. 192 a 278) E outro,
englobando as partes de XV a XVII (art. 279 a 320), que tratam de
solues de controvrsias e de disposies gerais e finais, portanto
mais atinentes relao entre contratantes do que propriamente
ao prprio objeto da Conveno. H, ainda, um conjunto de
anexos que tm a relevante misso de instituir e regular alguns
dos organismos internacionais decorrentes da Conveno que
vieram complementar e consolidar o carter sempre atualizado das
questes afetas ao mar, como a Comisso de Limites da Plataforma
Continental (CLPC), a Empresa, o Tribunal Internacional do
Direito do Mar e a soluo de controvrsias por tribunal arbitral.
Dos trs conjuntos destacados (e no formalmente
diferenciados pela Conveno), percebe-se que, poca, o esforo
principal concentrou-se na consolidao dos conceitos advindos
do primeiro conjunto e na preocupao em garantir o uso pacfico
dos mares. Essa era a tnica que imperava. Na realidade, como dito
na introduo, o uso dos mares, longe de ter sido cenrio pacfico
entre os povos, foi palco de grandes disputas e batalhas ao longo
dos sculos. Efetivamente, no foi o animus de constituio da
Conveno regular a interao entre povos em tempo de guerra.
Nesse mister ainda restaram grandes lacunas minimamente
reguladas pelo Direito dos Conflitos Armados (Convenes de
Genebra e seus Protocolos Adicionais) e em outros instrumentos
(anteriores e posteriores) para evitar atos ilcitos no mar [como
outras Convenes sobre conflitos martimos, ou mesmo, a
132

Segurana no mar: que segurana?

Suppression of Unlawful Acts Convention (SUA Convention) e seu


Protocolo Adicional]. Esse ainda um vcuo relativo que, tudo
indica, somente ser preenchido por ocasio de novas batalhas
navais de influncia global, isso se houver interesse em prever tal
regulao do uso da fora.
Assim, resta claro que o esprito da lei presente na Conveno
era de consolidar a segurana do uso do mar em tempo de paz. Da
surge a questo sobre o que se pode entender por segurana, para,
a seguir, procurar identificar de que segurana trata a CNUDM.
Segurana certamente um dos conceitos difceis de definir.
H documentos primrios nacionais que procuraram defini-la2,
bem como inmeros autores e pensadores que se dedicaram a essa
complexa empreitada. Tendo em vista o foco a que se destina este
trabalho, optou-se pelo seguinte conceito abrangente:
Segurana e Defesa so interdependentes e abrangem as
razes e polticas do Estado democrtico tanto interna
como externamente. Contm e legitimam uma das mais
importantes prerrogativas da autoridade pblica que o
monoplio legtimo e legal do uso da fora para manter a
ordem democrtica. Segurana o dever do Estado de
criar condies para que o indivduo possa viver em
comunidade livre de ameaas, em liberdade e bem
estar; um estado em que a satisfao de necessidade
e desejo est garantida pelo carter daquilo que firme
ou daquele com quem se pode contar ou a quem se pode
confiar inteiramente; a tranquilidade que dela resulta a
situao em que no h nada a temer. Defesa meio ou
2 Citem-se a Poltica de Defesa Nacional de 2005 (Decreto n 5.484, de 30 de junho de 2005), a
Estratgia Nacional de Defesa (Decreto n 6.703, de 18 de dezembro de 2008) ou mesmo o Glossrio
das Foras Armadas de 2010.

133

Andr Panno Beiro

mtodo de proteo; capacidade de resistir a ataque;


equipamento ou estrutura de proteo; complexo
industrial que autoriza e supervisiona a produo e
aquisio de armamentos e demais recursos militares
afins. (PINTO; ROCHA; SILVA, 2004, grifo nosso).

Optou-se, ento, pelo entendimento de que segurana


algo mais intrnseco do ser humano, posto que uma sensao.
Apenas resta aos agentes externos proporcionar indicadores
que facilitem essa sensao. No caso, esse agente externo
seria o trinmio Estado/Organismos Internacionais/outros
Estados. Torna-se difcil definir essa sensao em locus no
permanentemente habitado pelo ser humano, e sim utilizado para
sua sobrevivncia, intercomunicao e mobilidade, uma vez que
apenas desdobramentos pontuais influenciam essa sensao, e,
mesmo assim, no por todos. Mais difcil ainda sua mensurao
diante de parmetros que so distintos, no apenas entre
indivduos, mas tambm entre povos. Alguns preocupados com
sua sobrevivncia, outros preocupados com sua mobilidade, outros
com expanso de horizontes. Da a importncia em se procurar
distinguir, o mais prximo possvel, o animus legifera da Conveno
e o que ele desejou prever para essa segurana.
A primeira observao quanto ao entendimento do
que a Conveno procurou regular em matria de segurana
independentemente de seu esprito da lei. Trata-se apenas da
compreenso de fator lingustico. Como a maioria dos Atos
Internacionais firmados pela ONU, a Conveno das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar foi formalmente instituda nas
lnguas oficiais da ONU, quais sejam, ingls, francs, espanhol,
134

Segurana no mar: que segurana?

chins, russo e rabe. A rica lngua portuguesa oferece-nos


unicamente a palavra segurana para dar conta de sentidos
expressos em outras lnguas por palavras distintas. Apenas como
ilustrao, na lngua inglesa coexistem as palavras security e safety,
de conceitos completamente distintos entre si. Na lngua francesa,
da mesma forma, podem-se encontrar as palavras securit e suret.
Esse carter polissmico da palavra portuguesa, que ainda no
encontrou pleno eco na discusso terica nacional, foi a causa da
fustigao do ttulo do trabalho.
Pode-se, ento, pressupor que tal discusso epistemolgica
deva buscar eco em foro adequado dentro das cincias humanas
que se debruam sobre tais questes, mas que se torna inadequada a
uma reflexo sobre a CNUDM. No o caso. Tal aspecto pode parecer
irrelevante discusso pretendida, no entanto, pode camuflar
compreenses que se afastam do real esprito da lei pretendido.
A verso oficial brasileira, internalizada pelo Decreto Presidencial
no 1.530, de 22 de junho de 1995, utiliza a edio oficial publicada
pelo governo portugus, por intermdio de seu Ministrio dos
Negcios Estrangeiros, que consolidava a tarefa de traduo
dos originais por delegados dos sete pases de lngua portuguesa3.
A tentativa de resolver essa questo lingustica portuguesa
no apenas instiga os brasileiros. Um dos grandes estrategistas
navais brasileiros contemporneos a esse amadurecimento
da Conveno, Almirante Armando Vidigal, tentou resolv-la
considerando que o termo security no deveria ser traduzido como
3

Ver Introduo da Edio da CNUDM, da Diretoria de Hidrografia e Navegao, da Marinha do


Brasil: DHN, 1985.

135

Andr Panno Beiro

segurana, dado seu entendimento lato sensu no portugus.


Ele tentou aproximar conceitos j vigentes e considerou que o
melhor seria que tratssemos a especificidade do termo security
por proteo. No resta dvida de que o entendimento do
senso comum do que vem a ser proteo bastante diverso
do entendimento de segurana. Ainda assim, refletindo sobre o
entendimento de security ou securit, v-se maior proximidade ao
conceito de proteo. Proteo pressupe a adoo de medidas
que so adotadas para defender-se (a princpio, de alguma ameaa,
ainda que difusa e desconhecida). Nesse sentido, concorda-se com
o Almirante Vidigal no sentido de que, talvez, fosse melhor ter-se
traduzido security por proteo. Ainda assim, no resta dvida de
que tal alterao conceitual careceria de contnuo amadurecimento
para ser compreendido por grande parte da populao.
Em relao ao termo safety (ou suret), medidas para distingui-lo do genrico conceito de segurana j foram tomadas de forma
mais institucionalizada. Por exemplo, um dos mais relevantes
instrumentos internacionais para regular a safety na navegao
a Conveno conhecida internacionalmente como Safety of Life at
Sea (SOLAS), de 1 de novembro de 1974 (e que ser mais bem
abordada posteriormente), oficialmente traduzida e internalizada
no Brasil como Conveno sobre a Salvaguarda da Vida Humana no
Mar). V-se, portanto, que j houve tentativa oficial de instituir,
em portugus, que safety deveria ser entendido como salvaguarda.
No restam dvidas de que os conceitos de salvaguarda e de
segurana so bem distintos, no entanto tal preocupao em
tentar distingui-los no esteve presente quando da internalizao
da Terceira Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar.
136

Segurana no mar: que segurana?

Citou-se ainda que tal preocupao de distino de conceitos,


em portugus, no exclusividade dos brasileiros. Os portugueses
tambm se viram diante de possveis entendimentos distintos
sobre segurana e tambm tm tentado resolver essa questo.
O Estado-Maior da Armada Portuguesa, em documento abordando as tarefas da Marinha Portuguesa4, deixa transparecer que
a lngua portuguesa ainda no consolidou a distino de conceitos:
De fato, a estabilidade do mundo globalizado em que
vivemos depende largamente da segurana martima,
nas vertentes de security, correspondente proteo
face a ameaas ou riscos intencionais, e de safety,
correspondente proteo face a ameaas ou riscos
acidentais ou naturais.5

Como se pode ver, Portugal tambm ainda no consolidou


termos distintos para discernir os conceitos de security e safety, no
entanto agregaram distino de segurana o sentido do animus
da ameaa, ou seja, intencional e acidental/natural.
Na edio oficial, em portugus, da Conveno, h a utilizao
do termo segurana em 43 passagens do texto, no entanto com
entendimentos bastante diferentes entre si, quando comparados
ao texto oficial em ingls, como visto no quadro 1.

PORTUGAL, ESTADO-MAIOR DA ARMADA. Marinha, ao servio de Portugal, 2011. Disponvel em:


<http://ema.marinha.pt/PT/Documents/Marinha_ao_servico_Portugal.pdf>. Acesso em: 11/11/2011.

Idem, p. 6.

137

Andr Panno Beiro

Quadro 1 Diversos significados da palavra segurana


previstos na CNUDM

(continua)

Segurana
no sentido de security
proteo ou defesa

Segurana
no sentido de safety
salvaguarda

Segurana
em sentido ambguo

Prembulo

Art. 19, 1 e 2, 2c e 2d
passagem inocente

Art. 21, 1a segurana da


navegao

Art.60, 4, 5, 6 e 7 rea
em torno de ilhas artificiais

Art. 60, 2 ilhas artificiais

Art. 25, 3 proteo do


Estado costeiro

Art. 22, 1 rotas e sistema


de trfego

Art. 111, 2 direito de


perseguio

Art. 138 comportamento


Dos Estados em relao
rea

Art. 52, 2 direito de


passagem inocente em
Estado arquipelgico

Art. 39, 2a navios em


passagem de trnsito

Art. 260 Zonas de safety


em inst. investigao
cientfica.

Art. 153, 6 garantia de


titularidade contrato

Art. 302 divulgao de


informaes com risco aos
Estados

Art. 39,3a aeronaves em


trnsito sobre o mar

Segurana lato sensu

Art. 218, 4 Segurana


Financeira

Art. 41, 1 passagem em


rotas martimas

Art. 242, 2 Seg. das


pessoas (sade) no meio
marinho

Art. 42, 1 a legislao


passagem em trnsito

Art. 262 marcas de


identificao e sinais de
aviso

Art. 43 e 43, a Instalaes


de auxlio navegao

Art. 292, 1 e 4 garantia


financeira

Art. 60, 3 ilhas artificiais


Art. 94, 3 medidas para
boa navegao
Art. 94, 3 e 4a
salvaguarda da vida no mar
Art. 98, 2 Nec. do Estado
costeiro ter SAR
Art. 113 salvamento de
navios
Art. 147, 2 c zonas em
instalaes na rea

138

Segurana no mar: que segurana?

(concluso)

Segurana lato sensu

Segurana
no sentido de security
proteo ou defesa

Segurana
no sentido de safety
salvaguarda

Segurana
em sentido ambguo

Art. 194 3 b, c, d Proteo


do meio ambiente marinho
Art. 212, 1 Segurana da
navegao area quanto
poluio marinha
Art. 222 Poluio no mar
oriunda da naveg. area
Art. 225 Cuidados
dos Estados com navios
apreendidos.

Citaes 9

21

Fonte: Decreto n 1.530, de 22 de junho de 1995, em <https://www.egn.mar.mil.br/arquivos/


cursos/csup/CNUDM.pdf>, cotejado com, em ingls, <http://www.un.org/Depts/los/
convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf>. Acesso em: 21/1/2012.

Apenas para exemplificar a relevncia dessa distino


conceitual, cite-se o art. 260 da CNUDM:
Art. 260. Zonas de segurana. Podem ser estabelecidas
em volta das instalaes de investigao cientfica, de
conformidade com as disposies pertinentes da presente
Conveno, zonas de segurana de largura razovel
que no exceda uma distncia de 500 metros. Todos
os Estados devem velar por que as suas embarcaes
respeitem tais zonas de segurana. (BRASIL, Decreto
n 1.530, de 22 de junho de 1995) (grifo nosso)

A simples leitura do artigo citado pode trazer consigo o


entendimento de que tais zonas se revestem de carter blico
para garantia da defesa ou proteo das instalaes. No entanto,

139

Andr Panno Beiro

buscando a redao oficial da Conveno (assim depositada


na ONU), encontramos o mesmo artigo com a seguinte redao:
Article 260. Safety zones. Safety zones of a reasonable
breadth not exceeding a distance of 500 meters may
be created around scientific research installations
in accordance with the relevant provisions of this
Convention. All States shall ensure that such safety
zones are respected by their vessels. (United Nations
Convention on the Law of the Sea. 1982 ) (grifo nosso)

Certamente, o animus legifera do artigo no pressupe a


preocupao com a defesa blica da instalao cientfica:
a pretenso da redao tpica para evitar que a navegao em
sua proximidade possa causar danos tanto a quem passa, quanto
prpria instalao. A ambiguidade de tal forma complexa que
o Prof. James Krasca, em sua obra Maritime Power and the Law
of the Sea: Expeditionary Operations in World Politics (2011), reflete
sobre a dvida ainda latente quanto ao grau de jurisdio do Estado
detentor da instalao na referida safety zone. Se esse Estado tem
o dever de zelar pela navegabilidade sem riscos nessa rea, bem
como proteger de danos sua instalao, de se supor que tenha,
consequentemente, o direito de exercer sua jurisdio no apenas
ambiental nessa rea. Seria ento uma zona de plena jurisdio do
Estado, logo assemelhada em direitos e deveres aos preconizados
para seu mar territorial. Assim sendo, estaria a Conveno
possibilitando que em meio a guas internacionais existissem essas
reas de plena soberania estatal. No entendimento restritivo de
que apenas a questo da safety fosse real, surge o questionamento:

140

Segurana no mar: que segurana?

qual seria o poder do Estado em repelir eventuais navegadores que


pudessem levar riscos s instalaes ou a si prprios?
Com o exemplo citado, procurou-se refletir sobre o quanto a
hermenutica pode infundir conceitos no vislumbrados, ou relegar
propsitos fundamentais a segundo plano. Ademais, procurou-se apenas agregar a importncia da rigidez terminolgica para
melhor entendimento de aes a empreender com menor risco de
questionamentos internacionais. Diante, ento, da ainda latente
conformao da distino, em portugus, dos termos security
e safety, optou-se por abordar as influncias da Conveno, em
ambos os sentidos, fazendo uso (ainda que contrrio a essa viso
nacional sobre a Conveno) dos termos em ingls. A opo pelos
termos proteo e salvaguarda poderia no deixar transparecer
todos os vieses da anlise e inserir percepo diversa da pretendida
pelos signatrios da Conveno.
Essa uma discusso ainda latente e que carece de
consolidao.

3. O esprito da lei
Como dito anteriormente, o tempo histrico da consumao
da Conveno no pode ser relegado. Durante os diversos anos de
negociaes (nem sempre com consenso facilmente atingido) havia
a latente distenso Leste-Oeste que se bloqueava mutuamente
no avano em questes stricto sensu mais relacionadas com a
security. O prprio prembulo da Conveno procura esclarecer o
entendimento sobre o que se esperava com o Ato Internacional ali
perpetrado: contribuio para a manuteno da paz, da justia,
da security, da cooperao e das relaes de amizade entre todas
141

Andr Panno Beiro

as naes. Ou seja, a maior preocupao era resguardar s naes


a liberdade de navegao nos mares, bem como estabelecer
parmetros mnimos de cooperao entre povos. Como salienta o
Juiz do Tribunal Internacional do Direito do Mar, Prof. Vicente
Marotta Rangel, a Conveno no fora concebida para regular as
relaes entre Estados em tempo de conflito, mas em tempo de paz,
ainda que poca a paz fosse bastante fluida. Tal vis manteve-se
em outras Convenes, a maioria delas predecessoras da CNUDM,
como a Conveno de Haia relativa ao incio das hostilidades (H.III,
de 1907), a Conveno de Haia relativa s leis e costumes da guerra
terrestre (H.IV, de 1907), a Conveno de Haia relativa aos direitos
e aos deveres das potncias (e pessoas) neutras em caso de guerra
martima (terrestre) (H.XIII e H.V, 1907), a Conveno de Haia
relativa ao regime dos navios de comrcio inimigos, ao incio das
hostilidades (H.VI, 1907), a Conveno de Haia relativa colocao
de minas submarinas automticas de contato (H.VIII, 1907) e o
Convnio estabelecido em Haia relativo ao bombardeio por meio
de foras navais em tempo de guerra (H.IX, de 1907). Acrescenta-se a esse rol as demais normas atinentes s aes blicas no mar,
previstas no Direito Internacional dos Conflitos Armados (DICA),
em especial, na Segunda Conveno de Genebra, de 1949.
A observncia superficial do quadro anterior tambm deixa
transparecer esse esprito da lei. Enquanto as referncias safety
so bastante mais citadas, as referncias security so superficiais
e genricas, deixando transparecer que as aes blicas navais
seriam reguladas (se o fossem) por outro instrumento que no a
Conveno.
142

Segurana no mar: que segurana?

No entanto, a Conveno tem cada vez mais se tornado o


marco principal da ao no mar, e essa dissociao de questes
mais relevantes em relao security permitiu certos vcuos ou
incongruncias que, hoje, tm demonstrado terem sido pouco
explorados por ocasio de sua redao. Cito apenas como exemplo a
questo da punibilidade do crime de pirataria, que tem fomentado
tanto aes estatais, quanto de organizaes internacionais.
Assim sendo, optou-se por abordar as inovaes e lacunas,
tanto em relao security quanto em relao safety, que se
podem depreender da Conveno.

4. Segurana (Security Securit)


Como abordado anteriormente, essa no foi a maior
consequncia da consumao da Terceira Conferncia das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar. O quadro mostrado deixa claro que
as questes atinentes a possveis agresses no mar ou oriundas
do mar no foram abordados em profundidade. As citaes
atinentes security so superficiais, tendo maior enfoque quanto
aos Estados arquipelgicos e em relao ao relevante conceito de
passagem inocente, buscando garantir aos Estados costeiros maior
robustez no conhecimento de quem transita por suas guas apenas
de passagem ou com outros interesses.
Ainda assim, apesar da clareza do conceito de passagem
inocente no texto da Conveno (art. 17 e seguintes), o Brasil,
por ocasio do depsito de sua adeso Conveno, incorporou
uma Declarao Interpretativa6 quanto a seu entendimento do
6

Na declarao interpretativa, o Estado no intenciona modificar ou excluir qualquer clusula, e sim


esclarecer as demais partes sobre o entendimento que extrai da norma. (REZEK, 1984, p. 340).

143

Andr Panno Beiro

que considera como no sendo passagem inocente em sua zona


econmica exclusiva (ZEE). Vejamos:
O Governo brasileiro entende que as disposies da
Conveno no autorizam outros Estados a realizar,
na zona econmica exclusiva, exerccios militares ou
manobras militares, em particular, as que impliquem
o uso de armas ou explosivos, sem consentimento do
Estado costeiro (TRINDADE, 2012, p. 254-264).

Ou seja, navios militares que transitem em nossa ZEE devem,


previamente, solicitar ao governo brasileiro autorizao para faz-lo, caso no realizem apenas a passagem inocente. Por exemplo, a
realizao de exerccios militares como o lanamento e recolhimento
de aeronaves j configura o descumprimento do entendido pelo
Brasil. Esse mais um ponto controverso, internacionalmente
falando, dado que nem todos os Estados so partes da Conveno.
Uma das questes relevantes que restaram mal explicadas
pela CNUDM foi a questo de inspees a navios mercantes
em alto-mar. A exigncia de fortes indcios de suspeita para
abordagem e inspeo acaba por inibir a maior parte dos pases
(e suas foras armadas) de, efetivamente, exercer esse carter
fiscalizador. As questes econmicas e mesmo diplomticas de
decises posteriormente identificadas como injustificveis tm
inibido tais iniciativas de fiscalizao mais acurada. A necessidade
do consentimento do Estado de Bandeira , certamente, fator
restritivo. A posio dos EUA, por exemplo, ao ter consolidado
acordos bilaterais com pelo menos 10 Estados7, que guardam
7

Acordos bilaterais com os EUA foram estabelecidos por: Libria (11/2/2004); Panam (12/5/2004);
Ilhas Marshall (13/8/2004); Crocia (1/6/2005); Chipre (25/7/2005); Belize (4/8/2005); Malta
(15/3/2007); Monrovia (10/11/2006); e Monglia (23/10/2007).

144

Segurana no mar: que segurana?

grande parte da frota comercial mundial, demonstra a fragilidade


jurdica que a CNUDM no conseguiu resolver satisfatoriamente.
Esse prvio direito de visita e inspeo, sob determinadas
condies, no foi exemplo seguido por grande parte dos Estados.
Com a entrada em vigor do Protocolo adicional da SUA Convention
de 2005, tais requisitos foram acordados e explicitados, facilitando,
assim, maior rigor quanto s possveis cargas suspeitas. At ento,
para cada situao suspeita, havia-se de requisitar a autorizao
prvia do Estado de Bandeira8. Iniciativas como essa, ao mesmo
tempo em que ajudam a consolidar a cada vez maior segurana
atividade martima, servem para confirmar como a CNUDM no se
mostrou conclusiva nessa expectativa.
Uma decorrncia dessa certa nebulosidade interpretativa
a realizao de Operaes de Interdio Martima [ou, em ingls,
Maritime Interdiction Operations (MIO)] em guas internacionais.
Enquanto a CNUDM parece fornecer base suficiente a esse tipo
de ao pelo Estado costeiro em seu mar territorial, em alto-mar,
a questo resta controversa, em decorrncia de interpretaes
possveis do art. 110 da CNUDM, que prev excees proibio
geral de interferncia em navios estrangeiros nessas reas.
Enquanto h Estados que consideram tal requisito superado,
outros ainda refletem sobre a legalidade internacional desse ato.
O prprio Conselho de Segurana da ONU (CSNU), por intermdio
da Resoluo n 1.540, de 2004, enquanto explicitou a autorizao a

At mesmo em relao a esse consentimento, h divergncias que no foram dirimidas pela CNUDM.
Por exemplo, enquanto a Frana e o Reino Unido no consideram como suficiente e bastante a
autorizao do Comandante do navio (sendo necessria a autorizao efetiva do Estado de Bandeira),
EUA e Alemanha consideram tal consentimento como suficiente para a abordagem. (Ver Heinegg in
Hoch, 2007)

145

Andr Panno Beiro

essa interferncia a navios considerados suspeitos de engajamento


em atividades de proliferao de armas qumicas, nucleares e
biolgicas, ao mesmo tempo no explicitou a autorizao de visita,
inspeo e captura desses navios9. H, portanto, interpretaes
diferentes do grau de regulao internacional pretendido pela
ONU. Enquanto a China entende que no h suficiente respaldo
legal, os EUA (proponentes da Resoluo) entendem essa questo
como superada.
Como se pode depreender, a questo fiscalizadora no alto-mar
ainda resta controversa em algumas situaes de maior dvida
sobre suspeitas e autorizaes, o que tem inibido a participao
de muitos pases em tpicas operaes (ou exerccios) de MIO, caso
brasileiro durante muito tempo e que tem se mostrado em novos
rumos no presente.
A questo terrorista no mar outra que no teve grande
apelo por ocasio das reunies que consolidaram a CNUDM.
poca, o grande receio mundial era a possibilidade da guerra
entre as potncias do Leste e do Oeste e a ameaa terrorista era
apenas um conceito para no ser esquecido, tanto que nem citado
no texto da Conveno. poca, essa era uma preocupao que se
restringia ao conturbado cenrio do Oriente Mdio.
Como dito, os tempos mudaram radicalmente com a chamada
Nova Ordem Mundial e a ameaa terrorista passou a ocupar
importante espao nas discusses sobre atos ilcitos internacionais.
No entanto, o cenrio martimo ainda parecia inclume a esse
tipo de investida, que tem como alvo principal grupos inocentes e
9

Ver Byers (2004, p. 531).

146

Segurana no mar: que segurana?

grande apelo miditico, portanto menos visvel no mar. Algumas


investidas pontuais ocorreram para desmistificar essa aparente
paz inabalvel dos mares (cito os exemplos dos eventos do Navio
Mercante Achille Lauro, em 1985, e o atentado ao navio de guerra
USS COLE, da US Navy, nas proximidades do Porto de Aden, em
12 de outubro de 2000). Ainda assim, no pareceram ter sido
suficientes para uma jornada mundial contra o terror no mar.
O atentado s Torres Gmeas de Nova Iorque foi um importante
marco para essa discusso. A partir de ento, o tema passou a
pontuar a agenda internacional, mas ainda no o suficiente para
implicar grandes iniciativas de garantias para se evitar esse tipo de
ao no mar.
Sem querer ser muito pessimista, podemos dizer que temos
sido muito sortudos, por muito tempo. [...] Devemos
nos preparar para um cenrio onde os terroristas
descobriro o mar como lugar de suas batalhas e ataques
(HOCH, 2007, p. 87)

Algumas iniciativas multilaterais e internacionais nesse sentido


foram tomadas em relao a atividades e operaes empregadas
em alto-mar: as chamadas operaes de contraterrorismo no
mar, como a Operation Enduring Freedom, realizada pela coalizo
liderada pelos EUA no Afeganisto e no conhecido chifre da
frica. Enquanto o princpio da legtima defesa resta consolidado,
e, at mesmo, as operaes de MIO tambm tm se consolidado, a
justificativa de aes no mar contra possveis ameaas terroristas
transnacionais no guarda aderncia ao previsto na CNUDM.
Apenas como exemplo, a suspeita de que determinado navio possa
estar transportando terroristas, ou mesmo material para futuro e
147

Andr Panno Beiro

eventual ataque terrorista, no configura, per si, um ato terrorista


e, portanto, no atende aos requisitos legais internacionais para
a alegao do princpio da legtima defesa, nem mesmo da legtima
defesa preventiva. Tal ao em si, tambm, no se coaduna com a
resoluo que trata de transporte de armas qumicas, nucleares e
biolgicas, logo tambm no guarda respaldo na citada Resoluo
1.540 do CSNU. A posio dos EUA tem sido basear suas aes
no Direito Internacional dos Conflitos Armados, sob a presuno
da legtima defesa coletiva, mais que sobre o Direito do Mar de
Montego Bay10. Assim, a despeito da presuno de legalidade nesse
tipo de operao visando o bem comum em reprimir possveis
aes terroristas, trata-se de nova construo legal ainda em
latente consolidao, mais pelo costume que pela previso legal.
O Brasil, da mesma forma, apesar de plenamente inserido
no tabuleiro internacional como ator relevante, no tem entre
suas principais preocupaes a ameaa terrorista; quando a tem,
tambm tem focado sua ateno sobre eventuais aes terrestres.
No entanto, diante das grandes riquezas de que o pas dispe em
sua Amaznia Azul e da iminncia de grandes eventos ocorrerem
em cidades litorneas, esse assunto merece intenso debate e
preparao. Ainda que carente de respaldo internacional, muito
pode o Brasil regular sobre o assunto, em defesa de seus interesses
e instalaes.
Esse debate (nacional e internacional) sobre os eventuais
lapsos do Direito do Mar e a aplicabilidade do Direito Internacional

10 Ver Heinegg (2007, p. 147).

148

Segurana no mar: que segurana?

dos Conflitos Armados derivou em demanda internacional por


reprimir atos ilegais no mar. Como Tulio Treves (2012), juiz
do Tribunal Internacional do Mar, diz: havia um clamor por
nova lei que abarcasse os lapsos de ambas. Ele mesmo ressalta
a importncia da SUA Convention de 3 de maro de 1988 (e seu
Protocolo Adicional de 1988), como uma significativa resposta que
a International Maritime Organization (IMO) trouxe para ajudar
nessa demanda de represso aos atos ilcitos advindos do mar,
do qual o Brasil parte, bem como da nova Conveno SUA-2005
(e seu Protocolo Adicional), ainda em apreciao pelo Brasil.
Uma das questes que (a mdia) tem mais chamado ateno
em termos de Security at Sea a pirataria. O rigor terminolgico
volta ao debate por diversas questes, pois ao mesmo tempo em
que a cpia de produto sob patente de outro para fins comerciais
adquiriu o conceito de pirataria, o furto de espcies nativas (flora
e fauna) de florestas tambm tem adquirido, pelo senso comum, a
denominao de biopirataria. Obviamente se trata de apropriao
conceitual indevida que no guarda respaldo ao termo originalmente
cunhado para tipificar aes no mar, desde o sculo XVI.
Ainda que por ocasio das negociaes da CNUDM tal ao
fosse mera especulao do passado, a Conveno no se furtou
de inclu-la em suas discusses. No entanto, restaram lacunas
que, hoje, dado o ressurgimento da conduta ilcita com grande
repercusso internacional, fomentam o debate acadmico e
institucional. O assunto tornou-se to miditico e relevante que o
CSNU j expediu sete resolues atinentes ao problema (destacam-se as resolues n 1.238, n 1.451, n 1.897 e n 1.950).
149

Andr Panno Beiro

A pirataria se constitui numa ameaa paz internacional em


si mesma, e no apenas no determinado lugar de sua ocorrncia,
dado que o trfego martimo internacional ocorre por todos os
lados, e navios de diversas nacionalidades podem ser seus alvos.
No entanto, a situao da costa africana oriental (em especial
na costa da Somlia) tomou repercusses to impressionantes
que conclamou a sociedade internacional a respostas prementes.
O caso da costa oeste africana tem caractersticas bem diferentes,
pois a maior parte dos casos registrados no Golfo de Benim tem
ocorrido em mar territorial dos pases, portanto, dado o rigor
formal conceitual de pirataria, enquadra-se mais no preconizado
no art. 25 da CNUDM.
A situao da costa da Somlia tornou-se to alarmante ao
trfego mercante da regio que a prpria Somlia enviou carta
ao CSNU solicitando auxlio ONU para combate ao problema.
Decorrente da sua solicitao, uma Fora Multinacional foi
autorizada a entrar e atuar no mar territorial somali. O precedente
poderia se estabelecer. A ONU teve ento a preocupao em
caracterizar que essa exceo no ensejaria jurisprudncia
pregressa, dado que a atuao militar em mar territorial de terceiro
Estado formalmente refutada pela CNUDM por ser rea de
soberania plena do Estado costeiro (art. 2, 1). No entanto, a atuao
em Fora Multinacional no indita, pois a Operao RECAP, no
Golfo de Mlaca, reuniu 16 pases no combate pirataria na regio.
Quanto definio terica de pirataria, contrapondo os
conceitos advindos da CNUDM 1982 (art. 101) e a prevista na
SUA 1988, pode-se dizer que a pirataria pressupe determinados
requisitos para sua constatao, quais sejam:
150

Segurana no mar: que segurana?

1. Ato ilcito de violncia Deteno (aprisionamento de


navios), depredao cometida pela tripulao, objetivos
privados (lucro) contra outro navio (h que existir os dois
navios; se num mesmo navio, sequestro, e no pirataria)
e deve ocorrer em alto-mar. H que se ter bem definidos:
lugar, ato e tempo da ao.
2. Ato de participao de cunho ilcito Se os objetivos forem
polticos, no pirataria (h argumentao de que s 50%
dos atuantes na Somlia so islmicos da Al Qaeda, que
apenas desejam financiar questes polticas, logo no seria
caracterizada a pirataria). A prpria definio de alto-mar
gera algum carter discricionrio: se, em caso de circulao
(navegao), ao sair do mar territorial estaria a embarcao
em alto-mar; se, em caso de explorao, somente em ZEE se
poderia qualificar como sendo alto-mar ver art. 58, 2, e
art. 115 da CNUDM.
3. Ato na situao de ilcito com violncia A SUA-88 confirma
o previsto na CNUDM de 1982, que define ato de violncia
e incriminvel, em seu art. 3, como aquele praticado
ilicitamente e intencionalmente, em seu art. 3, 1, a), em
que afirma que, para a configurao da violncia, basta que
o ato seja incriminvel, e em seu art. 4, 1, que engloba
tambm os atos de violncia praticados no mar territorial,
portanto ampliando a compreenso dada pela CNUDM.

H obrigao dos Estados de reprimir e combater a pirataria


desde a CNUDM-82, bem como cooperar com tal ao. Tal
cooperao pressupe apoio institucional e de meios (previso essa
bastante controversa), como preconizado no art. 100 da CNUDM.
151

Andr Panno Beiro

Cabe se ressaltar que, por ocasio da confeco da CNUDM, o


art. 38 (proposto) do projeto da CNUDM foi, poca, rejeitado,
pois obrigaria os Estados a agir, sob pena de responsabilizao
internacional. Ainda assim, o art. 110, 1, garante o direito de o
navio de guerra abordar embarcao suspeita de ato de pirataria.
O Estado que apreender o pirata tem o dever de julg-lo ou
de extradit-lo (SUA-88). A CNUDM-82 no define a obrigao de
criminalizar o ato, logo no h a obrigao de perseguio (ato
discricionrio do Estado). No entanto, em optando por faz-lo, destaca-se o preconizado no art. 107, pois se trata o aspecto
do nvel de fora a ser empregado. Em geral, as convenes so
omissas em dizer qual o nvel de fora e os meios empregados, da
a necessidade corrente de se recorrer jurisprudncia quanto ao
nvel tradicionalmente aceito. A deciso da Corte Internacional
de Justia (CIJ) de 1988, no caso entre Espanha e Canad
(navios pesqueiros espanhis pescando nas proximidades da
costa canadense) um bom parmetro do entendimento jurdico
internacional quanto a esse nvel aceitvel de fora. Outro caso de
referncia aquele entre Suriname e Guiana (2007), submetido
Corte Internacional Arbitral, que decidiu que no existiam os
requisitos para o emprego da fora que fora utilizada.
Portanto, v-se que a qualificao de pirataria, apenas
luz das duas Convenes citadas, j guarda rigor que no carece
de enquadramento dos piratas como terroristas do mar, como
erroneamente considerado por alguns. Se os eles fossem assim
enquadrados, haveria a necessidade precpua do cumprimento do
DICA e os piratas apreendidos deveriam ser considerados como
prisioneiros de guerra (com todas as suas prerrogativas garantidas).
152

Segurana no mar: que segurana?

O CSNU, em suas resolues, refere-se tanto CNUDM quanto


ao respeito ao Direito Internacional Humanitrio (DIH), logo
alimenta o debate.
Para alm da preveno e represso pirataria, h o aspecto da
legislao a ser aplicada para punio dos culpados. As convenes
internacionais no precisam as penas imputveis, logo h que
existirem legislaes nacionais que criminalizem as aes e lhes
imputem a pena aplicvel. Como dito anteriormente, o crime de
pirataria parecia recluso histria e diversos pases j haviam
retirado de seus ordenamentos jurdicos penais tais cominaes
(caso da Frana, por exemplo). Assim, a ONU conclamou os
Estados a reverem seus ordenamentos e criminalizarem os atos de
pirataria.
No guarda rigor jurdico o enquadramento da pirataria
como crime contra a humanidade, dado seu carter econmico e
restrito, consequentemente torna-se difcil sua considerao como
sendo caso de Jurisdio Universal. O pleito da ONU na reviso
legal dos Estados na criminalizao da pirataria foi to expressivo
que tal obrigao foi preconizada na Conveno SUA-1988.
O interesse brasileiro no assunto guarda mais relao sua
participao no cenrio internacional que a atos porventura
praticados em sua jurisdio. Dado que o Atlntico Sul rea
estratgica prioritria do Pas, o Brasil no pode se furtar a
acompanhar os desdobramentos das aes que nesse cenrio
ocorram. Mais ainda, na costa oeste africana esto alguns dos
pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP)
que tambm so parceiros estratgicos prioritrios do Brasil por
seus fortes laos culturais com o Pas. Esse , portanto, um aspecto
153

Andr Panno Beiro

de interesse do Brasil, em especial quanto aos desdobramentos na


costa oeste africana, que carece do constante acompanhamento do
Pas (PEREIRA; BEIRO, 2012, p. 43-57).
No entanto, como dito na introduo deste trabalho, o termo
segurana no mar engloba conceitos bastante diversos de security
e de safety. Se at o presente buscou-se apresentar alguns dos
temas relativos security que mais tm suscitado reflexo luz da
CNUDM, resta ainda a abordagem sobre o quanto essa importante
Conveno agregou em termos de safety.

5. Segurana (Safety Suret)


Da observncia do quadro at aqui apresentado, pode-se
depreender que a busca por maiores garantias de navegao que
no levasse riscos, nem aos prprios navegantes, nem aos Estados
ou ao meio ambiente, foram mais facilmente incorporadas no
texto da Conveno.
Na realidade, a primeira busca de consolidar legislao
internacional para aumentar as garantias da salvaguarda da vida
humana no mar remonta Conferncia organizada pelo Reino
Unido, em Londres, em 1914, logo aps a comoo internacional
do naufrgio do Titanic. Dessa Conferncia, nasceu a primeira
conveno internacional voltada safety no mar, chamada de
Safety of Life at Sea (SOLAS). Seus avanos foram significativos
em alguns aspectos, como caractersticas da construo segura de
navios, a previso de sistemas de escuta ininterrupta de pedidos
de socorro no mar e mesmo a previso de existncia obrigatria
154

Segurana no mar: que segurana?

de embarcaes salva-vidas e coletes a bordo de navios. Hoje,


mais de 150 pases so partes da SOLAS e mais de 98% da frota
mercante internacional cumpre suas recomendaes.
No entanto, a preocupao em aumentar essas garantias
permaneceu latente. Somente aps a constituio da ONU que
tal demanda comeou a ver seus anseios respondidos. Faltava um
organismo internacional que assumisse tal papel; esse rgo foi
estabelecido com a criao da IMO. Na realidade, originalmente
chamada de Inter-governamental Maritime Consultative Organization
(IMCO), criada em 1948, teve sua denominao alterada para IMO
(e sua influncia bastante aumentada) logo aps a III Conveno
das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982.
Como dito, a IMCO, criada em 1948, teve sua Conveno
de criao entrando em vigor somente em 1958, quando a nova
organizao se reuniu, pela primeira vez, no ano seguinte.
Os propsitos da Organizao, apesar de preverem cuidar
da security, j deixaram claro sua maior preocupao com a safety da
navegao, como se pode constatar do artigo 1, (a), da Conveno:
para fornecer mecanismos de cooperao entre os
governos no campo da regulao governamental e prticas
relacionados com assuntos tcnicos de todos os tipos que
interessem navegao comercial internacional e encorajar
e facilitar a adoo geral dos mais altos padres possveis
em matria de segurana martima, eficincia da navegao
e preveno e controle da poluio marinha causada por
navios (BRASIL, Decreto n 1.530, de 22 de junho de
1995).

155

Andr Panno Beiro

A organizao tambm est habilitada para tratar de assuntos


administrativos e judiciais relacionados a esses propsitos.11
A primeira tarefa da IMO foi a adoo de uma nova verso
da Conveno Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana
no Mar (SOLAS sigla em ingls), o mais importante de todos os
tratados relativos safety no mar. Isso foi alcanado em 1960 e
a IMO, ento, focou sua ateno em questes como a facilitao
do trfego martimo internacional, linhas de carga e de transporte
de mercadorias perigosas, enquanto o sistema de medio da
tonelagem dos navios foi revisto.
Muito embora sua preocupao com a safety tenha
permanecido seu farol mais visvel, um novo problema comeou
a surgir a poluio. O crescimento da quantidade de leo a
ser transportado por mar e o aumento do tamanho dos navios
petroleiros foi motivo de preocupao particular. O evento ocorrido
com o navio Torrey Canyon (1967), em que 120 mil toneladas
de leo foram derramadas, demonstrou a escalada do problema.
Durante os anos seguintes, a IMO introduziu uma srie de medidas
destinadas a prevenir acidentes com petroleiros e minimizar suas
consequncias. Abordou, tambm, a ameaa ambiental causada
por operaes de rotina, tais como a limpeza de tanques de carga
e a eliminao de resduos da casa das mquinas eventualidades
com maior ameaa de poluio acidental.
A mais importante de todas essas medidas foi a Conveno
Internacional para a Preveno da Poluio por Navios, de 1973,
alterada pelo Protocolo de 1978 (MARPOL 73/78). Ela abrange
11 Ver histrico e estatuto em: <http://www.imo.org/About/Pages/Default.aspx>.

156

Segurana no mar: que segurana?

no s a poluio acidental e operacional, mas tambm a poluio


por produtos qumicos, produtos em embalagens, esgoto, lixo e
poluio do ar.
Outra inovao capitaneada pela IMO foi, a partir de iniciativa
preliminar da dcada de 1970, a implantao do Global Maritime
Distress Safety System (GMDSS), aprovado em 1988, que comeou
a ser implementado a partir de 1992. Em fevereiro de 1999, os
meios do GMDSS tornaram-se completamente operacionais, de
modo que, agora, um navio que esteja em perigo em qualquer lugar
do mundo possa ter assistncia praticamente garantida, mesmo
que a tripulao do navio no tenha tempo de solicitar ajuda. Essa
mensagem ser transmitida automaticamente.
Novas convenes relativas ao ambiente marinho foram
adotadas na dcada de 2000, incluindo um sobre sistemas anti-incrustantes (AFS 2001), outra sobre a gesto da gua de
lastro para impedir a invaso de espcies exticas (BWM 2004).
A dcada de 2000 viu tambm o foco na segurana martima,
com a entrada em vigor em julho de 2004 de um novo regime de
segurana abrangente para o transporte internacional, incluindo
a International Shipand Port Facility Security Code (ISPS), tornada
obrigatria em alteraes Conveno SOLAS adotadas em 2002.
No entanto, como dito, a IMO no podia se limitar a aes
que aumentassem a sensao de safety no mar. Suas atribuies
tambm previam aes em torno da security, o que, em especial
aps o assombro internacional advindo dos ataques terroristas
aos EUA, em 2001, no tardou a se refletir nas aes comerciais
no mar. Em 2005, a IMO aprovou alteraes Conveno para a
Represso de Atos Ilcitos (SUA sigla em ingls) contra a segurana
157

Andr Panno Beiro

da navegao martima, de 1988, e seu Protocolo relacionado


(os 2005 Protocolos SUA), que, entre outras coisas, introduziu o
direito de visita e inspeo a navio com pavilho de outro Estado-Parte, quando a Parte requerente tiver motivos razoveis para
suspeitar que o navio (ou uma pessoa a bordo do navio) tenha sido
(ou esteja prestes a ser) envolvido na prtica de uma infrao nos
termos da Conveno.
Ou seja, a IMO realmente tem aumentado seu poder de
atuao, tanto em termos de safety, quanto em relao security,
no entanto sempre com maior enfoque sobre as aes comerciais
realizadas por via martima. evidente que tais decises tambm
acabam interferindo nas questes de soberania estatal, mas,
certamente, no esse o foco prioritrio. Um exemplo desse
afastamento de suas intenes regulatrias em questes de security
a previso, em diversas das normas que ela implementa, da no
obrigatoridade de cumprimento dalas por Navios de Estado. Ou
seja, deixa deciso soberana de cada Estado sua adeso ou no
s normas (portanto, no passveis de fiscalizao internacional).
Ou seja, as regulamentaes da IMO acabaram por preencher as
lacunas carentes de atualizao ou mesmo de inovao, tanto em
termos de safety (seu foco originrio e prioritrio), como mesmo
de security, pois a construo de nova Conveno sobre o Direito
do Mar no mbito da ONU poderia tornar-se muito morosa e sob
riscos de inao. Por isso encontramos dentre as diversas fontes
da IMO tanto novos Tratados que versam tipicamente como safety
(por exemplo a SOLAS), quanto afetos security (por exemplo
a SUA).
158

Segurana no mar: que segurana?

Diversas convenes, alm das aqui destacadas, tm sido


implementadas e tm, em geral, grande abrangncia global.
Nesses aproximadamente 50 anos de sua criao (com muito
maior efetividade depois de 1982), a IMO j capitaneou mais de
50 convenes, das quais 40 j esto em vigor, entre estas, 25 j
foram adotadas pelo Brasil.
Assim, como dito, a preocupao com a safety na navegao
foi uma temtica bastante relevante no esprito da CNUDM e
desdobrou-se em novas previses estabelecidas por rgo criado a
partir dela (a IMO). Ainda assim, muito resta a ser feito e permanece
sendo continuamente feito, seja por iniciativas nacionais, seja por
atos de organismos internacionais.

6. Consideraes finais
Por fim, o advento da Conveno das Naes Unidas sobre
o Direito do Mar um marco que trouxe maior pacificao no
uso dos mares, na medida em que buscou o consenso em muitas
das demandas dos Estados, em especial quanto s delimitaes
de espaos martimos. No entanto, questes delicadas, como
a jurisdio em diversos desses espaos, foram aos poucos se
consolidando, dada a soberania relativa (em razo da matria, do
lugar, da ao, etc.) que esses espaos conferiam.
Muitos desafios ainda restam.
Decorrente da costumeira defasagem entre a norma legal e
a situao vivida (e no vislumbrada), a Conveno no preenche
todas as lacunas da situao atual. A questo relativa a grandes
desastres (sejam eles de origem natural, ou decorrente da ao
humana) ainda guarda grandes questionamentos. Como mensurar
159

Andr Panno Beiro

danos que podem ultrapassar costas prximas? Como e a quem


recorrer no caso de ocorrncias naturais, em especial as vindas
do alto-mar? Qual a legislao internacional aplicvel nessas
situaes? Vrias questes aguardam respostas.
A insegurana advinda do ressurgimento (miditico) da
pirataria tambm tem suscitado contramedidas no vislumbradas
na Conveno, como a utilizao de cidadelas (quase inviolveis)
em navios mercantes, alm de vrias outras medidas que refutem
as ameaas. Tm sido empregados jatos de gua, redes de arame
farpado e, mais recentemente, o uso de segurana armada privada
a bordo dos navios mercantes. Ao que implica novas questes
legais e que tem feito a IMO dedicar-se a sua regulao.
Outra questo no vislumbrada poca da Conveno a
utilizao de embarcaes (ou mesmo aeronaves) no tripuladas.
No restam dvidas de que o emprego de veculos areos no
tripulados (VANT) tem sido bem mais debatido e utilizado.
No entanto, cada vez mais tem evoludo o desenvolvimento de
embarcaes no tripuladas. Algumas marinhas de guerra j
tm utilizado essas embarcaes, como a de em Israel. Nessa
questo, restam dvidas quanto a vrios aspectos: como no
esto tripulados, enquadram-se no previsto aos navios de Estado
(art. de 29 a 32, CNUDM)? Qual o lcus da ao, do local onde est
a embarcao ou do local onde est quem a controla? Como se pode
ver, ainda h muito a se consolidar.
Ainda assim, se h lacunas (e normal que existam),
certamente, so bem menores que antes da consumao de
Montego Bay. Como relembrou o Juiz Tlio Treves, do Tribunal
Internacional do Mar, ainda no se vislumbra a necessidade de
160

Segurana no mar: que segurana?

nova empreitada para a realizao de uma quarta conveno, no


entanto, convm indagar at quando o instrumento atual nos
ser suficiente. Se segurana uma sensao, portanto difcil
de ser medida, a insegurana mais facilmente identificada, pela
ocorrncia de muitas aes no respondidas com prontido.
Retorna-se, ento, ao questionamento provocador do ttulo
deste trabalho: Segurana no mar: que segurana?. Dado o exposto,
no h elementos que levem concluso de que a consolidao
regulatria alcanada com a CNUDM tenha influenciado em
diminuio da sensao de segurana. Ao contrrio, portas foram
abertas a novo tipo de relacionamento interestatal, com maior
respaldo legal.
Outro fator importante decorre da profunda transformao
global decorrente da intitulada nova ordem mundial nascente
ao final da Guerra Fria. O multilateralismo e a visibilidade de que
as ameaas so bem mais difusas que as vislumbradas no perodo
bipolar redundaram em novas vises estratgicas martimas de que
a hegemonia no mar tornava-se cada vez mais difcil. Assim, tanto
as preocupaes com a security, quanto com a safety, acabaram
rumando para uma nova direo, que a da cooperao entre as
naes, em especial quanto ao compartilhamento de informaes
que permitam ao maior nmero de naes saber quem est no
mar, fazendo o qu, indo para onde, transportando o qu, etc.
Esse conceito, cunhado originalmente como Maritime Domaine
Awerness (MDA), na Estratgia Nacional de Segurana Martima
dos EUA, de 2006, passou a suscitar debates e parcerias.
Cito como exemplo dessa nova vertente de cooperao, o 20th
International Sea Power Symposium, ao qual tive a honra de assistir,
161

Andr Panno Beiro

em outubro de 2011, no Naval War College (EUA), que teve como


essncia os assuntos relacionados cooperao internacional
em torno da Segurana Martima. Grande encontro mundial que
contou com a presena de 115 delegaes, representadas por mais
de 96 Comandantes de Marinhas e de 22 Comandantes de Guardas
Costeiras. O tema central do simpsio foi Security and Prosperity
through Maritime Partnerships, e o foco das apresentaes e debates
esteve essencialmente centrado na integrao e na disponibilizao
das informaes que pudessem redundar em um maior controle/
conhecimento do que ocorre em todo o trfego martimo.
O Brasil, coerente com sua postura participativa e colaborativa,
tambm tem envidado esforos nesse sentido, por meio de parcerias,
como a consolidada e bem-sucedida instituda, h mais de 40 anos
(portanto, muito anterior ao clamor internacional pelo MDA), na
rea Martima do Atlntico Sul (AMAS) organizao integrada
por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai e estruturada para
atender ao Plano de Coordenao da Defesa do Trfego Martimo
Interamericano, criado no mbito do Tratado Interamericano de
Assistncia Recproca (TIAR). Alm dessa bem-sucedida iniciativa,
novas parcerias tm sido estabelecidas e novas perspectivas se
avizinham, com a implantao do Sistema de Gerenciamento da
Amaznia Azul (SisGAAz), que integrar informaes de vrios
outros sistemas.
Na realidade, o Brasil tem buscado consolidar sua contribuio
ao MDA com a promoo da Conscincia Situacional Martima
(CSM)12, como lembrou o Almirante Prado Maia, como medida
12 Segundo Prado Maia (2012, p. 217), Define-se CSM como o entendimento dos acontecimentos
militares e no militares, atividades e circunstncias, dentro e associadas ao ambiente martimo, que

162

Segurana no mar: que segurana?

mais abrangente de confiana mtua entre diversos atores, sejam


estatais, sejam privados.
Cabe aqui ressaltar uma particularidade brasileira, que a
construo terico-legal, no ambiente interno, do conceito de
Autoridade Martima (AM), que foi seguida por vrios pases
(por exemplo, Portugal). A AM, exercida legalmente pelo
Comandante da Marinha (CM), tem competncia para o trato
dos assuntos que no sejam relacionados com a defesa da Ptria e dos
Poderes Constitucionais, da Lei e da Ordem (BRASIL, 2004, anexo
b, art. 1, 1). Ou seja, cabe AM orientar, fiscalizar e zelar pelos
assuntos relativos salvaguarda da vida humana e segurana
da navegao, no mar aberto e hidrovias interiores, e preveno da
poluio ambiental por parte de embarcaes, plataformas ou suas
instalaes de apoio (BRASIL, 2004, art. 4). V-se, portanto forte
vis de safety nas atribuies previstas para exerccio pela AM, no
caso, a prpria MB. Como no poderia deixar de ser, as atribuies
tpicas de security tambm so executadas pela Marinha do Brasil.
Nesse sentido, dada a polissemia do termo segurana aludida no
incio deste trabalho, a concomitncia das competncias relativas
safety e security sob a mesma gide da Marinha do Brasil serve
para no implicar dvidas de responsabilidades e atribuies que
tambm so confusas no ambiente externo (relembro que a IMO
tem regulaes tanto no campo da safety [SOLAS], quanto no
ambiente da security [SUA]).
A opo de alguns pases por dividir atribuies e responsabilidades entre suas marinhas de guerra e servios normalmente
so relevantes para as atuais e futuras aes de um pas, onde o ambiente martimo so os oceanos,
mares, baas, esturios, rios, regies costeiras e portos.

163

Andr Panno Beiro

chamados como guardas costeiras ou prefeituras navais pode


significar especializao de pessoal e material mais especfico s
necessidades. No entanto, pode tambm implicar srios riscos de
superposio de poderes ou lacunas de execuo, alm do natural
aumento de custos por aumento de estrutura de suporte. Mais
ainda, essas atribuies, quando confrontadas com o poder de
polcia exercido no mar, tambm podem trazer maiores dificuldades
de separao de competncias e responsabilidades. Por exemplo,
em uma Marinha tipicamente ocenica, como a MB (sem relegar
suas atribuies prximas costa), caso a safety estivesse sob a
gide de outra instituio, a quem caberia a tarefa SAR em guas
que vo at as proximidades do continente africano?
Assim, procurou-se abordar no presente texto as particularidades brasileiras em sua incessante labuta por manter o mar
mais seguro (lato sensu). Tarefa rdua, mas encarada com o orgulho
e a magnitude que a imensido de sua Amaznia Azul merece.13

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Decreto/D5484.htm>. Acesso em: 12/6/2012.
13 Trabalho realizado com apoio da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CAPES Edital N 31/2013.

164

Segurana no mar: que segurana?

BRASIL. Decreto n 6.703, de 18 de dezembro de 2008. Aprova a


Estratgia Nacional de Defesa, e d outras providncias. 2008.
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Andr Panno Beiro

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166

DIREITO DO MAR: INDICAES PARA A FIXAO


DOS LIMITES LATERAIS MARTIMOS*1
Antnio Augusto Canado Trindade

1. Observaes preliminares
A atual gerao de internacionalistas deve sentir-se
verdadeiramente privilegiada em poder testemunhar e examinar a
impressionante evoluo, ainda em curso nos trabalhos correntes
da III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar (1974-1981),
de um dos mais significativos captulos do direito internacional.
A pobreza de nossa bibliografia a respeito est a exigir estudos
atualizados sobre a matria. Mesmo nos foros multilaterais de
negociao, apesar da volumosa massa de materiais e documentos
classificados acumulados sobre o tema, subsistem algumas dvidas
e incertezas, aps quase sete anos de trabalhos da III Conferncia
da ONU sobre o Direito do Mar.
Um dos pontos talvez ainda no suficientemente debatidos,
que tem ocupado e certamente haver de continuar ocupando
ainda por muitos anos as Chancelarias de diversos Estados, o
da delimitao ou fixao dos limites martimos. No presente
*

O presente estudo foi publicado no seguinte livro, do mesmo autor: O Direito Internacional em um
mundo em transformao. Rio de Janeiro / So Paulo: Renovar, 2002.

167

Antnio Augusto Canado Trindade

estudo, concentrar-nos-emos mais especificamente nos limites


laterais martimos, embora por vezes tenhamos de fazer referncia
tambm aos limites entre Estados cujas costas se defrontam, dada
a semelhana das regras aplicveis a umas e outras.
Sobre a matria, vale de incio recordar as palavras significativas
proferidas pela Corte Internacional de Justia no caso das Zonas de
Pesca (Reino Unido versus Noruega, 1951):
A delimitao de reas martimas sempre tem um aspecto
internacional; no pode depender apenas da vontade
do Estado costeiro tal como se exprime em seu direito
interno. Embora seja verdade que o ato de delimitao
necessariamente um ato unilateral, porque apenas o
Estado costeiro competente para proceder a tal ato, a
validade da delimitao com relao a outros Estados
depende do direito internacional1.

A Corte, desse modo, rejeitou a premissa da escola positivista


que no admitia a existncia de regras jurdicas relativas
determinao do domnio martimo2.

2. Os dados bsicos da equidistncia e


das circunstncias especiais
2.1. A regra da equidistncia - circunstncias especiais
O artigo 6 (2) da Conveno de Genebra de 1958 sobre a
Plataforma Continental, ao consagrar3, na ausncia de acordo, o
1

ICT Reports (1951), p. 132.

J. M. Auby, Les problemes de ia mer territoriale devant ia Cour Internationale de Justice (L. affaire
anglo-norvgienne des pcheries, arrt du 18 dcembre 1951), 80 Journal du droit international
(Clunet) (1953) p. 50-51.

Cf. tambm, no mesmo sentido, o artigo 12 (1) da Conveno de Genebra de 1958 sobre o Mar
Territorial e a Zona Contgua.

168

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

princpio da equidistncia assim como as circunstncias especiais


para a delimitao da plataforma continental de dois Estados
adjacentes, suscitou incertezas e indagaes at hoje presentes
na doutrina. Desse modo, h os que pretendem estabelecer uma
hierarquia entre o mtodo da equidistncia (que seria a regra) e as
circunstncias especiais (que seriam a exceo, dado seu carter
indeterminado): assim, aplicar-se-ia, na falta de acordo, o mtodo
da equidistncia, a no ser que existissem circunstncias especiais4.
Contudo, um exame mais detalhado indica que o artigo 6
da Conveno de 1958 combina os dois elementos, equidistncia
circunstncias especiais, sem estabelecer uma hierarquia entre
eles, e com o propsito de assegurar uma delimitao equitativa5
(cf. infra). A preocupao com esse objetivo delimitao equitativa
esteve presente na deciso de 1969 da Corte Internacional de
Justia no caso da plataforma continental do Mar do Norte (Repblica
Federal da Alemanha versus Dinamarca e Holanda).
No caso, a Corte rejeitou tanto o princpio da distribuio
justa e equitativa defendido pela Alemanha (que pretendia que a
configurao cncava de seu litoral no Mar do Norte constituiria
uma circunstncia especial), quanto o princpio da equidistncia
advogado pela Holanda e Dinamarca. Preferiu a Corte ater-se
ao conceito de plataforma continental como o prolongamento
natural do territrio terrestre do Estado (nem sempre sendo
o ponto mais prximo da costa seu prolongamento natural),
advertindo ademais que o mtodo equidistncia circunstncias
4 Lucius Caflisch, Les zones martimes sous juridiction nationale, leurs limites et leur dlimitation.
84 Revue gnrale de droit international public (1980) p. 90-91.
5

Ibid., p. 91-92, e cf. p. 92.

169

Antnio Augusto Canado Trindade

especiais no se tornara parte do direito internacional geral ou


consuetudinrio (nem sequer depois de concluda a Conveno
de 1958). Preocupou-se a Corte em apontar que a equidistncia
pura e simples poderia criar situaes no equitativas (e.g., em razo
da concavidade ou convexidade do litoral). No havendo mtodo
nico obrigatrio de delimitao, deveria esta operar-se, segundo
a Corte, por acordo entre as partes, atribuindo a cada uma a rea
da plataforma continental correspondente ao prolongamento ou
continuao natural do territrio terrestre do Estado costeiro6.
Posteriormente, no caso da delimitao da plataforma
continental entre a Frana e o Reino Unido (deciso de 1977),
enquanto a Frana argumentou em prol de um princpio de
equidade e minimizou a equidistncia (como regra apenas
subsidiria ou residual na ausncia de acordo e de circunstncias
especiais), o Reino Unido enfatizou a equidistncia como regra
geral de delimitao, atribuindo Frana o nus da prova da
existncia de circunstncias especiais (que justificassem traado
outro que o da linha mediana)7. Ao proceder delimitao, o
Tribunal Arbitral Franco-Britnico ponderou inter alia que a
incluso da referncia s circunstncias especiais no artigo 6
da Conveno de 1958 se deveu preocupao de que a aplicao
pura e simples da equidistncia poderia em certos casos levar a
situaes no equitativas; assim, segundo o Tribunal Arbitral,
a regra combinando equidistncia circunstncias especiais

ICJ Reports (1969) p. 3-54; e cf. observaes in V. Marotta Rangel, A Corte Internacional de Justia e o
Direito do Mar, 71 Revista da Faculdade de Direito da USP (1976), p. 246-251 e 254-255.

7 Jean-Pierre Quneudec, Laffaire de Ia dlimitation du plateau continental entre Ia France et le


Royaume-Uni, 83 Revue gnrale de droit international public (1979), p. 69-82.

170

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

constitui a expresso particular de uma norma geral segundo a qual


o limite entre Estados que se encontram sobre a mesma plataforma
continental deve, na ausncia de acordo, ser determinado segundo
princpios equitativos8.
Equidistncia e circunstncias especiais, enfatizou o
Tribunal Arbitral, no constituem duas regras separadas, mas,
sim, dois elementos que se combinam em uma s regra visando
obter uma delimitao segundo princpios de equidade. Assim,
para o Tribunal Arbitral, so as circunstncias geogrficas e outras
que, em cada caso, indicam e justificam o recurso ao mtodo da
equidistncia como sendo o meio de se chegar a uma soluo
equitativa9. Assim, sobre esse ponto seguia o Tribunal Arbitral
a trilha apontada pela Corte Internacional de Justia em 1969
(cf. supra), no sentido de que, na ausncia de acordo, o princpio
fundamental em matria de delimitao o que deve esta dar-se
conforme princpios equitativos10.
As indicaes da jurisprudncia internacional sobre a matria11
parecem revestir-se, pois, de certa generalidade. Quando a prtica
8

Cit. in L. Caflisch, op. cit. supra, nota (4), p. 91. Para Caflisch, o contedo do artigo 6 da Conveno de
1958 no diferiria das indicaes da Corte da Haia no caso da Plataforma Continental do Mar do Norte
(1969), dado que o artigo 6 visaria justamente produzir uma delimitao equitativa; ibid., p. 91 e 93-94.
No mesmo sentido estariam as ponderaes do Tribunal Arbitral Franco-Britnico, de 1977.

Cit. in E. Zoller, op. cit. Infra, nota (13), p. 373-376.

10 lbid., p. 378; comenta a autora, a esse respeito, que, no contencioso com o Reino Unido, a Frana
atribua uma grande importncia a essas ponderaes, mantendo que a liberdade de escolha era
quase ilimitada quanto aos mtodos de delimitao desde que esses mtodos levassem a uma
delimitao equitativa; Ibid, p. 379.
11 Sobre a fixao de limites laterais martimos em um contexto entre alguns Estados dos Estados Unidos)
e a invocao do costume e jurisprudncia internacionais para tal fixao (no plano nacional), cf. J.I.
Charney, The Delimitation of Lateral Seaward Boundaries between States in a Domestic Context, 75
American Journal of lnternational Law (1981), p. 34-36, 51-56, 58,61 e 63-68.

171

Antnio Augusto Canado Trindade

dos Estados apresenta as mesmas dvidas e incertezas que a doutrina


(CHARNEY, 1981). Vejamos alguns dados. Em documento oficioso
divulgado em abril de 1979, o Secretariado da III Conferncia sobre
o Direito do Mar revelou que, no tocante
delimitao de Estados cujas costas se defrontam, 29
de 34 acordos concludos equidistncia para o total ou
parte da delimitao; em 12 casos, ilhas so ignoradas
ou consideradas como circunstncias especiais. Quanto
s delimitaes entre Estados cujas costas so limtrofes,
9 de 23 acordos concludos utilizam a equidistncia
para o total ou parte do limite, sendo ilhas tratadas
como constituindo circunstncias especiais em 3 casos
[...]. Enfim, acordos concludos entre costas so de incio
limtrofes para depois se tornarem opostas, ou vice-versa, tm recorrido equidistncia para a totalidade
ou uma parte da delimitao12.

As estatsticas acima sugerem uma uniformidade maior


quanto aplicao da equidistncia na delimitao entre Estados
cujas costas se defrontam, e maiores dificuldades na delimitao dos
limites laterais martimos. Com efeito, tem-se sugerido que h pelo
menos uma circunstncia em que a equidistncia normalmente o
mtodo de delimitao equitativa, a saber, quando os dois Estados
se defrontam, em outras palavras, no caso de uma linha mediana
de delimitao13. Detenhamo-nos, no entanto, no outro tipo de
12 Cit. in L. Caflisch, op. cit. supra, nota (4), p. 88 no 47.
13 Elisabeth Zoller, Laffaire de Ia dlimitation du plateau co Rpublique Franaise et le Royaume-Uni
de Grande Bretagne et (Dcision du 30 juin 1977), 23 Annuaire franais de droit international (1977)
p. 379. So exemplos de estabelecimento de linhas medianas em casos em que as costas dos Estados
se defrontam os acordos entre Gr-Bretanha e Holanda (1965), Dinamarca e Noruega (1965), Gr-Bretanha e Dinamarca (1966), Gr-Bretanha e Noruega (1965), Itlia e Iugoslvia (1968), Bahrain
e Arbia Saudita (1968), Arbia Saudita e Ir (1968), Repblica Federal da Alemanha e Dinamarca

172

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

situao a da delimitao no caso de Estados limtrofes que a


que forma objeto do presente exame. Como a prtica, conforme j
indicado, no aqui uniforme, podemos destacar exemplos em que
se aplicou, ou no, o princpio da equidistncia.
Dentre os casos de tal aplicao, registre-se o acordo entre
Brasil e Uruguai, em vigor desde 12 de junho de 1975, fixando o
limite lateral martimo entre os dois pases por meio de uma linha
nica em direo sensivelmente perpendicular linha geral da
costa; Brasil e Uruguai reconheceram como limite lateral das
respectivas jurisdies martimas a linha mediana, cujos pontos
sejam equidistantes dos pontos mais prximos da linha de base14.
Assim, uma linha normal e simplificada pareceu, no caso, equitativa
a ambas as partes.
No mesmo sentido, Dinamarca e Holanda, partidrias da
regra da equidistncia no caso da plataforma continental do Mar do
Norte (supra), em seus argumentos perante a Corte Internacional
de Justia, citaram seis casos de aplicao da equidistncia na
delimitao de guas territoriais especificamente entre Estados
limtrofes distintos15. Outros exemplos podem ser mencionados:
o Tratado do Rio da Prata e seus Limites Martimos, celebrado entre
Argentina e Uruguai em 1973, em vigor desde 12 de fevereiro de
1974, dispe em seu artigo 70 que:
(1965), URSS e Finlndia (1965, para as zonas em que as costas se defrontam). Cit. in Jack Lang,
Le plateau continental de la Mer du Nord, Paris, LGDJ, 1970, p. 113-114.
14 Cf. New Directions in the Law of the Sea, vol. V: Documents (ed. R. Churchill, M. Nordquist e S.H. Lay),
London, British Institute of International and Comparative Law / Oceana, 1977, p. 9-11; Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE). Declarao Brasileiro-Uruguaia sobre Limite de Jurisdies Martimas, 1969,
p. 1-2 (doc. circulao interna).
15 Cit. in Jack Lang, op. cit. Supra, nota (13), p. 80 e n 71, e cf. observaes s p. 116-117.

173

Antnio Augusto Canado Trindade

o limite lateral martimo e o da plataforma continental,


entre a Repblica do Uruguai e a Repblica Argentina,
definido como uma linha equidistante traada de
acordo com o mtodo das costas adjacentes, a comear
do ponto mdio da linha de base constituda pela linha
reta imaginria ligando Punta del Este (Repblica do
Uruguai) a Punta Rasa del Cabo San Antonio (Repblica
Argentina)16.

O Uruguai, em um decreto de 16 de maio de 1969, esposava


a tese de que a delimitao lateral da plataforma continental deve
efetuar-se, conforme negociao internacional apropriada, pela
aplicao do princpio da equidistncia, previsto no artigo 6 da
Conveno de Genebra sobre a Plataforma Continental17.
A coletnea New Directions in the Law of the Sea enumera sete
acordos, relativos delimitao da plataforma continental na regio
do Mar do Norte (envolvendo Dinamarca, Alemanha, Holanda,
Noruega e Reino Unido), que se baseiam todos no princpio da
equidistncia18 (perodo 1964-1966). No mesmo sentido, o Iraque
inicialmente estabeleceu os limites de sua plataforma continental
16 New Directions in the Law of the Sea, vol. IV: Documents (ed. R. Churchill e M. Nordquist), London,
British Institute of International and Comparative Law/ Oceana, 1975, p. 36.
17 Cit. in E.D. Brown, The Legal Regime of Hydrospace, London, Stevens, 1971, p. 61.
18 Acordos Noruega e Reino Unido (1965), Dinamarca e Noruega (1965), Dinamarca e Reino Unido
(1966), Holanda e Reino Unido (1965), Dinamarca e Holanda (1966), Dinamarca e Alemanha (1965)
e Alemanha e Holanda (1964); New Directions in the Law of the Sea, vol. I: Documents (ed. S. H. Lay,
R. Churchill e M. Nordquist), London, British Institute of International and Comparative Law / Oceana,
1973, p. 120-133; mas cf., para acordos subsequentes (de 1971), ibid., p. 187-198. Tomando, por
exemplo, a prtica britnica, no Mar do Norte o limite entre a plataforma continental do Reino Unido
e as plataformas continentais de outros Estados costeiros (costas opostas) tem sido determinado
por uma srie de acordos bilaterais. Com exceo do acordo com a Repblica Federal da Alemanha,
todos esses acordos se baseiam no princpio da delimitao em conformidade com o princpio da
equidistncia. R. R. Churchill (National Practice); United Kingdom, New Directions in the Law of the
Sea, vol. III: Collected Papers (ed. R. Churchill, K. R. Simmonds e J. Welch), London, British Institute of
International and Comparative Law / Oceana, 1973, p. 289-290.

174

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

(perodo 1957-1958) em estrita aplicao do princpio da


equidistncia19. A Conveno talo-espanhola de delimitao
da plataforma continental (1974) segue (costas opostas)
igualmente o princpio da equidistncia20. H ainda casos em que
os Estados mantiveram o mtodo da equidistncia em carter
provisrio21.
Por outro lado, tambm h uma prtica em sentido oposto, no
consagrando o princpio da equidistncia22. Assim, por exemplo, o
acordo de delimitao do mar territorial entre a Repblica Federal
da Alemanha e a Repblica Democrtica Alem, em vigor desde
1 de outubro de 1974, consagra um limite martimo que no
equidistante de cada costa (em determinado ponto o limite
mais prximo da costa da Repblica Democrtica Alem)23. Outro
exemplo fornecido pela prtica canadense: na maioria dos
casos relativos ao Canad, o princpio da equidistncia de difcil
aplicao e no resolve todos os problemas24.

19 E. D. Brown, op. cit. supra, nota (17), p. 61.


20 New Directions in the Law of the Sea, vol. V: Documents (ed. R. Churchill, M. Nordquist e S. H. Lay),
London, British Institute of International and Comparative Law / Oceana, 1977, p. 261-263.
21 Por exemplo, Kuwait, Blgica e tambm o Iraque, at fins da dcada de 1960; cit. in J. Lang, op. cit.
Supra, nota (13), p. 115.
22 Cf. trs casos, registrados na dcada de 1950, em que foram seguidos mtodos outros que no o da
equidistncia, cit. in J. Lang, op. cit. Supra, nota (13), p. 80, e cf. p. 81, para outros exemplos revelando
uma variedade de solues.
23 New Directions in the Law of the Sea, vol. V: Documents (ed. R. Churchill, M. Nordquist e S. H. Lay),
London, British Institute of International and Comparative Law Oceana, 1977, p. 5-6. Tampouco o
acordo de 1974 entre Ir e Emirados rabes Unidos de delimitao da plataforma continental (costas
opostas) consagra o princpio da equidistncia; cf. ibid., p. 242-245.
24 J.-Y. Morin, (National Practice): Canada, New Directions in the Law of the Sea, vol. III: Collected
Papers (ed. R. Churchill, K. R. Simmonds e J. Welch), London, British Institute of International and
Comparative Law / Oceana, 1973, p. 246.

175

Antnio Augusto Canado Trindade

No tratado venezuelano-francs de delimitao martima,


firmado aos 17 de julho de 198025, as duas partes contratantes
decidiram inserir, no prembulo do tratado, uma referncia
expressa necessidade de delimitar de maneira precisa e de
acordo com princpios equitativos suas zonas econmicas, assim
fortalecendo suas posies respectivas (ambas favorveis soluo
de equidade). Um comentrio sobre a prtica dos Estados Unidos
(1975-1980) sobre a matria seus limites martimos com o
Mxico, Cuba e Venezuela faz breve referncia delimitao
dos trs limites martimos de maneira equitativa, atendidos os
interesses nacionais consoante o direito internacional e tendo
em mente a manuteno das relaes amistosas com os pases
vizinhos26.
A no aplicao do princpio da equidistncia no surpreendente, bastando recordar a advertncia da Corte Internacional de
Justia no caso da plataforma continental do Mar do Norte
(1969) de que a noo de equidistncia no constitua uma
necessidade inerente da doutrina da plataforma continental27.
Andrassy lembra a situao de Estados banhados por mares
mediterrneos ou Estados costeiros recebendo uma rea
desproporcionalmente pequena da plataforma continental devido
a sua configurao costeira anormal (sem falar nos Estados sem
acesso ao mar), em relao aos quais uma aplicao do princpio
da equidistncia poderia gerar ou agravar desigualdades; nem
25 Texto do Tratado Venezelano-Francs de Delimitacin Marina, reproduzido in El Universal, Caracas,
edio de 18 de julho de 1980.
26 M. L. Nash, U.S. Maritime Boundaries with Mexico, Cuba, and American Journal of lnternational Law
(1981), p. 161-162.
27 ICJ Reports (1969), p. 34-35.

176

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

mesmo a clusula das circunstncias especiais poderia levar


a uma delimitao equitativa28. A Frana, em sua prtica, tem-se mostrado avessa ao princpio da equidistncia, tanto em suas
reservas Conveno de Genebra sobre a Plataforma Continental29
quanto nas negociaes que manteve com a Espanha (em 1974)
conducentes Conveno entre os dois Estados para delimitao
da plataforma continental30 (infra).
Alis, este ltimo exemplo nos conduz ainda a outro tipo
de situao, a saber, aquela em que parte do traado do limite
segue o mtodo da equidistncia, como, e.g., na conveno
sobre a delimitao das plataformas continentais da Frana e da
Espanha no Golfo de Gascogne/Vizcaya, de 29 de janeiro de 1974,
artigo 2 (1) (b): Jusquau point R dfini ci-aprs, la ligne QR est,
en principe, la ligne dont tous les points sont quidistants des
lignes de base franaises et espagnoles (a linha de demarcao
das plataformas continentais dos dois Estados ligava os pontos
Q, R e T)31. Outros exemplos so fornecidos pelo acordo de 1969 entre
Abu Dhabi e Qatar de delimitao da plataforma continental32, e
28 J. Andrassy, op. cit. Infra, nota (50), p. 105-107.
29 F. de Hartingh, La position franaise lgard de Ia Convention de Geneve sur le plateau continental,
II Annuaire franais de droit international (1965), p. 725- 734.
30 Cf. New Directions ln the Law of the Sea, vol. v: Documents (ed. R. Churchill, M. Nordquist e S. H.
Law), London, British Institute of International and Comparative Law / Oceana, 1977, p. 251-260,
esp. p. 257. Sobre a prtica francesa em matria de direito do mar, cf., em geral, o estudo de Jean-Pierre Quneudec, (National Practice:) France, New Directions in the Law of the Sea, vol. III: Collected
Papers (ed. R. Churchill, K. R. Simmonds e J. Welch), London, British Institute of International and
Comparative Law / Oceana, 1973, p. 257-265.
31 ONU, documento ST/LEG/SER.B/19, p. 434-435. Outro exemplo, esse de Estados cujas costas se
defrontam, o do laudo arbitral de 1977 relativo plataforma continental entre Frana e Reino Unido,
em que ao menos parte da linha de delimitao segue o mtodo da equidistncia; cf. F. Rigaldies, op.
cit. Infra, nota (105), p. 530-531; J.-P. Quneudec, op. cit. Supra, nota (7), p. 100-102.
32 New Directions in the Law of the Sea, vol. v: Documents (ed. R. Churchil Nordquist e S. H. Lay), London,
British Institute of International and C Law / Oceana, 1977, p. 223-225.

177

Antnio Augusto Canado Trindade

pelo acordo de 1971 entre Bahrain e Ir tambm de delimitao da


plataforma continental33.
Na atual III Conferncia da ONU sobre o direito de delimitao
da zona econmica exclusiva e da plataforma continental
entre Estados limtrofes, prevista nos artigos 74 e 83, 1, do
Texto Informal Composto de Negociao (revisto, de 1980)34.
No entanto, como veremos mais adiante, os Official Records da
Conferncia revelam, no tocante queles dispositivos, que as
posies tm diferido marcadamente entre as que apoiam a soluo
da equidistncia e as que favorecem a delimitao de acordo com
princpios equitativos35. No se tem logrado obter consenso sobre
uma formulao definitiva, mas to somente sobre dois dos vrios
elementos de delimitao, quais sejam: primeiro, qualquer medida
de delimitao deveria se efetuar por acordo, e segundo, [...]
circunstncias especiais ou relevantes so fatores a serem levados
33 lbid., p. 230-232. Itlia e Tunsia, para a regio em que se defronta suas costas, optaram (acordo de
1971) pela linha mediana (equidistante dos pontos prximos da linha de base) para delimitao
da plataforma continental, ex, da presena de ilhas: cf. ibid., p. 247-250; para um exemplo de
linha e modificada, cf. o acordo de 1974 entre ndia e Indonsia (de delimitao da plataforma
continental em determinada regio), in ibid., p. 265-268. A prtica italiana at o presente clara e
coerente: nos dois acordos j concludos, um com a ento Iuguslvia e outro j citado com
a Tunsia (supra), para delimitao da plataforma continental, optou pela linha mediana entre as
duas costas com correes presena de ilhas em distncias variveis das prprias costas; Francesco
(National Practice:) Italy, New Directions in the Law of the Sea, vol. III Papers (ed. R. Churchill, K. R.
Simmonds e J. Welch), London, British I International and Comparative Law / Oceana, 1973, p. 269;
cf. tambm, acordo entre Itlia e Iugoslvia (1968), in New Directions..., vol. I: pocs Lay, R. Churchill
e M. Nordquist), 1973, p. 112-118. A contrario sensu, o acordo entre Ir e Qatar de delimitao da
plataforma continental (1969) baseia-se no princpio da equidistncia deixando de levar em conta
a presena de ilhas no golfo prsico; cf. New Directions..., vol. V: Docs. (ed. R. Churchill, M. Nordql
Lay), London, B.I.I.C.L. / Oceana, 1977, p. 228, e cf. p. 226-229. Delimitao da plataforma continental
na regio do golfo prsico, cf.: D. Mc problemes de la dlimitation du plateau continental du golfe
persique accords de dlimitation en vigueur, Essays on lnternational Law- Twentieth Anniversary
Commemorative Volume, New Delhi,Asian-African Legal Comittee, 1976, p. 71-80; (Ch. Rousseau,
Chronique des faits internatioJ et Iran: [...] dlimitation de leur plateau continental dans le golfe
persique gnrale de droit international public (1966), p. 488-494.
34 ONU, doc. NCONF.62/WP.10/Rev. 3, de 27 de agosto (Convention sur le Droit de la Mer, p. 1-179).
35 Third United Nations Conference on the Law of the Sea. Volume X, 1978, p. 124.

178

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

em conta no processo de delimitao36. Todavia, a controvrsia


entre os partidrios da equidistncia e os das circunstncias
especiais parece desprovida de objeto: alm de estarem ambos
englobados em uma regra ou processo nico de delimitao, o
objetivo presente assim como do artigo 6 da Conveno de 1958
(supra) e das regras costumeiras sobre a matria precisamente
o de assegurar delimitaes equitativas37.
Ao contrrio dos artigos 74 e 83 (delimitao da zona
econmica exclusiva e da plataforma continental), o artigo 15 do
Texto Informal Composto de Negociao da III Conferncia (revisto,
de 1980)38, sobre delimitao do mar territorial entre Estados com
costas opostas ou adjacentes, j em 1978 lograra obter amplo apoio
das Delegaes quanto reteno de sua presente formulao:
Quando as costas de dois Estados se defrontam ou so
adjacentes, nenhum dos dois Estados pode, na ausncia
de acordo entre eles em sentido contrrio, estender seu
mar territorial alm da linha mediana cujos pontos
sejam todos equidistantes dos pontos mais prximos
das linhas de base a partir das quais a extenso dos
mares territoriais de cada um dos Estados medida.
O dispositivo acima no se aplica, no entanto, quando
for necessrio, em virtude de ttulo histrico ou outras
circunstncias especiais, delimitar os mares territoriais
dos dois Estados de modo diferente39.
36 Ibid., p. 124.
37 L. Caflisch, op. cit. supra, nota (4), p. 103-106, tambm para outras ponderaes.
38 ONU, doc. A/CONF.62/WP.10/Rev. 3, de 1980, cit. Supra, nota (34).
39 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, Volume X, 1878, p. 124.

179

Antnio Augusto Canado Trindade

Aqui novamente se fazem presentes os elementos da


equidistncia e das circunstncias especiais. Com efeito, do exame
acima transparece uma tenso entre os dois elementos, ainda que
componentes de uma regra nica de delimitao. Verifiquemos,
assim, mais de perto, o contedo da clusula das circunstncias
especiais, para a seguir examinarmos o tema em questo nos
atuais debates e trabalhos a III Conferncia da ONU sobre o Direito
do Mar.

2.2. A clusula das circunstncias especiais


O artigo 6 (2) da Conveno de Genebra de 1958 sobre
a Plataforma Continental dispe que, para a delimitao da
plataforma continental de dois Estados adjacentes, na ausncia
de acordo aplicar-se- o princpio da equidistncia, mas tambm
se levaro em conta circunstncias especiais. Como o artigo 6
abstm-se de definir a noo de circunstncias especiais, cedo
foi considerado obscuro sobre este ponto40, deixando o problema
de certo modo aos intrpretes. Sabe-se, com certeza, apenas que a
expresso foi adotada por terem temido os redatores da Conveno
que a aplicao pura e simples do princpio da equidistncia pudesse
em certos casos levar a resultados insatisfatrios.
o que se depreende, por exemplo, da deciso da Corte
Internacional de Justia no caso da plataforma continental do
Mar do Norte (1969), em que a Corte ponderou que precisamente
quando a aplicao do princpio da equidistncia no produzisse
resultados equitativos haveria lugar para a invocao de
40 J.A.C. Gutteridge, The 1958 Geneva Convention on the Continental Shelf, 35 British Year Book of
International Law (1959), p. 120.

180

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

circunstncias especiais, apesar de seu mbito controvertido41.


Contudo, a Corte no se deteve ou se aprofundou no alcance do
conceito de circunstncias especiais.
Os trabalhos preparatrios do artigo 6 da Conveno de
Genebra de 1958 sobre a Plataforma Continental42 tampouco
fornecem uma resposta conclusiva questo. Caberia aqui destacar
apenas um comentrio da Comisso de Direito Internacional da
ONU ao projeto de artigos apresentado em 1953 servindo de
base Conveno de 1958 , em que alude a dois fatores essenciais,
a saber: qualquer configurao excepcional da costa e a presena
de ilhas ou de canais navegveis43. Quanto ao primeiro elemento,
a configurao costeira teria de ser realmente excepcional
(e.g., arquiplagos, deltas), dado que no h no mundo litorais
que sejam absolutamente idnticos44. A esses fatores poder-se-ia acrescentar, por exemplo, a presena de recursos naturais em
partes da plataforma continental a ser delimitada ou sua ausncia
em outras partes em suma, situaes em que a aplicao do
princpio da equidistncia pura e simples no levaria a resultados
equitativos45.

41 Cf. 41 International Law Reports (1970), p. 31-32.


42 Para um relato sucinto, cf. Etienne Grisel, The Lateral Boundaries of the Continental Shelf and the
Judgment of the International Court of Justice in the North Sea Continental Shelf Cases, 64 American
Journal of International Law (1970) pp. 58I-583.
43 Yearbook of the International Law Commission (I953)-II, p. 216, 82. Cf., posteriormente, comentrio
in Yearbook of the International Law Commission (I956)-II, p. 300. Cf. tambm D. E. Karl, Is1ands
and the Delimitation of the Continental Shelf: A Framework for Analysis, 71 American Journal of
International Law (1977), p. 642-673.
44 E. Grisel, op. cit. supra, nota (42), p. 582.
45 Ibid., p. 583.

181

Antnio Augusto Canado Trindade

Recorde-se, a esse propsito, que no caso da plataforma


continental do Mar do Norte (1969) a Corte Internacional de Justia
indicou, como elementos a serem levados em conta no curso de
negociaes conducentes a um acordo, circunstncias geogrficas
excepcionais, estrutura fsico-geolgica e recursos naturais e grau
razovel de proporcionalidade46. Exemplo de aplicao da noo
de circunstncias especiais fornecido pelo contencioso franco-britnico relativo delimitao da plataforma continental (1977),
em que a existncia de circunstncias especiais chegou a ser
admitida pelo Tribunal Arbitral Franco-Britnico.
No caso,
le Tribunal arbitral, recherchant une solution quitable,
sest employ corriger leffet de distorsion queaurait
produit un groupe diles britaniques situ une certaine
distance de la cte anglaise les Sorlingues sur la
dlimitation du plateau continental situ louest de
la Manche. Ilia fait en naccordant quun demi-ef-fet aux
dites lles, cest--dire en divisant en deux parties gales
langle form par la ligne dequidistance qui aurait donn
plein effet aux Sorlingues et la ligne dquidistance qui
ne leur aurait donn aucun effet. Ce nest l quune
mthode parmi dautres, particulierement adapte au
cas despce47.

46 ICJ Reports (1969), p. 53-54; 41 International Law Reports (1970), p. 32.


47 Lucius Caflisch, op. cit. supra, nota (4), p. 92-93. Sobre esta soluo de half-effect como uma variante
equitativa do princpio da equidistncia, cf. D. A. Colson, The United Kingdom-France Continental
Shelf Arbitration: Interpretive Decision of March 1978, 73 American Journal oflntemational Law
(1979), p. 112-120, esp. p. 118-119.

182

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

No entanto, subsistem, entre os especialistas, dvidas quanto


funo e ao mbito da noo de circunstncias especiais48, havendo
mesmo os que sugerem, por conseguinte, uma interpretao
restritiva do conceito, considerando igualmente que as indicaes
da Corte da Haia no caso da plataforma continental do Mar do
Norte (supra) no eliminam as incertezas que provavelmente ho
de surgir no contencioso em outras partes do mundo49. Com efeito,
a natureza indefinida da noo de circunstncias especiais
provocou propostas no decorrer da prpria I Conferncia da
ONU sobre Direito do Mar (1958) e.g., por parte das delegaes
iugoslava e britnica no sentido de sua supresso do texto da
(futura) Conveno de 195850.
Crticas redao vaga que se deu expresso circunstncias
especiais perduraram mesmo aps a concluso da Conveno
de 195851. O Texto Informal Composto de Negociao/Reviso 2
(1980)52, da corrente III Conferncia da ONU sobre o Direito do
Mar, prev circunstncias especiais no artigo 15 (delimitao do
mar territorial) e circunstncias prevalecentes na rea em questo
nos artigos 74 e 83 (delimitao da zona econmica exclusiva e da
plataforma continental).

48 Nesse sentido, Jack Lang, op. cit. supra, nota (13), p. 102-103.
49 E. D. Brown, op. cit. supra, nota (17), p. 70-71.
50 ONU, docs. NCONF.13/42 e 38, cit. in Juraj Andrassy, International Law and the Resources of the Sea,
N.Y. / London, Columbia University Press, 1970, p. 94-95.
51 Cf., e.g., M. S. McDougal e W.T. Burke, The Public Order of the Oceans: A Contemporary International
Law of the Sea, New Haven / London, Yale University Press, 1962, p. 436, e cf. p. 726.
52 ONU, doc. NCONF.62/WP.10/Rev. 3, de 27 de agosto de 1980, Projet de Convention sur le Droit de la
Mer, p. 1-179.

183

Antnio Augusto Canado Trindade

3. As teses da equidistncia e da equidade


nos debates da III Conferncia da ONU
sobre o Direito do Mar (1974-1981)
Os debates da atual III Conferncia da ONU sobre o Direito
do Mar acerca da fixao dos limites martimos levaram a uma
polarizao entre os defensores da tese da equidistncia e os
partidrios dos princpios equitativos, ainda que tenha havido
tambm algum esforo com vistas a uma soluo conciliatria.
Assim, repete-se na atual Conferncia o que j vinha ocorrendo
na jurisprudncia internacional e na prtica dos Estados sobre
a matria, desde as convenes de Genebra de 1958 sobre a
plataforma continental (artigo 6 (2)) e sobre o mar territorial e
zona contgua (artigo 12 (1)). Vejamos os argumentos avanados
na III Conferncia pelas Delegaes participantes a favor de cada
uma das duas teses bsicas.
Defendendo o mtodo da equidistncia, a Delegao de
Malta ressaltou que a linha mediana constitua-se em uma regra j
longamente estabelecida do direito internacional a ser incorporada
em uma futura conveno sobre o direito do mar, tanto que at
julho de 1974 nada menos do que 6 propostas concretas perante
a II Comisso da Conferncia expressavam tal ponto de vista53.
A Delegao da Grcia argumentou que a fixao de limites
martimos conforme princpios equitativos introduziria um
perigoso elemento de subjetividade e ambiguidade, razo por
que o princpio da equidistncia deveria ser tido como a regra

53 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. II: Summary Records of
Meetings, 1974, p. 168-169, 105.

184

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

aplicvel de direito internacional54. Nessa linha de raciocnio,


apoiou a Delegao grega a linha mediana da equidistncia
como princpio incorporado no apenas em instrumentos
internacionais multilaterais, mas tambm muito amplamente
seguido em acordos bilaterais por todo o mundo55; a expresso
princpios equitativos era, no seu entender, perigosamente
vaga, e deveria ser evitada em qualquer nova conveno, assim
como a nebulosa e interminvel enumerao dos assim chamados
fatores relevantes56.
Ao defender igualmente a equidistncia, Chipre57, Canad58 e
Holanda59 enfatizaram a necessidade de se estabelecerem critrios
objetivos de fixao de limites martimos. No mesmo sentido,
declarou a Delegao da Dinamarca que o princpio da equidistncia,
baseado no direito e na prtica, obtivera reconhecimento geral
por muito boas razes. Sem aquela regra, no haveria critrios
objetivos em que basear uma delimitao: tudo estaria aberto a
negociao e solues ad hoc, o que poderia levar a um nmero
crescente de disputas entre os Estados60. O delegado de Honduras
ponderou que, ainda que a Corte Internacional de Justia tivesse
afirmado no caso da plataforma continental do Mar do Norte
54 Ibid., p. III, 24-27.
55 Ibid., p. 152, 50.
56 Ibid., p. 152, 50-51.
57 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. XI: Summary Records of
Meetings, 1979, p. 12, 38.
58 Ibid., p. 11, 18.
59 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. II: Summary Records of
Meetings, 1974, p. 218, 13-15.
60 Ibid., p. 162, 22-23.

185

Antnio Augusto Canado Trindade

(1969, 81 do julgamento) que o princpio da equidistncia no


se cristalizara como regra mandatria de direito costumeiro para
a delimitao da plataforma continental, poderia, no entanto,
no seu entender, ser considerado mandatrio com relao
delimitao do mar territorial, e ser retido como um critrio
opcional para a delimitao lateral da plataforma continental61.
O delegado de El Salvador argumentou, em relao ao dictum da
Corte Internacional de Justia no caso da plataforma continental
do Mar do Norte, que dever-se-ia distinguir naquele julgamento
entre aquilo que constitua um dictum de aplicao geral e aquilo
que se aplicava apenas s circunstncias particulares do caso sub
judice, entendendo que o princpio da equidistncia, exceto em
circunstncias especiais, serviria no apenas como um mtodo de
delimitao mas tornar-se-ia uma regra de delimitao62.
Em mais de uma ocasio, foi o princpio da equidistncia
defendido pelas Delegaes do Japo63, da Repblica Popular
Democrtica da Coreia64 e de Portugal65. O delegado de Chipre,
retomando a deciso da Corte da Haia no caso da plataforma
continental do Mar do Norte, advertiu que dever-se-ia tomar
cuidado particularmente ao invocar tal deciso, dado que
deveria ela ser encarada em perspectiva prpria e luz do artigo 59
do Estatuto da Corte Internacional de Justia66; havia uma
61 Ibid., p. 145, 26-27.
62 lbid., p. 149-150, 14.
63 Cf. ibid., p. 119, 20 (critrio objetivo da linha mediana), e p. 148, 25-26.
64 Cf. Ibid., p. 162, 26, e p. 214, 59.
65 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. XI: Summary Records of
Meetings, 1979, p. 12, 32, e p. 63, 5; ibid., vol. II, p. 173, 22.
66 O artigo 59 do Estatuto da Corte dispe que a deciso da Corte s ser obrigatria para as partes
litigantes e a respeito do caso em questo.

186

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

necessidade bvia de critrios objetivos, o que recomendava em


princpio a linha mediana de delimitao67. No curso dos debates,
manifestaram-se ainda a favor do princpio da equidistncia as
Delegaes da Tunsia68, da Itlia69, da Dinamarca70, de Gmbia
(para a qual a linha mediana equidistante permitiria delimitaes
precisas, em vez de baseadas em fatores subjetivos)71, da
Indonsia72.
Cabe aqui registrar que, mesmo na doutrina, h os que
combatem soluo de equidade, dada sua subjetividade73, assim
como h tambm os que, como Charles de Visscher, recordam
exemplos em que efetivamente se invocou a equidade em casos
de delimitao fronteiria e de utilizao de guas comuns74.
A mesma diviso de posies, contrrias ou favorveis soluo
de equidade, verifica-se na prtica dos Estados, conforme ilustrado
pelos debates das Delegaes participantes da III Conferncia da
67 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. II: Summary Records of
Meetings, 1974, p. 163, 43.
68 Para a delimitao de zonas econmicas; ibid., p. 204, 21.
69 Ibid., p. 167, 89; e cf. interveno do delegado da Irlanda, ibid., p. 165, 67-68.
70 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. I: Summary Records of
Meetings, 1973-1974, p. 136, 36.
71 Ibid., p. 159, 7.
72 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. XI: Summary Records of
Meetings, 1979, p. 63, 6: aplicao da linha mediana ou da equidistncia na delimitao tanto da
zona econmica exclusiva quanto da plataforma continental. Cf. tambm interveno do delegado
de Israel, ibid., p. 61, 51-52.
73 Razo por que no raro os tribunais internacionais juntam a referncias equidade na invocao
simultnea de tratados (aplicveis ou no), direito costumeiro, princpios gerais do direito ou
decises arbitrais anteriores; M. Akehurst, Equity and General Principles of Law, 25 International and
Comparative Law Quarterly (1976), p. 801-825.
74 CharIes de Visscher, De lquit dans le reglement arbitral ou judiciaire des litiges et droit intemational
public, Paris, Pdone, 1972, p. 101-111.

187

Antnio Augusto Canado Trindade

ONU sobre o Direito do Mar, em matria de delimitao de espaos


martimos.
Se, por um lado, o princpio da equidistncia contou com
o apoio de diversas Delegaes no transcorrer dos debates
(cf. supra), por outro lado, a soluo de equidade tambm teve
seus partidrios. A Delegao da Tailndia, por exemplo, rejeitou
as crticas aos princpios equitativos com base em sua natureza
subjetiva e vaga e na incerteza de sua aplicao, ponderando que
isso no se passava porque a equidade no equivalia justia
natural e abstrata; no equivalia noo de igualdade, dividindo
uma rea igualmente entre Estados com diferentes comprimentos
de litoral; princpios equitativos, no entender da Delegao
tailandesa, significavam que as partes eram livres para aplicar
uma combinao de mtodos diferentes, em vez de uma frmula
cartogrfica ou matemtica rgida, o que no poderia ser encarado
como puramente subjetivo75.
A Delegao da Turquia enfatizou, igualmente, a importncia
dos princpios equitativos, acrescentando que o mtodo da
equidistncia, apesar de suas vantagens de simplicidade e preciso
matemtica, era um mtodo subsidirio (na ausncia de acordo e
circunstncias especiais), e no o nico e universalmente aplicvel
na delimitao da plataforma continental76. O representante
do Iraque concordou em que, no caso, se aplicavam princpios
equitativos77. A Delegao de Madagascar argumentou que a
75 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol.II: Summary Records of
Meetings, 1974, p. 160, 55-58.
76 Ibid., p. 115, 11-12, p. 158, 37-40, e cf. p. 213, 37-40.
77 Ibid., p. 159, 46, e cf. p. 117, 38.

188

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

delimitao de zonas econmicas deveria operar-se em uma base


equitativa, e no unicamente pelo critrio da equidistncia, tendo
em mente que este ltimo baseava-se em uma fico jurdica a
igualdade terica dos Estados e no deveria, por exemplo, ser
usado para os propsitos de delimitao entre um pas desenvolvido
e um pas em desenvolvimento78.
Para o representante da Romnia, a noo de delimitao
por acordo conforme princpios equitativos mostrava-se crucial
ao desenvolvimento de um conceito de plataforma continental79,
razo por que a Delegao romena no poderia encarar a linha
da equidistncia como a rule of law with privileged status80. Na
mesma linha, a Delegao da Argentina considerou que a fixao
de limites martimos deveria ser efetuada por acordos entre as
partes interessadas conforme princpios de equidade e opunha-se adoo do mtodo da equidistncia em preferncia a outros,
mesmo como medida provisria na pendncia de uma delimitao
definitiva81. A declarao acima, da Argentina, data de 19 de maio
de 1978; deve-se ter em mente, no entanto, que em acordo de 1973
(em vigor desde 12 de fevereiro de 1974), Argentina e Uruguai
seguiram o critrio da equidistncia na fixao do limite lateral
martimo e da plataforma continental (cf. supra).
No decorrer dos debates da III Conferncia, tambm a
Delegao francesa insistiu na delimitao por meio de acordos
78 Ibid., p. 174, 50.
79 Ibid., p. 156, 5.
80 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. IX: Summary Records of
Meetings, 1979, p. 62, 64.
81 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. IX: Summary Records of
Meetings, 1978, p. 85, 28.

189

Antnio Augusto Canado Trindade

bilaterais com base na equidade82. O representante da Turquia,


voltando a abordar o tema, apontou dificuldades na aplicao
do mtodo da equidistncia (e.g., quando sua aplicao pudesse
cortar parte do prolongamento natural de um Estado e atribu-lo a outro)83. Enfim, o representante da Repblica do Vietn
manifestou-se a favor da delimitao da plataforma continental por
meio de acordo, tomando em conta todos os fatores equitativos84,
enquanto o delegado da Lbia favoreceu mtodos de delimitao
que levassem em considerao condies prevalecentes e
circunstncias especiais85.
Assim, o debate entre as Delegaes participantes polarizou-se entre os partidrios da equidistncia e os defensores da soluo
equitativa na fixao dos limites laterais martimos. Por vezes
houve pronunciamentos conciliatrios, como o da Delegao do
Chile, enfatizando o consenso obtido quanto ao artigo 15 sobre
o mar territorial e a necessidade de se obter consenso tambm
quanto a uma frmula neutra levando a um acordo entre os que
advogavam a linha da equidistncia e os que advogavam princpios
equitativos86. Em determinado momento, tambm o delegado da
Grcia admitiu a necessidade, quanto aos critrios de delimitao,

82 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. I: Summary Records of
Meetings, 1973-1974, p. 154, 15 e 18; ibid., vol. XI, 1979, p. 63, 9.
83 Ibid., vol. I, 1973-1974, p. 169, 38-39.
84 Ibid., vol. II 1974, p. 163, 31.
85 Ibid., p. 214, 45.
86 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. Xl: Summary Records of
Meetings, 1974, p. 60, 48.

190

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

de se encontrar uma soluo genuinamente neutra que no


favorecesse qualquer Estado em detrimento de outro87.
Contudo, nos esforos de conciliao cabem os maiores
mritos ao representante da Finlndia, Sr. Manner, Chainnan do
Grupo de Negociao 7; enquanto o artigo 15, sobre delimitao
do mar territorial entre Estados com costas opostas ou adjacentes,
angariara amplo apoio, observou Manner, persistia o impasse,
quanto aos artigos 74 e 83 (delimitao da zona econmica
exclusiva e da plataforma continental entre Estados opostos ou
adjacentes), entre os defensores do mtodo da equidistncia e os
dos princpios equitativos. No entanto, detectava o representante
finlands quatro elementos para uma soluo final presentes nos
debates, a saber: i) delimitao a ser efetuada por meio de acordo;
ii) circunstncias especiais ou relevantes a serem tomadas em conta
no processo de delimitao; iii) linha da equidistncia; iv) soluo
equitativa88.
Acrescentou Manner que, j em fins de 1978, parecia haver
acordo quanto aos dois primeiros elementos, permanecendo, os
dois ltimos, tema de controvrsia89. O problema bsico diante
do Grupo de Negociao no era tanto a ausncia dos elementos
necessrios de um compromisso slido, mas a questo da ordem e
proeminncia a serem dadas aos diversos critrios para medidas
de delimitao90. Novamente, em relatrio de 22 de agosto de
87 Ibid., p. 64, II.
88 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. IX: Summary Records of
Meetings, 1978, p. 26, 53; ibid., vol. XI, 1979, p. 59, 27-28; ibid., vol. X, 1978, p. 171 (doc. NG7/24, de
14 de setembro de 1978) e 124-125 (doc. NG7/21, de 19 de maio de 1978).
89 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. XI: Summary Records of
Meetings, 1978, p. 100, 38.
90 Ibid., p. 26, 54.

191

Antnio Augusto Canado Trindade

1979, o Chainnan do Grupo de Negociao 7 voltou a ressaltar a


necessidade de se buscar um acordo que superasse o impasse entre
as Delegaes partidrias da regra da equidistncia e as defensoras
dos princpios equitativos, em relao aos critrios de delimitao
(artigos 74 e 83 (1) do Texto Informal Composto de Negociao da
III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar)91.
Quanto aos textos (projetos de artigos sobre definio de
limites martimos da possvel futura Conveno sobre o Direito
do Mar) apresentados pelas Delegaes participantes no seio da
II Comisso da III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar,
revelam igualmente posies distintas quanto polmica opondo a
equidistncia equidade. Assim, por exemplo, o texto apresentado
pela Grcia favoreceu a equidistncia92, assim como o da Turquia
sustentou a soluo de equidade93. Entre essas duas posies
opostas, textos houve variando a nfase em um ou outro elemento.
Assim, por exemplo, a proposta da Irlanda mencionou tanto
a equidade quanto a equidistncia94, ao passo que a da Romnia,
embora chegasse a citar a equidistncia, favoreceu claramente
os princpios equitativos95. Uma proposta apresentada conjun
tamente pelo Qunia e Tunsia fez referncia a uma linha
divisria equitativa, no sendo a linha mediana ou equidistante

91 Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Record, vol. XII: Summary Records of
Meetings - Documents, 1979, p. 107-108.
92 Cf. Third United Nations Conference on the Law of the Sea - Official Records, vol. III: Documents of the
Conference, 1973-1974, p. 202.
93 CF. ibid., p. 201, 188 e 213.
94 Cf. ibid., p. 220-221.
95 Cf. ibid., p. 195-196.

192

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

necessariamente o nico mtodo de delimitao96. Enfim, em


seu texto ponderou a Holanda que em muitas situaes o prprio
princpio da equidistncia poderia resultar em uma delimitao
equitativa97.

4. Delimitao equitativa: elementos


Em matria de determinao de limites laterais martimos, fica
claro, do acima exposto, que a regra combinando a equidistncia e
as circunstncias especiais tem por objetivo produzir delimitaes
equitativas. nesse sentido que apontam, e.g., a jurisprudncia
internacional a respeito, alm dos dispositivos convencionais
pertinentes (artigo 6 da Conveno de 1958, artigos 74 e 83 do
texto de negociao revisto, de 1980 da III Conferncia da
ONU sobre o Direito do Mar). O prximo passo seria, ento, tentar
esclarecer em que consistiria uma delimitao equitativa.
Para tanto, necessrio se torna novamente percorrer as
indicaes fornecidas pela Corte Internacional de Justia no caso
da plataforma continental do Mar do Norte (1969). Ao discorrer
sobre os critrios da delimitao equitativa, a Corte apressou-se em
advertir, em tom categrico, que equidade no implicava igualdade:
Equity does not necessarily imply equality. There can never
be question of completely refashioning nature, and equity
does not require that a State without access to the sea
should be allotted an area of continental shelf, any more
96 Cf. ibid., p. 205.
97 Cf. ibid., p. 190-191. Para as diversas frmulas de redao do dispositivo sobre questes de delimitao
entre Estados propostas no seio da II Comisso da III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar,
cf. ONU, Working Paper of the Second Committee: Main Trends. In: ibid., parte 3, p. 119-120. Para
uma til e atualizada coletnea de textos de convenes sobre direito do mar, cf. J.-P. Quneudec,
Conventions maritimes internationales, Paris: Pdone, 1979, p. 3-795.

193

Antnio Augusto Canado Trindade

than there could be a question of rendering the situation of


a State with an extensive coastline similar to that of a State
with a restricted coastline98.

Tal advertncia cedo repercutiu na doutrina99. A equidade


no visa, pois, remediar desigualdades naturais; em se tratando de
delimitao da plataforma continental entre pases limtrofes, ela
diz respeito principalmente noo de prolongamento natural
do territrio terrestre, e apenas secundariamente noo de
diviso100. Assim, por exemplo, o comprimento da costa serviria
de indicador da direo (no sentido do alto-mar) do prolongamento
do territrio terrestre, estabelecendo-se uma relao razovel
(proporcionalidade) entre a dimenso ou extenso da plataforma
continental e o comprimento da costa101.
Da deciso da Corte se podem depreender duas ideias bsicas
orientando toda a questo dos limites laterais da plataforma
continental: Primeiro, as linhas limtrofes tm que (sic) ser
delimitadas de acordo com princpios equitativos. Segundo, a
determinao dessas fronteiras deve resultar na atribuio a cada
Estado das reas submarinas que constituam o prolongamento
natural de seu territrio terrestre102. No entanto, tais princpios
deixam em aberto a questo dos mtodos para se traar as linhas
limtrofes, que se encontram circundados de algumas incertezas.
98 ICJ Reports (1969), p. 49-50.
99 J. Andrassy, op. cit. supra, nota (50), p. 98-99; J. Lang, op. cit. supra, nota (13), p. 136-137; E. Zoller, op. cit.
supra, nota (13), p. 383; E.D. Brown, op. cit. supra, nota (17), p. 45-46.
100 J. Lang, op. cit. supra, nota (13), p.126-150.
101 Ibid., p. 142.
102 Etjenne Grisel, op. cit. supra, nota (42), p. 589.

194

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

Assim, alm do princpio da equidistncia, h o mtodo da


linha perpendicular costa: mas esta pode ser perpendicular tanto
costa no ponto em que o limite terrestre encontra o mar quanto
direo geral da costa (esta, por vezes de difcil determinao).
Outro mtodo o da extenso das linhas da fronteira terrestre
para obter a lateral martima: mas aqui, novamente, pode-se levar
em conta tanto a linha fronteiria no ponto em que alcana o mar
quanto a linha fronteiria geral separando os dois Estados em
questo. Persistem, desse modo, na ausncia de acordo, as dvidas
e imprecises quanto a critrios gerais103.
O Tribunal Arbitral Franco-Britnico, em sua sentena de 30
de junho de 1977 no caso da delimitao da plataforma continental
entre Frana e Reino Unido, tentou fornecer maiores precises
103 lbid., p. 586-587 e 589. J se observou que, no estabelecimento de limites entre Estados cujas costas
so adjacentes ou se defrontam, diretriz fundamental a de visar uma delimitao equitativa,
evitando assim disputas decorrentes da insistncia de um ou ambos os Estados em um mtodo de
delimitao que no respeite os interesses do outro; M. S. McDougal e W.T. Burke, The Public Order
of the Oceans - A Contemporary lnternational Law of the Sea, New Haven / London: Yale University
Presas, 1962, p. 428. Quanto aos mtodos de traado das linhas limtrofes, Shalowitz faz referncia
ao da extenso da fronteira terrestre (quando o litoral relativamente reto) e ao do princpio da
equidade ou linha mediana (excetuados ttulo histrico e circunstncias especiais). A. L. Shalowitz,
Shore and Sea Boundaries, vol. I, Washington, U.S. Dept. of Commerce / U.S. Govt.: Printing Office,
1962, p. 230-232, e cf. p. 234-235. Marotta Rangel menciona cinco solues, a saber: 1) prolongamento
da fronteira terrestre; 2) linha perpendicular costa no ponto em que a fronteira terrestre atinge o
mar; 3) linha perpendicular direo geral da costa; 4) paralelo geogrfico que passa pelo ponto
em que a linha terrestre atinge a costa; 5) princpio da equidistncia (excetuados ttulo histrico
e circunstncias especiais). V. Marotta Rangel, Natureza Jurdica e Delimitao do Mar Territorial,
2. ed., rev. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1970, p. 124-126. Sobre os mtodos de traado de linhas
de base e linhas limtrofes, cf. ainda a til publicao The Hydrographic Society, Maritime Limits and
Baselines: A Cuide to their Delineation, Special Publ. n 2, London, p. 1-41. Quanto prtica arbitral a
respeito, alm dos casos recentes examinados no presente estudo, h tambm que se mencionar o
caso Crisbadarna, em que o Tribunal Arbitral, tendo de estabelecer o limite martimo entre a Noruega
e a Sucia (em 1909), a partir do limite terrestre (fixado em 1661) at o limite externo das guas
territoriais, manteve em princpio uma linha perpendicular direo geral da costa; o Tribunal
tomou a direo geral da costa como base a partir da qual deveria ser traada a linha divisria
perpendicular. Comenta Waldock que, no entanto, o Tribunal adotou a linha perpendicular
direo geral da costa como a linha divisria apenas por se pensar estar ela mais de acordo com ideias
do sculo XVII do que com princpios modernos da linha mediana ou do talvegue. C. H. M. Waldock,
The Anglo-Norwegian Fisheries Case, 28 British Year Book of lnternational Law (1951), p. 151.

195

Antnio Augusto Canado Trindade

para a delimitao equitativa, explicando de incio a funo do


critrio da proporcionalidade:
II A delimitao equitativa da plataforma continental
no uma operao de diviso e atribuio da plataforma
entre s Estados que tocam tal plataforma. [...] No
se trata jamais de refazer inteiramente a natureza,
por exemplo, igualando a situao de um Estado cujas
costas so extensas com a de um Estado cujas costas so
reduzidas; trata-se antes de remediar a desproporo
e os efeitos no equitativos devidos a configuraes ou
caractersticas geogrficas particulares em situaes
em que, na ausncia dessas particularidades, os dados
geogrficos conduziriam a uma delimitao atribuindo a
cada Estado extenses de plataforma continental mais
ou menos comparveis104.

Por conseguinte, na viso do Tribunal Arbitral, para se obter


uma delimitao equitativa, h que se ater situao geogrfica
especfica do caso concreto: a situao geogrfica que dita
o mtodo de delimitao aplicvel ( 87 da sentena), so as
circunstncias geogrficas que determinam a escolha dos mtodos
(equidistncia ou outro) para o traado da linha divisria105. Nessa
104 Cit. in E. Zoller, op. cit. supra, nota (13), p. 383. Assim, o critrio da proporcionalidade diz respeito
a certas situaes geogrficas (podendo as consideraes de equidade tambm ter em vista os
interesses dos Estados na navegao, defesa e segurana na regio a ser delimitada); J.-P. Quneudec,
Laffaire de la dlimitation du plateau continental..., op. cit. supra, nota (7), p. 75-77.
105 Francis Rigaldies, Laffaire de la dlirnitation du plateau continental entre la republique franaise et le
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et dIrlande du Nord, 106 Journal du droit international (Clunet)
(1979), p. 519-520; E. Zoller, op. cit. supra, nota (13), p. 380 e 382; no caso, a Frana invocara justamente
as regras da proporcionalidade e da avaliao razovel dos efeitos dos acidentes naturais (ibid.,
383). Para um breve estudo de aspectos distintos do caso, de interesse e relevncia para o direito dos
tratados, cf. A. E. Boyle, The Law of Treaties and the Anglo-French Continental Shelf Arbitration,
29 International and Comparative Law Quarterly (1980) p. 498-508.

196

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

linha de raciocnio, o Tribunal no deixou margem a dvidas que


o critrio para a delimitao um critrio antes geogrfico do
que poltico.
A esse respeito, vale recapitular uma passagem do laudo
arbitral de 1977 das mais elucidativas. No caso, a Frana invocou
inter alia o princpio da igualdade dos Estados em apoio a suas
pretenses. Sobre esse ponto, o Tribunal Arbitral foi do parecer de
que
a doutrina da igualdade dos Estados invocada pela
Frana com vistas a justificar uma reduo da plataforma
continental das ilhas anglo-normandas no podia ser
encarada como uma considerao de equidade permitindo
tal reduo. Com efeito prosseguiu o Tribunal ,
a doutrina da igualdade dos Estados, aplicada de
uma maneira geral delimitao das plataformas
continentais, teria consequncias considerveis sobre a
diviso das plataformas continentais entre os Estados
do mundo, consequncias estas que tm sido rejeitadas
pela maioria dos Estados e que ocasionariam, em
grande escala, uma remodelagem da geografia que foi
excluda nos casos da Plataforma Continental do Mar
do Norte ( 195). E, pois, antes nas circunstncias
prprias ao presente caso e na igualdade particular dos
dois Estados, do ponto de vista de sua relao geogr
fica com a plataforma continental da Mancha, que se
deve procurar eventuais consideraes de equidade
( 195)106.

106 Cit. in L. Caflisch, op. cit. supra, nota (4), p. 107.

197

Antnio Augusto Canado Trindade

Assim, mesmo a igualdade dos Estados invocada pela Frana


deve ser apreciada luz das circunstncias geogrficas especficas
das zonas a delimitar e no deve necessariamente conduzir a
uma alocao de zonas martimas iguais entre Estados iguais107.
Em suma, uma delimitao equitativa h que levar em conta a
situao geogrfica do caso concreto, e mesmo o princpio da
igualdade dos Estados s pode ser levado em conta, no contexto
da delimitao, luz da situao geogrfica especfica das zonas em
questo.
Na doutrina, encontram-se algumas poucas indicaes do que
poderia concorrer fixao equitativa dos limites martimos. Na
interpretao de Hjertonsson, o standard para uma delimitao
equitativa fornecido pela deciso da Corte da Haia no caso das
Zonas de Pesca (1951) foi a direo geral da costa, e o standard
que se depreendeu do caso da plataforma continental do Mar do
Norte (1969) foi o de que a equidade no significa igualdade
(levando-se em conta as particularidades geogrficas e geolgicas
e os interesses econmicos legtimos dos Estados)108.
Na anlise de Blecher, o prprio princpio da equidistncia
pode ser tido por que no? como um princpio basicamente
equitativo. A este se acrescentaria outro elemento, a saber, a
proporcionalidade, no sentido da relao entre os comprimentos
dos litorais dos Estados e as reas de plataforma continental
atribuveis a tais Estados; equidistncia e proporcionalidade
107 Ibid., p. 108. Ponderou ainda o Tribunal Arbitral que mesmo o conceito de prolongamento natural
(do territrio do Estado costeiro), tendo um carter relativo, est subordinado necessidade de se
proceder a uma delimitao equitativa; ibid., p.107.
108 K. Hjertonsson, The New Law of the Sea - Influence of the Latin American States on Recent Developments
of the Law of the Sea, Leiden / Stockholm, Sijthoff / Norstedts, 1973, p. 163 e 167.

198

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

seriam, assim, os dois elementos fundamentais a ser seguidos para


se alcanar uma delimitao equitativa109. Exemplifica o autor com
o mtodo ou procedimento seguido pelo Tribunal Arbitral no caso
da delimitao da plataforma continental entre Frana e Reino
Unido (1977). Primeiro, traa-se a linha da equidistncia para aps
considerar se o resultado equitativo ou no110; com efeito, no
caso em questo, o Tribunal no rejeitou totalmente o princpio
da equidistncia, mas de certo modo modificou-o half-effect
method consoante, na justificativa do Tribunal, as normas
jurdicas regendo a plataforma continental e uma considervel
prtica dos Estados em matria de delimitao111. No tocante
proporcionalidade, voltou o Tribunal a insistir que no se trata
de refazer a geografia, dado que equidade no implica igualdade:
a equidade no requer que as costas, cuja relao plataforma
continental no seja igual, sejam tratadas como se tivessem efeitos
completamente iguais ( 249 do laudo arbitral)112.

5. A noo de direo geral da costa


Foi no caso Zonas de Pesca (1951), opondo o Reino Unido
Noruega, que a Corte Internacional de Justia teve ocasio de
109 M.D. Blecher, Equitable Delimitation of Continental Shelf, 73 American Journal of lnternational Law
(1979) pp. 73, 77 e 84-85.
110 A esse propsito, cabe relembrar um exemplo tirado da prtica dos Estados: para a concluso de seu
acordo de 1968 de delimitao de reas martimas (costas opostas), Arbia Saudita e Ir partiram,
como base geral dos entendimentos, do conceito de linha mediana (equidistante), mas no traado
do limite alcanaram uma soluo equitativa, levando em conta a presena de ilhas e recursos
minerais (modificando assim a equidistncia geogrfica). Richard Young, Equitable Solutions for
Offshore Boundaries: the 1968 Saudi Arabia -Iran Agreement, 64 American Journal of lnternational
Law (1970) pp. 152-157.
111 M. D. Blecher, op. cit. supra, nota (109), p. 71 e 81-22.
112 Cit. in ibid., p. 81.

199

Antnio Augusto Canado Trindade

precisar a noo de direo geral da costa, por vezes invocada ou


aplicada no processo de fixao dos limites martimos. No caso,
argumentava o Reino Unido que a linha de base deveria ser a de
baixa-mar, seguindo todas as sinuosidades do litoral, ao passo que
a Noruega defendia uma exceo ao sistema de linha de baixa-mar (ditada por condies histricas, geogrficas e econmicas
de seu litoral). A deciso da Corte, admitindo o traado de linha
reta em circunstncias especiais, favoreceu a Noruega, e repercutiu
na Conveno de Genebra sobre Mar Territorial e Zona Contgua
(artigo 4), cujos preceitos se incorporaram, desde ento,
pacificamente ao direito internacional e sobre eles no questiona
a Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, ora em
processo de tramitao113.
Um dos aspectos da sentena da Corte de 1951 de particular
interesse e relevncia aos nossos propsitos presentes. Ao discorrer
sobre a noo de direo geral da costa, a Corte de incio observou
que j havia uma prtica dos Estados seguindo o mtodo de linhas
de base retas114. Considerando a dependncia estreita do mar
territorial em relao ao domnio terrestre, o traado de linhas de
base no pode afastar-se de modo aprecivel da direo geral da
costa115. No caso em questo, a Corte concluiu que o
mtodo de linhas retas, estabelecido no sistema noruegus,
impunha-se pela geografia peculiar da costa norueguesa; e
113 V. Marotta Rangel, op. cit. supra, nota (6), p. 245-246 e 255.
114 Este consistia em selecionar pontos apropriados na linha de baixa-mar e traar linhas retas unindo-os; ICJ Reports (1951) pp. 129-130.
115 Ibid., p. 133; h tambm que se levar em conta a relao mais ou menos ntima entre certas reas
martimas e formaes terrestres que as dividem ou circundam (e.g., o regime das baas). A esses
fatores a Corte acrescenta ainda certos interesses econmicos peculiares a uma regio claramente
comprovados por uma longa prtica. Ibid., p. 133.

200

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

mesmo antes de surgir a disputa, tal mtodo se consolidara


por uma prtica constante e suficientemente longa, em face
da qual a atitude dos governos testemunha que estes no
a consideraram como contrria ao direito internacional116.

Enquanto a Noruega mantinha que as linhas de base devem


respeitar a direo geral da costa, o Reino Unido alegava que
certas linhas no seguem suficientemente a direo geral da
costa ou no respeitam as relaes naturais que existem entre
certas reas martimas e as formaes terrestres separando-as ou
circundando-as, razo por que o traado nessas condies seria
contrrio aos princpios que regem a delimitao do domnio
martimo117. A Corte, ao fornecer reconhecimento judicial do
traado da linha de base de acordo com a direo geral da costa,
ponderou significativamente que por mais justificada que seja a
regra em questo,
it is devoid of any mathematical precision. In order
properly to apply the rule, regard must be had for the
relation between the deviation complained of and what,
according to the terms of the rule, must be regarded as
the general direction of the coast. Therefore, one cannot
confine oneself to examining one sector of the coast
alone, except in a case of manifest abuse; nor can one
rely on the impression that may be gathered from a large
scale chart of this sector alone118.

Em outra passagem de sua deciso, indicou a Corte que o


mtodo do traado de linhas de base retas, de modo a seguir a
116 Ibid., p. 139.
117 Ibid., p. 140-141.
118 No entender da Corte, no caso em questo a divergncia entre a linha de base e as formaes
terrestres no tal que desfigure a direo geral da costa norueguesa. Ibid., p. 141-142, e cf. p. 143.

201

Antnio Augusto Canado Trindade

direo geral da costa, consistia em selecting appropriate points


on the low-water mark and drawing straight lines between them.
This has been done, , not only in the case of well-defined bays, but
also in the case of minor curvatures of the coast line where it was
solely a question of giving a simpler form to the belt of territorial
waters119.
Anos depois, no caso Plataforma Continental do Mar do Norte
(Repblica Federal da Alemanha versus Dinamarca e Holanda,
1969), a Corte Internacional de Justia destacou, como um dos
fatores a serem levados em conta em negociaes conducentes
delimitao da plataforma continental,
o elemento de um grau razovel de proporcionalidade,
que uma delimitao efetuada de acordo com princpios
equitativos deve causar entre a extenso das reas de
plataforma continental pertencentes ao Estado costeiro
e o comprimento de seu litoral medido na direo geral
da costa, para tal fim levando em conta os efeitos,
atuais ou eventuais, de quaisquer outras delimitaes
da plataforma continental entre Estados adjacentes na
mesma regio120.

Posteriormente, na arbitragem franco-britnica sobre a


delimitao da plataforma continental (1977), um dos argumentos
invocados pela Frana para os propsitos de uma delimitao
equitativa foi a favor do traado de linhas expressando a direo
geral das costas (opostas) dos dois Estados litigantes (na regio do
Canal). Para a regio do Atlntico, manteve a Frana discrepando
119 Ibid., p. 129.
120 ICJ Reports (1969), p. 54.

202

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

do argumento do Reino Unido que o conceito de direo geral


da costa deveria aplicar-se em conexo com o princpio geral da
proporcionalidade121.
Enfim, cabe ressaltar que a norma segundo a qual o traado
das linhas de base (para medir a extenso do mar territorial) no
deve afastar-se de maneira aprecivel da direo geral da costa
encontra-se consagrada tanto na Conveno de Genebra de 1958
sobre o Mar Territorial e a Zona Contgua artigo 4 (2) quanto
no Texto Informal Composto de Negociao/Reviso 2 de (1980)122
artigo 7 (3) da III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar.

6. Ponderaes sobre o regime da


plataforma continental
6.1. Evoluo do conceito e suas
implicaes para a delimitao
No processo de negociao ou determinao dos limites
laterais martimos, um fator que no pode ser esquecido a
evoluo do conceito de plataforma continental123, dadas suas
implicaes para a delimitao. No se pode tampouco dissociar a

121 Para a Frana, a proporcionalidade requeria que os comprimentos das duas costas no Canal a serem
levados em conta para o propsito de fixar o limite na regio do Atlntico deveriam ser comparveis
aos comprimentos do prolongamento de suas direes gerais no Atlntico. M. D. Blecher, op. cit.
supra, nota (109), p. 68, 72 e 75-76.
122 ONU, doc. NCONF.62/WP.10/Rev. 3, de 1980, cit. supra, nota (52).
123 Sobre a evoluo da definio da plataforma continental, cf., em geral, e.g.: Georges Scelle, Plateau
continental et droit international, Paris, Pdone, 1955, pp. lss.; G. Kojanec, Le regime international de
Iexploitation des ressources du lit de Ia mer et du sous-sol des regions sous-marines, 13 Comunicazioni
e Studi -Milano (1969), p. 165-204; Celso de Albuquerque Mello, Plataforma Continental - Principais
Aspectos, Rio de Janeiro / So Paulo: Freitas Bastos, 1965, p. 9-148; F. Orrego Vicuf1a, Los Fondos
Marinos y Ocenicos: Jurisdicci6n Nacional y Rgimen Internacional, Santiago: A. Bello, 1976, p. 65-180.

203

Antnio Augusto Canado Trindade

questo dos limites da plataforma continental da dos limites do mar


territorial124. As dificuldades remontam prpria proclamao de
Truman, de 1945, tida como o ponto de partida de reivindicaes
sobre a plataforma continental, que deixou de especificar o
limite externo desta ltima; na poca, no havia regras precisas
para a delimitao das laterais martimas, o conceito de natural
appurtenance no era tido como essencial questo da delimitao
lateral, e coletneas da prtica dos Estados ao incio da dcada de
1950 revelavam que os Estados no haviam escolhido frmulas
precisas para delimitao com os vizinhos (a no ser referncia a
princpios equitativos)125.
Virtualmente todas as reivindicaes se baseavam no
argumento de que desde que a plataforma continental meramente
uma continuao da massa terrestre, apenas natural que os
Estados costeiros controlando a massa terrestre tambm controlem
sua extenso126. O princpio bsico de atribuio de direitos
exclusivos ao Estado costeiro sobre a plataforma continental foi
aos poucos se firmando, ainda que no fortalecido por regras
que fossem igualmente firmes no tocante ao estabelecimento de
limites territoriais e funcionais dos direitos costeiros exclusivos;
com efeito, a prtica dos Estados no perodo, de 1945 (proclamao
de Truman) a 1958 (Conferncia de Genebra sobre Direito do
Mar), revela que, se houve inmeras reivindicaes de controle
sobre a plataforma continental, nem sempre eram estas uniformes

124 E. D. Brown, op. cit. supra, nota (17), p. 36.


125 lbid., pp. 17-18, 48-49 e 51.
126 J. Andrassy, op. cit. supra, nota (50), p. 51.

204

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

e consistentes127. Mesmo assim, na advertncia de um analista


da questo, it is somewhere within this amorphous mass of
State acts and their consequences that the political discretion
of governments is being narrowed down and forced into specific
patterns of legally ordered behavior patterns, that is, also
definable as customary roles of international law128.
J em 1951, quando examinava a matria, a Comisso de
Direito Internacional da ONU pressentia que o limite de 200 metros
(de profundidade de guas sobrejacentes, a que iria se referir
o artigo I da Conveno de Genebra de 1958 sobre Plataforma
Continental) seria suficiente para as necessidades prticas daquela
poca, mas mostrar-se-ia instvel luz de provveis novos
desenvolvimentos tcnicos129. Mesmo durante a Conferncia de
Genebra de 1958, a maioria das Delegaes no se preocupou em
estudar detalhadamente o problema do limite da profundidade130.
Em geral, os debates do Comit IV (Plataforma Continental)
da Conferncia de Genebra de 1958, de que participaram 55
Delegaes, revelaram considervel divergncia de pontos de
vista sobre o tema da plataforma continental, concentrando-se mais na tarefa de negociao de um regime convencional da
plataforma continental; jamais demonstraram convico em um
princpio bsico preexistente regendo a matria, caracterizando-se os debates a respeito por generalidades e imprecises de
127 Zdenek J. Slouka, lnternational Custom and the Continental Shelf, The Hague, M. Nijhoff, 1968,
p. 120-121.
128 Ibid., p. 121.
129 E. D. Brown, op. cit. supra, nota (17), p. 4, e cf. p. 54.
130 Z. J. Slouka, op. cit. supra, nota (127), p. 101.

205

Antnio Augusto Canado Trindade

linguagem e pensamento. Foram os debates to inconclusivos


quanto discusso doutrinria da matria na dcada de 1950, que
e dificilmente serviriam como evidncia de prtica dos Estados
instrumental na criao de regras costumeiras. Alm disso, os
artigos da Conveno adotada em Genebra nem sempre facilitaram
a interpretao, por no serem suficientemente detalhados131.
Ademais, persistia a controvrsia doutrinria entre os autores
que consideravam o conceito de plataforma continental como
integrante do direito internacional consuetudinrio (Lauterpacht,
Yepes), os que se opunham a esta tese (Scelle, International Law
Association) e os que consideravam a doutrina da plataforma
continental in statu nascendi (Hudson, Mouton, Andrassy,
Franois)132. A consagrao dos princpios e normas relativos
plataforma continental veio a ocorrer justamente com a concluso
da Conveno de Genebra de 1958133, que, no entanto, deixaria
escapar dvidas e imprecises, conforme j indicado. Entre elas,
por exemplo, nem os trabalhos preparatrios da Comisso de
Direito Internacional nem a prpria Conferncia de Genebra
de 1958 lograram fornecer uma resposta questo do limite
externo da plataforma continental; tampouco a Conveno de
Genebra de 1958 sobre Mar Territorial resolveu a questo do limite
externo do mar territorial134 (deixando assim tambm incerta a
definio, em relao extenso desse ltimo, do alto-mar).
131 Ibid., p. 91, 96 e 97. O artigo 6, sobre a delimitao da plataforma continental, foi adotado no Comit
IV da Conferncia por 36 votos a zero com 19 abstenes, e no plenrio praticamente sem debate
por 63 votos a zero, com duas abstenes; ibid., p. 111.
132 J. Andrassy, op. cit. supra, nota (50), p. 56-62.
133 Cf. ibid., p. 63-65.
134 Ibid., p. 68; F. Thibaut, op. cit. infra, nota (140), p. 752 e 754.

206

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

A definio de plataforma continental consagrada no artigo 1


da Conveno de 1958 combina trs elementos, a saber, o
aproveitamento ou explorao dos recursos naturais da regio,
os 200 metros de profundidade das guas sobrejacentes e o teste
da adjacncia costa. Desde a entrada em vigor da Conveno,
em 10 de junho de 1964, tem-se procurado reavali-la se no
question-la luz do rpido progresso tecnolgico (na explorao
dos recursos ocenicos) no previsto quando da elaborao da
Conveno135.
Infelizmente o julgamento da Corte Internacional de Justia,
de 19 de dezembro de 1978, no caso da plataforma continental
do Mar Egeu (Grcia versus Turquia), no muito elucidativo para
os propsitos do presente estudo, dado que a Corte se declarou
sem competncia para examinar a reclamao grega136; mesmo
assim, teve a Corte ocasio de ponderar que uma disputa relativa
delimitao de uma plataforma continental tendia por sua prpria
natureza a dizer respeito ao status territorial do Estado costeiro
(compreendendo seus direitos de explorao da plataforma
continental)137.
A importncia da doutrina da plataforma continental
indubitvel, considerando-se o volume de recursos biolgicos e
135 Andrassy ope-se a uma interpretao ampla do teste do aproveitamento ou explorao de recursos,
que agravaria as desigualdades em benefcio dos pases tecnologicamente mais avanados. Dever-se-ia, assim, restringir a interpretao daquele teste, ao mesmo tempo aproximando-se o conceito
jurdico do geolgico de plataforma continental; cf. J. Andrassy, op. cit. supra, nota (50), p. 70-90, e cf.
tambm p. 111-128. Para um debate sobre o limite externo da plataforma continental, cf. L. W. Finlay,
The Outer Limit of the Continental Shelf, 64 American Journal of International Law (1970), p. 42-61; e
L. Henkin, A Reply to Mr. Finlay, in ibid., p. 62-72.
136 ICJ Reports (1978), p. 45.
137 Ibid., p. 33-37, 81-89. Para outro caso, ainda mais recente, de delimitao da plataforma continental,
perante a Corte Internacional de Justia, opondo a Tunsia Lbia, cf. ICJ Reports (1981), p. 5-40.

207

Antnio Augusto Canado Trindade

minerais passveis de aproveitamento que se encontram naquela


zona, e tendo em mente que
os Estados costeiros industrialmente avanados prefe
rem zonas limitadas de mar territorial, mas liberdade
ilimitada para explorar os recursos dos fundos oce
nicos, ao passo que os Estados menos desenvolvidos
reivindicam jurisdio sobre extensas reas econmicas
a fim de proteger seus recursos pesqueiros ou, em alguns
casos, impedir a explorao de minerais do leito do mar
que possam competir com seus minerais do territrio
terrestre138.

Parece, pois, irnico que a definio dos limites de espao


ocenico de tamanha importncia tenha se revestido de tantas
incertezas.
J se observou, com esprito crtico, que les tracs
imaginaires que sont les frontieres maritimes et ariennes sont
mouvants comme les vagues et lair, ils ont souvent chang et
continuent de varier priodiquement139. Com efeito, somente
de 1946 a 1958 quinze Estados latino-americanos modificaram
suas fronteiras martimas, e na dcada de 1960 cerca de quarenta
Estados ampliaram seu mar territorial140. Tem-se, ademais,
criticado a prpria definio, consagrada na Conveno de 1958,
de plataforma continental, como vaga e artificial, seno superada:
138 W. Friedmann, Selden Redivivus Towards a Partition of the Seas?, 65 American Journal of lnternational
Law (1971), p. 758; assim, j em 1971 previa o autor a probabilidade de que uma proporo
esmagadora tanto de recursos explorveis da pesca quanto minerais do leito do mar fossem divididos
entre vrias jurisdies nacionais.
139 Observao de M. Matte, cit. in F. Thibaut, op. cit. Infra, nota (140), p. 754.
140 F. Thibaut, LAmrique Latine et Ivolution du droit intemational de Ia mer, 75 Revue gnrale de droit
international public (1971), p. 756-757. Cf. tambm K. Hjertonsson, op. cit. supra, nota (108), p. 20-79.

208

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

por que, por exemplo, o critrio dos 200 metros de profundidade


das guas sobrejacentes, se na maioria dos casos a ruptura da
encosta se produz entre os 240 e 400 metros (o conceito jurdico
no se identificando assim com o geolgico), e se j h uma dcada
se realizavam exploraes experimentais at a profundidade de
900 metros?141
evidente que o critrio do aproveitamento ou explorao
dos recursos naturais, tambm consagrado naquela definio, em
muito vem beneficiar os pases de alta tecnologia. O que no dizer
ento dos pases mediterrneos, sem acesso ao mar? Estes s teriam
motivos para se opor a uma interpretao expansiva dos limites
naturais e jurdicos da plataforma continental142, No entanto,
justamente no sentido de maior extenso das plataformas
continentais, como veremos mais adiante, que se orienta, de modo
distinto, a prtica internacional contempornea.
A deciso da Corte Internacional de Justia no caso da
plataforma continental do Mar do Norte (1969) insiste no carter
fsico do prolongamento da massa terrestre, e, a esse respeito,
o teste dos 200 metros de profundidade s poderia ter sido uma
soluo ad interim, que no pretendera confinar em definitivo a
jurisdio nacional quela rea, e ser tido como complementar
ao teste do aproveitamento de recursos143, Considerando-se que
a discusso de limites em ltima anlise apenas um aspecto da
141 F. Thibaut, op. cit. supra, nota (140), p. 754.
142 J. Andrassy, op. cit. Supra, nota (50), p. 103. Sobre a posio dos pases sem acesso ao mar, cf., em geral,
e.g., Manuel A. Vieira, Status Jurdico de los Pases sin Litoral Martimo, 134 Arquivos do Ministrio da
Justia (1975), p. 11-21.
143 R. Y. Jennings, The Limits of Continental Shelf Jurisdiction: Some Possible Implications of the North
Sea Case Judgment, 18 lnternational and Comparative Law Quarterly (1969), p. 828-829.

209

Antnio Augusto Canado Trindade

identificao do conceito jurdico como um todo144, caberia aqui


ressaltar uma pertinente crtica do saudoso Wolfgang Friedmann
ao julgamento da Corte de 1969.
Para ele, era difcil compreender por que motivo diferenas
entre Estados costeiros e Estados sem acesso ao mar, ou entre
Estados com costas extensas ou reduzidas, eram fatos da
natureza a serem aceitos como tais, ao passo que a configurao
reta, cncava ou convexa de determinado litoral no era tida como
natural145. O conceito de natural, to crucial ao raciocnio da
Corte, parece vago e ambguo: por que uma costa geograficamente
acidentada seria menos natural que um litoral reto? No cabendo
aqui generalizaes, qualquer referncia a extenses naturais ou
desvios no naturais s pode fazer sentido no contexto de um
sistema de valores jurdicos146. A Corte aceita a universalidade
da doutrina da plataforma continental como uma extenso da
soberania territorial; mas causa espcie no apenas v-la
tratar esta nova extenso da soberania nacional como
um tipo de princpio de direito natural como tambm v-la ir ainda mais alm e encarar a proporcionalidade
entre a rea da plataforma continental e o tamanho do
Estado costeiro a que ela pertence como uma correo
evidente de formaes no naturais de litorais.
Hugo Grotius, que, em sua famosa controvrsia com
John Selden, defendeu a liberdade dos mares como
um princpio de direito natural, poderia bem ter
144 lbid., p. 821.
145 Wolfgang Friedmann, The North Sea Continental Shelf Cases A Critique, 64 American Journal of
lnternational Law (1970), p. 239.
146 Ibid., p. 237.

210

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

condenado o princpio da plataforma continental como


uma derrogao no natural da liberdade dos mares.
O conceito de plataforma continental foi por muitas
dcadas conhecido de gegrafos antes de ser introduzido
no direito internacional. [...] O que aqui se argumenta
que nem os princpios nem as modalidades da
doutrina da plataforma continental podem ser
julgados por quaisquer critrios de natureza ou
direito natural. So eles o produto de determinada
fase das relaes internacionais e da tecnologia (grifo
do autor), que, de acordo com a filosofia de cada um das
relaes internacionais, se pode acolher ou deplorar147.

Com efeito, a aplicao do teste do aproveitamento dos


recursos naturais (supra), em face dos extraordinrios progressos
recentes das tcnicas de extrao submarina, possibilitaria, na
ausncia de novos critrios, tamanha ampliao das plataformas
continentais, de modo a cobrir a totalidade dos fundos marinhos e
de seus recursos para repartio entre os Estados costeiros; assim,
no entender de alguns, torna-se urgente a substituio do critrio
do aproveitamento de recursos por critrios outros capazes de
produzir um limite exterior estvel148. Ora, hoje, ao incio da
dcada de 1980, sabe-se que um dos propsitos do patrocnio das
zonas econmicas exclusivas (de extenso uniforme) na corrente
III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar, ademais de precisar
os limites da jurisdio nacional (alm dos quais estaria a zona
internacional dos fundos marinhos como patrimnio comum
da humanidade), precisamente o de corrigir a desigualdade
147 Ibid., p. 237.
148 L. Caflisch, op. cit. supra, nota (4), p. 87.

211

Antnio Augusto Canado Trindade

resultante do regime da plataforma continental de 1958 para os


Estados que no dispem de uma vasta plataforma submarina ao
longo de suas costas149.
Naturalmente a delimitao da plataforma continental no
coincidiria com a da zona econmica exclusiva, mesmo porque so
distintos os direitos reservados aos Estados costeiros em uma e
outra: os direitos sobre os recursos da plataforma continental so
de carter exclusivo ao passo que os direitos na zona econmica
compreendem as utilizaes econmicas desta ltima150; enquanto
o limite externo da nova zona econmica seria uniformemente
fixado em 200 milhas, admite-se no momento que o regime da
plataforma continental poderia em alguns casos estender-se
at a borda externa da margem continental (compreendendo a
plataforma continental e o talude), at a distncia de 350 milhas151.
Desse modo, a evoluo da doutrina da plataforma continental,
assim como j ocorre com o regime das guas territoriais, revela uma
clara tendncia de expanso da jurisdio dos Estados costeiros152.
Assim, os trabalhos, at o presente, da III Conferncia da ONU
sobre o Direito do Mar apontam no sentido do reconhecimento
da zona econmica exclusiva at as 200 milhas, admitindo ainda a
possibilidade de, para os Estados de longa plataforma continental,
149 Ibid., p. 95.
150 Ibid., p. 109 e 97.
151 No podendo tampouco ultrapassar 100 milhas medidas a partir da isbata de 2.500 metros.
Isso quando a margem ultrapassa as 200 milhas. Quando for inferior s 200 milhas, a plataforma
continental, no sentido jurdico do termo, se estende at aquela distncia. Ibid., p. 99 e 101.
152 Nesse sentido, e.g., Government of Iceland, The Evolvng Limit of Coastal Jurisdiction, Reykjavk,
Prentsmijan Ed., 1974, p. 7-128. Cf. tambm W. Conrad Extavour, The Exclusive Economic Zone, Geneve,
I. U. H. E. I., 1979, p. 127-142; D. Momtaz, Lvolution du droit de Ia mer de Ia Confrence de
Geneve de 1958 celle de 1975, Droit de la Mer (vrios autores), Paris, Pdone, 1977, p. 66-78.

212

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

estend-la segundo determinados critrios at o limite externo


de 350 milhas153. Essas novas dimenses do conceito de plataforma
continental constituem fator de grande importncia a ser levado
em conta na determinao de limites laterais martimos, uma vez
que mesmo pequenas variaes angulares acarretaro diferenas
razoveis ao se projetarem na rea da plataforma continental.

6.2. Zona econmica exclusiva e


plataforma continental
A evoluo (supra) e redefinio da plataforma continental j
eram de se esperar, uma vez que a definio da Conveno de 1958
certamente no reflete a tecnologia do incio da dcada de 1980.
No entanto, j se observou que qualquer redefinio de plataforma
deve estar inextricavelmente ligada do mar territorial e da zona
econmica exclusiva154. Ora, a principal dificuldade relativa
aos atuais regimes do mar envolve a questo de qual deve ser a
inter-relao entre a zona econmica e a doutrina da plataforma
continental155, alm das dificuldades relativas s delimitaes
tanto da zona econmica quanto da plataforma continental entre
Estados adjacentes156. Ademais, a simples coexistncia ou aplicao
153 A plataforma estaria naturalmente contida na margem continental (parte submersa que se estende
da regio costeira ao incio da regio abissal).
154 David L. Ganz, The United Nations and the Law of the Sea , 26 lnternational and Comparative
Quarterly (1977), p. 21.
155 J. C. Phillips, The Exclusive Economic Zone as a Concept in 1nternational Law, 26 lnternationaland
Comparative Law Quarterly (1977), p. 613.
156 Cf. ibid., p. 615-616. Escrevendo em 1977, advertia o autor que the economic zone concept will only be
acceptable to those countries with large continental margins, if the existing concept of the continental
shelf is retained, albeit with the modification that a revenue-sharing system operates in situations where
the continental shelf extends seawards for 200 miles; ibid., p. 614. Sobre a matria em geral, cf. tambm:
Geoffrey Marston, The Development of the Law of the Sea with Special Reference to the Exclusive
Economic Zone, 3 Ulfjtur (Reykjavk) (1974), p. 297-307; F. Orrego Vicufla, op. cit. supra, nota (123),
p. 302-339.

213

Antnio Augusto Canado Trindade

simultnea, no interior da rea das 200 milhas, dos dois regimes


da plataforma continental e da zona econmica exclusiva pode
gerar problemas de delimitao.157
A matria tem naturalmente sido objeto de ateno
nos trabalhos em curso na III Conferncia da ONU sobre o
Direito do Mar. Em relatrio de 1976, o Chainnan da Segunda
Comisso da Conferncia (Andrs Aguilar) revelou que os
debates acerca da delimitao da zona econmica exclusiva e da
plataforma continental entre Estados de costas adjacentes ou
opostas favoreciam incluir a questo em um nico artigo no Texto
de Negociao (artigo 62, infra) e expressou reservas quanto
consagrao da linha equidistante ou mediana em uma desejvel e
necessria soluo provisria158. Com efeito, o Texto de Negociao
(de 1976) dispe, em seu artigo 62, sobre a delimitao da zona
econmica exclusiva entre Estados com costas adjacentes ou
opostas.
Estatui o pargrafo I daquele dispositivo que a delimitao
da zona econmica exclusiva entre Estados com costas adjacentes
ou opostas efetuar-se- por meio de acordo consoante princpios
equitativos, empregando, quando apropriado, a linha mediana
ou equidistante, e levando em conta todas as circunstncias
relevantes. Acrescenta o pargrafo 5 do mesmo dispositivo que
157 Por exemplo, aplica-se a linha mediana ou equidistante para a delimitao das guas sobrejacentes
da zona econmica exclusiva, enquanto a plataforma continental de um dos Estados costeiros se
estende alm daquela linha em virtude de seu prolongamento natural. W. Conrad Extavour, The
Exclusive Economic Zone, Geneve: Institut Universitaire de Hautes tudes Internationales, 1979,
p. 223-228, e cf. p. 95-97.
158 ONU, documento NCONF.62/WP.8/Rev. I/Parte II, in: ONU, Third United Nations Conference on
the Law of the Sea - Official Records, vol. V: Summary Records of Meetings Documents, 1976,
p. 153, 12.

214

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

quando houver um acordo em vigor entre os Estados interessados,


as questes relativas delimitao da zona econmica exclusiva
sero determinadas em conformidade com os dispositivos daquele
acordo. E esclarece o pargrafo 4 do mesmo artigo 62 que para os
propsitos da presente Conveno, linha mediana ou equidistante
significa a linha cujos pontos sejam todos equidistantes dos pontos
mais prximos das linhas de base a partir das quais medida a
largura do mar territorial de cada Estado159. Tais indicaes
foram incorporadas, com pequenas alteraes (como, e.g., uma
referncia a delimitao conforme o direito internacional), no
artigo 74 da verso revista, de 1980, do Texto Informal Composto
de Negociao, da III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar.
O artigo 74 (pargrafos de 1 a 4) consagra, para a delimitao
da zona econmica exclusiva entre Estados com costas opostas
ou adjacentes, o acordo entre os Estados interessados, tendo em
vista princpios equitativos e empregando, quando apropriado,
a linha mediana ou equidistante (cuja definio, no entanto, no
mais reproduzida)160. As mesmas indicaes encontradas no
artigo 74 so reproduzidas no artigo 83 (pargrafos de 1 a 4) sobre
delimitao da plataforma continental entre Estados com costas
opostas ou adjacentes (verso revista, de 1980, do Texto Informal
Composto de Negociao)161.

159 Texto do artigo 62. In ONU, Third U.N. Conference..., vol. V, cit. supra, nota (158), p. 164 (traduo
nossa). O artigo 71 reproduz as mesmas disposies para a delimitao da plataforma continental
entre Estados com costas adjacentes ou opostas; cf. ibid., p. 165.
160 Texto in: ONU, doc. NCONF.62/WP.10/Rev. 3, de 27 de agosto de 1980, Projet de Convention sur le
Droit de la Mer, p. 1-179.
161 Texto in ibid., Projet de Convention..., p. 1-179.

215

Antnio Augusto Canado Trindade

7. Observaes finais
No atual estgio de evoluo do Direito do Mar, de
fundamental importncia, em matria de delimitao de espaos
martimos em geral e dos limites laterais martimos em particular,
a prtica dos Estados no plano bilateral, particularmente na atual
pendncia de uma possvel conveno multilateral sobre a matria,
ora em negociao em etapa avanada na III Conferncia da
ONU sobre o Direito do Mar (1974-1981); o prprio projeto de
Conveno sobre o Direito do Mar da III Conferncia (1980) reserva
claramente, como vimos, um lugar de destaque a acordos sobre
a matria, celebrados entre os Estados interessados, conforme
o direito internacional (supra). Assim, sobretudo da prtica
dos Estados162, em suas manifestaes diversas, que se podem
extrair indicaes das mais significativas para o exame da questo
da fixao dos limites laterais martimos. De qualquer modo, a
delimitao efetuada sob a gide do direito internacional, razo
por que sua validade se estabelece tambm em relao a Estados
outros, alm dos contratantes.
As teses bsicas da equidistncia e das circunstncias especiais
tm marcado sua presena na jurisprudncia internacional,
na doutrina e na prtica dos Estados sobre a matria, levando
mesmo a uma polarizao entre ambas nos debates correntes
da III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar em matria
de delimitao de espaos martimos. A preocupao com uma

162 Cf. e.g., inter alia, a coletnea: United Nations Legislative Series/Srie Lgislative des Nations Unies,
National Legislation and Treaties Relating to the Law of the Sea/Lgislation nationale et traits
concernant le droit de la mer, ONU, doc. ST/LEG/SER.B/16, N.Y., 1974, p. 3-604.

216

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

delimitao equitativa (que no equivale a igualdade) tem levado


a uma diversidade de critrios ou mtodos propostos para o
traado de linhas de base e linhas limtrofes, examinados supra.
Outros elementos bsicos no processo de delimitao so a noo
de direo geral da costa (em relao ao traado de linhas de base
retas), a evoluo e novas dimenses do conceito de plataforma
continental (a ser levado em conta na fixao dos limites laterais
martimos, dado que mesmo pequenas variaes angulares viro
acarretar diferenas razoveis projetadas na rea da plataforma
continental), os limites externos hoje variveis do mar territorial e
o conceito emergente de zona econmica exclusiva.
Da rica prtica de tratados bilaterais sobre a matria,
poderamos destacar um aspecto interessante, no tocante s
teses da equidistncia e da equidade. Quando ambas as partes
contratantes favorecem em certa poca a equidistncia, tm
consagrado expressamente nos tratados que celebram a linha
mediana como limite lateral martimo, desse modo visando
fortalecer suas posies coincidentes, como no caso do acordo entre
Brasil e Uruguai, de 1975, e o tratado entre Argentina e Uruguai,
de 1973 (fixando os limites laterais martimos entre aqueles
pases). J quando ambas as partes contratantes so partidrias
da soluo de equidade, consagram-na igualmente no acordo, como
no caso do tratado de delimitao martima entre Venezuela e
Frana, de 1980, em que os dois Estados-Partes inseriram no
prembulo uma referncia expressa aos princpios equitativos
na delimitao de suas zonas econmicas, visando, assim, reforar
suas posies respectivas de apoio soluo de equidade. Enfim,
217

Antnio Augusto Canado Trindade

quando cada uma das duas partes contratantes favorece uma das
duas teses acima, o raciocnio tem sido semelhante: no recente
tratado de delimitao martima entre Brasil e Frana (ao largo do
Departamento da Guiana), assinado em Paris aos 30 de janeiro de
1981163, por exemplo, os dois Estados-Partes cuidadosamente se
abstiveram de referncias expressas, seja tese da equidistncia,
seja da equidade, visando, assim, resguardar suas posies
tericas distintas sobre a questo.
Que Estados partidrios de posies tericas distintas
tm, entretanto, logrado concluir acordos sobre a matria algo
admirvel, que reflete no apenas um propsito convergente, como
tambm maturidade e sentido de profissionalismo. Ainda mais
fascinante o fato de que, em toda essa prtica recente de acordos
bilaterais sobre limites laterais martimos, mantm-se os Estados
naturalmente conscientes de que aqueles instrumentos se baseiam
nas normas e princpios do direito internacional aplicveis
matria, razo por que, por vezes, consagram (no prembulo) uma
referncia expressa aos trabalhos correntes da III Conferncia da
ONU sobre o Direito do Mar. Assim se explica o cuidado que tm
tido os Estados de resguardar suas posies tericas, cnscios que
se mantm de que podero talvez, por sua prtica, influenciar nos
rumos que poder vir a seguir esse importante captulo do direito
internacional, hoje em plena evoluo. Com isso, voltamos a nossa
ponderao inicial de que somos verdadeiramente privilegiados
em podermos acompanhar esse fascinante processo histrico

163 Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 31 de janeiro de 1981, p. 7; O Estado de S. Paulo, So Paulo, 31 de janeiro
de 1981, p. 4; Jornal de Braslia, Braslia, 31 de janeiro de 1981, p. 12.

218

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

de cristalizao das normas componentes do Direito do Mar


contemporneo. A importncia do estudo da matria transcende
os parmetros desse significativo captulo, o do Direito do Mar,
revestindo-se de interesse imediato para uma reavaliao das
prprias fontes do direito internacional contemporneo.

219

Antnio Augusto Canado Trindade

APNDICE
Dispositivos bsicos sobre delimitao
1. Conveno de Genebra sobre o Mar
Territorial e a Zona Contgua (1958)
Artigo 12 (I). Quando as costas de dois Estados se defrontam
ou so limtrofes, nenhum destes Estados tem direito, salvo acordo
em contrrio entre si, de estender seu mar territorial alm da linha
mediana cujos pontos so todos equidistantes dos pontos mais
prximos das linhas de base, a partir das quais medida a extenso
do mar territorial de cada um dos dois Estados. As disposies do
presente pargrafo no se aplicam, entretanto, no caso em que, em
razo de ttulos histricos ou de outras circunstncias especiais,
for necessrio delimitar o mar territorial de dois Estados de modo
diverso do previsto nestas disposies.

2. Conveno de Genebra sobre a


Plataforma Continental (1958)
Artigo 6 (2). No caso em que a mesma plataforma continental
adjacente a territrios de dois Estados limtrofes, a delimitao
da plataforma continental determinada mediante acordo entre
esses Estados. Na ausncia de acordo, e a no ser que circunstncias
especiais justifiquem uma (sic) outra delimitao, esta se opera pela
aplicao do princpio da equidistncia dos pontos mais prximos
das linhas de base a partir das quais medida a largura do mar
territorial de cada um dos Estados.

220

Direito do Mar: indicaes para a fixao dos limites laterais martimos*

3. Texto Informal Composto de Negociao /


Reviso 2 (1980), da III Conferncia
da ONU sobre o Direito do Mar
Artigo 15. Quando as costas de dois Estados se defrontam ou
so limtrofes, nenhum destes Estados tem direito, salvo acordo
em contrrio entre si, de estender seu mar territorial alm da linha
mediana cujos pontos so todos equidistantes dos pontos mais
prximos das linhas de base, a partir das quais medida a extenso
do mar territorial de cada um dos dois Estados. O dispositivo
acima no se aplica, entretanto, no caso em que, em razo de
ttulo histrico ou outras circunstncias especiais, for necessrio
delimitar os mares territoriais dois Estados de modo diverso do
aqui previsto.
Artigos 74 e 83: 1. A delimitao da zona econmica
exclusiva (artigo 74) / plataforma continental (artigo 83) entre
Estados cujas costas e defrontam ou so limtrofes determinada
mediante acordo conforme o direito internacional. Tal acordo ser
em conformidade com princpios equitativos, empregando a linha
mediana ou equidistante, onde apropriada, e levando em conta
todas as circunstncias prevalecentes na rea em questo.
2. Se em um perodo razovel de tempo no se obtiver um
acordo, os Estados interessados devero recorrer aos procedimentos
previstos na Parte XV.
3. Na pendncia de um acordo conforme disposto no I, os
Estados interessados, em esprito de compreenso e cooperao,
devero empenhar-se para conclurem acordos (arrangements)
provisrios de natureza prtica e, durante esse perodo transitrio,
221

Antnio Augusto Canado Trindade

no prejudicarem ou impedirem a obteno de um acordo final. Tais


acordos (arrangements) so sem prejuzo da delimitao final.
4. No caso em que houver um acordo em vigor entre os
Estados interessados, questes relativas delimitao da zona
econmica exclusiva (artigo 74) / plataforma continental (artigo 83)
se determinaro em conformidade com os dispositivos daquele
acordo.

4. Texto Informal Composto de Negociao/Reviso 1


Artigo 74 (4). Para os propsitos desta Conveno, linha
mediana ou equidistante significa a linha cujos pontos sejam
todos equidistantes dos pontos mais prximos das linhas de base
a partir das quais medida a extenso do mar territorial de cada
Estado.164

164 Embora tenha o autor atuado como Assessor Jurdico da Delegao Brasileira, nas negociaes com
o Governo Francs conducentes ao Tratado de Delimitao Martima (1981) que fixou o limite lateral
martimo entre o Brasil e a Guiana Francesa (ltima fronteira do Brasil), ele ressalta que os conceitos e
opinies contidos no presente estudo so emitidos em sua capacidade puramente pessoal.

222

A LIBERDADE DO ALTO-MAR ANTECEDENTES


HISTRICOS DOS ARTIGOS DE 87 A 90 DA
CONVENO DAS NAES UNIDAS SOBRE O
DIREITO DO MAR
Antnio Celso Alves Pereira
Joo Eduardo de Alves Pereira

1. Introduo
Desde os tempos imemoriais, homens e naes ambicionam
dominar os mares, us-los como teatro de guerra, caminhos para
conquistas de toda a ordem e, sobretudo, como fontes de alimento,
rotas de comrcio e transporte de pessoas. Em consequncia dos
avanos cientficos e tecnolgicos dos ltimos tempos, os mares
fornecem tambm aos homens energia, seus subsolos, fartos
em riquezas minerais, so explorados e, alm disso, tornaram-se fecundo campo para a realizao de pesquisas cientficas
que podero beneficiar a vida no planeta Terra em todos os seus
aspectos1.
1

Ver WINCHESTER, Simon. Atlntico. So Paulo: Cia. das Letras, 2012, p. 237.

223

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

No longo processo histrico de desenvolvimento do Direito


do Mar, a necessidade de proteo contra a pirataria, as incurses
e os saques aos povoamentos costeiros e o estabelecimento de
reserva de pesca levaram os Estados, na Idade Mdia, a reivindicar
jurisdio sobre a parcela do mar adjacente s suas costas, dando
origem ao que se convencionou denominar mar territorial. Assim,
entre os documentos histricos que aliceraram a noo de mar
territorial estariam as Decretais do Papa Bonifcio VIII (1294-1303), Livro VI, segundo as quais a escolha de um novo Pontfice
deveria ocorrer no local onde falecera o antecessor. Uma glosa
atribuda ao canonista Johannes Andreae dizia que se a morte
ocorresse no mar, a eleio deveria ser feita no Estado a que
pertencesse o mar. Enfim, o domnio territorial do Estado no era
apenas terrestre, mas se prolongava sobre o mar2. Por outro lado,
o tema foi objeto da preocupao das cidades martimas da Itlia
e dos juristas italianos do sculo XIV, que sustentavam o direito
do Estado de exercer jurisdio at 100 milhas martimas a partir
de suas costas3. Essa era a posio, por exemplo, da Repblica de
Veneza.
Na evoluo do conceito de mar territorial, no se pode
deixar de mencionar a importncia da doutrina de Cornelius van
Bynkershoek (1673-1743), exposta em sua obra De Dominio Maris
Dissertatio (1702). Esse jurista holands, em cuja obra, conforme
Nussbaum, se encontra uma feliz combinao das mais vigorosas
e nobres qualidades de uma mentalidade jurdica voltada ao estudo
dos problemas do Direito Internacional, ao analisar o tema da
2

MELLO, Celso D. de Albuquerque. Alto Mar. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 4.

Ver MATTOS, Adherbal Meira. O Novo Direito do Mar. Rio de Ja neiro: Renovar, 1996, p. 9.

224

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

liberdade dos mares, no adota a doutrina grociana sobre o mesmo


assunto tema que ser discutido adiante , porm, recorre anlise
dos fatos e, com isso, chega aos mesmos resultados apresentados
por seu ilustre compatriota4. No contexto do presente trabalho,
deve ser destacada sua famosa teoria sobre a largura da faixa de mar
adjacente costa, sobre a qual o Estado poderia arguir soberania,
fundando-a no princpio segundo o qual o poder do Estado, nessa
rea, estender-se-ia at o ponto onde a fora de suas armas seria
efetiva (potestatem tarrae finiri, ubi finitur armorum vis). Desse
modo, fixava a largura do mar territorial conforme o alcance do tiro
de canho, arma que, poca, atingia alvos situados a trs milhas
nuticas de distncia, aproximadamente. A teoria de Bynkershoek
teve aceitao quase universal e, gradualmente, ingressou no
direito internacional. Os Estados Unidos, pelo Tratado de Gand,
celebrado, em 1818, com a Inglaterra, foi o primeiro pas a adotar,
de forma positiva, o mar territorial de trs milhas5. Entretanto,
os Estados escandinavos fixaram a extenso do seu mar territorial
em 4 milhas. A Rssia, em 12 milhas. Vale lembrar que uma milha
nutica vale 1.852 metros.
A largura de trs milhas foi adotada, praticamente, at a
primeira metade do sculo XX, quando comeou a ser contestada
por vrios Estados, principalmente os latino-americanos e os novos
4

NUSSBAUM, Arthur. Historia del Derecho Internacional. Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado,
1949.

5 Galiani, em 1782, na obra De Doveri Pincipi neutrali verso i Principi guerreggianti e di questo
verso i neutrali identifica o tiro de canho com a lgua (medida mais conhecida), que e igual a trs
milhas. Oudendijk, autor de uma tima obra sobre a largura do mar territorial afirma que Galiani no
conhecia balstica, vez que os tiros na sua poca atingiam apenas 1.715 metros. [O tiro de canho
surge para determinar um limite de neutralidade martima. Alm do interesse pela pesca era, acima
de tudo, uma zona de influncia. MELLO, Celso. Curso de Direito Internacional Pblico, p. 1.103-1.104.

225

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

Estados criados em decorrncia do processo de descolonizao


patrocinado pelas Naes Unidas. Hoje, o mar territorial est
definitivamente delimitado nos termos da Parte II da Conveno
das Naes Unidas sobre o Direito do Mar Montego Bay, 1982.
Assim, por excluso, conceituou-se chamar de alto-mar
as partes dos mares sobre as quais o Estado no pode exercer
jurisdio, nos termos dispostos, por exemplo, no artigo 1 da
Conveno sobre o Alto-Mar, aprovada no contexto da Primeira
Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, realizada em
Genebra, 1958, cujo artigo 1 estabelece que entende-se por alto-mar todas as regies do mar que no pertencem ao mar territorial
ou s guas internas de um Estado. Na mesma linha, a Conveno
celebrada em Montego Bay, em seu artigo 86, dispe, tambm
por eliminao, que o alto-mar compreende todas as partes no
includas na zona econmica exclusiva, no mar territorial ou nas
guas interiores de um Estado, nem nas guas arquipelgicas de
um Estado arquiplago. Estabelece ainda o mencionado artigo
que tal determinao no implica limitao alguma das liberdades
de que gozam todos os Estados na zona econmica exclusiva de
conformidade com artigo 58. A Conveno de Montego Bay fixa,
tambm, que o alto-mar dever ser utilizado para finalidades
pacficas, no cabendo a nenhum Estado avocar soberania sobre
qualquer de suas partes. Vale acrescentar que o regime jurdico do
alto-mar, excetuando-se as situaes regidas por acordos especiais,
no se aplica aos lagos internacionais e aos mares interiores, pois
ele no conformam espaos abertos livre navegao. Sobre o
tema, sublinha Brownlie:
226

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

Contudo, por aquiescncia e costume, talvez consolidados


por meio de convenes sobre questes especficas, os
mares que so praticamente interiores podem adquirir o
estatuto de alto-mar, como o caso do Mar Bltico e do
Mar Negro. Nestes casos, muito depende da manuteno
da liberdade de trnsito atravs dos estreitos que
comunicam com outras extensas reas de mar. Sem
aquiescncia ou acordos especiais sobre o acesso e outras
questes anlogas, duvidoso que o Mar Bltico e o Mar
Negro possuam o estatuto de mares abertos6.

Nessa perspectiva, pode-se dizer que, sob o prisma jurdico, a


definio de alto-mar dever afirmar que, embora no enfeixando
todas as caractersticas de um bem res communis, no pode,
evidentemente, ser apontado como uma res nullius, isto , um
bem vacante sobre o qual cada um dos seus utilizadores age
sua vontade, fora dos limites do Direito e do qual o primeiro
que possusse os meios se poderia apossar7. Diante do exposto,
levando-se em conta o fato de que nenhuma das propostas tericas
at hoje apresentadas para definir a natureza jurdica do alto-mar
recebeu consagrao pacfica por parte da doutrina teorias da res
nullius, da juridicidade, da utilizao razovel8 , a mais adequada
para defini-lo a teoria da res communis, desde que esse conceito
seja considerado em seu significado no direito romano, isto , de
coisa destinada ao usufruto pblico (res communis omnium) e sobre
a qual nenhuma pessoa, ou Estado, poder reivindicar qualquer
6

BROWNLIE, Ian. Princpios de Direito Internacional Pblico. Traduo de Maria Manuela Farajota, et al.
Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997, p. 250-251.

Ver DINH, Nguyen Quoc et al.. Direito Internacional Pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
1999, p. 1.020-1.021.

Ver ZANELLA, Tiago Vinicius. Curso de Direito do Mar. Curitiba: Juru Editora, 2013, p. 233-239.

227

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

ttulo de posse. Tais asseres esto manifestas no artigo 2 da j


citada Conveno de Genebra sobre o Alto-Mar, 1958: Estando o
Alto-Mar aberto a todas as naes, nenhum Estado pode pretender
legitimamente submeter qualquer parte dele sua soberania. No
sculo XVIII, Emer de Vattel assim explicava a natureza jurdica do
alto-mar:
O alto-mar no de natureza a ser ocupado, e ningum
pode nele se estabelecer de maneira a impedir outros
de transitar por ele. [...] Ningum tem o direito de
apropriar-se do uso do alto-mar. [...] Nenhuma nao
tem, pois, o direito de tomar posse do alto-mar, ou de
atribuir-se o direito de us-lo, com a excluso de outros9.

A publicao do opsculo Mare Liberum, de autoria de Hugo


Grotius (1583-1645)10, em 1609, provocou a histrica polmica
que prosperaria no sculo XVII, em torno do princpio da liberdade
dos mares. Nas linhas que se seguem, pretendemos discutir os
principais fatos histricos em decorrncia dos quais emergiu tal
polmica e a sua superao no correr do sculo XVIII. Hoje, o
princpio da liberdade do alto-mar, construdo em decorrncia
de costumes imemoriais como parte importante do direito
internacional geral, est consagrado na Conveno sobre Direito
do Mar, celebrada em Montego Bay, em 1982, documento que
codificou costumes martimos seculares, inovou ao criar novos
princpios e normas compatveis com os avanos cientficos e
9

VATTEL, Emer de. O Direito das Gentes. Traduo de Vicente Marotta Rangel. Braslia: Editora UnB,
2004, p. 179-183.

10 Grotius, Hugo. Dissertation de Grotius sur La Libert des Mers. Traduite du Latin par Guichon de
Grandpont, Alfred (1807-1900). Extrait des Annales Maritime et Coloniale publie par MM. Bajot et
Poirr, Imprimerie Royale 1845. Texto completo disponvel em <ark:/12148/bpt6k55486122> ou em
<www.gallica.bnf.fr>.

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A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

tecnolgicos da contemporaneidade e, em razo disso, figura, na


histria do direito internacional, como um dos mais importantes
tratados firmados entre os Estados em todos os tempos. Se hoje a
liberdade dos mares uma questo pacfica, nem sempre foi assim.
Consultando o processo histrico de sua evoluo, verificamos
que, at o sculo XVII, os Estados, apoiados na concepo romana
do dominium maris11, podiam proclamar direitos soberanos sobre
partes do mar que se estendiam alm de suas guas territoriais.
Nesse contexto, Gnova proclamava sua soberania sobre o Mar
Tirreno, Veneza sobre o Adritico, Espanha e Portugal sobre
mares por eles conquistados na epopeia das grandes descobertas
martimas e a Inglaterra sobre no Mar do Norte. Os outros Estados
da Europa, principalmente a Holanda e a Frana, na defesa de seus
interesses, opunham-se, de todas as formas, s citadas pretenses
de monoplio dos mares.
Assim, neste texto, com o qual nos associamos s justas
comemoraes dos 30 anos de celebrao da Conveno de
Montego Bay, procuraremos apresentar uma breve nota histrica
sobre a liberdade do alto-mar e as polmicas poltico-jurdicas que,
nos sculos XVI e XVII, prosperaram torno do tema.

11 Le principe fondamental, cest que la haute mer est libre. Il signifie que la haute mer nest la proprit
duncune Etat et chappe toute comptence territoriale. Cest l une diffrence avec certaines
poque antrieures o rgnait la conception romaine du dominio maris. Cette conception a prvalu
notamment au moyen age, o les notions fodales avaient amen les nations maritime prtendre
au gouvernement des flots; a) Cet tat desprit se marquait dj par des expression rvlatrices,
telles que mer Ligurienne, English Channel, etc; b) Il se manisfestait galement par les pousailles
syboliques du doge de Venise avec lAdriatique, sur laquelle la srnissime Rpublique prtendait
exercer la souvenainet et u elle levait des taxes, allguant quelle faisait la police contra les pirates;
c) On peut galement faire tat des prtentions de lAnglaterre lempire des mer. ROUSSEAU,
Charles. Droit International Public. Paris: Recueil Sirey, 1953, p.415.

229

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

2. A liberdade dos mares no contexto


histrico: mare clausum e mare liberum
Os Estados da Antiguidade atribuam a si direitos soberanos
sobre o mar. Os romanos no conceberam um conceito de mar
territorial e avocavam soberania sobre toda a extenso do
Mediterrneo. Exerciam poderes sobre esse mar, por eles chamado
Mare Nostrum, principal via de comrcio e ligao de Roma com suas
provncias, no qual reivindicavam direitos de represso pirataria
e poder de polcia para proteger a navegao, os portos e as costas.
Por outro lado, o Estado romano consagrava a liberdade de pesca,
exceto para algumas espcies, como o atum, para a qual se expedia
licena especial12. Vale lembrar que Roma somente se apossou do
Mediterrneo, de forma total, aps vencer e destruir Cartago nas
Guerras Pnicas, conflito travado entre as duas Repblicas entre
264 e 146 a.C.
As Cidades-Estado do continente grego reivindicavam direitos
de propriedade sobre as guas costeiras e lutavam entre si para
assegurar soberania sobre o mar e, ao mesmo tempo, protegerem-se
contra os persas, cujo projeto de dominao do mundo conhecido
poca fora destrudo pela frota grega na batalha naval de Salamina,
em setembro de 480 a.C13.
Como j nos referimos anteriormente, na Idade Mdia no
havia qualquer impedimento legal, de ordem civil ou cannica,
12 MELLO, Celso, op. cit., p. 3.
13 A vitria da Armada grega sobre a Marinha de Guerra persa no estreito que separa a Ilha de Salamina
da tica configura uma das mais importantes batalhas navais da Histria universal. A derrota do
imperador Xerxes impediu que a Grcia e o Ocidente europeu fossem incorporados ao imprio
persa.

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A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

que proibisse reis, imperadores e as Cidades-Estados martimas da


Europa de arguir propriedade sobre os mares. Basta-nos atentar
para a bela festa dos esponsais da Serenssima Repblica de Veneza
com o Mar, celebrada no dia da Ascenso. Esse evento expressava
a comunho absoluta de Veneza com o Adritico, significava, sem
dvida, um pertencimento mtuo.
Nos sculos XII e XIII, intensificaram-se os contatos da
Europa Ocidental com a sia, em decorrncia, entre outros fatores,
das Cruzadas. Por essa poca, grandes mudanas sociais, polticas
e econmicas estavam em marcha no ocidente europeu, fatos que
culminariam no chamado Renascimento do sculo XII, ocorrncia
histrica decorrente, em grande parte, da introduo na Europa
da cincia rabe e das tradues realizadas, em Toledo, e no sul da
Itlia, de textos filosficos e cientficos gregos, adquiridos no
processo de expanso do Isl a partir do sculo VIII, os quais,
preservados pelos rabes, propiciariam a aquisio pelos europeus
de importantes conhecimentos nos campos da astronomia, da
matemtica, da medicina e da filosofia. Nesse contexto, Aristteles
foi reintroduzido no Ocidente. Da mesma forma, a Europa conheceu
o zero, que os rabes haviam trazido da ndia.
A partir do sculo XIII, a Europa passou a fabricar vidros
de qualidade, instrumentos mecnicos, como relgios, tecidos de
melhor qualidade, avanos tecnolgicos que inverteram a situao
que, at ento, vigorava no comrcio entre os dois continentes,
isto , at o sculo XIII, a sia superava a Europa em cincia e
tecnologia, situao que permitia aos orientais fabricar produtos
com maior quantidade de tecnologia agregada. Veneza era a porta
de entrada das riquezas vindas do Oriente, principalmente de
231

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

Bizncio. Os venezianos desenvolveram um avanado sistema


bancrio, que permitia aos seus mercadores, como a Famlia
Polo, realizar negcios ao longo da Rota da Seda. Sofisticados
contratos martimos, de emprstimos e de trocas eram protegidos
por seguros que se tornaram obrigatrios, a partir de 1253. Os
comerciantes genoveses e venezianos, ao dirigirem seus negcios
para o Oriente, deram incio ao processo de expanso martimo-comercial da Europa no ultramar. A Cidade-Estado de Veneza,
aps vencer os genoveses, seus competidores comerciais e inimigos
polticos, na batalha de Chioggia, em 1380, tornou-se a principal
potncia naval e mercantil do Mediterrneo, fato que lhe permitiu
dominar totalmente o comrcio com o Levante. O arsenal14 de
Veneza precisava de apenas seis horas para construir e lanar ao
mar dez gals armadas, com equipagem completa e tripulao bem
treinada. Durante o sculo XIV e at a primeira metade do sculo
XV, Veneza foi responsvel pela expanso do nascente capitalismo
comercial; porm, seu envolvimento em constantes conflitos
armados com outros Estados europeus, com os turcos otomanos no
Mediterrneo, e a perda do comrcio martimo com o Oriente para
os portugueses, a partir do sucesso destes nas grandes descobertas
martimas, constituram-se nos principais elementos que levaram
a Repblica de Veneza ao declnio e perda da independncia, em
1797, ocasio em que foi incorporada ao Imprio Austraco.
A conquista de Constantinopla pelos turcos otomanos, em
1453, fortaleceu o poder muulmano no Mediterrneo e em boa
parte da sia. Era, pois, urgente e absolutamente necessrio
Europa, para retomar o comrcio asitico, desenvolver cincia
14 Arsenal, do rabe, dar al sinaah, oficina.

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A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

e tecnologia nuticas para dominar e encontrar novas rotas


martimas para o Oriente. Portugal, que na virada no sculo XIV
para o XV, sob a Casa de Avis, apresentava-se como um Estado
monrquico fortemente centralizado, portanto j moderno, e por
dispor de privilegiada situao geogrfica, saiu na dianteira e
se lanou aos mares. No governo de D. Joo I, sob a direo do
prncipe D. Henrique, chamado o Navegador, iniciou-se a expanso
martima do reino com a conquista de Ceuta, em 1415. Progressos
tecnolgicos, como a inveno da caravela, entre outros, permitiram
aos portugueses, posteriormente seguidos pelos espanhis, realizar
as descobertas martimas que alargaram os horizontes do mundo.
Os reis portugueses estavam interessados em encontrar, por via
martima, as rotas que pudessem lev-los aos mercados do Oriente
produtores das especiarias e dos tecidos finos e exticos, que os
comerciantes venezianos adquiriam dos mercadores rabes nos
portos de Alexandria e Beirute e revendiam na Europa. O comrcio
com o Oriente, desde a Antiguidade, era feito pela Rota da Seda, via
comercial que ligava a China, a ndia e o Oriente Mdio Europa,
e pela qual os negociantes europeus importavam pedras preciosas,
prolas, especiarias, sedas e outros tecidos, como a musselina, que
vinha de Mossul, no Curdisto. Em todos os projetos de expanso
comercial e martima para o Oriente, figurava a pretenso de se
alcanar a ento lendria Cipango (Japo) e, da mesma forma, o
suposto reino do Preste Joo15.
15 Na Europa medieval, fervilhavam lendas sobre os mistrios do Oriente. Estaria por l localizada a terra
de Ofir, onde o rei Salomo retirava grandes riquezas em ouro, bano, pedras preciosas e marfim. Dizia-se que na sia se localizava a lendria ilha de So Brando, que abrigava um jardim extraordinrio, no
qual as filhas de Atlas cuidavam de rvores carregadas de mas de ouro. Acreditava-se que o prprio
den ficava em algum lugar do Oriente, e que, no Paraso, nasciam os trs rios que haviam permitido o
desenvolvimento da civilizao: o Nilo, o Eufrates e o Ganges. Em 1165, circulou no Ocidente europeu
uma carta, supostamente escrita por um poderoso monarca do Oriente, o lendrio Preste Joo, que

233

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

A partir da conquista de Ceuta, os esforos navais de Portugal


dirigiram-se para o sul. Em 1419, navegadores lusitanos alcanaram
a ilhas da Madeira. O Infante D. Henrique ordenou a colonizao
da nova descoberta. Mandou plantar cana-de-acar, cujas mudas
foram importadas da Siclia, alm de videiras oriundas de Chipre e
do trigo levado de Portugal. Os reis portugueses e, posteriormente,
os de Castela trataram logo de resguardar e, sobretudo, legitimar
suas conquistas no ultramar por meio da obteno de Bulas papais
com as quais sustentariam seus ttulos jurdicos sobre os mares e os
territrios j descobertos e sobre os que viessem a ser encontrados.
Inaugurava-se a poltica de fechar os mares, de monopoliz-los,
enfim, de constituir a figura do chamado mare clausum.
Foi com base em documento comprovadamente falso, a
chamada Doao de Constantino, (Constitutum Constantini)16, que
seria soberano de um fabuloso reino cristo. Essa carta permaneceu no imaginrio medieval at as
grandes descobertas martimas provarem a inexistncia de seu autor.
16 Ficticiamente datada do ano de 313, fabricada na chancelaria papal no incio do sculo VIII, a famosa
Doao do imperador Constantino detalhava os poderes imperiais que eram transferidos ao papa
Silvestre I, em gratido por sua cura, logo aps receber o batismo por esse mesmo papa, da lepra
que o consumia. Assim, nos termos do documento, Constantino concedia a Silvestre e aos seus
sucessores, de forma definitiva e irretratvel, posse e poderes soberanos sobre a cidade de Roma,
sobre as provncias italianas do Imprio, enfim, sobre todo o Ocidente. Nomeava o papa Prncipe dos
Apstolos e declarava que se devia reconhec-lo, bem como a seus sucessores, como governantes
universais, estendendo-lhes autoridade maior do que a que gozava o prprio imperador. Concedia,
tambm, ao Patriarcado do Ocidente, total precedncia sobre os outros Patriarcados cristos
Alexandria, Antioquia e Jerusalm e Constantinopla. Da mesma forma, transferia ao papado o Palcio
de Latro, a coroa, a tiara, o cetro e as vestes imperiais, ordenava que aos sacerdotes da Igreja Romana
fossem estendidos os mesmos poderes conferidos aos senadores, outorgava-lhes as dignidades
correspondentes aos cnsules e patrcios romanos. As insgnias imperiais passaram, segundo
posterior interpretao da Donatio Constantini, a serem usadas pelos imperadores romanos por
cesso papal, isto , uma permisso que a qualquer momento podia ser revogada pelo pontfice
romano. A Doao de Constantino tornava o papa o homem mais poderoso do mundo, superior
ao prprio imperador, aos reis e aos prncipes, que poderiam ser depostos, ou institudos como
imperadores e reis, consoante o interesse da Igreja e a vontade do papa. A Doao de Constantino
s seria desmascarada, em 1506, quando se deu a publicao do texto de Lorenzo Valla (1407-1457),
filsofo, fillogo, escritor e crtico literrio romano e expoente do humanismo renascentista, Discurso
sobre a falsa e enganadora Doao de Constantino (De falso credita et ementita Constatini donatione

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A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

o Papado firmou as Bulas outorgando direitos de conquista sobre


territrios e exclusividade de navegao dos mares aos portugueses
e espanhis. As Bulas cerravam os mares, legitimavam a posse das
terras descobertas e por descobrir, proibiam a navegao no alto-mar, alm das guas territoriais dos Estados, exceo de dois reinos
ibricos privilegiados nos referidos documentos. A falsa Doao de
Constantino, durante sete sculos, fundamentou juridicamente
a ao poltica e o poder temporal do papado. Os portugueses,
quando iniciavam a epopeia martima, que redundaria nos grandes
descobrimentos, receberam do papa Martinho V a Bula Romanus
Pontifex, de 4 de abril de 1417, que legitimava o domnio lusitano
sobre a cidade de Ceuta; o papa Eugnio IV beneficiou Portugal
com a Bula Rex regum, de 8 de setembro de 1436, documento que
reforava os direitos do pas em suas conquistas no Marrocos; de
Nicolau V, foram duas Bulas, datadas do mesmo dia 8 de janeiro
de 1454, sob o ttulo Romanus Pontifex, concedendo a Portugal
o monoplio da navegao, comrcio, padroado e conquistas de
todas as terras, mares e ilhas adjacentes, que se encontrassem alm
do Cabo Bojador17. A primeira Romanus Pontifex, outorgada em
declamatio), por meio da qual demonstrava que a Constitutum Constatini no passava de uma grande
farsa e que tinha sido concebida, nos meados do sculo VIII, com o objetivo de dar base legal s
pretenses papais de empalmar o poder temporal. Lorenzo Valla comps uma articulada investigao
crtica, centrando seu discurso nas incongruncias do contedo e nas caractersticas formais da obra,
apontando seus anacronismos, suas contradies e seus erros grosseiros. Em seu ensaio Lorenzo
Valla e a Doao de Constantino, Carlo Ginzburg chama a ateno para o fato de que Valla partira
para investigar o falso documento utilizando, de forma competente e arrasadora, tcnicas de crtica
textual e histrica em represlia poltica italiana do papa Eugnio IV. Esse pontfice tentara impedir
a ascenso do protetor de Valla, Afonso V de Arago, ao trono de Npoles, onde reinou como Afonso I.
Portugal e Espanha, por motivos bvios, preferiram continuar defendendo a legitimidade da famosa
Doao. Ver GINZBURG, Carlo. Relaes de Fora Histria, Terica, Prova. So Paulo: Companhia das
Letras, 2002, p. 64-80.
17 O Cabo Bojador, situado na costa ocidental da frica, foi contornado, pela primeira vez, em 1434,
pelo marinheiro portugus Gil Eanes. Em consequncia da precariedade e do desaparecimento dos
primeiras caravelas que tentaram contorn-lo, era apontado como local habitado por monstros

235

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

favor do rei D. Afonso V, dito o Africano, concedia ao rei portugus,


perpetuamente, e ao Infante D. Henrique, o direito de conquista de
todo o Oriente:
[...] Aps deliberarmos cuidadosamente, e considerarmos
que concedemos ao Rei Afonso, por nossas cartas
apostlicas, o direito total e absoluto de invadir,
conquistar e dominar todos os pases que esto em
poder dos inimigos de Cristo sarracenos ou pagos
desejamos, por nossa epstola apostlica, que o mesmo
Rei Afonso, o Prncipe (D. Henrique, o Navegador) e
seus demais sucessores sejam reconhecidos como nicos
senhores e possuidores da ilhas, portos e mares acima
mencionados; proibimos a todos o fiis servidores de
Cristo de usurpar sua soberania, sem a permisso do
dito rei e de seus sucessores. No presente e para o futuro,
todas as conquistas que se estendam at o Cabo Bojador,
o Cabo No e a Costa da Guin e todo o Oriente esto
sempre e at a consumao dos sculos sob a soberania
do Rei Afonso.

A segunda Romanus Pontifex ampliava esses direitos para


alm da costa meridional da Guin at a ndia. Por sua vez, o papa
Calisto III concedeu vrias Bulas a Portugal, com destaque para a
Inter caetera quae nobis, outorgada em Roma no dia 13 de maro
de 1455, por meio da qual reiterava o monoplio portugus nos
mares da Guin.
marinhos, por neblinas eternas que encobriam o fim do mundo e que tinham origem na evaporao
das guas que ferviam no inferno. Era o Cabo do No, o limite, no imaginrio dos marinheiros, do Mar
Tenebroso. Foi rebatizado por Gil Eanes. cantado por Fernando Pessoa: Valeu a pena? Tudo vale a
pena/Se a alma no pequena. Quem quer passar alm do Bojador/Tem que passar alm da dor./Deus
ao mar o perigo e o abismo deu,/Mas nele que espelhou o cu.

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A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

A descoberta da Amrica por Cristvo Colombo, a servio da


Espanha, provocou a imediata reao de Portugal. Dom Joo II, com
base no Tratado de Alcovas-Toledo, de 1479-1480, celebrado
com a nao vizinha, e nas Bulas papais concedidas a Portugal,
reivindicava as terras descobertas por Colombo, alegando que
elas se encontravam em rea portuguesa. Diante disso, mandou
preparar uma expedio para sair dos Aores em direo Amrica.
Os reis catlicos recorreram ao papa aragons Alexandre VI.
O pontfice, mediando o conflito, emitiu a Bula Inter caetera
divninae Majestatis, firmada em 4 de maio de 1493, dividindo o
Oceano Atlntico em duas reas de influncia. Assim, concedia
Espanha as terras e o monoplio da navegao para alm das cem
milhas a Ocidente das ilhas dos arquiplagos dos Aores e de Cabo
Verde, ficando o restante para Portugal. Por esse documento, o papa
garantia aos Reis Catlicos as terras descobertas por Colombo, o
que, praticamente, anulava as concesses anteriores obtidas por
Portugal. Dom Joo II reagiu, ameaou recorrer guerra, mas
acabou, por via diplomtica, solucionando o litgio. Portugal e
Espanha negociaram diretamente o Tratado de Tordesilhas, que,
assinado em 7 de junho de 1494, encerrava o conflito pela posse
das terras descobertas e a descobrir, ao ampliar, para 370 lguas
a oeste das ilhas de Cabo Verde, a linha demarcatria. Com a
celebrao desses tratados, e com a expedio das citadas Bulas,
a Espanha compartilhava a poltica de mare clausum com Portugal.18
A Bula Romanus Pontifex legitimava, internacionalmente, os
decretos firmados anteriormente pelo rei D. Afonso V em 1443,
18 A viagem de circunavegao empreendida por Ferno de Magalhes, portugus a servio da coroa
espanhola, originou o conflito entre os reinos ibricos pela posse das Ilhas Molucas. A soluo veio
com o Tratado de Saragoa, assinado em 22 de abril de 1579.

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Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

1448, 1449 e 1454, por meio dos quais o Infante D. Henrique ficava
investido no poder exclusivo de navegar alm do Cabo Bojador,
constituindo a primeira reserva de mares e territrios, ou seja, o
mare clausum. Esses decretos, contudo, considerando-se o direito
internacional da poca, no violavam qualquer norma ou princpio
jurdico. Pelo costume, os Estados podiam se apossar das faixas de
mar alm de suas guas territoriais19.
A descoberta do caminho martimo para as ndias, por Vasco
da Gama, em 1498, abriu para Portugal o domnio do rico comrcio
com o Oriente.
A partilha do mundo, restrita aos reinos ibricos, gerou
protestos de outros soberanos da Europa. Estes, inconformados
com a excluso, passaram ao ataque, a partir do sculo XVI,
por meio da pirataria, da guerra corsria, do contrabando e de
tentativas de navegar nas guas ocenicas sobre os quais Portugal
e Espanha afirmavam suas soberanias. O rei Francisco I, em 1534,
obteve uma significativa vitria ao conseguir do Papado documento
segundo o qual as Bulas que asseguravam o monoplio dos mares
aos reinos ibricos se restringiriam s conquistas que Portugal e
Espanha haviam conseguido at aquela data.
A Inglaterra, que por esse tempo no possua o poder martimo
com o qual construiria, nos sculos seguintes, seu vasto imprio no
ultramar, de incio tomara posio conflitante sobre a questo do
mare clausum, isto , posicionava-se conforme seus interesses em
determinados momentos. Reagindo ao corsria do almirante Sir
19 Sobre o tema, ver COELHO, Antnio Borges. A Primeira Reserva do Mundo Recm-Descoberto e a
Descobrir. In: Oceanos, n. 18. Lisboa: Comisso Nacional para as Comemoraes dos Descobrimentos
Portugueses, junho de 1994.

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A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

Francis Drake em mares sobre os quais avocava soberania, o


governo espanhol, sob Filipe II, apresentava constantes protestos
rainha Elizabeth I. Em resposta ao embaixador espanhol Mendoza,
a soberana Tudor, ao afirmar a liberdade dos mares, asseverava
que suas naus e seus marinheiros tinham o direito de navegar
os mares que portugueses e espanhis se diziam proprietrios,
considerando que o uso deles e do ar comum a todos, uma vez
que nenhum povo e, da mesma forma, nenhum indivduo, podia
avocar posse sobre regies ocenicas, pois no havia qualquer
costume natural ou pblico que assim dispunha20. Todavia, no
sculo XVII, os soberanos da Casa de Stuart passaram a defender a
poltica do mare clausum, lanando o conceito de mares britnicos.
Em 6 de maio de 1609, o rei Jaime I, com o objetivo de monopolizar
a pesca, proibiu o acesso de navios estrangeiros ao Mar do Norte e
passou a exigir saudao ao pavilho britnico nas guas inglesas
Canal da Mancha e no Mar da Irlanda pelos navios de qualquer
natureza jurdica ou procedncia, medida que gerou protestos e
incidentes com outras naes europeias. Vale destacar que, desde
1587, a Rssia era favorvel liberdade dos mares.
O sculo XVII, segundo Brownlie, foi o perodo histrico no
qual se deu o apogeu do mare clausum. Alm dos reinos ibricos,
Inglaterra, Dinamarca, as Cidades-Estados martimas da Itlia, os
Estados Pontifcios e a Turquia, todos, reivindicavam direitos sobre
o mar alm de suas guas territoriais, defendiam vigorosamente o
princpio do mare clausum21.
20 Cf. MELLO, Celso, op. cit., p. 24.
21 Ver BROWNLIE, Ian. Princpios de Direito Internacional Pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
1977, p. 250-251.

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Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

Embora at o final do sculo XVI preponderasse o princpio


do mar fechado, mare clausum, nos primeiros anos do sculo
XVII iniciou-se a reao a esse princpio, com o estabelecimento
da doutrina que sustentaria, a partir do sculo XVIII, o princpio da
liberdade dos mares. Ser um dos chamados fundadores do direito
internacional moderno, Hugo Grotius (1583-1645), o responsvel
pela mudana radical que estabelecer os fundamentos definitivos
do mare liberum. Contudo, no podemos deixar de mencionar que,
antes de Grotius compor seu famoso Mare liberum (Leiden,1609),
que incorporaria, de forma definitiva, o princpio da liberdade
dos mares no moderno Direito do Mar, Francisco de Vitria
(1492-1546), sem tratar do tema diretamente, deixa-o implcito
em suas concepes sobre o ius communicationis e sobre a liberdade
de comrcio. Vejamos o que escreve Vitoria, em 1539:
No incio do mundo, sendo todas as coisas comuns, a
qualquer um era permitido ir e percorrer as regies que
quisesse. E isso no parece ter sido abolido pela diviso
de bens, pois nunca foi inteno as pessoas suprimir
a intercomunicao dos homens por essa diviso [...]
lcito tudo aquilo que no est proibido nem constitui
ofensa ou redundem prejuzo dos outros. [...] Por direito
natural so coisas comuns a todos as correntes de gua e
o mar; tambm os rios e os portos, e s naves de qualquer
parte lhes lcito atracar neles. (Institutiones, II, 1,
1-5; De rerum divisione). E pela mesma razo parecem
ser pblicos os caminhos. Logo, ningum pode proibir
seu uso22.
22 VITORIA, Francisco de. Os ndios e o Direito da Guerra (De Indis et de Jure Belli Relectiones). Traduo
de Ciro Mioranza. Terceira Parte Primeiro Ttulo, Segundo, Terceiro e Dcimo. Iju, Rio Grande do

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A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

Nessa mesma linha, julgamos conveniente salientar que


de total atualidade a afirmao de Vitoria segundo a qual as
liberdades de comunicao e de navegao nos mares s podem ser
permitidas se no se constiturem em ofensa e nem redundarem
em prejuzo dos outros, pois a liberdade de navegao no alto-mar
sofre restrio legal, uma vez que ilcitos internacionais, como
a pirataria, o trfico de escravos e o comrcio e transporte em
alto-mar de estupefacientes, por exemplo, no podem ficar sob a
proteo do princpio da liberdade dos mares23. Outra importante
figura da Escola Espanhola de Direito Internacional do Sculo
XVI, Fernando Vazquez de Menchaca, 1512-1569,24 proclama, de
forma peremptria, o princpio da liberdade dos mares, por serem
comum a todos as rotas internacionais de comunicao, negando,
com fundamento no direito das gentes primrio, as pretenses de
domnio dos mares por parte no s de Gnova, Veneza e Portugal,
como tambm de seu prprio pas, a Espanha. Nessa perspectiva,
escreve:
Aunque entre nosotros mismos los espaoles se defiende
casi generalmente la misma opinin, de que fuera de los
espaoles no tienen en absoluto derecho los restantes
Sul: Ed. Uniju, 2006, p. 94/96. Ao comentar a assero de Vitoria acima citada, registra Orrego Vicua:
Quedaba as planteada la libertad de las comunicaciones, con particular referencia a la navegacin y
el comercio, concepto central que retomara Surez y posteriormente Grocio. Desde entonces hasta
hoy sta ha sido una idea matriz del Derecho del Mar, que en ningn momento ha perdido vigencia.
ORREGO VICUA, Francisco. De Vitoria a las nuevas polticas de conservacin y aprovechamiento
del mar. In: MARTN, Araceli Mangas. (Org.). La Escuela de Salamanca y el Derecho Internacional en
Amrica del Pasado al Futuro. Salamanca: Universidad de Salamanca, 1993, p. 139.
23 Ver ORREGO VICUA, op. cit., p. 141.
24 A obra de Vazquez de Menchaca Controversiarum illustrium aliarunque usu frecuentium libri tres,
publicada em 1563, em Barcelona, influenciou Grotius na redao do seu opsculo Mare Liberum,
como se pode verificar consultando, por exemplo, os captulos VII, p. 54-64, e XI, p. 70-73, da edio
francesa j citada na nota nmero 8.

241

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

mortales para navegar por el inmenso y vastsimo ponto


hasta las regiones de las Indias, que sometieron a su dominio
los poderossimos Reyes de Espaa, seores nuestros, como
si ellos hubieran prescrito este derecho, sin embargo, las
opiniones de todos stos son tan faltas de razn, como son
las de aquellos que suelen abrigar parecidos sueos con
respecto a genoveses y venecianos25.

Vazquez Menchaca, comenta Garcia Arias, discutindo a


afirmao segundo a qual os direitos de exclusividade de navegao
reclamados por espanhis, portugueses, genoveses e venezianos
podiam ser legitimados pelo transcurso de tempo imemorial,
situao que permitiria a aquisio de um direito excepcional
do qual o possuidor no poderia ser esbulhado, rechaava tal
pretenso, afirmando que o monoplio dos mares no podia ser
sustentado por prescrio, pois esta de direito civil e esse direito
cessa quando a matria que est em questo refere-se a relaes
entre prncipes ou entre povos que, no temporal, no reconhecem
superior, j que entre eles h que observar-se o direito natural e o
direito das gentes. Y por Derecho de gentes, no hay prescripcin
o usurpacin del mar, sino que es de uso comn26. No sculo XVII,
a Repblica das Sete Provncias Unidas dos Pases Baixos estava em
guerra com a Espanha para manter sua independncia. Esse conflito
duraria 80 anos, at a celebrao da paz entre os dois Estados, pelo
do Tratado de Mnster, em 1648. Como se sabe, em 1580, Portugal
foi incorporado, por unio pessoal, Coroa dos Habsburgos de
25 O texto de Menchaca, acima citado, est em GARCIA ARIAS, Luis, nas adies por ele apresentadas,
sob o ttulo Historia de la Doctrina Hispanica de Derecho Internacional, importante obra de
NUSSBAUM, Arthur. Historia del Derecho Internacional. Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado,
1949. p. 406.
26 GARCIA ARIAS, op. cit., p. 406.

242

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

Espanha, formando a chamada Unio Ibrica. O reino lusitano,


que at ento mantinha com os neerlandeses estreitas relaes
comerciais, passou categoria de inimigo, fato que se constituiu
em verdadeiro desastre para o Imprio portugus. Em 1585, uma
ordenana do rei Felipe I de Portugal (II de Espanha) determinava
a apreenso dos navios holandeses, ingleses e alemes fundeados
nos portos portugueses. Essa medida causava enormes prejuzos
ao Reino de Portugal e, especialmente, aos Pases Baixos. Os
comerciantes neerlandeses deixavam de ter acesso ao sal portugus
e s especiarias oriundas do Oriente. Diante disso, os corsrios das
Companhias Holandesas das ndias Orientais e Ocidentais, criadas,
respectivamente, em 1602 e 1621, para prover o comrcio das Sete
Provncias Unidas dos Pases Baixos das mercadorias do Oriente
e das ndias Ocidentais, caram sobre as possesses coloniais
portuguesas na frica, na sia e na Amrica, especialmente no
norte-nordeste do Brasil, talando e incorporando territrios ao
domnio neerlands. Os incidentes oriundos da ao das citadas
companhias e as correspondentes discusses sobre a legitimidade
da navegao, que elas faziam nos mares sobre os quais Portugal
avocava direitos histricos de soberania, teriam levado Hugo
Grotius a escrever o famoso captulo XII de sua obra De Jure
Praedae, sustentando a liberdade dos mares. Por outro lado, existem
autores que indicam como razes para a redao do citado captulo
a defesa da pesca do arenque pelos barcos neerlandeses no Mar do
Norte. Celso Mello sustenta que o captulo XII de De Jure Praedae
foi escrito para dar suporte jurdico-poltico aos holandeses em
sua defesa do comrcio do Oriente, no desenrolar das negociaes
243

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

na Paz de Anturpia27. Por outro lado, no podemos ignorar o


fato de que os holandeses, na metade do sculo XVII, com sua
independncia assegurada pelo Tratado de Mnster, no contexto
dos Acordos de Vesflia de 1648, tornavam-se, naquela altura,
a maior potncia comercial e martima da Europa. Chamados
carreteiros do mar, possuam cerca de 10 mil navios mercantes,
poderosa frota de guerra, alm dos barcos corsrios armados
pelas suas duas Companhias de Comrcio. A liberdade dos mares
era fundamental para o capitalismo em expanso. Outra verso
sustenta que a publicao do captulo XII do De Jure Praedae se deu
em consequncia da captura, por uma flotilha da Companhia das
ndias Orientais, sob o comando do capito holands Jacob van
Heenmske, em 25 de fevereiro de 1601, do navio portugus Santa
Catarina, que navegava na Pennsula de Malaca, transportando
riqussima carga que, levada para a Holanda, foi vendida e gerou
bons dividendos para os acionistas da Companhia. O fato teria
despertado problemas de conscincia aos mencionados acionistas,
pois o butim derivava de guerra entre cristos e, em razo disso,
duvidavam de sua legitimidade. Os escrpulos da Companhia
se prendiam ao fato de que a Reforma, no seu puritanismo,
considerava mpio qualquer ato de hostilidade28. Grotius teria
sido contratado pela Companhia das ndias Orientais para emitir
um parecer sobre a licitude, moralidade e justia do apresamento.
Disso resultou sua obra Sobre o Direito de Presas (De Jure Praede
Commentarius), escrita entre 1604 e 1605, cujo captulo XII discute
questo da liberdade dos mares. O trabalho permaneceu esquecido
27 MELLO, Curso de Direito Internacional. 12. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 165. v. I.
28 Ibidem.

244

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

at 1864, ocasio em que foi descoberto em um leilo na Holanda


e publicado, em 1868, sob ttulo De Jure Praedae, conferido pelo
editor.29 Entretanto, em 1609, o captulo XII, De Mare Liberum,
foi publicado anonimamente, fato que deu incio a uma das mais
famosas controvrsias na histria do direito internacional30.
importante lembrar que somente na reedio de 1618 o nome
de Grotius aparece como autor da obra. Dividido em 13 captulos,
De Mare Liberum abre o primeiro captulo expondo, claramente,
o objetivo do autor de demonstrar que, sob o prisma do direito
natural, o mar deve estar aberto navegao e ao comrcio de
todos os povos e que a liberdade dos mares constitui-se em direito
fundamental dos Estados. Escreve:
En virtu du droit des gens, la navigation est libre de peuple
peuple. Nous nous sommes proposer de demontrer,
brivement e clairement, que cest un droit pour les
Hollandais, cest-a-dire pour les sujets des ProvincesUnies Belgico-germaniques, de naviguer, como ils font,
chez les Indiens, et de entreternir commerce avec eux.
Nous poserons pour base cette rgle certaines de droit de
gens appel primaire, dont le sens est clair et ammuable,
savoir: quil est permis toute nation daborder toute
autre nation et de ngocier avec elle.31

Nos demais captulos, Grotius argumenta que os portugueses,


contra os quais investe para atingir a Coroa espanhola, no
tm qualquer direito de domnio sobre as ndias, em razo
29 Grotius se referia ao seu Parecer como De Rebus Indicis. Ver MACEDO, Paulo Emlio Borges de.
O nascimento do Direito Internacional. So Leopoldo, RS: Unisinos, 2009, p. 345.
30 Ver NUSSBAUM, op. cit., p. 116.
31 GROTIUS, op. cit., p. 21.

245

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

dos descobrimentos e das doaes papais (II e III), e nem em


decorrncia de direitos de guerra e de ocupao (IV e V); da
mesma forma, no podem os portugueses alegar monoplio de
navegao para as ndias avocando concesses papais (VI) e, ao
mesmo tempo, arguir direitos sobre os mares sustentando-os na
prescrio ou no costume (VII). Passando s questes relativas
ao comrcio dos neerlandeses com o Oriente, Grotius afirma que
pelo direito das gentes o comrcio uma atividade livre a todos os
povos (VIII) e, portanto, o comrcio com as ndias no pertence
aos portugueses a ttulo de ocupao (IX), de doao pontifcia (X),
nem em decorrncia de prescrio e ou costume (XI); a proibio
do comrcio com as ndias pelos portugueses no se apoia em
nenhum princpio de equidade (XII), portanto os holandeses devem
comerciar com as partes do Oriente em qualquer circunstncia,
ou seja, em pocas de paz ou de guerra32. Hugo Grotius sustenta
de forma clara, objetiva e juridicamente segura, cada um dos
citados captulos de De Mare Liberum. Chamamos a ateno para
os argumentos jurdicos apresentados nos captulos VII, IX XI e XII. Se
observarmos os ttulos que os reis de Portugal passaram a possuir
a partir do reinado de D. Manuel Rei de Portugal e dos Algarves,
dAqum e dAlm-Mar, em frica, Senhor do Comrcio, da Conquista e
da Navegao da Arbia, Prsia e ndia, compreenderemos a nfase
e o direcionamento do De Mare Liberum no sentido de contestar os
direitos dos soberanos portugueses.
O opsculo grociano, ao circular na Europa, influenciou o
jurista Juan Bautista Valenzuela Velasquez (1574-1645) na defesa
32 Sobre o tema, consultar CUNHA, Joaquim da Silva; PEREIRA, Maria da Assuno do Vale. Manual de
Direito Internacional Pblico. Coimbra, 2000. p. 185-189.

246

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

dos direitos do Vice-Reinado de Npoles de mandar suas naus


navegar no Adritico, sem necessidade de pedir autorizao
Repblica de Veneza, considerando que a navegao livre para
todos por direito natural. A tese de Valenzuela foi contestada pelo
jurista italiano Julio Pacius de Beriga, na obra que este publicou
em Lyon, em 1619, Dominio Maris Hadriatici pro Venetis33.
A reao a De Mare Liberum foi geral. A Igreja incluiu De Mare
Liberum no Index, em 161034. Juristas dos Estados defensores do
Mare Clausum entraram em ao. conveniente assinalar que,
em 1609, quando De Mare Liberum veio a lume, sem meno
do nome do autor, na Espanha, estava em negociao a Trgua
dos Doze Anos, que foi celebrada, naquele ano, no contexto da
guerra de independncia das Sete Provncias dos Pases Baixos.
Talvez, em decorrncia dessa Trgua, a repercusso imediata da
tese de Grotius foi se manifestar na Inglaterra, em decorrncia
da poltica oficial vigente, poca. Naquele reino, em relao
ao assunto, isto , o direito do soberano ingls de monopolizar
a pesca e a navegao no Mar do Norte, conforme os termos
da j citada declarao do Rei Jaime I, firmada em 6 de maio de
1609, que proibia o acesso de estrangeiros naquela rea ocenica.
Assim, o primeiro a escrever contra Grotius foi o jurista escocs
Willianm Wellwood, ao publicar, em 1613, seu texto denominado
Abridgement of all the sea laws. John Selden, no reinado de Carlos I,
em 1635, deu a conhecer, sob o ttulo Mare Clausum sive domnio
maris, sua contestao ao Parecer de Grotius, na qual nega, com
argumentos poltico-jurdicos, a liberdade dos mares conforme a
33 GARCIA ARIAS, op. cit., p. 451-452.
34 Ver MACEDO, op. cit., p. 345.

247

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

doutrina exposta no De Mare Liberum. O livro de Selden teve larga


repercusso na Europa. Na Espanha, em 1616, o jurista aragons
Pedro Calixto Ramirez, em posio contrria aos autores da Escola
Espanhola de Direito Internacional do Sculo XVI, principalmente
Vitoria e Vazquez de Menchaca, aos quais j nos referimos, em sua
obra De Lege Regia, de 1616, ao afirmar que o mar e os rios so coisas
pblicas, sustenta, contudo, que el uso y la jurisdiccin del mar
limtrofe competen a varios pueblos. Asi, el Tirreno a los romanos,
el Jnico y el Egeo a los griegos, el Adritico a los venecianos, el
Ligrico a los genoveses, el Narbonense a los franceses. Calixto
Ramirez, seguindo essa linha, assevera que o Oceano ndico em
suas partes ocidental e oriental pertence ao rei dos espanhis.
Por consequncia, era totalmente lcito ao soberano Catlico e
Fidelssimo proibir a navegao em seus mares e a admisso de
quem no lhe conviesse em seus portos35.
Na polmica que se estabeleceu nos anos subsequentes
publicao do De Mare Liberum, no se pode deixar de apontar a
obra do portugus Serafim de Freitas, professor da Universidade
de Validolid, De iusto imprio lusitanorum asiatico, publicada, em
1625, em contestao ao opsculo do jovem Grotius. Aps indicar
os justos ttulos dos reis de Portugal sobre ndias Orientais,
Freitas aponta trs razes que fundamentam tais direitos: em
primeiro lugar, os portugueses seriam proprietrios daquele
mar e das regies por ele banhadas, conforme o princpio do ius
inventionis. Os lusitanos foram os primeiros europeus dobrar
o Cabo da Boa Esperana e a navegar nos mares do Oriente,
35 Ver GARCIA ARIAS, in: NUSSBAUM, op. cit., p. 447.

248

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

sujetando a su imperio muchos Reyes36. Em segundo lugar, a posse


dos soberanos portugueses sobre os mares e terras do Oriente
por eles descobertos era legitimada pelas Bulas pontifcias, uma
vez que tal doao tinha como principal propsito a propagao
da f crist naquelas plagas. A concesso papal aos reis lusitanos
dos direitos de navegar, comerciar e de se apossar dos ditos mares
e terras exigia a compensao do esforo missionrio, por parte
de Portugal, de enviar pregadores para converter os infiis. Alm
disso, no correr dos anos de ocupao daquelas terras, os reis de
Portugal moveram guerras justas contra os soberanos locais, para
restabelecer los pactos violados, bien por haber prestado su auxilio
en defensa o reivindicacin de algn Rey indgena despojado
o ofendido, mediante pacto de tributo o de parte del territorio
ganado37. Em terceiro lugar, os reis de Portugal eram senhores
das ndias Orientais pelo direito de ocupao, na medida em que,
para ele, os mares seriam juridicamente suscetveis de ocupao.
E, por fim, os ttulos portugueses estavam fundamentados na
prescrio, por ocupao imemorial, e pelo costume.
Garcia Arias, ao analisar a obra de Freitas, chama a ateno
para o fato de que o autor portugus construiu uma obra de
envergadura, erudita e que admite paridad com a obra de Selden,
De Mare Clausum. O autor ingls, pela fortuna de publicar sua obra
no momento em que a rivalidade anglo-holandesa estava no auge,
ficou conhecido internacionalmente como o principal contestador
de De Mare Liberum38.
36 Ibidem, p. 448.
37 Ibidem.
38 GARCIA ARIAS, op. cit., p. 447.

249

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

Outro autor setecentista se inscreve no rol dos defensores


do monoplio dos mares. Juan de Solorzano Pereira (1575-1675)
publicou, em 1629, sob o ttulo De Indiarum Iure disputationes,
na qual defende que o mar suscetvel de domnio e, alm disso,
discute os direitos dos soberanos ibricos de monopolizar o mar
e o comrcio para as chamadas ndias Ocidentais e Orientais,
concluindo pela legitimao dos ttulos pelas Bulas papais39.

3. A consagrao do princpio da liberdade


dos mares a parir do sculo XVIII
Apesar do empenho das grandes naes martimas europeias,
especialmente Portugal, Espanha, Inglaterra e da Repblica de
Veneza, no sculo XVII, como vimos, de impor o princpio do mare
clausum, a tese de Grotius da livre navegao dos mares, a partir
do sculo XVIII, incorporou-se na prtica dos Estados, passando a
fazer parte do costume internacional.
Aps a subida ao trono ingls de Guilherme de Orange,
em 1689, os litgios ingleses com a Holanda sobre as
pescas cessaram. No fim do sculo XVIII, a pretenso
de soberania britnica era j obsoleta, tendo o requisito
da cerimnia do pavilho terminado em 1805. Nessa
mesma poca, predominava a regra do tiro de canho,
esmorecendo as reivindicaes a vastas reas do mar.40

No sculo XIX os interesses comerciais das grandes potncias


navais, o Imprio Britnico, os Estados Unidos, a Frana, e, a
partir de 1870, da Alemanha e da Itlia unificadas, o princpio da
39 NUSSBAUM, op. cit., p. 451.
40 BROWNLIE, op. cit., p. 251.

250

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

liberdade dos mares consagrou-se definitivamente como princpio


do direito internacional geral.
J no sculo XX, com a criao da Liga das Naes, emerge
um novo sujeito de direito na ordem pblica internacional, fato
de substancial importncia, na medida em que se constituiu no
marco de fundao do direito internacional contemporneo.
Em 8 de janeiro de 1918, na condio de comandante das foras
que decidiram a Primeira Guerra Mundial, o presidente dos
Estados Unidos, Woodrow Wilson, intentando reorganizar o
sistema internacional, lanou seus 14 Pontos para a Paz, elenco
de princpios que, segundo seu iderio, firmado na crena no
processo poltico e diplomtico policiado, aberto e garantido pela
opinio pblica, no repdio ao colonialismo, na f ao princpio da
autodeterminao dos povos, seriam suficientes para estabelecer
condies para o progresso poltico, social e econmico do mundo,
naqueles anos do primeiro ps-guerra. importante salientar que
o princpio da liberdade dos mares figura como o 2 ponto do iderio
de Wilson liberdade absoluta de navegao nos mares e guas
fora do territrio nacional, tanto na paz quanto na guerra, com
exceo dos mares fechados completamente ou em parte por ao
internacional em cumprimento de pactos internacionais.
Concluindo estas notas, assinalamos que princpio da liberdade dos mares est hoje consagrado no artigo 89 da Conveno
sobre o Direito do Mar, celebrada em Montego Bay, em 1982.
Dispe que nenhum Estado pode legitimamente pretender
submeter qualquer parte do alto-mar sua soberania e, ainda,
no artigo 90, que todos os Estados costeiros, ou sem litoral,
tm o direito de fazer navegar no alto-mar navios que arvorem
251

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

a sua bandeira. Registre-se tambm o que dispe o artigo 88


da Conveno de Montego Bay: O alto-mar ser utilizado para
fins pacficos. O artigo 87 estabelece que livre a navegao
no alto-mar a todos os Estados com ou sem litoral e que essa
liberdade no , entretanto, absoluta, pois dever ser exercida de
conformidade com os dispositivos da Conveno e das normas
de Direito Internacional, levando-se em conta, ainda, o interesse
dos outros Estados41, bem como os direitos relativos s atividades
da rea, previstos na mesma Conveno. Em consequncia disso,
estabelece as seguintes liberdades: de navegao; de sobrevoo;
de colocar cabos e dutos submarinos nos termos da Parte VI; de
construir ilhas artificiais e outras instalaes permitidas pelo
direito internacional, nos termos da Parte VI; de pesca, conforme
o anunciado na seo 2, e de investigao cientfica, conforme as
Partes VI e XIII. Deve-se insistir que a liberdade do alto-mar, como
j foi antes sublinhado, deve ser exercida com o devido resguardo
dos direitos de todos os Estados. Voltamos ao assunto lembrando
o caso Austrlia versus Frana, submetido Corte Internacional de
Justia, contencioso gerado pelas experincias nucleares francesas
na atmosfera, realizadas no Pacfico Sul. A Corte Internacional de
Justia, em sentena no mrito, exarada em 20 de dezembro
de 1974, decidiu que a demanda no mais possua objeto, uma vez
que a Frana, naquela altura, havia assumido o compromisso de
no mais realizar tais testes na atmosfera, fato que indicava que
41 A essncia da liberdade do alto-mar que nenhum Estado pode adquirir soberania sobre suas
partes. Essa a norma geral, mas sofre a influncia das doutrinas de reconhecimento, aquiescncia
e prescrio, segundo as quais, mediante o uso prolongado aceito por outros pases, certas reas do
alto-mar que ligam guas territoriais de Estados litorneos podem ficar sujeitos soberania de um
Estado. Isso foi sublinhado no caso Plataforma continental anglo-norueguesa. SHAW, Malcolm N.
Direito Internacional. Traduo de Marcelo Brando Cipolla et al. So Paulo: Martins Fontes, 2010,
p. 446.

252

A liberdade do alto-mar antecedentes histricos dos artigos de 87 a 90 da Conveno das


Naes Unidas sobre o Direito do Mar

a Austrlia conseguira seu objetivo. Essa deciso tornava sem


efeito as medidas cautelares ordenadas em 22 de junho de 1973.
Discutindo a compatibilidade de certas utilizaes privativas do
alto-mar com as liberdades que so asseguradas aos Estados nesse
espao, Dinh et al. salientam o problema dos ensaios nucleares
no mar e a consequente necessidade do estabelecimento de uma
zona de excluso de navegao martima e area no permetro dos
ensaios.
O T.I.J. absteve-se de decidir sobre esta questo em seus
acrdos de 20 de dezembro de 1974 sobre os ensaios
nucleares da Frana no Pacfico e a soluo incerta;
a afetao do alto-mar para fins pacficos(art. 88
da Conveno de 1982 que no tem equivalente na de
1958) poderia conferir um argumento aos partidrios
da tese da ilicitude dos ensaios, se bem que se possa
sustentar que uma experincia no , em si prpria, no
pacfica. Pelo contrrio a criao de uma zona interdita
durante a durao dos ensaios certamente contrria
aos princpios da liberdade de navegao e de sobrevoo.42

Considerando-se a realidade do mundo atual, os avanos


cientficos e tecnolgicos, a interdependncia e a integrao cultural
e econmica entre todos os povos, o velho princpio da liberdade
dos mares est hoje em franca evoluo, amparado em decises
jurisprudenciais internacionais e na extensa normativa internacional
que estabelece as excees s liberdades enumeradas e regula todas
as atividades no alto-mar. Por oportuno, devemos ainda assinalar o
fato de que a zona econmica exclusiva, estabelecida na Parte V da
42 DINH, et al., op. cit., p. 1022.

253

Antnio Celso Alves Pereira


Joo Eduardo de Alves Pereira

Conveno de Montego Bay, no parte do alto-mar; entretanto, os


artigos 55, 58 e 86 estabelecem que dispositivos especficos
destinados regulao do alto-mar lhe so aplicveis.

254

O BRASIL E AS NEGOCIAES SOBRE


DIREITO DO MAR
Luiz Filipe de Macedo Soares

1. Introduo
A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
completar 20 anos de vigncia em 2014. Este estudo pretende
salientar as razes pelas quais o aniversrio para ser comemorado.
A relevncia de um instrumento de direito internacional
prende-se temtica sobre a qual ele legisla, vista tanto sob
o aspecto de sua abrangncia, quanto em comparao com os
problemas pr-existentes que a comunidade internacional pretende
encaminhar com o auxlio daquele instrumento. Em matria de
abrangncia, veremos que a Conveno estatui a respeito de todos
os usos sobre toda a parte da superfcie terrestre que coberta por
mares e oceanos, algo como 75% do total. Do lado dos problemas,
o maior a que a negociao da Conveno se dirigiu foi a escassez
de normas aplicveis quele espao e a ausncia de instituies
especficas para resolver eventuais conflitos de interesses. Desde o
incio do sculo XX, os mares vinham progressivamente deixando
255

Luiz Filipe de Macedo Soares

de ser apenas rota de passagem ou repositrio de recursos vivos.


Se at esses usos tradicionais, pelo prprio crescimento, estavam
demandando regras, novas possibilidades e riquezas impunham
acertos para evitar disputas desastrosas.
A criao de direito ou o reconhecimento de direitos pressupe
identificao de titulares; em outras palavras: quem teria direito
a qu. Desde que se comeara a pensar no direito aplicvel ao
espao marinho, no sculo XVII, as questes relativas a domnio,
propriedade e soberania mantinham-se sem soluo juridicamente
positiva. medida que crescem os interesses sobre alguma coisa, a
incerteza de direitos gera maior insegurana e diminui a propenso
a concesses, afastando a possibilidade de acordo. O terreno frtil
para a opresso e a violncia. As circunstncias polticas ao longo
da segunda metade do sculo passado; a aceitao, com todas as
limitaes e reticncias, das Naes Unidas como foro legtimo
e universal para negociaes, a persistncia, o conhecimento e a
inventividade dos negociadores levaram ao resultado que, com
a perspectiva de duas dcadas, pode parecer, se no milagroso, pelo
menos surpreendente. Ainda que no se tenha logrado a almejada
universalidade, no h dvida de que a Conveno representa
enorme avano no direito internacional e, por conseguinte, nas
relaes internacionais. As pginas que se seguem pretendem
demonstrar essa afirmao e fundamentar o motivo de celebrao.
Oxal consigam.
Desde logo vale advertir que no se pretende um vade mecum
da Conveno nem uma narrativa das peripcias da negociao,
tema esse, alis, de enorme interesse, pois o resultado no teria sido
alcanado a no ser mediante iniciativas quase diria truques sem
256

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

precedentes na prtica diplomtica. Dada a profuso de questes


simultaneamente em negociao e a variedade de interesses e, por
conseguinte, de posies a respeito de cada uma delas, impunha-se
o package deal: nada seria adotado sem que tudo estivesse acordado.
Por isso mesmo, tampouco poderia partir-se de um projeto.
Como ser visto adiante, partiu-se de uma longa lista de tpicos como
forma de contornar a imposio dos interesses exclusivistas das
grandes potncias. Contudo a preliminar essencial foi a criao
de uma nova ideia no direito internacional: o patrimnio comum
da humanidade. Em torno dela que foram encontradas muitas
outras solues, algumas de extraordinrio alcance e novidade,
como a zona econmica exclusiva ou a engenhosa concepo do que
plataforma continental. Pelo espao que cobre e pela audcia
poltica que ele encerra, o patrimnio comum da humanidade est
no centro do novo Direito do Mar e do presente estudo.
Como no se partia de um anteprojeto, os presidentes das
trs comisses em que se organizou a III Conferncia das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar foram arriscando formulaes
combinadas, a partir de 1975, em texto inicialmente intitulado
Single negotiating text. O grau de elaborao foi subindo e, j em
1977, o articulado chamava-se Informal composite negotiating
text. Em 1980, j se logrou um texto informal de projeto de
conveno, formalizado finalmente no ano seguinte e aberto a
assinatura em 1982.
Para explicar como se embarcou na grande negociao e como
se chegou ao resultado que a Conveno das Naes Unidas

257

Luiz Filipe de Macedo Soares

sobre o Direito do Mar1, preciso considerar o mundo dos anos


1960 alm dos fatos especficos relativos ao meio marinho, que,
pode-se dizer, vieram tona naquela poca. Paralelamente
mister considerar a lenta evoluo da posio do Brasil desde o
incio do Estado brasileiro, de grande timidez vanguarda, e as
circunstncias de nosso Pas naquela mesma dcada.
O desfecho do processo e as decises do Brasil quanto
Conveno e em decorrncia dela completam o quadro.

2. Alguns antecedentes
Em 1613, ao arribar a Portsmouth, o novo Embaixador da
Espanha, Conde de Gondomar, iniciou sua misso com srio
incidente ao recusar baixar o pavilho espanhol em cumprimento
e respeito s belonaves inglesas ali fundeadas e em sinal de
reconhecimento da soberania da Inglaterra sobre os mares.
Alertado, o Rei James I teve o bom senso de relevar a insolncia e de
no ordenar o afundamento da flotilha espanhola e das renascentes
relaes com a Espanha, depois do desastre da Invencvel Armada2.
O hbil Gondomar, ao longo dos sete anos em que passou como
enviado Corte de St. James, acabou por se tornar amigo prximo
do monarca ingls.
Por entre as malhas da soberania inglesa, navegavam
as Companhias holandesas, os corsrios franceses, os galees
espanhis com as pratas e ouros de suas possesses e os muitos
negreiros, no s portugueses. Colnias como o Brasil no tinham
1

Esse o ttulo oficial da Conveno. O fato de a cerimnia de assinatura ter-se realizado em Montego
Bay, na Jamaica, no justifica usar nenhum desses topnimos caribenhos como ttulo da Conveno.

Garret Mattingly, Renaissance Diplomacy, London, Penguin, 1965, p. 250.

258

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

acesso aos mares por elas mesmas. Quando deixamos de s-lo, foi
preciso recorrer experincia de um Thomas Cochrane3.
Efemride to fundamental como a abertura dos portos de
1808 tem sentido de fora para dentro; significa a chegada de outras
gentes, novas ideias, mais mercadorias. Nossa histria, vista pelo
prisma dos ciclos econmicos, no comporta uma era martima.
frente, a costa longa, o mar aberto sem estreitos internacionais e,
para o lado oposto, o vasto territrio inexplorado. No h estmulo
aventura navegadora nem anseio de soberania martima. Frei
Vicente de Salvador tinha razo: caranguejos ficam arranhando as
areias do litoral, no se arriscam mar afora.
natural, pois, que, da Circular n 92 do Ministrio da Guerra,
de 18504, ao Decreto n 5.798, de 1940, todos os textos legais
estipulassem uma largura de trs milhas para o mar territorial
brasileiro. Foi ela mantida at 1966! Essa constncia brasileira
no era generalizada entre os pases. Em 1930, por primeira
vez em mbito multilateral, discutiu-se a largura do mar territorial
em conferncia convocada pela Liga das Naes para unificar as
regras de Direito do Mar. Os 22 pases que nela se pronunciaram
sobre essa questo especfica dividiram-se entre preferncias por
3, 6 e 12 milhas, em alguns casos com a adjuno de uma zona
contgua na qual o Estado costeiro exerce jurisdies especficas,
tais como em matria aduaneira, sanitria, de imigrao e outras.
A meio caminho entre a legislao nacional vigente e o extremo
3

1775-1860. Oficial da Marinha britnica. Serviu no Brasil, contratado para organizar a Marinha
nacional, entre 1823 e 1825.

Apud Luiz Augusto de Arajo Castro. O Brasil e o Novo Direito do Mar: Mar Territorial e Zona
Econmica Exclusiva, Fundao Alexandre de Gusmo, Braslia, 1989.

259

Luiz Filipe de Macedo Soares

das 12 milhas, a Delegao brasileira manifestou-se a favor de


moderadas 6 milhas. Na Comisso de Direito Internacional5, que,
j em sua primeira Sesso, em 1949, passa a tratar do assunto, o
Brasil mantm essa posio, que, com ser comedida, afasta-se da
prpria legislao nacional ainda alinhada ao ditame britnico das
3 milhas.
O poder naval, ento, pertencia aos Estados Unidos da
Amrica, cujo Presidente, Harry Truman, proclamara, desde 1945,
a jurisdio exclusiva de seu pas sobre os recursos da plataforma
continental em suas costas. O passo foi seguido por vrios pases
latino-americanos e, em 1950, pelo Brasil, que integrava ao
territrio nacional a plataforma submarina (Decreto n 28.840, de
8 de novembro de 1950)6, sem referir-se, como fizera a Argentina,
s guas suprajacentes, que ela chamava de mar epicontinental.
Ainda assim, o decreto brasileiro menciona pesca e aventa a
necessidade de novas leis sobre a matria. Contudo, o grande fato
novo eram as decises de Chile, Equador e Peru, desde fins dos
anos 1940, de estenderem suas jurisdies a 200 milhas!

3. A Conferncia de 1958
A Comisso de Direito Internacional (CDI) prosseguiu seu
trabalho e preparou projetos de convenes sobre quatro temas:
a) mar territorial e zona contgua;
b) alto-mar;
5

Instituda pela Resoluo n 174 (II) da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1947, com a
finalidade de encorajar o desenvolvimento e a codificao do direito internacional.

Ver Vicente Marotta Rangel, Natureza Jurdica e Delimitao do Mar Territorial, Editora Revista dos
Tribunais, 2 edio, revista, 1970.

260

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

c) pesca e conservao dos recursos biolgicos do mar;


d) plataforma continental.

Essa I Conferncia das Naes Unidas sobre Direito do Mar


(I ConfDiMar)7, realizada em Genebra, de 24 de fevereiro a 27 de
abril de 1958, j reunia 86 Estados. Gilberto Amado8 chefiava nossa
delegao, que contava com os futuros Embaixadores Jos Sette
Cmara9 e Carlos Calero Rodriquez, que viria a ser o signatrio da
Conveno em Montego Bay, 24 anos mais tarde.
O relatrio da delegao10 d-nos boa ideia dos interesses do
Brasil (melhor dizendo, da falta deles) naquela poca. Sobre mar
territorial e zona contgua, o Brasil votou a favor da proposta
Estados Unidos da Amrica (EUA)-Canad, respectivamente de
3 e 12 milhas, com a mera finalidade de proteger os direitos dos
pescadores brasileiros nas costas do Uruguai. Quanto ao alto-mar,
o Brasil no tinha interesses de vulto a defender e, similarmente,
no tocante pesca, o relatrio indica que o Brasil no figura
entre os pases para cuja economia a pesca contribui de maneira
importante. Mais adiante, assinala que o representante do Brasil
no interveio nos debates gerais sobre plataforma continental. Na
realidade, o representante, Calero Rodriguez, at que se manifestou
em discusses mais especficas, mas sem afastar-se do critrio dos

Essa a sigla adotada pelo Itamaraty.

1887-1969. Embaixador em vrios pases durante o primeiro governo de Vargas, membro da CDI
desde a criao do rgo.

1920-2002. Foi Juiz da Corte Internacional de Justia, cujo Estatuto parte integrante da Carta das
Naes Unidas.

10 Circular n 2946, de 2 de junho de 1958, do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).

261

Luiz Filipe de Macedo Soares

200 metros de profundidade para definir a extenso da plataforma


continental11.
A I ConfDiMar fez um trabalho meritrio de codificao do
Direito do Mar ao adotar os cerca de 100 artigos dos quatro textos
oriundos da CDI. Contudo, ela no resolveu o problema crucial
da largura do mar territorial nem o da delimitao da plataforma
continental, pois admitia que ela se estendesse at onde a tecnologia
disponvel permitisse o aproveitamento de recursos. Ainda assim
e era um avano considervel , ela precisou que o Estado ribeirinho
exerce direitos soberanos sobre sua plataforma continental para
fins de explorao e aproveitamento dos recursos naturais, os quais
consistem nos recursos minerais e outros recursos no vivos do
leito e do subsolo do mar e nos organismos vivos que pertencem s
espcies sedentrias. Convm observar que a expresso direitos
soberanos no se confunde com o instituto soberania, este
inerente ao territrio e existncia do Estado. Aquela expresso
evoca o exerccio de direitos com exclusividade para fins especficos
em espaos definidos. J a evocao de espcies sedentrias nos
traz memria a clebre Guerra da Lagosta, que quase aconteceu
poucos anos depois entre o Brasil e a Frana, a qual sustentava
que o crustceo, porque dava saltos, no estava em contnuo
contato com a plataforma continental, portanto no poderia ser
considerado espcie sedentria; era um peixe como qualquer
outro, ao qual no se aplicava o direito soberano do Brasil, Estado
costeiro, e, em consequncia disso, estava livre para ser pescado
pelas frotas francesas ou outras. Ao que, em comparao mordaz, o
11 Ver Trindade, Antnio Augusto Canado, Repertrio da Prtica Brasileira de Direito Internacional
Pblico Perodo 1941-1960 segunda edio Fundao Alexandre de Gusmo, Braslia, 2012.

262

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

diplomata brasileiro Miguel Osrio de Almeida teria retrucado que,


por analogia, os cangurus seriam aves. As esquadras defrontaram-se, mas no atiraram. Os pesqueiros franceses retiraram-se, e
o Brasil inteiro percebeu que havia interesses em jogo no mar.
Amuado, o Presidente Charles de Gaulle, embora no recusasse,
deixou de responder o pedido de agrment para que o Embaixador
Vasco Leito da Cunha (1903-1984) assumisse a Embaixada em
Paris, apesar de serem amigos desde o tempo da Guerra, quando o
Governo brasileiro enviara o Embaixador como seu representante
junto a de Gaulle, ento estabelecido em Argel.12
Petite histoire parte, esse tipo de controvrsia, que comeava
a ocorrer com inquietante frequncia inclusive em civilizadas
guas europeias, servia para alertar os pases sobre os riscos que
a indefinio jurdica dos espaos marinhos encerra no somente
quanto aos interesses econmicos dos Estados, mas tambm em
relao paz e segurana internacional. Se tivesse persistido
aquele estado de coisas, o que estaria ocorrendo hoje nas nossas
bacias petrolferas ocenicas, como o pr-sal?
Em Genebra, ao final da I ConfDiMar, Gilberto Amado
limitou-se a assinar a Ata Final. Fizemos bem. Nenhuma das
quatro Convenes por ela adotadas jamais entrou em vigor.
Uma II Conferncia, em 1960, no avanou nem um palmo. No
muito depois, embora no fosse uma questo de Direito do Mar, a
crise dos msseis em Cuba, resolvida por meios diplomticos, mas
mediante o bloqueio naval americano, dramatizou a perspectiva
do meio marinho como um real campo de batalha caso a Guerra
12 Cunha, Vasco Leito da, Diplomacia em Alto-Mar, Fundao Alexandre de Gusmo, 2 edio, 2004,
p. 259.

263

Luiz Filipe de Macedo Soares

Fria esquentasse. No era apenas a Guerra Fria, a confrontao


dos blocos Leste e Oeste, o aspecto estratgico-militar, a dimenso
propriamente poltica que fundamentavam as preocupaes.
O mundo estava em meio aos chamados trinta gloriosos, os
anos sem precedentes na Histria, em que os pases chamados
industrializados (ou desenvolvidos) da Amrica do Norte e da
Europa Ocidental mais Japo, Austrlia e Nova Zelndia conheciam
crescimento econmico contnuo e acelerado e experimentavam
por primeira vez a inveno rooseveltiana do consumo de massa. Os
fornos e forjas que alimentavam essa imensa atividade industrial
demandavam, vorazes, quantidades crescentes de matrias-primas
de que nem todos esses pases, grandes consumidores, dispunham.
A extrao, produo, beneficiamento, refino, transporte e
comrcio das matrias-primas e o financiamento correspondente
eram parte integrante da fisiologia dessa exploso econmica da
qual no participavam, mas procuravam emular, as economias
centralmente planificadas do bloco socialista. O resto, como o
Brasil, ramos periferia.

4. O sistema internacional nos anos 1960


Complicava a situao, naquela dcada dos 1960, a grande
reviravolta representada pelo processo de descolonizao. O marco
fundamental jurdico-poltico desse acontecimento maior do
sculo XX foi a Declarao sobre Outorga de Independncia aos
Povos Coloniais (Resoluo n 1.515, da XV Sesso da Assembleia
Geral das Naes Unidas, em 1960). A primeira grande operao
envolvendo as Naes Unidas que no tinha a ver essencialmente
com a Guerra Fria deu-se no conflito do Congo ex-belga, em que
264

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

os matizes e motivaes ideolgicas no disfaravam o carter de


cruenta e calamitosa disputa por matrias-primas. Afora esses
pases recm-libertados ou ainda em luta pela independncia,
os demais subdesenvolvidos, como o Brasil nem todos, claro,
com a mesma clarividncia , assistiam festa industrializada e
tragdia dos descolonizados; sofriam a esquizofrenia que os
economistas chamaram efeito-demonstrao e se debatiam
entre, de um lado, a quimera de ser convidados, merc de bom
comportamento, ao gape dos ricos e, de outro lado, a rdua
tarefa de encontrar o caminho para um desenvolvimento prprio
e autntico, conforme mostravam um Raul Prebisch13, um Celso
Furtado e vrios outros. Tal embate, que, alis, subsiste, causou
as longas e dolorosas fases autoritrias por que passamos sul-americanos e outros. Havia, porm, lados menos ruins, que
revelam o valor da Organizao das Naes Unidas, to facilmente
criticada como gigantesco e dispendioso moinho de documentos
e discursos. Todos os novos Estados tornavam-se membros da
Organizao, cuja nova composio alterava as regras do jogo, ainda
assim no de modo suficiente para alcanar a real democratizao
das relaes multilaterais, que no depende dos nmeros relativos.
As novas ideias econmicas ganharam audincia e, ao lado dos
latino-americanos, as notveis elites fundadoras dos novos
Estados africanos e asiticos lanaram um novo debate por meio da
criao do Movimento no Alinhado, em 1961. Uma consequncia
fundamental disso foi, em 1964, a primeira Conferncia das
Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD
13 1903-1986. Economista argentino, primeiro Diretor da Comisso Econmica para a Amrica Latina
(CEPAL), rgo das Naes Unidas sediado em Santiago do Chile, que teve grande influncia no
pensamento econmico latino-americano entre os anos 1950 e 1970.

265

Luiz Filipe de Macedo Soares

sigla em ingls). O presente estudo no pretende descrev-la


nem examinar suas propostas e concluses. O que importa aqui
registrar que, naqueles anos revoltos, forjou-se a conscincia
de que havia um grupo amplamente majoritrio de Estados que,
a despeito da grande diversidade entre eles, compartilhava a
condio do subdesenvolvimento. certo que as grandes potncias
fundadoras das Naes Unidas haviam criado os cadeados para
proteger sua hegemonia, como o poder de veto no Conselho de
Segurana, necessrios para contra-arrestar o que os ricos viriam a
chamar ironicamente maiorias automticas.
De tudo isso, retenha-se que havia avidez por matrias-primas, que surgiam muitos novos atores na arena mundial, que
os interesses diferenciados e opostos apresentavam-se cada vez
mais claramente.

5. O Brasil nos anos 1960


O Brasil, que meros cinquenta e poucos anos antes havia
sustentado pela voz de Ruy Barbosa a tese da igualdade dos
Estados, que, desde 1930, vinha construindo aos trancos e
barrancos as bases de uma democracia poltica e social e que fazia
pouco mais de 10 anos havia-se lanado na via da industrializao
e da construo da necessria infraestrutura, tinha condies de
desempenhar papel muito relevante no novo panorama. Contudo,
no podemos ignorar as circunstncias internas que vivia o pas.
No cabe aqui descrev-las. Basta, para os propsitos de balizar
nossa participao no debate sobre Direito do Mar, lembrar, em
rpidas pinceladas, a evoluo da poltica externa nos anos 1960.
266

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

Podem-se distinguir trs fases com caractersticas prprias.


No perodo 1961-1964, nos governos Jnio Quadros e Joo
Goulart, lana-se a chamada Poltica Externa Independente,
exemplificada pelo estabelecimento de relaes com o bloco
socialista e pela resistncia imposio de sanes a Cuba. Em
seguida, a primeira presidncia militar (1964-1967) procura um
realinhamento mais estrito aos EUA. Em discurso no Itamaraty,
em 31 de julho de 1964, o General Humberto de Alencar Castello
Branco dizia: [...] na presente conjuntura de confrontao de
poder bipolar, com radical divrcio poltico-ideolgico entre os
respectivos centros de poder, a preservao da independncia
pressupe a aceitao de certo grau de interdependncia, seja no
campo militar ou no poltico. Consideramos nosso dever optar
por uma ntima colaborao com o sistema ocidental, em cuja
preservao repousa a prpria sobrevivncia de nossas condies
de vida e dignidade humana.14 Esse tipo de pensamento, que j
havia levado ao rompimento com Cuba logo no incio do regime
militar, propiciaria nossa participao na interveno militar na
Repblica Dominicana, em 1995. Ao mesmo tempo, e apesar do
alinhamento, mantinha-se espao para buscar solues mais
adequadas para nosso desenvolvimento econmico. Exemplo
disso foi a tentativa brasileira frustrada de reformar a Carta da
Organizao dos Estados Americanos para dot-la de um sistema
de cooperao econmica baseado em compromissos de natureza
jurdica e poltica, em vez da pseudobenemerncia da Aliana para
o Progresso e outras iniciativas concedidas de cima para baixo pelos
14 Biblioteca da Presidncia da Repblica, Discursos do Presidente Humberto de Alencar Castello Branco,
p. 109-110.

267

Luiz Filipe de Macedo Soares

EUA e no democraticamente pactuadas. Na terceira fase, nos


ltimos trs anos da dcada, o segundo governo militar percebe a
crescente distenso no quadro da Guerra Fria e v a possibilidade de
descolar-se de to estrita aderncia ao sistema ocidental. O fato
talvez mais marcante na poltica externa foi a recusa brasileira de
assinar, em 1968, o Tratado de no Proliferao Nuclear (o Brasil s
vir a faz-lo, superado o contexto daquela poca, em 1995). Podia
haver um componente estratgico-militar nessa postura, mas ela
refletia sem dvida uma nova atitude, bem definida em discurso
do General Arthur Costa e Silva no Itamaraty, em 5 de abril de
1967, em que afirmava o interesse nacional como fundamento
permanente de uma poltica externa soberana15. A diplomacia
brasileira entrava, assim, no debate sobre o novo Direito do Mar
em condies mais confortveis, em que j no primava a [inter]
dependncia.
curioso notar que o perodo de 50 anos entre 1939 e 1989
contm trs imensas transformaes da realidade poltica mundial:
a II Guerra Mundial, a descolonizao e o fim da Unio Sovitica e
do bloco por ela conduzido.
Essa digresso pode ser til para caracterizar as motivaes e
o clima em que se passariam as negociaes sobre Direito do Mar
e os interesses e a consequente ao do Brasil naquele contexto.

6. Por que o Direito do Mar volta tona


No que tange ao meio marinho, o contexto compunha-se de
dois fatos principais. O primeiro, como vimos, era a indefinio
15 Biblioteca da Presidncia da Repblica, Discursos do Presidente Arthur da Costa e Silva, p. 196.

268

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

da delimitao e, portanto, da propriedade dos espaos marinhos;


em outras palavras: a falta de segurana jurdica. O segundo era
uma novidade. Desde fins dos anos 1950, um engenheiro norte-americano vinha falando sobre a existncia de imensos depsitos
minerais nos fundos marinhos a grandes profundidades. Uma das
formas de tais depsitos era vastos espaos cobertos de pedregulhos
ricos em minrios de valor econmico, principalmente mangans,
cobre, nquel e cobalto os ndulos polimetlicos. No se pode dizer
que essas novidades tenham tido impacto sobre a opinio pblica,
mas certamente causaram sensao entre as empresas mineradoras
e a indstria, sequiosas, como vimos acima, de matrias-primas.
Os governos das grandes potncias logo perceberam o perigo de
uma corrida do ouro. Assim que, num discurso, em 13 de julho
de 1966, o Presidente Lyndon B. Johnson declarou:
Under no circumstances, we believe, must we ever allow
the prospects of rich harvest and mineral wealth to
create a new form of colonial competition among the
maritime nations. We must be careful to avoid a race to
grab and to hold the lands under the high seas. We must
ensure that the deep seas and the ocean bottom are, and
remain, the legacy of all human beings16.

O Presidente no estava propondo uma negociao. O objetivo


de sua declarao era marcar um crculo de giz, dar um aviso s
outras naes martimas, fazendo uma comparao com a
corrida colonial que suscitara srias frices no sculo precedente.
Como, porm, assegurar que os mares profundos e o fundo dos
oceanos permanecessem o legado de todos os seres humanos?
16 The public papers of President Lyndon B. Johnson, 1967, vol. 2, # 308.

269

Luiz Filipe de Macedo Soares

A frmula da hbil raposa texana era atraente como toda demagogia,


mas carecia de qualquer indicao sobre como atingir tal objetivo.
O caminho passaria pelas Naes Unidas. A Agenda da XXII Sesso
da Assembleia Geral continha o item 92: Examination of
the question of reservation exclusively for peaceful purposes
of the sea-bed and of the ocean floor, underlying the seas beyond the
limits of present national jurisdiction and the use of their resources
in the interest of mankind17. Note-se que o item foi distribudo
I Comisso, que trata de desarmamento e segurana internacional,
e no II Comisso, que se ocupa de temas econmicos, nem
VI Comisso, encarregada dos assuntos jurdicos. Parecia prevalecer
a finalidade de evitar conflito, e no tanto de aproveitar recursos
ou estabelecer bases jurdicas, inclusive porque a expresso interest
of mankind carecia de nitidez.
Foi uma surpresa, e sem dvida um acontecimento histrico,
o discurso que o Representante de Malta, Arvid Pardo, comeou a
pronunciar na manh de 10 de novembro de 1967, continuando
fato raro na reunio da tarde.18
A interveno de Pardo pode ser dividida em quatro partes.
De incio, pe o problema das novas possibilidades de explorao
e aproveitamento econmico dos fundos marinhos a grandes
profundidades, que poderiam levar apropriao dessas reas para
uso nacional. Segue um apanhado dos avanos tecnolgicos, das
sucessivas descobertas e dos usos possveis dos fundos marinhos.
17 As citaes de documentos da Assembleia Geral das Naes Unidas encontram-se no stio eletrnico
das Naes Unidas.
18 A ntegra do discurso encontra-se nos documentos da XXII Sesso da Assembleia Geral - A/C.1/
PV.1515 e 1516.

270

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

A terceira parte mostra que o direito internacional, inclusive


a Conveno de 1958 sobre a plataforma continental e todas
as iniciativas e discusses posteriores, deixam de resolver com
segurana o estatuto daquele vastssimo espao, o qual, mesmo
com a ampliao das faixas sob jurisdio nacional, cobre mais de
50% da superfcie do planeta. Vem depois a proposta de elaborao
de um tratado baseado em princpios segundo os quais os fundos
marinhos e ocenicos alm dos limites da jurisdio nacional
no podem ser sujeitos a apropriao por pas algum e devem ser
reservados exclusivamente para fins pacficos. O aproveitamento
econmico dos recursos desse espao deve ser feito de acordo com
os interesses da humanidade. A aplicao prtica desses princpios
deveria ser confiada a uma agncia internacional, que atuaria no
como soberana, mas como mandatria dos Estados.
Como medida imediata, Pardo propunha a adoo de uma
resoluo que definisse os fundos marinhos como patrimnio
comum da humanidade e congelaria todas as pretenses de
soberania sobre aquela rea at que se definissem os limites da
plataforma continental.
Observe-se, portanto, um dado fundamental que permitir a
criao do novo Direito do Mar. At ento, os Estados preocupavam-se em definir os limites exteriores de sua jurisdio nacional sobre
a lmina dgua e sobre a plataforma continental. O que estava alm
da jurisdio nacional no requeria maiores cuidados. Bastavam
em princpio as liberdades tradicionais de navegao e de pesca.
Abaixo da massa de gua, o solo e o subsolo eram terreno baldio.
A partir daquele momento, os fundos marinhos alm da jurisdio
nacional ganhavam imensa relevncia. Para legislar sobre esse
271

Luiz Filipe de Macedo Soares

espao, era mister definir claramente sua extenso. A busca da


fixao dos limites da jurisdio nacional tinha, at ento, tomado a
praia como ponto de partida. Agora, a questo invertia-se, passava
a ser considerada a partir de fora: do alto-mar e das profundidades
abissais. A nova perspectiva, como veremos adiante, tornava-se
cabvel porque o alto-mar e as profundidades abissais passavam a
ter um proprietrio: a humanidade. Era preciso, portanto, definir
o que no pertenceria humanidade como um todo. Para isso,
impunha-se um consenso sobre a extenso da jurisdio nacional.
O Brasil acompanhou muito de perto essa evoluo durante
a segunda metade da dcada de 1960. Acompanhou tanto no
sentido de observar quanto no de agir, tomar decises. Assim
que o Decreto-Lei n 44, de 18 de novembro de 1966, ampliava
de 3 para 6 milhas a largura do mar territorial, a que se somavam
mais 6 milhas a ttulo de zona contgua. A Constituio de
1967 inclua, em seu artigo 4, o mar territorial e a plataforma
continental entre os bens da Unio. Em 25 de abril de 1969, o
Decreto-Lei n 553 encampava toda a faixa de 12 milhas como
mar territorial. Mas no era s em matria de legislao que se
verificavam transformaes na tmida e conservadora posio do
Brasil sobre Direito do Mar.

7. O incio da criao do novo Direito do Mar


Os impulsos partiam das Naes Unidas e, para melhor
compreend-los, voltemos s margens do East River, onde o discurso
de Arvid Pardo, conquanto tivesse repercutido fortemente, no era
suficiente para que os Estados-Membros tomassem logo decises
de fundo. A Resoluo n 2.340 (XXII) da Assembleia Geral,
272

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

relembrando cautelosamente em seu prembulo as disposies e


a prtica do Direito do Mar, estabelecia, alis, por proposta dos
EUA e para dar tempo a reflexo, um Comit ad hoc composto de
35 Estados, entre os quais o Brasil, para estudar os usos pacficos
do fundo do mar e do solo ocenico alm dos limites da jurisdio
nacional.
O Comit ad hoc reuniu-se duas vezes durante o ano de 1968,
uma das quais no Rio de Janeiro, o que por si s demonstrava o grau
de envolvimento nacional. Com efeito, j em fevereiro daquele ano,
pelo Decreto n 62.232, era criada uma Comisso Interministerial
sobre a Explorao e Utilizao do Fundo dos Mares e Oceanos
(CIEFMAR). Aprofundou-se a a reflexo sobre o contedo e a
realizao da ideia de patrimnio comum da humanidade, quer
dizer: como o aproveitamento econmico dos fundos marinhos
poderia reverter em benefcio equitativo para todos e que tipo de
mecanismo seria necessrio para lograr tal objetivo. A questo,
porm, ainda no amadurecera e a Assembleia Geral, no ano
seguinte, pela Resoluo n 2.467 (XXIII), transformou o Comit
ad hoc em permanente com maior nmero de membros e instruiu-o
j a estudar a elaborao de princpios jurdicos e normas para
promover a cooperao internacional na explorao e uso dos
fundos marinhos. Ademais, solicitava ao Secretrio-Geral um
estudo sobre a questo do estabelecimento em tempo oportuno
de um mecanismo internacional apropriado para promover a
explorao e aproveitamento econmico dos recursos dos fundos
marinhos. Essa aluso a mecanismo internacional suscitou a
desconfiana dos EUA e de outros ocidentais, que se abstiveram, ao
passo que a Unio Sovitica e seu bloco do leste europeu preferiram
273

Luiz Filipe de Macedo Soares

taxativamente votar contra. Para os ocidentais, o texto cheirava a


socializao, enquanto para os socialistas, parecia indicar manobra
imperialista. O Brasil incluiu-se ente os 85 que apoiaram o texto.
O Comit dos Fundos Marinhos continuou seu trabalho
durante 1969. A Assembleia Geral adotou a Resoluo n 2.574
D (XXIV), que estabelecia uma moratria aplicvel a todas as
atividades, por Estados ou por pessoas fsicas ou jurdicas,
concernentes ao aproveitamento econmico de recursos da rea
dos fundos marinhos e ocenicos e de seu subsolo alm dos limites
da jurisdio nacional. Acrescentava que nenhuma reivindicao a
qualquer parte daquela rea ou a seus recursos seria reconhecida.
A moratria vigoraria at o estabelecimento de um regime
internacional.
Embora dbia, a Resoluo era politicamente importante
porque deixava constncia de que a atividade econmica nos
fundos marinhos dependeria de um regime internacional,
implicando, assim, a necessidade de uma negociao para cri-lo.
A parte relativa ao congelamento das reivindicaes era ainda mais
vaga, j que jamais se chegara a acordo geral sobre a delimitao
da jurisdio nacional e, por conseguinte, sobre o espao que se
estendia fora da jurisdio nacional.
O outro tema discutido, sobre o qual versa a Resoluo
n 2.574 A (XXIV), era a possvel convocao de uma conferncia
para examinar os regimes jurdicos incidentes sobre todas as reas
cobertas pelas Convenes de 1958, com vistas a chegar a uma
definio dos fundos marinhos luz do regime a ser definido para essa
rea. A Resoluo pedia que o Secretrio-Geral colhesse as opinies
dos Estados-Membros quanto convenincia da convocatria.
274

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

Sem dvida, o maior avano proporcionado por essa resoluo


era a afirmao indita de que existe uma rea do fundo do mar
e do solo ocenico e de seu subsolo que jaz alm dos limites da
jurisdio nacional. Mais explicitamente, a Resoluo registrava
que a Conveno de 1958 sobre a plataforma continental no
define com preciso os limites da rea sobre a qual o Estado
costeiro exerce direitos soberanos. Como vimos acima, aquela
Conveno, ao tomar como critrio possvel de extenso da
jurisdio nacional sobre a plataforma continental, a distncia at
onde h possibilidade ou capacidade de utilizar os recursos nela
encontrveis, abria a possibilidade, pelo menos teoricamente, de
que as jurisdies nacionais dos Estados costeiros se estendessem
at a linha mediana entre dois continentes que bordejam um
espao ocenico. Por exemplo, entre a Amrica do Sul e a frica,
as plataformas continentais das bordas leste e oeste estender-se-iam at a Cordilheira Mesoatlntica, no havendo lugar, portanto,
para uma rea no sujeita a jurisdio nacional. Esse exemplo,
obviamente terico, serve para melhor compreender as questes
em jogo. Embora essas Resolues reunissem maioria suficiente
para ser adotadas, o nmero de votos contrrios e de abstenes
evidenciava profundas divergncias.
A partir de 1967, tudo se torna mais complexo. At ento, a
preocupao fundamental era definir at onde alcana a jurisdio
do Estado costeiro. No tocante a mar territorial, a posio
majoritria era conservadora, mas, desde o final da dcada de 1940,
vrios latino-americanos haviam estendido unilateralmente suas
jurisdies at 200 milhas. No tocante plataforma continental, a
declarao dos EUA, em 1945, havia sido imitada por vrios outros,
275

Luiz Filipe de Macedo Soares

como Mxico, Argentina, Panam, Brasil, mas nenhum deles definia


delimitao precisa. Havia tambm os Estados mediterrneos, isto
aqueles sem litoral, que temiam ser ignorados e sobre os quais
as Naes Unidas haviam realizado uma Conferncia, em 1965,
da qual resultou uma Convention on Transit Trade of Land-locked
Countries, primeiro ato multilateral a reconhecer a desvantagem
econmica de tais Estados. O Brasil assinou, mas no ratificou a
Conveno, em vigor desde 1967.
Vale lembrar a razo da largura de 200 milhas adotada pelos
trs Estados da costa ocidental da Amrica do Sul. O relevo litorneo,
mediante o desnvel abrupto da cordilheira andina, a rpida queda
do fundo a grandes profundidades, aliado ao regime de ventos e
corrente fria ao longo da costa, produz uma ressurgncia de guas
frias do fundo para a superfcie e a consequente fertilizao das
guas. Da a riqueza ictiolgica da rea, que faz do Peru a segunda
potncia pesqueira do mundo, atrs da China. As 200 milhas
visavam, assim, primordialmente, a preservar os riqussimos
bancos pesqueiros para os pases costeiros.
Agora, mais para fora e mais para o fundo, despontava
um eldorado, algo como 50% da superfcie terrestre, pingue
de recursos minerais. As potncias industrializadas ocidentais
queriam ter acesso livre a essa rea e no viam com simpatia ideias
de coletivizao, de internacionalizao. Porm, receavam uma
confrontao catica e perigosa de interesses, inclusive militares.
Unio Sovitica, repugnava uma competio no estilo capitalista
selvagem, mas ela tinha interesses de pas industrializado. Muitos
pases em desenvolvimento, especialmente os chamados de menor
desenvolvimento relativo e os sem litoral, vislumbravam nos fundos
276

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

marinhos uma promessa de redeno e tendiam a distanciar-se dos


chamados territorialistas, aqueles que reivindicavam jurisdies
nacionais estendidas. Queriam que o espao internacional fosse o
mais extenso possvel. No se interessavam tanto por jurisdio
nacional.

8. Uma batalha lateral: a pesquisa cientfica marinha


margem desse debate centralizado na Assembleia Geral,
em Nova Iorque, passava-se um combate lateral em torno de tema
at ento pouco notado nas relaes internacionais: a pesquisa
cientfica marinha.
Pode-se situar o incio da fase moderna de cooperao internacional nesse campo nas atividades do Ano Geofsico Internacional,
em 1958, um esforo cientfico internacional sem precedentes. Dele
provm, por exemplo, o Tratado da Antrtida, cujos 12 participantes
originais eram os Estados que haviam empreendido atividades
na Antrtida durante o Ano Geofsico. Tambm relacionada
quele evento foi a criao, no incio dos anos 1960, da Comisso
Oceanogrfica Intergovernamental (COI), no mbito da Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (UNESCO).
Os cerca de 75% da superfcie terrestre cobertos pelos mares e
oceanos continuavam basicamente desconhecidos em seus aspectos
biolgicos e, principalmente, fsicos e qumicos.
Por uma suspeita coincidncia, as potncias martimas
propuseram, em 1968, uma reforma dos estatutos da COI sob
pretexto de modernizao, alis esdrxula, j que a Comisso
no tinha nem uma dcada de existncia. O cavalo de batalha foi
277

Luiz Filipe de Macedo Soares

o artigo no projeto de reforma que enumerava os objetivos da


COI entre os quais figurava a defesa da liberdade de pesquisa
cientfica marinha. A ideia era aparentemente inocente e
irretorquvel. Acontece que o Brasil havia rapidamente percebido
que, a par da fixao dos limites do espao marinho submetido
jurisdio nacional, quase to importante era o conhecimento
das caractersticas desse espao e dos recursos vivos e no vivos
nele existentes, conhecimento esse de interesse primordial para o
Estado costeiro. Em 26 de agosto de 1969, o Decreto n 63.164
disciplinava a pesquisa cientfica marinha no mar territorial e na
plataforma continental, que s pode ser feita por estrangeiros
mediante autorizao do Presidente da Repblica. Com base na
nova legislao nacional, o Brasil, na discusso sobre o Estatuto da
COI, props emenda ao artigo, que rezaria defender a liberdade
de pesquisa cientfica marinha alm dos limites da jurisdio
nacional. Derrotada no ambiente restrito e menos politizado da
COI, a emenda brasileira foi reintroduzida na Conferncia Geral
da UNESCO, em 1970, instncia decisria definitiva. Aprovada
na Comisso de Cincias, a emenda foi desaprovada pelo Comit
Jurdico. A Delegao do Brasil, aps intenso trabalho de
mobilizao dos pases em desenvolvimento, conseguiu, em difcil
votao, derrubar o ditame do Comit Jurdico e aprovar a emenda
no Plenrio da Conferncia Geral. O princpio da liberdade de
pesquisa cientfica marinha ficava, assim, qualificado pelo alcance
da jurisdio nacional, sobre cuja extenso, quela altura, ainda
no existia acordo internacional.
Uma das trs Comisses que viriam a ser constitudas na
III Conferncia das Naes Unidas sobre Direito do Mar tratava
278

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

justamente de pesquisa cientfica marinha e, secundariamente, de


proteo do meio ambiente marinho. Isso mostra a importncia
estratgica do tema. Se o Brasil no se tivesse precatado em 1968,
se o princpio no qualificado tivesse sido includo no Estatuto
do rgo internacional especializado, teria sido bem mais difcil
manter o controle do Estado costeiro sobre pesquisa cientfica na
futura Conveno e, por extenso, a prpria jurisdio nacional;
a autoridade do Estado costeiro no poderia incidir sobre
atividade fundamental para a preservao de seus interesses. Vale
sempre lembrar que, a despeito do muito que se progrediu em
cincias marinhas, o imenso espao ocenico permanece muito
desconhecido, se compararmos com o que sabemos das terras
emersas.
Mais adiante veremos que as potncias martimas, medida
que foi ficando patente que mar territorial de 3 milhas e outras
teses conservadoras iam-se revelando definitivamente superadas,
procurariam solapar a jurisdio nacional, mediante a aplicao ao
espao a ela submetido do mximo possvel de liberdades e outras
caractersticas tradicionalmente aplicveis ao alto-mar desde
os tempos do mare liberum de Hugo Grotius. Ao mesmo tempo,
queixavam-se de que os pases costeiros em desenvolvimento tudo
faziam para tentar aumentar o contedo de sua jurisdio na faixa
entre 12 e 200 milhas, a zona econmica exclusiva. O resultado,
como no poderia deixar de ser, inclui compromissos e barganhas,
mas venceu a tese de que a zona econmica exclusiva corresponde
ao mar territorial com concesso de certas liberdades, a maior
delas sendo a navegao, em vez de ser um alto-mar com certo grau
de jurisdio do Estado costeiro.
279

Luiz Filipe de Macedo Soares

9. As 200 milhas do Brasil


Menos de um ano aps o Decreto-Lei de 1969, o Decreto-Lei
n 1.098, de 25 de maro de 1970, ampliava de 12 para 200 milhas
o mar territorial brasileiro, incorporando soberania nacional rea
equivalente a quase um tero do territrio emerso.
Em seus consideranda, o 1.098 indica os objetivos da deciso.
O primeiro a manuteno da produtividade dos recursos vivos,
que s pode ser garantida pelo exerccio da soberania inerente ao
conceito de mar territorial, o nico instituto de Direito do Mar
que traz embutida a noo de soberania. Alm disso, o Estado
brasileiro visa ao atendimento das necessidades de sua populao
e sua segurana e defesa.
Nada podia inquinar a legitimidade da deciso brasileira,
visto que inexistia norma internacional que fixasse a largura do
mar territorial. Cabe, porm, perguntar se a motivao invocada
pelo Decreto-Lei era suficiente para explicar mudana to radical
de atitude da parte de um pas to conservador na matria. certo
que o Pas vivia clima de euforia, simbolizado poucos meses depois
pela terceira conquista da Taa Jules Rimet. Mas isso no seria
explicao suficiente. O fato que, desde 1967, na Assembleia
Geral das Naes Unidas e no Comit dos Fundos Marinhos, o
governo brasileiro vinha procedendo a um aprendizado intensivo
sobre as potencialidades econmicas dos fundos marinhos e
ocenicos. A Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS) j trabalhava
intensamente em levantamento geolgico e em prospeco. Assim
que, no muito tempo depois, em 1976, perfurava-se o campo de
Garoupa, o primeiro da Bacia de Campos. Antes disso, em 1973,
280

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

comeara a produzir o Campo de Guaricema, ao largo de Sergipe.


De fato, desde 1969, a PETROBRAS, o Departamento Nacional
da Produo Mineral (DNPM) e a Diretoria de Hidrografia e
Navegao (DHN) da Marinha do Brasil haviam lanado o primeiro
grande programa integrado de pesquisas geolgicas marinhas, o
GEOMAR. Realizaram-se 14 cruzeiros a partir dos quais instaurou-se, sob a gide do ento Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq),
o Programa de Geologia e Geofsica Marinha (PGGM), reunindo
cerca de 13 instituies nacionais, mormente universitrias.
Em 1972, o Ministrio das Minas e Energia, em convnio que
reunia a PETROBRAS, o DNPM, a Companhia de Pesquisas de
Recursos Minerais (CPRM), a DHN, a Secretaria de Planejamento
da Presidncia da Repblica (SEPLAN) e o CNPq organizaram o
Programa de Reconhecimento da Margem Continental Brasileira
(REMAC). Cobrindo todos os aspectos de geologia e geofsica, o
REMAC, ao longo de seis anos, realizou 35 cruzeiros e produziu
11 volumes de relatrios.
No podem restar dvidas quanto objetividade do decreto
das 200 milhas. Resta apenas aduzir, entre as motivaes, o fato de
que nossos dois vizinhos com os quais compartilhamos as costas
do Atlntico Sul, Argentina e Uruguai, j haviam formalizado
legalmente a soberania sobre a faixa de 200 milhas.

10. A coordenao dos territorialistas


O Secretrio-Geral da ONU, em cumprimento da Resoluo
n 2.574 A (XXIV), consultou os Estados-Membros sobre o interesse
em convocar uma conferncia sobre Direito do Mar. Para coordenar-se sobre o tema, os nove Estados latino-americanos com jurisdio
281

Luiz Filipe de Macedo Soares

estendida a 200 milhas Chile, Peru, Equador, Panam, El


Salvador, Nicargua, Argentina, Uruguai e o recm-chegado Brasil
reuniram-se, em maio de 1970, em Montevidu. Era previsvel
que esse grupo to nfimo em termos numricos no contexto
internacional se preocupasse precipuamente em reafirmar o direito de
estabelecer os limites de sua soberania e jurisdio martimas,
de conformidade com suas caractersticas geogrficas e geolgicas e
com os fatores que condicionam a existncia dos recursos marinhos
e a necessidade de seu aproveitamento racional. O texto, muito
bem elaborado, estabelece de sada a distino entre soberania
e jurisdio isto , entre, de um lado, propriedade exclusiva do
espao e, de outro lado, controle exclusivo dos recursos existentes
no espao , distino que possibilitar a soluo da oposio
entre territorialistas e conservadores. Ademais, no explicita a
extenso dos espaos submetidos a soberania e jurisdio, pois que
depender ela:
a) das caractersticas geogrficas Nem toda costa abre-se
para um mar amplo, que permita uma faixa de soberania
com 200 milhas; h aquelas com muito menor largura;
b) das caractersticas geolgicas H Estados costeiros com
plataformas continentais que se estendem a mais de 200
milhas do litoral, caso da Argentina e do Uruguai, enquanto
outros, e era a situao dos costeiros do Pacfico, tm-nas
muito estreitas;
c) dos fatores que condicionam a existncia dos recursos
marinhos, como a corrente ascendente (ressurgncia ou
upwelling), que traz guas frias e ricas em nutrientes
282

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

superfcie e ensejam, como no Peru e no Equador, e tambm


no Chile, grandes bancos pesqueiros; e
d) da necessidade do aproveitamento racional de recursos
vivos e no vivos, preocupao de todos e, visionariamente,
do Brasil.

Quanto convocao de uma conferncia, o grupo foi cauteloso


e clarividente ao prescrever que ela s deveria realizar-se depois
que o Comit chegasse a acordo sobre um regime para os fundos
marinhos. Para estabelecer tal regime, era necessrio definir a
delimitao do espao a que ele se aplicaria. A estratgia de resolver
o problema a partir da perspectiva do largo e no da praia atrairia
a massa de Estados subdesenvolvidos que acreditavam mais numa
rea internacional do que em sua capacidade de reivindicar amplas
faixas de soberania e jurisdio. Pouco depois, em agosto de
1970, 20 Estados latino-americanos reuniram-se em Lima, onde,
sem real avano conceitual, reiteraram que os fundos marinhos
deveriam ser patrimnio comum da humanidade. Dois anos
mais tarde, reunido em So Domingos, o grupo latino-americano
j instrumentava a ideia do patrimnio comum da humanidade,
sugerindo a criao de uma autoridade internacional com poderes
para realizar todas as atividades na rea [...] por si mesma ou por
intermdio de terceiras pessoas.

11. A convocao da III Conferncia das


Naes Unidas sobre Direito do Mar
A Resoluo n 2750 C (XXV) da Assembleia Geral, depois de
trs anos de amadurecimento das questes levantadas em 1967,
convoca a III Conferncia das Naes Unidas sobre Direito do
283

Luiz Filipe de Macedo Soares

Mar. Ela representa extraordinrio avano poltico ao determinar


amplo mandato para a Conferncia, contrariamente pretenso
que os EUA e a URSS defendiam at ento de cingir a negociao
largura do mar territorial, regulao da passagem por estreitos
internacionais e fixao de direitos preferenciais de pesca. Para
eles, e seus aliados, seus interesses estratgicos e econmicos
estariam essencialmente cobertos por aqueles temas. Quanto aos
fundos marinhos, para evitar disputas perigosas, admitiram a
ideia do patrimnio comum da humanidade com a criao de uma
agncia registradora de concesses de reas para aproveitamento
econmico. Contudo, a negociao da Resoluo levou a resultados
bem diferentes. Assim, o objetivo da conferncia seria
o estabelecimento de um regime internacional equitativo
inclusive um mecanismo internacional para a
rea e os recursos dos fundos marinhos e ocenicos e
seu subsolo, alm dos limites da jurisdio nacional,
uma definio precisa da rea, e uma ampla gama de
questes conexas, inclusive as relativas aos regimes do
alto-mar, da plataforma continental, do mar territorial
(inclusive a questo de sua largura e a questo de
estreitos internacionais) e zona contgua, da pesca e
conservao dos recursos vivos do alto-mar (inclusive a
questo dos direitos preferenciais dos Estados costeiros),
da preservao do meio marinho (inclusive, inter alia, a
preveno da poluio) e da pesquisa cientfica.

A enumerao arrevesada mais parece uma receita de fritto


misto di mare. Ainda assim, ela representa um grande xito poltico:
a derrota das pretenses limitadas e tradicionalistas das grandes
potncias. A conferncia convocada por meio da Resoluo
284

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

n 2.750 C (XXV) seria efetivamente abrangente, fundadora de um


novo Direito do Mar.
Nos dois anos seguintes, o Comit dos Fundos Marinhos,
ampliado com mais 44 membros e funcionando como instncia
preparatria da Conferncia, trabalhou exaustivamente na
elaborao de uma lista de assuntos que deveriam figurar
na negociao, ademais daqueles atinentes ao regime para a rea
internacional. Cada Estado, cada agrupamento queria certificar-se de que sua situao e seus interesses no ficariam alijados
dos trabalhos. Somente no ltimo momento dos trabalhos do
Comit conseguiu-se adotar a lista de assuntos (United Nations
Official Records of the General Assembly. Twenty seventh session.
Supplement no. 21 [A/8721]). Curioso notar que o documento, uma
vez aprovado, foi, na prtica, posto margem. J havia segurana
quanto ao carter amplssimo da negociao.
O outro alicerce da conferncia, mais importante at do que a
concepo de sua abrangncia, seria a definio do carter da rea
internacional. Afinal, se os mares e oceanos, em sua totalidade,
cobrem algo como 75% da superfcie do globo, o espao no
submetido a jurisdies nacionais corresponde metade dela,
ou seja, dois teros da rea marinha. Por outro lado, os fundos
marinhos no tinham sido contemplados at ento no campo do
direito internacional. As Convenes de 1958 deles no tratavam.
Introduzir um novo objeto no direito internacional, atribuindo-lhe
um regime jurdico, isto , um corpo de normas que correspondam
caracterizao daquele objeto acontecimento incomum, que
demanda elevado grau de criao intelectual e uma considervel
fora poltica centrpeta, algo pelo menos muito perto do consenso.
285

Luiz Filipe de Macedo Soares

No esqueamos que o contedo do direito internacional provm


de uma cristalizao poltica, j que no se dispe, em grande
medida, de meios de aplicao ou de fora de sano anlogos aos
do direito interno, que produzido mais facilmente pelo jogo de
maiorias polticas dentro de um Estado.

12. A instituio do patrimnio comum da humanidade


A Assembleia Geral das Naes Unidas expressa-se por meio
de resolues, que tm peso poltico varivel e geralmente no
contm meios de constranger. Por isso, as resolues, em princpio,
no so fonte de direito internacional. Quando os Estados-Membros desejam dar esse alcance a uma resoluo, conferem-lhe
habitualmente o ttulo de declarao. Nem toda declarao tem
essa funo, podendo refletir apenas a inteno de dar maior peso
poltico a uma resoluo.
A Resoluo n 2.749 (XXV), com o ttulo Declarao de
Princpios que Governam o Fundo do Mar e o Leito do Oceano,
e seu Subsolo, alm dos Limites da Jurisdio Nacional, constitui
documento gerador de direito no mbito do direito internacional.
A Declarao destina-se a atribuir natureza jurdica diferenciada a
um espao da superfcie terrestre, tornando possvel, a partir da,
estabelecer um regime jurdico, um conjunto de normas, aplicvel
quele espao. Para tanto, a Declarao tem de partir da premissa
de que aquele espao existe e pode ser identificado, enunciando-a
no prembulo, j no primeiro considerandum: Afirmando que
existe uma rea do fundo do mar e do leito ocenico, e de seu
subsolo, alm dos limites da jurisdio nacional, os precisos limites
da qual esto ainda por serem determinados (grifo meu). A ideia
286

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

da incluso dessa parte final do texto provm do Brasil e ela foi


essencial para que a Declarao atingisse seus fins, por assim dizer,
tivesse validade. O reconhecimento da existncia da rea (termo
que passar a resumir, inclusive legalmente, a locuo utilizada no
ttulo e no Prembulo da Declarao) no poderia condicionar-se
delimitao dela e, consequentemente, das jurisdies nacionais
sob pena de inviabilizar a prpria Declarao, anulando, portanto,
uma das bases jurdico-polticas essenciais para que houvesse a
Conferncia. Com efeito, no possvel identificar a natureza
jurdica de algo que no existe, ainda que se suspeite ou se queira
que venha a existir. Por outro lado, uma vez declarada a existncia
da rea, impe-se a necessidade de delimit-la.
O 1 declara que a rea e seus recursos so o patrimnio
comum da humanidade. Vale aqui examinar a que categoria,
no contexto do direito internacional, pertence o enunciado
patrimnio comum da humanidade. No se trata de um princpio, termo que corresponde a uma norma bsica, geral, um
jus cogens, como o caso do princpio de direito internacional
pacta sunt servanda. Tampouco , pelo menos apenas, um
conceito, quer dizer, um termo ou enunciado que identifica uma
noo que ser empregada na elaborao de textos jurdicos.
O patrimnio comum da humanidade pode ser melhor caracterizado
como um instituto, que revestir a rea a fim de que ela possa ser
reconhecida, no contexto do direito internacional, como elemento
constitutivo de um sujeito de Direito Internacional. A rea est
para o patrimnio comum da humanidade como o territrio
est para o Estado.
287

Luiz Filipe de Macedo Soares

A Conveno de Direito do Mar, em seu artigo 136, repetindo


a Declarao de 1970, estabelece que a rea e seus recursos so o
patrimnio comum da humanidade. O emprego do artigo definido
significativo, pois empresta substncia concreta ao patrimnio
comum da humanidade. Ao mesmo, tempo indica uma identificao
entre o elemento espacial a rea e o instituto jurdico o
patrimnio comum da humanidade. Se no houvesse o artigo
definido, a expresso patrimnio comum da humanidade seria
mero qualificativo aposto ao substantivo rea. Cabe aqui, antes
de prosseguir na anatomia do patrimnio comum da humanidade,
dar uma explicao para essas mincias aparentemente eivadas de
preciosismo.
que a criao de um novo instituto no quadro do direito
internacional pblico constitui acontecimento raro e sensacional.
Atente-se para o fato de que tal criao s pode dar-se por obra
da comunidade internacional; no basta a criatividade de juristas.
Nenhuma delegao votou contra a Declarao de Princpios
e os Estados que no assinaram a Conveno no o fizeram por
oposio a essa grande inovao jurdica. O filsofo da cincia
Thomas S. Kuhn, em seu The Structure of Scientific Revolutions19,
cunhou o conceito de paradigma como motor da transformao
em qualquer campo da cincia ao atrair a adeso da comunidade
atuante naquele determinado campo. Um novo instituto de direito
internacional pblico, como o caso do patrimnio comum da
humanidade, constitui propriamente um paradigma ao qual a
comunidade internacional empresta sua adeso.
19 University of Chicago Press, 1962.

288

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

A identificao de um espao fsico, incluindo o que nele se


contm, como um instituto jurdico vai permitir o estabelecimento
de um regime jurdico, isto um conjunto de normas para disciplinar
as atividades que se realizarem naquele espao. Como, conforme a
Declarao de Princpios, nenhum Estado ou pessoa fsica ou jurdica
pode apropriar-se da rea ou reivindicar ou exercer soberania ou
direitos soberanos sobre qualquer parte dela, deduz-se e o que
faz a Declarao de Princpios e, mais tarde, far a Conveno a
necessidade de criar, por meio de um tratado de carter universal,
uma maquinaria internacional que dar provimento s regras
contidas no regime internacional. Esse elemento a maquinaria
essencial para caracterizar o patrimnio comum da humanidade
e para distinguir o uso apropriado ou imprprio da expresso. De
fato, nota-se uma tendncia a atribu-la indiscriminadamente a
diferentes objetos, como se fosse um slogan, um atributo valorativo.
O termo comum, encaixado no meio da locuo, determinante.
A Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e
Natural adotada no mbito da UNESCO, em 1972, estabelece uma
lista de bens culturais e naturais inscritos como patrimnio da
humanidade. Sem dvida, a existncia e a preservao desses bens
do interesse de toda a humanidade, qualquer que seja o pas onde
se encontrem e que, por conseguinte, sobre eles exera soberania.
Esses stios so patrimnio da humanidade, mas no patrimnio
comum. Ouro Preto, por exemplo, faz parte da lista; , portanto,
patrimnio da humanidade, cuja proteo e preservao interessa
a todos os cidados de todos os pases. Mas no patrimnio
comum, pois est submetida soberania exclusiva do Brasil.

289

Luiz Filipe de Macedo Soares

Outro exemplo de instrumento multilateral que confina com


a ideia de patrimnio comum da humanidade, mas com ele no se
confunde, o Tratado sobre Princpios que Governam as Atividades
de Estados na Explorao e Uso do Espao Exterior, inclusive a Lua
e outros Corpos Celestes, de 1967. Embora proba reivindicaes
de soberania sobre o espao exterior, o Tratado no prev
instituio internacional alguma para administrar a aplicao de
suas disposies, que, alis, tm carter genrico, ao contrrio das
minuciosas e complexas normas que sero includas na Conveno
de Direito do Mar. Outro instrumento que legisla sobre espao
no submetido a soberania nacional o Tratado da Antrtida, o
qual, porm, no se baseia em participao universal nem tem
o intuito de organizar o aproveitamento de recursos econmicos
e, por conseguinte, dotou-se apenas de instncia consultiva
disciplinadora de atividades cientficas ou a elas relativas. Ambos
os Tratados visam precipuamente a evitar disputas que decorreriam
da abertura dos espaos de que tratam apropriao por Estados
e pessoas fsicas ou jurdicas. Se a Conveno de Direito do Mar
compartilha com eles esse escopo, por outro lado, ao contrrio
deles, visa a viabilizar o aproveitamento econmico dos recursos.
Para isso, era necessrio criar um revestimento jurdico para os
fundos marinhos alm da jurisdio nacional, o patrimnio comum
da humanidade, dotado de inerente maquinaria internacional com
participao de todas as Partes.
Essa maquinaria internacional , como veremos adiante,
uma organizao internacional. Pessoas de direito internacional
so Estados, indivduos e coletividades, como as organizaes
internacionais criadas por instrumentos multilaterais. O Estado
290

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

sujeito de direito internacional, mas no o territrio, atributo


essencial para a existncia do Estado. A rea no pessoa de
direito internacional. Isso ser a organizao multilateral que a
administrar. Fica assim juridicamente demonstrada a necessidade
de maquinaria internacional para caracterizar o patrimnio
comum da humanidade.
O patrimnio comum no a propriedade de todos. Seu
cerne a ausncia de propriedade, cujo corolrio a proibio
de apropriao, que assinala o 2 da Declarao de Princpios.
A rea no constitui, portanto, um bem pblico, uma vez que
no se d liberdade de acesso a seus recursos. Tal liberdade, no
sentido de que todos teriam igual direito de acesso rea e a
seus recursos, seria meramente declaratria e preservadora de
desigualdade. O Tchad teria o mesmo direito de acesso que os
EUA, mas ser que se aproveitaria desse direito? Dizer que a rea
no bem pblico implica afastar as designaes de terra nullius e
de res communis omnium. O primeiro conceito corresponde base
habitual de ocupao em direito internacional. Desde cedo, as
potncias martimas procuraram evit-lo, para que no ocorresse
nova disputa colonial. A terra de ningum pertence aos que nela
chegarem primeiro e no forem desalojados. Os retardatrios
ou os fracos no participaro. J a res communis, pelo menos
teoricamente, protege o direito de todos. Toda comunidade possui
muitos bens comuns, cuja manuteno e preservao assegurada
pelo Estado, seja no nvel de um simples bairro, at esfera nacional.
Contudo, no plano internacional, quem, na prtica, efetivaria essa
comunidade de direitos?
291

Luiz Filipe de Macedo Soares

No significado do patrimnio comum da humanidade,


convivem uma negativa de direitos e uma assero de direitos.
De acordo com aquele primeiro aspecto, a rea no est sujeita a
pretenso de soberania em direito pblico nem a apropriao em
direito privado. Enquanto, conforme o segundo conceito, embora
os Estados participem da administrao e regulamentao das
atividades na rea, caber maquinaria internacional exercer
diretamente essas faculdades. Por outro lado, os benefcios
oriundos das atividades econmicas devem ser partilhados,
assim como o acesso s atividades deve ser facilitado mediante
transferncia de tecnologia.
A maquinaria internacional instituda pela Parte XI da
Conveno viria a ser a Autoridade Internacional dos Fundos
Marinhos, com sede em Kingston, Jamaica, com a funo de
organizar e controlar todas as atividades na rea, especialmente
no que concerne administrao de seus recursos. Conforme
o modelo geral dos organismos internacionais, a Autoridade
funciona por meio de uma Assembleia, na qual tm assento todos
os Estados-Partes, e de um Conselho, de composio restrita,
sobre o qual recaem as competncias executivas. A composio do
Conselho e o mtodo de tomada de decises so extremamente
elaborados, refletindo a importncia do tema e sua sensibilidade
poltica. A negociao dessas clusulas foi longa e rdua. H ainda
um Secretariado. A Autoridade pode ela mesma conduzir atividades
na rea, por meio da entidade que a Conveno apropriada e
simplesmente chama de Empresa, ou outorgar concesses a
operadores companhias privadas ou pblicas , patrocinados
por Estados-Partes. Complementa a Parte XI, em si de grande
292

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

complexidade tcnica, um minucioso Anexo III Conveno,


que estabelece as Condies Bsicas de Prospeco, Explorao e
Explotao.
No incio da negociao, os pases em desenvolvimento
defendiam total exclusividade para a Autoridade no que concerne
as atividades na rea, ao passo que os desenvolvidos preferiam
uma Autoridade de tipo cartorial, registradora de concesses
a operadores nacionais. O compromisso alcanado estabelece
o que se chamou de sistema paralelo. Cada potencial operador,
ao submeter Autoridade um plano de trabalho, designa uma
superfcie perfeitamente identificada por coordenadas dividida
em duas partes de valor econmico equivalente. Uma dessas partes
ser operada pela Empresa se no fosse assim, esta seria mais
simblica do que real.

13. O liberalismo dos anos 1980 em diante confronta-se


com o patrimnio comum da humanidade
Nuvens cinzentas surgiram no horizonte. J nos ltimos
anos da longa negociao, foram-se impondo mundialmente
vises liberais sobre organizao da economia e da sociedade e,
por extenso, das relaes internacionais centradas na prevalncia
do mercado como indicador seguro e imparcial das melhores
decises. interessante observar que, durante os anos 1970, em
que decorreram, a partir de 1973, o essencial das negociaes da
III ConfDiMar, os EUA viviam um impulso de ampliao e abertura
em suas relaes internacionais inicialmente sob Richard Nixon e
Henry Kissinger, tendo o Secretrio de Estado intervindo direta
e positivamente nas negociaes. Nos ltimos anos da dcada,
293

Luiz Filipe de Macedo Soares

a presidncia Carter, sem deixar de perseguir os interesses das


empresas e das Foras Armadas americanas, manifestava uma
capacidade maior de compreenso da diversidade de situaes num
mundo em que a confrontao leste-oeste comeava a deixar de ser
o centro e o foco praticamente exclusivo da poltica internacional.
A chegada ao poder de Margareth Thatcher no Reino Unido e, pouco
depois, de Ronald Reagan nos EUA foi o sinal de que o liberalismo
passava efetivamente a ocupar o centro do poder mundial.
Em 1970, os pases desenvolvidos capitalistas tinham engolido
a plula do patrimnio comum da humanidade, porque haviam
percebido que esse era o preo para obter-se um regime jurdico
aplicvel rea. O interesse em utilizar os imensos recursos
minerais que jaziam no fundo dos oceanos era tal que as potncias
admitiram aceitar uma soluo coletivista, multilateralista.
Tratariam, no correr das negociaes, de tentar diluir o patrimnio
comum da humanidade. Ainda assim a ideia de que cerca de metade
da superfcie do planeta no pertenceria a Estado algum e seria
gerida por entidade supranacional permanecia-lhes visceralmente
inaceitvel e no teria sido aceita no fosse pelas disposies
internacionalistas dos governos norte-americanos naquela fase,
como evocado acima. Vale uma breve digresso para explicar essa
ojeriza.
As democracias ocidentais assentam-se sobre os princpios
liberais que evoluram sem soluo de continuidade desde o sculo
XVII, a partir da Revoluo Inglesa. A evoluo posterior, por
grande que possa ter sido, no infirmou os fundamentos liberais.
Em suas origens, est Locke, para quem o principal objetivo da
sociedade civil, a qual permite a superao do estado de natureza,
294

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

a propriedade. A propriedade, sem limitaes, e o trabalho no


so funes sociais, e sim direitos naturais. Inexiste reivindicao
moral que prevalea contra o direito de apropriao, direito
racional, porque inerente preservao da vida. Os homens so
iguais porque so racionais, isto , tm capacidade de possuir. Ao
governo entregam-se todos os direitos naturais para que sejam
protegidos. Ao governo competir garantir que a propriedade
seja absoluta, que se proceda acumulao. No dever o governo
fazer coisa alguma que impea o livre desenvolvimento do capital.
A tradio liberal, ao longo de 350 anos, apresenta rica variedade,
privilegiando, ao sabor dos seus pensadores e das correntes por
eles inspiradas, diferentes aspectos do tema liberdade. Contudo,
a primazia recairia sobre a liberdade econmica, sem a qual as
liberdades civis e polticas no desabrochariam20.
As democracias ocidentais, bero do liberalismo e leito sobre
o qual a corrente liberal flua, reagiam mal e opunham grande
resistncia presso do chamado Terceiro Mundo, a partir dos
anos 1960, por uma reformulao da economia mundial. Para
aquelas, soberania estava indissoluvelmente ligada a propriedade
e apropriao, enquanto para este, soberania correspondia
possibilidade de defesa contra o controle exgeno, contra a
apropriao livre de regras, a desregulamentao. Essa oposio
no decorre de disposies ideolgicas, embora ideologias tenham
vicejado em torno dela. Afinal, as democracias ocidentais tinham
protagonizado a Revoluo Industrial (e a Revoluo Francesa
e a Revoluo Americana), ao passo que os componentes do
20 Sobre o liberalismo, naturalmente, dispe-se de imensa e ilustre bibliografia. O livro de Jos Guilherme
Merquior pode ser um guia entusiasta e inteligente para o leitor brasileiro. O Liberalismo Antigo e
Moderno, Editora Nova Fronteira, 1991.

295

Luiz Filipe de Macedo Soares

Terceiro Mundo, a maioria deles simplesmente recm-chegada


independncia poltica, estiveram margem daqueles movimentos,
recebendo seus influxos, positivos ou negativos, conforme o caso.

14. O Brasil nos anos 1980


O Brasil representa um caso interessante nessa contradio
entre o liberalismo e o no liberalismo. Embora o Estado brasileiro
se mantivesse resolutamente pr-ocidental e anticomunista, os
liberais, vrios deles de alto calibre intelectual, que ocupavam
posies de relevo no governo, viam com desalento a prevalncia
de uma poltica de desenvolvimento econmico baseada em forte
participao do Estado. A proteo da produo nacional, j na
quarta dcada de uma poltica de substituio de importaes,
era um importante elemento, mas no o nico, de uma postura
nacionalista. Tambm se privilegiava o planejamento centralizado
do desenvolvimento em seus vrios aspectos. A poltica externa,
como no podia deixar de ser, projetava essa realidade interna nos
foros multilaterais. Tanto assim que o Brasil nunca deixou de ter
grande participao e influncia no chamado Grupo dos 77, que
congrega os pases em desenvolvimento, em que pese em muitos
casos a grande divergncia ideolgica que tinha em relao a no
poucos pases integrantes do Grupo.

15. As tentativas de contornar a oposio


dos Estados Unidos da Amrica
No causa espanto que o Presidente Reagan, logo no incio de
sua gesto, em 1981, tenha determinado um reexame da postura
dos EUA na Conferncia de Direito do Mar. Ao princpio da nona
296

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

Sesso, a nova chefia da delegao norte-americana comunicou s


perplexas demais delegaes no estar em condies de participar
dos debates at que se finalizasse o trabalho de reviso. quela
altura, a negociao estava em grande parte concluda. J havia
consenso a respeito de um mar territorial de 12 milhas e de
uma zona econmica exclusiva de at 200 milhas. A definio
de plataforma continental achava-se acordada, mas no a clusula
sobre delimitao das plataformas continentais de Estados com
costas situadas frente a frente. O regime de pesquisa cientfica
estava definido. Todavia, no se situavam a as preocupaes norte-americanas. A reviso de posio dizia respeito essencialmente
ao regime jurdico aplicvel rea, objeto da Parte XI da futura
Conveno, pois nela que se incrustava o vrus antiliberal.
O ltimo ano da Conferncia, 982, foi maiormente dedicado
negociao de duas resolues: uma delas criava a Comisso
Preparatria da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos e
do Tribunal Internacional do Direito do Mar; a outra estabelecia
um regime aplicvel ao investimento preparatrio em atividades
pioneiras relativas a ndulos polimetlicos. Ttulo um tanto
crptico, que significava dar a alguns Estados individuais ou a
consrcios formados por empresas de alguns outros Estados
a primazia para o registro de reas pioneiras de at 150 mil km2.
Esses investidores pioneiros eram Frana, Japo, ndia, Unio
Sovitica e quatro consrcios multinacionais formados por
empresas dos EUA, da Gr-Bretanha, da Blgica, da Itlia, da
Alemanha, dos Pases Baixos, do Canad e do Japo. Esses eram os
que j tinham investido na identificao de depsitos de ndulos
polimetlicos e, portanto, j dispunham da tecnologia necessria.
297

Luiz Filipe de Macedo Soares

Tratava-se de uma reserva antecipada de stios mais promissores.


Feita para atrair os EUA, a Resoluo no evitou que Washington
pedisse voto para a adoo da Conveno, em 20 de abril de 1982,
de modo a registrar sua oposio.
Mais de duas dcadas depois, em 1994, foi aberto a assinatura
um Acordo Relativo Implementao da Parte XI da Conveno,
que enfraqueceu ainda mais o contedo do patrimnio comum da
humanidade, sem que se lograsse, at hoje, atrair a participao
dos EUA.
Em audincia na Comisso de Relaes Exteriores do Senado
dos EUA, ento presidido pelo atual Secretrio de Estado, John
Kerry, em 23 de maio de 2012, a ento Secretria de Estado, Hillary
Clinton, procurava atrair os senadores para a Conveno. Chamava
a ateno para as riquezas de interesse das empresas de petrleo e
gs na parte relevante para os EUA da plataforma continental, uma
vez e meia a superfcie do Texas. Lembrava que, fora da Conveno,
as empresas norte-americanas no podem dispor de ttulos seguros
para aplicar recursos financeiros em empreendimentos que, por
exemplo, envolvem elementos minerais raros hoje s exportados
pela China. Os EUA, fora dos rgos da Conveno, no tm nem
voz nem voto para defender seus interesses. Debalde, o Senado
permaneceu inamovvel21.

16. A construo do consenso na diversidade


A relativa mincia com que aqui se analisou o patrimnio
comum da humanidade como novo instituto na esfera do direito
21 Ver <www.foreign.senate.gov/hearings/the-law-of-the-sea-convention-treaty-doc-103-39-the-usnational-security-and-strategic-imperatives-for-ratification>.

298

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

internacional pblico bem como sua aplicao legal consignada


na Parte XI da Conveno decorre de suas implicaes na poltica
internacional como um dos raros avanos na direo de uma
organizao mais justa do mundo, uma atenuao da prevalncia
constante da fora econmica ou blica. Apesar das concesses e
diluies subsequentes, metade do globo permanece identificada
como patrimnio comum da humanidade com a visibilidade
da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, que, desde
1996, celebra as sesses anuais da Assembleia em Kingston, onde
funciona o Secretariado permanente.
Para a opinio pblica, porm, a ateno voltava-se para
a jurisdio nacional. Ao iniciar-se a Conferncia, em Caracas,
em 1974 (a primeira Sesso, em 1973, havia apenas tratado de
aspectos de organizao dos trabalhos), tinha-se fortalecido
numericamente o grupo dos chamados territorialistas, que
haviam adotado o mar territorial de 200 milhas, mas a grande
maioria continuava conservadora. A Declarao de Princpios de
1970 que se encarregou de puxar o limite da jurisdio nacional
para fora. J que os fundos marinhos alm da jurisdio
nacional no podiam pertencer a pas algum, os Estados costeiros,
que so maioria, mesmo os mais conservadores, passaram a
preocupar-se com manter o controle sobre os recursos econmicos
no espao mais amplo possvel. As grandes potncias tambm
tinham essa preocupao, mas, ao mesmo tempo, queriam manter
o mximo de liberdade de navegao e no podiam admitir
cerceamento da passagem por estreitos internacionais. As grandes
naes pesqueiras, o Japo frente, desejavam manter acesso s
reas ricas que estavam acostumadas a frequentar. Se as riquezas
299

Luiz Filipe de Macedo Soares

minerais das grandes profundidades faziam sonhar governos


e mineradoras, o petrleo off-shore era riqueza mais palpvel no
curto prazo, e novos pases, como o Brasil, eram recm-ingressados
nesse mercado produtor.
Pode observar-se nessa enumerao de interesses conflitantes
a grande variedade dos grupos que se formariam ao longo da
negociao. Havia os decorrentes de situaes geogrficas. O mais
numeroso era decerto o dos Estados costeiros a que se contrapunha
o grupo bastante grande dos mediterrneos, que encontravam
certo parentesco com os geograficamente deficientes por terem
litorais estreitos, semifechados ou se situarem em mares interiores.
Havia os Estados arquipelgicos, que chamavam a ateno para
a raiz da palavra, referente ao oceano e no terra. Da decorria a
reivindicao de que a jurisdio nacional fosse medida a partir das
ilhas perifricas. Havia os territorialistas, minoritrios, mas cuja
audcia produzia certa liderana. Como em todas as negociaes
multilaterais, reuniam-se os grupos regionais, com afinidades
prprias, ainda que, obviamente, variveis. Cruzavam-se nessa
taxonomia as vertentes poltico-ideolgicas, em que se distinguiam
socialistas, capitalistas ocidentais e subdesenvolvidos. espantoso
que tal polifonia tenha conseguido encontrar acordo em relao a
todos os usos da totalidade do espao marinho.

17. A plataforma continental jurdica


Desde 1958, o Direito do Mar estabelecia clara distino
entre a legislao aplicvel ao meio aqutico, tanto em seus usos
quanto a seus recursos, e s terras submersas. Estas, na parte que
no recasse sob o patrimnio comum da humanidade, seriam
300

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

plataforma continental. Os critrios batimtrico e geomorfolgico


no seriam suficientes para determinar a extenso da plataforma
continental. A maioria dos Estados costeiros no aceitava dar foro
jurdico desigualdade natural. Havia os costeiros com enormes
plataformas, como a Argentina, os que a tinham extremamente
exgua, como os da costa sul-americana do Pacfico e aqueles com
plataformas de largura variada conforme a latitude como o caso
do Brasil. Cabia elaborar definio jurdica que, para ser aceita,
tinha de partir de critrios tcnico-cientficos.
O artigo 76 da Conveno representa sem dvida uma
pea de virtuosismo jurdico excepcional. Qualquer que seja
a conformao, profundidade ou a natureza do seu subsolo, o
fundo do mar adjacente a todo Estado costeiro ser considerado
plataforma continental at 200 milhas, a no ser, claro, que no
seja possvel, em razo da existncia de um litoral que se defronte
a distncia menor. A partir dessa distncia, a margem continental
pode estender-se mediante critrios geomorfolgicos, isto , a
medio do leito do mar em sua inclinao gradativa at o sop da
brusca cada que chega aos grandes fundos ocenicos, e critrios
geolgicos, por meio da medio da espessura dos sedimentos.
Esse levantamento permitir a fixao de uma linha que delimitar
a plataforma, a qual no poder ir mais alm de 350 milhas.
Desde o final dos anos 1980, o Brasil comeou a trabalhar
no Levantamento para Delimitao da Plataforma Continental
(LEPLAC) e foi um dos primeiros pases a apresentar informao
completa Comisso de Limites da Plataforma Continental,

301

Luiz Filipe de Macedo Soares

criada pela Conveno22. O resultado desse imenso trabalho pe


sob jurisdio brasileira uma rea equivalente a algo como 50% da
superfcie de nosso territrio emerso. A Comisso fez reparos
delimitao submetida correspondentes a pouco menos de 20%
daquela rea.23 A questo ainda est pendente de soluo, mas,
qualquer que seja ela, o resultado ser de importncia capital.
Estar completada a definio da extenso da jurisdio nacional,
mais de 250 anos depois do Tratado de Madri, e estar plenamente
salvaguardada a riqueza energtica cujo aproveitamento vem-se
ampliando h cerca de quarenta anos.

18. A organizao da participao brasileira


O LEPLAC conduzido pela Comisso Interministerial para
os Recursos do Mar (CIRM), criada em 1974, a qual representa
um efeito da conscincia da importncia do espao marinho, que
os debates nas Naes Unidas, desde 1967, haviam suscitado. Em
seus quase 40 anos de existncia, a CIRM apresenta uma folha de
servios verdadeiramente impressionante. Ela procura preencher
e o faz em grande medida o vazio institucional relativo ao
espao marinho brasileiro, que ocupa uma superfcie equivalente
Unio Europeia. significativo que o Coordenador da CIRM,
funo que cabe ao Comandante da Marinha, tenha o ttulo oficial
de Autoridade Martima.
Desde o incio das tratativas no Comit dos Fundos Marinhos,
criou-se no mbito nacional, como visto acima, a CIEFMAR,
no somente para coordenar as diferentes reas de atuao
22 Commission on the limits of the continental shelf doc. C42, 17/5/2004.
23 CLCS/54, 4/4/2007.

302

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

governamental, mas tambm, como ocorre frequentemente, para


introduzir a temtica internacional, no caso especificamente
quanto s questes do mar, nas preocupaes e planos de
diferentes ministrios e rgos governamentais. O Ministrio das
Relaes Exteriores e a Marinha do Brasil, por suas competncias
precpuas, tinham naturalmente uma funo inspiradora e
coordenadora no Governo e junto aos setores interessados da
sociedade. A participao de outros ministrios e rgos nas reas
de minas e energia, agricultura (pesca), transportes, comrcio
e indstria, cincia e tecnologia, entre outras, deu-se durante
toda a Conferncia e prossegue at hoje. A coordenao fazia-se, ademais da participao na delegao, por meio de reunies
interministeriais prvias a cada sesso da Conferncia, nas quais
se discutiam um texto de instrues sob a forma de exposio
de motivos elevada aprovao do Presidente da Repblica.
O conjunto dessas exposies de motivos constitui fonte autntica
para o estudo da participao Brasil na Conferncia.
A III ConfDiMar desenrolou-se durante 10 anos, contando-se cerca de 90 semanas de reunies. Se adicionarmos o perodo
preparatrio, do Comit dos Fundos Marinhos, foram 15 anos no
total. De modo geral, a composio das delegaes manteve-se
muito estvel. Notabilidades jurdicas e diplomticas integraram-nas desde o princpio, porm a maioria dos delegados eram jovens
diplomatas, juristas e tcnicos, que, ao longo de daqueles 15 anos,
formaram-se, pode-se dizer, doutoraram-se em Direito do Mar.
Reputaes construram-se, brilhantes carreiras foram feitas.
A estabilidade das delegaes ensejou amizades que ultrapassaram
divergncias polticas e facilitaram acordos que pareciam
303

Luiz Filipe de Macedo Soares

inalcanveis. Na Delegao do Brasil, foram raras as alteraes,


permitindo que os delegados em cada uma das trs Comisses
chegassem a um alto nvel de especializao e de influncia.
Antes mesmo do final das negociaes, o Governo brasileiro
teve a iniciativa de convidar os demais Estados lusfonos j
independentes (Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique,
Portugal e So Tom e Prncipe) para trabalhar conjuntamente na
traduo da Conveno para o portugus. Os textos autnticos
esto nas lnguas oficiais das Naes Unidas (rabe, chins,
espanhol, francs, ingls e russo). Como em qualquer outro
instrumento internacional, para que possa haver ratificao
mediante autorizao do Poder Legislativo e publicao no
Dirio Oficial, era necessrio traduzir a Conveno para nosso
idioma. O exerccio revestiu-se de significao poltica por ser o
primeiro do gnero no grupo lusfono, que ainda carecia de um
foro formal como viria a ser a Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP). Foi um trabalho minucioso e difcil para
encontrar correspondentes em portugus para numerosos termos
e expresses tcnicas em muitos casos novas e para suplantar as
dificuldades de compreenso de artigos s vezes de extraordinria
complexidade tcnica ou redigidos, no que se chamou no jargo da
Conferncia, com ambiguidade criativa. A Conveno veio a ser,
assim, o primeiro texto legal idntico em todos os pases de lngua
portuguesa.

19. O Brasil assina e ratifica a Conveno


O Brasil foi um dos 119 Estados que assinaram a Conveno
das Naes Unidas sobre Direito do Mar, em 10 de dezembro de 1982,
304

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

em Montego Bay, na Jamaica. O nmero era sem precedentes na


histria do direito internacional. Apoio to elevado fazia supor
que as 60 ratificaes necessrias para a entrada em vigor seriam
alcanadas em prazo no muito longo apesar da complexidade e
extenso do texto da Conveno e seus nove anexos num total
de 438 artigos. A Conveno entrou em vigor em 1994 e conta
hoje com 162 Estados-Partes. Dos 33 Estados que se mantm
margem da Conveno, um bom nmero no conseguiu superar
problemas com a delimitao da plataforma continental com
Estados vizinhos. Tal problema que provoca a ausncia de quatro
sul-americanos: Peru, Equador, Colmbia e Venezuela, alm de El
Salvador. Por problema anlogo, no so partes o Iran, os Emirados
rabes Unidos e a Repblica Popular Democrtica da China. Oito
africanos e cinco da sia Central, quase todos mediterrneos e
vrios deles com problemas polticos crnicos aos quais se somam
Timor-Leste e trs microestados europeus, completam a lista dos
refratrios, junto com Israel e EUA.
Ao assinar a Conveno, o Brasil consignou declarao em
seis pontos. Na Parte XVI da Conveno, na qual h as Disposies
Gerais, figura o artigo 301, que probe o uso ou ameaa do uso da
fora no exerccio de direitos e deveres ao abrigo da Conveno.
O Brasil chamava a ateno para a relevncia particular daquele
preceito em relao s reas sob soberania ou jurisdio nacional.
Como a Parte V da Conveno, que trata da zona econmica exclusiva
deliberadamente omissa no que se refere a exerccios militares
navais, o Brasil houve por bem deixar claro o entendimento de que
tais exerccios requerem autorizao do Estado costeiro.
305

Luiz Filipe de Macedo Soares

Embora o artigo 60 deixe expresso que s o Estado costeiro


tem direito de construir, autorizar a construo e operar ilhas
artificiais, estruturas e instalaes na zona econmica exclusiva, o
Brasil, mostrando sua preocupao com o desenvolvimento de nossa
indstria petrolfera, fazia questo de reiterar esse entendimento.
Em outro tpico, o Brasil avisava que nossos direitos de soberania
sobre a plataforma continental iriam alm das 200 milhas.
Finalmente a declarao manifestava o entendimento do Governo
segundo o qual o regime aplicado na prtica nas reas martimas
adjacentes s costas do Brasil compatvel com as disposies da
Conveno. A locuo na prtica essencial nesse texto, pois
que o regime legal brasileiro em vigor era um mar territorial de
200 milhas. Esse item da declarao era tipicamente pro domo e
visava abrir caminho para a ratificao.
Havia interesse em iniciar o trabalho com essa finalidade.
Uma das delegaes mais influentes em todo o processo ao longo de
15 anos, o Brasil estava convencido da transcendente importncia
jurdica e poltica da Conveno, que legislava sobre todos os usos
em todos os meios marinhos sem exceo. Mais ainda, a Conveno
trazia inovaes tcnicas que significavam dramtico avano
no direito internacional. Ao incluir preocupaes e interesses
de Estados em todas as categorias e nveis de desenvolvimento
econmico, de poder militar, de grau de avano cientfico e
tecnolgico, de sensibilidade quanto a proteo do meio ambiente,
de situao geogrfica e muitas outras, a Conveno constitua
em si mesma um importantssimo patrimnio poltico no campo
das relaes internacionais, aperfeioando-lhe as condies e
fortalecendo as bases de paz e segurana internacional. Depois
306

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

da Carta de So Francisco, a Conveno o instrumento mais


abrangente produzido pela comunidade internacional. Em termos de
abrangncia, ela seguida pela Agenda 21, adotada pela Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em
1992, a qual, no entanto, no tem carter jurdico. Contudo, a
questo da ratificao pelo Brasil no era isenta de obstculos.
A posse de territrio sempre foi um motor da Histria.
O Decreto n 1.098, de 1970, s no foi mais popular naquele
annus mirabilis (para muitos brasileiros foi um annus horribilis) do
que a conquista do tricampeonato no Mxico. Se, do ponto de vista
meramente jurdico, era possvel revogar o decreto, politicamente
parecia muito difcil abrir mo da soberania sobre a faixa de
200 milhas. Segundo a prtica brasileira, um instrumento interna
cional, uma vez encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional
e recebendo sua aprovao, pode ser ratificado e incorporado ao
direito interno sob a forma de lei. No era bvio que os membros
do Congresso Nacional estivessem preparados para abrir mo de
to vasta parcela da soberania nacional. O Ministrio das Relaes
Exteriores, ao qual cabia a chefia da delegao Conferncia, teve
a clarividncia de preparar o terreno no Legislativo, ainda no
decorrer das negociaes, apesar de toda a incerteza sobre seus
resultados. Nas ltimas trs sesses da Conferncia, o Congresso
Nacional foi convidado a designar observadores parlamentares, de
sorte que distintos senadores e deputados puderam inteirar-se dos
temas em negociao e ter uma impresso direta das dificuldades
e das aes da delegao. Ao regressar, esses parlamentares
quase sempre pronunciavam discursos que traziam s Casas do
307

Luiz Filipe de Macedo Soares

Legislativo informao direta e em linguagem apropriada. Seria


por essa via muito facilitada a tramitao da ratificao.
Em fins de 1984, a Conveno j fora ratificada por 14
Estados, quase um quarto do nmero requerido para entrada em
vigor. Mantido esse passo, podia-se prever que isso se daria por
volta de 1990. Na realidade, como vimos, tardou mais quatro anos.
Estava-se no final do regime militar e parecia ao Itamaraty que
seria mais vivel lanar o processo de ratificao antes da mudana
de governo. A Exposio de Motivos encaminhada ao Presidente da
Repblica, em dezembro de 1984, alm da competente mensagem
ao Congresso Nacional, anexava longa informao que resumia as
negociaes inclusive suas origens. A argumentao partia do fato
de que, apesar das tentativas realizadas em 1930, em 1958 e em
1960, o Direito do Mar, isto , o direito internacional aplicvel a
coisa de quatro quintos da superfcie do planeta, permanecia em
estado fragmentrio, como uma colcha de retalhos composta de
arranjos regionais ou com participao internacional limitada e,
principalmente, por iniciativas unilaterais. O carter de direito
consuetudinrio, frequentemente invocado, estava longe de
prover segurana jurdica. Os campos de petrleo no meio
marinho situados em reas reivindicveis por vrios Estados,
como no Mar do Norte, a competio entre as grandes naes
pesqueiras cada vez mais equipadas em busca de recursos vivos
de abundncia decrescente constituam fatos preocupantes para a
paz internacional. A descoberta dos imensos depsitos de ndulos
polimetlicos, em grandes profundidades sob o alto-mar, trouxe a
necessidade de acordar-se um estatuto jurdico para esse espao
submerso cuja delimitao inexistia. Um pas com costa extensa
308

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

e aberta como o Brasil tinha de tomar medidas para evitar que


a eventual delimitao dos fundos marinhos no submetidos a
jurisdio nacional viesse a restringir o espao marinho de nosso
imediato interesse e sufocar o uso de recursos vivos e no vivos,
cuja quantidade e valor se faziam cada vez mais claros.
Esse foi o sentido da decretao do mar territorial de
200 milhas, em 1970. Lanvamos mo de um instituto mar
territorial universalmente aceito, no havendo outra escolha
para designar o espao cujos recursos desejvamos salvaguardar.
Essa largura, alm de j ser praticada por vrios pases, parecia
adequada para nossos interesses econmicos. Um mar territorial
de 12 milhas no proporcionaria um espao de domnio econmico
na extenso que nos interessava. Esse era o sentido do decreto
de 1970. No se tratava de expansionismo vazio, alheio a nossa
prtica e, porque vazio, intil, alm de politicamente dispendioso.
O surgimento, nas negociaes, do novo instituto zona econmica
exclusiva, com largura de 200 milhas, adequava-se plenamente a
nossos interesses. Coube velar, o que no foi fcil, por que a zona
econmica exclusiva fosse essencialmente um espao de jurisdio
do Estado costeiro onde algumas caractersticas do alto-mar,
como a livre navegao, fossem admitidas. As grandes potncias,
inversamente, tudo fizeram para que o texto da Conveno
atribusse zona econmica exclusiva o carter o mais prximo
possvel de alto-mar, onde o Estado costeiro teria alguns direitos
preferenciais. Nessa difcil contenda, tivemos ns pleno ganho
de causa. A argumentao mostrava que a concesso relativa
navegao entre 12 e 200 milhas era positiva para um pas como
o Brasil, cujos interesses de navegao estavam fadados a crescer.
309

Luiz Filipe de Macedo Soares

O texto informava o Congresso Nacional sobre a viso inovadora


para as relaes internacionais que representava a sofisticada
soluo jurdica que implementava o patrimnio comum da
humanidade.
O cuidado com que a matria foi tratada permitiu exame
objetivo no Poder Legislativo e levou ratificao pelo Brasil, em
22 de dezembro de 1988.
O ltimo captulo dessa histria a Lei n 8.617, de 15 de
janeiro de 1993, que ainda antes da entrada em vigor da Conveno,
mas estritamente dentro do nela disposto, estatui sobre mar
territorial, zona contgua, zona econmica exclusiva e plataforma
continental, incorporando os entendimentos constantes da
mencionada declarao feita por ocasio da assinatura e repetida,
na parte cabvel, no ensejo do depsito do instrumento de
ratificao.

20. Nota sobre bibliografia


A bibliografia sobre Direito do Mar em particular no contexto
das negociaes de Genebra a Montego Bay foi nutrida at o fim
da dcada de 1980. Um exemplo pode ser a revista Foreign Affairs,
que, aps 1987, no publicou trabalho algum sobre o tema.
O ndice remissivo que aparece no nmero 2 do volume 21 da revista
Poltica Externa, por ocasio do 20 aniversrio da publicao, no
indica ttulo algum sobre Direito do Mar. No prprio Ministrio
das Relaes Exteriores, o banco de teses do Curso de Altos Estudos
do Instituto Rio Branco, com mais de 600 ttulos, traz poucos
sobre o tema. Especificamente a respeito da III ConfDiMar, quatro
teses trataram das questes mais relevantes das trs Comisses.
310

O Brasil e as negociaes sobre Direito do Mar

So elas: Fundos Marinhos Princpio e Prtica Estudo sobre os


mecanismos transitrios entre a assinatura e a entrada em vigor da
Conveno sobre o Direito do Mar, 1982, por Luiz Filipe de Macedo
Soares (embora o foco seja restrito, o texto cobre toda a Parte XI
da Conveno); O Brasil e o Novo Direito do Mar: Mar Territorial e
Zona Econmica Exclusiva, 1989, de Luiz Augusto de Arajo Castro;
A Plataforma Continental Brasileira e o Direito do Mar: Consideraes
para uma Ao Poltica, 2000, de Luiz Alberto Figueiredo Machado
e A Pesquisa Cientfica Marinha de Genebra a Caracas: uma Cincia sob
Suspeita, 1981, de Jos Maurcio de Figueiredo Bustani.

311

A EXPANSO DA AMAZNIA AZUL: A PLATAFORMA


CONTINENTAL DO BRASIL ALM DAS 200 MILHAS
NUTICAS
Maria Augusta Paim

1. Introduo
Em 10 de dezembro de 2012, comemoraram-se os 30 anos da
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM),
assinada em 10 de dezembro de 1982, em Montego Bay, na
Jamaica. A CNUDM entrou em vigor internacionalmente em 16 de
novembro de 1994, data em que entrou em vigor tambm no
Brasil, pelo Decreto n 1.530 de 22 junho de 1995. Atualmente, a
CNUDM vincula 162 Estados signatrios1, podendo ser invocada
mesmo contra Estados no signatrios, por seu carter de costume
em direito internacional do mar.
Resultado de um longo processo no mbito da III Conferncia
das Naes Unidas sobre Direito do Mar, de 1973 a 1982, a CNUDM
firmou-se como a principal fonte do direito internacional do mar,
1

Status da CNUDM em 14 de junho de 2012. Disponvel em: <http://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.


aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=XXI~6&chapter=21&Temp=mtdsg3&lang=en#1>.

313

Maria Augusta Paim

uma verdadeira Constituio dos Mares, pelo fato de disciplinar


com abrangncia a estrutura e o comportamento dos oceanos
e das atividades que neles se realizam. Por exemplo, a CNUDM
prev disposies sobre a definio das zonas martimas, as regras
para as respectivas delimitaes, as previses sobre a soberania, os
direitos de soberania e a jurisdio sobre tais zonas, em relao aos
Estados costeiros e os seus efeitos sobre os demais Estados, alm
de normas gerais de proteo ambiental.
Especificamente em relao plataforma continental, a
CNUDM permitiu que os Estados costeiros que pretendessem
delimitar a sua plataforma continental alm das 200 milhas
nuticas das linhas de base sob as quais o mar territorial
medido poderiam submeter os dados e informaes relevantes
Comisso sobre os Limites da Plataforma Continental (CLPC),
rgo especializado criado sob a CNUDM para avaliar os pedidos
de extenso da plataforma continental.
O Brasil foi um dos primeiros pases a pleitear o reconhecimento de sua plataforma continental estendida junto CLPC,
parcialmente concedido at o presente momento. O pioneirismo
do Brasil deveu-se ao Plano de Levantamento da Plataforma
Continental Brasileira (LEPLAC), programa do governo brasileiro
institudo pelo Decreto n 98.145, de 15 de setembro de 1989.
Recentemente, a Marinha do Brasil passou a denominar
Amaznia Azul a rea correspondente ao solo e subsolo marinhos
da plataforma continental estendida em conjunto com a massa
de gua da zona econmica exclusiva de at 200 milhas nuticas,

314

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

por analogia Floresta Amaznica, agora a Amaznia Verde2.


A expresso Amaznia Azul tornou-se popular rapidamente.
Comparando-se a Amaznia Verde com a Amaznia Azul,
ambas so extensas reas geogrficas. A Amaznia Verde possui
5.217.423 km, equivalente a cerca de 60% do territrio terrestre
brasileiro, e a Amaznia Azul possui 4.451.766 km, ou seja, mais
da metade dos 8.547.403 km do territrio terrestre brasileiro.
Outro ponto em comum entre a Amaznia Azul e a Amaznia
Verde o fato de que ambas possuem recursos em abundncia,
sejam minerais, animais, vegetais e microrganismos, interagindo
entre si e com ambiente.
H quem aposte, todavia, que a maior riqueza brasileira
estaria, na verdade, na Amaznia Azul, pelo maior potencial
econmico de seus recursos, de interesses estratgicos para as
indstrias de petrleo, energia, frmacos e fertilizantes, apesar da
maior biodiversidade da Amaznia Verde.
No presente trabalho, sero examinados: i) o regime das
plataformas continentais sob a CNUDM; ii) o funcionamento
da CLPC; iii) o pedido brasileiro de extenso da sua plataforma
continental; e iv) a importncia da plataforma continental
estendida para o Brasil, com destaque para a explorao de petrleo
e gs natural.

A expresso Amaznia Azul veio a pblico com o artigo do Almirante-de-Esquadra Roberto de


Guimares Carvalho, ento comandante da Marinha, no jornal A Folha de S. Paulo, de 25 de fevereiro
de 2004, sob os seguintes termos: [...] h uma outra Amaznia, cuja existncia , ainda, to ignorada
por boa parte dos brasileiros quanto o foi aquela por muitos sculos. Trata-se da Amaznia Azul,
que, maior do que a verde, inimaginavelmente rica. Seria, por todas as razes, cuidssemos antes de
perceber-lhes as ameaas.

315

Maria Augusta Paim

2. O regime das plataformas continentais sob a CNUDM


2.1. As zonas martimas e as suas delimitaes
A ttulo introdutrio, convm tecer breves comentrios sobre
o regime das zonas martimas e as suas delimitaes, no mbito da
CNUDM.
A CNUDM estabelece que os oceanos, seus solos e subsolos
esto divididos nas seguintes zonas martimas: i) guas martimas
interiores; ii) mar territorial; iii) zona contgua; iv) zona econmica
exclusiva; e v) plataforma continental. Para cada uma das referidas
zonas, a CNUDM prev uma largura especfica e um regime jurdico
prprio.
Inicialmente, as guas martimas interiores de um Estado
costeiro, compostas por rios, baas, enseadas e portos, situam-se no interior da linha de base do mar territorial, nos termos
do artigo 8 da CNUDM. Por sua vez, o mar territorial pode
ter a largura de at 12 milhas nuticas, a teor do artigo 3 da
CNUDM, medidas a partir do litoral do Estado costeiro. Tanto as
guas martimas interiores quanto o mar territorial fazem parte
do territrio do Estado costeiro, que, portanto, exerce soberania
sobre tais zonas martimas, incluindo-se lmina dgua, espao
areo, solo e subsolo. A existncia do mar territorial implcita
pelo simples fato de o Estado ser costeiro, independentemente de
sua declarao expressa de reconhecimento.
J a zona contgua, de acordo com o artigo 33 da CNUDM,
o espao de 12 milhas nuticas adjacentes ao mar territorial.
A zona contgua est fora da soberania do Estado costeiro, porm
316

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

nesse espao ele pode adotar medidas de fiscalizao e represso


necessrias contra violaes a leis e regulamentos aduaneiros,
fiscais, de imigrao ou sanitrios em seu territrio terrestre ou
em seu mar territorial.
Os artigos 55 e seguintes da CNUDM definem a zona
econmica exclusiva, que compreende rea situada alm do mar
territorial e a este adjacente, com a largura limitada a 200 milhas
nuticas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do
mar territorial. Na zona econmica exclusiva, os Estados costeiros
tm direitos de soberania para fins de explorao, aproveitamento,
gesto e conservao dos recursos naturais vivos ou no vivos das
guas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo.
Tanto a zona contgua quanto a zona econmica exclusiva
dependem do reconhecimento expresso do Estado costeiro. No
Brasil, tal reconhecimento ocorreu por meio da Lei n 8.617,
de 4 de janeiro de 19933, que dispe sobre o mar territorial, a zona
contgua, a zona econmica exclusiva e a plataforma continental
brasileiros, entre outras providncias, refletindo fielmente os
termos da CNUDM sobre a delimitao, a soberania e os direitos
do Brasil sobre tais reas.
A CNUDM prev, ainda, a existncia da plataforma
continental, a rea do leito e do subsolo marinhos que corresponde
continuao natural da formao geolgica do continente do
Estado costeiro. interessante notar que o conceito de plataforma
3

Quanto ao reconhecimento da zona contgua e da zona econmica exclusiva, os artigos 4 e 6 da


referida Lei, dispem o seguinte: Artigo 4. A zona contgua brasileira compreende uma faixa que se
estende das doze s vinte e quatro milhas martimas, contadas a partir das linhas de base que servem
para medir a largura do mar territorial. Artigo 6. A zona econmica exclusiva brasileira compreende
uma faixa que se estende das doze s duzentas milhas martimas, contadas a partir das linhas de base
que servem para medir a largura do mar territorial.

317

Maria Augusta Paim

continental est diretamente relacionado ao progresso cientfico


e tecnolgico, que permitiu o conhecimento da sua estrutura e a
explorao de recursos a distncias da costa e a profundidades cada
vez maiores, tornando necessrio o estabelecimento de um novo
regime jurdico. como ensina Vicente Marotta Rangel:
O fator tecnolgico representou um papel importante no
progresso e desenvolvimento das regras da plataforma
continental. Esse [fator] tem ponto de vista duplo: para
explorar e explotar, bem como para proteger os recursos
dessa mesma plataforma.
A elaborao da doutrina e dos primeiros documentos
jurdicos seguiram o progresso tecnolgico, que permitiu
seja o inventrio dos depsitos sedimentares nos
quais o petrleo e o gs natural se acumulam, seja o
progresso das frotas dos grandes navios pesqueiros e
sua mobilidade considervel. Por outro lado, convm
recordar a penetrao do homem no meio marinho
graas aos escafandros autnomos; a utilizao de
batiscafos; a construo de submarinos experimentais
de mergulho; a utilizao do novo sistema de perfurao
submarina; o emprego de vestimentas protetoras contra
a corroso; a vistoria ultrassonora; a criao das redes
radioeltricas e de sondadores de preciso; a fotografia
e a televiso submarina; a utilizao de satlites. Assim,
desde de alguns anos de instrumentos capazes de
levantar automaticamente o relevo submarinho ao longo
da rota de um navio (de guerra, de comrcio, de pesca
ou de servio) sem que para isso seja necessrio par-lo.
Por outro lado, possvel levantar mapas to precisos do
oceano quanto da terra4.
4

Le plateau continental dans la Convention de 1982 sur le Droit de la Mer. Recueil de Cours de
lAcadmie de Droit International, v. 5, n. 194, 1985, p. 295-296.

318

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

A CNUDM dispe que o Estado costeiro possui direitos de


soberania sobre a plataforma continental, para efeitos de explorao
e aproveitamento dos seus recursos naturais (artigo 77, 1),
direitos esses que so exclusivos, isto , somente podem ser
explorados pelo Estado costeiro ou sob o seu consentimento
(artigo 77, 2), e, ainda, so independentes de ocupao, real ou
fictcia, ou de qualquer declarao expressa (artigo 77, 3). De
acordo com a CNUDM, o Estado costeiro tambm exerce jurisdio
sobre as ilhas artificiais, as instalaes e as estruturas sobre a
plataforma continental (artigo 80, c/c artigo 60), as atividades de
perfurao (artigo 81), a colocao de cabos e dutos (artigo 79), a
pesquisa marinha cientfica (artigo 238) e a proteo e preservao
ambiental (artigo 208, 1 e 2).
Observe-se que, quando a rea da plataforma continental
coincide com a da zona econmica exclusiva, de acordo com o
artigo 56, 3, da CNUDM, o regime da zona econmica exclusiva
ser aplicado lmina dgua e aos recursos biolgicos nela
existentes, enquanto que o regime da plataforma continental ser
aplicado ao solo e subsolo marinhos e a seus recursos minerais.
Em relao extenso da plataforma continental, o
artigo 76, 1, da CNUDM permite a plataforma continental do
prolongamento natural do seu territrio terrestre at o bordo
exterior da margem continental, ou at uma distncia de 200 milhas
nuticas das linhas de base a partir das quais se mede a largura
do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem
continental no atinja essa distncia. Maiores detalhes sobre

319

Maria Augusta Paim

a delimitao da plataforma continental sero discutidos no


tpico seguinte.
A CNUDM prev, ainda, outras duas zonas martimas, o alto-mar e a rea, ambas fora dos limites da jurisdio dos Estados.
O alto-mar, zona tradicionalmente livre para o exerccio de
atividades por qualquer Estado, compreende todas as partes do
mar que no se incluem na zona econmica exclusiva, no mar
territorial ou nas guas interiores ou arquipelgicas de um Estado,
nos termos do artigo 86 e seguintes da CNUDM.
Por fim, a rea corresponde ao leito do mar, aos fundos
marinhos e aos seus subsolos, alm da jurisdio dos Estados
costeiros. Por ser a rea considerada patrimnio comum da
humanidade, consoante o artigo 136 da CNUDM, todas as
atividades nela realizadas devem ser revertidas em benefcio da
humanidade em geral, independentemente da situao geogrfica
dos Estados, costeiros ou sem litoral, levando-se em conta os
interesses e as necessidades dos Estados em desenvolvimento e
dos povos que no tenham alcanado a plena independncia ou
outro regime de autonomia reconhecido pelas Naes Unidas.
Para a gesto da rea e dos seus recursos, a CNUDM criou uma
organizao denominada Autoridade Internacional dos Fundos
Marinhos, disciplinada pelos artigos 156 e seguintes.
Embora parea simples, a delimitao de cada uma das
zonas martimas pode ser bastante complexa, em razo de
fatores polticos, jurdicos e tcnicos, sobretudo em casos em que
haja sobreposio de zonas martimas de Estados em posies
adjacentes ou opostas entre si.
320

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

2.2. A delimitao da plataforma continental


A CNUDM traz a seguinte definio de plataforma continental:
Artigo 76
Definio de plataforma continental
1. A plataforma continental de um Estado costeiro
compreende o leito e o subsolo das reas submarinas
que se estendem alm do seu mar territorial, em toda
a extenso do prolongamento natural do seu territrio
terrestre, at o bordo exterior da margem continental, ou
at uma distncia de 200 milhas martimas das linhas
de base a partir das quais se mede a largura do mar
territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem
continental no atinja essa distncia.

O 1 do artigo 76 prev, portanto, a plataforma continental


normal e a plataforma continental estendida.
A plataforma continental normal ter at 200 milhas nuticas
das linhas de base a partir das quais se mede o mar territorial,
contanto que seja geograficamente possvel, isto , a distncia
entre as costas dos Estados localizados em oposio seja maior
(ou igual a) do que 400 milhas nuticas.
Por sua vez, a plataforma continental estendida ter mais de
200 milhas nuticas contadas das linhas de base do mar territorial,
acompanhando a extenso do prolongamento natural do seu
territrio terrestre at o bordo exterior da margem continental.
Ressalte-se que, qualquer que seja a extenso da plataforma
continental, a largura do mar territorial ter influncia em sua
extenso. Por exemplo, no caso de a largura do mar territorial ser de
12 milhas nuticas e de o limite externo da plataforma continental
321

Maria Augusta Paim

situar-se distncia mnima de 200 milhas nuticas, a sua extenso


ser de 188 milhas. De igual modo, se o Estado puder optar pela
plataforma continental estendida, dependendo do critrio do
limite de 350 milhas ou de 100 milhas para l da barimtrica dos
2.500 metros, como se ver, sua extenso aumentar at o mximo
de 338 milhas martimas5.
Para efeitos da delimitao da plataforma continental, a
CNUDM traz a definio de margem continental, em seu artigo 76,
3, sob a seguinte redao:
Artigo 76
Definio de plataforma continental
[...]
3. A margem continental compreende o prolongamento
submerso da massa terrestre do Estado costeiro
e constituda pelo leito e subsolo da plataforma
continental, pelo talude e pela elevao continental. No
compreende nem os grandes fundos ocenicos, com as
suas cristas ocenicas, nem o seu subsolo.

Ou seja, a margem continental marca a transio entre o


solo e subsolo do continente e o solo e subsolo do prprio oceano.
A margem continental formada, primeiramente, pela rea plana
da plataforma continental que se estende at o talude continental,
uma encosta de declive acentuado. Os sedimentos geolgicos
do talude se juntam em sua base, formando a espessa camada
da elevao continental, ltima parte da margem continental e
diretamente ligada s plancies ocenicas.
5

GUEDES, Armando Marques. Direito do mar. 2. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 1998, p. 190-191.

322

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

A definio do 3 do artigo 76 da CNUDM cria uma distino


entre a definio cientfica e legal da plataforma continental,
conforme reconhecido pela prpria Organizao das Naes
Unidas (ONU):
Conforme o artigo 76, a massa terrestre e a margem
continental so conceitos cientficos (geomorfolgicos),
enquanto que territrio terrestre e plataforma
continental so conceitos legais [...] [U]m dos funda
mentais componentes de um Estado, junto de sua
populao e governos, o territrio. O territrio terrestre
a parte emergente enquanto a plataforma continen
tal a parte submersa ou, como a definio coloca, o
prolongamento natural do territrio terrestre. Os
conceitos legais de territrio e de plataforma continental,
entretanto, so definidos com referncia a conceitos
cientficos de massa terrestre e margem continental.
Em outras palavras, as duas definies combinadas
declaram que (i) o territrio de um Estado costeiro
estende-se sob a gua; (ii) a plataforma continental
constitui o prolongamento submerso de seu territrio
terrestre; e (iii) o limite exterior de tal prolongamento
medido com referncia ao prolongamento submerso da
massa terrestre, i. e. a margem continental. A margem
continental apenas um parmetro, uma referncia,
para a determinao do conceito legal de plataforma
continental. Dependendo das vrias circunstncias
morfolgicas a plataforma continental legal pode
ser mais ampla ou mais estreita do que a margem
continental.6

UNITED NATIONS Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, Office of Legal Affairs, Training
Manual for Delineation of the Outer Limits of the Continental Shelf beyond 200 nautical miles and
for preparation of Submissions to the Commission on the limits of the continental shelf, item I-18,
U.N. Sales n E.06.V.4, 2006.

323

Maria Augusta Paim

Nos casos das plataformas continentais estendidas, os de


4 a 7 do artigo 76 estabelecem os critrios para a delimitao do
bordo exterior da margem continental:
Artigo 76
Definio da plataforma continental
[...]
4.
a) Para fins da presente Conveno, o Estado costeiro
deve estabelecer o bordo exterior da margem continental,
quando essa margem se estender alm das 200 milhas
martimas das linhas de base, a partir das quais se mede
a largura do mar territorial, por meio de:
i) uma linha traada de conformidade com o pargrafo
7, com referncia aos pontos fixos mais exteriores de
cada um dos quais a espessura das rochas sedimentares,
seja pelo menos 1% da distncia mis curta entre esse
ponto e o p do talude continental; ou
ii) uma linha traada de conformidade com o pargrafo
7, com referncia a pontos fixos situados a no mais de
60 milhas martimas do p do talude continental.
b) salvo prova em contrrio, o p do talude continental
deve ser determinado como o ponto de variao mxima
do gradiente na sua base.
5. Os pontos fixos que constituem a linha dos limites
exteriores da plataforma continental do leito do mar,
traada de conformidade com as subalenas i) e ii) da
alnea a) do pargrafo 4, devem estar situados a uma
distncia que no exceda 350 milhas martimas da linha

324

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

de base a partir da qual se mede o mar territorial ou a


uma distncia que no exceda 100 milhas martimas
da isbata de 2.500 metros, que uma linha que une
profundidades a 2.500 metros.
6. No obstante as disposies do pargrafo 5, no caso
das cristas submarinas, o limite exterior da plataforma
continental no deve exceder 350 milhas martimas das
linhas de base a partir das quais se mede a largura do
mar territorial. O presente pargrafo no se aplica a
elevaes submarinas que sejam componentes naturais
da margem continental, tais como seus planaltos,
elevaes continentais, topes, bancos e espores.
7. O Estado costeiro deve traar o limite exterior da sua
plataforma continental, quando esta se estender alm
de 200 milhas martimas das linhas de Bse a partir
das quais se mede a largura do mar territorial, unindo,
mediante linhas retas, que no excedam 60 milhas
martimas, pontos fixos definidos por coordenadas de
latitude e longitude.

Verifica-se que o artigo 76 da CNUDM de grande


complexidade, misturando conceitos de geologia, hidrografia,
geomorfologia e geodesia.
Em resumo, o Estado costeiro deve estabelecer o bordo exterior
da margem continental jurdica, quando se estender a mais de
200 milhas nuticas a partir das linhas de base do mar territorial,
por meio de: i) uma linha unindo pontos nos quais a espessura das
rochas sedimentares seja pelo menos 1% da distancia mais curta
entre esse ponto e o talude continental; ou ii) uma linha unindo
325

Maria Augusta Paim

pontos fixos situados a no mais de 60 milhas martimas do p do


talude continental, conforme o 4 do artigo 76 da CNUDM.
As linhas criadas a partir 4 do artigo 76, citadas acima,
estendem-se at que se considere que a plataforma continental
est terminada a 350 milhas nuticas, medidas de idntica
maneira consideradas as 200 milhas nuticas a partir das linhas
de base do mar territorial, ou a 100 milhas martimas para l da
isbata dos 2.500 metros. O Estado costeiro tem liberdade para
escolher qualquer uma dessas duas formas de clculo, desde que se
verifiquem certas condies geolgicas fixadas pela CNUDM.
Por fim, devem-se ressaltar as diferenas no regime da
explorao comercial de recursos na plataforma continental aqum
e alm dos limites das 200 milhas nuticas das linhas de base.
De acordo com o artigo 12 da lei n 8.617, de 1993, o Brasil
exerce direitos de soberania sobre a plataforma continental,
para efeitos de explorao dos recursos naturais. Apesar de a lei
interna no fazer distino entre o regime jurdico da plataforma
continental aqum das 200 milhas nuticas e alm desse limite, a
CNUDM o faz.
Nessa linha, o artigo 82 da CNUDM determina que a explorao
comercial dos recursos minerais da plataforma continental que
se estende alm de 200 milhas nuticas das linhas de base est
sujeita a pagamentos e contribuies em pecnia ou in natura
Autoridade.
Os pagamentos e as contribuies devem ser feitos anualmente
aps os primeiros cinco anos do incio da produo, taxa de 1%
sobre o valor ou volume total da lavra, a partir do sexto ano da
326

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

produo, aumentando 1% a cada ano at atingir 7% no 12 ano,


a partir de quando permanecer estvel at o fim do projeto.
O artigo 82 da CNUDM estabelece iseno dos pagamentos e das
contribuies aos Estados em desenvolvimento que no sejam
autossuficientes no mineral em produo, isto , cuja produo
nacional no supere a demanda.
Aps a arrecadao dos pagamentos e das contribuies,
a Autoridade dever distribu-los aos Estados signatrios da
CNUDM, com base nos critrios de repartio equitativa e levando
em considerao os interesses e as necessidades dos Estados em
desenvolvimento, particularmente, entre eles, os menos desen
volvidos e os desprovidos de litoral.

3. O funcionamento da CLPC
Como visto, os Estados costeiros que possuem plataformas
continentais cujo limite exterior ultrapasse 200 milhas nuticas
das linhas de base sobre as quais se mede o mar territorial fazem
jus plataforma continental estendida.
Apesar de a plataforma continental estendida ser uma
declarao unilateral do Estado costeiro, que existe ipso facto e ab
initio, necessrio o endosso da CLPC. Alm das complexidades
tcnicas dos critrios de delimitao previstos no artigo 76 da
CNUDM, o endosso da CLPC faz-se necessrio porque, alm
dos limites da plataforma continental, o solo e subsolo ocenico,
referentes rea, e os respectivos recursos, so patrimnio
comum da humanidade, de modo que a extenso da plataforma
continental a determinado Estado costeiro , em ltima anlise,
proporcional diminuio da rea.
327

Maria Augusta Paim

Nos termos do artigo 76, 8, da CNUDM, abaixo transcrito,


os pedidos dos Estados costeiros de extenso da plataforma
continental devem ser submetidos CLPC. Aps a anlise dos
pedidos, a CLPC far recomendaes aos Estados costeiros, e,
somente quanto atenderem s recomendaes, a delimitao ser
definitiva e obrigatria:
Artigo 76
Definio da plataforma continental
[...]
8. Informaes sobre os limites da plataforma conti
nental, alm das 200 milhas martimas das linhas
de base a partir das quais se mede a largura do mar
territorial, devem ser submetidas pelo Estado costeiro
Comisso de Limites da Plataforma Continental,
estabelecida em conformidade com o Anexo II, com base
numa representao geogrfica equitativa. A comisso
far recomendaes aos Estados costeiros sobre questes
relacionadas com o estabelecimento dos limites exteriores
de sua plataforma continental. Os limites da plataforma
continental estabelecidos pelo Estado costeiro com base
nessas recomendaes sero definitivos e obrigatrios.

O anexo II da CNUDM traz disposies sobre a CLPC, a seguir


resumidas.
A CLPC um rgo independente, composto por 21 membros,
especialistas nas reas de geologia, geofsica e hidrografia. Os
membros da CLPC so eleitos pelos Estados Partes da CNUDM
entre os seus nacionais, garantindo-se que haja uma representao
geogrfica equitativa, com ao menos um membro de cada regio
328

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

geogrfica. Os Estados-Partes que apresentem a candidatura de


um membro da Comisso custearo suas despesas enquanto o
referido membro prestar servios na Comisso. O mandato de cada
membro da Comisso dura cinco anos, podendo haver reeleio.
As funes da CLPC esto previstas no artigo 3 do Anexo II
da CNUDM, compreendendo a anlise dos dados e informaes
apresentados pelo Estado requerente da plataforma continental
estendida e a formulao de recomendaes, alm da prestao
de assessoria tcnica aos Estados costeiros que pretendam fazer
o requerimento, durante a preparao dos dados e informaes a
serem submetidos Comisso. Eis o contedo do referido artigo:
Artigo 3
As funes da Comisso sero as seguintes:
a) examinar os dados e outros elementos de informao
apresentados pelos Estados costeiros sobre os limites
exteriores da plataforma continental nas zonas em que
tais limites se estenderem alm de 200 milhas martimas
e formular recomendaes de conformidade com o art. 76
e a Declarao de Entendimento adotada em 29.08.1980
pela Terceira Conferncia das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar;
b) prestar assessoria cientfica e tcnica, se o Estado
costeiro interessado a solicitar, durante a preparao dos
dados referidos na alnea a).

Segundo o artigo 4 do Anexo II da CNUDM, os pedidos


de extenso da plataforma continental devem ser feitos logo
que possvel, dentro do prazo de at 10 anos da entrada em
vigor da CNUDM para o referido Estado costeiro. Na ocasio da
329

Maria Augusta Paim

apresentao do pedido, o Estado dever informar os nomes


de quaisquer membros da Comisso que lhe tenham prestado
assessoria cientfica e tcnica.
Em 2001, os Estados-Partes decidiram que o prazo de at dez
anos para a apresentao do pedido de extenso da plataforma
continental em relao aos Estados que tenham adotado a CNUDM
internamente antes de 13 de maio de 1999 passaria a contar a
partir de tal data, portanto a data limite da apresentao do pedido
seria 13 de maio de 20097.
De acordo com o artigo 5 do Anexo II da CNUDM, a Comisso
funciona por meio de subcomisses compostas de sete membros,
que devero analisar cada uma das propostas. Os membros de cada
Subcomisso so escolhidos de forma equilibrada, considerando-se os elementos especficos da proposta. Eventuais membros
da Comisso que sejam nacionais do Estado costeiro interessado
ou que o tiverem auxiliado por meio de assessoria cientfica e
tcnica no sero membros da Subcomisso que trate do referido
caso, mas podero participar como membros dos trabalhos da
Comisso relativos ao caso. Ademais, o Estado costeiro que tenha
encaminhado proposta Comisso poder enviar representantes
que participem dos trabalhos, porm sem direito a voto.
Uma vez concludo o trabalho da subcomisso, as
recomendaes resultantes devem ser submetidas aprovao
da Comisso, por maioria de dois teros dos membros presentes
e votantes, a teor do artigo 6 do Anexo II da CNUDM. Tal
dispositivo tambm prev que as recomendaes da Comisso
7

SPLOS/73. Report of the Meeting of the Eleventh Meeting of States Parties. New York, May 14-18, 2001.

330

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

sejam apresentadas por escrito ao Estado costeiro requerente e ao


Secretrio-Geral das Naes Unidas.
Os Estados devero estabelecer os limites exteriores de suas
plataformas continentais de acordo com procedimentos nacionais
apropriados, conforme o disposto no artigo 7 do Anexo II da
CNUDM. Isso significa que a Comisso no tem competncia
para conceder o ttulo sobre a plataforma continental em si, que,
como visto, decorre de uma declarao unilateral de cada Estado,
endossada pela CLPC.
Na hiptese de o Estado costeiro discordar das recomendaes,
dever apresentar CLPC uma proposta revista ou uma nova
proposta, em prazo razovel, nos termos no artigo 8 do Anexo II
da CNUDM.
Alm do Anexo II da CNUDM, so documentos bsicos da
CLCP: i) as Regras de Procedimento, de 11 de abril de 2008, que
tratam de aspectos prticos do funcionamento da Comisso e do
modus operandi do pedido do Estado costeiro submetido Comisso;
e ii) o Guia Tcnico e Cientfico, de 13 de maio de 1999, contendo
as orientaes necessrias para o Estado costeiro preparar o seu
pedido.
A CLPC teve sua primeira sesso em junho de 1997. Desde a sua
instaurao, fazia parte de seus membros o brasileiro Comandante
Alexandre Tagore Medeiros de Albuquerque, oficial da reserva
da Marinha, tendo ocupado a presidncia da CLCP, nos ltimos
anos, at o seu falecimento, em 29 de maro de 2012. Inclusive, o
Comandante Alexandre Tagore Medeiros de Albuquerque auxiliou
o Brasil na elaborao do seu pedido CLPC, objeto do prximo
tpico.
331

Maria Augusta Paim

At o incio do ano de 2012, a CLPC havia recebido 60


pedidos de Estados costeiros pretendendo o reconhecimento das
respectivas plataformas continentais estendidas. O Brasil foi um
dos primeiros a formular seu pedido, em 2004, atrs apenas da
Rssia, em 2001.

3.1. O Pedido Brasileiro


No Brasil, a Lei n 8.617, de 1993, j reconhecia,
implicitamente, a necessidade de elaborao de pedido CLPC ao
dispor no pargrafo nico do seu artigo 11 que o limite exterior
da plataforma continental ser fixado em conformidade com os
critrios estabelecidos no artigo 76 da CNUDM.
Antes mesmo da referida lei, o governo brasileiro instituiu o
LEPLAC com a finalidade de estabelecer as diretrizes reguladoras
das aes a serem empreendidas, visando determinao do limite
exterior da plataforma continental brasileira, alm das 200 milhas
martimas, nos termos da CNUDM.
Mais pormenorizadamente, os trabalhos do LEPLAC
consistiram na preparao do pedido brasileiro de extenso
da plataforma continental com a elaborao de documentos
cartogrficos e informaes tcnicas e cientficas de apoio. Para a
obteno de tais documentos e informaes, o LEPLAC realizou
levantamentos geofsicos e batimtricos para a definio das linhas
de base e do p do talude ao longo do litoral brasileiro.
Conforme destaca Adherbal Meira Mattos, a estrutura
do LEPLAC abrange o Ministrio da Marinha (cuja Comisso
Interministerial para os Recursos do Mar [CIRM] controla as
atividades do LEPLAC), a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras),
332

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

o Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM), as


universidades do Programa de Geologia e Geofsica Marinha
e membros da comunidade cientfica. Por sua vez, a CIRM,
coordenada pelo Ministrio da Marinha, possui representantes
dos Ministrios das Relaes Exteriores, Fazenda, Educao,
Minas e Energia, Cincia e Tecnologia e Inovao, Meio Ambiente
e formada por uma Secretaria, uma Subcomisso e um Comit
Executivo, com trs Subcomits (Logstica, Batimetria e Cartografia
e Geologia e Geofsica)8.
Em 17 de maio de 2004, o Brasil submeteu CLPC o seu
pedido de extenso da plataforma continental ao Secretrio-Geral
da ONU, com base no artigo 76 da CNUDM. A rea total postulada
pelo Brasil alm das 200 milhas nuticas das linhas de base
corresponde a aproximadamente 950 mil km.
O pedido do Brasil foi tempestivo, considerando-se que a
CNUDM foi adotada internamente antes de 13 de maio de 1999,
portanto tal pedido poderia ser apresentado at 13 de maio de
2009. Assim que recebeu tal pedido, a CLPC divulgou-o a todos os
Estados-Membros da ONU e aos signatrios da CNUDM.
O pedido do Brasil composto de um sumrio executivo com
grficos, mapa e uma tabela com as coordenadas geogrficas dos
pontos que definem os limites exteriores da plataforma continental
estendida. Tais documentos so pblicos, porm as razes do
pedido e os dados cientficos e tcnicos que o acompanharam so
documentos sigilosos que no foram divulgados pela CLCP.
8

MATTOS, Adherbal Meira. O novo direito do mar. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 134.

333

Maria Augusta Paim

Em seu pedido, o Brasil declarou que no est envolvido em


nenhuma disputa territorial em relao s zonas martimas com
outros Estados. De fato, o Brasil se acertou previamente com o
Uruguai e com a Frana, detentora do Departamento da Guiana
Francesa, pases cujas fronteiras so adjacentes plataforma
continental brasileira9. Alm disso, nas distncias consideradas
pelo pedido brasileiro, no existem plataformas continentais dos
pases africanos na margem oposta do Oceano Atlntico.
Durante os trmites do pedido brasileiro perante a CLPC, os
Estados Unidos apresentaram comentrios em relao espessura
dos sedimentos e s caractersticas da cadeia Vitria-Trindade.
Todavia, a CLPC desconsiderou os comentrios dos Estados
Unidos, sob o fundamento de que as comunicaes de terceiros
somente seriam consideradas no caso de interesses diretos, isto
, decorrentes de disputas entre Estados com litorais opostos ou
adjacentes ou de outros casos de disputas martimas ou territoriais
no resolvidas.
Em que pese tal entendimento, possvel vislumbrar casos em
que um terceiro Estado, sem interesse direto na soberania sobre os
direitos da plataforma continental do Estado costeiro em questo,
possa se envolver na disputa, ou at mesmo a prpria Autoridade,
que gerencia os recursos da rea. Isso porque o reconhecimento da
plataforma continental estendida de determinado Estado costeiro
tem como consequncia uma invaso da rea, de patrimnio
comum da humanidade, de modo que o terceiro Estado ou a
9 Em 21 de julho de 1972, foi celebrada a Permuta de Anotaes constituindo um Acordo entre o
Governo do Brasil e o Governo do Uruguai na Demarcao Definitiva da Sada Martima do Arroyo
Chu e a Fronteira Lateral Martima; em 30 de janeiro de 1981, foi celebrado o Tratado de Delimitao
Martima entre o Brasil e a Guiana Francesa.

334

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

Autoridade poderiam ter, teoricamente, interesses na manuteno


dos benefcios econmicos da explorao de recursos da rea10.
Em 2007, a CPLC apresentou recomendaes ao Brasil, em
que foram reconhecidos 771 mil km da plataforma continental
estendida brasileira, deixando de fora aproximadamente 190 mil km
do pedido brasileiro, localizados nas cadeias Norte-Brasileira
e Vitria-Trindade, na margem continental sul e no Cone do
Amazonas.
No presente momento, o LEPLAC elabora proposta revisada a
ser encaminhada CLCP, persistindo no pedido original do Brasil.
Apesar de ainda no ter adotado de forma definitiva os limites
exteriores de sua plataforma continental, o Brasil j poderia
exercer jurisdio sobre a rea de sua plataforma continental
pretendida, pelo fato de que os seus direitos de soberania sobre
a rea no dependem de declarao expressa, alm dos motivos a
seguir, ressaltados pelo Comandante Alexandre Tagore Medeiros
de Albuquerque:
[...] no rigor da interpretao das disposies da CNUDM,
o Brasil ainda no adotou, definitivamente, os limites
exteriores da sua plataforma continental. Contudo,
entendemos que isso no quer dizer, necessariamente,
que o Brasil no possa exercer qualquer tipo de jurisdio
sobre a sua rea de plataforma continental pretendida.
Sob nossa tica, o Brasil, ao contrrio dos demais
Estados costeiros que ainda nem sequer prontificaram
10 ELFERINK, Alex G. Oude. The Continental Shelf beyond 200 nautical miles: The Relationship between
the CLCS and Third Party Dispute Settlement. In: ELFERINK, Alex Oude G.; ROTHWELL, Donald
(Orgs.). Ocean Management in the 21st century: Institutional Frameworks and Responses. Holanda:
Koninkijke Brill NV, 2004, p. 115-121.

335

Maria Augusta Paim

suas propostas de limite exterior da plataforma


continental, poder no apenas proibir que qualquer
outro Estado explore e aproveite recursos naturais da
nossa plataforma continental pretendida, mas tambm
poder, ele prprio, explorar e aproveitar os recursos
naturais dessa mesma plataforma continental. Em
apoio a essa opinio, podem ser listados, entre outros, os
seguintes pontos:
a) A CNUDM, que define o conceito de plataforma
continental, est em vigor para o Brasil.
b) A Lei n 8.617/93 determina que o limite exterior
da plataforma continental deve ser estabelecido de
conformidade com as disposies do artigo 76 da
CNUDM e informa que o Brasil exerce direitos de
jurisdio quanto explorao e ao aproveitamento
dos recursos naturais da plataforma continental.
c) A DOALOS [Diviso de Assuntos Ocenicos e do
Direito do Mar] das Naes Unidas registra no seu stio
de rede que o Brasil adota uma plataforma continental
at 200 milhas ou at o bordo exterior da margem
continental.
d) a CIA [Central Inteligence Agency], no seu stio de
rede relativo ao World Factbook, tambm registra, por
sua vez, que o Brasil adota uma plataforma continental
at 200 milhas ou at o bordo exterior da margem
continental.
e) o Sumrio Executivo referente proposta brasileira, o
qual contm informaes precisas sobre as coordenadas
geogrficas do limite exterior proposto para a nossa
plataforma continental, est disponvel no stio de rede

336

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

da DOALOS desde 2004. At o momento, exceto a nota


verbal formulada pelos Estados Unidos da Amrica,
a qual foi rechaada pela CLPC, nenhum outro Estado
encaminhou qualquer nota verbal ou formulou um
protesto formal em relao nossa proposta. Tal situao
nos permite inferir que os Estados, ainda que nosso Pas
no tenha estabelecido e adotado os limites exteriores
da sua plataforma continental, reconhecem o direito
exclusivo do Brasil no que tange ao exerccio de jurisdio
quanto explorao e ao aproveitamento dos recursos
naturais dos fundos marinhos da rea de plataforma
continental pretendida e j submetida CLPC.11

Uma vez que o Brasil concorde com a extenso da plataforma


continental brasileira recomendada pela CLPC, dever formular
documento nacional interno com o reconhecimento do limite
exterior da plataforma continental brasileira e depositar seus
mapas e listas de coordenadas geogrficas definitivos junto ao
Secretrio-Geral da ONU para a publicidade internacional.

4. A importncia da plataforma
continental da Amaznia Azul
4.1. Os recursos da plataforma
continental da Amaznia Azul
Antes de mais nada, deve-se esclarecer que, contrariamente
crena popular, o Brasil no exerce soberania sobre todas as zonas
martimas adjacentes sua costa, a soberania exercida apenas
sobre o mar territorial e as guas martimas interiores.
11 ALBUQUERQUE, Alexandre Tagore Medeiros de. Jurisdio brasileira sobre a plataforma continental
alm das 200 milhas. Revista Martima, out. 2008, p. 25.

337

Maria Augusta Paim

Em termos prticos, isso significa que a plataforma continental


estendida alm das 200 milhas nuticas no aumentou o territrio
do Brasil, mas apenas lhe garantiu direitos de soberania sobre
todos os recursos que possam ser explorados em tal rea, sem que
nenhum outro Estado ou particular possa exercer a explorao, a
no ser que obtenha autorizao prvia expressa, nos termos da
CNUDM.
A possibilidade de explorao exclusiva dos recursos minerais
de sua extensa plataforma continental garante ao Brasil recursos de
enorme potencial econmico.
Estima-se que a rea da Amaznia Azul correspondente
plataforma continental estendida seja uma das mais ricas de todo
o territrio brasileiro, com suas reas martimas contendo os
seguintes recursos: areia, cascalho, argila, petrleo, gs natural,
ouro, platina, diamante, estanho, ferro, nquel, cobre, cobalto e
fsforo.
Nas ltimas dcadas, o Brasil tem feito pesquisas para
conhecimento da rea e avaliao do potencial dos recursos de sua
plataforma continental. Em 1980, o governo brasileiro aprovou a
Poltica Nacional para os Recursos do Mar (PNRM), oficialmente
instituda pelo Decreto n 5.377, de 23 de fevereiro de 2005, com
a finalidade de, entre outras aes, orientar o desenvolvimento
das atividades que visem efetiva utilizao, explorao e
aproveitamento dos recursos minerais da plataforma continental,
de acordo com os interesses nacionais, de forma racional e
sustentvel, para o desenvolvimento socioeconmico do Pas.

338

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

No mbito do PNRM, especificamente em relao aos


potenciais minerais da plataforma continental brasileira, foi
criado em 3 de dezembro de 1997 o Programa de Avaliao da
Potencialidade Mineral da Plataforma Continental Jurdica
Brasileira (REMPLAC) pela Comisso Interministerial para
Recursos do Mar (CIRM), por meio da Resoluo CIRM n 4, de
3 de dezembro de 1997.
Com o objetivo geral de avaliar a potencialidade mineral da
plataforma continental brasileira, o REMPLAC desenvolve as
seguintes atividades: caracterizar o meio fsico da plataforma
continental; avaliar os recursos minerais; identificar e detalhar
reas de relevante potencialidade mineral; levantar informaes
geolgicas de base para o manejo e a gesto integrada da
plataforma e da zona costeira associada; implementar um banco de
dados digitais georeferenciados para utilizao pela comunidade
cientfica, rgos governamentais e empresas brasileiras; propor
metodologia e normas para a execuo de levantamentos
sistemticos e temticos; e induzir atividades de pesquisa que
contemplem o desenvolvimento tecnolgico e a inovao aplicadas
explorao desses recursos minerais.
inegvel que o mapeamento dos recursos da plataforma
continental brasileira um conhecimento bastante til para o
momento em que a explorao econmica de cada um dos recursos
da Amaznia Azul seja vivel, assim como a explorao de petrleo
e gs no mar j uma realidade.

339

Maria Augusta Paim

4.2. A explorao de petrleo e gs natural no mar


Calcula-se que as maiores reservas de petrleo estejam na
plataforma continental, em guas profundas e ultraprofundas,
em razo do acmulo de sedimentos de origem continental, ricos
em minerais e em matrias orgnicas12. Pode-se at mesmo afirmar
que, internacionalmente, o interesse na plataforma continental
cresceu medida que se ampliava a explorao de petrleo e outros
recursos minerais nela existentes13.
Certamente, o fato de ser a principal fonte de energia da
sociedade atual faz que o petrleo tenha um papel estratgico nas
relaes econmicas mundiais. Mesmo diante dos elevados custos,
as indstrias petrolferas e os Estados no hesitam em investir na
explorao e na produo do petrleo no mar a distncias do litoral
e profundidades cada vez maiores.
Historicamente, a descoberta de petrleo no mar ocorreu
por acaso, no final do sculo XIX, no campo de Summerland, na
Califrnia. Diante da constatao de que os poos mais produtivos
da regio eram os mais prximos ao litoral, foram instalados
guindastes de perfurao em peres no cais do porto, e, assim, a
explorao do petrleo no mar teve incio.
As primeiras estruturas para a explorao do petrleo,
em carter rudimentar, em nada se assemelham s complexas
e tecnologicamente avanadas plataformas martimas que so
12 PULVENIS, Jean-Franois. Le plateau continental: definition et regime des resources. In: DUPUY, Ren-Jean; VIGNES, Daniel. (Orgs.). Trait du nouveau droit de la mer. Paris/Bruxelas: Econmica/Bruylant,
1985, p. 275-336 e 280.
13 RANGEL, Vicente Marotta. Limites marinhos da plataforma continental. In: GONALVES, Alcindo;
RODRIGUES, Gilberto M. A. (Orgs.). Direito do petrleo e gs: aspectos ambientais e internacionais.
Santos: Editora Universitria Leopoldianum, 2007, p. 107.

340

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

as construes navais que permitem o alcance de reservas do


fundo do mar, usadas em operaes de explorao (perfurao de
poos para a avaliao da vantagem econmica da produo) e
de produo (perfurao de poos para a extrao de petrleo e gs
natural).
O Brasil ocupa posio de destaque na explorao martima
de petrleo e gs natural no mar, considerando-se a descoberta de
gigantescas reservas no seu espao martimo. Alis, quando se
concentrava apenas em reservas terrestres, a produo de petrleo
no Brasil era muito pouco significativa.
A explorao de petrleo no mar teve incio no Brasil em
1969, pela Petrobras, com a explorao de poos em Guaricema, no
estado de Sergipe, e, em 1974, foi descoberto o campo de Garoupa,
na Bacia de Campos.
Atualmente, 80% do petrleo produzido no Brasil vm do
mar , provenientes das seguintes bacias exploratrias: Foz do
Amazonas, Par-Maranho, Barreirinhas, Cear-Potiguar, Sergipe-Alagoas, Camamu e Almada, Jequitinhonha, Esprito Santo,
Campos, Santos e Pelotas15.
14

Nesse cenrio, a bacia petrolfera mais importante a de


Campos, com uma rea de 115 mil km, a profundidades de 3.400
metros, responsvel pela produo de mais de 90% da produo
nacional.
14 Segundo dados da Agncia Nacional do Petrleo, produo de petrleo no Brasil em 2011 foi de
768 milhes de barris de petrleo e 24 bilhes de metros cbicos de gs natural. Isso representa
um total de 919 milhes de barris de leo equivalente (boe), com uma vazo diria mdia de
2,52 MMboe/d (milhes barris de leo equivalente por dia). Disponvel em: <http://www.anp.gov.br>.
Acesso em: 15/6/2012.
15 VIDIGAL, Armando Amorim Ferreira et al. Amaznia Azul: o mar que nos pertence. Rio de Janeiro:
Record, 2006, p. 137.

341

Maria Augusta Paim

Recentemente, a Petrobras descobriu petrleo na camada


pr-sal, isto , abaixo de espessa camada de sal ao longo de 800 km
na costa brasileira, incluindo-se as bacias sedimentares do Esprito
Santo, de Campos e de Santos.
Dessa forma, considerando-se as evidncias da abundncia de
petrleo e gs natural no mar brasileiro, a plataforma continental
estendida amplia o acesso a recursos de importante potencial
econmico para manter a autossuficincia do Brasil em tais
recursos, ou, at mesmo, para firm-lo como futuro exportador de
volumes significativos de petrleo e gs natural.

5. Concluso
O Brasil tem motivos para comemorar os 30 anos da assinatura
da CNUDM. No somente pelo fato de que a CNUDM trouxe
segurana jurdica comunidade internacional quanto aos direitos
dos Estados em relao s zonas martimas e suas delimitaes,
mas especialmente porque j teve o reconhecimento de grande
parte de sua plataforma continental estendida pela CLCP.
Em razo de as plataformas continentais concentrarem
grandes reservas de petrleo e gs, a indstria de petrleo
diretamente afetada pelo trabalho da CPLC, considerando-se que
os Estados que consigam estabelecer os limites de suas plataformas
continentais alm das 200 milhas nuticas, como o Brasil, podero
explorar tais recursos em uma rea maior.
Todavia, fato que todo ganho gera responsabilidades.
Primeiramente, como visto, a prpria CNUDM prev que
os recursos minerais que sejam explorados nas plataformas
342

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

continentais estendidas alm das 200 milhas a partir das


linhas de base do mar territorial esto sujeitos a pagamentos
ou contribuies em espcie. Os percentuais dos pagamentos ou
contribuies sobre o valor ou volume total da produo variam,
dependendo da fase do projeto, e sero posteriormente revertidos
em benefcio de todos os Estados signatrios da CNUDM, em
especial os mais necessitados economicamente e em desvantagem
geogrfica de acesso ao mar e a suas riquezas.
No caso do Brasil, pouco provvel que consiga obter a
iseno dos referidos pagamentos ou contribuies no que se
refere explorao de petrleo em tal rea, sobretudo porque
alcanou a autossuficincia em petrleo em 2006 e j no mais
considerado um pas em desenvolvimento, mas, sim, emergente,
pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE).
Alm disso, o reconhecimento da soberania sobre os recursos
da plataforma continental estendida gera a necessidade de defesa
de um espao geogrfico maior, a maiores profundidades. Ou
seja, a soberania do Brasil sobre os recursos de sua plataforma
continental exclusiva contra ameaas externas depender de um
eficaz sistema de controle e monitoramento de tal zona martima.
De igual modo, a plataforma continental estendida deixa uma
rea de maior extenso vulnervel poluio ambiental, um dos
efeitos prejudiciais das inovaes tecnolgicas, sobretudo no caso
de derramamento de leo cru no mar pelas atividades de explorao
e produo de petrleo. Consequentemente, o Brasil dever adotar
medidas de proteo ambiental em sua plataforma continental
343

Maria Augusta Paim

estendida, sem, contudo, impedir a explorao racional de recursos


e o desenvolvimento econmico sustentvel.
Espera-se que, no futuro prximo, o Brasil possa explorar os
recursos minerais de grande potencial econmico da Amaznia
Azul, pois, certamente, os seus interesses cada vez mais profundos
no mar sero recompensados.

Referncias
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em: 15/6/2012.
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344

A expanso da Amaznia Azul: a plataforma continental do Brasil alm das 200 milhas nuticas

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345

Maria Augusta Paim

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YERGIN, Daniel. The Prize: the epic quest for oil, money and power.
Nova York: Free Press, 2003.

346

A CONVEMAR E A PROTEO DO MEIO


AMBIENTE MARINHO: IMPACTO NA EVOLUO E
CODIFICAO DO DIREITO DO MAR AS AES
IMPLEMENTADAS PELO BRASIL E SEUS REFLEXOS
NO DIREITO NACIONAL
Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

1. Preliminares
Lento e complexo, o processo de codificao e desenvolvimento
progressivo do Direito do Mar encontra campo fecundo nas
Organizaes Internacionais de vocao universal. Mecanismo
com incio no mbito da Sociedade das Naes, na Conferncia de
Haia de 1930, com carter restrito ao mar territorial, desencadeia
sucessivos debates, j no mbito da Organizao das Naes Unidas,
culminando como o maior trabalho da diplomacia internacional: a
Terceira Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar1. No
mbito dessa Conferncia, a questo das relaes martimas entre
os Estados foi analisada luz de fatores geogrficos, geolgicos,
econmicos, tecnolgicos, estratgicos e poltico-jurdicos que
1

Convocada pela Resoluo n 3.067 (XXXVII), de 16 de novembro de 1973, UNGA, Doc. Of. v. I, 1975.

347

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

influenciaram o novo Direito do Mar. A magnitude teleolgica da


Terceira Conferncia e seu impacto decisivo na sistematizao do
novo Direito do Mar tm seu apogeu na elaborao da Conveno
das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de Montego Bay,
Jamaica, de 1982 (CONVEMAR), criando um verdadeiro corpus
juris sobre o tema, momento mximo do processo de codificao
do novo Direito do Mar.
A CONVEMAR, levando em considerao a estrutura
diversificada dos espaos martimos, define-os e rege-os mediante
duas dimenses bsicas: a horizontal e a vertical. Em razo da
primeira, disciplina o mar territorial, a zona econmica exclusiva
(ZEE) e o alto-mar. Em razo da segunda, disciplina a plataforma
continental e os fundos ocenicos, denominados rea e
considerados patrimnio comum da humanidade.

2. A CONVEMAR e a proteo do
meio ambiente marinho
2.1. Introduo
Pretendendo estabelecer novos paradigmas para solucionar
o confronto entre os interesses globais da humanidade, na
preservao do ecossistema marinho, e os interesses individualistas
dos Estados, em relao aos usos dos oceanos, a CONVEMAR
apresenta status jurdico para a proteo dos mares, tipificado na
Parte XII.
Na realidade, os acidentes com os petroleiros Torrey Canyon,
em 1967, e Amoco Cadiz, em 1978, evidenciaram que o clssico
Direito do Mar, marcado profundamente pelo princpio da liberdade
348

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

de circulao dos oceanos, confronta-se com o novo Direito do


Mar, que estabelece normas mais favorveis aos Estados costeiros
e vislumbra a possibilidade da interveno preventiva alm de seu
mar territorial e zona econmica exclusiva para a proteo do meio
marinho.

2.2. Princpios
Referendando a Declarao de Estocolmo de 1972, a
CONVEMAR rege a questo ambiental com base em sete princpios
fundamentais.
a) Direito de soberania dos Estados sobre seus recursos
naturais Definido no artigo 193, conquista da Nova
Ordem Econmica Internacional e condio essencial ao
desenvolvimento dos Estados, devendo ser exercido luz
de poltica ambiental e acompanhado da obrigao geral de
preservar o meio martimo. Esse princpio foi reafirmado na
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
de 1992.
b) Proibio da poluio transfronteiria Expressa no artigo
194 (2), fenmeno que se reporta s origens da interdio em
matria de poluio e evoca o real problema da inexistncia
de fronteiras dos oceanos. Aqui, a CONVEMAR transforma
em hard law o princpio 21 de Estocolmo, que menciona a
obrigao de o Estado assegurar que as atividades em sua
jurisdio, ou sob seu controle, no prejudiquem o meio
ambiente de outro Estado ou de zona fora de sua jurisdio
nacional, regra adotada na Declarao do Rio, que tambm
imputa ao Estado obrigao especfica de notificao prvia
349

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

e informaes relevantes sobre atividades potencialmente


causadoras de impacto transfronteirio.
c) Cooperao internacional Sistematizada nos artigos de
197 a 201, fundamentando-se em mecanismos especficos,
no mbito do direito internacional: notificao de
danos iminentes ou reais; planos de emergncia contra
poluio; trocas de informaes; investigao cientfica.
Essa regulamentao o desdobramento do princpio
24 de Estocolmo, que enfatiza a cooperao por meio de
acordos multilaterais ou bilaterais ou outros meios mais
apropriados.
d) Assistncia tcnica Disciplinada nos artigos 202 e
203, consubstanciando, inter alia, a formao de pessoal
cientfico e tcnico e prestao de assistncia apropriada,
especialmente aos Estados em desenvolvimento.
e) Desenvolvimento sustentvel Normatizado nos artigos
de 204 a 206, essas regras internacionais preveem controle
sistemtico dos riscos de poluio ou efeitos de poluio e
avaliao dos efeitos potenciais de atividades que possam
causar uma alterao considervel ao meio marinho.
O princpio representa uma evoluo a partir das regras de
Estocolmo.
f) Preveno de danos Sistematizado nos artigos de 207
a 212, estabelecendo obrigao especfica de o Estado
adotar legislao nacional e internacional para prevenir,
reduzir e controlar a poluio do meio marinho originada
de diversas fontes: terrestre, de atividades relativas aos
350

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

fundos ocenicos considerados patrimnio comum da


Humanidade, de alijamento, de embarcaes e da atmosfera.
g) Responsabilidade internacional do Estado Tipificada
no artigo 235, que expressamente diz: os Estados devem
zelar pelo cumprimento de suas obrigaes internacionais
relativas proteo e preservao do meio marinho e sero
responsveis de conformidade com o direito internacional.
Sobre esse tema fundamental, duas regras universais
do diretrizes: obrigao de manter os compromissos
assumidos; obrigao de reparar o mal injustamente
causado a outrem. O contedo da obrigao de prevenir e
preservar o meio ambiente o dever de tomar as medidas
necessrias para a consecuo dessa finalidade, expressas
na CONVEMAR.

3. O impacto da CONVEMAR na elaborao da


Conveno sobre gua de Lastro: Do princpio
da preveno ao princpio da recauo
3.1. Introduo
O tema insere-se no contexto inter-relacionado trfego
martimo, bioinvaso e Direito do Mar, refletindo a influncia da
CONVEMAR na elaborao da Conveno Internacional sobre
Controle e Gesto de gua de Lastro e Sedimentos de Navios, de
2004 (Conveno sobre gua de Lastro)2.

Final Act of the International Conference on Ballast Water Management for Ships, 2004, BWM/
CONF/37, 16 February 2004. Status BWM 2004: Contracting States: 33; date of entry into force: the
Convention is not yet in force; aggregate tonnage: 284.000.348; % world tonnage: 26.46. Vide <www.
imo.org>.

351

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

Nessa perspectiva, o Brasil3, ao assinar esse novo instrumento


jurdico internacional, assumiu comprometimento direto com a
teleologia de proteo e preservao ambiental do meio marinho
adotada na Parte XII da CONVEMAR, informada pelo princpio da
preveno, e com a adoo do princpio da precauo, corolrio
da proteo ambiental dos oceanos, expressamente mencionado
no Prembulo da Conveno sobre gua de Lastro. Certamente,
a CONVEMAR preparou o advento do princpio da precauo; em
interpretao ampla, possvel inferir-se desse texto convencional
a tica da precauo.
Em face da comprovada gravidade da biopoluio do
ecossistema marinho pela introduo nos oceanos de organismos
aquticos nocivos e agentes patognicos, por intermdio da
troca de gua de lastro e sedimentos de navios, a Organizao
Martima Internacional (OMI) adotou em 2004 o primeiro tratado
internacional especfico sobre o tema, a Conveno sobre gua
de Lastro, antecedido pela a Resoluo da OMI A.868(20), de 27 de
novembro de 1997. Integram a Conveno sobre gua de Lastro
22 artigos referentes aos aspectos legais, definidos no corpo do
texto convencional, e o Anexo, que tipifica os critrios tcnicos,
cientficos e administrativos sobre o controle e gerenciamento de
gua de lastro e sedimentos de navios.
A Conveno sobre gua de Lastro menciona diretrizes a
ser desenvolvidas no mbito da OMI, para a implementao e
interpretao uniforme das regras nela estabelecidas. A natureza

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim, The Brazilian GloBallast Programm, Final Report, Project.
n. GLO/99/G31/A/1G/19, 2002, Brazil: Ministry of Environment, p. 1-110.

352

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

jurdica de tais diretrizes tema controverso, isto : qual a fora


vinculante de tais regras: so soft law ou hard law4?
A teleologia da Conveno sobre gua de Lastro fundamenta-se, inter alia, no princpio da precauo, no princpio da preveno,
cooperao internacional, transferncia de tecnologia, assistncia
tcnica, comunicao de informaes, proibio da poluio
transfronteiria e responsabilidade internacional do Estado pelos
danos ambientais causados ao meio ambiente marinho.
Os antecedentes jurdicos referenciais para a elaborao da
Conveno so os seguintes tratados internacionais5: Regulamento
Sanitrio Internacional, 1969/2005; Conveno Internacional
para a Preveno de Poluio Marinha, 1973 (IMO/MARPOL
73/78); Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
(CONVEMAR), de 1982; e Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CBD), de 1992.
Fundamental enfatizar que a Conveno sobre gua de
Lastro apresenta o desdobramento jurdico das normas adotadas
pela CONVEMAR, com nfase para o artigo 194, referente s
medidas a serem adotadas pelos Estados para prevenir, reduzir
e controlar a poluo do meio ambiente, e para o artigo 196,
1, referente obrigao imputada ao Estado de tomar todas as
medidas necessrias para prevenir, reduzir e controlar a poluio

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim, The International Law on Ballast Water: Preventing Biopollution,
The Netherlands, Martinus Nijhoff, 2008, p. 79-84.

Moira L. McConnell, GloBallast Legislative Review Final Report, GloBallast Monography Series, N. 1,
London: IMO, 2002; McConnell, Ballast and biosecurity: The legal, economic and safety implications
of the developing international regime to prevent the spread of harmful aquatic organisms and
pathogens in ships ballast water, in Ocean Yearbook 17, Elisabeth Mann Borgese et alii (eds.), Chicago:
University of Chicago Press, 2003; Rolim, supra, nota 3.

353

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

do meio marinho resultante de utilizao de tecnologias sob


sua jurisdio ou controle, ou a introduo no meio marinho de
espcies estranhas ou novas que nele possam provocar mudanas
importantes e prejudiciais.
A Conveno sobre gua de Lastro tambm pretende
implementar, em perspectiva holstica, os preceitos definidos
na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CBD), de 1992, com
nfase para o artigo 86 (h), que dispe sobre conservao in situ.
Inicialmente, na dcada de 1990, a OMI vislumbrou a
possibilidade de regulamentar a biopoluio marinha por
intermdio de um novo Anexo MARPOL6. Entretanto, em face
da especificidade da questo que significativamente difere da
poluio por leo e outras substncias, a opo foi a adoo de
tratado independente. A Conveno sobre gua de Lastro tipifica
os direitos e obrigaes do Estado da bandeira, Estado do porto
e Estado costeiro no texto principal, abrangendo 22 artigos.
O Anexo, que integra a Conveno, apresenta os aspectos tcnicos
relacionados ao controle e gesto de gua de lastro dos navios e
dos sedimentos nela contidos: Seo A Disposies Gerais; Seo B
Prescries de Gesto e Controle para Navios; Seo C
Prescries Especiais em Certas reas; Seo D Normas para
Gesto de gua de Lastro; Seo E Prescries de Vistoria e
6

Contudo, em 1999, a OMI/MEPC apresentou trs opes para o estabelecimento de regras para
o controle e gesto de gua de lastro: (1) Amendments to an existing annex to MARPOL 73/78:
This option would be adopted and considered in accordance with the provisions of Article 16 of
MARPOL 73/78; (2) A protocol to add a new annex to MARPOL 73/78: This option raised conceptual
issues such as whether or not the definition of harmful substance adopted in Article 2, paragraph 2,
of MARPOL 73/78 comprised the subject of the new annex, namely, harmful aquatic organisms and
pathogens and how Articles 6, 7 and 8 of MARPOL 73/78 would be applied in the context of the new
annex for ballast water management; and (3) A new convention, i.e. a specific treaty addressing the
matter. MEPC/IMO 43/4, 43rd session, 5 January, 1999, 3.

354

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

Certificao para Gesto de gua de Lastro. A Conveno refere-se a Diretrizes7 a ser desenvolvidas no mbito da OMI e adotadas
por intermdio de resolues do Comit de Proteo ao Meio
Ambiente Marinho, objetivando a implementao uniforme das
regras estabelecidas na Conveno sobre gua de Lastro.
Em seu artigo 1, referente a definies, a Conveno sobre
gua de Lastro no apresenta extenso rol de conceitos. Para os
fins de interpretao dessa Conveno, termos, por exemplo,
como jurisdio, guas interiores, mar territorial, zona econmica
exclusiva, alto-mar, biodiversidade, ecossistema, meio ambiente,
poluio e biopoluio, devero ser entendidos luz da teleologia
adotada pela CONVEMAR e CDB. A ONU expressamente reconhece

Instalaes de Recebimentos de Sedimentos (G1) Ref. Artigo 5.1 da Conveno BWM, adoo por
Resoluo IMO/MEPC. 152(55), 13/10/2006; Amostragem de gua de Lastro (G2) Ref. Artigo 9,
adoo por resoluo IMO/MEPC 173(58), 10/10;2008; Cumprimento Equivalente do Gerenciamento
de gua de Lastro (G3) Ref. Regra A-5, adoo por Resoluo IMO/MEPC. 123(53), 22/07/2005;
Gerenciamento de gua de Lastro e Elaborao de Planos Gerenciais (G4) Ref. Regra B-1, adoo por
Resoluo IMO/MEPC.127(53), 22/07/2005; Instalaes de Recebimento de gua de Lastro (G5) Ref.
Regra B-3, adoo por Resoluo IMO/MEPC.153(55), 15/10/2006; Troca de gua de Lastro (G6)
Ref. Regra B-4, adoo por Resoluo IMO/MEPC.124(53),22/07/2005; Avaliao de Risco de acordo
com a Regra A-4 da Conveno BWM (G7) - Ref. Regra A-4, adoo por Resoluo IMO/MEPC.162(56),
13/07/2007; Aprovao dos Sistemas de Gerenciamento de gua de Lastro (G8) Ref. Regra D-3.1,
adoo por Resoluo IMO/MEPC.125(53), 22/07/2005; Procedimento para Aprovao de Sistemas
de Gerenciamento de gua de Lastro que utilizam Substncias Ativas (G9) Ref. Regra D-3.2, adoo
por Resoluo IMO/MEPC.169(57), 04/04/2008; Aprovao e Superviso dos Prottipos de Programas
de Tecnologia para Tratamento de gua de Lastro (G10) Ref. Regra D-4, adoo por Resoluo
IMO/MEPC.140(54), 24/03/2006; Padres de Projeto de Construo de Navios que Efetuaro a Troca
de gua de Lastro (G11) Ref. Regra B-5.2, adoo por Resoluo IMO/MEPC.149(55), 13/10/2006;
Projeto e Construo para facilitar o Controle de Sedimentos em Navios (G12) Ref. Regra B-5, adoo
por Resoluo IMO/MEPC.150(55), 13/10/2006; Medidas Adicionais relacionadas ao Gerenciamento
de gua de Lastro, incluindo situaes de Emergncia (G13) Ref. Regra A-2, adoo por Resoluo
IMO/MEPC.161(56), 13/07/2007; Designao de reas para a Troca de gua de Lastro (G14) Ref.
Regra B-4.1. (1) e (2), adoo por Resoluo IMO/MEPC. 151(55), 13/10/2006; Controle pelo Estado do
Porto (G15); Troca de gua de Lastro na rea do Tratado da Antrtica, adoo por Resoluo IMO/
MEPC.163(56), 13/07/2007; Inspeo pelo Estado da Bandeira, IMO/MEPC Circular,BWM.2/Ciruc,
27/10/2006. Fonte: RPBIMO (Londres, 2008); Rolim, supra nota 4, 130-134; Stephan Gollasch et alii,
Critical Review of the IMO international convention on the management of ships ballast water and
sediments, Harmful Algae 6(4), 2007, 585-600.

355

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

a implicao da CONVEMAR nos tratados internacionais e


resolues adotados no mbito da OMI8.
Organismos aquticos nocivos e agentes patognicos so
definidos como aqueles que, se introduzidos no mar, incluindo
esturios, ou em curso de gua doce, podem prejudicar o meio
ambiente, a sade pblica, as propriedades ou recursos, prejudicar
a diversidade biolgica ou interferir em outros usos legtimos de
tais reas9.

3.2. Princpios
A Conveno sobre gua de Lastro referenda princpios
fundamentais sobre a proteo do meio ambiente marinho10,
em particular os adotados pela CONVEMAR e CDB, com nfase
para o princpio da preveno, princpio da precauo11, cooperao
internacional, transferncia de tecnologia e proibio da poluio
transfronteiria. Neste tpico, ser analisado o princpio da
precauo, por sua importncia terica prospectiva da questo.
oportuno enfatizar que a teleologia jurdico-ambiental de
proteo aos oceanos evoluiu de medidas preventivas, pertinentes
a riscos ou impactos j conhecidos ou esperveis, para medidas de
precauo, que reconhecem a incerteza e possveis limitaes do
8

IMO/LEG/MISC/3/Rev.1, 06.01.2003.

Conveno, Artigo 1.8.

10 Rolim, supra, nota 4, p. 102-110.


11 O princpio da precauo permite que aes de proteo ao meio marinho possam ser
operacionalizadas mesmo nos casos de incertezas cientficas. Arie Tronwborst, Evolution and Status
of the Precautionary Principle in International Law (The Hague: Kluwer Law International, 2002);
Elizabeth Fisher, Is the Precautionary Principle Justiciable?, Journal of Environmental Law 13(3) (2001);
Paul Harremos et alii eds., The Precautionary Principle in the 20th Century Late Lessons from Early
Warnings (London: Earthscan, 2002).

356

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

saber cientfico e suscitam tomadas de deciso em prol do meio


ambiente mesmo quando as informaes cientficas sobre a situao
ftica ambiental no sejam conclusivas, certas ou suficientes e haja
indicaes de possveis graves efeitos danosos sobre o ambiente e
a sade das pessoas ou dos animais e vegetais.
3.2.1. Princpio da Precauo
In Dubio pro Ambiente:
Na dvida sobre a perigosidade de uma certa atividade
para o ambiente, decide-se a favor do ambiente e
contra o potencial poluidor, isto , o nus da prova
da inocuidade de uma ao em relao ao ambiente
transferido do Estado ou do potencial poludo para
o potencial poluidor que tem o nus da prova de que
um acidente ecolgico no vai ocorrer e de que adotou
medidas de precauo especficas.12
Ex facto oritur jus

A presso dos fatos sobre o Direito, evocando efetividade da


norma jurdica, evidencia que o desenvolvimento do conhecimento
cientfico e avanos tecnolgicos referentes s atividades martimas
revelam drasticamente aes que possam afetar diretamente ou
indiretamente o ecossistema marinho, certamente, colocando em
questo as estruturas tradicionais do Direito.

12 Alexandra Arago, Direito Constitucional do Ambiente na Unio Europeia, in Direito Constitucional


ambiental Brasileiro, Jos Joaquim Gomes Canotilho e Jos Rubens Morato Leite (Orgs.), Saraiva, 2007,
p. 41.

357

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

3.2.1.1. Gnese e evoluo


Os primrdios da aplicao do princpio da precauo13
remontam ao sculo XIX, no mbito da sade pblica, quando o
sanitarista John Snow mostrou a relao entre o surto de clera
eclodido em Londres e sua relao com a m qualidade da gua
servida populao, a exigir providncias por parte das autoridades
pblicas. Entretanto, a aplicao do princpio da precauo s
incertezas e riscos ambientais somente emerge como um conceito
explcito e coerente no mbito das cincias ambientais e do direito
ambiental nacional e internacional no sculo XX, nas dcadas de
1970 e 1980, respectivamente.
O princpio da precauo tem sua origem em sistemas
jurdicos domsticos, notadamente o do Direito alemo14, e foi
posteriormente definido e adotado pelo direito internacional
positivo, por intermdio de tratados internacionais15. Esses atos
13 An early use in Europe occurred in 1854 by Dr. John Snow, who recommended removing the
handle from the Broad Street water pump in attempt to stop the cholera epidemic that was raving
central London. Harremos notes: Some evidence for a correlation between the polluted water and
cholera had been published five years earlier by Snow itself. This evidence was not proof beyond
a reasonable doubt. However, it was proof enough for Snow to recommend the necessary public
health action, where the likely costs of inaction would have been far greater than the possible coasts
of action []. The biological mechanism underlying the link between polluted water and cholera
was unknown at the time of this successful precautionary prevention in 1854, that was 30 years
later, in 1884, when Koch announced his discovery of the cholera vibrio in Germany [] it was a
classic case of precautionary prevention, containing several of the key elements of an approach to
scientific uncertainty, ignorance and policy-making. These elements include the difference between
knowing about a hazard and its likely causes and understanding the chemical and biological or
other processes underlying the link; a focus on the potential coasts of being wrong, and the use of
minority scientific opinions in public policy-making. Rolim, supra, nota 4, p. 103-104.
14 Philippe Sands, O Princpio da Precauo, in Princpio da Precauo, Marcelo Dias Varella e Ana
Flvia Barros Platiau (Orgs.), Belo Horizonte, Del Rey, p. 29; Elisabeth Fisher, Is the Precautionary
Principle Justiciable?, Journal of Environmental Law 13 (3), 2001; Rolim, supra, nota 4, p. 104; Jos
Rubens Morato Leite, Sociedade de Risco e Estado, in Direito Constitucional Ambiental Brasileiro,
Jos Joaquim Gomes Canotilho, Jos Rubens Morato Leite (Orgs.), So Paulo, Saraiva, 2007, p. 174.
15 Conveno sobre a Diversidade Biolgica (CBD), assinada em 5 de junho de 1992; Conveno
Internacional sobre Controle e Gesto de gua de Lastro e Sedimentos de Navios (BWM Convention),
assinada em 13 de fevereiro de 2004.

358

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

multilaterais internacionais, ao serem incorporados ao sistema


jurdico nacional dos Estados, transformam-se em direito positivo
interno, no podendo o Poder Judicirio deixar de aplic-lo, isto ,
dizer o Direito.
A atitude da precauo se destina, fundamentalmente, aos
detentores do poder sobre o risco, isto , todos os agentes polticos
e sociais em particular o Poder Pblico, os empreendedores,
produtores, iniciativa pblica ou privada.
Enquanto a regra conhecida atribui o nus da prova a quem
alega o fato danoso, mesmo porque in dubio pro reo, aqui se d a
inverso disso, considerando-se o risco inerente a certas atividades
humanas. A incerteza cientfica milita em favor do ambiente
e indubitavelmente cabe ao interessado o nus de provar que
as intervenes pretendidas por ele no traro consequncias
indesejadas ao meio ambiente. Os argumentos ento utilizados
so inmeros:
a) A dificuldade de a cincia acompanhar lado a lado o avano
tecnolgico.
b) O reconhecimento de que as atividades humanas que
desencadeiam impactos ao meio ambiente frequentemente
produzem efeitos negativos que no podem ser totalmente
antecipados ou conclusivamente provados de modo
antecipado.
c) Relatrios sobre impactos ambientais so essenciais para
salvarem-se vidas, prevenir danos ao meio ambiente e
servir de base em processos polticos decisrios.

359

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

d) A necessidade imperiosa de agir preventivamente em casos


de potenciais e graves riscos ou irreversveis danos sade
ou ao meio ambiente, mesmo antes da existncia de provas
tcnico-cientficas em relao a tais riscos ou danos.

O princpio da precauo a garantia contra os riscos potenciais


que, de acordo com o estado atual do conhecimento, no podem
ser ainda identificados, mas apenas deduzidos a partir dos dados
tcnico-cientficos existentes. Esse princpio afirma que, na
ausncia da certeza cientfica formal, a existncia do risco de um
dano srio ou irreversvel requer a implementao de medidas que
possam prever esse dano. Ou seja, o meio ambiente deve ter em
seu favor o benefcio da dvida sobre o nexo causal (relao de
causa e efeito) entre determinada atividade e uma consequncia
ecologicamente degradante.
Da a importncia de tal princpio, que incentiva a antecipao
de uma ao preventiva, ainda que no se tenha certeza sobre a sua
necessidade, proibindo, por outro lado, as atuaes potencialmente
lesivas, mesmo que essa potencialidade no esteja comprovada
de forma cabal pelas percias tcnicas. Em concluso, o princpio
da precauo sugere cuidados antecipados e requer medidas
preventivas mesmo em casos de incertezas cientficas.
3.2.1.2. Direito Positivo Internacional
O fluxo e refluxo entre direito interno e direito internacional
evidencia o impacto da ordem jurdica internacional contempornea
sobre o direito nacional, no plano do direito do ambiente, evocando
perspectiva jurdica holstica para a tutela do meio ambiente e
seus recursos.
360

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

Grande nmero de declaraes e recomendaes no cogentes,


isto , soft law, enunciando o princpio da precauo, prepararam
o advento de tratados internacionais que adotaram explcita ou
implicitamente o mencionado princpio, transformando-o em
direito positivo internacional.
Desde a primeira referncia internacional explcita ao princpio
da precauo, no mbito da Declarao Ministerial da Segunda
Conferncia Internacional sobre a Proteo do Mar do Norte, em
1984, a questo da imperiosidade de precauo e inexigibilidade de
nexo causal entre a atividade poluidora e o dano ao meio marinho,
por evidncia cientfica clara e absoluta, fora enfatizada.
[...] a fim de proteger o Mar do Norte de possveis efeitos
danosos da maioria das substncias perigosas, uma
abordagem de precauo necessria, a qual pode exigir
ao para controlar os insumos de tais substncias mesmo
antes que um nexo causal tenha sido estabelecido
por evidncia cientfica clara e absoluta. (grifo nosso)

Essa colocao foi reiterada na Declarao Final da Terceira


Conferncia Internacional sobre Proteo do Mar do Norte, em
1990:
Os participantes [...] continuaro a aplicar o princpio
da precauo, isto , agir para evitar impactos de danos
potenciais de substncias que so persistentes txicas e
passveis de bioacumulao mesmo onde no haja prova
cientfica para provar um vnculo causal entre emisses
e efeitos.16

16 Yearbook of International Environmental Law, 1990, n.1, p. 658-661.

361

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

Na dcada de 1990, o princpio da precauo foi definitivamente


inserido na poltica ambiental internacional, especialmente com
sua adoo expressa, em 1992, como princpio 15 da Declarao
do Rio:
Com o fim de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser amplamente observado pelos Estados,
de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de
danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza
cientfica absoluta no ser utilizada com razo para
o adiamento de medidas economicamente viveis
para prevenir a degradao ambiental.

A partir da, o princpio da precauo foi mencionado na maioria


das declaraes internacionais referentes proteo ambiental ou
ao desenvolvimento sustentvel, especificamente, no mbito de
fundamentais atos internacionais17. Consagrado nas declaraes,
o princpio opera agora como precursor de regras obrigatrias em
nvel de direito consuetudinrio.
O desdobramento das incertezas envolvendo as causas e efeitos
da poluio ambiental foi o que motivou a incluso do princpio da
precauo em muitos tratados internacionais ambientais explcita
ou implicitamente18.
17 Declarao Ministerial de Bergen sobre o Desenvolvimento Sustentvel na Regio ECE, Comisso
Econmica das Naes Unidas para a Europa, 1990; Deciso do Conselho Executivo do PNUE sobre
a Abordagem de Precauo em Matria de Poluo Marinha, Conselho Executivo do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente,1989; Declarao de Bangcoc sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel na sia e no Pacfico, 1990.
18 Conveno de Londres sobre a Preparao, a Luta e a Cooperao quanto Poluio por
Hidrocarburetos, 1990; Conveno de Paris sobre a Proteo do Ambiente Marinho do Atlntico,
1992; Conveno de Helsinque sobre a Proteo e a Utilizao de Cursos de gua Transfronteirios
e de Lagos Internacionais, 1992; Conveno de Helsinque sobre a Proteo do Meio Marinho na
Zona do Mar Bltico, 1992; Conveno de Charleville-Mezire sobre a Proteo do Rio Escaut e
do Rio Meuse, 1994; Conveno de Sofia sobre a Cooperao para a Proteo Sustentvel do Rio

362

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

No mbito do ordenamento jurdico brasileiro, oportuno


enfatizar a Conveno sobre a Diversidade Biolgica, incorporada
validamente ao sistema legal ptrio, portanto direito positivo
vigente e cogente, a consubstanciar, genericamente, fundamentais
normas jurdicas preservao e proteo do meio ambiente,
especificamente o princpio da precauo.
A CONVERMAR, embora considerada a Carta Magna dos
Oceanos, em sua estrutura jurdica bsica, no definiu explicitamente
o princpio da precauo. Hermenutica sobre interpretao ampla
da questo certamente emergir em tribunais internacionais.

4. A CONVEMAR e a tutela dos interesses difusos


A modernidade e a exigncia do estudo sobre interesses
difusos, em nvel internacional e especificamente luz do novo
Direito do Mar, fundamenta-se em fatores poltico-econmicos
e tecnolgicos que permitiram aos Estados industrializados
acesso aos espaos ocenicos situados alm de seu mar territorial,
desencadeando um processo de desenvolvimento social custa
de recursos limitados da natureza, para atender s necessidades
ilimitadas do homem. a interferncia desordenada nos oceanos,
bipolarizada na poluio dos mares e utilizao excessiva dos
recursos vivos do mar aspecto nocivo da atividade econmica ,
gerando desequilbrio ecolgico e deteriorao das condies
ambientais marinhas, atingindo indeterminadas pessoas, afetadas
de modo difuso em seus interesses legtimos de uso dos oceanos.
Danbio, 1994; Protocolo de Barcelona, Conveno de Barcelona de 1976 sobre Zonas Especialmente
Protegidas e a Diversidade Biolgica no Mediterrneo, 1995; Conveno de Roterd sobre a Proteo
do Rio Reno, 1995; Conveno sobre Diversidade Biolgica, 1992; Conveno sobre a Proteo do
Ambiente Marinho do Nordeste Atlntico.

363

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

O problema consequncia do fenmeno de massa, tpico da


economia e da sociedade contemporneas19. Essas situaes fticas
evocaram regulamentao jurdica internacional adequada, de
vocao universal, tendo em vista que os mecanismos existentes
bilaterais e regionais de tutela dos oceanos, existentes at a dcada
de 1980, no foram suficientes para solucionar o problema: o mar
desconhece fronteiras jurdicas poluio em alto-mar afeta zonas
costeiras, contaminao ribeirinha interfere em usos legtimos
dos oceanos, com a perda do potencial econmico do ecossistema
marinho planetrio.
Nessa perspectiva, o meio marinho um campo fecundo
que enseja reflexo sobre a temtica dos interesses difusos em
face da multiplicidade e indeterminao dos atores nesse cenrio
internacional.
A preocupao doutrinria em identificar e proteger
juridicamente os interesses difusos aparece na dcada de 1970,
em face da inexistncia, no Direito interno, de mecanismos legais
adequados tutela de interesses vinculados a uma categoria
intermediria que transcende tradicional contraposio entre
interesse pblico e interesse privado.
Traos

fundamentais

dessa

categoria

de

interesses

transindividuais evidenciam a pertinncia de aplicao de sua


principiologia aos aspectos ambientais do Direito do Mar, com
nfase no alto-mar: trata-se de interesses fragmentados, comuns
19 Como enfatiza Mauro Cappelletti, sempre que um ato ou uma cadeia de atos produz efeitos que
se difundem e atingem incalculvel quantidade de pessoas, no tanto indivduos, mas massas de
pessoas, as solues tradicionais mostram-se inadequadas para equacion-los. Mauro Cappelletti,
A Tutela dos Interesses Difusos, AJURIS, Porto Alegre, n. 33, 1985, p. 169-182.

364

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

a uma cadeia abstrata e indiscriminada de pessoas unidas por


vnculos fticos; a titularidade do interesse no pertence a uma
pessoa isolada qualquer leso constitui leso a toda a coletividade,
e a satisfao de um s titular implica a satisfao de todos; refere-se a um bem indivisvel. Convencionou-se chamar interesses
difusos porque, alm de transindividuais, dizem respeito a titulares
dispersos na coletividade.
A teoria sobre os interesses difusos, formulada a partir
da crise das relaes entre os fatos e o Direito desencadeou um
processo de reformulao e reviso do tradicional Direito do
Mar, dando margem, na rbita internacional, a novas categorias
jurdicas de direito positivo, inter alia, o direito internacional do
meio ambiente, direito assistncia tcnico-cientfica e direito
cooperao internacional, claramente tipificados na CONVEMAR20.
Na realidade, o efeito nocivo da agresso aos mares atinge de
modo indeterminado Estados unidos meramente por situaes
de fato, como pertencer mesma regio. O reconhecimento
da natureza difusa do interesse dos Estados no equilbrio do
ecossistema marinho no impede que, em sentido lato, tais
interesses, difusos por excelncia, como o referente ao meio
ambiente, possam ser includos na categoria de interesse pblico.
Na realidade, inserir a temtica no mbito dos interesses difusos
vislumbrar amplssima tutela jurdica para os oceanos.

20 CONVEMAR, artigos 62, 192-274.

365

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

5. A CONVEMAR e o direito constitucional brasileiro


5.1. Diviso dos espaos ocenicos
O princpio da soberania do Estado costeiro sobre suas guas
territoriais, que remonta ao sculo passado, hoje reconhecido
pelo direito positivo internacional e pressuposto bsico na esfera
do Direito interno dos Estados para a defesa de interesses nacionais
vitais, como a preservao, proteo e utilizao dos ecossistemas
marinhos territoriais.
A propsito do tema, o Brasil defendeu, na dcada de 1970,
a mais radical das medidas para proteger os interesses do Pas no
mar adjacente a suas costas, estendendo, por ato unilateral, de
12 milhas para 200 milhas martimas a largura do mar territorial
do Brasil21, cristalizando a doutrina latino-americana de ampliao
das jurisdies martimas nacionais22.
Fundamentos em causa para a deciso do governo brasileiro
relacionavam-se com a no vinculao do Pas ao Tratado de
Genebra sobre Mar Territorial e Zona Contgua, inexistncia
de norma consuetudinria proibitiva de alargamento do territrio
martimo, emergente poltica internacional favorvel aos pases
em desenvolvimento, salvaguarda dos recursos naturais das
guas adjacentes ao ecossistema terrestre, segurana e defesa
das populaes dos Estados ribeirinhos e tendncia poltico-diplomtica na Amrica Latina.
21 Arajo L. A. Castro, O Brasil e o Novo Direito do Mar, Braslia, IPRI, 1989, p. 11; Decreto-Lei n 1.098, de
25 de maro de 1970.
22 Maria Helena Fonseca de Souza Rolim, A Tutela Jurdica dos Recursos Vivos do Mar na Zona Econmica
Exclusiva, Max Limonad, 1998, p. 26-9 e 107-108.

366

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

luz desse quadro, o Brasil, embora adotando posio


minoritria dentro da Terceira Conferncia das Naes Unidas,
reafirma a tese territorialista, defendendo 200 milhas de mar
territorial. Entretanto, em face da ampla aceitao do conceito
de zona econmica exclusiva, o Brasil viria a reconsiderar sua
posio23. Saraiva Guerreiro refere-se, com simpatia, tese sobre
a criao da zona econmica exclusiva como tendncia irreversvel
para uma nova ordem jurdica para os oceanos24. Esclarea-se que
a posio brasileira em favor do mar territorial de 200 milhas
no teve apoio da comunidade internacional, sofrendo sensvel
oposio.
Nesse contexto, no curso das sesses, no mbito da Terceira
Conferncia das Naes Unidas, o Brasil, embora defendendo a
tese territorialista, passa, gradualmente, a admitir, apenas com
base de negociao, as propostas de ZEE, momento em que se
rev o conceito de soberania, inadequado para um regime jurdico
especfico como pertinente ZEE, estabelecendo-se a noo de
direitos de soberania, a significar um abrandamento do instituto
tradicional.
Na realidade, a influncia da CONVEMAR sobre a evoluo
do Direito do Mar perceptvel, claramente, no perodo que se
inicia em 1984, caracterizado pelo forte impacto das relaes
entre o direito internacional e o direito interno, a interferir com
o complexo processo decisrio em relao poltica exterior
martima dos Estados.

23 Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Official Records, v. II, NY, 1975, p. 202-203.
24 D. Of, v.I, 1975, 68; Vicente Marota Rangel, O Brasil e o Processo Decisrio em Direito do Mar, 31.

367

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

Certamente, os tratados internacionais so juridicamente


obrigatrios e vinculantes entre as Partes Contratantes. Eles
acarretam, de modo indireto, obrigaes para os poderes estatais de
cada um dos signatrios, e o descumprimento das obrigaes neles
tipificadas implica diretamente a responsabilidade internacional
do Estado-Parte pelo descumprimento de tais obrigaes.
Nesse contexto, os tratados internacionais ambientais
firmados pelo governo brasileiro, aps aprovao do Congresso
Nacional e publicao pelo Poder Executivo, passam a integrar
o ordenamento jurdico brasileiro e tornam-se obrigatrias as
disposies neles contidas em todo o territrio nacional brasileiro.
Assim que o Brasil se torna signatrio da CONVEMAR.
Encaminhado o texto convencional ao Congresso Nacional,
em obedincia Constituio Federal ento vigente, a Casa
Legislativa federal concedeu a aprovao legislativa a tal texto,
por meio do Decreto Legislativo n5, de 9 de novembro de 1987.
A 22 de dezembro de 1988, o Brasil depositou seu instrumento de
ratificao junto ao Secretariado-Geral da Organizao das Naes
Unidas. Assim o fazendo, o Brasil expressou no plano internacional
seu consentimento em obrigar-se por tal tratado25.
Por meio do Decreto n 99.165, de 12 de maro de 1990,
deu-se a promulgao da CONVEMAR. Entretanto, nessa data, a
25 Rezek, ao refletir sobre a questo da promulgao e publicao de tratados no Brasil, observa
que o ordenamento jurdico, nesta repblica, integralmente ostensivo. Tudo quanto o compe
resulte de produo legislativa internacional ou domstica presume publicidade oficial e vestibular.
Um tratado regularmente concludo depende dessa publicidade para integrar o acervo normativo
nacional, habilitando-se ao cumprimento por particulares e governantes, e garantia de vigncia
pelo Judicirio. No Brasil, se promulgam, por decreto do Presidente da Repblica, todos os tratados
que tenham sido objeto de aprovao congressional. J. F. Rezek, Direito dos Tratados, Forense, 1984,
p. 384-385.

368

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

Conveno de Montego Bay ainda no entrara em vigncia, uma


vez que prescreve seu artigo 308 a entrada em vigor dar-se- doze
meses aps a data de depsito do sexagsimo instrumento de
ratificao ou adeso, o que ainda no ocorrera.
Nesse sentido, depois de se atentar para o fato de no ter a
Conveno entrado em vigor, no plano internacional, o Executivo,
em 24 de maio de 1990, revogou o decreto de promulgao da
Conveno. Posteriormente, tendo a CONVEMAR entrado em
vigor em nvel internacional, foi promulgada pelo Decreto n 1530,
de 22 de junho de 1995, declarando-se a sua entrada em vigor.
Consequncia dessa posio jurdica adotada pelo Brasil, a
nova Constituio Federal Brasileira foi promulgada com disposio
especfica sobre a zona econmica exclusiva, adotando a redefinio
dos espaos ocenicos nos moldes da CONVEMAR. Por outro lado,
no mbito da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar,
contemplam-se as implicaes da ratificao da CONVEMAR para
o Pas, propondo-se diretrizes e linhas de ao para atender aos
princpios informativos da Carta Magna dos Oceanos, inter alia,
levantamento dos potenciais sustentveis de captura de recursos
vivos na ZEE e anlise integrada dos ecossistemas marinhos.
Finalmente, a Lei n 8.617, de 4 de janeiro de 1993,
promulgada em consonncia com a CONVEMAR, incorpora ao
direito interno nova diviso para as guas territoriais brasileiras:
12 milhas martimas de mar territorial, nas quais o Brasil exerce
soberania (artigos 1 e 2); 24 milhas martimas de zona contgua
(artigos 4 e 5); 200 milhas martimas de zona econmica exclusiva,
nas quais o Brasil exerce direitos de soberania (artigos de 6 a 10)
direitos de soberania, com contedo econmico, e jurisdio
369

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

em matria ecolgico-ambiental e investigao cientfica marinha


so os princpios informativos do direito brasileiro a tutelar
juridicamente os recursos vivos da ZEE, evidentemente tipificados
nos moldes da CONVEMAR; plataforma continental, na qual o
Brasil exerce direitos de soberania (artigos de 11 a 14).

5.2. Meio ambiente marinho


No mbito do direito positivo brasileiro, a problemtica
do meio ambiente recebeu arcabouo legal e ganhou status
constitucional. A Constituio Federal de 1988 pode certamente
ser denominada verde, em face da prioridade proteo ambiental
nela consubstanciada, tendo dedicado expressamente, no Ttulo VIII,
o Captulo VI tutela do meio ambiente, erigido categoria de
bem jurdico per se. O desdobramento desse marco jurdico revela
transio essencial para proteo efetiva do meio ambiente,
em perspectiva holstica. Cria-se um direito constitucional
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Oportuno observar que o arcabouo constitucional brasileiro
perfeitamente consonante com a CONVEMAR.
Esse paradigma jurdico adotado pelo direito brasileiro o pilar
da constitucionalizao do ambiente e o corolrio da ecologizao da
Constituio26. Nessa perspectiva, foi adotado modelo jurdico
mais sensvel sade das pessoas, s necessidades e expectativas
das futuras geraes, com fundamento em desenvolvimento
sustentvel, compatvel com a proteo e preservao ecolgica
e consubstanciando critrios para evitar-se o uso predatrio dos
recursos naturais.
26 Antnio Herman Benjamin, Constitucionalizao do Ambiente e Ecologizao da Constituio
Brasileira, in Direito Constitucional Ambiental Brasileiro, Saraiva, 2007, p. 64.

370

A Convemar e a proteo do meio ambiente marinho: impacto na evoluo e codificao do Direito do Mar as aes
implementadas pelo Brasil e seus reflexos no Direito Nacional

Em concluso, nossa Carta Magna delineou a estrutura jurdica


essencial para a tutela dos valores ambientais, em viso holstica e
reconhecendo o direito fundamental da pessoa humana a um meio
ambiente compatvel com a sade e o bem-estar e adequado para a
utilizao sustentvel dos recursos da natureza.

6. Concluso
A tendncia contempornea de reformulao e codificao
do Direito do Mar, em sua expresso clssica, luz de imperativos
ecolgicos e de perspectivas de cooperao internacional e desenvolvimento econmico, leva-nos reflexo sobre o confronto e, em
alguns setores, ruptura com um direito de origem consuetudinria,
assente em prticas mercantis, de Estados litorneos, que remontam
Idade Mdia.
A summa divisio dos espaos martimos, delineada a partir
do sculo XIII, introduz a distino entre distritos e plagos: as
guas territoriais sendo vinculadas ao regime jurdico do Estado
ribeirinho e o alto-mar sendo informado pelo princpio da liberdade.
Em perspectiva histrica, o movimento de criao de novos
espaos martimos est estreitamente ligado ao estabelecimento,
pelo Estado ribeirinho, de zonas de jurisdio especial de pesca e
de conservao dos recursos marinhos alm do mar territorial.
Confrontos e paradoxos caracterizaram o processo de evoluo
do novo Direito do Mar, finalmente definido e tipificado na
CONVEMAR, considerada a Constituio dos Oceanos, adotando-se, finalmente, nova classificao para os espaos martimos e
incorporando-se normatizao para a proteo do meio marinho.
371

Maria Helena Fonseca de Souza Rolim

A influncia da CONVEMAR sobre as posteriores convenes


internacionais sobre questes martimas e marinhas indubitvel.
Certamente, a Conveno sobre gua de Lastro e Sedimento
de Navios, desdobramento dos artigos n 194 e 196 (1) da
CONVEMAR, exemplo claro do impacto da CONVEMAR sobre a
evoluo e codificao do novo Direito do Mar.
Os riscos que corre nosso planeta, hoje denunciados por
cientistas de todos os matizes, deixam claro que o sistema
tradicional de responsabilizao, baseado na culpa, mostra-se
incapaz de contribuir para a preservao do ambiente. O princpio
da precauo, que fundamentalmente informa a Conveno sobre
gua de Lastro e Sedimentos de Navios, baseado na reconhecida
limitao dos conhecimentos cientficos, o que melhor responde
necessidade dessa preservao. Por ele, toda ao humana voltada
para o meio ambiente se presume, juris tantum, potencialmente
danosa, cabendo a seus responsveis demonstrar, de forma
inquestionvel, a impossibilidade absoluta de ocorrncia de tais
danos, ou seja, beyond a reasonable doubt.
O ordenamento jurdico brasileiro, em nvel nacional e
no mbito internacional, amplamente acolheu o princpio da
precauo como medida para preservar o equilbrio ecolgico dos
ecossistemas nacionais e prevenir danos irreversveis ao meio
ambiente. A falta de plena certeza cientfica no deve ser usada
como fundamento para postergar ou no adotar medidas para
evitar ou minimizar essa ameaa real.

372

UNCLOS: TRS DCADAS DE APLICAO,


INTERPRETAES E NOVAS PERSPECTIVAS
Maria Teresa Mesquita Pessoa

1. Introduo
Ao completar a Conveno das Naes Unidas sobre Direito
do Mar (UNCLOS sigla em ingls) 30 anos desde a abertura para
assinatura, em 10 de dezembro de 1982, cumpre recordar que
aquele momento histrico foi precedido por 14 anos de trabalho,
que envolveram mais de 150 pases de vrias regies do mundo, de
grande diversidade poltica, jurdica e socioeconmica. Na verdade,
desde 1958 e 1960, as Conferncias das Naes Unidas, realizadas
em Genebra, sublinharam a necessidade de um instrumento novo
e de aceitao geral sobre Direito do Mar.
Pouco lembrado, contudo, o fato que os debates iniciados
na Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) em 1967 sobre a
manuteno do solo marinho exclusivamente para usos pacficos
se realizaram no contexto da I Comisso da Assembleia Geral
(desarmamento), o que mostra a importncia primordialmente
poltica do tema, no se limitando somente jurdica e econmica.
373

Maria Teresa Mesquita Pessoa

Esse aspecto particularmente relevante ao examinarmos como os


dispositivos da UNCLOS tm sido aplicados e, consequentemente,
interpretados na prtica no contexto das Naes Unidas.
Este artigo ir examinar, de forma breve e de uma perspectiva
pragmtica, aspectos de aplicao da UNCLOS que deram lugar
seja a exerccio de interpretao, seja a emenda de fato, por vias
outras que as previstas nos artigos 312, 313 e 314, da Parte XVII
da UNCLOS (Dispositivos Finais), como se segue:
a) Os limites exteriores da plataforma continental: a aplicao
do Artigo 76 pela Comisso de Limites da Plataforma
Continental;
b) A Parte XI e o Patrimnio Comum da Humanidade:
b.1. O Acordo de Implementao de 1994; e
b.2. Opinio consultiva do Tribunal Internacional sobre
Direito do Mar acerca da responsabilidade do Estado
patrocinador de atividades na rea.
c) Novas perspectivas: a aplicao dos princpios da Conveno
biodiversidade marinha alm das jurisdies nacionais.

2. Os limites exteriores da plataforma continental:


a aplicao do artigo 76 pela Comisso de
Limites da Plataforma Continental
Como se sabe, o artigo 76, Parte VI (Plataforma Continental),
subpargrafo 8, refere-se submisso, pelo Estado costeiro,
Comisso de Limites da Plataforma Continental (CLPC),
estabelecida ao amparo do Anexo II da Conveno, de informao
sobre os limites da plataforma continental alm de 200 milhas
374

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

nuticas a partir das linhas de base das quais a largura do mar


territorial medido.
Trata-se, portanto, de questo de grande relevncia estratgica
e econmica para o Estado costeiro. Tem tambm consequncia
para a delimitao da rea, designao dada na Conveno ao
leito, solo e subsolo marinho alm das jurisdies nacionais, uma
vez que a extenso da rea se faz por excluso das plataformas
continentais dos Estados costeiros.
O labor da CLPC e sua interao com os Estados-Partes
da UNCLOS, por intermdio das reunies organizadas pelo
Secretrio-Geral das Naes Unidas de acordo com o 319, (e),
da Conveno (Reunio dos Estados Partes [SPLOS na sigla em
ingls), tem resultado em instncias de interpretao da aplicao
do artigo 76 e at mesmo de emenda do Anexo II da UNCLOS,
como veremos a seguir.

2.1. Alterao, pelos Estados-Partes, do prazo


estabelecido no Anexo II da Conveno
para a apresentao Comisso de Limites
da Plataforma Continental de submisses
por parte de Estados costeiros
O Anexo II da Conveno estabelece que o Estado costeiro
submeter detalhes dos limites exteriores de sua plataforma
continental alm de 200 milhas nuticas, ao amparo de dados
cientficos e tcnicos, to logo possvel, mas de toda forma dentro
de 10 anos da entrada em vigor para aquele Estado da Conveno.

375

Maria Teresa Mesquita Pessoa

A Conveno entrou em vigor em 1994, aps o depsito, pela


Guiana, do 60 instrumento de ratificao. Assim, o ano limite para
a apresentao de grande maioria de submisses CLPC foi 2004,
tendo sido esse o caso do Brasil, por exemplo. O Pas cumpriu esse
prazo, tendo apresentado sua submisso em agosto daquele ano.
Muitos pases em desenvolvimento, contudo, em particular
aqueles de menor desenvolvimento relativo, e pequenos Estados
insulares experimentaram dificuldades para reunir tempestivamente
as condies tcnicas, cientficas e financeiras para concluir dentro
do prazo estipulado suas submisses. Assim, o relatrio da X SPLOS
registrou ter havido apoio geral s preocupaes expressas pelas
Partes quanto ao cumprimento do prazo previsto no artigo 4 do
Anexo II da UNCLOS. Resolveram, ento, incluir na agenda da
XI SPLOS um item sobre a questo e solicitaram ao Secretariado que
preparasse um documento para servir de base s discusses1.
Em maio de 2001, os Estados-Membros do Frum das Ilhas
do Pacfico apresentaram XI Reunio dos Estados-Partes o
documento SPLOS/672 para esclarecer posio quanto ao prazo
estipulado no Anexo II. A adoo, apenas durante a V Sesso da
CLPC, em maio de 1999, das Diretrizes Cientficas e Tcnicas
(documento CLPC/11)3, cujo objetivo primordial era assistir os

1 Vide (SPLOS/60). Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N09/346/55/


PDF/N0934655.pdf?OpenElement>. Acesso em: 21/5/2012.
2

Position paper on the time frame for submissions to the Commission on the Limits of the Continental
Shelf Submitted by Australia, Fiji, Marshall Islands, Micronesia (Federated States of), Nauru, New
Zealand, Papua New Guinea, Samoa, Solomon Islands, Tonga and Vanuatu). Disponvel em: <http://
daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N11/225/23/PDF/N1122523.pdf?OpenElement>. Acesso
em: 21/5/2012.

Os anexos de II a IV (CLCS/11/Add.1) foram adotados apenas na sesso seguinte (sexta), em 3 de


setembro de 1999. Disponvel em: <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/documents/Guidelines/
CLCS_11A1.htm>. Acesso em: 22/5/2012.

376

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

Estados costeiros na preparao de suas submisses, foi invocada


como justificativa adicional para a necessidade de estender o prazo
previsto no anexo II da Conveno.
Para remediar essa situao sem ter de lanar mo dos
procedimentos de emenda previstos nos artigos 312 ou 313 da
Conveno4, a SPLOS adotou, durante a XI reunio, a deciso
SPLOS/72, que estipulou que no caso de Estados para os quais a
Conveno entrou em vigor antes de 13 de maio de 1999 ficava
entendido que o prazo de dez anos referido no artigo 4 do Anexo II
da Conveno seria considerado como tendo-se iniciado em
13 de maio de 1999 [(a) In the case of a State Party for which
the Convention entered into force before 13 May 1999, it is
understood that the ten-year time period referred to in article 4 of
Annex II to the Convention shall be taken to have commenced on
13 May 1999;]; decidiu, ainda, manter a questo sob exame [(b)
The general issue of the ability of States, particularly developing
States, to fulfil the requirements of article 4 of Annex II to the
Convention be kept under review].
Ao amparo do disposto no inciso (b) da deciso SPLOS/72,
os Estados-Partes voltaram a considerar a questo na XVII
Reunio, quando foi solicitado que os pases que ainda no haviam
apresentado submisses indicassem quando tencionavam faz-lo.
Registrou-se, naquela ocasio, forte resistncia a novo adiamento
por parte de alguns pases desenvolvidos, que chegaram a sugerir
4

Os artigos 312, 313 e 314 da Parte XVII da UNCLOS (Dispositivos Finais) estabelecem, respectivamente,
procedimentos para emenda Conveno, emenda por procedimento simplificado e emendas
aos dispositivos relacionados exclusivamente Parte XI. Esta Parte se aplica rea e estabelece os
princpios que a governam, em particular o de patrimnio comum da humanidade, aplicvel a ela e
seus recursos.

377

Maria Teresa Mesquita Pessoa

que os Estados apresentassem desk top proposals apenas para


cumprir o prazo referido no inciso (a) da deciso SPLOS/72.
Em resposta solicitao dos Estados-Partes, pelo menos
um pas em desenvolvimento indicou Diviso de Oceanos e
Direito do Mar da Consultoria jurdica da Organizao das Naes
Unidas (ONU) que no estaria em condies de cumprir o prazo
estendido at 2009. Em consequncia disso, a XVIII Reunio dos
Estados-Partes voltou a considerar a questo, tendo-se registrado
demonstrao geral de sensibilidade s dificuldades tcnicas,
cientficas e financeiras no antecipadas quando da elaborao
da Conveno para a preparao e apresentao de dados sobre
os limites exteriores das plataformas continentais, especialmente
por pases em desenvolvimento.
Os esforos da XVIII SPLOS, dessa forma, concentraram-se
na busca de uma soluo jurdica para a questo, que atendesse
s necessidades dos pases que no teriam condies de apresentar
as respectivas submisses, sem, contudo, envolver complexo e
demorado processo de emenda do artigo 4 do Anexo II. Boa parte
das delegaes apontou a possibilidade de se considerar respeitado
o prazo decenal mediante a apresentao, quando necessrio, de
uma submisso preliminar ou de informaes preliminares sobre
sua preparao.
Nos termos da deciso SPLOS/183, ento adotada, os Estados-Partes decidiram que o perodo previsto no artigo 4 do Anexo II
da Conveno, estendido pela deciso SPLOS/72 (a), poderia ser
satisfeito pelo envio, at 12 de maio de 2009, ao Secretrio-Geral
das Naes Unidas, de informaes preliminares indicativas
dos limites exteriores das plataformas continentais alm das 200
378

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

milhas e uma descrio do estado de preparao e da data prevista


para o envio da submisso conforme o artigo 76 da Conveno
e as Regras de Procedimento e Diretrizes Tcnicas e Cientficas
da CLPC. As informaes preliminares no sero consideradas
pela CLPC antes do cumprimento cabal do artigo 76 da Conveno,
mas devero ser igualmente notificadas aos Estados-Partes e
divulgadas pelo SGNU.

2.2. A possibilidade de incluso pelo Estado costeiro


de novos dados durante a efesa de sua submisso
Outro exemplo de interpretao dos dispositivos da Conveno
no que tange aplicao, pela CLPC, do artigo 76, resultou de
consulta da Comisso, decidida durante sua XV Sesso, em abril
de 2005, ao Consultor Jurdico da ONU sobre ser permissvel, ao
amparo da UNCLOS e das regras de procedimento da Comisso,
que um Estado costeiro, tendo feito uma submisso Comisso de
acordo com o 76 da Conveno, a ela apresentar, durante o exame
de sua submisso, material e informao adicionais relacionados
aos limites de sua plataforma continental ou parte substancial
dela, que implique distanciamento significativo dos limites e linhas
formuladas originalmente, aos quais foi dada a devida publicidade
pelo Secretrio Geral das Naes Unidas, de acordo com a regra 50
das regras de procedimento da Comisso5.
5

Is it permissible, under the United Nations Convention on the Law of the Sea and the rules of
procedure of the Commission, for a coastal State, which has made a submission to the Commission
in accordance with article 76 of the Convention, to provide to the Commission in the course of
the examination by it of the submission, additional material and information relating to the limits
of its continental shelf or substantial part thereof, which constitute a significant departure from
the original limits and formulae lines that were given due publicity by the Secretary-General of the
United Nations in accordance with rule 50 of the rules of procedure of the Commission? (traduo
do autor).

379

Maria Teresa Mesquita Pessoa

A consulta foi motivada por relatrio da Subcomisso


encarregada de considerar a submisso do Brasil. O Pas havia
submetido Comisso, por intermdio do Secretariado, material
adicional durante o perodo intersecional entre outubro de 2004 e
fevereiro de 2005 e de uma carta circulada em maro de 2005 aos
membros da Subcomisso.
Houve desconforto da Delegao brasileira quanto maneira
como a pergunta fora formulada. Por esse motivo, o Brasil buscou
esclarecer, junto ao Consultor Jurdico, por meio do documento
Clarifications to the Legal Counsel regarding the CLCS consultation
contained in CLCS/44, que o material e as informaes adicionais
relativos aos limites de sua plataforma continental estavam
diretamente relacionados ao processo de considerao, pela
Subcomisso, de sua submisso, uma vez que tais informaes
e material adicionais no constituam uma submisso nova ou
revista.
O parecer exarado pelo Consultor Jurdico da ONU
(documento CLCS/46) considerou os dois aspectos da questo, a
saber: i) ser permissvel ao Estado costeiro apresentar material e
informao adicionais no curso do exame, pela Comisso, de sua
submisso; e ii) a compatibilidade dessa prerrogativa com as regras
de procedimento da Comisso, em particular a citada regra 50,
referente divulgao do sumrio executivo da submisso pelo
Secretrio-Geral das Naes Unidas.
Quanto ao primeiro aspecto, concluiu o Consultor Jurdico
que nada h na Conveno que possa impedir o Estado costeiro de
informar Comisso, durante o exame de sua submisso, resultado
de anlise posterior dos dados cientficos e tcnicos originalmente
380

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

apresentados Comisso que levou o Estado a concluir que certas


particularidades no estavam corretas e que, consequentemente,
os limites da plataforma continental ou parte substancial dela
necessitam ser ajustados.
Da mesma forma, concluiu no haver nada na Conveno
que impea o Estado costeiro de submeter Comisso, durante o
exame de sua informao originria, novas particularidades dos
limites de sua plataforma continental ou de parte substancial dela se,
no entender do Estado costeiro interessado, tal procedimento
se justifica em vista de dados tcnicos e cientficos adicionais por
ele obtidos.
Lanou mo do histrico legislativo da Conveno para
embasar indiretamente suas concluses: os trabalhos preparatrios
da Conveno6 demonstram que as delegaes no discutiram as
modalidades pelas quais o Estado costeiro iria prover Comisso
as particularidades dos limites de sua plataforma continental e os
respectivos dados tcnicos e cientficos que os embasam.
Consequentemente, o fato de que a Conveno no permite
expressamente a apresentao de novas particularidades, durante
o exame pela Comisso dos dados originrios, no pode ser
interpretado como implicando que os Estados no possam faz-lo.
Quanto ao segundo componente da questo, apesar de a
Conveno no prever de forma explcita que a Comisso pode
adotar suas prprias regras de procedimento, o Consultor Jurdico
reconheceu a capacidade da Comisso de adotar tais regras e outros
6

Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vols. I-XVII. Disponvel
em: <https://www.un.org/depts/los/doalos_publications/LOSBulletins/bulletinpdf/bulE20.pdf>.
Acesso em: 23/5/2012.

381

Maria Teresa Mesquita Pessoa

documentos, com vistas a facilitar o cumprimento de suas funes


de forma ordenada e eficaz. Tais documentos, em consequncia da
natureza das funes do rgo, no so meramente organizacionais
ou internos, mas oferecem orientao aos Estados que a ela
apresentam submisses.
A Comisso exerce o poder de adotar suas prprias regras de
procedimento por implicao necessria de serem elas essenciais
ao desempenho de suas obrigaes. O mesmo se aplica aos demais
documentos que adota, como o caso das Diretrizes Cientficas e
Tcnicas, antes referidas.
Invoca, a esse respeito, o Consultor, coerncia com opinio
consultiva da Corte Internacional de Justia, de 1949, sobre
indenizaes por leses sofridas a servio das Naes Unidas, na
qual a Corte asseverou, inter alia, que no direito internacional a
Organizao deve ser considerada como tendo aqueles poderes
que, embora no expressamente concedidos na Carta, so-lhes
conferidos por necessria implicao como sendo essenciais para
o desencargo de suas obrigaes7. O mesmo argumento pode,
portanto, ser aplicado capacidade da Comisso com relao
capacidade que seja essencial ao desempenho de suas obrigaes,
ainda que no expressamente concedidos pela Conveno.
Observa, ademais, que os prprios Estados Partes reconhe
ceram, na deciso SPLOS/72, referida acima, que somente aps
a adoo das Diretrizes Cientficas e Tcnicas, em 13 de maio
7

Reparations for injuries suffered in the service of the United Nations. under international law, the
Organization must be deemed to have those powers, which, though not expressly provided in
the Charter, are conferred upon it by necessary implication as being essential to the performance
of its duties (I.C.J. Reports, 1949, p. 182). Disponvel em: <http://www.icj-cij.org/docket/files/4/1835.
pdf>. Acesso em 18/5/2012.

382

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

de 1999, os Estados tiveram perante si os documentos bsicos


relativos a submisses de acordo com o 76, subpargrafo 8, da
UNCLOS. Estaria implcita nessa deciso a importncia atribuda
pelos Estados-Partes s Diretrizes no contexto da implementao
do artigo 76.
Ao interpretar quais as regras de procedimento da Comisso
relevantes para a questo sob anlise, o Consultor sublinha que
tanto elas quanto as Diretrizes Cientficas e Tcnicas devem
ser lidas, entendidas e interpretadas luz da Conveno, cujos
dispositivos prevalecem.
Os 3, 6 e 10 do Anexo III das regras de procedimento
dispem que a subcomisso estabelecida pela Comisso para
considerar a submisso pode, durante a fase inicial, bem como em
qualquer estgio do exame principal de dada submisso, solicitar
ao Estado costeiro que fornea dados, informaes e esclareci
mentos adicionais sobre a submisso. Tais dados, informaes e
esclarecimentos adicionais devem embasar, integrar e esclarecer as
particularidades dos limites da plataforma continental explicitadas
na submisso e no devero configurar submisso nova ou revista.
Contudo, assinala ser bastante provvel que, ao ser solicitado
dessa forma, um Estado costeiro, ao reavaliar dados originalmente
submetidos Comisso, chegue concluso de que algumas
das particularidades dos limites exteriores de sua plataforma
continental precisam ser ajustados. Tambm pode ocorrer que o
Estado costeiro chegue a essa concluso motu proprio, sem ter sido
motivado por solicitao da subcomisso, seja pela aquisio de
novos dados, seja por detectar erros ou imprecises na submisso,
que devem ser retificadas e levadas ao conhecimento da Comisso.
383

Maria Teresa Mesquita Pessoa

2.3. Novos desafios de interpretao decorrentes


do avano de consideraes pela Comisso
de submisses: a interpretao do artigo
121 da Conveno (Regime de ilhas)
Durante a XIX SPLOS, a China props a incluso de item
relativo International Seabed Area as the common heritage of
mankind and article 121 of UNCLOS. Ainda que sem mencionar
a questo da submisso do Japo CLPC, na qual figuravam
particularidades da plataforma continental de Oki-no-Tori Shima,
territrio sob a jurisdio daquele pas asitico, esse seria o objetivo
ulterior da proposta chinesa. Tal proposta foi precedida por
tentativa anloga da China no mbito da Autoridade Internacional
dos Fundos Marinhos (ISBA sigla em ingls), que no prosperou
naquele contexto.
A ISBA, estabelecida pela Parte XI da UNCLOS (A rea),
vide artigo 137, 2 da Conveno, atua em nome da humanidade
como um todo, na qual esto investidos os direitos sobre os
recursos da rea. Contudo, o 4 do artigo 134 da Conveno, que
define o escopo de aplicao da Parte XI, claro ao dispor que nada
naquele artigo afeta o estabelecimento dos limites exteriores da
plataforma continental de acordo com a Parte VI da Conveno ou
a validade de acordos relativos a delimitao entre Estados com
costas opostas ou adjacentes.
Alguns Estados, em particular desenvolvidos, sustentam que
a SPLOS apenas tem competncia em matria administrativa e
financeira e que no se poderia proceder a exerccio interpretativo
naquele contexto. Aqueles que sustentam tal opinio argumentam
384

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

que estaria fundamentada nas decises da III Conferncia das


Naes Unidas sobre Direito do Mar e no fato de que a Reunio
dos Estados-Partes no foi prevista na Conveno como uma
Conferncia das Partes, uma vez que o artigo 319, 2, (e), apenas
prev que o Secretrio-Geral das Naes Unidas, alm de suas
funes de depositrio da Conveno, dever convocar as reunies
necessrias dos Estados-Partes.
Os pases em desenvolvimento, contudo, defendem uma
competncia ampliada da Reunio dos Estados-Partes e, em
cada reunio, abordam aspectos substantivos do Relatrio do
Secretrio-Geral ao amparo do artigo 319. No teria sido, assim,
proveitoso para tais pases declarar a Reunio dos Estados-Partes
foro no competente para a discusso da questo proposta pela
China, a nuance no ter escapado quele pas ao propor a incluso
do item.
Consideraes de ordem poltica, contudo, prevaleceram
para que no se procedesse ao exame da questo na XIX SPLOS,
embora o proponente, ao no insistir na introduo do item,
ressalvou seu direito soberano de voltar questo futuramente.
O acirramento das disputas martimas no Mar da China Meridional
e a consequente elevao da retrica a esse respeito no contexto do
exame, pela Assembleia Geral, do item de sua agenda sobre oceanos
e Direito do Mar (alm da deciso recentemente tomada pela
CLPC a respeito da submisso do Japo, como veremos adiante)
podero no favorecer a reapresentao da proposta.
No contexto da CLPC, por sua vez, o delegado do Japo
asseverou, com relao s notas verbais da Repblica Popular da
China e da Repblica da Coreia sobre a questo de Oki-no-Tori
385

Maria Teresa Mesquita Pessoa

Shima, estarem elas relacionadas com a interpretao do artigo


121 da Conveno. Na medida em que a interpretao daquele
artigo no se enquadra no mandato da Comisso e no referido
nas regras de procedimento, o Japo solicitou que a Comisso no
levasse em conta a posio expressa nas duas notas verbais. Tal
solicitao foi tambm transmitida Comisso por nota verbal da
Misso do Japo junto ONU8.
Posteriormente, durante a 28 Sesso da CLPC, quando a
Subcomisso j havia acordado recomendaes sobre a submisso
do Japo em sua totalidade, o pas solicitou, ao amparo do 15
(1 bis) do Anexo III das regras de procedimento da CLPC, uma
reunio com a Comisso. O delegado japons fez apelo Comisso
que considerasse, em sua totalidade, as recomendaes da
Subcomisso, inclusive a rea de Oki-no-Tori Shima.
A questo levantada pela Repblica Popular da China e pela
Repblica da Coreia, recordou, relacionava-se interpretao do
artigo 121 da Conveno. Aqueles Estados no haviam pleiteado
soberania sobre Oki-no-Tori Shima. Outros Estados (Palau e
Estados Unidos) que tinham apresentado comentrios sobre a
parte da submisso relativa regio da cadeia Kyushu-Palau,
na qual se encontra Oki-no-Tori Shima, haviam expressado
Comisso no ter objeo a que as recomendaes da subcomisso
fossem consideradas em sua totalidade.
Assim sendo, na ausncia de disputas terrestres ou martimas
na regio, o Japo conclamou a Comisso a considerar a submisso
8

Vide CLCS/62, de 12 de novembro de 2008), e CLCS/72, de 16 de setembro de 2011. Disponvel


em: <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_jpn.htm>. Acesso em
22/5/2012.

386

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

e proferir suas recomendaes. Reiterou que o mandato da


Comisso se restringe ao 76 e ao Anexo II da Conveno, o que
fora reconhecido pelo prprio rgo, nos seguintes termos the
consideration of submissions by the Commission concerned issues
related only to article 76 and annex II to the Convention and was
without prejudice to the interpretation or application of other
parts of the Convention.
A questo, diferida na 28 Sesso, foi retomada na sesso
subsequente, quando a Comisso decidiu levar a voto formal a
questo de se deveria adotar recomendao sobre a regio sul da
cadeia Kyushu-Palau. Em resposta pergunta sobre se se tratava de
voto acerca de questo de procedimento ou substncia, o Presidente
da Comisso proferiu tratar-se de questo de substncia, que
requer, portanto, dois teros dos votos. O parecer do Presidente
foi contestado e subsequentemente mantido com recurso a voto
por maioria simples.
O voto sobre a questo substantiva, a saber, se as recomendaes
sobre a parte sul da cadeia Kyushu-Palau deveriam ser objeto de
considerao pela Comisso, foi realizado de acordo com a regra
de procedimento 38. A proposta no recebeu os dois teros de
votos necessrios sua aprovao. Destarte, a Comisso decidiu
no estar em posio de considerar partes da submisso relativas
parte sul da regio da cadeia Kyushu-Palau at que as questes
referidas nas comunicaes recebidas de Estados-Partes fossem
resolvidas.
Pode-se concluir que tal deciso tem como consequncia
equiparar na prtica, por analogia, questo relacionada
interpretao de dispositivo da Conveno quelas que tangem
387

Maria Teresa Mesquita Pessoa

a existncia de disputa de soberania terrestre ou martima. Difere,


contudo, daquelas na medida em que deciso relativa no
considerao e qualificao de submisso em casos nos quais existe
disputa terrestre ou martima de soberania encontra respaldo no
5 do Anexo I das Regras de Procedimento da CLPC.
Merece, portanto, detida reflexo, pois poder ser invocada
como precedente em outros desdobramentos no mbito da CLPC.
O adiamento indefinido da considerao de pleitos de Estados
costeiros gera incerteza e no contribuir para o objetivo expresso
no Prembulo da Conveno de contribuir para o fortalecimento da
paz, segurana, cooperao e relaes de amizade entre as naes,
alm do disposto no artigo 138, Parte XI, da Conveno, relativo
conduta geral dos Estados em relao rea9.

3. A Parte XI: o patrimnio comum da humanidade


3.1. O Acordo de Implementao de 1994
Como se sabe, a Parte XI da Conveno estabelece o regime
aplicvel aos recursos minerais slidos, lquidos e gasosos do leito,
do solo e do subsolo marinhos alm das jurisdies nacionais. Tal
regime o de patrimnio comum da humanidade tanto para a
rea propriamente dita quanto seus recursos (vide artigo 136 da
UNCLOS). Implica, de forma especfica, a utilizao de seus recursos
em benefcio da humanidade como um todo, com particular
considerao aos interesses dos pases em desenvolvimento
9

O artigo 138 da UNCLOS dispe que The general conduct of States in relation to the Area shall be
in accordance with the provisions of this Part, the principles embodied in the Charter of the United
Nations and other rules of international law in the interest of maintaining peace and security and
promoting international cooperation and mutual understanding. (traduo do autor).

388

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

(artigo 140 da Conveno), a utilizao exclusiva da rea para


fins pacficos (artigo 141), bem como o estabelecimento de uma
organizao internacional com mandato para agir em nome
da humanidade no exerccio dos direitos sobre os recursos, a
Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISBA sigla
em ingls) vide artigos 137, 2, e 156 (Estabelecimento da
Autoridade).
A competncia especfica da Autoridade de adotar as medidas
necessrias para a proteo do meio ambiente marinho objeto do
artigo 145. Decorre ela do mandato investido na autoridade para
agir em nome da humanidade como um todo no exerccio do direito
sobre os recursos da rea. Alm dos recursos, definidos no artigo
133 como minerais (slidos, lquidos e gasosos in situ no leito, no
solo ou no subsolo marinho da rea), ela prpria patrimnio
comum da humanidade (vide artigo 136 da UNCLOS).
O processo de emendas dos dispositivos da Conveno
relativos exclusivamente rea (vide artigo 314) mais complexo
que os previstos nos artigos 312 e 313 (respectivamente, Emendas
e Emendas por processo simplificado). Com a inteno explcita
de salvaguardar o regime de patrimnio comum da humanidade,
o processo previsto no artigo 314 exige a aprovao de proposta
de emenda Parte XI, inclusive o Anexo VI, seo 4 (Cmara de
Disputas dos Fundos Marinhos) tanto pelo Conselho de Segurana
quanto pela Assembleia Geral das Naes Unidas, nessa ordem.
O Artigo especifica que os Representantes dos Estados-Partes
naqueles rgos tero plenos poderes para considerar e aprovar
emendas.
389

Maria Teresa Mesquita Pessoa

Oito anos aps a adoo da UNCLOS, o Secretrio-Geral


da ONU, Javier Peraz de Cuellar, tomou a iniciativa de convocar
consultas informais com vistas a ensejar a universalizao da
Conveno. poca, invocaram-se a mudana para uma economia
mundial voltada para o mercado e as percepes ento emergentes
sobre os papis dos setores pblico e privado para justificar a
necessidade de abordar certas questes suscitadas pela Parte XI, que
constituiriam dificuldades para a universalizao da Conveno.
Durante a primeira fase, as consultas identificaram nove
daquelas questes, quais sejam: custos para os Estados-Partes do
financiamento da ISBA e seus rgos (Subseo F, artigos de 171
a 175); a Empresa (Subseo E, artigo 170); tomada de decises
(Subseo B, artigo 159, Subseo C, artigo 161); a Conferncia
de Exame (Subseo 3, artigo 155); transferncia de tecnologia
(artigo 144); limitao da produo; o fundo de compensao; os
termos financeiros de contrato (Subseo 3 e Anexo III, artigo 13);
e consideraes ambientais (artigo 145).
A considerao desses aspectos, de forma seriada, foi baseada
em notas informativas compiladas pelo Secretariado. Os resultados
das consultas, reunidos em sumrio preparado pelo Secretrio-Geral, identificaram dois grupos de questes: o primeiro, sobre
o qual emergia consenso, inclua a questo dos custos para os
Estados-Partes, a Empresa, o processo de tomada de deciso, a
Conferncia de Exame e transferncia de tecnologia; o segundo,
dizia respeito a limitao de produo, fundo de compensao e
termos financeiros de contrato, sobre os quais havia entendimento
geral de que no seria nem necessrio nem prudente formular
novo conjunto de dispositivos detalhados. A nota informativa a
390

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

eles relativa continha princpios gerais a ser aplicados quando do


incio da produo comercial de minrios nos fundos marinhos.
Durante a segunda fase de consulta (1992), a discusso
sobre consideraes ambientais foi retirada da lista de questes,
uma vez que, muito possivelmente diante do contexto ensejado
pela Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (UNCED Rio-92), passou a ser considerada
no controvertida no contexto de minerao nos fundos marinhos.
Em janeiro de 1993, as consultas reconheceram que se
havia alcanado o estgio em que um texto com uma abordagem
operacional deveria ser minutado de forma a servir de base para
um acordo. Subsequentemente, decidiu-se que qualquer que fosse
o acordo alcanado deveria revestir-se de carter juridicamente
vinculante e evitar a duplicidade de regimes, alm de respeitar a
posio daqueles Estados que houvessem ratificado ou acedido
Conveno. Recorde-se, a propsito, que a Conveno somente
entraria em vigor aps o depsito do 60 instrumento de ratificao,
o que viria a ocorrer em 16 de novembro daquele ano.
No decorrer de 1994, realizaram-se quatro rodadas de
consultas. Ao final da quarta rodada, texto revisto (SG/LOS/CRP.1/
rev.1) foi circulado. Os comentrios recebidos foram refletidos
nas minutas, contidas no Anexo I do relatrio do Secretrio-Geral, de resoluo e de acordo relacionado implementao da
Parte XI da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar
de 10 de dezembro de 1984. A 48 sesso da Assembleia Geral
foi reconvocada, de 27 a 29 de julho de 1994, para adoo da
resoluo. O Secretrio-Geral recordou, em relatrio Assembleia
Geral (A/48/950), que o objetivo das consultas fora conseguir
391

Maria Teresa Mesquita Pessoa

a participao mais ampla na Conveno dos principais pases


industrializados, de forma a atingir participao universal.
Passados 20 anos dessa emenda de fato, 162 pases, inclusive
dois no Membros da ONU (Niue e Cook Islands), ratificaram ou
acederam UNCLOS. Os Estados Unidos, contudo, em que pese
serem favorveis ratificao do instrumento nos estamentos
militar e diplomtico, continuam a enfrentar a resistncia de
parlamentares Conveno.
No Brasil, por sua vez, a ratificao do Acordo relacionado
implementao da Parte XI da Conveno das Naes Unidas
sobre Direito do Mar de 10 de dezembro de 1984 encontrou
resistncia no Congresso Nacional, onde a diluio, nesse
instrumento, dos dispositivos sobre transferncia de tecnologia
foi objeto de questionamento. Somente em 25 de outubro de 2007
o Brasil depositou junto ao Secretrio-Geral das Naes Unidas o
instrumento de ratificao. A demora de 13 anos foi objeto de
constrangimento do Pas nas reunies anuais da ISBA, pois foi o
ltimo dos grandes pases em desenvolvimento a ratificar o Acordo.

3.2. Opinio consultiva do Tribunal Internacional


sobre Direito do Mar acerca da responsabilidade
do Estado patrocinador de atividades na rea
Em 1 de fevereiro de 2011, a Cmara de Disputas dos
Fundos Marinhos do Tribunal Internacional de Direito do Mar
(ITLOS sigla em ingls) divulgou opinio consultiva sobre
a responsabilidade legal e obrigaes dos Estados-Partes da
Conveno no que diz respeito ao patrocnio de atividades na rea,
de conformidade com a Parte XI da UNCLOS e do Acordo, de 1994,
392

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

relativo implementao da Parte XI da Conveno das Naes


Unidas sobre Direito do Mar, de 10 de dezembro de 1982.
A opinio consultiva foi exarada em resposta a consulta formal
da ISBA. Nauru e Tonga decidiram patrocinar, em 2008, propostas
em favor das empresas Nauru Ocean Resources Incorporation
e Tonga Offshore Mining Limited para a explorao de ndulos
polimetlicos em reas reservadas pela Autoridade para pases em
desenvolvimento, no Oceano Pacfico, na Zona Clarion-Clipperton
(ISBA/14/LTC/L.2).
Ambas as empresas criadas por aqueles pases eram
subsidirias da Nautilus Minerals Incorporated, empresa que conta,
entre seus acionistas, com a Epion Holdings, a Teck Cominco e a
Anglo-American, empresas com sede, respectivamente, na Rssia,
no Canad e no Reino Unido. Alm da Nauru Ocean Resources Inc,
Nauru tambm patrocinou a empresa canadense United Nickel
Incorporated (vide o Sponsorship Agreement includo na interveno
escrita daquele pas apresentada ao Tribunal no contexto das
audincias conduzidas com vistas opinio consultiva).
Quando da considerao das propostas dos dois Estados
insulares em desenvolvimento, a Comisso Jurdica e Tcnica
(CJT) da ISBA, frente falta de consenso quanto recomendao
ao Conselho para sua aprovao, decidiu continuar a discusso
da questo em oportunidade futura (ISBA/14/C/8, 10). Em
2009, luz das atuais circunstncias econmicas globais e outras
preocupaes, as subsidirias da Nautilus solicitaram que a
apreciao de seus pedidos fosse postergada (ISBA/15/LTC/6).
393

Maria Teresa Mesquita Pessoa

Em 2010, durante a 16 Sesso da ISBA, a delegao de


Nauru decidiu apresentar proposta para que o Conselho da ISBA
solicitasse opinio consultiva Cmara de Disputas sobre Fundos
Marinhos (Seabed Dispute Chamber) do TIDM no que tange
responsabilidade do Estado patrocinador. O Conselho da ISBA
(ISBA/16/C/13) endossou o pedido.
Embora a proposta de consulta ao TIDM fosse prerrogativa
de Nauru, a deciso pareceu prematura, tendo em vista que no
se haviam esgotado as deliberaes sobre o assunto no mbito da
CJT da Autoridade, composta por peritos indicados e eleitos por
Estados Partes, ou pelo prprio Conselho e Assembleia, instncias
decisrias da ISBA.
A opinio consultiva, adotada por unanimidade, reconheceu a
aplicao de dispositivos da UNCLOS e de regras gerais de direito
internacional baseadas na Conveno de Viena sobre o Direito dos
Tratados (vide 57). Ao reconhecer a responsabilidade de todos
os Estados-Partes da UNCLOS de cumprir o dispositivos desta,
bem como os regulamentos da ISBA, assinalou a necessidade de
observncia das regras que expressamente beneficiam os pases em
desenvolvimento. Referiu-se, com clareza, s medidas que devem
ser tomadas pelos Estados patrocinadores para salvaguardar sua
responsabilidade.
A Cmara de Disputas sobre Fundos Marinhos reconheceu
que o Estado patrocinador seria responsvel por garantir que as
atividades fossem desenvolvidas de acordo com a UNCLOS e
dispositivos aplicveis (artigo 139, 1). O 2 do artigo 139 da
UNCLOS estipula que a responsabilidade do Estado patrocinador
estaria salvaguardada caso tenha ele tomado todas as precaues
394

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

necessrias e apropriadas para garantir o efetivo cumprimento das


obrigaes pela empresa patrocinada e exera efetivo controle
sobre a atividade (artigo 153, 2, (b)). Finalmente, de acordo com
o 4 do artigo 4 do Anexo III, a opinio consultiva reconheceu a
necessidade de que o Estado patrocinador adote leis, regulamentos
e medidas administrativas que sejam razoavelmente apropriadas
para assegurar o cumprimento das exigncias.
A Cmara de Disputas concluiu que a Conveno no d
lugar interpretao da existncia de responsabilidade residual
do Estado, quando este no for responsvel por ter procedido a
devida diligncia: [t]he liability regime established by Article 139
UNCLOS and in related instruments leaves no room for residual
[State] liability. Reconheceu, contudo, uma potencial lacuna de
responsabilidade, por exemplo, quando a empresa patrocinada no
responde cabalmente por sua responsabilidade, enquanto o Estado
patrocinador no pode ser responsabilizado por no estar em falta.
A Cmara opinou que em tal situao a ISBA poderia buscar
compensar pelo estabelecimento de um fundo fiducirio. Essa
lacuna, contudo, no poderia ser preechida by having recourse
to liability of the sponsoring State under customary international
law. A opinio consultiva observou especificamente que o
trabalho desenvolvido pela Comisso de Direito Internacional
sobre responsabilidade internacional ainda no resultara em
dispositivos que impliquem a responsabilidade estatal sobre atos
legtimos (not yet resulted in provisions entailing State liability
for lawful acts).
Ao atribuir nfase proteo do meio ambiente marinho, a
opinio consultiva sugeriu a exigncia de realizao de estudos
395

Maria Teresa Mesquita Pessoa

prvios de impacto ambiental ( 124-150). Nesse sentido, com


base no direito consuetudinrio, adotou proposta semelhante
que a Corte Internacional de Justia utilizou ao tratar do caso das
papeleiras provocado pela instalao de duas fbricas de celulose
junto ao Rio Uruguai, no lado uruguaio (vide 147 da opinio
consultiva). Sugeriu, ainda, maior clareza sobre as medidas que
devero ser adotadas pelos Estados patrocinadores de atividades
na rea, alm das clusulas contratuais.
Um dos pontos de particular interesse da opinio consultiva
reside nos 126 e seguintes, especialmente o 161, que tratam
do Princpio 15 da Declarao do Rio (Princpio da Precauo) e
de sua aplicao. Em sua concluso, a opinio consultiva adotou o
seguinte raciocnio:
Obligations of both kinds apply equally to developed and
developing States, unless specifically provided otherwise
in the applicable provisions, such as Principle 15 of the
Rio Declaration, referred to in the Nodules Regulations
and the Sulphides Regulations, according to which States
shall apply the precautionary approach according to their
capabilities. The provisions of the Convention which
take into consideration the special interests and needs of
developing States should be effectively implemented with
a view to enabling the developing States to participate in
deep seabed mining on an equal footing with developed
States.

Apesar de assinalar que os Estados devam aplicar o princpio da


precauo de acordo com suas capacidades, a opinio consultiva
recorda que o prprio Princpio 15, em sua segunda parte,
estabeleceria seus limites: In order to protect the environment,
396

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

the precautionary approach shall be widely applied by States


according to their capabilities. Where there are threats of serious
or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be
used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent
environmental degradation.
Alm disso, a opinio recordou que a adoo do Princpio 15
pelos cdigos da ISBA tambm tornaria certas normas obrigatrias
a todos os Estados patrocinadores. A primeira parte do Princpio
15, porm, estabeleceria, de acordo com a opinio, a possibilidade
de diferenciao na aplicao do princpio da precauo, luz das
diferentes capacidades dos pases.
Reino Unido, Nauru, Repblica da Coreia, Romnia, Pases
Baixos, Rssia, Mxico, Alemanha, China, Austrlia, Chile,
Filipinas, Argentina e Fiji participaram das audincias pblicas
realizadas em Hamburgo, alm da prpria ISBA, a Comisso
Oceanogrfica Intergovernamental da UNESCO, o Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), a Interocean Joint
Organization (organizao que j possui licena para explorao na
regio de Clarion-Clipperton, integrada por Rssia, Cuba, Bulgria,
Repblica Tcheca, Polnia e Eslovquia), alm de organizaes
intergovernamentais e no gevernamentais tais como a Unio
Internacional para a Conservao da Natureza (IUCN sigla em
ingls), Greenpeace International e WWF.
digno de nota nas intervenes da maioria dos pases
desenvolvidos, e da Rssia em particular, a preocupao de que
a opinio consultiva no estabelecesse distino na aplicao do
princpio da precauo. De acordo com o stio eletrnico da ISBA,
China, Japo, Repblica da Coreia, Frana, Interoceanmetal,
397

Maria Teresa Mesquita Pessoa

Rssia e Alemanha j possuem reas aprovadas pela ISBA para


explorao na Zona Clarion-Clipperton.
Com base no artigo 150, (g), da UNCLOS, o Mxico defendeu
que as atividades na rea sejam desenvolvidas com respeito
intensificao das oportunidades para que todos os Estados-Partes, independentemente de seus sistemas social e econmico ou
localizao geogrfica, e com base na preveno da monopolizao
das atividades na rea. Asseverou que caso haja proximidade a
reas sob jurisdio nacional seria importante notar os direitos
dos Estados costeiros de adotarem medidas necessrias proteo
e conservao do meio ambiente marinho, conforme a Parte XII
da UNCLOS, incluindo aquelas referentes preveno de danos
biodiversidade marinha e ecossistemas relacionados, causados
pela poluio gerada pela explorao da rea.

3.3. Novas perspectivas: A aplicao dos princpios


da UNCLOS biodiversidade marinha em
reas alm das jurisdies nacionais
Entre as reas mais significativas cobertas pela UNCLOS,
destacam-se a proteo do meio ambiente marinho (Parte XII) e
pesquisa marinha cientfica (Parte XIII), alm do desenvolvimento
e transferncia de tecnologia marinha (Parte XIV).
O Prembulo da Conveno reconhece ser desejvel o
estabelecimento de um ordenamento jurdico para os mares
e oceanos que, ao respeitar a soberania de todos os Estados,
facilite a comunicao internacional e promova os usos pacficos
dos mares e oceanos, a utilizao equitativa e eficiente de seus
398

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

recursos, a conservao de seus recursos vivos e o estudo, proteo


e preservao do meio ambiente marinho.
Proclama, ainda, que os Estados-Partes desejam, por meio da
Conveno, desenvolver os princpios consolidados (embodied) na
Resoluo n 2.749 (XXV), de 17 de dezembro de 1970, na qual
a Assembleia Geral das Naes Unidas solenemente declarou
inter alia que a rea do leito e solo marinho e o seu subsolo, em
reas alm dos limites das jurisdies nacionais, bem como seus
recursos, so patrimnio comum da humanidade, cuja explorao
ser levada a cabo em benefcio da humanidade como um todo,
independentemente da localizao geogrfica dos Estados.
Nesse sentido, o artigo 136 da Parte XI, relativa rea,
estabelece que ela e seus recursos so patrimnio comum da
humanidade. A Parte XI, contudo, afastando-se do escopo amplo
da Resoluo n 2.749 (XXV), adota definio restritiva de tais
recursos (vide artigo 133) como minerais slidos, lquidos e gasosos
in situ na rea, no solo ou sob o leito marinho, inclusive ndulos
polimetlicos. A parte XI, assim, silenciou sobre outros recursos
marinhos da rea, presumivelmente porque poca sobre eles
no havia suficiente divulgao dos conhecimentos cientficos
existentes.
Contudo, todos os recursos marinhos e sua conservao,
uso e gerenciamento sustentveis esto sob a gide da UNCLOS.
Nenhuma parte da Conveno explicita que a ela no se aplica
a Parte XII, relativa proteo e preservao do meio ambiente
marinho. Pode-se, ademais, inferir dos dispositivos do Prembulo
da Conveno antes citados, que a inteno dos que redigiram
a Conveno era a de prover cobertura abrangente de todas as
399

Maria Teresa Mesquita Pessoa

atividades relacionadas preservao do meio ambiente marinho,


inclusive a conservao e uso sustentvel da biodiversidade
marinha.
Mais ainda, no incomum, no direito ambiental interna
cional, a interpretao de lex lata (a UNCLOS como existe) sob o
prisma de lex ferenda, ou seja, como deveria ser. Note-se, ainda, que
instrumentos internacionais devem ser interpretados e aplicados
no contexto abrangente do direito internacional predominante
poca da interpretao. Desde a abertura da UNCLOS para
assinatura, em 1984, houve significativo desenvolvimento do
direito ambiental. Tal tese encontra respaldo inter alia em pareceres exarados pela Corte Internacional de Justia10, que em
1997 referiu-se existncia de obrigao dos Estados de levar
em conta a recente evoluo de princpios ambientais ao aplicar
instrumentos internacionais existentes11.
Poderia amparar-se, ainda, na perspectiva de integrao
sistmica12, segundo postulada pela Comisso de Direito
10 Advisory Opinion on the Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa
in Namibia, [1971] I.C.J. Reports, paragraph 31. Disponvel em: <http://www.icj-cij.org/docket/
files/53/5597.pdf>. Acesso em: 10/5/2012.
11 Gabcikovo-Nagymaros Project Case, [1997] I.C.J. Reports, paragraph 140. Disponvel em: <http://www.
icj-cij.org/docket/files/92/7375.pdf>. Acesso em: 19/5/2012.
12 The International Law Commission (ILC) suggested that 31(3)(c) of the Vienna Convention on
the Law of Treaties introduces an autonomous method of interpretationnamely systemic
integration. According to this method of interpretation, each instrumentum of international law
must be interpreted and applied in a manner that safeguards harmony within the broader normative
environmentthat is, the international legal order. As explained in Part I.B, infra, this particular
method of interpretation has recently been promoted by the International Law Commission (ILC)
and legal scholarship as one of the main tools for counteracting the normative fragmentation of
international law. It is widely regarded as one of the main channels that enable the concurrence
between special and general international law. (in: Vassilis P. Tzevelekos, THE USE OF ARTICLE 31(3)(c)
OF THE VCLT IN THE CASE LAW OF THE ECTHR: AN EFFECTIVE ANTI-FRAGMENTATION TOOL OR
A SELECTIVE LOOPHOLE FOR THE REINFORCEMENT OF HUMAN RIGHTS TELEOLOGY? BETWEEN
EVOLUTION AND SYSTEMIC INTEGRATION, Michigan Journal of International Law, Volume 31,
Number 3, Spring 2010, 621).

400

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

Internacional, como soluo para superar a fragmentao do direito


internacional. Tal abordagem interpretativa prope a conciliao
de diversos regimes normativos.
Passados 30 anos desde a abertura da Conveno para
assinatura, preciso reconhecer que existe uma lacuna de
implementao dos dispositivos da UNCLOS biodiversidade
marinha alm das jurisdies nacionais, em particular no que
tange aos recursos genticos da rea. Embora a UNCLOS no
proveja regime especfico para esses recursos, pode-se concluir que
a Conveno prov o quadro jurdico aplicvel a tais recursos, uma
vez que o regime de patrimnio comum da humanidade integra o
direito internacional consuetudinrio.
Como observado por Tullio Scovazzi, Professor de Direito
Internacional da Universidade de Milo13:
While the prospects for commercial mining in the deep
seabed are uncertain, the exploitation of commercially
valuable genetic resources may in the near future become
a promising activity taking place beyond the limits of
national jurisdiction. The deep seabed is not a desert,
despite extreme conditions of cold, complete darkness
and high pressure. It is the habitat of diverse forms of life
associated with typical features, such as hydrothermal
vents, cold water seeps, seamounts or deep-water coral
reefs. In particular, it supports biological communities
that present unique genetic characteristics.

13 Scovazzi, Tullio The conservation and sustainable use of marine biodiversity, including genetic
resources, in areas beyond national jurisdiction: a legal perspective, apresentao XII REUNIO
DO PROCESSO CONSULTIVO INFORMAL ABERTO DA ASSEMBLEIA GERAL SOBRE OCEANOS E
DIREITO DO MAR (XII UNICPOLOS). Disponvel em: <http://www.un.org/Depts/los/consultative_
process/ICP12_Presentations/Scovazzi_Presentation.pdf>. Acesso em 10/5/2012.

401

Maria Teresa Mesquita Pessoa

Estudo realizado no Brasil pelos Ministrios da Cincia e


Tecnologia e da Sade e a Organizao Pan-Americana de Sade14
registra que, segundo a Organizao Mundial de Propriedade
Intelectual (WIPO sigla em ingls),
o nmero de patentes em Biotecnologia Marinha no
mundo bem expressivo [] sendo selecionados para
busca [no banco de dados da WIPO], dois termos
para uma anlise mais aprofundada: marine biotecnology
(com 2.743 patentes) e marine products (com 12.526
patentes). Devemos destacar o grande nmero de patentes
que envolvem biologia molecular e qumica de produtos
naturais. Dentre os grupos de organismos, destacam-se
as bactrias (incluindo cianobactrias) e microrganismos
(microalgas includas) e as algas, de um modo geral. No
primeiro caso, a escolha foi feita por ser o objeto de nosso
estudo e no segundo por apresentar o maior nmero de
patentes relacionadas a nossa rea de interesse.

E acrescenta: Ao analisarmos os pases de origem das patentes


desde 1984, podemos observar a supremacia norte-americana em
relao aos outros pases do mundo, com mais de 60% de todas
as patentes em Biotecnologia Marinha. O Brasil apresenta apenas
trs patentes reconhecidas nessa rea (Biotecnologia Marinha).
Observe-se, ademais, que nem sempre existe (ou observada)
nas legislaes nacionais de patentes exigncia de revelar a origem
14 BRASIL. Ministrio da Sade. Organizao Pan-Americana da Sade. Ministrio da Cincia e
Tecnologia. Caracterizao do Estado da Arte em Biotecnologia Marinha no Brasil. Braslia: Ministrio
da Sade, 2010. 134 p. il. (Srie B. Textos Bsicos de Sade). Disponvel em: <http://bvsms.saude.
gov.br/bvs/publicacoes/caracterizacao_estado_arte_biotecnologia_marinha.pdf>. Acesso em:
20/5/2012.

402

UNCLOS: trs dcadas de aplicao, interpretaes e novas perspectivas

do material patenteado. A distino entre pesquisa cientfica


marinha e bioprospeco tambm objeto de debate e no
encontra respaldo na UNCLOS. Tal discusso, contudo, de grande
complexidade, ultrapassa o escopo do presente artigo.
A proteo da biodiversidade marinha e dos genticos
marinhos alm das jurisdies nacionais, alm da necessidade
de assegurar equidade no acesso e seu uso sustentvel, requerem
o incio tempestivo de processo de negociao de acordo de
implementao da UNCLOS para a conservao e o uso sustentvel
da biodiversidade marinha alm das jurisdies nacionais, que
aborde em particular e de forma conjunta os recursos genticos
marinhos, inclusive acesso e repartio de benefcios, medidas
de conservao, tais como as baseadas em rea, inclusive reas
marinhas protegidas, avaliaes de impacto ambiental, pesquisa
cientfica marinha, desenvolvimento de capacidade e transferncia
de tecnologia15.
Tal acordo de implementao viria juntar-se queles da Parte XI
e ao Acordo para a Aplicao dos Dispositivos da UNCLOS a
Espcies de Peixes Transzonais e Altamente Migratrias.
Como se sabe, tal Acordo foi adotado na esteira da Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(Rio-92) como resposta ao declnio da sustentabilidade dos
estoques pesqueiros daquelas espcies. O 49 do Captulo 17 da
Agenda 21 (Oceanos e Mares) recomendou a realizao de uma
conferncia intergovernamental sob os auspcios das Naes
Unidas, com vistas a promover a efetiva implementao dos
15 Vide resoluo da Assembleia Geral A/RES/66/231, de 24/12/2011. Disponvel em: <http://www.
icriforum.org/sites/default/files/N1147268.pdf>. Acesso em: 22/5/2012.

403

Maria Teresa Mesquita Pessoa

dispositivos da UNCLOS sobre estoques de peixes transzonais e


altamente migratrios.
J desde antes da negociao da UNCLOS, a atividade
pesqueira fora objeto da Conveno sobre Pesca e Conservao dos
Recursos Pesqueiros do Alto-Mar, resultante da I Conferncia das
Naes Unidas sobre Direito do Mar (Genebra, 1956) e aberta a
assinatura em 1958. Os estoques de peixes transzonais e altamente
migratrios eram tambm objeto de gerenciamento sob a gide de
Organizaes Internacionais de Gerenciamento Pesqueiro (RFMO
sigla em ingls). Exemplo a Comisso Internacional para a
Conservao do Atum Atlntico (ICCAT sigla em ingls), com
sede em Madri, fundada no Rio de Janeiro, em 1967.
Frente regulamentao tanto dos recursos pesqueiros,
sujeitos ao regime de liberdade de pesca, quanto dos minerais
slidos, lquidos e gasosos da rea, os quais so, como ela
mesma, patrimnio comum da humanidade, difcil aceitar
argumentos contrrios definio de regime jurdico para os
recursos biodiversos alm das jurisdies nacionais, em particular
os recursos genticos da rea. A simples e irrestrita aplicao da
norma de captura ao amparo do conceito de liberdade dos mares
no pode ser invocada para justificar a continuidade dessa lacuna
de implementao da UNCLOS.
Concluo, a esse respeito, ecoando o Prembulo da Conveno,
expressando minha convico de que, ao sanar as lacunas de
implementao da UNCLOS, a codificao e o desenvolvimento
progressivo do Direito do Mar alcanado pela Conveno
continuaro a contribuir para o fortalecimento da paz, segurana,
cooperao e relaes de amizade entre as naes em conformidade
com os princpios da justia e igualdade de direitos.
404

O PAPEL DO BRASIL NOS ORGANISMOS


INTERNACIONAIS LIGADOS AO DIREITO MARTIMO
COM DESTAQUE INTERNATIONAL MARITIME
ORGANIZATION (IMO)
Mauro Cesar Rodrigues Pereira

A motivao para o presente trabalho a anlise do


significado, dos fatos, das experincias e de mltiplos outros
aspectos relacionados existncia por 30 anos da Conveno da
Jamaica, que entrou em vigor em 1994, um dos mais abrangentes
documentos jurdicos internacionais que, ao firmar conceitos e
regras bsicas, permitiu a universalizao da normatizao das
atividades martimas, mantendo regulamentos e procedimentos
atualizados e acompanhando os avanos da humanidade.
Alm da Organizao das Naes Unidas (ONU), dedicada
tarefa de fixao de limites jurisdicionais dos Estados nacionais,
especialmente com sua Comisso de Limites da Plataforma
Continental e da gerncia superior da chamada rea, na regio
do alto-mar, outros organismos vinculados Organizao central
dedicam-se, como em geral j o faziam antes da Conveno
ora em foco, a diversos importantes aspectos ligados ao mar e
405

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

ganharam mpeto bem maior aps a solidificao de princpios


de direito codificados no citado tratado. Neste artigo, contudo, a
ateno voltada, quase exclusivamente, Organizao Martima
Internacional, a IMO (International Maritime Organization).
Cabe relembrar, guisa de introito, a razo pela qual o mar
exige tantas atenes e cuidados.
Os oceanos ocupam cerca de 4/5 do globo terrestre, e por
isso s j se geram implicaes vrias para toda a humanidade.
Entretanto, seria pouco aceitar a meno apenas dessa constatao
fundamental para justificar as atenes.
Desde os primrdios da raa humana, o mar constituiu fonte
de alimentos, ainda limitada a princpio, e, paulatinamente, foi
assumindo relevncia na comunicao entre os povos distantes,
no transporte de mercadorias e, com o comrcio, na projeo
de poder, na pesca mais sofisticada e na obteno de produtos
minerais diversos.
O propsito deste texto no comportaria fazer um histrico
preciso da evoluo da importncia do mar na histria da
humanidade, bastando rememorar que, antes da metade do
segundo milnio do atual calendrio, o mar propiciou ao mundo
ento conhecido alargar-se para a escala presente, com diversas
naes europeias Portugal, Holanda, Inglaterra, Espanha,
Frana lanando-se ao desconhecido, fazendo conquistas,
criando imprios e estabelecendo vnculos e dependncias no que
tange a suas frotas de transporte martimo, esquadras de guerra,
tcnicas de navegao, defesa de suas costas, proteo dos espaos
martimos tidos como seus e domnio de rotas importantes.
406

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

Desde ento, embora o crescimento fosse constante com o


avanar da tecnologia, no se sentiram necessidades, e nem isto
parecia vivel, de estabelecer regras universais, que obrigassem
a todos, observando-se, contudo, pela tradio do convvio
dos homens do mar, a incorporao de hbitos e costumes nos
procedimentos marinheiros de todos, at por princpios de
honradez.
Mas, no sculo XIX, especialmente depois de os reflexos da
Revoluo Industrial se acentuarem, j parecia mandatrio que os
povos se ajustassem a regras formais comuns. Afinal, j havia uma
profuso de navios cruzando os mares, demandando as mesmas
passagens estreitas, visitando inmeros portos em vrios pases,
eventualmente precisando de apoio e socorro de terceiros, e a
confuso e riscos resultantes da inobservncia de procedimentos
harmnicos e padronizados ameaava trazer prejuzos a todos. Da
mesma forma, a evoluo dos conceitos associados aos Estados
nacionais, soberania desses Estados e aos direitos de cada um
sobre os espaos martimos e suas riquezas, crescentemente
desvendadas, juntamente com as ideias de entendimento pacfico
entre as naes, passam a pressionar pelo encontro de mecanismos
capazes de formar um corpo de legislao internacional a respeito
do mar.
Vrias iniciativas so tomadas nesse sentido, com maior
ou menor abrangncia, at que se chega, fazendo mais um salto
temporal nesta introduo resumida, a 1948, quando a ONU j
est formada e o mundo mais propenso ao entendimento coletivo.
Decide-se, ento, em Conveno iniciada naquele ano em Genebra,
reconhecer regras j anteriormente acordadas por alguns, pensar
407

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

na criao de novas e formar organismo capaz de monitorar o


cumprimento das regras vigentes, identificar novas necessidades,
sugerir sua formulao, manter em contato frequente os Estados
com grandes frotas martimas e estimular a aproximao dos
demais. Nasce, com isso, a Intergovernmental Maritime Consultative
Organization (IMCO), que passa a ter vida prpria aps 1958, com
o atingimento do nmero de ratificaes previsto para colocar a
Conveno em vigor.
A cada passo, desde sua ativao, a IMCO vai sendo mais
e mais requisitada e logo se caracteriza nitidamente como um
organismo tcnico extremamente ativo, em rea em que se faz
poltica internacional em grande amplitude. Sofre, porm, de
limitaes relevantes por no apresentar, em sua concepo,
conceituao de um organismo efetivamente universal e por suas
atribuies previstas no alcanarem todas as reas de ateno para
com o mar. As tentativas de ampliar seu escopo esbarravam em
desconfianas oriundas do tempo, cerca de 10 anos, que se esperou
para se obter o nmero mnimo de ratificaes da Conveno e do
fato de armadores de vulto temerem a interferncia de governos
em suas atividades, pois era uma organizao de consulta
intergovernamental, circunstncia que tambm afetava as naes
com menor poder e menores frotas martimas.
Tais observaes ocorrem entre 1959, incio efetivo de operao
da IMCO, e o princpio da dcada de 1980, perodo coincidente
com o da consolidao de outras organizaes vinculadas ONU e
da disposio universal para discutir uma nova Conveno sobre o
Direito do Mar, iniciada em 1973 e que, aps exaustivos trabalhos,
408

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

concluiu-se com a Conveno de Jamaica (Montego Bay), aprovada


em 1982, da qual hoje se comemora o trigsimo aniversrio.
Havendo, assim, em 1982, uma nova pea de direito
internacional, que definia precisa e abrangentemente as diferentes
reas e regies martimas, direitos e obrigaes atinentes aos pases
em todo o mundo, identificava a natureza dos recursos vivos e no
vivos existentes no mar, ressaltava os cuidados a tomar para o bom
uso e preservao da massa ocenica, foi possvel melhor definir a
organizao incumbida de orientar as atividades humanas no mar.
Tomando em considerao que a indstria martima constituise, possivelmente, como o mais universal dos empreendimentos do
homem civilizado e que os oceanos permitem a todos os pases fazer
conexes com quaisquer outros no globo, mesmo os interiores,
por fora dos direitos de acesso que lhes so assegurados, a j
testada organizao dedicada s atividades martimas foi ajustada
para alcanar o carter de universalidade que lhe era necessrio.
Atualizao de dados para os dias correntes revela que 95% ou mais
do comrcio mundial se fazem pelo mar, onde trafegam cerca de 85
mil navios e embarcaes de algum porte e infindvel mirade de
outras menores.
Sua denominao foi alterada em 1982 para International
Maritime Organization (IMO), e, com o crescente depsito, em sua
rea de responsabilidades, de convenes e acordos, ampliaram-se
suas atenes sobre transporte e atividades martimas em geral,
com destaque para os seguintes aspectos: segurana da navegao,
segurana da vida humana no mar incluindo busca e salvamento ,
preveno de atos ilcitos e terrorismo no mar, formao,
treinamento e condies de trabalho dos martimos, com o
409

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

controle dos respectivos padres de qualidade e dos certificados


pertinentes, procura de padronizao dos procedimentos aplicados
aos navios nos diversos portos do mundo, sejam os de controle
pelos Estados do porto, sejam os alfandegrios, regimes de
compensao e limitao de responsabilidades por danos causados
por navios, eficincia dos empreendimentos, harmonizao da
legislao especfica e, finalmente, talvez o mais importante e
trabalhoso na atualidade, controle da poluio no meio ambiente
marinho. Este ltimo tema, que poderia ser limitado aos riscos
oriundos de navios, fica completamente ampliado, porquanto a
IMO , tambm, a sede da Conveno de Londres, que cuida de
todo e qualquer despejo no mar.
Em suma, a IMO atua no preparo, discusso, adoo e aplicao
de regras e procedimentos (convenes, cdigos, regulamentos
etc.), fiscalizao de seu cumprimento e at, em certos casos,
aplicao de punies por falhas cometidas, sendo a entidade
uma verdadeira Autoridade Martima Internacional, inclusive
auxiliando na implantao e aperfeioamento de Autoridades
Martimas locais.
A simples citao, que se apresenta a seguir, das principais
Convenes na esfera da IMO e dos rgos que formam a estrutura
incumbida de conduzir os trabalhos da Organizao j d ideia
bastante aproximada da extenso de seus encargos:
a) Convenes:
1. Principais:
1.1 Safety of Life at Sea (SOLAS) Salvaguarda da Vida
Humana no Mar;
410

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

1.2 Prevention of Pollution from Ships (MARPOL)


Preveno da Poluio por Navios;

1.3 Standards of Training, Certification and Watchkeeping


for Seafarers (STCW) Padres de Instruo,

Certificao e Servio de Quarto para Martimos.

2. Outras convenes, relacionadas segurana, proteo e


interface navio/porto:
2.1

Regulations for Preventing Collisions at Sea (COLREG)


Regulamento Internacional para Evitar Abalroa
mentos no Mar;

2.2 Facilitation of International Maritime Traffic (FAL)


Facilitao do Trfego Martimo Internacional;

2.3 Load Lines (LL) Linhas de Carga;


2.4 Maritime Search and Rescue (SAR) Busca e

Salvamento Martimo;

2.5 Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of


Maritime Navigation (SUA) Supresso de Atos Ilcitos

Contra a Segurana da Navegao Martima

(estendida por protocolo para abranger as plataformas

fixas plataforma continental);

2.6 Convention for Safe Containers (CSC) Segurana de


Containers;
2.7 Convention

on

International

Mobile

Satellite

Organization (INMARSAT [IMSO]) Organizao


Internacional de Telecomunicaes Mveis por

Satlite;
411

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

2.8 International Convention on Safety of Fishing Vessels


(SFV) Segurana de Navios Pesqueiros;

2.9 Standards of Training, Certification and Watchkeeping


for Fishing Vessel Personnel (STCW-F) Padres de

Instruo, Certificao e Servio de Quarto para o

Pessoal de Embarcaes de Pesca.

3. Outras convenes, relacionadas a preveno da poluio


marinha:
3.1 Intervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution
Casualties (INTERVENTION) Interveno em Alto

Mar nos Casos de Acidentes com leo;

3.2 Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes


and Other Matter (LC) Preveno da Poluio

Marinha por Alijamento de Resduos e Outras

Matrias (London Convention);

3.3 Oil Pollution Preparedness, Response and Co -operation(OPRC) Preparo, Resposta e Cooperao

em caso de Poluio por leo;

3.4 Control of Harmful Anti-fouling Systemson Ships (AFS)


Controle de Sistemas Anti-incrustantes Danosos

em Navios;

3.5 Control and Management of Ships Ballast Water and


Sediments (BWM) Controle e Gerenciamento da

412

gua de Lastro e Sedimentos de Navios;

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

3.6 Safe and Environmentally Sound Recycling of Ships


(SRC) Reciclagem Segura e Ambientalmente

Adequada de Navios.

4. Convenes

relacionadas

responsabilidades

compensaes:
4.1 Civil Liability for Oil Pollution Damage (CLC)

Responsabilidade Civil por Danos Causados por

Poluio por leo;

4.2 International Fund for Compensation for Oil Pollution


Damage (FUND) Fundo para Compensao de

Danos Causados por Poluio por leo;

4.3 Civil Liability in the Field of Maritime Carriage of


Nuclear Material(NUCLEAR) Responsabilidade Civil

no Campo de Transporte Martimo de Material

Nuclear;
4.4 Athens Convention relating to the Carriage of
Passengersand their Luggage by Sea (PAL) Conveno

de Atenas sobre o Transporte de Passageiros e Sua

Bagagem por Mar;

4.5 Limitation of Liability for Maritime Claims (LLMC)


Limitao

das

Indenizaes

Reclamaes Martimas;

Relativas

4.6 Liability and Compensation for Damage in Connection


with the Carriage of Hazardous and Noxious Substances

by Sea (HNS) Responsabilidade e Compensao

por Danos Relativos ao Transporte por Mar de

Substncias Potencialmente Perigosas e Nocivas;


413

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

4.7 Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage


(BUNKER) Responsabilidade Civil por Danos

Causados pela Poluio por Combustveis de Navios;

4.8 Removal of Wrecks (WRC) Remoo de Destroos.


5. Outros assuntos:
5.1 Tonnage Measurement of Ships (TONNAGE)

Arqueao de Navios;

5.2 Salvage(SALVAGE) Salvamento.


b) rgos da IMO:
1. Assembleia Reunio de todos os Membros, em que as
grandes decises so formalizadas;
2. Conselho Grupo de 40 Pases-Membros, escolhidos
em eleio como representantes de um de trs grupos
qualificados pelo grau de intensidade de suas atividades
martimas. Responsvel perante a Assembleia pelo
acompanhamento e coordenao das atividades da
Organizao;
3. Comits Reunio de Pases-Membros interessados
nos assuntos a eles atribudos, cada qual cobrindo uma
determinada rea dentro das responsabilidades da IMO.
Alguns dos Comits, especificamente o MSC e o MEPC,
dada a grande abrangncia de sua rea, necessitam de apoio
em subcomits, aos quais atribuem diretrizes de trabalho.
So os seguintes os Comits e Subcomits (apenas a
denominao ser citada, dada a facilidade de compreenso
da rea de atuao a partir dos nomes):
414

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

3.1 Maritime Safety Committee (MSC) Comit de


Segurana Martima;

3.2 Marine Environment Protection Committee (MEPC)


Comit de Proteo do Ambiente Marinho;

3.3 Subcomits:
3.3.1 Bulk Liquid and Gases (BLG) Granis

Lquidos e Gases;

3.3.2 Carriage of Dangerous Goods, Solid Cargoes


and Containers (DSC) Transporte de

Mercadorias Perigosas, Cargas Slidas e

Contentores;
3.3.3 Fire Protection (FP) Proteo contra Fogo;
3.3.4 Radio-communication

and

Search

and

Rescue (COMSAR) Radiocomunicaes,


Busca e Salvamento;

3.3.5 Safety of Navigation (NAV) Segurana da


Navegao;
3.3.6 Ship Design and Equipment (DE) Projeto e

Equipamento de Navios;

3.3.7 Stability and Load Lines and Fishing Vessels


Safety (SLF) Estabilidade e Linhas de Carga

e Segurana de Navios Pesqueiros;

3.3.8 Standards of Training and Watchkeeping (STW)


Padres de Treinamento e Servio de

Quarto;

415

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

3.3.9

Flag State Implementation (FSI) Implemen


tao dos Estados de Bandeira (Autoridades
Martimas locais).

3.4 Legal Committee (LEG) Comit Legal;


3.5 Technical Co-operation Committee (TC) Comit de

Cooperao Tcnica;

3.6 Facilitation Committee (FAL) Comit de Facilitao


(simplificao

da

documentao

burocracia

associadas ao transporte martimo internacional).

4. Secretariado Corpo de funcionrios contratados,


preferencialmente oriundos da diversidade de pases
signatrios da Conveno, que d suporte tcnico e
administrativo aos enviados dos Pases-Membros na
operao da Organizao. O Secretrio-Geral, eleito pela
Assembleia, representa a Organizao.

A IMO assumiu, e prossegue no mesmo caminho, papel de


extrema relevncia e operosidade, sendo notvel a importncia
e aceitao de sua presena, de imprescindibilidade inconteste.
Est hoje integrada por 170 pases pertencentes ONU e mais as
Ilhas Cook, trs Membros Associados (Ilhas Faroe, Hong-Kong e
Macau), como mostra a figura 1, obtida da Wikipdia. S no esto
ligados IMO: Afeganisto, Andorra, Armnia, Bielorrssia, Buto,
Burkina Faso, Botswana, Burundi, Repblica Centro Africana,
Chade, Quirquisto, Laos, Lesoto, Liechtenstein, Mali, Micronsia,
Nauru, Nger, Niue, Ruanda, Suazilndia, Taiwan, Tajiquisto,
Uzbequisto, Vaticano, Zmbia e Estados sem reconhecimento
generalizado.
416

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

Figura 1 Ilustrao planisfrica de Estados-Membros


da CNUDM

Estados-Membros

Membros Associados

No Membros

Caracterizada a importncia da IMO no contexto mundial,


como poderia ser tambm mostrado para outros organismos da
ONU ligados ao mar, oportuno examinar como o Brasil encara
sua presena na Organizao.
Primeiramente, h que notar qual a percepo dos brasileiros
em geral sobre a importncia do mar. Apesar de o Brasil ter
nascido do mar, dele ter dependido para o transporte e o comrcio
(o interno, quase exclusivamente, at poca bem recente), para a
consolidao de sua independncia, para a afirmao poltica em
seu entorno geoestratgico, para a explorao dos recursos vivos
e no vivos, sem pretender ser exaustivo na listagem das razes,
ainda fraca a conscincia nacional a respeito do assunto.
Dizer-se conhecedor das matrias relacionadas ao mar j
aparece como algo presente s pessoas em todos os rinces do
territrio ptrio, como demonstra pesquisa inovadora patrocinada
pelo Centro de Excelncia para o Mar Brasileiro (CEMBRA),
417

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

relatada no livro O Brasil e o Mar, recentemente lanado em segunda


edio. No entanto, quando competindo com outras necessidades
e preocupaes, percebe-se faltar firmeza nas convices quanto
ao valor relativo do mar, que justifique posies polticas capazes
de levar empenho e engajamento no trato desse assunto, por mais
relevantes que seja. Resta, assim, maior carga para os grupos
restritos de efetivos conhecedores da matria, os quais tm de arcar
com dificuldades acrescidas para defender os reais interesses do
pas. promissor, entretanto, o crescimento da viso sobre o mar
no seio da sociedade, motivado pela feliz iniciativa da Marinha do
Brasil de nomear a gigantesca rea de jurisdio martima do Brasil
de Amaznia Azul.
Limitando a anlise ao tempo mais prximo do atual, como
j feito anteriormente, registra-se como resultado do empenho
dos responsveis pelos assuntos do mar a instituio da Comisso
Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), em 1974, por
iniciativa do Ministro da Marinha de ento, a qual opera de forma
contnua desde seu aparecimento, sob a coordenao da Marinha,
que mantm ativa uma secretaria, a SECIRM, por ela equipada e
dirigida por um Almirante da ativa.
Antes, porm, sem deixar de mencionar a tradicional e quase
exclusiva atividade da Marinha no campo da hidrografia e da
meteorologia marinha, deve ser destacada a j longa presena
brasileira nas tratativas relacionadas aos cuidados internacionais
com a indstria martima e aos usos do mar.
Com efeito, o Brasil foi um dos 36 pases que prepararam e
aprovaram a Conveno de 1948, colocada em vigor dez anos
depois, como j visto. Desde o incio dos trabalhos da IMCO, em
418

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

1959, no se descurou do acompanhamento de suas atividades.


Sentindo as dificuldades do tratamento tcnico das matrias
naquele mbito, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE)
providenciou a criao de um Comit de Coordenao dos Assuntos
da Organizao Martima Consultiva, com representao de vrios
rgos nacionais.
A Marinha, desde a instituio de seu Ministrio, aps a
independncia, o segundo criado no pas, pela viso estratgica
do grande estadista Jos Bonifcio, exerceu as funes hoje
caracterizadas como de Autoridade Martima, mantendo prtica
herdada da Colnia. No poderia, assim, deixar de ter participao
ativa no assunto, e, inclusive, em 1970, efetivou a colocao de
um oficial superior como participante do Secretariado da IMO
e, posteriormente, como assessor de nossa representao em
Londres, sede da Organizao, designado de Consultor Martimo
da Embaixada no Reino Unido a partir de 1981. A conduo da
Representao brasileira era exercida por Embaixador da carreira
diplomtica, acumulando outras funes, na maioria das vezes a
de Embaixador do Brasil junto ao Governo Britnico.
Na dcada de 1980, dada a intensidade dos trabalhos na
Organizao, criou-se um Grupo de Trabalho Interministerial
(GTI-IMO), presidido pelo MRE, cuja atuao sempre foi limitada,
notando-se em 1998, alm da pouca representatividade dos rgos
governamentais participantes, a dificuldade enfrentada pela
coordenao, por fora da natureza muito tcnica das matrias
abordadas. Para contornar o problema, a Marinha props a criao
da Comisso Coordenadora dos Assuntos da IMO, com elevao
do nvel dos representantes, mantida a coordenao pelo MRE.
419

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

Acordo de ento resultou na instituio da CCA-IMO, por Portaria


Interministerial, porm sob coordenao da Marinha, que para tal
designou o Chefe do Estado-Maior da Armada.
A CCA-IMO equipou-se com a ativao dos seguintes
organismos:
a) Grupo Interministerial (GI) Com representantes dos
Ministrios da Justia, Marinha, Relaes Exteriores,
Transportes, Minas e Energia, Planejamento e Oramento,
Comunicaes e Meio Ambiente, Recursos Hdricos e
Amaznia Legal. Suas atribuies incluam analisar os
assuntos objeto das reunies da IMO, elaborar as diretrizes
de orientao aos trabalhos da CCA-IMO, formular as
posies a ser adotadas pelo Brasil perante a IMO epropor
medidas a ser implementadas no mbito nacional,
decorrentes dos compromissos assumidos pelo Brasil na
Organizao, bem como de recomendaes aprovadas por
aquela entidade, quando consideradas pertinentes pela
Comisso.
b) Frum Consultivo (FC) Constitudo por representantes da
Comunidade Martima e instituies afins, com a finalidade
de contribuir para os propsitos da Comisso, em especial
na formulao das propostas de posio de Governo a ser
defendidas na IMO.
c) Secretaria Executiva (SEC-IMO) Constituda por pessoal
designado pela Marinha, para apoio tcnico e administrativo
CCA-IMO, inclusive na coordenao de estudos dos
assuntos afetos Organizao, podendo contar com a
420

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

colaborao de representantes tcnicos dos Ministrios


integrantes da CCA-IMO e de participantes do Frum
Consultivo, para prestar apoio tcnico em suas respectivas
reas de competncia. A Secretaria passou a funcionar
integrada Diretoria de Portos e Costas da Marinha.

Mais recentemente, no ano 2000, ocorreu alterao signi


ficativa na participao brasileira na IMO, porquanto decreto
presidencial transferiu do MRE para a Marinha a responsabilidade
da Representao do Pas na IMO, determinando que o Chefe
daquela Representao e Representante do Brasil na Organizao
Martima Internacional fosse um Almirante do Corpo da Armada,
o que vigora at o presente.
At esta ocasio, todas as iniciativas atrs enumeradas,
destinadas a dar maior consistncia participao brasileira
nas decises internacionais e defesa dos interesses martimos
continuaram revelando-se insuficientes para o atingimento de tal
propsito. As razes para isso podem ser identificadas, em boa
parte, como decorrncia daquilo que se pretendeu corrigir com o
decreto de 2000.
A intensidade dos trabalhos na IMO, que ser exemplificada
mais adiante, requer constante presena e dedicao exclusiva de
nossos representantes, a comear por quem dirige a Representao,
pessoa que necessita ter os conhecimentos tcnicos e vivncia dos
assuntos e ambiente martimos. Tais conhecimentos, que no se
adquirem com simples estudo, mas exigem uma vida profissional
ligada ao mar, so fundamentais para a interlocuo com os pares
no mbito da Organizao, para interagir com a vasta estrutura
de apoio montada no Brasil, at mesmo para orientar os tcnicos
421

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

incumbidos dos diferentes estudos e os integrantes de delegaes


enviadas do Brasil para as diversas reunies de Comits, Subcomits
e Grupos de Trabalho. A constante negociao poltica que se
desenvolve em torno dos temas tratados pela Organizao, em seu
entorno e at fora dela, s pode ter consistncia se baseada nesse
substrato tcnico aliado capacidade de trato diplomtico de quem
j tem experincias acumuladas em cargos de maior senioridade e
em muitos contatos com outros povos.
Em que pese a reconhecida e louvada competncia de nossos
diplomatas de carreira, seria exagero assumir-lhes terem o
conhecimento tcnico fundamental para o exerccio daquele cargo
especfico. Pode-se at tomar como prova de tal assertiva o fato
de que aos incumbidos pelo cargo anteriormente a 2000, e nem a
seus maiores, nunca estranhou a impossibilidade de o exercer sem
ter dedicao exclusiva e sem contar com estrutura adequada na
Representao.
Para que se compreenda bem a discusso ora encetada, convm
dar uma ideia de em que instncias se desenrolam as atividades na
IMO:
a) em sua Assembleia Geral, realizada uma vez a cada dois
anos;
b) no Conselho, do qual o Brasil tradicionalmente faz parte,
com reunies maiores duas vezes no ano;
c) em cerca de 10 reunies anuais dos cinco Comits e do
Conselho de Consulta da London Convention;
d) em cerca de dez a quinze reunies anuais dos Subcomits; e

422

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

e) em inmeras reunies mais ou menos formais de Grupos de


Trabalho, que se constituem ao longo do ano, atendendo a
necessidades diversas.

Somadas apenas as reunies plenrias formais, so cerca de


25 semanas de presena necessria a cada ano.
Como em todo organismo multilateral, so intensas as
negociaes diplomticas e polticas, mas girando, nesse caso,
em torno de matria tcnica muito especfica e muito variada.
Os interesses econmicos so vultosos, seja dos armadores, dos
construtores de navios, dos fabricantes de equipamentos e de
materiais, frequentemente encampados pelos prprios Estados,
que os agregam a seus desejos polticos, bem como os interesses
relacionados ao meio ambiente. Tradicionalmente, a conduta
da IMO sempre foi dominada pelos pases de maior poder, isto
, Estados Unidos da Amrica (EUA), Europa e Japo, com seus
aliados Canad, Austrlia e alguns mais. Os pases de menor
capacidade, como o Brasil, pouco podiam fazer em defesa de seus
prprios interesses, inclusive at na identificao de armadilhas s
vezes montadas. Com a aglutinao quase monoltica dos pases
da Comunidade Europeia, a situao ficou ainda mais difcil. Era
mandatrio alterar o nosso comportamento.
Embora com a institucionalizao da CCA-IMO e
principalmente de sua Secretaria, a SEC-IMO, as posies brasileiras
em relao aos diversos tpicos tenham passado a ser muito
mais conscientes, a atuao no ambiente da Organizao, apesar
do envio de Delegaes cada vez mais preparadas, continuavam
pouco expressiva por fragilidade, ainda, na substncia tcnica e,
423

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

principalmente, pelo quase inexistente envolvimento poltico e


diplomtico no ambiente de difcil penetrao.
Faltava quem, com a responsabilidade de conduzir a Repre
sentao, alertasse o Brasil sobre as deficincias de nossa posio.
Os trabalhos relativos Organizao ficavam inteiramente depen
dentes do Conselheiro Martimo, o qual, por j ser capaz de
aquilatar as verdadeiras dimenses do problema, sentia-se perma
nentemente alcanado, pois devia estar presente a quase todas
as reunies na sede e, alm disso, manusear os documentos
produzidos pela IMO e seus membros, na ordem de meio milhar
a cada ano.
Com a mudana de responsabilidade pela Representao
brasileira, e para prover o apoio ao novo Representante Permanente
(RP), at antevendo o acrscimo de trabalho que adviria de presena
mais atuante e de um envolvimento mais profcuo nos tpicos de
interesse do Brasil, a Marinha criou a Organizao Militar (OM)
denominada Representao Permanente do Brasil junto IMO
(RPB-IMO). Essa OM, que no tem autonomia administrativa,
porquanto racional e inteligentemente apoiada pela Comisso
Naval Brasileira na Europa (CNBE), em cujo prdio se localiza,
dirigida pelo Almirante Representante Permanente (RP) e tem
em seus quadros o Capito-de-Mar-e-Guerra, que era antes o
Conselheiro Martimo, como um dos Representantes Alternos e
reduzidssimo nmero de Auxiliares Locais, contratados conforme
a legislao (a ligao com a Embaixada em Londres, do ponto de
vista funcional, inexistente, permanecendo apenas como artifcio
para assegurar as garantias diplomticas plenas perante o Governo
britnico, exceto para o Representante Permanente, a partir de
424

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

julho de 2002, quando alterao ao Acordo de Sede com a IMO,


incorporado legislao britnica, reconheceu a este o status de
Chefe de Misso Diplomtica).
Para desincumbir-se de sua misso, expressa no referido
decreto presidencial, de exercerem integralmente a representao
dos interesses nacionais ante aquele Organismo, podendo, para
tanto, praticar todos os atos previstos em seu Estatuto, o RP e,
consequentemente, a RPB-IMO necessitam manter completo
acompanhamento dos assuntos tcnicos em pauta ou em
cogitaes, preparar a documentao pertinente (repete-se, so
bem mais de quinhentos documentos tcnicos de peso manipulados
em um ano) e entrosar-se com as Representaes Permanentes dos
demais pases e com o Secretariado da IMO. Necessitam, tambm,
desenvolver intensa atividade diplomtica, com frequentes
contatos com diversos Embaixadores, a fim de angariar posies
de fora no ambiente poltico das mltiplas reunies.
Como era de se esperar, muito se alterou nas participaes
do Brasil, cuja presena passou a ser sentida e respeitada. Isso
ficou ntido, principalmente, nas duas Conferncias Diplomticas,
que se seguiram mudana, quando nenhum ponto de disputa
de maior relevncia prescindiu da presena brasileira nos
entendimentos diplomticos. Em consequncia disso, porm,
aumentaram ainda mais os encargos da Representao, que tem
de elevar, continuamente, a qualidade de seus trabalhos e j
agora chamada a participar das providncias de elaborao, nos
bastidores, das novas iniciativas, alm de ser convidada a prestar
apoio a terceiros e a se envolver mais a fundo na conduo da
Organizao. Esses novos encargos motivaram cuidadoso aumento
425

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

da Representao, que recebeu mais um Oficial superior enviado


pela Marinha e Oficial de Marinha Mercante, o qual agrega os
conhecimentos prprios de sua vivncia especial, devendo-se
sua presena ao discernimento da Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Transportes Aquavirio e Areo, na Pesca e nos
Portos (CONTTMAF), com especial apoio do Sindicato Nacional
dos Oficiais da Marinha Mercante (SINDMAR).
A percepo de tal diferena no foi apenas resultado da
observao dos integrantes da Representao. Diversos tcnicos
brasileiros enviados para compor Delegaes a reunies plenrias
dos Comits, Subcomits e Grupos de Trabalho, como j o faziam
em anos anteriores, logo apontaram o flagrante aumento de
prestgio e que os brasileiros passaram a desfrutar. Igualmente,
opinio nesse sentido foi espontaneamente enunciada pelos
ocupantes da Secretaria Geral, com mandatos iniciados em 1990,
2003 e 2012, respectivamente os Srs. William ONeil (Canad),
Efthimius Mitropolous (Grcia) e Koji Sekimizu (Japo), todos
com atuao em cargos elevados da IMO desde antes de 2000.
Houve, igualmente, reflexos internos da nova posio perante
a IMO. O apoio de retaguarda ganhou novo mpeto com a maior
objetividade com que se coordenam diversas atividades, pois o
sentimento mais preciso do ambiente tcnico-poltico em Londres
permitiu melhor orientar os esforos. Houve incremento em
tradicional parceria entre a Marinha e a PETROBRAS, por meio
de seus centros de pesquisa, e o envolvimento do Ministrios
dos Transportes e do Ministrio do Meio Ambiente, da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), da Agncia Nacional
de Transportes Aquavirios (ANTAQ), da Agncia Nacional do
426

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), da Polcia Federal e


de outros mais, sem falar na patritica iniciativa do CONTTMAF/
SINDMAR h pouco referida.
A IMO tem a postura de no postergar decises sobre
acontecimentos que indiquem a necessidade de criar ou reformular
regras e procedimentos, logo convocando seus membros e
colaboradores a trazer comentrios e documentos tcnicos para
discutirem-se solues. Isso exige da Representao brasileira a
pronta capacidade para sentir as tendncias, transmiti-las ao Brasil
e sugerir o preparo de nossas posies, inclusive com apresentao
de estudos fundamentados. mais outra situao em que fica
bvia a essencialidade do embasamento tcnico para alicerar o
comportamento do Representante Permanente.
Dois fatos reais merecem ser comentados para ilustrar o que
apresentado no pargrafo acima.
O primeiro diz respeito aos acontecimentos posteriores ao
afundamento do navio-tanque Erika, nas costas da Bretanha,
em dezembro de 1999, causando desastre ecolgico de grandes
propores. De imediato, houve clamor poltico na Frana e no
mundo, exigindo providncias urgentes para que fatos semelhantes
no mais ocorressem no futuro. As presses logo se voltaram para
a IMO, inclusive com carta incisiva de Ministro de Estado francs
ao Secretrio-Geral, embora o assunto j ali estivesse em debates
no incio de 2000. Por proposta da delegao francesa, com apoio
da Comunidade Europeia, a soluo que estava sendo encaminhada
consistia na antecipao, para data bem prxima, do banimento
dos petroleiros sem casco duplo, previsto para efetivar-se anos
depois, mesmo aqueles j construdos segundo as especificaes
427

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

preconizadas pela MARPOL, conveno que estabeleceu aquela


determinao.
O Representante Permanente brasileiro, j um Almirante,
embora assediado por vrios pases, principalmente europeus, que
o convocavam para reunies paralelas de convencimento, pde
logo aquilatar tecnicamente a impropriedade da proposta, que
traria injustificveis prejuzos FRONAPE, com riscos, inclusive,
de ocasionar a falta do essencial transporte de petrleo e at o
encarecimento da construo de novos navios, por fora de uma
demanda extra a ser provocada artificialmente. Essa constatao
no s permitiu pautar o posicionamento poltico brasileiro
nas negociaes, opondo-se s pretenses descabidas, mas sem
arrostar a m vontade dos discordantes, como tambm orientou
o encaminhamento ao Brasil de pedido para preparo urgente de
estudos tcnicos indicados como adequados para sustentar a
argumentao no momento das decises. Houve sucesso com essa
estratgia.
Outro fato. Aps o infausto ato terrorista de 11 de setembro
de 2001, em Nova Iorque, houve o temor de que atos mais violentos
e devastadores pudessem ser perpetrados a partir do mar. Em
consequncia disso, partiu dos EUA, com apoio generalizado, a
presso para que a IMO aprovasse alentada legislao preventiva,
que obrigasse os diversos Estados e suas Autoridades Martimas
a se responsabilizar pelas medidas de proteo preconizadas.
Logicamente, havia muitas exigncias razoveis, mas tambm as
diversas outras que representariam, a custos elevados, incumbir
a terceiros a defesa em profundidade dos pases ameaados de
sofrer ataques terroristas. Embora as discusses para a aprovao
428

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

daquilo que veio a constituir o Cdigo Internacional para Proteo


de Navios e Instalaes Porturias (ISPS Code) fossem tardar
algum tempo, haveria, em curto prazo, reunio plenria na qual
ficariam estabelecidos premissas e pontos decisivos para os
trabalhos seguintes. A fim de defender os interesses brasileiros,
o Representante do Brasil convidou o chefe da Delegao dos
Estados Unidos para encontro anterior reunio oficial, quando
o entendimento poltico, calcado em argumentos tcnicos de
conhecimento comum, teve o efeito de abrandamento de vrias
proposies desde o princpio.
Voltando aos comentrios sobre a operosidade da IMO, deve
ser apontada a adoo frequente do procedimento denominado de
Aprovao Tcita. No passado, a IMO ficava ameaada por descrdito
em razo de muitas regras ou emendas tardarem demasiadamente
a entrar em vigor pela morosidade com que o nmero mnimo de
membros exigidos para efetivar a legislao aprovada depusesse
seus documentos de ratificao. Estudado o problema, concluiu-se pela incluso nas Convenes do mecanismo de Aprovao
Tcita, o qual consiste em dar-se um prazo aos signatrios para
manifestarem, formalmente, sua discordncia quanto a regras
ou alteraes da prpria Conveno ou, no o fazendo, aceitarem
que a estipulao cogitada estava por eles ratificada. Desse modo,
agilizaram-se sobremaneira os procedimentos, mas cresceu a
demanda de acurada ateno por parte das Representaes e sua
estrutura nacional de apoio, para no perderem o prazo de registro
de discordncias, se fosse o caso.
Depois de discorrer sobre a atuao da IMO e seu importante
papel como Autoridade Martima Internacional, bem como sobre o
429

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

relacionamento brasileiro com a Organizao, vale a pena reiterar


razes de ser vantajoso perseguir as condies mais eficazes de
envolvimento do Brasil com esse organismo das Naes Unidas.
Inicialmente, importa relembrar o quanto o transporte
martimo crucial para o pas, principalmente quando se depende
intensamente da exportao para o equilbrio econmico. As
variaes no custo do frete podero inviabilizar mercados, quase
todos geograficamente afastados da terra brasileira. E, de um modo
geral, a maioria das decises da IMO redundam em aumentos de
custos de produo e manuteno dos navios, que obviamente se
cobraro nos fretes, da mesma forma que os custos dos seguros.
Como a viso dominante no leva em considerao, via de regra,
a realidade brasileira (ou at a leva em sentido negativo, por
razes polticas ou comerciais), imprescindvel estar atento
para no arcar desnecessariamente com prejuzos, nem acumular
desvantagens relativas.
Igualmente, deve ser lembrada a defesa dos interesses
relacionados a nossa frota mercante, ainda de porte razovel,
embora diminuda e to pouco considerada pela sociedade em seu
valor econmico ou estratgico.
Outro aspecto a considerar so as imposies e obrigaes
que se criam para o Estado do porto ou Estado ribeirinho, que
cabe Autoridade Martima e a outras observar e que precisam
corresponder a uma realidade local, alm de trazerem, normal
mente, custos elevados.
Tambm, se levada em conta a viso ambiental, no pode ser
esquecido que o Brasil detm costa martima, zona econmica
430

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

exclusiva (ZEE) e plataforma continental de dimenses muito


superiores s encontradas na maioria dos demais Estados-Membros, no podendo, portanto, ausentar-se do trato detalhado
dos assuntos que lhes so pertinentes.
Atualmente, o nome do Brasil j tem um respeito todo prprio
no ambiente IMO, que pode render frutos positivos. Longe,
entretanto, de pensar assegurada essa posio, preciso no
esmorecer no trabalho e no voltar a estruturas j comprovadamente
ineficazes, como tem sido insinuado recentemente e por razes
dissociadas do interesse nacional. Sabe-se, ademais, do inevitvel
aumento do atrito gerado pela competio com interesses antes
no contestados, s compensados, em parte, pelo crescente
apoio que possvel angariar dos pases latino-americanos e do
Caribe e do continente asitico, os quais identificam em posies
brasileiras no s similaridades com seus desejos, como tambm
seriedade e consistncia. Para concretiz-los, mandatrio
acoplar as gestes polticas no ambiente IMO, conduzidas pela
Representao Permanente, s aes diplomticas em todos
os setores de atuao brasileira, inclusive nas capitais desses
Estados, por meio de entrosamento com o Ministrio das Relaes
Exteriores. Para facilitar o entrosamento nas gestes correntes,
dando-lhe a agilidade requerida, o j citado decreto de 2000, que
reestruturou a Representao na IMO, determinou a existncia de
um Representante Alterno da carreira diplomtica, que dever ter
fcil trnsito em seu Ministrio de origem.
No se poderiam concluir essas observaes sem comentar
sobre o que se passa no ambiente nacional mais amplo, de onde
tem de nascer toda a orientao para o posicionamento externo.
431

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

ainda tbia a participao do setor privado na discusso


dos temas relevantes e no apoio s atividades martimas. Os
armadores, ainda que constantemente atentos aos chamados,
poderiam ser mais efetivos em sua participao. Do setor de
construo naval, quase no se ouve a voz. Os usurios, os
principais agentes econmicos, que precisariam acompanhar a
poltica martima, parecem ainda no haver descoberto esse fato.
Deles pouco se ouve, sejam industriais, comerciantes, exportadores
ou importadores. No de estranhar, portanto, que a rea de
governo que os representa tambm no veja o problema em sua
dimenso completa. Houve, nesse quadro, a admirvel exceo
representada pelo setor trabalhista, por intermdio da presena
do CONTTMAF/SINDMAR, como j relatado.
Para encerrar o presente texto, no demasiado aludir a
uma incoerncia nacional relacionada Autoridade Martima,
que bissecular responsabilidade da Marinha, forma de uma
soluo brasileira consolidada, eficaz e econmica. Alm das
responsabilidades prprias decorrentes de legislao nacional,
incorpora outras advindas de legislao internacional que,
inseridas em tratados e convnios ratificados pelo Brasil, tambm
se internalizam conforme as regras do Direito. Em decorrncia
dessas atribuies, cabe Autoridade Martima, sem interferncia
nos assuntos comerciais e empresariais, coordenar mltiplas
atividades tambm do mbito de outros setores, todos de nvel
ministerial, hoje contados s dezenas, ou de governos estaduais,
de nvel equivalente. Paradoxalmente, o Coordenador no tem o
mesmo nvel.
432

O papel do Brasil nos organismos internacionais ligados ao Direito Martimo com destaque
International Maritime Organization (IMO)

Essa incongruncia acontece em relao a outras reas ligadas


ao mar. CIRM, a quem se devem diversos programas de valor capital
para o Brasil, igualmente coordenada pela Marinha, incorpora 17
Ministrios, nvel que o Coordenador no tem legalmente.
O decreto de criao da CIRM foi alterado desde que o
Ministrio da Marinha deixou de existir, inserindo-se, em seu
lugar, o Ministrio da Defesa, e, depois, pela criao de diversos
outros Ministrios, mantida a Coordenao com a Marinha. Isso
quase uma fico. Se lcito aceitar um Ministro liderando, diga-se, entendendo, de defesa em nvel estratgico nos mbitos naval,
terrestre e aeroespacial, ou de um outro liderando defesa no mar
e assuntos martimos, seria exagero acreditar poder reunir, na
mesma pessoa, conhecimentos suficientes para decidir sobre defesa
no mar, na terra, no ar e espao, tendo, alm disso, capacidade de
acompanhar, sem qualquer vivncia prvia, os assuntos martimos.
No caso especfico, portanto, o Ministrio da Defesa no poderia
ser tomado como o substituto do extinto Ministrio da Marinha.
Seria o caso de indagar se a soluo no poderia ser encontrada
com a adaptao de modelos j adotados em outros pases, tais
como Reino Unido e Portugal, onde h Ministros subordinados a
Ministros.

Referncias
O Brasil e o mar no sculo XXI: Relatrio aos tomadores de deciso
do Pas / CEMBRA, coord. Luiz Philippe da Costa Fernandes,
prep. Luiz Philippe da Costa Fernandes, 2013. Disponvel em: <http://
www.cembra.org.br/segundo-projeto.html>. Acesso em 20/5/2013.

433

Mauro Cesar Rodrigues Pereira

BRASIL. Decreto n 3.402, de 4 de abril de 2000. Atribui Marinha do


Brasil a Representao Permanente do Brasil junto Organizao
Martima Internacional.
BRASIL. Decreto n 3.939, de 26 de setembro de 2001. Dispe sobre a
Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM). Altera
a composio da CIRM, posteriormente alterada pelos Decretos
4815/2003 e 6107/2007.
BRASIL. Decreto n 74.457, de 12 de setembro de 1974. Cria a Comisso
Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM).
BRASIL. Portaria Interministerial n 367, de 18 de dezembro de 1998, dos
Ministros da Justia, Marinha, Relaes Exteriores, Transportes, Minas
e Energia, Planejamento e Oramento, Comunicaes e Meio Ambiente,
Recursos Hdricos e Amaznia Legal. Institui a Comisso Coordenadora
dos Assuntos da IMO (CCA-IMO).

434

UM REGIME DE EXPLORAO DO SOLO E SUBSOLO


DA PLATAFORMA CONTINENTAL BRASILEIRA:
REFLEXES PARA UM FUTURO J PRESENTE1
Renata Baptista Zanin
Rodrigo Fernandes More

1. Introduo
O direito brasileiro sobre o mar representado por uma
legislao esparsa, no um regime jurdico, que recebeu grande
influncia da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar,
de 1982, incorporada como parte do sistema jurdico nacional em
1995. Com o avano de pesquisas e desenvolvimento de tecnologias
para prospeco de riquezas minerais em grandes profundidades,
no s de petrleo e gs, associado ao aumento de contratos
com a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos para
explorao da rea, a proposta deste estudo apresentar algumas
1

Este estudo revisa e atualiza o artigo vencedor do Concurso de Artigos sobre o Livro Branco de
Defesa Nacional 2011, promovido pelo Ministrio da Defesa, cujo ttulo original O Regime
Jurdico Brasileiro de Explorao do Solo e Subsolo da Plataforma Continental, de autoria de Renata
Baptista Zanin, orientada por Rodrigo Fernandes More. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/
projetosweb/livrobranco/apresentacao_trabalhos/artigos-renata-baptista-zanin.pdf>. Acesso em:
22/7/2012.

435

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

reflexes sobre a necessidade de estabelecimento de um regime


jurdico para explorao da plataforma continental brasileira que
permita conferir s atividades minerrias ocenicas um impulso
regulatrio que atraia investimentos e, ao mesmo tempo, preserve
os interesses nacionais sobre as riquezas do Pas.
As disputas entre Estados sobre os oceanos mantm-se atual
desde Hugo Grcio (1583-1645), jurista e autor holands que
contestou a tese de soberania exclusiva de Portugal e Espanha
sobre as rotas de comrcio para as ndias ao publicar em separado o
excerto de obra anterior, denominado Mare liberum (1609). Desde
ento, alm de rotas comerciais, os Estados tm disputado direitos
de pesca, de navegao e direitos de explorao envolvendo as
guas e os fundos ocenicos, na medida em que expandiram, ao
longo dos sculos, o conhecimento e a compreenso da sociedade
sobre as riquezas do mar.
Em livro publicado em 2001, Steinberg (2001) defende a tese
de que o conhecimento dos oceanos resultado de um processo de
construo social, um processo de natureza to plural quanto
as mltiplas possibilidades de uso dos recursos dos oceanos
alcanadas ao longo dos quatro sculos desde Grcio:
[...] the international regime/resource management
perspective begins with the observation that there are
multiple, conflicting uses (and users) of ocean-space, this
perspective is amenable to a more complex rethinking of
the relationship between land-space and ocean-space.
The pluralist nature of this perspective allows it to be
expanded to include non-extractive resources provided
by the ocean, including the resources of connection
(as mobilized through shipping) and domination

436

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

(as mobilized through sea power). The merging of


the various perspectives on ocean-space also has been
encouraged by the intensification of ocean-space uses.
[...]
The expanded resource management perspectives, like
the other traditional perspectives, still implies that the
ocean is a space designed and managed by land-based
societies to serve land-based societies. In contrast, it
is proposed here that the ocean like land-space is
simultaneously an arena wherein social conflicts occur
and a space shaped by these conflitcs. The socially
constructed ocean that results then goes on to shape
social relations, on land and sea. The ocean is not merely
a space used by society; it is one component of the space
of society.

O processo de construo social dos oceanos deu origem,


primeiro, a diversos tratados esparsos, a diversos regimes
jurdicos, medida que o interesse inicialmente sobre a navegao
se expandiu para temas como a soberania sobre guas, solo e
subsolo, poluio marinha, biodiversidade, defesa, comunicaes,
recreao, minerao e produo de energia. A criao de regimes
jurdicos foi, contudo, um processo lento e gradativo de 350 anos,
de incio regulado por um direito internacional mais costumeiro
que escrito e por atos unilaterais dos estados que visavam
delimitao do espao ocenico conforme suas prprias limitaes
tecnolgicas, logsticas e militares.
Os Estados que conseguiram dominar a estratgia, o direito
e o poder militar, segundo Philip Bobbitt (2003), passaram a
ditar as regras polticas de seu tempo, tornaram-se Estados fortes
437

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

e, consequentemente, obtiveram xito na consecuo de seus


interesses hegemnicos, como ocorreu com Espanha e Portugal
(sculos XV e XVI), depois com Holanda (sculo XVII), Frana
(sculo XVIII), Inglaterra (sculo XIX) e, finalmente, com os Estados
Unidos (sculos XX e XXI). exceo da Frana napolenica e de
seu forte exrcito, que superava em nmero e poder a esquadra
francesa, segundo Padfield (1999), todos os demais estados
garantiram a hegemonia a partir do supremacia sobre os oceanos,
militar e comercial.
Assim, enquanto Steinberg percebe um oceano cujo valor se
constri e muda de acordo com a percepo e construo social
sobre o conhecimento de suas riquezas e usos, Padfield o descreve
como palco de um processo evolucionrio social e poltico, no qual
a supremacia martima o elemento-chave para se compreender
o mundo atual, a civilizao, a democracia e mesmo o fracasso de
Habsburgos, Bourbons, Bonaparte, Hitler e Stalin em superar a
supremacia martima de seus adversrios (PADFIELD, 1999, p. 2).
Bobbitt (2003), de sua vez, associa a consecuo dos interesses do
Estado a uma conjuntura favorvel nos campos estratgico, poltico
e jurdico, no qual os oceanos tm se tornado, seja pela ampliao
de percepo de Steinberg, seja pela supremacia martima de
Padfield, um espao de disputa de interesses e conflitos.
Seja qual for o enfoque de anlise histrico, poltico, jurdico ,
certo que a sustentabilidade dos oceanos, a paz e segurana
internacionais dependem de uma moldura jurdica que, encimada
pela Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar (CNUDM),
de 1982, est em permanente processo de consolidao. uma
conveno relativamente nova, com apenas 19 anos de vigncia e
438

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

um passado de complexas negociaes em torno de temas ainda


no resolvidos, como o regime jurdico dos fundos marinhos.
Os oceanos so um espao regulado por um regime jurdico
internacional prprio, com sub-regimes especficos sobre a massa
dgua (mar territorial, zona contgua, zona econmica exclusiva
e alto-mar) e sobre o solo e subsolo marinhos (plataforma
continental e rea).
Ao estabelecer sub-regimes, ou mesmo regimes especficos
sobre massa dgua, solo e subsolo marinhos, a CNUDM fixa
limites soberania nacional. Enquanto os limites nacionais da
massa dgua estendem-se at 200 milhas nuticas, o limite do solo
e subsolo sob soberania de um estado costeiro pode se estender at
350 milhas nuticas, respeitado o procedimento previsto no artigo
76 da Conveno perante a Comisso de Limites da Plataforma
Continental (CLPC).
No entanto, medida que se amplia a plataforma continental
de um Estado costeiro, h uma reduo do espao compreendido
pela rea, cujos recursos so geridos pela Autoridade Internacional
dos Fundos Marinhos como consequncia de sua natureza jurdica
de patrimnio comum da humanidade. Tem-se, ento, nessa
expanso da plataforma continental, um evidente multicentro de
conflitos, que se acirram na mesma proporo que se desenvolvem
e conhecem as riquezas do mar. Steinberg, Padfield e Bobbitt
encontram nesse aspecto a identidade de suas teses em torno da
importncia dos oceanos.
O que est sob soberania de um Estado precisa estar sob seu
domnio, no apenas no aspecto militar, poltico ou jurdico, mas
439

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

especialmente no cientfico. Contudo, s se fomenta cincia com


polticas de Estado. S se atrai a iniciativa cientfica, seja pblica,
seja privada, com uma moldura jurdica que oferea certeza,
previsibilidade e segurana quanto a investimentos e proteo
da propriedade intelectual; que proteja a biodiversidade e o meio
ambiente; que atenda a mais legtima acepo de interesse pblico;
enfim que permita ao estado conhecer e gerir seus recursos naturais
de forma soberana e sustentvel.
Como se disse na apresentao deste estudo, a proposta
estimular algumas reflexes sobre a necessidade de estabelecimento
de um regime jurdico brasileiro para explorao das riquezas do
imenso espao marinho sob soberania nacional a plataforma
continental.
Nesse sentido, este estudo se prope: i) apresentar os planos
nacionais e a moldura jurdica existente no Brasil sobre recursos
do solo e subsolo marinhos; ii) analisar o objeto, abrangncia
e aplicabilidade da legislao encontrada (quais minerais so
abrangidos); iii) pesquisar a aplicao dos efeitos prticos da
legislao encontrada sobre os pedidos de pesquisa e lavra ao
Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e de
licenciamento ambiental perante o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA);
e iv) identificar e apontar as principais limitaes da legislao, cuja
soluo pode incrementar a pesquisa e lavra no setor.

2. Polticas nacionais
No plano poltico, destacamos trs polticas nacionais que
se relacionam a temas marinhos: Poltica Nacional para o Meio
440

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

Ambiente (PNMA), o Plano de Levantamento da Plataforma


Continental Brasileira (LEPLAC) e a Poltica Nacional para os
Recursos do Mar (PNRM).

2.1. Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA)


Em 1981, foi promulgada a Lei n 6.938, estabelecendo a
PNMA, que dispe sobre os objetivos, princpios, indicao dos
rgos responsveis, enfim, todos os fundamentos que definem a
proteo ambiental em nosso Pas.
Incorporando a responsabilidade da preservao, melhoria e
recuperao da qualidade ambiental, visando assegurar, no Brasil,
condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da
segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, os
rgos executores da PNMA fazem parte de um sistema maior de
proteo, o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
A PNMA prev, de acordo com alterao pela Lei n. 10.165, de
2000, precisamente em seu anexo VIII, que a extrao e tratamento
mineral deve ser considerada como atividade potencialmente
poluidora, classificando-a com potencial de poluio de nvel
alto. Como atividade potencialmente poluidora, j assim definida
no artigo 225 da Constituio Federal, depender de licencia
mento ambiental prvio, de acordo com o PNMA, alterado pela Lei
n 7.804, de 1989:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcio
namento de estabelecimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, considerados efetiva e poten
cialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental, dependero de

441

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA),
e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e [dos]
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), em carter
supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
[...]
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e [dos] Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), o
licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de
atividades e obras com significativo impacto ambiental,
de mbito nacional ou regional.

2.2. Plano de Levantamento da Plataforma


Continental (LEPLAC)
Em 1989, o Decreto n 98.145 instituiu o LEPLAC, com o
propsito de realizar levantamento para estabelecer os limites
do bordo exterior da plataforma continental brasileira alm
das 200 milhas nuticas, na qual, segundo a CNUDM, pode um
Estado costeiro exercer direitos de soberania para a explorao e o
aproveitamento dos recursos naturais do leito e subsolo marinhos.
Realizados os levantamentos, em grande parte com apoio da
PETROBRAS, em maio de 2004 o Brasil encaminhou Comisso
de Limites da Plataforma Continental (CLPC) uma Proposta de
Limite Exterior da Plataforma Continental Brasileira.
Em resposta de 2008, num documento com natureza jurdica
de recomendao na forma da CNUDM, a CLPC fez restries a
19% do total da rea estendida pleiteada pelo Brasil, provocando

442

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

a retomada de estudos e levantamentos para reapresentao


do pleito.
No contexto do petrleo e gs, a Comisso Interministerial sobre
Recursos do Mar (CIRM) publicou em 2010 a Resoluo n 3/10, na
qual declara o direito do Brasil de avaliar previamente pedidos de
autorizao para realizao de pesquisa, independentemente
de o limite exterior da Plataforma Continental (PC) alm das 200
milhas nuticas no ter sido definitivamente estabelecido pela
CLPC (MORE, 2012, p. 63).
Alm de levantamentos e pesquisas sobre petrleo e gs,
o LEPLAC permitiu levantamentos sobre outros recursos no
vivos da plataforma continental, objeto de programas especficos:
com o objetivo de avaliar os recursos provenientes da plataforma
continental a Resoluo n 4, de 1997, da CIRM criou o Programa
de Avaliao da Potencialidade Mineral da Plataforma Continental
Jurdica Brasileira (REMPLAC).

2.3. Poltica Nacional para os


Recursos do Mar (PNRM)
Ainda no plano poltico, alm do LEPLAC, merece destaque
a Poltica PNRM, instituda pelo Decreto n 5.377, de 1995, cuja
finalidade
orientar o desenvolvimento das atividades que visem
efetiva utilizao, explorao e aproveitamento dos
recursos vivos, minerais e energticos do Mar Territorial,
da Zona Econmica Exclusiva e da Plataforma Continental,
de acordo com os interesses nacionais, de forma racional e
sustentvel para o desenvolvimento socioeconmico do Pas,

443

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

gerando emprego e renda e contribuindo para a insero


social. (BRASIL, 2005).

O conceito de recursos do mar dado na PNRM, em


consonncia com os artigos 56, 77 e 79 da CNUDM, como sendo:
todos os recursos vivos e no vivos existentes nas guas
sobrejacentes ao leito do mar, no leito do mar e seu
subsolo, bem como nas reas costeiras adjacentes, cujo
aproveitamento sustentvel relevante sob os pontos de
vista econmico, social e ecolgico.

A PNRM tambm conceitua recursos vivos e recursos no


vivos, cuja distino no to clara na CNUDM:
Os recursos vivos so os recursos pesqueiros e a
diversidade biolgica, incluindo os recursos genticos
ou qualquer outro componente da biota marinha de
utilidade biotecnolgica ou de valor para a humanidade;
Os recursos no vivos do mar compreendem os recursos
minerais existentes nas guas sobrejacentes ao leito
do mar, no leito do mar e seu subsolo, e os recursos
energticos advindos dos ventos, mars, ondas, correntes
e gradientes de temperatura.

Como destaque, muito embora ainda sejam normas de soft


law, a PNRM elenca em seu artigo 4 como princpios bsicos a
adoo do princpio da precauo na explorao e aproveitamento
sustentvel e a proteo da biodiversidade e do patrimnio
gentico existente nas reas marinhas sob jurisdio nacional e
zona costeira adjacente. medida que se elabore uma legislao
e um regime especfico para explorao da plataforma continental,
444

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

os princpios e a soft law da PNRM podem ganhar um corpo mais


consistente e juridicamente vinculante, mais prximo a hard law.

3. Moldura jurdica
Os fundamentos para explorao dos recursos naturais da
plataforma continental tm sua pedra angular na definio de
que tais recursos so considerados como bens da Unio, conforme
o artigo 20, V, da Constituio Federal. Como esse inciso no
distingue entre recursos naturais do solo e subsolo, a soberania
brasileira sobre os recursos naturais do subsolo se afirma, numa
interpretao integrativa, no inciso IX do mesmo artigo 20, que
inclui entre os bens da Unio os recursos minerais, inclusive do
subsolo.
importante ainda destacar, conforme constata More
(2012, p. 65), que apesar de no mencionada no mesmo artigo 20
(como o caso do mar territorial no inciso V), mas definida como
atribuio do Congresso Nacional, com a sano presidencial,
pelo artigo 48, I, da Constituio Federal, o direito internacional
reconhece a plataforma submarina como extenso natural do
territrio continental, como se deste fizesse parte ipso facto e ab
initio (INTERNATIONAL COURT..., 1969).
Como parte do territrio nacional, a hiptese legal permissiva
da explorao do solo e subsolo da plataforma continental est
prevista no artigo 176, 1, da Constituio Federal, cuja explorao
s pode ser efetuada
mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse
nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as
leis brasileiras e que tenha sua sede ou administrao

445

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

no pas, na forma da lei, que estabelecer as condies


especficas quando estas atividades se desenvolverem
em faixa de fronteira ou terras indgenas.

A explorao, ainda, deve atender ao princpio constitucional


que garante o direito ao meio ambiente equilibrado, contido no
artigo 225 da Constituio Federal:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecolo
gicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
[...] 1 Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Pblico: [...]
IV exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade;
[...]
2 Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado
a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com
soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente,
na forma da lei.

Apesar de no definir a extenso do termo potencialmente


causadora de significativa degradao do meio ambiente, note-se
que o artigo 225 da Constituio Federal toma como presuno
iure et iure que a explorao de recursos minerais atividade dege
nerativa do meio ambiente, obrigando o explorador a recuperar
446

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

a rea minerada e, antes disso, realizar o estudo de impacto


ambiental, seja qual for o ambiente, terrestre ou marinho.

3.1. Conveno das Naes Unidas


sobre o Direito do Mar
Os Estados Partes nesta Conveno, animados do desejo
de solucionar, num esprito de compreenso e cooperao
mtuas, todas as questes relativas ao direito do mar
e conscientes do significado histrico desta Conveno
como importante contribuio para a manuteno da
paz, da justia e do progresso de todos os povos do mundo
[...] (ONU, 1982, Prembulo).

Alm de uma conveno internacional, a Conveno das


Naes Unidas sobre Direito do Mar (CNUDM), assinada em 10 de
dezembro de 1982, em Montego Bay, Jamaica, tambm parte do
arcabouo jurdico brasileiro, incorporada que foi ao nosso sistema
jurdico, com hierarquia de lei ordinria, pelo Decreto n 1.530,
de 1995. A CNUDM a terceira de uma srie de conferncias que
trataram sobre Direito do Mar.
A CNUDM, em suas 17 partes, 320 artigos e oito anexos,
cria regimes e conceitua os espaos martimos, trata da questo
da poluio marinha, de investigao cientfica sobre o mar e seus
recursos, cria o Tribunal Internacional do Mar e direciona a soluo
de antigas questes sobre a extenso e os regimes de cada um dos
espaos ocenicos, martimos (mar territorial, zona contgua,
zona econmica exclusiva e alto-mar) e terrestres (plataforma
continental e a rea).

447

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

O artigo 76 da CNUDM prev, como j dito, a possibilidade


de extenso dos limites da plataforma continental para alm do
limite de 200 milhas nuticas. Seguindo a redao da CNUDM ao
conceituar plataforma continental, o artigo 11 da Lei n 8.617, de
1993 (BRASIL, 1993), define os limites da plataforma continental
brasileira da seguinte forma:
A plataforma continental do Brasil compreende o leito
e o subsolo das reas submarinas que se estendem
alm do seu mar territorial, em toda a extenso do
prolongamento natural de seu territrio terrestre,
at o bordo exterior da margem continental, ou at
uma distncia de duzentas milhas martimas das linhas
de base, a partir das quais se mede a largura do mar
territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem
continental no atinja essa distncia. (BRASIL, 1993)
(grifo nosso)

3.2. Delimitao do espao ocenico


brasileiro: a Lei n 8.617, de 1993
A comparao da redao da CNUDM e da Lei n 8.617, de
1993, acerca da conceituao do espao ocenico brasileiro revela
a compatibilidade de textos e, em diversas partes da lei, quase a
transcrio literal do disposto na CNUDM pela lei nacional.
De acordo com o artigo 76 da CNUDM, a plataforma
continental de um Estado costeiro compreende,
i) o leito e o subsolo das reas submarinas que se estendem
alm do seu mar territorial, em toda a extenso do
prolongamento natural do seu territrio terrestre, at ao
bordo exterior da margem continental;
448

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

ii) ou at uma distncia de 200 milhas martimas das linhas de


base a partir das quais se mede a largura do mar territorial,
nos casos em que o bordo exterior da margem continental
no atinja essa distncia.

Percebe-se que a definio da plataforma continental decorre


de dois conceitos. O primeiro um conceito natural, no sentido de
que a plataforma continental um prolongamento natural
de territrio terrestre; o segundo, um conceito jurdico, definido
por questes polticas, prefixado independentemente de qualquer
peculiaridade, segundo um regime jurdico prprio definido
na CNUDM.
Em razo da existncia do primeiro que se permite a Estados
costeiros o pleito de extenso de seu territrio marinho at o limite
mximo de 350 milhas nuticas. Para assim proceder, o Estado
dever atender aos parmetros estabelecidos na Conveno, isto ,
dever realizar e apresentar um estudo cientfico para demonstrar
que o bordo exterior dessa margem continental (borda da
plataforma) a continuao natural do territrio do requerente.

3.3. Cdigo de Minas (1967; 1996)


O Cdigo de Minas, em sua primeira verso, de 1940 (Decreto
n 1.985), foi revogado pelo Decreto-Lei n 227, de 1967, que, por
sua vez, passou por 13 alteraes at a verso em vigor, a mais
importante delas feita pela Lei n 9.314, de 1996.
Analisando as exposies de motivos do Decreto-Lei n 227,
de 1967, seu o prembulo e as alteraes, percebe-se que havia
(e continua havendo) preocupao com a evoluo e a continuidade
do desenvolvimento da cincia e da tecnologia associadas
449

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

minerao. Disso no h dvida. O que aqui se prope refletir,


contudo, a necessidade de nova modificao para abranger de
forma expressa a explorao dos recursos minerrios da plataforma
continental.
Em 1967, na redao original do Cdigo de Minerao,
havia preocupao com a pesquisa em leitos de rios navegveis
e flutuveis, lagos e plataforma submarina, cujo uso somente
seria autorizado sem prejuzo ou com ressalva dos interesses da
navegao ou flutuao, ficando sujeito, portanto, s exigncias
que viessem a ser impostas nesse sentido pelas autoridades
competentes. Rezava o inciso IV do artigo 22, revogado pela Lei
n 9.314, de 1996:
A pesquisa em leitos de rios navegveis e flutuveis,
nos lagos e na plataforma submarina, somente ser
autorizada sem prejuzo ou com ressalva dos interesses
da navegao ou flutuao, ficando sujeita, portanto,
s exigncias que forem impostas nesse sentido pelas
autoridades competentes. (BRASIL, ANO DA LEI QUE
INTITUIU O CDIGO) (grifo nosso)

No se encontrou na literatura as razes de supresso do


termo plataforma submarina.
Assim, na ausncia de legislao especfica, o Cdigo de Minas
dever ser aplicado para atividades na plataforma continental,
entendimento que coaduna com a interpretao integrativa
dos artigos 20, V e IX, 48, I, e 176 da Constituio Federal, que
formam uma consistente base legal para autorizao e concesso
para pesquisa e lavra de minrios no solo e subsolo da plataforma
continental, embora no expressa.
450

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

Se assim considerarmos, o Cdigo de Minas enumera os


procedimentos para a autorizao de pesquisa e posterior outorga
da lavra nas minas/jazidas. Indica, em seu artigo 2, os regimes de
aproveitamento das substncias minerais:
I - regime de concesso, quando depender de portaria
de concesso do Ministro de Estado de Minas e Energia;
II - regime de autorizao, quando depender de
expedio de alvar de autorizao do Diretor-Geral do
Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM);
III - regime de licenciamento, quando depender
de licena expedida em obedincia a regulamentos
administrativos locais e de registro da licena no
Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM;
IV - regime de permisso de lavra garimpeira, quando
depender de portaria de permisso do Diretor-Geral do
Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM);
V - regime de monopolizao, quando, em virtude
de lei especial, depender de execuo direta ou indireta
do Governo Federal. (BRASIL, ANO DA LEI QUE
INTITUIU O CDIGO) (grifo nosso)

3.4. Resoluo CONAMA n 237, de 1997


A Resoluo n 237, de 1997, do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA) complementa a regulamentao da PNMA
e supre a lacuna decorrente da excluso do Cdigo de Minas em
relao plataforma submarina ao deixar expresso em seu
artigo 4 que as atividades no mar, na plataforma continental e na
zona econmica exclusiva sero licenciadas pelo IBAMA:
451

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos


Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), rgo executor
do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere
o artigo 10 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de mbito nacional ou regional, a saber:

I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil


e em pas limtrofe; no mar territorial; na plataforma
continental; na zona econmica exclusiva; em terras
indgenas ou em unidades de conservao do domnio da
Unio. (CONAMA, 1997)

O licenciamento ambiental , talvez, o mais importante ato


administrativo do Estado para autorizar a instalao e operao de
qualquer atividade empresarial de significativo impacto ambiental.
Sem um estudo que anteveja a soluo e gesto de todos os impactos
da atividade empreendedora, no haver licena prvia, sequer de
instalao ou de operao.
A clareza da Resoluo n 237, de 1997, e do artigo 4 da
PNMA marca a interpretao de toda a legislao envolvendo as
atividades minerrias ocenicas. No so suficientes, contudo,
para solucionar questes afetas ao Cdigo de Minas e Marinha do
Brasil, rgos que tambm atuam na autorizao de tais atividades.

4. Plataforma continental brasileira: O REMPLAC


Com o objetivo de avaliar os recursos da plataforma
continental, foi criado pela Resoluo n 4, de 1997, da CIRM o
Programa de Avaliao da Potencialidade Mineral da Plataforma
Continental Jurdica Brasileira (REMPLAC).
452

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

O projeto do REMPLAC foi dividido em reas de explorao,


conforme apresentado no quadro 1.

Quadro 1 Estudos do REMPLAC


Concludos

Em andamento

Estudo do Potencial energtico dos depsitos de carvo na


plataforma continental sul-brasileira (Bacia de Pelotas).

Levantamento do potencial diamantfero e aurfero da


desembocadura dos rios Contas, Pardo e Jequitinhonha.

Evaporitos e enxofre da plataforma continental do estado


do Esprito Santo (Bacia do Esprito Santo)

Prospeco de fosforitas do talude continental dos estados


do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina (Bacia de Pelotas
e Santos).

Levantamento do potencial mineral de Sulfetos


polimetlicos da regio do Arquiplago So Pedro-So
Paulo.

Cartas sedimentolgicas da plataforma continental dos


estados da Bahia, de Pernambuco, do Rio Grande do Norte
e do Cear

Levantamento do potencial mineral de crostas cobaltferas


da plataforma continental brasileira.

Ouro e minerais pesados da regio de Vizeu/Carutapera


(Par).

Levantamento do potencial mineral de ndulos


polimetlicos das bacias ocenicas adjacentes plataforma
continental brasileira.
Levantamento do potencial aurfero da regio MacapCaloene, no estado do Amap.
Levantamento geolgico e ssmico da plataforma
continental interna dos estados do Rio Grande do Sul, de
Santa Catarina e do Paran (Bacia de Pelotas e Santos),
com nfase nos depsitos econmicos de granulados
(siliciclsticos, bioclsticos e minerais pesados)
Pesquisa de minerais pesados da plataforma continental do
estado do Esprito Santo.
Placers de minerais pesados do litoral oriental do Maranho
(Barreirinhas/Parnaba).

Alm dessa potencialidade apontada pelo REMPLAC, o


estudo Cavalcanti (2011, p. 19-22) para o DNPM divide os recursos
presentes em nosso territrio martimo em duas espcies:

453

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

i) Recursos minerais de aproveitamento imediato: granulados


siliciclsticos, granulados carbonticos, depsitos de plceres
(placers), fosforita, sais (evaporitos), enxofre e carvo.
ii) Recursos minerais de aproveitamento futuro: hidratos de
gs, ndulos polimetlicos, crostas ferromanganesferas e
sulfetos polimetlicos.

Apenas para exemplificar a potencialidade econmica de um


destes recursos, os granulado bioclstico ou carbonstico marinho
ou simplesmente calcrio marinho utilizado como fertilizante,
suplemento de rao animal, nutrio humana, farmacologia/
cosmtica, biotecnologia e, ainda, como filtros para tratamento de
gua e esgotos domsticos e industriais.

5. Atividades de pesquisa e lavra na


plataforma continental brasileira
Os granulados bioclsticos ou carbonticos vastamente
encontrados em nossa plataforma vm sendo explorados em
vrios pases da Europa, h cerca de 50 anos. Segundo Cavalcanti
(2007), plceres marinhos, ricos em minerais de titnio (rutilo e
ilmenita), tm sido, de h muito, minerados nas praias da frica,
da sia, da Austrlia, das Amricas do Norte e do Sul, incluindo o
Brasil. E ouro extrado das costas do Alaska e da Nova Zelndia.
A maioria desses pases pertence, segundo Cavalcanti, Inter
national Council for Exploration of the Sea (ICES), uma organizao
intergovernamental com sede em Copenhague, Dinamarca2.
2 A ICES tem como membros 20 pases do Bltico e Mar do Norte: Alemanha, Blgica, Canad,
Dinamarca, Espanha, Estados Unidos da Amrica, Estnia, Finlndia, Frana, Groenlndia, Holanda,
Irlanda, Letnia, Litunia, Noruega, Polnia, Portugal, Reino Unido, Rssia e Sucia. Chile e Peru so
membros observadores da ICES.

454

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

Ainda segundo Cavalcanti (2011), at fevereiro de 2007,


constavam do cadastro do DNPM 150 ttulos em vigor para
pesquisa mineral e lavra na plataforma continental dos estados
da Bahia, do Esprito Santo, do Rio de Janeiro, do Maranho e
de Pernambuco, dos quais 32 eram requerimentos de pesquisa,
109 alvars de pesquisa, 15 requerimentos de lavra e uma
concesso de lavra. Desses ttulos, 142 foram requeridos para
granulados carbonticos, sete para ilmenita e um para ouro. Os
dados disponveis para esta pesquisa no permitiram identificar a
profundidade de localizao dos minerais no mar, nem a tcnica ou
tecnologia empregada.
A anlise, contudo, da Portaria DNPM n 40, de 2000,
que define o tamanho e os prazos de vigncia mximos para as
autorizaes de pesquisa mineral no continente, permite algumas
anlises e concluses.
O artigo 1 da referida Portaria relaciona o tamanho das reas
de pesquisa (em hectares) e os minerais ao prazo de autorizao de
pesquisa:
I - Dois mil hectares para: substncias minerais
metlicas, substncias minerais fertilizantes, carvo,
diamante, rochas betuminosas e pirobetuminosas, turfa
e salgema, com prazos de pesquisa de 3 anos;
II - Cinquenta hectares para: areias, cascalhos e saibros
para utilizao imediata na construo civil, no preparo
de agregados e argamassas; rochas e outras substncias
minerais, quando aparelhadas para paraleleppedos,
guias, sarjetas, moires e afins; argilas usadas no fabrico
de cermica vermelha; rochas, quando britadas para uso

455

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

imediato na construo civil e os calcrios empregados


como corretivo de solo na agricultura; guas minerais
e guas potveis de mesa; areia, quando adequada ao
uso da indstria de transformao; feldspato; gemas
(exceto diamante) e pedras decorativas, de coleo e
para confeco de artesanato mineral; e mica; podendo
estas substncias ser aproveitadas pelo regime de
licenciamento, ou de autorizao ou de concesso, pelo
prazo de dois anos;
III - Mil hectares para: rochas para revestimento e
demais substncias minerais, tambm com prazos de
pesquisa de 3 anos. (DNPM, 2000)

Numa anlise do geral para o especfico, nota-se que os critrios,


prazos e procedimentos legais no coadunam com a possibilidade
do desenvolvimento necessrio para o avano das pesquisas e da
tecnologia no mar: os minerais encontrados no mar no so os
mesmos descritos no referido texto legal; o solo marinho, embora
deva ser delimitado para fins de pesquisa, no pode ser loteado
em hectares, como o solo continental; o meio ambiente marinho,
diferentemente do terrestre, no tem condies uniformes de
pesquisa e explorao, seja pela profundidade, seja por correntes e
tantos outros fatores que acabam por tornar inaplicveis os prazos
de dois ou trs anos previstos na legislao minerria vigente. Em
resumo, a explorao em ambiente marinho no pode ser igualada
s realizadas em terra firme.

456

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

6. Consideraes finais - Reflexes: Das limitaes


legais a um regime jurdico para expanso de
pesquisa e lavra na plataforma continental brasileira
Resumidamente, o conjunto de leis que tratam da explorao
do solo e subsolo da plataforma continental tem como pedra
angular a Constituio Federal, em especial os artigos 20, V e IX, 48,
I, 176 e 225. Na legislao infraconstitucional, a lei de referncia
o Cdigo de Minas (Decreto n 227, de 1967), que deve ser lida
em conjunto com a PNRM (Decreto n 5.377, de 2005), com a
PNMA (Lei n 6.938, de 1981) e com a Resoluo 237, de 1997, do
CONAMA, naquilo que se refere ao licenciamento ambiental.
A interpretao desse conjunto de leis, que no pode ser
compreendido como um regime jurdico de normas sistematizadas,
relativamente simples, mas sua inteleco e aplicao tm se
demonstrado problemtica.
Para a administrao pblica, por exemplo, que se pauta
pelo princpio constitucional da estrita legalidade, a literalidade
e a clareza dos dispositivos legais condio sine qua non para
a gesto diuturna de autorizaes e concesses. No por isso as
atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente so listadas
taxativamente, uma orientao igualmente til para quem requer
uma autorizao, concesso ou licenciamento. parte da funo de
previsibilidade que o Direito deve prover. Um exemplo de prejuzo
a essa literalidade e clareza que afeta as autorizaes de lavra foi a
supresso da referncia plataforma submarina que constava no
item IV do art. 22 do Cdigo de Minas, revogado pela Lei n 9.314,
de 1996.
457

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

O aumento nas demandas sobre o mar destacadas por


Cavalcanti, associado aos avanos na explorao dos fundos
marinhos na rea, sugere a necessidade de adequao do
Cdigo de Minas nova realidade das atividades minerrias
ocenicas. A partir de uma reviso do Cdigo, poder-se-ia criar
normas especficas com hierarquia de portaria, a fim de tratar as
peculiaridades da minerao ocenica da mesma forma como so
tratadas a lavra e pesquisa em solo continental.
Ao se criar um regime especfico para a minerao ocenica,
permitir-se-o a sistematizao das atividades de lavra e
pesquisa, elegendo-se quais minerais so de interesse nacional,
e a identificao e delimitao das reas das jazidas, facilitando
a fiscalizao pelo Estado e a obteno de licenas, inclusive as
ambientais.
Enfim, o Brasil possui um significativo descompasso legislativo
no tocante explorao da plataforma continental. A demanda por
autorizaes e concesses sobre a plataforma continental ainda
quantitativamente pequena, como vimos, se comparada demanda
continental; qualitativamente, contudo, no deve ser desprezada.
So recursos estratgicos para o Brasil. o futuro da minerao3.

Referncias
BRASIL. Decreto n 5.377, de 23 de fevereiro de 2005. Aprova a
Poltica Nacional para os Recursos do Mar (PNRM). Dirio Oficial da
Unio. 24 fev. 2005.

Trabalho realizado com apoio da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior


CAPES Edital no 31/2013.

458

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

BRASIL. Portaria DNPM n 40, de 10 de fevereiro de 2000. Dirio


Oficial da Unio. 11 fev. 2000.
BRASIL. Portaria CONAMA n 237, de 19 de dezembro de 1997.
Dirio Oficial da Unio. 22 dez. 1997.
BRASIL. Decreto n 1.530, de 22 de junho de 1995. Declara a entrada
em vigor da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar,
concluda em Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de 1982.
Dirio Oficial da Unio. 23 jun. 1995.
BRASIL. Lei n 8.617, de 4 de janeiro de 1993. Dispe sobre o mar
territorial, a zona contgua, a zona econmica exclusiva e a plataforma
continental brasileiros, e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio. 5 jan. 1993.
BRASIL. Lei n 7.804, de 18 de julho de 1989. Altera a Lei n 6.938,
de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, a Lei
n 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, a Lei n 6.803, de 2 de julho de
1980, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio. 20 jul. 1989.
BRASIL. Decreto n 98.145, de 15 de setembro de 1989. Instituiu
o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira
(LEPLAC). Dirio Oficial da Unio 18 set. 1989.
BRASIL. Decreto-lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967. D nova
redao ao Decreto-lei n 1.985, de 29 de janeiro de 1940. (Cdigo de
Minas). Dirio Oficial da Unio. 28 fev. 1967.
BOBBITT, Philip C. A Guerra e a paz na Histria Moderna. Rio de
Janeiro: Campus, 2003.

459

Renata Baptista Zanin


Rodrigo Fernandes More

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460

Um regime de explorao do solo e subsolo da plataforma continental brasileira: reflexes para um futuro j presente

MORE, Rodrigo Fernandes. Direito internacional do desarmamento:


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STEINBERG, Philip E. The Social Construction of the Ocean. Reino
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461

FUNDOS OCENICOS
Vicente Marotta Rangel

1. Introduo
Atente-se liminarmente para o fato de que a expresso
fundos ocenicos autoexplicativa e tem assumido recentemente
conotao mais precisa, com delineamentos definidos, como
passaremos a explicar, no mbito do chamado Direito do Mar.
Quanto ao mar propriamente dito, ele, como se sabe, cerca de
duas vezes e meio mais vasto que os espaos terrestres e, desde
tempos remotos, tem sido utilizado como meio de transporte e
como reservatrio de recursos biolgicos e minerais. medida
que foi sendo frequentado, foi surgindo, a partir do sculo XIII,
distino entre mar territorial e alto-mar, ou seja, entre o mar
prximo cidade ou Estado e a estes pertencentes e as demais guas
martimas a cujo acesso teriam direito todas as entidades polticas
autnomas ento existentes. Por circunstncias de ordem prtica,
tal distino nem sempre subsistiu, pois, j no comeo da Idade
Moderna, Portugal e Espanha, por exemplo, entendiam no haver
limites expanso dos respectivos territrios martimos, ao que se
ops, como se sabe, a Holanda, por intermdio da autoridade de
463

Vicente Marotta Rangel

Grcio, a sustentar que, aps o territrio martimo de cada Estado,


o mar subsequente deveria ser franqueado a todos os interessados.
Quanto largura do mar territorial, subsistiu por sculos o critrio
do alcance do canho, critrio esse substitudo gradualmente pelos
de 3 milhas a 200 milhas, at que se chegasse ao de 12 milhas, hoje
vigente (Conveno de Montego Bay, artigo 3), sem embargo da
adoo de novos espaos martimos como o da zona contgua e o
da zona econmica exclusiva. Tal Conveno, assim como o Acordo
de 18 de julho de 1944, que a derrogou, integram, alis, o pano de
fundo normativo do presente trabalho.
Como se sabe, a plataforma continental e os fundos ocenicos
integram a chamada crosta de nosso planeta, parte da qual emersa,
de sorte a abranger essa delgada camada de solo onde vivemos e
onde se acomodam nossos sete bilhes de contemporneos. Outra
parte dessa crosta se encontra submersa por mares e oceanos, a
qual, por seu turno, abrange duas reas distintas; a plataforma
continental, que mais rasa, e constitui parte integrante de
determinado Estado; e os fundos ocenicos, que no se inscrevem
em nenhum Estado em particular e permanecem, em sua quase
totalidade, ainda inacessveis explorao e eventual explotao.
Ambas as reas so obviamente de interesse do nosso Pas, ainda
que a temtica dos fundos ocenicos no parea demandar, ao
menos atualmente, relevncia similar da plataforma continental,
mas que, com o decurso dos anos, estar a exigir ateno
progressivamente indeclinvel.
Dados atuais indicam que o litoral brasileiro se estende
por 7.491 km. O pas exerce soberania sobre certo nmero de
ilhas, que incluem o Arquiplago de Fernando de Noronha, o Atol
464

Fundos Ocenicos

das Rocas, Trindade, Martins Vaz e o Arquiplago de So Pedro e


So Paulo. Sob essas e outras perspectivas, o Brasil conhecido
como um dos maiores pases do mundo em extenso. No temos,
por sinal, problemas de delimitao martima, pois vigora, ao sul, a
respeito, acordo com o Uruguai, desde 21 de julho de 1972, acordo
esse que adotou o critrio da perpendicular direo geral da
costa1. Ao norte, tratado foi assinado a 30 de janeiro de 1981, com
a Frana, acerca de fronteira martima com a Guiana, que daquele
pas juridicamente dependente. Dirimiu-se ento controvrsia
antiga, que fora suscitada pelo deslocamento do thalweg na foz do
rio Oyapock2.

2. Recursos minerais: relevo submarino


Como notrio, tm os mares historicamente realizado dupla
funo: a de meio de comunicao entre homens e povos e a de
reservatrio de recursos naturais, tanto vivos como no vivos.
Esta segunda funo estar a prevalecer no tema sobre o qual
comeamos a versar, pois os fundos ocenicos no constituem, por
si ss, meio favorvel de comunicao, enquanto se revelam aptos
a abrigar bens inseridos na prpria natureza.
Bem de ver que, desde a Antiguidade, e a partir do litoral, recur
sos do territrio terrestre submerso foram sendo progressivamente
conhecidos. Abrangiam, de incio, corais, prolas, algas, mbar, turfa3.
1

O critrio da direo perpendicular direo geral da costa j fora adotado na delimitao de


Grisbadarna referente fronteira martima entre Noruega e Sucia, na entrada do Mar Bltico,
questo essa pioneira na temtica em causa.

BARDONNET, Daniel. Frontires terrestres et frontiers maritimes. Annuaire Franais de Droit


International, 1.969, p. 11-16.

Ao mencionar esses recursos, indagava Oliveira de Freitas, no final do sculo XIX, a razo pela qual
deveria o Estado costeiro ser deles privado em favor de outros Estados. (FREITAS, Oliveira. Elementos
de Direito Martimo. Rio de Janeiro: Lombaerts & Cia., 1884, p. 70-71).

465

Vicente Marotta Rangel

Gradualmente, o mero interesse econmico e comercial em explor


los foi sendo acompanhado pelo cientfico, o que ensejou, no curso
da histria, a identificao de outros recursos nesse mesmo territrio.
Na origem da oceanografia, constam pesquisas realizadas
pelo navio Endeavour, que, sob o comando capito James Cook,
zarpou de Plymouth, na Inglaterra, em 1768. Entre precursores,
enumeram-se tambm Robert Bayle, que investigou relaes
entre temperatura, salinidade, presso e profundidade do mar;
o diplomata e cientista italiano Luigi Marsigli, compilador e
redator da Histoire Physique de la Mer, o mais antigo livro dedicado
integralmente aos oceanos; o matemtico suo Lenhard Eiler,
autor de livros sobre as relaes entre atrao lunar e o movimento
das mars; e, enfim Benjamim Franklin, cuja ateno se voltou para
geologia, mars, correntes martimas e temperatura das guas e
conexes eventualmente existentes entre os dados colhidos4. Tais
pesquisas acabaram tendo consequncia prtica, pois ensejaram,
por exemplo, a instalao, em 1851, de cabo submarino entre
Dover, no Reino Unido, e Calais, na Frana. Sucedeu-lhe cabo
transatlntico, inaugurado sete anos mais tarde, entre Inglaterra
e Estados Unidos. Donde a assinatura em Paris, a 14 de maro de
1884, por 26 Estados, inclusive pelo Brasil, da Conveno de Cabos
Submarinos, ainda em vigor. Adotavam-se ento fios de cobre, hoje
gradativamente substitudos por fibra tica, utilizada em cabo
inaugurado em 1985, entre Tenerife e as Canrias5. Notria, por
sinal, a relevncia da fibra tica na revoluo tecnolgica atual,
4

STOW, Doris. Encyclopedia of Oceans. Oxford University Press, 2004, p. 14 e ss.

Pipelines. LAGONI, Rainer. Encyclopedia of International Law. Max Planck Institute, 1992.

466

Fundos Ocenicos

a da computao e internet, propiciadora do mundo plano em que


vivemos6. Alis, em dezembro de 2001, anunciou-se acordo entre
a Telebrs e a Angola Cables, com vista a instalar cabo submarino
de 6 mil km de extenso, a operar entre Fortaleza e Luanda, a
partir do semestre de 2014, de modo a reduzir em 80% o custo de
sada da internet do Brasil e de outros pases da Amrica do Sul
para sia e frica7.
O conhecimento do relevo submarino se deveu muito
expedio ocorrida entre 1872 e 1876 do navio Challenger,
com a qual se constatou, nos fundos ocenicos, a presena de
determinadas bolotas, que, recolhidas aos navios, atraram alguma
curiosidade e que, com o decorrer dos anos, acabaram granjeando
crescente interesse econmico e comercial. Trata-se dos chamados
ndulos polimetlicos, providos de valiosos minerais, como ferro,
zinco, mangans e cobalto. Podem excepcionalmente subsistir em
guas menos profundas, mas em geral se concentram entre 3 km e
6 km de profundidade.
Acerca de recursos minerais no relevo submarino, em
particular na plataforma

continental, meno especfica caberia

aos petrolferos. Como se sabe, o termo petrleo remonta


expresso leo de pedra e evoca o fato de esse bem ter sido
utilizado, desde 1815, em lmpadas nas ruas de Praga. Por sinal,
a indstria petrolfera teve incio em meados do sculo IXX,

FRIEDMANN, Thomas. The World is Flat: a brief history of the twenty-first century (com traduo
para o portugus). Rio de Janeiro: Edio Objetiva, 2005.

O VALOR, 11 de dezembro 2011, p. 83.

467

Vicente Marotta Rangel

em 1858, na Pensilvnia, com produo de querosene e se ajustou


vigorosamente indstria de automveis e aeronaves.
notrio que a explorao de petrleo no se restringiu
terra firme. Quatro anos antes de findar o sculo XIX, em guas
litorneas de Summerland, na Califrnia, o petrleo comeou a ser
explorado8. Que ele possa a s-lo tambm nos fundos ocenicos
hiptese teoricamente admissvel, embora hoje, na prtica, de
exequibilidade bastante remota.
Exequibilidade remota ocorreria tambm no propsito de
explorao de outros minrios, localizados nos fundos ocenicos. Tal
propsito possui atrativos que, entre outros igualmente relevantes,
impulsionaram o processo contemporneo de codificao do
Direito do Mar, o qual malogrou em 1930, no mbito da Sociedade
das Naes, e em 1958 e em 1960, no contexto das Naes Unidas.
bice maior, ocorrido nas duas ltimas Conferncias da Sociedade
das Naes, consistiu na determinao do limite exterior da
plataforma continental, alm do qual subsistiria espao submarino
a ser ainda juridicamente definido. At ento, questes referentes
ao solo e subsolo subsequentes plataforma continental se
equacionavam com base no regime do alto-mar que lhe fosse
supra