FERREL H EA D Y

ADMINISTRACIN PBLICA
UNA PERSPECTIVA COMPARADA
La administracin pblica ha adquirido cada vez mayor importancia no slo
porque constituye la esfera de la toma de decisiones polticas, sino tambin
por el fenmeno de globalizacin que estn experimentando las naciones del
orbe.
Aunque el origen de la administracin pblica est relacionado con el
surgimiento de los sistemas polticos, como campo de estudio es relativamente
nuevo, pues hasta la dcada de los cuarenta no se abord de manera particular
dado el contexto de cada Estado-nacin. No obsjante, en los ltimos tiempos,
gracias a las tendencias globalizadoras que experimenta el mundo, se ha
reorientado su estudio, adquiriendo importancia y pertinencia el anlisis
comparativo.
Algunos estudiosos de la materia consideran que este nuevo enfoque es
producto del xito de las propuestas sobre el desempeo administrativo que
trascienden las fronteras nacionales, lo cual demuestra que en la actualidad se
reconoce la relevancia de los aspectos comparativos para la elaboracin de
una ciencia de la administracin pblica.
Considerando que el anlisis de la administracin pblica comparada
cuenta con vertientes distintas, aunque no por ello excluyentes, los estudiosos
deben optar por la ms adecuada a sus intereses. En Administracin pblica se
propone a la burocracia como enfoque porque constituye un elemento
esencial de la administracin pblica, sin que por eso dejen de reconocerse
sus ventajas y desventajas.
Por su contenido, esta obra va dirigida tanto a especialistas en la materia y
funcionarios como al pblico en general.
Ferrel Heady es profesor emrito de administracin pblica y ciencia poltica
en la Universidad de Nuevo Mxico, Albuquerque, de la que tambin fue
rector (1968-1975). Ha ocupado cargos administrativos y ha dado clases en la
Universidad de Michigan, Ann Arbor (1946-1966). El profesor Heady curs
la carrera y se doctor en la Universidad de Washington, San Luis, Misuri.

00

ln

O
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS

SECCIN DE OBRAS DE ADMINISTRACIN PBLICA

Serie
N uevas L ecturas

de

P o ltica

G o b ie r n o

Coordinada por
M

a u r ic io

anuel

e r in o

u ij a n o

Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Polticas

y Adm inistracin Pblica, A. C.

Administracin pblica

Traduccin de
R

oberto

eyes

azzoni

FERREL HEADY

ADMINISTRACIN PBLICA
Una perspectiva comparada
Estudio introductorio de
V c t o r A l a r c n O

l g u n

1*1
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICAS
Y ADMINISTRACIN PBLICA A. C.
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO

P rim era e d ic i n e n in g ls, 1966

Q u in ta e d ic i n e n in g ls, 1996
P rim era e d ic i n e n esp a o l, 2 0 0 0

S e p r o h b e la r e p ro d u cci n total o p arcial d e esta ob ra

in c lu id o el d is e o tip o g r fico y d e p ortad a ,
se a cu a l fu ere el m ed io , e le c tr n ic o o m e c n ic o ,
sin el c o n se n tim ie n to p o r esc r ito d el ed ito r

T tu lo origin al:
P u b lic A d m in istr a tio n : A C o m p a ra tive P erspective
D. R. 1 996, M arcel D ekker, Inc.
2 7 0 M a d iso n A v en u e, N u ev a York, N u ev a Y ork, 10016
IS B N 0 -8 2 4 7 -9 6 5 7 -8

D. R. 2 0 0 0 , F o n d o d e C u l t u r a E c o n m ic a
C arretera P ica ch o -A ju sco , 227; 14200 M xico, D. F .
w w w .fc e .c o m .m x

ISBN 968-16-5171-5
Im p reso en M x ico

A la m em oria de mis padres

ESTUDIO INTRODUCTORIO
V c t o r A l a r c n O

l g u n *

La presente obra sin duda representa utilizando la term inologa esp e

cializada en la lengua anglosajona una autntica innovacin de rup
tura (breaking through) dentro de nuestro medio. No existe ninguna
referencia reciente en el m undo hispanoparlante de trabajos dedicados
al estudio com parativo de las adm inistraciones pblicas, y cuyo resulta
do sea igual de am bicioso y con una cobertura tem tica tan am plia
com o el que presenta el profesor Ferrel Heady en A dm inistracin p bli
ca. Una perspectiva comparada.
Una circunstancia im portante que puede explicar la ausencia de tra
bajos influyentes escritos en espaol dentro de esta rea de con ocim ien
to es que la tem tica se ha asociado regularm ente con cam pos m s ge
nerales com o las relaciones internacionales, el derecho (en sus ram os
poltico-constitucional e histrico-adm inistrativo) y la ciencia poltica.
Es decir, el desinters por esta materia puede ser com prensible debido a
la aparente hom ogeneidad que guardaban las estructuras estatales y
organizativas en Amrica Latina; esta situacin justificaba que no se
hicieran dem asiados esfuerzos por realizar anlisis m s profundos que
pudieran sealar las diferencias del m undo en desarrollo respecto de los
pases m s avanzados, y viceversa.
En estas condiciones, em prender la com paracin de nuestros gobier
nos y sus estructuras bsicas de operacin y tom a de decisiones pbli
cas ha im plicado colocarse en un frgil terreno que ha dado balances
usualm ente negativos cuando se contrastan con los de pases ms de
m ocrticos e industrializados, m enos corruptos y m s eficaces; ste era
el caso, por ejem plo, si se com paraban las regiones de Amrica Latina,
frica o el sudeste asitico con los Estados Unidos, los pases europeos
o incluso la otrora influyente esfera socialista.
No obstante, antes de proseguir en esta lnea de reflexin, es necesa
rio destacar la im portancia que poseen la m etodologa y el ejercicio de
la com paracin dentro de las ciencias sociales en general a efecto de po
der com prender con ms detalle las im plicaciones directas que tienen
*
P o lit lo g o , p ro feso r in v estig a d o r titu lar "C en el D ep a rta m e n to d e S o c io lo g a d e la
UAM-Iztapalapa y m a estro d e asig n a tu ra en la F acu ltad d e C ien cia s P o ltic a s y S o c ia le s de
la U N A M .
7

EST U D IO IN TR O D U C T O R IO

dentro del terreno de la adm inistracin pblica, justam ente a partir de

la propuesta de trabajo elaborada por el profesor Heady.

MTODO COMPARATIVO Y LAS CIENCIAS SOCIALES

Existe una tensin perm anente que define el objeto y la finalidad del
m todo com parativo, ya que ste se debate entre proporcionar respues
tas universalistas y globales o sim plem ente contentarse con resaltar las
diferencias de los com portam ientos singulares de individuos e institu
ciones sociales; el nfasis excesivo en las diferencias ha dado lugar al
anlisis de esas experiencias inclasificables que constituyen los llam a
dos "estudios de caso".
Es, pues, necesario tom ar conciencia de la im portancia que tiene el
acto de la com paracin y cm o ste es la fuente a partir de la cual se ha
desarrollado una m etodologa til para las ciencias sociales en general.
En segundo lugar, conviene sealar cul es el estado del arte adoptado
por las diversas escuelas y corrientes en esta rea de las disciplinas so
ciales, ya que stas han tendido a perder su base ontolgica, para incli
narse cada vez m s a observar los acontecim ientos m ediante principios
h om ogeneizantes que estn adscritos a los procedim ientos de las llam a
das ciencias naturales. Si embargo, uno tiende a considerar que los ac
tos hum anos siguen siendo impredecibles; esto es, son una suerte de
nubes que contrastan con los intentos de encontrar disciplinas que se
m antengan adheridas a criterios de predictibilidad y continuidad, que
asem ejen al hombre a la marcha precisa de los relojes" (Almond y Genco, 1990).
Pero conform e se han definido slidos avances en la propia filosofa
de las ciencias sociales, nos podem os dar cuenta de que los m todos
aplicables a disciplinas com o la ciencia poltica o la adm inistracin
pblica difcilm ente nos dejarn satisfechos en caso de favorecer alguno
de estos dos extrem os puros: las "nubes" o los relojes. La posibilidad
plausible es que nos coloquem os entonces dentro del terreno del control
flexible, que permita indicar parmetros referenciales para el problema
sujeto a estudio.
Logrando dicho control, los m todos susceptibles de ser aplicados
nos permitirn acercarnos a los factores de ensayo y error con m rge
nes ms am plios e identificar variaciones que enriquezcan su seleccin
evolutiva, lo cual nos permitir colocarnos dentro de m ejores opciones
abiertas a efecto de situar las lim itaciones y oportunidades que se p o
sean en el m om ento de aplicarse en la prctica poltico-adm inistrativa.
Siguiendo esta idea, las posibilidades de una poltica y adm inistra

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

cin com parativas se conciben dentro de un espacio en que los m edios

disponibles para estudiar nuestros com portam ientos son capaces de su
perar los m ecanicism os de corte casual y unvoco.
Los m todos que procuram os disear para tener una mejor explica
cin y una relacin ms com prensiva con el entorno representan retos
que dem andan de nosotros mayor precisin, pero a la vez y sta es
una paradoja inevitable nos obligan a abandonar las grandes teoras
de alcance social; esto hace que no slo nos preguntem os si es posible
estudiar de manera com parativa la poltica y la adm inistracin, sino
que incluso las cuestionem os desde sus fundam entos (Faure, 1994; Keman, 1993).
Esto es, al intentar tener mejores lecturas acerca de los fenm enos
polticos y adm inistrativos, en la actualidad se tiende a sacrificar sus
interrelaciones con otros cam pos de conocim iento. Desde luego, una l
gica basada en absolutos da com o resultado un m odelo cientfico dbil,
cuyas intenciones deductivas pretenden llegar a generalizaciones y con s
tantes siem pre aplicables sin considerar factores com o la propia coyun
tura, los actores y las instituciones, o el tiem po y el lugar.
Debido a ello, debe reivindicarse que el acto de la com paracin es por
excelencia un proceso relacional e incluyente, que perm ite construir
puentes y asociaciones entre fenm enos en apariencia distintos. La com
paracin es un ejercicio procesal en los individuos y las sociedades que
les perm ite establecer lo que se con oce com o variables de control (Sartori, 1984).
Con base en este supuesto, la com paracin posee m uchas de las ca
ractersticas de los enunciados que califican el ser de la poltica y sus
instituciones adm inistrativas y cm o deberan organizarse. Dependien
do de las capacidades argum entativas que se otorguen a dichos actos de
com paracin, podrem os construir m odelos, conceptos y tipologas que
respondan adecuadam ente a nuestras necesidades de regularidad, certi
dumbre, orden y significado, que son por lo general las m otivaciones
clasificatorias utilizadas con m s frecuencia.
Entre las diversas definiciones y cualidades que se le han dado al m
todo com parativo podem os encontrar la clsica de Gabriel Alm ond y
G. B. Powell, quienes nos invitan a estudiar los sistem as polticos y ad
m inistrativos a partir de sus capacidades de conversin, m antenim iento
y adaptacin (Almond y Powell, 1972).
En un sentido ms estricto (legal-form alista), podem os encontrar la
definicin de Jean Blondel (1972), quien nos remite al estudio de las
form as de gobierno nacional com o el m bito propio de la m etodologa
com parada, donde los m odelos se definen a partir de los recursos finan
cieros, los m edios de coaccin y el m onopolio de la ley.

10

E ST U D IO IN TRO DUCTO RIO

Como puede notarse, entonces, el acto com parativo consiste en des

arrollar las perspectivas y la sensibilidad que nos perm itan distinguir,
agrupar y seleccionar en diversas circunstancias explcitas (aqu radica
la diferencia entre el acto de comparar, propio de la condicin hum ana,
y su consiguiente transform acin en m todo com parativo) los rasgos de
la realidad que nos den un mejor conocim iento de la m ism a y nos con
duzcan al m ism o tiem po a la creacin de leyes im plcitas (de ah su in
tencionalidad universalista y constante) que nos pronostiquen qu tipo
de com portam iento individual e institucional es susceptible de esperar
se en ciertas condiciones.
Indudablem ente, el m todo com parativo responde as a las preguntas
torales qu com parar (instituciones, grupos o prcticas que por s m is
m os son una diseccin m icropoltica) y para qu com parar (cuya res
puesta usualm ente remite al diseo de las m acropolticas).
No obstante, adoptar m odelos y leyes rgidas por lo general nos rem i
ten a las excepciones y desviaciones. En ese sentido, el poder til de la
com paracin puede colocarse igualm ente en una posicin inversa a su
original pretensin generalista, ayudando as no slo a unificar u hom ogeneizar, sino que nos permite colocar el letrero de los lm ites que in
diquen lo raro de la situacin a la cual nos enfrentam os. Como seala
Harry Eckstein, entre otros autores, la virtud del m todo com parativo es
la de poder fijar condiciones precisas en el estudio de las tipologas y los
conceptos, ya sea en trminos integrativos o diferenciales (Eckstein, 1992).
Muchas veces, con sorpresa descubrim os que lo que supuestam ente
es com parable no siem pre coincide con los instrum entos y capacidades
de com paracin disponibles para intentar explicarlos. Buscar la causa y
la explicacin de las cosas indica un rumbo prom isorio, pero no sufi
ciente, para lograr su verdadera afirm acin cientfica (Rose, 1991; Do
gan y Pelassy, 1990).
Lo anterior parece indicarnos un error de procedim iento que m uchas
veces no se tom a en cuenta. D ebem os recordar que quienes definim os
los parmetros, los m todos y hasta lo cientfico som os nosotros m is
mos, no a la inversa. De esta manera, el m todo com parativo es til siem
pre y cuando intente responder a preguntas y fenm enos concretos.
Para Arend Lijphart, el m todo com parativo debe proporcionar elem en
tos de com probacin y regularidad; por lo tanto, ser ms fcil hallar
regularidades y coincidencias si hay ms casos que variables dentro del
anlisis (Lijphart, 1971).
Contra esta postura podem os hallar el argum ento del "estiramiento
conceptual", analizado por autores com o Sartori (1970), o Collier y
Mahon Jr. (1993), el cual es un factor que no puede ser relegado en todo
ejercicio com parativo que intente abarcar am plios segm entos de la rea

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

11

lidad, ya que nos marca pautas que nos alertan contra las tentaciones
fciles de querer forzar a que ciertos fenm enos respondan ms a nues
tras clasificaciones e interpretaciones particulares, que reexam inar la
nueva realidad imperante.
Por ello, debem os estar alertas para no convertir los m todos por s
m ism os en el objetivo central y nico de la ciencia. E stos no son sino
estrategias de anlisis que nos permitirn un mejor uso instrum ental de
las diversas tcnicas para exam inar los fenm enos que consideram os
dignos de estudio. Los m todos com paran desde las estructuras ms
parecidas (m odelos de integracin) hasta las ms dism iles (m odelos de
conflicto) (Collier, 1994).
No podem os aferram os a los m todos com o si fueran varas m gicas
o piedras filosofales" que nos salvarn autom ticam ente del error (m s
bien nos ayudarn a corroborarlo); por tanto, es fundam ental recalcar
la im portancia de encontrar parmetros de com paracin que no hagan
perder ni la profundidad ni la extensin del anlisis.
En este caso, el instrum ento de la com paracin tam bin posee lim ita
ciones y ventajas que deben evaluarse en sus alcances de explicacin,
generalizacin y aplicacin. Un manejo adecuado de estas peculiarida
des nos permitir saber cundo y en qu circunstancias podem os esp e
rar que los estudios com parativos arrojen resultados im portantes gra
cias a la utilizacin de nuevas tcnicas estadsticas, por ejemplo. Desde
luego, nuestras capacidades de com paracin tam poco pueden estar re
ducidas a m eros actos de fe o a peticiones de principio, por lo que la
construccin de un balance adecuado entre los valores y las tcnicas
debe hacer del com parativista un cientfico social equilibrado.
En la actualidad, es evidente que requerim os apoyos e instrum entos
em pricos que perm itan ampliar y corregir las explicaciones y tom ar de
cision es racionales ms firmes. En eso, ciertam ente, con siste el ensan
cham iento de los espacios de la ciencia y, desde luego, de los m todos y
las tcnicas disponibles para el desarrollo de nuevos conocim ientos de
am plio con sen so y duracin prolongada; pero a la vez hay que tener
presente la exigencia de que si el m odelo proporciona una visin err
nea ste debe abandonarse tan pronto com o sea posible.
Sin em bargo, en lo que concierne al m todo com parativo, la propia
falta de recursos y el tem or a crear tipologas o generalizaciones fciles
parece reducir nuestras am biciones com parativas a los llam ados estu
dios de ca so ; en los hechos, stos term inan siendo m uchas veces ejerci
cios m onogrficos en los que se conocen rasgos y caractersticas relativos
a actores e instituciones singulares de un pas, pero cuyos resultados no
se com paran sim ultneam ente con sus variables de control, sean stas
de tipo conceptual, em prico o regional (Eckstein, 1992).

12

EST U D IO IN TRO DUCTO RIO

Por esta razn, la configuracin de un m todo com parativo apropia

do quiz se encuentre muy alejada de una realidad tangible que permita
ubicarlo entre sus practicantes secuenciales o en aquellos que con cen
tran sus cualidades en las llamadas capacidades electivas". Sin em bar
go, es claro que su evolucin representa una constante que ha ido ga
nando com plejidad y adquiriendo diversas vertientes durante las ltimas
dcadas. Perm tasem e ahora una reflexin breve sobre las tradiciones y
los intentos de renovacin del m todo com parativo durante las dcadas
recientes en relacin con el propio trabajo em prendido por el profesor
Heady dentro del terreno de la adm inistracin pblica com parada.

Los

TERRITORIOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA COMPARADA

Como ver el lector a lo largo de las pginas de esta obra, uno de los
propsitos principales del profesor Heady es proponer un criterio clasificatorio que permita mostrar la ntim a relacin entre los niveles de
desarrollo organizacional y los fines polticos, en tanto puntos decisivos
que sirven para replantear una clara tipologa tendiente a situar la evo
lucin prctica e institucional de los estados y los sistem as adm inistrati
vos a lo largo de la historia humana.
Sim ultneam ente, Heady abre un escenario para recentrar y redim ensionar los desequilibrios de identidad de la adm inistracin pblica
com o disciplina de estudio, de tal manera que nos perm ita diferenciarla
plenam ente de los espacios organizacionales privados y nos facilite ubi
car su m isin poltica dentro de las esferas de poder ms general. Para
ello, es im portante recuperar su propuesta de que el alcance de la d isci
plina no se restringe al estudio de las burocracias centrales tradiciona
les, sino que tam bin le com pete abordar el espacio ocupado por otro
tipo de burocracias no privadas com o las que forman los partidos polti
cos, los sindicatos, los parlam entos, las o n g , etc., en las cuales tam bin
se pueden distinguir tipos predom inantes de regm enes polticos.
Siguiendo esta m ism a idea, Heady nos dice que la adm inistracin p
blica com parada cam ina hacia la integracin de un cuerpo analtico ju
risdiccional cada vez ms interdisciplinario, pero sin que ello implique
perder sus objetos de estudio: el Estado, los procesos de gobierno y los
m bitos de influencia e im pacto que los actos adm inistrativos tienen
dentro de la sociedad para conseguir la perm anencia o la transform a
cin del orden y la estabilidad polticos.
Ante la m ultiplicacin de las rutas hacia el progreso y la modernidad
que deben encarar los sistem as de adm inistracin pblica nacionales en
la actualidad, la postura del profesor Heady ciertam ente justifica identi

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

13

ficar com o un problem a prioritario de la disciplina adm inistrativa el

rescate de instituciones polticas viables que se han sacrificado en aras
de elaborar com plejas recom endaciones para los aprendices de brujo
situados en m uchas partes del orbe; es decir, no slo es im portante crear
o elim inar espacios de gestin, sino que tam bin lo es revisar y pre
servar los im pactos ocasionados por polticas concretas de poder y so
cializacin pblicas con m rgenes de participacin social y eficiencia
dem ocrticas.
Sin dicha orientacin de las polticas pblicas, los agentes y las de
pendencias gubernam entales tendran una influencia totalm ente anr
quica e ineficaz respecto de los fines que la ciudadana espera de los sis
tem as de adm inistracin pblica. Por tanto, pese a los "abandonos y
"retornos cclicos con que los expertos condenan al Estado, las fu n cio
nes de gobierno y la adm inistracin de los bienes y servicios pblicos
son insustituibles y centrales para toda sociedad y mercado, por ms au
tnom os, predom inantes y autosustentables que puedan ser de hecho.
De ah que la com paracin de dichos procesos y experiencias sea ilus
trativa de las estrategias de que dispone el adm inistrador pblico para
enfrentar la aparente falta de opciones que genera la inevitable conver
gencia hacia la modernidad, la dem ocracia y la eficacia; dichas estrate
gias son las m ism as con que los aparatos estatales deben orientarse
por las dem andas de los mercados, la com petencia y la calidad total
para satisfacer la prestacin y el consum o de los servicios pblicos den
tro de la era de la globalidad.
Esto im plica descubrir que la fuerza y la eficiencia de la adm inistra
cin pblica no dependen forzosam ente de su "tamao", sin o de la d i
versidad adm isible de funciones que su presencia y radio de accin
decisional pueda tener dentro de la actuacin regular de los procesos
polticos, econm icos y sociales, as com o de la propia gestin organiza
tiva de los territorios rurales o urbanos (por ejemplo, cabe pensar en la
gestin com parada de las grandes ciudades).
Resulta muy interesante que el profesor Heady tam bin presente si
tuaciones que nos perm itan equiparar aspectos com o los esfuerzos de
confederacin e integracin regional que estn transform ando los m
bitos tradicionales del Estado-nacin (com o ha ocurrido con la actual
Confederacin de Estados Independientes postsovitica o la Unin Eu
ropea; y en m enor grado, con los bloques de naturaleza econm ica com o
la Cuenca del Pacfico, el t l c a n o el Mercosur), los cuales dem andan,
independientem ente de sus im plicaciones, una organizacin adm inis
trativa que perm ita orientar sus polticas y operaciones a partir de crite
rios supranacionales.
Por otra parte, el profesor Heady resalta cuestiones crticas com o la

14

EST U D IO IN TRO DUCTO RIO

form acin de valores y la presencia de una cultura en el servidor pbli

co basada en el profesionalism o y el uso ptim o de los recursos dispo
nibles. Desde luego, el problema del tam ao, el costo y la cobertura de
los servicios proporcionados por el Estado se vuelve un problem a grave
si es que las sociedades no logran consolidarse ni asum ir responsabili
dades organizacionales cuando se pretende im pulsar procesos de cam
bio cultural, m odernizacin tecnolgica y transicin poltica hacia la
dem ocracia.
La contribucin de Heady a dicho tem a perm ite descubrir las ventajas
que implica, en trm inos de estabilidad y com prom iso poltico, el que la
ciudadana observe la existencia de reglas claras que perm itan regular
la participacin del sector pblico, as com o poder controlar su cre
cim iento y la calidad de los servicios que presta. De igual manera, la
existencia de un servicio civil de carrera puede ser un factor detonante
que elim ine, sobre todo en regm enes polticos cerrados, cierta im puni
dad patrim onial que poseen las lites polticas en tanto asignan y conservan la lealtad de la burocracia debido a la inseguridad de los em pleos
pblicos.
No obstante, la propia experiencia com parada nos indica que tambin debem os evitar el otro extrem o, igual de pernicioso para toda ad
m inistracin pblica, consistente en que, una vez lograda la inam ovilidad, el funcionario de base se d cuenta que ahora l es quien puede
ejercer una patente de impunidad, lo que a final de cuentas slo trasla
da la ineficacia y el m odus vivendi de la corrupcin estructural que sostiene a las sociedades cerradas y autoritarias de un nivel a otro, sin erra
dicar el problem a de fondo que estriba en no poder revertir la falta de
credibilidad que los ciudadanos tienen de los servidores pblicos, as
com o haciendo fracasar por anticipado cualquier intento sustantivo de
reforma administrativa.
Siguiendo con esta idea, una importante lectura com parativa es que
una m odernizacin eficaz de las acciones y los sistem as adm inistrativos
no debe detenerse por la carencia de recursos financieros suficientes. La
verdadera modernidad operativa de los sistem as adm inistrativos da pau
las para incidir en condiciones de desarrollo que exploren opciones de
accin legal y poltica que puedan sustituir la idea de que una adm inis
tracin fuerte es slo aquella que tiene el m ayor presupuesto e ingresos.
Con ello no quiere decirse que los recursos no sean im portantes, pero
no deben convertirse forzosam ente en obstculos insalvables para ga
rantizar la marcha poltica y econm ica de una nacin.
Lo enunciado anteriorm ente no hara sino reproducir la descalifica
cin habitual con que se tachan las acciones y la presencia de los apara
tos pblicos dentro de la era de la globalidad y la liberalizacin; pero,

E ST U D IO IN TRO DUCTO RIO

15

com o lo sugiere Heady, la dism inucin creciente de recursos debe alen

tar el surgim iento de nuevos estilos de gestin pblica en materia de
liderazgo y sentido de m isin. En consecuencia, aspectos com o la soli
daridad y el bienestar colectivo deben permitir im plem entar criterios de
calificacin y am bientes colaborativos que trasladen responsabilidades
de direccin hacia las propias com unidades. Un caso notable de ello son
los paradigmas de la subsidiariedad y las relaciones intergubernam enta
les que operan tanto en los Estados Unidos com o en Europa.
Desde esta perspectiva, debem os aprender com parativam ente de las
experiencias y los principios personales, partidarios o ideolgicos en que
se han fundam entado los procesos de reforma estructural y funcional
recientes. De manera especfica, pienso en aquellas experiencias a las
que erradam ente se les ha llam ado "neoliberales", en las que los apara
tos de gobierno no han sabido desem pear un papel de direccin (no de
abandono ni de desatencin) para facilitar el arribo a nuevas frmulas,
en las que el Estado pueda identificar con ms facilidad a los sectores
ciudadanos que requieren niveles m xim os de atencin, sin que por ello
se deje de coadyuvar a la m isin de crear las condiciones operacionales
que garanticen m nim os de bienestar general para toda la poblacin.
Heady afirma categricam ente que un Estado sin capacidades puede
convertirse en un aparato adm inistrativo que puede arrastrar al resto
de la sociedad hacia un desarrollo poltico negativo y distorsionado. En
cam bio, un Estado con capacidades efectivas y eficientes puede ser un
prom otor adecuado de una institucionalizacin poltica acorde con las
exigencias de mayores libertades y derechos que dem andan los estable
cim ientos dem ocrtico-liberales. De esta manera, Heady distingue las li
m itaciones que surgen de los m odelos adm inistrativos que basan su cre
cim iento y perm anencia en el conflicto y la acum ulacin opresiva entre
grupos, clases o naciones, tal com o se visualizan en las teoras del subdesarrollo y la dependencia.
La cada del m undo socialista es una clara m uestra de que un sistem a
de organizacin basado sobre estos antecedentes presenta problem as
intrnsecos de reproduccin y viabilidad, puesto que deben trasladar
perm anentem ente el factor del conflicto hacia otras latitudes, so pena
de que ste tenga un efecto de boom erang com o finalm ente aconteci,
debido al peso insostenible que les signific tratar de m antener una eco
nom a de com petencia desigual con el podero m ilitar y la fuerza econ
mica histrica del O ccidente capitalista.
En consecuencia, el entendim iento contem porneo de los sistem as de
gobierno no slo consiste en precisar una estructura jerrquico-posicional de la adm inistracin pblica partiendo de los docum entos constitu
cionales y los organigram as burocrticos de los distintos pases, com o

16

EST U D IO IN TR O D U C T O R IO

antes se haca dentro de la poltica com parada o el derecho adm inistra

tivo, sino que ahora la variable configurativa o regional tiene una d i
m ensin de mayor peso para orientar la determ inacin de las acciones
nacionales tanto en el m undo desarrollado com o en sus contrapartes
perifricas.
Sin em bargo, estas fronteras tam bin muestran que la geografa for
mal del siglo xx ha debido enfrentar los dilem as provocados por los
nuevos ordenam ientos que com ienzan a reconfigurar los niveles y espa
cios m nim os con que podem os medir y evaluar la estabilidad que da
coherencia y profundidad a los propios sistem as adm inistrativos dentro
de los E stados-nacin. Este sim ple dato nos recuerda la inevitable res
ponsabilidad que significa m antener un crculo virtuoso entre los m bi
tos de la poltica, la econom a y el gobierno, com o fundam entos insusti
tuibles de toda buena adm inistracin.
Por el contrario, la diferencia fundam ental que perm ite descubrir las
potencialidades del uso de la m etodologa com parada dentro de la ad
m inistracin pblica en ntida distincin frente a los ya referidos
cam pos de la poltica, el derecho y las relaciones internacionales es
identificar aquellas acciones concretas que perm iten analizar el rendi
m iento de los instrum entos y operaciones form alm ente asignadas al E s
tado, para as resolver la provisin y la adm inistracin de ciertos bienes
y servicios imprescindibles; estas acciones deben acotar y orientar las ac
ciones de los gobiernos a efecto de garantizar la debida m archa de las
sociedades que dem andan dichos bienes y servicios de manera regular y
creciente.
Com o podem os ver, la adm inistracin pblica com parada abre un
rea de estudio muy clara para la confluencia de las ms diversas co
rrientes de anlisis dentro de la disciplina administrativa, com o el neo
institucionalism o, el estructural-funcionalism o, el enfoque de las polti
cas pblicas, el desarrollo de las relaciones intergubernam entales, las
dinm icas de argum entacin y evaluacin de las decisiones pblicas, el
estudio de la form acin y capacitacin de los recursos hum anos para la
gerencia y la adm inistracin, la conform acin de las tcnicas presupus
tales, gerenciales y de planificacin de proyectos, etc. (Henry, 1980).
Cada una de estas perspectivas m etodolgicas y tcnicas ocupa un es
pacio de discusin y valoracin com o variables potenciales de com pa
racin en el libro del profesor Heady. En este sentido, un aporte signi
ficativo de este trabajo es que perm ite situar la conform acin de los
diversos estilos administrativos" con que contam os en la actualidad, de
tal manera que los diseadores, im plem entadores y destinatarios con
cretos de las decisiones centrales de poder sean capaces de identificar
los lugares concretos de influencia y ejecucin que las acciones deben

EST U D IO IN TR O D U C T O R IO

17

ocupar para que sean eficaces dentro de los propios aparatos guberna
m entales.
La am plitud de opciones que nos brinda la aplicacin cada vez ms
constante de los instrum entos com parativos para definir las tendencias
evolutivas, las polticas, o los actores centrales de la adm inistracin hace
necesario que frente a los retos actuales de la globalidad se form u
len ciertas preguntas que aparecen con cierta frecuencia entre los exper
tos y los actores de la adm inistracin pblica: en verdad, ser posible
poder arribar a la descripcin puntual de tipologas y casos especficos
que puedan dejar enseanzas incontrovertibles acerca del desarrollo y
las direcciones tom adas por las estructuras modernas de gobierno? Qu
tanto nos acercam os a instancias potenciales de autntica gobernacin
mundial que pondran fin a la nocin histrico-particularista de las na
cionalidades y los Estados soberanos, tal com o los hem os conocido al
m enos desde la instauracin regular del derecho internacional pblico y
las sucesivas d ivisiones territoriales engendradas por ste desde el si
glo xvn hasta nuestros das?
Desde luego, la respuesta a las dos preguntas antes enunciadas, que
expresan ntidam ente el inters por "refundar" el objeto de estudio de la
disciplina administrativa, im plica el enfrentam iento entre concepciones
m etodolgicas que acom eten diagnsticos a corto y largo plazos, pero
cuyas expectativas son igualm ente inciertas en este m om ento (W amsley
et al., 1990).
Por un lado, estn los estudiosos de la adm inistracin pblica que
profundizan en la liberalizacin con fines universalistas en el rediseo
de los aparatos de gobierno. Una idea concreta de este principio es abo
gar por una com unidad internacional nica de valores regida por insti
tuciones que involucren a todos en com prom isos y estructuras de ope
racin, y que vayan elim inando en forma paulatina y consensual los
distingos jurdicos o procedim entales que prevalecen entre las diversas
instancias estatales y nacionales (Dror, 1996).
Por otra parte, en una lnea com pletam ente antagnica, se en cu en
tran los investigadores que postulan una observacin realista de las ca
pacidades particulares de naciones y com unidades, con la idea de que
expandiendo el estudio procedural de las m ism as se podrn detener las
hom ogeneidades" artificiales que slo garantizan hasta ahora una m a
yor explotacin y dependencia de unos pases respecto de otros. Dicha
globalidad no es unlversalizante en un sentido progresivo, sino que
ms bien slo anticipa una igualdad en la m arginacin y la penuria
(Etzioni, 1993).
De esta manera, la fuerte adhesin a las posturas com unitaristas, municipalistas y localistas, que fundam entan ciertas versiones antiliberales

in

1 SI UDIO IN TRO DUCTO RIO

.1. I .1. ,m . .11.. lian m antenido a los adm inistradores y polticos dentro
.1. mi.i din .i polmica que enfrenta el papel de lo "macro contra lo "mii m", .m poder encontrar todava un paradigma de equilibrio e integra....... ...
ambos. Indudablemente, este debate representa una lnea de
n II. moii que deber incorporarse con ms fuerza dentro del estudio
com parativo de las adm inistraciones pblicas, y en este aspecto quiz el
libro de I leady pueda allanarnos el cam ino.
Partiendo de este principio, se debe aceptar un escenario realista en
donde los intereses concretos de los Estados y las com unidades siguen
siendo una de las caractersticas definitorias que perm iten agrupar los
principales sistem as decisionales con que deben operar las acciones ad
m inistrativas de los hacedores de polticas pblicas. Siguiendo esta lgi
ca, puede decirse que la gestin administrativa est dirigida al estricto
cum plim iento de intereses mercantiles, personales o grupales, m s que
a la aplicacin de leyes im parciales de las cuales supuestam ente debe
ran em anar las decisiones adm inistrativas que adecuaran al Estado
con el contexto social que le da fundam ento (Leem ans, 1977).
En este sentido, Heady nos remite a una de sus contribuciones ms
interesantes dentro de la disciplina administrativo-com parativa: enten
der que la eficacia de las instituciones deriva de la integracin y repre
sentacin que posean los grupos sociales que orientan el trabajo de las
lites gubernam entales. Dicha integracin o desintegracin puede acele
rarse o desacelerarse en la medida en que se tengan pautas de m oviliza
cin social que se apoyen en estructuras econm icas modernas, y a la vez
se defina con exactitud la existencia de m todos de participacin y repre
sentacin electiva con alcance dem ocrtico, autoritario o totalitario (esto
es, hacer explcita la manera en que se tom an las decisiones de gobierno
justam ente a partir de la negociacin e interacciones entre el Ejecutivo,
el Congreso, los partidos y la burocracia central, as com o con determ i
nados cuerpos sociales, com o el ejrcito, la Iglesia o los sindicatos).
Este ltim o aspecto revela que la posibilidad intrnseca de encontrar
constantes de funcionam iento dentro de cierto tipo de sistem as adm i
nistrativos se encuentra asociada con la configuracin histrico-cultural
concreta de los principios de liderazgo; los valores com partidos entre
Estado y sociedad para llevar a cabo ciertas polticas com unes en m ate
ria de desarrollo poltico y econm ico; la complejidad y cobertura de m
bitos que posea el aparato burocrtico; o la preponderancia de criterios
racionales y seculares en la fijacin de las propias polticas pblicas.
De esta forma, Heady parece sugerir que las diferencias entre las regio
nes del m undo seguirn siendo un criterio clasificatorio que ubicar los
grados esenciales de respuesta, equilibrio e institucionalidad de que pue
de disponer toda adm inistracin pblica; esta cuestin sera el verdadero

EST U D IO IN TRO DUCTO RIO

19

problema de fondo para entender la im posibilidad de generar soluciones

hom ogneas a las crisis internacionales, cuya com plejidad e intensidad
nos impiden manejarlas en condiciones teleolgicas de respuestas nicas.
Desde luego, nada garantiza que una clasificacin apegada a la reali
dad de cierto m om ento perm anezca inm utable. La velocidad con que
los cam bios am bientales suscitados en la econom a y la poltica inter
nacionales se vienen im poniendo por la va de los hechos vuelve cada
vez m s precaria la adquisicin de certezas ms o m enos operacionales
en el estudio de las adm inistraciones pblicas contem porneas.
Los retos y las presiones para los pases que han venido a ocupar p o
siciones de prom inencia a lo largo de la historia indican fehacientem ente
que todo gobierno tiene, en efecto, el desafo de reinventarse de manera
continua. Heady nos muestra un siglo xx que se ha caracterizado por los
esfuerzos adm inistrativos expansivos internos y externos, com o los des
plegados por los Estados Unidos, Gran Bretaa, Rusia, China, Japn, Ale
mania o Francia. Todos estos pases, en m bitos concretos y distintos a
la vez, com parten la responsabilidad directa de asum ir un liderazgo en
los tiem pos de la globalidad. Los tiem pos y racionalidades pblicas que
se practican en cada una de estas naciones abren la pauta para entender
cules son los aspectos que han perm itido su lenta pero con sisten te m a
duracin y persistencia. Todos ellos son pases con definiciones claras y
con sen sos internos acerca de la labor que debe desem pear el Estado.
Para muchos, su fortaleza ha sido meramente normativa; pero es obvio
que pueden encontrarse largos periodos en que sus sociedades estn
conform es con su papel asignado y determ inan en grado sum o los nive
les de legitim idad y consenso que perm iten trasladar a dichos Estados a
escenarios de largo plazo. Sin embargo, la segunda mitad de los aos no
venta muestra que estos pases se encuentran am enazados por nuevas
lgicas de funcionam iento transnacional que podran relegar sus m to
dos de accin a condiciones muy precarias y cada vez ms ineficientes.
En contrapartida, Heady nos habla de la excesiva ideologizacin que
sigue deteniendo el avance adm inistrativo en los pases m enos desarro
llados, cuyos aparatos estatales son cada vez m s vulnerables, dbiles e
interm itentes en sus capacidades de respuesta frente a estos m ism os
flujos de reorganizacin internacional. Sin em bargo, la persistencia de
ciertos arreglos institucionales y culturales, si bien pueden inducir a es
tos pases a asum ir una sim ple lgica de resistencia frente a los cam bios
globales, m antienen a su vez lo que Heady supone com o los tres princi
pales obstculos que im piden el desarrollo: la no erradicacin del cen
tralism o colonial, la vigencia del m ilitarism o, y el escepticism o acerca
de la dem ocracia y el pluralism o representativo.
Siguiendo una franja divisoria que identifica a los regm enes m enos

20

E ST U D IO IN TRO DUCTO RIO

desarrollados com o dom inados por burocracias u organizaciones parti

darias, Heady presenta una am plia escala de variaciones con que pode
m os situar sistem as autocrticos fundam entalistas com o los de Irn o
Arabia Saudita; regm enes personalistas o caudillescos com o los de Iraq
o Libia; las experiencias de las juntas militares sudam ericanas com o sis
tem as colegiados de lite, as com o los pases que han oscilado pendu
larmente de la dem ocracia al autoritarism o (y viceversa) en Amrica La
tina, frica y Asia. En este rubro especfico, el libro de Heady podra
verse enriquecido con dos interesantes tem ticas que fueron propuestas
recientem ente por Juan Linz dentro de la revisin de los retos de apren
dizaje adm inistrativo que se dan particularm ente dentro de los pases
que experim entan procesos sim ultneos de transicin y desarrollo pol
ticos: el factor tiem po de que dispone el aparato estatal para prom over e
im plem entar las reformas y ajustes, as com o el papel de los gobiernos
interinos, que son los que perm iten acelerar y norm alizar dichos cam
bios, generar los consensos organizativos que se necesitan, construir
puentes para com partir el poder entre las lites y la ciudadana en espa
cios m utuos de enforcement y em pow erm ent en m ateria de seguim iento
y cum plim iento de las reformas (Linz, 1995).
En otra atractiva lnea de exploracin, se pueden asim ilar las prcti
cas distintivas de las poliarquas autnticas que m antienen una clara
longevidad en sus prcticas de renovacin y alternancia polticas, com o
lo son buena parte de los pases europeos occidentales, los Estados Uni
dos y algunos pases de Amrica Latina; de los regm enes sem icom petitivos con un partido dom inante, com o lo son en parte M xico o la India;
los sistem as de m ovilizacin con un partido dom inante, com o Egipto y
Tanzania, y finalm ente los sistem as com unistas totalitarios, com o Chi
na, Cuba o Corea del Norte.
Como dos m odestas sugerencias que podran enriquecer esta tip olo
ga del profesor Heady, en primer trm ino, m e atrevo a incorporar la
experiencia de los pases fascistas que, com o en los casos de Alemania,
Espaa e Italia, asociaron la presencia de liderazgos carism ticos, co m
binados con fuertes aparatos partidario-corporativos de m ovilizacin
nicos. En segundo lugar, vale la pena retormar, aunque sea en una vi
sin panorm ica, otros criterios clasificatorios, com o los que dividen a
los sistem as de gobierno en la tricotom a clsica de m onarqua, aristo
cracia y democracia; los que se concentran en diferenciar totalitaris
mos, autoritarism os y dem ocracias, o ms recientem ente, los que se con
centran en revisar las estructuras presidencial y parlam entaria com o un
criterio diferenciador de los rganos decisionales de gobierno.
Pese a esto, hay expectativas alentadoras que sitan la m odificacin y
el paulatino convencim iento de un nm ero creciente de naciones que

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

21

intentan aprovechar oportunidades muy especficas para acortar los

tiem pos y satisfacer las exigencias que im plica m antener adm inistracio
nes con poca flexibilidad y dem asiados com prom isos polticos. Esto es,
hallam os con m s frecuencia que las sociedades desean m odificar las
reglas de interaccin que m antenan de manera tradicional con los apa
ratos gubernam entales, no necesariam ente en trm inos de confronta
cin, pero s m ostrando inters por cam biar los com portam ientos esp e
cficos de las burocracias (W amsley et al., 1990).
Desde luego, ello nos revela situaciones de igual o m ayor com plejidad
organizativa que las enfrentadas en primera instancia por los pases des
arrollados durante dcadas pasadas, ya que m uchos de los consensos que
ahora permiten la transicin de un rgimen poltico a otro tam bin deben
abrir paso a los con sen sos culturales bsicos en el seno de la poblacin
con respecto al Estado, la econom a y el propio alcance de la funcin ad
ministrativa, com o ocurre, por ejemplo, en el desm antelam iento progre
sivo de los sistem as de seguridad social, la dinmica de negociacin tripar
tita en m ateria salarial, o la m anutencin general del Estado benefactor
(Mny y Thoenig, 1992). Implica enfrentar situaciones especficas que
deben dejar de ser imitativas del exterior y adoptar un com prom iso con
la preparacin de los propios funcionarios con objeto de ampliar su pers
pectiva de status e influencia ms all de los espacios o recursos que
controlan, a fin de calibrar su xito y perspectivas en los resultados con
cretos que obtengan dentro de su gestin. De otra manera, la transfor
m acin de los consensos de cam bio de la cultura adm inistrativa de la
poblacin y los funcionarios quedar trunca e inservible.
La experiencia de las transiciones y reformas en Amrica Latina es pa
radigmtica en este sentido: las adm inistraciones y program as formales
son rebasados con facilidad por realidades im puestas por actores cuya
lgica no se encuentra apegada a la legalidad y la gobernabilidad (por
ejemplo, las redes del crimen organizado, el com ercio informal, los evasores fiscales, los especuladores financieros, etc.); por tanto, la perspectiva
de autosuficiencia del Estado no expresa en los hechos ms que una cre
ciente debilidad que impide una intervencin ms inmediata para resolver
problemas locales o nacionales que no deberan trasladarse a esferas cada
vez ms inciertas, y cuya consecuencia concreta para dichos Estadosnacin sencillam ente es una prdida directa de su soberana y de sus ca
pacidades para gobernar.
A d m in is t r a c i n

p b l ic a c o m p a r a d a : p r o y e c c i n y p e r s p e c t iv a

En esta ltim a parte de mi com entario no quisiera pasar por alto otro
aspecto esencial apuntado por el profesor Heady en su libro: el estudio

22

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

com parativo de las adm inistraciones pblicas no m antiene un consenso

m etodolgico ni ideolgico que presuponga la im posicin de alguna co
rriente o forma de pensar. Pese a ello, es significativo que los fines pol
ticos que se persiguen para explicar o justificar un conjunto de acciones
regulares o constantes con las que se enfrenta todo gobierno sean inva
riablem ente uno de sus fundam entos ms directos e inesquivables.
Una pregunta recurrente dentro de la ciencia poltica y la adm inistra
cin pblica es: cul es la forma de gobierno m s adecuada y eficaz?
Las respuestas varan segn la perspectiva de estudio: la que ocasione
m enor costo financiero; la que se apegue a una buena educacin del ad
m inistrador pblico, tanto en sus capacidades tcnicas com o en sus va
lores; la que implique la participacin y la planeacin dem ocrticas; la
que defina una normatividad y jerarquizacin apegadas a las funciones
com prom etidas por el Estado, etc. Sin em bargo, sabem os ms de la efi
cacia de las adm inistraciones pblicas en trm inos de su perm anencia y
resultados que por la supuesta congruencia de la aplicacin ideolgica
de sus principios formales. Si trasladam os esta obviedad al terreno de la
com paracin nos proporciona apenas un diagnstico ms o rtenos orien
tador sobre las opciones disponibles con que podem os asegurar ciertos
propsitos de socializacin y accin decisional colectiva dentro de una
coyuntura determinada.
A pesar de sus evidentes lim itaciones descriptivas, la dim ensin com
parada se considera una de las reas que mejor ha alim entado a la ad
m inistracin pblica, ya que a partir de ella podem os observar algunos
brotes nuevos de investigacin derivados del esfuerzo inicial hecho por
Ferrel Heady.
En primer lugar, hay un cam po muy frtil para analizar las polticas
pblicas sectoriales de manera comparada; este anlisis perm itira revi
sar la viabilidad que persiste dentro de reas trem endam ente sensitivas
para la sociedad, com o los llamados em pleos im posibles(sum inistro de
agua potable y drenaje, procesam iento de aguas residuales, recoleccin
de basura, adm inistracin de prisiones, servicios de salud y seguridad
social, seguridad pblica, etc.), cuya supuesta exclusividad en m anos del
Estado los convierte en un tema de creciente inters y polarizacin que
se ubica ms all de meras consideraciones tcnicas o presupustales.
Dentro de estas circunstancias, la perspectiva com parada de viejos te
mas hasta ahora insolubles, com o el de seguir ubicando la rectora o no
del Estado en ciertos procesos sociales, nos dara contextos muy tiles
en el diseo y operacionalizacin de las salidas polticas que lesionen en
m enor grado la constitucionalidad y el inters pblico, los cuales siem
pre estn im plicados en este tipo de decisiones.
En segundo trmino, los estudios com parativos abren un escenario

E ST U D IO IN TR O D U C T O R IO

23

igualm ente prom isorio para entender en qu consisten estos trabajos

cada vez ms puntuales y configurativos. Un libro com o el de Ferrel
Heady nos obliga a considerar las agendas actuales y futuras de investi
gacin dentro del cam po com parativo de la adm inistracin pblica para
revisar los estilos de liderazgo burocrtico, la com posicin y tam ao de
los cuerpos administrativos; las polticas de reclutam iento, capacita
cin, perm anencia, prom ocin y cam bio dentro del sector burocrtico;
las ventajas o desventajas operativas de la institucionalizacin del servi
cio pblico de carrera. Por otra parte, perm itira proponer la com para
cin de los m ecanism os de evaluacin y contralora de los productos
que brinda el sector pblico m ediante sus em presas. Tambin facilitar
exam inar los m ecanism os de vinculacin concurrente y exclusiva entre
los diversos niveles de com petencia de las adm inistraciones pblicas
federal, regional y municipal.
Otra rea im portante de anlisis sera la ubicacin de los espacios de
autonom a y com plem entacin corresponsable entre el Poder Ejecutivo
y los poderes Legislativo y Judicial, para el diseo y con sen so de las po
lticas de Estado y las acciones inm ediatas de gobierno entre la pobla
cin. Tam bin se podran estudiar experiencias locales e internaciona
les para mejorar los espacios y flujos de com unicacin e inform acin
que perm itan a la sociedad tener posibilidades de elegir entre diversas
alternativas, particularmente en reas sensibles com o am biente, salarios,
poltica industrial, finanzas, etctera.
Desde luego, la relacin de asuntos propuestos es slo parcial e indi
cativa de los m ltiples tem as que se abordan en m ayor o m enor medida
en la obra del profesor Heady. Termino esta presentacin convencido
de que los lectores de este sugerente trabajo encontrarn en l una
valiosa fuente de reflexin que contribuir a la mejora de nuestro con o
cim iento colectivo sobre la poltica y la adm inistracin pblica.
M xico, D. F., a 31 de agosto de 1998

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ADMINISTRACIN PBLICA

Una perspectiva comparada

PRLOGO
Cuando estaba preparando el prlogo de la edicin previa, estaba con s
ciente de que usar un lenguaje tan elogioso podra hacer que no se le
tom ara en serio. De nuevo tengo esta sensacin, pero m is juicios favora
bles no han llegado de una manera superficial y, por lo tanto, no los
ocultar. Juzgo que este trabajo destaca com o una investigacin dentro
de la constelacin de tem as de los que se ocupa.
En dcadas recientes ha habido un gran increm ento en la investiga
cin y las obras acerca de la adm inistracin pblica com parada. Parte
de esta investigacin tiene races profundas en las tradiciones de la in
vestigacin acadm ica en la filosofa, la poltica, la historia y la sociolo
ga, as com o en otros cam pos de estudio. Pero m ucha de ella ha sido el
resultado de las circunstancias geopolticas del periodo de posguerra
que sigui a la segunda Guerra Mundial. Entre stas tenem os, aunque
no son las nicas, el trm ino de los im perios coloniales ms prom inen
tes en el mundo; el ascenso continuado de un im portante Estado marxista-leninista y su posterior "decaimiento"; el surgim iento de num ero
sas unidades polticas (por lo m enos nom inalm ente independientes), que
triplic el nm ero de las ya existentes; una gran diferencia en la rique
za, poder, estabilidad y estatus entre las unidades polticas independien
tes, as com o una m ayor productividad y nuevas modas" y nfasis en
las actividades universitarias, en la investigacin y en las obras que tra
tan sobre la adm inistracin pblica com parada.
Colocados com o una parte integral de los im portantes eventos en las
dcadas recientes se encuentran los tem as a los que designam os con el
trm ino desarrollo, que slo ceden el primer lugar a los problem as de se
guridad m ilitar con los cuales estn interrelacionados. Qu es el des
arrollo y por qu es deseable en caso de serlo?, cules son las relacio
nes adecuadas entre el desarrollo econm ico, el poltico y los de otro
tipo?, m ediante qu programas de gobierno y m edios de adm inistra
cin se lograr obtener las m etas del desarrollo?, y es el desarrollo, tan
estrecham ente relacionado com o lo est con la m odernidad, un objetivo
adecuado, en un m om ento en que la modernidad es desafiada en el
nombre de un pretendido y naciente m undo de posm odem idad?
Por su ttulo, este libro se propone de manera m odesta ocuparse slo
de la adm inistracin pblica com parada y lo hace con un im presionan
te conocim iento, con amplitud, profundidad, intuicin y equilibrio.
27

28

PRLOGO

Pero su principal mrito, desde mi punto de vista, es que a travs de la

lente de la adm inistracin pblica observam os las principales tenden
cias y problem as de nuestro tiem po dentro de una luz m s reveladora.
Vem os la adm inistracin pblica esto es, el gobierno com o una par
te continua de lo que llam am os civilizacin, en relacin con la historia,
lo poltico, lo econm ico y lo cultural. La adm inistracin pblica no es
slo "el ncleo del gobierno m oderno, para usar un aforism o del ya fa
llecido C. J. Frederick, sino tam bin el ncleo de todo gobierno.
Este trabajo es una com binacin notable de am plitud, profundidad,
erudicin, elucidacin, estudio y sntesis. Como lo m encion al term i
nar el prlogo de la edicin previa: "ste es un libro que m e hubiera
gustado escribir. De hecho, es una obra que pude haber escrito si hu
biera tenido el conocim iento, el ingenio, el equilibrio y la energa nece
sarios.
D

w ig h t

aldo,

p r o fe s o r e m r ito

The M axwell School, Universidad de Syracuse, Syracuse, Nueva York

PREFACIO
sta es la quinta edicin de un libro publicado por primera vez en una
versin ms breve hace ms de 30 aos. En aquella poca, en 1966, co
ment que algunos lectores podran considerar que este libro era anti
cuado, en tanto que otros quiz lo estim aran com o prematuro. El reco
nocim iento de que en cierto sentido cada una de estas opiniones era
correcta me im puls a poner en claro lo que era y lo que no era. Afirm
que yo estaba haciendo el primer esfuerzo com prensivo para evaluar la
situacin del estudio com parativo de la adm inistracin pblica y carac
terizar los sistem as adm inistrativos dentro de una am plia gam a de los
E stados-nacin en la actualidad. Por otra parte, aclar que el libro no
intentaba dar un tratam iento definitivo a un cam po probablem ente to
dava no preparado para la tarea por realizar. Mi objetivo era responder
a una necesidad que sentan m uchos estudiantes, profesores e investiga
dores que haban elegido analizar los problem as fascinantes de la com
paracin entre los sistem as nacionales de adm inistracin pblica.
Este objetivo no se ha m odificado sustancialm ente ni tam poco las d i
ficultades que se encuentran al tratar de cumplirlo. Durante los aos
transcurridos no se ha publicado ningn estudio com prensivo similar,
aunque el nm ero de obras sobre adm inistracin pblica com parada se
ha increm entado considerablem ente y gran parte de ellas se han vuelto
ms accesibles. Las divergencias de enfoque han seguido caracterizando
a esta disciplina, lo que ha obligado a hacer num erosas evaluaciones
que expresan su desencanto con lo obtenido hasta ahora, si se le com pa
ra con lo que se esperaba al principio. El tema tam bin ha seguido pa
sando por periodos de expansin y de contraccin, y con m uchos indi
cios de un nuevo aum ento en el inters que suscita.
En esta y en las ediciones previas he tenido varios objetivos en mente.
El ms obvio es actualizarla para tener en cuenta los desarrollos recien
tes ocurridos en los varios sistem as de adm inistracin pblica. Los lti
m os aos han trado cam bios poltico-adm inistrativos sin precedente,
de manera ms notable en lo que era la Unin Sovitica y la Europa
oriental, pero tam bin en varias de las dem ocracias ms evolucionadas
y en algunas regiones del m undo en desarrollo. El sistem a de superpoderes global que surgi despus de la segunda Guerra Mundial, y la
"Guerra Fra" que gener, son ahora historia, pero lo que nos espera en
el futuro es ahora incluso ms difcil de predecir. Algunos pases, com o
29

30

PREFACIO

Rusia y China, han sufrido cam bios im presionantes en sus condiciones

actuales y perspectivas futuras.
Adems, tam bin se analizan las condiciones actuales en la adm inis
tracin pblica com parada en cam pos de estudio estrecham ente rela
cionados, tales com o la adm inistracin del desarrollo y la poltica pbli
ca com parada. Tambin se estudian opciones para el progreso en el
futuro. Aportaciones recientes a la bibliografa sobre el cam bio de la so
ciedad han sido consideradas en la discusin de los conceptos de la
transform acin de los sistem as. El sistem a de clasificacin para tratar
los tipos de regm enes polticos en los pases en desarrollo se ha actua
lizado, y por primera vez se utilizan varias naciones com o estudios de
caso.
El enfoque bsico que se sigui en este estudio contina siendo, al
igual que antes, incluir dentro del rango considerado a sistem as adm i
nistrativos que tienen variaciones am plias entre ellos, y hacer que la ta
rea sea m s fcil de realizar al concentrarse en las burocracias pblicas
com o instituciones gubernam entales com unes y en indicar un nfasis
especial en las relaciones entre las burocracias y los tipos de rgim en
poltico".
Aunque deseo reconocer la aportacin de diversas fuentes por cual
quier mrito que el libro pueda poseer, ya sea en su edicin original o
en las revisadas, cualquier defecto en ellas es de mi exclusiva responsa
bilidad. Agradezco a la Horace H. Rackham School o f Gradate Studies
de la Universidad de Michigan y al East-West Center de la Universidad de
Hawai por proporcionar los fondos, las oficinas y el tiem po que m e per
m itieron planificar y com pletar el m anuscrito original, y a la School of
Public Administration de la Universidad de Nuevo M xico por facilitar
el trabajo de revisin y actualizacin. M uchos colegas, en particular aque
llos con los que he tenido la buena fortuna de relacionarm e en M ichi
gan, Nuevo M xico y en el East-W est Center, as com o en el Grupo de
Adm inistracin Comparada y la Seccin de Adm inistracin Comparada
e Internacional de la American Society for Public Adm inistration, me
brindaron el beneficio de su apoyo. Debo hacer un reconocim iento esp e
cial a Wallace S. Sayre y William J. Siffin, ya fallecidos ambos, y a Edward
W. W eidner y Alfred Diamant, por sus detallados com entarios y su ge
rencias, que fueron segu idos con frecuencia, aunque no siem pre. A los
estudiantes de adm inistracin pblica com parada tanto en M ichigan
com o en Nuevo M xico, incluyendo tam bin a los que siguieron, en
aos recientes, la versin en espaol del programa de m aestra en adm i
nistracin pblica ( m p a por sus siglas en ingls) en Nuevo M xico, debo
m ucho de su buena disposicin para hacer crticas constructivas a los
borradores prelim inares del manuscrito.

PREFACIO

31

Sybil L. Stokes, quien era entonces m iem bro del personal del M ichi
gan Institute o f Public Administration, proporcion su experta ayuda y
consejo editorial cuando se estaba preparando la primera edicin. Bruce
H. Kirschner, quien entonces era estudiante de posgrado en Nuevo M xi
co, igualm ente ayud a preparar la segunda edicin, en par icular en el
anlisis de los regm enes de las lites burocrticas y en la presentacin
de ejem plos de ellos. Para la tercera edicin, Virginia T. Rood fue una
ayuda invaluable en la preparacin del borrador, y tuve una colabora
cin com petente y bien dispuesta en las investigaciones bibliogrficas y
otras tareas esenciales de los estudiantes de posgrado que fueron mis
asistentes: Karen H. Ricci, Victoria Mrquez, Scott V. Nystrom y Karen
L. Ruffing. En la preparacin de la cuarta edicin cont con un apoyo
sim ilar sustancial de la secretaria administrativa Francs M. Rom ero y
de los estudiantes de posgrado Franklin G. Lim, Irene Gm ez, Mary
Francs A. Lim y Annette S. Pez, y en la preparacin de la quinta edi
cin, con la ayuda de los estudiantes de posgrado Linda Callaghan, Jacqueline Lee Cox, Jennifer S. Mayfield y Michael C. Ashanin.
Mi esposa, Charlotte, me dio apoyo y aliento en lo que se ha conver
tido en una prolongada tarea que requiere el com prom iso a largo plazo
de am bos. Por esto, le m anifiesto mi aprecio y le agradezco su inestim a
ble ayuda.
F. H.

I
.
.

I. LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La

a d m in i s t r a c i n p b l ic a c o m o c a m p o d e e s t u d i o

La adm inistracin pblica, com o un aspecto de la actividad guberna

mental, existe desde que los sistem as polticos funcionan y tratan de al
e a n /ar los objetivos program ticos fijados por los que tom an las decisiones polticas. La adm inistracin pblica com o un cam po de estudio
sistem tico es m ucho ms reciente. Los asesores de gobernantes y co
m entaristas sobre el funcionam iento del gobierno han plasm ado sus ob
servaciones de cuando en cuando en fuentes tan variadas com o el Arthasastra de Kautilya en la India antigua, la Biblia, La poltica de Aristteles
y r l prncipe de Maquiavelo. Sin embargo, no fue sino hasta el siglo xvm
ruando el cam eralism o, el cual se ocupa de la adm inistracin sistem
is a de los asuntos del gobierno, se convirti en especialidad de los es
tudiosos alem anes en Europa occidental. En los,JEstados Unidos, esta
especializacin no tuvo lugar sino hasta el final del siglo xix, con la pu
l u acin en 1887 del fam oso artculo de W oodrow W ilson El estudio
de la administracin", usualm ente considerado el punto de partida. Desde
esa poca, la adm inistracin pblica se ha convertido en un rea reco
nocida de inters especializado, ya sea com o subespecialidad de las cien* l a s polticas o com o una disciplina acadm ica autnom a.
Iese a que ya lleva varias dcadas en desarrollo, todava no se ha lle
gado a un con sen so acerca del alcance de la adm inistracin pblica, y
se lia dicho que el cam po de estudio m uestra heterodoxia ms que orto
doxia. En un texto contem porneo se exam ina el desarrollo de la d isci
plina bajo el ttulo de "El siglo en aprietos",1 y en una encuesta reciente
se describen las tendencias en el estudio de la adm inistracin pblica
com o un progreso "del orden al caos.2 Tal vez estas caractersticas con s
1 N ch o la s H en ry, P u b lic A d m in istr a tio n a n d P u blic A ffairs, 5a ed ., E n g le w o o d C liffs,
N u ev a J ersey, P ren tice-H a ll, cap . 2, pp. 2 0-48, 1992.
L cnnart L u n d q u ist, "From O rder to C haos: R ece n t T ren d s in th e S tu d y o f P u b lic Adm in ish ation", e n la o b ra d e Jan -E rik L ae, c o m p ., S ta te a n d M arket: The P o litic s o f the
T iiblic a n d th e P rva te, L on d res, S a g e P u b lica tio n s, cap . 9, pp. 2 0 1 -2 3 0 , 1985. U n a e x c e le n
te sn te sis e s la d e D o n ald F. K ettl, "Public A d m in istration : T h e S ta te o f th e F ie ld , en el
lib ro d e Ada W. F in ifter, c o m p ., P o litica l S cien ce: The S ta te o f th e D isc ip lin e II, W a sh
in gton , D. C., A m erica n P o litica l S c ie n c e A sso cia tio n , cap . 16, pp. 4 0 7 -4 2 8 , 1993.
33

34

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

tituyan fortalezas en lugar de puntos dbiles, pero de todas m aneras im

piden dar una definicin de la disciplina que sea concisa, precisa y gene
ralm ente aceptable. Es ms factible identificar tendencias y puntos co
m unes, y para nuestros propsitos no se necesita ms que eso.
Supuestam ente la adm inistracin pblica es un aspecto de un con
cepto ms general, a saber: la adm inistracin, cuya esencia se ha descri
to com o una accin especfica em prendida para alcanzar un objetivo
con scien te.3 En la mayora de los intentos que se hacen por d efin ira
adm inistracin se agrega el elem ento de cooperacin entre dos o ms
personas y se le considera un esfuerzo hum ano cooperativo encam ina
do a alcanzar un objetivo o varios objetivos aceptados por aquellos que
participan en el esfuerzo. La adm inistracin estudia los m edios para al
canzar fines prescritos. La actividad administrativa puede desarrollarse
en una diversidad de situaciones, siem pre que el elem ento fundam ental
est presente, a saber: la cooperacin entre seres hum anos para d es
arrollar tareas que han sido m utuam ente aceptadas com o dignas del es
fuerzo conjunto. El marco institucional en el que la adm inistracin ocu
rre puede ser tan variado com o una com paa de negocios, un grem io,
una iglesia, una institucin educativa o una unidad gubernam ental.
La adm inistracin pblica es la que se halla en un am biente poltico.
Ocupada principalm ente de la puesta en prctica de resoluciones de p o
ltica pblica tom adas por los que deciden en el sistem a poltico, es
posible distinguirla a grandes rasgos de la adm inistracin privada o no
pblica. Por supuesto, el rango de intervencin gubernam ental puede
variar am pliam ente de una jurisdiccin poltica a otra, de m odo que la
lnea divisoria no es recta sino zigzagueante.
La prctica en los Estados Unidos lim it de alguna m anera la am pli
tud de la accin administrativa de la que se ocupan la mayora de los
tratados sobre adm inistracin pblica, con el resultado de que el princi
pal significado del trm ino lleg a ser la organizacin, el personal, las
prcticas y los procedim ientos fundam entales para el desem peo efecti
vo de la funcin civil asignada a la rama ejecutiva del gobierno.4 Esto
result aceptable a m odo de definicin, pero lim itaba m ucho el alcance
definitorio de la adm inistracin pblica. Por tanto, en aos recientes la
tendencia ha sido a alejarse de dichas lim itaciones, aun cuando no se ha
llegado a consenso alguno acerca de los lm ites precisos de la disciplina.
Una indicacin es el abandono gradual de la notoria dicotom a entre
poltica y adm inistracin establecida por autores com o Frank J. Goodnow y Leonard D. White. En su im portante libro Policy and Adm inistra3 F ritz M o rstein M arx, c o m p ., E lem en ts o f P u blic A d m in is tr a tio n , 2 a ed ., E n g le w o o d
C liffs, N u ev a Jersey, P ren tice-H all, p. 4, 1963.
4 Ib id ., p. 6.

LA CO M PARACIN E N EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

35

tion, publicado en 1949,5 Paul H. Appleby, cuya carrera com bin varia
das experiencias com o practicante y acadm ico, fue uno de los prim e
ros en hacer hincapi en las interrelaciones en lugar de las diferencias
entre la form ulacin y la ejecucin de polticas en el gobierno. A partir
de entonces, la opinin generalizada es que los estudiosos de la adm i
nistracin no pueden lim itarse a la fase de ejecucin de la poltica gu
bernamental. Por cierto, uno de los libros de texto bsicos declara que
"el ncleo de la adm inistracin es la poltica y las polticas pblicas, y
<|iie la adm inistracin pblica puede definirse com o la form ulacin,
realizacin, evaluacin y m odificacin de la poltica pblica.6 Una m a
nera de poner nfasis en este nexo ha sido el am plio uso de estudios de
t a.sos en la enseanza de la adm inistracin pblica. Los estudios de ca'.<>s m encionados son relatos de hechos que llevan a decisiones por parte
le adm inistradores pblicos, teniendo en cuenta los factores legales,
personales, institucionales, polticos, econm icos y dem s que rodean el
Itroceso de d ecisin y que tratan de dar al lector un sentido de participacin real en la accin .7
Una segunda lnea de cuestionam iento de los supuestos anteriores
apareci com o un subproducto de las inquietudes principales en las
universidades a fines de los aos sesenta y principios de los setenta, y
em ontr su expresin en las enseanzas, escritos y actividades profesion.des de adm inistradores pblicos jvenes, tanto en el m bito univerMlario com o en el gobierno. Conocido com o la nueva adm inistracin
publica", este m ovim iento no slo reafirm la ruptura de la dicotom a
poltica-adm inistracin, sino tam bin lanz un reto al nfasis tradicio
nal en las tcnicas administrativas, y recalc la obligacin de que los ad
m inistradores pblicos se interesaran por los valores, la tica y la moral,
s aplicaran la estrategia del activism o para afrontar los problem as de la
mu iedad.8
I*.mi H. A ppleby, P olicy a n d A d m in istr a tio n , U n iversid ad d e A lab am a, U n iversity o f
A ln lu m a P ress, 1949.
'' la m es W. D avis, Jr., An In tro d u c tio n to P u blic A d m in istra tio n : P olitics, P olicy, a n d
lliiii iitic r a c y , N u eva York, F ree P ress, p. 4, 1974.
11.ii od S te in , c o m p ., P u blic A d m in istr a tio n a n d P olicy D e v e lo p m e n t, N u ev a Y ork, Har f in i, Mi ce, an d C om p any, p. xvu, 1952. E ste lib ro c o n estu d io s d e c a so s, c o m p le m e n ta d o
mui iitros c a s o s p u b lic a d o s p or el P rogram a d e E stu d io d e C asos In teru n iversitario, ha sid o
hi liii'u le p rin cip a l d e lo s c a s o s d e a d m in istr a c i n p b lic a u tiliza d a e n lo s E sta d o s U n id o s.
I I p rin cip a l lib ro q u e s e u tiliz a c o m o fu en te, q u e c o n tie n e e s tu d io s p r e se n ta d o s en u n a
<" iilci i iicia en 1968, e s el d e Frank M arini, c o m p ., T o w a rd a N e w P u b lic A d m in istra tio n :
U n M in n o w b ro o k P ersp ective, S cra n to n , P en n sy lv a n ia , C h an d ler P u b lish in g C om p an y,
I 1/ 1 l'ai .i u n a p r e sen ta ci n m s recien te p or un d e c id id o p artid ario d e e s te p u n to d e visi i m p u ed e c o n su lta r el lib ro d e H. G eorge F red erick son , N e w P u b lic A d m in istr a tio n , U ni' i'i ililiul d e A la b a m a , U n iversity o f A lab am a P ress, 1980. E n 1988 s e r ea liz u n a reu n i n
Imi >1 t r le b ia r el v ig s im o a n iv ersa rio d e la co n fe r e n c ia d e M in n o w b ro o k , en la cu a l se
indi.trun las te n d e n c ia s d u ra n te lo s a o s q u e h ab an tran scu rrid o. E n P u b lic A d m in is-

36

LA CO M PARACIN E N EL EST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

Por ltim o, las lim itaciones de una definicin estrecha y culturalm en

te determ inada de la adm inistracin pblica se hicieron notar pronto
para aquellos que se interesaban en el estudio com parativo de la adm i
nistracin allende sus fronteras nacionales. Como verem os, era inevita
ble que el m ovim iento de la adm inistracin com parada adoptara un en
foque m s am plio acerca de lo que constituye la adm inistracin pblica
que la aceptada generalm ente en los Estados Unidos antes de la segu n
da Guerra Mundial.
Estas declaraciones concluyentes acerca del enfoque de la adm inistra
cin pblica ocultan una gran cantidad de problem as com plejos de tipo
conceptual, definitorio y sem ntico, pero que no es necesario analizar
aqu. Por cierto, existen marcadas diferencias de opinin acerca de im
portantes cuestiones de m todo y de nfasis, pero no deben ocultar el
acuerdo bsico sobre los problemas centrales en los estudios adm inis
trativos. Entre las preocupaciones m encionadas se cuentan: a) las ca
ractersticas y conducta de los adm inistradores pblicos, es decir, las
m otivaciones y el com portam iento de los participantes en el proceso ad
ministrativo, especialm ente los servidores pblicos de carrera; b) las
d isposiciones institucionales para la puesta en prctica de la adm inis
tracin en gran escala en el gobierno, es decir, la organizacin para la
accin administrativa, y c) el am biente o la ecologa de la adm inistra
cin, o sea, la relacin entre el subsistem a adm inistrativo con el sistem a
poltico del cual es parte y la sociedad en general. Esta com binacin de
preocupaciones, que procede de lo particular a lo general, proporciona
el m arco bsico tanto para analizar los sistem as nacionales en particu
lar com o para hacer las com paraciones entre ellos.

I m p o r t a n c ia

d e la c o m p a r a c i n

El objetivo de este estudio es ofrecer una introduccin al anlisis co m

parativo de sistem as de adm inistracin pblica en los Estados-nacin
del m undo actual.9 Desde luego, esto no es una nueva em presa. Los aca
dm icos europeos han sido com parativistas por lo m enos desde hace
tra tio n R e view , vol. 49, n m . 2, pp. 9 5 -2 2 7 , m arzo-ab ril d e 1989, se p u e d e e n co n tra r "Minn o w b ro o k II: C h an gin g E p o ch s o f P u b lic A d m in istra tio n , s im p o s io e d ita d o p or F rederick so n y R ich ard T. M ayer, c o n lo s e s tu d io s p r esen ta d o s en esta c o n fe r e n c ia .
9 C h arles T. G o o d sell, en su in tr o d u cc i n c o m o o rg a n iza d o r d e la reu n i n T h e N ew
C o m p a ra tiv e A d m in istra tio n A pp lied to S ervice Delivery" ( La n u eva a d m in is tr a c i n c o m
p arad a a p lica d a a la p resta ci n de se r v ic io s) rea liza d a d u ra n te la c o n fe r e n c ia an u al en
1980 d e la A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n , y en su a r tcu lo T h e N ew C o m p a
rative A d m in istra tion : A P ro p o sa l, p u b lic a d o en In tern a tio n a l J o u rn a l o f P u b lic A d m in is
tra tio n , vol. 3, n m . 2, pp. 143-155, 1981, ha su g er id o q u e d e b e a m p lia r se el sig n ifica d o

I A COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

37

.()() aos, com o lo muestra el trabajo de los cam eralistas prusianos dulanlc el siglo xviii y el de los estudiosos franceses de la adm inistracin
publica en el xix. La tendencia de dichos estudios era hacer hincapi en
i unios relacionados con el sistem a europeo continental del derecho
,ulininistrativo, pero la bibliografa francesa en particular anticip mu los de los conceptos de los que m s tarde se ocuparon los tericos de
I i adm inistracin pblica en los Estados U nidos.10 En este pas ha exis
tido un inters recurrente de estadistas y estudiosos por conocer las exl" i in icia s que se viven en otras partes. Entre los fundadores del sistem a
(institucional estadunidense y los dirigentes gubernam entales durante
I" primeros 100 aos de la nacin, este inters se converta principalint nlc en el deseo de adaptar la experiencia extranjera a las necesidades
I. I.i nueva nacin. Pioneros en el estudio de la adm inistracin pblica,
Mimo W oodrow W ilson, Frank G oodnow y Ernest Freund aplicaron la
spci iencia europea a sus esfuerzos por com prender y perfeccionar la admlnisit acin estadunidense, pero la mayor parte de los estudiosos que
l< siguieron se concentr en la situacin local, haciendo slo referent las ocasionales a otros sistem as adm inistrativos. Por cierto, la com pai tu ion y la perspectiva histrica no fueron el objetivo principal en la
mavoi parte de la bibliografa sobre adm inistracin pblica que se prodi i|o en los Estados Unidos antes de la dcada de los cuarenta.11 En la
,n maliciad se han reconocido las lim itaciones y los peligros de dicho
pai l oquialism o, y hem os entrado a una nueva era en los estudios administi ativos en la que se da especial im portancia al anlisis com parativo.
ilrl i et m in o a d m in istra c i n co m p a ra d a p ara q u e in clu y a las c o m p a r a c io n e s en lo s n iv eles
m i|u.iii.ii o n a les y su b n a c io n a le s d el a n lisis, d e m o d o q u e c o m p ren d a "todos lo s e stu d io s
ili In . I d m e n o s a d m in istra tiv o s en q u e se em p lea e x p lc ita m e n te , d e a lg u n a m a n era , el
un lo d o co m p a r a tiv o . E sta p ro p u esta para a m p lia r la d e fin ic i n d e la a d m in istr a c i n
o n i|i.iim a m e p a rece m s c o n fu s a q u e c o n v en ien te; p o r lo tan to, h e c o n se r v a d o el u so
tiiii'i ,ii ep ta d o q u e se co n c e n tr a en las c o m p a r a c io n e s en tre n a c io n e s. La a d m in istr a c i n
Inii i n.k io n a l, q u e trata d e las o p e r a c io n e s a d m in istra tiv a s d e la s a g e n c ia s crea d a s p o r lo s
I '.imlie, n a ci n so b e r a n o s c o m o in str u m e n to s para la c o o p e r a c i n in te r n a c io n a l o r e g io
nal ta m b in q u ed a fuera d e e s te e stu d io , a u n q u e la a d m in istr a c i n co m p a ra d a y la ini iii>ii i<iiiiI co m p a rte n m u c h a s ca ra cterstica s y se en fren ta n a n u m e r o so s p ro b lem a s
ilnilltni". Para un e s tu d io d e las r e la c io n e s en tre e s to s d o s c a m p o s, v a se el a rtcu lo de
I ii I I liiidy, "Issues in C om p arative an d In tern ation al A d m in istra tio n , en la ob ra d e Jack
l' iliin, W B artley H ild reth y G erald J. M iller, c o m p s., H a n d b o o k of P u b lic A d m in istr a tio n ,
Nm v i Yoi k, M arcel D ekker, cap . 15, pp. 4 9 9 -5 2 1 , 1989.
111 D aniel W. M artin, "Dj Vu: F ren ch A n teced en ts o f A m erican P u b lic A d m in istr a tio n ,
l'iihh, \ilm in is tra tio n R e view , vol. 47, n m . 4, pp. 2 9 7 -3 0 3 , 1987.
11 r .ii.i un e s tu d io h ist r ic o m s c o m p le to , v a se, d e F errel H ead y, "C om parative P ub lic
............islra tio n in th e U n ited States", en la ob ra d e R alph C. C h an d ler, c o m p ., A C enten'ii,ti l l r lurv o f th e A m erican A d m in istr a tiv e S ta te , N u ev a York, F ree P ress, cap . 15, pp. 4 77ilIM P)H 7. P u ed e verse ta m b in , d e Fred W. R iggs, "The A m erican T rad ition in C om p ara
o s \il m l i i i s l i a lio n , p rep arad o para la co n fe r e n c ia n a cio n a l d e la A m erican S o c ie ty for
1nlilii A d m in istra tio n en 1976, m im eo g ra fia d o , 28 pp. Para u n a crtica r ecien te d e la "cul
n .i l< l.i m o d e r n id a d , v a se d e G uy B. A dam s, "E nthralled w ith M odernity: T h e H istori-

38

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

Tras esta reorientacin existen m otivos convincentes. Q uienes han in

tentado elaborar una ciencia de la adm inistracin reconocen que sta
depende, entre otras cosas, del xito en el establecim iento de propuestas
sobre la conducta administrativa que trasciendan las fronteras naciona
les. En un influyente ensayo elaborado en 1947, Robert Dahl seal este
requisito al decir:
[...] en gran medida los aspectos comparativos de la adm inistracin pblica han
sido ignorados, y mientras el estudio de la adm inistracin pblica no sea com
parativo, todo lo que se diga en favor de una "ciencia de la adm inistracin
pblica" sonar a hueco. Es posible que exista una cien cia de la adm inistra
cin pblica inglesa, otra francesa y otra estadunidense, pero puede hablarse
de una "ciencia de la adm inistracin pblica" en el sentido de un cuerpo de
principios generalizados independientes de su contexto nacional especfico?12

La form ulacin de principios generales acerca de la adm inistracin

pblica en los Estados Unidos, Gran Bretaa y Francia ya es bastante
difcil, pero sera inadecuada en un m undo en el cual existen el nm ero
y la diversidad de sistem as adm inistrativos nacionales que hoy en da
deben incluirse en el cam po de nuestro inters. Tambin debe tenerse
en cuenta la adm inistracin en los actuales y los antiguos pases com u
nistas y en la cantidad de nuevos pases disem inados por todo el m undo
que han adquirido su independencia en aos recientes. Una mirada su
perficial basta para revelar las com plicaciones de describir y analizar las
variaciones y las novedades adm inistrativas que se han desarrollado en
dichos contextos.
Aparte de las exigencias de la investigacin cientfica, existen otras
ventajas que se pueden obtener de un mejor entendim iento de la adm i
nistracin pblica allende las fronteras nacionales. La creciente interde
pendencia entre las naciones y las regiones del m undo hacen que la
com prensin de la conducta administrativa sea m ucho ms im portante
que en el pasado. El grado de xito m ostrado por Zaire, Indonesia o Bolivia para organizar su accin adm inistrativa no slo ha dejado de ser
una sim ple curiosidad intelectual, sino que adquiere una inm ensa im
portancia prctica en W ashington y Mosc, por no m encionar a Manila,
El Cairo y Pekn.
Diversos m todos adm inistrativos elaborados en otros pases tam bin
pueden ser tiles para l adopcin o adaptacin en el pas de uno. La in
fluencia de los patrones occidentales de adm inistracin sobre los pases
cal C o n tex t o f K n o w led g e an d T h eory D ev elo p m en t in P u b lic A d m in istr a tio n , P u b lic A d
m in istra tio n R e view , vol. 52, n m . 4, pp. 36 3 -3 7 3 , ju lio -a g o sto d e 1992.
12
R ob ert A. D ahl, "The S c ie n c e o f P u b lic A d m in istration : T h ree P ro b le m s, P u blic A d m i
n istra tio n R e v ie w , vol. 7, n m . 1, pp. 1-11, en la p. 8, 1947.

LA CO M PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

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recientem ente independizados es bien conocida y com prensible. M enos

obvio es el inters creciente de los pases ms grandes acerca de los apa
ratos adm inistrativos originados en las naciones pequeas. Un ejem plo
es la oficina del om budsm an de los escandinavos, diseado para prote
ger al pblico de los abusos o de las deficiencias adm inistrativas, el cual
ha sido estudiado y en m uchos casos trasplantado a los pases de Euro
pa occidental, los Estados Unidos, las naciones de la M ancom unidad
Britnica, Japn y a algunos de los nuevos E stad os.13 Otro ejem plo es el
establecim iento en el gabinete del presidente de Indonesia de diversos
m inistros jvenes, cuyas funciones trascienden su propio m inisterio
con el objeto de lograr la coordinacin de program as centrales de des
arrollo, com o los de cosechas, transm igracin y vivienda com unitaria.
La accin de estos m inistros jvenes puede abarcar dos o m s m iniste
rios de nivel nacional, as com o agencias de gobiernos provinciales.14
En un frente ms am plio, en los pases en desarrollo se est dando el
uso m s extenso y decisivo de las corporaciones gubernam entales, y s
tas se han unido a los pases ms desarrollados en experim entos de pri
vatizacin que se realizan en todo el m u n do.15 Los laboratorios para la
experim entacin administrativa proporcionados por el surgim iento de
m uchos pases nuevos debern continuar ofreciendo num erosos ejem
plos de innovaciones adm inistrativas dignas de llam ar la atencin en los
pases ms establecidos.

P roblem as

d e la c o m p a r a c i n

Reconocer la necesidad de la com paracin es m ucho m s fcil que afron

tar algunos de los problem as abiertos por com parar a partir de una base
sistem tica.
El dilem a fundam ental radica en que en todo intento por com parar
los sistem as adm inistrativos nacionales se debe reconocer que la adm i
13 D on ald C. R ow at, co m p ., The O m b u d sm a n Plan: The W orldw ide S p rea d o f an Idea, 2a ed.
revisad a, L a n h a m , M arylan d , U n iversity P ress o f A m erica, 1985.
14 Para d e sc r ip c io n e s y e v a lu a c io n e s d e esta in n o v a c i n , v a se d e G arth N. J o n es, B u re
a u cra tic S tr u c tu re an d N a tio n a l D ev elo p m en t P rogram s: T he In d o n e sia n O ffice o f J n io r
M in ister, en la ob ra d e K rish n a K. T u m m a la , co m p ., A d m in istr a tiv e S y ste m s A b ro a d , ed.
revisad a, L a n h a m , M arylan d , U n iversity P ress o f A m erica, cap . 13, pp. 3 3 5 -3 5 8 , 1982; a d e
m s, "B ou n d ary S p a n n in g an d O rg a n iza tio n a l S tr u c tu re in N a tio n a l D e v elo p m en t P ro
gram s: In d o n e sia n O ffice o f J n io r M in ister, C h in ese J o u rn a l o f A d m in istr a tio n , n m . 33,
pp. 7 5 -1 1 6 , m a y o d e 1982.
15 Para un e s tu d io g en era l, v a se, d e E zra N. S u le im a n y J o h n W aterb u ry, c o m p s., The
P o litica l E c o n o m y o f P u blic S e c to r R eform a n d P riva tiza tio n , B o u ld er, C olorad o, W estv iew
P ress, 1990. L as v en ta ja s y d esv e n ta ja s so n a n a liz a d a s p e r c e p tiv a m e n te p o r D o n a ld F.
Kettl, S h a rin g P ower: P ublic G o v e m a n c e a n d P rvate M arkets, W a sh in g to n , D. C., T h e B rookin g s In stitu tio n , 1993.

40

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

nistracin es slo un aspecto de la operacin de un sistem a poltico.

Inevitablem ente, esto significa que la adm inistracin pblica com para
da tiene nexos directos con el estudio de la poltica com parada, y debe
partir desde la base proporcionada por hechos recientes y actuales den
tro del estudio com parativo de sistem as polticos com p letos.16
En los ltim os 50 aos, la poltica com parada ha pasado por transi
ciones que bien merecen llamarse revolucionarias.17 Ello ha sido pro
ducto de la com binacin del gran desarrollo del material que se ocupa
del tem a y de un decidido rechazo a los m todos de com paracin en
boga antes de la segunda Guerra Mundial. Un cam po que por lo general
se lim itaba a analizar las instituciones polticas de un puado de pases
de Europa occidental y de Norteam rica, a los que a lo sum o haba que
agregar al Japn y algunos integrantes selectos de la M ancom unidad
Britnica de N aciones, y que sbitam ente se enfrent a la necesidad de
incluir en sus com paraciones a un nm ero de n acion es recin surgi
das en la escena m undial, con el consiguiente problem a del nm ero y
la diversidad. En la actualidad, la Organizacin de las N aciones Unidas
cuenta con ms de 180 m iem bros y existen otros en espera para entrar,
algunos a los que se ha excluido y algunos que no desean pertenecer a la
organizacin. Adems, su diversidad provoca mayores com plicaciones
que su nm ero, dado que tienen enorm es variaciones en superficie, po
blacin, estabilidad, orientacin ideolgica, desarrollo econm ico, an
tecedentes histricos, instituciones gubernam entales, perspectivas fu
turas, as com o una cantidad enorm e de otros factores im portantes.
De alguna manera, los estudiosos de la poltica com parada deben ela
borar un m arco para la com paracin que tenga en cuenta tanta com
plejidad.
La insistencia en incluir pases de Asia, Latinoam rica y Africa se debe
a que estos continentes ocupan aproxim adam ente 63% del territorio en
16 V a se, d e Alfred D ia m a n t, "The R elev a n ce o f C om p arative P o litic s to th e S tu d y o f
C o m p a ra tiv e A d m in istra tio n , A d m in istra tiv e S cien ce Q u arterly, vol. 5, n m . 1, pp. 8 7 -1 1 2 ,
1960.
17 Para re se a s g e n era les rec ie n te s d e la p o ltic a co m p a ra tiv a c o m o un c a m p o d e e s tu
d io , p u e d e verse d e R o n ald H. C h ilcote, T heories o f C o m p a ra tiv e P o litics: The S earch fo r a
P ara d ig m , B o u ld er, C o lorad o, W estv iew P ress, 1981; d e H ow ard J. W iard a, c o m p ., N ew
D ire ctio n s in C o m p a ra tive P o litics, B ou ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1985; d e L ou is J.
C antori y A n d rew H . Z iegler, Jr., c o m p s., C o m p a ra tive P o litics in th e P o st-B eh a vio ra l E ra,
B o u ld er, C o lo ra d o , L yn n e R ien n er P u b lish ers, 1988; d e M attei D ogan y D o m in iq u e P elassy, H o w to C o m p a re N a tio n s, 2 a ed ., C h ath am , N u ev a Jersey, C h ath am H o u se P u b lish ers,
1990; d e M artin C. N eed ler, The C o n cep ts o f C o m p a ra tiv e P o litics, N u ev a York, P raeger,
1991; d e J oh n D. N a g le, In tro d u c tio n to C o m p a ra tive P olitics: P o litica l S y ste m P erform an ce
in Three W orlds, 3a ed ., C h icago, Illin o is, N elso n -H a ll P u b lish ers, 1992; d e G ab riel A. Al
m o n d , G. B in g h a m P o w ell, Jr., y R ob ert J. M u n d t, C o m p a ra tive P o litics: A T h eoretical Fram e w o rk , N u ev a York, H arp er C ollin s, 1993, y d e M attei D ogan y Ali K a za n cig il, co m p s.,
C o m p a rin g N a tio n s: C o n cepts, S trategies, S u b sta n c e , O xford, B asil B la ck w ell, 1994.

LA CO M PARACIN E N EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

41

el m undo y contienen ms de 75% de la poblacin. Estas estadsticas

adquieren singular im portancia en vista de la declinacin de la era im
perialista y colonialista, de la revolucin de las expectativas en aum en
to entre los pueblos de los continentes m encionados, y del verdadero
cam po de batalla para las rivalidades entre las potencias m undiales y
las ideologas polticas en com petencia. Como lo expresan Ward y Macridis, "la disciplina de poltica com parada se vio ante la necesidad de
m antenerse al tanto de los cam bios y de am pliar sus m arcos de referen
cia para incluir los sistem as polticos de estas reas que no pertenecen
al m undo occidental. Esto es fcil de decir, pero difcil de llevar a la
prctica".18
No obstante, la respuesta a estas necesidades ha sido notable y se ha
llegado a un sustancial, si bien no com pleto acuerdo sobre la manera de
responder a ellas. Los objetivos com unes han sido que la esfera de ac
cin de los estudios com parativos adquiera la capacidad para incluir a
todos los Estados-nacin; que para ser significativas, las com paraciones
deben basarse en la recopilacin y anlisis de datos polticos en trm i
nos de hiptesis o teoras definidas, y que se debe encontrar alguna al
ternativa a la sim ple base institucional de com paracin.19
Se han realizado esfuerzos heroicos para definir conceptos clave y
formular hiptesis a fin de realizar pruebas sistem ticas. Los intentos
por definir lo que significa sistem a poltico" tuvieron prioridad, com o
resultado de que en la actualidad un sistem a poltico generalm ente se
describe com o el sistem a de interacciones dentro de una sociedad que
produce d ecision es con autoridad (o que asigna valores) que la so cie
dad acepta com o obligatorios y hace cum plir, a travs de m edios fsi
cos legtim os si es necesario. Para decirlo con palabras de Gabriel Al
mond, el sistem a poltico es el sistem a legtim o de m antenim iento del
orden o de transform acin en una socied ad .20 Segn Ward y Macridis, el gobierno es la maquinaria oficial m ediante la cual estas d ecisio
nes se identifican, se proponen, se tom an y se adm inistran de manera
18 R o b ert E. W ard y R o y C. M acrid is, c o m p s., M odern P o litica l S y ste m s: A sia, E n g le w o o d
C liffs, N u ev a Jersey, P ren tice-H all, pp. 3-4, 1963.
19 "La c o m p a r a c i n s lo e s sig n ifica tiv a si p rocu ra in terp retar los d a to s p o ltic o s en tr
m in o s d e h ip te s is o teo ra s. La in te rp reta c i n d eb e tratar c o n las in s titu c io n e s tal c o m o
fu n c io n a n , lo q u e a v e c e s d ifiere ra d ica lm en te d e la form a en q u e se s u p o n e q u e d eb en
fu n cio n a r. T a m b in e s d e se a b le q u e se lleg u e a u n a c u e r d o so b re el m a rco d en tr o del cu al
se llevar a c a b o la in v e stig a c i n . Por lo ta n to , el m to d o c o m p a ra tiv o req u iere q u e s e in
sista en la n a tu ra le za cien tfica d e la in v e stig a c i n , u n a c o n c e n tr a c i n e n la c o n d u c ta p o l
tica, y la o r ie n ta c i n d e la in v e stig a c i n d en tro d e un esq u e m a a n a ltic o a m p lio . B ern ard
E. B ro w n , N e w D ire c tio n s in C o m p a ra tive P o litics, N u ev a York, A sia P u b lish in g H o u se , pp.
3-4, 1962.
20 G abriel A. A lm o n d y J a m es S. C o lem a n , c o m p s., The P o litics o f th e D evelo p in g A reas,
P rin ceto n , N u ev a J ersey, P rin ceto n U n iv ersity P ress, p. 7, 1960.

42

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

legal.21 En uno de sus escritos recientes, Herbert K itschelt prefiere el

trm ino ms com prensivo de rgim en poltico, al que define com o las
reglas y asignaciones bsicas de recursos polticos de acuerdo con las cua
les los actores ejercen autoridad m ediante la im p osicin y puesta en
vigor de decisiones colectivas sobre una poblacin obligada a obedecer
las.22 El objetivo de esta form ulacin es incluir una variedad de Esta
dos, desarrollados y en vas de desarrollo, totalitarios y dem ocrticos,
occidentales y no occidentales. Tambin abarca tipos de organizaciones
polticas primitivas que no llenan los requisitos para ser Estados en el
sen tid o en que Max W eber utiliza el trm ino, pero que m on op olizan
el uso legtim o de la fuerza fsica en un territorio dado. Otros conceptos
claves que han sido objeto de gran atencin pero que son objeto de
m ayor desacuerdo son la m odernizacin poltica, el desarrollo y el cam
bio. En el captulo m se encontrar un tratam iento ms profundo de
este tema.
El marco analtico bsico que goza de una aceptacin m s generaliza
da es una variacin de la teora de sistem as denom inada esiructural-funcionalism o, originada y elaborada por socilogos com o Talcott Parsons,
Marin Levy y Robert Merton para el estudio de sociedades enteras, y
ms tarde adaptado por estudiosos de la ciencia poltica para el anlisis
de sistem as polticos. En el vocabulario del anlisis estructural-funcional, las estructuras son ms o m enos sinnim as de las instituciones, y
las funciones son sinnim as de actividades. Las estructuras o institucio
nes llevan a cabo funciones o actividades. El nexo entre estructuras y
funciones no puede ser roto, pero en el anlisis se puede dar prioridad a
los aspectos estructurales o funcionales del sistem a en su totalidad. Ya
sea que se prefiera el m todo estructural o el funcional, com o seala Mar
tin Landau,23 la pregunta que siem pre se plantea de una forma u otra es
qu funciones desem pea una institucin dada y cm o lo hace?"
Un resum en sim plificado de la bibliografa sobre la poltica com para
da en pocas recientes indica que el nfasis en lo funcional lleva la de
lantera y es aceptado en lo que se conoce com o poltica com parativa de
primera lnea, pero que en la actualidad existe una creciente inclina
cin a cam biar esta preferencia y concentrarse principalm ente en las es
tructuras polticas. Esta secuencia se analizar bajo los conceptos de
funcionalism o y neoinstitucionalism o.
21 W ard y M a crid is, M o d e m P o litica l S y ste m s , p. 8.
22 H erbert K itsch elt, P olitical R eg im e C hange: S tru ctu re an d P ro cess-D riv en E xp lan atio n s? , A m erica n P o litica l S cien ce R e view , vol. 86, n m . 4, pp. 1 0 2 8 -1 0 3 4 , en la p. 1028,
1992.
23 M artin L andau, On th e U se o f F u n ctio n a l A n alysis in A m erican P o litica l S cien ce" ,
S o c ia l R esearch , vol. 35, n m . 1, pp. 4 8-75, en la p. 74, 1968.

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

43

Funcionalism o
Gabriel A. Alm ond24 encabez el esfuerzo ms influyente y com pren si
vo para rem plazar un enfoque funcional por el m todo institucional
tradicional de la poltica comparada. Segn l, el m rito principal de su
m todo era que "intenta construir un marco terico que por primera
vez posibilita un m todo com parativo de anlisis para sistem as polticos
de todo tipo.25 La acusacin contra la com paracin sobre la base de es
tructuras polticas especializadas, com o legislaturas, partidos polticos,
jefes de Estado o grupos de inters, consista en que dichas com paracio
nes tienen una aplicacin limitada porque es posible que en sistem as
polticos diferentes no se encuentren estructuras sim ilares, o que si se
les encuentra tal vez desem peen funciones significativam ente distintas.
Almond concede que todos los sistem as polticos tienen estructuras
polticas especializadas y que los sistem as pueden com pararse entre s
desde el punto de vista estructural. Sin em bargo, l ve pocas ventajas en
este hecho, frente al grave peligro de tom ar la investigacin por mal
cam ino. En cam bio, arguye, se deben plantear las preguntas funciona
les correctas, aseverando que "en todos los sistem as polticos se cu m
plen las m ism as funciones, aun cuando tal vez su frecuencia vare y
sean desem peadas por diferentes tipos de estructuras.26
Cules son estas categoras funcionales? C om encem os por decir que
derivan de la consideracin de las actividades polticas que tienen lugar
en los sistem as polticos occidentales ms com plejos. De esa manera,
las actividades de los grupos de inters hicieron que se derivara la fun
cin de articular intereses, mientras que las actividades de los partidos
polticos dieron origen a la funcin de agregacin de los intereses colec
tivos. En su versin revisada, este estilo de anlisis sugiere un desglose
en seis funciones para los procesos internos de conversin m ediante los
cuales los sistem as polticos transforman los insum os en resultados. Las
funciones son: a) articulacin de intereses (form ulacin de demandas);
b) agregacin de intereses (com binacin de dem andas en forma de op
ciones para los cursos de accin); c) elaboracin de reglam entos (for
mulacin de reglas con autoridad); d) aplicacin de reglas (aplicacin y
24 A lm o n d y C o lem a n , " In trod u ction : A F u n ctio n a l A p p roach to C om p arative P olitics" ,
The P o litics o f th e D evelo p in g A reas, pp. 3-64. Para fo r m u la c io n e s y a p lic a c io n e s p o ste r io
res d e e s te en fo q u e , v a se, d e G ab riel A lm on d , "A D e v elo p m en ta l A p p roach to P o litica l
S y s te m s , W o rld P o litics, v ol. 17, n m . 2, pp. 183-214, 1965; d e G ab riel A. A lm on d y G.
B in g h a m P o w ell, Jr., C o m p a ra tive P olitics: S yste m , P rocess, a n d P olicy, 2a ed ., G len view ,
Illin o is, S co tt, F o resm a n a n d C om p an y, 1978, y d e G abriel A. A lm on d y G. B in g h a m P o
w ell, Jr., C o m p a ra tiv e P o litics T oday, 5a ed ., N u ev a Y ork, H arp er C o llin s, 1992.
25 A lm o n d y C o lem a n , The P o litics o f the D evelo p in g A reas, p. v.
26 Ib id ., p. 11.

44

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

cum plim iento de reglas); e) adjudicacin (en casos individuales de apli

cacin de estas reglas), y f ) com unicacin (tanto en el sistem a poltico
com o entre el sistem a poltico y su am biente). En esta lista es evidente
que lo novedoso radica en las funciones que de manera tradicional es
tn relacionadas con la form ulacin de polticas, no con su aplicacin,
lo cual resta considerable utilidad a este marco analtico para aquellos
cuyo inters principal radica en los aspectos adm inistrativos del estudio
com parativo.
A pesar de la aceptacin generalm ente favorable que recibi el m to
do funcional de Almond, ste no escap a las fuertes crticas. Leonard
Binder reconoce que el m todo constituye un progreso acerca de la des
cripcin de instituciones, pero lo deja de lado cuando observa secam en
te que "puede ser reconocido com o novedoso y perspicaz, pero m s all
de eso no llama la atencin. R econoci que las categoras, al ser am
plias y am biguas, tenan aplicacin universal. El m todo deca facilitar
el anlisis de sistem as polticos en su totalidad, pero Binder opinaba
que slo sera aceptable si se presta al anlisis de sistem as especficos
as com o a los problem as de com paracin, y slo si los supuestos im pl
citos en el m todo concuerdan con los supuestos tericos de los investi
gadores en lo individual. El defecto bsico encontrado por Binder era
que estas funciones, habiendo sido definidas por el m todo de generali
zar lo que al terico le parecieron las categoras am plias de actividades
polticas halladas en los sistem as polticos occidentales no fueran obte
nidas por m todos lgicos ni empricos". Binder se pregunt por qu se
deban seleccionar estas funciones y no otras, y puso en tela de juicio la
suposicin de que un nm ero lim itado de funciones [...] com ponen el
sistem a poltico". Adems aleg: la debilidad del sistem a quedaba en evi
dencia por el hecho de que los autores que intentaron aplicar el esque
ma de Almond evitaron cuidadosam ente quedarse dentro de su lim ita
do marco, o, en el caso de las 'funciones gubernamentales', aclararon
cun insignificante era el esfuerzo por aplicar las categoras tradiciona
les de la ciencia poltica occidental.27
Otro crtico del m odelo de insum o-producto de Almond fue Fred W.
Riggs, quien reconoci su utilidad para estudiar sistem as polticos d es
arrollados, pero lo encontr inapropiado para analizar los sistem as en
transicin, com o el de la India, que era precisam ente la clase de siste
mas en los cuales Almond pens que les aplicara mejor el m todo.
Riggs opinaba que se necesitaba otro m odelo para esos sistem as polti
cos, en los cuales ciertos insum os no llevan a la form ulacin de reglas y
27 L eonard B in d er, Irn: P o litica l D eve lo p m en t in a C h an gin g S o ciety, B erk eley, C alifor
nia, U n iv ersity o f C a liforn ia P ress, pp. 7-10, 1962.

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

45

en los que las reglas no siem pre se aplican. Segn l, se necesitaba "un
m odelo de dos elem entos, que distinguiera entre las estructuras 'efecti
vas' y las 'form ales, entre lo que se prescribe com o ideal y lo que sucede
en la realidad".28 Riggs sugiri que su m odelo prism tico, que se ana
lizar en detalle en el captulo II, se am oldaba mejor a dichos sistem as
polticos.
Otro ataque al m todo funcional vino de crticos que asocian esta es
cuela de pensam iento con un prejuicio filosfico bsico que favorece a
los sistem as polticos que evolucionaron en las sociedades capitalistas
occidentales. Los crticos m encionados opinaban que los esquem as ana
lticos com o el de Almond funcionan en la prctica para justificar y per
petuar el estado de cosas en los pases en desarrollo, en beneficio de las
sociedades industriales avanzadas y en detrim ento de los pases sujetos
a estudio por los cientficos sociales que aplican esta m etodologa. Este
argum ento ha sido esgrim ido especialm ente por los tericos del des
arrollo y la dependencia, cuyas opiniones se analizan en el captulo m.
Por ltimo, y ms recientem ente, el funcionalism o ha sido cuestionado
por una variedad de "neoinstitucionalistas, quienes difieren en aspec
tos im portantes, pero que estn de acuerdo en que el nfasis en las fun
ciones debera ser remplazado por una mayor atencin a las estructuras.

N e o in stitu c io n a lism o

La frase "retorno al Estado" encarna el espritu de esta reorientacin

que se ha propuesto hacia un nuevo nfasis en las com paraciones entre
instituciones en el cam po de la poltica com parada. Adems de una cre
ciente bibliografa,29 esta tendencia se pone de m anifiesto en cam bios
que se han producido en las organizaciones, com o la creacin del Inter
national Institute o f Comparative Government, con sede en Suiza, a fin
de "coordinar estudios sobre estructuras gubernam entales, actividades
28 F red W. R ig g s, A d m in istr a tio n in D evelopin g C ou n tries: The T heory o f P rism a tic
S o ciety, B o sto n , H o u g h to n M ifflin, pp. 4 5 6 -4 5 7 , 1964.
29 L as p r in cip a les fu e n te s in clu yen : J. P. N ettl, T he S ta te a s a C o n cep tu a l V a ria b le,
W orld P o litics, vol. 20, pp. 5 5 9 -5 9 2 , 1968; Alfred S te p a n , S ta te a n d S o ciety: Per in C o m p a
ra tive P ersp ective, P rin c eto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iversity P ress, 1978; E ric N o rd lin ger, O n th e A u to n o m y o f the D e m o cra tic S ta te, C am b ridge, M a ssa c h u se tts, H arvard U n i
v ersity P ress, 1981; S te p h en K rasner, "A pproaches to th e State: A ltern ative C o n cep tio n s
an d H isto rica l D yn am ics" , C o m p a ra tive P o litics, vol. 16, pp. 2 2 3 -2 4 6 , 1984; J a m es G.
M arch y Jo h a n P. O lsen , "The N e w In stitu tio n a lism : O rg a n iza tio n a l F a cto rs in P o litica l
Life", A m erica n P o litica l S cien ce R e v ie w , vol. 78, n m . 3, 1984; P eter E van s, D ietrich R u esch em ey er, y T h ed a S k o cp o l, c o m p s., B rin ging th e S ta te B ack In, C am b rid ge, M a ssa c h u
setts, H arvard U n iv ersity P ress, 1985; M etin H ep er, co m p ., The S ta te a n d P u b lic B u reau cra
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I A < O M IARAl ION UN E l. EST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PUBLICA

V polticas, sobre una base verdaderamente internacional,30 as com o el

establecim iento de un Comit de Investigacin sobre la Estructura y
O rganizacin de los Gobiernos, por parte de la International Political
Scien ce Association, la cual en 1988 lanz U na publicacin trimestral
denom inada Governance: An International Journal o f Policy and A dm i
nistration.
El renacim iento del concepto de "Estado en alguna de sus m anifesta
ciones es un tema com n, con variaciones en los detalles pero con cu
rriendo en que Estado" debe distinguirse tanto de sociedad com o de
"gobierno. Pese a que inevitablem ente van juntos, Estado y sociedad se
consideran diferentes. Asim ism o, el Estado es ms am plio que el gobier
no en turno y que el aparato institucional a travs del cual funciona.
Fundam entalm ente, se pone nfasis en el Estado y en sus instituciones,
com puestas, com o dice Fesler, de una multitud de partes, grandes y
pequeas, pero que com parten cinco caractersticas interrelacionadas:
em prenden acciones, adoptan valores definidos, tienen antecedentes o
historial, com parten culturas organizacionales y m antienen estructuras
de poder.31 Tanto partidarios com o crticos concuerdan en que este con
cepto de Estado difiere no slo de los conceptos apoyados por la m ayo
ra de los estudiosos de las ciencias polticas, quienes se basan en el behaviorism o, en el pluralism o y/o en el estructural-funcionalism o, sino
tam bin de los neom arxistas. Incluso Almond, quien por lo general no
S m ith , " Political J u risp ru d en ce, th e N ew In stitu tio n a lism , an d th e F u tu re o f P u b lic L aw ,
A m erica n P o litica l S cien ce R e view , vol. 82, n m . 1, pp. 8 9 -1 0 8 , 1988; G ab riel A. A lm on d ,
"The R etu rn to the S ta te , A m erican P o litica l S cien ce R e view , vol. 82, n m . 3, pp. 8 5 3 -8 7 4 ,
1988; E ric A. N o rd lin g er, T h eo d o re J. L ow i y S erg io F abb rin i, T h e R etu rn to th e State:
C ritiq u es, A m erica n P o litica l S cien ce R e view , vol. 82, n m . 3, pp. 8 7 5 -9 0 1 , 1988; R ob ert
H. J a ck so n , "Civil S cien ce: C om p arative Ju risp ru d en ce an d T hird W orld G o v ern m en t,
G o vern a n ce, vol. 1, n m . 4, pp. 3 8 0 -4 1 4 , 1988; J a m es W. F esler, "The S ta te an d Its S tu d y ,
PS: P o litica l S cien ce & P o litics, vol. 21, n m . 4, pp. 8 9 1 -9 0 1 , 1988; J a m e s A. C ap oraso,
c o m p ., The E lu sive S tate: In tern a tio n a l a n d C o m p a ra tiv e P e rsp e c tiv e s, N ew b u ry Park, C ali
forn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1989; J a m es G. M arch y J o h a n P. O lsen , R e d isco verin g In stitu tio n s: The O rg a n iza tio n a l B a sis of P o litics, N u eva York, F ree P ress, 1989; S z y m o n C hodak,
The N e w S ta te: S ta tiza tio n o f W estern S o cieties, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er, 1989;
M ilton J. E sm a n , T h e S tate, G overn m en t B u re a u c ra cies, an d T h eir A ltern a tiv es, en Ali
F a ra zm a n d , c o m p ., H a n d b o o k o f C o m p a ra tive a n d D e ve lo p m en t P u b lic A d m in istr a tio n ,
N u ev a York, M arcel D ekker, cap . 33, pp. 4 5 7 -4 6 5 , 1991; L u cian W. Pye, T h e M yth o f the
State: T h e R ea lity o f A u th o rity , en la ob ra d e R a m esh K. A rora, c o m p ., P o litics a n d A d m i
n istra tio n in C h an gin g S ocieties: E ssa y s in H o n o u r o f P rofessor Fred W. R iggs, N u ev a D elh i,
A sso cia ted P u b lish in g H o u se, cap . 2, pp. 3 5-49, 1991; T im o th y M itch ell, T h e L im it s o f th e
State: B e y o n d S ta tist A p p ro a ch es an d their C ritics, A m erican P o litica l S cien ce R e v ie w ,
vol. 85, n m . 1, pp. 7 7-96, 1991; J oh n B en d ix, B ertell O llm an , B a r th o lo m e w H. S p a rro w y
T im o th y P. M itch ell, G o in g B eyon d the S ta te? , A m erican P o litica l S cien ce R e v ie w , vol.
86, n m . 4, pp. 1 0 0 7 -1021, 1992, y R ob ert W. J ack m an , P o w er w ith o u t Forc: The P o litica l
C a p a c ity o f N a tio n -S ta tes, Ann Al bor, M ich igan , T h e U n iversity o f M ich ig a n P ress, 1993.
30 P ro p o sa l fo r an In tern a tio n a l In stitu te o f C o m p a ra tive G overn m en t, L au san a, iic g , 1986.
31 F esler, "The S ta te an d Its S tu d y , p. 894.

LA COM PARACIN E N E L E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

47

presta a ten cin al m ovim ien to estatista, con clu ye que ha h ech o que
se preste atencin a la historia de las instituciones y en especial a la his
toria adm inistrativa, todo lo cual es positivo".32
Otro aspecto del neoinstitucionalism o es que ha revitalizado una pre
ocupacin por los problem as norm ativos asociados con conceptos tradi
cionales, com o "inters pblico y ciencia civil". Fesler, por ejemplo,
avala que se exam ine nuevam ente lo que a m enudo ha dado en llamarse,
en trm inos despectivos, el m ito del inters pblico. "El hecho dice
es que el inters pblico constituye un ideal. Es para los adm inistrado
res lo que la objetividad representa para los acadm icos, algo a lo que se
quiere llegar, aun cuando se le alcance de manera imperfecta, algo que
no debe dejarse de lado por el hecho de que no se llegue a la m eta.33
Robert H. Jackson se ha expresado en favor de los beneficios del renova
do inters en la ciencia civil, definida com o el estudio de reglas que
constituyen y gobiernan la vida poltica dentro y entre Estados sobera
nos.34 Jackson afirma que existe la necesidad de renovar y dar nueva
vida a la ciencia civil en el anlisis com parativo de todos los pases con
tem porneos, incluidos los de Asia, frica, Oceana, el Oriente Medio,
Latinoam rica y, no m enos importante, Europa oriental.35 Asim ism o,
distingue entre ciencia civil y ciencia social, lo cual en su term inologa
corresponde fundam entalm ente a lo que he llamado ciencia poltica prin
cipal. Jackson no propone que se rem place el m todo de las "ciencias
sociales" por el de las "ciencias civiles, sino que los considera igual
mente im portantes y relacionados entre s de forma com plem entaria,
no com petitiva.
Otro aspecto de la bibliografa neoinstitucionalista que nos interesa
especialm ente, con el fin de establecer com paraciones entre sociedades,
es la nocin de "estatism o. Ya para 1968, J. P. Nettl dijo que "mayor o
m enor estatism o es una variable til para com parar las sociedades o cci
dentales, y que la ausencia o presencia de un concepto de Estado bien
desarrollado identifica im portantes diferencias em pricas en estas so
ciedades, y se relaciona con ellas.36 En pocas ms recientes, la idea de
grado de estatism o (con referencia al alcance relativo y a la am plitud
32 A lm o n d , "The R e tu m to th e S ta te , p. 87 2 .
33 "The S ta te a n d Its Study", p. 897.
34 "Civil S cien ce: C o m p arative J u risp ru d en ce an d T hird W orld G o v e m a n c e , p. 380.
V a se ta m b in u n e stu d io p revio d e J ack son , "Civil S cien ce: A R u le-B a se d P arad igm for
C o m p a ra tiv e G o v ern m en t, p rep arad o para la C o n feren cia A nual d e la A m erican P o litica l
S c ie n c e A sso c ia tio n en 1987, m im eo g ra fia d o , 25 pp. U n a p ersp e ctiv a sim ila r, q u e e s t en
favor d e p resta r m s a te n c i n al p ap el d e las id ea s n o rm a tiv a s d e la ju r isp ru d en cia , e s la
q u e fa v o rece R o g ers M. S m ith e n P o litica l J u risp ru d en ce, th e N e w I n s titu tio n a lism , an d
th e F u tu re o f P u b lic L a w .
35 "Civil S cien ce: C o m p arative J u risp ru d en ce an d T hird W orld G o v e m a n c e , p. 4 0 8 .
36 N ettl, "The S ta te a s a C o n cep tu a l V a ria b le, p. 592.

48

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

del poder y de la autoridad gubernam entales) la ha aplicado en forma

m s global Metin Heper, quien ha em prendido la tarea de distinguir cua
tro tipos de sistem as polticos a partir de sus grados de estatism o, as
com o de identificar sus tipos correspondientes de burocracia.37 Esta
aplicacin del neoinstitucionalism o se analizar mejor en el captulo n.
El neoinstitucionalism o ha estado entre nosotros el tiem po suficiente
para generar una reaccin crtica, centrada ante todo en la claridad y la
utilidad del Estado com o el foco de atencin. Por ejemplo, Pye lam enta
que se trate de volver a popularizar el decrpito concepto que se tena
del Estado en los siglos xvm y xix com o un fenm eno unitario", y opina
que la cultura es un concepto "que hace posible incluir dentro de cate
goras m uchas diferencias en las actitudes y en la conducta, a la vez que
se conserva la percepcin de la diversidad que caracteriza la m ayor par
te de la vida hum ana.38 Mitchell propone un enfoque que pueda expli
car "tanto la im portancia del Estado, com o lo difcil que es caracterizar
lo.39 A su vez, Jackman sostiene que sera ms provechoso concentrarse
en el estudio de la "capacidad poltica" en los E stados-nacin con tem
porneos.40
Si bien en este resum en slo se ha hecho referencia a aspectos se
lectos del neoinstitucionalism o en la poltica com parada, deben bastar
para dem ostrar el efecto que ha tenido y sigue teniendo sobre la escuela
predom inante del pensam iento funcionalista.
Teniendo en cuenta la centralidad del nexo entre la poltica com para
da y la adm inistracin pblica com parada, debe ser evidente que los
problem as para com parar sistem as nacionales de adm inistracin son
form idables. El requisito fundam ental es que se debe encontrar alguna
manera de segregar el segm ento adm inistrativo del sistem a poltico
com o base para la com paracin especializada. Esto no puede hacerse
sin incursionar en problem as relacionados con la com paracin de siste
mas polticos enteros, donde hay terreno frtil y progreso, mas no con
senso. La tendencia dom inante ha sido sustituir el m todo funcionalista
de com paracin por otro que se interesa en las estructuras e institucio
nes polticas. En tanto que el m todo funcional recibe especial y hasta
preferencial reconocim iento com o m todo apropiado para com parar
aspectos de sistem as polticos no tan com pletos, se crea un problem a
para el estudio com parativo de la adm inistracin, porque la gam a com
pleta de intereses de la adm inistracin pblica com o cam po de estudio
se identifica con m enos facilidad con una o ms funciones en un marco
37 H ep er, The S ta te a n d P u b lic B u reau cracies.
38 Pye, "The M yth o f th e State: T he R eality o f A u th ority, pp. 35, 46.
39 M itch ell, "The L im its o f th e S ta te , p. 77.
40 J a ck m a n , P o w er w ith o u t Forc.

LA C O M PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PUBLICA

49

com o el de Almond, que en uno con instituciones especficas en los sis

temas polticos occidentales. El m ovim iento hacia un nuevo institucionalism o ha facilitado la justificacin del nfasis estructural, pero la elec
cin no resulta fcil ni obvia. De este problem a volver a hablarse en el
captulo II.

v o l u c i n d e l o s e s t u d io s c o m p a r a d o s e n e l p e r io d o d e p o s g u e r r a

En las ltim as cinco dcadas se ha realizado un esfuerzo sostenido por

practicar anlisis com parativos de la adm inistracin pblica.41 A partir
de la segunda Guerra Mundial, un movimiento" en pro de la adm inis
tracin com parada obtuvo un im pulso que contina hasta el presente,
con entusiastas y laboriosos seguidores cuyos esfuerzos han valido c
lidos elogios a causa de sus encom iables logros, segn la opinin de al
gunos observadores, y grandes crticas de otros por lo que se considera
mritos pretenciosos.
El m om ento en que se produjo este m ovim iento y el vigor que lo
caracteriza fueron el resultado de una com binacin de factores: la nece
sidad obvia de am pliar las miras de la adm inistracin pblica com o d is
ciplina; los grandes nm eros de estudiosos y de practicantes de la ad
m inistracin que se vieron expuestos a la experiencia adm inistrativa
durante la guerra, la posguerra y las asignaciones a puestos de asisten
cia tcnica que las siguieron; el estm ulo del m ovim iento revisionista en
materia de poltica com parada, entonces en boga, del cual ya se ha ha
blado; y por ltim o, la notable expansin de oportunidades durante los
aos cincuenta y sesenta para los interesados en la investigacin, ya sea
nacional o en el extranjero, de problem as de adm inistracin pblica
comparada.
En las primeras dos dcadas que siguieron a la finalizacin de la se
gunda Guerra Mundial se observaron num erosas m anifestaciones de
estos progresos. En un creciente nm ero de universidades se em peza
ron a ofrecer cursos de adm inistracin pblica com parada, y en algunas
41
Las m ejo r es fu e n te s b ib lio g r fica s g en era les so n la s d e Ferrel H ead y y S y b il L. S to k es,
C o m p a ra tive P u b lic A d m in istra tio n : A S elective A n n o ta te d B ibliograph y, 2a ed ., Ann Arbor,
M ich ig a n , In stitu te o f P u b lic A d m in istra tio n d e la U n iversid ad d e M ich ig a n , 1960, p ara el
p rim er p erio d o , y d e M ark W. H u d d le sto n , C o m p a ra tive P u blic A d m in istr a tio n : An A n n o ta
ted B iblio g ra p h y, N u ev a York, G arland P u b lish in g , 1983, para lo s a o s d e 1962 a 1981.
I tien tes m s e s p e c ia liz a d a s so b re im p o r ta n tes a sp e c to s d e las o b ra s r e la c io n a d a s c o n la
a d m in istr a c i n co m p a ra d a son: d e A lian A. S p itz y E d w ard W. W eid n er, D eve lo p m en t A d
m in istra tio n : An A n n o ta te d B ibliograph y, H o n o lu l , E ast-W est C en ter P ress, 1963, y de
M an in d ra K. M o h a p a tra y D avid R. H ager, S tu d ie s o f P u blic B u reau cracy: A S elect C rossN a tio n a l B ibliograph y, M o n ticello , Illin o is, C ou n cil o f P lan n in g L ib rarian s, b ib lio g r a fa d e
in te rca m b io , n m er o s 1 3 8 5-1387, 1977.

50

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

se convirti en un cam po de especializacin. Las asociacion es profesio

nales expresaron su reconocim iento, primero m ediante el nom bram ien
to en 1953 de un com it ad hoc por parte de la American Political S cien
ce Association, y luego en 1960 con el establecim iento del Grupo de
Adm inistracin Comparada (Comparative Adm inistration Group), afi
liado a la American Society for Public Administration. El grupo m encio
nado, cuyas siglas en ingls son c a g , creci vigorosam ente con la ge
nerosa ayuda de la Fundacin Ford. El grupo, con Fred Riggs com o
presidente y principal vocero, prepar y lanz un programa am plio de
sem inarios de investigacin, de proyectos de enseanza experim ental,
de debates en congresos profesionales, de conferencias especiales y de ex
ploracin de otros m edios para reforzar los recursos disponibles, com o
la expansin de facilidades para llevar a cabo investigacin de cam po.
El producto m s tangible de estos primeros esfuerzos fue la publica
cin de artculos y m onografas sobre el tem a de la adm inistracin p
blica cuyo volum en, pese al corto tiem po transcurrido, dio lugar a varios
intentos de revisar y analizar la bibliografa producida hasta principios
de los aos sesenta.42 La mejor manera de clasificar esta bibliografa es
la agrupacin por tem a o por enfoque, antes que de forma cronolgica,
pues apareci de m aneras diferentes casi sim ultneam ente. Un esque
ma de clasificacin que he sugerido divide la bibliografa de la siguien
te manera: a) tradicional modificada; b) orientada hacia el desarrollo;
c) construccin de m odelos de un sistem a general, y d) form ulacin de
teoras de alcance interm edio.
La categora tradicional modificada m ostr la m ayor continuidad en
com paracin con la bibliografa anterior y de miras m s localistas. El
tema no fue muy diferente cuando se cam bi del enfoque de los sistem as
adm inistrativos individuales a las com paraciones entre ellos; aunque se
hicieron serios esfuerzos por utilizar m edios de investigacin m s avan
zados y por incorporar resultados provenientes de diferentes disciplinas
sociales. A su vez, esta bibliografa puede subdividirse en estudios com
parativos de subtem as adm inistrativos estndares y en com paraciones
de sistem as com pletos de adm inistracin. Los tem as en la primera subcategora incluyen organizacin administrativa, adm inistracin de per
sonal, adm inistracin fiscal, relaciones entre la sede y las sucursales,
adm inistracin de em presas pblicas, responsabilidad y control admi42
E n tre s to s se h allan , d e Ferrel H eady, "C om parative P u b lic A d m in istration : C o n c e m s
and P rio rities, e n Ferrel H ead y y S yb il L. S to k es, co m p s., P apers in C o m p a ra tive P u blic Ad
m in istra tio n , Ann Arbor, M ich igan , In stitu te o f P u b lic A d m in istra tio n d e la U n iversid ad de
M ich igan , 1962, y de D w igh t W aldo, C o m p a ra tive P ublic A d m in istra tio n : Prologue, Problem s,
a n d P ro m ise, C h icago: C om p arative A d m in istra tio n G roup, A m erican S o c ie ty for P ub lii
A d m in istra tio n , 1964. E n e s to s e n sa y o s se cita n o b ra s p revias q u e trataron d e e s to s tem as.

I A COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

51

ivo, y cam pos program ticos com o salud, educacin, bienestar

I y agricultura.
I ti I. segunda subcategora se cuenta una serie de estudios que funnnutalm ente eran descripciones com parativas de la adm inistracin
IMises occidentales desarrollados, con especial nfasis en la organiInn administrativa y en los sistem as de servicios civiles.43 Tambin
. T i v c m encionarse un bosquejo para la investigacin de cam po com i ni iva formulada por W allace S. Sayre y Herbert Kaufman en 1952,
hada ms tarde por un grupo de trabajo del subcom it para el estui imparativo de la adm inistracin pblica, de la American Political
I. Ilt c Association. El diseo de esta investigacin sugiri un m odelo
livs enfoques para la com paracin, concentrndose en la organizan l< I sistem a adm inistrativo y en el control de dicho sistem a, as
ii n i la obtencin de consentim iento y de cum plim iento por parte
In |< i.uqua adm inistrativa.44
I partidarios del enfoque en adm inistracin del desarrollo" trata
do eo ncentrar la atencin en los requisitos adm inistrativos para al
za i los objetivos de poltica pblica, especialm ente en los pases en
i liulrs para alcanzar dichos objetivos se necesitaban transform acioi m ili ales en lo poltico, econm ico y social.45 Segn Weidner, el des
lio es un estado de nim o, una tendencia, una direccin. Ms que
nlijriivo fijo, se trata de un cam bio en cierta direccin. El estudio de
n iim siiacin del desarrollo puede ayudar a identificar las condicioIHI las cuales se busca el m xim o ritm o de desarrollo, as com o las
I, u n iesen las cuales se obtuvo".46 W eidner sostiene que los m oder.irnles de com paracin son de aplicacin lim itada porque no
i. i

mil M f V f i , A d m in istra tiv e O rgan ization : A C o m p a ra tive S tu d y o f th e O rg a n iza tio n o f

A ilm m istra tio n , L on d res, S te v e n s an d S o n s, 1957; B rian C h ap m an , The P rofession
W llin ien t, L on d res, G eorge A lien & U n w in , 1959; las p artes q u e e stu d ia n la a d m in is<iii ti I.i obra d e H erm n F in er, Theory a n d P ractice o f M odern G o vern m en t, e d ic i n
!ii, Nurvii York, H olt, R in eh art an d W in ston , 1949, y la d e F ritz M o rste in M arx, The
J tliU u lIvv S tate, C h icago, U n iversity o f C h icago P ress, 1957.
I M .1 VV UiKgs ha e x a m in a d o e ste d ise o d e la in v e stig a c i n en R elea rn in g an Od
llm i IIii P o litical C on text o f D ev elo p m en t A d m in istration " , P u blic A d m in istr a tio n
n '"I "V n m . 1, pp. 7 2-75, 1965.
|iin Im en co n tra r im p o r ta n tes e x p o sic io n e s a n te rio res d e esta o p in i n en el artcu I0 R iiw tlld W W eid n er, " D ev elo p m e n t A d m in istra tio n : A N e w F o c u s for R e s e a r c h ,
i I t i *I* I Ic.itly y S to k es, Papers, pp. 97-115; d e Irving S w erd lo w , c o m p ., D eve lo p m en t
jMkliW itin tlo n C o n ce p ts a n d P roblem s, S y ra cu se , N u ev a York, S y r a c u se U n iv ersity P ress,
I. y ti* M illn I, E sm a n , "The P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istration " , en la ob ra d e
Im 11 Mi mtjMDnicry y W illiam J. S iffin , co m p s., A p p ro a ch es to D eve lo p m en t: P olitics, Adlll/Wi i ilion <niil Change, N u eva York, M cG raw -H ill, p p. 5 9 -1 1 2 , 1966. U n a v a lio sa a p rta
te n |in*tlt>i l ili, q u e se co n c e n tr a en el p ap el d e la a d m in istr a c i n p b lic a en la In d ia, fue
In ilt v \ l'iil P itnundiker y S. S. K sh irsagar, B u rea u cra cy a n d D eve lo p m en t A d m in istra IIim i Di llil, ( e n le r for P olicy R esea rch , 1978.
*' I n Iti In ii de I lea d y y S to k es, Papers, p. 99.

52

LA COM PARACIN EN EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

tienen una previsin adecuada sobre el cam bio social, caracterizan a la

burocracia moderna de manera poco apropiada, son dem asiado am
plios y abstractos y no consideran las diferencias de adm inistracin que
pueden tener relacin con los objetivos que se persiguen. Por lo tanto,
inst a que la adm inistracin del desarrollo se adoptara com o enfoque
separado para la investigacin, con el objetivo de "relacionar diferentes
funciones administrativas, prcticas, disposiciones organizacionales y
procedim ientos para optim izar los objetivos del desarrollo. [...] En tr
m inos de investigacin, la variable dependiente bsica sera los objeti
vos del desarrollo propiam ente d ichos.47 Si bien el trabajo con un en fo
que en la adm inistracin del desarrollo no necesita ser norm ativo, en el
sentido de que el investigador debe elegir entre los objetivos del desarro
llo, m ucho de lo que se ha hecho tiene un m atiz prescriptivo.
Dwight Waldo, entre otros, se sinti intrigado por el m todo y sostuvo
que la concentracin en el tema del desarrollo podra ayudar a asociar
de manera til diversos grupos de ideas y tipos de actividades que en la
actualidad se encuentran ms o m enos separados, as com o aclarar al
gunos problemas m etodolgicos", aun cuando reconoce que le result
im posible definir con precisin el concepto de desarrollo, com o se usa
en este contexto.48 Si bien el trm ino dio origen a serias preguntas sobre
su significado, as com o sobre lo que incluye y lo que excluye, la adm i
nistracin del desarrollo continu siendo el centro de atencin porque
tena la virtud de relacionar, de manera consciente, los m edios adm inis
trativos con los fines adm inistrativos, as com o de destacar deliberada
mente los problem as de adaptacin administrativa en los pases nuevos
que tratan de alcanzar objetivos de desarrollo. Como seal Swerdlow:
Los pases pobres tienen caractersticas especiales que tienden a crear un pa
pel diferente para el gobierno. Estas caractersticas, junto con una funcin
m s am plia del gobierno, sobre todo en lo relativo al crecim iento econm ico,
tienden a hacer que el trabajo del adm inistrador pblico sea m arcadam ente
distinto. Donde existen esas diferencias se puede decir que la adm inistracin
pblica puede ser llam ada adm inistracin del desarrollo.49

Los dos grupos restantes eran ms tpicos de la m entalidad dom inan

te de los estudiosos de la adm inistracin pblica com parada en este pe
riodo y, por cierto, tam bin de la poltica com parada. En contraste con
la dos primeras categoras, el nfasis recaa de manera m ucho ms cons
ciente sobre la construccin de tipologas o m odelos con fines compara47 Ibid., pp. 103, 107.
48 W ald o, C o m p a ra tive P u blic A d m in istra tio n , p. 27.
49 S w erd lo w , D eve lo p m en t A d m in istr a tio n , p. xiv.

I A < <>MPARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

53

, v exista una gran preocupacin por m antenerlos libres de juicios

VMloies o de juicios de valores neutrales. En este caso se us la palamxilclo, com o la em ple Waldo, para referirse sim plem ente a "el intn i (insciente de elaborar y definir conceptos, o grupos de conceptos
i lunados, tiles para clasificar datos, describir la realidad o formus sobre ella.50 Se adoptaron m uchos elem entos de otras disllias, principalm ente de la sociologa, pero tam bin en gran medida
Ihn t leticias econm icas, de la psicologa y de otros cam pos. Este n|n t u la m etodologa fue advertido, a m enudo elogiado com o indicaii il preparativos slidos para el progreso futuro, y a veces criticado
m un desperdicio de energa que se aplicara mejor al realizar estumde i ampo de sistem as adm inistrativos en funcionam iento. Todo in|o d- clasificar esta pltora de m odelos debe ser algo arbitrario, pero
(lintIlicin ms til fue la que hizo Presthus, quien distingui entre los
Titos que intentaban form ulaciones am plias e interculturales que lo
Iiii.iii lodo, y los que proponan teoras m s m odestas y lim itadas,
al* anee interm edio.51 Asim ism o, entre las contribuciones de la po
li m i <inparada, Diamant discierne entre m odelos "de sistem as genera" \ m odelos de cultura poltica.52
.......i' Ios que preferan el m todo de los sistem as generales para la
Milui *lracin pblica com parada, Fred W. Riggs era claram ente la fiht dom inante. Como ya lo he dicho en otra parte, el mero conociii nlo de todos sus escritos en el cam po de la teora de la com paracin
in una hazaa insignificante.53 En una serie de escritos inspirados
11 meeptos de anlisis funcional-estructural elaborados por socilon i uni Talcott Parsons, Marin Levy y F. X. Sutton, con el correr de
mos Kiggs formul y reformul un grupo de m odelos o de tipos
ali'.' para las sociedades, cuyo objetivo era ayudar a entender a las
h d.ides propiam ente dichas, especialm ente a las que estaban experi ni .a ido rpidos cam bios sociales, econm icos, polticos y adm inisn.n Ivos Este trabajo culm in en su libro A d m in istra tio n in D eveloping
feim n li es: The Theory of P rism atic S o c ie ty ,54 e 1 cual con toda probabilia- siendo la contribucin ms notable a la adm inistracin pbli
ca i imiparada.
i Ma luente importante para la elaboracin de m odelos de construc* Ion peera! fue la teora del equilibrio, la cual postula un sistem a de inMNli"- v resultados com o base para el anlisis. John T. Dorsey esboz
\\ iili I<i, ( 'o n ip a ra tive P u blic A d m in istra tio n , p. 15.
' I'uIk'i I V. P resth u s, " B eh avior an d B u rea u cra cy in M any C u ltu res, P u blic A d m in isihtlion AVt'/'w, vol. 19, n m . 1, pp. 25-35, 1959.
IH iim unl, "The R elev a n ce o f C om p arative P olitics", pp. 87-112.
1 11*1111y v S to k es, P apers, p. 4.
1 \ i ,im' In o la 28.

54

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

una teora de este tipo en su m odelo de informacin-energa, la cual, se

gn l, poda ser til para analizar sistem as sociales y polticos en gen e
ral, as com o para com prender mejor los sistem as adm inistrativos.55
Ms adelante, Dorsey utiliz este esquem a para estudiar el desarrollo
poltico en V ietnam .56 En fecha ms reciente, el m odelo fue puesto a
prueba por W illiam M. Berenson, quien utiliz una coleccin de datos
agregados de un universo de 56 pases a fin de exam inar la validez de
proposiciones derivadas del m odelo de inform acin-energa, el cual en
laza tres variables ecolgicas (energa, inform acin y conversin de la
energa) con el desarrollo de la burocracia en el Tercer Mundo. Lleg a
la conclusin de que el m odelo no ofrece una explicacin adecuada de
los cam bios burocrticos producidos en los pases estudiados.57 El inte
rs en este m odelo ha decado desde entonces.
Segn la observacin de Waldo, el problema principal de la construc
cin de m odelos al estudiar la adm inistracin pblica com parada es
seleccionar un m odelo lo suficientem ente am plio para abarcar todos
los fenm enos sin llegar a ser, a causa de su tam ao, dem asiado general
e incapaz para manipular y com prender la adm inistracin.58 La su
puesta brecha entre los m odelos am plios y los datos em pricos por
exam inarse hizo que Presthus y otros subrayaran la necesidad de contar
con una teora de alcance interm edio antes que una de dim ensiones
csm icas, para usar su propia frase. Su consejo a los cientficos socia
les que trabajaban en el cam po de la adm inistracin com parada fue to
mar trozos ms pequeos de la realidad [...] e investigarlos en forma in
tensiva.59 Casi al m ism o tiem po se expres una necesidad sim ilar en el
cam po de la poltica com parada.60
Para principios de 1960, el m odelo m s prom isorio de alcance inter
m edio en el cam po de los estudios com parativos en adm inistracin fue
identificado com o el burocrtico, basado en el m odelo de tipo ideal de
burocracia form ulado por Max Weber, pero con im portantes m odifica
ciones, alteraciones o revisiones. Waldo opin que el m odelo burocr
tico le resultaba til, estim ulante y provocativo, y que su ventaja y atrac
55 "An In fo rm a tio n -E n erg y M odel", en la ob ra d e H ead y y S to k es, Papers, pp. 3 7-57.
56 D o rsey , "The B u re a u c ra cy an d P o litica l D ev elo p m en t in V ie tn a m , en el lib ro d e
J o se p h L aP a lo m b ara, c o m p ., B u reau cracy a n d P o litica l D eve lo p m en t, P rin c eto n , N u eva
Jersey, P rin ceto n U n iversity P ress, pp. 3 1 8 -3 5 9 , 1964.
57 W illia m M. B e r e n so n , "T esting th e In fo rm a tio n -E n erg y M o d el, A d m in istr a tio n a n d
S o ciety, vol. 9, n m . 2, pp. 139-158, a g o sto d e 1977. Para un c o m e n ta r io q u e p resen ta d u
d a s ta n to d el m o d e lo en s c o m o d e lo a d e c u a d o d e la p ru eb a q u e B e ren so n le a p lica , v a
se, d e C h arles T. G o o d sell, "The In fo rm a tio n -E n erg y M od el a n d C o m p arative A d m in istra
t io n , A d m in istr a tio n a n d S o ciety, vol. 9, n m . 2, pp. 159-168, a g o sto d e 1977.
58 W ald o, C o m p a ra tiv e P u blic A d m in istra tio n , p. 22.
59 P resth u s, "B eh avior and B u rea u cra cy in M any C u ltu res, p. 26.
60 V a se, p o r ejem p lo , d e B row , N ew D irection s, pp. 10-11.

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

55

tivo radicaba en el hecho de que se ubica en un m arco am plio que

abarca tanto la historia com o las culturas y relaciona a la burocracia
con variables sociales importantes, aunque concentra su atencin en las
principales caractersticas funcionales y estructurales de la burocracia.61
Weber seal, correctam ente, que no se haba llevado a cabo m ucha in
vestigacin em prica utilizando el m odelo burocrtico. No obstante, esta
deficiencia tam bin se aplicaba a otros m odelos, y por lo m enos exista
una base de dichos estudios sobre la cual construir, y otros estaban en
cam ino. El estudio m s notable, pese a importantes fallas prcticas en su
ejecucin, es el de Morroe Berger, Bureaucracy and Society in M odem
Egypt,62 pero existen otros tratamientos parciales de la burocracia en pa
ses especficos, ya sea en m onografas o com o parte del anlisis de siste
mas polticos individuales. El tema de la funcin de la burocracia en el
desarrollo poltico haba sido estudiado a fondo en ponencias prepara
das para una conferencia que se realiz en 1962 con el patrocinio del
Com m ittee on Comparative Politics of the Social Science Research
Council, y publicado al ao siguiente en un volum en editado por Joseph
LaPalombara.63 Por lo tanto, la perspectiva burocrtica de la com para
cin estaba bien establecida durante el periodo formativo del m ovi
m iento de adm inistracin pblica comparada.
Esta resea de la bibliografa durante el surgim iento de los estudios
com parativos en adm inistracin pblica proporciona una base para des
cribir el florecim iento del m ovim iento durante los prim eros aos de la
dcada de 1960. En un ensayo publicado por Fred Riggs en 1962,64 ya se
identificaban tendencias que continuaran durante este periodo de ex
pansin. Este autor identific tres tendencias que han sido aceptadas en
general com o im portantes y adecuadas. La primera fue un cam bio de
los m todos normativos hacia los ms em pricos, es decir, un m ovim ien
to que se aleja de la idea de sugerir el em pleo de patrones mejores o idea
les de adm inistracin hacia un inters creciente "en la inform acin des
criptiva o analtica por su valor en s m ism a.65 Esta consideracin ya se
ha m encionado, pero debe sealarse que el popular tem a de la adm inis
tracin del desarrollo a m enudo tena una fuerte m otivacin prescriptiva. La segunda tendencia fue un m ovim iento al que Riggs denom in
ideogrfico en direccin a lo nom ottico. Esencialm ente, este m todo
distingua entre estudios que se centran en un caso n ico y los que
61 W ald o, C o m p a ra tiv e P u blic A d m in istra tio n , p. 24.
62 M orroe B erger, B u reau cracy a n d S o c ie ty in M o d e m E gypt, P rin c eto n , N u ev a Jersey,
P rin ceto n U n iv ersity P ress, 1957.
63 L a P a lo m b a ra , B u rea u cra cy a n d P o litica l D evelo p m en t.
64 Fred W. R iggs, "Trends in the C om p arative S tu d y o f P u b lic A d m in istr a tio n , In tern a
tio n a l R e v ie w o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 28, n m . 1, pp. 9-15, 1962.
65 Ib id ., p. 10.

I A H )M I'A K A ( IN EN EL EST U D IO DE LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

"buscan generalizaciones, 'leyes', hiptesis que encuentran regularidad

de conducta, correlaciones entre variables".66 La construccin de m ode
los, especialm ente del tipo de sistem as generales, m ostraba esta inclina
cin nom ottica. La tercera tendencia represent el cam bio de una base
predom inantem ente no ecolgica a una de tipo ecolgico para el estu
dio com parativo. Para el tiem po en que Riggs escribi su com entario, la
primera tendencia le pareca bastante clara, pero tal vez las otras dos
estaban apenas surgiendo".67 Es claro que l aprobaba estas tendencias
y trataba de fom entarlas. Por cierto, dijo que su preferencia personal
hubiera sido "considerar com o verdaderamente com parativos slo aque
llos estudios que fueran em pricos, nom otticos y ecolgicos.68

p o g e o d e l m o v im ie n t o d e a d m in is t r a c i n c o m p a r a d a

El diccionario define el trm ino apogeo com o "el tiem po de la grandeza,

vitalidad, vigor, influencia, etc., definicin que describe adecuadam en
te el m ovim iento de adm inistracin com parada a partir de una dcada
que com en z en 1962, el ao en el que el Grupo de Adm inistracin Com
parada recibi sus primeros fondos de la Fundacin Ford m ediante una
subvencin otorgada a la American Society for Public Adm inistration,
organizacin a la cual estaba afiliado el grupo. Durante estos aos, los
estudiosos de la adm inistracin pblica com parada dieron m uestras de
asom brosa productividad y el cam po de su inters creci rpidam ente
en atractivo y en prestigio.69

Programas del Grupo de Adm inistracin Com parada

En el centro de toda esta actividad estaba el Grupo de Adm inistracin
Comparada, con una lista de afiliados com puesta por acadm icos y prac
ticantes, incluido un considerable nm ero de "corresponsales de fuera
de los Estados Unidos, y que llegara en 1968 a m s de 500 m iem bros.
La principal fuente de apoyo econm ico era la Fundacin Ford, la cual
don en total alrededor de m edio m illn de dlares, com enzando en
1962 con una subvencin por tres aos, que fue extendida por un ao y
luego renovada en 1966 por cinco aos ms. En 1971, la fundacin no
66 Ib id ., p. 11.
67 Ib id ., p. 9.
6S Ib id ., p. 15.
69
P u ed e verse un tra ta m ien to g en era l in fo r m a tiv o d e la e v o lu c i n d e la a d m in is tr a c i n
co m p a ra d a h a sta 1970, en la ob ra d e R a m esh K. Arora, C o m p a ra tiv e P u b lic A d m in istr a
tio n , N u ev a D elh i, A sso cia ted P u b lish in g H o u se, ca p . 1, pp. 5-29, 1972.

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

57

renov su apoyo, con la consiguiente reduccin de recursos para el gru

po, lo cual ocasion un recorte de programas. El principal foco de inte
rs para la Fundacin Ford eran los problem as adm inistrativos de los
pases en desarrollo, y la expectativa era que el grupo analizara dichos
problemas en el contexto de los factores sociales de dichos pases. La
fundacin tena una fuerte orientacin hacia la adm inistracin del des
arrollo y estaba ansiosa por ver una transferencia de con ocim ientos de
los program as del grupo a aplicaciones prcticas m ediante proyectos
de asistencia tcnica y de desarrollo de carcter nacional en los pases
objeto de su inters.
El grupo form una com plicada red a fin de cum plir con su obligacin
de estim ular el inters en la adm inistracin com parada, con especial
referencia a los problem as de la adm inistracin del desarrollo. El m
todo principal que se eligi al principio fue una serie de sem inarios de
verano, dos por ao durante tres aos en diferentes universidades, in
volucrando en cada caso a seis profesores de rango que preparaban tra
bajos sobre un tema com n, contando con la ayuda de asistentes de in
vestigacin-alum nos y consultores visitantes. Ms tarde se organizaron
sem inarios sobre diversos asuntos, tanto en los Estados Unidos com o
en el extranjero. Adems, se concedi un nm ero de subasignaciones
para programas experim entales de enseanza.
A m edida que se fueron identificando las reas de inters evolucion
una estructura de com its con los auspicios del grupo. Varios de ellos
lenan orientacin geogrfica, relacionados con Asia, Europa, frica y
Latinoamrica. Otros enfocaron el trabajo por materia y se formaron
com its de estudios urbanos com parados, de planificacin econm ica
nacional, de adm inistracin educativa, de estudios legislativos, de adm i
nistracin internacional, de teora de organizaciones y de teora de siste
mas. N o todos estos com its fueron igualm ente activos ni productivos.
El trabajo del grupo se dio a conocer principalm ente m ediante las pu
blicaciones que gener, ya sea directa o indirectam ente. Se public un
boletn en forma regular com o m edio de com unicacin interna y se d is
tribuyeron ms de 100 docum entos de trabajos m im eografiados. Tras
sci revisados, m uchos de ellos fueron ms tarde publicados con diver
so s auspicios. El principal canal de salida fue la Duke University Press,
la cual public siete volm enes en cooperacin con el grupo entre 1969
y 1973, incluidas colecciones generales sobre desarrollo poltico y ad
ministrativo, y los lmites" de la adm inistracin del desarrollo; volm e
nes sobre adm inistracin del desarrollo en Asia y Latinoam rica, es
tudios de las dim ensiones tem porales y espaciales sobre adm inistracin
del desarrollo y un anlisis com parativo de legislaturas. Durante un pe
riodo de cinco aos, entre 1969 y 1974, Sage Publications, en coopera

58

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

cin con el grupo, public Journal o f Com parative A dm inistration cada

tres m eses. Por supuesto, tam bin aparecieron n um erosos artculos
en otras publicaciones acadm icas, tanto en los Estados Unidos com o en
otros pases, escritos por integrantes del grupo.
En los Estados Unidos, los cursos de adm inistracin com parada y del
desarrollo tuvieron un crecim iento paralelo a las investigaciones m en
cionadas, com o lo muestra el inform e de una encuesta realizada por el
grupo en 1970, el cual indica una proliferacin de cursos a partir de
1945 con slo una institucin para aum entar a ms de 30 para cuando
se efectu la encuesta, la cual tam bin indic muy poca uniform idad en
cuanto a m todo, nfasis y nivel de presentacin. Este inters en el as
pecto com parativo de la adm inistracin tam bin se reflej en los pro
gram as y en las publicaciones de num erosas escuelas e institutos de ad
m inistracin pblica disem inados por todo el m undo, generalm ente
com o productos de proyectos de asistencia tcnica, si bien la cantidad y
calidad de estos esfuerzos mostraron altibajos.

Rasgos caractersticos
Esta poca de oro de la adm inistracin pblica com parada continu y
expandi lo que ya haba com enzado en el periodo de posguerra. El gran
volum en y la diversidad de lo producido hacen que las generalizaciones
sean peligrosas. No obstante, es posible identificar algunos rasgos ca
ractersticos que no slo muestran lo logrado, sino tam bin predicen
algunas de las dificultades que enfrentara m s adelante el m ovim iento
de adm inistracin comparada.
Una influencia obviam ente perdurable se rem onta al esfuerzo en gran
escala que se hizo despus de la guerra para exportar con ocim ientos ad
m inistrativos m ediante programas unilaterales y m ultilaterales de asis
tencia tcnica. El grupo hered la entonces favorable reputacin y com
parti m uchas de las actitudes asociadas con los esfuerzos de asistencia
tcnica que se realizaron en los aos cincuenta. Los expertos en adm i
nistracin pblica no slo de los Estados Unidos sino tam bin de num e
rosos pases europeos se esparcieron por todo el m undo para participar
en proyectos sim ilares de exportacin de tecnologa adm inistrativa, por
lo general extrados de las experiencias estadunidenses a una serie de
pases en desarrollo. H aciendo m em oria, uno de dichos expertos descri
be la siguiente escena:
Los aos cincuenta fueron un periodo esplndido. El "sueo estad un id en se
era el sueo universal", y la m anera m ejor y ms rpida de que se hiciera rea-

LA COM PARACIN E N EL E ST U D IO D E LA A D M IN IST R A C I N PBLICA

59

Melad era por m edio de la adm inistracin pblica [...] El resultado de todo este
entusiasm o fue que la frase administracin pblica se convirtiera en un pase
m gico y los expertos en adm inistracin pblica eran m agos, m s o m enos.
I.as agencias estadunidenses de ayuda los buscaban ansiosam en te y la m ayo
ra de las naciones nuevas los aceptaron con agrado, junto con otros num ero
sos expertos.70

Otro participante-observador bien inform ado tom a el ao 1955 com o

base y lo describe com o un ao excepcional en una era en que privaba
la fe en la eficacia de los m edios adm inistrativos concebidos en el O cci
dente para prom over el desarrollo. Fue un ao esplndido en una era de
esperanza en que la adm inistracin pblica podra encam inar a los pa
ses hacia la m odernizacin. Fue un ao activo en una breve era de cari
dad no condicionada de la asistencia al extranjero.71
Los integrantes del grupo, m uchos de los cuales haban sido o todava
eran participantes en dichos programas, com o grupo com partan, al
m enos inicialm ente, la m ayor parte de los supuestos enunciados por los
expertos en adm inistracin pblica. Siffin hace un exacto y penetrante
anlisis de las orientaciones que marcaron esta era y seala varios ras
aos importantes. El primero era la orientacin hacia los m edios o la tec
nologa. Los ms desarrollados y exportados de estos procesos se en con
traban en el cam po de la adm inistracin de personal y de presupuesto y
adm inistracin financiera, pero la lista inclua planificacin adm inistra
tiva, gestin de registros, sim plificacin del trabajo, adm inistracin de
im puestos y los com ienzos de la tecnologa de com putacin. Parte de la
orientacin hacia los m edios era la creencia de que el uso de los instru
m entos poda separarse de la esencia de las polticas gubernam entales
a las cuales se aplicara. En segundo lugar, exista una orientacin hacia
las estructuras que destacaba la im portancia de las d isposiciones apro
piadas para cada organizacin, y que daba por sentado que las d ecisio
nes organizativas podan y deban tom arse con base en consideraciones
racionales. En su mayor parte, se pensaba que las form as organ izad onales que estaban de m oda en los pases occidentales eran las ms ade
cuadas, y las organizaciones que iban a los pases en desarrollo por lo
general em ulaban algn m odelo conocido por el experto en su pas de
origen.
Tales m anifestaciones adm inistrativas se apoyaban en ciertas orienta
ciones influidas por valores y por el contexo, las cuales ayudaban a ex70 G arth N. J o n es, " F ron tiersm en in S earch for th e L ost H o r iz o n : T h e S ta te o f D evelop
m en t A d m in istra tio n in the 1 9 6 0 s, P u blic A d m in istr a tio n R e v ie w , vol. 36, n m . 1, pp. 99
1 10, en la s pp. 9 9 -1 0 0 , 1976.
71 W illiam J. S iffin , "Two D eca d es o f P u b lic A d m in istra tio n in D ev elo p in g C ountries'',
P u b lic A d m in istr a tio n R e v ie w , vol. 36, n m . 1, pp. 6 1 -7 1 , en la p. 61, 1976.

60

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

plicar los detalles de la asistencia tcnica recom endada. El valor central

era la ndole instrumental de la adm inistracin, con conceptos de apoyo
relacionados, com o eficiencia, racionalidad, responsabilidad, efectividad
y profesionalism o. Se disearon proyectos de educacin y de capacita
cin, incluidos el envo de m iles de personas a los pases desarrollados y
el establecim iento de unos 70 institutos en los pases en desarrollo, a fin
de inculcar estos valores, as com o de transm itir conocim ientos tcnicos
en m aterias especficas. Probablemente lo ms im portante de todo haya
sido que estos elem entos normativos, sobre todo la adopcin de la res
ponsabilidad com o valor fundam ental, se basaron, para decirlo con pa
labras de Siffin, "en cierto contexto sociopoltico, el tipo de contexto que
brilla por su ausencia en casi todos los pases en desarrollo. En este
contexto se incluan aspectos econm icos, sociales, polticos e intelec
tuales, extrados principalm ente de la experiencia en los Estados Unidos
y hasta cierto punto de otros sistem as dem ocrticos occidentales. En lo
poltico, por ejemplo, estos sistem as funcionaban "dentro de m arcos p o
lticos razonablem ente estables en los cuales era lim itada la com peten
cia por recursos y por poder. En este medio, la tecnologa adm inistrati
va proporcionaba m s orden que integracin. El contexto poltico de la
adm inistracin era por lo general predecible, ofreca apoyo y se expan
da gradualm ente. En este y en otros aspectos, Siffin concluy que las
radicales diferencias entre el contexto adm inistrativo estadunidense y
las situaciones en otros pases fueron pasadas por alto en la prctica".72
Sera injusto inferir que los conceptos equivocados de los aos cin
cuenta fueron aceptados sin discusin por los estudiosos de la adm inis
tracin pblica com parada durante los aos sesenta. De hecho, m uchos
de ellos expresaron dudas y escepticism o sobre ciertos m todos que se
estaban utilizando y se opusieron a determ inadas reformas en pases
que ellos conocan bien. De todos m odos, puede decirse que, en su apo
geo, el m ovim iento de adm inistracin com parada estaba saturado de
optim ism o acerca de lo prctico que sera utilizar m edios adm inistrati
vos para conseguir los cam bios deseados. Com entaristas que estaban en
desacuerdo en otros aspectos concordaron en ste. En una resea de va
rios de los libros ms im portantes producidos por el grupo, Garth N.
Jones observa que en ellos "se postula la intervencin positiva en los
asuntos del hombre; es ste quien puede tom ar el destino en sus m anos,
controlarlo y amoldarlo". Al tiem po que observa que m uchos de los tra
bajos reseados sistem ticam ente destruyen "mtodos pasados y esfuer
zos de desarrollo planificado en la adm inistracin pblica, Jones sea
la que no se m enciona ni una palabra que cuestione el m todo de la
72 Ibid., pp. 64-6 6 .

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

61

intervencin positiva. La tarea principal consiste en encontrar una m e

jor manera de hacerlo.73
Peter Savage, quien fuera director del Journal o f Com parative A dm i
nistration, observ que el estudio de la adm inistracin desde una pers
pectiva com parativa posee una cualidad particular; la preocupacin
por el m anejo de la accin en el m undo real, para llegar a arreglos de
organizacin y de procedim iento que se ocupen de problem as especfi
cos e identificables en la vida pblica". Segn l, haba sido propia del
m ovim iento de adm inistracin pblica com parada "la creencia de que
era posible adm inistrar el cam bio interviniendo deliberadam ente m e
diante instituciones administrativas".74
Ms todava que antes, durante los aos sesenta, el trm ino a dm in is
tracin del desarrollo se utiliz en ttulos de libros y de artculos con ten
dencia comparativa. Sin duda, esto en parte reflejaba la fe en los resul
tados positivos que se acaban de analizar, detrs de los cuales estaba el
deseo de ayudar a los pases en desarrollo a resolver sus abrum adores
problemas. Tambin responda al inters principal de la Fundacin
Ford, com o principal benefactora, de orientar el inters del grupo hacia
los tem as del desarrollo. Adems, result un tema sugestivo para los d i
rigentes de los propios pases en desarrollo, al destacar la intencin de
ayudarlos a alcanzar objetivos nacionales. Desde un punto de vista ms
estrictam ente acadm ico, se presentaron argum entos convincentes acer
ca de los beneficios de los estudios com parativos con enfoque en el des
arrollo. Cualquiera que haya sido su m otivacin, la adm inistracin del
desarrollo desplaz en gran medida a la adm inistracin com parada en
los ttulos de los escritos del grupo. Esto se m ostr con la m xim a clari
dad en la serie de libros publicados por la Universidad de Duke, todos
los cuales llevaban en el ttulo las palabras desarrollo" o desarrollista",
pero en ninguno de ellos figuraba la palabra comparado".
Pese a la tendencia al uso ms frecuente, poco progreso se hizo para
definir con m ayor precisin el concepto de adm inistracin del desarro
llo. En su introduccin a Frontiers o f Development A dm inistration ,75 Riggs
dice que no se puede dar una respuesta clara a las diferencias entre el
estudio de la adm inistracin del desarrollo y el de la adm inistracin
com parada o el de la adm inistracin pblica en general. Identific dos
focos de atencin, a saber: la adm inistracin del desarrollo y el desarro
llo de la adm inistracin. En el primer sentido, la adm inistracin del
73 J o n es, " F ron tiersm en in S e a r c h ..., pp. 105-106.
74 P eter S a v a g e, " O ptim ism an d P e ssim ism in C om p arative A d m in istration " , Public
Adm inistration Review , vol. 36, n m . 4, pp. 4 1 5 -4 2 3 , en las pp. 4 1 9 -4 2 0 , 1976.
75 Fred W. R iggs, Frontiers o f Developm ent A dm in istration , D u rh am , C arolin a del N orte,
D uke U n iv ersity P ress, 1970.

62

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

desarrollo se refera a "la adm inistracin de program as de desarrollo,

a los m todos que utilizan las organizaciones en gran escala, esp ecial
mente los gobiernos, a fin de poner en prctica polticas y planes d isea
dos para satisfacer sus objetivos de desarrollo.76 El segundo significado
se refera al fortalecim iento de la capacidad adm inistrativa, en el sen ti
do de que sta era el m edio para mejorar las perspectivas de xito de la
puesta en prctica de los programas actuales de desarrollo, as com o
que era el subproducto de programas anteriores, com o por ejem plo, en
el rea de la educacin.77 Los escritos bajo el rtulo de adm inistracin
del desarrollo efectivam ente exploraron am bas facetas, pero de ningn
m odo se lim itaron a uno u otro de los temas. En la prctica, en los aos
sesenta la adm inistracin del desarrollo se convirti en sinn im o de ad
m inistracin pblica comparada, o por lo m enos no era posible d istin
guir con precisin entre las dos disciplinas. En parte, este uso era una
afirm acin de la fe de la intervencin positiva en la reforma social, que
era la prem isa sustentada por la mayora de los que se identificaban con
el m ovim iento de adm inistracin com parada.
Entre los m odelos de alcance interm edio en el cam po de los estudios
com parativos, la burocracia sigui siendo el tema preferido. Ram esh K.
Arora identific el concepto de burocracia extrado del trabajo de Max
W eber com o el marco conceptual dom inante en el estudio de la adm i
nistracin com parada.78 De una forma u otra, gran parte de la biblio
grafa se ocupaba de las burocracias, depurando la definicin del trm i
no, describiendo sistem as burocrticos especficos en los niveles nacional
o subnacional de algunos pases, debatiendo el problem a de las rela
ciones entre la burocracia y otros grupos en el sistem a poltico, etc. Sin
em bargo, no se observ gran nm ero de estudios acerca de la operacin
real de las burocracias en formacin, debido en parte a la escasez de
fondos para financiar los elevados costos involucrados en ellos.
Sin em bargo, la caracterstica ms notoria de la bibliografa sobre la
adm inistracin en este periodo fue la am pliacin de la bsqueda para
encontrar una teora general que incluyera contribuciones de un am plio
espectro de estudiosos de las ciencias sociales, no slo de los estudiosos
de la adm inistracin pblica y de las ciencias polticas. Savage observ
que se produjeron m uchas grandes teoras" y com ent que si uno pu
diera im aginarse un cam ino caracterizado por lo estrecho y otro por lo
ancho para llegar a las ciencias, entonces la adm inistracin com parada
tiende a viajar por el cam ino elevado,79 y rest valor al m todo de la
76 Ibid., p. 6.
77 Ibid., pp. 3, 6 y 7.
78 Arora, Com parative Public A dm in istration , p. 37.
79 S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , p. 419.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

63

duda sistem tica orientada hacia la reduccin de la indefinicin. James

I Icaphey hall que el anlisis acadmico" tenda a proporcionar op i
niones dom inantes80 dentro de su anlisis de las caractersticas de la
bibliografa com parada. Jamil E. Jreisat tam bin lleg a la conclusin
de que la orientacin ms influyente haba sido el macroar lisis de los
sistem as adm inistrativos nacionales, en el cual el nfasis tenda a recaer
en el nivel de las grandes teoras, segn la tradicin de la sociologa.81
l odos los que exam inaron la bibliografa del m ovim iento de la adm inis
tracin com parada durante su apogeo estn de acuerdo en esta caracte
rstica, siem pre presente, aunque no dom inante.
Una vez tom adas en cuenta todas estas fuerzas que en parte se super
ponen y en parte com piten entre s, la im presin dom inante que perdui a es que el m ovim iento haba estado signado por la diversidad, caracte
rstica que reconocen tanto am igos com o enem igos. R econociendo que
"prevalece la discrepancia" y que no hay acuerdo acerca de m etodolola, conceptos, teora ni doctrina, Riggs considera que todo esto es una
virtud, m otivo de exaltacin", lo que es normal en un cam po preparailigm tico.82 Como seala Savage, la adm inistracin com parada co
menz sin paradigma propio y tam poco cre uno. No se estableci ni
se intent establecer una ortodoxia. El resultado ha sido una confusin
.obre los paradigmas, la cual es tan parte de la administracin com para
da com o lo es de la disciplina de la cual surgi: la adm inistracin pbli
ca.83 Esta falta de definicin y de reglas para la adm inistracin com pai ada com o cam po de estudio fue, com o verem os, una de las principales
crticas de los que se sintieron defraudados con los logros obtenidos por
el grupo.
R

e t ir a d a , r e v a l u a c io n e s y r e c o m e n d a c io n e s

Para la adm inistracin pblica comparada, los aos que median aproxi
m adam ente entre 1970 y principios de la dcada de los ochenta fueron
K() J a m es H ea p h ey , "C om parative P u b lic A d m in istration : C o m m en ts o n C urrent C haractei istics, Public Adm inistration Review, vol. 29, n m . 3, pp. 2 42-249, en las pp. 2 4 2-243, 1968.
Hl J a m il E . Jreisat, " S yn th esis an d R elev a n ce in C om p arative P u b lic A d m in istration " ,
l'ublic A dm inistration R eview , vol. 35, n m . 6, pp. 6 6 3 -6 7 1 , en la pp. 6 6 7 , 1975.
1,2 R iggs, Frontiers o f Developm ent A dm inistration, p. 7. La p alab ra p a ra d ig m a e s u tiliz a
da a q u co n el sig n ifica d o su g er id o p o r T h o m a s S. K u h n en The Structure o f S c ien tifc Re
volution, 2a ed ., C h ica g o , U n iversity o f C h icago P ress, 1970. D ice (pp . 10 y 11) q u e "el e s
tu d io d e lo s p a ra d ig m a s p rep ara al estu d ia n te para in g resa r e n la c o m u n id a d cien tfica
p a rticu la r c o n la q u e p o ste r io r m e n te realizar su p rctica. [ ...] A q u ello s h o m b r e s cu y a in
v estig a ci n se b a sa en p a ra d ig m a s co m p a r tid o s est n c o m p r o m e tid o s a se g u ir las m ism a s
reglas y n o rm a s para la p rctica cien tfica . E se c o m p r o m is o y el c o n s e n s o q u e p ro d u ce
so n r e q u isito s para la c ie n c ia n orm al [...]" . C o n sid era q u e la s c ie n c ia s s o c ia le s est n , p or
lo g en era l, en u n a e ta p a p rep a ra d ig m tica , en co m p a r a c i n c o n las c ie n c ia s fsica s.
k S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , p. 417.

64

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

un periodo de m enor apoyo y de expectativas reducidas. La exuberancia

del apogeo del grupo fue sustituida por una callada introspeccin. Per
sonas que durante m ucho tiem po se haban identificado con el grupo se
sum aron a las filas de los detractores y de los jvenes acadm icos en la
revaluacin del pasado y en la form ulacin de recom endaciones para el
futuro de la administracin comparada com o foco de estudio y de accin.

Retirada
Como pronstico de estas tendencias, en el propio m ovim iento de adm i
nistracin com parada hubo una reduccin de la atencin que se dedic
a la adm inistracin pblica com o categora para la asistencia tcnica.
El nfasis en estos programas continu hasta m ediados de los aos se
senta, pero declin rpidam ente a partir de 1967. Para principios de los
aos setenta el presupuesto anual de los Estados Unidos para ayuda en
materia de adm inistracin pblica era m enos de la mitad de lo que ha
ba sido entre m ediados de los cincuenta y m ediados de los sesenta. Las
agencias internacionales, as com o agencias estadunidenses de asisten
cia tcnica, trasladaron su atencin de la reforma adm inistrativa a co m
plejos programas con orientacin econm ica encam inados a fom entar
el crecim iento econm ico a nivel local m ediante polticas conjuntas por
agencias nacionales e internacionales. Para decirlo con las dram ticas
palabras de Jones, los tcnicos de la adm inistracin pblica al estilo del
p o s d c o r b de los aos cincuenta fueron exterm inados por un nuevo per
sonaje "tan feroz y agresivo com o el vikingo de antao, a saber: el nuevo
econom ista del desarrollo.84 Proyectos a la cabeza de la lista de los ex
pertos en la econom a del desarrollo en gran m edida desplazaron los
proyectos adm inistrativos de exportacin que haban sido los favoritos.
Esta transicin redujo no slo el nm ero de practicantes en agencias tc
nicas de asistencia afiliadas al grupo, sino tam bin dism inuyeron drsti
cam ente las posibilidades tericas de que el trabajo del grupo tuviera
alguna influencia directa sobre los programas de asistencia tcnica.
Los aos setenta tam bin originaron cam bios directos y reducciones
en el alcance de las actividades del m ovim iento de adm inistracin co m
parada propiam ente dicho. Ya se ha m encionado la term inacin del apo
yo de la Fundacin Ford, y no surgi apoyo econm ico que se acercara
al nivel que se goz durante la dcada de los sesenta. El grupo ni siquie
ra pudo encontrar fondos para financiar investigacin de cam po siste84 Jon es, "F ron tiersm en in S earch ..." , p. 101. p o s d c o r b fue u n a p alab ra cread a p or L u th er
G u lick c o m o a b rev ia tu ra d e p la n ifica ci n , o rg a n iz a c i n , d ir ecci n , c o o r d in a c i n , in fo r
m a c i n y p r e su p u e sto (las sig la s so n en in g ls).

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

65

mtica y planificada en pases en desarrollo. Tras cinco aos de existeni ia com o principal vehculo de investigacin acadm ica en el cam po, el
Journal o f Comparative Adm inistration dej de publicarse en 1974. Si bien
la extincin no fue com pleta sino que la publicacin se uni a otra, Adininistration and Society, era claro que el foco sera ms difuso, sin gai antas de que la am pliacin de miras traera el xito. Las publicaciones
de la Universidad de Duke continuaron hasta 1973, pero de obras que
haban sido escritas varios aos atrs. Las universidades informaron
que el inters de los estudiantes en los cursos de adm inistracin com patada haba decado, y existan pruebas de que se estaban escribiendo
m enos tesis doctorales sobre el tema.
Lo que tal vez sea sim blicam ente ms importante, aunque no en la
prctica, es que el Grupo de Adm inistracin Comparada dej de existir
en 1973, cuando se uni con el Comit Internacional de la American Society for Public Administration para formar una nueva S eccin de Ad
m inistracin Internacional y Comparada ( s i c a , por sus siglas en ingls).
La seccin retuvo prcticam ente a los m ism os m iem bros y desarroll
m uchas de las actividades del grupo, com o participacin en reuniones
profesionales, em isin de un boletn y distribucin de docum entos de
ti abajo ocasionales, pero todo ello en un nivel algo reducido.

Revaluaciones
Las indicaciones de declinacin fueron acom paadas, probablem ente
estim uladas, por una serie de crticas al m ovim iento de adm inistracin
comparada, por lo general en forma de ponencias en reuniones profesio
nales, varias de las cuales se publicaron de manera posterior. Aqullas
merecen nuestra atencin no slo por lo que dijeron sobre deficiencias y
desencantos, sino tam bin por lo que afirm aron respecto a solu cion es
y predicciones.
Por lo general, el punto de partida era que, tras un cuarto de siglo,
incluida una dcada de apoyo sum am ente generoso, en el cual el m ovi
m iento de adm inistracin com parada haba podido dem ostrar lo que
era, haba llegado el m om ento de analizar sus resultados.
Peter Savage tom com o su punto de referencia las propuestas de que
"las ideas, teoras y perspectivas nuevas en el cam po de las ciencias pol
ticas tienen una dcada en la cual se puede dem ostrar lo que valen, an
tes de ser abandonadas y remplazadas por otras ms nuevas todava, y
que los prim eros aos son los ms fciles. Durante este tiem po se pro
duce el "sndrome del tarro de miel", y los progenitores del m ovim iento
reciben fondos y recom pensas profesionales. Despus de eso "comienzan

66

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

la ortodoxia y el escrutinio de la innovacin, es decir, la produccin de

resultados. Si ello no sucede, se da por sentado que el tarro no contiene
miel, o por lo m enos no la clase de m iel deseada, por lo cual a veces ca
lladam ente y a veces de forma abrupta se le abandona en favor de otro
ms nuevo".85 Segn l, la adm inistracin com parada no era una excep
cin y haba llegado el m om ento de probar el sabor de la miel del tarro.
Cualquiera que sea el valor de esta idea, la adm inistracin pblica com
parada estaba lo suficientem ente bien establecida para convertirse en
blanco de la tendencia generalizada a cuestionar las ortodoxias antiguas
que surgi sbitam ente a principios de los aos setenta. Sin duda rela
cionada con el descontento en las universidades, el cual a su vez provi
no de la disconform idad con la im popular guerra de Vietnam , esta reac
cin contra el orden establecido se hizo evidente de una forma u otra en
todas las ciencias sociales y en algunas de las naturales. M aterializndo
se en lo que por lo general se denom in nuevo" m ovim iento de adm i
nistracin pblica, esta com binacin de propuestas de ataque y reforma
lleg a la cspide alrededor de 1970, justo cuando la adm inistracin p
blica com parada pasaba por circunstancias difciles y com pletaba su
periodo de escrutinio acadm ico. La adm inistracin com parada atrajo
a algunos de los dirigentes del nuevo m ovim iento de adm inistracin p
blica a causa de su relativa novedad, pero al m ism o tiem po fue objeto
de escptico cuestionam iento.
Sea cual fuere su estm ulo, el tono de los evaluadores result esencial
m ente negativo y por lo general sus juicios fueron desfavorables. Unos
cuantos ejem plos bastarn com o ilustracin: Los augurios para la ad
m inistracin com parada no son buenos.86 Descrito com o un cam po
con problem as y en declinacin que haba realizado progresos m nim os,
se le acus de haberse quedado muy atrs en los cam pos con los que
tiene relacin ms cercana en su aplicacin de la tecnologa de la inves
tigacin sistem tica".87 La adm inistracin pblica com parada se tam
balea cuando otros expertos en las ciencias sociales han llegado por fin
a apreciar el papel fundam ental que la burocracia y los burcratas des
em pean en el proceso poltico".88 La administracin del desarrollo com o
em presa acadm ica pareca mal preparada para enfrentar dicho reto en
una coyuntura crtica. La necesidad y la oportunidad llaman: la res
puesta es insuficiente."89
85 S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , p. 4 17.
86 Ibid.
87 L ee S ig e lm a n , "In S ea rch o f C om p arative A d m in istra tio n , Public A dm inistration
Review , vol. 36, n m . 6, pp. 6 2 1 -6 2 5 , en la p. 6 2 3 , 1976.
88 Ibid., p. 625.
89 J. Fred S p rin g er, "E m pirical T h eory an d D ev elo p m en t A d m in istration : P ro lo g u e s an d
P r o m ise , Public A dm inistration R eview , vol. 36, n m . 6, pp. 6 3 6 -6 4 1 , en la p. 6 3 6 , 1976.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

67

Como los autores de adm inistracin pblica com parada cuyo trabajo
analizaban, los evaluadores de ninguna m anera estaban de acuerdo enIre s acerca de qu estaba mal ni qu deba hacerse para mejorarlo,
pero existan ciertos tem as com unes fciles de identificar.
La queja m s frecuente era que la adm inistracin com parada haba te
nido tiem po, pero no se haba establecido com o un cam po de estudio con
lemas por resolver aceptados por la generalidad, y que, pese a la inclina
cin a formular teoras, no se haba llegado a con sen so alguno que per
mitiera prestar atencin a estudios em pricos orientados a poner a prueba
las teoras existentes sobre la adm inistracin pblica en diversos pases.
Al escribir en 1969 acerca de la "crisis de identidad que reinaba en la
disciplina, Keith H enderson se pregunt qu era lo que no entraba en
la mira de la adm inistracin pblica comparada. Al sealar la diversidad
de ttulos entre las publicaciones del grupo, observ que "si bien hay
ciertos tem as dom inantes (los pases en desarrollo, los sistem as polti
cos, etc.), resulta difcil saber cul es la direccin principal, as com o
encontrar algo especficam ente administrativo en ese sentido. En apa
riencia, son relevantes todas las ciencias sociales, las ciencias econm ii as, la sociologa, la historia y otras.90 Lee Sigelm an analiz el contenido
de la totalidad de los artculos aparecidos en el Journal o f Com parative
A dm inistration com o vehculo principal para la publicacin acadm ica
en el cam po, y encontr que "ni un solo asunto o lnea de interrogantes
lleg rem otam ente a dom inar. Entre las categoras sustantivas, el poreentaje ms elevado de artculos (14.6%) se ubic bajo el ttulo de "ad
m inistracin de polticas, seguido por categoras tales com o conceptos
(burocracia, construccin de instituciones, etc.), descripciones estructurales de organizaciones en diversos contextos nacionales y estudios de
valores y com portam ientos burocrticos. La categora para todo el res
to, denom inada varios, contaba con el porcentaje m s elevado (22%) y
"abarcaba un asom broso nm ero de temas, com o m odelos de com unii acin para las ciencias sociales, el tiem po, el om budsm an, el derecho,
problemas de anlisis causal, la ndole del proceso poltico, las coalicio
nes de partidos y utopas antiburocrticas". Para Sigelm an, esta situa
cin sugera que "los estudiosos de la adm inistracin no han reducido
su inters a una cantidad m anejable de interrogantes y tem as. Conti
nan dedicando gran parte de su tiem po a lo que podra describirse
t o m o alistndose para prepararse', explorando tem as de epistem ologa,
debatiendo el alcance de la disciplina y estudiando la forma en que se
lian utilizado los conceptos".91 Jones seal, aun con m ayor sarcasm o,
K eith H en d erso n , C o m p arative P u b lic A d m in istration : T h e Id en tity C risis, Journal

uf Com parative A dm inistration, vol. 1, n m . I, pp. 6 5-84, en la p. 75, m a y o d e 1969.

1,1 S ig e lm a n , "In S ea rch o f C om p arative A d m in istration " , p. 6 22.

68

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

que el m ovim iento del grupo nunca avanz m s all de la etapa de

definicin de la materia. Habr quien diga que ni siquiera alcanz esa
etapa".92
En otras partes se dio voz a preocupaciones sim ilares, a m enudo por
parte de diversos observadores, quienes com entaron que las perspectivas
de integracin que slo unos cuantos aos atrs haban parecido prom i
sorias no se haban m aterializado, por ejemplo: Jreisat opinaba que "la
falta de conceptos integrativos y de enfoque central en el anlisis y la in
vestigacin comparada" era un problema fundam ental que se haba
puesto de m anifiesto en la bibliografa reciente del grupo, lo cual indica
ba "una amplia gama de preocupaciones, en apariencia independientes.
Explor las razones para el desarrollo caleidoscpico" de la investiga
cin com parada, com o el m ovim iento de los estudios determ inados por
una cultura a los estudios a travs de las culturas, la diversidad de an
tecedentes y de intereses de los cientficos sociales provenientes de dis
tintas disciplinas, la falta de sentido acum ulativo en lo que hace a la ad
quisicin de conocim ientos adm inistrativos, y en especial la falta de un
centro identificable que permitiera a los estudiosos distinguir lo que
estn viendo cuando se encuentran con un fenm eno adm inistrativo y
separar los aspectos fundam entales de los secundarios. Jreisat reconoce
que al com ienzo hubo razones para sacrificar el rigor conceptual en pro
de la amplitud de temas y de la experim entacin m etodolgica, pero afir
ma que ese justificativo resulta m enos convincente tras dos dcadas de
investigacin en el cam po com parativo y porque las perspectivas de evo
lucin hacia una consolidacin y sntesis no parecen estar surgiendo.93
La acusacin fundam ental consista en que los estudiosos de la adm i
nistracin com parada haban m ostrado al m ism o tiem po una desusada
facilidad para elaborar teoras y una falta de capacidad para ofrecer teo
ras aceptables que pudieran com probarse em pricam ente. Savage dijo
que la bibliografa mostraba una m ezcolanza de form ulaciones tericas
idiosincrsicas y de perspectivas de organizacin, m uchas de las cuales
tienen ms relacin con sofisticaciones acadm icas o personales que con
ningn propsito acum ulativo generalm ente aceptable. Utilizando una
ilustracin de Riggs, su sospecha era que las propuestas no eran tanto
teoras, en el sentido cientfico de la palabra, sino fantasas.94 J. Fred
Springer m anifest que la administracin del desarrollo tena hambre de
teoras que guiaran la acum ulacin de conocim ientos em pricos, orien
taran nueva investigacin y recom endaran polticas adm inistrativas.95
92 J o n es, F ro n tiersm e n in S e a r c h ..., p. 102.
93 Jreisat, " S y n th esis an d R e le v a n c e , p. 6 55.
94 S a v a g e, " O ptim ism an d P e ss im is m , p. 4 17.
95 S p rin g er, "E m pirical T h eory an d D ev elo p m en t A d m in istra tio n , p. 636.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

69

Sigelm an estableci un paralelo entre las dificultades de la adm inistra

cin pblica com parada y los pases del Tercer M undo que sta estudia
ba, en el sentido de que los dos se encontraban atrapados en un crculo
vicioso. Para que la investigacin tenga sentido se deben aplicar datos
confiables a propuestas tericam ente significativas, pero Sigelm an crea
que la ad m inistracin com parada careca tanto de datos con fiab les
com o de propuestas com probables, de lo que result un subdesarrollo
terico y em prico, presentando a los estudiosos el problem a estratgico
de cm o salir del crculo de estancam iento.96
Las explicaciones de esta situacin no saltaban a la vista, pero una su
gerencia que se ofreci fue que los estudiosos de la adm inistracin com
parada no se haban m antenido al da con los cam pos relacionados, lo
m a l ayudaba a explicar el retraso en los resultados. Sigelm an estableci
un contraste desfavorable entre las tcnicas analticas em pleadas en la
bibliografa de la adm inistracin com parada frente a la que se us en
la investigacin de la poltica com parada. Conforme al anlisis de co n
tenido que l hizo de Journal o f Com parative Adm inistration, m enos de
la quinta parte de los artculos publicados tenan aunque fuera un rasgo
i uantitativo en sus tcnicas, y de ellos apenas la mitad utilizaron lo que
rl define com o tcnicas de m edicin "ms eficaces. La mayor parte de
los artculos publicados eran ensayos tericos, conceptuales o empriio s, pero no cuantitativos, com o los estudios de casos. Por otro lado,
11es de cuatro artculos publicados en Com parative Political Studies eran
de carcter em prico, de los cuales la m ayora se encuadraba en la cate
gora cuantitativa ms eficaz". Junto con esta deficiencia, Sigelm an
tam bin hall que los estu d ios transnacionales eran la excep cin an
tes que la norma, as com o que 70% de los estudios que se concentra
ban en unidades nacionales o subnacionales exam inaba la adm inisii acin en un solo contexto nacional, que 15% com paraba un par de
contextos nacionales y que slo 15% em prendi com paraciones en esi alas ms grandes.
Desde otra perspectiva, Jong S. Jun culp a la adm inistracin pblica
eornparada de no haberse m antenido en ritm o con el propio cam po que
le dio vida es decir, la adm inistracin pblica y sugiri que la revitai izacin de los estudios com parativos deba incorporar acon tecim ien
tos recientes en la disciplina ms amplia, especialm ente en lo que se re
lele a teora de las organizaciones.97
Cambiando de tema, el trm ino adm inistracin del desarrollo se conS ig e lm a n , "In S ea rch o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 623.
V7 Jon g S. Jun, " R en ew in g the S tu d y o f C om p arative A d m in istration : S o m e R eflectio n s
m i llie C urrent P o ssib ilitie s, Public Adm inistration Review , vol. 36, n m . 6, pp. 6 4 1 -6 4 7 ,
ii la p. 6 4 5 , 1976.

70

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

virti en blanco frecuente de ataques, aunque desde diferentes ngulos.

Sin tapujos, Garth Jones critic al grupo por haberse apropiado del con
cepto y haberlo hecho confuso. Segn l, adm inistracin del desarrollo
es "una manera corts de referirse a la reforma adm inistrativa, lo cual
en todos los casos significa reforma poltica". Tras encom iar a los auto
res del grupo por reconocer que la reforma poltica debe ocurrir antes
que la reforma administrativa y que las dos son inseparables, no tuvo
m ucho que decir en tono aprobatorio sobre la manera en que el grupo
haba tratado la adm inistracin del desarrollo. Para com enzar, dijo que
la razn por la cual el grupo dej de usar el trm ino adm inistracin p
blica com parada para em plear el de adm inistracin del desarrollo fue
muy sencilla, a saber: conseguir dinero para sus investigaciones. Cam
biando el nombre del "juego" a adm inistracin del desarrollo, el grupo
se apropi de un nombre que era ms del agrado de la Fundacin Ford.
Adems de ser ms interesante, el trm ino era ms difcil de definir,
pero no tanto com o el grupo trat de hacer creer. Ms an, opin que el
trabajo de los estudiosos del grupo se encuadraba mejor en el cam po de
la poltica del desarrollo que en el de la adm inistracin del desarrollo, y
que ofreca muy poca utilidad prctica para quienes quisieran "refor
mar un sistem a contable arcaico, integrar una nueva m etodologa na
cional de planificacin en un programa adm inistrativo dinm ico, orga
nizar y adm inistrar un programa nacional de planificacin fam iliar o
elaborar operaciones adm inistrativas para un nuevo sistem a de riego.
En resum en, acus al grupo de adoptar el trm ino adm inistracin del
desarrollo en beneficio propio, sin contribuir m ucho en realidad a la so
lucin de los problem as adm inistrativos del desarrollo. El grupo se que
d en su torre de marfil, alejado del verdadero cam po de accin .98
Brian Loveman expres una queja m uy diferente, cuestionando su
puestos que se utilizaban en los escritos sobre la adm inistracin del des
arrollo acerca de la aptitud de los gobiernos para fortalecer la capacidad
adm inistrativa y llevar a cabo planes con el fin de satisfacer los objetivos
del desarrollo.99 Coloc a los m iem bros del grupo junto con otros teri
cos denom inados dem cratas liberales, de quienes se deca que tam bin
utilizaban los m ism os supuestos, sim ilares a las ideas sobre el desarrollo
y sobre la adm inistracin del desarrollo que sostenan tam bin los teri
cos del m arxism o-leninism o. La conclusin a la que lleg en resum en
fue que tanto los m odelos dem crata-liberales com o los socialistas co s
taban a las sociedades en desarrollo ms de lo que valan la pena. A su
98 J o n es, F ro n tiersm e n in S e a r c h ..., p. 103.
99 B ria n L o v em a n , "The C om p arative A d m in istra tio n G roup, D e v e lo p m e n t A d m in istra
tio n , a n d A n tid ev e lo p m en t, Public A dm inistration R eview , vol. 36, n m . 6, pp. 6 1 6 -6 2 1 ,
1976.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

71

juicio, estos m odelos exigan una sociedad adm inistrada contraria al

importante valor de permitir que la gente elija, com o alternativa al au
m ento de intervencin por parte de los adm inistradores del gobierno.
En resum en, el desarrollo no puede, o por lo m enos no debe, ser adm i
nistrado.
La crtica de Loveman, por lo tanto, contrasta con la que form ul Jo
nes, quien acus al grupo de identificarse excesivam ente con los objeti
vos de los programas de los administradores del desarrollo. Cit a Milton
Esman, un vocero del grupo, quien escribi que gran parte del cam bio
deseado debe ser inducido y, por lo tanto, adm inistrado. Dijo que el gru
po com parta el supuesto de que el desarrollo puede ser adm inistrado y
que requiere adm inistracin por parte de una lite poltico-adm inistrativa. La bsqueda de dicha lite con frecuencia ha hecho que los m ilita
res sean utilizados com o fuerza modernizadora o estabilizadora.
Para los aos setenta, el desarrollo administrativo y la administracin del des
arrollo se convirtieron en eufemismos para gobiernos autocrticos, frecuente
mente militares, los cuales, es preciso reconocer, a veces trajeron industriali
zacin, modernizacin e incluso crecimiento econmico. Todo esto ocurri
con gran costo para el bienestar de las clases pobres rurales y urbanas, a cam
bio del sustancial deterioro, si no supresin, de las libertades polticas asocia
das con la democracia liberal.100
Como ejem plos, Loveman m enciona a Brasil, Irn (antes de la cada
del sha) y Corea del Sur. La funcin del grupo, segn su interpretacin,
le tanto elaborar una ideologa acadm ica del desarrollo com o fom en
tar la participacin por parte de sus m iem bros en programas que indu
cen al desarrollo.
Tambin se observ am bivalencia en evaluaciones relacionadas sobre
"lo relevante" del m ovim iento de la adm inistracin com parada. Los d o
cum entos del grupo a m enudo expresaron el deseo de ser tiles para los
expertos en asistencia tcnica y para los funcionarios de los pases en
desarrollo, y ste era uno de los resultados explcitos que se esperaban
de las subvenciones de la Fundacin Ford. Sin embargo, salvo por acuer
dos en ciertos asuntos perifricos, com o el establecim iento de relacio
nes entre acadm icos de diferentes pases, por lo general el juicio fue
negativo respecto a la relevancia alcanzada por el grupo.
En 1970, Fred Riggs reconoci en un boletn su desencanto a este res
pecto cuando dijo que la im agen del grupo era la de una torre de marfil,
la cual no haba podido establecer un vnculo entre la vida acadm ica
y la vida prctica. Otros estuvieron de acuerdo y trataron de explicar
100 Ibid., p. 6 1 9 .

72

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

por qu. Jones encontr poco en los escritos del grupo "que contribuya
a las tcnicas sociales relacionadas con los tem as candentes del m om en
to, com o control de la natalidad, proteccin del am biente y produccin
de alim entos. Sin duda, estos autores tienen algo que decir al respecto,
pero lo mejor ser que em piecen de nuevo".101 Savage tam bin opin
que el grupo no contribuy gran cosa en con ocim ientos de utilidad so
cial. No es que hubieran producido "remedios ineficaces", sino que "no
produjeron remedios". Es posible que estos juicios sean excesivam ente
severos en cuanto a lo que se esperaba del grupo, pero independiente
mente de los esfuerzos que pueda haber hecho el grupo, estaba el proble
ma de obtener atencin y aceptacin. H ablando com o ex practicante,
Jones hizo el siguiente com entario, el cual sin duda no se lim itaba a una
sola persona: Por m ucho que admire a Fred Riggs, y lo admiro, su pen
sam iento se relaciona muy poco con los problem as que m e interesan.
Ciertamente, la burocracia de la U. S. Agency for International Develop
ment ( a i d ) no estaba dispuesta a aceptarlo".102 B. B. Schaffer escribi
que los integrantes del grupo "realizaban sus congresos y escriban sus
ponencias, pero los practicantes no parecan tenerlos muy en cuenta y
los cam bios en los pases en desarrollo no parecan verse afectados en
forma directa".103
Las anteriores eran evaluaciones tpicas com unes, concentradas en la
cuestin de la pertinencia para los pases en desarrollo. Jreisat agreg
un toque inusual al sealar que los estudios com parativos se haban
concentrado tanto en los pases recin surgidos y en sus problem as, que
ofrecan poca utilidad, ya fuera terica o prctica, a los pases occid en
tales, especialm ente los Estados Unidos.
Por otro lado, algunos crticos consideraban que el m ovim iento de
adm inistracin com parada era sobreestim ado. Al oponerse a los resul
tados de la asistencia tcnica y de program as de adm inistracin del des
arrollo en los pases beneficiarios im plcita o directam ente am onestaron
al grupo por la participacin de algunos de sus m iem bros y por su deseo
de ayudar a los practicantes. Como parte de su argum ento de que el des
arrollo no se puede administrar, Loveman se refiri reiteradam ente a
m odelos, doctrinas o programas de adm inistracin del desarrollo al es
tilo "us-AiD-grupo". Al m ism o tiem po, reconoci el m rito del grupo de
haber proporcionado una base intelectual para la poltica exterior de los
E stados U nidos en los aos sesenta". Segn su versin, el fracaso de
los regm enes liberal-dem ocrticos para desarrollarse" de manera gra
101 J o n es, " F ro n tiersm en in S e a r c h ..., p. 103.
102 Ibid., p. 102.
103 B. B. S ch a ffer, " C om p arison s, A d m in istra tio n , an d D e v e lo p m e n t, P olitical Studies,
v ol. 19, n m . 3, pp. 3 2 7 -3 3 7 , en la p. 3 30, se p tie m b r e d e 1971.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

73

dual hizo patente que el grupo y la poltica estadunidense deberan haeer an m s explcita la relacin entre crecim iento, dem ocracia liberal,

.m imarxismo y una estrategia que conceda prioridad a la estabilidad

poltica. Para que esto pudiera ocurrir deban resolverse los problem as
del desarrollo de la adm inistracin. El desarrollo de la adm inistracin
im a que preceder a la adm inistracin del desarrollo; toda preocupa ion por las lim itaciones sobre la autoridad burocrtica tena que quedar
subordinada a la necesidad de crear instrum entos efectivos de adm i
nistracin." En consecuencia, el grupo y los encargados de la form ula
cin de polticas en los Estados Unidos com enzaron a considerar pro
clam as orientados a crear lites adm inistrativas, a m enudo militares.
Los funcionarios encargados de formular polticas en los Estados Uni
dos escucharon las recom endaciones de voceros del grupo com o E s
man, en el sentido de que deba existir m enos preocupacin por el con
trol de los adm inistradores del desarrollo y mayor preocupacin por la
capacidad de las lites de cum plir con los objetivos del desarrollo. Las
lam entables consecuencias que advierte Loveman ya se han m encion a
do. Con respecto al tema de la pertinencia, lejos de ver al grupo alejado
e ignorado por los funcionarios encargados de la form ulacin de asis
tencia tcnica, Loveman vea al grupo trabajando de cerca con dichos
luncionarios e influyendo en gran medida en procesos decisivos para la
loma de d ecisio n es.104
Por lo tanto, el asunto de la pertinencia recibi bastante atencin y
opiniones dism bolas. Pocos opinan que el grupo alcanz el grado de
pertinencia deseado por sus m iem bros o sus patrocinadores, pero las
explicaciones que se dieron por las deficiencias fueron variadas. Como
dijo Jreisat, "si bien el lam ento de la falta de pertinencia se oye a m enu
cio, proviene de distintas fuentes y por diferentes m otivos, por lo cual
las soluciones que se ofrecen no siem pre son coherentes entre s.105
Con incertidum bre acerca de las m ediciones de la pertinencia y con tan
ta inconsistencia al evaluar la situacin y lo que se deba hacer para
mejorarla, probablem ente la nica conclusin certera es que no todos
los observadores pueden haber tenido razn. Por otro lado, los que ad
virtieron sobre una estrecha colaboracin entre el grupo com o entidad y
los tom adores de decisiones oficiales produjeron pocas m uestras que
sustentaran su interpretacin.
Aportando cierto equilibrio a la tendencia negativa de estas reseas
de retiro y revaluacin, debe destacarse que aun los crticos ms severos
del grupo y de sus actividades (com o Jones, Jreisat y Jun) reconocieron
la asom brosa productividad de los aos sesenta y la vasta acum ulacin
104 L ovem an , T h e C o m p arative A d m in istra tio n G rou p , pp. 6 1 8 -6 1 9 .
105 Jreisa t, S y n th e s is a n d R elev a n ce, pp. 6 6 6 -6 6 7 .

74

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

de conocim ientos que surgi com o resultado en el cam po de la adm inis

tracin pblica comparada. Otros que se haban sentido identificados
ms personalm ente con el grupo (com o Savage y Siffin) fueron suscepti
bles a atemperar su crtica haciendo referencia a logros especficos. Sa
vage hizo hincapi en que las intenciones eran buenas, pese a las fallas
de prioridades y de m todos, y que en general el legado del grupo puede
verse con considerable satisfaccin. M encion, por ejem plo, que los es
tudios com parativos haban aclarado, en m uchos m bitos, la existencia
y lo trascendental de la burocracia pblica, y en forma insistente cen
tr la atencin sobre el factor adm inistrativo en el anlisis poltico. Al
m ism o tiem po, opinaba que el m ovim iento de adm inistracin com para
da haba causado mella en el m ito de la om nipotencia gerencial m e
diante una m ayor exploracin y reconocim iento de la forma en que la
cultura afecta las tcnicas administrativas, as com o la identificacin de
factores que deben tenerse en cuenta cuando se dan consejos para la
reforma administrativa. En trm inos ms generales, atribuy al m ovi
m iento el que hubiera establecido nexos con la poltica com parativa y
con otros subcam pos en la disciplina de las ciencias polticas, adem s
de que proporcionara una especie de demostracin" de los atractivos
que im plica incursionar en un territorio desconocido. En su opinin, al
dejar de seguir pistas falsas se lim pi m ucho el terreno del trabajo que
los estudiosos ulteriores no debern hacer. Tambin seal un aspecto
que a m enudo se deja de lado: el hecho de que el m ovim iento no cu m
pliera algunas de las prom esas originales que tenan que ver m s con la
com plejidad e inflexibilidad de la materia que con fallas en sus intencio
nes.106 Ocupado ms directamente en esforzarse por exportar tecnologa
administrativa, Siffin atribuy mritos a los estudiosos de la adm inistra
cin com parada por indagar las razones de los fracasos de la transfe
rencia de tecnologa, y encom i la atencin que prestaron a los factores
am bientales com o obstculos para cum plir los objetivos de la adm inis
tracin del desarrollo.
Recom endaciones
Como parte del esfuerzo de revaluacin, y en forma sim ultnea, lleg el
anlisis de las causas de problem as pretritos y recom endaciones para
el futuro.
La queja que se present ms a m enudo, ya indicada, haba sido que
la adm inistracin pblica com parada nunca pudo llegar a un consenso
paradigm tico. Como puede esperarse, la recom endacin ms com n
106 S a v a g e, "O ptim ism an d P e ss im is m , pp. 4 2 0 -4 2 2 .

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

75

Ilie que esta deficiencia deba corregirse si el cam po de estudio haba de

.1 1 tuzar nivel intelectual y m adurez acadm ica. Se insisti hasta la sa ledad en que se deba encontrar un paradigma adecuado a fin de alcanEur coherencia, voluntad y progreso.
Dada la urgencia de la necesidad expresada, naturalm ente uno espera
encontrar lo que debe ser la base del consenso. Sobre este asunto, los
>tilicos se mostraron em barazosam ente callados o vagos. Algunos pu.it ron de inm ediato lm ites al llam ado de un paradigma com n denuni i.tndo toda intencin de establecer una ortodoxia paradigm tica en
materia de adm inistracin pblica com parada. La bsqueda de un tei reno com n no es necesariam ente un llam ado al establecim iento de l
mites precisos y rgidos", para decirlo nuevam ente con palabras de Jreis.it.107 Sin em bargo, el desencanto ms grande surgi cuando se entr
en detalles, pues las sugerencias que se expusieron hacan fuerte eco de
Lis que se haban realizado m ucho antes, hacia el principio del auge del
m ovim iento. En esa poca encontram os nuevam ente la precaucin que
Robert Presthus expres en 1959 contra la teora csmica" y el consejo
ilc que en su lugar se buscara una teora "de alcance interm edio. Jreisat
.isever, por ejem plo, que "el anlisis com parativo puede alcanzar un
grado m s elevado de sntesis y de pertinencia si se conceptualizan los
problemas adm inistrativos fundam entales en el nivel intermedio', tral.mdo de involucrar a instituciones en lugar de sistem as adm inistrativos
nacionales com pletos.108 Lee Sigelm an dice que sus op iniones descri
ben un espacio interm edio entre el estado de cosas actual y los planes
optim istas pero alejados de la realidad que se proponen para mejorarlo".
Tambin, conform e a una preferencia ya establecida a principios de
los aos sesenta, Sigelm an m an ifest su con viccin de que el futuro
de los estud ios en adm inistracin pblica com parada est en el an li
sis de las burocracias, en el exam en de antecedentes, actitudes y con
ductas de los burcratas y de aquellos con quienes ellos interactan".109
Si bien los com entaristas m encionados no presentaron direcciones
drsticam ente nuevas para mejorar los estudios com parativos, s dieron
una serie de sugerencias perceptivas, tiles y prcticas, algunas de las
cuales se han puesto en prctica. La mayora de ellas tena relacin con
las m etodologas por utilizar, los datos por recoger o los tem as por estu
diar, todas ellas preocupaciones persistentes de los estud iosos de la ad
m inistracin com parada.
Una excepcin fue la aseveracin de Jong S. Jun en el sentido de que
las consideraciones m etodolgicas haban recibido dem asiada atencin,
107 Jreisat, " S y n th esis a n d R e le v a n c e , p. 665.
108 Ibid . , p. 6 63.
109 S ig e lm a n , "In S ea rch o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 6 24.

76

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

y de que el problema era ms de epistem ologa que de m etodologa. Jun

plante interrogantes acerca de los lm ites y de la validez del con oci
m iento hum ano en su aplicacin al estudio com parativo de los sistem as
de adm inistracin, y present lo que en esencia era una crtica ep iste
m olgica de los m odelos burocrtico y estructural-funcional, a los cu a
les l consideraba dom inantes, aduciendo que ninguno de ellos explora
el significado subjetivo de la accin social, no proporciona un m ecan is
mo para el cam bio organizacional, ni considera los efectos renovadores
del desequilibrio inducido por el conflicto". Detect una tendencia co
mn entre los investigadores a sobreponer "su perspectiva y su m todo
sobre una cultura que no es la propia". Con tendencia a im itar las m eto
dologas propias de las ciencias naturales, los cientficos sociales han
utilizado m edios inadecuados para lidiar con la increble variedad de
datos provenientes de los sistem as polticos y adm inistrativos de todo el
m undo, y no han podido generar una perspectiva aceptable para la
com paracin. Su sugerencia de que se elabore un nuevo m arco con cep
tual, idea sobre la cual no se explay, fue que los estud iosos deban d ise
ar un m todo fenom enolgico a fin de proporcionar una nueva pers
pectiva para analizar otras culturas. Segn l, con este m todo se hace
evidente la necesidad de identificar los sentim ientos propios y de sepa
rarlos de sus percepciones", y esta perspectiva sera una m anera til de
alejarnos de nuestras presuposiciones y de nuestros prejuicios cultura
les, as com o observar a los dem s en sus propios trminos", pero no
dio su perspectiva acerca de cm o se debe aplicar. Richard Ryan tam
bin ha subrayado la im portancia del m todo contextual para reducir
los prejuicios de percepcin de los adm inistradores del desarrollo, y ha
proporcionado varios ejem plos esp ecficos.110
Por el lado del enfoque y de la m etodologa, m s que del lado p sicol
gico, se sealaron varios aspectos relacionados con este asunto. Sigelm an
lam ent que en la adm inistracin pblica com parada se hubiera perdi
do el nfasis en la parte adm inistrativa, y en su opinin el consejo de que
los estudiosos de la adm inistracin deban analizar tem as no relaciona
dos o relacionados de manera tangencial equivala a institucionalizar la
prdida del enfoque. Continuar con la aparentemente interminable bs
queda de un marco analtico que lo abarque todo le pareca decidida
mente una perversin. En su opinin, en este caso se aplicaba la oracin
de Jorgen Rasmussen: "Padre Nuestro, lbranos de nuevas conceptualizaciones y no nos dejes caer en nuevos m todos. Segn l, en el pasado
los estudiosos perdieron tanto tiem po y energa debatiendo asuntos de
110
V a se d e Jun, R e n e w in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istration " , pp. 6 4 3 -6 4 4 , y
d e R ich a rd R yan , " C om p arative-D evelop m en t A d m in istra tio n , Southern R eview of Public
A dm inistration, vol. 6, n m . 2, pp. 188-203, 1982.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

77

1.1 com paracin, proponiendo m arcos analticos generales y describien

do el m bito de la adm inistracin, que nos hem os alejado del estudio de
1.1 adm inistracin propiam ente dicha. 111
Tanto Peter Savage com o J. Fred Springer destacaron las posibilida<les de eleccin que existen entre diferentes niveles de anlisis en los esim lios com parativos. Si bien la term inologa era algo diferente, los dos
hacan referencia a una gama de opciones que iban desde sistem as sot i.les com pletos m ediante niveles descendentes de inclusividad hasta
llegar a unidades tales com o instituciones, organizaciones e incluso per
sonas. Springer argumentaba que confiar en un solo nivel de anlisis li
mita las posibilidades de com prender los sistem as com plejos. Recalc el
uso de conceptos, com o la teora de papeles o funciones, la cual puede
resultar til para relacionar fenm enos en diferentes niveles de anlim s , y para despertar en el analista la sensibilidad para afrontar pautas
especficas contextales de interaccin y com portam iento. Cit una sei ie de estudios que haban penetrado la estructura de las burocracias
nacionales para identificar im portantes efectos contextales dentro de
la organizacin, incluido el anlisis de la funcin de em pleados pbli
cos en Indonesia y Tailandia, as com o un estudio transnacional en difei entes niveles sobre la adm inistracin de proyectos de produccin de
.11 roz en Indonesia, Filipinas y Tailandia.112
Otro asunto im portante que se trat fue el de los datos para la invesIiI',acin. Era evidente que haba cada vez ms datos disponibles pro
venientes de una serie de pases, pero ello no significaba que los datos
lucran com parables ni confiables. Sigelm an destac la im portancia de
encontrar nuevas estrategias para la recoleccin y m antenim iento de da
los, exam inando el tema tanto en el macronivel, o del sistem a, com o en
el m icronivel. En am bos casos se concentr en estudios com parativos
con participacin de burocracias, las cuales deberan constituir el ni leo de la investigacin en el futuro. Se m ostr bastante pesim ista acer
ca de la disponibilidad de datos para la com probacin sistem tica de hi
ptesis en estudios a nivel de sistem as, dejando que la com probacin de
la teora en el m acronivel se hiciera principalm ente m ediante la opinin
ile expertos a los que se consideraba bien al tanto de su materia, utili
zando m todos com o la tcnica Delphi, la cual Sigelm an recom endaba
com o prom isoria. Con respecto a la investigacin en el m icronivel, Si111 S ig e lm a n , In S ea rch o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 6 23.
112 S p rin g er, "E m p irical T h eory an d D ev elo p m en t A d m in istra tio n , pp. 6 3 9 -6 4 0 . Para
una v ersi n p u b lic a d a del ltim o e stu d io , v a se, d e R ich ard W. G ab le y J. Fred S p rin ger,
"A d m in istrative Im p lic a tio n s o f D ev elo p m en t P olicy: A C om p arative A n alysis o f A gricu ltu i .ti P ro g ra m s in A sia , E conom ic D evelopm ent an d Cultural Change, vol. 27, n m . 4, pp.
6 8 7 -7 0 4 , ju lio d e 1979.

78

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

gelm an pensaba que ya se haban em prendido m ltiples estudios de la

burocracia potencialm ente im portantes, pero que m uchos nunca fueron
publicados o bien aparecieron en publicaciones dedicadas especfica
m ente a zonas geogrficas que no captaban la atencin de los estudiosos
de la adm inistracin. Aparte del problem a de lo inaccesible del m ate
rial, identific otras dos deficiencias graves. Pocas fueron las ocasiones
en que la investigacin fue de alcance transnacional, y la bibliografa
correspondiente estaba dispersa y difusa. "Diferentes estudiosos con dis
tintas perspectivas de investigacin utilizan diversos instrum entos para
entrevistar a diferentes tipos de burcratas al exam inar otros problem as
en cada pas." En resum en, la investigacin en el m icronivel no era acu
mulativa. Sigelm an propuso un m ecanism o institucionalizado para con
servar los datos m ediante la creacin de un archivo de investigacin en
materia de adm inistracin com parada, diciendo que con ello "se podra
avanzar m ucho para introducir orden en el caos de los estudios adm i
nistrativos en el m icronivel.113
En cuanto a la materia objeto de la investigacin, no hubo consenso
m s all de la opinin dom inante de que la eleccin de un tem a sustan
tivo deba ser diseado para poner a prueba la teora del alcance inter
medio. Ciertamente, si algo sucedi fue que el alcance de las sugerencias
se am pli en lugar de reducirse. La burocracia com o institucin com n
a los sistem as polticos sigui siendo el tema que con m ayor frecuencia
se recom end com o objeto m s prom isorio para la investigacin, aun
que, com o descubrirem os en el prxim o captulo, diferentes personas
tenan diversas ideas sobre el significado de burocracia, para no m en
cionar la manera com o se le debe estudiar sobre una base com parativa.
Un rasgo persistente que aparece en las recom endaciones de los co
m entaristas es que los avances logrados en teora de las organizaciones
pueden aplicarse con resultados favorables en el anlisis de unidades
organizacionales de inters para los investigadores de la adm inistracin
com parada, ya fueran stas burocracias nacionales com pletas o subunidades de una burocracia. Springer sugiri que se com plem entara el tra
bajo que se haba hecho con anterioridad orientado a los niveles indivi
duales o a los sistm icos, prestando mayor atencin al trabajo conceptual
y em prico en el nivel de la organizacin. Jun propona que se introdu
jeran conceptos de la teora moderna de organizaciones que se con cen
traran en el cam bio organizacional y en el desarrollo en un contexto
transcultural. Se refera en particular a experim entos realizados en m a
teria de dem ocracia industrial o de autoadm inistracin que se intenta
ron en varios pases, y com ent que la com paracin entre dichos experi1,3 S ig e lm a n , "In S earch o f C om p arative A d m in istra tio n , pp. 6 2 3 -6 2 5 .

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

79

montos "proporcionara un nuevo territorio para estudiar la efectividad

le diferentes organizaciones en diversos m edios culturales".114 Jreisat esluvo de acuerdo en que las com paraciones transculturales en el nivel orl-auizacional haban sido intentadas en pocas oportunidades, aun cuan
do los estudios de organizaciones form ales dentro de un m edio cultural
to m o el de los Estados Unidos, por ejemplo, haban avanzado y estaban
muy perfeccionados.
El consider que las escasas conjeturas que se haban hecho acerca de
la teora de com paracin de organizaciones no representaban com parai iones transculturales autnticas ni "tenan preocupacin seria por la
existencia de posibles pautas de interaccin hum ana que pueden haber
prevalecido fuera de los lm ites de la conducta que es normal en los pases occidentales".115 Jorge I. Tapia-Videla tam bin asevera que la inves
tigacin y lo publicado en materia de adm inistracin pblica com para
da no ha recibido mayor influencia del progreso terico en materia de
teora de las organ izacion es.116 Con escasas excepciones, com o podra
ser Bureaucratic Politics and A dm inistration in Chile, de Peter Cleaves,117
Tapia-Videla encontr que los beneficios potenciales de com binar la
teora de las organizaciones con el estudio com parativo de la adm inisIracin no se haban m aterializado todava. l m ism o exam in las ca
ractersticas de las burocracias gubernam entales en Latinoam rica, as
i 01 no las relaciones entre dichas burocracias y el Estado "corporativoleenocrtico" que apareci en diversos pases latinoam ericanos, as com o
en otros lugares del Tercer M undo.118
Otro tema objeto de gran atencin durante los aos setenta fue la for
mulacin de polticas pblicas. Con la intencin de mejorar tanto el
proceso com o el contenido de la poltica pblica, por un lado se intenta114 Jun, R e n e w in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istra tio n , pp. 6 4 5 -6 4 6 . U n ejem p lo
p o sterio r fu e el in te rs q u e su rg i en o tro s p a se s, en tre e llo s lo s E sta d o s U n id o s, c o n re s
p ecto a las p r ctica s ja p o n e s a s para lograr la sa tisfa c c i n en lo s trab ajos, e sta b le c e r c ir c u
lo-, de ca lid a d , rea liza r in v e stig a c i n y a ctiv id a d es d e d esa rro llo , y c o n tr ib u ir d e o tra s m aneras al x ito d el J ap n al c o m p e tir en el m erca d o m u n d ia l. V a se, p or ejem p lo , de
W illiam O u ch i, Theory Z: H ow American Business Can Meet the Japanese Challenge, N u ev a
York, A d d iso n -W esley , 1981.
m J reisat, " S y n th esis an d R e le v a n c e , p. 668.
116 Jorge I. T ap ia-V id ela, " U n d erstan d in g O rg a n iza tio n s an d E n v iro n m en ts, A C om p ara
tiva P ersp ectiv e, Public A dm inistration Review , vol. 36, n m . 6, pp. 6 3 1 -6 3 6 , 1976.
117 P eter C leaves, Bureaucratic Politics and A dm inistration in Chile, B erk eley , C aliforn ia,
l n iversity o f C a lifo rn ia P ress, 1975.
IIH C o m o ha o b ser v a d o Joel S. M igd al, e s te trm in o fu e tra n sfo rm a d o lu eg o "de u n o q u e
' ip lica b a lo c a lm e n te a las so c ie d a d e s tr a d ic io n a le s ib rica y la tin o a m e r ic a n a , a o tro
<1u( trataba so b r e to d o d e la d in m ic a d el ca m b io en varias r e g io n e s. V a se " S tu d yin g the
P olitics o f D ev elo p m en t an d C hange: T h e S ta te o f the Art, en la ob ra d e Ada W. F in ifter,
>ti ip., Political Science: The State o f the Discipline, W a sh in g to n , D. C., T h e A m erican P oli11>.il S c ie n c e A sso cia tio n , 1983, pp. 3 0 9 -3 3 8 , en la p. 319. Por lo tan to, se r til m s a d e
lante en l;i c la sific a c i n d e lo s tip o s d e r e g m e n e s p o ltic o s en lo s p a se s en d esa rro llo .

80

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

ba analizar el proceso de su form ulacin de manera descriptiva, y por el

otro se estudiaban sus resultados y sus efectos de un m odo que se acer
caba ms a lo prescriptivo.119 Con pocas excepciones, sin em bargo, los
estudios que se hicieron de form ulacin de polticas no haban sido com
parados entre pases, lo cual en junio de 1976 hizo que se sugiriera que
el anlisis com parativo de polticas se agregara com o cam po adicional
para realizar un trabajo pionero que tuviera aplicaciones tanto cientfi
cas com o prcticas.120
Esta resea de las recom endaciones hechas para revaluar la tarea de
la dcada de los setenta prepara el terreno para considerar lo que ha e s
tado sucediendo en aos recientes en el cam po de la adm inistracin p
blica com parada, para evaluar el estado actual de cosas y para realizar
un pronstico sobre lo que suceder en el futuro.

PERSPECTIVAS Y OPCIONES

Para 1980 se haba hecho evidente que las perspectivas del m ovim iento
de adm inistracin pblica com parada no eran tan significativas com o
parecieron en un tiem po. El periodo de asistencia tcnica m asiva en
materia de adm inistracin pblica, la cual ayud a lanzar al m ovim ien
to, haba llegado a su fin. El grupo, que haba sido el m otor organizativo
durante los aos de mayor actividad, perdi su identidad propia, y los
programas que haba iniciado se elim inaron o recortaron. Como origen
de planes orientados hacia la accin que afrontaran los problem as de la
adm inistracin del desarrollo, el m ovim iento ha sido juzgado com o des
alentador. Sea cual fuere su efecto, lo cierto es que ste se haba redu
cido. Ms an, expectativas optim istas sobre las posibilidades de trans
ferir o inducir el cam bio en las sociedades en desarrollo haban sido
cuestionadas, ya que m uchos de esos pases estaban experim entando
cada vez mayores problem as de crecim iento econm ico y de estabilidad
poltica. Como em presa acadm ica o intelectual, la adm inistracin com
parada haba pasado de una posicin de innovacin y vitalidad a una
postura ms defensiva, reaccionando a los cargos que se le formulaban
en el sentido de que no se haban cum plido las prom esas hechas en sus
inicios y de que se tomara en cuenta el consejo proveniente de diversas
fuentes sobre las m aneras de remediar la situacin.
119 P ara e je m p lo s im p o r ta n tes d e o b ra s so b re e s te tem a, v a se, d e Y eh ezk el Dror, Public
Policym aking Reexam ined, S a n F ra n cisco , C h an d ler P u b lish in g C o m p an y, 1968; T h o m a s
R. D ye, Understanding Public Policy, 3a ed ., E n g le w o o d C liffs, N u ev a Jersey, P ren tice-H all,
1978; y A aron W ild avsk y, Speaking Truth to Power: The Art and Craft o f Policy Analysis,
B o s to n , L ittle, B r o w n an d C om p an y, 1979.
120 Jun, " R en ew in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 64 6 .

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

81

Sin em bargo, durante las dcadas de los ochenta y los noventa se ha

experim entado una reconfortante revitalizacin de la actividad en m ate
ria de adm inistracin pblica com parada. No se ha recuperado la vigen
cia del m ovim iento, pero es posible que el cam po haya adquirido m a
durez; una etapa del desarrollo que trae m enos cam bios drsticos, pero
que presenta una nueva serie de retos y de problemas.
Una tendencia se hace evidente en la proliferacin de estudios com
parativos con una concepcin am plia de la adm inistracin pblica, los
cuales m uchos com parativistas am plan para incluir subespecialidades.
Nuestro inters se centra en lo que llamar adm inistracin pblica com
parada m edular, pero tam bin es necesario prestar atencin por lo
m enos a dos tem as diferentes pero estrecham ente relacionados, a saber:
adm inistracin del desarrollo y poltica pblica comparada. Ya se ha ha
blado algo de estos tem as, especialm ente del primero. Ambos com parlen la caracterstica de que el objeto de su estudio com parativo es m enos
.unplio que el estudio com prensivo de los sistem as adm inistrativos na
cionales. Tambin han dem ostrado tendencia a hacerse escuchar y a bus
car el reconocim iento del hecho de que son entidades separadas.
Por estos m otivos, no estudiarem os el tema en conjunto, sino que nos
ocuparem os separadam ente de las perspectivas y de las opciones de la
adm inistracin del desarrollo, luego de la poltica pblica com parada, y
por ltim o de la adm inistracin pblica com parada "medular".

Adm inistracin del desarrollo

Desde los primeros das del m ovim iento de la adm inistracin com para
da, la adm inistracin del desarrollo se ha estudiado en forma continua.
Se han realizado num erosos esfuerzos por determ inar qu est y qu no
est incluido, por mejorar las estrategias para la puesta en prctica de
proyectos de desarrollo y por evaluar los resultados de lo que ha seguido
siendo una red masiva de actividad. Lamentablemente, en todos los ca
sos los resultados han sido decepcionantes, o bien no han llegado a nin
g u n a con clu sin .121 En consecuencia, la adm inistracin del desarrollo ha
sido objeto de perm anente controversia y ha presentado problem as que
parecen resistirse a ser sujetos de solucin. En el mejor de los casos,
121
E sto s a su n to s so n tra ta d os en m i e stu d io in d ito "A m erican P u b lic A d m in istra tio n in
C ultural P ersp ective: L e sso n s for an d L e sso n s from O ther C u ltu res, c o n m s d e ta lle del
<|iie e s p o sib le aq u . S n te s is r e c ie n te m e n te p u b lic a d a s d e varias o p in io n e s so b r e la a d m i
n istra ci n para el d esa r ro llo in clu yen : d e A h m ed S h afiq u l H u q u e, Paradoxes in Public Ad
m in istraron : D im en sions of D evelopm ent, D a cca , B a n g la d esh , U n iv ersity P ress L im ited ,
1990, pp. 112-114, 150-151; d e W illiam J. Siffin , T h e P rob lem o f D ev elo p m en t A d m in istralio n , cap . 1, pp. 5-13, en la ob ra d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f Com parative and

82

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

com o lo seala Siffin, es una designacin indicativa, pero im precisa, de

un conjunto o, por lo m enos, de un 'paquete' potencial de problem as.122
Si bien el trm ino adm inistracin del desarrollo se viene usando des
de hace m s de cuatro dcadas, nunca se ha llegado a un acuerdo sobre
su definicin, pese a prolongadas discusiones acerca del tema. Como
hem os visto, no quedan dudas sobre la intencin original cuando se
ide y se populariz el trm ino. Se trataba de concentrar la atencin
sobre los requisitos adm inistrativos para alcanzar los objetivos de po
ltica pblica, especialm ente en pases en vas de desarrollo". Este ob
jetivo iba unido al presupuesto de que los pases m s desarrollados
ayudaran en este esfuerzo m ediante un proceso de difusin o de trans
ferencia de con ocim ientos adm inistrativos existentes. Com o fenm eno,
la adm inistracin del desarrollo pareca lim itarse a ciertos pases en de
terminadas circunstancias, las cuales existan en algunos Estados-nacin,
pero no en otros. Esto era lo que por lo general se pensaba en los das de
apogeo del m ovim iento de adm inistracin com parada, cuando el grupo
estaba concentrando toda su atencin en los estudios com parativos con
enfoque desarrollista, lo cual dio lugar a que los trm inos adm inistra
cin del desarrollo y adm inistracin com parada se consideraran casi si
nnim os.
Con el correr del tiem po, los crticos sealaron, apropiadam ente, que
aun los pases llam ados desarrollados" tienen dificultades para alcanzar
sus objetivos en materia de polticas pblicas, por lo cual se debe con si
derar que ellos tam bin com parten los problem as de la adm inistracin
del desarrollo. Lo que se dejaba traslucir era que, com o todos los siste
m as de adm inistracin pblica tienen objetivos por alcanzar, la adm i
nistracin del desarrollo poda utilizarse sim plem ente com o indicador
del grado de xito que el m ovim iento alcanz en su avance hacia los ob
jetivos seleccionados. Sin em bargo, segn tal definicin, el rgim en de
Hitler en la Alem ania nazi puede considerarse com o ejem plo de la ad
m inistracin del desarrollo, a causa de su habilidad dem ostrada para
elim inar a 6 0 0 0 0 0 0 de judos en su cam paa de exterm inacin. Segura
m ente ningn usuario del trm ino pens en esta aplicacin, por lo cual
era necesario encontrar algn significado que explicara mejor cules
son los objetivos de poltica pblica apropiados com o m etas para la ad
m inistracin del desarrollo.
D evelopm ent Public A dm inistration, N u ev a Y ork, M arcel D ekker, 1991, y d e H . K. A sm eron
y R. B. J ain , " P o litics a n d A d m in istration : S o m e C o n cep tu a l I s s u e s , cap . 1, pp. 1-15, e n la
obra d e A sm ero n y Jain , c o m p s., Politics, A dm inistration and Public Policy in Developing
Countries: Exam ples from Africa, Asia and Latin America, A m sterd am , VU U n iv ersity P ress,
1993.
122 T h e P ro b lem o f D e v elo p m en t A d m in istration " , p. 9.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

83

Mi preferencia para ello es aceptar la sugerencia de George Gant en

su libro titulado Developm ent Adm inistration: Concepts, Goals and Methods, publicado en 1979.123 Al propio Gant por lo general se le reconoce
haber ideado el trm ino adm inistracin del desarrollo" a m ediados de
los aos cincuenta, cuando trabajaba dentro del equipo de la Fundacin
l ord, de m odo que su libro representa un cuarto de siglo de pensar y esc i ibir sobre el tema. Su m todo consiste en evitar definiciones que limilen la aplicabilidad general de conceptos com o desarrollo y adm inisIracin del desarrollo". En su opinin, el desarrollo no es una condicin
absoluta sino relativa, y no se puede decir de ningn pas que est plena
mente desarrollado.124 La adm inistracin del desarrollo se define de m a
nera similar. Originalm ente se refera al enfoque de la adm inistracin
"en el sustento y adm inistracin del desarrollo, a diferencia de la adm i
nistracin del orden y de la ley. Segn Gant, en la actualidad el trm i
no denota el com plejo de agencias, sistem as adm inistrativos y procesos
que un gobierno establece para alcanzar sus objetivos de desarrollo. [...]
La adm inistracin del desarrollo es la adm inistracin de polticas, pro
clam as y proyectos que sirven a objetivos de desarrollo. Se caracteriza
por sus objetivos, que consisten en estim ular y facilitar program as defi
nidos de progreso econm ico y social", m ediante sus lealtades, las cua
123 G eo rg e G ant, D evelopm ent A dm inistration: Concepts, Goals, M ethods, M a d iso n , W is* o n sin , T h e U n iv ersity o f W isc o n sin P ress, 1979.
124 "No h ay u n p u n to fijo en el q u e un p u eb lo , reg i n o p a s p a se d e u n e s ta d o d e su b d es.ii rollo a u n o d e d esa r ro llo . La c o n d ic i n relativa d el d esa r ro llo e s c o m p a ra tiv a y sie m p re
e s t ca m b ia n d o : flu ct a se g n lo q u e se n ecesita , lo p o sib le y lo d e se a b le . El d esa r ro llo
ta m b in e s rela tiv o en t r m in o s d e lo p o sib le; vara se g n lo v iab le en c u a lq u ie r m o m e n to
en p articu lar. S e co n sid e r a q u e un p a s q u e u tiliza su s r e cu rso s e fe c tiv a m e n te est m s
ilesa rro lla d o q u e o tro q u e n o lo h ace a s . Ibid., p. 7. S u p u e sta m e n te , u n p a s q u e u tiliza
s u s recu rso s c o n 100% d e efic ie n c ia p u ed e ser c o n sid e r a d o c o m o to ta lm e n te d esa rro lla d o .
<)b v ia m en te, n in g n p a s ca lific a o e s t p r x im o a calificar. L os a u to r es q u e h a n c o m e n ta (lo so b re e s te tem a co n c u e r d a n en esto . M ilton E sm a n a c e p ta q u e "el c o n c e p to d e d esa r ro
llo ha sid o y sig u e sie n d o im preciso" , p ero d ic e q u e sig n ifica u n p ro g reso c o n tin u o h a cia
las m ejo ra s en la c o n d ic i n h u m an a; la r ed u cci n y ev en tu a l e lim in a c i n d e la p o b reza , la
ig n o ra n cia y la en ferm ed a d , a s c o m o la a m p lia c i n d el b ien esta r y d e la o p o rtu n id a d para
to d o s. Im p lica u n c a m b io rp id o, p ero el ca m b io p or s so lo n o basta; d eb e ser d irig id o a fi
n es e sp e c fic o s . El d esa r ro llo im p lic a la tra n sfo rm a c i n d e la so c ied a d : p o ltic a , so c ia l,
t ultural y e c o n m ic a ; im p lic a la m o d e r n iz a c i n se c u la r iz a c i n , in d u str ia liz a c i n y urlia n iza ci n , p ero n o n e c e sa r ia m e n te la o c c id e n ta liz a c i n . T ien e m ltip le s d im e n s io n e s,
si b ien los e x p erto s y lo s in v estig a d o res p ra g m tico s n o est n d e a cu e r d o en el n fa sis,
p riorid ad y tie m p o s relativos". M anagem ent D im ensions o f Developm ent: Perspectives and
Strategies, W est H artford , C o n n ecticu t, K u m arian P ress, 1991, p. 5. H. K. A sm ero n y R. B.
lain e n u n c ia n q u e el c o n c e p to del d esa r ro llo "se refiere a lo s c a m b io s y m ejo ra s q u e d eb en
h a cerse en la s a sp ir a c io n e s so c io e c o n m ic a s y p o ltic a s c o m o c o m p o n e n te s in te g ra les del
p ro ceso d e c o n str u c c i n d e la n a ci n . E n p articu lar, el d esa r ro llo est e str e c h a m e n te relai io n a d o c o n p ro g ra m a s y p r o y ecto s s o c io e c o n m ic o s c o n c r e to s in ic ia d o s lo c a lm e n te y
i o n la c r e a c i n d e o r g a n iz a c io n e s p o p u la r es y n a c io n a le s en q u e las p e r so n a s p u ed en pari ii par en fo rm a sig n ifica tiv a en la fo r m u la c i n y e je c u c i n d e las p olticas" . " P olitics and
A d m in istra tio n , p. 5.

84

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

les son para el pblico m as no para los intereses creados, y por sus acti
tudes, que son positivas antes que negativas, y persuasivas antes que
restrictivas.125
Estos conceptos y definiciones significan que cada pas est preocupa
do con sus propios problem as de adm inistracin del desarrollo, con cen
trados en lo que Gant llama departam entos o m inisterios constructores
de una nacin", en cam pos com o la agricultura, la industria, la educa
cin y la salud. Estas agencias, en com paracin con otras ms tradicio
nales, tienen requisitos especiales en lo que hace a estructura, capaci
dad de planificacin, servicios de anlisis de personal y una variedad de
personal capacitado profesionalm ente. El nfasis original sigue reca
yendo en las naciones que obtuvieron su independencia en fecha recien
te, de las cuales se puede esperar que tengan problem as graves en estos
aspectos. Adems, se sigue previendo que, por lo m enos hasta cierto
punto, los pases m enos desarrollados podrn beneficiarse de la expe
riencia acum ulativa de los ms desarrollados.
La mayora de los com entarios que se han hecho posteriorm ente pa
recen estar de acuerdo en lo esencial con Gant. Nasir Islam y Georges
M. H enault sugieren que el trm ino adm inistracin del desarrollo se
aplica mejor al diseo, puesta en prctica y evaluacin de polticas y de
program as conducentes al cam bio socioeconm ico".126 A su vez, Asmeron y Jain indican que la adm inistracin del desarrollo se refiere a un
aspecto de la adm inistracin pblica en el que la atencin est centrada
en la organizacin y la gerencia de las em presas pblicas y de los depar
tam entos de gobierno en los niveles nacionales y subnacionales, de tal
manera que se fom enten y faciliten programas bien definidos de pro
greso social, econ m ico y poltico.127 Huque est de acuerdo en que el
trm ino adm inistracin del desarrollo indica que las actividades adm i
nistrativas en los pases en vas de desarrollo se ocupan no slo de la
conservacin de la ley y el orden y de la ejecucin de las polticas pbli
cas, sino tam bin de la m odernizacin, del desarrollo econm ico y de la
exten sin de los servicios so cia les, y en que estas fu n ciones son de
la m ayor im portancia en los pases en vas de desarrollo,128 pero se
m uestra escp tico respecto a la existencia de una ciencia de la adm inis
tracin del desarrollo" que pueda ser de mucha u tilidad.129
125 G ant, D evelopm ent A dm in istration , pp. 19-21.
126 "From g n p to B a sic N eed s: A C ritical R eview o f D ev elo p m en t A d m in istration " , Inter
national R eview of A dm in istrative Sciences, vol. 45, n m . 3, pp. 2 5 3 -2 6 7 , en la p. 2 5 8 , 1979.
127 " P o litics a n d A d m in is tr a tio n , p. 5.
128 Paradoxes in Public A dm inistration, pp. 113-114.
129 "Los p r in c ip io s d e a d m in is tr a c i n d esa r ro lla d o s en el O c cid en te en m u y p o c o s c a s o s
so n p e r tin e n te s p a ra la s n e c e s id a d e s y c ir c u n s ta n c ia s q u e p rev a lecen en el m u n d o en
d esa r ro llo . L o s d o s tip o s d e so c ie d a d e s so n d ife ren tes, a m e n u d o en u n g ra d o co n sid er a -

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

85

Es fundam ental reconocer que la adm inistracin del desarrollo, vista

de esta forma, no es sinnim a de adm inistracin pblica ni de adm inisI racin com parada. Como explica Gant, la adm inistracin del desarro
llo se distingue, aunque no es independiente, de otros aspectos y preo
cupaciones de la adm inistracin pblica. Por cierto, el m antenim iento
de la ley y del orden es una funcin primaria del gobierno y es funda
mental para el desarrollo, aunque precede y por lo general no est com
prendida en la definicin de adm inistracin del desarrollo. Asim ism o,
la prestacin de servicios esenciales de com unicacin y el facilitam iento
de instalaciones para la educacin, as com o el m antenim iento de siste
mas jurdicos y diplom ticos afectaran pero no formaran parte inte
gral de la adm inistracin del desarrollo.130
Sin insistir en un significado especfico definitivo para la adm inistra
cin del desarrollo, dicho autor opina que por lo m enos deberam os
abandonar tendencias pasadas a usarlo de manera intercam biable con
la adm inistracin pblica com parada, y que deberam os rechazar toda
im plicacin de que el m bito de la adm inistracin pblica com parada
se limita a problem as de la adm inistracin del desarrollo, sin importar
em o se le defina.
Esta divergencia no significa, sin embargo, que los cam bios significalivos que afectan la adm inistracin del desarrollo ya no tengan im por
tancia para la adm inistracin pblica com parada. Las estrategias de
adm inistracin de programas de asistencia tcnica orientados hacia oblelivos de desarrollo son de im portancia fundam ental para especialistas
de la adm inistracin del desarrollo, y continan interesando a los que se
concentran en la com paracin general de los sistem as nacionales de ad
m inistracin.131 De hecho, en aos recientes se ha producido una im
portante evaluacin y reorientacin de los objetivos y las estrategias de
la asistencia tcnica, com o resultado de evidencia acum ulada que muesiia que los esfuerzos por transferir la tecnologa adm inistrativa con frei uencia han tenido efectos poco discernibles o bien han producido con
secuencias negativas no previstas.
Para expresarlo con los trminos ms sencillos, se ha cam biado de una
modalidad de pensam iento acerca de la adm inistracin a otra modalil'lr, en ca si to d o s lo s a sp e c to s. [ ...] L os p rin cip io s y lo s p r o c e d im ie n to s q u e b u sca n la efii cn cia y la e c o n o m a p u ed en se r c o n tr a p r o d u c e n te s cu a n d o se les a p lica en circu n sta n t as d istin ta s. E sto rep resen ta la p rin cip al p arad oja d e la a d m in istr a c i n c u a n d o se le c o n
sid era en t r m in o s d el d e sa r ro llo . Ibid . , pp. 150-151.
1 G ant, Developm ent A dm inistration, p. 21.
1,1
Para un e s tu d io c r o n o l g ic o d e ta lla d o de las r e la c io n e s en tre la a d m in istr a c i n pM ica co m p a ra d a y lo s p ro g ra m a s d e ayu d a ex terio r d e lo s E sta d o s U n id o s, v a se, d e G eorm* G u ess, " C om parative an d In tern a tio n a l A d m in istra tio n , en la ob ra d e R ab in , H ild reth
\ M illcr, H andbook of Public A dm inistration, cap . 14, pp. 4 7 7 -4 9 7 .

Mf

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

dad de pensam iento sobre el m ism o tema. Islam y H enault las han lla
mado m odelo i y m odelo n. El primer m odelo estaba asociado con los
programas de asistencia tcnica de los primeros 20 aos despus de la
segunda Guerra Mundial. El segundo se identifica con la restructura
cin que tuvo lugar a partir de fines de los aos sesenta en los proyectos
de ayuda del Banco Mundial y de otras agencias m ultilaterales de des
arrollo, as com o en la U. S. Agency for International Developm ent ( a i d )
y otras agencias bilaterales. Los dos m odelos pueden ser apropiados se
gn las circunstancias, antes que com o alternativas o sustitutos en com
petencia entre s, pero se presupone que el segundo es m s adecuado
para los requisitos de los pases en vas de desarrollo.
El anterior m odelo "occidental" de adm inistracin del desarrollo ha
ca hincapi en la reforma administrativa en materia de estructura de la
organizacin, adm inistracin de personal, form ulacin de presupuesto
y otros cam pos tcnicos, y daba por sentado que la transferencia de tec
nologa de una cultura a otra era posible, sin necesidad de que se pro
dujeran al m ism o tiem po reformas en lo poltico, en lo social y en lo
econm ico. Ello implicaba que era posible separar la form ulacin de po
lticas de su ejecucin, pero sus crticos dicen que en realidad por deba
jo de todo esto se encontraba un sesgo etnocntrico basado en valores
occidentales, com o el nfasis en la m edicin del crecim iento econm ico
segn el producto interno bruto ( p i b ) , la especializacin organizacional
y profesional, as com o la orientacin hacia lo que se ha logrado com o
medida de prestigio social, todo lo cual se consider falsam ente com o in
dicadores neutrales de desarrollo. Existi la tendencia a concentrarse en
los avances en tecnologa administrativa y a aislarlos de las actividades
realm ente im portantes para el desarrollo, lo cual ocasion que Islam y
H enault com entaran que la marca del periodo del m odelo i era la pla
nificacin sin ejecucin.132
El segundo m odelo, m s aceptable en la actualidad, establece una
conexin m s directa entre poltica pblica y tecnologa administrativa.
Com ienza con las opciones para elegir en materia de polticas y con la
infraestructura institucional necesaria, para luego pasar a la tecnologa
adm inistrativa apropiada. El tem prano reconocim iento de esta tenden
cia se observ en el trabajo de Milton Esm an y sus colaboradores, quie
nes se concentraron en el proceso de "construccin de instituciones m e
diante un programa interuniversitario de investigacin diseado para
sistem atizar el anlisis transcultural de instituciones com o unidades
apropiadas para la com paracin. Durante los aos sesenta se recogieron
y analizaron datos em pricos de un nm ero de pases, incluidos Y ugos
132 "From

gnp

to B a sic N e e d s, p. 257.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

87

lavia, Venezuela, Nigeria, Jordania y E cuador.133 Jreisat describi este

m odelo y sugiri m odificaciones para que el enfoque no se limitara a los
pases en vas de desarrollo, sino que se pusiera ms nfasis en la com
paracin transcultural y para que se utilizara ms la investigacin reali
zada en la teora de las organizaciones.134 Siffin destac la necesidad de
i|ue se obtuvieran ms datos sobre el diseo de las organizaciones y los
electos de los diferentes arreglos organizacionales, con especial aten
cin en los factores am bientales que no son intrnsecos a las organi
zaciones propiam ente dichas. Observ que la tecnologa adm inistrativa
li adicional se orientaba ms hacia las necesidades de m antenim iento
t|ue de desarrollo, mientras que la esencia del desarrollo no es m antener
sino crear con efectividad. Por lo general, "la necesidad de capacidad
para disear y poner en prctica disposiciones que involucren tecnolo
gas es m ayor que la necesidad de tecnologas, lo cual requiere una
estrategia de diseo desarrollista que se concentre en el proceso de con s
truccin de instituciones.135
En pocas ms recientes se ha prestado cada vez ms atencin al efec
to fundamental que los factores culturales ejercen sobre la adm inistra
cin del desarrollo.136 Por ejemplo, durante su participacin en un sim
posio sobre las diferencias culturales y el desarrollo, Bjur y Zomorrodian
presentaron lo que describieron com o marco conceptual para el des
arrollo de teoras locales de adm inistracin basadas en su contexto".
Ellos supusieron que toda teora adm inistrativa que pretenda describir
la realidad existente, orientar la prctica adm inistrativa y aclarar objeti
vos adm inistrativos legtim os debe surgir de valores culturales que go
biernen la interaccin social y dom inen las relaciones inter e intraorgamzacionales". Queda im plcito que diferentes culturas contienen diversas
com binaciones de valores, y que por lo general estas com binaciones di
fieren de la mezcla prevaleciente en las sociedades seculares occidentales
(|ue han producido las teoras adm inistrativas ms com nm ente acepta
das. Por lo tanto, ellos aconsejaron que cuando se trate de pedir pres
tadas tcnicas adm inistrativas de una cultura externa, la adopcin tal
1,3 W. B la se, In stitu tion Building: A Source Book, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P ub licalio n s, 1973.
M4 " S y n th esis an d R elevan ce" , pp. 6 6 8 -6 7 0 .
ns "Two D eca d es o f P u b lic A d m in istra tio n , pp. 68-70.
136
W esley E. Bjur y A sgh ar Z om orrod ian , "Toward In d ig e n o u s T h eo r ie s o f A d m in istralion: An In tern a tio n a l P ersp ectiv e, International R eview o f A dm in istrative Sciences, vol.
S2, n m . 4, pp. 3 9 7 -4 2 0 , 1986; A. S. H u q ue, Paradoxes in Public A dm in istration , "A dm inisl i ;kt ive B e h a v io u r A cro ss C u ltu res, en el cap . 3, pp. 65-70; Ferrel H ead y, "The C ultural
D im e n si n in C o m p a ra tive A d m in istration " , cap . 5, pp. 8 9 -1 0 0 , en el lib ro d e A rora, Politic v and A dm inistration in Changing Societies; K a th leen S ta u d t, M anaging D evelopm ent:
State, Society, an d International Contexts, N ew b u ry Park, C aliforn ia, S a g e , 1991, parte ,
i n p tu lo 3, "The C ultural C o n tex ts, pp. 35-61.

88

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

cual nunca es aconsejable, sino que el m todo vlido es la adaptacin,

o bien, si la diferencia de valores es muy marcada, la creacin de m e
dios y tcnicas apropiados al sistem a de valores en que la teora se va a
aplicar".137 Staudt, Huque y yo m ism o hem os llam ado la atencin sobre
los factores culturales en los varios niveles del anlisis (societal, burocr
tico, organizacional, grupo de trabajo y otros), y Staudt ha sealado la
importancia de las influencias culturales en todos los niveles, as com o el
con ocim iento lim itado que se tiene actualm ente de ellas.138
Con esta reorientacin en los m todos ha ocurrido un cam bio de n
fasis en los proyectos de asistencia tcnica, los cuales ahora insisten en
las necesidades bsicas, que es el nom bre que Islam y H enault dieron
a su m odelo n com o pauta de desarrollo. El objetivo de las polticas es
llevar adelante un ataque frontal a la pobreza absoluta", segn los tr
m inos del B anco Mundial. El contenido del p i b se hace ms im portante
que su tasa de crecim iento, y el sector rural de la econom a se convierte
en el enfoque principal del desarrollo. El objetivo es transform ar la agri
cultura m ediante un sistem a descentralizado de pequeas organizacio
nes controladas en el m bito local antes que m ediante organizaciones
gubernam entales en gran escala. Para ello se deben fortalecer los go
biernos locales, aum entar la participacin local, crear nuevas organiza
ciones de interm ediarios y llevar a cabo cam bios im portantes en las
condiciones sociopolticas. Con esto se infiere que la tecnologa adm i
nistrativa adecuada ser muy diferente con el m todo del m odelo II.
Islam y H enault ponen nfasis en esto e insisten en que se debe form u
lar una nueva estrategia de adm inistracin para que los pases en vas
de desarrollo puedan concentrarse en el desarrollo rural planificado
com o su principal objetivo de polticas.
Los problem as que se plantean en la actualidad son si la estrategia
m encionada ha sido o puede ser elaborada, y hasta qu punto y de qu
m anera los pases ms desarrollados deben continuar sus esfuerzos por
transferir tecnologa adm inistrativa a los m enos desarrollados. Sobre lo
ltim o, el desencanto con lo que se ha experim entado es evidente. Es
verdad que m uchos proyectos de asistencia tcnica han fallado, aun
cuando se les aplique la vara de m edir ms benvola. Los escp ticos se
alan que los proyectos de asistencia supuestam ente neutros en cuanto
137 B jur y Z o m o rro d ia n , "Toward In d ig e n o u s T h eo r ie s o f A d m in istr a tio n , pp. 3 9 7 , 4 00,
412.
138 "La a te n c i n a la cu ltu ra e s fu n d a m en ta l en el trabajo d e d esa r ro llo . M u ch o s n iv eles
d e cu ltu r a s so n p arte d e e s e trabajo, d e sd e el n ivel n a cio n a l, lo s n iv e le s tn ic o s y d e cla se,
h a sta lo s d e g n ero , o r g a n iz a c i n y p r o fe si n . C ada n ivel cu ltu ral tie n e s u s p r o p io s d isc e r
n im ie n to s y a p lic a c io n e s, p ero ta m b in hay q u e to m a r cierta s p r e c a u c io n e s e s p e c fic a s en
ca d a n ivel a n te s d e lleg ar a c o n c lu s io n e s so b re el m is m o . S ta u d t, M anaging D evelopm ent ,
p. 56.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

89

polticas, en realidad han fortalecido y preservado regm enes polticos

represivos, o bien los han protegido ms all del tiem po del que se huhierun m antenido;139 esto implica que las actividades relativas a la asis
tencia tecnolgica en materia administrativa inevitablem ente son parte
Integral de una intervencin indeseable en los asuntos de otros pases.
<Uros, com o Esm an, quien desde hace m ucho tiem po es un instruido y
respetado estudioso de la asistencia para el desarrollo en m ateria de ad
ministracin pblica, reaccionan de manera ms p ositiva.140 Esm an ve
que la desilusin entre los desarrollistas en todos los cam pos est sien
do remplazada por el reconocim iento de oportunidades disponibles denn o de una evaluacin ms realista y lim itada de las posibilidades. As
com o reconoce que falta un consenso general sobre las estrategias del
di arrollo, ha llegado a darse cuenta de que la m odernizacin no es li
neal ni es inevitable, y que la asistencia tcnica es una em presa muy
i lesgosa, plena de problem as intim idantes, 141 y que, para decirlo con
m i s propias palabras, la adm inistracin pblica es un fenm eno pro
su d a m en te plural, no universal.142 En consecuencia, prev que proba
blemente exista dem anda de cooperacin tcnica en adm inistracin pliliea en dos rutas paralelas. La primera sern las respuestas a solicitudes
d< ayuda para crear funciones gubernam entales bsicas, lo cual, segn
>I. puede hacerse de acuerdo con su m odalidad punto iv, que corres
ponde al m odelo i de Islam y Henault. La segunda ruta sigue la lnea del
m odelo 11 de los autores m encionados, y ser la ruta del crecim iento
i leativo, pero tam bin de los problemas, puesto que se caracteriza por
(levados niveles de incertidum bre, por severas lim itacion es de recur
sos y por la necesidad de encontrar respuestas adm inistrativas crea
tivas. Esm an prev una orientacin nueva, con nfasis en la innovacin
V en la experim entacin antes que en la transferencia de tecnologas co
nocidas.
Ln la bibliografa reciente sobre la adm inistracin del desarrollo se
.1

1w C orea del Sur, C hile, A rgen tin a e Irn h an sid o m e n c io n a d o s c o m o lo s e je m p lo s tpii os, a n te s d e las refo rm a s p o ltic a s q u e d e sd e e n to n c e s h a n o cu rrid o en ca d a c a so . Para
un ejem p lo d e e s ta d u n id e n se s p r eo cu p a d o s p or la s c u e s tio n e s tic a s e n lo q u e se refera a
Ii is p r o y ecto s d e a y u d a a la a d m in istr a c i n p b lic a iran d u ra n te el r g im e n d el sh a, v a n
se los s ig u ie n te s a r tc u lo s en Public A dm inistration R eview , vol. 40, n m . 5, 1980; d e Joh n
I S eitz, "The F a ilu re o f U. S. T e ch n ica l A ssista n ce in P u b lic A d m in istra tio n : T h e Iran ian
( a s e , pp. 4 0 7 -4 1 3 ; d e Frank P. S h erw o o d , "Learning from the Iran ian E xp erien ce" , pp.
II 4 18; d e W illia m J. S iffin , "The S u lt n , the W ise M en, an d th e F retful M astod on : A Persian P a b le, pp. 4 1 8 -4 2 1 , y d e Joh n L. S eitz, "Irn an d the F utu re o f U. S . T e ch n ica l A ssislauce: S o m e A fter th o u g h ts, pp. 4 3 2 -4 3 3 .
140 V a se el a r tcu lo p rev io d e E sm a n , " D evelop m en t A ssista n ce in P u b lic A d m in istraiion: R q u iem o r R e n e w a l, Public A dm inistration Review , vol. 40, n m . 5, pp. 4 2 6 -4 3 1 ,
I >80, y su lib ro m s recien te, M anagem ent D im ensions o f Development.
141 M anagem ent D im ensions o f D evelopm ent, p. 160.
142 " D ev elo p m en t A ssista n ce in P u b lic A d m in istra tio n , p. 427.

90

I.A COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

est dedicando gran atencin a elaborar estrategias adm inistrativas que

se adapten a proyectos del m odelo n.143 Se observa una m arcada tenden
cia a formular y a trazar una secuencia sugerida de actividades calculada
para evitar las trampas y optim izar las perspectivas de xito. En uno de
estos esfuerzos, Marc Lindenburg y Benjamn Crosby se concentran en
la dim ensin poltica del m anejo del desarrollo, y ofrecen un m odelo de
anlisis poltico diseado para que sea til a los adm inistradores del
desarrollo, com plem entado por un nm ero de estudios de casos por uti
lizar com o auxiliares para la enseanza en la aplicacin del m od elo.144
En otro, Gregory D. Foster presenta una m etodologa intervencionista
para el desarrollo de la administracin", sugiriendo primero una exigen
te lista de actividades para aclarar asuntos referidos al am biente y a las
polticas, seguida de una estrategia para la ejecucin que abarca dos eta
pas principales, a saber: una preparatoria y otra operacional, cada una
de ellas con pasos especficos por tom ar.145 Dennis A. Rondinelli y Marcus D. Ingle, pese a interesarse y tratar de identificar los obstculos re
currentes y siem pre presentes creados por factores am bientales y cultu
rales, se concentran ms directam ente en la ejecucin efectiva de los
planes y proyectos de desarrollo. Ellos formulan un m todo estratgico
para la puesta en prctica, el cual consiste en seis elem entos o seis pa
sos que se deben dar: reconocim iento amplio; intervencin y anlisis de
estrategias; identificacin de la secuencia para las intervenciones incre
mntales; planificacin com prom etida para proteger y prom over nuevos
programas; fe en procedim ientos adm inistrativos sencillos y uso de ins
tituciones propias del lugar, y un estilo adm inistrativo facilitador que
dependa m enos de los controles jerrquicos y se apoye m s en la discre
cin y en la iniciativa locales.146 Kathleen Staudt ha indicado la persis
tente falta de participacin de las mujeres en las actividades de desarro143 Para u n a breve rese a, v ase, d e G eorge H o n a d le, " D evelop m en t A d m in istra tio n in
th e E ig h ties: N e w A gen d as or Od P ersp ectives?", Public A dm in istration R eview , vol. 42,
n m . 2, pp. 1 7 4-179, 1982. Para e s tu d io s m s c o m p le to s , v a se, d e C oralie B ryan t y L o u ise
G. W h ite, M anagem ent Developm ent in the Third World, B o u ld er, C olorad o, W estv iew
Press, 1982; d e Joh n E. K errigan y Jeff S. Luke, Management Training Strategies for Develop
ing Countries, B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish ers, 1987; d e D en n is A. R o n d in e l
li, D evelopm ent A dm inistration an d U. S. Aid Policy, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er
P u b lish ers, 1987; d e L o u ise G. W h ite, Im plem enting Policy Reform s in LDCs: A Strategy for
Designing an d Effecting Change, B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish e rs, 1990; d e
E sm a n , Managem ent D im ensions o f D evelopm ent, y d e S ta u d t, Managing Developm ent.
144 M anaging Development: The Political D im ensin, H artford, C o n n e c tic u t, K u m arian
Press, 1981.
145 "A M eth o d o lo g ic a l A p p roach to A d m in istrative D ev elo p m en t In terven tion " , Interna
tional R eview o f A dm inistrative Sciences, vol. 4 6 , n m . 3, pp. 2 3 7 -2 4 3 , 1980.
146 Im proving the Im plem entation o f D evelopm ent Programs: Beyond A dm inistrative
Reform, s i c a O cca sio n a l P apers S eries, n m . 10, W a sh in g to n , D. C., A m erican S o c ie ty for
Pub lic A d m in istra tio n , 1981, m im eo g ra fia d o , 25 pp.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

91

lio, y cita num erosos ejem plos de casos esp ecficos.147 David C. Korten
lia hecho hincapi en lo que denom ina "el m todo del proceso de apren
dizaje" para remplazar al "mtodo del formulario", que es ms com n, y
ha conferido gran im portancia a la accin voluntaria y el papel de las
organizaciones no gubernam entales ( o n g ) . 148 Adems, destaca el lide
razgo y el trabajo en equipo en el nivel local, pero confa en la ayuda de
gente enterada de afuera. Segn sus previsiones, lo normal es que este
proceso se realice en tres etapas en el tiempo: aprender a ser efectivo,
aprender a ser eficiente y aprender a expandirse. Los program as que al
canzaron el xito y las organizaciones que los apoyaron no fueron d ise
ados y ejecutados, sino que "evolucionaron y crecieron. El sugiere
que en vez de la cuidadosa planificacin previa de proyectos com o la
unidad bsica de la accin de desarrollo, se utilice la construccin o
creacin de capacidad fundam entada en la accin com o una alternati
va a los repetidos fracasos en las actividades de desarrollo rural d ecisi
vos para el progreso en la adm inistracin del desarrollo.149 Al actualizar
y depurar su m todo centrado en las personas despus de revisar los
acontecim ientos de la dcada de 1980, Korten ha llegado ahora a la con
clusin pesim ista de que la industria del desarrollo se ha convertido
en "un gran negocio, interesado ms en su propio crecim iento e im pera
tivos que en la poblacin que originalm ente se supona que habra de
beneficiar. Dom inada por los financieros y los tecncratas profesiona
les, la industria del desarrollo procura conservar una posicin apoltica
y sin com prom eterse con ningn valor, al tratar con los que son, ms que
nada, problem as de poder y de valores. La nica esperanza que ve para
tratar la crisis del desarrollo "se encuentra en las personas m otivadas
por un fuerte com prom iso social, ms que por los im perativos presu
puestarios de las grandes burocracias del m undo.150 Por lo tanto, insiste
en el papel potencial de las organizaciones no gubernam entales volunta
rias ( o n g ), en particular las que operan en la parte m eridional del m un
do, y propone una agenda para la accin durante la dcada de 1990.151
El m uestreo que se presenta aqu indica preocupaciones com unes,
pero respuestas diferentes. Esta diversidad tiene su contrapartida en la
147 S ta u d t, v a se la s e c c i n titu lad a "W om en in A d m in istr a tio n e n su lib ro Managing

Development.
148 K orten , v a se su im p o r ta n te a rtcu lo " C om m u n ity O rg a n iza tio n an d Rural D e v e lo p
m ent: A L earn in g P ro cess A pproach", Public A dm inistration R eview , vol. 40, n m . 5, pp.
4 8 0 -5 1 1 , 1980, y su lib ro m s recien te, Getting to the 21st Century: Voluntary Action an d
the G lobal Agenda, H artford , C o n n ecticu t, K u m arian P ress, 1990.
149 " C om m u n ity O rg a n iza tio n an d Rural D e v e lo p m e n t, p. 502.
150 Getting to the 2 s t Century, p. ix.
151 Para o tro e s tu d io q u e trata d e las c o n tr ib u c io n e s d e la s o n g , v a se, d e T h o m a s F.
C arroll, Interm ediary n g o s : The Supporting Link in G rassroots D evelopm ent, W est H art
ford, C o n n ecticu t, K u m a ria n P ress, 1992.

92

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

gam a de opiniones acerca del progreso que se ha realizado o que se pue

de esperar en la identificacin de estrategias apropiadas para adm inis
trar las actividades del desarrollo. Marcus Ingle es uno de los ms opti
m istas creyentes en la existencia de una ciencia de la adm inistracin de
la cual puede derivar dicha tecnologa de la adm inistracin. l aboga
por una aproxim acin ms genrica y m enos contextual a la adm inis
tracin del desarrollo, diciendo que lo apropiado de su propuesta pro
viene "principalmente de su coherencia con principios fundam entales, y
en segundo trm ino de que se adapta a las situaciones. De hecho, por
definicin, la esencia de la tecnologa apropiada para el desarrollo no
necesita ser adaptada, ya que es universalm ente aplicable en cualquier
contexto.152 l piensa que una tecnologa prelim inar basada en dicho
m todo ya ha evolucionado y que las perspectivas para avances futuros
son excelentes. Korten representa un punto de vista m ucho ms caute
loso. l deplora el m todo del formulario para la construccin, el cual
pone nfasis en objetivos especficos y en un m arco temporal determ i
nado, adem s de tener requisitos especficos en cuanto a recursos, por
que por lo general no se adapta bien a la ndole im predecible de las acti
vidades de desarrollo rural. Las organizaciones que en el m todo que l
prefiere (m todo del proceso de aprendizaje) ponen en marcha el pro
yecto no son valoradas por su capacidad para adherirse estrictam ente a
un plan preparado en detalle, sino por tener una bien establecida capa
cidad de adaptacin, tanto anticipativa com o en respuesta a los hechos
o situaciones.153 Korten muestra poca confianza en lo prctico que pue
dan ser las estrategias tcnicas para la adm inistracin que se apliquen
en el nivel generalizado o universal. Esm an tam bin favorece una estra
tegia plural del desarrollo que aliente la exploracin de canales alter
nativos para proporcionar los servicios por m edio de redes de servicio
m ultiorganizacionales,154 incluso la contratacin de em presas privadas
y la dependencia en las organizaciones no gubernam entales ( o n g ).
Es dem asiado pronto para juzgar si los diversos m todos sistem ticos
que se han propuesto para la ejecucin del m odelo ii o de los programas
de adm inistracin del desarrollo por ruta paralela han encontrado el
xito o el fracaso, pero la experiencia parece sugerir que es mejor ser
m odesto antes que excesivam ente entusiasta cuando se trata de predecir
grandes xitos.
Es evidente, entonces, que la adm inistracin del desarrollo es un tema
152 "A ppropriate M a n a g em en t T ech n ology: A D ev elo p m en t M a n a g em en t P ersp ectiv e,
p rep a ra d o para la c o n fe r e n c ia n a c io n a l d e la A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n
en 1981, m im eo g ra fia d o , 23 pp., en la p. 17.
153 C o m m u n ity O rg a n iza tio n an d R ural D evelop m en t" , p. 4 98.
154 V a se M anagem ent D im ensions o f Developm ent, d e E sm a n , en e s p e c ia l lo s ca p s. 5 y 6.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

93

que sigue en constante evolucin y debate, con tendencias cada vez

mayores de avanzar hacia una m ayor autonom a en la resolucin de los
problemas. N o obstante, el inters y la preocupacin de la adm inistra
cin del desarrollo y de la adm inistracin pblica com parada medular
seguirn m ezclndose.

Poltica pblica com parada

A partir de m ediados de los aos setenta, el inters en la poltica pblica
com parada ha aum entado m uchsim o, asem ejndose en m ltiples sen
tidos a la historia temprana del m ovim iento de adm inistracin pblica
com parada, tanto en lo que se logr com o en las incertidum bres que se
experim entaron. La proliferacin de estudios de poltica pblica com pa
tada ha dado com o resultado num erosos libros, un am plio volum en de
artculos en publicaciones peridicas (m uchos de ellos en publicaciones
dedicadas exclusivam ente a tem as de poltica), el ofrecim iento de cursos
universitarios tanto en el nivel de pregrado com o de posgrado, y la orga
nizacin de paneles y congresos especializados auspiciados por asocia
ciones profesionales y otras organizaciones.155
Como ya ocurri anteriorm ente en el cam po de la adm inistracin p
blica com parada, este rpido crecim iento ha provocado que se sugieran
maneras de clasificar este creciente caudal de resultados, un debate in
telectual sobre la cuestin de si se debe buscar un paradigma que rena
el consenso, y en ese caso cul deber ser el paradigma, y propuestas so
bre prioridades futuras para la investigacin. Slo podrem os tocar som e
ramente algunos de los problemas, pero sin tratarlos en detalle.
El enfoque central no est en discusin. Segn los pioneros de la dis
ciplina, la poltica pblica com parada es el estudio transnacional de
cm o, por qu y con qu efecto se elaboran las polticas gubernam enta
les".156 Si bien la investigacin em prendida puede tener nfasis variados,
y de hecho as ha sucedido, est claro que el tem a es m s lim itado que
155 Para e s tu d io s v a lio so s d e e s to s x ito s y p ro b lem a s d u ra n te la eta p a fo rm a tiv a , v a se,
d e K eith M. H en d erso n , "From C om p arative P u b lic A d m in istra tio n to C o m p a ra tiv e P ub lic
P o licy , International R eview of A dm inistrative Sciences, vol. 4 7 , n m . 4, pp. 3 5 6 -3 6 4 , 1981,
y d e M. D o n a ld H a n co ck , "C om parative P u b lic P olicy: An A s se s sm e n t, pp. 2 8 3 -3 0 8 , en la
o b ra d e F in ifter, Political Science (in c lu y e u n a b ib lio g r a fa se le c c io n a d a ). Para e s tu d io s
m u y c o m p le to s y m s r e c ie n te s so b re este ca m p o , v a se, d e D o u g la s E. A shford , c o m p .,
H istory an d Context in C om parative Public Policy, P ittsb u rgh , P en n sy lv a n ia , U n iv ersity o f
P ittsb u rgh P ress, 1992, y d e S tu art S. N agel, c o m p ., Encyclopedia of Policy Stu dies, 2a ed.
rev isa d a y a u m e n ta d a , N u ev a York, N. Y., M arcel D ekker, 1994.
156 A rnold J. H eid en h eim er , H ugh H eclo y C arolyn T eich A d am s, C om parative Public
Policy: The Politics o f Social Choice in Europe an d America, N u ev a York, S t. M artin s P ress,
1975, p. i.

94

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

la cobertura de la poltica com parada vista com o el estudio de sistem as

polticos com pletos, o que la adm inistracin pblica com parada vista
com o interesada en sus subsistem as adm inistrativos.
En una im portante obra reciente sobre la investigacin en la poltica
com parada,157 se hace nfasis en cuatro cam pos im portantes, que indi
can las principales direcciones en que se ha orientado la bibliografa so
bre el tema. Se trata de la poltica am biental, la educativa, la econm ica
y la social. Adems de analizar la ltim a palabra" en cada una de las
reas m encionadas, los autores tocan tem as de estrategia, m etodologa y
aplicacin, y com entan sobre resultados anteriores y direcciones futuras.
Si bien la poltica pblica com parada se ha establecido rpidam ente
con identidad propia, el tem a es de gran im portancia para n osotros.158
En primer lugar, es lo que ha obtenido resultados m s satisfactorios
hasta la fecha en la aplicacin, sobre una base com parativa, de una re
orientacin im portante que se ha producido en los Estados Unidos, res
pondiendo as a la crtica de que los estudios com parativos no se han
m antenido a la par de las tendencias actuales en el pas. Segundo, la
investigacin en poltica pblica com parada est tratando de lidiar con
los dilem as propios de manejarse entre factores transculturales, si bien
en este caso la secuencia ha sido de los contextos europeo y estaduni
dense, que son m s conocidos, a los casos de los pases en vas de des
arrollo en lugar de ser al revs, que fue lo que hizo el m ovim iento de ad
m inistracin pblica com parada.159 Tercero, este subcam po tam bin se
enfrenta a la conocida crtica de que la propia existencia de conceptualizacion es y de focos de investigacin radicalm ente distintos ha inhibi
do de forma severa los estudios acum ulativos,160 y sera deseable que
existiera mayor unidad de m tod os.161 Cuarto, a los investigadores se les
157 M e in o lf D ierk es, H a n s N . W eiler y A riane B e rth o in A ntal, c o m p s., C om parative Policy
Research: L eam ing from Experience, N u ev a Y ork, S t. M artin s P ress, 1987.
158 E sta recip ro cid a d d e in te r e se s n o sie m p re e s r e c o n o c id a p o r lo s a u to r e s e n el c a m p o
d e la p o ltic a p b lic a co m p a ra d a . C o m o b ien se a la N a o m i C aid en en su r ese a d e C om
parative Policy Research, e n Public A dm inistration R eview , vol. 48, n m . 5, pp. 9 3 2 -9 3 3 ,
1988, en e s te lib ro n o se h a ce referen cia al trab ajo d el C o m p a ra tiv e A d m in istra tio n
G rou p , o d e su s su c e so r e s , y se d esc a rta a la a d m in istr a c i n p b lic a " etn o cn trica y m u y
lo c a lista , p. 18.
159 H a n co ck e s tim q u e a p ro x im a d a m e n te 70% d e las o b ra s d e a n lisis p o ltic o h a n e s
tu d ia d o la s d e m o c r a c ia s in d u stria les a v a n za d a s d e E u ro p a o c c id e n ta l y d e A m rica del
N o rte, e n c o m p a r a c i n c o n cerc a d e 10% q u e e stu d ia n a A m rica L atin a o A sia, y c a si n in
g u n a el M ed io O rien te y frica ("C om p arative P u b lic P olicy: An A s se s sm e n t, p. 29 9 ).
H u g h H eclo , en otra rese a d e C om parative Policy Research, e n Am erican Political Science
R eview , vol. 82, n m . 2, pp. 6 5 2 -6 5 3 , 1988, h a ce e s te c o m e n ta r io a tin ad o: " D eb em os p r e o
c u p a rn o s m s p o r n u estro lo c a lism o en la e le c c i n d e lo s p a se s y p o r la verd a d era e q u iv a
le n c ia d e lo s te m a s e n lo s d ife ren tes e sc e n a r io s n acion ales" .
160 H a n co ck , " C om parative P u b lic P o licy , p. 2 93.
161 "Las m eta s d e la in v estig a ci n d e la p o ltic a co m p a ra d a se h a n e s ta b le c id o en u n n ivel
m u y elev a d o , y e s c o m p r e n sib le q u e lo s resu lta d o s n o h ayan sa tis fe c h o las ex p ecta tiv a s.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

95

acusa de producir investigacin que carece de relevancia para los encar

dados de la form ulacin de polticas y de ser dem asiado afectos a las
teoras y a la esp eculacin .162 Por ltim o, existe una am bigedad sim ilar
con respecto a si la poltica pblica com parada se refiere a com paracio
nes entre E stados-nacin, o bien de manera ms general il uso de la
m etodologa com parativa en el anlisis de la poltica p blica.163
Son escasos los esfuerzos por relacionar entre s los estudios com patativos en la poltica pblica y en la adm inistracin pblica. En el cap
tulo con que contribuy al libro de Ashford, Guy Peters exam ina la neeesidad de contar con una conceptualizacin m s adecuada del papel
que desem pean las organizaciones en las decisiones p olticas.164 En l
escribi que un im portante papel para la burocracia en la conform acin
de las polticas es probablem ente un requisito para el gobierno efectivo
en la sociedad contem pornea, a pesar de la presin poltica por redu
cirla al m nim o, y que el problem a ms im portante es saber de qu m a
nera se com bina la com petencia profesional con el m andato del cam bio
poltico que proviene de los polticos elegidos. A su vez, Randall Baker ha
editado recientem ente un libro cuya finalidad es iniciar un esfuerzo im
portante para incluir ms materiales com parativos, incluso de los com
ponentes de las polticas pblicas, en los programas de los estudios de
adm inistracin pblica en los Estados U n idos.165
I lay m u c h o s d a to s, e in c lu so a lg u n o s e sfu e r z o s te rico s, p ero el e n fo q u e n o ha sid o s i s
tem tico . H a d e m o str a d o se r d ifcil co n tro la r las variab les en u n c o n te x to co m p a ra tiv o , y
l.ts d ife r e n c ia s lleg a n a a b a rcar la s sim ilitu d e s. L os su p u e s to s te r ic o s d iv erg en . L os p a ses
que se estu d ia n s e e lig e n a c c id e n ta lm e n te . L os e s tu d io s so n fr e c u e n te m e n te d esc r ip tiv o s y
carecen d e in te rs te rico . L os m to d o s y c o n c e p to s e s ta d u n id e n se s se tran sfieren sin crl lea a lg u n a a o tro s c o n te x to s. La co m p lejid a d y la in certid u m b re d e sa fa n c u a lq u ie r preliccin co n fia b le. L o s v a lo res y las p referen cia s a p a recen en to d o el a n lisis y lo in flu yen .
La falta d e u n a estru ctu ra te rica g en era l o b sta c u liz a la a c u m u la c i n d e lo s resu lta d o s d e
la in v e stig a c i n . ste e s el r e su m e n d e la situ a c i n q u e p resen ta N a o m i C aid en en su
rese a d e C om parative Policy Research en la Public A dm inistration R eview , cita d a p revia
m en te. O bserva: S in d u d a , to d o e s to su e n a c o n o c id o . L os e s c r ito s so b r e la a d m in isi ra ci n p b lic a co m p a ra tiv a est n p le t r ic o s d e d is c u s io n e s p r e c isa m e n te so b r e e s to s p ro
b lem a s.
162 La rese a q u e h a ce H eclo d e Comparative Policy Research en la American Political Scien
ce Review , c ita d a p rev ia m en te, in clu y e esta m o rd a z ob serv a ci n : "Q uienes e stu d ia n la p o
ltica p b lic a co m p a ra d a tien en su fic ie n te s teoras, h ip te sis, in str u m e n to s m e to d o l g ic o s
V o p o r tu n id a d e s d e d ar co n fe r e n c ia s, para m a n te n e r se o c u p a d o s h a sta el p r x im o sig lo .
I.o q u e n o tie n e n s o n d a to s fid e d ig n o s.
163 E sto se reflej, p o r ejem p lo , en la a m p litu d d e lo s e n u n c ia d o s d e la s s e c c io n e s del
p rogram a para la r e u n i n a n u al d e la A m erican P o litica l S c ie n c e A sso c ia tio n d e 1983, co n
u n a se c c i n so b re a n lisis d e la p o ltic a p b lic a y otra so b re " P olticas co m p arativas: la
p o ltica p b lic a . H e n d erso n ta m b in m e n c io n a e s to en "From C o m p arative P u b lic A d m i
n istra tio n to C o m p a ra tiv e P u b lic P o licy , p. 3 64.
164 "Public P o licy a n d P u b lic B u reaucracy" , p arte m , cap . 13, pp. 2 8 3 -3 1 5 , en la o b ra d e
A shford, H istory an d Context in C om parative Public Policy.
165 R an d all B aker, co m p ., C om parative Public Management: Putting U. S. Public Policy
and Im plem entation in Context, W estp ort, C o n n ecticu t, P raeger, 1994.

96

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA

Deliberadam ente usa la palabra gerencia en el ttulo en lugar de adm i

nistracin para hacer nfasis en "la naturaleza aplicada y prctica de la
tarea, y porque im plica el significado de dinam ism o y cam bio, pero ex
plcitam ente dice que lo anterior no significa que el gobierno sea un ne
g o cio .166 Los m dulos o secciones de esa com pilacin com binan en pro
porciones ms o m enos iguales lo que com nm ente sera considerado
adm inistrativo (la reforma burocrtica, las finanzas pblicas y el pre
supuesto, la planificacin, las relaciones intergubernam entales) y los
asuntos polticos" (el com ercio internacional, la justicia penal, la pro
teccin am biental, la com petitividad industrial). Esto se puede convertir
en una va de reforma de los planes de estudio para fortalecer el con te
nido com parado y para producir vnculos ms estrechos entre la polti
ca pblica y otras reas de com paracin.

La adm inistracin pblica com parada m edular

En el centro de los estudios com parados en adm inistracin pblica du
rante las ltim as dos dcadas se encuentran varios acontecim ientos que
caracterizan la situacin presente y preparan la escena para el futuro, a
medida que nos aproxim am os al com ienzo del prxim o siglo. Una ten
dencia ha sido revaluar los objetivos de los estudios adm inistrativos
com parados, reduciendo algo las reclam aciones que se han hecho sobre
su calidad de ciencia y sobre la posibilidad de predecir los resultados a
partir de la investigacin. Jonathan Bendor se ocup en forma muy per
ceptiva de estos tem as en su exam en de las teoras desarrollistas versus
las teoras evolucionistas, en el cual reconoce que la teora evolucionista
tiene m enos poder de prediccin, pero tam bin observa que ste no es el
nico criterio para determ inar el mrito terico. Las predicciones que
se realizan a partir de hiptesis inadecuadas pueden ser precisas pero
son poco seguras. El poder de explicar no es igual al poder de predecir;
la explicacin adecuada no depende de la capacidad para predecir co
rrectamente. M enciona que los bilogos consideran que la teora de la
evolucin es suficiente para explicar los procesos evolutivos, pese a que
la teora genera predicciones dbiles, y sugiere que los expertos en cien
cias sociales tal vez quieran quedarse con la com prensin de lo su ce
dido antes que con el poder de prediccin.167
Est relacionado con esto el reconocim iento de que la adm inistracin
pblica com parada no slo se ha hallado y se halla en estado prepara166 Ibid., p. 7.
167 J o n a th a n B en d or, A T h eo r etica l P rob lem in C om p arative A d m in istration " , Public
A dm inistration R eview , vol. 36, n m . 6, pp. 6 2 6 -6 3 0 , 1976.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

97

digm tico, sino que es posible que se quede en ste durante un tiem po.
No ha aparecido consenso que aporte la coherencia, los objetivos y el
progreso que algunos buscaron en el pasado. La diversidad parece desi i ibir mejor los estudios en adm inistracin com parada que la uniform i
dad o la ortodoxia. Los que buscan la com probacin cientfica de hip
les is form uladas con gran precisin com o base para sus predicciones
siguen frustrados e insatisfechos sobre el progreso realizado. Yo ya he
dicho que escapar a las incertidum bres paradigm ticas que desde hace
mucho caracterizan la disciplina de origen la adm inistracin pbli
ca no es necesario para los estudios com parativos y la adm inistracin,
v que la superposicin forzada de un consenso falso sera ftil y asfixian
te.168 En la actualidad parece haber mayor aceptacin de la opinin de
que el verdadero consenso surgir cuando el trabajo realizado en el cam
po conduzca a ste en forma acum ulativa, pero tratar de llegar a l en
iorma prematura sera contraproducente.
No me cabe la m enor duda de que durante estos aos, en la teora del
.ilcance interm edio se ha producido un reconocim iento m ayor del m o
delo burocrtico com o marco conceptual dom inante para los estudios
de adm inistracin pblica com parada. El nfasis en los estudios com
parativos de sistem as burocrticos no rene los requisitos que establece
Kuhn para hablar de un paradigma cientfico, pero s ofrece una refei encia que ha resultado til. Que yo sepa, en fecha reciente no se ha pre
sentado ningn sustituto. Entre tanto, la mayor parte del trabajo que se
est produciendo se basa en este fundam ento terico.
El creciente volum en de trabajo en adm inistracin pblica com para
da, m ucho ya publicado y parte todava en preparacin, es un rasgo nola ble de la situacin actual, en contraste con la reduccin de actividad
que fue m otivo de preocupacin durante las revaluaciones de m ediados
de los aos setenta. En estos trabajos se incluyen artculos en publi
caciones peridicas, que han continuado apareciendo en un gran nme1 0 de revistas esp ecializad as.169 Adems, m uchos textos bsicos y varias
168

V a se m i a rtcu lo C o m p arative A d m in istration : A S o jo u rn ers V ie w , Public Adm i-

nistration R eview , vol. 38, n m . 4, pp. 3 5 8 -3 6 5 , en la p. 364, 1978.

169 El e stu d io m s c o m p le to d e e sta s p u b lic a c io n e s p er i d ic a s e s u n a n lisis d el c o n t e n i
d o d e 253 a r tc u lo s p u b lic a d o s en 20 rev ista s d e sd e 1982 h asta 1986. L os in v estig a d o res
i o n clu y e r o n q u e lo e sc r ito so b re este tem a e s d e h e c h o im p o r ta n te, y d e m u e str a la v ita li
dad c o n tin u a de la a d m in istr a c i n p b lic a co m p a ra d a , p ero ta m b in ca r e c e d e u n a id en lidad clara. A lg u n a s d e las ca ra cterstica s im p o r ta n tes q u e o b serv a ro n so n u n sig n ifi
ca tiv o c o m p o n e n te p r ctico , u n a o r ie n ta c i n c o n sid e r a b le h a cia la s r e c o m e n d a c io n e s d e
p o ltica s, u n a relativa e s c a se z d e lo s e s tu d io s para c o m p ro b a r teo ra s, u n tra ta m ien to
m ad u ro y a m p lio d e v a rio s tem a s y p r ctica s m e to d o l g ic a s q u e p a recen u n p o c o m ejores
qu e en el p a sa d o , p o rq u e a n e st n lejos d e lo id e a l. V ase, d e M o n tg o m er y V an W art y
N. Jo sep h C ayer, "C om parative P ub lic A d m in istration : D efu n ct, D isp ersed , o r R ed efin ed ?,
I'ublic A dm inistration Review , vol. 52, n m . 2, pp. 2 3 8 -2 4 8 , m a rzo -a b ril d e 1990.

98

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

publicaciones recientes cuyo tema es la adm inistracin pblica por lo

general incluyen captulos o secciones que tratan de la adm inistracin
com parada.170
Algunos ejem plos de esta actividad, ms am plia en perspectiva, estn
sintetizados en este punto. Otros, que tratan tem as especficos, regio
n es171 o pases, son abordados en captulos subsecuentes.
De estas contribuciones la ms significativa en trm inos de su intento
por reexaminar la situacin actual y pronosticar el futuro es la de B. Guy
Peters.172 Cabe sealar de entrada que la opinin de Peters difiere radi
calm ente del panorama optim ista que acabo de pintar respecto a las
perspectivas para la adm inistracin pblica com parada. Por cierto, se
gn l, su libro de 1988 trata de la aparente declinacin en el estudio
de la adm inistracin pblica comparada", a la cual describe com o un
cam po de indagacin en las ciencias polticas que en un m om ento m os
tr grandes prom esas y durante un tiem po realiz enorm es progresos,
pero del cual en la actualidad se ocupan muy pocos acadm icos [...] y
se ve enm araado en interm inables estudios descriptivos de aspectos di
m inutos de estructura o conducta administrativa en pases especficos,
con escaso desarrollo terico o conceptual.173 A m edida que avancem os
exam inarem os la validez de dichos juicios. Por el m om ento deseo con
centrarm e en lo que considero son los aspectos ms positivos de su an
lisis. Primero, com o su ttulo lo indica, Peters acepta que el objetivo prin
cipal debera radicar en la com paracin de burocracias pblicas; trata
de encontrar teoras de rango interm edio o institucionales, rechazando
todo intento de articular un paradigma para la adm inistracin pblica
que lo abarque todo. Segundo, identifica lo que tal vez sea el primero
y fundam ental problema afrontado por el estudio com parativo de la ad170 L os e je m p lo s in clu yen : d e C handler, A Centennial H istory o f the Am erican A dm inistra
tive S tate ; d e R a b in , H ild reth y M iller, H andbook o f Public A dm inistration; d e N a o m i B.
L ynn y A aron W ild avsk y, c o m p s., Public Adm inistration: The State o f the Discipline, C hat
h a m , N u ev a Jersey, C h ath am H o u se P u b lish ers, 1990; y d e R ich ard J. S tillm a n II, Preface
to Public Adm inistration: A Search for Themes an d Direction, N u ev a Y ork, S t. M artin s
P ress, 1991.
171 E n u n e s tu d io d e la in v estig a ci n a d m in istra tiv a en E u ro p a d e sd e 1980, H a n s-U lrich
D erlien c o n c lu y e q u e el a n lisis se c u n d a r io d e e s tu d io s n a c io n a le s c o m p a r a b le s e n su b c a m p o s c o m o el d e la estru ctu ra o r g a n iza cio n a l y el d e las p o ltic a s d e p erso n a l e s m u y
c o m n , p ero q u e h ay p o ca in v estig a ci n en lo q u e se a "un e s tu d io d ise a d o para ser c o m
p a ra tiv o y q u e im p lica la r e co p ila ci n d e d a to s en d o s o m s p a s e s . V ase, d e D erlien ,
" O bservation s o n the S ta te o f C om p arative A d m in istra tio n R esea rch in E u ro p e-R a th er
C o m p a ra b le th an C o m p a ra tiv e, Governance, vol. 5, n m . 3, pp. 2 7 9 -3 1 1 , ju lio d e 1992.
172 S u s o p in io n e s se p resen ta n en form a m s co m p le ta en Com paring Public Bureaucra
cies: Problem s o f Theory an d Method, T u sca lo o sa , A lab am a, T h e U n iv ersity o f A lab am a
P ress, 1988; y m s breve y r e c ie n te m e n te en "Theory an d M e th o d o lo g y in th e S tu d y o f
C o m p a ra tiv e P u b lic A d m in istration " , cap . 6, pp. 6 7-91, en la ob ra d e B ak er, C om parative

Public Management.
173 C om paring Public Bureaucracies, p. xiii.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

99

m inistracin pblica", que segn l es la falta de acuerdo acerca de qu

se est estudiando, es decir, lo que en el idiom a de las ciencias sociales
i onstituye la variable dependiente". Seala que otras instituciones gu
bernamentales tienen variables dependientes a la mano, com o pueden ser
las votaciones en la legislatura o los fallos en tribunales, pero que dichas
variables dependientes no han sido identificadas en relacin con las bu
rocracias pblicas de manera tal que les perm ita utilizar tcnicas de las
i iencias sociales modernas". Tercero, selecciona cuatro variables de
pendientes que segn l seran tiles en el proceso de com paraciones
11 ansnacionales: a) em pleados pblicos; b) organizaciones del sector p
blico; c) conducta dentro de las organizaciones pblicas, y d) el poder
le servicio civil para formular polticas pblicas. Se dedica un captulo
a cada variable, y el autor describe que el objetivo del libro es "ilustrar
las maneras en que se puede utilizar cada una de ellas".174
Otros elem entos importantes recientes que se agregan a la bibliografa
son los am plios estudios com parados sobre la adm inistracin pblica
hechos desde diferentes puntos de vista. Donald C. Rowat y V. Subramaniam han editado obras similares; una de ellas trata de las dem ocrai i is desarrolladas y la otra de los pases en vas de desarrollo.175 Ambas
i ontienen contribuciones sobre pases especficos por expertos inform a
dos, adem s de captulos que ofrecen vistazos generales de regiones o
de sistem as nacionales relacionados, as com o anlisis de problem as y
irndencias que surgen. Otro im portante estudio es Public A dm inistra
tion in World Perspective, el cual contiene un ensayo sobre el estado de
la profesin en materia de adm inistracin com parada hecho por los
com piladores O. P. Dwivedi y Keith Henderson, as com o una serie de
estudios regionales o por pases que incluye reas desarrolladas y en
vas de desarrollo, adem s de una evaluacin de las perspectivas futuras
por Gerald y N aom i Caiden, cuya visin es fundam entalm ente optim ista
v supone que se est produciendo una revitalizacin de la adm inistra
cin com parada e incluye una lista de sugerencias sobre aspectos listos
para que se les d un tratam iento com parativo".176 Ali Farazmand es el
redactor de dos proyectos an ms am biciosos. Uno es el Handbook on
Com parative and D evelopm ent Public A dm inistration , 177 que contiene ca
174 Ibid., pp. 2, 13, 24.
,7S D o n a ld C. R o w a t, c o m p ., Public A dm inistration in Developed Dem ocracies: A Com palative Study, N u ev a York: M arcel D ekker, 1988, y V. S u b ra m a n ia m , c o m p ., Public A dm i
nistration in the Third World: An International H andbook, W estp ort, C o n n ecticu t, G reenw o o d Press, 1990.
176 O. P. D w iv ed i y K eith H en d erso n , co m p s., Public A dm inistration in W orld Perspective,
lo w a City, lo w a S ta te U n iversity P ress, 1990.
177 Ali F a ra zm a n d , c o m p ., H andbook of C om parative an d D evelopm ent Public Adm inisIration, N u eva Y ork, M arcel D ekker, 1991.

100

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

ptulos sobre sistem as adm inistrativos histricos, la adm inistracin p

blica en pases desarrollados capitalistas y socialistas y en pases en des
arrollo (tratados por regiones) y anlisis de rendim iento adm inistrativo
y responsabilidad poltica en una variedad de am bientes sociales. El se
gundo, el H andbook o f Bureaucracy,178 es un com pendio que incluye las
perspectivas histricas y conceptuales sobre la burocracia y las polticas
de sta, captulos sobre una diversidad de relaciones burocrticas socia
les y secciones organizadas por regin, que tratan de la burocracia y de
las polticas burocrticas. Dos ejem plos finales son las obras de Baker,
Com parative Public Management, que ya m encionam os, y Public A dm i
nistration in the Global Village,119 editada por Jean-Claude Garca-Zamor
y Renu Khator, que com bina varios captulos tericos y conceptuales con
estudios de casos que se refieren al desarrollo de la adm inistracin en
diferentes escenarios.
A esta ola de contribuciones no le ha faltado su cuota de crticas, pero
el foco principal ha pasado de la amplia gam a de deficiencias que se ob
servaron en las crticas iniciales al tem a del refinam iento m etodolgico.
Peters ofrece el inform e ms com pleto sobre esta deficiencia, sus cau
sas, sus consecuencias y su solucin. En resum en, la supuesta deficien
cia radica en que la adm inistracin pblica com parada se ha quedado
atrs con respecto a otras reas de la ciencia poltica en su avance ha
cia la aprobacin de las pruebas de rigor cientfico m edido segn los c
nones de la ciencia social. Se exam inan algunas de las causas de esta
situacin, com o la carencia de un lenguaje terico til, la carencia de
indicadores y la im portancia de dim inutas y sutiles diferencias" en la
adm inistracin com parada.180 La consecuencia es que la adm inistracin
pblica com parada no se adapta a las norm as usuales de intelectuali
dad aplicadas en las ciencias sociales actuales181 y deben tratar de lle
gar a ser un com ponente de la corriente principal de las ciencias po
lticas.182 Peters contrasta reiteradam ente el progreso en m ateria de
poltica pblica com parada con este retardo en la adm inistracin pbli
ca com parada, explicndolo en parte por la supuesta m ayor facilidad
de m edicin y de ah la apariencia de mayor rigor cientfico en el estu
dio de la poltica pblica com parada.183 El rem edio que se propone es
identificar las variables dependientes com o las que ya se han m encion a
178 Ali F a ra zm a n d , c o m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u ev a Y ork, M arcel D ekker, 1994.
179 W estp o rt, C o n n ecticu t, P raeger, 1994.
180 P eters, Com paring Public Bureaucracies, pp. 2 2-24.
181 Ibid., p. xiv.
182 Ibid., p. 13.
183 Ibid., p. 12. S in em b a rg o , P eters n o cita e je m p lo s e sp e c fic o s d e u n a in v e stig a c i n d e
p o ltic a p b lic a co m p a ra d a q u e h aya te n id o x ito . C om o ya se o b ser v , e s te c a m p o ta m
b in ha sid o o b je to d e m u c h a s crtica s.

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

101

do y estudiarlas de manera tanto em prica com o comparativa, utilizando

m form acin cuantitativa o razonam iento sistem tico de conform idad
con los requisitos de las ciencias sociales de la actualidad. En su con clu
sin, Peters expresa su esperanza de que el contenido de su libro "nos
haga avanzar por lo m enos unos cuantos m etros por este largo y tortuo
so cam ino''.184
Sin presentar un anlisis detallado, puedo resum ir mi reaccin di
ciendo que si bien Peters argumenta que el bajo perfil de la administrai in pblica com parada puede atribuirse al hecho de que no es al m is
mo tiem po suficientem ente em prica y com parativa, lo cual l trata de
remediar, rara vez consigue lo que recom ienda. El problem a no es ser
em prico, sino ser com parativo. Las com paraciones que se hacen (esto
lo reconoce el autor y lo atribuye a las lim itaciones de los datos y de sus
propios con ocim ientos) se lim itan casi exclusivam ente a los Estados
I luidos y a unos cuantos pases europeos, todos ellos dem ocracias occi
dentales industrializadas. Algunos de los m odelos que utiliza (com o los
i|ue tratan de interacciones entre polticos y burcratas) parecen ser
aplicables nicam ente a dem ocracias parlamentarias o presidenciales,
no al nm ero m ucho ms elevado de entidades polticas que tienen reg
menes dom inados por partidos nicos o por burcratas profesionales.
No me queda la m enor duda de que se le debe encom endar y alentar por
lo que ha hecho y por lo que se propone hacer. Sin em bargo, su criterio
para m edir el progreso es decir, la investigacin debe ser cuantitativa
v cualitativa, por lo tanto lim itada a situaciones en las cuales los datos
disponibles para el anlisis son plenam ente adecuados no es igual al
mo, y a mi juicio no debe ser aceptado com o requisito para que existan
esfuerzos legtim os en la adm inistracin pblica com parada. En mi opi
nin, se deben buscar los mejores m todos de que se disponga para el
estudio com parativo de la adm inistracin pblica en toda la gam a de
sistem as polticos nacionales que existen, aun cuando las m edidas cuaniilativas o cualitativas no siem pre sean posibles. Si ello significa cierta
prdida de prestigio en relacin con la poltica pblica com parada o con
otros cam pos en los cuales dichas m ediciones son m s fciles de con se
guir, que as se a .185
IM Ibid., p. 189.
185
Mi in te rp reta c i n d e la form a m s a c tu a liz a d a en q u e P eters trata e s to s p ro b lem a s es
que ha su a v iz a d o c o n sid e r a b le m e n te su a n te rio r se rie d e crtica s a las d e fic ie n c ia s m e to
d o l g ic a s en la a d m in istr a c i n p b lic a co m p a ra d a en rela ci n c o n lo s e s tu d io s c o m p a r a
tivos d e la p o ltic a p b lic a y d e las p o ltica s. R e c o n o c e q u e " actu alm en te h ay m s esc e p ti. ism o so b re el p ro g reso d e lo s e stu d io s d e p o ltic a c o m p a r a tiv o s, y c o n c e d e q u e "en vez
le ser p ecu lia r a la a d m in istra c i n p b lica co m p a ra d a , el m al q u e a fecta lo s e s tu d io s c o m
para tiv o s p a rece se r u n fe n m e n o m u y d ifu n d id o". E n lo referen te a la m e to d o lo g a , d ice
'lia- en el m u n d o c o m p le jo d e la a d m in istr a c i n , "la id en tifica ci n d e v a ria b les in d ep en -

102

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

E stos com entarios reflejan la persistencia de diferencias de opinin

con respecto a lo que se ha logrado en el pasado, as com o a prioridades
futuras en los estudios com parativos de la adm inistracin pblica. No
obstante, mi opinin es que estas diferencias no son tan grandes com o
lo fueron hace algn tiem po, debido a la aceptacin general (incluidos
Peters y yo) de un enfoque primario para com parar las burocracias p
blicas. Para ello, algunos prefieren com paraciones ms lim itadas pero
m etodolgicam ente ms com plejas, en tanto que otros prefieren com pa
raciones ms am plias aunque tengan que ser m enos com plejas. Ambos
m todos pueden producir valiosas contrib u cion es.186
Otro tem a del que se sigue hablando es la relacin entre la adm inis
tracin pblica com parada y los cam pos m s am plios de la adm inistra
cin pblica y la ciencia poltica. Ya para 1976, Savage, Jun y Riggs
cuestionaban los m ritos y la factibilidad de tratar de, en el futuro, ha
cer hincapi en la separacin de identidades entre la adm inistracin
pblica com parada y de la adm inistracin pblica com o cam po de estu
dio. Estableciendo un paralelo con el efecto del m ovim iento behaviorista
sobre la ciencia poltica, Savage argum enta que el efecto del m ovim ien
to com parativo haba sido lo suficientem ente pronunciado y duradero
que ya no se necesitaba un m ovim iento, pues sus preocupaciones y
perspectivas haban pasado a ser parte integral de disciplinas m s am
plias. Para decirlo con sus propias palabras: Han vencido los 10 aos
del m ovim iento, y ste pasa [el exam en]. Opino que si bien su produc
cin no bastar para retardar su declinacin com o m ovim iento, su lega
do est siendo absorbido por las ciencias polticas y por la adm inistrad ie n te s y d e p e n d ie n te s p u ed e req u erir tan ta fe c o m o c ie n c ia , d e m a n e ra q u e p u ed en r e su l
tar tile s u n len g u a je y m to d o s a lg o m e n o s p r e c is o s. S u g iere q u e p o d ra n in te n ta rse
a lg u n o s d e e s o s e n fo q u e s a ltern a tiv o s, e in c lu so r e c o n o c e q u e lo s e sfu e r z o s p ara se r m s
c o m p le jo p u e d e n resu lta r c o n tra p ro d u c en tes. T h eory an d M e th o d o lo g y , pp. 71, 8 2-85.
E sto y to ta lm e n te d e a c u erd o co n su e n u n c ia d o final d e q u e "la m a y o ra d e lo s p ro b lem a s
q u e d e sc o n c ie r ta n a q u ie n e s estu d ia n la a d m in istr a c i n p b lic a c o m p a ra d a en 1994 so n
lo s m ism o s p ro b lem a s q u e se n o s h an p resen ta d o d u ra n te d ca d a s y q u e h a n a fe c ta d o a los
e x p erto s e n la s p o ltic a s co m p a ra d a s en gen eral d u ra n te el m is m o p e r io d o , y q u e "no h ay
n in g n r e m e d io te c n o l g ic o in m e d ia to p ara la m a y o ra d e n u e str o s p r o b le m a s d e in v e sti
g a ci n , ni n in g u n a m e d ic in a m e to d o l g ic a q u e cu re to d o s n u e str o s p a d e c im ie n to s . Ibid.,
p. 86.
186
C harles C. R agin , en The Com parative Method: M oving Beyond Q ualitative an d Quantitative Strategies, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia P ress, 1987, trata d e e s te p ro
b lem a p e r c e p tiv a m e n te . "Fui c a p a cita d o d ic e d e la m ism a fo rm a e n q u e a c tu a lm e n te
lo so n la m a y o ra d e lo s c ie n tfic o s s o c ia le s d e lo s E sta d o s U n id o s, p ara u sa r las t c n ic a s
e sta d stic a s d e va ria b les m ltip les sie m p re q u e fuera p o sib le. N o o b sta n te , fr e c u en tem en te
en c o n tr q u e e sta s t c n ic a s n o so n del to d o tile s p ara resp o n d er a a lg u n o s d e lo s p ro b le
m a s q u e m e in te resa n . [ ...] E ste lib ro rep resen ta u n e sfu e r z o p or alejarse d e las t c n ic a s
e sta d stic a s tr a d icio n a les, en e sp e c ia l en la c ie n c ia so c ia l co m p a ra tiv a , y b u sc a r a lte r n a ti
vas. [ ...] El p r o b lem a n o es m o stra r cu l te c n o lo g a e s la m ejor, sin o ex p lo ra r fo rm a s a l
tern ativas d e esta b lecer u n d i lo g o sig n ifica tiv o en tre las id ea s y la e v id e n c ia (pp . vii, viii).

LA COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

103

c ion pblica. [...] Los problem as que dieron origen al m ovim iento no
lian desaparecido. En todo caso, se han exacerbado.187 Jun expres la
opinin de que la adm inistracin com parada com o cam po aislado ha
cum plido su propsito y debe convertirse en parte integral del cam po
ms am plio de la adm inistracin pblica, el cual podra enriquecerse
c olocndosele en un contexto m undial.188 Riggs tam bin previo una con
vergencia, pero en el sentido de que la adm inistracin com parada se
convertira en cam po principal en el que la adm inistracin pblica esta
dunidense sera slo un su bcam p o.189 Peters concuerda en que el rumbo
sealado por Riggs sera el que por cierto ofrece m ayor oportunidad
para el desarrollo terico, y pone nfasis en lo esencial que es fom en
tar ms y mejores estudios com parativos.190
De cualquier forma que se le exprese, estoy de acuerdo con el tema
central de que no es necesario ni posible tratar de restaurar el grado de
autonom a y de separatism o que una vez caracteriz al creciente m ovi
m iento de la adm inistracin pblica com parada. Ha llegado el m om en
to de com binar la perspectiva com parativa con el nfasis tradicional
mente localista que se centra en los estudios y en la investigacin de
adm inistracin pblica de nivel nacional. Esto prom ete rem ediar algu
nas de las deficiencias de profundidad del anlisis que se atribuyen a los
esfuerzos com parativos, y al m ism o tiem po enriquecer la adm inistra
cin pblica general, am pliando sus horizontes de manera tal que la com
prensin del propio sistem a de adm inistracin se ver realzada cuando
se le coloque en un am biente transcultural.
Entre tanto, no es posible dar un vistazo general a la adm inistracin
pblica desde una perspectiva comparativa, a m enos que se establezca
primero un marco para la presentacin. A partir de esta revisin histri
ca de la evolucin de los estudios com parativos, debe quedar claro que
los sistem as de adm inistracin pblica de los pases existentes slo pue
den tratarse com parativam ente una vez seleccionado un enfoque entre
num erosas opciones que a veces presentan conflictos parciales entre s.
En el captulo n se acom ete la tarea de seleccionar un enfoque para la
com paracin.

,87 S a v a g e, "O ptim ism an d P essim ism " , p. 422.

188 Jun, " R en ew in g th e S tu d y o f C om p arative A d m in istra tio n , p. 6 47.
189 R ig g s ha ex p resa d o esta o p in i n m s d e u n a v ez, c o n d ife r e n te s p alab ras. V a se, p or
ejem p lo , "The G rou p a n d the M o v em en t, p. 65 2 , y "E pilogue: T h e P o litics o f B u re a u c ra tic
A d m in istra tio n , en la o b ra d e T u m m a la , A dm inistrative System s Abroad, ed . revisad a,
ca p . 15, p. 4 0 7 .
190 P eters, Com paring Public B ureaucracies , p. 3.

II. ENFOQUE COMPARATIVO

LA BUROCRACIA COMO ENFOQUE

Entre las diversas formas de organizar un estudio del estado actual del
conocim iento relativo a la adm inistracin en los distintos pases, hem os
elegido com o m edida de com paracin la institucin de la burocracia
pblica.
En vista de la preferencia por un enfoque funcional o no estructural
expresada por varios estudiosos sobresalientes de poltica com parada,
es ciertam ente legtim o preguntarse por qu no elegir una funcin com o
la de la aplicacin de la regla de Almond, en lugar de elegir la institu
cin o la estructura burocrtica com o tema del anlisis adm inistrativo
com parado. La respuesta no consiste en un juicio de tipo general acerca
de que el m todo funcional de estudio com parado de los sistem as polti
cos integrales es inferior al m todo estructural. Antes bien, se encuentra
en la determ inacin de que la burocracia, com o estructura poltica es
pecializada, ofrece una mejor base para el anlisis que la eleccin de
una o ms categoras funcionales. Nuestro objetivo no es com parar sis
tem as polticos integrales, sino slo com parar la adm inistracin pblica
en los diversos cuerpos polticos. Este enfoque restrictivo nos obliga a
elegir com o base de com paracin para un propsito especfico la insti
tucin ms prometedora: en nuestro caso, la adm inistracin pblica.
Dicha base debe ser suficiente, sin resultar excesiva, y aportar datos para
la com paracin de los cuerpos polticos tratados. Para el estudioso de la
administracin pblica, la estructura de la burocracia posee algunas ven
tajas sobre la aplicacin de reglas, as com o sobre toda alternativa fun
cional que se ha sugerido.
Las objeciones ms im portantes que Almond y otros plantean respec
to a los estudios com parados con nfasis estructural consisten en que
las estructuras pueden variar sustancialm ente de un sistem a a otro, as
com o en que estructuras sim ilares en distintos sistem as pueden poseer
im portantes diferencias funcionales que se pasen por alto. Estas precau
ciones, sin em bargo, no llegan a viciar la utilidad del m todo estructural
en el estudio com parado de la adm inistracin pblica. Al parecer, la bu
rocracia, com o estructura especializada, es com n a todos los Estadosnacin contem porneos, segn se explica ms adelante. En cuanto al
segundo punto, concentrarse en la burocracia pblica no im plica pasar
104

ENFOQUE COMPARATIVO

105

por alto autom ticam ente la posibilidad de que cum pla otras funciones,
tulems de la aplicacin de normas. En realidad, si es cierta la hiptesis
di; Almond de que todas las estructuras son m ultifuncionales, es tan v
lido para efectos de un estudio com parado concentrarse en una esnuctura que existe en el nivel universal e investigar las diferentes fun iones que desem pea, com o concentrarse en una funcin especfica e
identificar las estructuras que la cum plen. Rastrear una funcin deter
minada m ediante m ltiples estructuras parecera presentar problem as
de conceptualizacin y de investigacin tan im portantes com o los de
sealar una estructura nica y analizar las funciones que d esem pea.1
I odo anlisis com parado parcial de los sistem as polticos presenta un
dilema, a saber: adoptar un m todo funcional o institucional. Tal vez esto
no sea grave en los pases occidentales, donde existe un alto grado de
correlacin entre las estructuras y sus fu n ciones pertinentes por m e
dio de los diversos sistem as. Sin em bargo, al estudiar los pases en d es
arrollo cualquiera de estos dos enfoques presenta graves problem as.
I ,a com paracin de acuerdo con la funcin podra ser ms difcil en la
prctica que en la teora, puesto que tenem os poca experiencia al res
pecto, y requiere la identificacin de estructuras vagam ente form adas o
extraas m ediante las cuales la funcin en consideracin se lleva a la
prctica. Por otra parte, los riesgos de la com paracin estructural son
ms fcilm ente identificables, incluida la falta o la existencia precaria
de instituciones com parables y el peligro de presuponer que estructuras
sim ilares siem pre desem pean funciones equivalentes.
Una com paracin con base estructural es posible si la institucin o
las instituciones que se estudian existen realm ente y m antienen una co
rrespondencia con los sistem as polticos en consideracin, y si se obser
van las variaciones en el papel funcional que dichas instituciones desem
pean en los diversos sistem as.
Desde otro punto de vista, podra sostenerse que la com paracin de
la estructura y de la conducta burocrticas es deficiente porque slo
ofrece una cobertura parcial de los tem as que tradicionalm ente tratan
los libros sobre la adm inistracin pblica en los distintos pases, tales
1

Para u n a e x p lic a c i n m s d etallad a, v a se, d e Ferrel H ead y y S y b il L. S to k es, c o m p s.,

Papers in Com parative Public Adm inistration, Ann Arbor, M ich ig a n , In stitu te o f P u b lic A d
m in istr a tio n , T h e U n iv ersity o f M ich ig a n , pp. 10-11, 1962. W illiam J. S iffin h a e stu d ia d o si
la p ersp e ctiv a b u ro cr tica estru ctu ral a m erita c o n tin u a r sie n d o u sa d a y c o n c lu y e q u e m e
rece q u e se le ten g a co n fia n z a para recorrer lo q u e llam a el c a m in o e s tr e c h o a la c ie n c ia ,
eq u iv a len te a lo d e n o m in a d o p o r o tro s "teora d el ra n g o m e d io . A u n q u e r e c o n o c e la c a
p a cid a d lim ita d a d el estr u c tu r a lism o c o m o u n in stru m e n to , S iffin a r g u m e n ta q u e a b a n d o
n arlo n o ay u d a r en m u c h o a m ejorar la situ a c i n . V a se su " B ureaucracy: T h e P rob lem
o f M e th o d o lo g y a n d th e S tr u c tu ra l A pproach", Journal o f Com parative Adm inistration,
vol. 2, n m . 4, pp. 4 7 1 -5 0 3 , 1971.

106

ENFOQUE COMPARATIVO

com o la organizacin administrativa y la direccin, la adm inistracin

fiscal y de los recursos hum anos, las relaciones entre los distintos nive
les del gobierno y de adm inistracin y el derecho adm inistrativo. Una
respuesta consiste en que el marco com n de tratam iento es m enos evi
dente en la actualidad que hace unos cuantos aos, de m odo que la va
riacin en la perspectiva es ms aceptable. Sin em bargo, la explicacin
ms convincente consiste en que una com paracin generalizada a tra
vs de los diversos pases requiere cierto concepto organizador que evite
que nos enterrem os bajo un alud de datos acerca de una multitud de sis
tem as adm inistrativos de naturaleza diversa. La burocracia provee di
cho concepto organizador, que ciertam ente se encuentra en el centro de
la adm inistracin moderna si bien adm inistracin pblica y burocra
cia no son sinnim as , y sobre la cual influyen todas las dem s fuerzas
que han interesado a los estudiosos de la adm inistracin pblica en el
pasado.
Antes de proseguir, debem os exam inar cuidadosa y detalladam ente el
uso que al trm ino burocracia le han dado distintos autores, las con fu
siones respecto al significado y los entendim ientos que resultaron y la
acepcin otorgada al trmino en el presente libro.

Co nceptos

d e b u r o c r a c ia

A m enudo se ha atacado el trm ino burocracia acusndolo de ser artifi

cial, am biguo y problem tico. Estos adjetivos son exactos; sin em bargo,
el trm ino burocracia ha dem ostrado su poder de perm anencia. Aun la
m ayora de sus crticos han concluido que es preferible conservarlo
(siem pre y cuando se le d el significado que ellos prefieren) que aban
donarlo. Esta es, en esencia, la postura aqu adoptada.
Se desconocen con exactitud los orgenes de la palabra. M orstein Marx
le atribuye un origen francs, al identificar un antiguo antepasado latino;
la califica de repugnante ejem plo de la cruza entre el francs y el griego,
y la enum era entre las palabras notorias de nuestros tiem pos.2 Dicho au
tor subraya que el trmino fue utilizado por primera vez en su forma
francesa, bureaucratie, por un ministro de com ercio francs del siglo xvm
para referirse al gobierno en ejercicio, que durante el siglo xix lleg a
Alemania com o Burokratie y que con posterioridad ha ingresado en el
ingls y en m uchos otros idiom as. Como tema de estudios acadm icos,
se le asocia principalm ente con Max Weber (1864-1920), estudioso ale2 Fritz M orstein Marx, The A dm inistrative State, Chicago, University o f C hicago Press,
pp. 16-21, 1957.

o
ENFOQUE COMPARATIVO

mn de las ciencias sociales, cuyos escritos sobre el tem a han *

do un aluvin de com entarios y de nuevas investigaciones.3
El uso al parecer m s extendido del trm ino burocracia puede
distraernos, aunque no detenernos forzosam ente. En el lengua;
lar, el trm ino burocracia cum ple el papel de villano y es em plt
personas opuestas al "gran gobierno o al "Estado benefactor, .
iiera de una m aldicin poltica. En ocasiones, esta acepcin t
aparece en escritos acadm icos, de los cuales dos ejem plos corr
le citados son la definicin proporcionada por Harold Laski e*
rin de 1930 de la Encyclopedia o f the Social Sciences y el trat.
que Ludwig von M ises le da en su libro Bureaucracy.4
La mayora de los estudiosos de las ciencias sociales define la
cracia en una forma destinada a identificar un fenm eno que se ;
con organizaciones com plejas de gran escala, sin otorgarle connot.
positiva ni negativa. Este uso neutral del trm ino en cuanto a su val
cin no identifica la burocracia con un hroe ni con un villano, sino
la considera una forma de organizacin social con determ inadas car
tersticas.
La confusin terica sobre la burocracia se origina en los diferentes
mtodos utilizados para describir dichas caractersticas y en la falta de
distincin entre los diversos m todos.5 Esta am bigedad puede rastrear
se hasta las m ism as form ulaciones de Weber y, a pesar del alto nivel de
concordancia y de congruencia en lo relativo a las caractersticas funda
mentales de la burocracia, contina hasta el presente.
La tendencia prevaleciente consiste en definir la burocracia en tr
minos de las caractersticas estructurales bsicas de una organizacin.
La form ulacin ms com pacta es la de Vctor Thom pson, quien caracte3 Para e x c e le n te s in tr o d u c c io n e s a las o b ras so b re este tem a , v a se, d e R ob ert K. M erton

ct al., c o m p s., Reader in Bureaucracy, N u ev a York, F ree P ress o f G len co e, In c., 1952; d e Peter M. B lau , Bureaucracy in Modern Society, N u eva York, R a n d o m H o u se , 1956; d e Alfred
D iam ant, "The B u re a u c ra tic M odel: M ax W eb er R ejected , R ed isc o v ered , R e fo r m e d , en la
obra d e H ea d y y S to k es, Papers, pp. 5 9-96, y d e H en ry Jacob y, The Bureaucratization o f the
World, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia P ress, 1973. A p o rta cio n es so b re varios
.isp e c to s d e la b u ro cra cia p u ed en en co n tra rse en el lib ro d ^ J a n -E rik L ae, c o m p ., Bureau
cracy and Public Choice, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1987, y en el d e Larry
B. Hill, co m p ., The State o f Public Bureaucracy, Arm onk, N ueva York, M. E. Sharpe, Inc., 1992.
Un c o m p e n d io b a sta n te co m p le to d e c o n trib u c io n es m u y variad as sob re la b u rocracia y las
o p e r a c io n e s b u ro cr tica s e s el d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u eva
York, M arcel D ekker, 1994. Para un resu m en , vase, d e Ferrel H eady, " B u reau cracies, cap lu lo 20 , pp. 3 0 4 -3 1 5 , en la ob ra d e M ary H a w k esw o rth y M au rice K o g a n , c o m p s., E ncyclo
pedia o f G overnm ent and Politics, vol. i, L on d res y N u ev a York, R o u tle d g e , 1992.
4 T a n to Laski c o m o V on M ises so n c ita d o s en el a rtcu lo d e W allace S . S ayre, "B u reau
cracies: S o m e C o n tra sts in S ystem s" , Indian Journal o f Public A dm inistration, vol. 10,
n m . 2, p. 2 1 9 , 1964.
5 F errel H ead y, " B u reau cratic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , Adm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 50 9 -5 2 5 , 1959.

106

ENFOQUE COMPARATIVO

com o la organizacin administrativa y la direccin, la adm inistracin

fiscal y de los recursos hum anos, las relaciones entre los distintos nive
les del gobierno y de adm inistracin y el derecho adm inistrativo. Una
respuesta consiste en que el marco com n de tratam iento es m enos evi
dente en la actualidad que hace unos cuantos aos, de m odo que la va
riacin en la perspectiva es ms aceptable. Sin em bargo, la explicacin
ms convincente consiste en que una com paracin generalizada a tra
vs de los diversos pases requiere cierto concepto organizador que evite
que nos enterrem os bajo un alud de datos acerca de una m ultitud de sis
tem as adm inistrativos de naturaleza diversa. La burocracia provee di
cho concepto organizador, que ciertam ente se encuentra en el centro de
la adm inistracin m oderna si bien adm inistracin pblica y burocra
cia no son sinnim as, y sobre la cual influyen todas las dem s fuerzas
que han interesado a los estudiosos de la adm inistracin pblica en el
pasado.
Antes de proseguir, debem os exam inar cuidadosa y detalladam ente el
uso que al trm ino burocracia le han dado distintos autores, las confu
siones respecto al significado y los entendim ientos que resultaron y la
acepcin otorgada al trm ino en el presente libro.

C o nceptos

d e b u r o c r a c ia

A m enudo se ha atacado el trm ino burocracia acusndolo de ser artifi

cial, am biguo y problem tico. Estos adjetivos son exactos; sin em bargo,
el trm ino burocracia ha dem ostrado su poder de perm anencia. Aun la
mayora de sus crticos han concluido que es preferible conservarlo
(siem pre y cuando se le d el significado que ellos prefieren) que aban
donarlo. sta es, en esencia, la postura aqu adoptada.
Se desconocen con exactitud los orgenes de la palabra. Morstein Marx
le atribuye un origen francs, al identificar un antiguo antepasado latino;
la califica de repugnante ejem plo de la cruza entre el francs y el griego,
y la enumera entre las palabras notorias de nuestros tiem pos.2 Dicho au
tor subraya que el trm ino fue utilizado por primera vez en su forma
francesa, bureaucratie, por un ministro de com ercio francs del sigloxvm
para referirse al gobierno en ejercicio, que durante el siglo xix lleg a
Alemania com o Burokratie y que con posterioridad ha ingresado en el
ingls y en m uchos otros idiom as. Como tema de estudios acadm icos,
se le asocia principalm ente con Max Weber (1864-1920), estudioso ale2 Fritz M orstein Marx, The Adm inistrative State, Chicago, University o f Chicago Press,
pp. 16-21, 1957.

o
ENFOQUE COMPARATIVO

107

man de las ciencias sociales, cuyos escritos sobre el tema han estim ula
do un aluvin de com entarios y de nuevas investigaciones.3
El uso al parecer ms extendido del trm ino burocracia puede llegar a
distraernos, aunque no detenernos forzosam ente. En el lenguaje popu
lar, el trm ino burocracia cum ple el papel de villano y es em pleado por
personas opuestas al gran gobierno" o al Estado benefactor", a la m a
nera de una m aldicin poltica". En ocasiones, esta acepcin tam bin
aparece en escritos acadm icos, de los cuales dos ejem plos com n m en
te citados son la definicin proporcionada por Harold Laski en la edit in de 1930 de la Encyclopedia o f the Social Sciences y el tratam iento
<|iie Ludwig von M ises le da en su libro Bureaucracy.4
La mayora de los estudiosos de las ciencias sociales define la buroi i acia en una forma destinada a identificar un fenm eno que se asocia
con organizaciones com plejas de gran escala, sin otorgarle connotacin
positiva ni negativa. Este uso neutral del trm ino en cuanto a su valorac in no identifica la burocracia con un hroe ni con un villano, sino que
la considera una forma de organizacin social con determ inadas caracIcMsticas.
La confusin terica sobre la burocracia se origina en los diferentes
mtodos utilizados para describir dichas caractersticas y en la falta de
distincin entre los diversos m todos.5 Esta am bigedad puede rastrear
se hasta las m ism as form ulaciones de Weber y, a pesar del alto nivel de
concordancia y de congruencia en lo relativo a las caractersticas funda
mentales de la burocracia, contina hasta el presente.
La tendencia prevaleciente consiste en definir la burocracia en tr
m inos de las caractersticas estructurales bsicas de una organizacin.
La form ulacin ms com pacta es la de Vctor Thom pson, quien caracte
3 Para e x c e le n te s in tr o d u c c io n e s a la s o b ra s so b r e e s te tem a , v a se, d e R ob ert K. M erton

ct al., c o m p s., Reader in Bureaucracy, N u eva York, F ree P ress o f G len co e, In c., 1952; d e P e
lel M. B la u , Bureaucracy in Modern Society, N u ev a York, R a n d o m H o u se, 1956; d e Alfred
D iam ant, "The B u re a u c ra tic M odel: M ax W eb er R ejected , R ed isc o v ered , R e fo r m e d , e n la
obra d e H ea d y y S to k es, Papers, pp. 59-96, y d e H en ry Jacob y, The B ureaucratization of the
World, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia Press, 1973. A p o rta cio n es so b re varios
isp ecto s d e la b u ro cra cia p u ed en e n co n tra rse en el lib ro de>Jan-Erik L ae, c o m p ., Bureau
cracy an d Public Choice, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1987, y e n el d e Larry
B. Hill, co m p ., The State of Public Bureaucracy, Arm onk, N u eva York, M. E. Sharpe, Inc., 1992.
Un c o m p e n d io b a sta n te co m p le to d e co n trib u c io n es m u y variad as so b re la b u rocracia y las
o p e r a c io n e s b u ro cr tica s e s el d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u eva
York, M arcel D ekker, 1994. Para un resu m en , vase, d e Ferrel H eady, B u rea u cra cies, cap lu lo 20, pp. 3 0 4 -3 1 5 , en la ob ra d e M ary H a w k esw o rth y M au rice K ogan , c o m p s., Encyclo
pedia o f G overnm ent and Politics, vol. i, L on d res y N u eva York, R o u tle d g e , 1992.
4 T a n to Laski c o m o V o n M ises so n c ita d o s en el a rtcu lo d e W a lla ce S . S ayre, B u r e a u
cracies: S o m e C o n tra sts in S ystem s" , Indian Journal o f Public A dm inistration, vol. 10,
n m . 2, p. 2 1 9 , 1964.
5 Ferrel H ea d y , B u re a u c ra tic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , A dm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 50 9 -5 2 5 , 1959.

ENFO QUE COMPARATIVO

riza la organizacin burocrtica com o un com puesto de una jerarqua

de autoridad altamente elaborada que se sobrepone a una divisin del
trabajo sum am ente especializada.6 A partir de Weber, la mayora de los
escritores sobre la burocracia ha enum erado las d im ensiones estructu
rales de la burocracia, presentando variaciones m enores en sus form u
laciones tanto en lo relativo al contenido com o a la subdivisin de te
mas, aunque con coincidencias sustanciales entre ellos. Richard H. Hall
ha elaborado una tabla con las caractersticas de la burocracia segn
las enum eraciones proporcionadas por varios autores, incluidos Weber,
Litwak, Friedrich, Merton, Udy, Heady, Parsons y Berger.7 De la extensa
enum eracin de caractersticas, Hall eligi seis d im ensiones dignas de
atencin especial: a) una jerarqua de autoridad bien definida; b) una di
visin del trabajo basada en la especializacin funcional; c) un sistenja
de normas relativas a los derechos y obligaciones de los funcionarios
que desem pean los distintos cargos; d) un sistem a de procedim ientos
relativo a las relaciones de trabajo; e) la im personalidad de las relacio
nes interpersonales, y f ) la seleccin para em pleos y ascensos basada en
la com petencia tcnica. Esta lista bien puede servir com o resum en de
las caractersticas estructurales de la burocracia ms com nm ente se
aladas.
Una segunda tendencia con siste en definir la burocracia en trm inos
de caractersticas conductuales, o en aadir stas a las caractersticas
estructurales, com o resultado de lo cual se obtiene una pauta de con
ducta que se supone burocrtica. Sin em bargo, las op iniones en cuanto
a qu tipo de conducta m erece tal calificativo varan considerablem ente.
Una opcin consiste en destacar los rasgos norm ales, deseables y fun
cionales positivam ente asociados a la prosecucin de los objetivos de las
organizaciones burocrticas. Por ejem plo, Friedrich hace nfasis en ras
gos com o la objetividad, la precisin, la congruencia y la discrecin, los
cuales estn clara e ntim am ente ligados a la funcin d t m a d e ~5ecisiones por los funcionarios adm inistrativos"8 en tanto que "represen
tan norm as que definen pautas de conducta o hbitos deseables para
todos los m iem bros de dicha organizacin burocrtica, que han sido
establecidos por hombres de una inventiva extraordinaria, quienes m e
diante sus descubrim ientos sentaron las bases de una sociedad racio6 V cto r A. T h o m p so n , Modern O rganization, N u eva York, Alfred A. K n op f, In c., pp. 3-4,
1961.
7 R ich a rd H. H all, " In traorgan ization al S tru ctu ral V ariation : A p p lica tio n o f th e B u re a u
cra tic M o d el, A dm inistrative Science Quarterly, vol. 7, n m . 3, pp. 2 9 5 -3 0 8 , 1962.
8 Cari J o a ch im F ried rich , Man an d his G overnm ent, N u ev a Y ork, M cG raw -H ill B ook
C o m p a n y , p. 4 7 1 , 1963. Para u n a p r e se n ta c i n m s c o m p le ta d e lo s p u n to s d e v ista d e
F ried rich so b re la b u rocracia, v a n se en p a rticu la r lo s c a p tu lo s 18, "The P o litica l E lite
an d B u reaucracy" , y 26, "Taking M ea su res an d C arrying On: B ureaucracy".

ENFOQUE COMPARATIVO

109

hu y Eisenstadt habla en trm inos elogiosos de un tipo de equilibrio

illn.im ico que la burocracia puede desarrollar en relacin con el medio,
imi el cual la burocracia conserva su autonom a y sus rasgos distintivos
Inptando una conducta que m antiene su diferenciacin estructural de
I" dem s grupos sociales, aunque reconociendo los derechos de quie
nes legtim am ente reclaman poderes de supervisin sobre ella .10
Iln enfoque ms com n, que aparece en los trabajos de m uchos otros
Hilles, subraya los rasgos de conducta que son bsicam ente negativos,
di luncionales, patolgicos o contraproducentes y que tienden a frus11 .ir el logro de los objetivos que supuestam ente la burocracia se propo
ne alcanzar. Robert Merton ha hecho la enunciacin clsica de este
Imiiiio de vista.11 Dicho autor ve con preocupacin el hecho de que los
mism os elem entos que conducen a la eficiencia en general producen inin icncia en casos determinados" y ocasionan una excesiva preocu
pacin por la su jecin estricta a Jas.xeglam en tac iones, lo cual induce
timidez, conservacionism o y tecnicism o". El nfasis sobre la despersonalizacin de las relaciones origina relaciones conflictivas con los clien
tes de la burocracia. Entre las orientaciones conductuales especficas
mas frecuentem ente m encionadas se encuentran pasar la responsabili
dad a otra persona, el papeleo, la rigidez, la inflexibilidad, la despersoualizacin excesiva, el secreto excesivo, y la renuencia a delegar y a ejereer facultades discrecionales. La conducta de esta clase es tpica de la
"incapacidad idnea" del burcrata. De esto se deduce que la conducta
ms tpicam ente burocrtica se origina en un exceso de nfasis en la ra
cionalizacin de la organizacin burocrtica, que es disfuncional en sus
electos, lo cual sugiere un m odelo para la conducta burocrtica que hai a hincapi en estos rasgos contradictorios o contraproducentes. Tal
contina siendo la orientacin com n. M orstein Marx habla de dichos
rasgos com o los m ales de la organizacin" y los explica diciendo que
"el tipo de organizacin burocrtica origina ciertas tendencias que per
vierten su objetivo. Parte de su fuerza y en casos extrem os su totali
dad se disipa constantem ente por vicios que, de m odo paradjico,
9 Cari J o a ch im F ried rich , C onstitutional G overnm ent an d Dem ocracy, 4 a ed ., B o sto n ,
lila isd el! P u b lish in g C o m p an y, pp. 4 4 -4 5 , 1968.
10 S. N . E isen sta d t, B u rea u cra cy , B u re a u c ra tiza tio n , an d D eb u r e a u c r a tiz a tio n , A dm i
nistrative Science Quarterly, vol. 4, n m . 3, pp. 3 0 2 -3 2 0 , 1959. C on trasta e s te tip o d e e q u ili
brio p referid o c o n o tra s d o s p o sib ilid a d e s p rin cip a les m e n o s d e se a b le s, a las q u e llam a
hurocratizacin y desburocratizacin, ca d a u n a d e las c u a le s resu lta d e p a u ta s d e c o n d u c ta
b u ro cr tica a b rra n te q u e, en el p rim er c a so , a m p la n e x c e s iv a m e n te el p ap el d e la b u r o
cra cia y, en el se g u n d o , lo d eb ilita n o lo su b v ierten .
11 R obert M erton , B u rea u cra tic S tru ctu re an d P erso n a lity , en Social Theory an d Social
Structure, N u ev a York, F ree P ress o f G len co e, Inc., 1949, c a p tu lo 5; se rep ro d u jo en Reader in Bureaucracy, pp. 3 6 1 -3 7 1 .

110

ENFOQUE COMPARATIVO

provienen de sus virtudes".12 Michel Crozier califica su valioso estudio

denom inado The Bureaucratic Phenomenon com o un intento cientfico
por com prender mejor esta "enfermedad de la burocracia. Explica que
al hablar del fenm eno burocrtico se refiere a "sus inadaptaciones, sus
inadecuaciones o, para utilizar la expresin de Merton, a las disfun cio
nes que necesariam ente se desarrollan en las organizaciones hum anas.13
Cualquiera de estos cam inos hacia una definicin de la burocracia en
trminos de conducta da lugar a la distincin entre pautas de conducta
ms" o m enos burocrticas, cuya definicin es incierta a m enos que
se com prenda con claridad el tipo de conducta a la cual se califica de
burocrtica. Este m todo tambin puede ayudar a la identificacin del
"proceso de burocratizacin" con una tendencia marcada hacia una com
binacin que m uestra una pauta de rasgos de conducta generalm ente
patolgicos, tal com o el uso que Eisenstadt da al trm ino burocratiza
cin, al que define com o "la extensin del poder de una organizacin
burocrtica en diversas reas ajenas a su propsito inicial, la creciente
form alizacin interna en la burocracia, la reglam entacin de estas reas
por la burocracia y, en general, un fuerte nfasis en la extensin del po
der de la burocracia".14
Peter Blau ha sugerido un tercer m todo de tratam iento de la con d uc
ta burocrtica. Dicho autor define la burocracia de acuerdo con el logro
de objetivos, es decir, com o "una organizacin que m axim iza la eficien
cia de la adm inistracin, o bien un m todo institucionalizado de con
ducta social organizada en inters de la eficiencia adm inistrativa".15 En
la sociedad moderna, que requiere operaciones en gran escala, tal vez
sea necesaria la existencia de ciertas caractersticas organizativas bsi
cas, incluidas la disposicin jerrquica, la especializacin, cierto grado
de profesionalism o, un conjunto de reglas operativas y un com prom iso
bsico de adaptacin racional de los m edios a los fines. Aunque Blau re
conoce la tendencia de las burocracias a desarrollar pautas de conducta
que se desvan del logro de sus objetivos legtim os, no acepta la opinin
de que toda conducta que se desva de las expectativas form ales o que
parezca irracional sea en verdad disfuncional. Blau sugiere una catego
ra de conducta de naturaleza parcialm ente distinta, la que caracteriza
com o "irracional, aunque (quiz) destinada a un fin".16 La conducta que
12 M o rstein M arx, The Adm inistrative State, pp. 25-28.
13 M ich el C rozier, The Bureaucratic Phenom enon, C h ica g o , U n iv ersity o f C h ica g o P ress,
pp. 4-5, 1964.
14 E isen sta d t, "B u reau cracy, B u re a u c ra tiza tio n , an d D eb u r e a u c r a tiz a tio n , p. 3 03.
15 B lau , Bureaucracy in M odem Society, p. 60.
16 Ibid., p. 58: "A dm inistrar u n a o r g a n iz a c i n so c ia l d e a c u erd o n ic a m e n te c o n lo s c r i
terio s t c n ic o s d e la ra cio n a lid a d e s a lg o irracion al, p orq u e ign ora lo s a s p e c to s n o r a c io
n a les d e la c o n d u c ta s o c ia l.

ENFOQUE COMPARATIVO

111

Ni* m inina en una falta de com prom iso con la racionalidad puede ser
iIIkIi mcional, aunque esto debe ser juzgado por los resultados, antes
tille en referencia a un conjunto de rasgos con d uctu ales p recon ceb i
dos que acom paan a los com ponentes estructurales de la burocracia.
I i i prueba relativa a la adecuacin de la conducta sera su contribucin
ii lo s objetivos burocrticos fundam entales. La conducta que es patol||lt .1 en una burocracia puede ser sana en otra. Esto parecera hacer de
I.iv caractersticas tanto estructurales com o conductuales de la burocrai I.i algo variable, dado que la prueba de que una organizacin es una
burocracia consiste en determ inar si cum ple con sus objetivos, y los ele
mentos estructurales y conductuales que esto requiere pueden variar en
el tiempo y en el espacio.
Como se ha indicado en el presente resum en, existe considerable
tu nerdo respecto de las caractersticas organizativas bsicas de la buroi tacia, aunque esta certeza es m ucho m enor en lo relativo a los rasgos
i onductuales que se asocian con ella. Se han presentado tres opciones
p.ira calificar de burocrtica una pauta conductual determ inada. La pri
mera apunta a la conducta normal, funcional y deseable que cabe esp e
tar y considerar natural en las operaciones burocrticas. La segunda
subraya la conducta disfuncional que probablem ente se origina en la
orientacin racionalista de la burocracia y en los rasgos estructurales
I* signados para mantenerla. La tercera opcin relaciona la adecuacin
de la conducta con el m edio burocrtico, lo cual se vuelve una medida
ms flexible para determ inar qu conducta es burocrtica en el sentido
de que es funcional.
Por supuesto, todas estas consideraciones son im portantes y la eleci in de alguno de estos aspectos com o crtico para la definicin de la
burocracia es justificable. Sin embargo, para una mejor com prensin es
esencial hacer una eleccin explcita.17 En otro trabajo18 he sostenido
que el estudio precursor de Morroe Berger, Bureaucracy and Society in
Modern Egypt, est viciado por no hacerlo, lo cual afecta su conclusin
de que las teoras de la burocracia desarrolladas en O ccidente tienen
graves deficiencias cuando se trata de analizar burocracias en contextos
tanto occidentales com o no occid en tales.19 Su opinin de que la teora
17 "La m a y o ra d e lo s a u to r es h an d ife r e n c ia d o en tre e s to s a sp e c to s [ ...] y n o h an in ten la d o n in g n a n lisis rig u ro so o d e fin ic i n form al d e la b u ro cra cia . S e h an c o n fo r m a d o
co n to m a r a lg u n a s e le c c i n de lo s a sp e c to s d e co n d u cta , d e estru ctu ra y d e fin alid ad c o m o
si ca ra cteriza ra n u n a o rg a n iza ci n b u ro cr tica . D. S. Pugh, y c o is., "A C on cep tu al S c h e m e
for O rg a n iza tio n a l A nalysis", Adm inistrative Science Quarterly, vol. 8, n m . 3, p. 2 97, 1963.
18 F errel H ead y, B u re a u c ra tic T h eory an d C om p arative A d m in istr a tio n , Adm inistrative
Science Quarterly, vol. 3, n m . 4, pp. 5 0 9 -5 2 5 , 1959.
14 M orroe Berger, " B u reau cracy E ast an d W est", Adm inistrative Science Quarterly, vol. 1,
n m . 4, pp. 5 1 8 -5 2 9 , 1957.

112

ENFOQUE COMPARATIVO

existente es inadecuada se basa principalm ente en el hecho de que las

respuestas al cuestionario que utiliz en su estudio no se adecuaron a
sus expectativas. En su estudio, Morroe Berger expone ciertas hiptesis
sobre las normas occidentales de la conducta burocrtica y descubre,
al analizar los datos del cuestionario, que los m iem bros de la adm inis
tracin pblica egipcia ms expuestos a las influencias occidentales no
se acercaban a lo que l supona eran las norm as occidentales, com o lo
haba previsto. Berger presta relativam ente poca atencin al aspecto es
tructural de la teora burocrtica, aunque de m anera im p lcita su p o
ne que un m odelo de burocracia debe com binar rasgos estructurales y
de la conducta. En cuanto a los atributos conductuales, cita a M erton
y parece indicar que el aspecto conductual de un m odelo debera acen
tuar las tendencias disfuncionales o patolgicas, conform e a lo estable
cido en la segunda opcin ya expuesta. Sin em bargo, al construir los
m edios de investigacin para m edir la conducta burocrtica tpica u
occidental", Berger com bina rasgos generalm ente considerados patol
gicos o disfuncionales con otros que por lo regular se consideran fun
cionales o deseables. En resum en, su hiptesis relativa al m odelo de
conducta burocrtica", el cual aparentem ente es idntico al m odelo
de conducta burocrtica occidental, no parece adecuarse a sus propias
citas de la teora en lo relativo a los com ponentes conductuales de la bu
rocracia. El m odelo hbrido o bifurcado de burocracia que u tiliza crea
una co n fu si n que hubiera podido evitarse con m ayor congruencia
en el m todo de identificacin de los com ponentes conductuales, o bien
definiendo la burocracia en forma tal que no se tilde de "burocrtica
ninguna pauta determ inada de rasgos conductuales.
La eleccin que hem os hecho respecto al m odo m s adecuado de
considerar a la burocracia consiste en verla com o una institucin defi
nida por caractersticas estructurales bsicas.20 La burocracia es una
form a de organ izacin , la cual puede ser burocrtica o no, de acu er
do con la p resencia de dichas caractersticas. El h ech o de considerar
a la burocracia com o caracterstica de la estructura de una organi
zacin no significa que todas las burocracias sean estructuralm ente
idnticas. Se han realizado algunos esfuerzos prom etedores para conceptualizar los elem en tos que pueden ser con siderad os d im en sion es
de la estructura organizativa con el objeto de clasificar las organ iza
cio n es dentro de un continuum para cada una de las dim ensiones. La
posicin de una organizacin determ inada en el conjunto de estas d i
m ensiones conform ara un perfil de su estructura, el cual podra u tili
20 Para un a n lisis m s c o m p le to , v a se, d e Ferrel H ead y, R e c e n t L iteratu re o n C o m p a
rative P u b lic A d m in istration " , A dm inistrative Science Quarterly, vol. 5, n m . 1, pp. 1341 5 4 ,1 9 6 0

ENFOQUE COMPARATIVO

113

zarse, se espera, para caracterizar la organizacin con propsitos com

parativos.21
Una de las principales ventajas de elegir un enfoque estructural para
definir a la burocracia, en vez de incorporar tam bin los com ponentes
conductuales, es que perm ite tom ar en cuenta todas las pautas de con
ducta que de hecho se encuentran en las burocracias y que m erecen
igualm ente el calificativo de burocrticas. Por lo tanto, la identificacin
de una pauta de conducta determ inada que m erece el calificativo de
"burocrtica no im plica hacer a un lado las dem s pautas conductuales
que tam bin se encuentran en las burocracias existentes y calificarlas de
110 burocrticas ni de m enos burocrticas. Esta prctica ha sido fuente
de m ucha confusin, la cual se puede eliminar.
El m todo sugerido no pasa por alto ni le resta im portancia a las d ife
rentes tendencias conductuales de las burocracias. Por el contrario, fa
cilita la identificacin y la clasificacin de dichas pautas que son su
mam ente significativas y deben ser consideradas objetos prim arios de
anlisis y de com paracin. No tanto los elem entos estructurales, sino
los rasgos conductuales, distinguen a las burocracias entre s. Estas pau
tas pueden variar de una burocracia a otra y con el correr del tiem po
dentro de la m ism a burocracia. Pero ms all de eso con ocem os muy
poco sobre este tem a tan com plejo.22 El objetivo de m xim a prioridad
es encontrar una teora de la burocracia y tcnicas de estudio com para
do que faciliten la exploracin de estos problem as. Intuitivam ente [...]
siem pre se ha supuesto que las estructuras y los patrones de accin bu
rocrticos difieren en los distintos pases del m undo occidental y m ucho
ms entre los hem isferios occidental y oriental. Los hom bres de accin
conocen este hecho y nunca dejan de tenerlo en cuenta. Sin em bargo,
los estudiosos contem porneos de las ciencias sociales [...] no se han
ocupado de tales com paraciones."23 Una caracterizacin estructural de
lo que constituye una burocracia no logra por s m ism a m ucho en este
21 P ugh et a i, "A C o n cep tu a l S c h e m e for O rg a n iza tio n a l A nalysis", pp. 2 9 8 ss.
22 C o m o F ried rich ha se a la d o , lo s p ro b lem a s q u e p resen ta n lo s a s p e c to s d e c o n d u c ta
de la b u ro cra cia so n c o n sid e r a b le m e n te m s c o m p le jo s q u e lo s r e la c io n a d o s c o n lo s
a sp e c to s estru ctu ra les. l ob serva q u e "aunque p u ed e verse cierta sim ilitu d , la c o n d u c ta
de lo s b u r cra ta s vara c o n sid e r a b le m e n te se g n el tie m p o y el lugar, sin q u e e x ista n in g u
na p a u ta d e d esa r ro llo cla ro. T a m p o co d eb e so r p r en d e rn o s e s te h e c h o . La c o n d u c ta d e to
d a s la s p erso n a s en u n co n te x to cu ltu ral p articu lar ser m o ld e a d a p or lo s v a lo res y c r e e n
c ia s q u e p rev a lecen en esa cu ltu ra. D e e ste m o d o , el fu n c io n a r io c h in o , m o tiv a d o p o r la
d o ctrin a d e C o n fu c io y d e s u s se g u id o r e s, esta r m s p r e o c u p a d o p o r la s b u e n a s m a n e ra s
q u e el fu n c io n a r io su iz o , en ta n to q u e e s te ltim o , m o tiv a d o p o r la s e n s e a n z a s d el c r is
tia n ism o y so b re to d o (ca ra cterstica m en te) p or la versin p rotestan te y p ietista d e las c ree n
c ia s cr istia n a s, se p reo cu p a r m s p or la h o n e stid a d y el c u m p lim ie n to d el d e b e r . F rie
d rich , Man an d H is G overnm ent, p. 4 70.
23 C rozier, The Bureaucratic Phenomenon, p. 2 10.

114

ENFOQUE COMPARATIVO

sentido, aunque por lo m enos puede trazar una huella que allane en
cierto m odo el cam ino.

P r e d o m in io

d e la b u r o c r a c ia p b l ic a

Cules son los rasgos organizativos generalm ente considerados com u

nes a todas las burocracias? Existen en todos o en casi todos los siste
mas polticos del m undo burocracias con estas caractersticas esenciales,
de m odo que constituyan una base real para com parar a la adm inistra
cin pblica a travs de las fronteras nacionales? Si las burocracias se
encuentran en operacin uniform e en los cuerpos polticos m odernos,
qu puntos estructurales o conductuales deben elegirse por ser los ms
productivos a los efectos de un estudio comparado?
Como ya se ha m encionado, existen casi tantas form ulaciones de las
caractersticas esenciales de la burocracia com o autores sobre el tema
(y stos han sido m uchos). Sin em bargo, la zona de acuerdo sobre los
principales rasgos estructurales y organizativos es sustancial. Las varia
ciones consisten generalm ente en la forma en que se expresan los aspec
tos estrcturales y en la divergencia que se origina al agregar rasgos
conductuales.
Las caractersticas estructurales principales se pueden reducir a tres:
a) jerarqua, b) diferenciacin o especializacin y c) idoneidad o com pe
tencia.24 La jerarqua es probablem ente la caracterstica ms im portan
te porque tam bin se asocia de manera estrecha al esfuerzo por aplicar
la racionalidad a las tareas administrativas. Max Weber consider este
esfuerzo com o una explicacin del origen de la forma de organizacin
burocrtica. Dicho autor opina que la jerarqua entraa principios y
niveles de autoridad graduados que aseguran un sistem a de supraordenacin y de subordinacin firm emente dispuesto, en el cual los funcio
narios superiores controlan a los inferiores. Dicho sistem a formal de
relaciones entrecruzadas de subordinacin y de supraordenacin tiene
por objeto proveer direccin, cohesin y continuidad. La especializacin
en la organizacin es resultado de la divisin del trabajo, lo cual a su
vez es un requisito para que el esfuerzo hum ano cooperativo dom ine el
m edio y alcance objetivos com plejos. La asignacin de tareas esp eciali
zadas im plica diferencias dentro de la organizacin, a las que los soci24 E sta fo r m u la c i n d e lo s a s p e c to s o r g a n iz a c io n a le s d e la b u ro cra cia se ha id en tifica d o
d e sd e h a ce m u c h o tie m p o co n Cari J. F ried rich . F ue p resen ta d a p or p rim era o c a s i n (co n
T ay lo r C ol) en Responsible Bureaucracy: A Stu dy o f the S w iss Civil Service, C am b rid ge,
H arvard U n iv ersity P ress, 1932, y se v o lv i a p resen ta r m s r e c ie n te m e n te en Man an d His
G overnm ent, pp. 4 6 8 -4 7 0 .

ENFOQUE COMPARATIVO

115

i i n denom inan roles. La estructura de la organizacin debe otorgar

li, i el acin funcional a dichos papeles. La idoneidad se aplica a las
iies o papeles y requiere que la persona que desem pee dicho papel
l Idnea para ello m ediante una preparacin y educacin adecuadas,
es generalm ente tpico en las burocracias m uy desarrolladas".25
Im.i preparacin intensiva podra justificar la alusin al profesionalis
mo en relacin con este aspecto, aunque com petencia e idoneidad son
tflin in o s preferibles pues aluden a la adecuacin del funcionario al paI que desem pea, segn un contexto determ inado. La com petencia
puede requerir o no lo que se considera capacitacin profesional en una
din ledad altam ente especializada.
I mnbin se m encionan con frecuencia otros rasgos de tipo estructuhil uinque stos son ms perifricos o se relacionan estrecham ente con
Ion va m encionados, com o un cuerpo de reglas que gobiernan la conIn. la de los m iem bros, un sistem a de registro, un sistem a de procedi
m iento para tratar cuestiones laborales y un tam ao suficiente para aserm .1 1 , com o m n im o, una red de relaciones entre grupos secundarios.
( abe destacar que este tratam iento de la burocracia difiere en forma
mr.iancial de la form ulacin de una burocracia de tipo ideal" o bien
plenam ente desarrollada im pulsada por Weber. Su "tipo ideal" no pre
tende representar la realidad, sino que constituye una abstraccin que
lem arca ciertos rasgos. En suma, se trata, en sus propias palabras, de
"una imagen mental [...] que no puede darse em pricam ente en la rea
lidad.26 Como seala Arora, Weber "pareca estar convencido de que el
upo ideal no representa la realidad per se, sino que sim plem ente es una
abstraccin que entrelaza la exageracin de ciertos elem entos de la rea
lidad en una concepcin lgicam ente precisa.27 Este "tipo ideal se
l>asa en una com binacin de los anlisis inductivo y deductivo y, presu
m iblemente, tiene valor heurstico, aunque no corresponde a ninguna
Instancia real del fenm eno sujeto a estudio.
Por otra parte, esta form ulacin tiene por objeto identificar las orga
nizaciones reales de las burocracias mientras renan las caractersticas
especificadas. Asim ism o, la form ulacin de Weber com bina aspectos or
ganizativos y conductuales, mientras que sta reduce la definicin de
burocracia a un nm ero m nim o de caractersticas estructurales claves.
Parece haber pocas dudas de que un cuerpo poltico viable en el m un
do actual debe contar con un equipo de funcionarios pblicos que rena

Ibid., p. 4 6 9 .
lb C ita d o p or D ia m a n t en H ead y y S to k es, Papers, p. 63.
27 R a m esh K. Arora, Com parative Public A dm inistration, N u ev a D elh i, A sso cia ted P u b lish
ing H o u se, p. 51, 1972. A rora tien e u n a e x p lic a c i n m s c o m p le ta d e la n a tu ra le za d e las
c o n s tr u c c io n e s del tip o id eal.

116

ENFOQUE COMPARATIVO

los criterios de una burocracia.28 Las necesidades de la operacin gu

bernamental requieren una organizacin en gran escala, de tipo buro
crtico, con una disposicin interna jerrquica y bien definida, especia
lizacin funcional bien desarrollada y pautas de idoneidad que deben
cum plir los m iem bros de dicha burocracia.29 Todo esto no significa pre
suponer uniformidad, ni siquiera en lo relativo a estas caractersticas
estructurales. Ciertamente, para distintos am bientes polticos se prevn
variaciones en las caractersticas operativas de las diversas burocracias.
Debe esperarse encontrar adaptacin e innovacin burocrticas, espe
cialm ente en las naciones ms nuevas en vas de desarrollo y en algunas
sociedades socialistas.30
A efecto de com parar las burocracias pblicas de todo el rango de en
tidades polticas existentes, en qu parte de dichas burocracias o en qu
aspecto de la actividad burocrtica deberam os concentrarnos para
que nuestro intento fuera fcil de manejar y tuviera en cuenta en forma
realista la inform acin fidedigna de que se dispone?
Para com enzar, utilizarem os lo que LaPalombara denom ina "conceptualizacin de la burocracia de tipo acorden.31 Los burocrtas de ma
yor inters para nosotros sern por lo general aquellos que ocupen
puestos adm inistrativos, que tengan cierta capacidad de direccin en
agencias centrales o de cam po, es decir, lo que en el lenguaje de la ad
m inistracin pblica generalm ente se define com o directivos en un ni
vel superior o 'medio'".32 Esto constituye la carrera de la adm inistra
cin pblica, tal com o Morstein Marx utiliza el trm ino para describir
al grupo superior, relativam ente 'permanente', com puesto de quienes
28 P or ejem p lo , Fred R ig g s afirm a q u e "est claro q u e to d o s lo s E sta d o s c o n te m p o r n e o s
r e c o n o c id o s p o r la O rg a n iza ci n d e las N a c io n e s U n id a s tien en b u r o c r a c ia s. Frontiers of
D evelopm ent A dm inistration, D u rh am , C arolin a del N orte, D u k e U n iversity P ress, p. 388,
1970.
29 E n m i o p in i n , esta afirm a ci n c o n tin a sie n d o ex a cta , a u n q u e d e b e r e c o n o c e r se el
in te rs g en e r a liz a d o en lo s a o s rec ie n te s p or las te n d e n c ia s h a cia la d esb u ro cr a tiza c i n , en la q u e lo s s is te m a s d e g e r en cia rela tiv a m en te "abiertos" r em p la za n a lo s sis te m a s
m s " cerrad os, lo cu al resu lta en el d e b ilita m ie n to d e la s p rerrogativas jerrq u icas,
m e n o r d e p e n d e n c ia en la p reten si n d e c o n o c im ie n to s e sp e c ia liz a d o s , y o tra s m o d ific a
c io n e s d e la s o r to d o x ia s an te rio res d e la b u ro cra tiza ci n . Para un a n lisis d e e s ta s m o d ifi
c a c io n e s del m o d e lo b u ro cr tico , v a se, d e D em etrio s A rgyriad es, " B u reau cracy an d Deb u r e a u c r a tiz a tio n , en la ob ra d e Ali F arazm an d , c o m p ., H andbook o f C om parative and
D evelopm ent Public A dm in istration , N u ev a Y ork, M arcel D ekker, c a p tu lo 40, pp. 5 6 7-585,
1991.
30 V a se, d e K a lm a n K u lcsar, "Deviant B u reau cracies: P u b lic A d m in istra tio n in E astern
E u ro p e an d in th e D ev elo p in g C o u n tr ie s, en la ob ra d e F a ra zm a n d , H andbook of Com pa
rative an d D evelopm ent Public A dm inistration, c a p tu lo 4 1 , pp. 5 8 7 -5 9 8 .
31 J o se p h L aP alom b ara, "An O verview o f B u rea u cra cy an d P o litica l D evelop m en t" , en el
lib ro d e J o sep h L aP alom b ara, c o m p ., Bureaucracy and Political D evelopm ent, P rin ceton ,
N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iversity Press, p. 7, 1963.
32 Ibid.

ENFOQUE COMPARATIVO

117

th| u ten, en grado diverso, la tarea de dirigir las distintas agencias,

llliidas las categoras "administrativa, "profesional e industrial, el
il'Minal" tanto jerrquico" com o "subalterno y los funcionarios tan|ii rile l am po com o los que se desem pean en la adm inistracin ceniimIV En relacin en el nm ero total de personas que trabajan en la
....."i* ust racin pblica, esto abarca una pequea proporcin, tal vez
U iM or a 1 o 2%. Este concepto ms restrictivo de burocracia es ms
K . l . ' l I lado al estudiar la participacin burocrtica en la form acin de las
J)|)llll( as pblicas.34
I bibliografa sobre la adm inistracin pblica se ha concentrado conVtfhi ionalmente en la burocracia civil, antes que en la militar, lo cual es
t>iimprcnsible y, en su mayor parte, aceptable en el estudio de la adM1 1111 -l racin de los sistem as dem ocrticos occidentales. Sin embargo,
In misin de la burocracia militar sera grave al realizar una comparadin i en el nivel global dados los num erosos casos de Estados-nacin en
Ion i nales la m ilicia no ha cum plido, o bien todava no cum ple en el prem111 **, un papel de subordinacin al liderazgo poltico civil. Con posteriol lililI a la independencia, en m uchos pases latinoam ericanos la m ilicia
Im <li sem peado este papel. Una gran proporcin de pases recienteinuile independizados desde el principio han sido o se han convertido
fHi regmenes militares o cuasim ilitares, situacin cuya frecuencia hasta
lliti c poco pareca estar aum entando. Espordicam ente han aparecido
A lm e n e s de este tipo en sistem as p olticos de larga data. En estas
Ii ru nstancias, en que la jefatura militar superior ha colaborado o do
minado a la burocracia civil en las decisiones de poltica pblica ms
Importantes, dicha participacin en el gobierno poltico tiene un nte
rin directo para nosotros, aunque no trataremos la manera en que opehi I.i burocracia militar dentro de la esfera de la actividad militar convi iu ional.
I la perspectiva para un estudio com parado de la adm inistracin plilli a, que se concentra en la institucin de la burocracia segn se adapi , i a las condiciones del m edio (particularmente, al grado de desarrollo
im i mm ico y social, y a la configuracin del sistem a poltico), no pretenn M orstein Marx, "The H ig h er Civil S erv ice as an A ction G roup in W estern P o litica l Dep. 63.
" D elib era d a m en te e sto y ex clu y e n d o a lo s d e sig n a d o s p o ltic o s en la ram a ejecu tiva,
pin rjrm plo: los d irecto res de a g en cia s, lo s v ic e p r e sid e n te s y lo s se creta rio s a siste n te s, a s
i iiniii o lio s fu n c io n a r io s e le g id o s a d iscr eci n por lo s ld eres p o ltic o s d e la ram a ejecu tiv a
iilii* llen en el pod er. Al u sar el trm in o d e esta m an era, d ifiero del p referid o p or Fred W.
KlWHs, q u ien u tiliza el d e b u rocracia para referirse a to d o s lo s " fu n cio n a rio s d e sig n a d o s,
Im lrp en d ien te m en te del tie m p o q u e duren en el cargo, de su c o n d ic i n civil o m ilita r o de
II rungo". R iggs, B u re a u c ra tic Links B e tw e e n A d m in istra tio n an d P o litic s, e n la ob ra
Ii I iit a /m a n d , H andbook o f Com parative and Developm ent Public A dm inistration, capluln <5, pp, 4 8 5 -5 0 9 , en la p. 4 86.

VPliipmrnt, ibid.,

118

ENFOQUE COMPARATIVO

de ser la nica, ni por fuerza la mejor de las perspectivas posibles. La

hem os elegido porque es relativam ente manejable, porque puede apo
yarse en la acum ulacin ms o m enos adecuada de inform acin bsica
y porque ofrece la prom esa de conducirnos a una futura investigacin
com parada ms exacta y com pleta. La burocracia com o enfoque tam
bin tiene la ventaja de que ha sido reconocida com o la base ms co
m nm ente aceptada de los estudios com parados.35
Con estos antecedentes, y teniendo en cuenta que el tema es muy com
plicado y las fuentes de inform acin limitadas, trataremos de com parar
las burocracias civiles superiores y, cuando sea oportuno, las militares,
en una variedad de sistem as polticos actuales, considerando las siguien
tes preguntas com o las ms apropiadas a nuestros propsitos:
1. Cules son las caractersticas operativas internas dom inantes en
una burocracia que reflejan la com posicin, la disposicin jerrquica, el
patrn de especializacin y las tendencias conductuales de sta?
2. En qu medida una burocracia es m ultifuncional, es decir, en qu
medida participa en la tom a de decisiones de poltica pblica m s im
portantes, as com o en su ejecucin?
3. Cules son los principales m edios de control que se ejercen desde
el exterior de la burocracia y en qu medida son efectivos dichos contro
les externos?
Como lo indican estas preguntas, nuestro inters no se limita a la com
paracin de las variaciones estructurales, sino que se extiende a la ex
ploracin de las diferencias en las pautas de conducta en el seno de las
burocracias.
Antes de intentar responder a estas preguntas para las diversas for
m as polticas o tipos de sistem as polticos, considerem os dos factores
35
Ya en 1964, D w igh t W ald o en c o n tr q u e el m o d e lo b u ro cr tico era til, e stim u la n te y
lla m a tiv o . C o m p a ra tive P u blic A d m in istra tio n : P rologue, P roblem s, a n d P ro m ise, C h icago,
C o m p a ra tiv e A d m in istra tio n G roup, A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n , 1964, p.
24. V a rio s a o s d e sp u s, A rora id en tific en su s o b ra s la c o n str u c c i n d e la b u rocracia
a p ro v ech a n d o el trabajo d e M ax W eb er c o m o "la estru ctu ra c o n c e p tu a l m s d o m in a n te
p o r s m ism a en el e stu d io d e la a d m in istr a c i n co m p a r a d a . C o m p a r a tiv e P u b lic A d m i
n istr a tio n , p. 37. E n 1976, Jon g Jun y Lee S ig e lm a n reafirm aron esta p referen cia . Jun h izo
un lla m a d o para q u e se c o n tin u a ra n e s tu d ia n d o "las estru ctu ra s, fu n c io n e s , c o n d u c ta s y
a m b ie n te s d e la burocracia" en su artcu lo " R en ew in g th e S tu d y o f C om p arative A d m i
nistra tio n : S o m e R eflectio n s o n th e C urrent P ossib ilities" , P u blic A d m in istr a tio n R eview ,
vol. 36 , n m . 6, pp. 6 4 1 -6 4 7 , en la p. 6 4 4 , 1976. S ig e lm a n m a n ife s t su c o n v e n c im ie n to
de q u e el fu tu ro d e la a d m in istr a c i n p b lic a co m p a ra d a se e n c o n tra b a en lo s e s tu d io s di1
las b u ro cra cia s, en lo s "an lisis d e los a n te c e d e n te s, a c titu d e s y c o n d u c ta s d e lo s b u r
cra ta s y d e a q u e llo s c o n q u ie n e s in teract an " . "In S ea rch o f C o m p a ra tiv e A d m in istr a
tio n , P u b lic A d m in istr a tio n R e view , vol. 36, n m . 6, pp. 6 2 1 -6 2 5 , en la p. 6 24, 1976. Gliy
P eters h a r efo rza d o esta p riorid ad en su lib ro m s r e c ie n te , C o m p a rin g P u b lic B u rea u
cra cies: P ro b lem s o f T heory a n d M eth od, T u sca lo o sa , A lab am a, T h e U n iv ersity o f A labam a
P ress, 1988.

ENFOQUE COMPARATIVO

119

tiiln ..entes de tipo general que influyen de m odo significativo en las cai tu le sticas de los sistem as burocrticos. El primero es un factor relati*mente inm ediato y discernible con facilidad: el m edio organizativo de
Im mlm inistracin pblica, que incluye el patrn de departam entalizai Ion, la extensin del em pleo en el sector pblico, as com o las variacioII'*. entre los sistem as de servicios pblicos.
I I segundo, m enos tangible y ms com plejo, aunque de m ayor signififtu ion, es el m edio poltico, econm ico y social en el que la burocracia
limi 1 0 1 1 a, es decir, lo que com nm ente se denom ina "ecologa de la adiiiinr.ti acin". Debem os identificar, com o m nim o, los rasgos am binta
le'. *1111 * tienen m ayor trascendencia en la form acin y reform acin de la
Imii o racia.
^ E L MEDIO ORGANIZATIVO

Departam entalizacin

Un consecuencia necesaria de la jerarquizacin y de la especializacin

. I* l.is organizaciones de gran envergadura es la disposicin ordenada de
In*. unidades en agrupaciones sucesivam ente mayores y ms incluyentes,
i le proceso de departam entalizacin se ha presentado en una forma
mui i .idam ente uniform e en pases que difieren m ucho en otros aspec
to-. de sus sistem as adm inistrativos. La unidad bsica es el departam en
to n ministerio, el cual representa una subdivisin adm inistrativa mayor
deulio de la adm inistracin. Brian Chapman identifica cinco "campos
pl lm ipales en el gobierno, a saber: relaciones exteriores, justicia, fillttn/as, defensa y guerra y asuntos internos, representados en el pasado
ni opeo por m inisterios primarios cuyos orgenes se rem ontan al sisteinn adm inistrativo rom ano.36 Con el aum ento de los servicios y de las
i p<Misabilidades del gobierno surgieron nuevos m inisterios de la catei la residual de asuntos internos, con lo cual se aadieron cam pos ta
les i mno la educacin, la agricultura, el transporte, el com ercio y, ms
i et ii ntem ente, la seguridad social y la salud.37 Richard Rose ha analiza" Hi lan C h a p m a n , The P rofession o f G o vern m en t, L on d res, G eorge A lien & U n w in , pp.
IH M , |y?59.
' l'ara e x m e n e s m u y c o m p le to s so b re la form a en q u e lo s p a tr o n e s d e o r g a n iz a c i n se
ili ..h rollaron en v a rio s p a se s, v a se, d e P oul M eyer, A d m in istr a tiv e O rg a n iza tio n : A C om fH im tlve S tu d y o f the O rg a n iza tio n o f P u blic A d m in istr a tio n , L on d res, S te v e n s & S o n s,
|UV/; v d e Jean B lo n d el, The O rg a n iza tio n o f G o v e m m e n ts : A C o m p a ra tiv e A n a lysis o f
t ii> \m n n e n ta l S tru c tu re s, L on d res, S a g e P u b lica tio n s, 1982, e n e sp e c ia l el c a p tu lo 2, T he
I *. M-loprnent o f M o d e m G overn m en t" . Para e s tu d io s d e lo s e sfu e r z o s d e o r g a n iz a c i n y
tlt i H o rm a recien tes, v a se, d e G erald E. C aid en , A d m in istra tiv e R e fo r m , en la ob ra d e
I tiiti/m u n d , H a n d b o o k o f C o m p a ra tive a n d D eve lo p m en t P u b lic A d m in istr a tio n , c a p tu lo

120

ENFOQUE COMPARATIVO

do el aum ento en los departam entos del gobierno central en varias na

ciones occidentales a partir de m ediados del siglo xix hasta principios de
la dcada de 1980, e inform a que el prom edio por pas se ha elevado
de 9.4 a 19.2.38 Jean Blondel afirma que la expansin ms rpida se pro
dujo desde fines de la dcada de 1940 hasta m ediados de la dcada de
1970, cuando el prom edio se elev desde unos 12 hasta casi 18.39 A p e
sar de las diferencias sustanciales en los extrem os superior e inferior de
la escala y del surgim iento de algunos patrones distintivos de departam entalizacin,40 la im presin que produce la revisin del gran nm ero
de m inisterios que existen en m uchos pases es de uniform idad o de
gran similitud, antes que de amplia variacin. Los m inisterios del gobier
no central en general van de unos 12 a unos 30, de acuerdo con el grado
en que el pas en cuestin prefiere unidades especializadas o com pu es
tas, el rango de las reas de programas departam entales, el tam ao de la
poblacin del pas, consideraciones ideolgicas, la ubicacin geogrfi
ca41 y otros factores. Chapman m enciona a Suiza, con slo siete de
partam entos en su gobierno central, com o el pas con el nm ero ms
bajo, lo cual al parecer reflejara el tam ao pequeo de la nacin, el
alcance lim itado de la intervencin del gobierno y la estructura con sti
tucional confederativa, lo cual subraya la autonom a de los cantones
que integran el pas.42 Sin embargo, existen m uchos otros pases, en ge
neral pequeos, que tienen 10 m inisterios o m enos. La cantidad ms co
m n es de alrededor de 12, ejemplificada por pases tan distintos en
cuanto a su tam ao, ubicacin, configuracin poltica y grado de des
arrollo com o los Estados Unidos, Panam, Portugal, Tailandia, Japn,
Colom bia y Holanda. Existe otro grupo que cuenta con alrededor de 20
m inisterios, a saber: Indonesia, Sudfrica, Corea del Sur, M arruecos,
Canad, Grecia y M yanmar (antes Birmania). Dentro de este grupo tam
bin se encuentran otros pases; por ejemplo, Burundi, Irn, Israel, Madagascar, M xico, Nepal y las Filipinas, que en el pasado tuvieron me27, pp. 3 6 7 -3 8 0 ; y B. G uy P eters, G o v ern m en t R eform an d R e o r g a n iz a tio n in an E ra o f
R etren ch m en t a n d C o n v ictio n P o litic s, en el lib ro d e F a ra zm a n d , H a n d b o o k o f C o m p a ra
tive a n d D eve lo p m en t P u blic A d m in istr a tio n , c a p tu lo 28, pp. 3 8 1 -4 0 3 .
38 R ich ard R o se, U n d ersta n d in g Big G o vern m en t, L on d res, S a g e P u b lic a tio n s, p. 157,
1984.
39 B lo n d el, The O rg a n iza tio n o f G o v e m m e n ts , p. 176.
40 D e s to s trata la ob ra d e R ose, U n derstan din g Big G o v e r n m e n t , pp. 177-203.
41 B lo n d el e n c o n tr q u e en tre lo s p a se s en v as d e d esarrollo, lo s d e A m rica L atin a so n
los q u e tien d e n a ten er m e n o s m in iste r io s y lo s del M ed io O rien te y d e frica so n lo s q u e
tie n d e n a ten er m s m in iste r io s, m ien tra s q u e lo s p a se s d el su r y d el su d e s te a si tic o se
u b ica n en tre e s to s e x trem o s. The O rg a n iza tio n o f G o v e m m e n ts , p. 179.
42 C h a p m a n , The P rofession o f G o v e r n m e n t , p. 49. S u iza to d a v a tien e s lo s ie te m in is te
rios, p ero s te n o e s el n m er o rcord m o d e rn o . P or ejem p lo , N ep al ten a s lo s e is m in is
terio s a m ed ia d o s d e 1970, a u n q u e d esd e en to n c e s e s e n m ero a u m e n t co n sid er a b lem en te.

ENFOQUE COMPARATIVO

121

nos unidades, lo cual indica una tendencia a la proliferacin gradual.

Entre los pases que tienen un nm ero m s alto y m s fluctuacion es a
corto plazo en el nmero total se encuentran varios con gobiernos parlamntrios, tales com o Italia. Gran Bretaa, as com o antiguos o actuales
miem bros 3 la Comunidad Britnica de N aciones (Com m onwealth),
adem s de pases que eran com unistas (la ex Unin Sovitica, Polonia)
o lo son (la Repblica Popular de China, Cuba). Para el primer grupo, la
explicacin tal vez resida en la facilidad que tiene el gabinete para reali
zar cam bios en algunos sistem as parlamentarios, m ientras que para el
segundo grupo la respuesta podra estar dada por la extensin de la res
ponsabilidad estatal directa en las em presas econm icas e industriales.
Tal vez la ex Unin Sovitica haya superado todas las m arcas tanto en la
fluctuacin com o en el nm ero total de m inisterios. Fainsod proporcio
n las cifras para intervalos durante un lapso de 30 aos com prendidos
entre m ediados de la dcada de 1920 y m ediados de la dcada de 1950,
mostrando slo 10 al com ienzo, alcanzando 59 en 1947, m antenindose
alrededor de 50 por varios aos y luego decayendo sbitam ente a 23 en
1953.43 Sin em bargo, durante los aos siguientes el total volvi a ascendeT'lrepentinamente, llegando a 77 alrededor de 1976. con un pico de
unos 80 hacia fines de la dcada de 1970,44 para luego declinar hacia unos
57 a fines de la dcada de 1980, poco antes de que la URSS se disolviera.
En las unidades que la sucedieron y formaron la Confederacin de Esta
dos Independientes, los totales tendieron a ser considerablem ente ms
pequeos (en 1993, el nm ero en la Federacin Rusa era de 23 y en
Ucrania de 25).
ET anlisis com parativo de las caractersticas de operacin departa
mentales o m inisteriales ha sido m nim o. Un destacado estudio de las
carreras m inisteriales fue el realizado por Jean Blondel, quien analiz
los datos disponibles de ms de 20000 m inistros que haban ocupado
cargos en todo el m undo entre 1945 y m ediados de los aos ochenta.45
En el contexto de seis reas geogrficas (la atlntica, la com unista, la de
Amrica Latina, la del Medio Oriente y frica del Norte, la de Africa del
Sur del Shara, y la de Asia m eridional y oriental), present generaliza
ciones prelim inares acerca de los antecedentes sociales de los m inistros,
las vas que siguieron sus carreras para llegar al cargo, lo que duraron
en ste, y algunas de las pautas de conducta que mostraron. Se iden
tificaron dos problem as importantes: la prevaleciente brevedad en la
43 M erle F a in so d , H o w R u ssia Is R u led , ed. rev., C am b rid ge, M a ssa c h u se tts, H arvard
U n iv ersity P ress, p. 3 3 3 , 1964.
44 B lo n d el, The O rg a n iza tio n o f G o v e m m e n ts , pp. 189-194.
45 Jean B lo n d el, G o vern m en t M in isters in the C o n tem p o ra ry W orld, B everly H ills, C alifor
nia, S a g e P u b lica tio n s, 1985.

122

ENFOQUE COMPARATIVO

ocupacin del cargo, y el acuerdo de las prioridades en com petencia

entre la especializacin y la representacin. La pesim ista valoracin ge
neral de Blondel es que la carrera m inisterial, en m uchos pases del
mundo contem porneo, es una de las m enos atractivas: breve, com ien
za y term ina por circunstancias im previsibles, y ubica a m uchas perso
nas en posiciones que no forzosam ente corresponden a su capacidad o
habilidad".46
Las relaciones entre los m inisterios y el proceso de tom a de decisiones
dentro de los gabinetes ha recibido incluso m enos atencin y la mayora
de stas se han lim itado a los sistem as parlam entarios occidentales. El
estudio ms inform ativo47 indic que no haba encontrado ningn m o
delo claro de la estructura de los gabinetes, pero que "la idea de una
pirm ide jerrquica de m inistros individuales encim a de la cual se en
cuentran los com its m inisteriales, que a su vez dependen del primer
m inistro, en la cual existe una delegacin im plcita hacia abajo y una
consulta a los niveles superiores de todas las decisiones estratgicas o
im portantes era inadecuada. En vez de esto, la m ayora de los sistem as
de gabinetes presentaban "escenarios de tom a de decisin interrelacionados, pero fragm entados, en que los com its m inisteriales d esem
peaban papeles bsicos en la coordinacin y la resolucin de los con
flictos, y en los que pocas decisiones eran tom adas por el gabinete en
pleno.48 Estas generalizaciones fueron apoyadas por ejem plos de casos
de las estructuras de los gabinetes en siete pases (el Reino Unido, Ca
nad, Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca, H olanda y Suiza).
Otras caractersticas organizativas distintas de la conform acin de m i
nisterios o departam entos centrales tam bin pueden tener una influen
cia significativa sobre la burocracia. En la mayora de los pases s ha
desarrollado un conjunto de agencias adm inistrativas que no encajan
dentro del sistem a m inisterial, incluidas las agencias centrales estable
cidas con fines de coordinacin y control. En ocasiones se trata de uni
dades que se han separado de m inisterios y se encuentran en vas de
convertirse en m inisterios por derecho propio, etapa que an no han al
canzado. Puede tratarse de agencias, com o las com ision es reguladoras
independientes de los Estados Unidos, a las que deliberadam ente se les
ha dado autonom a en vista de la naturaleza de los controles que ejer
cen sobre intereses privados. La forma ms com n de aum entar la orga
nizacin en las ltim as dcadas ha sido la sociedad gubernam ental, po
pular en diversos pases y que ha dem ostrado marcadas diferencias en
46 Ibid., p. 274.
47 T h o m a s T. M ack ie y Brian W. H o g w o o d , co m p s., Unlocking the Cabinet: Cabinet Structures in Com parative Perspective, B everlv H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1985.
48 Ibid., pp. 3 1 -32.

ENFOQUE COMPARATIVO

123

m an to al papel que debe desem pear el gobierno en la econom a. La

lorma corporativa ha sido especialm ente apreciada en las naciones ms
jvenes que cam inan hacia la industrializacin bajo los auspicios del
g o b ie r n o . La autonom a que con frecuencia se les ha concedido a estas
corporaciones pblicas en materia de personal y en otras cu estiones re
lacionadas puede tener profundos efectos, no slo en la parte de la bu
rocracia que integra dichas sociedades, sino tam bin en el resto de la
adm inistracin pblica.
Es obvia la im portancia que tienen las variaciones en la forma en que
los m inisterios centrales y otras unidades organizativas se relacionan
Con los rganos del liderazgo poltico. Entre dichas diferencias se in
cluyen la distribucin territorial unitaria o federal de los poderes gu
bernamentales, los sistem as presidencial o parlam entario que rigen las
relaciones entre el poder ejecutivo y la legislatura, los sistem as de par
tidos polticos unipartidistas, bipartidistas o pluripartidistas y los di
versos procedim ientos para asignarles representacin en la adm inis
tracin a los grupos de inters. Todas estas elecciones relativas a la
estructura de la m aquinaria gubernam ental y a la adm inistracin de los
intereses del gobierno tienen efectos directos y determ inantes sobre la
burocracia.
Una m anifestacin del m ovim iento "neoinstitucionalista que se trat
anteriorm ente es el inters creciente por exam inar los rasgos estructu
rales de los sistem as de gobierno. El estudio ms com pleto del tem a que
existe en la actualidad es Organizing Governance, G ovem ing Organizalions, un libro editado por Colin Campbell y B. Guy Peters, el cual refle
ja la renovacin de la preocupacin por las instituciones, al m ism o
tiempo que se com prende mejor la conducta de los individuos dentro de
las organizaciones y de las instituciones.49 Los colaboradores realizan
110 slo un anlisis general de los tem as de la organizacin y de sus d i
m ensiones transnacionales, sino tam bin estudios de las experiencias
en distintos pases, incluidos Gran Bretaa, los Estados Unidos, Cana
d, Australia, Suiza y Bangladesh.
En el m om ento actual, la atencin se concentra en las ventajas relativas
de los sistem as parlamentario y presidencial. El anlisis m s com pleto
hasta la fecha es el que se presenta en Do Institutions M atter?, com pilado
en 1993 por R. Kent Weaver y Bert A. Rockm an,50 quienes escribieron
49 C olin C a m p b ell y B . G uy P eters, co m p s., O rgan izin g G overn an ce, G o v e m in g O rgan izatio n s, P ittsb u rg h , P en n sv lv a n ia , U n iversity o f P ittsb u rgh P ress, p. 4, 1988. V ase ta m b in ,
d e G eo rg e M. T h o m a s, J oh n W. M eyer, F ra n cisco O. R am rez y Joh n B oli, n s titu tio n a l
S tru ctu re : C o n s titu tin g S tate, S o ciety, a n d th e In d iv id u a l, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e
P u b lica tio n s, 1987.
,0 R. K ent W eaver y Bert A. R ock m an , co m p s., D o I n s titu tio n s M atter? G o v e rn m e n t Capab ilities in the U n ited S ta tes a n d A hroad, W ash in gton , D. C., T he B r ook in gs In stitu tio n , 1993.

124

ENFOQUE COMPARATIVO

los ensayos introductorio51 y final.52 Otros participantes en este proyec

to ofrecieron anlisis que com prendan a varios pases, y en los que
evaluaban el papel de las instituciones gubernam entales y su influencia
en los resultados obtenidos en varias reas de la poltica (la energa, el
am biente, el cam bio industrial, las pensiones, el com ercio, la seguridad
m ilitar y otras). Estos estudios com parativos de casos no se lim itan a los
efectos de las m edidas institucionales presidenciales, parlamentarias o
hbridas, sino tambin examinan otros factores explicativos que afectan
las capacidades del gobierno. Como dicen los com piladores, este estudio
trata de un conjunto muy com plejo de problemas que aparentem ente
estn com prendidos dentro de uno muy sencillo: el de saber si el go
bierno parlamentario es superior a la separacin de los poderes". Con
cluyen que las diferencias de los regm enes parlam entarios entre s son
por lo m enos tan im portantes com o las diferencias entre los regm enes
parlamentarios y los presidenciales, pero observan que com o ocurre con
la mayora de las preguntas sencillas, no encontram os respuestas sen ci
llas. En su resumen com entan que las instituciones no proporcionan pa
naceas, aunque s presentan riesgos y oportunidades previsibles. La d is
cusin seria sobre la reforma y el diseo institucional debe basarse en
un entendim iento del equilibrio entre esos riesgos y oportunidades.53
Albert P. Blaustein, investigador de la Rutgers-Camden Law School,
lder en el estudio de los problem as de las m odificaciones con stitu cion a
les y que ha trabajado com o consultor en num erosos pases, lleva un
registro, pas por pas, de las ltim as m odificaciones constitucionales.
La American Bar Association patrocina un proyecto llam ado c e e l i por
sus siglas en ingls (Iniciativa de Ley para Europa Central y Oriental),
que ha sido diseado para apoyar las reformas legales en Europa cen
tral y oriental y en los nuevos Estados que se formaron a partir de la
desaparicin de la URSS.54
Otros proyectos actuales tienen com o finalidad m s directa y explcita
exam inar el problema de la viabilidad relativa de las opciones parla
m entaria y presidencial, especialm ente para los pases en vas de des
arrollo. Iniciado principalm ente por Abdo Baaklini, de la Universidad
Estatal de Nueva York en Albany, y por Fred W. Riggs, de la Universi
dad de Hawai, en 1993 se estableci un Comit sobre el C onstitucio
nalism o Viable (Cocovi), con aproxim adam ente 20 m iem bros fundado
51 Ibid., " A ssessin g th e E ffects o f In s titu tio n s, pp. 1-41.
52 Ibid . , "W hen an d H ow D o In stitu tio n s M atter?, pp. 4 4 5 -4 6 1 , e " In stitu tion al R eform
and C o n stitu tio n a l D e s ig n , pp. 4 6 2 -4 8 1 .
53 Ibid . , p. 41.
54 V a se " c e e l i U pdate", p u b lic a ci n b im e n su a l de la A m erican B ar A s so c ia tio n , W a sh
in g to n , D. C.

ENFOQUE COMPARATIVO

125

res.55 Su programa incluye intercam bio de inform acin, sem inarios,

publicaciones y otras actividades para identificar los elem entos esen cia
les de la viabilidad constitucional de las diferentes opciones del gobierno
democrtico: parlamentario, presidencial o una com binacin de am bos.
En la Universidad de California, en Irvine, el programa de investigacin
sobre la dem ocratizacin convoc a una conferencia sobre el diseo de
las constituciones, la que tam bin se realiz en 1993 con fines sim ila
res.56 stos son indicios del creciente inters en esas cu estion es institu
cionales, de las que volverem os a tratar ms adelante en este libro.

Empleo en el sector pblico

Otro factor en el contexto organizativo es el cam bio de la extensin y de
la distribucin de los em pleos pblicos de un pas a otro. Es difcil loca
lizar inform acin fidedigna y actualizada, en especial para los pases en
desarrollo. Los datos disponibles ms recientes, que se m uestran en los
cuadros n.l y II.2 , han sido com pilados por Donald C. Rowat y muestran
el porcentaje que representan los em pleados pblicos de la poblacin de
21 pases desarrollados y de 36 pases en desarrollo.57 El rango de em
pleo en el sector pblico abarca desde 16.31% en Suecia hasta 0.83% en
Burundi, con un prom edio que oscila entre cinco y seis por ciento.
Como muestran las estadsticas, el nm ero de em pleados del sector
pblico es considerablem ente mayor en los pases desarrollados (alrede
dor de 8% de la poblacin) que en los pases en desarrollo (cerca de 4%).
Japn (con 4.44%) tiene indudablem ente la m enor proporcin para los
pases desarrollados, mientras que el Reino Unido y Dinamarca se en
cuentran en el margen superior, junto con Suecia. La m ayora de los
pases en desarrollo se encuentran por debajo del Japn, a excepcin
de Mauricio, Sri Lanka, Argentina, Panam, Baham as y Egipto. Cerca de
Burundi, en la categora ms baja (todos debajo de 3%) se encuentran
Senegal, Benin, Guatemala, Uganda, India, Tanzania, Liberia y Kenia.
55 V a se, del C o m m itte e on V iab le C o n stitu tio n a lism , " S um m ary R ep ort o f P relim in ary
M eetin g , 10-11 J u n e 1993, at T ok ai U n iversity in H o n o lu lu , m im eo g ra fia d o , 11 pp.
56 V a se el p ro g ra m a de la co n fe r e n c ia y el a n e x o " N otes o n th e D esig n o f C on stitu tio n s, d e H arry E c k ste in , m im eo g ra fia d o , 15 pp.
57 D o n a ld C. R o w a t, " C om paring B u re a u c ra cies in D ev elo p ed an d D ev elo p in g C ou n tries:
A S ta tistica l A n a ly sis, p rep arad o para el XIV C o n g reso M u n d ial d e la In tern a tio n a l P o liti
cal S c ie n c e A sso cia tio n , 1988, m im eo g ra fia d o , 39 pp., en las pp. 2 8 y 29. R o w a t p resen ta
in fo r m a c i n sim ila r so b re g ru p o s m s p e q u e o s d e 19 d e m o c r a c ia s d esa r ro lla d a s y d e
n u ev e p a se s en v a s d e d esa r ro llo en " C om p arison s an d T ren d s, e n la ob ra d e R ow at,
c o m p ., Public A dm inistration in Developed Dem ocracies: A Com parative Study, N u eva
York, M arcel D ekker, c a p tu lo 25, en las pp. 4 4 2 -4 4 3 , 1988.

126

ENFOQUE COMPARATIVO

II. 1. Porcentaje de em pleados p blicos en relacin

con la poblacin en 21 pases desarrollados,
p o r nivel de gobierno y em presas p blicasa

C uadro

Pas
Suecia
Dinam arca
Australia
R eino Unido
N oruega
Nueva Zelanda
Finlandia
Austria
Estados Unidos
Blgica
Islandia
Canad
Alem ania R. F.
Francia
Holanda
Italia
Suiza
Luxem burgo
Irlanda
Espaa
Japn

Gobierno
Ao central
1979
1981
1980
1980
1979
1981
1979
1979
1981
1980
1980
1981
1980
1980
1980
1980
1979
1979
1978
1979
1980

2.55
2.57
2.07
4.16
3.19
6.86

3.85
1.87
4.88
5.49
1.49
1.30

2.50
2.97

Total
Provincial Gobierno
Empresas
sector
y local
general no financieras pblico
12.12
8.78
7.77
5.41
5.60
1.52

4.25
5.91
1.87
0.93
4.73
4.76

2.96
2.12

2.30

1.04

2.21

2.73

14.66
11.35
9.83
9.57
8.80
8.38
8.11
8.06
7.77
6.75
6.42
6.22
6.06
5.73
5.46
5.34
4.76
4.68
4.50
4.00
3.75

1.64
1.18
1.14
3.64

1.96

16.31
12.53
10.97
13.21

10.35

0.29
2.01
1.24
1.58
1.64

0.33
0.77

2.21

0.69

8.07
8.77
7.65
7.80
7.70

5.79
6.11

6.71

4.44

a C ifras d isp u e s ta s e n o rd en d e c r e c ie n te , c o n fo r m e a lo s p o rcen ta je s p ara el " G obiern o

g e n e r a l.
F u e n t e : c o m p ila d o d e P eter S. H eller y A. A. T ait, G overnm ent E m ploym en t an d Pay:
Som e International Com parisons (W a sh in g to n , D. C., F o n d o M o n eta rio In tern a cio n a l,
1983), cu a d ro 21, p. 41.

Otra diferencia im portante entre los pases en desarrollo y los d es

arrollados que m uestra esta com pilacin consiste en que en los pases
desarrollados la m ayor parte de los em pleados pblicos trabaja para los
gobiernos provinciales y locales, m ientras que en los pases en desarro
llo la m ayora trabaja para los gobiernos centrales. El em pleo en las em
presas pblicas muestra una variacin marcada tanto en los pases en
desarrollo com o en los desarrollados. Por ejem plo, Gran Bretaa y Sri
Lanka tienen gran proporcin, m ientras que en los E stados U nidos y
Guatem ala esa proporcin es bastante reducida.

C u a d r o II.2. Porcentaje de em pleados pblicos en relacin

con la poblacin en 36 pases en vas de desarrollo, por nivel
de gobierno y em presas p b lic a sa

I'as

Gobierno
Ao central

barbados
Bahrein
Mauricio
Singapur
Bahamas
Jamaica
Argentina
Omn
Santa Luca
Hgipto
Panam
Swazilandia
Chipre
Corea
Botswana
Sri Lanka
Tailandia
Portugal
Zambia
Liberia
Kenia
Filipinas
Belice
Zimbabwe
India
G uatemala
Sudn
Togo
Tanzania
Uganda
Madagascar
Sudfrica
Senegal
Benn
Camern
Burundi

1981
1980
1980
1981
1978
1980
1981
1980
1981
1979
1979
1982
1980
1981
1979
1980
1979
1977
1980
1982
1980
1979
1981
1979
1977
1981
1978
1980
1978
1982
1980
1982
1976
1979
1981
1978

Total
sector
Empresas
Provincial Gobierno
y local
general no financieras pblico

____

____

6.25
5.40
5.39
4.98
2.89
2.12
4.36
3.85
1.40
3.39
3.35
3.25
2.66
2.25
2.72

0.14
0.59
ninguno
ninguno
2.00
2.60
ninguno
0.33
2.61
0.22
ninguno
0.10
0.42
0.65
0.31

0.08
ninguno
0.24
0.35
ninguno
0.32
1.14
0.26

ninguno
ninguno
0.40

0.24
ninguno
0.12
ninguno
0.08

2.47
2.41
2.10
1.71
1.94
1.53
0.67
1.45

1.53
1.43
1.01

0.70
0.90
0.76
0.66
0.42

10.71
6.39
5.99
5.39
4.98
4.88
4.72
4.36
4.18
4.00
3.81
3.35
3.34
3.08
3.04
3.02
2.97
2.61
2.60
2.41
2.23
2.06
1.94
1.85
1.81
1.71
1.61
1.53
1.43
1.40
1.07
0.94
0.90
0.88
0.66
0.51

____

2.20

0.80

1.16

1.40
2.05
0.27

0.58

5.14

2.13
0.31
0.61
2.29

0.59
0.10

0.98
0.59

0.35
0.66

0.32

8.39

5.78

5.88

5.41
5.86
3.62

3.65

8.16

4.73
2.73
2.84
4.35

2.39
1.81

2.41
1.99

1.25
1.54

0.83

a C ifras d isp u e s ta s en ord en d ec r e c ie n te , c o n fo r m e a lo s p o rcen ta je s para el "G obierno

g e n e r a l, a e fe c to d e fa cilita r la co m p a r a c i n c o n el cu a d ro ii.l.
F u e n t e : c o m p ila d o d e P eter S. H eller y A. A. T ait, G overnm ent E m ploym en t an d Pay: Some International Com parisons (W ash in gton , D. C., F o n d o M on etario In tern a cio n a l, 1983),
c u a d ro 21, p. 41.

128

ENFOQUE COMPARATIVO

Con base en los datos disponibles es posible extraer algunas con clu
siones de tipo general, tales com o que los pases desarrollados tienen
sectoresjDblicos m s grandes, aunque m s descentralizados, m ientras
que los pases en desarrollo tienen sectores pblicos ms reducidos, y
ms centralizados. Sin embargo, la inform acin es dem asiado incom
pleta e irregular com o para realizar un anlisis com prensivo.58 Pese a
esto, al revisar cualquier pas en particular, es im portante trazar un per
fil del em pleo en el sector pblico con tanta precisin com o sea posible
en relacin con otros pases, de acuerdo con la inform acin disponible.

Sistem as de servicio civil

Cada nacin se enfrenta a la necesidad de organizar para la adm inistra
cin de sus em pleados civiles del sector pblico. Los sistem as de servi
cios pblicos resultantes se han descrito con frecuencia de m anera indi
vidual, pero hasta fechas recientes se haban publicado pocos anlisis
com parativos. A partir de los primeros aos de la dcada de 1990, se ini
ci un esfuerzo im portante con este objetivo, bajo el patrocinio de un
consorcio de investigacin encabezado por profesores universitarios en
los Estados Unidos y Holanda, y al que posteriorm ente se unieron parti
cipantes de otros pases. Aprovechando sem inarios y conferencias pre
vios, este consorcio ha publicado una im portante com pilacin de estu
dios sobre el tema, al que han contribuido cerca de 20 autores.59
El enfoque est sobre los sistem as de servicios pblicos, en vez de los
que abarcan toda la adm inistracin estatal, en la que se incluyen los ser
vicios militares, aunque tam bin se presta atencin a las relaciones en
tre lo civil y lo militar, as com o al am biente poltico y social en que fun
cionan los servicios pblicos civiles. Hay captulos de antecedentes
sobre la necesidad de la investigacin com parativa, sobre la teora y la
m etodologa, y sobre los requisitos de datos y la disponibilidad de stos.
Otros ensayos tratan de la historia y la estructura de los sistem as de ser
vicios pblicos civiles, presentando los factores contextales y las carac
tersticas especiales de los servicios pblicos civiles en los pases en des
arrollo, as com o los cam bios y transform aciones que se estn llevando
a cabo o que se prevn. El captulo final, escrito por los com piladores,
58 U na b a se d e d a to s m s c o m p le ta h a p erm itid o la p u b lic a c i n d e u n e s tu d io e s ta d s
tico d e ta lla d o d e lo s e m p le o s p b lic o s, q u e co m p r e n d e se is g ra n d es d e m o c r a c ia s: G ran
B reta a , F ran cia, Italia, S u e c ia , la ex A lem a n ia O ccid en ta l y lo s E sta d o s U n id o s. V a se, de
R ich ard R o se et al., P u b lic E m p lo y m e n t in W estern N a tio n s, C am b rid ge, C am b rid ge U n i
v ersity P ress, 1985.
59 H a n s B ekk e, J am es L. Perry y T h eo A. J. T o o n en , c o m p s., C ivil S ervice S y ste m s in C o m
p a ra tiv e P ersp ective, B lo o m in g to n , In d ian a, In d ia n a U n iversity P ress, e d ic i n en p ren sa.

ENFOQUE COMPARATIVO

129

resume la estructura analtica que se ha utilizado y presenta una snte

sis del contenido.
Debido a la necesidad de ser selectivos al tratar esta investigacin, y
por ser de la mayor im portancia para nuestros objetivos, me concentrar
en el captulo que escrib en ese libro, en el que m e esforc en presentar
am plios agrupam ientos, o configuraciones, de los sistem as de servicios
pblicos civiles nacionales que ya existen.60 El propsito es identificar
eategoras que expliquen la m ayora de los sistem as nacionales con tem
porneos, aunque no forzosam ente todos. Se usan cinco variables en el
anlisis: a) la relacin del sistem a de servicios pblicos civiles con el rj-imen poltico; b) el contexto socioeconm ico del sistem a; c) la atenein a las fu n ciones de la ad m inistracin del personal en el sistem a;
<l) los requisitos para ser aceptado e ingresar y desem pearse com o m iem
bro del sistem a, y e) el sentido de m isin que tienen quienes lo integran.
Despus se utilizan varios puntos en un espacio continuo para cada una
ele estas variables, con el propsito de describir sistem as de servicios
pblicos civiles particulares. Por ejemplo, con respecto a la relacin con
el rgimen poltico, las opciones son: responde al gobernante, responde
a un solo partido, responde al partido m ayoritario y responde a los m i
litares. Las opciones en lo que se refiere al foco organizacional para la
adm inistracin del personal en el sistem a son: la asignacin de esta res
ponsabilidad directam ente al jefe ejecutivo; bajo la autoridad de ste,
eolocarlo en una agencia independiente, com o una com isin del servi
cio pblico; dividirlo por funciones entre dos unidades separadas, o des
centralizarlo entre los diversos m inisterios. Cuatro agrupaciones o conliguraciones de los sistem as del servicio pblico civil se derivan de las
interacciones entre las cinco variables: de la confianza del gobernante,
controlado p o r el partido, receptivo a las polticas y colaborativo. El cu a
dro II. 3 resum e este anlisis e incluye ejem plos de sistem as de servicios
pblicos civiles en cada configuracin.
Mi suposicin es que la mayora de los sistem as de servicios pblicos
i iviles nacionales, aunque no todos, pueden clasificarse adecuadam ente
en una de estas categoras. Las excepciones son los casos en que la tran
sicin poltica en la actualidad es dem asiado drstica e im previsible
para poder clasificar a esos pases (com o ocurre en las ex repblicas que
formaban parte de la URSS, los pases de Europa oriental y Sudfrica),
aquellos con una historia reciente de cam bios extrem os frecuentes de
una forma de rgim en poltico a otro (com o Brasil, Nigeria y Turqua) y
aquellos con situaciones polticas muy caticas (com o Hait o Zaire).
Tambin debe reconocerse la posibilidad de que surjan nuevas configu
60 Ibid., parte iv, c a p tu lo 11, " C on figu ration s o f Civil S erv ice S y s te m s .

ENFOQUE COMPARATIVO

130

raciones en el futuro. De cualquier m odo, un factor organizacional que

afecta la conducta de la adm inistracin pblica en cualquier pas es la
naturaleza de su sistem a de servicio pblico civil.
C

uadro

II.3. Configuraciones de los sistem as de servicio p blico civil

Variables

De la confianza
del gobernante

Controlado
por un
partido

Receptivo
a las
polticas

Colaborativo

R esponde
al partido
m ayoritario

R esponde
a los
m ilitares

R elacin
con el
rgim en
poltico

R esponde al
gobernante

Responde
a un solo
partido
o al partido
mayoritario

Contexto
so cio
econm ico

Tradicional

Corporativista C om petitivo
pluralista
o planificado
centralm ente o una m ezcla

Enfoque
para la adm i
nistracin
de personal

Al jefe del
ejecutivo o a
cada uno de
los m inisterios

Al jefe del
ejecutivo
o a cada uno
de los m i
nisterios

Agencia
independiente
o separada

Al jefe del
ejecutivo o
cada uno
de los
m inisterios

Requerim ientos , Patrim onio

para
ingresar

Lealtad
al partido
o patrocinio
de partido

D esem peo
profesional

D eterm ina
cin
burocrtica

Sentido de
m isin

O bediencia
o gua

O bediencia o
cooperacin

R esponde a
las polticas
o a la
C onstitucin

Coopera
cin o gua

Ejem plos

Arabia Saudita, China, Cuba

Irn y Brunei
Y Egipto

Francia,
Gran Bretaa y
Estados Unidos

Corea del
Sur, Indo
nesia y
Ghana

Corporati
vista o
planificado
central
m ente

ENFOQUE COMPARATIVO

131

c o l o g a d e la a d m in is t r a c i n

En general, se rastrean los orgenes del enfoque ecolgico en la adm i

nistracin pblica en los escritos de John M. Gaus,61 quien recurri al
trabajo de los socilogos de la dcada de 1920 que estudiaron la interrelacin entre la vida hum ana y el am biente, quienes a su vez se sirvieron
de las explicaciones con las que zologos y botnicos intentan explicar
la adaptacin de anim ales y plantas a su entorno. En sus palabras, di
cho enfoque "construye [...] literalm ente a partir de la tierra; de los ele
mentos de un lugar, tales com o el suelo, el clim a y la ubicacin; de las
personas que all habitan, con sus diferentes cantidades de poblacin,
edades y conocim ientos; y de las formas tecnolgicas fsicas y sociales
con las que se ganan la vida a partir del m edio y de las relaciones entre
s".62 En especial, Gaus procur identificar los factores ecolgicos claves
para com prender la adm inistracin pblica estadunidense contem por
nea y estudi una serie de factores que consider particularm ente ti
les, a saber: poblacin, lugar, tecnologa fsica, tecnologa social, deseos
e ideas, catstrofes y personalidad.
Si las consideraciones ecolgicas resultaron pertinentes en el estudio del
sistema administrativo propio, sern doblem ente importantes en los estu
dios com parados. Esto fue reconocido por Riggs y por otros pioneros en
el cam po.63 Con posterioridad, R. K. Arora subray que el anlisis adm i
nistrativo intercultural "debe concentrarse en la interaccin entre el sis
tema administrativo y el medio externo, as com o estudiar la dinmica del
cam bio socioadm inistrativo en el contexto de dicha interaccin.64 Arora
opin que se ha logrado ms xito en el tratam iento del im pacto del am
biente social sobre el sistem a adm inistrativo que en el tratam iento rec
proco entre la influencia de la burocracia y el am biente, por lo cual reco
mend que se hiciera un anlisis ms equilibrado de las interacciones.65
Debem os aceptar la recom endacin de realizar un esfuerzo sistem ti
co por vincular la adm inistracin pblica al m edio, en la forma sim ilar
a la que la ciencia de la ecologa se ocupa de las relaciones m utuas entre
los organism os y el medio. Desde luego que las instituciones sociales no
61 J o h n M. G au s, R eflectio n s o n P u blic A d m in is tr a tio n , U n iversity, A lab am a, U n iversity
o f A la b a m a P ress, 1947.
62 Ib id ., pp. 8-9.
63 V a se, p o r ejem p lo , d e Fred W. R iggs, The E cology of P u blic A d m in is tr a tio n , B om b ay,
Asia P u b lish in g H o u se , 1961, y "Trends in the C om p arative S tu d y o f P u b lic A d m in istra
tio n , In te rn a tio n a l R e v ie w o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 28, n m . 1, pp. 9-1 5 , 1962.
64 R. K. A rora, C o m p a ra tiv e P u blic A d m in istr a tio n , N u ev a D elh i, A sso c ia te d P u b lish in g
I lo u se , p. 168, 1972. El su b ttu lo d e A rora es An E co lo g ica l P erspective.
65 Ib id ., p. 175.

132

ENFOQUE COMPARATIVO

son organism os vivientes, de m odo que el paralelism o es cuando m ucho

una sugerencia. La cuestin consiste en que las burocracias, al igual que
otras instituciones polticas y administrativas, pueden ser com prendi
das ms cabalm ente si, en la medida de lo posible, se identifican y clasi
fican las condiciones circundantes, las influencias y las fuerzas que las
m odelan y m odifican en orden de importancia relativa, y si adem s se
explora la influencia recproca de estas instituciones sobre el m edio.
El entorno de la burocracia puede describirse com o una serie de crcu
los concntricos, en los que la burocracia m antiene la posicin central.
El crculo ms pequeo generalm ente ejerce la influencia m s decisiva,
mientras que los crculos ms grandes representan un orden m enos sig
nificativo en lo que respecta a la burocracia. El crculo m ayor representa
toda la sociedad o el sistem a social general. El crculo siguiente represen
ta el sistem a econm ico o bien los aspectos econm icos del sistem a so
cial. El crculo interno es el sistem a poltico, el cual com prende al sub
sistem a adm inistrativo y la burocracia com o uno de sus elem entos.
Sin dedicarnos a una exploracin com pleta de la ecologa de la adm inis
tracin pblica, podem os intentar seleccionar los factores am bientales
relacionados con la burocracia que parecen de mayor utilidad para respon
der a las preguntas que previamente nos form ulram os respecto de las
burocracias. El anlisis com parado requiere una clasificacin preliminar
de los Estados-nacin dentro de los cuales las burocracias funcionan
con base en los factores am bientales que se consideran m s decisivos.
Las categoras bsicas aqu utilizadas no son originales: son con oci
das y ya se han utilizado am pliam ente. La primera clasificacin diferen
cia entre sociedades "desarrolladas" y "en desarrollo", lo cual se refiere a
conjuntos de caractersticas, prim ariam ente de naturaleza social y eco
nm ica, que se identifican con el desarrollo, en contraste con el subdes
arrollo y con el desarrollo parcial. Esta clasificacin se basa en los crcu
los del entorno externo, los cuales tienen consecuencias respecto de la
burocracia que pueden considerarse secundarias.
R econozcam os que el uso del desarrollo com o criterio de clasifica
cin es debatible, ya que tiene ventajas y desventajas. Por esta razn, el
captulo siguiente est com pletam ente dedicado a un anlisis detallado
del concepto de desarrollo y de otros relacionados, tales com o m oderni
zacin y cam bio. Sujeto a la revisin de los distintos significados que se
les han otorgado a estos trm inos y reconociendo que en s m ism os tie
nen im plicaciones odiosas, podem os de todos m odos rescatar el tema
esencial de la siguiente declaracin de Milton Esman:
El desarrollo denota una transform acin social mayor, un cam bio en los esta
dos del sistem a a lo largo de un continuum que conduce de la organizacin

ENFOQUE COMPARATIVO

133

agrcola-ganadera a la organizacin industrial. La asim ilacin y la institucio

nalizacin de las tecnologas fsica y social m odernas son com p onentes crti
cos. E stos cam bios cualitativos afectan los valores, la conducta, la estructura
social, la organizacin econm ica y el proceso p oltico.66

En trm inos em pleados por socilogos tales com o Talcott Parsons,

quien utiliza un m todo estructural-funcional para estudiar los sistem as
sociales, las sociedades ms tradicionales y m enos desarrolladas tende
ran a ser principalm ente adscriptivas, particularistas y difusas. En
otras palabras, conferiran una posicin con base en el nacim iento o la
herencia antes que con base en el logro personal y favoreceran un su s
tento m enor antes que uno ms generalizado en la tom a de las d ecisio
nes sociales. Adems, las distintas estructuras sociales tenderan a cu m
plir un m ayor nm ero de funciones. Por el contrario, las sociedades
modernas ms desarrolladas estaran orientadas al logro personal y se
ran universalistas y especficas.67
El trm ino "en desarrollo", referido a los pases que estn sufriendo
este proceso de transform acin social, parece preferible a adjetivos tales
com o retrasado, pobre, no desarrollado, subdesarrollado, em ergente,
transicional o, incluso, expectante. Esta profusin de trm inos ha origi
nado el com entario faccioso de que la term inologa se desarrolla ms
rpidam ente que los pases en desarrollo. En nuestro trabajo hem os de
considerar "en vas de desarrollo, m enos desarrollado, "emergente" y
"transicional com o los trm inos ms aceptables y en lo esencial inter
cam biables.
Este concepto de desarrollo no pretende clasificar las sociedades en
categoras opuestas, sino ubicarlas a lo largo de un con tinu u m . Nuestro
inters reside en com parar los pases que generalm ente se ubican en el
trmino superior de la escala del desarrollo con los clasificados en la
parte inferior. En vez de utilizar una sim ple diferenciacin en dos sen ti
dos entre los pases ms desarrollados y los m enos desarrollados, ser
conveniente y ms revelador agrupar los Estados-nacin contem por
neos en cuatro categoras en lo que se refiere a sus niveles de desarrollo;
en las dos superiores se incluirn los pases ms desarrollados y en las
dos inferiores a los m enos desarrollados. El grupo de pases que ge
neralm ente se consideran en la primera categora de los com pletam ente
desarrollados es pequeo en relacin con el nm ero total de Estados66 M ilton J. E sm a n , "The P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istration " , en la o b ra d e Joh n D.
M o n tg o m er y y W illia m J. S iffin , co m p s., A pproach es to D evelo p m en t: P olitics, A d m in istr a
tio n a n d C hange, N u ev a York, M cG raw -H ill, p. 59, 1966.
67 Para u n a n lisis m s c o m p le to d e esta a p lic a c i n del e n fo q u e e s tru ctu ra l-fu n cio n a lista, v a se, d e R ig g s, A d m in istr a tio n in D evelo p in g C o u n trie s, B o s to n , H o u g h ton M ifflin , pp.
19-27, 1964.

134

ENFOQUE COMPARATIVO

nacin y se encuentra geogrficam ente concentrado. Dicho grupo inclu

ye a Gran Bretaa y a algunos m iem bros de la Com unidad Britnica
de N aciones, tales com o Canad y Australia, la m ayora de los pases de
Europa occidental continental, los Estados Unidos y tal vez slo Japn
entre las naciones del denom inado m undo no occidental. Por lo gene
ral, a la ex Unin Sovitica se le consideraba com o m iem bro de este
grupo, mientras que ahora es dudoso que cualquiera de los Estados su
cesores deba ser incluido en l. No obstante, algunos de ellos, com o la
Federacin Rusa, junto con varios pases de la Europa m eridional y
oriental, los llam ados pequeos tigres de Asia (Corea del Sur, Taiwan,
H ong Kong y Singapur) y quiz la Repblica Popular de China, por su
potencial excepcional y sus notables progresos recientes, se les con side
ra ejem plos de la segunda categora. La abrumadora m ayora de los pa
ses se halla dentro de la tercera y cuarta categoras, lo cual indica que
aunque todos son m enos desarrollados, existen diferencias significativas
entre los de la tercera categora (com o M xico y Turqua) y los de la
cuarta (com o H ait y Bangladesh).
La segunda clasificacin se refiere a los sistem as polticos (m ediante
el uso de tipos sugeridos por estudiosos de poltica com parada) y se
aplica tanto a los pases ms desarrollados com o a los m enos desarrolla
dos. Se supone que las diferencias en los sistem as polticos abarcan fac
tores am bientales que tienen efectos directos e im portantes sobre las
burocracias.
El concepto de cultura poltica se ha convertido en un m edio clave para
diferenciar entre los distintos sistem as polticos. Definida com o los valo
res, actitudes, orientaciones, m itos y creencias que los pueblos tienen so
bre la poltica y el gobierno, y en particular sobre la legitim idad del
gobierno y sobre las relaciones pueblo-gobierno",68 se supone que tiene
una im portantsim a influencia sobre la direccin del desarrollo poltico
nacional. Se han ofrecido distintas form ulaciones para clasificar los sis
tem as polticos de acuerdo con las culturas polticas que los sustentan.
Almond y Verba utilizaron un temprano e influyente ejem plo, la cultura
cvica, com o un rtulo que identifica las caractersticas polticas com par
tidas por Gran Bretaa y por los Estados U nidos.69 R ecientem ente, Ro
nald Inglehart ha estudiado el vnculo entre las orientaciones culturales
y sus consecuencias polticas ms im portantes en m s de 10 sociedades,
68 S a m u e l P. H u n tin g to n y Jorge I. D o m n g u e z , "Political D e v e lo p m e n t, e n el lib ro de
F red I. G reestein y N e ls o n W . P olsb y, c o m p s., H andbook o f Political Science, vol. 3, Macropolitical Theory, R ead in g, M a ssa ch u se tts, A d d ison -W esley, c a p tu lo 1, pp. 1-114, en la
p. 10, 1975.
69 G ab riel A. A lm o n d y S id n e y V erba, The Civic Culture, P rin c eto n , N u ev a Jersey, P rin c e
to n U n iv ersity P ress, 1963.

ENFOQUE COMPARATIVO

135

la mayora de Europa, aunque incluye a Japn y algunos pases en vas

de desarrollo.70 Un producto importante del "neoinstitucionalismo" con
siste en la identificacin que Metin Heper y sus colaboradores hacen,
con nfasis en la im portancia del E stado, de cuatro tipos ideales de
cuerpos polticos con base en su grado de estatism o com o en el vncu
lo entre estas clases de cuerpos polticos y los tipos de burocracia co
rrespondientes.71 stos son ejem plos de sistem as de clasificacin que
pretenden ser de aplicacin mundial, o que se concentran principal
mente en los pases desarrollados. Otros estudios se han concentrado en
la clasificacin de los regm enes polticos de los pases en vas de des
arrollo. El libro de Andrain, titulado Political Change in the Third World,12
constituye un ejem plo, y Andrain se basa en un trabajo previo de David
Apter al sugerir cuatro m odelos de sistem as polticos en el Tercer Mun
do, a saber: folklrico, burocrtico-autoritario, de reconciliacin y de
m ovilizacin, cada uno de los cuales tiene relevancia en el ejercicio del
poder poltico y en el procesam iento de las cuestiones polticas. sta es la
ltima de una larga serie de propuestas para clasificar los regm enes po
lticos de los pases en desarrollo, que se iniciaron en 1960 y que se tralarn con ms detenim iento en el captulo vil.
El propsito al m encionar estos ejem plos no es ofrecer un panoram a
com pleto de todas las sugerencias adecuadas de clasificacin de los sislem as polticos, sino slo indicar la variedad de opciones disponibles.
Hemos supuesto que se debe otorgar especial consideracin a las carac
tersticas del rgim en poltico com o una variable que se debe tener en
cuenta al explicar las diferencias en las pautas de conducta de las buro
cracias pblicas de las distintas naciones. Con posterioridad hem os de
concentrarnos principalm ente en el exam en de las interacciones entre
los regm enes polticos de diversos tipos y sus burocracias, dentro de las
dos categoras ms am plias de pases desarrollados y en desarrollo. Para
los pases desarrollados, las caractersticas de los regm enes polticos
pueden identificarse caso por caso, o bien considerando pares o peque
os grupos de pases con sistem as polticos sim ilares o ntim am ente re
lacionados. Para los pases en desarrollo, que son m s num erosos, es
requisito prelim inar indispensable agruparlos de acuerdo con algn
esquem a adecuado de clasificacin de regm enes polticos antes de tra
tar las variaciones individuales.
70 R o n a ld In g leh a rt, "The R e n a issa n c e o f P olitical C u ltu re, A m erica n P o litica l S cien ce
R e view , vol. 82, n m . 4, pp. 12 0 3 -1 2 3 0 , 1988.
71 M etin H ep er, c o m p ., The S ta te a n d P u blic B u reau cracies: A C o m p a ra tiv e P erspective,
W estp ort, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, 1987.
72 C h arles F. A ndrain, P o litica l Change in the Third W orld, B o sto n , G eorge A lien &
U n w in , 1988.

136

ENFOQUE COMPARATIVO

Este nfasis en la im portancia del tipo de rgim en poltico para com

prender las burocracias pblicas no se basa en la suposicin de que el
tipo de rgim en sea la nica variable que explique las diferencias en la
conducta burocrtica, com o tam poco que sea forzosam ente la m s im
portante en todos los casos. No cabe duda de que m uchos otros factores
revisten im portancia, en una proporcin variable en los distintos pases.
Entre los que se han estudiado o sugerido (adem s del grado de estatis
mo", que ya se ha m encionado) se encuentran las tradiciones burocr
ticas, los legados coloniales, la inercia institucional y las presiones ex
ternas ejercidas por otros gobiernos, las agencias internacionales y las
sociedades m ultinacionales. Debe alentarse el estudio transnacional de
la importancia relativa de dichos factores, puesto que para com prender la
burocracia de un Estado-nacin determ inado se deben investigar todos
los factores pertinentes. La razn de dedicarle atencin especial a las
relaciones entre los tipos de regm enes polticos y las burocracias es que
la variable del tipo de rgim en poltico estar siem pre presente y con
m ucha probabilidad tendr gran im portancia.73

o d e l o s d e s is t e m a s a d m in is t r a t iv o s

Los estudiosos de las ciencias sociales han sugerido m odelos que co

rresponden a los fenm enos del m undo real para encauzar la investiga
cin y el anlisis de las prcticas adm inistrativas que en la actualidad
prevalecen en los cuerpos polticos existentes. Un m odelo bien elegido
remarca las caractersticas generales y sus interrelaciones en forma tal
que facilita el acopio y la interpretacin de los datos sobre el tem a en
73
La d is c u s i n so b re la s variab les para ex p lica r las d ife r e n c ia s e n la c o n d u c ta b u ro cr
tica fu e p ro p icia d a p o r u n e s tu d io c o m p a ra tiv o r e a liza d o en 1980 y fu n d a m e n ta d o en
d a to s d e T u rq u a y C orea d el S u r, en el cu a l se a n a liz la a firm a ci n d e q u e lo s p a p e le s p o
ltic o s d e la s b u ro cra cia s p b lic a s varan sig n ific a tiv a m e n te se g n lo s tip o s d e r e g m e n e s
p o ltic o s , y se su g ir i q u e en lo s d o s p a se s d el e s tu d io p a reca q u e las tr a d ic io n e s b u ro cr
tica s h ist r ic a s servan m s para e x p lica r las v a r ia c io n e s en lo s p a p e le s b u r o c r tic o s q u e
lo s tip o s d e re g m e n e s. V ase, d e M etin H ep er, C h on g L im K im y S e o n g -T o n g Pai, "The
R o le o f B u re a u c ra cy an d R eg im e Types: A C om p arative S tu d y o f T u rk ish a n d S o u th K orean H ig h er C ivil S e r v a n ts, A dm inistration an d Society, vol. 12, n m . 2, pp. 137-157, a g o s
to d e 1980. Fred W. R ig g s e s crib i u n c o m e n ta r io , "Three D u b io u s H y p o th eses: A C om m en t o n H ep er, K im , an d P ai, Adm inistration a n d Society, vol. 12, n m . 3, pp. 3 0 1 -3 2 6 ,
n o v iem b r e d e 1980. C ritic su in te rp reta c i n d e e s c r ito s p rev io s so b re la a d m in istr a c i n
p b lic a co m p a ra d a (en tre e llo s a lg u n o s d e l y a lg u n o s m o s), su g ir i h ip te s is m o d ific a
d a s d e las q u e e llo s h a b a n u tiliza d o , y a n a liz n u e v a m e n te lo s d a to s q u e u sa ro n para a p o
y a r la im p o r ta n cia d el tip o d e rg im en c o m o u n o d e lo s fa cto r es q u e a fecta n el d e se m p e o
b u ro cr tico . E ste in te r c a m b io d e id ea s su b raya la n e cesid a d d e rea liza r e s tu d io s a d ic io n a
les q u e se o c u p e n d e v a rio s tip o s d e r e g m e n e s y tra d icio n e s b u ro cr tica s para id en tificar
la im p o r ta n c ia relativa d e e s to s d o s fa cto r es, p referib lem e n te te n ie n d o e n c u e n ta ta m b in
o tra s v a ria b les.

137

ENFOQUE COMPARATIVO

rstudio. La necesidad de utilizar m odelos de algn tipo para el estudio

r temtico de cualquier asunto ha sido subrayada con frecuencia.74 El
problema consiste en elegir un m odelo que se adece suficientem ente a
l.i realidad para ayudar a su com prensin.
Se ha propuesto un grupo de m odelos para el desenvolvim iento de la
adm inistracin pblica y el funcionam iento de la burocracia en varios
pases. Algunos de ellos han pretendido tener aplicacin a nivel m un
dial, m ientras que otros han sido directam ente diseados para con cen
trarse en pases desarrollados o en desarrollo. La reciente form ulacin
de Heper pertenece a la primera categora. Dicho autor sugiere cuatro
i ipos principales de regm enes polticos con base en el grado de "estatis
mo" e identifica seis grupos de burocracia que corresponden a estos rel'imenes. El cuadro n.4 resum e este esfuerzo por crear un m od elo.75 Di( lio m odelo es til y nos referiremos a l ocasionalm ente com o ayuda
C u a d ro II.4. Tipos de regmenes polticos

y tipos de burocracia correspondiente

Rgimen
poltico
personalista

Rgimen
poltico
ideolgico

Rgimen
poltico
liberal

Rgimen
poltico
pretoriano

Ausencia
de un
Estado
predo
m inante

N o hay
Estado

Estado =
soberano

Estado =
soberano

Estado =
burocracia

Estado =
partido

burocracia
de sirvien
tes perso
nales

Burocracia
de la
"mquina
modelo"

Burocracia
bonapartista"
o Rechts-

Burocracia
controlada
por los par
tidos, con
residuos de
gobiernos
de tradicin
histrica
burocrtica

staat

Burocracia
"legalracional''
weberiana

Sistem a
burocrtico
de despojos
com o parte
de la
sociedad
civil
hegeliana

F u e n t e : rep ro d u cid o c o n a u to r iza ci n d e G reen w o o d P u b lish in g G rou p , W estp ort, C on

n ecticu t, d e The S ta te a n d P u blic B u reau cracies, por M etin H ep er, figura 1, p. 20. 1987,
M etin H ep er.

74 U n e n u n c ia d o p o p u la r e s el d e K arl D eu tsch : "Lo q u e r a m o s o n o , e s ta m o s u sa n d o

m o d e lo s sie m p r e q u e tra ta m o s d e p en sa r sis te m tic a m e n te a cerc a d e algo". E n "On C o m
m u n ic a tio n s M o d e ls in th e S o c ia l S c ie n c e s , P u b lic O p in i n Q u a rte r ly , v o l. 16, n m . 3,
p. 3 5 6 , 1952.
75 H ep er, The S ta te a n d P u blic B u rea u cra cie s , p. 20.

138

ENFOQUE COMPARATIVO

para caracterizar ciertas relaciones poltico-adm inistrativas. Sin em bar

go, en nuestra opinin tiene la desventaja de dar dem asiada im portan
cia al grado de "estatism o al elegir dicho factor com o el nico bsico a
efecto de clasificar los regm enes polticos y las burocracias, tanto anti
guas com o actuales.
El m odelo de burocracia m s utilizado es el weberiano o clsico, ya
estudiado aqu. Aunque no se limita a ellos, dicho m odelo se aplica esen
cialm ente a los pases de Europa occidental, los cuales son prototipos
de los regm enes polticos desarrollados o m odernizados. Este m odelo
clsico de burocracia no slo incorpora las caractersticas estructurales
bsicas que han sido consideradas tpicas de la burocracia com o forma
de organizacin, a saber: jerarqua, diferenciacin e idoneidad, sino que
tam bin seala una red de caractersticas interrelacionadas, tanto es
tructurales com o conductuales, que identifican a una burocracia de este
tipo. La prem isa bsica es que el patrn de autoridad, que da legitim i
dad al sistem a, ser legal y racional, antes que tradicional y carism tico,
as com o que dentro de la burocracia, racional significa que se utilizar
en cum plim iento de las rdenes de la autoridad legtim a. La burocracia
es, ante todo, una forma de organizacin dedicada al concepto de racio
nalidad y a la adm inistracin con base en el con ocim iento apropiado.
Esto requiere una serie de arreglos, entre los que cabe m encionar los
siguientes: el reclutam iento se basa en logros dem ostrados com petitiva
m ente antes que en la adscripcin; la determ inacin de los posteriores
ascensos dentro de la burocracia con base en el m ism o criterio; el servi
cio en la burocracia es una carrera para los profesionales, quienes perci
ben un salario o tienen estabilidad en los cargos y se encuentran sujetos
a sanciones disciplinarias o a rem ocin por causales especficas m edian
te un proceso determinado; los papeles adm inistrativos estn m uy es
pecializados y diferenciados; las esferas de com petencia se hallan bien
definidas y las relaciones jerrquicas son bien com prendidas; la buro
cracia no es una unidad autnom a dentro del sistem a poltico, sino que
responde a controles externos de la autoridad poltica legtim a, si bien
existen ciertas tendencias hacia la evasin y la autodireccin.
Este m odelo sim plificado ha sido am pliam ente utilizado en la descrip
cin y la com paracin de las burocracias de los E stados-nacin m o
dernos, si bien no describe precisam ente a ninguno de ellos. Esta estre
cha concordancia vara entre los subtipos de sistem as polticos en los
regm enes polticos modernos. La mayor sim ilitud se encuentra en bu
rocracias tales com o las de Alemania y Francia, a las que hem os d en o
m inado burocracias "clsicas. El m odelo es esencialm ente aceptable
cuando se aplica a otros pases desarrollados de la tradicin poltica
occidental, incluidos no slo Gran Bretaa y los Estados Unidos, sino

ENFOQUE COMPARATIVO

139

tam bin Canad, Australia y Nueva Zelanda, as com o a otros pequeos

pases europeos. A m edida que nos alejam os de estos pases centrales
hacia otros cuerpos polticos que han sido catalogados com o desarrolla
dos, pero que se encuentran alejados de la rbita poltica europea y o c
cidental, el m odelo clsico se vuelve cada da m enos aplicable. Sin em
bargo, a pesar de divergencias sustanciales, se consider que el m odelo
es til en el anlisis de la ex URSS para fines de com paracin, y aqu se
le utilizar en nuestro estudio del caso de Japn.
Sin em bargo, cuando el objeto de estudio son las burocracias de los
pases m enos desarrollados, la inadecuacin del m odelo clsico se vuel
ve tan manifiesta que casi siem pre es abandonado por m odelos que se
suponen ms adecuados a la realidad de dichas sociedades. El m odelo
ms conocido y elaborado es el propuesto por Fred Riggs en su com bi
nacin "sala prismtica", aplicable a pases en desarrollo y a sus su bsis
tem as adm inistrativos.76 N ingn resum en puede describir con justicia
lo intrincado del m odelo ni fam iliarizar al lego con el vocabulario esp e
cializado que se utiliza para presentarlo, si bien se pueden indicar sus
d im ensiones y sus inferencias.77
Existe cierta am bigedad relativa al vnculo que Riggs encuentra en
tre el m odelo prism tico y las sociedades existentes. Las sociedades "fu
sionadas" y "diferenciadas son m odelos construidos deductivam ente a
partir de suposiciones contrastantes sobre la relacin entre las estructu
ras y el nm ero de funciones que desem pean. Una estructura es "fun
cion alm en te d ifusa cuando realiza un gran nm ero de fu n ciones y
funcionalm ente especfica cuando realiza un nm ero lim itado de fun
ciones. El m odelo hipottico "fusionado" consiste en una sociedad en la
cual todas las estructuras que la integran son sum am ente difusas, m ien
tras que en el m odelo difractado las estructuras que lo integran son
sum am ente especficas.78 Estos m odelos no se encuentran en el m undo
real, aunque sirven a efectos heursticos, pues ayudan a describir situa
76 La fo r m u la c i n m s c o m p le ta y a m p lia se e n cu en tra e n su A d m in istr a tio n in D eve lo p
ing C o u n trie s. U n a p r e s e n ta c i n m s re c ie n te y a ctu a liz a d a , q u e in c lu y e v a ria s a c la r a c io
n es y m o d ific a c io n e s , p u ed e e n c o n tra rse e n la ob ra d e Fred W. R ig g s, P rism a tic S o c ie ty
R e v isite d , M o rristo w n , N u ev a Jersey, G en eral L earn in g P ress, 1973.
77 El e n u n c ia d o sig u ie n te da u n a m u e stra d e la in n o v a c i n term in o l g ica : H e m o s v isto
la m a n e ra en q u e la in e fic ie n c ia d e la sala e s reforzad a p or la in d e te r m in a c i n d el p recio
d el b a za r-ca n tin a , p o r el em p resa r ia d o p aria y el a c c e s o d e in tr u so s a la lite , p o r la a g lo
m er a c i n d e lo s v a lo res, p o r el g a sto e str a t g ic o y el a p ren d iza je e str a t g ic o c o m o in stru
m e n to s d el r e c lu ta m ie n to d e la lite, p or el p o lic o m u n a lism o y el p o lin o r m a tiv ism o , p o r el
h ab la d e d o b le se n tid o , p or las o b sta c u liz a c io n e s d e lo s c a n a le s d e la p r o d u cci n , p or el bifo c a lism o y la e q u iv o c a c i n , p or el sn d r o m e d e la d ep e n d e n c ia , p o r el c o m p le jo d e in ter
feren cia y p o r el e fe c to d el fo r m a lis m o , A d m in istr a tio n in D eve lo p in g C o u n trie s, p. 284.
78 Ibid., pp. 2 3 -2 4 . E sta rela ci n en tre el n o m b re del m o d e lo y la s c a r a c te r stic a s e s tr u c
tu ra les se p resen ta in c o r r e c ta m e n te en la p. 23 y co r r e c ta m e n te en la p. 24.

140

ENFOQUE COMPARATIVO

ciones del m undo real". Algunas sociedades del m undo real pueden
parecerse al m odelo fusionado y otras al difractado.
El m odelo prism tico, tal com o lo presentara Riggs originalm ente,
pertenece al m ism o tipo hipottico que el fusionado y el difractado. Di
seado para representar una situacin interm edia entre los trm inos
fusionado y difractado del continuum , com bina rasgos relativam ente fu
sionados con otros relativam ente difractados. Dicho m odelo se refiere a
un sistem a social que es sem idiferenciado y se encuentra a mitad de ca
m ino entre una sociedad fusionada indiferenciada y una sociedad difrac
tada sum am ente diferenciada. Aunque tam bin en este caso las caracte
rsticas se determ inan por deduccin, pueden encontrarse sociedades
con caractersticas sim ilares a las del m odelo. Desde el punto de vista
lgico, parecera claro que ninguna sociedad real es totalm ente fusio
nada ni totalm ente difractada, sino que todas son en cierto grado pris
m ticas, es decir, interm edias. En una escala que m idiera el grado de
especificidad funcional de las estructuras, el m odelo prism tico puro,
tal com o lo concibi Riggs en un principio, posiblem ente se encontrara
en el punto m edio entre los m odelos fusionado y difractado, aunque
esto no queda suficientem ente claro.
En el libro Prism atic Society Revisited, Riggs com plica an m s la
cuestin al introducir nuevas connotaciones para el trm ino prism ti
co . En dicho trabajo dice que su conceptualizacin original consisti
en un enfoque unidimensional" errado y ofrece una nueva definicin
para la sociedad prism tica, basada en un enfoque bidim ensional". La
dim ensin original era el grado de diferenciacin, que iba desde las
sociedades indiferenciadas, pasando por las sem idiferenciadas, hasta
las sum am ente diferenciadas. Los m odelos fusionado, prism tico y di
fractado correspondan a estas tres etapas a lo largo de la dim ensin de
la diferenciacin.
La segunda dim ensin que introduce se relaciona con el grado de in
tegracin entre las estructuras de una sociedad diferenciada. Esta di
m ensin carece de importancia en el m odelo de sociedad fusionada,
dado que no es diferenciada y, por lo tanto, carece de posibilidades de
mala integracin entre las estructuras sociales. Con el proceso de dife
renciacin se origina la posibilidad de mala integracin o de falta de
coordinacin entre las estructuras sociales. Riggs ilustra este punto
com parndolo al problem a de los sonidos coordinados de los distintos
instrum entos especializados de una orquesta sinfnica. Cuando la batu
ta del director da la orden adecuada de coordinacin, la cacofona de
los instrum entos que son afinados o que suenan discordantem ente es
remplazada por los sonidos de la presentacin sinfnica: se ha logrado
la integracin de los sonidos diferenciados de varios instrum entos. Del

ENFOQUE COMPARATIVO

141

m ism o m odo, los sistem as sociales diferenciados pueden ser clasifica

dos a lo largo de la escala de mala integracin-integracin.
El problem a no reside en reconocer la posibilidad de que las socied a
des diferenciadas muestren dism iles grados de integracin, ni de que so
ciedades sum am ente diferenciadas estn muy mal integradas, con sus te
rribles consecuencias. La dificultad term inolgica se encuentra en que
Riggs ha elegido redefinir el m odelo prism tico expandindolo para
que incluya cualquier sociedad diferenciada, aunque mal integrada. La
reinterpretacin correspondiente del m odelo difractado hace que se re
fiera a cualquier sociedad que sea diferenciada e integrada. Por lo tanto,
los m odelos prism tico y difractado ya no existen el uno junto al otro en
una escala unidim ensional basada en el grado de diferenciacin. Por el
contrario, el significado que se sugiere para estos trm inos se aplica a
cualquier sociedad que no sea fusionada, en cualquier punto a lo largo
de la escala de la diferenciacin, salvo el hecho de que las sociedades
prism ticas estn mal integradas, m ientras que las sociedades difracta
das son integradas. A su vez, esto lleva a la sugerencia de que los prefijos
que se unan a am bos tipos, prism tico y difractado, indican etapas en el
grado de diferenciacin. Estos cam bios en la term inologa se represen
tan en la figura n.l, que muestra en primer lugar el enfoque u nid im en
sional y en el segundo el enfoque bidim ensional.79

ig u r a

II. 1. Tipos prismticos

79 R ig g s, Prism atic Society Revisited, pp. 7-8. E sto s e je m p lo s se a d a p ta ro n d e lo s u sa d o s

p or R iggs.

142

ENFOQUE COMPARATIVO

La ventaja sealada por Riggs consiste en que el enfoque bidim ensional reconoce que las condiciones prismticas" pueden darse en socieda
des que presenten cualquier grado de diferenciacin o, para expresarlo
en los trm inos de los Estados-nacin contem porneos, que estas con d i
ciones no son forzosam ente exclusivas de los pases en desarrollo, sino
que tam bin pueden presentarse en los pases desarrollados. Esto le per
mite explorar un reciente fenm eno producido en los E stados Unidos y
en otros pases desarrollados, que pueden m anifestar un increm ento en
la mala integracin, el cual adopta "la forma de crisis urbanas, m otines
raciales, levantam ientos estudiantiles, apata popular, el fenm eno hippie y la profunda turbulencia causada por la continuacin de la guerra
en Vietnam".80
Sin em bargo, nuestra preocupacin con siste principalm ente en el
valor del m odelo prism tico para com prender las sociedades en des
arrollo, lo cual fue el propsito original de Riggs. Aunque Riggs ha
subrayado la naturaleza deductiva de estos m odelos, tam bin ha re
marcado su im portancia para com prender la fenom enologa de las so
ciedades reales al expresar que ha estado "fascinado por el m odelo pris
m tico no s lo co m o ju ego intelectu al, sin o co m o m ed io que ayude
a com prender mejor la conducta adm inistrativa en las sociedades en
transicin".81
A pesar del cam bio en el m odelo de Riggs, queda claro que dicho au
tor an enfoca su relevancia en el tipo de sociedad prism tica que es sem idiferenciada y mal integrada, es decir, en lo que, de acuerdo con sus
ltim as form ulaciones, denom ina sociedad ortoprism tica. En con sid e
racin a la brevedad y la claridad, al analizar el m odelo prism tico nos
referirem os esencialm ente al tipo social que Riggs d enom in sim p le
m ente prism tico y que en la actualidad prefiere llamar ortoprism tico.
Esta actitud parece corresponder a su propio nfasis, segn lo indica la
siguiente declaracin: Dado que las condiciones generalizadas en los
pases del Tercer M undo proporcionan un im pulso inicial y datos para
la creacin del m odelo prism tico, parece apropiado denom inar ortoprism tico al sndrom e caracterstico del tipo de sociedad diferenciada
mal integrada que encontram os ilustrado en algunos aunque no for
zosam ente en todos pases del Tercer M undo.82
El m odelo prism tico en su totalidad abarca toda la gam a de los fen
m enos y de la conducta sociales, incluidos los aspectos polticos y adm i
nistrativos. En otras palabras, es un m odelo relativo a la ecologa de la
adm inistracin en un tipo de sociedad. Este m odelo es "intrnsecam ente
80 Ibid., p. 7.
81 R ig g s, A dm inistration in Developing Countries, p. 4 01.
82 R iggs, Prism atic Society R evisited, p. 8.

ENFOQUE COMPARATIVO

143

paradjico".83 Riggs exam ina el sector econm ico (al que describe com o
m odelo de bazar-cantina"), las agrupaciones de lites ("estratificacin
caleidoscpica), las estructuras sociales, los sistem as de sm bolos y los
patrones de poder poltico. Luego se dedica especficam ente a la adm i
nistracin pblica en la sociedad prism tica y desarrolla el m odelo sala
para el subsistem a administrativo. En consonancia con la configuracin
general del m odelo prism tico, las funciones adm inistrativas en una so
ciedad de ese tipo "pueden ser cum plidas por estructuras concretas
principalm ente orientadas a esta funcin y por otras estructuras que ca
recen de dicha orientacin primaria.84 Una situacin de este tipo de
manda opciones a los m edios convencionales de pensam iento sobre la
conducta en la adm inistracin pblica, ya que stos se relacionan con
la experiencia de las sociedades occidentales, que son sem ejantes al m o
delo difractado (o neodifractado, segn la form ulacin ms reciente).
El inters de Riggs se centra en las burocracias y en la forma en que
difieren en sus m odelos. Dicho autor utiliza lo que denom ina definicin
estructural sim ple de la burocracia, sim ilar a la que hem os adoptado
para nuestros propsitos, la cual reconoce las am plias variaciones operacionales entre las burocracias que renen los requisitos estructurales
bsicos. Las burocracias tradicionales de sociedades m s afines al m o
delo fusionado fueron funcionalm ente ms difusas, ya que tpicam ente
cada funcionario desem peaba una amplia gama de funciones, que afec
taban tanto las funciones poltica y econm ica com o la adm inistrativa.
En las sociedades diferenciadas bien integradas que se aproximan al m o
delo neodifractado, las burocracias se han vuelto m ucho ms especfi
cas desde el punto de vista funcional, en cuanto agentes principales
aunque no exclusivos para la realizacin de tareas adm inistrativas.
De hecho, Riggs proporciona claros indicios de que una burocracia
luncionalm ente estrecha, controlada en forma efectiva por otras insti
tuciones polticas, "bien puede constituir un m edio institucional obliga
torio para lograr la integracin en una sociedad diferenciada.85 Las bu
rocracias de las sociedades prism ticas transicionales son interm edias
en cuanto al grado de su especializacin funcional y contribuyen a la
mala integracin por no arm onizar bien con otras instituciones del sis
tema poltico.
Al tratar el lugar de la accin burocrtica en los tres m odelos princi
pales, Riggs sugiere varios trm inos para cada uno, as com o un trm i
no com prensivo que los abarque a todos. Riggs propone la palabra agen
cia com o la ms general y sugiere cmara para la agencia fusionada y
83 R iggs, Adm inistration in Developing Countries, p. 99.
84 Ib id ., p. 33.
85 R iggs, Prism atic Society Revisited, pp. 24-25.

144

ENFOQUE COMPARATIVO

oficina para la agencia difractada. Para la agencia prism tica em plea la

palabra sala, utilizada en espaol y en otros idiom as, incluidos el tailan
ds y el rabe, para referirse a varios tipos de habitacin, entre ellas ofi
cinas del gobierno, lo cual sugiere el entrelazam iento de la oficina di
fractada y de la cmara fusionada que podem os identificar com o agencia
prism tica.86
El perfil de la adm inistracin y el papel de la burocracia en la sala se
basan especficam ente en el tratam iento que Riggs da a la estructura del
poder en la sociedad prism tica. Dicho autor encuentra que la extensin
del poder burocrtico, en lo que respecta al rango de los valores afecta
dos, slo es interm edia en el m edio prism tico, m ientras que el peso del
poder burocrtico, que se refiere al grado de participacin en la tom a de
decisiones, es grande en com paracin con los m odelos fusionado y di
fractado. Esto sucede particularm ente en los regm enes polticos que
han m odelado sus sistem as burocrticos conform e a ejem plos forneos
m s difractados. En las sociedades prism ticas, las tasas de crecim iento
poltico y burocrtico estn desequilibradas. All la burocracia tiene, en
relacin con las dem s instituciones polticas, la ventaja de que puede
llegar a ejercer un mejor control que las burocracias de sociedades ms
difractadas, sean pluralistas o totalitarias. El peso del poder burocrtico
en la sociedad prism tica crea en los burcratas la tentacin de interfe
rir en el proceso poltico.
Una proposicin secundaria, que es corolario de la anterior, relativa a
la adm inistracin prism tica, es que el gran peso del poder burocrtico
hace decrecer la eficiencia administrativa en lo concerniente a la rea
cin costo/eficiencia, con el resultado de que dicha adm inistracin es
m enos eficiente que la de los sistem as fusionados y difractados. La sala
se asocia con una distribucin inequitativa de servicios, con la corrup
cin institucionalizada, con la ineficiencia en la aplicacin de normas,
con el nepotism o en el reclutam iento, con enclaves burocrticos domi
nados por m otivos de autoproteccin y, en general, con una brecha pro
nunciada entre las expectativas form ales y la conducta real. La adm inis
tracin en el m odelo de sala es bsicam ente dispendiosa y prdiga",
En la sociedad prism tica, varios factores se com binan para aumon
tar el libertinaje adm inistrativo. Riggs reconoce que sta es una vi
sin lbrega, pero sostiene: es la que parece desprenderse de la lgica
del m odelo prism tico.87
Aunque ha sido influyente, el m odelo prism tico-sala de Riggs tam
bin ha recibido m uchas crticas adversas, particularm ente de aquellos
86 R ig g s, Adm inistration in Developing Countries, p. 268.
87 Ibid., p. 4 2 4 . E sto s te m a s est n d esa r ro lla d o s p rin cip a lm en te en " B u reau cratic Powci
an d A d m in istra tiv e Prodigality", c a p tu lo 8, pp. 2 6 0 -2 8 5 .

ENFOQUE COMPARATIVO

145

que fustigan el tono pesim ista que el m ism o Riggs reconoce. R. K. Arora
analiza en cierta extensin el "carcter negativo del m odelo prism tico,
.iln mando que adolece de un prejuicio occidental y que los trm inos elel'ulos para describir la teora prism tica estn cargados de valor y slo
hacen hincapi en los aspectos negativos de la conducta prism tica.88
Michael L. M onroe ha sealado que la conducta prism tica refleja los
|u i m etro s de un patrn de referencia occidental y culpa a Riggs de no
ver las m uestras de conducta prism tica en pases com o los Estados
I 'nidos.89 E. H. Valsan90 y R. S. M ilne91 sostienen que el "formalismo,
I n ia l es, en las palabras de Riggs, la brecha entre lo prescrito form al
mente y lo llevado a la prctica en la realidad, puede tener consecueni ias tanto positivas com o negativas, de acuerdo con las circunstancias.
I las reacciones indudablem ente han ocasionado que Riggs efectuara
I is m odificaciones contenidas en el libro Prism atic Society Revisited. Sin
embargo, debe destacarse que Riggs jam s ha afirmado que el m odelo
sala se adecuara ajustadam ente a ninguna sociedad transicional de
I.i actualidad. Por el contrario, ha destacado la necesidad de investigar la
medida en que los atributos de la sala se encuentran realm ente en los
distintos pases en desarrollo. Lo nico que Riggs ha afirmado es que su
esfuerzo por crear un m odelo "tiene un sustrato de em pirism o.92
Antes de explorar la utilidad de estos m odelos, hem os de dedicar los
*I>Mtientes captulos al tratam iento de dos factores de im portancia esental: los conceptos de m odernizacin, desarrollo y cam bio, y los anteI I ( lentes histricos de la adm inistracin en los E stados-nacin contem poi aneos.

"KArora, C o m p a ra tiv e P u b lic A d m in istr a tio n , pp. 121-123.

M ich ael L. M o n ro e, P rism a tic B e h a v io r in th e U n ited S ta tes? , J o u rn a l o f C o m p a ra tive
A d m in istra tio n , vol. 2, n m . 2, pp. 2 2 9 -2 4 2 , 1970.
" I . H. V a lsa n , P o sitiv e F orm alism : A D esid er tu m for D e v e lo p m e n t, P h ilip p in e Jouru,il <>l P u b lic A d m in istr a tio n , vol. 12, n m . 1, pp. 3-6, 1968.
R. S. M iln e, " F orm alism R e c o n s id e r e d , P h ilippin e J o u rn a l o f P u b lic A d m in istr a tio n ,
'i.i 14, n m . 1, pp. 2 1 -3 0 , 1970. E n vista d e q u e h ay u n a d iv erg en cia en tre las m eta s perm i i i . i U s y las m eta s d e las o r g a n iz a c io n e s , e s p o sib le crear fo rm a s in stitu c io n a le s d e tal
M nim a q u e el in ters p ro p io d el fu n c io n a r io p u ed a a la v ez p ro m o v er la s m e ta s d e la s ortm n i/a c io n e s. Ib id ., p. 27. A u n q u e n o p u ed e esp e ra rse q u e e s e " fo rm a lism o p o sitiv o o cu n ,i .i m e n u d o en lo s p a se s en d esa rro llo , M iln e su g ie r e q u e se le p ra ctiq u e en la m ed id a
l> In p o sib le.
Kiggs, A d m in istr a tio n in D evelopin g C o u n tries, p. 241.

III. CONCEPTOS SOBRE

LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS
Ya s e ha sealado que existen vnculos estrechos entre el estudio de la

poltica com parada y de la adm inistracin pblica com parada, as com o

el hecho de que existen desacuerdos entre algunos estudiosos de la pol
tica com parada acerca de conceptos claves relativos a m odificaciones
que con el correr del tiem po han experim entado las caractersticas de
los sistem as polticos. Dada la im portancia que estos problem as adquie
ren con respecto a nuestra preocupacin por los aspectos administrativos
de tales sistem as, en este captulo se analizarn los con ceptos de que
generalm ente se habla con trm inos tales com o m odernizacin, des
arrollo o cam bio.
Para com enzar, cabe recordar que la bibliografa acerca de estos te
mas ha. crecido enorm em ente, y aqu no intentarem os tratarla de m a
nera exhaustiva. Adems, no se ha norm alizado la term inologa, de
m odo que la m ism a palabra utilizada por com entaristas diferentes pue
de dar una apariencia de concordancia que luego se descubre no era tal.
Esta falta de norm alizacin tam bin nos obliga a elegir los trm inos
que querem os utilizar y los significados que querem os darles.
Dicha agrupacin de conceptos, sin em bargo, significa que existen in
tereses com unes bsicos por parte de los estudiosos de los sistem as pol
ticos, quienes tratan de explicar variaciones sobre una base com parati
va y cronolgica entre los Estados-nacin. Estos conceptos com parten
los objetivos com unes de com prensin y realismo. En este caso, com
prensin significa alcance global con una dim ensin de tiem po, abar
cando com o m nim o sistem as polticos que pueden definirse com o E s
tados-nacin y que perm iten ser tratados desde los puntos de vista
histrico, contem porneo y futurista. Realism o significa capacidad para
explicar lo que ha sucedido, lo que est sucediendo o lo que puede su ce
der, en trm inos que van ms all de un m todo descriptivo institucio
nal para hacer hincapi en la dinm ica de la transform acin poltica.
La conceptualizacin que siguen estos lincam ientos es parte integral
de la dramtica revolucin que ha tenido lugar en los estudios de polti
ca com parada a partir de fines de la segunda Guerra M undial, y por lo
tanto refleja etapas en la evolucin de dichos estudios, en los cuales los
autores ms recientes amplan o refutan las prem isas de los que les han
precedido. El estudio se concentra en las principales transform aciones
146

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

147

que experim enta la sociedad, las cuales involucran factores sociales, eco
nm icos y polticos. Para nuestros fines, estos temas pueden agruparse en
un orden que es cronolgico hasta cierto punto, pero no com pletam en
te, bajo los ttulos generales de m odernizacin, desarrollo y cam bio.

o d e r n iz a c i n

En cierto sentido, el concepto de m odernizacin es el m s am plio de los

tres, pero tam bin, com o veremos, el que m s atado est a la cultura y
al tiem po. Daniel Lerner describe la m odernizacin com o un proceso
"sistm ico que abarca cam bios com plem entarios en los sectores de
mogrfico, econm ico, poltico, cultural y de com unicacin de una so
ciedad.1 Supuestam ente se puede pensar en la m odernidad en trm inos
de la sociedad com o entidad, o bien se le puede separar en fases tales
com o econm ica y poltica. Como dicen Inkeles y Sm ith, el trm ino m o
derno denota m uchas cosas y lleva una pesada carga de con n otacio
nes".2 Tomada literalm ente, la palabra se refiere a todo lo que en fecha
ms o m enos reciente ha rem plazado a alguna otra cosa que en el pasa
do constitua la manera aceptada de hacer las cosas. Tratando de hacer
ms especfico el trm ino en lo que se refiere a los E stados-nacin, los
acadm icos han incluido com o factores de m odernidad m anifestaciones
tales com o educacin masiva, urbanizacin, industrializacin y burocratizacin, as com o com unicacin y transportes eficientes". Inkeles y
Sm ith agregan que "la m anifestacin ms o m enos sim ultnea de estas
formas agrupadas de organizacin social ciertam ente no se observ en
ningn pas antes del siglo xix, y se expandi apenas en el siglo x x .
Por lo tanto, podra decirse que la m odernidad es una forma de civili
zacin caracterstica de nuestra poca histrica, as com o el feudalism o
o los im perios clsicos de la antigedad lo fueron de pocas histricas
anteriores.3
A veces la m odernizacin se describe en un lenguaje ms generaliza
do, pero el contexto aclara que el punto de referencia es el m ism o. Por
ejemplo, M onte Palmer declara que m odernizacin se refiere al proce
so de avance hacia ese conjunto idealizado de relaciones a las que se
considera lo moderno". Sin em bargo, tam bin indica que el trm ino
m oderno se utilizar para referirse a una pauta idealizada de d isp osicio
1 D a n iel L ern er et al., The Passing o f Traditional Society, N u ev a York, F ree P ress, p. 4 01,
1958.
2 Alex In k eles y D avid H. S m ith , Becom ing M odem , C am b rid ge, M a ssa c h u se tts, H arvard
U n iversity P ress, p. 15, 1974.
3 Ibid., pp. 15, 16.

148

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

nes sociales, econm icas y polticas que todava est por lograrse, pero
al cual se acercan los Estados ms desarrollados.4
En otras palabras, esta orientacin se concentra en un proceso hist
rico relativam ente reciente y todava en evolucin, ya sea que se utilice
la palabra m odernizacin o algn sustituto, com o desarrollo, con el m is
m o significado. Cualesquiera que sean los riesgos al buscar una defini
cin general de m odernizacin, se tiene mayor certeza acerca de lo que
en realidad piensa la gente cuando habla del tema, a saber: se refiere a los
sistem as polticos, con sus sistem as econm icos y sociales correspon
dientes, que se encuentran en un nm ero lim itado de Estados-nacin.
Diam ant manifiesta que no debera hacer falta definir con precisin lo
que se quiere decir al hablar de m odernizacin, com o no sea para de
cir que es el tipo de transform acin que hem os llegado a conocer en Eu
ropa y en los Estados Unidos, y en formas m enos com pletas en otras
partes del m undo.5 Segn com enta Edward Shils, los pases m encion a
dos de Europa occidental, los Estados Unidos y los dom inios de habla
inglesa de la Comunidad Britnica de N aciones
no necesitan aspirar a la m odernidad, puesto que son m odernos. Ser m oderno
se ha convertido en parte de su naturaleza, y de hecho ellos son la definicin
de m odernidad. La im agen de los pases occidentales, y la parcial incorpora
cin y transform acin de esa im agen en la Unin Sovitica, proporcionan las
norm as y m odelos a la luz de la cual las lites de los nuevos Estados de Asia y
frica que no son m odernos tratan de m odelar a sus pases.6

Asim ism o, Eisenstadt asevera que la m odernizacin poltica puede

igualarse, desde el punto de vista histrico, con los "sistemas polticos
que se desarrollaron en Europa occidental a partir del siglo xvn y que se
esparcieron por otras partes de Europa, por el continente am ericano y,
en los siglos xix y xx, por los pases de Asia y de Africa.7
Desde esta perspectiva, la evolucin de las instituciones polticas y
adm inistrativas de Europa occidental adquiere una im portancia d ecisi
4 M o n te P alm er, The D ilem m as o f Political D evelopm ent, Itasca, Illin o is, F. E. P eacock
P u b lish ers, pp. 3, 4, 1973. R ep ro d u cid o co n p erm iso d e la ca sa ed ito ria l, F. E. P ea co ck Pu
b lish ers, In c., Ita sca , Illin o is. Dilem m as o f Political D evelopm ent p u e d e a h ora o b te n e r se en
su cu a rta ed ic i n .
5 A lfred D ia m a n t, " P olitical D evelop m en t: A p p roach es to T h eory an d Strategy", en la
ob ra d e J oh n D. M o n tg o m ery y W illiam J. S iffin , c o m p s., Approaches to D evelopm ent: Poli
tics, A dm inistration an d Change, N u ev a York, M cG raw -H ill, p. 25, 1966.
6 E d w a rd S h ils, Political D evelopm ent in the New States, La H aya, M o u to n a n d C o m
p an y, p. 10, 1962.
7 S. N . E isen sta d t, "B u reau cracy an d P olitical D e v e lo p m e n t, en la ob ra d e J o se p h L aP a
lo m b a ra , Bureaucracy an d Political D evelopm ent, P rin c eto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n i
versity P ress, p. 98, 1963.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

149

va no slo para los E stados-nacin que all se han desarrollado, sino

lam bin para los otros pases que ya se han m odernizado o evolucio
nado polticam ente, as com o para las decenas de pases, tanto estable
cidos com o nuevos, que luchan por la m odernizacin. Como dice Reinliard Bendix, en la actualidad nos enfrentam os a un m undo en el cual
la expansin de las ideas europeas ha puesto en el orden del da de la
mayora de los pases la tarea de construir la nacin, estn preparados
para em prenderla o no lo estn '.8 El sistem a poltico que estos pases en
li an m edida tratan de em ular ha tenido sus orgenes en la Europa occi
dental. Las principales caractersticas conectadas con la m oderniza
cin en el sistem a poltico se desarrollaron all. En este sentido, la m o
dernizacin poltica (com o la industrializacin) puede iniciarse slo una
vez,9 de ah que la experiencia contine siendo im portante tanto para
las sociedades desarrolladas com o para las que estn en vas de des
arrollo, aun cuando todo cuerpo poltico evolucione siguiendo su cam i
no propio.
Pese a la evidente im portancia de la m odernizacin vista desde este
.mgulo en relacin con las realidades de los hechos histricos acon teci
dos en las ltim as dcadas, los estudiosos occidentales se han sentido
m olestos por la ndole etnocentrista del m todo, sentim iento ms que
com partido por sus colegas no occidentales. Esto dio lugar a que en fei ha bastante temprana se intentara formular m odelos de m oderniza
cin m enos asociados con ejem plos especficos de pases europeos o los
Estados Unidos. Se destaca un ejem plo extrado de la bibliografa sobre
la adm inistracin com parada, el ensayo publicado en 1957 por Fred W.
Kiggs, titulado Agro e industria: hacia una tipologa de la adm inistra
cin com parada,10 en el cual propone que se establezcan m odelos idea
les o hipotticos de adm inistracin pblica en sociedades agrcolas e
industriales11 a fin de proporcionar una base para el anlisis em prico
le los sistem as adm inistrativos. Si bien en su m om ento el esfuerzo fue
til, la industria" result describir a los Estados Unidos en todos los as
pectos im portantes, mientras que lo agrario" se pareca m ucho a la
( hia imperial, com o el propio Riggs lo reconoci m s adelante. Ade
ms, la im plicacin era que el proceso de m odernizacin resultaba li
*
R ein h ard B en d ix , N a tio n -B u ild in g a n d C itizen sh ip , N u ev a York, Joh n W iley & S o n s,
Inc., p. 3 00, 1964.
' "La in d u str ia liz a c i n s lo se p u ed e in icia r u n a vez; d e sp u s, su s t c n ic a s so n im ita
das; d e sd e e n to n c e s n in g n o tro p a s q u e h aya in ic ia d o el p ro c e so ha e m p e z a d o d o n d e InI*.hierra e m p e z en el sig lo xvm . In glaterra e s la e x c e p c i n en vez d el m o d e lo , ib id ., p. 71.
10 En el lib ro d e W illiam J. S iffin , co m p ., T o w a rd the C o m p a ra tive S tn d y of P u blic A d m i
n istra tio n , B lo o m in g to n , In d ia n a , D ep a rtm en t o f G o v ern m en t, U n iversid ad d e In d ian a,
I>|> 23-1 16, 1957.
11 Ibid ., p. 28.

150

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

neal, de lo agrario a la industria, y que algn im perativo histrico mova

a las sociedades de un m odelo hacia el otro.12
Estas y otras m uchas form ulaciones que podran m encionarse com
parten la tendencia a equiparar m odernizacin con em ulacin de unos
cuantos Estados-nacin existentes. Se da por sentado que las lites de
las sociedades en vas de m odernizacin tienen el fuerte deseo de posi
bilitar transform aciones sociales que les hagan parecerse lo m s posible
y lo antes posible al prototipo moderno. La m odernizacin se m ide por
el punto hasta el cual se alcance este objetivo.
Con este tratam iento en mente, ya en 1963 Joseph LaPalombara dijo
que el concepto "presentaba una falla grave y sugiri que se suspendie
ra su aplicacin, al m enos por el m om ento. Sus objeciones adquirieron
tres m atices. Primero, le m olestaba la confusin causada por la tenden
cia a sustituir el sistem a poltico por el sistem a econm ico o social, es
pecialm ente cuando esto conduce a la im plicacin de que un sistem a
poltico moderno" es el que existe en una sociedad altam ente industria
lizada con una elevada produccin per capita de productos y servicios.
Segundo, arga que "a m enudo de manera im plcita y tal vez no inten
cion al el concepto es normativo y utiliza una norm a anglonorteam eri
cana para la modernidad. Tercero, segn LaPalombara, el trm ino su
giere una teora determ inista lineal de la evolucin poltica, mientras
que el cam bio en los sistem as polticos no debe ser considerado evolu
cio n a d o ni inevitable.13
Al ir ms all de los puntos m encionados por LaPalombara, obsrvese
que en este m todo se presta escasa atencin a la especulacin, a la pre
diccin o a la prescripcin con respecto al futuro de los Estados-nacin
que ya se consideran m odernizados. La manera en que evolucionarn
en aos futuros es una pregunta sin respuesta. Hasta se podra tener la
im presin de que estas sociedades m odernizadas han alcanzado un es
tado casi de perfeccin que las lleva a considerar que nuevas m odifica
ciones pueden ser perjudiciales o retrgradas. El futuro est en el limbo
o en un estado de anim acin suspendida. El nico hito es la sociedad
m odernizada de hoy, estado en el cual deben m antenerse las sociedades
que han llegado a ese punto y al cual aspiran las que no lo han hecho
todava.
Junto con el obvio problema de parecer pasar por alto el inevitable fu
turo, la m odernizacin concebida de esta manera encuentra dificultades
12 E n p arte, e s ta s c o n sid e r a c io n e s p erm itiero n la r e fo r m u la c i n q u e h iz o Fred W. R iggs
d e lo s tip o s e x trem o s c o m o "fusionados" y d ifractad os" c o n lo s s is te m a s in te r m e d io s c a
ra cteriza d o s c o m o p r ism tic o s, se g n lo ex p lica en el p r efa cio a su A dm in istration in
Developing Countries: The Theory o f Prism atic Society, B o sto n , H o u g h to n M ifflin, 1964.
13 J o se p h L aP alom b ara, c o m p ., Bureaucracy an d Political D evelopm ent, P rin ceto n , N u e
va Jersey, P rin c eto n U n iv ersity P ress, pp. 3 5-39, 1963.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

151

sem nticas. La primera definicin que da el diccionario* de la palabra

m oderno es que existe desde hace poco tiem po. Si la m odernizacin se
define en trm inos de caractersticas de ciertas sociedades contem por
neas, parece que nos encontram os ante una redefinicin segn la cual lo
moderno se lim ita a lo actual. Si se acepta dicha definicin, sta im pone
.1 los futuros lexiclogos la obligacin de inventar un nuevo trm ino
para lo que sea contem porneo en aquel m om ento, no ahora.

esarro llo

Un segundo grupo de analistas trata de escapar de estos dilem as evitan

do la definicin de lo que es, y en cam bio se concentra en una condicin
0 serie de condiciones que pueden existir o no dentro de un sistem a
poltico o sociedad especficos en un m om ento dado. Si bien el trm ino
que ellos utilizan no siem pre es el m ism o, he resuelto analizar esta
orientacin bajo el ttulo de desarrollo.
El desarrollo, com o la m odernizacin, se em plea m ucho sin que todo
el m undo est de acuerdo en su significado. Uphof e Ilchm an se refieren
1 l com o probablem ente uno de los trm inos ms depreciados en la
bibliografa de las ciencias sociales, siendo m ucho ms usado que en
tendido.14 Segn Joseph J. Spengler, el desarrollo por lo general tiene
lugar cuando aum enta de magnitud un ndice de lo que se considera
deseable y relativam ente preferible. 15 Ms que en el caso de la m oder
nizacin, el desarrollo tiende a no ser analizado en trm inos de una so
ciedad com pleta, sino a ser dividido en segm entos o frases com o des.trrollo poltico o econm ico.
Los econom istas se han dedicado con entusiasm o a estudiar la econ o
ma del desarrollo o del crecim iento. Se entiende que el desarrollo
econm ico incluye la canalizacin de los escasos recursos y del poder
productivo de un pas hacia el aum ento de su caudal productivo y al
increm ento gradual de su produccin nacional bruta y neta en materia
de bienes y servicios.16 El objetivo puede expresarse en trm inos agre
gados o per capita, de m odo que el ndice de lo alcanzado est d isponi
ble en el acto, cualesquiera que sean los problem as asociados con la
obtencin de datos econm icos precisos o con el diseo de una estrateD ic cio n a rio d e la R eal A cad em ia E sp a o la . [N . del T.]
N o rm a n T. U p h o f y W arren F. Ilc h m a n , c o m p s., The Political E conom y o f Develop
ment: Theoretical and Em pirical Contributions, B erk eley, C aliforn ia, U n iv ersity o f C alifor
nia Press, p. ix, 1972.
n R alph B ra ib a n ti y J o sep h J. S p en gler, co m p s., Tradition, Vales an d Socio-E conom ic
D evelopm ent, D u rh a m , C arolin a del N orte, D u k e U n iversity P ress, p. 8, 1961.
16Ibid., p. 9.
14

152

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

gia para el desarrollo econm ico. Entre los econom istas, los principales
desacuerdos se han concentrado no tanto en el concepto del desarrollo
econm ico, sino en la manera de lograrlo, y existe una creciente diver
gencia de opiniones acerca de los obstculos para el desarrollo econ
m ico y las estrategias para superarlos. La creencia optim ista que se te
na de que existe un sendero com n hacia el crecim iento econm ico,
expresado por ejem plo en The Stages o f E conom ic G row th 17 por W. W.
Rostow, ha cedido el lugar a explicaciones y a pronsticos m ucho ms
cautelosos y exploratorios; y en las diferentes escuelas de pensam iento
existe la tendencia a pasar de una perspectiva econm ica estrecha a una
perspectiva poltica ms am plia.18

Desarrollo poltico
En contraste con el consenso que existe entre los econom istas acerca de
lo que significa el trm ino desarrollo econm ico, entre los estud iosos
de las ciencias polticas el propio concepto de desarrollo poltico ha sido
causa de discusiones y se le han atribuido diversos significados.19
Como ya se ha indicado, a veces el concepto de desarrollo poltico ha
sido utilizado com o sinnim o de m odernizacin poltica, sujeto, com o
17 La v ersi n m s re c ie n te es The S tages o f E c o n o m ic G ro w th : A N o n -C o m m u n is t M a n i
fe st , 3a ed ., N u ev a Y ork, C am b rid ge U n iversity P ress, 1990. La e v a lu a c i n a ctu a l d e R o s
to w , q u e tie n e e n c u e n ta las tr a n sfo r m a c io n e s en la ex U n i n S o v i tic a y e n la E u ro p a
orien ta l, se p resen ta en el p refa cio , pp. ix-xxxviii. P red ice el su r g im ie n to d e u n a "Cuarta
G en era ci n q u e llegar [ ...] a la m a d u re z te c n o l g ic a p le n a d u ra n te la p rim era m ita d del
sig lo x x i (en ella in clu y e a A rgen tin a, T u rq u a, B rasil, M xico, Irn, In d ia , C h in a, T aiw an ,
T a ila n d ia y C orea d el S u r).
18 Para un p a n o ra m a g en era l d e e sta s te n d e n c ia s p u ed e verse la o b ra d e C h arles K. W ilber, c o m p ., The P o litica l E c o n o m y o f D ev e lo p m e n t a n d U n d e rd e v e lo p m e n t , N u ev a York,
R a n d o m H o u se, In c., 4 a ed ., 1988.
19 S e h an h e c h o v arios e sfu e r z o s d e s n te sis d e lo s lib ro s so b r e el d esa r ro llo p o ltic o . U n o
d e lo s p rim ero s a n lisis y sn te s is q u e m s in flu en cia ha te n id o fu e el d e L u cian W. Pye en
A sp ects o f P o litica l D e v e lo p m e n t , B o sto n , L ittle, B ro w n an d C om p an y, 1966. O tras re se a s
m u y c o m p le ta s so n las d e H elio Jagu arib e, "R eview o f th e L itera tu re, P o litica l D evelo p
m en t: A G en eral T heory a n d a L atin A m erican C ase S tu d y , N u ev a Y ork, H arp er & R ow ,
c a p tu lo 8, pp. 195-206, 1973; d e S a m u e l P. H u n tin g to n y Jorge I. D o m n g u e z , P o litica l
D e v e lo p m e n t, en el lib ro d e Fred I. G reen stein y N e ls o n W. P o lsb y , c o m p s., H a n d b o o k o f
P o litica l S cien ce, v ol. 3, M a c ro p o litica l T heory, R ea d in g , M a ssa ch u se tts, A d d iso n -W esley
P u b lish in g C o m p a n y, c a p tu lo 1, pp. 1-114, 1975; d e Fred W. R ig g s, "The R ise an d Fall o f
P o litica l D e v e lo p m e n t", en la ob ra d e S a m u e l L. L on g, co m p ., The H a n d b o o k o f P o litica l
B e h a v io r, v ol. 4, N u eva York, P len u m P ress, c a p tu lo 6, pp. 2 8 9 -3 4 8 , 1981; d e Joel S. M igdal, " S tu d yin g th e P o litics o f D ev elo p m en t an d C hange: T h e S ta te o f th e Art", e n el lib ro
d e Ada W . F in ifter, c o m p ., P o litica l S cien ce: The S ta te o f th e D isc ip lin e, W a sh in g to n , D. C.,
T h e A m erican P o litical S c ie n c e A sso cia tio n , pp. 30 9 -3 3 8 , 1983; y d e S te p h en C h ilton , Defining P o litica l D e v e lo p m e n t , B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish ers, 1988, y G ro u n d in g
P o litica l D ev e lo p m e n t, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P u b lish e rs, 1990.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

153

resultado, a las m ism as objeciones. Sin em bargo, la mayora de las for

m ulaciones han tratado de evitar caer en el tipo de trampa m encionado
por LaPalombara, por lo m enos al intentar identificar caractersticas del
desarrollo poltico, en vez de slo sealar a ciertos Estados-nacin y de
cir que son polticam ente desarrollados. Esto se aplica a casi todos los
10 significados principales de desarrollo poltico que Pye enum er en
1966. Una excepcin es la que considera que desarrollo poltico es lo
m ism o que m odernizacin poltica, en el sentido de occidentalizacin.
Sin em bargo, Pye hall que la mayora de los restantes significados eran
parciales, insuficientes o dem asiado cargados de juicios de valor. Su
propia inclinacin era subrayar la im portancia de la creciente capaci
dad poltica y la interconexin entre el desarrollo poltico y otros as
pectos del cam bio social com o proceso m ultidim ensional.
En su revisin de la bibliografa sobre desarrollo poltico desde princi
pios de 1960 hasta 1975, H untington y Dom nguez opinaron que las
definiciones proliferan a un ritmo alarmante", debido en parte a que el
trmino tena connotaciones positivas para los estudiosos de las cien
cias polticas, por lo cual tendan a aplicarlo a conceptos que a ellos les
parecan im portantes o deseables o am bas cosas, utilizndolo para
cum plir una tarea de legitim acin y no una funcin analtica". Como
Huntington y D om nguez indicaron, los anlisis sobre el desarrollo pol
tico a m enudo se enfocaron ms al tem a del "desarrollo hacia algo que
en el desarrollo de algo".
Segn estos autores, el trm ino se us de cuatro m aneras diferentes:
geogrfica, derivativa, teleolgica y funcional. Explicaron el significado
de cada uno, y al que ellos prestaron ms atencin fue al uso derivativo,
en el cual se concibe el desarrollo poltico "como las con secuencias pol
ticas de la m odernizacin.20 Para nuestros fines, ser conveniente des
cribir varias de las form ulaciones que han resultado influyentes com o
descripciones de los requisitos de un sistem a poltico desarrollado. Por
cierto, una de las ms plenam ente elaboradas es la contribucin de Al
mond y Pow ell.21 En opinin de stos, el desarrollo poltico es la con se
cuencia de acontecim ientos que pueden provenir del am biente interna
cional, de la sociedad nacional o de las lites polticas dentro del propio
sistem a poltico. Sea cual fuere el origen, estos im pulsos "involucran un
cam bio significativo en la magnitud y contenido de los insum os que
entran al sistem a p oltico.22 Cuando el sistem a poltico, tal com o existe,
no puede lidiar con el problema o con el desafo al que se enfrenta, se
20 H u n tin g to n y D o m n g u e z , "P olitical D e v e lo p m e n t, pp. 3-5.
21 G ab riel A. A lm o n d y G. B in g h a m P ow ell, Jr., C om parative Politics: A D evelopm ental
Approach, B o sto n , L ittle, B row n an d C om p an y, 1966.
22 Ibid . , p. 34.

154

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

puede hablar de desarrollo si el sistem a tiene la capacidad de adaptarse

para enfrentarse al problema. De no ser as, el resultado ser el retroce
so o el desarrollo negativo.
Es posible identificar cuatro tipos de problem as o de desafos que co
locan a un sistem a poltico en la situacin m encionada: la construccin
del Estado, la construccin de la nacin, la participacin y la distribu
cin o bienestar. Almond y Powell m encionan cinco factores que afec
tan el proceso de desarrollo poltico y que ayudan a explicar las varia
cion es entre sistem as. El primero es si los problem as surgen en forma
sucesiva o acumulativa. A medida que evolucionaron, los sistem as pol
ticos de Europa occidental se enfrentaron a los problem as en la secuen
cia ya indicada. Esto difiere m arcadam ente de la difcil situacin en la
que se encuentran m uchos pases en desarrollo, los cuales deben hacer
frente a varios o a todos estos problem as al m ism o tiem po. Un segundo
factor son los recursos de que dispone el sistem a, y el tercero es si otros
sistem as de la sociedad se desarrollan a la par del sistem a poltico. El
cuarto es la medida en que el sistem a existente se orienta hacia el cam
bio y la adaptacin, lo cual puede determ inar si es capaz de responder
con xito a las nuevas exigencias. Por ltim o, la creatividad o el estanca
m iento de las lites polticas pueden ser factores decisivos en la capaci
dad de los sistem as para adaptarse.
Los autores m encionados subrayan el funcionalism o en el marco com
parativo que proponen para el estudio de sistem as polticos y utilizan
una clasificacin triple de funciones im portantes para el anlisis pol
tico. Estos tres niveles diferentes de funcionam iento son capacidad,
funciones de conversin y funciones de m antenim iento y adaptacin del
sistem a. Sin tratar de profundizar en su anlisis, la conclusin de Al
m ond y Powell es que el desarrollo poltico, de acuerdo con estas va
riables, es un proceso acum ulativo de: a) diferenciacin de funciones;
b) autonom a de subsistem as, y c) secularizacin.23
23 "Al o c u p a r n o s d e la estru ctu ra p o ltic a h e m o s h e c h o h in c a p i en la d ife r e n c ia c i n de
lo s p a p eles y en la a u to n o m a del su b siste m a c o m o un criterio d e d esarrollo, y al tratar d e la
s o c ia liz a c i n y d e la cu ltu ra p o ltic a su b ra y a m o s el c o n c e p to d e se c u la r iz a c i n c o m o un
c riterio d e d esa r ro llo . D e m a n era sim ilar, al e stu d ia r el p r o c e s o d e c o n v e r si n d e la p o lti
ca, lo s tem a s d e la d ife r e n c ia c i n , d e la a u to n o m a estru ctu ral y d e la se c u la r iz a c i n sir
v ieron para d istin g u ir las varias fo rm a s en q u e se rea liza n e sta s fu n c io n e s . Al tratar d e las
c a p a c id a d e s d e lo s s is te m a s p o ltic o s, h e m o s a rg u m e n ta d o q u e lo s n iv e le s y p a tr o n e s par
t ic u la r e s d el d e s e m p e o d e lo s s is te m a s e st n a s o c ia d o s c o n lo s n iv e le s d e d ife r e n c ia
c i n estru ctu ra l, d e a u to n o m a y d e se c u la r iz a c i n . F in a lm en te , n u estra c la sific a c i n de
lo s s is te m a s p o ltic o s co n sid e r a a n te to d o el d esa rro llo , y en ella las v a ria b les d e la d ife
ren c ia c i n estru ctu ral, d e la a u to n o m a y d e la se c u la r iz a c i n est n r e la c io n a d a s co n
o tr o s a sp e c to s del fu n c io n a m ie n to d e c la s e s p a rticu la res d e lo s s is te m a s p o ltico s: su s c a
r a cterstica s d e c o n v e r si n , c a p a c id a d e s y p a tr o n e s d e m a n te n im ie n to d el s is te m a . Ibid.,
pp. 2 9 9 -3 0 0 .

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

155

Como parte de su anlisis sobre la diferenciacin, estos autores predi

cen lo siguiente:
La m ayor capacidad depende de que surjan organizaciones burocrticas racio
nales" [...] un sistem a no puede desarrollar un nivel elevado de reglam enta
cin interna, de distribucin o de extraccin sin una burocracia gubernam en
tal "moderna que adquiera una form a u otra. [...] A sim ism o, el desarrollo de
algo sim ilar a un grupo m oderno de intereses o a un sistem a de partidos parece
ser el requisito para un desarrollo am plio de la capacidad de respuesta.24

Otro estudio influyente fue el que, com o resultado de un taller que se

reuni bajo sus auspicios, produjo el Com m ittee on Comparative Poli
tics del Social Science Research Council. Crises and Sequences in Politi
cal Development, com pilado por Leonard Binder junto con otros cinco
colaboradores, reduce el desarrollo poltico a tres conceptos claves: igual
dad, capacidad y diferenciacin.25 Colectivam ente, se les llam a sndro
me del desarrollo.26
El sndrom e del desarrollo, conform ado por estas tres dim ensiones,
es una com binacin de elem entos congruentes y contradictorios. Los
tres elem entos del sndrom e son al m ism o tiem po congruentes e interdependientes, as com o incongruentes y potencialm ente conflictivos.
Debido a estas contradicciones inherentes entre los elem en tos del sndrom e
del desarrollo, el proceso de desarrollo y de m odernizacin debe considerarse
interm inable. No es posible, desde el punto de vista lgico, visualizar un esta
do de cosas que al m ism o tiem po se caracterice por la igualdad total, por la
diferenciacin irreductible y por la capacidad absoluta. Ms an, no slo es el
desarrollo interm inable, sino que el curso que tom a en los regm enes polticos
concretos es sum am ente variable e im predecible.27
24Ibid.., pp. 3 2 3 -3 3 4 .
25 L eon ard B in d er et al., c o m p s., Crises and Sequences in Political D evelopm ent, n m . 7,
S eries S tu d ie s in P o litical D ev elo p m en t, P rin ceton , N u eva Jersey, P rin c eto n P aperb ack ,
1974; p u b lic a d o p or el S o cia l S c ie n c e R esearch C ou n cil.
26 P ara e x p lic a c io n e s d e e s to s c o n c e p to s, v a se p a rticu la r m en te el c a p tu lo 2, T h e D ev e
lo p m e n t S yn d ro m e: D iffer en tia tio n -E q u a lity -C a p a city , pp. 7 3 -1 0 0 , p o r J a m es S. C olem an. La ca p a cid a d co m p r e n d e el a trib u to d e la ra cio n a lid a d en la to m a d e d e c is io n e s del
g o b iern o . H ist rica m en te, esta r a c io n a liz a c i n d el g o b ie r n o ha e s ta d o ca ra cteriza d a p or
"el su r g im ie n to d e u n a b u ro cra cia civil cen tra liza d a , c u y o r e c lu ta m ie n to d e p erso n a l y
m o v ilid a d d e c a teg o ra so n reg id o s p o r n o rm a s d e d e se m p e o y cu y a s d e c is io n e s reflejan
lo q u e W eb er lla m r a cio n a lid a d form al (e s d ecir, la fo r m a liz a c i n d e lo s p r o c e s o s y la
c o n g r u e n c ia d e lo s p r in c ip io s en la to m a d e d e c is io n e s ). La ca r a c te r stic a m o d e rn a d e e s te
d e sa r r o llo n o es la e x is te n c ia d e u n a b u ro cra cia cen tra liza d a . M s b ien e s el p red o m in io ,
la g e n e r a liz a c i n y la in stitu c io n a liz a c i n de la o rie n ta c i n ra c io n a l-se c u la r en lo s p r o c e
so s p o ltic o s y a d m in istr a tiv o s. E sta o r ie n ta c i n e s un e le m e n to a b so lu ta m e n te in d isp e n
sa b le en la ca p a cid a d creativa d e u n a u n id a d p o ltic a e n d e sa r r o llo . Ibid., p. 80.
27Ibid., p. 82.

156

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

Las pautas de desarrollo poltico en los pases que apenas em piezan a

desarrollarse son una preocupacin principal para este grupo de estu
diosos, quienes dirigen el foco de su atencin a las crisis de desarrollo
poltico enfrentadas por estos cuerpos polticos con un grado de inten si
dad al que no se vieron expuestos los Estados-nacin que aparecieron
antes. Se sugieren cinco de estos problem as-crisis, y luego se les analiza
a la luz de tres com ponentes del sndrom e del desarrollo. Las cinco cri
sis son de identidad, de legitim idad, de participacin, de penetracin y
de distribucin.28 Estas categoras constituyen esfuerzos por proporcio
nar un m arco para el anlisis de crisis en potencia. "No necesitan llegar
a ser crisis y tam poco se necesita que haya cinco, pero histricam ente a
m enudo se convierten en crisis y unas cuantas de las cinco se evitan. [...]
Cada una de ellas es un rea de posible conflicto.29 La mayor parte de la
obra est dedicada a artculos separados que se ocupan de cada una de
estas crisis, ms una contribucin de Sidney Verba sobre un m odelo secuencial para ellas.30 Lo mejor del ensayo de Verba es plantear interro
gantes que deben ser contestados antes de que el m odelo sea posible, pero
est de acuerdo con Almond y Powell en que la superposicin o acum u
lacin de problem as vuelve a cada uno de ellos ms difcil de resolver, y
sta es la com pleja situacin a que se enfrentan los pases ms jvenes.
El tratam iento que dan Binder y sus asociados al problem a es un
ejem plo de la definicin del desarrollo poltico en trm inos de los requi
sitos funcionales de un sistem a poltico desarrollado. Como dice Binder,
"la idea del desarrollo poltico es que en los sistem as m odernos la iden
tidad se ver politizada, la legitim idad se basar en parte en el rendi
m iento, los gobiernos podrn m ovilizar recursos nacionales, la mayora
de la poblacin adulta sern ciudadanos participativos, el acceso p olti
co ser universal, las asignaciones m ateriales sern racionales y pbli
cas y se basarn en principios".31
H elio Jaguaribe presenta una de las teoras com prensivas m s inte
resantes sobre el desarrollo poltico.32 Resea la bibliografa existente
desde un punto de vista distinto del de H untington y D om nguez, ha
ciendo de ella una clasificacin doble. Los autores que pertenecen al pri
mero de sus grupos consideran que el desarrollo poltico equivale a la
m odernizacin poltica. Este proceso "situado histricam ente corres
ponde de cerca, por supuesto, a la resea que ya hem os hecho bajo el t28 B in d er trata en d eta lle esta s crisis e n el c a p tu lo 1, p a rticu la r m en te en las pp. 5 2-67.
29 Ibid., p. 64.
30 S id n e y V erba, c a p tu lo 8, " S eq u en ces an d D evelop m en t" , pp. 2 8 3 -3 1 6 .
31 B in d er, c a p tu lo 1, "The C rises o f P o litica l D e v e lo p m e n t, pp. 6 4 -6 5 .
32 H elio Ja g u a rib e, Political Development: A General Theory an d a Latin Am erican Case
Study, N u ev a York, H a rp er an d R ow , 1973. 1973 d e H elio Jagu arib e. R e s m e n e s c o n
a u to r iz a c i n d e H a rp er C o llin s P u b lish ers.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

157

tulo de "m odernizacin', aunque Jaguaribe incluye en este grupo a al

gunos autores cuyo trabajo hem os tratado en esta seccin sobre el des
arrollo. El segundo grupo de Jaguaribe incluye a quienes opinan que
desarrollo poltico equivale a institucionalizacin poltica. El considera
que los referentes de la institucionalizacin poltica son la m ovilizacin
poltica, la integracin poltica y la representacin poltica, pero seala
que autores que lo han precedido han tendido a utilizar uno solo de
ellos. En este grupo incluye a Pye y a Karl W. D eutsch,33 pero considera
que H untington es el representante ms destacado del desarrollo pol
tico com o la institucionalizacin de las organizaciones y de los proce
dim ientos polticos.34
En su propia teora, Jaguaribe intenta construir sobre el trabajo de estas
dos escuelas de pensam iento proponiendo la form ulacin del desarrollo
poltico com o m odernizacin poltica ms institucionalizacin poltica.
Considera que Pye35 y Apter,36 si bien utilizan diferentes trm inos y cate
goras, en el fondo com parten el m ism o m arco conceptual, y que Myron
W einer37 e Irving H orow itz38 tam bin lo hacen, por lo m enos en parte.
Jaguaribe describe en gran detalle esta teora, abreviada DP = M + I.39
Define el com ponente de m odernizacin poltica com o el proceso de
aum ento de las variables operacionales de un rgim en poltico, e identi
fica tres de ellas: orientacin racional, diferenciacin estructural y ca
pacidad. Para cada una de estas variables operacionales describe subvariables, sugiere medidas de variacin cuantitativa y cualitativa, y adems
seala las variables resultantes en el sistem a poltico. El com ponente de
institucionalizacin poltica se define com o el proceso de aum entar las
variables de participacin de un rgimen poltico. Tambin aqu se pro
ponen tres variables: m ovilizacin poltica, integracin poltica y repre
sentacin poltica. Para cada una se ofrece el m ism o anlisis, que con
siste en desglosar en subvariables, identificar m edidas de variacin e
indicar las variables resultantes en el sistem a poltico surgidas de un au
m ento en la variable de participacin.
33 Karl W . D eu tsch , " S ocial M o b iliza tio n an d P o litica l D evelop m en t" , A m erica n P o litica l
S cien ce R e v ie w , v ol. 55, pp. 4 9 3 -5 1 4 , se p tiem b re d e 1961.
34 S a m u e l P. H u n tin g to n , " Political D ev elo p m en t an d P o litica l D eca y , W orld P olitics,
vol. 17, n m . 3, pp. 3 8 6 -4 3 0 , en la p. 3 93, abril d e 1965. V a se ta m b in su lib ro P olitical
O rd er in C h an gin g S o c ie tie s, N ew H aven , C o n n ecticu t, Y ale U n iv ersity P ress, 1968.
35 Pye, A sp ects o f P o litica l D e v e lo p m e n t.
36 D avid E. Apter, The P olitics o f M o d e m iz a tio n , C h icago, U niversity o f C h icago Press, 1965.
37 M yron W ein er, "P olitical In teg ra tio n an d P olitical D e v e lo p m e n t, A n n a ls, n m . 358,
pp. 5 2 -6 4 , m a rzo d e 1965.
38 Irving H o ro w itz, c o n J o su d e C astro y Joh n G erassi, c o m p s., L atin A m erica n R adicalism , N u ev a Y ork, V in ta g e B o o k s, 1969.
39 J agu arib e, "A C o m p reh en siv e T h eory o f P o litica l D e v e lo p m e n t, en P o litica l D evelop
m e n t, c a p tu lo 9, pp. 2 0 7 -2 1 8 .

I!S8

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

Desplegado en su totalidad, el m odelo de Jaguaribe proporciona una

cuadrcula para el anlisis com parativo de los sistem as polticos, enla
zados a estos dos com ponentes bsicos de m odernizacin e institucio
nalizacin.40
Otro punto esencial que toca Jaguaribe es que la m odernizacin y la
institucionalizacin polticas estn estrecham ente relacionadas, y el des
arrollo poltico requiere un equilibrio apropiado entre las dos. Un mar
cado desequilibrio que se d en forma de un alto nivel de m oderniza
cin y un bajo nivel de institucionalizacin hace que el sistem a poltico
dependa del xito en el uso de la violencia. Un desequilibrio de naturale
za opuesta, con un alto nivel de institucionalizacin y un bajo nivel de
m odernizacin, afecta de manera negativa la capacidad operativa del
sistem a poltico. Las variables de participacin, aunque indispensables
para el desarrollo poltico, no se pueden sustentar sin suficiente m oder
nizacin poltica.
Una ltim a tesis de la teora de Jaguaribe tiene relacin con lo que l
denom ina los tres aspectos del desarrollo poltico: a) desarrollo de la ca
pacidad del sistem a poltico; b) desarrollo de la contribucin del siste
ma poltico al desarrollo general de la sociedad afectada, y c) desarrollo
de la capacidad de respuesta del sistem a poltico. Segn l, cualquiera de
stas tom ada individualmente ofrecera una visin dem asiado restrictiva.
Tomadas juntas, com o aspectos acum ulativos del desarrollo poltico,
corresponden al proceso en su totalidad. De estos tres aspectos, Ja
guaribe considera que el desarrollo de la capacidad del sistem a es una
condicin para las otras dos, y por lo tanto el aspecto ms general, y
supuestam ente bsico, del desarrollo poltico. El m xim o desarrollo po
ltico se consigue cuando el cuerpo poltico interesado, adem s de op ti
mizar su capacidad, [...] y de contribuir al desarrollo general de la so
ciedad [...] tam bin alcanza el m xim o con sen so p oltico. A esta etapa,
sin em bargo, "no ha llegado jam s ningn sistem a poltico m oderno y
slo puede considerarse un tipo ideal".41
Podra citarse a m uchos otros autores, quienes han ofrecido sus pro
pias variaciones sobre el tema de las caractersticas fundam entales que
se encuentran en los cuerpos polticos desarrollados. Harry Eckstein ha
explorado dim ensiones para verificar si el desem peo poltico de un sis
tem a es adecuado,42 y propone cuatro que satisfacen sus pautas: durabi40Ib id ., pp. 2 1 0 -2 1 1 .
Ib id ., pp. 2 1 3 -2 1 7 .
42 H arry E c k ste in , The E v a lu a tio n o f P o litica l P erform an ce: P ro b lem s a n d D im e n sio n s ,
B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1971. U n trab ajo r e la c io n a d o q u e se a p o y en
el a n lisis co m p a ra tiv o d e 12 p a ses y u tiliz el trabajo b sico c o n c e p tu a l d e E c k ste in , e s el
d e T ed R ob ert G ro ss y M uriel M cC lellan d , P o litica l P erform an ce: A T w elve-N a tio n S tu d y ,
B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1971.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

159

lidad, orden civil, legitim idad y eficacia en las decisiones. Roger W. Benlamin tam bin dice que toda explicacin sistem tica del desarrollo p o
ltico debe em plear algn m todo de m edicin de caractersticas y de
rendimiento del sistem a. Sin embargo, selecciona dim ensiones diferentes
tom o claves del desarrollo poltico com o proceso: participacin polti
ca, institucionalizacin poltica e integracin nacional. El proceso, op i
na, "puede considerarse un juego identificable de cam bios polticos aso
ciados con el com ienzo de la industrializacin en una sociedad dada".43
ILn su propio estudio, Benjamn analiza a Japn, la India e Israel desde
el punto de vista com parativo.
Monte Palmer asevera que el desafo del desarrollo poltico es "crear
un sistem a de instituciones polticas capaces de controlar la poblacin
del Estado, de m ovilizar sus recursos materiales y hum anos hacia la
meta de la m odernizacin econm ica y social, as com o de lidiar con las
tensiones del cam bio social, econm ico y poltico sin abdicar de sus
Itinciones de control y m ovilizacin.44 Por su parte, Pow elson atribuye
importancia sim ilar a las instituciones com o m todo para tratar el conllicto, y seala que esta capacidad requiere el consenso nacional sobre
la ideologa poltica y econm ica. Estas ideologas se definen com o las
maneras en las cuales las personas visualizan los sistem as econm ico y
poltico, es decir, cm o funcionan y sim plem ente cm o son. A su vez,
el consenso ideolgico se ve fom entado por un nacionalism o popular, el
cual desem pea en consecuencia un papel positivo antes que uno nega
tivo que por lo general le atribuyen los econom istas".45

Capacidad com o requisito fundam ental

Aunque en parte sus opiniones se superponen y en parte difieren, todos
estos observadores del desarrollo poltico presentan versiones que iden
tifican alguna com binacin de caractersticas que se consideran indis
pensables para que un Estado-nacin se califique com o polticam ente
desarrollado. M uchos de ellos otorgan un papel prom inente o incluso
central a un requisito que ha recibido el nom bre de capacidad o de p o
tencial para el crecim iento sostenido.
Algunas autoridades han decidido singularizar esta caracterstica com o
definitoria en s m ism a del desarrollo poltico. Para ello han contado
con la m otivacin de sus preferencias conceptuales y del deseo de evitar
41 R o g er W. B en ja m n , P attem s o f Political D evelopm ent, N u eva York, M cK ay, p. 11, 1972.
44 P alm er, The D ilem m as o f Political D evelopm ent , p. 3.
45 J oh n B. P o w elso n , In stitu tion o f E conom ic Growth: A Theory o f Conflict M anagem ent
in Developing Countries, P rin ceton , N u eva Jersey, P rin ceto n U n iversity P ress, p. ix, 1972.

160

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

algunas de las dificultades de la asociacin dem asiado estrecha entre el

desarrollo poltico y los cuerpos polticos contem porneos de unas cuan
tas sociedades occidentales altam ente industrializadas. En algunos de
sus escritos anteriores, Gabriel Almond utiliz los trm inos cam bio y
desarrollo com o sinnim os, y form ul una tesis en trm inos de la capa
cidad de rendim iento de los sistem as polticos, de acuerdo con la cual
los sistem as polticos cam bian o se desarrollan cuando adquieren nue
vas capacidades en relacin con sus am bientes sociales e internaciona
les". El criterio es la adquisicin de una capacidad nueva, en el sentido
de una estructura de funciones especializadas y de orientaciones dife
renciadas, las cuales juntas otorgan al sistem a poltico la posibilidad de
responder con eficiencia y de manera m s o m enos autnom a a una
nueva serie de problem as.46
S. N. Eisenstadt y Alfred Diamant son los principales defensores de
este m todo que iguala el desarrollo poltico con la capacidad de un sis
tema poltico para crecer o para adaptarse a las nuevas exigencias que
se le im pongan. Eisenstadt considera que el crecim iento poltico es "el
problem a fundam ental de la m odernizacin y dice que la capacidad
para lidiar con el cam bio continuo es la prueba decisiva de este creci
m iento.47 Diamant protesta ante todo concepto de desarrollo poltico
que equipare a ste con el proceso por el cual los sistem as polticos tra
dicionales se convierten en ciertas formas de dem ocracia tal com o st;i
se desarroll en lo que de manera general se con oce com o Occidente",
porque dicho concepto excluye com o irrelevante la experiencia poltica
de un gran nm ero de regm enes polticos, y porque podra llevarnos a
la conclusin de que fuera de Europa y de algunas partes del continente
am ericano nunca ha existido forma alguna de desarrollo poltico". Por
ello, Diamant define el desarrollo poltico en su forma ms general com o
un proceso por el cual el sistem a poltico adquiere m ayor capacidad
de sostener con xito y en forma continua nuevos tipos de objetivos y de
dem andas, y la creacin de nuevos tipos de organizaciones.48
Esta form ulacin tiene varios objetivos: a) evita la sugerencia de que
existen etapas identificables de desarrollo poltico o de que el desarrollo
46 La fo r m u la c i n o rig in a l d e A lm on d d e la s c la s e s d e c a p a c id a d e s q u e s e req u ieren para
el d esa r ro llo se p u e d e e n co n tra r en " P olitical S y ste m s an d P o litica l C h a n g e, American
Behavioral Scientist, vol. 6, n m . 10, pp. 3-10, ju n io de 1963. U n a v e r si n p o ste r io r e s la
q u e se p resen ta en A D ev elo p m en ta l A p p roach to P o litica l S ystem s" , World Politics, vol.
17, n m . 2, pp. 183-214, en ero de 1965.
47 E ise n sta d t, " B u reau cracy an d P o litica l D e v e lo p m e n t, p. 104.
48 A lfred D ia m a n t, Bureaucracy in D evelopm ental M ovem ent Regimes: A Bureaucratic
Model for Developing Societies, B lo o m in g to n , In d ian a, c a g O c c a sio n a l P ap ers, pp. 4-15,
1964. V a se ta m b in d el m ism o a u to r su Political D evelopm ent: Approaches to Theory and
Strategy, p rep a rad o para el C om p arative A d m in istra tio n G rou p , S e m in a r io d e V eran o,
U n iv ersid a d d e In d ian a, pp. 19-25, 1963.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

161

tequiere la creacin de tipos especficos de instituciones polticas; b) per

mite la posibilidad de que sm bolos e instituciones tradicionales se utilii en con xito para la m odernizacin, y c) no im plica ninguna prom esa
sobre el futuro xito o fracaso, ya que el proceso no es irreversible, sino
<|iie se le puede detener aun despus de que haya estado en funciona
miento durante cierto tiem po.
Es grato que estas m aneras de entender el desarrollo poltico eviten la
identificacin dem asiado pronunciada con un sistem a poltico democrllco occidental com o el de Gran Bretaa o el de los E stados Unidos. Sin
embargo, tam bin pueden dar lugar a nuevos interrogantes, pues parei en acercarse m ucho a considerar que el desarrollo poltico equivale a la
supervivencia poltica. Si el desarrollo poltico o la m odernizacin con s
tituyen un proceso genrico de sostenim iento con xito de nuevas de
mandas, objetivos y organizaciones de manera flexible,49 todo sistem a
poltico que se las haya arreglado para m antener su identidad durante
un periodo considerable, especialm ente en condiciones adversas o de
tensin de alguna m agnitud, tam bin parecera m erecer el calificativo
de desarrollado o modernizado, cualesquiera que sean sus caractersticas
i orno sistem a poltico, aparte del hecho de que todava existe. En otras
palabras, pueden surgir problemas algo diferentes, a m enos que se distini'.i entre m odernidad poltica y desarrollo por un lado y supervivencia
poltica por otro. De no hacerse as, existe la posibilidad terica, por lo
menos, de tener que considerar com o sistem as polticos desarrollados
similares a Gran Bretaa, por ejem plo que realiz adaptaciones pollieas drsticas pero que se hicieron en forma gradual a lo largo de un
extenso periodo , China com unista que intent remodelar a la socie
dad y sus instituciones sociales por m todos revolucionarios en una sola
generacin , Tailandia que ha m antenido su identidad poltica dui.mte siglos con m odificaciones lim itadas a sus instituciones sociales
lente a una serie de am enazas internas y externas y, por ltim o, a los
i estos de una sociedad que se las arregla de alguna manera para m ante
ner los rudim entos de un sistem a poltico tras un holocausto nuclear.
Ms que ninguna otra caracterstica de m odernidad o de desarrollo, es
tos sistem as polticos pareceran tener en com n el atributo de la super
vivencia.
Desarrollo poltico negativo
I lasta ahora hem os exam inado una serie de intentos por definir o expli<.11 el desarrollo poltico. Por lo general, stos com parten lo que podra
*v D ia m a n t, Bureaucracy in D evelopm ental M ovem ent Regim es, p. 14.

162

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

llamarse una orientacin positiva, en el sentido de que han indicado

cules han sido los regm enes o cuerpos polticos que han alcanzado el
desarrollo poltico y por qu, o bien han sealado los requisitos que los
cuerpos polticos deben reunir para alcanzar el desarrollo poltico. El n
fasis ha recado en el potencial para el cam bio que va de una situacin
m enos deseable a una situacin ms deseable en el sistem a poltico.
Otra lnea de pensam iento, especialm ente en los trabajos ms recien
tes sobre desarrollo poltico, se ha concentrado en los aspectos ms ne
gativos del tema, ya sea ocupndose de las circunstancias que hicieron
alejarse del desarrollo antes que acercarse a l, o bien explorando los
factores internos y externos de los sistem as polticos que alientan o inhi
ben el desarrollo. Parte de esta atencin proviene de estudiosos que
tam bin han analizado el desarrollo en trm inos tericos generales,
pero gran parte de ella proviene de escpticos o crticos de la mayora
de lo que se ha publicado sobre el desarrollo poltico.
Sam uel H untington ha realizado el anlisis ms penetrante de las ca
das en el terreno del desarrollo poltico, o decadencia poltica.50 A l le
preocupa explorar las condiciones en las cuales las sociedades que ex
perimentan cam bios sociales y econm icos rpidos y perturbadores pue
den alcanzar la estabilidad poltica. Los antecedentes generales indican
que mientras que la modernidad significa estabilidad, el proceso de m o
dernizacin im plica inestabilidad. Con escasas excepciones, a partir de
la segunda Guerra Mundial los procesos de Asia, frica y Latinoam rica
se han caracterizado, para expresarlo con sus propios trminos:
por crecientes conflictos tnicos y de clases, por am otinam ientos recurrentes
y violencia de m asas, por frecuentes golpes de Estado, por la d om inacin a
m anos de inestables dirigentes personalistas, quienes a m enudo han puesto
en prctica desastrosas polticas econm icas y sociales por am plia corrupcin
a cara descubierta entre m inistros de gabinete y em pleados pblicos de carre
ra, por la violacin arbitraria de los derechos hum anos y de las libertades de
los ciudadanos, por la eficiencia y el rendim iento cada vez m s bajos por par
te de los burcratas, por la cada vez m ayor alienacin de los grupos polticos
urbanos, por la prdida de autoridad por parte de las autoridades y de los sis
tem as jurdicos, as com o por la fragm entacin y a veces total desintegracin
de los partidos polticos de base am plia.51

Como explicacin, Huntington propone la hiptesis que denom ina

brecha poltica. ste agrupa los dos aspectos ms im portantes de la
50 S a m u e l P. H u n tin g to n , "Political D ev elo p m en t an d P olitical D ecay", W orld P o litics,
v ol. 17, pp. 3 8 6 -4 3 0 , 1965; y ta m b in d e H u n tin g to n , P o litica l O rder in C h an gin g S ocieties,
N u ev a H a v en , C o n n ecticu t, Y ale U n iversity P ress, 1968.
51 H u n tin g to n , P o litica l O rder in C h an gin g S o cieties, p. 3.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

163

m o d e r n iz a c i n e n d o s a m p l ia s c a t e g o r a s : m o v i li z a c i n s o c i a l y d e s
a r r o llo e c o n m i c o . M o v il iz a c i n s o c i a l s ig n if ic a u n c a m b i o d e a c t i t u
d e s, d e v a lo r e s y d e la s e x p e c t a t iv a s d e la g e n te " , a p a r tir d e la s a c t i t u d e s
a s o c ia d a s c o n e l m u n d o t r a d ic io n a l p a r a lle g a r a la s a s o c i a d a s c o n el
m u n d o m o d e r n o , c o m o c o n s e c u e n c i a d e f a c t o r e s t a le s c o m o a lf a b e t is
m o , e d u c a c i n , m e j o r a m ie n t o d e la s c o m u n i c a c i o n e s , e x p o s i c i n a lo s
m e d io s m a s iv o s d e c o m u n i c a c i n y u r b a n iz a c i n . E l d e s a r r o llo e c o n
m ic o s e r e fie r e a c r e c i m ie n t o e n e l to ta l d e la a c t iv id a d e c o n m i c a y d e
la p r o d u c c i n d e u n a s o c ie d a d " , m e d id a p o r e l p r o d u c t o n a c io n a l b r u to
>er ca p ita , p o r e l n iv e l d e in d u s t r ia l iz a c i n y p o r e l n iv e l d e b ie n e s t a r
p e r s o n a l s e g n n d i c e s t a le s c o m o la e s p e r a n z a d e v id a y e l c o n s u m o d e
c a lo r a s . L a m o v i li z a c i n s o c i a l s i g n if ic a c a m b i o s e n la s a s p i r a c io n e s
ilc la s p e r s o n a s , d e l o s g r u p o s y d e la s s o c ie d a d e s ; a s u v e z , e l d e s a r r o llo
e c o n m i c o im p li c a c a m b i o s e n s u c a p a c id a d . L a m o d e r n i z a c i n e x ig e
la s d o s c o s a s .52
C o n b a s e e n e l s u p u e s t o d e q u e la m o v i li z a c i n s o c i a l e s m u c h o m s
d e v a s t a d o r a q u e el d e s a r r o llo e c o n m i c o , H u n t in g t o n f o r m u la la te o r a
d e q u e la b r e c h a e n t r e e s t a s d o s f o r m a s d e c a m b i o p r o p o r c io n a u n a m e
d id a d e la in f lu e n c ia d e la m o d e r n i z a c i n s o b r e la e s t a b ili d a d p o lt ic a .
I 11 e l p r o c e s o d e m o v i li z a c i n s o c i a l, el h o m b r e t r a d ic io n a l s e v e e x
p u e s t o a n u e v a s e x p e r ie n c ia s q u e in d ic a n n u e v o s n iv e le s d e n e c e s i d a d e s
y d e a s p i r a c io n e s q u e s o n d if c i le s d e s a t is f a c e r e n la s s o c i e d a d e s e n
t r a n s ic i n . C o m o la c a p a c id a d d e r e s p u e s t a e v o lu c i o n a m u c h o m s le n
t a m e n t e q u e la s a s p i r a c io n e s , s e p r o d u c e u n a b r e c h a e n t r e a s p i r a c i n y
e x p e c t a t iv a , e n t r e f o r m u la c i n y s a t is f a c c i n d e n e c e s i d a d o e n t r e la
I u n c i n d e a s p i r a c i n y la f u n c i n d e n iv e l d e v id a . E s ta b r e c h a p r o d u c e
fr u s tr a c i n s o c i a l e in s a t is f a c c i n . E n la p r c t ic a , e l t a m a o d e la b r e
c h a p r o p o r c io n a u n n d ic e r a z o n a b le d e in e s t a b il id a d p o l t i c a .53
E s ta b r e c h a s e m a n if ie s t a e n f e n m e n o s c o m o la in e q u id a d d e lo s i n
g r e s o s , la in f la c i n , la c o r r u p c i n g e n e r a liz a d a y u n a d if e r e n c ia c a d a
v e z m a y o r e n t r e el c a m p o y la c iu d a d , lo c u a l o c a s i o n a la in q u i e t u d e n
tre la c la s e m e d ia e n a s c e n s o , b a s a d a e n la c r e e n c i a d e q u e la s o c i e d a d
to d a v a e s t d o m i n a d a p o r la lit e r u r a l, y a m e n u d o p r o v o c a la m o v i l i
z a c i n r u r a l o la R e v o lu c i n V e r d e o c a s i o n a d a p o r e l r e s e n t im i e n t o
c o n tr a el a s c e n s o u r b a n o .
A u n q u e u t i li z a n d o t e r m in o lo g a a lg o d if e r e n t e , H u n t in g t o n c o i n c i d e
c o n J a g u a r ib e e n q u e lo s s i s t e m a s p o l t i c o s s e p u e d e n d i s t in g u i r p o r s u s
n iv e le s d e in s t i t u c i o n a l i z a c i n p o l t i c a y d e p a r t i c ip a c i n p o lt ic a , y e n
q u e la e s t a b ili d a d d e t o d o c u e r p o p o l t i c o t ie n e q u e v e r c o n la r e la c i n
S2Ibid., pp. 33-34.
"Ib id ., pp. 53-54.

164

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

adecuada entre estos dos niveles. La estabilidad poltica, argumenta, de

pende del vnculo entre institucionalizacin y participacin. Con el in
crem ento de la participacin poltica aum entan la com plejidad, la auto
nom a, la adaptabilidad y la coherencia de las instituciones polticas de
la sociedad, si es que se ha de m antener la estabilidad poltica." Se debe
establecer una distincin esencial entre los sistem as polticos que tienen
niveles bajos de institucionalizacin, pero altos niveles de participacin,
y con aquellos que tienen niveles altos de institucionalizacin pero
bajos de participacin. H untington denom ina a stos regmenes polticos
cvicos, y a los primeros regmenes polticos pretorianos; es decir, siste
mas en los cuales las fuerzas sociales actan directam ente sobre la es
fera poltica aplicando sus propios mtodos". Segn este anlisis, las
sociedades cvicas y las pretorianas pueden existir en diferentes niveles
de participacin poltica. Una sociedad puede tener instituciones polti
cas ms desarrolladas que otra y ser ms pretoriana al m ism o tiem po,
porque todava tiene un nivel ms alto de participacin poltica.54
M uchos Estados jvenes resultan institucionalm ente deficientes cuan
do se enfrentan con una rpida m ovilizacin social y con dem andas cre
cientes sobre el sistem a poltico. El aum ento de la participacin poltica
debe ir acom paado por el desarrollo de instituciones polticas fuertes,
com plejas y autnom as, pero el efecto por lo general es m inar lo tradi
cional y obstruir el desarrollo de instituciones polticas m odernas. H un
tington opina que no se ha prestado suficiente atencin a esta tenden
cia hacia la decadencia poltica y que, com o resultado, los conceptos de
m odernizacin y de desarrollo no son todo lo adecuados que deberan
ser para m uchos pases que con optim ism o se consideran encam inados
por la va del desarrollo o de la m odernizacin. En busca de claves para
descubrir cu les de las socied ad es tienen las m ejores perspectivas
para evitar la descom posicin poltica durante el proceso de desarrollo,
Huntington observa la ndole de sus instituciones polticas tradicionales.
Si stas son deficientes o no existen, las perspectivas son malas. Si la es
tructura burocrtica es muy desarrollada y autnom a, la ndole de la
estructura har que la adaptacin a una participacin poltica ms am
plia sea difcil, com o lo han dem ostrado las m onarquas sum am ente
burocratizadas de China y Francia. Las sociedades que contaban con
sistem as feudales m s pluralistas, com o Inglaterra y Japn, resultaron
ser ms capaces de absorber a nuevos grupos de la clase m edia en el sis
tem a poltico. H untington considera que estos ejem plos histricos son
tiles para evaluar las perspectivas de los Estados contem porneos en
vas de m odernizacin.
54Ibid., pp. 78-80.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

165

Sin embargo, aun cuando la adaptacin a la participacin poltica de la

clase m edia sea exitosa, la prueba ltim a es el crecim iento de la partici
pacin por parte de la clase urbana trabajadora y del cam pesinado para
alcanzar un rgim en poltico plenam ente participante y muy institucio
nalizado. Segn H untington, si se produce la adaptacin institucional,
el resultado ser una sociedad participante; de lo contrario, ser una so
ciedad pretoriana de masas. En cualquiera de los dos casos, las socied a
des cuentan con elevados niveles de participacin, pero difieren en la
orma en que se institucionalizan sus organizaciones y sus procedim ien
tos polticos. En la sociedad pretoriana de masas, la participacin polti
ca es desestructurada, inconstante, anm ica y variada. [...] La forma
caracterstica de participacin es el m ovim iento de m asas que com bina
la accin violenta con la no violenta, la legal con la ilegal, la coercitiva
con la persuasiva". Por otro lado, el nivel elevado de participacin popu
lar en el cuerpo poltico participante se organiza y se estructura por
medio de las instituciones polticas, las cuales deben tener la capacidad
para organizar la participacin de las m asas en la poltica. La institu
cin caracterstica del rgimen poltico m oderno para este fin es el par
tido poltico. Otras instituciones en los sistem as polticos m odernos han
sobrevivido o son adaptaciones de sistem as polticos tradicionales. A par
tir de 1800, el desarrollo de los partidos polticos ha corrido paralelo al
crecim iento del gobierno moderno. Donde las instituciones polticas de
antao continan siendo las fuentes principales de legitim idad y de es
tabilidad, los partidos desem pean una funcin secundaria y com ple
mentaria. Donde las instituciones polticas tradicionales sufren el colap
so, o bien donde son dbiles o no existen, la funcin del partido es bien
diferente. En dichas situaciones, la organizacin partidaria fuerte es a
la larga la nica alternativa a la inestabilidad de una sociedad pretoria
na corrupta o de una sociedad de masas. El partido es no slo una orga
nizacin com plem entaria, sino tam bin la fuente de legitim idad y de
autoridad." En estas circunstancias, el requisito previo para la estabili
dad es com o m nim o, un partido poltico sum am ente institucionaliza
do. H untington cita el ejem plo del surgim iento de un partido fuerte en
los casos de revoluciones en China, Mxico, Rusia y Turqua.55
Desde este punto de vista, la m odernizacin es peligrosa y traumtica
y probablem ente provoque la desintegracin y la decadencia polticas,
porque las instituciones polticas no son adecuadas para responder a las
nuevas dem andas que surgen de la expansin de la participacin polti
ca. El partido poltico com o institucin es el instrum ento ms prom iso
rio para evitar la decadencia y alcanzar el orden poltico.
55Ibid., pp. 86-92.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

H untington toca un par de puntos que son especialm ente im portantes

para nosotros. Uno es que l no equipara la participacin popular en
poltica con el control popular del gobierno. En su definicin de regm e
nes polticos participantes entran tanto las dem ocracias con stitu cio
nales com o los regm enes com unistas. En el m om ento en que escribi,
consider que tanto los Estados Unidos com o la URSS eran cuerpos po
lticos participantes, aunque haban llegado a esa situacin por rutas
muy diferentes, y adoptado formas de gobierno muy distintas, y asigna
do funciones muy diversas al partido poltico com o institucin. En
traban en la m ism a categora porque sus cuerpos polticos com partan
caractersticas com o "consenso, com unidad, legitim idad, organizacin,
efectividad, estabilidad" y porque sus gobiernos verdaderam ente gober
naban. Haban evitado la desintegracin poltica y alcanzado el orden
poltico.56
Con respecto a este punto, H untington seal que una razn que ex
plica el atractivo de los m ovim ientos com unistas o sim ilares en los pases
en vas de m odernizacin era que podan superar la crnica escasez de
autoridad que existe en dichas sociedades. Podrn no dar libertades,
pero proporcionan autoridad y crean gobiernos capaces de gobernar.
Por lo tanto, ofrecen un m todo probado y dem ostrado de superar la
brecha poltica. En m edio del conflicto social y de la violencia que afec
tan a los pases en vas de m odernizacin, estos regm enes ofrecen cier
ta garanta de orden poltico".57 Por supuesto, en la actualidad este as
pecto de su anlisis se est revisando en vista del colapso de la URSS y
de otros regm enes com unistas. Posiblem ente su respuesta sera que, en
estos casos, el partido dom inante perdi su poder para asegurar el or
den poltico, el cual lograron conservar los partidos dom inantes de otros
pases, com o sucede en la Repblica Popular de China.
En su libro The Politics o f Under developm ent,^ H eeger toca el m ism o
tem a bsico del desencanto con las perspectivas de m uchos pases en
transicin. Estos pases buscan orden poltico y estabilidad, pero se sien
ten frustrados porque descubren que el subdesarrollo am enaza con
convertirse en un estado perm anente, en vez de ser una situacin transi
toria.59 En estos Estados, la poltica es fundam entalm ente la poltica
de las facciones, de la coalicin, de la maniobra y del p ersonalism o.60
Tras explorar las fuentes de esta inestabilidad poltica generalizada y las
56Ibid., p. 1.
57Ibid., pp. 7-8.
58 G erald A. H eeger, The Politics o f U nderdevelopm ent, N u ev a Y ork, St. M artin s Press,
1974.
59Ibid., p. 1.
b0Ibid., p. 10.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

167

explicaciones para ella, Heeger seala que la respuesta perm anente a

por qu los Estados subdesarrollados son polticam ente inestables es
que sus instituciones polticas carecen de la capacidad para hacer frente
.1 las consecuencias del cam bio poltico y econm ico. La reaccin usual
es formular recom endaciones para que las instituciones polticas m ejo
ren su capacidad y a la larga proporcionen los m edios para alcanzar un
equilibrio p oltico estable. H eeger duda que esto suceda y opina que
un resultado ms probable en estos cuerpos polticos es que el confliclo entre facciones, com unidades, grupos opositores y grupos arma
dos sea la norma y no una aberracin".61 Entonces exam ina con cierlo detalle lo que l llama poltica de la inestabilidad, prestando especial
inters a la funcin de los m ilitares cuando obtienen el poder poltico,
v a las relaciones entre los m ilitares y la burocracia civil. Contrariamenle a otros com entaristas, quienes piensan que los regm enes militares
pueden ser tiles en una transicin para conceder m ayor estabilidad
poltica, el juicio de Heeger no es positivo porque dice que en su negat ion de la p oltica lo nico que hacen d ichos regm enes es exacerbar
la fragm entacin del sistem a poltico subdesarrollado".62 Por lo tanto, la
orientacin de H eeger se aleja m ucho de la de quienes opinan que el
desarrollo es lineal e inevitable, o la de quienes prevn que los Estados
que en la actualidad se encuentran en el subdesarrollo llegarn a asem ejarse en el futuro a alguna de las variantes de los cuerpos polticos des
ai rollados en la actualidad.
La obra de John Kautsky The Political Consequences o f M odem ization63 da bastante en qu pensar, pero es m enos pesim ista. Este autor
lambin arroja dudas sobre el supuesto de que hay un solo tipo de cam
bio que lleva al desarrollo poltico. Percibe la poltica com o un conflicto
de grupo, y le interesa principalm ente estudiar los cam bios polticos
que surgen de dicho conflicto. En su anlisis traza una marcada distin
cin entre los procesos del cam bio poltico provenientes de la m oderni
zacin que surge desde adentro en contraste con la m odernizacin que
proviene de afuera. En am bos casos, la poltica de las sociedades tradi
cionales se transforma, pero la m odernizacin desde adentro tiene or
genes locales, es relativam ente lenta y en ella contina predom inando la
aristocracia. sta es en esencia la manera com o se modernizaron los
pases hoy desarrollados, pero que probablem ente no sern m odelos
para los pases hoy subdesarrollados. Estos pases estn envueltos en la
m odernizacin que proviene desde afuera por m edio de agentes com o el
M bid., p. 99.
*2Ibid., p. 127.
M J o h n K autsky, The Political Consequences of M odem ization, N u ev a York, Joh n W iley &
S o n s, 1972.

168

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

colonialism o, una aristocracia m odernizante influida por lo que ve en el

extranjero y capitales forneos y locales. El efecto de la m odernizacin
desde afuera afecta de manera diferente a cada sector de la sociedad
tradicional, pero los elem entos m odernizantes traen cam bios polticos
revolucionarios. Por lo general, a esto le sigue un conflicto posrevolucio-,
nario entre los m odernizadores, lo cual a m enudo suscita la aplicacin
de tcticas de terror masivo, de regim entacin y de persuasin, de su
primir la oposicin, de medidas para lograr la industrializacin rpida y
cam bios frecuentes en la base de grupo de los regm enes m odernizadores. El equilibrio puede surgir o no surgir; si lo hace, puede ser tras una
segunda ola de revolucionarios m odernizadores. Otra perspectiva es la
reaccin de la aristocracia, que puede introducir un rgim en fascista. Si
se establece un equilibrio y ste persiste, las perspectivas del pas en vas
de m odernizacin mejorarn notablem ente. Cuanto m s tiem po dure el
equilibrio en un cuerpo poltico, mejores sern sus perspectivas de su
pervivencia.64
Teoras de la dependencia
La abrumadora im portancia de los factores am bientales externos forma
la tesis bsica de los expertos en ciencias sociales que proponen teoras
de la dependencia para el desarrollo. La nota dom inante es que lo gene
ralm ente llam ado subdesarrollo es consecuencia de un estado de depen
dencia de una sociedad frente a otra. El tema secundario es que esta de
pendencia se repite dentro de la sociedad afectada por un colonialism o
interno que un sector de la sociedad im pone sobre otro. El resultado
neto es una situacin que ofrece escasas perspectivas de m ejoram iento
sin un cam bio drstico tanto en el am biente externo com o en el sistem a
interno.65
Surgido entre los econom istas a quienes preocupaban los aspectos de
la dependencia del desarrollo econm ico, los socilogos han extendido
el nfasis en la dependencia al desarrollo social en general, y los exper64Ib id ., p. 2 27.
65 N u m ero sa s p u b lic a cio n e s en varios id io m a s p resen taron v a ria cio n es d e e s to s p u n to s de
v ista . P ara u n resu m en ex c e le n te , v ase, d e T on y S m ith , "The D e p e n d e n c y A p p ro a ch , en
la ob ra d e H ow ard J. W iarda, co m p ., N e w D irection s in C o m p a ra tive P olitics, B ou ld er, C olo
rad o, W estv iew P ress, c a p tu lo 6, pp. 113-126, 1985. O tras fu e n te s son: d e J a m e s P etras y
M a u rice Z eitlin , co m p s., L atin A m erica: R eform o r R e vo lu tio n ? , N u ev a Y ork, F a w cett, 1968;
d e A ndr G u n der Frank, Latin A m erica: U n derdevelopm en t o r R e vo lu tio n , N u eva York, M onthly R ev iew P ress, 1970; d e S u z a n n e J. B o d e n h e im e r , The Ideology o f D ev e lo p m e n ta lism :
The A m erican P aradigm S u rrogate for L atin A m erican S tu d ies, B everly H ills, C alifornia, S age
P u b lica tio n s, 1971; d e H elio Jagu arib e, P o litica l D ev e lo p m e n t, en e sp e cia l el c a p tu lo 18,
pp. 353-387; de J am es P etras, co m p ., L atin A m erica: From D epen den ce to R e v o lu tio n , N u eva
York, J oh n W iley & S o n s, 1973; d e R on ald H . C h ilco te y Joel C. E d elste in , co m p s., L atin

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

169

lo* en ciencias polticas lo han extendido al desarrollo poltico en partilar. Si bien com parten esta orientacin general, los tericos de la
l?| KMidencia han presentado un am plio espectro de antecedentes filoslln is , de intereses geogrficos y de recom endaciones prescriptivas. Algu
no1. han escrito con base en una ortodoxia claram ente marxista, otros
lio Muchos eran latinoam ericanos, pero otros eran de diversos lugares
imi desarrollo y m uchos trabajaban en pases considerados desarrolla
das, incluidos los Estados Unidos y otros pases de los cuales se co n si
dera que im ponen situaciones de dependencia en el m undo.
I ,n contraste con conceptos de difusin que consideran que el desm rollo es un concepto positivo de im portacin por parte de las socied a
des m enos avanzadas o de prstam o por parte de las ms avanzadas, los
tericos de la dependencia opinan que el efecto de los factores externos
es esencialm ente negativo, en forma de presin e influencia por parte de
l"s pases desarrollados "m etropolitanos sobre los pases "perifricos
m desarrollo. Los problem as del Tercer M undo surgen de la forma de
i teeim iento que busca el Primer Mundo; el subdesarrollo es producto
del desarrollo."66 La caracterstica que distingue al m odelo de d epen
dencia es que el crecim iento en los pases dependientes constituye un
reflejo de la expansin de las naciones dom inantes y se orienta hacia las
necesidades de dichas econom as, es decir, a las necesidades extranjeras, no a las nacionales.67
Durante el periodo en que ejercieron ms influencia, antes de los aconleeim ientos polticos que ocurrieron en la Unin Sovitica y la Europa
oriental a finales de la dcada de 1980 y que cam biaron el m undo, los
tericos de la dependencia se dividan en dos grupos principales. Los
autores que parten de una interpretacin marxista o neom arxista tien
den a considerar que esta situacin es el resultado histricam ente inevi
table del im perialism o capitalista", para conseguir el cual los Estados
Unidos im ponen los principales obstculos en el cam ino del desarrollo
autnom o. Amrica Latina es el ejem plo ms claro de zona en desarro
llo que ilustra el m odelo de dependencia. Junto con esta perspectiva, a
m enudo se encuentra un vitrilico ataque a la m etodologa de investiga
cin en las ciencias sociales, tal com o se practica en los E stados Unidos,
especialm ente el m todo estructural funcional, al que se acusa de servir
de instrum ento del capitalism o imperialista m ediante su apoyo del con111

Anierica: The Struggle w ith D epen den cy a n d B eyon d, C am bridge, S c h en k m a n P u b lish in g Co.,
pp. 2 6 -4 6 , 1974; d e R o n a ld H. C h ilcote y D ale L. J o h n so n , co m p s., T heories o f D evelo p m en t:
M ode o f P ro d u ctio n o r D ep en d en cy? , B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1983, y d e
M ich ael N ovak y M ich a el P. Jack son , c o m p s., L atin A m erica: D epen den cy o r In terdepen den ( C?, W a sh in g to n , D. C., A m erican E n terp rise In stitu te for P u b lic P o licy R esea rch , 1985.
o6 S m ith , "The D e p e n d e n c y A p p ro a ch , p. 116.
67 B o d en h eim er, The deology o f D e v e lo p m e n ta lism , p. 36.

170

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

cepto de difusin y del fin de la ideologa" com o m edio para promove

el pluralism o occidental, m ediante la racionalizacin del statu quo y el
ofrecim iento de una interpretacin distorsionada de la situacin en los
pases dependientes.
Otros exponentes de esta teora bsica ofrecen com o explicacin el sur
gim iento, despus de la segunda Guerra Mundial, de un nuevo sisteiiM
internacional bipolar que remplaza al sistem a de equilibrio internacio
nal de poderes proveniente de la era napolenica. En este em ergente sis
tema interimperial", los Estados Unidos y la Unin Sovitica aparecan
com o las dos superpotencias, de las cuales los Estados Unidos tenan I.i
primaca, pero con la Unin Sovitica ocupando una posicin en el or
den mundial que era fundam entalm ente igual, salvo que su primaca
era m enos generalizada y estaba ms concentrada en una regin. Se con
sideraba que otros pocos Estados-nacin (incluidos Japn, China y los
pases de Europa occidental com o grupo) disfrutaban de autonom a en
el sentido de que podan tom ar decisiones nacionales im portantes y re
sistir la agresin abierta. En otras palabras, podan m antener la viabi
lidad de la nacin en el sistem a interimperial. El resto del m undo se en
contraba en una situacin de dependencia, incluidos los Estados-nacin
ms antiguos de Latinoam rica y de otros lugares, as com o los nuevos
E stados-nacin de Asia y de frica. Se sustentaba la teora de que antes
de fin del siglo se producira algn desplazam iento de la autonom a a la
dependencia, y viceversa, pero ste sera bastante lim itado y no alterara
las perspectivas de la mayora de los pases. Otro aspecto frecuentemente
sealado de este anlisis era la diferencia en materia de desarrollo entie
el Norte, donde se encuentra la mayora de las superpotencias y los Es
tados-nacin autnom os, y el Sur, en el cual se encuentran casi todos
los pases dependientes. Por otro lado, la distincin entre capitalism o y
socialism o se dejaba de lado o bien se relegaba a segundo plano, y se
consideraba que tanto los Estados Unidos en su papel de democracia
capitalista com o la Unin Sovitica en su papel de Estado socialista
eran ms parecidos que diferentes, porque, pese a sus diferencias ideo
lgicas y de rgim en, los dos eran superpotencias que creaban situacio
nes de dependencia en la nueva situacin imperial.
Algunos de los tericos dividieron la dependencia en subtipos basados
en consideraciones de sustancia y de cronologa. Por ejem plo, Jaguaribe
bosquej cuatro formas de dependencia com o si hubieran aparecido his
tricam ente ms o m enos en un orden cronolgico: colonialism o clsico,
neocolonialism o, la dependencia de los pases satlites y la dependencia
provincial.68
68

Para un e stu d io m s d eta lla d o d e e s to s ju ic io s , v a se, d e Jagu arib e, Political Develop

m ent, pp. 38 1 -3 8 5 .

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

171

listos escenarios de largo alcance para el futuro de los Estados-nacin

i Diilemporneos en vas de desarrollo distaban m ucho de los pronsti11 , optim istas que se hicieron en un tiem po, en el sentido de que dichas
not edades estaban em barcadas en un cam ino que las llevara, tras un
pn iodo de pruebas y tribulaciones, a una situacin que se asemejara
mucho a las caractersticas de un reducido nm ero de pases desarrolla
do1. Rl nico rayo de esperanza era que algunos pases a los que no se ca
lila aba de superpotencias podan tratar de alcanzar el desarrollo aut
nomo, y que otras naciones dependientes llegaran a lograr esa opcin
ms adelante, ya sea por su propia cuenta en unos cuantos casos o bien
rn com binacin con otros Estados-nacin de la m ism a regin geogrfica.
( orno se indic con anterioridad, los tericos de la dependencia hai la 11 hincapi en la arrolladora influencia del am biente externo sobre las
mm edades en desarrollo, y dedicaban especial atencin al exam en de
las relaciones entre los pases m etropolitanos y los perifricos, pero tamIHen exploraban las caractersticas nacionales resultantes dentro de las
lia i iones dependientes. Rechazaban com o mitos varias de las tesis prevali <lentes acerca de la ndole de las sociedades, por ejemplo: que son so* iedades duales con un sector m odernizado y otro atrasado que todava
lio se han actualizado, o bien que el progreso se alcanzara m ediante la
di fusin de productos del industrialism o hacia las zonas tradicionales.69
I a contrainterpretacin que se sugera consista en diversas propuesin, de las cuales las m s im portantes eran los conceptos de colonialism o
Interno, estancam iento, marginalidad y desnacionalizacin. La nocin
del colonialism o interno consiste bsicam ente en que la relacin intern a i ional de dom inio de las m etrpolis sobre los pases perifricos se
lepite internam ente por una dom inacin com parable por parte de los
i'iupos nacionales elitistas que tienen lazos con los gobiernos extranjeio s y con las com paas m ultinacionales, sobre los elem entos dom ina
dos de la sociedad que no pueden impedir perm anecer en estado de de
pendencia interna. El estancam iento se refiere al carcter esttico de las
e onom as de Latinoam rica y de otras zonas no desarrolladas, es decir,
a no alcanzar el proceso de crecim iento autosostenido. El concepto de
marginalidad bsicam ente significaba el fenm eno de no participacin
o de participacin muy lim itada en lo econm ico, en lo poltico y en lo
social por parte de am plios sectores de la poblacin en pases subdesai rollados. Aplicado originalm ente para referirse a los habitantes de vi
viendas en las que no se contaba con los servicios m nim os en los ba' ' R o d o lfo S ta v e n h a g en ha e stu d ia d o sie te d e e sa s g e n e r a liz a c io n e s en "Siete te sis eq u i\ ni m as so b re A m rica Latina", en el lib ro Sociologa y subdesarrollo , 3a ed ., M xico, Ediim ial N u estro T iem p o , pp. 15-38, 1975. E ste a rtcu lo fue p u b lic a d o o r ig in a lm e n te en el
|u'i in d ico El Da, 25 y 26 d e ju n io d e 1965.

172

CONCEPTOS SO B R E LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

rrios marginales de las ciu d ad es ms populosas, el trm ino adquiri des

pus una connotacin m s generalizada. Se consideraba que los fen
m enos com binados de m arginalidad y de estancam iento se alim entaban
m utuam ente y funcionaban en un proceso circular que llevaba al tpico
pas dependiente a hundirse cada vez ms en el pozo del subdesarrollo.
A su vez, el proceso de d esn acion alizacin se vio com o una con secuen
cia prevista de los otros factores que resultaban en la transferencia real
del control de las d ecision es o factores adecuados, y de las condiciones
que los afectan, de personajes leales o favorables a una nacin a perso
najes leales o favorables a o tr a .70
.;
Aparte de los aspectos eco n m ico s, estas hiptesis con respecto a la
dependencia no se han visto sujetas a m ayor estudio em prico com para
tivo. La excepcin es el exam en que hacen Sofranko y Bealer de la rela
cin entre patrones de m od ernizacin y de estabilidad nacional en 74
pases.71 Los autores trataron de probar el supuesto de que probable
m ente no exista uniform idad en el desarrollo de los sectores institucio
nales de una sociedad en vas de desarrollo, as com o de que el grado de
desequilibrio y el patrn que ste adopta tienen con secuencias sobre la
inestabilidad del pas. Los au tores se ocuparon sobre todo de las institu
ciones polticas, econm icas y educacionales. Contrariamente a lo esp e
rado, lo que encontraron revel escasa relacin, si acaso exista alguna,
entre la magnitud del d esequilibrio de los sectores poltico, econm ico y
educacional considerados aislad am en te por un lado, y la inestabilidad.
Sin em bargo, cuando se in voc la nocin de desequilibrio sectorial, sur
gieron las relaciones entre los patrones especficos de desequilibrio y la
inestabilidad. Sofranko y B ealer resum ieron sus resultados diciendo que
los desequilibrios aislados en un sector de la sociedad aparentem ente
no necesitan alterar de m anera significativa el sistem a. Por otro lado,
los desequilibrios muy generalizados parecen tener efecto considerable
sobre la estabilidad en general.72 Si bien este estudio no se ocup de ave
riguar hasta qu punto los d esequilibrios surgen de factores externos,
parece indicar que los patron es de desequilibrio generalizado im pues
tos desde afuera, del tipo de que hablan los tericos de la dependencia,
efectivam ente existen, y que d ich os desequilibrios sectoriales tienen un
efecto negativo sobre la estabilidad general de las sociedades en vas de
desarrollo.
Como ya se ha m encionado, los tericos de la dependencia diferan
entre s de diferentes m aneras, incluidas sus opiniones sobre las estrate70 V a se, d e J agu arib e, Political D evelo p m en t, pp. 4 1 0 -4 2 5 .
71 A n d rew J. S o fr a n k o y R ob ert C. B e a le r , U nbalanced M odem ization an d D om estic nstability: A Com parative A nalysis , B ev erly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1972.
12Ibid., p. 51.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

173

r.ias que debera adoptar el gobierno de los pases dependientes para li

diar con las condiciones actuales de dependencia. Los que interpreta
ban la dependencia com o el resultado de la distribucin global del capi
talismo restaban im portancia a las tendencias im perialistas por parte de
las potencias com unistas com o la Unin Sovitica o China y opinaban
que la respuesta se encontraba en el socialism o revolucionario. Los au
tores que consideraban que la dependencia era producto de un nuevo
imperialismo, com partido por los Estados Unidos y por la Unin Sovi
tica, tendan a estim ar que las opciones de que disponan los pases de
pendientes eran muy limitadas, por lo cual aconsejaban a sus dirigentes
que trataran de llegar a un acuerdo en las mejores condiciones posibles
sujetas a la hegem ona de una de las superpotencias. Su punto de vista
era esencialm ente pesim ista, y su opinin ms optim ista era que cuan
do m ucho se poda esperar una moderna Pax Romana, con sus ventajas
en trm inos de estabilidad y su precio en trm inos de som etim iento ins
titucionalizado por parte de las regiones dependientes, y as evitar un
enfrentam iento nuclear entre las superpotencias.
Un tercer punto de vista, un poco m enos negativo, era que las posibi
lidades de desarrollo autnom o existen y que se les debe aprovechar al
mximo posible. Esta opcin hace hincapi en el m todo reformista
bajo la direccin de las lites locales, haciendo uso m xim o de la discre
cin que deja la operacin del sistem a internacional. Por lo general, esta
alternativa se describe com o capitalism o autnomo" o capitalism o de
listado. Para ello se parte del supuesto de un sistem a mixto con gran
participacin del Estado en la planificacin y puesta en prctica de los
planes, en el cual las em presas pblicas desem pean un papel principal.
Kn los casos en que los entes nacionales son pequeos o dbiles, parti
cularm ente en Latinoam rica y frica, es posible que los pases tengan
que agruparse antes de explorar perspectivas realistas de desarrollo au
tnom o. Los partidarios de la autonom a insisten en la im portancia de
la innovacin local y en la disposicin a innovar. Por ejem plo, un co
mentarista malayo de nombre Inayatullah argum enta que la falta de un
nivel adecuado de desarrollo en los pases asiticos se debe en parte al
exceso de prstamos externos y a la insuficiente creatividad en la evolu
cin de los nuevos m odelos de desarrollo. Considera que la m oderni
zacin es un proceso histrica y culturalm ente especfico, y duda de la
aplicabilidad de algn m odelo extranjero de desarrollo que haya evolu
cionado en circunstancias culturales e histricas diferentes. Esto colo
ca, segn l, el peso principal del diseo de un m odelo apropiado de
desarrollo en la propia sociedad, mediante el exam en de lo que puede
aprender y retener de su propia cultura e historia, y m ediante la com
prensin plena de las lim itaciones y de las oportunidades disponibles en

174

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

sus am bientes interno y externo.73 Por ejemplo, duda de la aplicabilidad que para las sociedades asiticas puedan tener los elem entos del ca
pitalism o tradicional y la dem ocracia liberal provenientes del m odelo o c
cidental com parados con los conceptos de los Estados-nacin o de una
burocracia pblica instrumental. Otro tema com n es la im portancia del
m om ento en que se hacen las cosas, de aprovechar las oportunidades
antes de que desaparezcan. Varios autores que exigen la autonom a de
Latinoam rica, Jaguaribe entre los principales, se sienten descorazona
dos porque dicha estrategia no est siendo activam ente alentada en los
lugares donde tiene oportunidad de prosperar. Advierten que el desarro
llo autnom o puede ser una opcin de corta vida y que para fines del si
glo puede haber desaparecido.
En aos recientes, la teora de la dependencia se ha visto sujeta a nu
m erosas crticas destinadas a identificar sus puntos dbiles y fuertes.
Adems, los tericos de la dependencia todava estn procurando enfren
tarse a las consecuencias de la disolucin de la Unin Sovitica y el final
de la Guerra Fra que, por ejemplo, no han debilitado considerablem en
te los fundam entos de la versin de las dos superpotencias en que se
basaba la teora de la dependencia.
M ichael J. Francis, al m ism o tiem po que reconoce la am plia acepta
cin del pensam iento de la dependencia, especialm ente por los dirigen
tes de los pases en vas de desarrollo, presenta un anlisis de la biblio
grafa de la dependencia que distingue entre propuestas apoyadas por
evidencia sustancial y las que son m s controvertidas y m enos verificables.74 Tony Sm ith tam bin seala deficiencias, pero indica que en p o
cas recientes la teora de la dependencia se ha perfeccionado m ucho.
Analiza tres aspectos en que la teora responde a los cam bios en la si
tuacin de los pases en vas de desarrollo. Uno es el reconocim iento de
que la econom a dual no es tan rgida com o se pensaba y de que en al
gunos pases la econom a est avanzando, se est diversificando y se
est integrando en m ucho mayor medida de lo que los autores pertene
cientes a esta escuela jam s pensaron que fuera posible. Otro es que se
est haciendo un nuevo nfasis en el papel fundam ental del E stado y
se est instando a ste para que tom e una parte m ucho ms activa com o
agente del cam bio. Tercero, existe un m ayor reconocim iento de la di
versidad de estos pases y un creciente reconocim iento del significado
de los factores locales en la determ inacin del patrn de los procesos de
desarrollo a largo plazo". Esto permite el anlisis de las etapas o grados
73 In a y a tu lla h , Transfer o f Western D evelopm ent M odel to Asia an d Its Im pact, K u ala
L u m p u r, M a la sia , A sian C entre for D ev elo p m en t A d m in istra tio n , pp. 4 5 -4 6 , 1975.
74 M ich a el J. F ran cis, "D ep en d en cy: Id eo lo g y , F ad, an d F a ct, en la ob ra d e N ovak y
J a ck so n , Latin America: Dependency or Interdependence? , pp. 8 8 -1 0 5 .

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

175

de la dependencia, yendo con ello ms all de la sim ple afirm acin de

t|iie un pas es o no es dependiente.75
Sm ith resum e la situacin a m ediados de los aos ochenta de la si
guiente manera: Lo que se escribe en materia de dependencia dio un
gran paso adelante cuando reconoci los cam bios en el Tercer M undo
ante los cuales hasta entonces haba perm anecido ciego y luego formul
nuevos conceptos para tratar los nuevos desarrollos, reafirmando mienlas tanto su creencia doctrinal primaria en que la periferia depende del
centro y en que los asuntos econm icos determ inan el curso de la h isto
ria. El juicio de Sm ith ante esto era que el paradigma de la dependen
cia para el estudio del Tercer M undo se encuentra en su punto culm i
nante, habiendo desplazado en gran m edida desde principios de 1970
la perspectiva de los desarrollistas anteriores y de los difusionistas.76 No
obstante, la validez de las teoras de la dependencia todava se ve puesta
en tela de juicio, ya sea con respecto a Latinoam rica77 o con respecto a
pases especficos de Asia oriental, que m ostraron rpido progreso eco
nm ico durante estas m ism as dos dcadas.78

Redefinicin del desarrollo

La tendencia revisionista entre los tericos de la dependencia que aca
bamos de m encionar se extiende tam bin a otros estudiosos del des
arrollo, e indica que se est produciendo una revaluacin fundam ental
del desarrollo com o el sello para describir transiciones im portantes en
la sociedad.79
75 S m ith , T h e D e p en d en cy Approach", pp. 116-117.
16Ibid., pp. 122 y 124.
77 V a se, d e L a w ren ce E. H arrison, Underdevelopm ent Is A State o f Mind: The Latin Amer
ican Case, L an h am , M aryland, U n iversity P ress o f A m erica, 1985, d o n d e se h a ce h in c a p i
en la im p o r ta n cia d e la cultura; y d e L elan d M. W o o to n , A R evolution in Arrears: The Deve
lopm ent Crisis in Latin Am erica, N u eva York, Praeger, 1988, q u e c o n c e n tr a la a te n c i n en
el p ap el d e la in n o v a ci n g eren cia l.
78 V ase, d e A lice H. A m sd en , " T aiw ans E c o n o m ic H istory; A C ase o f E tatism e an d a
C h a llen g e to D e p en d en cy Theory", en la ob ra d e R ob ert H. B a tes, c o m p ., Toward a Politi
cal E conom y o f Developm ent: A R ational Choice Perspective, B erk eley, U n iv ersity o f C ali
fornia P ress, c a p tu lo 4, pp. 142-175, 1988 (reim p re si n del a rtcu lo p u b lic a d o en Modern
China, v ol 5, n m . 3, pp. 3 4 1 -3 8 0 , ju lio d e 1979); M arcu s N o la n d , Pacific Basin Developing
Countries: Prospects for the Future, W a sh in g to n , D. C., In stitu te for In tern a tio n a l E c o n o m ics, 1990; G erald E. C aid en y B u n W o o n g K im , c o m p s., A Dragons Progress: Developm ent
Adm inistration in Korea, W est H artford , C o n n ecticu t, K u m arian P ress, 1991; y A h m ed
S h a q u l H u q ue, Jane C. Y. Lee y Jerm ain T. M. Lam , co m p s., Public A dm inistration in the
NICs: Challenges and A ccom plishm en ts, S im n & S ch u ster/P ren tice-H a ll (A sia), e d ic i n en
p ren sa.
79 E jem p lo s im p o r ta n te s d e e s o s e s tu d io s in clu y en el d e D avid E . A pter, Rethinking
Development: M odem ization, Dependency, an d P ostm odem Politics, B everly H ills, C alifor-

176

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

Si bien acusan num erosas diferencias, estos observadores com parten

algunos puntos de vista. Uno es que expresan insatisfaccin con el "des
arrollo" com o trm ino y com o concepto, pero no han podido remplazarlo con nada que los satisfaga, y com o resultado continan utilizando un
trm ino que no les agrada. Apter, estudioso de estos asuntos desde hace
m ucho tiem po,80 formula la pregunta bsica de si no debera abando
narse el trmino. El trm ino desarrollo, afirma Apter, es tan im preciso
y vulgar que sin duda debera ser elim inado de todo lxico de trm inos
tcnicos". Agrega que conceptos com o m odernizacin y m odernism o
tam bin deberan elim inarse. Sin em bargo, pese a todas sus lim itacio
nes, lo dicho no va a suceder, predice Apter.81 Su explicacin es que la
teora del desarrollo sigue siendo intrnsecam ente im portante pese a
las confusiones. Uno de los m otivos es que sus ideas estn tan integra
das a nuestro pensam iento que tienen vida propia, que est bastante
distante de la prctica del desarrollo, dicho sea de paso. Adems, no
prev ningn m todo terico singular" con probabilidad de que resulte
satisfactorio.82 Cuando argum enta que el desarrollo es un estado m en
tal, Harrison se aparta del nfasis principal en asuntos econm icos,
com o hace el resto de la disciplina, especialm ente los tericos de la de
pendencia, y al m enos por im plicacin sugiere que se necesita un nuevo
m arco para el anlisis. Mittelman opina que es fundam ental exam inar
nia, S a g e P u b lica tio n s, 1987; d e Joel S. M igd al, Strong Societies an d Weak States: StateSociety Relations and State Capabilities in the Third World, P rin c eto n , N u ev a Jersey, P rin
ceto n U n iv ersity P ress, 1988; d e S u -H o o n Lee, State-Building in the C ontem porary Third
World, B o u ld er, C olorad o, W estv iew P ress, In c., 1988; d e H arrison , U nderdevelopm ent Is A
State o f Mind) d e B a tes, Toward a Political E conom y o f D evelopm ent ', d e Joh n L. S e itz , The
Politics o f D evelopm ent: An Introduction to Global Issues, N u ev a York, B a sil B lack w ell,
In c., 1988; d e J a m es H . M ittelm a n , O ut From Underdevelopm ent: Prospects for the Third
World, N u ev a York, St. M artin s P ress, 1988; d e S te p h en G il y D avid Law , The G lobal Poli
tical E conom y: Perspectives, Problems, and Policies, N u ev a York, H a rv ester W h ea tsh ea f,
1988; d e H erm n E. D aly y Joh n B . C ob, Jr., For the C om m on Good: Redirecting the E co
nom y tow ard C om m unity, the E nvironm ent, and a Sustainable Future, B o s to n , M a ssa c h u
se tts, B e a c o n P ress, 1989; d e E zra N. S u le im a n y Joh n W aterb u ry, c o m p s., The Political
E conom y o f Public Sector Reform an d P rivatization, B ou ld er, C olorad o, W estv iew P ress,
1990; d e A lvin Y. S o, Social Change and D evelopm ent: M odem ization, Dependency, and
World-System Theories, N ew b u ry Park, C aliforn ia, S a g e P u b lic a tio n s, 1990; d e S a m u e l P.
H u n tin g to n , The Third Wave: D em ocratization in the Late Twentieth Century, N o rm a n ,
O k la h o m a , U n iversity o f O k lah om a P ress, 1991; d e Jan K. B lack , D evelopm ent in Theory
an d Practice: Bridging the Gap, B o u ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1991; d e M erilee S.
G rin d le y J o h n W. T h o m a s, Public Choices and Policy Change: The P olitical E conom y o f Re
form in Developing Countries, B a ltim o r e, M arylan d , J o h n s H o p k in s U n iv ersity P ress, 1991;
y d e R ob ert W. J ack m an , Power w ith ou t Forc: The Political Capacity o f N ation-States, Ann
Arbor, M ich ig a n , U n iv ersity o f M ich ig a n P ress, 1993.
80 La p rim era e d ic i n d e su lib ro The Politics o f M odem ization fu e p u b lic a d a e n 1965,
C h ica g o , U n iv ersity o f C h ica g o P ress.
81 A pter, Rethinking D evelopm ent, p. 7.
82Ibid., pp. 9, 10.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

177

"la tradicin" que existe sobre los pases en vas de desarrollo y sus pers
pectivas futuras, porque se est estudiando el problem a equivocado y
se estn dejando de lado los problem as principales".83 E stos com en ta
rios son tpicos y reflejan la insatisfaccin con las categoras conceptua
les de la actualidad.
Una segunda tendencia com partida es el llam ado a que se haga m ayor
nfasis entre los nexos que unen a los diferentes aspectos del proceso de
desarrollo, pero sin llegar a un consenso sobre dnde hacer el hincapi.
Algunos autores (incluidos Apter, Migdal, Lee y Jackman) aplican al Es
tado un enfoque neoinstitucionalista. Apter opina que "corren tiem pos
de con clu siones preliminares, no definitivas y concede que las ideas
que l presenta no pretenden estar slidam ente integradas en un solo
sistem a, pero dice que se hallan "unidas en trm inos de problem as es
tudiados en el cam po, as com o interpretados en trm inos com parati
vos. Entre los tem as subyacentes que Apter explora figuran la relacin
entre desarrollo y dem ocracia, el problema de la innovacin y de la marginalidad, as com o cuestiones de violencia y de gobernabilidad. La m a
yor parte de su presentacin consiste en analizar los problem as que
tienden a actuar "en favor" o en contra del Estado. Migdal encuentra
que los Estados fuertes en Asia, Africa y Latinoam rica han sido la ex
cepcin (entre los ejem plos se encuentran Israel, Cuba, China, Japn,
Vietnam, Taiwan, Corea del Norte y Corea del Sur) y que para su es
tablecim iento fue necesario pero no suficiente que se produjera una d is
locacin im portante en la sociedad. Una vez trastocados los patrones
existentes de control social, Migdal sugiere que otras con d iciones sufi
cientes son el m om ento favorable, la existencia de una am enaza militar
grave proveniente de afuera o de grupos internos, la presencia de gru
pos sociales de los cuales puedan surgir burcratas capaces, y la d ispo
nibilidad de liderazgos capaces. En su estudio de la construccin de
Estados en los pases en vas de desarrollo contem porneos, Lee llega a
la conclusin de que el determ inante principal han sido los nexos trans
nacionales de estos Estados con el sistem a mundial m oderno, antes que
las variaciones intranacionales com o la industrializacin o la lucha p o
ltica de clases. En general, lo que im plica la expansin del Estado pa
rece positivo para el desarrollo econm ico de los pases capitalistas de
pendientes. La am pliacin del papel y de la capacidad de los Estados
para regular y controlar los recursos econm icos, as com o para form u
lar y poner en prctica polticas de desarrollo hacen que el desarrollo
del Estado sea una estrategia viable.84 Jackman, por otra parte, hace
83 M ittelm a n , O ut From U nderdevelopm ent, p. xiii.
84 L ee, State-Building in the Contem porary Third World, pp. 165-166.

178

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

nfasis en que hay am plias variaciones en la capacidad poltica de los

Estados-nacin y que m uchos de ellos siguen siendo dbiles e inefica
ces, lo cual hace que el desarrollo sea difcil o im posible.
En oposicin directa al nfasis que Lee y los tericos de la dependen
cia en general hacen sobre los factores econm icos, Harrison dice que
la cultura ("los valores y las actitudes que la sociedad inculca en la gente
por m edio de diversos m ecanism os de socializacin, com o el hogar, la
escuela y la iglesia") explica principalm ente, en la mayora de los casos,
por qu algunos pases se desarrollan m s rpida y equitativam ente que
otros.85 Con base en 20 aos de experiencia en asistencia tcnica en La
tinoam rica, exam ina y contrasta el proceso en pares de pases diferen
tes (Nicaragua y Costa Rica, Repblica Dom inicana y Hait, Barbados y
Hait, Argentina y Australia), que en su opinin com enzaron con la m is
ma dotacin de recursos, pero que han evolucionado de m anera muy di
ferente. Tam bin exam ina pautas culturales de Espaa, Latinoam rica
y los Estados Unidos que pueden ayudar a explicar la diferencia de re
sultados. Su teora bsica es que algunas pautas de caractersticas cultu
rales im pulsan o facilitan el desarrollo y otras lo im piden o lo socavan; y
se pregunta qu puede hacerse para reforzar el primero y debilitar el se
gundo. En el caso de Latinoam rica se ve una pauta cultural, derivada
de la cultura espaola tradicional, que es antidem ocrtica, antisocial,
antiprogreso, antiem presario y antitrabajo."86 Sugiere m aneras de dise
ar y organizar un programa coherente de cam bio cultural con nfasis
en el liderazgo, en la reforma religiosa, en la educacin y en la capaci
tacin, en los m edios de difusin masiva, en los proyectos de desarro
llo, en las prcticas adm inistrativas y en las prcticas de crianza de ni
os.87 Esto evidencia que Harrison es un fuerte partidario de la cultura
com o principal determ inante del desarrollo, poniendo en segundo tr
m ino los valores no culturales, aunque sin dejarlos de lado. Su posicin
contrasta m arcadam ente con la de los tericos de la dependencia, sobre
todo porque las dos se basan en interpretaciones de la experiencia la
tinoam ericana.
En varios libros se adopta una p osicin p oltico-econm ica, h acien
do nfasis en el entrelazam iento de los factores polticos y econm icos
en el desarrollo. Los colaboradores de la obra de Bates, por ejemplo,
tratan de en sear m aneras de hacer p oltica eco n m ica utilizando
el m todo de la seleccin colectiva, en recon ocim ien to de que los
m ercados son im perfectos y de que adem s stos no asignan los re85 H a rriso n , Underdevelopm ent Is A State o f M ind, p. xvi.
S6Ibid., p. 165.
87 Ibid., pp. 16 9 -1 7 6 . W o o ten , en A Revolution in Arrears, se c o n c e n tr a en la s p rcticas
g e r e n c ia le s y a cla ra el p ap el d e lo s em p r e sa r io s in n o v a d o r es c o m o a g e n te s d el c a m b io .

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

179

i tu so s.88 Se considera que las intervenciones polticas no forzosam ente

npoyan el crecim iento y el desarrollo. Las lites polticas a m enudo se
t (importan de m aneras polticam ente racionales pero econm icam ente
li iacionales, lo cual da com o resultado costos que retardan el creci
m iento.89 En contraste con las consecuencias tan negativas de los facto
res polticos, Seitz enfoca de manera ms positiva el papel que la poltica
desem pea en la resolucin de problem as claves que involucran cam
inos sociales causados por el crecim iento econm ico o que lo acom pa
an, com o "el nivel de vida, el crecim iento de la poblacin, la product ion y el consum o de alim entos, la utilizacin de la energa, el am biente
V el uso de la tecnologa".90
Mittelman invoca un com plejo an ms am plio de factores. D ice que
el desarrollo se entiende mejor "en trm inos del juego entre la acum ula
cin de capitales, el Estado y las fuerzas de clase. La relacin entre estos
factores define la estrategia de crecim iento que se adopta en un contex
to histrico dado".91 La figura Iii.l es una visualizacin que M ittelman
utiliza para indicar la dinm ica de esta relacin triangular.92
A cum ulacin

F ig u r a

III. 1. L a

d in m ic a d e l d e sa rr o llo y d e l s u b d e s a r r o llo

88 B a tes, T o w a rd a P o litica l E c o n o m y o f D e v e lo p m e n t, pp. 2-3.

89 "Una d e la s r a z o n e s p r in cip a les d e q u e la s d e c is io n e s p o ltic a m e n te r a c io n a le s n o sea n
p tim a s d e sd e el p u n to d e vista e c o n m ic o e s q u e lo s g a sto s q u e rep resen ta n lo s c o s to s
e c o n m ic o s p o d ra n se r c o n sid e r a d o s p or lo s p o ltic o s c o m o un b e n e fic io . A s, la s d isto r
sio n e s d e p r e c io p u ed en crear o p o r tu n id a d e s para el ra cio n a m ien to ; a u n q u e s te e s in efi
c a z e c o n m ic a m e n te , el r a c io n a m ie n to h a ce p o sib le q u e las m e r c a n c a s se a n d e stin a d a s a
lo s p a rtid a rio s p o ltic o s . A d em s, las r e g la m e n ta c io n e s d el g o b ie r n o p u e d e n tra n sfo rm a r
a lo s m e r c a d o s en o r g a n iz a c io n e s p o ltic a s, d e u n a c la s e en la q u e se rea liza n m u y p o ca s
tra n sa c c io n e s a un c o s to m u y alto, p ero q u e p u ed en ser u tiliz a d a s para co n str u ir o r g a n i
z a c io n e s q u e a p o y en a q u ie n e s est n en el poder." Ib id ., p. 244.
90 S e itz , The P o litics o f D e ve lo p m en t, pp. xi y xii. L os c a p tu lo s s ig u ie n te s tratan p ro b le
m a s d e rea s esp e cfica s.
91 M ittelm a n , O u t From U n d e rd evelo p m en t , p. xiv.

92 Ibid., p. 80, figura 4.1.

180

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

La tercera sim ilitud entre estas revaluaciones es la tendencia a prever

una variedad de futuros posibles para los pases en vas de desarrollo en
lugar de un solo cam ino para el desarrollo.93 La gam a de posibilidades
es dem asiado am plia para agruparlas a todas bajo una sola y conve
niente denom inacin; por ejemplo, desarrollo, a pesar de que los auto
res no se pongan de acuerdo en otro trmino. En la siguiente seccin
estudiarem os ms de cerca algunas de las opciones.

CAMBIO

Con frecuencia se ha m ostrado inquietud sobre la aplicabilidad general

de los trminos modernidad y desarrollo, aun por parte de aquellos que han
continuado utilizando uno u otro de los trm inos o am bos. Por ejemplo,
com o ya se ha sealado, Joseph LaPalombara en 1963 seal las tram
pas que tienden trm inos com o moderno, modernidad y m odernizacin.
Sus intereses parecen relacionarse por igual con conceptos com o des
arrollo y en vas de desarrollo; y sin em bargo, tanto su ensayo com o el
libro en el cual apareci, com pilado por l m ism o, lleva el ttulo Buro
cracia y desarrollo poltico. A Gabriel Almond y a sus colaboradores les
preocupa principalm ente el proceso de cam bio en los sistem as polticos,
pero han tendido a preferir hablar en trm inos de desarrollo poltico an
tes que hablar de cam bio poltico, aun cuando en la prctica parecen
considerar que las dos frases son intercam biables.
En 1972, en su obra The Political Consequences o f M odem ization, John
Kautsky limita el concepto de m odernizacin de m anera bastante poco
usual a los antecedentes econm icos y sociales de la industrializacin y
a sus consecuencias. Estas ltim as son sus principales preocupaciones.
Cuando se ocupa de ellas evita deliberadam ente los trm inos m oderni
zacin poltica y desarrollo poltico, debido a que estos conceptos su
gieren desarrollo orientado hacia una sola pauta y en una sola direccin,
a m enudo [...] hacia el preferido por las dem ocracias de O ccidente.
Kautsky prefiere el concepto ms neutral de cam bio poltico antes que
m odernizacin o desarrollo polticos, a fin de dejar abierto a la investi
gacin el aspecto de hacia qu lado la poltica cam bia bajo el efecto de
la m odernizacin, en vez de cerrar la cuestin m ediante el uso y defini93 E n v a rio s d e e s to s lib ros, d e lo s c u a le s el m ejo r c o n o c id o e s The Third Wave, d e H u n
tin g to n , se ha h e c h o h in c a p i en las p ru eb as d e q u e e x iste u n a te n d e n c ia m u n d ia l h acia
u n a m a y o r c o m p e te n c ia p o ltica . Por ejem p lo , A pter est d e a c u erd o e n q u e la te n d e n c ia a
larg o p la zo e s la d e q u e "el d esa r ro llo gen erar la d em ocracia" , p ero a a d e q u e e s to n o se
h ar f c ilm e n te y q u e "hay tram p as en el c a m in o , la s c u a le s p u ed en resu lta r e n v io le n c ia y
a fecta r el fu tu ro d el p ro p io E stado". Rethinking D evelopm ent , pp. 10 y 11. L as o b ra s so b re
e s te tem a ser n e stu d ia d a s c o n m s d eta lle en el c a p tu lo vil.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

181

cin de un trmino".94 Luego, trata del cam bio poltico bajo el efecto de
la m odernizacin tal com o se le ha descrito, prestando especial atencin
.i la m odernizacin de sociedades tradicionales desde adentro y desde
afuera, as com o a la poltica de los regm enes m odernizadores.
En su revisin de tendencias en la bibliografa, H untington y D om n
guez sealan que a fines de los aos sesenta y principios de los setenta
"los expertos en las ciencias sociales que haban estado hablando del
desarrollo poltico com enzaron a pensar en trm inos ms generales so
bre teoras del cam bio poltico", y observan que a m edida que la dicoto
ma tradicin-m odernidad pierde utilidad para el anlisis poltico, lo
cual quiz sea el caso, "parece probable que el estudio del desarrollo po
ltico se separe cada vez ms del estudio de la m odernizacin y se acer
que al estudio ms am plio del cam bio poltico. Ambos prevn que en
los estudios comparativos esto dar com o resultado mayor atencin a los
factores culturales que a los niveles de modernidad, as com o a la iden
tificacin de pautas singulares de creencias polticas y de com porta
miento para los latinos, los nrdicos, los hindes, los rabes, los chinos,
los eslavos, los japoneses, los m alayos y los africanos, as com o posible
mente para otros grupos culturales importantes".95 Tam bin prevn que
se producir un enfoque ms concentrado en la forma en que los com po
nentes particulares de un sistem a poltico se relacionan con los cam bios
en otros com ponentes.96
Est por verse en qu medida los conceptos de m odernizacin y des
arrollo se vern rem plazados por el de cam bio, pero sta parece ser una
tendencia deseable. Ofrece la ventaja obvia de rem plazar trm inos que
son subjetivos y cargados de juicios de valor por otro ms neutral, lo
cual en s m ism o debera constituir m otivo suficiente para que se efec
tuara la transicin gradual en el uso.
Hay otra consideracin que puede resultar ms convincente. Aparte
de las connotaciones de valores y de su identificacin con grupos esp e
cficos de E stados-nacin que se consideran m odernizados o ms des
arrollados, por un lado, o bien tradicionales y en vas de desarrollo, por
otro, la term inologa que se une a la m odernizacin y al desarrollo com o
conceptos tiene una capacidad muy lim itada para afrontar el cam bio en
potencia que puede ocurrir entre los Estados-nacin que integran cada
uno de estos grupos. En la term inologa actual existe gran dificultad,
94 K au tsk y, The P o litica l C o n seq u en ces o f M o d e m iz a tio n , pp. 2 1-22.
95 H u n tin g to n y D o m n g u e z , "P olitical D e v e lo p m e n t, p. 96.
96 R o n a ld D. B r u n n er y G arry D. B rew er h a cen un e sfu e r z o p or m o d e la r en c o m p u ta
d ora el c a m b io co m p le jo q u e im p lic a variab les d em o g r fica s, e c o n m ic a s y p o ltic a s, tal
c o m o se a p lica a la ex p e r ie n c ia p o ltic a d e T u rq u a y d e las F ilip in a s d u ra n te la d c a d a d e
1950. V a se O rg a n ized C o m p lex ity: E m p iric a l T heories o f P o litica l D eve lo p m en t, N u ev a
York, T h e F ree P ress, 1971.

182

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

com o ya se ha m encionado, para afrontar el cam bio que m ueve a so cie

dades catalogadas com o desarrolladas hacia alguna condicin futura en
la cual sus caractersticas pueden ser radicalm ente distintas. M oderni
zacin y desarrollo son conceptos estticos en relacin con lo que puede
pasar.
Con respecto a las sociedades en desarrollo, surge una serie diferente
de problem as. Su futuro, com o im plica el propio trm ino, es presum i
blem ente el m ovim iento en la direccin ya tom ada por las sociedades
desarrolladas, y la pregunta clave que cabe formular es cm o siguen el
cam ino y a qu velocidad. Pero, qu pasa si no todos esos pases pue
den o no quieren seguir dicho cam ino? Cmo entendrselas con el
cam bio en estos casos si ste se da en una direccin diferente de la que
han tom ado las sociedades cuyo curso puede seguirse desde el punto de
vista histrico?
En el horizonte ya se ven seales que dan algn indicio de lo que vie
ne. Si tales cam bios se materializan, estos dilem as en potencia se con
vertirn en reales. Por lo tanto, debem os atender a pronsticos recientes
y a lo que se ha conjeturado acerca de los cam bios por venir, tanto en
los pases a los que se ha dado en llamar desarrollados com o en aquellos
en desarrollo.
Concepciones com petitivas del futuro
Esta tarea se com plica debido a las diferencias cada vez m ayores en las
percepciones con respecto a las tendencias futuras probables. A pesar de
frecuentes referencias a un "nuevo orden m undial despus del colapso
del dom inio sovitico, no ha surgido ningn con sen so respecto a las ca
ractersticas de lo que remplazar a la antigua configuracin global de
dos superpotencias, o en cuanto a las consecuencias que tendr tanto
para los pases ms desarrollados com o para los m enos desarrollados.
Sin tratar de estudiar todas las diferentes proyecciones sobre el cam
bio en el m undo despus del final de la Guerra Fra, m encionar dos
ejem plos que me parecen representar los extrem os del optim ism o y del
pesim ism o acerca de las tendencias futuras.
Una evaluacin optim ista, o por lo m enos que reconoce la posibilidad
de un progreso positivo, es la de Haran Cleveland en su libro Birth o f a
New World: An Open M om ent for International Leadership, que se publi
c en 1993.97 Cleveland presenta una agenda de accin para conform ar
la historia mundial en el futuro inm ediato, basada en estrategias y
97 H aran C levelan d , Birth o f a N ew World: An Open M om ent for International Leadership,
S a n F ra n cisco , C aliforn ia, J o sse y -B a ss P u b lish ers.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

183

f.im ctu ra s sobre las que discuti un grupo m ultinacional de aproxima lamente 30 expertos, de los cuales l fue uno, a finales de los aos
01 lienta. Para aprovechar la oportunidad que presenta este m om ento
propicio de m ovim ientos de escala mundial", Cleveland exam ina las im
plicaciones de fenm enos tan diferentes com o el debilitam iento de las
Miperpotencias que tiene com o resultado un m undo del que nadie est
ti ( argo [...] m s voltil y ms propenso a las crisis", que el anterior enli entam iento de "superpotencias con arsenales nucleares"; la prdida de
I(>der de los Estados-nacin m odernos y el surgim iento de m s organi
zaciones con poder en los niveles supranacionales y subnacionales; la
"manifestacin de la diversidad cultural", con el resultado del agudizanliento de resentim ientos en nom bre de tradiciones casi olvidadas o rei in descubiertas; los num erosos casos de una colaboracin fructfera al
analizar problem as com o el pronstico del tiem po, la erradicacin de
enferm edades infecciosas, la cooperacin en el espacio exterior, y la im
portancia cada vez m enor de la necesidad del desarrollo de la geografa
en com paracin con la del acceso a los datos tecnolgicos. Un elem ento
bsico en la estrategia de Cleveland para aprovechar las oportunidades
y reducir los peligros es la construccin de un sector pblico global"
que regulara el com ercio y la em isin m onetaria m ediante una com bi
nacin de dos niveles de actividad (el establecim iento de norm as colec
tivas por las autoridades pblicas internacionales y una actividad em
presarial internacional descentralizada y orientada al m ercado. Para el
liderazgo en la realizacin de esta agenda, Cleveland confa en el Club
de las D em ocracias o en la coalicin de los que favorezcan estas accio
nes", con los Estados Unidos com o una fuerza central.98
En el extrem o opuesto de la escala de proyecciones est Sam uel P.
I luntington, tal com o lo expuso en su artculo de 1993, The Clash o f Civilizations?99 Aunque el ttulo se presenta com o un interrogante, no
hay duda de las expectativas de H untington respecto a la poltica global
en los prxim os aos. Su hiptesis es la de que
la fuente fundam ental de conflicto en este m undo nuevo no ser principal
m ente ideolgica o econm ica. Las grandes divisiones entre la hum anidad y
la fuente m s im portante de conflictos sern culturales. Los Estados-nacin
continuarn siend o los personajes m s poderosos de los asuntos m undiales,
pero los principales conflictos de las polticas globales se presentarn entre
las naciones y los grupos de diferentes civilizaciones. El enfrentam iento de las
civilizaciones dom inar en la poltica global. Las lneas divisorias entre las ci
vilizaciones sern las lneas de batalla del futuro.100
98 Ibid., pp. xvii, 2 5 , 3 1-43, 4 4 -5 5 , 78, 147-148, 150-162 y 2 0 4 -2 2 3 .
99Foreign Affairs, vol. 72, n m . 3, pp. 2 2-49, v era n o d e 1993.

'oobid., p. 22.

184

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

La evidencia principal de H untington, por supuesto, es lo que ha es

tado ocurriendo en la Europa oriental, en particular en lo que era Yu
goslavia. Presenta un mapa que m uestra la lnea divisoria de Norte a
Sur en Europa aproxim adam ente en el ao 1500 d.c. entre la cristian
dad occidental al Oeste y la cristiandad ortodoxa y el Islam en el Oriente,
y rem onta los antecedentes de los problem as actuales hasta este enfren
tam iento que ha existido desde hace m ucho entre las civilizaciones. Ar
gum enta que la identidad de las civilizaciones ser cada vez m s im por
tante y afirma que "el m undo ser conform ado en gran m edida por las
interacciones entre siete u ocho civilizaciones principales, entre ellas la
occidental, la confuciana, la japonesa, la islm ica, la hind, la eslava or
todoxa, la latinoam ericana y posiblem ente la africana.101 Aunque niega
cualquier intento de defender la conveniencia de los conflictos entre las
civilizaciones, H untington concluye que "los conflictos violentos entre
grupos en diferentes civilizaciones son la fuente ms probable y ms pe
ligrosa de intensificacin que puede conducir a las guerras globales, y
que "un foco central de conflictos en el futuro inm ediato ser el de O cci
dente y varios Estados confuciano-islm icos".102
Sin duda, hay tam bin m uchas conjeturas interm edias acerca del fu
turo, que se encuentran entre estos ejem plos, las que no podem os exa
minar por separado.103 Esta diversidad sugiere que, en realidad, el fu
turo presentar varios ejem plos de las situaciones que se sugieren, o
com binaciones de ellas, lo cual hace que sea ventajoso tener una lista de
las posibles hiptesis explicativas.
Un problema secundario del que han tratado algunos de los anlisis
es el de si los Estados-nacin deben seguir siendo el foco principal de
atencin, en vista de la creacin de tantas agencias pblicas por debajo
y por encim a del nivel nacional, as com o de organizaciones no guber
nam entales en los sectores privado y voluntario. Debe observarse que
'0' Ibid., p. 25 .
i02Ibid., p. 4 8 . C om o era d e esp erarse, el a n lisis de H u n tin g to n h a sid o ca u sa d e una
fu erte c o n tro v ersia en tre lo s q u e fa v o recen su s id ea s y q u ie n e s le so n c o n tra rio s. V a n se,
p or ejem p lo , v a rias r esp u e sta s en Foreign Affairs, vol. 72, n m . 4, pp. 2-2 6 , s e p tie m b r e /o c
tub re d e 1993. P ara u n a e x p o sic i n m s r e cien te p a recid a a la d e H u n tin g to n , q u e h a ce
h in c a p i en el a u m e n to o en el fo r ta le c im ie n to d el n a c io n a lism o r e lig io so , p u ed e verse la
ob ra d e M ark J u erg en sm ey e r, The N ew Coid War?: Religious N ationalism Confronts the
Secular State, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia P ress, 1993.
103 U n c a s o r ecien te es el d el b orrad or d e u n e n sa y o titu la d o E th n o n a tio n a l R e b e llio n s
an d V ia b le C o n stitu tio n a lism " , p rep arad o p or Fred W. R iggs p ara el C o n g reso d e la In ter
n a tio n a l P o litica l S c ie n c e A sso c ia tio n , q u e se llev a c a b o e n B e rln d u ra n te a g o sto de
1994 (m im eo g ra fia d o , a p r o x im a d a m en te 20 p p .). E n e s te d o c u m e n to , R iggs e stu d ia las
ra ces h ist r ic a s del n a c io n a lism o m o d e rn o y d esc rib e lo q u e d e n o m in a lo s tres tsunamies" o m a r e m o to s d e u n ifica ci n , lib era ci n y a u to d e te r m in a c i n q u e h an llev a d o a lo s
a c tu a le s d ile m a s g lo b a les. D e sp u s a rg u m en ta en favor d e la " d em o cr a tiza ci n e str a t g i
c a c o m o un m e d io para p reven ir o a n a liza r e s to s p ro b lem a s.

A 'l

C O N C E PT O S S O B R E LA TR A N SFO R M A C I N D E S IS T E M A S

I US

lanto Cleveland com o H untington, quienes difieren considerablem ente

en sus pronsticos, estn de acuerdo en que continuar la centralidad
de los Estados-nacin, aun despus de reconocer la creciente im portan
cia de esos otros actores.104 De manera similar, Robert Jackman, quien
concentra su atencin en las variaciones en la capacidad poltica de los
listados-nacin, reconoce que aqullos son claram ente la unidad bsica
del anlisis en el orden internacional contem porneo" y que la conser
vacin de este sistem a "est legitim ada por la doctrina del derecho a la
autodeterm inacin nacional y por el principio de no interferencia en los
asuntos internos de otros Estados".105 Cierto es que en el futuro puede
ser diferente, pero por ahora continuar concentrndonos en las com pa
raciones entre los E stados-nacin parece estar plenam ente justificado.
Despus de estas observaciones generales, estam os listos para exam i
nar ms especficam ente el cam bio en los dos grupos de pases ya iden
tificados.
En los pases m s desarrollados
Los pronsticos sociales acerca del futuro de los pases industriales
avanzados han tom ado forma en el concepto de la sociedad posindus
trial, con la im plicacin de que este tipo de sociedad que surge ser tan
distinto de la sociedad industrial com o sta lo fue de la sociedad agra
ria. En los Estados Unidos, el mejor expositor de esta form ulacin acer
ca de lo por venir ha sido Daniel B ell.106
La transicin de que hablan Bell y m uchos otros expertos en ciencias
sociales en ese pas y en el extranjero no lleva con claridad a un nuevo
tipo de sociedad con caractersticas perfectam ente delineadas. El pro
pio nom bre que ha ganado aceptacin as lo indica. El trm ino al cual
se aplica el prefijo pos es prcticam ente el reconocim iento de que se
com prende m ucho mejor a la sociedad industrial que a lo que le sigue.
Bell as lo reconoce, y explica su preferencia sobre otras opciones com o
la sociedad del conocim iento, la sociedad de la inform acin, la sociedad
profesional, la sociedad programada, la sociedad de las credenciales, la
sociedad tecnotrnica107 y otras posibilidades ms, basadas en los as104 [ ...] E n el fu tu ro p rev isib le, lo s a su n to s m u n d ia le s esta r n d o m in a d o s c o m p a r a tiv a
m en te p o r u n o s c u a n to s E sta d o s p o stin d u str ia le s, m e n o s d e u n a d o c e n a si se c u e n ta a la
U n in E u ro p ea c o m o u n o so lo , y q u iz u n p ar d e d o c e n a s en c a s o d e p r o b le m a s q u e lo s
E sta d o s e u r o p e o s d ese a ra n tratar p or se p a r a d o . C levelan d , Birth o f a N e w W orld, p. 2 0 4 .
L os E s ta d o s -n a c i n se g u ir n s ie n d o lo s a c to r e s m s p o d e r o s o s e n lo s a s u n to s m u n d ia
les [...]" H u n tin g to n , "The C lash o f C iv iliza tio n s? , p. 22.
105 P o w er w ith o u t Forc, p. 22.
106 La te sis d e D an iel B ell se p resen ta c o n m s d eta lle en The C orning o f P o st-In d u stria l
S o ciety: A V entu re in S o c ia l F orecastin g, N u ev a Y ork, B a sic B o o k s, 1973.
107 D e e sta s o p c io n e s, la " socied ad d e in fo r m a c i n e s p ro b a b le m e n te la q u e m s se ha

186

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

pectos sobresalientes de lo que se calcula que est surgiendo. Bell no

prev que la sociedad posindustrial alcanzar el nivel de unidad social
caracterstica de la civilizacin capitalista de m ediados del siglo xvm a
m ediados del siglo xx, por lo cual piensa que el prefijo pos indica apro
piadam ente el sentido de "vivir en un intersticio de tiem po".108 Sin em
bargo, expresa que la fuente principal de transform acin estructural es
el "cambio en la ndole del con ocim iento, 109 y analiza diversas d im en
siones de los consiguientes cam bios en las estructuras sociales que l
prev que tendrn lugar en los prxim os 50 aos.
La esencia de este con cepto es que la teora y el con ocim ien to te
rico desem pearn una funcin cada vez ms im portante en el fun
cionam iento de la sociedad. La clase profesional y la tcnica tendrn
prom inencia. Los niveles de educacin y de ingresos irn en aum ento.
La universidad ser la institucin ms importante de la sociedad posin
dustrial. Existirn conflictos entre el populism o y el elitism o, creados
por el principio de la m eritocracia, que es fundam ental para la asigna
cin de posiciones en una sociedad com o sa.
Las ram ificaciones incluirn un cam bio en el sector econm ico, en el
que se pasar de una econom a productora de mercaderas a una de pres
tacin de servicios. El em pleado de cuello blanco, especialm ente el pro
fesional y el cientfico, pasarn a predom inar en la fuerza de trabajo.
Las norm as culturales se vern profundam ente afectadas, y la primaca
del conocim iento terico promover la confianza en la evaluacin y en
el control tecnolgicos, en la expansin del alcance de la tom a de d eci
siones polticas y en el fom ento de una orientacin de la cultura hacia el
futuro.
Las obras recientes que siguen estas ideas no han aclarado ms, e in
cluso pueden haber hecho ms confuso el bosquejo de lo que se antici
pa. En tanto que varios de los trm inos presentados anteriorm ente fue
ron seleccionados por ser ms descriptivos, la preferencia ahora parece
ser alejarse del trm ino posindustrial, que en algn m om ento goz de
popularidad, al concepto ms neutral de proceso de posm odem izacin,
que dar lugar a una forma de sociedad radicalm ente distinta de la que
u sa d o . E sta p referen cia ha sid o reforzad a r e c ie n te m e n te p or W alter B. W riston , en The
T w iligh t o f S o vereig n ty, N u eva York, C h arles S c r ib n e r s S o n s, 1992. W riston a rg u m en ta
q u e, c o m o resu lta d o d e u n a " revolu cin d e la in fo r m a c i n , tan p ro fu n d a c o m o la R ev o lu
c i n in d u stria l, h e m o s en tra d o en u n a n u eva era a la q u e prefiere lla m a r "era d e la in fo r
m acin ". Q u iz el n o m b re m s a m b ig u o e s el d e " socied ad te c n o tr n ic a , a c u a d o p or
Z b ig n iew B r zezin sk i en B etw een T w o Ages: A m erica's R ole in th e T ech n etron ic E ra, N u eva
York, V ik in g P ress, 1970. D escrib e e s a so c ie d a d , en la p g in a 9, c o m o a q u ella " con form a
da cu ltu ra l, p sic o l g ic a , so c ia l y e c o n m ic a m e n te p or el im p a c to d e la te c n o lo g a y d e la
e lectr n ica , en p a rticu la r en el rea d e las co m p u ta d o r a s y d e la s c o m u n ic a c io n e s" .
108 B ell, The C orning o f P o st-In d u stria l S o ciety, p. 37.
109Ib id ., p. 44.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

187

ocurri dentro de la modernidad". En defensa del adjetivo posm odem o se

alega que describe mejor esta forma de sociedad que se est generando,
principalm ente porque "todava es indeterm inada y problemtica: no te
nem os un con ocim iento firme de lo que es la m odernidad, sino slo de
lo que no es. [...] Por lo tanto, nos concentram os en los procesos del
cam bio que producen formas sociales posm odernas, los procesos de la
posm odernizacin, y no en una visin de la nueva sociedad.110
Un aspecto de esta lnea de pensam iento que resulta especialm ente
im portante para nosotros, es que las predicciones para la era posindus
trial no se lim itan a los Estados Unidos y a Europa. En opinin de Bell,
lo m ism o se aplicar en Japn, una sociedad industrial no occidental,
que en la Unin Sovitica y que en una sociedad occidental o en una
sem ioccidental no capitalista. La ubicacin geogrfica no es una con si
deracin importante, com o tam poco lo es la distincin entre el capita
lism o y el socia lism o.111 Con escasas excepciones, los tericos com u n is
tas han tendido a evitar sustituir las versiones marxistas m s ortodoxas
por este tipo de anlisis cuando se trata de exam inar el papel de la clase
obrera com o agente del cam bio y las expectativas para alcanzar una so
ciedad sin clases. Sin em bargo, los estudiosos europeos de las ciencias
sociales que tienen una orientacin neom arxista, com o Alain Touraine,
han exam inado el tem a posindustrial desde otro ngulo. R econociendo
el papel fundam ental de la ciencia y la tecnologa, as com o el surgi
m iento de personal tcnico y cientfico en todas las sociedades indus
triales, se han inclinado hacia la reinterpretacin del tradicional punto
de vista marxista con respecto a la funcin de la clase obrera, o bien a
am pliar la definicin para incluir al personal con capacitacin tcnica,
que es cada vez ms im portante.112 Ni los autores m arxistas ni los no
ll0 S te p h e n C rook, Jan P akulski y M alcolm W aters, P o s tm o d e m iz a tio n : C hange in A d v a n
ced S o ciety, N ew b u ry Park, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, pp. 2 y 3, 1992. La su g er en cia
m s e sp e c fic a c o n re sp e c to a u n resu lta d o d efin ito rio d e la p o s m o d e r n iz a c i n e s "un n i
vel in c r e m e n ta d o d e efectiv id a d cu ltu r a l, lo cu a l c o n stitu y e u n a fo rm a d e d e c ir q u e "la
cu ltu ra , a d ife r e n c ia d e la so c ie d a d o d e las re la c io n e s m a ter ia les, e s u n a fu e n te en e x p a n
si n d e las c a u sa s del c a m b io e n o tr o s c a m p o s . I b id ., p. 2 y n o ta 3, p. 4 2 . V a se ta m b in ,
d J o h n H a ssa rd y M artin Parker, c o m p s., P o stm o d e rn ism a n d O rg a n iza tio n s, N ew b u ry
Park, C a lifo rn ia , S a g e P u b lica tio n s, 1993, q u e se co n c e n tr a m s p a r ticu la r m en te en "una
estru ctu ra c o n c e p tu a l para el a n lisis o rg a n iz a c io n a l p o sm o d e r n o .
111 E n 1973, B ell e sc r ib i q u e " am b os sis te m a s , el ca p ita lista o c c id e n ta l y el so c ia lis ta
so v i tic o , se e n fren ta n a las c o n se c u e n c ia s d e lo s c a m b io s c ie n tfic o s y t e c n o l g ic o s q u e
est n r e v o lu c io n a n d o la estru ctu ra social" . The C orning o f P o st-In d u str ia l S o c ie ty , p. 41.
112 T o u ra in e se p la n te la p reg u n ta d e si el m o v im ie n to d e la c la s e ob rera se g u a e s ta n d o
en el c e n tr o d e lo s c o n flic to s d e la so c ied a d , y r e s p o n d i q u e "en la so c ie d a d p rogram ad a,
la cla se trab ajad ora ya n o sig u e sie n d o un a g en te h ist r ic o p riv ileg ia d o [ ...] sim p le m e n te
p o rq u e el e je rcicio d el p o d er d en tro d e u n a em p resa ca p ita lista ya n o lo c o lo c a a u n o en el
cen tro d el s is te m a e c o n m ic o y d e su s c o n flic to s s o c ia le s . H oy en d a, ni las e m p r e sa s ni
lo s s in d ic a to s so n lo s p r in cip a les a cto res en la lu ch a p or el p o d er so c ia l. S u s c o n flic to s ya
n o se refieren al p o d er so c ia l real en lo s E sta d o s U n id o s, en las s o c ia ld e m o c r a c ia s o c c i-

188

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

marxistas parecen haber vuelto a tratar de este tem a desde que la Unin
Sovitica se desintegr.
Pese a todas sus divergencias en porm enores, todos estos pronsticos
sobre la sociedad postindustrial o posm oderna afirman que ya est bien
adelantada la transicin que est llevando a las sociedades m oderniza
das, desarrolladas e industriales a un periodo tan traum tico y difcil
com o el enfrentado en una poca anterior, o com o al que se enfrentan
hoy da las sociedades en vas de m odernizacin, de desarrollo y de in
dustrializacin, y que los resultados son igualm ente im posibles de pre
decir. Com o ya se dijo, los contornos de esta sociedad futura para este
tipo de pases parecen ser ms borrosos, en lugar de m s claros, a m e
dida que avanza la dcada de los n oventa.113 En la m edida en que se
puede decir que dichas predicciones tienen algo de exactitud, requeri
rn, com o subproducto, una term inologa social ms adecuada relativa
al cam bio en el sistem a social general y en el subsistem a poltico.

En los pases m enos desarrollados

Con respecto a los pases en desarrollo com o grupo, las expectativas so
bre el futuro son m ucho ms diversas. Pocos predicen que todos o m u
chos de dichos pases llegarn a convertirse pronto en rplicas de actua
les pases desarrollados.
Como hem os visto, el nm ero de casos de desarrollo poltico negativo
ha aum entado, lo cual im pide que num erosos pases cam bien sus siste
m as polticos con el fin de satisfacer los requisitos para que la mayora
d e n ta le s o e n el b lo q u e so v i tic o . L os se c to r e s m s a lta m e n te o r g a n iz a d o s d e la c la se
o b rera n o h a n p r o p o r c io n a d o lid era zg o en a p o y o d e lo s n u ev o s te m a s d el c o n flic to social;
s te ha su rg id o , en c a m b io , "en lo s g ru p o s a v a n za d o s e c o n m ic a m e n te , en la s a g e n c ia s d e
in v e stig a c i n , en tre lo s t c n ic o s ca p a c ita d o s p ero sin a u to r id a d y, p o r su p u e s to , en la c o
m u n id a d u n iv ersita ria . [ ...] La lu ch a del m a a n a n o ser u n a r e p e tic i n y ni siq u iera u n a
m o d e r n iz a c i n d e la d e a yer. Alain T o u ra in e, The P o st-In d u str ia l S o ciety: C lasses, C onflic ts a n d C u ltu re in th e P ro g ra m m ed S o c ie ty , tra d u c id o al in g l s p o r L eon ard F. X. M ayh ew , Ia ed. en lo s E sta d o s U n id os, N u ev a York, R an d om H o u se, pp. 17-18, 1971.
1,3 A n tes, la re in d u str ia liz a c i n c o m p iti c o n la p o sin d u str ia liz a c i n c o m o la te n d e n c ia
d o m in a n te , y a lg u n a s d e las n o c io n e s p rev a lecien tes so b re las r e la c io n e s en tre lo s gru p o s
b a jo c o n d ic io n e s d e u n a gran co m p lejid a d so c ia l esta b a n sie n d o e s tu d ia d a s d e n u evo.
Para a lg u n o s ejem p lo s, p u ed en verse, d e A m atai E tz io n i, "W ho K illed P o stin d u str ia l S o
ciety ? , N ext, vol. 1, n m . 1, p. 20, m arzo/ab ril 1980; d e C laren ce N. S to n e , "C onflict in the
E m erg in g P o st-In d u stria l C om m u n ity; A R e a s se s sm e n t o f th e P o litic a l Im p lic a tio n s o f
C om plexity", 4 4 pp., m im eo g ra fia d o , p rep arad o para la reu n i n a n u a l en 1982 d e la A m e
rica n P o litica l S c ie n c e A sso cia tio n . Ya se h an cita d o a lg u n a s m a n ife s ta c io n e s m s r e c ie n
tes d e in certid u m b re co n re sp e c to a la form a d e la so c ie d a d q u e se d ic e q u e e s t su r g ie n
do. Un e s tu d io rela c io n a d o q u e trata d e la " g lo b a liza c i n c o m o u n p ro b le m a e s el d e
R o la n d R o b ertso n , G lo b a liza tio n : S o c ia l T heory a n d G lo b a l C u ltu re, N ew b u ry Park, C ali
fo rn ia , S a g e P u b lic a tio n s, 1992.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

189

de los entendidos en el tema los consideren desarrollados. Los tericos de

I.i dependencia por lo general han tenido un bajo nivel de expectativas
acerca de las posibilidades de xito, aunque ahora reconocen ms la po.ibilidad de que haya excepciones. Como ya se ha m encionado, los autoi es que ltim am ente han estado redefiniendo el desarrollo y exploran
do nuevos conceptos por lo general ya previeron que los pases que en la
actualidad tratan de desarrollarse elegiran diferentes cam inos.
Qu sugerencias tenem os con respecto a cules podran ser algunas
de estas opciones? Harrison, quien dice que la causa principal de la d i
vergencia en el desarrollo de los pases es la cultura o la "mentalidad,
considera que la experiencia muestra claram ente diversos niveles de xi
to o de fracaso, pero no presta mucha atencin a esbozar categoras o
m todos de m edicin. Bates y sus colegas ofrecen una cantidad de estu
dios de casos que exam inan la econom a poltica del desarrollo y que
muestran una variedad de resultados, pero no ofrecen ningn resum en
al final.
Seitz distingue tres m todos que se han utilizado para alcanzar objeti
vos de desarrollo, denom inndolos "ortodoxo, radical y "crecimiento
con equidad. Tambin analiza tres futuros diferentes para estos pases
v asegura que los tres se cumplirn en alguna medida. Se trata de rui
na o destruccin, "crecimiento" y "estabilidad. Evidentem ente, l fa
vorece el m todo de "crecimiento con equidad e indica que la esta
bilidad" es lo que en general deben tratar de alcanzar los pases en
desarrollo, pues vivim os en un planeta en el cual algunos de los recur
sos necesarios para la vida pueden agotarse. En seguida seala: Esto
no significara la falta de crecim iento, sino que el tipo de crecim iento
que se fom entara sera intelectual, moral y espiritual en lugar de au
mento de los objetos materiales".114
M ittelman presenta un anlisis ms equilibrado, utilizando para ello
el marco de la econom a poltica. Prepara tres estrategias para el des
arrollo, basndose en la premisa de que el sistem a actual en el m undo
ofrece un nm ero lim itado de posibilidades realistas. Cada una de las
opciones im plica prom esas y riesgos. El autor ilustra cada estrategia
con un estudio de caso nacional y explica las razones de su seleccin y
las consecuencias que de ella derivan.
La ruta ms convencional es unirse al capitalism o global, y para ilus
trarlo selecciona a Brasil. Segn Mittelman, una vez elim inado todo lo
externo, esta estrategia consiste en
abrazar el capitalism o mundial; extender el control estatal de la econom a;
acum ular capital proveniente de arriba y de afuera a fin de am pliar las exis114 S eitz, The Politics o f D evelopm ent, p. 181.

190

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

tencias de m aquinaria y dem s equipo productivo, y concentrar el ingreso e n

m anos de las capas superiores de la sociedad y de los principales inversionis
tas extranjeros, prom etiendo al m ism o tiem po que a la larga la riqueza alcan
zar tam bin a los n ecesitados.115

La experiencia muestra tasas de crecim iento "milagroso hasta 1974 y

"respetables en aos recientes; sin em bargo, esto se logr por m edios
inflacionarios y la acum ulacin de una enorm e deuda externa. En con
secuencia, en la actualidad el pas debe elegir entre dos opciones, y las
dos im ponen medidas severas. El servicio de la deuda significa sacrificio
a fin de llenar los bolsillos de los banqueros de los pases occidentales.
La declaracin de una moratoria significa sacrificio "a fin de realinear la
econom a interna y de liberar fondos para el desarrollo interno.116
La segunda opcin es lo que M ittelman denom ina la opcin de salida,
es decir, de retirarse del capitalism o global, ilustrada por el ejemplo de la
Repblica Popular de China con Mao entre 1949 y 1976. El legado de
esta estrategia fue la elim inacin de los ejes anteriores de poder y la m e
tam orfosis de la produccin, con baja inflacin y un im portante d escen
so del apoyo que se busca en las fuerzas externas del mercado. Para
contrapesar estas caractersticas se introdujeron y luego se derogaron
m edidas econm icas, se recurri a la coercin en form a extensa y se
crearon pesadas estructuras gubernam entales y burocrticas. En ltim o
anlisis, segn M ittelman, "con Mao, China no pudo resolver el proble
ma del subdesarrollo m ediante polticas orientadas a generar una acu
m ulacin interna y, aunque no enteram ente por eleccin propia, a lim i
tar las fuentes externas de acum ulacin de capitales.117
La tercera opcin de Mittelman es "el entrelazam iento con el capita
lism o m undial, representada por M ozambique. Las caractersticas prin
cipales de esta estrategia, surgida del legado colonial, consisten en "crear
partidos y rganos estatales nuevos, apurando con ello la transform a
cin del cam po, prom oviendo la industria pesada y redefiniendo los la
zos con la econom a internacional.118 As com o reconoce que en Mo
zam bique se han enfrentado a una terrible com binacin de desastres
naturales y sociales y que la econom a se encuentra en estado de agu
da necesidad", Mittelman asevera que se pueden encontrar "varios fac
tores vitales que prom ueven el desarrollo" y que "algunos elem entos de
la estrategia [de M ozam bique] destinados a escapar del subdesarrollo
pueden sugerir im portantes lecciones para el Tercer M undo".119
1,5 M ittelm a n , O ut from U nderdevelopm ent, p. 90.
p. 108.
p. 128.
p. 132.
pp. 154 y 155.

"bIbid.,
'" Ib id .,
"Ibid.,
119Ibid.,

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

191

Si bien estos breves planteam ientos de las opciones que ofrece Mittel
man tienden a subrayar los peligros de cada una, su punto de vista b
sico es optim ista, com o indica el ttulo de su obra. La tarea, segn l,
consiste en "identificar principios adaptables a diversas con d icion es.
Destaca las lecciones aprendidas, tales com o que estos pase >no pueden
contar con los estm ulos generados por los pases capitalistas avanza
dos, que los pases subdesarrollados pueden fijar lm ites a la explota
cin, que se pueden tom ar m edidas concretas pero que las mejoras no
son fciles ni uniform es, y que es difcil medir el progreso. Si bien la
salida del subdesarrollo requiere una hazaa m onum ental, podem os
encontrar m aneras nuevas de abolir las ttricas condiciones en las cua
les la mayora de la hum anidad ha sido condenada a vivir, y de trazar
estrategias para el curso que se debe seguir."120
E stos anlisis y sugerencias se hicieron antes de los acontecim ientos
en los territorios de la ex Unin Sovitica, en la Europa oriental, en Afri
ca y en otras partes que han m otivado las recientes predicciones por
Huntington y otros,121 en las que se hace hincapi en los riesgos de los
conflictos de los grupos tnicos y culturales com o obstculos al des
arrollo. A largo plazo, la exactitud de estas advertencias no ha sido toda
va probada o refutada, y es poco lo que se ha escrito aconsejando la
estrategia para reducir esos problemas. Por lo m enos, estos aconteci
m ientos recientes hacen surgir nuevos problem as que afectan los pro
gramas de desarrollo.
En todos estos anlisis sobre las perspectivas futuras de los pases en
desarrollo, el nfasis recae en dem ostrar la incapacidad para desarro
llarse, en las explicaciones para ello y en las m edidas recom endadas
para rem ediar la situacin, prestndose escasa atencin al aspecto de si
el desarrollo en el sentido que com nm ente se le con oce es una meta
deseable.
Algunos expertos en las ciencias sociales se estn planteando exacta
m ente la m ism a pregunta en aos recientes. La postura de ellos es que
las sociedades industriales avanzadas estn perdiendo rpidam ente su
atractivo com o m odelos para los pases subdesarrollados. En su lugar,
estas socied ad es dirigentes, com o se les ha considerado anteriorm en
te, estn siendo reducidas a grupos de antirreferencia en el contexto de
la sociedad global. En resum en, el argum ento es que los nuevos Esta
dos-nacin ya no estn tratando de orientarse hacia el desarrollo del
12 Ibid., pp. 177-186.
121
P u ed en v erse, p o r ejem p lo , d e D an iel P atrick M o y n ih a n , Pandaem onium : E thn icity in
International Politics, N u ev a York, O xford P aperb ack s, 1993; y d e G id on G o ttlieb , States-

Plus-Nations: A N ew Approach to E thnic Conflicts, the Decline o f Sovereignty, & the Dilemnias o f Collective Security, N u ev a Y ork, C ou n cil o n F oreign R e la tio n s P ress, 1993.

192

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

tipo que en pocas recientes se consider atrayente, sino que en la ac

tualidad estn buscando y experim entando con otros m odelos a medida
que van dando forma a su futuro. Estn buscando m aneras de cam biar
la sociedad que sean diferentes de las utilizadas por las sociedades hoy
industrializadas. Por lo tanto, la direccin que tom en estos pases tal
vez no haya sido probada por ninguno de aquellos a los que por lo gen e
ral se considera desarrollados. Ms an, puede ser una direccin en la
actualidad vedada a estas sociedades a causa de decisiones ya tom adas.
Si esto es as, lo significativo de la experiencia histrica de estos pases
reviste ms bien carcter de advertencia que de gua. Como grupo, los
pases en desarrollo todava com parten caractersticas sim ilares y se en
frentan a problem as anlogos que justifican que se les trate com o una
categora social principal, pero la teora y la prctica com unes del des
arrollo no responden a sus necesidades.
Estas opiniones todava no se condensan en forma estable, pero la
frase ms com n para describirlas es "delimitacin de los sistem as so
ciales, y su vocero principal ha sido Alberto Guerreiro R am os.122 Este
concepto ha sido diseado com o alternativa a los m todos convenciona
les para la asignacin de recursos y de personal en sistem as sociales,
m todos que supuestam ente se basan en los requisitos del m ercado y en
su tica utilitaria. Se considera que el individuo en la sociedad es princi
palm ente ocupante de un puesto de trabajo e insaciable consum idor, y
que el proceso de socializacin est encam inado a mejorar la capacidad
de la persona para alcanzar el xito en su trabajo y en el consum o. A su
vez, la efectividad de las organizaciones y de las instituciones se juzga
desde el punto de vista de su contribucin directa o indirecta a la maxim izacin de la actividad econm ica de la sociedad,123 lo cual lleva a ti
pos unidim ensionales de teora y de prctica de las organizaciones y a
indeseables m odelos cientficos de polticas de eleccin pblica.
La delim itacin de los sistem as sociales ofrece un m todo por contra
122 C ien tfico so c ia l b ra sile o q u e lleg a lo s E sta d o s U n id o s en 1966, R a m o s fu e p arte
d el p erso n a l d o c e n te d e la U n iversid ad del S u r d e C aliforn ia h a sta su m u e r te e n 1982. L os
e n u n c ia d o s in ic ia le s d e su s o p in io n e s est n r e su m id o s en u n a B r ie f N o te o n S o c ia l S y s
tem s D e lim ita tio n , 6 p p ., m im eo g ra fia d a , p rep arad a para la C o n feren cia N a c io n a l d e la
A m erica n S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n en 1976, y e n "Theory o f S o c ia l S y ste m s D e li
m ita tio n : A P relim in ar^ S ta te m e n t, A d m in istr a tio n a n d S o c ie ty , vol. 8, n m . 2, pp. 2492 7 2 , 1976. La fo r m u la c i n d efin itiva d e su s p u n to s d e v ista e s u n trab ajo q u e m a rca un
n u ev o d erro tero, The N ew S cien ce o f O rg a n iza tio n s: A R e c o n c e p tu a liza tio n o f the W ealth o f
N a tio n s, T o ro n to , U n iversity o f T o r o n to P ress, 1981. W. N . D u n n , d e la U n iv ersid a d de
P ittsb u rg h , h a p resen ta d o p u n to s d e vista sim ila r e s. V a se su e n sa y o "The F u tu re W h ich
B egan: N o te s o n D ev elo p m en t P o licy an d S o cia l S y ste m s D elim itation " , 63 p p ., m im e o grafiad o, p rep arad o en 1976 para la C o n feren cia N a c io n a l d e la A m erica n S o c ie ty for P u
b lic A d m in istra tio n , y d e W. N. D u n n y B. F o z o u n i, T o w a rd a C ritica l A d m in istr a tiv e The
o ry , B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1976.
123 R a m o s, B r ie f N o te on S o c ia l S y ste m s D e lim ita tio n , p. 2.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

193

partida y encuentra su apoyo en lo que Ram os denom ina la nueva cien

cia de las organizaciones", de la cual slo podem os ofrecer algunos ras
aos generales. La preocupacin se aplica no slo a los sistem as sociales
necesarios para capacitar a las personas para que tengan xito en una
sociedad centrada en el m ercado, sino tam bin a tem as y problem as de
diseo de sistem as sociales com unes a todas las sociedades hum anas".124
Ramos acusa a la teora com n de las organizaciones, desde la poca de
Adam Sm ith hasta el presente, de no proporcionar un entendim iento
preciso de la com plejidad del anlisis de los sistem as sociales y de su
diseo, debido a que sus fundam entos psicolgicos se han visto confina
dos a la sociedad centrada en el mercado.
Ramos propone que este m odelo unidim ensional de anlisis de los
sistem as sociales se rem place con lo que l llama paradigm a paraeconinico, el cual hace hincapi en el concepto de delim itacin. La visin de
la sociedad que im plica la delim itacin es que sta consiste en una va
riedad de sectores, de los cuales el mercado es uno, pero slo uno y no
forzosam ente el ms importante. El sistem a de gobierno debera ser di
seado con la capacidad para formular y poner en marcha prcticas y
decisiones asignativas que se necesitan para que las transacciones entre
los sectores de la sociedad lleguen a ser ptim as".125 La teora de las or
ganizaciones debe ser reorientada para que se ocupe no slo de los re
quisitos jerrquicos y coercitivos de las organizaciones que participan
en actividades econm icas centradas en el m ercado (actividades que
abarcan a todas las burocracias, ya sean pblicas o privadas), sino tam
bin de los atributos de los arreglos institucionales en los cuales los in
tegrantes son pares entre s (isonom as), y de los atributos por los cuales
las personas o los grupos pequeos proporcionan la orientacin, pero
cuyos m iem bros ejercen un m xim o de decisin personal y su subor
dinacin a los controles formales se reduce al m nim o (fenonom as). La
funcin del Estado sera fom entar una sociedad m ulticntrica m ediante
la form ulacin y el refuerzo de polticas asignativas que apoyen no slo
los objetivos del m ercado, sino tam bin las situaciones sociales que se
presenten para la realizacin de la persona, la convivencia y las activi
dades com unitarias de la poblacin". R am os dice que la intencin de
su m odelo delim itativo es que sea aplicable tanto en naciones centra
les com o en las perifricas", para decirlo con sus propias palabras. Re
presenta su visin de la sociedad posindustrial, ya realizada parcialm en
te y a ser perfeccionada por el m todo que l llama de m anufactura
propia".126
124 R a m o s, The N ew Science o f O rganizations, P refa cio , p. x.
125 Ibid., p. 121.
126Ibid., p. 135-136.

194

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

Sea cual fuere el efecto futuro, en el porvenir cercano la delim itacin

de los sistem as sociales adquirir mayor im portancia para revaluar el
significado de desarrollo y para un posible rem odelam iento de los obje
tivos de polticas sociales en los pases en desarrollo. Segn Ram os, la
calidad de vida de la sociedad debera basarse en las actividades pro
ductivas que increm enten el sentido de com unidad de los ciudadanos.
Debido a que estas actividades no forzosam ente van a ser evaluadas des
de la perspectiva del m ercado, las estrategias para la asignacin de re
cursos y de personal en el nivel nacional deben reflejar una com binacin
ptim a de transferencias unidireccionales provenientes de decisiones de
polticas pblicas, as com o de transferencias bidireccionales del tipo
de las que se hacen en el mercado. En una funcin am pliada para los
que formulan las polticas pblicas de planificacin econm ica y de for
mulacin de presupuestos, esto significara contar con la experiencia apli
cable a la delim itacin de sistem as sociales. Ram os es optim ista a este
respecto y sugiere que habra m uchas posibilidades de que los pases
del llam ado m undo subdesarrollado se recuperaran inm ediatam ente de
su condicin perifrica si tan slo encontraran su voluntad poltica y
de esa forma se liberaran del sndrom e de la relativa privacin que ya
han internalizado, tom ando a la sociedad avanzada de m ercado com o el
escenario de su futuro. 127
Por lo tanto, los propugnadores de la delim itacin de sistem as socia
les no slo estn convencidos de que esta base terica es preferible, sino
tam bin de que ya est siendo aceptada por la opinin pblica en las
sociedades en desarrollo, lo que resulta en el rechazo del ejem plo pro
porcionado por las sociedades industriales avanzadas, tanto socialistas
com o capitalistas, que han alcanzado niveles elevados de bienestar m a
terial m ediante el desarrollo y la aplicacin de la tecnologa. Dunn lla
ma a esto desm istificacin del desarrollo, y lo atribuye a una com bin a
cin de factores que han hecho que pases denom inados seguidores"
rechacen el ejem plo supuestam ente dado por las sociedades dirigen
tes, e incluso las consideren com o grupos de antirreferencia.128 Junto
con esto existe un escepticism o sobre la extrapolacin de la experiencia
histrica de los pases europeos y de los Estados Unidos a fin de prede
cir o de planificar el curso para los pases en vas de desarrollo.
Lo que se ha publicado hasta hoy acerca de la delim itacin de siste
mas sociales es bastante im preciso y poco especfico en lo que hace a la
aplicacin real o potencial de estas teoras en pases concretos. Los ni
cos ejem plos que se citan en este sentido parecen ser China durante el
periodo m aosta, Yugoslavia antes de su divisin, y Tanzania, pero sin
127Ibid.., p. 168.
128 D u n n , "The F u tu re W h ich B e g a n , pp. 2-4.

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

195

qiir so explique la forma en que las tcnicas de delim itacin podran

ip lii arse.129 Tanto Ram os com o Dunn parecen estar de acuerdo en que
mi modelo de desarrollo basado en la delim itacin de sistem as sociales
l< pender en gran medida de la autosuficiencia del pas y de la origina
lidad de la sociedad. No se tratara de m odernizacin por im itacin de
Ir. sociedades industriales avanzadas, y ciertam ente rechazara toda noi i<>u de evolucin lineal en el proceso de cam bio.
Otro ejem plo ms actual y m enos cohesivo de reconceptualizacin es
una com pilacin de ensayos por varios expertos en las ciencias sociales,
<11 u provienen de distintas disciplinas y con diferentes puntos de vista,
i|iiienes analizaron el problem a de cm o y qu pensar sobre el futuro de
.los p ases.130 Unidos por una preocupacin sobre lo que consideran el
li acaso de la teora del desarrollo contem pornea para ser de importan ia suficiente en las historias dinm icas de los pueblos de Amrica Lati
na, de frica y de Asia, describen su esfuerzo conjunto com o si ofreciera
una intuicin
de la relacin entre la dem ocracia y el aum ento de la productividad. La inlluencia respectiva de la tecnologa y de las relaciones sociales en la industria
lizacin; la contribucin y participacin en el desarrollo por parte de los cam
pesinos, los pueblos prim itivos y otros, que a m enudo no son tom ados en
cuenta y son objeto de estereotipos; el conflicto entre la libertad individual y
el autoritarism o; las cam biantes relaciones de los gobiernos y de las burocra
cias con otros gobiernos, instituciones y poblaciones som etidas, y las alianzas
polticas que se forman en torno a las cu estion es del desarrollo.

Al subrayar lo que consideran la contradiccin y crisis inherente en

los m odelos de desarrollo occidentales contem porneos, expresan un
descontento general con gran parte de la ciencia social actual, entre ella
la teora de la m odernizacin, la econom a del desarrollo predom inante,
el conductism o, la teora de la dependencia, los anlisis de sistem as
m undiales, y los estudios de los m odos de produccin.131 Sin em bargo,
este am plio ataque no es equilibrado por un conjunto articulado de con
trapropuestas.
Como dem uestra esta resea de los conceptos de m odernizacin, des
arrollo y cam bio, el trm ino ms com n sigue siendo desarrollo, pero el
grado de con sen so sobre el significado del trm ino y la satisfaccin
sobre lo adecuado que resulta es muy diferente ahora de lo que era hace
129
La estra teg ia d e M oza m b iq u e , tal c o m o la d e sc r ib i M ittelm a n , p od ra a a d irse
c o m o un eje m p lo m s recien te.
,30R o sem a ry E. G alli, c o m p ., R e th in k in g th e T hird W orld: C o n tr ib u tio n s T o w a rd a N ew
C o n c e p tu a liz a tio n , N u ev a York, T aylor & F ran cis, 1992.
131 Ib id ., pp. ix y xii.

196

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEM AS

20 aos. Esto se nota especialm ente en el trabajo de los tericos de la

dependencia, de la era posindustrial, de la delim itacin de los sistem as
sociales y de la reconceptualizacin. Por lo tanto, es legtim o preguntar
se si el trm ino desarrollo y otros relacionados deberan abandonarse
por com pleto, as com o si debera seguir establecindose la distincin
entre un grupo de Estados-nacin que se considera desarrollado y otro
grupo que se considera subdesarrollado o en vas de desarrollo. En reco
nocim iento de las dificultades del caso, la posicin aqu es que en el
m undo contem porneo existe y seguir existiendo durante por lo m enos
las prximas dcadas una diferencia real entre estos dos grupos de Esta-'
dos-nacin, y que el E stado-nacin seguir siendo el sistem a dom inante
de organizacin so cia l.132
En la actualidad, los llam ados pases occidentales, adem s de algunos
de los que se separaron de la ex Unin Sovitica y los pases de la Euro
pa oriental, Japn, unos cuantos pases del este y sudeste de Asia a los
que se ha llam ado los pequeos tigres, y quiz la Repblica Popular
de China, tienen efectivam ente caractersticas com unes que justifican
que se les agrupe a fin de analizar sus sistem as de adm inistracin pbli
ca. Los otros E stados-nacin de la actualidad, si bien son m s num ero
sos y cuentan con una deslum brante variedad y com plejidad de sistem as,
tam bin com parten caractersticas que justifican que se les considere en
un segundo grupo con subgrupos identificables. Tal vez algn da se
propongan nuevos trm inos que resulten aceptables por la generalidad
de los usuarios, pero el caso todava no se ha dado.
En las dcadas recientes, la expresin el Tercer Mundo" fue de uso
com n para referirse a los pases en desarrollo, pero en la actualidad
esto carece de importancia. El primero y el segundo m undos de este tro
eran los Estados Unidos y las otras dem ocracias occidentalizadas, por
una parte, y la URSS y los pases satlites de la Europa oriental y de otras
regiones, por la otra. Desde el principio, esta designacin era desorientadora, porque aunque se supona originalm ente que los pases del Ter
cer M undo no estaban alineados con ninguna de las dos superpotencias,
de hecho m uchos de ellos tenan relaciones estrechas con uno u otro, o
incluso con am bos. No obstante, la consideracin primordial es que el
Segundo M undo ya no existe. Las superficies terrestres y las p oblacio
nes siguen donde estaban, pero lo que justific llam arlas "el Segundo
M undo ya no existe. Aunque no lo harem os de la noche a la maana,
cuanto ms rpido abandonem os la etiqueta de Tercer M undo tanto
mejor ser.133
132 A cerca d e e s te p ro b lem a , v a se J. D. B. M iller, "The S o v ereig n S ta te an d Its Future",

International Journal, vol. 39, n m . 2, pp. 2 8 4 -3 0 1 , p rim avera d e 1984.

133 P or esta s ra zo n es, en la m ed id a d e lo p o sib le h e tratad o d e ev ita r el trm in o , p ero

CONCEPTOS SOBRE LA TRANSFORMACIN DE SISTEMAS

197

l'ura nuestros fines, este uso nunca mejor la situacin y ciertam ente
im lo har ahora. Yo no propongo que se intente introducir ninguna
ivedad, por lo cual seguir utilizando las categoras de Estados-nacin
l< iinollados y en vas de desarrollo, aun cuando estoy de acuerdo en
<I<i* para los fines del progreso analtico en los estudios com parativos
luim os sera mejor que, en vez de hablar de desarrollo en los anlisis
Mibre las transiciones bsicas de una sociedad desde el desarrollo se uti11 / . i i a el concepto ms neutral y genrico de cam bio.

r e c o n o z c o q u e ya ha sid o a c ep ta d o en la b ib lio g r a fa so b re el te m a y q u e sig u e sie n d o u ti

liza d o fr e c u e n te m e n te en lo s lib ro s y a rtcu lo s a ctu a les, a u n q u e d e cierta m a n e ra a p o lo g
tica y para p ro teg er u n a in v ersi n p revia en p u b lic a c io n e s. P or ejem p lo , en su in tr o d u c
ci n c o m o c o m p ila d o r a a la ltim a co n tr ib u c i n d e u n a se rie d e m o n o g r a fa s q u e s e estn
p u b lic a n d o so b re "tem as en las p o ltic a s del T ercer M u n d o , V ick y R an d all e stu d ia lo s ar
g u m e n to s en fa v o r y en co n tra d e c o n tin u a r u sa n d o lo q u e ella lla m a "la d e sg a sta d a fr a se .
A un q u e n o in siste en "la co n tin u a d a u tilid ad d e la n o c i n d e u n T ercer M u n d o , R an d all
lin a lm en te d e c id i n o ca m b ia r el ttu lo d el lib ro o d e la serie. R ob ert P in k n ey, D em ocracy
in the Third World, B o u ld er, C olorad o, L ynne R ien n er P u b lish ers, 1994, " In trod u ccin por
la co m p ila d o ra d e la se rie, pp. vii y viii. D e m an era sim ilar, en su in tr o d u cc i n c o m o c o m
p ila d o ra d e Rethinking the Third World, en la pg. xv, R o sem a ry G alli a d m ite q u e "el tr
m in o Tercer M undo a p a rece en el texto s lo p or c o n v e n ie n c ia . E s p r o b le m tic o p o rq u e se
refiere en c o n ju n to a u n g ru p o d e fo r m a c io n e s s o c ia le s d e A sia, frica y A m rica L atina,
q u e tien en m e n o s en c o m n d e lo q u e se ha su p u e s to g e n e r a lm e n te .

IV. ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS

ADMINISTRATIVOS NACIONALES
L as n a c io n e s y lo s E s ta d o s m o d e r n o s c u e n ta n c o n u n a h e r e n c ia a d m in istr a tlv a q u e c o m b in a , e n d is tin ta s p r o p o r c io n e s , a n teced en tes" H isto r ic o s d e la r e g i n g e o g r fic a e n q u e s e e n c u e n tr a n , v d e fu e n te s e x t e r n a s ,
ya se a p o r im p o s ic i n o p o r im p o r ta c i n d e in s t itu c io n e s v c o n c e p t o s
a d m in istr a tiv o s.

La necesidad de conocer los antecedentes histricos es evidente, pero

proveer el marco adecuado para com prenderlos resulta una tarea difcil.
Distinguir y sopesar los com plejos elem entos de la herencia adm inistra
tiva de un pas es por fuerza una tarea subjetiva, no cientfica. Dicho es
fuerzo se ve obstaculizado por la atencin relativamente escasa prestada
a la historia administrativa, tanto por parte de los historiadores profe
sionales com o de los estudiosos de la adm inistracin p blica.1 De cual
quier manera, en este trabajo slo podem os tratar el tem a en forma bre
ve y selectiva, concentrndonos principalm ente en la evolucin poltica
y adm inistrativa de Europa occidental, dada su im portancia y su in
fluencia universal. En esta obra se estudian algunos sistem as histricos
lejanam ente relacionados con la tradicin cultural europea, pero nos
ocuparem os m s de las civilizaciones antiguas y m edievales que con
tribuyeron directam ente a la evolucin del Estado-nacin com o m odelo
dom inante de ordenam iento de la sociedad, y a la burocracia com o la
forma m s com n de organizacin en gran escala.

r g a n iz a c i n d e c o n c e p t o s p a r a la in t e r p r e t a c i n h is t r ic a

Dado el largo tiem po que abarca la historia hum ana y la enorm e varie
dad de experiencias que se deben tener en cuenta, todo esfuerzo que se
haga para resum irlas y explicarlas debe basarse en uno o m s tem as in
terpretativos. Destacados estudiosos de la historia adm inistrativa han
presentado diversos conceptos conducentes a este fin, y aqu exam inare
m os algunos que nos parecen especialm ente tiles.
1 E l p rim er e s tu d io h ist r ic o c o m p le to d e la a d m in istr a c i n p b lic a a p a r e c i h a c e s lo
d o s d ca d as: E . N . G lad d en , A H isto ry o f P u blic A d m in istra tio n , L on d res, Frank C ass, 1972,
vol. i, From the E arliest T im es to th e E leven th C en tu ry, vol. u, F rom th e E leven th C en tu ry to
th e P resen t Day.

'y

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

199

El intento generalizado ms com n resum e el proceso com o destruc

cin de m itos, seguida de racionalizacin y de burocratizacin. Asocia
do principalm ente con los estudios de Max Weber, este criterio sostiene
(|iie la hum anidad se ha esforzado en forma ms o m enos continua por
avanzar del mito al razonam iento com o manera de entender los fen
menos, y que los m todos racionales han llevado gradualm ente a for
mas m s com plejas del esfuerzo organizado, culm inando en burocra
cias plenam ente desarrolladas que se aproxim an al "tipo ideal de Max
Weber. De esta explicacin se hace eco el libro reciente de Jacoby, The
liureaucratization o f the World.2 "En todos los casos, los sistem as buro
crticos surgieron explica ante la existencia de grandes grupos hu
manos disem inados en grandes extensiones, crendose la necesidad de
contar con una agencia central para afrontar los problemas."3 Las orga
nizaciones burocrticas m odernas son la culm inacin de un largo pro
ceso de centralizacin y acum ulacin de poder. Weber m anifest su
preocupacin por "el poder dom inante de una burocracia plenam ente
desarrollada. Jacoby ampla el concepto, declarando que el problema
lundam ental de nuestros tiem pos es el concepto de burocracia y lo que
ello significa en trm inos de reglam entacin, m anipulacin y control. Al
mism o tiem po, la hum anidad exige el aparato burocrtico, depende de
l y lo lamenta. Segn Jacoby, nuestros tiem pos se caracterizan por la
"fuerte transform acin de la adm inistracin racional en un ejercicio
irracional del poder, por la falta de lm ites claram ente definidos a la
coercin y por la com petencia creciente de un Estado que se autoatribuye independencia.4 Esta interpretacin se basa en la paradoja de que
por un lado la burocracia es necesaria e inevitable, pero por otro es peli
grosa y usurpadora. La sem illa de esta situacin se sem br temprano,
cuando las civilizaciones histricas consideraron necesario crear y lue
go apoyarse en los prototipos de las burocracias presentes.
En su m onografa Perspectives on Adm inistration: The Vistas of His
tory,5 Nash presenta un tema m enos perturbador. A Nash le preocupa
principalm ente la relacin histrica entre civilizacin y adm inistracin;
por civilizacin se refiere al "nivel de logros alcanzados por una socie
dad, y por adm inistracin a sus estructuras y tcnicas de organiza
ci n . Su tesis es que las civilizaciones "han florecido y se han m anteni
do nicam ente en la medida en que pudieron conservar un equilibrio
2 H en ry J a co b y , The B u rea u cra tiza tio n o f th e W orld, B erk eley, C aliforn ia, U n iv ersity of
C a lifo rn ia P ress, 1973. sta e s u n a tra d u c ci n al in g ls del orig in a l, p u b lic a d o en A lem a
nia en 1969.
3 Ib id ., p. 9.
4 Ib id ., p. 2.
5 G erald D. N a sh , P erspectives on A d m in istra tio n : The V istas o f H isto ry, B erk eley, C ali
forn ia, In stitu te o f G o v ern m en ta l S tu d ies, U n iversid ad d e C aliforn ia, 1969.

200

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

satisfactorio entre los logros culturales y el desarrollo de un m arco organizacional para la sociedad.6 Estrecham ente relacionadas desde los
albores de la historia, la civilizacin y la adm inistracin han ayudado a
determ inar el ascenso y cada de las sociedades, segn el equilibrio o
falta de l que haya existido entre estos dos elem entos en diferentes p o
cas. Nash cita varios ejem plos de sociedades que lograron con xito
ascender a niveles superiores de cultura gracias al apoyo de sus adm i
nistraciones, y ejem plos correspondientes de sociedades en declinacin
cuando los sistem as adm inistrativos no pudieron sostener su civiliza
cin en los niveles de com plejidad alcanzados. Entre otros ejem plos,
cita los de Egipto y China antiguos, Grecia, la Roma imperial, B izancio,
Europa en la Edad Media, los regm enes m ercantilistas de las m onar
quas absolutistas posteriores al R enacim iento, y los Estados-nacin de
los ltim os dos siglos.
En resum en, Nash arguye que las experiencias pasadas y presentes
subrayan el nexo entre el progreso cultural y el alcance de la racionalidad
adm inistrativa. Para bien o para mal, civilizacin y adm inistracin han esta
do en dependencia m utua [...] alguna forma de equilibrio entre los logros cu l
turales y la organizacin adm inistrativa es deseable. El nfasis indebido en
uno de los aspectos puede socavar la existencia m ism a de la sociedad. Por
ejem plo, a los atenienses les preocupaban las hazaas intelectuales y d escui
daron lo administrativo; en el caso de Esparta, se concentraron excesivam en
te en la racionalidad adm inistrativa a expensas de la creacin cultural. Tal vez
la m ejor prom esa de progreso duradero sea la que ofrece la sutil com binacin
de los dos com ponentes, com o la que Rom a logr durante el periodo de su es
plendor, o la Iglesia catlica alcanz durante la Edad Media, o la civilizacin
atlntica parece haber logrado en los ltim os 150 a os.7

El principal inters histrico de Karl A. W ittfogel ha sido explorar la

com binacin de circunstancias pasadas que originaron el crecim iento
de com plejos sistem as burocrticos com o aspectos de m odelos desp
ticos en la sociedad y el gobierno. Su libro Oriental Despotism : A Com
parative Study o f Total P ow er8 es el resultado de un am plio y extenso
estudio que le perm iti concluir que dichos sistem as evolucionaron en
sociedades a las que l llama "hidrulicas". Se trata de civilizaciones
orientales ubicadas a lo largo de los ros, que aprovecharon la oportuni
dad de cultivar extensas reas de terrenos potencialm ente frtiles pro
porcionando por otros m edios el agua que la naturaleza no ofreca por
6 Ibid., p. 4.
7 Ibid., p. 23.
8 Karl A. W ittfo g el, Oriental D espotism : A Com parative Stu dy o f Total Power, N e w H aven ,
C o n n ecticu t, Y ale U n iversity P ress, 1957.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

201

s m ism a. El autor establece la distincin entre la irrigacin en pequea

escala en casos de escasez local de lluvia, y la agricultura hidrulica,
que requera la construccin de grandes instalaciones que proveyeran
suficiente cantidad de agua, pero no en exceso. La m aterializacin de la
posibilidad de una sociedad hidrulica dependa no slo de las con d i
ciones naturales con am plia disponibilidad de agua y tierra lo suficien
tem ente frtil, sino tam bin de la cooperacin hum ana en gran escala.
El grado necesario de esfuerzo sum am ente organizado para construir
las instalaciones de riego y control de inundaciones slo poda alcanzar
se m ediante instituciones gubernam entales capaces de planear y ejecu
tar dichos proyectos. La consecuencia a largo plazo del surgim iento de
estas sociedades hidrulicas en diversos puntos del m undo antiguo fue
el despotism o oriental", que involucraba el ejercicio del poder total
por parte de los dirigentes de dichas sociedades.
W ittfogel explora m inuciosam ente m uchos aspectos de este tipo de
sociedad, incluidos la ubicacin, la econom a, el Estado y su sistem a
desptico de gobierno, los m odelos de propiedad y la estructura social.
A nosotros nos interesa especialm ente la manera en que el autor trata el
apoyo que los dirigentes de las sociedades hidrulicas buscaban entre
los funcionarios burocrticos. El m onopolio del liderazgo practicado
por los dirigentes de la sociedad hidrulica dependa de su control de
una com pleja m aquinaria gubernam ental. Este m onopolio no perm ita
rivales conspicuos ni organizados burocrticam ente y ejerca un lide
razgo exclusivo operando de manera brutal y continua com o una autn
tica burocracia m onopolista.9
En opinin de W ittfogel la sociedad hidrulica se subdivide en dos
ramas principales.
Los seores y beneficiarios de este Estado, los dirigentes constituyen una cla
se diferente y superior a la m asa de la poblacin los que, si bien personal
m ente libres, no disfrutan de los beneficios del poder . Los funcionarios del
aparato del Estado constituyen una clase dirigente en el sentido m s inequ
voco; el resto de la poblacin constituye la segunda clase principal, los gober
n a d o s.10

La clase gobernante, a su vez, se divide en varios subgrupos. En la

cim a de la estructura vertical se encuentra el soberano con su corte, in
cluido su cortejo personal y tal vez un m inistro u otro funcionario que
com parte la autoridad operacional del soberano. Le siguen los fu n cio
narios con rango, tanto m ilitar com o civil, quienes sirven al soberano
9 Ib id ., p. 368.
10 Ib id ., p. 3 03.

202

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

ejerciendo el lim itado poder de decisin que se les confa y quienes go

zan de los privilegios concedidos a su posicin. Por debajo de ellos es
tn los num erosos escribanos y ayudantes que desem pean la rutina ad
ministrativa. H orizontalm ente, la red gobernante a m enudo cubra una
vasta zona, pero siem pre dentro de una firme autoridad dinstica, salvo
en pocas de disrupcin o declinacin, cuando se ejerca una autoridad
local ms marcada. Pese a obvias y significativas diferencias entre las cla
ses gobernantes, W ittfogel asegura que queda poca duda de que los di
rigentes de la sociedad hidrulica, quienes gozaban de extraordinarios
privilegios de poder, ingresos y prestigio, formaron uno de los grupos
con ms conciencia de clase en la historia de la hum anidad. En todas
las sociedades hidrulicas, "los dirigentes reales y potenciales tienen ple
na conciencia de su superioridad y de sus diferencias con la m asa de los
gobernados los com uneros, el pueblo
Naturalm ente, en tales sociedades existan m uchos antagonism os: en
tre la masa de los gobernados y los gobernantes, entre subgrupos de la
clase gobernante, y hasta cierto punto entre diferentes grupos de los co
m uneros, pero las prcticas m onopolistas del liderazgo social dentro del
aparato estatal totalitario de las sociedades hidrulicas se las arreglaban
para m antener controlado el nivel de antagonism o.
W ittfogel aclara los orgenes histricos de las organizaciones burocr
ticas en gran escala de estas antiguas civilizaciones fluviales que com
partan num erosas caractersticas com unes ubicadas a lo largo de los
valles, y que surgieron no slo en Asia y el Oriente Medio, sino tam bin
en otras partes en circunstancias sim ilares, com o entre los incas en
Sudam rica. Su m onum ental estudio tam bin trata, despertando m u
chas ms controversias, de extender su concepto de despotism o orien
tal y m odo asitico de produccin a la Unin Sovitica com o heredera
en este siglo de la sociedad hidrulica, pero no es preciso que evaluem os
ni describam os aqu este aspecto de su trabajo.
Nuestro ltim o y m s significativo ejem plo de tesis de interpretacin
histrica es la obra de N. S. Eisenstadt, The Political System s o f Em pires.[2 Su inters se concentra en un tipo particular de sistem a poltico,
que l considera de gran im portancia para fines com parativos, pues se
ubican a mitad de cam ino entre los sistem as tradicionales y los m oder
nos, integrando caractersticas de los dos y habiendo tenido que lidiar
con problem as sim ilares a los que se enfrentan los "Estados nuevos".
Eisenstadt llama a estos ejem plos im perios burocrticos histricos
centralizados" o "sociedades burocrticas histricas. Este im portante
tipo de sistem a poltico es apenas uno de los siete que l sugiere com o
11 Ibid., pp. 3 2 0 -3 2 1 .
12 S. N. E isen sta d t, The Political System s o f Em pires, N u eva York, F ree P ress, 1963.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

203

liase para clasificar las formas ms com unes de sistem as polticos en la

historia de la hum anidad. Entre los dem s se cuentan los sistem as poli
l l o s primitivos, los im perios nm adas o de conquista, las ciudades-Eslado y los sistem as feudales. Las sociedades m odernas, ya sean dem o<i ticas, autocrticas o totalitarias, se agrupan juntas en un tipo.
Las organizaciones polticas que se hallan dentro de esta clasificacin
muestran gran variedad en sus am bientes histricos y culturales, pero
supuestam ente com parten algunas caractersticas fundam entales que
las distinguen de las sociedades patrim oniales o feudales, por un lado, y
de los sistem as polticos m odernos, por el otro. Alcanzaron una difereni acin lim itada en cuanto a sus actividades polticas, organizaciones y
objetivos, pero no hasta el punto que es com n en las organizaciones
contem porneas. Por lo tanto escribe Eisenstadt , en estos sistem as
polticos dentro del m arco de la m ism a institucin poltica existieron
organizaciones y actividades polticas tradicionales, no diferenciadas,
junto con otras diferenciadas y autnom as, estrecham ente interrelacioiludas en los aspectos principales de la actividad poltica."13
Entre estas instituciones se encontraban rganos concretos y separa
dos dedicados especficam ente a cum plir diversas funciones adm inistralivas y gubernam entales",14 con atributos tales com o el reclutam iento
segn criterios com o capacidad, fortuna, logros personales o lealtad
poltica, en lugar del parentesco o pertenencia a un grupo territorial loi al, con una autonom a organizacional interna que tiende hacia la ceniializacin y la especializacin, hacia la autoridad jerrquica y con las
reglas abstractas para regular el trabajo; adem s, exista una creciente
especializacin entre el personal, indicada a veces por la presencia de
personal a sueldo y generalm ente por una ideologa que haca nfasis en
rl servicio al sistem a poltico apoyado por el dirigente en lugar del servii o personal al dirigente. En otras palabras, se trataba de im perios buro(/ticos centralizados.
Eisenstadt ofrece una enorm e variedad de ejem plos que cum plen los
requisitos de esta categora. Se incluyen los antiguos im perios egipcio,
i Ivino, hind y persa y posiblem ente tam bin el de los incas y el azteca,
adems de los extintos im perios rom ano, bizantino y otom ano. Tal vez
sorprenda que los im perios absolutistas europeos despus del feudalis
mo tam bin se incluyan en esta categora, as com o los im perios co lo
niales de los pases europeos establecidos por conquista en otras partes
del m undo. Es verdad que difieren enorm em ente en geografa, historia y
ultura, pero Eisenstadt arguye que com parten atributos polticos que
" Ibid., p. 23.
14 Ib id . , p. 2 1.

204

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

justifican su agrupacin. Se exam ina a fondo el papel de la burocracia

en el proceso p oltico,15 con nfasis especial en dos caractersticas para
djicas. Las burocracias fueron fundam entales para el xito de los diri
gentes en dichos im perios. Una vez surgida la diferenciacin y aum enta
dos los recursos libres, el desarrollo de las instituciones burocrticas
fue la nica manera de alcanzar el grado necesario de control social y
reglam entacin. Tambin la institucionalizacin de la burocracia ayud
a estabilizar las relaciones entre grupos de la sociedad. El resultado fue
que se lleg a depender de manera considerable del aparato burocrtico
para la supervivencia de los sistem as polticos. Al m ism o tiem po, la bu
rocracia poda alcanzar una autonom a sustancial debido a su papel
fundam ental para perpetuar el rgimen, lo cual presentaba la posibi
lidad de que dicha burocracia se alejara de la deseada orientacin de
servir a los dirigentes y dem s grupos sociales de im portancia. La ten
dencia resultante fue que a m enudo la burocracia se orient hacia s
mism a, desplazando los objetivos de servicio por objetivos de autoengrandecim iento y escapando al control poltico efectivo. Este peligro en
potencia no siem pre se materializ, pues, com o dice Eisenstadt, las
condiciones que originaron la extensin de las actividades tcnicas y de
servicio no eran forzosam ente com patib les con las que p osib ilitaron
la usurpacin del control poltico y su desplazam iento de los objetivos
de servicio".16
En ese sentido, el anlisis hecho por Eisenstadt de los sistem as polti
cos que dieron lugar a los im perios burocrticos llega a la conclusin de
que en dichas organizaciones polticas se pueden encontrar m anifesta
ciones parciales y am bivalentes de dos tendencias que hasta el da de
hoy ofrecen posibilidades para los sistem as polticos m odernos ya sea
hacia el surgim iento de un poder latente totalitario y desptico" o ha
cia la realizacin del potencial de la libre participacin de diferentes
grupos sociales en el proceso poltico ,17
Con estos tem as interpretativos com o punto de referencia com enzare
m os una revisin de los antecedentes histricos del sistem a poltico de
los Estados-nacin contem porneos y su subsistem a adm inistrativo.

Los

ORGENES DEL MUNDO ANTIGUO

M ucho antes de que existieran docum entos escritos, el hom bre ya haba
preparado el terreno para las civilizaciones de las que ahora tenem os
15 Ibid., c a p tu lo 10, pp. 27 3 -2 9 9 .
16 Ibid., p. 299.
17 Ibid ., p. 371.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

205

conocim iento. Evidentem ente, la admiru^tjacjpnL.^n_el sentido bsico

de la cooperacin para alcanzar objetivos definidos, tuvo un tem prano
111 u'io. Durante las eras paleoltica y neoltica (hasta alrededor del ao
5000 a.c.), el descubrim iento del fuego y el desarrollo de una variedad
tic herramientas de piedra prepar el terreno para avances tecnolgicos
posteriores. La creencia en la magi,a y el surgim iento de las creencias re
ligiosas primitivas probablem ente dieron uno de los prim eros ejem plos
de especializacin o profesionalizacin, en la persona del cham n o sa
cerdote. Los antecedentes de la escritura aparecen en pinturas, escultu
ras, grabados y otras m anifestaciones artsticas. Aun las civilizaciones
nmadas dependan de un alto grado de cooperacin, del uso de armas
de caza fabricadas por artesanos especializados, y de otras form as rudi
mentarias de divisin del trabajo, de especializacin y de jerarqua.
La dom esticacin^dejinim ales y el cultivo de plantas alim enticias p o
sibilitaron el surgim iento de sociedades ms asentadas, lo que perm iti
1.1 transicin de una econom a recolectora a una econom a productora,
v el crecim iento de com unidades con asentam ientos perm anentes y p o
blaciones de tam ao considerable. A partir del ao 5000 a.c., aproxim a
damente, en diversas partes del m undo donde las con d iciones eran fa
vorables com enzaron a surgir civilizaciones en los valles de los ros que
funcionaban en forma independiente, pero com partiendo las caracters
ticas de las sociedades "hidrulicas" que describe W ittfogel. En la acta
la lad se considera que la civilizacin ms temprana de todas es la de los
sum erios en los valles del Tigris y del ufrates, que desem bocan en el
golfo Prsico, poblados por em igrantes de las planicies centrales de Asia
entre los aos 5000 y,4QJ)Q_L!J los cuales gradualm ente form aron p o
blaciones urbanizadas rodeadas de tierras cultivables m ejoradas por
1.1 irrigacin y protegidas de las inundaciones por obras pblicas de
e nvergadura, todo lo cual se logr gracias a la contribucin de los su
merios en materia de agricultura, ingeniera, m atem ticas, gobierno y
otros aspectos.
En vez de trazar la cronologa de acontecim ientos sim ilares en otras
partes, ser ms til para nosotros m encionar brevem ente los principa
les ejem plos de dichas civilizaciones, con am plia separacin geogrfica
v que tuvieron poco o ningn efecto en la cadena civilizadora que d e
sem boc directam ente en la tradicin cultural judeo-grecorrom ana de
I;,ui opa occidental, y luego volver a los antecedentes histricos de dicha
ti adicin.
En el Oriente, dichos ejem plos autnom os son los im perios antiguos
de Chinaj^ia India, y en el hem isferio occidental encontram os las civili
zaciones ubicadas en los actuales territorios de M xico, Centroam rica
v norte de Sudam rica.

206

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

La civilizacin china se destaca por su continuidad y autonomia_des.de

pocas muy tempranas, extendindose la China imperial hasta el siglo xx.
Aunque sin duda la cultura china va m ucho m s atrs, sus orgenes slo
se pueden docum entar desde el ao 1500 a.c., cuando la dinasta Shang
ya estaba instalada en las mrgenes de los ros Amarillo y Yang-ts, con lo
que aparenta haber sido un fuerte gobierno central organizado en mim sterios en manos de funcionarios poderosos. Poco antes del ao 1000 a.c.,
la dinasta Chou conquist a la Shang, con lo cual se inicia el periodo
clsico de la historia china, que dur hasta el ao 247 a.c. Bajo el monar
ca, conocido com o Hijo Celestial, la jerarqua d gjriinistros se extenda
dgjjjrim er m inistro a m inistros funcion ales encargados de agricultura.
obras pblicas y asuntos m ilitares, y luego a oficiales con jurisdiccin
territorial en zonas gobernadas en forma directa. Un control m ucho ms
am plio se ejerca por m edio de los seores feudales que eran leales al
emperador, pero debido a la distancia y a otros factores pudieron m an
tener considerable autonom a en el m anejo de los asuntos locales. La li
teratura y la cultura florecieron durante la dinasta Chou, la cual produ
jo a los grandes filsofos Confucio, M encio y Lao-ts. Surgi un sistem a
educativo con extensos programas de preparacin para los puestos p
blicos que posibilitaba la entrada al gobierno de personas elegidas por
su capacidad y no por su nacim iento.
Pese a la duracin de la dinasta Chou, existieron altibajos de estabili
dad poltica en cuanto a la extensin y grado de hegem ona territorial,
con num erosos estados sem iindependientes que se disputaban la supre
m aca en los ltim os siglos de su existencia. De estas luchas surgieron la
breve dinasta Chin (256-207 a.c.) y la ms prolongada Han (206 a.c.-200
de nuestra era), las cuales crearon lo que generalm ente se con oce com o
la poca de oro china. El dirigente Shih Huang Ti, de la dinasta Chin,
recibi el nombre de Gran Unificador. Rem plaz instituciones feudales
por un sistem a de prefecturas cuyos adm inistradores eran transferidos
con frecuencia, y em prendi la hom ogeneizacin y centralizacin de la
adm inistracin. Fortaleci las defensas militares y mejor la produccin
agrcola. La sociedad china se estratific an ms en cinco clases prin
cipales: intelectuales, cam pesinos, artesanos, soldados y com erciantes.
Tras un breve intervalo de resistencia a la centralizacin despus de la
muerte de Shih Huang Ti, la dinasta Han aum ent y extendi su im pe
rio, organizndolo con el tiem po en una estructura de tres niveles: pro
vincias, prefecturas y distritos. Siguiendo la filosofa de Confucio, los d i
rigentes Han se propusieron crear un sistem a oficial capaz de gobernar
un im perio tan grande y com plejo. Perfeccionaron un sistem a de selec
cin basado en exm enes de oposicin, y renovaron el sistem a educati
vo para preparar a los candidatos segn su capacidad, no segn las cir-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE I O S SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

207

i i instancias de su nacim iento. Estas reformas, basadas en esfuerzos an1*1 i o i v s , produjeron un servicio pblico com petente y estable, que sent
I precedente por m uchos siglos. Junto con sus aspectos positivos, este
slslem a m arcadam ente jerrquico llevaba tam bin el germ en de luchas
Intestinas y la tendencia a exagerar la im portancia de una preparacin
lun aria estereotipada para las carreras oficiales.
Despus del debilitam iento del rgim en Han a principios del segundo
si jilo de nuestra era siguieron tres siglos de divisin en estados separados,
-reuidos a su vez por la dinasta Sui, que restaur el orden y em prendi
<ibras pblicas masivas com o canales, palacios y la extensin nortea de
la Gran Muralla. Estos proyectos en gran escala fueron acom paados
Ir una renovacin del sistem a adm inistrativo, incluidas mejoras en el
m todo de exm enes y las correspondientes bibliotecas, y la creacin de
un cuerpo de inspectores m viles que controlaban el trabajo y la lealtad
dr los funcionarios. El gobierno Sui fue breve, seguido de la dinasta
I ang, que en el ao 618 se instal por casi tres centurias hasta el ao
>07. Esta dinasta no rom pi drsticam ente con el pasado, sino que
concentr su atencin en la produccin agrcola y en el alm acenam ien
to de granos, as com o en el m ejoram iento de la educacin y en los ex
menes. Durante este periodo se introdujo la imprenta, con lo cual se
marca un avance que m s adelante tendra profundas ram ificaciones
lanto en China com o en otros lugares.
Con la cada de la dinasta Tang a principios del siglo x, durante la
mayor parte de los tres siglos subsiguientes China se dividi en el impei io Liao al Norte, fundado por invasores nm adas, y el im perio Sung al
Sur. Las prcticas de gobierno de Liao eran una singular com binacin
del poder conquistador nm ada y de instituciones adm inistrativas ch i
nas adaptadas a los propsitos del rgim en, con el im perio dividido en
dos regiones, una ms nm ada y la otra m s sedentaria, cada una de
rilas con sus propios funcionarios de gobierno.
La dinasta Sung en el Sur alcanz lo que Gladden llama pinculo de
la cultura y de las ciencias".18 El sistem a de gobierno se basaba en los
m odelos Han y Tang adaptados a las nuevas circunstancias, pero sin
cam bios fundam entales. En cuanto a los asuntos exteriores, la principal
preocupacin eran los centros de poder al Norte el rgim en Liao, has
ta que fue derrocado en 1125, y luego el im perio Chin hasta 1234 .
Una am enaza an mayor surgi de la rpida expansin de los m ongoles,
quienes, partiendo del centro de Asia, para 1280 haban conquistado a
toda China y haban fundado la dinasta Yuan, que a su vez en m enos
de un siglo fue remplazada por un rgimen chino, Ming, el cual se con
18 Gladden, A H istory o f Public Adm inistration, vol. i, p. 172.

208

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

centr en restaurar y consolidar la civilizacin china tradicional. La con

solidacin se llev a cabo con xito hasta que com en z el deterioro de la
capacidad de los dirigentes, lo cual abri cam ino a una nueva invasin,
la de los m anches, en 1644. La dinasta Chin de los m anches se pro
long hasta que la revolucin china de 1910 puso fin a este notable lega
do imperial.
El servicio pblico chino, que evolucion en la antigedad y retuvo
sus caractersticas durante dos m ilenios, es notable en dos aspectos.
Como seala Gladden, la burocracia china com o institucin fue el fac
tor que contribuy ms que nada a la notable perdurabilidad de la ci
vilizacin china".19 Continuando hasta los tiem pos m odernos, a fin de
cuentas lleg a ejercer gran influencia sobre el desarrollo de los siste
mas de adm inistracin pblica civil en los pases occidentales.20
El subcontinente indio, en cam bio, no tuvo la m ism a continuidad en
su civilizacin ni produjo tanto efecto en los pases occidentales. Sin
em bargo, la tesis de W ittfogel sobre las sociedades hidrulicas parece
aplicarse. Entre 2500 y 1500 a.c., los valles del Indo y del Ganges produ
jeron civilizaciones florecientes, antes de que ocurriera el estancam ien
to y la declinacin probablem ente a causa del descuido de los canales y
a la deforestacin. Este proceso se revirti durante un corto periodo de
la dinasta Maurya, que abarc desde el ao 322 hasta el 184 a.c. Funda
do por Chandragupta, lder m ilitar que desaloj los puestos de ocupa
cin dejados unos aos antes por Alejandro Magno, este reino inclua
m ucho de lo que ahora es Afganistn y el norte de la India. E sencial
m ente desptico y militar, el rgim en era sin em bargo sum am ente orga
nizado, con una estructura departam ental ocupada por oficiales ordena
dos jerrquicam ente y responsables de una extensa red de em presas y
m onopolios estatales, as com o de am plias instalaciones para el cuidado
de la salud y el bienestar. Para la adm inistracin de este reino, Chandra
gupta cont con la asistencia de su m inistro, el visir Kautilya, de quien
se dice que fue autor de un tratado sobre gobierno escrito en snscrito
que an se conserva, el Arthasastra.
Con la excepcin de este breve intervalo, la historia de la India no re
vela regm enes antiguos com parables en extensin o com plejidad con
19 Ibid., vo l. II, p. 2 2 7 . Para u n a d esc rip ci n d e la b u ro cra cia c h in a d u ra n te la d in asta
Ch'in, v a se d e L a w ren ce J. R. H en so n , " C h in a s Im p erial B u reau cracy: Its D irectio n and
C o n tro l, Public A dm inistration Review , vol. 17, n m . 1, pp. 4 4 -5 3 , 1957. R e p r o d u c id o en
la o b ra d e J a m e s W . F esler, c o m p ., American Public A dm inistration: P attem s o f the Past,
W a sh in g to n , D. C., A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n , pp. 4 1 -5 6 , 1982.
20 Para lo s d eta lle s, v a se, d e Y. Z. C hang, "China an d E n g lish C ivil S erv ice R efo rm ,
American H istorical R eview , vol. 47, pp. 5 3 9 -5 4 4 , 1942; y S su -y u T eng, " C h inese In flu e n te
o n th e W estern E x a m in a tio n S y ste m , H arvard Journal o f A siatic Studies, vol. 7, pp. 267
3 1 2 ,1 9 4 3 .

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

209

los de China. No fue sino hasta el surgim iento del im perio Mughal en el
ule lo xvi, cuando la India produjo un rival para enfrentarlo al rgim en
M.mrya de 1 500 aos atrs.
Las civilizaciones de lo que hoy es Amrica fueron contem porneas
lnro por supuesto del todo independientes de las civilizaciones antiguas
1**1 Viejo Mundo. Las culturas inca, maya y azteca, las que ms nos inte
resan por su efecto sobre los pases latinoam ericanos contem porneos,
lia/.an sus orgenes hasta por lo m enos 2 000 aos antes de Cristo, auni|iu- no llegaron a la cspide de su civilizacin sino hasta m ucho ms
huele. Com entarem os de forma breve cada una de ellas, aproxim ada
mente en el orden cronolgico en que llegaron a su cspide, y en orden
intendente por su influencia en las sociedades actuales.21
1,1 territorio habitado por los mayas ocupaba la pennsula de Yucatn
V m i s zonas adyacentes, incluido lo que hoy es Guatemala, Belice, partes
de Mxico, Honduras y El Salvador. La cultura maya, que se rem onta
hasta por lo m enos 2 000 aos antes de Cristo, lleg a su cspide entre
lis aos 500 a.c. y 900 de nuestra era, y ya vena en declive por varios
Ni)'los al tiem po de la llegada de los espaoles a principios del ao 1500.
I a sociedad maya consista en grupos dispersos de ciudades autno
mas. Los nexos sociales no eran principalm ente polticos, ya que duran
te la mayor parte de la historia maya no hubo ciudad capital ni im perio
i en b alizado. Las ciudades se unan no slo por un idiom a com n y la
zos religiosos y culturales, sino tam bin por una eficaz red cam inera
(|uo les perm ita un activo com ercio. El terreno y el clim a proporciona
ban abundante alim ento para la poblacin, que alcanz un alto nivel de
vlila. Se iniciaron proyectos de construccin m asivos, incluidos tem plos
v o lio s edificios pblicos, alm acenes, lagos y canales para la conserva Ion de agua. Todo esto se logr pese a no contarse con la rueda, anim a
les de carga ni herram ientas de metal.
I .ste sistem a contaba con una sociedad de dos clases: nobles y agrit nitores. El gobierno estaba encabezado por un funcionario que com b i
naba funciones civiles y religiosas. N orm alm ente el puesto pasaba de
padre a hijo, pero era posible que se eligiera a otro pariente. Esta d eci
sin la tom aba un consejo de m iem bros de la fam ilia dirigente, la cual
tambin autenticaba el ejercicio del poder por parte del jefe de Estado.
Un com plicado ritual controlaba la apariencia, vestuario, adorno y com | hii (am iento, todo im pregnado de significados religiosos.
l os mayas son fam osos por sus conocim ientos de m atem ticas y as'' lara in fo r m a c i n relativa a la ltim a parte d el p erio d o c o lo n ia l e sp a o l, v a se, d e
I i * K W. H o p k in s, " A d m in istra tio n o f th e S p a n is h E m p ir e in th e A m e r ic a s , e n la ob ra
i Ir Ali F a ra zm a n d , c o m p ., H andbook o f B ureaucracy, N u ev a York, M arcel D ekker, c a p tu lo
' pp. 17-27, 1994.

210

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

tronom a, sin duda relacionados con su nfasis en lo religioso y su m an

tenim iento de una clase sacerdotal que desem peaba las funciones de
astrlogo oficial. La nica docum entacin escrita se encuentra en gra
bados en piedra, la mayora de los cuales fueron destruidos por los es
paoles. Poco se sabe de sus procesos y estructuras adm inistrativos,
pero probablem ente hayan sido relativam ente sencillos y lim itados a
cada ciudad-Estado. Apenas hacia fines de la historia maya, despus del
ao 1200 de nuestra era, hay evidencia de una liga de ciudades en el
norte de Yucatn, con Mayapn com o capital; pero este extraordinario
experim ento term in en 1441, antes de la llegada de los espaoles.
Si bien sobreviven num erosos descendientes de los m ayas, el im pacto
de su cultura en la sociedad colonial o la actual ha sido relativam ente
nulo, debido a factores com o el poco inters de los conquistadores espa
oles y la lentitud de la Conquista, lo rem oto y disperso de las ciudades
y el hecho de que la civilizacin maya, de la cual todava se estn en con
trando vestigios, ya estuviera en declinacin en el ao 1000.
Los incas dom inaron una zona que se extenda sobre la costa pacfica
desde el actual territorio de Ecuador hasta Per y Chile. Las culturas
preincaicas se rem ontan hasta el ao 1200 a.c., pero fueron m s tarde
absorbidas por los incas, quienes suprim ieron inform acin sobre ellas a
fin de realzar la tradicin oral inca. La dom inacin incaica lleg bastan
te tarde, hacia el ao 1250 de nuestra era, com o resultado de la fructfe
ra expansin desde el Cuzco y sus alrededores. La capacidad organiza
dora de los incas parece ser la razn de este predom inio. La vida en el
im perio inca estaba sum am ente controlada. La unidad social bsica era
el ayllu, un grupo de fam ilias que variaba en tam ao desde una zona pe
quea hasta una ciudad grande. La tierra era propiedad del ayllu, el
cual la prestaba a sus m iem bros. El ayllu era gobernado por un consejo
de ancianos y un representante elegido. Estas unidades se com binaban
en distritos y otros niveles superiores, en un sistem a jerrquico que cul
m inaba en el sapu o seor inca, com bin acin de jefe suprem o y dios.
El puesto era hereditario, y el inca elega a su sucesor de entre sus hijos.
La religin, que adoraba al Sol, tena estrechos lazos con el Estado, el
cual m antena a la clase sacerdotal.
La capacidad organizativa de los incas se reflejaba en su m anejo de
los servicios pblicos. El poder se centralizaba en una zona geogrfica
amplia m ediante una jerarqua que controlaba a 10 unidades por cada
nivel de supervisin, yendo desde el individuo hasta el inca en la cim a
de la jerarqua. Pese a la falta de escritura, los m todos de com un ica
cin, inform es y registros eran notables, basados en gran m edida en el
quipu, cuerda de fibras de diferentes colores que se anudaba para regis
trar inform acin estadstica; adems, una red cam inera que inclua puen-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

211

proporcionaba los m edios de com unicacin y com ercio en todo el

Imperio. No existan vehculos de ruedas, pero se usaba la llam a com o
bestia de carga. Se construyeron sistem as de irrigacin y extensas terra
z a s estim ularon la produccin agrcola y el cultivo de num erosos ali
mentos conocidos en la actualidad en el m undo entero, com o la papa.
I I sistem a econm ico estaba ntegram ente bajo el control del Estado.
<>1adden lo resum e de la siguiente manera: La autoridad y la aceptat ion de la religin se sitan en la base del sistem a inca de gobierno,
l ><to sin su extraordinario sentido de la organizacin, que perm eaba sus
l'iocedim ientos adm inistrativos, el im perio no poda haber funcionado
i on la eficiencia con que lo hizo.22
( liando Corts lleg a M xico en 1519 encontr una situacin en la
nal los aztecas, desde su base en Tenochtitlan, asiento de la actual ciudiicl de Mxico, haban establecido un sistem a tributario que les permita
<on (rolar la mayor parte de la planicie central y la zona costera del golfo
ile Mxico. La dom inacin azteca era relativamente reciente, habindose
lucrado apenas en los siglos xn y xm. Los aztecas fueron precedidos por
l o s olm ecas en la costa, cuya civilizacin llega hasta el ao 800 a.c.,
Imu los zapotecas al Sur concentrados en M onte Albn desde 500 a.c. y
los toltecas en la planicie central, quienes a partir del ao 200 a.c. consIlu y er o n la ciudad cerem onial de Teotihuacan al nordeste de la actual
liulad de Mxico. Llegados a la zona de la civilizacin tolteca 500 aos
despus de su m isteriosa declinacin, los belicosos aztecas com binaron
un sistem a poltico teocrtico con una eficiente maquinaria militar para
i (instruir y m antener el control de un gran nm ero de tribus, m ediante
mi gobierno indirecto basado en la im posicin de un tributo.
Si bien los aztecas heredaron los logros culturales de sus predecesores
en lugar de producir sus propias innovaciones, mejoraron lo que enconIi.i ion y contribuyeron con su talento de eficiencia para la guerra y la
adm inistracin civil. El sistem a social azteca se basaba en clanes, cada
uno con un lder elegido, y un consejo de clanes, el cual elega al jefe
i/teca de entre los herm anos o sobrinos del jefe anterior. Este personaje
<mbinaba funciones estatales, religiosas y guerreras, todas desem pe
adas m ediante un com plicado cerem onial.
I I poder azteca se basaba en las hazaas militares. La adm inistracin
n /leca era efectiva sin estar muy centralizada, puesto que las tribus conquistadas gozaban de considerable libertad siem pre que aportaran su
Ii tbuto. Este sistem a descentralizado era posible gracias a la bien manleilida red de cam inos que perm ita el rpido desplazam iento de guerreion y mensajeros.
le s

( .ladden, A H istory o f Public A dm inistration, vol. II, p. 119.

212

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

La ndole del im perio azteca tam bin lo haca vulnerable, lo que con
tribuye a com prender su rpida rendicin a m anos de los espaoles,
quienes consiguieron la alianza de las tribus som etidas y la com binaron
con su superioridad en materia de armas y su brutalidad, con el resulta
do de que la civilizacin azteca fue sistem ticam ente destruida y no fue
reconocida otra vez hasta la Revolucin de 1910, com o m anifestacin
del nacionalism o m exicano.
Si bien todas estas sociedades histricas han ejercido alguna influen
cia en la civilizacin occidental, ya sea m ediante contactos perifricos
durante sus pocas de esplendor o por roces ms recientes, la esencia
del desarrollo occidental resulta de la convergencia de tres culturas en
el Im perio romano: la de la Media Luna de las Tierras Frtiles, Egipto y
las civilizaciones mediterrneas.
Los sum erios fueron los primeros de una larga serie de grandes im pe
rios que ascendieron y cayeron en la Media Luna de las Tierras Frtiles
durante 3 000 aos. B abilonios, asirios, caldeos y persas florecieron en
diferentes periodos y con bases geogrficas distintas, superponindose,
prestndose y adaptndose de las culturas anteriores a las posteriores.
De esta regin surgieron algunas de las contribuciones ms notables a
la tecnologa y al arte de gobernar. M encionarem os unos cuantos ejem
plos: el primer uso de la rueda; los primeros ejem plos de urbanizacin
en gran escala; la escritura, primero en ladrillos secados al sol, luego en
tabletas de arcilla, yendo desde la pictografa hasta los signos cuneifor
mes, finalmente el alfabeto escrito; y la prom ulgacin de la ley codifica
da, siendo la ms fam osa la de Hammurabi unos 1 000 aos a.C. en Ba
bilonia. En esta era se produjeron algunos de los ejem plos m s notables
del "despotismo oriental en sociedades hidrulicas de W ittfogel y de los
"imperios burocrticos centralizados de Eisenstadt. Los gobiernos eran
por lo general despticos con un m nim o de participacin popular, pero
realizaron hazaas materiales notables, posibilitadas por sistem as adm i
nistrativos que pudieron dominar y dirigir el enorm e potencial hum ano
disponible para su explotacin.
El antiguo Egipto, si bien ahora se cree que fue precedido por Sum eria com o cuna de la civilizacin, alcanz un nivel sim ilar prcticam ente
al m ism o tiem po, y de ah en adelante mantuvo una cultura singular y
hom ognea durante un m nim o de 3 000 aos, hasta el 332 a.c. El Nilo
presentaba las condiciones para una civilizacin sin parangn. Largo y
estrecho, con desierto a am bos lados, el Nilo ofreca la com binacin
ideal de tierras frtiles irrigables en forma regular y extensa, y defensas
naturales contra la invasin externa. Los primeros asentam ientos sur
gieron en el delta del bajo N ilo en el cuarto m ilenio antes de Cristo. Con
el tiem po, sus com unidades se extendieron por el valle, llevando al prin-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

213

t ipi instituciones polticas por separado a las partes altas y bajas. La

Inlegracin de las dos zonas se atribuye a Menes, el prim er faran, alre
dedor del 3200 a.c.
Los gobernantes subsiguientes se agrupan en 31 dinastas, y la histoi m poltica de Egipto se divide en cuatro pocas principales: Antigua
(hasta 2180 a.c.), Media (2080-1640 a.c.), Moderna (1570-1075 a.c.) y
l u da (1075-332 a.c.). Antes de la term inacin de la Era Antigua ya se
haban producido diversos acontecim ientos identificados con Egipto,
liu luido el uso del papiro com o material de escritura y la construccin
l* tumbas en pirm ides y otros edificios m onum entales. En la Era Me<lia y despus de un siglo de divisin, el pas volvi a unirse, el poder se
i i ntraliz, se com pletaron nuevos proyectos de construccin y se logr
l.t expansin por conquista y com ercio.
Las pocas M edia y Moderna se separan por un periodo de 70 aos
.le gobierno de los Hiksos, un pueblo de la altiplanicie del Sur, antes de
<|lie una guerra de liberacin introdujera una poca de oro de 500 aos
ile gloria y expansin territorial que lleg hasta Palestina y Siria. Luego
eom enz una poca de decadencia gradual, de declinacin econm ica,
ile inquietud social y de contraccin de las fronteras. Durante el Periodo
I ardi, los asirios invadieron a Egipto en el ao 670 a.c. y dos veces los
persas, en 525 y 341 a.c.
Pese a todas estas vicisitudes, la historia antigua de Egipto se caractei i/.a por su estabilidad y continuidad. El gobierno de los faraones, con el
Inerte apoyo de las creencias religiosas, era un absolutism o por lo genemi benvolo. La idea de la vida despus de la m uerte era un poderoso
estim ulante, lo que explica el extravagante uso de recursos en prepara
cin para la vida eterna, y que de paso ha rendido gran inform acin
sobre el estilo de vida de los egipcios.
Claramente, una de las razones que explican la longevidad de las insIiluciones egipcias fue el alto nivel de servicio adm inistrativo que alcan
zaron, com parndose con los chinos com o creadores de las burocracias
ms notables del m undo antiguo. El m odelo se estableci durante la
lira Antigua y fue lo suficientem ente extenso com o para necesitar de es
pecializacin y delegacin. La prctica de nombrar un segundo del fai an en calidad de m inistro se estableci de manera temprana, as com o
lo fue el establecim iento de oficinas centrales que incluan un tesorero,
un arquitecto principal, un encargado de obras pblicas y un m inistro
de justicia. La jurisdiccin territorial a fin de proveer un gobierno local
se organizaba por m edio de unidades denom inadas nomes, cada una
bajo el control de un nomarca nombrado por el faran. El nomarca te
na m ltiples funciones, incluidos el riego y la produccin agrcola, el
cuidado de los tem plos y otras estructuras pblicas, la recaudacin de

214

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

im puestos, el control de la m ilicia local y la adm inistracin local de ju s

ticia. Los delegados reales nom brados com o asistentes del nomarca
eran en realidad inspectores que actuaban en nom bre de la autoridad
central.
La oficialidad egipcia era una com binacin de m iem bros de la fam ilia
real, sacerdotes, beneficiarios de sinecuras, escribas, arquitectos, inge
nieros y artesanos de diversos tipos. No exista ningn servicio pblico
unificado. Los puestos tendan a hacerse hereditarios y a veces podan
com prarse. Para los puestos im portantes se necesitaba conocer los jero
glficos, lo cual requera un largo entrenam iento hasta llegar a dom inar
la lectura, la escritura y la aritm tica, lo que confera cierto grado de
profesionalizacin e intereses com partidos entre los que contaban con
dichos conocim ientos.
Junto con lo que debe de haber sido un desem peo com petente por
parte de m uchos funcionarios, disponem os de pruebas de abuso e in
capacidad. T enem os conocim iento de quejas por exceso de unificacin,
sobornos, duplicacin de responsabilidades, exceso de trmites, extor
sin y negligencia. El flujo y reflujo de la capacidad adm inistrativa sin
duda explica los altibajos de la historia adm inistrativa egipcia. Gerald
Nash utiliza la experiencia egipcia com o principal ejemplo para su tesis
de que los logros culturales y adm inistrativos deben estar equilibrados.
Atribuyendo la larga y gradual declinacin durante el Periodo Tardo
principalm ente a la declinante eficacia del sistem a, Nash resume:
La declinacin de la eficiencia en la adm inistracin real o casion la declina
cin del desarrollo y de innovaciones en materia agrcola. La incapacidad del
gobierno central para proteger a la nacin contra los invasores extranjeros
aceler la decadencia. Asim ism o, la preocupacin por el form alism o religioso
caus el gradual deterioro de los sistem as de com unicacin y de los proyectos
de ingeniera de los cuales Egipto fue alguna vez pionero. La creencia en la
m agia retard la tarea cientfica y artstica, y contribuy a dem orar el avance
cultural. Por lo tanto, el nivel de la civilizacin egipcia estaba estrecham ente
relacionado con su m arco institucional.23

Las sociedades antiguas que m ayor influencia ejerceran sobre los

acontecim ientos en Europa occidental se ubicaban en las tierras que
rodean al Mediterrneo. Diversos im perios de la M edia Luna de las Tie
rras Frtiles extendieron su alcance hasta el este del M editerrneo. Por
supuesto, Egipto, desde sus com ienzos en el delta del Nilo, fue una so
ciedad mediterrnea.
La geografa tam bin explica el efecto de la cultura hebrea del Anti23 Nash, Perspectives on A dm inistration, pp. 8-9.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

215

fiio Testam ento, cuya Tierra Prom etida se encontraba al este del M edi
terrneo despus del exilio en Egipto. Relativam ente insignificante en
contraste con los grandes im perios de la antigedad en lo que se refiere
.i extensin territorial, com o lo dem uestran el cautiverio de Babilonia y
oirs evidencias histricas, el reino hebreo fue, sin em bargo, la fuente
de la tradicin religiosa judeo-cristiana que desem pe un papel funda
mental para el desarrollo de Occidente despus de la cristianizacin del
Imperio romano.
Ninguna de estas sociedades, sin embargo, proporcion la contribu
cin poltica tan singular de las culturas fronterizas con el Mediterrneo.
I n lo poltico, la ciudad-Estado que surgi aqu era una entidad total
mente distinta de los regmenes despticos y de los imperios burocrticos
orientales. Aparentemente, la ciudad-Estado asum i su forma de m ane
ra independiente, o por colonizacin, en diversos lugares de la cuenca
del Mediterrneo, en respuesta a condiciones que facilitaron la em igra
cin, com unicacin y com ercio m artim os entre com unidades dispersas
.ilrededor del Mediterrneo.
Entre las primeras de estas sociedades-E stado se cuenta la fenicia en
la costa este, los m icenos y m inoicos de la Grecia continental y de la isla
de Creta, y los etruscos de la pennsula italiana. Sus esfuerzos colon iza
dores, especialm ente los de los fenicios, abarcaron todo el Mediterrneo
durante un largo periodo que com ienza en el segundo m ilenio a.c. Los
principales sucesores de estas tempranas ciudades-Estado fueron Carlago en el norte de frica (originalm ente una colonia fenicia), las ciudades-Estado de la Grecia clsica (especialm ente Atenas y Esparta), y
Roma com o ciudad-Estado y repblica antes de que Augusto establecie
ra el im perio en el ao 27 a.c.
Estas ciudades-Estado por lo general constaban de una m etrpolis ro
deada de una zona rural, abarcando un territorio relativam ente peque
o en com paracin con im perios anteriores o con naciones modernas.
Por lo general se ubicaban sobre el mar o cerca de l y dependan de ru
tas m artim as para la com unicacin y el com ercio. La autonom a de la
ciudad-Estado se tena en gran estim a, y las confederaciones entre ellas
cam biaban y a m enudo eran de corta duracin. Si bien varias de estas
ciudades-Estado (incluidas Cartago, Atenas y Roma) llegaron con el tiem
po a crear extensos im perios, tendan a retener su configuracin poltica
fundamental. Rom a fue la nica que con el tiem po abandon delibera
dam ente las formas antiguas para convertirse en un rgim en imperial.
La ciudad-Estado no tena una serie fija de instituciones polticas,
pero la tendencia com n era pasar del reinado, con un sistem a de clases
de nobles y plebeyos, a un sistem a de gobierno en el cual el control pol
tico estaba en m anos de varones libres m ediante m ecanism os que sub

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ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

rayaban, en diversas com binaciones, la antigedad en el puesto y la ro

tacin. Esparta y Atenas ofrecen ejem plos contrastantes. Esparta retuvo
ms elem entos de la era monrquica, tena una estructura social m s r
gidam ente estratificada y estaba m ucho m s organizada. Se m antuvo
un reinado doble, con representantes de las dos casas reales, de las que
surgi la ciudad-Estado. Los dos reyes y 28 nobles, quienes deban tener
por lo m enos 60 aos de edad, formaban un Consejo de Ancianos. Su se
leccin deba ser aprobada form alm ente por una asam blea de ciudada
nos mayores de 30 aos. Con el correr del tiem po, la autoridad principal
se concentr en el foro, integrado por cinco ciudadanos originalm ente
elegidos por suertes por el trm ino de un ao, pero que m s tarde em
pezaron a ser reelegidos y com enzaron a desem pear sus cargos por pe
riodos ms extensos. El servicio al Estado era el valor m s alto de los
espartanos, pero un gran sector de la poblacin, los ilotas, vea su parti
cipacin im pedida por estar en condiciones de servidumbre.
En Atenas surgi un sistem a ms flexible y participativo, pero tam
bin basado en un sistem a social que reduca a la m itad de la poblacin
a una situacin de servidumbre. Para el ao 500 a.c., con reform as pre
paradas por Clstenes, se haba establecido el Consejo de los 500, que
representaba a los atenienses libres, com o principal autoridad de go
bierno bajo la Ecclesia o asam blea general. La seleccin de los m iem
bros del consejo se realizaba anualm ente por suertes, con la idea de que
este m todo representaba el juicio imparcial de los dioses, tericam ente
proporcionando igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos ate
nienses. Para facilitar la tarea de un organism o tan pesado, surgi la
prctica de agrupar a los m iem bros en 10 com isiones, cada una de 50,
que actuaban en nom bre del consejo durante una dcim a parte del ao.
Originalm ente Rom a tam bin tuvo un rey y una clase patricia de fa
m ilias aristcratas en las cuales descansaba el liderazgo poltico. Tam
bin existan unidades tribales que servan de base al funcionam iento
del gobierno. Las reuniones conjuntas de los grupos tribales constituye
ron la primera asam blea popular, que ratificaba form alm ente la selec
cin del nuevo rey, pero sin autoridad verdadera. El Senado, o consejo
de ancianos, integrado por m iem bros de los patricios, prestaba servi
cios de asesora, pero tena la responsabilidad fundam ental de seleccio
nar a un nuevo rey en caso de quedar vacante el cargo, ya que no era he
reditario.
Gradualmente, el sistem a dio lugar a otro por el cual dos cnsules
ocupaban el cargo de manera conjunta por un ao. El Senado continua
ba con su funcin asesora, pero constituyendo en realidad la fuente del
poder, ya que ese cuerpo elega a los cnsules cada ao. Este sistem a
republicano evolucion lentam ente. Lo ms im portante fue la creacin

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

217

de la clase plebeya y de una nueva serie de instituciones con una asam

blea y funcionarios llam ados tribunos, que representaban a los plebeyos
ante el Senado y los cnsules. Como parte de este com plejo sistem a sur
gieron num erosos cam bios, que perm itan el dom inio de los patricios,
pero protegan los intereses de los plebeyos en una serie de com plejas y
llexibles instituciones en gradual evolucin. Este sistem a tradicional so
brevivi m ucho tiem po despus de que Roma se hubo expandido desde
su base de ciudad-Estado para controlar primero la pennsula italiana y,
para el ltim o siglo antes de Cristo, un im perio que inclua prctica
mente todas las tierras que rodeaban al Mediterrneo.
La adm inistracin pblica en la ciudad-Estado m editerrnea no esta
ba claram ente diferenciada ni contaba con un personal num eroso. Los
funcionarios pblicos se mantenan en sus puestos durante periodos cor
tos y eran m s aficionados que profesionales. Siendo por lo general de
fortuna y clase social alta, se esperaba que contribuyeran con sus pro
pios recursos al Estado y que recibieran la colaboracin de sus fam ilias
y esclavos. No se cre un sistem a com parable con el de un servicio p
blico perm anente. Los nicos cargos sem iperm anentes eran puestos
m enores con funciones rutinarias, com o polica, tenedura de registros,
mensajera y otras tareas adm inistrativas m enores, a m enudo ocupados
por esclavos, ya sea del Estado o de particulares. Las funciones adm i
nistrativas, al com ienzo sencillas y manejables bajo este sistem a, gra
dualm ente se com plicaron ms all de la capacidad de la maquinaria
administrativa, con graves consecuencias para la supervivencia de la
ciudad-Estado com o entidad poltica. La declinacin de las ciudadeslistado de la Grecia clsica generalm ente se atribuye a esta deficiencia
en el manejo de las dem andas polticas y adm inistrativas. N ash observa,
por ejemplo, que la relativa brevedad de la suprem aca de Grecia puede
atribuirse en parte a que los griegos, a pesar de sus grandes contribucio
nes culturales, nunca desarrollaron un sistem a adm inistrativo en el cual
su cultura pudiera florecer".24 Argyriades afirma que la incapacidad
cada vez m ayor de la antigua ciudad-Estado para resolver satisfactoria
mente esos problem as conducira pronto a su cada y a su incorpora
cin en los grandes im perios de los periodos helenstico y romano".25
La respuesta rom ana fue lenta y deliberada, pero suficiente. J. H. Hofmeyr cita tres razones para explicar la larga dem ora en el ajuste del sis
tema gubernam ental a las realidades del im perio.26 Antes que nada esta
24 Ibid., p. 10.
25 D em e tr io s A rgyriad es, " A d m in istrative L e g a cies o f G reece, R o m e, an d B y z a n tiu m ,
m im eo g ra fia d o , 17 p p ., p rep arad o para la reu n i n an u al d e la A m erican S o c ie ty for P ub lic
A d m in istra tio n , 1990, e n la p. 17.
26 J. H. H o fm ey r, "Civil S erv ice in A n cien t T im es: T h e S tory o f Its E volu tion " , Public

218

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

ba el poder de la tradicin y la ndole inherentem ente conservadora de

los rom anos, quienes preferan adaptar instituciones viejas antes que
crear otras. Despus estaba la circunstancia de que la m ayor parte de
los territorios conquistados por los rom anos hasta el fin de la repblica
contena asentam ientos generalm ente organizados com o ciudades-Estado, de m odo que el gobierno ya instalado se segua utilizando. Por lti
mo, Rom a no se propuso desde el principio formar un poder imperial, y
por lo tanto no planific un sistem a administrativo apropiado para un
imperio.
A m edida que los xitos militares se multiplicaban y las fronteras se
am pliaban, Rom a com enz a experim entar dificultades en el centro.
Desde principios del siglo ii a.c., la inaccin y el descontento provoca
ron repetidas tom as del poder por dirigentes com o los herm anos Graco,
Mario y Sila, ninguno de los cuales pudo m antener el poder ni hacer
reform as duraderas. Para el ao 70 a.C., Pom peyo se haba establecido
com o el dirigente principal. Su nico com petidor fue Julio Csar, quien
finalm ente forz al Senado a reconocerlo com o dictador constitucional.
Los esfuerzos reform adores de Julio Csar se vieron interrum pidos por
su asesinato en el ao 44 a.c., dando lugar al Triunvirato de Lpido,
Marco Antonio y Octavio (hijo adoptivo de Julio Csar). En la lucha que
sigui por la suprem aca, Octavio result triunfador. Volvi a Rom a
en el ao 29 a.c., con el control firm em ente en sus m anos, y en el ao
27 a.c. el Senado le confiri el ttulo de Augusto, lo que le prepar el
cam ino para la conversin de Roma de repblica en imperio.

La R

o m a im p e r ia l y

iz a n c io

El im perio perdur centrado en Roma desde 27 a.c. hasta 476 de nues

tra era en Europa occidental, y hasta m ucho ms tarde en el Este, 1453
de nuestra era, con capital en B izancio (rebautizada com o Constantinopla). Est claro que la herencia del Imperio rom ano, en com binacin
con la Iglesia catlica, constituye la influencia dom inante en el desarro
llo de las instituciones polticas y adm inistrativas de Europa occidental.
Solam ente podem os citar unas cuantas de las caractersticas m s im
portantes de un sistem a que evolucion a lo largo de varios siglos y que,
una vez dividido el imperio, asum i caractersticas com pletam ente dife
rentes en sus segm entos oriental y occidental.
Como principal arquitecto de la estructura imperial que rem plaz a la
Adm inistration, vol. 5, n m . 1, pp. 76-93, 1927. R ep ro d u cid o en el lib ro d e N im ro d R ap h aeli, c o m p ., Readings in C om parative Public Adm inistration, B o sto n , Allyn an d B a c o n , pp.
6 9 -9 1, 1967.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

219

repblica de la ciudad-Estado romana, Augusto procedi lentam ente y

paso a paso, con un estilo que satisfaca su propia personalidad, as
com o el tem peram ento del pueblo rom ano. Como dice Hofmeyr, tuvo
xito porque hizo creer a los rom anos que en realidad no estaba intro
duciendo nada nuevo. Al com ienzo rechaz el ttulo de em perador, pre
firiendo el de prncipe o primer ciudadano. El arreglo al que lleg con el
Senado fue la creacin de una diarqua, segn la cual l y el Senado
gobernaran com o autoridades concurrentes, dividindose entre s los
poderes legislativos, la supervisin de las ramas ejecutivas y el gobierno
de las provincias del imperio. Su intencin evidente, sin em bargo, era
que la diarqua pasara a ser monarqua. Eso fue precisam ente lo que
sucedi, sobre todo bajo el propio Augusto y en etapas bajo sus su ceso
res, hasta que por fin el gobierno imperial fue aceptado en forma legal
despus de que ya estuviera establecido en la prctica. Para la poca de
Diocleciano, quien gobern de 284 a 305 d.c., desaparecieron los lti
mos vestigios de instituciones republicanas y el em perador se convirti
en m onarca absoluto. Sin em bargo, com o seala Brian Chapman, la ley
romana continu m anteniendo dos principios legales que tienen con
secuencias directas sobre los Estados m odernos. El primero es que la
cabeza del Estado recibe su poder del pueblo, aun cuando se le otorgue
autoridad absoluta. "Aun los todopoderosos em peradores rom anos es
cribe Chapman fueron siem pre los representantes del Estado y ejer
cieron su poder en nombre de los intereses del Estado."27 El segundo
principio fue que se debe establecer una distincin entre las personali
dades pblica y privada de los jefes de Estado, lo que en trm inos prc
ticos significa la distincin entre los recursos del Estado y los privados
de la persona encargada del Estado. R econocidos por Augusto y m u
chos de sus sucesores, estos principios ms tarde se vieron m enoscaba
dos y a veces hasta rechazados, pero perm anecieron com o conceptos le
gales rom anos que fueron aceptados com o precedentes m ucho despus
de la disolucin del imperio.
Entre las reformas iniciadas por Augusto, la ms im portante fue el
m ejoram iento del sistem a administrativo. La transicin de funcionarios
ad honorem, esencialm ente aficionados que se desem peaban en sus
cargos por poco tiem po, a un servicio pblico profesional a sueldo con
acceso m s abierto y con la posibilidad de una carrera, se realiz gra
dualm ente. Frente a la necesidad de captar funcionarios desde una base
ms am plia que la ofrecida por la nobleza representada en el Senado,
Augusto se atrajo a dos elem entos de la poblacin. Los m iem bros de la
Orden Ecuestre llenaron m uchos puestos im portantes, pero no los ms
27

B rian C h a p m a n , The Profession o f G overnm ent , L on d res, G eorge A lien & U n w in , pp.

9-10, 1959.

220

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

altos, que continuaron quedando reservados para los m iem bros del Se
nado. La Orden Ecuestre originalm ente fue la caballera del ejrcito
rom ano, integrada por ciudadanos lo suficientem ente adinerados com o
para proporcionar su propio caballo al entrar en la milicia. Ms tarde,
el aspecto m ilitar desapareci, pero la clase ecuestre sigui siendo la
clase m edia alta, im pedida de entrar al crculo de los senadores, pero
superior por su fortuna al grueso de la poblacin. Augusto reserv la
m ayora de los puestos de esta esfera para los ecuestres y los us con
efectividad para equilibrar al Senado, con el resultado de que con el
tiem po esta clase constituy el ncleo de la burocracia imperial. El otro
elem ento fue el extenso segm ento de esclavos existente en la poblacin,
incluidos m uchos muy educados provenientes de la porcin este del im
perio, as com o artesanos capacitados y otros especialistas, quienes pro
porcionaban una variedad de servicios m uy necesarios a costo m nim o.
La utilizacin de esclavos dom sticos por parte de los funcionarios p
blicos en el desem peo de sus obligaciones era una prctica bien esta
blecida en la que se poda seguir confiando; con el tiem po, la distincin
entre esclavo del Estado y esclavo dom stico se fue perdiendo, con lo
cual la clase esclava proporcion la mayora de los em pleados pblicos.
En este contexto, la esclavitud no significaba forzosam ente la servidum
bre vil en tareas inferiores. A m enudo se les liberaba en reconocim iento
de sus servicios, y m uchos esclavos o ex esclavos ocuparon puestos in
fluyentes.
A fin de poner orden en esta burocracia en expansin, se tom aron las
m edidas necesarias para aclarar las relaciones jerrquicas y establecer
grados que determinaran los sueldos de los puestos ocupados por m iem
bros de las clases de senadores y ecuestres (se establecieron seis y cua
tro grados, respectivamente). Para los servicios inferiores se fijaron arre
glos m enos com plicados.28
Augusto tam bin em prendi la racionalizacin de la estructura adm i
nistrativa a fin de crear una m aquinaria ms adecuada para el control
centralizado y para llevar a cabo directam ente ciertas actividades que
hasta entonces se haban delegado. Por ejemplo, la recaudacin de im
puestos que se haba realizado m ediante gravm enes a la agricultura
fue rem plazada por un nuevo sistem a de agencias recaudadoras de im
puestos. Se vigil ms de cerca a los funcionarios provinciales y se les
exigi una mejor rendicin de cuentas. Se concedi m ucha importancia
al desarrollo y codificacin de derechos legales y obligaciones aplicables
a los ciudadanos de todo el imperio.
Junto con estos esfuerzos por mejorar la direccin desde el centro, el
28 Gladden, A H istory o f Public A dm inistration, vol. i, pp. 121-123.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

221

sistem a adm inistrativo del Imperio rom ano en sus principios continu
basndose en gran medida en las ciudades-Estado ya existentes que ha
ban entrado a formar parte del Imperio rom ano. El alto grado de des
centralizacin de las funciones adm inistrativas que no requeran unifor
midad tena la doble ventaja de reducir el descontento entre la poblacin
subyugada y de dism inuir las exigencias de la burocracia imperial.
Desarrollos posteriores introdujeron mejoras y dem eritaron las reali
zaciones iniciadas por Augusto. Sus sucesores continuaron el proceso
de crecim iento, organizacin y profesionalizacin del servicio pblico
imperial. Este proceso culm in en el reinado de Adriano (117-138 de
nuestra era). Para esa poca, el sistem a adm inistrativo haba alcanzado
su nivel de m xim a efectividad, com o lo dem uestra la prosperidad genei al del im perio y los notables cam inos, acueductos, desages, m onu
mentos, hospitales y bibliotecas, y m uchas otras actividades auspiciadas
por el Estado. La mayora de los historiadores conviene en que ms ade
lante la burocracia se hizo dem asiado grande, inflexible, excesivam ente
i entralizada y oprim ente, lo que contribuy de m odo significativo a su
linal declinacin. Por supuesto, es difcil discernir cunta responsabilidad
rs atribuible a los excesos burocrticos y cunta a problem as insolubles
m ino la am enaza de invasin, descontento civil, pestes y estancam iento
econm ico. De cualquier manera, es evidente que para el ao 300, en la
poca de Diocleciano, la burocracia se encontraba en su estado de m xi
ma organizacin, con lneas jerrquicas organizadas siguiendo las del
ca-cito, pero que tam bin haba pasado su mejor poca com o instrumf uto efectivo para la preservacin del imperio.
Imi el ao 330, el em perador Constantino traslad la capital del impeI lo a Bizancio, que al principio sirvi de centro para un im perio debiliI iic lo y ms tarde de asiento para una rama oriental que dur mil aos.
! a ti visin del im perio sucedi en el ao 395, con la m uerte de T eodo
lito el Grande. Despus de una prolongada lucha por detener a los invalo iv s y la decadencia interna, el im perio occidental sucum bi a fines del
ai-lo v. Justiniano el Grande realiz un ltim o intento fallido por recuItriar el territorio a m ediados del siglo vi, con lo cual el Im perio bizanti
no se convirti en heredero de la tradicin romana, m odificada en dos
r.Ieetos bsicos. Desde la poca de Constantino, el cristianism o fue la
lellf.in oficial. Culturalmente, B izancio estaba influida en gran medida
l".i las civilizaciones orientales. La m ezcla resultante fue una com plicata amalgama de instituciones polticas sim ilares a las rom anas hacia
Hiles del imperio, con una religin oficial de carcter universal, afectada
I"a num erosas caractersticas de las culturas orientales vecinas. La flemlululad y la adaptabilidad fueron caractersticas fundam entales, permu irmlo la constante expansin y contraccin de las fronteras a m edi

222

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

da que el rgim en ascenda o descenda, hasta su derrocam iento final a

m anos de los turcos otom anos en 1453.
La clave del poder del gobierno estaba en el absolutism o del em pera
dor. El em perador reinante elega a su sucesor, cuya coronacin era res
ponsabilidad de la Iglesia. Un com plicado cerem onial de estilo oriental
subrayaba las prerrogativas del puesto. Justiniano estableci el m odelo
en el siglo vi. El Cdigo de Justiniano reiter y revis la ley rom ana para
adaptarla a las necesidades de Bizancio. La corte de Constantinopla in
clua a altos funcionarios que hacan las veces de ejecutivo central, en
cabezando diversas oficinas administrativas. Las jerarquas civil y militar
se m antenan separadas, a fin de reforzar el control imperial. La adm i
nistracin civil estaba organizada bajo un apretado sistem a jerrquico
de provincias y niveles adm inistrativos inferiores, que rendan cuentas
claras a la adm inistracin central. El sistem a de gobierno abarcaba
todo y era paternalista. El Estado regulaba la econom a muy de cerca,
operaba directam ente una serie de incipientes em presas industriales,
m anteniendo un com plicado sistem a educativo y un principio de servi
cios sociales rudimentario.
La extensa burocracia necesaria para llevar a cabo estas m ltiples fun
ciones parece haber sido bastante com petente, seleccionada ante todo
por sus m ritos y capacitada para desem pear funciones especializadas.
Un sistem a de rangos y sus correspondientes ttulos otorgados por el
em perador proporcionaba un marco ordenado para la adm inistracin
de carreras burocrticas e identificaba a los funcionarios com o sirvien
tes del emperador. La longevidad del Im perio rom ano de Oriente se
debe, en parte por lo m enos, al buen funcionam iento de la m aquinaria
adm inistrativa bizantina.
B izancio ejerci una am plia influencia no slo en lo adm inistrativo,
sino tam bin en las artes, la religin, la arquitectura y otros aspectos. El
efecto en Europa occidental fue algo apagado e indirecto, com parado
con la herencia bizantina de la Rusia imperial y otros pases del este de
Europa, canalizado no slo a travs de las instituciones polticas, sino
tam bin de la Iglesia ortodoxa oriental.
La principal razn de nuestro inters en la adm inistracin del Im pe
rio rom ano, tanto oriental com o occidental, radica en el atractivo que
ejerci siglos ms tarde sobre los arquitectos de instituciones posfeudales en Europa. Chapman lo explica de la siguiente manera: El prolon
gado xito y la claridad lgica de la estructura adm inistrativa no poda
dejar de im presionar a juristas y gobernantes de generaciones posterio
res, cuando las hazaas del Imperio rom ano volvieron a conocerse".
Tambin seala que en el sistem a adm inistrativo rom ano, cuatro de los
cinco pilares de la administracin" ya son discernibles: asuntos milita-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

223

irs, linanzas, justicia y polica. Los sistem as m odernos siguen este palimi bsico, la funcin de "polica se divide en sus partes com ponentes
V rl quinto pilar", las relaciones exteriores, se institucionalizan ms
LlVIi* durante el Im perio rom ano, com o responsabilidad directa del jefe
Ir Estado o de sus representantes personales.29
I n resumen, los principales legados de la ley y la adm inistracin ro
manas son: a) el principio de que el jefe de Estado recibe sus poderes
ilrl pueblo; b) la distincin entre los aspectos pblico y personal del jefe
d e listado; c) la ndole jerrquica de la estructura adm inistrativa, y d) la
divisin del gobierno en grandes partes constitutivas, reconocidas hasta
Imv ron fines adm inistrativos.

FEUDALISMO EN EUROPA

I ti i .lda del Imperio rom ano y los siglos de feudalism o que le siguieron
Itilr i i umpieron drsticam ente los conceptos rom anos de la adm inisIhit in del gobierno y redujeron los servicios pblicos a un nivel rudiHirnlario. El resultado, com o seala Bendix, es que la sim ilitud de la
s p r i encia europea occidental surgi de los legados com unes del feuflttlhmo", no del legado de tiem pos anteriores.30 La relacin dom inante
1 11 autoridad en el feudalism o es la del seor y su vasallo, en la cual los
RON recprocos proporcionan el elem ento de estabilidad. En Europa
in Idental, estas relaciones se consagraban m ediante la afirm acin de
filUVi los y obligaciones bajo juram ento y ante Dios".31 Los derechos le
ales eran personales, no territoriales; cada persona perteneca a una juIhduvin, lo cual determ inaba sus derechos y obligaciones. "Por lo tan
to
relata Bendix , la vida poltica medieval consiste en luchas por el
p o d r entre jurisdicciones ms o m enos autnom as, cuyos integrantes
I I imparten inm unidades y obligaciones basadas en una jerarqua social
Wthblecida y en una relacin de fidelidad con el dirigente secular cuya
itiiioi idad ha sido consagrada por una Iglesia universal."32
Kslas caractersticas del feudalism o evolucionaron muy lentam ente, a
medula que Europa occidental ajust su sistem a social a las circunstani lie. de la disolucin de la autoridad romana. Las instituciones rom a
na*., debilitadas, se derrumbaron gradualm ente, a m edida que su apoyo
di >,dt el centro se desvaneca y su efectividad dism inua. El estilo de
1( li.ip m a n , The Profession o f G overnm ent, p. 12.
111 U ciiiliard B en d ix, N ation-Building an d C itizenship, N u ev a York, Joh n W iley & S o n s, p.
lili 1964.
" Ibid., p. 37.
Ibid., p. 39.

224

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

vida rom ano haba sido asim ilado por los habitantes del im perio, y los
brbaros que se infiltraban lo absorbieron y com binaron con sus pro
pias costum bres y patrones de autoridad. Por lo tanto, la retirada de las
legiones rom anas no signific la transicin inm ediata al feudalism o. Por
cierto, los primeros regm enes que le sucedieron fueron extensos reina
dos, com o el de los visigodos en la pennsula ibrica y el de los francos
m erovingios en Galia y Germania. Dichos reinados pronto tuvieron que
elaborar sistem as de gobierno ms com plicados que las instituciones
tribales. El poder poltico estaba personalizado en el rey, quien ofreca
proteccin a cam bio de obediencia. El rey, com o lo describe Gladden,
ejerca derechos paternales sobre sus sbditos y poda em itir rdenes y edic
tos com o todo dirigente germ nico, pero tam bin ejerca ciertos poderes ori
ginados en la prctica rom ana, com o el derecho a em itir m oneda e im poner
gravm enes. El legado del im perio se m anifiestaba en la adopcin de la doc
trina de lesa majestad para proteccin del rey, pero su poder desptico se vea
dism inuido en gran m edida por la restriccin de los m edios gubernam entales
a su disposicin. El palacio era una mera som bra de su prototipo imperial:
consista en consejeros, oficiales y guardaespaldas, pero no existan funciona
rios o consejos con los cuales formar una adm inistracin central. Se trataba
sim plem ente de la vivienda mvil del rey.33

Para fines del siglo vn la primaca m erovingia haba declinado, hasta

que la revivi Carlos Martel, quien repeli a los rabes en Tours en 732, y
especialm ente por su nieto Carlomagno, quien extendi su control hacia
el Sur hasta m s all de los Pirineos, hasta m s all de Roma en Italia y
hacia el Norte hasta el Elba y el Danubio. En el ao 800, Carlomagno
fue coronado en Roma por el papa, dando lugar al nacim iento del Sacro
Im perio rom ano, considerndose a s m ism o sucesor legtim o del Im pe
rio rom ano, con la obligacin de proteger a la Iglesia universal. Com bi
naba el sistem a m erovingio de relacin entre seor y vasallos, adem s
de una estrecha relacin con la Iglesia y un intento de identificarse con
la tradicin imperial de Roma. La idea del Sacro Im perio Rom ano reci
bi aceptacin durante m uchos siglos, pero com o realidad poltica fue
de corta duracin. Bajo los sucesores de Carlomagno, el reino se dividi
rpidam ente en una serie de centros de poder, que a su vez dieron lugar
a la red de relaciones contractuales conocida com o sistem a feudal, bajo
el cual prcticam ente desapareci la jurisdiccin poltica que lo abarca
ba todo. La nica jerarqua ordenada que sigui en funciones a travs de
todo lo que haba sido el Im perio rom ano de O ccidente fue la Iglesia
de Roma. Estableci su poder temporal en el Estado papal basado en
33 Gladden, A H istory o f Public A dm inistration, vol. i, p. 202.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

225

Roma y sus alrededores; en otras partes no slo aport lazos espiritua

les, sino tam bin adquiri am plias propiedades y se encarg de servi
cios adm inistrativos que en otras pocas hubieran recado en la autori
dad civil.
Con la cada del im perio carolingio, la responsabilidad tuvo que redu
cirse a la defensa y proteccin del orden pblico. Como dice Chapman:
en los albores de la sociedad feudal, la clave estaba en la ayuda m utua com u
nitaria, no en la adm inistracin organizada. Los individuos se vieron forzados
a una de las formas m s primitivas de asociacin, la bsqueda de un jefe que
los protegiera a cam bio de hom enaje y fidelidad personal. [...] El propio co n
cepto de Estado desapareci junto con el de servicio p b lico.34

El sistem a feudal pudo lograr el m nim o necesario, o sea, perm itir la

supervivencia de la sociedad agraria. Los seores feudales, a cam bio de
la fidelidad de sus vasallos, ofrecan proteccin, adm inistraban justicia
y proporcionaban servicios bsicos. El poder gubernam ental se en con
traba fragm entado en num erosas entidades pequeas en constante conllicto entre s, necesitando cada vez m s recursos para fines ofensivos y
defensivos. La consecuencia a largo plazo durante el periodo que va
hasta el siglo xi, aproxim adam ente, fue el descenso de la poblacin, el
declive de la produccin agrcola y, en general, un decrem ento del nivel
de interaccin social.
Sin em bargo, la sociedad feudal tam bin contena la sem illa de su
propia transform acin. La clave se encontraba en el desarrollo gradual
de una econom a basada en el dinero corriente que rem plaz la econ o
ma de trueque de la edad feudal media, lo que dio lugar a la creacin
de fortunas basadas no slo en la tenencia de tierras, quebrando as el
m onopolio econm ico de la nobleza feudal. La econom a agrcola autosuficiente com enz a ceder, en relacin con lo que Eisenstadt denom ina
"desarrollo de recursos de flotacin libre" y surgim iento del predom i
nio de grupos urbanos y rurales no adscritos.35 La nueva fortuna basa
da en el intercam bio de m ercaderas se concentraba en las ciudades m e
dievales, que gracias a su poder econm ico podan sacudir la sujecin
que los seores feudales les im ponan y establecer sus propias esferas de
poder. Los burgueses m unicipales com enzaron a adquirir experiencia
en el manejo de los negocios, finanzas y prestacin de servicios adm inis
trativos bsicos. La organizacin de los artesanos en grem ios o herm an
34 C h a p m a n , The Profession o f G overnm ent, pp. 13-14.
35 E ise n sta d t, " B u reau cracy an d P olitical D evelop m en t" , en la ob ra d e Jo se p h La P alom bara, c o m p ., Bureaucracy an d Political D evelopm ent , P rin ceton , N u ev a Jersey, P rin ceto n
U n iv ersity P ress, p. 106, 1963.

226

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

dades m ovilizaba capacidades especializadas, si bien de m anera rgida y

esttica que lim itaba la com petencia y la innovacin.
El feudalism o alentaba los esfuerzos continuos de reyes y prncipes
por extender sus dom inios y aum entar la dependencia de los notables
del reino, m ientras stos al m ism o tiem po trataban de obtener garantas
de derechos o extensin de privilegios a cam bio de los servicios que de
ellos se esperaban. Hacia fines del Medievo, este proceso produjo reina
dos con serias necesidades territoriales y diferencias ms marcadas de
poder sobre la nobleza de m enor rango. El surgim iento de las ciudades
medievales autnom as con su nueva poblacin de clase media ofreca la
oportunidad de formar alianzas entre los m onarcas am biciosos y los in
tereses urbanos contra la vieja aristocracia. M utuam ente ventajosa para
las m onarquas en ascenso y las ciudades en crecim iento, la alianza ace
ler la destruccin de los patrones m edievales de autoridad poltica, que
finalm ente seran rem plazados por los regm enes m onrquicos absolu
tistas organizados segn conceptos de nacionalidad.

u r g im ie n t o d e l a s m o n a r q u a s a b s o l u t is t a s e u r o p e a s

La conversin de los patrones polticos del M edievo en m onarquas na

cionales se llev a cabo muy gradualm ente, a lo largo de varios siglos, a
diferentes ritm os en diversos lugares.36 Despus del ao 1200, la con so
lidacin del poder real se alcanz por intervalos en Inglaterra, Francia,
Espaa y Europa central. Esto ocurri en Inglaterra antes que en el con
tinente debido, probablem ente, a la conquista normanda. Por otro lado,
el pronto crecim iento de un poder de contrapeso en Inglaterra dio com o
resultado un equilibrio que no se logr en los pases continentales, d on
de los regm enes absolutistas concedieron m s im portancia an al po
der real, com o en Francia, o donde surgieron num erosos principados a
expensas de la unidad general, com o en Alemania.
Durante los 400 aos que se necesitaron para la transform acin de las
m onarquas feudales en m onarquas absolutistas de los siglos xvi a xvi,
los cam bios ms im portantes para nuestros fines son: a) investidura de
soberana en el monarca; b) obtencin de recursos para el m anteni
m iento de la monarqua; c) adopcin del m ercantilism o com o poltica
estatal para el control de la actividad social y econm ica, y d) expansin
y centralizacin de la adm inistracin del gobierno.

36 P ara u n a d e sc r ip c i n in fo rm a tiv a d e e ste p ro ceso , v a se, d e J o se p h R. S trayer, On the

M ed ieva l O rigin s o f th e M odern S ta te , P rin ceton , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iv ersity P ress,
1970, y d e J a m es W. F esler, "The P resen ce o f th e A d m in istra tiv e P ast, en el lib ro d e F esler, A m erica n P u blic A d m in istra tio n : P a tte m s o f the P ast, pp. 1-27, e s p e c ia lm e n te pp. 1-16.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

227

ln el orden feudal, el rey era el primero entre pares, en lugar de ubi 111 se por encim a del resto de la nobleza. Los decretos reales se anuncia
ban en nom bre del rey y su consejo, integrado por los barones del reino,
lo s cuales a su vez tenan gran parte de la responsabilidad de velar por
i|iie los decretos se cum plieran. Este concepto de reinado, prcticam en
te contractual, fue rem plazado por reclam aciones de prerrogativas al
rslilo de la tradicin del Imperio romano.
1.a iniciativa de esta reorientacin se debi a legistas al servicio del
lev, quienes citaron a los rom anos com o precedente para sus alegatos
en favor del poder del rey. Ya para el siglo xm se poda argir lo siguien
te El rey es soberano sobre toda la nobleza; slo l puede em itir ed ic
tos, est a cargo de las iglesias, y la justicia universal se halla en sus m a
nos.37 Las exigencias monrquicas de poder poltico se vieron apoyadas
por una sucesin de juristas que reinterpretaron los conceptos de la ley
romana transfiriendo el im perium rom ano al m onarca e identificando el
imperio de ste con la propiedad privada del individuo.
El derecho a la soberana, argumentaban, estaba investido en el monarca. A su
vez, el monarca era "dueo del Estado y la soberana le perteneca personal
mente; l era el nico que poda ejercerla legalmente, transmitirla a sus herede
ros o disponer de ella de otra forma. [...] La soberana implica el derecho a man
dar, y los dems tienen el deber de obedecer. Las leyes son la expresin tangible
de la voluntad del monarca, y no existe autoridad superior a la cual apelar.38
El rey com parta sus poderes slo con las heredades oligarcas, y la
lucha poltica se haca entre el rey y las heredades, estableciendo el rey
un ascendiente cada vez mayor.
Los recursos m ateriales de que dispona la monarqua deban aum enlarse a fin de satisfacer las solicitudes de soberana. Este proceso fue
Lugo y difcil. Los esfuerzos del rey por im poner tributos encontraron te
naz resistencia tanto por parte de los seores feudales com o de las ciu
dades. En el orden feudal, cada seoro era independiente en materia
financiera. La nica manera en que los reyes feudales podan obtener
londos para gastos especiales, incluida la guerra defensiva, era convocar
.1 una asam blea de las heredades para que dieran su consentim iento.
Los seores feudales exigan una parte de los im puestos recaudados, y
las ciudades, donde se concentraba la m ayor parte de los fondos accesi
bles, trataban de proteger lo que tenan; las ciudades ms ricas eran las
que mejor podan m antener su autonom a.
,7 P h ilip p e d e R em i, se o r d e B e a u m a n o ir, en 1283. C itado p or Jacob y, The Bureaucrali-

xition of the World, pp. 14-15.

,KC h a p m a n , The Profession o f G overnm ent, pp. 15-16.

228

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Un sistem a centralizado de gobierno exiga un sistem a centralizado de

im posicin de tributos. Los m onarcas pronto se dieron cuenta de esto y
trataron de establecer su autoridad im positiva com o principal medida
para acabar con la sociedad feudal. En Francia, por ejem plo, un decreto
real de 1439 prohiba la recaudacin de im puestos por seores feudales
sin el consentim iento del rey. A falta de un m ecanism o adm inistrativo
para la recaudacin de impuestos, al com ienzo sta se llamaba a licita
cin, pero para fines del siglo xvi se haban distribuido funcionarios de
finanzas por todo el reino que actuaban directamente en nombre de la
Corona. Los ingresos obtenidos de estas nuevas fuentes pronto supera
ron con creces la propia fortuna del rey. El establecim iento de la prerro
gativa de im poner tributos tena la doble ventaja de proporcionar los re
cursos materiales necesarios para llevar a cabo la poltica real y al m ism o
tiem po debilitar an ms la autonom a de la nobleza y de las ciudades.
A medida que creci el poder del monarca, tam bin lo hizo la poltica
del creciente control de las actividades sociales y econm icas. La inten
cin al principio fue buscar la seguridad del reino y fom entar las con
diciones favorables al com ercio y la expansin econm ica. E stos objeti
vos com unes formaron la base de las alianzas entre la Corona y las
ciudades, com unes hacia el final del periodo feudal. Finalm ente, el re
sultado sera el sistem a mercantilista de los regm enes absolutistas de
los siglos xvi y xvii. Jacoby describe cm o, bajo la m onarqua centrali
zada, el Estado
se ocupaba de proteger la fortuna de la clase m edia. Surgieron sistem as
m onetarios y de m edidas. Se prohibi la exportacin de m ateria prim a y la
im portacin de productos m anufacturados. Se otorgaron subsidios a ciertas
em presas y se distribuyeron m onopolios com erciales. Se elim inaron los regla
m entos de los grem ios que prohiban la expansin de los negocios. Se con s
truyeron, m ejoraron y m antuvieron cam inos y canales. El m ercantilism o ha
ba nacido.39

El m ercantilism o com o concepto econm ico consideraba que la for

tuna era la base del poder del Estado. La poltica estatal se encam inaba'
hacia arreglos econm icos cuyo propsito era obtener un excedente de
las exportaciones sobre las im portaciones en materia de com ercio exte
rior. Una balanza de pagos favorable se reflejara en una situacin por la
cual el Estado podra acum ular riquezas m ediante la com pra de m etales
preciosos, oro y plata. El fom ento de la m anufactura nacional requera
tanto subsidios com o controles. Las tarifas elevadas de im portacin re
ducan la dependencia de las mercaderas importadas. Las colonias de
39 Ja co b y , The Bureaucratizaion o f the World, p. 18.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

229

ultramar, a medida que se iban adquiriendo, se convertan en fuentes

adicionales de ingresos para beneficio de la potencia colonizadora.
Los objetivos del m ercantilism o en sus diversas m anifestaciones nai kdiales slo podan alcanzarse m ediante una intrincada red de leyes y
t( (-lamentos, los cuales a su vez requeran funcionarios adm inistrativos
especializados capaces de captar las fuentes disponibles de recursos
|>.n a elevar al m xim o la acum ulacin de la riqueza potencial del EstaI'>mercantilista.
Estos acontecim ientos en lo que hace a la base de legitim idad, los
recursos y las polticas econm icas y sociales , por lo tanto, iban acom I'.iados, y de hecho, eran posibilitados, por una extensa renovacin del
.imple aparato de gobierno que priv hacia fines del feudalism o.
Un avance significativo en esta direccin en pocas tempranas fue la
l'i iidual conversin del c o n s e j o r e a l feudal en el consejo privado real que
me cre ms tarde. Este proceso com enz con la adm isin de funcionai ios reales, adem s de la nobleza. Bajo la dependencia del m onarca y
l'.u ticipando con m ucha ms regularidad que los aristcratas, quienes
deban trasladarse desde sus confines del reino para asistir al consejo,
( .tos funcionarios ofrecan al rey una fuente de apoyo para equilibrar a
1.1 nobleza y fortalecer la autoridad del rey. A medida que los consejos se
hirieron ms controlables y ms secretos en sus deliberaciones, la res
ponsabilidad por la adm inistracin en nombre de la Corona recay en
1.1 . com isiones privadas del consejo real. A medida que las m onarquas
absolutistas consolidaron su poder, Espaa, Francia, Prusia, Inglaterra
v otros pases crearon sus propias versiones del sistem a de com isiones
privadas del consejo real para la supervisin de la adm inistracin.
Intre tanto, el alcance de los servicios pblicos y el nm ero de funcioii.ii ios aum ent drsticam ente. En la Edad Media, las principales preoi upaciones del rey haban sido justicia y defensa. Adems, la Corona
hora asum a responsabilidades por una serie de actividades que haban
quedado a cargo de los reglam entos locales desde la disolucin del Im|iei io rom ano.40 El aparato adm inistrativo que hizo posible esta expanMun y centralizacin se consigui, para explicarlo con palabras sencillas,
( mivirtiendo la casa real en servicio real. Para utilizar la term inologa
de Weber, se pas de la adm inistracin patrim onial a la burocrtica.
El rey m edieval, constantem ente preocupado por m antener y ampliar
li dom inio, proteger sus prerrogativas contra las exigencias de la noble/.i v de la Iglesia, adm inistrar sus propiedades, conservar un m nim o de
urden en el reino y liberarse de las m inucias administrativas, dependa
10 "Por p rim era v ez d e sd e el tie m p o d e lo s r o m a n o s, las fin a n za s, la ju s tic ia , las relacioii* s ex terio res, lo s a s u n to s in te rn o s y la d efe n sa fu eron d ife r e n c ia d o s cla ra m en te el u n o
ilel o tro c o n se r v ic io s a d m in istra tiv o s esp e cia liz a d o s." Ibid., pp. 16-17.

230

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

de su propio cuerpo de funcionarios. Los antecedentes de este servicio

al rey, con funcionarios capacitados y con responsabilidades que les au
torizaban a que se les considerara adm inistradores profesionales, se
rem ontan a siglos atrs en la historia del Medievo. H. F. Tout estudia el
crecim iento de la adm inistracin central en Gran Bretaa con cautivan
te detalle. Tout seala que estos primeros adm inistradores,
com o todos los funcionarios pblicos de la poca, eran sim plem ente integran
tes de la casa real. Los escribanos del rey, contadores y adm inistradores perte
necan a la m ism a categora que los cocineros, m ozos de caballeras, ayudan
tes de cocina y valis. El servicio pblico del reino se m ezclaba totalm ente con
el servicio personal del rey. [...] Todava faltaba m ucho tiem po para que se
estableciera la distincin m oderna entre los papeles pblico y privado del rey,
entre los funcionarios que se ocupaban de la casa real y los que desem pea
ban el gobierno del pas.41

Max W eber em ple el concepto de patrim onialism o para caracterizar

este estilo de relacin de autoridad. En la estructura patrim onial de
autoridad, la casa y los d om inios reales estn bajo la adm inistracin
de los servidores personales del rey. En principio, la delegacin de auto
ridad a estos funcionarios se produce por decisin arbitraria del gober
nante, que puede cam biarse cuando l lo considere conveniente. Por
supuesto, en este sistem a el rey m ism o est sujeto a los dictados de la
tradicin.
El paso que va de la exigencia de la suprem aca absoluta a la realidad
dependa del xito que se tuviera para profesionalizar, dirigir y contro
lar un servicio real que pudiera identificarse principalm ente con el m o
narca com o institucin ms que con l com o individuo. Esto requiri
profundas reformas diferentes segn las circunstancias, pero que rin
dieron los m ism os resultados. Leonard D. White cita ejem plos notables:
"Richelieu en Francia, Enrique VIII e Isabel en Inglaterra y el Gran Elec
tor (padre de Federico Guillerm o I de Prusia) se cuentan entre los prin
cipales arquitectos que de las ruinas del sistem a feudal reconstruyeron
el concepto de Estado, de funcin, de vida civil.42
Las experiencias de Francia y Prusia son especialm ente pertinentes
en este contexto, dada la influencia de estos sistem as adm inistrativos en
las burocracias de los E stados-nacin subsiguientes, y la teora burocr
tica de W eber y otros.
Si bien a fin de cuentas Francia produjo la m onarqua europea ms
41 H . F. T ou t, "The E m e r g e n c e o f a B u reaucracy" , e n la o b ra d e R ob ert K. M erton ,
c o m p ., Reader in Bureaucracy, G len co e, Illin o is, F ree P ress, p. 69, 1952.
42 L eo n a rd D. W h ite, The Civil Service in the Modern State, C h icago, U n iv ersity o f C h ica
g o P ress, p. xi, 1930.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

231

t riilralizada, bajo Luis XIV en el siglo x v i i , ello sucedi apenas despus

dr un largo periodo de luchas por establecer la suprem aca de la Corona
.<-I ti c lo que aparentaban ser fuerzas centrfugas. Y para el siglo xm hacom enzado a funcionar un sistem a adm inistrativo jerrquico con ce
bido para hacer cum plir la autoridad del rey por m edio de funcionarios
provinciales especializados en asuntos legales, m ilitares y financieros.
I is dificultades de com unicacin y control tam bin hicieron que Felipe
rl llrrm oso enviara em isarios reales que aum entaran la supervisin, invr .ligaran quejas y trataran de reducir el creciente nm ero de funcion.ii ios. A medida que las fronteras de Francia se am pliaban por matri
monio, conquista o tratado, los mandatarios subsecuentes trataron de
I*>i lalecer los poderes y controlar los exceso de la oficialidad.
l oc a Richelieu, primer m inistro bajo Luis XIII desde 1624 hasta
10-12, consolidar el sistem a por m edio de la oficina del intendente, que
rl convirti de su funcin anterior com o agente interm itente del rey.
Mi/,o del intendente un encargado provincial perm anente de la autoril id real, concentrando en sus m anos considerables poderes que abaritthun im puestos, tutelaje, sum inistros blicos, reclutam iento, obras phli ras, etc.43 Durante el reinado de Luis XIV, despus del siglo x v i i ,
( olbert aum ent la efectividad del sistem a de intendencias y fortaleci
il mximo la monarqua francesa.
Sin em bargo, estas reformas tuvieron slo xito parcial. Parte del pro
blema era la continua resistencia de origen local, pero la principal defii inicia fue que no se cre un cuerpo de funcionarios com petentes que
pudieran manejar la carga que se les im puso. Los intendentes propia
mente dichos posean conocim ientos jurdicos que no se aplicaban muy
l*i. ii a las tareas adm inistrativas, pero el problema principal fue que por
10 general los puestos al servicio real se conseguan por influencia e in11 ij.a y no por mrito, adem s de que se podan vender o legar. El resul
tado fue un aparato adm inistrativo centralizado bajo la firme direccin
lid rey, pero con cargos ocupados por funcionarios de calidad incierta y
no uniforme, quienes consideraban sus intereses creados en sus puestos
t asi com o propiedad privada. El favoritism o y la venalidad fueron las
i laves para obtener puestos en el servicio real de Francia.
Mientras tanto, en Prusia durante el siglo xvii se segua un m todo diI n m te con el fin de captar candidatos para las carreras adm inistrativas.
I labiendo sido uno de los estados ms pobres y atrasados de los estados
l'rrmanos, al final de la Guerra de los Treinta Aos, en 1648, pas por
un periodo de reconstruccin y rpido progreso, bajo una sucesin de
i na tro reyes que gobernaron desde 1640 hasta 1786 y quienes dedicaron
" Chapman, The Profession o f G overnm ent, p. 21.

232

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

gran parte de su atencin a crear y m antener un servicio estatal profe

sional. Federico Guillermo de Brandenburgo (el Gran Elector) com en z
el proceso centralizando y m ilitarizando el pas. Lo hizo m ediante su
consejo privado, al que convirti de cuerpo asesor en cuerpo ejecutivo
que supervisaba departam entos adm inistrativos especializados. El rey
nom br funcionarios asignados a las provincias, que cum plan con ob li
gaciones en asuntos econm icos, fiscales y sociales en nom bre de la au
toridad central.
R econociendo la im portancia de un cuerpo profesional capacitado
para ocupar los puestos del Estado centralizado que estaba creando, Fe
derico G uillerm o com enz a am pliar y mejorar el servicio pblico. Se
form alizaron las reformas que haba iniciado de m anera gradual, esp e
cialm ente ms tarde bajo Federico G uillerm o I (1713-1740), quien cre
ctedras en cam eralism o o ciencias de la adm inistracin en las universi
dades alem anas, e instaur el requisito del diplom a universitario para
los em pleados pblicos. Se realizaban concursos de oposicin entre can
didatos con buenos antecedentes acadm icos y que haban cum plido un
periodo de prctica. "Ciertamente, Prusia tiene la distincin escribe
Gladden de ser el primer Estado m oderno en elaborar e introducir un
sistem a de exm enes para el servicio pblico en el que participaran tan
to la adm inistracin central com o los departam entos involucrados, y
que com prenda exm enes escritos y orales en m aterias tanto tericas
com o prcticas."44
Se tom aron m edidas sim ilares para regularizar y controlar los asun
tos pblicos. Segn Hermn Finer,
diferentes reglam entaciones establecan con precisin las horas de trabajo,
los procedim ientos y el nivel de secretos oficiales que se confiaban a cada car
go. Quedaba prohibido obtener em pleo fuera del m bito pblico, la acepta
cin de obsequios estaba prohibida, los funcionarios im positivos tenan prohi
bido com prar m ercaderas confiscadas, y los que m anejaban dinero deban
depositar una garanta. Los funcionarios que tenan contacto con el pblico
tenan rdenes de ser corteses. El funcionario deba residir en las vecindades
de su trabajo y sus periodos de licencia estaban rgidam ente controlados. '
Exista una serie de pesadas m ultas, que por cierto se aplicaban, por infrac
ciones al reglam ento. Se introdujo una calidad espartana al servicio pblico.45

Finer resume la importancia de las reformas mencionadas de la siguien

te manera: Se profesionaliz la adm inistracin del Estado, es decir, sta
44 G la d d en , A H isto ry o f P u b lic A d m in istr a tio n , vol. II, p. 163.
45 H erm n F in er, The T heory a n d P ractice o f M o d e m G o v e rn m e n t, ed . rev isa d a , N u ev a
York, H olt, R in eh art & W in sto n , p. 7 3 1 , 1949.

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

233

dependa de un grupo de personas em pleadas para realizar un trabajo

especial, que desempeaban actividades exclusivamente al servicio del Es
tado, reguladas y disciplinadas para alcanzar sus objetivos especficos".46
El servicio pblico prusiano lleg a su cum bre durante el reinado de
Federico el Grande (1740-1786), declinando despus por exceso de m ili
tarizacin y por dem asiada dependencia del liderazgo personal del rey,
que los sucesores de Federico no proporcionaron. H acia fines del siglo
x v i i i , los aspectos positivos del sistem a adm inistrativo creado por los
monarcas prusianos pasaron a segundo plano a causa de una tendencia
de la adm inistracin a considerarse com o una casta, y al distanciam iento, a la exclusividad y a la inflexibilidad. Si bien el barn Von Stein llev
a cabo extensas reformas en 1808 despus de la cada de Prusia ante los
ejrcitos de Napolen, la burocracia prusiana nunca recuper su nivel
anterior, que la haba hecho destacarse com o el ejem plo m s notable de
adm inistracin monrquica absolutista.

u r g im ie n t o d e l

s t a d o - n a c i n

La Revolucin francesa y la llegada de Napolen introdujeron vastos

cam bios en la ndole del Estado y en la conduccin de la adm inistracin
pblica. De este periodo de drstica transform acin al com ienzo del si
glo xix surgieron el Estado-nacin com o forma dom inante de sistem a
poltico y la burocracia moderna com o vehculo para conducir los asun
tos de la nacin.
La Revolucin francesa despersonaliz el concepto de Estado. "Los
tericos franceses tom aron el m odelo del Estado patrim onial y rem
plazaron al rey por la nacin. El pas ya no era patrim onio del rey sino
de la nacin, y el Estado era la maquinaria que la nacin m ont para
su propio gobierno y para la organizacin de sus servicios p blicos.47
Con Napolen, el Estado no dej de ser centralizado y autoritario, pero
la lealtad del funcionario pblico pas del monarca a la nacin.
La condicin del funcionario pblico cam bi en el acto. Ya no estaba m s al
servicio de un rey o un prncipe sino de un Estado, e indirectam ente de una
nacin. Se convirti en instrum ento del poder pblico y dej de ser agente de
una persona. Actuaba de acuerdo con la ley, no por los deseos de un indivi
duo, y su lealtad era hacia la ley puesto que la ley era reflejo de la voluntad de
la nacin.48
Ibid., p. 733.
47 C h a p m a n , The Profession o f Governm ent, p. 25.
48 Ibid., p. 26.

234

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEM AS ADMINISTRATIVOS

De esa forma el servicio real se convirti en servicio pblico. El cam

bio se produjo principalm ente en cuanto a lealtad y propsito en lugar
de ser una transform acin hacia el profesionalism o, puesto que la tradi
cin de la carrera de funcionario pblico com o una de las profesiones
ms honorables ya haba sido firmemente establecida en Francia antes
de la Revolucin, y no fue resultado de las reformas adm inistrativas de
Napolen.
El m todo adm inistrativo napolenico haca nfasis en el orden, la je
rarqua, la especializacin y la rendicin de cuentas. Como emperador,
Napolen incorpor m uchas caractersticas m ilitares en una estructura
de com ando estrecham ente integrada que asignaba obligaciones con
claridad y exiga la responsabilidad personal por su cum plim iento. Ade
ms, cre el Consejo de Estado com o cuerpo asesor, renovando para
ello el viejo consejo real. Aunque no tena ms que la funcin de aseso
rar al emperador, lo m ism o el Consejo de Estado ejerca considerable
influencia realizando estudios y recom endando polticas, y gradualm en
te evolucion hacia una situacin de control, ejerciendo supervisin
general sobre el trabajo de las dependencias administrativas.
La estructura administrativa del gobierno central consista en cinco
m inisterios principales (finanzas, asuntos exteriores, guerra, justicia e
interior), asem ejndose al m odelo romano; ms tarde se desdoblaron
funciones del am plio M inisterio del Interior y se crearon otras unida
des. Cada m inisterio se subdivida en agencias y en unidades especiali
zadas, algunas con oficinas directam ente en el cam po, fuera de Pars. S e
reorganiz la jerarqua de las unidades de gobierno territorial, form n
dose un sistem a de tres estratos bajo el M inisterio del Interior. La subdi
visin ms im portante era el departam ento, encabezado por un prefecto
que era el representante principal de la autoridad central y el conducto
para la representacin de los intereses locales en la organizacin cen
tral. Cada departam ento se divida en distritos bajo un subprefecto, y en
la base estaban las com unidades encabezadas por alcaldes com o su s
principales funcionarios ejecutivos. Si bien en todos los niveles existan
consejos representativos, stos no participaban en los asuntos adm inis
trativos, que se organizaban segn un patrn de autoridad firm emente
manejado desde arriba.
Entre las reformas administrativas que introdujo Napolen, ninguna
superaba su marcado inters en la com petencia com o cualidad princi
pal para la seleccin de los em pleados pblicos. Su propia capacidad de
trabajo era prodigiosa y esperaba devocin al trabajo y resultados pro
ductivos de sus subordinados. Aparentemente participaba de manera di
recta en la seleccin de m uchos funcionarios, y m s tarde juzgaba su
desem peo personalm ente. El hincapi se haca en el talento donde-

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

235

i |i i it -1 :i que se le encontrara, sobre todo en los cam pos de las ciencias,

mu temticas e ingeniera. Tena a su disposicin especialistas del rgimen
ii .1 i que lo haba precedido, con experiencia en el cam po de la ingeniei Id i ivil aplicada a las obras pblicas. Napolen form un nuevo cuerpo
N|ei lalizado en m inera y explosivos. A fin de continuar proporcionan
do especialistas capacitados, se cre la Escuela Politcnica. Como los
jmminados de la escuela posean "un prestigio muy diferente del que conlei (an la casta o la clase social" y la escuela prom eta acceso a los p ues
to-. ms altos del Estado, "atraa no slo a los ms inteligentes entre la
i l.r.e media, sino tam bin a los m iem bros de la clase alta, que eran tan
to i apaces com o am biciosos. Chapman dice que, com o resultado, "mu h' de los administradores, cientficos, acadm icos y generales ms promi) lentes del siglo xix se contaban entre los egresados de la escuela".49
( orno observa Gladden,
rl objetivo de N apolen de crear un sistem a sum am ente autoritario y de dol.ii lo de una adm inistracin eficiente fue un logro notable, teniendo en cuenta
l.i m agnitud de la tarea y el p oco tiem po de que dispona. M ediante una jui[ i losa seleccin entre las instituciones antiguas, m odificadas para servir a los
propsitos del m undo que estaba creando a lo largo y ancho de Europa, intro
dujo orden en el caos y un nivel de eficiencia adm inistrativa m uy superior al
ili la era que le precedi. [...] Pero tena todos los defectos de un sistem a que
ti ultim o trm ino dependa del favoritism o selectivo del lder y de las decisionr-t inapelables procedentes de arriba que no podan m odificarse, com o no
lun a por iniciativa del propio lder.50

t on todas sus virtudes y defectos, ste fue el primer sistem a adm inisliatlvo de gobierno al estilo del E stado-nacin occidental que Weber cai mi leriz com o burocrtico, en contraste con el patrn patrim onial anti i ioi existente en Europa occidental. Weber m uestra punto por punto
Mi-, diferencias. Segn la definicin de Weber, citada en forma abrevia
da por Bendix, la burocracia tiende a caracterizarse por: a) derechos y
"1*1ila cio n es definidos, asentados en reglam entos escritos; b) relaciones
de autoridad entre los puestos, ordenadas sistem ticam ente; c) nom bra
m ientos y a scen sos, regulados y basados en acuerdos contractuales;
/) *apacitacin tcnica (o experiencia) com o condicin formal para la
i (nitratacin; e) sueldos fijos pagados en dinero; f) estricta separacin
utie el puesto y su ocupante, en el sentido de que el em pleado no es
dueo de los m edios de adm inistracin ni puede apropiarse del puesto,
\ /) trabajo adm inistrativo com o ocupacin con dedicacin exclusiva.
11 Ibid . , p. 29.

11<ladden, A

H istory o f Public A dm inistration, vol.

ti, p.

297.

236

ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Generalm ente se considera que esta com binacin de caractersticas es

com n a los sistem as de servicio pblico de los E stados-nacin de Euro
pa occidental. Cada una de estas caractersticas escribe Bendix
constituye una condicin de em pleo en la adm inistracin gubernam en
tal moderna. Puede considerarse que el proceso de burocratizacin es la
im posicin m ultifactica, acumulativa, ms o m enos fructfera, de estas
condiciones para el trabajo desde el siglo xix."51

51 B en d ix , N ation-Building an d Citizenship, p. 109. Para u n a n lisis q u e a clara la form a

en q u e el d esa r ro llo d el E sta d o -n a ci n m o d e rn o ha in flu id o en la a d m in istr a c i n p b lica
co n tem p o r n ea , vase, d e N olan J. Argyle, "Public A d m in istration , A d m in istrative T h ou gh t,
an d th e E m e r g e n c e o f the N a tio n S ta te , en la obra d e F arazm an d , H andbook o f Bureau
cracy, c a p tu lo 1, pp. 1-16.

V. LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES

MS DESARROLLADOS

Caractersticas generales y sistemas

administrativos clsicos
D a d o s los antecedentes histricos de las lneas dom inantes de evolucin
en el proceso de desarrollo poltico y adm inistrativo, y puesto que este
proceso se identifica con la experiencia europea occidental moderna,
debem os exam inar desde ms cerca las principales caractersticas ac
tuales de dichos regm enes polticos y de otros com o ellos. Tam bin de
beramos analizar algunos de los atributos com unes de sus burocracias
pese a diferencias individuales im portantes, que pueden distinguirlas,
i orno grupo, de los pases m enos desarrollados en lo poltico. De ah po
demos proceder a exam inar en mayor detalle algunos de los pases ms
lepresentativos. La adm inistracin pblica en los pases a los que lla
mamos desarrollados no padece de falta de atencin. M ucho es lo que
se sabe y lo que se ha dicho sobre estos sistem as adm inistrativos. N u es
tra tarea consiste en caracterizar brevem ente el sistem a adm inistrativo
en unos cuantos pases, mostrar las diferencias entre ellos y distinguir
los com o grupo, con respecto a la adm inistracin pblica, de los pases
en desarrollo. Esta brevedad no nos perm ite ser todo lo am plios y expl1 1 tos que un tratam iento ms extenso exigira.

C a r a c t e r s tic a s p o ltic a s y a d m in is tr a tiv a s c o m u n e s

Un elevado nm ero de estudiosos de la poltica com parada ha descrito,

en trm inos bastante coincidentes, las caractersticas com unes de los
pases desarrollados de Europa occidental y de otras partes del m u n d o.1
1.
El sistem a de organizacin del gobierno es altam ente diferenciado
y l uncionalm ente especfico; la asignacin de funciones polticas se rea
liza por mrito, no por adscripcin, lo que refleja las caractersticas genei ili/.adas de la sociedad. Entre otras cosas, esto significa una burocracia
1
E n tre e llo s p o d e m o s m e n c io n a r a H erm n F iner, "The Civil S erv ice an d th e M od ern
S ta te, The Theory and Practice o f Modern G overnm ent, ed . rev., N u e v a Y ork, H en ry H olt
.m d Co., c a p tu lo 27, pp. 7 0 9 -7 2 3 , 1949; L eonard B in d er, Irn: Political D evelopm ent in a
( 'hanging Society, Berkeley, C alifornia, U niversity o f C alifornia P ress, pp. 46-48, 1962; Josep h
t .iP a lo m b a ra , " B u reau cracy an d P olitical D evelop m en t: N o te s, Q u eries, an d D ilem m as" ,

237

238

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

con un alto grado de especializacin interna v una norma basada en la

com petencia o el mrito para el reclutam iento de personal.
2. Los procedim ientos para la toma de decisiones polticas son en
gran m edida seculares y racionales. El poder de las lites tradicionales
se ha visto dism inuido y la fuerza de los valores tradicionales se ha debi
litado. Esta orientacin se refleja en un sistem a legal predom inante
m ente secular e im personal.
3. El volum en y alcance de la actividad poltica y adm inistrativa son
extensos, llegando a todas las esferas de vida en la sociedad, y la tenden
cia es a la am pliacin.
4. Existe un alto grado de correlacin entre el poder poh'tQ_y..LaJLegitimidad, que se asienta en un am plio y efectivo sentido de identificacin
del pueblo con el Estado-nacin. Este sistem a hace m enos probable una
prolongada discrepancia entre poder y legitim idad, y es ms eficaz en
el sentido de que las relaciones de poder se traducen a m enudo en legiti
m acin y con m enor frecuencia quedan fuera de la esfera poltica".2
5. El inters y la participacin del pueblo en el sistem a poltico son
am plios, lo cual no forzosam ente significa participacin activa de la ciu
dadana en la tom a de las decisiones polticas. El concepto de desarrollo
poltico no se relaciona con algn rgim en ni ideologa en particular; no
im plica, por ejemplo, dem ocracia y gobierno representativo. Sin em bar
go, una de las caractersticas de las sociedades en vas de m oderniza
cin es que por lo com n la m odernizacin com ienza con la autocracia
o la oligarqua y procede hacia alguna forma de sociedad de masas: de
m ocrtica o autoritaria.3 En la sociedad de masas, el alcance de la par
ticipacin popular efectiva en el proceso de las d ecisiones polticas pue
de ser extenso, o verse muy lim itado por el dom inio de un grupo de
lite.
pp. 34-61, en la s pp. 39-48, y S. N. E isen stad t, "B ureaucracy and P olitical D e v elo p m en t, pp.
9 6 -1 1 9 , en la s pp. 9 8 -1 0 0 , en la ob ra d e Jo se p h La P alom b ara, c o m p ., Bureaucracy and
Political D evelopm ent , P rin ceto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iv ersity P ress, 1963; R ob ert
E. W ard y D an k w art A. R u stow , co m p s., Political M odem ization in Japan and Turkey, P rin ce
ton , N u ev a Jersey, P rin ceto n U n iversity P ress, pp. 3-7, 1964; S ta n ley R o th g ia n , H ow ard
S ca rro w y M artin S c h a in , B u rea u cra cy an d th e P o litica l S ystem ", European Society and
Politics, S t. P aul, M in n eso ta , W est P u b lish in g Co., c a p tu lo 16, pp. 3 2 2 -3 2 5 , 1976; M attei
D o g a n , "The P o litica l P o w er o f the W estern M andarins: In tr o d u c tio n , e n la ob ra d e M. Dogan, The M andarins o f Western Europe, N u eva York, Joh n W iley & S o n s, pp. 3-24, 1975; Joel
D. A b erb ach , R o b ert D. P u tn am y B ert A. R o ck m a n , " In trod u ction , B ureaucrats an d Politicians in Western D em ocracies , C am b ridge, M a ssa ch u se tts, H arvard U n iv ersity P ress, pp.
1-23, 1981; E zra N. S u leim a n , "In trod u ction , en el lib ro d e E. N. S u leim a n , co m p ., Bureau
crats an d Policy Making: A Com parative Overview, N u ev a Y ork, H o lm e s & M eier, pp. 7-9,
1984; y J a m es W. F esler, "The H ig h er P u b lic S erv ice in W estern E u r o p e , en la ob ra de
R alph Clark C h an d ler, c o m p ., A Centennial H istory o f the Am erican A dm in istrative State,
N u ev a York, T h e F ree P ress, c a p tu lo 16, pp. 5 0 9 -5 3 9 , 1987.
2 B in d er, Irn, p. 47.
3 W ard y R u sto w , Political M odem ization , pp. 4-5.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

239

I n las burocracias de estos cuerpos polticos es posible anticipar caitn td sticas de contrapartida, pese a variaciones de im portancia en el
IMirn burocrtico de un pas a otro.
/ El servicio pblico de un sistem a poltico desarrollado es am plio,
hu piejo y activo, puesto que se entiende que su m isin es aplicar las
lit isiones de quienes tom an las medidas polticas. En otras palabras,
trndr los atributos que Weber especificaba para la "burocracia ideal,
hu luidos tanto los requisitos estructurales com o las tendencias de conllm la que l m encionaba.
i. La burocracia ser sum am ente especializada y abarcar la mayora
de las ocupaciones y profesiones representadas en la sociedad. En esto
Re reflejan tanto el alcance de las actividades gubernam entales en un r
gimen poltico desarrollado, com o los requisitos tcnicos para el xito
t u la puesta en prctica de los programas del gobierno.
La burocracia mostrar un marcado sentido de profesionalizacin,
tunto en el propsito de la identificacin con el servicio al bien com n
i orno en el de pertenecer a un grupo profesional o especializado ms redui ido, com o el derecho, la ingeniera nuclear o la asistencia social. Esta
I i spectiva profesional surge de una com binacin de factores, com o las
lioi mas de com petencia que se aplican para reclutar personal y los antei pdentes com unes en capacitacin y educacin que ello im plica para las
diversas especialidades, orgullo por el trabajo que se hace y su calidad,
\ orientacin hacia el servicio pblico com o carrera, en contraste con el
ti abajo en la vida privada. Es probable que los valores positivos del ser
v io pblico asociados con la profesionalizacin vayan acom paados
de tendencias hacia la autoproteccin burocrtica. A esa conducta se le
lia calificado de disfuncional, pasiva, autodestructiva y patolgica. Es el
reverso de la medalla del profesionalism o en la burocracia.
I. Puesto que el sistem a poltico en general es relativam ente estable y
maduro y la burocracia ms desarrollada, el papel de sta en el proceso
poltico es bastante claro. La conveniencia de una lnea de dem arca i o n entre la burocracia y otras instituciones polticas es por lo general
a> t piada, si bien a veces la lnea puede ser borrosa. Algunos indii adores sealan hacia una transferencia doble de poder en aos recientes
del poder legislativo al ejecutivo, y del ejecutivo a los niveles supei lores de la adm inistracin pblica , lo cual ha dado com o resultado
una fusin parcial de poder poltico y accin adm inistrativa en las cai leras de em pleados pblicos de alto rango, a los cuales se ha dado en
llamar los m andarines occidentales".4 Sin em bargo, esto no significa
1 "El fu n cio n a rio p b lic o d e alto n ivel q u e d e se m p e a un p ap el im p o r ta n te tie n e u n a
Ih i so n a lid a d hbrida: m e d io p o ltica y m e d io a d m in istra tiv a . C o m o el d io s r o m a n o Jano,
llfiio d o s ca ra s. E s sim ila r a lo s m a n d a rin es d e la a n tig u a C h in a im perial." M attei D ogan ,

240

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

que los burcratas hayan rem plazado a los polticos. En trm inos fun
cionales, la burocracia sigue ocupndose principalm ente de la aplica
cin de los reglam entos, en m enor medida de la form ulacin de dichos
reglam entos, y m enos an de funciones com o la sum a de intereses.
5.
En un rgim en poltico desarrollado, la burocracia se ver sujeta a
un control efectivo por otras instituciones que, en trm inos funcionales,
son especficam ente polticas. Un im portante estudio reciente sobre las
relaciones entre burcratas y polticos confirma que la m ayor parte de
las descripciones de la form ulacin de polticas en el m undo occidental
concuerda en que las polticas deben ser aceptables para la direccin
poltica, que est corporizada en el partido o partidos en el poder. Los
em pleados pblicos necesitan el respaldo de dirigentes polticos para
sus actos.
Desde el punto de vista constitucional, en todas partes los p olticos tienen el
poder de rechazar la asesora de los burcratas, aunque en la prctica dicho
rechazo rara vez se produce. Por lo tanto, la form ulacin de polticas es una
dialctica, por la cual la ley de reacciones anticipadas norm alm ente gobier
na la conducta de los burcratas. En consecuencia, en trm inos polticos e
ideolgicos am plios, la mayor parte de las polticas im portantes refleja la pre
ferencia de la m ayora parlam entaria y partidista.5

Esta situacin se debe en parte a la orientacin especializada de los

burcratas. M orstein Marx presenta la propuesta general de que
las burocracias occidentales de la actualidad son m s diversificadas de lo que
eran antes. A su vez, son m enos capaces de m ontar sus propias cam paas
acerca de problem as generales de poltica pblica. Lo probable es que la acti
vacin se produzca nicam ente cuando los objetivos de la poltica interfieran
con los intereses ocupacionales inm ediatos del servicio civil en general.6

Ms importante an es el hecho de que la burocracia y las institucio

nes que com piten con ella en el sistem a poltico han evolucionado ms
o m enos de manera sim ultnea durante un periodo considerable. El cre
cim iento poltico posiblem ente sea ms equilibrado. Si existe un des
equilibrio, no es probable que la burocracia sea la institucin poltica
que lleve la voz cantante en un rgim en poltico desarrollado; dicha si"The P o litica l P o w er o f th e W estern M andarins: In tro d u ctio n , en la ob ra d e D ogan , co m p .,
The M a n d a rin s o f W estern E u rope, pp. 3-24, en la p. 4.
5 A b erb a ch , P u tn a m y R o ck m a n , B u re a u c ra ts a n d P o litic ia n s in W estern D e m o c ra c ie s,
p. 248.
6 F ritz M o rstein M arx, "The H ig h er Civil S erv ice a s a n A ction G rou p in W estern P o liti
cal D e v elo p m en t, en L aP alom b ara, co m p ., B u reau cracy a n d P o litica l D e ve lo p m en t, P rin c e
to n , N u ev a J ersey, P rin ceto n U n iv ersity P ress, pp. 7 3-74, 1963.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

241

tuacin es m ucho ms probable en un pas en desarrollo. Fred Riggs

hace especial hincapi en la im posicin de un control efectivo de las p o
lticas sobre la burocracia, considerndola una condicin necesaria para
el desarrollo poltico positivo. En su form ulacin anterior haba dicho
que tal desarrollo se produce nicam ente si estas instituciones funcio
nalm ente efectivas logran im poner el control sobre las burocracias, es
decir, si su control efectivo es igual a su autoridad formal. De lo contra
rio, nos enfrentam os a un desarrollo poltico negativo .7 Posteriorm en
te, a estas instituciones de control las llam sistem a constitutivo", pero
c ontinu subrayando su im portancia . 8 Debe sealarse, a la luz de lo que
se ha dicho, que el desarrollo poltico no se identifica con la dem ocracia
ni con el totalitarism o, y que el control efectivo de polticas sobre la bu
rocracia no necesita provenir de las fuentes consideradas apropiadas en
una dem ocracia al estilo occidental. La marca del control burocrtico
en un sistem a poltico desarrollado no es la fuente de la cual proviene el
eontrol, sino el sim ple hecho de que ste existe.

is t e m a s a d m in is t r a t iv o s

c l s i c o s

\ veces la obra de Max Weber ha recibido el calificativo de teora buron tica "clsica. Aqu el adjetivo clsico" aplicado a los sistem as adm i
nistrativos se usa en el sentido de que las burocracias de Francia y Ale
mania, as com o de otros pases europeos continentales, son las que ms
se asem ejan a la descripcin de Weber. En este captulo nos concentrai em os en la Francia y en la Alemania O ccidental contem porneas.
I as culturas polticas de Francia y Alemania son sim ilares en dos asI >eetos fundam entales. Uno es que en los dos ltim os siglos am bos pa
ses han sido vctim as de continua inestabilidad poltica; a m enudo los
regm enes que se han sucedido han tenido orientaciones polticas drslii m ente distintas y el cam bio ha sido repentino, radical y frecuente.
I n Francia signific la violenta term inacin de la m onarqua a causa de
la Revolucin francesa, seguida por la era de Napolen, experim entos
ron la monarqua constitucional alternados con gobiernos republicanos
hasta 1870, y una sucesin de crisis durante la Tercera y Cuarta RepIdu as, culm inando con la Quinta Repblica de De Gaulle en 1958. A partir
de 1789, Francia ha tenido tres monarquas constitucionales, dos imI iei ios, una sem idictadura y cinco repblicas, y la m ayora de las tranIro d W. R iggs, A d m in istr a tio n in D evelopin g C o u n trie s The T heory o f P rism a tic
'"i ii'tv, B o sto n , H o u g h to n M ifflin, p. 4 22, 1964.
I1'red W. R iggs, P rism a tic S o c ie ty R e v isite d , M o rristow n , N u eva Jersey, G en eral Learnliir P ress, 1973, pp. 28-2 9 .

242

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

siciones fueron resultado de actos de violencia. A su vez, Alemania ha

pasado por cam bios an ms extrem os y perturbadores. El surgim iento
de Prusia dio lugar al establecim iento de un Reich unificado bajo Bismarck en 1871, al imperio germ ano hasta 1918, a la repblica de Weimar despus de la primera Guerra Mundial, a la dictadura nazi y a la di
visin de la posguerra en Alemania Oriental y Alemania Occidental, y su
reunificacin en 1990. La herencia poltica alem ana es de desunin,
frustracin y ausencia de una cultura poltica bien establecida.
Por contraste con la falta de continuidad poltica, tanto Francia com o
Alemania han experim entado una continuidad burocrtica y adm inis
trativa notables. La adm inistracin prusiana, reconocida com o predecesora de la burocracia moderna, se convirti en el centro del gobierno en
la Alemania unificada, y este m odelo de adm inistracin perm anece vir
tualm ente sin cam bios. En Francia, el aparato adm inistrativo que se ha
ba creado para servir al antiguo rgim en se transfiri y m antuvo su
lealtad al pas, despus de una breve pausa durante la Revolucin, ya
fuera que el gobierno asum iera la forma de im perio o de repblica. La
estabilidad en materia administrativa ha sido un fenm eno tan caracte
rstico en estos dos pases com o su inestabilidad poltica.
Qu consecuencias ha tenido esto en Francia y en la Repblica Fede
ral de Alemania (antes y despus de la reunificacin) para el funciona
m iento burocrtico, para el alcance de la actividad burocrtica y para el
m antenim iento de controles sobre la burocracia?

La Quinta Repblica francesa

Con la Quinta Repblica, Francia est creando un sistem a de gobierno
que com bina caractersticas antiguas y modernas, en un patrn todava
sin solid ez .9 El Estado perm anece unitario y centralizado, pero tanto en
el gobierno central com o en las relaciones de ste con las localidades se
han producido cam bios importantes.
9 Las p rin cip ales fu en tes sob re el siste m a fran cs in clu yen a Finer, The Theory a n d Practice
o f M odern G overn m en t, ca p tu lo s 29 y 32; R oth m an , S carrow y S ch ain , E u ropean S ociety a n d
P olitics, ca p tu lo 16, pp. 332-342; Alfred D iam ant, "The F rench A d m in istrative System : T he
R ep u b lic P asses but the A dm inistration R em a in s, en la obra d e W illiam J. Siffin, com p .,
T o w a rd the C om parative S tu d y o f P ublic A d m in istra tio n , B lo o m in g to n , In d ian a, D ep artm ent
o f G overn m en t, In d ian a U niversity, pp. 182-218, 1957; F. R id le y y J. B lon d el, P ublic A d m in is
tration in France, Londres, R ou tled ge & K egan Paul, 1964; M ichel C rozier, The B u reau cratic
P h enom en on , C hicago, U niversity o f C h icago Press, 1964, y Strategies fo r Change: The Future
o f French S ociety, C am bridge, M assach u setts, m i t P ress, 1982; Ezra N. S u leim a n , Politics, Po
wer, a n d B ureaucracy in France: The A d m in istra tive E lite, P rinceton , N u eva Jersey, P rinceton
U niversity Press, 1974, y E lites in French Society: The P olitics o f S u rviva l, P rinceton , N u eva
Jersey, P rinceton U niversity Press, 1978; Jerzy S. Langrod, "General P rob lem s o f the French
Civil Service", en la obra de N im rod R aphaeli, com p ., R eadin gs in C o m p a ra tive P ublic A dm i-

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

243

l\n el centro, el sistem a parlamentario multipartidario, con sus frecuen

tes cam bios de gabinetes de coalicin de la Tercera y la Cuarta Repblit .is, le remplazado por un sistema mixto presidencial-parlamentario conIrolado por los partidos centristas-degaullistas entre 1958 y 1981 y por los
sni alistas desde 1981, con la excepcin de un breve periodo de cohabita ion (con un presidente socialista y una coalicin centrista-degaullista en
rl control de la Asamblea Nacional) entre 1986 y 1988, y nuevamente de
I(W3 hasta la eleccin presidencial de 1995. El presidente, elegido por voto
directo desde la enmienda constitucional de 1962, es un jefe de gobierno
c\lraordinariamente poderoso, por lo general capaz de nom inar (excepto
durante el periodo de cohabitacin) al presidente del Consejo de Ministros
\ al propio Consejo de Ministros en un sistem a mixto. Por diversos m to
dos, incluida la prohibicin de que los ministros del gabinete ocupen esca>s parlamentarios, se han recortado los poderes de la Asamblea Nacional
para que el peso de la autoridad pase de la legislatura al poder ejecutivo
v para separar las dos ramas.
Desde el punto de vista estructural, el gobierno central se divide en
ministerios, que en aos recientes han oscilado entre 1 1 y 2 1 ; stos, a su
vez, se dividen en direcciones, que son las unidades principales de op e
racin. ms un gabinete m inisterial o secretariado que asiste al ministro,
adems de diversos organism os consultivos y de control.
Desde la era napolenica, 96 departam entos han constituido las uni<I.teles ms im portantes de gobierno local, cada uno de los cuales cuenta
ron un prefecto com o principal representante del gobierno central. En
una serie de reform as que culm in en 1982 se han tom ado medidas
para lograr la descentralizacin. En opinin de Meny, el resultado ha
ido que los procesos de tom a de decisiones se han com plicado, para
s u ms engorrosos que nunca, pero tam bin m s dem ocrticos " . 10 Enn lstration , B o sto n , Allyn an d B acon , pp. 106-118, 1977; D ou glas E. Ashford, P olicy a n d P olitics
tu l'rance, Filadelfia, T em p le U niversity P ress, 1982; Ezra N. S u leim a n , "From R ight to L el :
llm e a u c r a c y a n d P o litics in France", en su ob ra B u rea u cra ts a n d P olicy M aking: A C om pa<ulive O v e rv ie w , pp. 107-135; P atrick M cC arthy, c o m p ., The French S o c ia lists in Pow er,
1981-1986, W estp ort, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, 1987; S o n ia M azey y M ich ael N ew nm n, c o m p s., M itterra n d s France, Londres, Croom H elm , 1987; Y ves M eny, "France, en el
libro d e D on ald C. R ow at, com p ., P ublic A d m in istra tio n in D eveloped D em ocracies, N ueva
York, M arcel Dekker, cap tu lo 17, pp. 273-292, 1988; Y von n e Fortn, "Country Report: Reflecllo n s on Public A dm inistration in France 1986-1987, G ovem an ce, vol. 1, n m . 1, pp. 101-110,
m o r o d e 1988; D avid W ilsford , " R unning th e B u rea u cra tic S tate: T h e A d m in istra tio n in
I u n c e , en la obra d e Ali F arazm an d , co m p ., H an dbook of C o m p a ra tive a n d D evelopm en t
l'u blic A d m in istra tio n , N u eva York, M arcel Dekker, ca p tu lo 43, pp. 611-624, 1991; W illiam
Sal an, The French P olity, 3a ed., N u eva York, L on gm an , ca p tu lo 8, 1991; Jam es F. H ollifield
v Cloorge R oss, co m p s., S earching for the N ew France, N u eva York, R ou tled ge, 1991, y Jam es
Corbett, T hrough French W in dow s: An In trodu ction to France in the N in eties, Ann Arbor,
M ichigan, T h e U n iversity o f M ichigan Press, cap tu lo 15, 1994.
10
M en y, "F rance, en la ob ra d e R ow at, P u blic A d m in istr a tio n in D eve lo p e d D em ocra
i /es, p. 279. Para u n a n lisis co m p le to , v ase, d e Alfred D ia m a n t, "French F ield A d m in is

244

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

tre el gobierno central y los departam entos se han interpuesto 14 regiones,

cada una de las cuales cuenta con un com isionado de la Repblica encar
gado de coordinar los servicios directos de la mayora, aunque no de todos
los m inisterios. A las autoridades locales se les ha delegado mayor po
der en relacin con los funcionarios encargados de los servicios directos
en los m inisterios centrales. Sin embargo, los servicios directos de estos
m inisterios continan siendo extensos, y 95% de los em pleados est ubi
cado fuera de las oficinas centrales de Pars.
Los burcratas franceses de alto nivel que dirigen esta adm inistracin
todava relativamente centralizada, son los sucesores directos del cuerpo
que no muere", el cual quera crear Napolen y que a su vez tena lazos
con el servicio real del antiguo rgim en. La caracterstica m s notable
de los m iem bros de la lite administrativa francesa es que se les ve
com o integrantes de un cuerpo representante del Estado y que se identi
fica estrecham ente con l, en un cuerpo poltico del cual siem pre se ha
credo que representa un elevado grado de estatism o " . 11 El burcrata se
considera y es considerado com o un funcionario pblico, no com o un
servidor pblico. Hablando por el Estado y actuando en su nombre, tien
de a catalogarse com o poseedor de una parte de soberana que lo auto
riza a exigir atencin respetuosa; esta opinin es com partida, al m enos
parcialm ente, por la ciudadana.
El servicio pblico es una carrera, que por lo general se inicia en la ju
ventud y se sigue hasta la jubilacin; pocas son las personas que entran
o salen de los cuadros adm inistrativos a mitad de la carrera. El acceso a
la burocracia, especialm ente a los niveles superiores, es difcil y se con
sigue siguiendo los canales prescritos. El sistem a de reclutam iento est
estrecham ente relacionado con el sistem a educativo, de m odo que el ac
ceso a las esferas superiores se limita a los que ingresan a la educacin
superior.
Una caracterstica singular de la burocracia francesa es la existencia
de una superlite administrativa, integrada por grupos conocidos com o
grands corps, que en la mayora de los casos proviene de la era napole
nica. Entre ellos se cuentan los principales cuerpos tcnicos, com o el
Cuerpo de Minas y el de Puentes y Carreteras, y cuerpos no tcnicos
com o el Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas y la Inspeccin de Finan
zas. El nm ero de integrantes de cada cuerpo es bastante reducido; por
ejemplo: en 1970, el Consejo de Estado contaba con slo 229 m iem bros,
tration R evisited : T h e B e g in n in g s o f th e M itterran d R efo rm s, en el lib ro d e R o b ert T.
G o lem b iew sk i y Aaron W ildavsky, com p s., The C osts o f F ederalism , N u eva B run sw ick , N u eva
J ersey, T r a n sa ctio n , c a p tu lo 7, pp. 143-164, 1984.
11
V a se, d e P ierre B irn b a u m , "France: P olity w ith a S tro n g S ta te , en el lib ro d e M etin
H ep er, g o m p ., The S ta te a n d P u blic B u reau cracies: A C o m p a ra tive P ersp ective, W estp ort,
C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, c a p tu lo 6, p p. 7 3 -8 8 , 1987.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

245

m ientras que en la Inspeccin de Finanzas se desem peaban 364. "Cada

cuerpo tiene su propia jurisdiccin y una esfera particular de activi
dad . " 12 Sin embargo, los integrantes de estos prestigiosos cuerpos no se
ven lim itados a tareas dentro de sus estrechas esferas de actividad, sino
que con frecuencia se les asigna a puestos influyentes en otras represen
taciones del gobierno. A veces hasta la tercera parte de un cuerpo com o
el Consejo de Estado puede estar repartido en un m om ento dado. En el
caso de la Inspeccin de Finanzas, despus de un periodo inicial de
obligaciones regulares, el em pleado puede asum ir otras obligaciones y
nunca volver a su cuerpo especializado. El Cuerpo de M inas retiene su
prestigio entre los cuerpos tcnicos pese a la declinacin de la ingenie
ra m inera com o cam po de actividad. La pertenencia al cuerpo sirve de
trampoln para ocupar importantes puestos adm inistrativos que no re
quieren dicha especializacin. Todo esto significa que en la realidad es
tos cuerpos sirven para conferir prestigio a los afortunados individuos
elegidos en el m om ento de su ingreso en la carrera burocrtica.
Antes de la segunda Guerra Mundial, la entrada a los escalones su pe
riores del servicio pblico era fragmentada; cada uno de los grands corps
seleccionaba su propia gente, y los m inisterios entrevistaban por sepa
rado a otros em pleados pblicos. En 1945 se realizaron extensos cam
bios a fin de ampliar la base de reclutam iento de personal e introducir
cierta uniformidad en el proceso de seleccin. Debido a la conexin di
recta con el sistem a educativo, estas m edidas produjeron a su vez refor
mas educacionales. Para los administradores no tcnicos, los primeros
pasos consistieron en nacionalizar el instituto de ciencias polticas de
Pars, que era privado, y en el cual los futuros em pleados pblicos haban
recibido su educacin durante dcadas, adems de crear una serie de ins
tituciones locales similares disem inadas por todo el pas. La innovacin
ms importante fue el establecim iento de la Escuela Nacional de Admi
nistracin ( e n a ) , que sirviera de centro com n de capacitacin para fu
turos administradores superiores, con ingreso mediante un examen com n
a todos los egresados universitarios. El propsito era abrir el servicio a
una gam a ms amplia de candidatos, seleccionarlos m ediante un solo
m todo, capacitarlos por m edio de un programa de tres aos de dura
12
E zra N . S u leim a n , Politics, Power and Bureaucracy in France: The A dm in istrative Elite,
p. 2 4 1 . S ig u e: P or ejem p lo, la d e la In sp e c c i n d e F in a n za s c o n s is te e n la verifica ci n d e
lo s in g r e s o s y g a sto s del gob iern o; la del C on sejo d e E sta d o c o n s is te en su p a p el dual
c o m o c o n se je r o del g o b iern o y c o m o tribunal a d m in istrativo; y la d el T rib u n al d e C u en tas,
en su p ap el c o m o corte q u e verifica tod as las cu en tas p b licas. Los cu erp o s so n in stitu cio n es
d e c id id a m e n te in d ep en d ie n tes c u a n d o realizan esta s tareas: tien en su s p ro p io s esta tu to s,
q u e o b lig a n a to d o s su s m iem b ro s, y estn su jeto s a m u y p o ca in te rfer en cia p o r p arte d el
E stad o. As, se ha llegado a con sid erar qu e so n a la vez parte integral d el m e c a n ism o d el E s
ta d o e in stru m e n to s d e s te para co n tro la r su s ab u sos".

246

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

cin una vez seleccionados, y luego distribuirlos entre los grands corps y
los m inisterios, otorgando los puestos ms deseables a los candidatos
ms prom isorios. A la par de estas m edidas, se estableci por primera
vez una direccin central de servicios pblicos y un cdigo uniform e de
derechos y responsabilidades del em pleado pblico.
La opinin general es que con estas reformas se ha logrado m ucho m e
nos de lo que se esperaba . 13 La dem ocratizacin del servicio pblico no
se ha logrado, sobretodo porque el acceso a la educacin superior sigue li
m itndose a los alum nos de las clases altas, con gran concentracin de
egresados provenientes de Pars, antes que de las provincias . 14 Cuarenta
por ciento de los que entran a los grands corps siguen proviniendo de fa
m ilias con tradicin de servicio pblico, especialm ente de rango supe
rior. Una m edida calculada para permitir el ingreso de un nm ero lim i
tado de solicitantes con experiencia ejecutiva en la E scuela Nacional de
Administracin no proporcion todas las oportunidades que se haban
previsto. En 1983, el gobierno socialista de Mitterrand em prendi una
reforma por la cual la quinta parte de los estudiantes que ingresan en la
e n a provendran de los sindicatos y funcionarios locales elegidos que con
taran con 10 aos o ms de experiencia. Sin em bargo, este esfuerzo por
aum entar la diversificacin no dio resultado y fue abandonado.
Los graduados de la e n a tienen acceso a los grands corps y a los m iniste
rios de acuerdo con un orden bien establecido de preferencias. Todos
aspiran a entrar en uno de los prestigiosos cuerpos, pero solam ente 2 0 %
de los egresados rene las cualidades para ingresar a uno de los grands
corps. Los otros entran a los cuerpos de los m inisterios, de los cuales
Finanzas e Interior son los preferidos; los otros, com o Agricultura, Traba
jo y Justicia tienen m ucho m enor atractivo. Como resultado, la distribu
cin de talento es dispareja entre los diversos programas del gobierno.
Si bien el xito fue slo parcial, las reformas de la posguerra consiguieron
cam bios significativos. El objetivo de promover una mira com n entre
la lite administrativa se consigui rem plazando los exm enes separa
dos por un examen com n de ingreso en la e n a , y haciendo que los nuevos
reclutas com partieran el programa de tres aos com binado con un in
ternado para adquirir experiencia prctica, estudios concentrados en
13 Para e v a lu a c io n e s recien tes, v a se, d e G eorge V ern ard ak is, "The N a tio n a l S c h o o l o f
A d m in istra tio n an d P u b lic P olicy-M ak in g in France", International R eview o f A dm in istra
tive Sciences, vol. 54, pp. 4 2 7 -4 5 1 , 1988; y d e Jean -L u c B o d ig u el, "H aute F o n c tio n P u
b liq u e et T r a d itio n s A d m in istra tiv e et P o litiq u e, m im eo g ra fia d o , 24 pp., p rep arad a para
el X IV C o n g reso M u n d ial d e la In tern a tio n a l P o litica l S c ie n c e A s so c ia tio n , W a sh in g to n ,
D. C., 1988.
14 P ara u n a d e sc r ip c i n d el co m p le jo sis te m a fra n cs d e e d u c a c i n su p e r io r y d e la for
m a en q u e su s in stitu c io n e s co n trib u y en a la fo rm a c i n d e la lite, v a se, d e S u le im a n , Eli
tes in French Society, en e sp e cia l lo s c a p tu lo s 2, 3 y 4.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

247

uno de cuatro cam pos (adm inistracin general, adm inistracin econ
mica y financiera, adm inistracin social o relaciones exteriores) y asig
nndolos durante un breve periodo a la industria privada, a fin de ob
tener experiencia sobre la adm inistracin industrial. Sin duda se han
reducido las tendencias separatistas, pese a que la tradicin de los cuer
pos prevalece com o parte de la burocracia.
El periodo de posguerra tam bin ha sido testigo del rem plazo casi to
tal de burcratas en los niveles superiores, en parte debido a la prdida
de recursos hum anos durante la guerra y a purgas en el periodo de la libe
racin, con lo que se abrieron oportunidades a los egresados del nuevo
m ovim iento de reforma administrativa. Es ms, la direccin poltica de
la Quinta Repblica hace hincapi en que la renovacin nacional debe
conseguirse m ediante la experiencia tecnolgica aportada por los tcni
cos que se desem pean en la burocracia, con lo cual m uchos em pleados
pblicos han ascendido a cargos de asesores m inisteriales y a veces a
m inistros propiam ente dichos. Suleim an seala que esta lite no hace
hincapi en la experiencia tcnica estrecham ente especializada, sino
que su xito se basa en su "profunda creencia en la capacidad generali
zada, que es la nica clase de capacidad que permite a uno moverse de un
sector a otro sin conocim ientos tcnicos preadquiridos para un puesto
en particular " . 15 Siguen abundando, sin que las transiciones polticas las
hayan reducido, las oportunidades para la aplicacin de conocim ientos
adm inistrativos. Para citar a Ridley y Blondel:
La adm inistracin pblica sigue siendo el lugar donde se concentran los hom
bres talentosos y em prendedores, la m ejor capacitacin para puestos que no
sean de servicio pblico, y la fuente de un gran poder. Su influencia cultural,
social y econm ica probablem ente haya aum entado con los aos. Ha sido una
de las principales fuerzas, si no es que la principal, de la vida de Francia, y lo
ms probable es que contine sin d o lo .16

En aos recientes tam bin ha surgido una definicin ms clara de la

relacin entre el Estado y los em pleados pblicos. En teora, el em plea
do pblico siem pre ha trabajado en condiciones establecidas unilateral
mente por el Estado, a diferencia de la relacin contractual entre em plea
dos y em pleadores en el m bito privado. Este concepto bsico no se ha
visto afectado por la transicin de m onarqua a gobierno civil o por vai aciones entre los regm enes polticos. En la prctica, durante el siglo
\I X esto signific que si bien los em pleados pblicos reciban ventajas,
c om o seguridad en el trabajo, sueldos generosos y beneficios, al m ism o
Ibid., p. 163.
R id ley y B lo n d el, Public Adm inistration in France, p. 54.

248

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

tiem po se les negaban derechos com o los de los em pleados privados en

materia de sindicacin, negociaciones colectivas y derecho a huelga.
El estatuto del em pleado pblico de 1946, si bien reafirma el concepto
de que las condiciones de trabajo del em pleado pblico las fija el Estado
y ste puede cam biarlas unilateralm ente, en la realidad retuvo los privi
legios anteriores, y reconociendo los derechos negados en otro tiem po.
En consecuencia, el em pleado pblico francs sigue gozando de seguri
dad vitalicia en el trabajo; los nicos m otivos por los cuales puede per
derlo son la im probable declaracin de prescindibilidad (en cuyo caso
se le paga indem nizacin) o despido por razones disciplinarias, y eso
nicam ente de acuerdo con un procedim iento detallado establecido por
tribunales disciplinarios especiales, en los que el funcionario est repre
sentado. Los sueldos estn calculados para m antener la categora y re
conocer las obligaciones pblicas del funcionario, ms que para pagar
por el trabajo realizado, y la rem uneracin, si bien no es extravagante,
es adecuada. Los am plios beneficios incluyen bonificaciones por fam i
lia, diversos programas de seguridad social y generosos planes de retiro
y pensin. Los ascensos y otros cam bios de categora estn controlados,
en gran medida, por el propio sistem a de servicio pblico.
Despus de dcadas de dudas sobre su legalidad, la ley de 1946 reco
noci form alm ente el derecho de los em pleados pblicos para agrem iar
se. Anteriormente las huelgas de em pleados pblicos haban sido decla
radas ilegales, y la reforma de 1946 no especifica con claridad si existe
el derecho a la huelga. Ante la falta de autorizacin o de negacin, el
Consejo de Estado ha decidido que no se pueden tom ar m edidas d isci
plinarias contra un em pleado por el solo hecho de haber participado en
una huelga, pero que los servicios esenciales deben ser m antenidos y los
em pleados de rango superior no pueden plegarse a ninguna huelga. La
sindicacin de los em pleados pblicos ha avanzado notablem ente en el
periodo de posguerra, y de hecho las huelgas de em pleados pblicos son
cosa com n.
Tam bin se ha aclarado la participacin en actividades polticas. La
mayora de los em pleados pblicos goza de libertad para afiliarse y to
mar parte en actividades partidistas. No est prohibido que lo hagan los
que ocupan puestos de responsabilidad, pero no deben revelar su situa
cin de em pleados pblicos ni utilizar inform acin obtenida a travs de
su trabajo. Los em pleados pblicos pueden postularse para cargos elegi
dos por votacin, y pueden desem pearse en la mayora de las funcio
nes locales sin renunciar a sus puestos; pero en el caso de ser elegidos
para la legislatura nacional, deben perm anecer de licencia durante esos
aos, con derecho a retomar su puesto.
En este m arco legal, diversos estudiosos han analizado las caracters-

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

249

litas de la burocracia francesa con profundidad y agudeza. Los ms

I' lacados son Michel C roziery Ezra N. Suleim an.
Crozier considera que la pauta burocrtica de tom a de d ecision es se
,ijusta bien a los rasgos culturales franceses bsicos, pues destacan las
i ualidades de racionalidad, im personalidad y poder absolu to . 17 Crozier
pina que Francia es esencialm ente una "sociedad inmovilizada", lo que
i file ja su conclusin con respecto a las consecuencias de dos actitudes
profundam ente arraigadas y no obstante contradictorias: el d eseo de
evitar, lo ms posible, las relaciones directas de autoridad cara a cara, y
I.i opinin generalizada de la autoridad en trm inos universales y ab so
lutos. El sistem a burocrtico proporciona la manera de reconciliar estas
actitudes contradictorias m ediante el im personalism o y la centralizai in, que com bina la concepcin absolutista de la autoridad con la elim i
nacin de la mayora de las relaciones de dependencia directa. "En otras
palabras dice , el sistem a burocrtico francs es la solucin perfecta
al dilem a bsico que los franceses sienten frente a la autoridad. No pue
den soportar la autoridad om nipotente que les parece indispensable si
i ualquier actividad cooperativa ha de prosperar . 18
Si bien adaptado a los requisitos bsicos de una sociedad estancada,
el subsistem a adm inistrativo francs adolece, segn Crozier, de disfuni iones inherentes. Una es que las decisiones son inadecuadas porque
quienes tom an las decisiones estn muy alejados de los afectados por
ollas. La segunda es que la coordinacin resulta difcil. El tem or al conllicto y a las relaciones cara a cara da lugar a una especie de autocontrol
adm inistrativo para evitar la superposicin de territorios, tem a ante el
cual los adm inistradores superiores en Francia sienten una especie de
"pnico". Crozier sugiere que la causa de esta situacin es "su con cep
cin de la autoridad com o absoluta, que no puede com partirse, discutir
se ni com prom eterse . 19 El ltim o problem a "generalizado y recurrente
es el de la adaptacin al cam bio. Crozier opina que por lo general la res
puesta de una organizacin burocrtica al cam bio se m anifiesta en lar
gos periodos de rutina que alternan con cortos periodos de crisis, un
m odelo particularm ente pronunciado en Francia . 20
17 "Los fr a n c e se s n o p u ed en d ese m p e a r se en s itu a c io n e s a m b ig u a s y p o te n c ia lm e n te
p ertu rb a d o ra s. [ ...] L o q u e tem e n n o e s el c a m b io en s m ism o , sin o lo s r ie s g o s q u e d e b e
ran a su m ir si el e s ta n c a m ie n to q u e lo s p rotege (y lo s lim ita ) llegara a d e sa p a r e c e r . C ro
zier, The Bureaucratic Phenom enon, p. 226.
'* I b id ., p. 2 22.
19Ibid., p. 253.
20 "La d ife r e n c ia en tre F ran cia y o tr o s p a se s o c c id e n ta le s tien e m u c h o m s q u e ver co n
la m a n era c o m o se rea liza el c a m b io q u e c o n el a lc a n c e d e ste . P ara o b te n e r u n a reform a
lim ita d a en F ran cia, u n o se ve o b lig a d o a a ta ca r a to d o el s is te m a , p or lo cu a l s te se ve
a se d ia d o c o n sta n te m e n te . E sto ex p lica la razn d e q u e las reglas d el ju e g o n u n ca se a c e p
ten en su totalid ad . [ ...] La reform a s lo p u ed e lograrse m ed ia n te u n a rev o lu ci n total. [...]

250

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

Crozier opina que los grands corps son los que ms prom eten com o
agentes para el cam bio, alejados de las presiones y capaces de resistir
por lo m enos las crisis menores; sin embargo, esa intervencin tiene po
sibilidades m nim as. La direccin de la reforma generalm ente se orien
ta hacia la mayor centralizacin, puesto que este m todo ha resuelto
crisis anteriores. La participacin de la ciudadana es m nim a o nula.
Los objetivos son paz, orden y arm ona, en lugar de experim entacin
e innovacin. De ah que los grands corps no puedan ser realm ente los
que encabecen el cambio", y que la burocracia se vea obligada a transferir
los principales problem as de cam bio a los form uladores de polticas en
niveles superiores .21
El estudio de Suleim an, ms reciente que el de Crozier, reafirma lo
dicho por ste en los aspectos fundam entales, adem s de ocuparse de
cuestiones adicionales. Suleim an coincide con Crozier en cuanto a la r
gida centralizacin de la adm inistracin francesa y a la urgencia de
hacer reformas adm inistrativas extensas. Tambin confirm a la funcin
central de los grands corps en el aparato adm inistrativo, los cuales que
daron prcticam ente intactos por los esfuerzos reform istas de la pos
guerra. Sin em bargo, refuta la sugerencia de Crozier de que los cuerpos
funcionan com o agentes de cam bio dentro de la burocracia. En vez de
mediar entre la burocracia y el resto del sistem a de gobierno en tiem pos
de crisis, de la evidencia disponible Suleim an interpreta que los cuerpos
son parte integral del sistem a que se resiste al cam bio, y llega a la con
clusin de que la existencia de num erosos cuerpos est indisoluble
m ente ligada al Estado centralizado . 22 Cita el estudio de un caso en el
Corps des Mines que muestra cm o los m iem bros de este cuerpo se las
han arreglado para instalarse en una serie de posiciones adm inistrati
vas claves pese a la importancia decreciente del sector minero. Estas re
des dentro de los cuerpos, sostiene Suleim an, establecen las norm as
por las cuales se juzgan la conveniencia y velocidad del cam bio. Ms an,
puesto que existen num erosos cuerpos y a veces conflictos entre ellos, la
form ulacin de polticas se reduce al denom inador com n m s bajo
entre los cuerpos rivales .23 Como resultado, las rivalidades internas asu
men precedencia sobre los problem as de poltica nacional, lo cual tien
de a retardar los cam bios. Suleim an formula la hiptesis de que si bien
los cuerpos com o entidades organizadas no sirven com o agentes de camPor o tro la d o , lo s m a n ifiesto s r e v o lu cio n a rio s tien d e n a ten er s lo valor s im b lic o y van en
c o n sta n te d e c liv e . Ibid., p. 287.
21 Ibid., p. 255. Los p u n to s d e vista d e C rozier c o n resp ecto a c m o d eb en rea liza rse las
fo rm a s fra n cesa s se p resen tan en Strategies for Change, o r ig in a lm e n te p u b lic a d a en F ran
cia en 1979, en ta n to q u e la tra d u c ci n en in g l s s e p u b lic en 1982.
22 S u le im a n , Politics, Power, and Bureaucracy, p. 271.
23 Ibid., p. 274.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

251

bio, un integrante de un cuerpo podr iniciar el cam bio si ocupa un

puesto im portante en una reparticin fuera del cuerpo, y usar su red de
apoyo dentro del cuerpo al cual pertenece en favor de la nueva poltica,
siempre y cuando los intereses del propio cuerpo no se vean amenazados.
En resumen, Suleim an parece m enos optim ista an que Crozier sobre
las perspectivas de un cam bio que se inicie dentro de la propia burocra
cia, salvo en circunstancias especiales.
Una pregunta interesante que Suleim an formula es si la clase social a
la que pertenece el funcionario afecta su actitud y com portam iento
com o burcrata. Despus de confirmar que los funcionarios superiores
siguen proviniendo en su mayora de las clases alta y media, recopila y
analiza los datos disponibles en cuanto a la correlacin entre nivel socio
econm ico y desem peo burocrtico . 24 "Su conclusin preliminar es que,
en vista de la falta de evidencia de divisin de opiniones y actitudes por
clase social, las actitudes y el com portam iento de los funcionarios p
blicos superiores que participaron en su estudio no se deben a su clase
social, sino ms probablem ente a su capacitacin com o em pleados p
blicos, a la estructura adm inistrativa propiam ente dicha y al am biente
de trabajo. En consecuencia, Suleim an hace una advertencia sobre la su
posicin de que la representacin proporcional de las clases sociales en
la lite adm inistrativa francesa ocasionar una transform acin radical.
Por lo que ya se ha dicho sobre la funcin del Estado en la sociedad
francesa y de los em pleados pblicos de jerarqua com o agentes del Es
tado, es evidente que los integrantes de la lite administrativa participan
en una amplia gama de actividades que se extiende m ucho ms all de la
sim ple aplicacin de los reglamentos. Dos caractersticas principales de
la burocracia francesa dan cuenta de esto: la perm anencia de las estruc
turas burocrticas y la om nipresencia del personal burocrtico. Ya hem os
exam inado la continuidad adm inistrativa, esp ecialm ente a travs de
los grands corps. Tambin tenem os que examinar la medida en la cual los
miembros de la lite burocrtica ocupan posiciones de poder e influencia
tanto dentro com o fuera de las agencias administrativas del gobierno.
Como podra esperarse, los integrantes de uno de los grands corps o
del cuerpo de un m inisterio casi invariablem ente ocupan el cargo prin
cipal en las direcciones, o divisiones operacionales de cada m inisterio,
si bien esto no es requisito. Para fines prcticos, la seleccin del m inis
tro no se lim ita nicam ente a los em pleados pblicos, sino que en algu
nos casos se extiende a m iem bros de un cuerpo en particular que ha
"colonizado" ese sector de la adm inistracin. Estos factores, adem s de
otros, lim itan en gran medida las posibilidades de eleccin y m antienen
24 Ibid., "Social Class and Adm inistrative Behavior, captulo 4, pp. 100-112.

252

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

firm emente dichas posiciones claves en m anos del servicio pblico, por
lo cual el m inistro en turno depende en gran m edida de los adm inistra
dores profesionales claves que encabezan las direcciones .25
El servicio en la institucin singularm ente francesa del gabinete m i
nisterial ofrece otro canal para el desarrollo de los em pleos pblicos. El
gabinete es resultado de la costum bre, no de ningn estatuto (salvo por
un esfuerzo fallido de limitar el nm ero de integrantes a 1 0 ), y est for
m ado por funcionarios seleccionados por el m inistro y que sirven a su
conveniencia. La funcin del gabinete ha cam biado con el correr del tiem
po, pero por lo general ste se considera una barrera o interm ediario
entre el m inistro y las figuras polticas externas, por un lado, y el apara
to adm inistrativo interno perm anente, por otro. Pese a su reducido ta
mao, el gabinete tiene su propia jerarqua, encabezada por el director,
quien es la figura principal despus del ministro, varios m iem bros de
enlace con direcciones especficas, y un nm ero inferior que se ocupa
de asuntos externos o que mantiene una estrecha relacin de trabajo con
el ministro.
Los com entarios sobre el valor de estos gabinetes varan. Algunos los
consideran una creacin positiva que contribuye a la efectividad del
m inisterio, mientras que otros los consideran un m ecanism o concebido
para afrontar las deficiencias del sistem a m inisterial, pero agravndolas
en la prctica; parece existir un acuerdo, sin em bargo, en que la funcin
del gabinete es fundam ental, que est en crecim iento y que genera con
flictos. El autor de un inform e reciente dice que los gabinetes m inisteria
les son sim ultneam ente producto y reflejo del sistem a adm inistrativo
francs en general y que los m iem bros del gabinete ocupan una p osi
cin privilegiada en el gobierno, debido a la asesora que prestan, a las
d ecisiones que preparan y al cum plim iento que supervisan .26
Si esta opinin es correcta, el hecho de que los em pleados pblicos
predom inen en estas asignaciones es evidencia im portante de la esfera
de actividades de los administradores superiores. En la Quinta Repblica,
hasta el ao 1981, 90% de los integrantes de los gabinetes m inisteriales
eran em pleados pblicos, com parados con 60% durante la Tercera Re
pblica. La proporcin ha dism inuido en cierta m edida durante la era
de M itterrand ,27 pero sigue siendo alta. El prom edio de servicio en un
25 S u le im a n afirm a q u e en un rg im en p a rla m en ta rio c o m o el d e la C uarta R ep b lica , el
p o d er real d e lo s fu n c io n a r io s p b lic o s se e n cu en tra en la o b str u c c i n , y c ita la o b ser v a
ci n h ech a p o r un director: "C uando u n m in istr o q u iere h a cer a lg o im p o sib le , s lo d e b e
m o s d e c ir bueno, y lo m s p rob ab le e s q u e n u n ca v o lv a m o s a e s c u c h a r n ad a m s so b re
e llo . Ibid., p. 167.
26 J ea n n e S iw ek -P o u y d essea u , "French M in isterial Staffs", e n la o b ra d e D o g a n , The
M andarins o f Western Europe, pp. 2 0 8 -2 0 9 .
27 V a se, d e S u le im a n , "From R ight to Left: B u reau cracy an d P o litics in F ra n ce, p. 122.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

253

||itbnete m inisterial es de tres aos. Esto se est convirtiendo en parte

I r la carrera de un burcrata con aspiraciones; alrededor de la mitad de
l<is integrantes de los grands corps cuentan con dicha experiencia, por lo
general en etapas relativam ente tempranas de sus carreras.
Suleim an analiza con cuidado el conflicto y la tensin entre los gabi
netes m inisteriales y los directores de direcciones dentro de los m inistei ios, conflictos que existen a pesar de las sim ilitudes en antecedentes y
ipacitacin de las personas en los dos grupos. l encontr una marcada
hostilidad de parte de los directores hacia los gabinetes y una falta recI>i <>ca de confianza hacia los directores por parte de los integrantes de
los gabinetes, lo cual refleja opiniones am pliam ente divergentes entre los
dos grupos acerca de cul debera ser su nivel de autoridad y en cuanto
.1 la relacin entre poltica y adm inistracin. El poder del gabinete tienle a ejercerse en nombre del ministro, teniendo en cuenta la poltica genei al del gobierno. La esfera de autoridad de los directores es ms estrecha
v tiene poco que ver con cuestiones de poltica general. Los directores
opinan que la poltica y la adm inistracin son "dominios diferentes que
pocas veces entran en contacto entre s y que, de cualquier manera,
deberan siem pre m antenerse separados. Los integrantes de gabinetes
creen que "los dos dom inios no pueden separarse en los niveles superioics del sistem a administrativo, donde se preparan las decisiones y se
presentan opciones para consideracin del m inistro .28
Aunque Suleim an considera que este conflicto refleja dos percepcio
nes radicalmente opuestas de la funcin, seala que los funcionarios que
desem pean estos papeles en apariencia incom patibles en diferentes eta
pas de sus carreras son casi siem pre em pleados pblicos. "Son las m is
mas personas; sim plem ente cam bian de puesto y, por lo tanto, de fun
cin. Suleim an llega a la conclusin de que es peligroso hablar de una
"mentalidad" administrativa cuando existe tal diversidad de percepciones
entre los funcionarios superiores que han com partido una experiencia
com n de socializacin". Las lealtades pueden cam biar con relativa fa
cilidad. Los integrantes de gabinetes que llegan a directores "adoptan
posturas totalm ente distintas de las que tenan cuando estaban en el ga
binete. [...] Desde luego, los intereses de un em pleado pblico cambian
con el puesto que ocupa en la jerarqua poltico-adm inistrativa, y su per
cepcin de su funcin tam bin cam bia " . 29
Los em pleados pblicos no slo tienen el virtual m onopolio de los car
gos im portantes en las direcciones y en los gabinetes ministeriales, sino
tam bin en aos recientes, especialm ente desde el com ienzo de la Quin28 S u le im a n , Politics, Power, an d Bureaucracy, p. 222.
2g Ibid., "The C ab in et an d the A d m in istration : P olitical an d A d m in istra tiv e R oles in the
H ig h er Civil S ervice", c a p tu lo 9, pp. 2 0 1 -2 3 8 , p a rticu la r m en te las p g in a s 20 2 , 233 y 234.

254

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

ta Repblica, han sido nom brados con creciente frecuencia a m in iste

rios claves; en algunos gobiernos recientes, ms de la tercera parte de los
m inistros provino de las filas de los em pleados pblicos. La transicin
al socialism o en 1981 no cam bi esta tendencia, sino que slo cam bi a
algunos adm inistradores de la lite por otros m s a tono polticam ente
con el gobierno de Mitterrand. Han ocurrido cam bios sim ilares duran
te los periodos de cohabitacin, cuando el primer m inistro y el presidente
no han sido aliados polticos. Se ha d icho que la Quinta R epblica es
la Rpublique des fonctionnaires, y Mattei Dogan dice que los pasillos de
los m inisterios se han convertido en el paraso de los m andarines m o
dernos .30
Por ltimo, debe sealarse que los em pleados pblicos franceses, espe
cialm ente los que han logrado ingresar en uno de los grands corps, ocu
pan numerosos puestos influyentes que no son de los ministerios de gobier
no. Entre dichos em pleados se encuentran tres de los cuatro presidentes
de la Quinta Repblica y todos los primeros m inistro de la m ism a entre
1958 y 1984. Cada vez con mayor frecuencia, m uchos m iem bros de la
Asamblea Nacional provienen de las filas de ex em pleados pblicos. Tras
la victoria socialista de 1981, la proporcin alcanza casi 50% de los dipu
tados elegidos a la Asamblea. El liderazgo en la m ayora de las industrias
nacionalizadas est en m anos de em pleados p blicos .31 Con frecuencia
se ha dado el caso de funcionarios pblicos que a mitad de carrera han
ocupado puestos en el sector privado. Esta am pliacin, ms notable du
rante la Quinta Repblica, justifica la referencia de Suleim an a la om nipresencia de los em pleados pblicos en todas las instituciones funda
m entales de Francia ,32 y explica la opinin de Ashford de que "Francia
probablem ente se cuenta entre los sistem as adm inistrativos que mejor
com binan los talentos empresariales con los adm inistrativos " . 33
En vista de la prevalencia de los burcratas franceses, uno debe pre
guntarse qu significa esto en trm inos de la funcin poltica a largo
plazo de la burocracia y de la efectividad de los controles que se apli
quen sobre ella. Diferentes autoridades ofrecen diversas explicaciones.
La generalizacin ms com n, y que cuenta con abundantes anteceden
tes histricos, es que la burocracia ha sabido com pensar con su com
petencia y continuidad lo frgil y cam biante del liderazgo poltico y ha
tom ado m edidas para m antenerse en orden. De acuerdo con Diamant,
la Repblica pasa, pero la adm inistracin queda " . 34 Ciertamente, antes
30 D o g a n , The M a n d a rin s o f W estern E u rope, p. 11.
31 D a n iel D erivry, "The M an agers o f P u b lic E n terp rises in France", en The M a n d a rin s o f
W estern E u ro pe, pp. 21 0 -2 2 5 .
32 S u le im a n , P olitics, Pow er, a n d B u reau cracy, p. 374.
33 A shford , P olicy a n d P o litics in France, p. 78.
34 D ia m a n t, "The F ren ch A d m in istrative S ystem ", pp. 1 8 2-218.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

255

tic la Quinta Repblica, el control del poder ejecutivo sobre la burocrai'ia era dbil y el control de la legislatura espordico y fragmentario, a
menudo orientado hacia la obtencin de favores o el bloqueo de progra
mas, antes que hacia la orientacin de los esfuerzos burocrticos. Ante
la falta de controles externos efectivos surgieron m ecanism os de "con
trol interno, que se desarrollaron com o autocontroles de la burocracia.
I I Consejo de Estado ha evolucionado gradualm ente hasta ser la instiIlicin ms im portante de este tipo, habiendo asum ido funciones como
la evaluacin de actos adm inistrativos en defensa de los derechos del
i mdadano, asesorando sobre la redaccin de proyectos de ley y decretos
ejecutivos, consultando con m inistros sobre problem as administrativos
v sugiriendo soluciones.
Esta hiptesis de inestabilidad poltica equilibrada por la estabilidad
administrativa ha sido puesta en tela de juicio con creciente frecuencia.
( rozier objeta el contraste sim plificado entre burocracia permanente y
eficaz y gobiernos inestables incapaces de formular y llevar a cabo
una poltica congruente. l opina que esta situacin no es paradjica,
mno reflejo, en el nivel organizacional, de las caractersticas francesas
ilc racionalidad, im personalidad y sentido de lo absoluto, que estn presriites en las medidas surgidas de un patrn de toma de decisiones dentro
ilrl cual el sistem a adm inistrativo dom ina. Sostiene adem s que mientras persista la dom inacin del sistem a adm inistrativo, todo el sistema
poltico estar desequilibrado .35
1\1 estudio que Suleim an hace de la lite administrativa, por ser ms
reciente, permite mostrar un mayor inters en la evolucin del control
poltico sobre la burocracia durante la Quinta Repblica. Suleiman crilu a la opinin de que durante la Tercera y la Cuarta Repblicas el po
dr pas de los polticos a los em pleados pblicos debido a inestabilidad
ministerial, y manifiesta dudas sobre la aseveracin de que las polticas
.1 largo plazo fueron en gran medida obra de funcionarios permanentes,
no de polticos, y afirmando a su vez que por lo general fueron resultado
Ir cam biantes alianzas entre los dos grupos. Adems, arguye que la Quiniit Repblica ha introducido cam bios significativos en el control poltico
sobre la burocracia. El efecto de la supervisin parlamentaria decidida
mente se ha debilitado, com o producto de la relativa im potencia del po I r i legislativo en un sistem a mixto parlamentario-presidencial. El conIrol del ejecutivo se ha reforzado considerablem ente, sobre todo desde
1 1ue los cam bios parlam entarios de 1962 aum entaron los poderes de la
presidencia. En el orden ministerial, ha ayudado el hecho de la estada
prom edio un poco ms larga por parte de los m inistros.
*' C rozier, The Bureaucratic Phenom enon , pp. 251 263.

256

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

Cada vez est ms claro que la caracterstica ms im portante que afec

ta el funcionam iento del sistem a mixto presidencial-parlam entario de la
Quinta Repblica no es que un partido poltico dom inante o una coa
licin controle tanto la presidencia com o la Asamblea Nacional. John R.
Rohr ha presentado evidencias de que quienes elaboraron la actual Cons
titucin tenan la intencin de colocar a un prim er m inistro a la cabeza
del poder ejecutivo, pero la enm ienda de 1962 que dispona la eleccin
directa del presidente propici un papel ms dom inante para este lti
mo, excepto en los periodos de cohabitacin , 36 Como consecuencia, se
ajusta a la realidad hablar de un gobierno presidencial y de un gobierno
del primer ministro, segn sean las relaciones de poder relativas del pre
sidente y del primer ministro. Como ha sealado Robert Elgie, las pe
culiaridades del acuerdo constitucional francs han institucionalizado la
rivalidad dentro del ejecutivo y, por lo tanto, han creado una tensin
constante entre las dos instituciones, al tratar cada una de aum entar su
control sobre el proceso poltico a costas de la otra . 37
El sistem a poltico actual de Francia, com o lo ha descrito adecuada
m ente Suleim an, contina com binando los principales elem entos del
sistem a parlamentario britnico y del sistem a presidencial estaduniden
se " . 38 Cuando la presidencia y el cuerpo legislativo han sido controlados
por un solo partido poltico, ste ha podido gobernar efectivam ente con
un fuerte dom inio de las instituciones estatales, entre ellas la burocra
cia. Los cam bios de poder entre los partidos no han significado rem o
ciones m asivas de los funcionarios de la adm inistracin pblica, pero s
han dado lugar a que en algunas posiciones claves se rem place a algu
nos adm inistradores pblicos por otros. Cuando esto ocurri despus
de la victoria socialista en 1981, Suleim an concluy que haba em peza
do la verdadera politizacin de la adm inistracin, y predijo acerta
dam ente que as com o los socialistas no se oponan a recom pensar a
sus partidarios con cargos importantes, tam poco la derecha lo hara
cuando retornara al poder .39 Fortn estuvo de acuerdo en que esos cam 36 J oh n A. R ohr, " E xecu tive P o w er an d R ep u b lica n P rin c ip ies at th e F o u n d in g o f the
F ifth R ep u b lic, Governance, vol. 7, n m . 2, pp. 113-134, abril d e 1994.
37 R o b ert E lgie, "The P rim e M in ister's O ffice in France: A C h a n g in g R ole in a S em i-p resid en tia l S ystem ", Governance, vol. 5, n m . 1, pp. 104-121, en la p. 113, en e r o d e 1992. E l
g ie id en tifica tres tip o s d e r e la c io n e s en tre el p resid e n te y el p rim er m in istr o en la Q u in ta
R epblica: a) "el lid erazgo p resid en cial p u ro [ ...] en el cual el p resid en te es la fuerza p o ltica
d o m in a n te y e n el q u e el p r im er m in is tr o e s p o c o m s q u e u n lea l se r v id o r p r e s id e n
c ia l; b) "un p r e s id e n c ia lis m o lim ita d o , en el q u e el p rim er m in istr o "trata d e o b te n e r
cierta in d ep en d e n c ia , p ero sig u e lim ita d o p or la situ a c i n p o ltic a q u e fu n c io n a e n favor
del p r e sid e n te , y e ) "el lid era zg o del p rim er m in istr o , en el q u e "el p rim er m in istr o e s la
fu erza p o ltic a p rin cip a l y el p resid e n te d e se m p e a un p ap el se c u n d a r io . Ibid.
38 S u le im a n , Politics, Power, and Bureaucracy, p. 358.
39 "From R ig h t to Left: B u rea u cra cy an d P o litics in F ra n ce, p. 131.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

257

l)los en el poder haran que fueran casi autom ticos algunos cam bios
ile funcionarios " . 40
Kn resum en, la conclusin a la cual por lo general llegan quienes esIuilian el sistem a francs es que, si bien los burcratas franceses desem |HM lan un papel activo y fundam ental en la form ulacin de polticas pblicas, el control ltim o reside fuera de la burocracia com o institucin.
Segn Q uerm onne y Rouban, el servicio civil jerrquico en Francia se
11.1 encontrado tan ligado a la form ulacin de polticas de alto nivel, a
I r. reformas sociales y al desarrollo econm ico, que en la actualidad se
estn uniendo los m undos poltico y adm inistrativo " . 41 Vernardakis conI I icrda y m anifiesta que durante la Quinta Repblica
el papel de los em pleados pblicos superiores en la form ulacin de polticas ha
alcanzado un nuevo nivel. Sin embargo agrega , el ejercicio de control eje
cutivo sobre la burocracia frente al control parlam entario dbil [...] no su gie
re que la burocracia se haya apropiado del poder. Por el contrario, su subordi
nacin en la prctica al ejecutivo dual ha debilitado su relativa autonom a 42

Sin verse fundam entalm ente am enazada en cuanto a su papel en el

sistem a poltico de Francia, pese a su notable capacidad de autoproteccin, a la lite adm inistrativa francesa se ha adaptado a un m ayor desa
lo en su autonom a de lo que ha experim entado en el pasado.

La Alemania reunificada

Las instituciones polticas alem anas difieren de las francesas en algunos

aspectos fundam entales .43 Desde la unificacin del Reich bajo Bismarck,
40 C ou n try R eport: R eflectio n s o n P u b lic A d m in istra tio n in F ra n ce 1 9 8 6 -1 9 8 7 , p. 103.
41 J ea n -L o u is Q u erm o n n e y Luc R ou b an , F ren ch P u b lic A d m in istra tio n an d P olicy
E valu ation : T he Q u est for A cco u n ta b ility , P u blic A d m in istr a tio n R e v ie w , vol. 4 6 , n m . 5,
pp. 3 9 7 -4 0 6 , en la p. 3 9 8 , 1986.
42 "The N a tio n a l S c h o o l o f A d m in istra tio n an d P u b lic P olicy-M ak in g in F ra n ce, p. 4 47.
43 V a se, d e F in er , The T heory a n d P ra ctice o f M o d e m G o v e r n m e n t , c a p t u lo s 28 y 31;
d e R o th m a n , S ca rro w y S ch a in , E u ropean S o ciety a n d P o litics, c a p tu lo 16, pp. 3 4 3-347; d e
H erbert J a co b , G erm n A d m in istr a tio n S in ce B ism a rck , N e w H aven , C o n n ecticu t, Y ale
U n iv ersity P ress, 1963; d e A rnold J. H e id e n h e im e r y D on ald P. K o m m ers, The G o v e m m e n ts o f G erm a n y , 4a ed ., N u ev a York, T h o m a s Y. C row ell C om p an y, 1975; d e R en a te
M ayn tz y F ritz W. S ch a rp f, P olicy-M akin g in the G erm n F ederal B u re a u c ra c y , A m sterd am ,
E lsevier, 1975; d e R en a te M ayn tz, " E xecu tive L ea d ersh ip in G erm any: D isp e r si n o f P o
w er o r K a n slerd em o cra tie?, en la obra d e R ichard R o se y E zra N . S u leim a n , co m p s., Presid e n ts a n d P rim e M in isters, W a sh in g to n , D. C., A m erican E n terp rise In stitu te for P u b lic P o
licy R esea rch , c a p tu lo 4, pp. 139-170, 1980; d e N evil Jo h n so n , S ta te a n d G o vern m en t in the
Federal R ep u b lic o f G erm an y: The E x e cu tive a t W ork, 2a ed ., O xford, P ergam on P ress, 1983;
d e K laus K onig, H. J. von O ertzen y F. W agener, co m p s., P ublic A d m in istra tio n in the Federal
R e p u b lic o f G erm a n y, A m b eres, K lu w er-D even ter, 1983; d e R en a te M ayntz, "G erm n F ed e
ral B u reau crats: A F u n ctio n a l E lite b etw een P o litic s an d A d m in istration " , en la ob ra d e

258

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

Alemania ha tenido un sistem a federal de gobierno, con la excepcin del

periodo nazi. Cuando el pas se dividi al final de la segunda Guerra
Mundial, Alemania Occidental (la Repblica Federal de Alem ania) re
torn al sistem a federal, mientras que Alemania Oriental (la Repblica
Dem ocrtica Alemana) m antuvo, bajo su rgim en del bloque com un is
ta, una estructura unitaria centralista muy sim ilar a la nazi.
Despus de la cada del muro de Berln en 1989, la reunificacin ocu
rri con rapidez. El proceso consisti principalm ente en la absorcin de
la Alemania Oriental por la Occidental al confirm arse la incorporacin
de la Alemania Oriental a la Repblica Federal en octubre de 1990.44
En el sistem a federal alemn, la unidad constitutiva es el Land. Con la
reunificacin, se aadieron cinco Laender con los territorios que haban
form ado la Repblica Dem ocrtica Alemana, lo que hizo que el total as
cendiera a l . Cada Land tiene amplias responsabilidades administrativas
y adjudicativas, pero el gobierno nacional o Reich dom ina en el aspecto
legislativo. Fundam entalm ente, la divisin de funciones con siste en que
las decisiones legislativas ms im portantes las tom a el gobierno central,
que confa en los Laender para la adm inistracin de los programas apro
bados. En consecuencia, solam ente 10% de la burocracia es federal y el
resto se ubica en los servicios administrativos de los Laender.
La Constitucin de Bonn de 1949 tam bin contem plaba un gobierno
S u leim a n , com p ., B ureaucrats a n d Policy M aking, pp. 174-205; d e H ein rich S ied en top f, "West
ern G erm any", en el libro de R ow at, com p ., P ublic A d m in istra tio n in D eveloped D em ocracies,
c a p tu lo 19; d e H ellm u t W o llm a n , "Policy A n alysis in W est G erm a n y s F ed eral G overn
m ent: A C ase o f U n fin ish ed G o vern m en tal an d A d m in istra tiv e M o d em iza tio n ? " , G overn an ce, vol. 2, n m . 3, pp. 23 3 -2 6 6 , ju lio de 1989; d e P hyllis B e n y , C ou n try Report: T h e Or
g a n iza tio n an d In flu en ce o f the C h an cellory d u rin g the S ch m id t and K ohl C han cellorship s",
G o v e m a n c e , vol. 2, n m . 3, pp. 3 3 9 -3 5 5 , ju lio d e 1989; d e Karl K aiser, " G erm anys U n ificatio n , Foreign A ffairs, vol. 70, n m . 1, pp. 179-205, 1991; d e H. G. P eter W allach y R on ald
A. F ra n cisco , U n ited G erm an y: The Past, P olitics, P ro sp ects, W estp ort, C o n n e c tic u t, G reen
w o o d Press, 1992; d e D avid P. C onradt, The G erm n P o lity, 5a ed ., W h ite P lain s, N u eva
York, L on gm an , 1993; d e M ichael G. H u elsh off, Andrei S. M arkovits y S im n R eich , com p s.,
From B u n d esrep u b lik to D eu tsch la n d : G erm n P olitics after U n ifica tio n , Ann Arbor, M ich i
gan , T he U n iversity o f M ich igan Press, 1993, y d e M. D on ald H a n co ck y H elg a A. W elsh ,
G erm n U n ification : P rocess & O u tc o m e s, B ou ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1994.
44
La reu n ific a ci n ha sig n ifica d o un p r o c e so de r e c o n str u c c i n d e la s in stitu c io n e s g u
b ern a m en ta les y a d m in istra tiv a s d e lo q u e h ab a sid o la A lem an ia O rien tal, sig u ie n d o el
m o d e lo d e la R ep b lica F ed eral. E sto ha req u erid o tr a n sfo r m a c io n e s in stitu c io n a le s d r s
tica s en la ex R ep b lica D em o cr tica A lem an a, y ha im p u e s to ca rg a s m u y g ra v o sa s so b re
lo s r e cu rso s d e la R ep b lica F ed eral d e A lem an ia (p a r ticu la rm en te p o r la " tran sferen cia
d e la lite" d el p erso n a l a d m in istra tiv o del O ccid en te al O rien te), p r o b le m a s q u e n o p o
d e m o s estu d ia r aq u . Para u n a n lisis d eta lla d o , v a se, d e K lau s K on ig, " B u reau cratic
In teg ra tio n by E lite Transfer: T h e C ase o f the F orm er G D R , G o v e m a n c e , vol. 6, n m . 3,
pp. 3 8 6 -3 9 6 , ju lio d e 1993; " T ran sform ation o f P u b lic A d m in istra tio n in M id d le an d E a s
tern E u rop e: T h e G erm n C ase, m im eo g ra fia d o , 24 pp., p rep arad o para la 54a C o n feren
cia N a cio n a l d e C a p a cita ci n d e la A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n , 17 a 21 d e
ju lio d e 1993, S a n F ra n cisco , y " A d m in istrative T r a n sfo r m a tio n in E a stern G erm a n y ,
P u b lic A d m in istr a tio n , vol. 71, n m s. 1/2, pp. 135-149, p rim avera/veran o d e 1993.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

259

imrl imentario con una legislatura bicameral, un canciller com o ejecutivii principal y un presidente que se desem peara ms o m enos com o
un monarca constitucional elegido por cinco aos con poderes muy li
lil lados. La funcin de canciller contena am plios poderes. Elegido cada
n.itro aos por el Bundestag o cmara baja de la legislatura, al com ienzo
I' sn periodo, el canciller puede ser removido nicam ente por un voto de
cnsura com binado con la eleccin de un sucesor por mayora absoluta
ilrl Bundestag. Esto ocurri una sola vez, en 1982, cuando un cam bio de
11 (.iliciones entre partidos elim in a H elm ut Schm idt com o canciller y
* lij'i en su lugar a Helmut Kohl. Ms an, el canciller puede solicitar un
vi *lo de confianza cada vez que lo desee y, si no lo obtiene, pedir al pre
sidente que disuelva el Bundestag y llam e a nuevas elecciones. El can ci
ller nombra a los m inistros de gabinete para que sirvan a su placer.
I a estructura ejecutiva bajo el canciller incluye su oficina y a un n
mero variable de m inistros fijado por ste. La cancillera en la actualiil.id consta de un personal jerrquico de unos 1 0 0 em pleados pblicos,
ion un personal de apoyo tres veces ms num eroso y est encabezada por
un director cuyos poderes son inferiores slo a los del canciller. En el
gobierno de Konrad Adenauer, entre 1949 y 1963 la cancillera ejerci
estrecho control sobre los m inisterios: fijaba prioridades para los pro
c la m a s , preparaba rdenes del da para el gabinete y serva com o canal
le com unicacin entre el poder ejecutivo y la legislatura. En gobiernos
posteriores de coalicin, el control por parte del canciller y su oficina se
lian diluido en parte. La im agen del liderazgo que ha surgido ha sido
descrita com o red concentrada en lugar de pirm ide .45
En el pasado, el nm ero de m inistros ha oscilado entre 19 com o m\m o y 12 com o m nim o, y en la actualidad es de 18. El m inisterio tpico
.ilemn es bastante pequeo com parado con el de otros pases. El n
mero de em pleados oscila entre 1 800 y 300, debido a que en m uchos ca
sos el gobierno federal confa en la infraestructura de los Laender para
la provisin de los servicios adm inistrativos necesarios. Com o sealan
Mayntz y Scharpf, la mayora de los m inisterios federales debera con
siderarse principalm ente com o formuladora de polticas, no com o or
ganizacin adm inistrativa con una estructura jerrquica .46 Contraria
mente a lo que sucede en Francia, los em pleados pblicos superiores no
reciben nom bram ientos de los m inistros. Los m inistros federales son
polticos, no burcratas. La carrera del em pleado pblico no lleva a
estos p u estos . " 47 Sin embargo, por lo general los m inistros lo m ism o son
45 M ayn tz, " E xecu tive L ead ersh ip in G erm a n y , p. 144.
46 M ayn tz y S ch a rp f, Policy-Making in the Germn Federal Bureaucracy, p. 46.
47 M ayn tz, " E xecu tive L ead ersh ip in G erm a n y , p. 150. L os a n tig u o s fu n c io n a r io s p b li
c o s p u ed en c o n v ertirse en m in istr o s, y d e h e c h o a s ha su c e d id o , p ero s lo d e sp u s di* q u e

260

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

expertos en su cam po que polticos profesionales, y la rotacin entre m i

nisterios no se da con frecuencia.
La estructura ministerial tpica se organiza a lo largo de lneas de auto
ridad jerrquica, pero permite una considerable descentralizacin de las
operaciones. La capacidad del equipo inm ediatam ente alrededor del m i
nistro es bastante limitada, pero l m ism o selecciona de forma personal,
este pequeo grupo, que por lo com n se retira cuando lo hace el m inis
tro, de m odo que la lealtad hacia l es su marca distintiva. El personal
consiste en un asistente directo y un encargado de prensa o relaciones
pblicas, una oficina que desem pea tareas adm inistrativas de rutina y
uno o dos secretarios. Estos ltim os, generalm ente seleccion ados entre
los em pleados perm anentes del m inisterio, aportan el elem ento ms
fuerte de continuidad y pueden continuar de un m inistro a otro, pero
sin reclamar esta continuidad com o derecho. En aos recientes se cre
el puesto de secretario parlamentario, concebido para que ayude al m i
nisterio con los asuntos parlamentarios, y est ocupado por un integran
te del Parlamento que por lo general es un colaborador poltico cercano al
ministro.
Por debajo del nivel del m inistro y secretarios de Estado, la estructura
por lo general se descom pone en divisiones, las que a su vez se dividen en
secciones com o unidades bsicas de trabajo. Norm alm ente las divisio
nes y secciones se establecen segn los programas ofrecidos y las clien
telas atendidas. La excepcin es que en cada m inisterio existe una di
visin donde se centralizan las funciones adm inistrativas, tales com o
presupuesto, adm inistracin del personal y servicios legales. La mayora
de las secciones operativas es bastante pequea, pero la capacidad de
trabajo del m inisterio, com o sealan Mayntz y Scharpf , 48 se concentra
principalm ente en los niveles inferiores de la jerarqua. La form ulacin
de polticas est descentralizada y cuenta con una capacidad lim itada
para recibir instrucciones desde arriba en cuanto a polticas.
Los burcratas de la Repblica Federal de Alem ania eran los descen
dientes de la oficialidad prusiana de siglos atrs, de los cuales se ha di
cho correctam ente que eran "una lite social reclutada por exm enes de
oposicin y por su dedicacin a la eficiencia y al principio de autocra
cia .49 Esta burocracia, integrada por profesionales con carrera univer
sitaria, ocup una posicin de dom inio durante la industrializacin de
Alem ania en el siglo xix. Durante el Segundo Reich, esta burocracia era
en teora responsable ante el primer m inistro y el monarca; en la prctihan r e n u n cia d o a su s carreras en la a d m in istr a c i n p b lic a , y h an sid o e le g id o s y han
o c u p a d o u n p u e sto en el P a rla m en to federal.
48 M a y n tz y S ch a rp f, P olicy-M a k in g in th e G erm n Federal B u rea u cra cy , p. 64.
49 R o th m a n , S ca rro w y S ch a in , E u ropean S o c ie ty a n d P o litics, p. 342.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

261

i i, la burocracia federal tom aba la mayora de las decisiones de poltica

Interna, apoyada para su puesta en prctica en las burocracias de los
Iuender, que a su vez estaban organizados siguiendo el m ism o m odelo.
I sle sistem a burocrtico adquiri fam a por su com petencia e integri*I.kI y alcanz gran prestigio, pese a que tam bin debe asum ir parte de
I.i responsabilidad por el lento desarrollo de las instituciones de autogo
bierno popular en Alemania.
La arm ona entre la lite burocrtica y el liderazgo poltico se rom pi
luante la Repblica de W eimar y el Tercer Reich nazi. M uchos bur( i . i tas de alto nivel no sentan sim pata por la repblica y, a su vez, no
gozaban de la confianza de sus lderes. Ms tarde, bajo los nazis, los
burcratas tuvieron que servir a los lderes del partido, quienes sospe( liaban de ellos y al m ism o tiem po dependan de ellos.
Despus de la segunda Guerra Mundial, los poderes de ocupacin hi( ieron esfuerzos por reformar el servicio pblico alem n, con un efecto
muy poco duradero. La tendencia ha sido a revertir los patrones burocrticos que tem poralm ente se haban alterado durante los desrdenes
polticos de aos anteriores; por eso, las lneas de continuidad con la
burocracia prusiana son fuertes, pese a que la m ayor parte del territorio
ile Prusia no perteneci a la Repblica Federal de Alem ania antes de la
leunificacin, y a pesar de que despus de la segunda Guerra Mundial
se efectu una venturosa transicin al rgim en parlamentario.
El sector de servicio pblico en Alemania es extenso, abarcando casi
K% de la poblacin y 20% de los em pleados del pas. En la ex Repblica
Democrtica Alemana, 12% de la poblacin trabajaba oficialm ente al
servicio del Estado, proporcin que se est reduciendo de manera sig
nificativa.
Sin em bargo, m enos de 10% trabajaba en la burocracia federal debi
do al apoyo que prestan los Laender; adem s, la tasa de crecim iento del
gobierno federal es ms lenta en la burocracia federal que en reas
com o educacin y salud en el nivel de los Laender.
Los em pleados pblicos alem anes se dividen en tres categoras prin
cipales: em pleados pblicos perm anentes (Beam te), em pleados asala
riados (Angestellte), quienes no gozan de los m ism os privilegios ni seguri
dad en el trabajo, y los trabajadores m anuales (Arbeiter), em pleados por
contrato a plazos cortos. Los Beamte gozan de m ayor prestigio y en teo
ra reciben las asignaciones de m ayor responsabilidad. Sum an 45% de
los em pleados pblicos, y entre ellos hay jueces, profesores y personal
gerencial en correos y ferrocarriles, adem s de los ocupantes de pues
tos superiores en los m inisterios. Si bien el prestigio de los Beam te to
dava los distingue de los dem s, las diferencias entre ellos y los em
pleados asalariados han ido en dism inucin en aos recientes, tanto en

262

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

cuanto a la asignacin de responsabilidades com o a las con d iciones de

em pleo. En la actualidad, los m iem bros de am bos grupos desem pean
funciones idnticas, y las disposiciones en cuanto a la seguridad en el tra
bajo y los beneficios de retiro no son m arcadam ente distintas, si bien
corresponden a diversos sistem as adm inistrativos. Las diferencias res
tantes tienen que ver con la capacitacin, seleccin y patrones de as
censo. En tiem pos recientes se han presentado p roposiciones para uni
ficar en un solo servicio a todas las personas em pleadas de tiem po
com pleto, pero no parece que dichas proposiciones vayan a ser acepta
das en un futuro cercano.
Verticalm ente, el servicio civil se divide en cuatro clases: inferior, m e
dia, interm edia y superior. Cada clase a su vez se divide en num erosas
categoras funcionales, com o adm inistracin general, finanzas, m agis
terio, salud y otros cam pos tcnicos. Cada categora funcional dentro
de una clase norm alm ente incluye cin co rangos, que constituyen la
carrera; los nuevos que entran lo hacen en el escaln inferior del rango
que les corresponde, y existe escaso m ovim iento horizontal entre cate
goras funcionales y muy poca oportunidad de avanzar al rango supe
rior. Segn la evaluacin de Mayntz y Scharpf, este sistem a tiene las
ventajas de la facilidad de com prensin, de la fcil com paracin de pues
tos y de la igualdad de oportunidades de ascenso, pero tiene caractersti
cas que presentan serios problem as para un sistem a flexible de gestin
de personal " . 50
Los Beamte del servicio pblico jerrquico continan caracterizando
a la burocracia alemana, pero ya no reciben la deferencia y el respeto
especiales que se les atribua en otros tiem pos, especialm ente en Prusia.
Segn Mayntz, los em pleados civiles de jerarqua en la actualidad no
gozan de un estatus especial basado en su origen social, en el recluta
m iento ni en el prestigio ocupacional. Por lo general provienen de la
clase m edia o de la clase media alta, sin ser superiores en nada a otros
grupos funcionales de lite, com o los gerentes en la industria, los pro
fesores universitarios o los practicantes de las profesiones liberales, en
tre ellas los abogados . 51
La seleccin de personal para el servicio pblico superior se lleva a
cabo por un principio de escalafn, mientras que una alta proporcin
de los em pleados sigue proviniendo de fam ilias con tradicin de servi
cio pblico. Durante sus carreras, se espera de ellos que estn prepara
dos para ser asignados a puestos que cubren gran variedad de obligacio
nes, especialm ente en la categora funcional de adm inistracin general.
El acceso a estas posiciones en el servicio civil superior se obtiene me50 M a y n tz y S ch arp f, Policy-M aking in the Germn Federal B ureaucracy , p. 52.
51 G erm n F ed eral B u re a u c ra ts, pp. 180, 181.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

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glitinlc un proceso bien definido, por lo general abierto slo a los posee nirs de ttulos universitarios. Tradicionalmente se ha preferido un ttulo
t<n i In veho; en la actualidad, 60% de los em pleados pblicos jerrquicos
llM tveibido capacitacin en alguna rama del derecho, aunque gradualfiirnie se est dando mayor diversificacin, sobre todo en cam pos de
vializacin tcnica. Aun as, las posiciones superiores en la burocracia
Inlrral todava se ocupan con personas que cuentan con conocim ientos

li'ltules.
I ns egresados universitarios seleccionados con base en los exm enes
puales pasan por un periodo de tres aos de entrenam iento dentro
ili l servicio, que com bina la instruccin acadm ica con la preparacin
mii rl trabajo. Los que al final de este periodo aprueban un segundo exaflten entran al servicio para hacer carrera. Debido a lo extenso de la eta| m | >i rparatoria, rara vez una persona puede entrar antes de los 25 aos
I' eilad. Adems de la seleccin que se realiza por m edio de exm enes y
BU g ramas acadm icos, estudios recientes indican una tendencia hacia
In iiutoseleccin; aparentem ente los estudiantes que se sienten atrados
lim i.i el servicio pblico son los que valoran caractersticas tales com o
|* seguridad en el trabajo y los beneficios de la vejez, tareas claram ente
*Mi i ir turadas, exigencias bien definidas en cuanto a tiem po y obligacio
n e s , en lugar de valores com o un trabajo que sea interesante y autno
m o , o que permita destacar en trm inos de ingresos y posicin. Las cai .ii l< rsticas personales del em pleado que entra al servicio pblico, aparte
ilr I.i m otivacin para el rendim iento en el trabajo, son dogm atism o, riiiIr/ e intolerancia de la ambigedad. El servicio civil todava parece
Atraer a los que por disposicin son la versin tpicam ente burocrtica
ilr l.i persona fiel a una organizacin, con una tendencia autoselectiva
"aparenta ser disfuncional desde el punto de vista de las caracterstli .is personales favorables a las necesidades de una form ulacin activa
I. polticas .52
Una vez dentro del sistem a, los ascensos parecen depender de la co m
binacin de dos criterios. Los ms im portantes parecen ser las consiI' tai iones tradicionales entre los em pleados pblicos: antigedad, captiridad profesional, lealtad y relaciones arm oniosas con los colegas.
I isten indicaciones de que los otros criterios son de ndole poltica y
si.ni recibiendo ms peso en la actualidad, incluidos la afiliacin a un
pal lulo, la destreza poltica, el apoyo poltico con que la persona cuenta
II puede conseguir, y las relaciones con uno o m s grupos de clientes
im portantes " . 53 De manera oficial, los criterios en la primera categora
' M aynl/. y S ch a rp f, Policy-Making in the Germn Federal Bureaucracy, pp. 53-54.

111hid., p. 55.

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LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

siguen siendo los que se tienen en cuenta, y supuestam ente hay evalua
ciones peridicas que se ocupan de m edirlos, pero en la prctica esos
criterios son difciles de poner en funcionam iento; adem s, es claro que
el juicio subjetivo de un superior es un factor de peso, de m odo que no
resulta fcil medir la verdadera com binacin de estos dos criterios que
com piten entre s.
Para el em pleado pblico de rango superior, el ascenso es decisivo para
obtener el b en eficio de sueldo m s alto, p ensin jubilatoria y dem s
beneficios sociales asociados con el sistem a de rangos. Adems de los be
neficios materiales, el ascenso tambin da oportunidades de avanzar hacia
posiciones ms influyentes, con su correspondiente autonom a, prestigio
y autoridad. Sin em bargo, esta clase de incentivo se ve un poco d ism i
nuido por la falta de correlacin estricta entre la jerarqua de los rangos
form ales y la de los cargos, ya que el ascenso de rango y el de posicin
no siem pre coinciden por fuerza. El resultado es que, por inters m ate
rial propio, el em pleado hace especial hincapi en el ascenso por rango.
Como la antigedad y la experiencia cuentan ms y presentan m enos
riesgos que la iniciativa propia, algunos com entaristas creen que el re
sultado es una tendencia por parte de los burcratas federales a adoptar
una posicin pasiva frente a la form ulacin de polticas.
N orm alm ente, el servicio pblico sigue siendo una carrera vitalicia
para quienes logran entrar en los primeros aos de su m adurez pero, al
igual que en Francia, han aum entado los casos de personas que han
abandonado el servicio pblico a mitad de la carrera para aceptar opor
tunidades lucrativas en las profesiones o en el sector privado, o casio
nando preocupacin por el efecto que esto pueda causar sobre la cali
dad del servicio pblico superior.
Teniendo en cuenta los antecedentes histricos de la burocracia ale
mana, sus caractersticas estructurales, las experiencias previas a la en
trada y las opiniones de los que entran, sera natural esperar que los
em pleados pblicos alem anes de jerarqua mantuvieran valores y actitu
des muy sim ilares a las del tpico burcrata weberiano. Hasta hace poco,
sta ha sido la opinin aceptada e indudablem ente sigue aplicndose a
un elevado nm ero de burcratas germ anos. Sin em bargo, estudios em
pricos realizados a principios de los aos setenta indican que un nm e
ro creciente de burcratas alem anes no se ajusta a esta im agen clsica.
Robert D. Putnam, en su informe sobre un proyecto nacional de estudio
de las actitudes polticas de los em pleados pblicos de m ayor antige
dad , 54 lleg a la conclusin de que los participantes no se agrupaban,
54 R o b ert D. P u tn am , "The P o litica l A ttitu d es o f S n io r Civil S erv a n ts in B rita in , G er
m an y, an d Italy", en The M andarins o f Western Europe, pp. 8 7 -1 2 7 . P u b lica d o o r ig in a l
m en te en el British Journal o f Political Science, vol. 3, pp. 2 5 7 -2 9 0 , 1973. E ste y o tr o s estu -

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS 111

2<.s

....... se esperaba, en el tipo del burcrata tpico", en un co n tim m m en

I <|iic los dos polos son ste y el "burcrata poltico". La distincin en11estos tipos tiene que ver con las actitudes hacia la poltica y los parti ipaules en ella; el burcrata tradicional cree que los problemas pblicos
pueden resolverse en trm inos de normas objetivas e im parciales, y des
unid a de las instituciones polticas com o el parlam ento, los partidos
polticos y los grupos de presin. Por otro lado, el burcrata poltico tie
ne una visin ms pluralista del inters pblico, reconoce la necesidad
! negociar y ser flexible, y est ms dispuesto a aceptar la legitimidad de
lie. influencias en la form ulacin de polticas.
Contrariamente a lo que se esperaba, los participantes alem anes resuli nron tener una orientacin tan poltica" y actitudes tan asociativas com o
m i s colegas en Gran Bretaa y mucho ms que los participantes italianos.
Estos resultados, corroborados por investigaciones relacionadas, se^
rulan cam bios significativos de actitud entre los burcratas alemanes,
Si bien parte de la explicacin puede atribuirse a la parcialidad de U
entrevista y a la renovacin que se produjo en 1969 entre los rangos su,
periores cuando el Partido Social Dem ocrtico asum i el poder, la edad
de los participantes ofrece lo que Putnam denom ina la "clave esencial
para la interpretacin de los datos. En el decenio de 1960 parece haber
se producido un rpido cam bio generacional. Puesto que la edad result^
ser la mejor manera de predecir actitudes polticas, esta transicin de bu
i cratas viejos a jvenes ha trado consigo un alejam iento general de la
.letitudes burocrticas tpicas. Esta interpretacin se ve reforzada por 1>
mayor diversidad de actitudes manifestada por los alem anes que por sn
eolegas britnicos, lo que refleja una am bivalencia asociada con la
yor variacin de edades entre el grupo alem n. Por supuesto, es posible
que la correlacin entre actitud y edad se deba, com o expone Putnait,
a los efectos tem porarios de tener una edad dada, en lugar de "a lcj,
efectos perm anentes de pertenecer a una generacin dada. Sin embgf
go, segn l, la correlacin probablem ente se deba al cam bio generad^
nal, y observa que Alemania por fin se ha reconciliado con la era demf)
crtica y probablem ente su burocracia siga m ostrando cada vez may(>
sensibilidad, por lo m enos en cuanto sta es funcin de las normas,
valores de los burcratas de m ayor edad . 55 Mayntz y Scharpf concu^.
dan en que la evidencia indica que los burcratas federales que partir
pan en la form ulacin de polticas se caracterizan en general por sus 3
d io s r e c ie n te s s o n r e s u m id o s p or M ayn tz y S ch a rp f e n P olicy-M a k in g in th e G erm n Fw
ral B u re a u c ra c y , pp. 5 7-62.
55
R ob ert D. P u tn am , T h e P olitical A ttitu d es o f S n io r Civil S erv a n ts in B ritain , C,
m an y, a n d Ita ly , en la ob ra d e D ogan , c o m p ., The M a n d a rin s o f W estern E u ro p e, pp. l]j
116. 1975, reim p resa c o n la a u to r iz a c i n d el ed ito r, S a g e P u b lica tio n s, In c., Be\'
H ills/L o n d res.

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LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

siguen siendo los que se tienen en cuenta, y supuestam ente hay evalua
ciones peridicas que se ocupan de m edirlos, pero en la prctica esos
criterios son difciles de poner en funcionam iento; adem s, es claro que
el juicio subjetivo de un superior es un factor de peso, de m odo que no
resulta fcil m edir la verdadera com binacin de estos dos criterios que
com piten entre s.
Para el em pleado pblico de rango superior, el ascenso es decisivo para
obtener el b en eficio de sueldo ms alto, p ensin jubilatoria y dem s
beneficios sociales asociados con el sistem a de rangos. Adems de los be
neficios materiales, el ascenso tambin da oportunidades de avanzar hacia
posiciones ms influyentes, con su correspondiente autonom a, prestigio
y autoridad. Sin embargo, esta clase de incentivo se ve un poco d ism i
nuido por la falta de correlacin estricta entre la jerarqua de los rangos
form ales y la de los cargos, ya que el ascenso de rango y el de posicin
no siem pre coinciden por fuerza. El resultado es que, por inters m ate
rial propio, el em pleado hace especial hincapi en el ascenso por rango.
Como la antigedad y la experiencia cuentan ms y presentan m enos
riesgos que la iniciativa propia, algunos com entaristas creen que el re
sultado es una tendencia por parte de los burcratas federales a adoptar
una posicin pasiva frente a la form ulacin de polticas.
Norm alm ente, el servicio pblico sigue siendo una carrera vitalicia
para quienes logran entrar en los primeros aos de su m adurez pero, al
igual que en Francia, han aum entado los casos de personas que han
abandonado el servicio pblico a mitad de la carrera para aceptar opor
tunidades lucrativas en las profesiones o en el sector privado, oca sio
nando preocupacin por el efecto que esto pueda causar sobre la cali
dad del servicio pblico superior.
Teniendo en cuenta los antecedentes histricos de la burocracia ale
mana, sus caractersticas estructurales, las experiencias previas a la en
trada y las opiniones de los que entran, sera natural esperar que los
em pleados pblicos alem anes de jerarqua mantuvieran valores y actitu
des muy sim ilares a las del tpico burcrata weberiano. Hasta hace poco,
sta ha sido la opinin aceptada e indudablem ente sigue aplicndose a
un elevado nm ero de burcratas germ anos. Sin em bargo, estudios em
pricos realizados a principios de los aos setenta indican que un nm e
ro creciente de burcratas alem anes no se ajusta a esta im agen clsica.
Robert D. Putnam, en su inform e sobre un proyecto nacional de estudio
de las actitudes polticas de los em pleados pblicos de m ayor antige
dad , 54 lleg a la conclusin de que los participantes no se agrupaban,
54 R o b ert D. P u tn am , "The P o litica l A ttitu d es o f S n io r C ivil S erv a n ts in B rita in , G er
m an y, a n d Italy, en The M andarins o f Western Europe, pp. 8 7 -1 2 7 . P u b lic a d o o r ig in a l
m en te en el British Journal o f Political Science, vol. 3, pp. 2 5 7 -2 9 0 , 1973. E ste y o tr o s estu -

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com o se esperaba, en el tipo del "burcrata tpico, en un con tinu u m en

rl que los dos polos son ste y el burcrata poltico. La distincin enlit estos tipos tiene que ver con las actitudes hacia la poltica y los partii Ipantes en ella; el burcrata tradicional cree que los problemas pblicos
pueden resolverse en trm inos de norm as objetivas e im parciales, y des
confa de las instituciones polticas com o el parlam ento, los partidos
polticos y los grupos de presin. Por otro lado, el burcrata poltico tie
ne una visin ms pluralista del inters pblico, reconoce la necesidad
i le negociar y ser flexible, y est ms dispuesto a aceptar la legitimidad de
las influencias en la form ulacin de polticas.
Contrariamente a lo que se esperaba, los participantes alem anes resultaron tener una orientacin tan "poltica y actitudes tan asociativas com o
sus colegas en Gran Bretaa y mucho ms que los participantes italianos.
Estos resultados, corroborados por investigaciones relacionadas, senalan cam bios significativos de actitud entre los burcratas alem anes.
Si bien parte de la explicacin puede atribuirse a la parcialidad de la
entrevista y a la renovacin que se produjo en 1969 entre los rangos su
periores cuando el Partido Social Dem ocrtico asum i el poder, la edad
ile los participantes ofrece lo que Putnam denom ina la clave esencial"
para la interpretacin de los datos. En el decenio de 1960 parece haberse producido un rpido cam bio generacional. Puesto que la edad resulta
ser la mejor manera de predecir actitudes polticas, esta transicin de bui cratas viejos a jvenes ha trado consigo un alejam iento general de las
.u titudes burocrticas tpicas. Esta interpretacin se ve reforzada por la
mayor diversidad de actitudes m anifestada por los alem anes que por sus
eolegas britnicos, lo que refleja una am bivalencia asociada con la m a
yor variacin de edades entre el grupo alemn. Por supuesto, es posible
que la correlacin entre actitud y edad se deba, com o expone Putnam,
"a los efectos tem porarios de tener una edad dada", en lugar de "a los
electos perm anentes de pertenecer a una generacin dada". Sin em bar
go, segn l, la correlacin probablem ente se deba al cam bio generacio
nal, y observa que Alemania por fin se ha reconciliado con la era d em o
crtica y probablem ente su burocracia siga m ostrando cada vez mayor
sensibilidad, por lo m enos en cuanto sta es funcin de las norm as y
valores de los burcratas de mayor edad " . 55 Mayntz y Scharpf concuerdan en que la evidencia indica que los burcratas federales que partici
pan en la form ulacin de polticas se caracterizan en general por sus acilio s r e c ie n te s so n r e s u m id o s p or M ayn tz y S ch a rp f en P o licy-M akin g in th e G erm n Fede
ral B u rea u cra cy, pp. 5 7 -62.
M R ob ert D. P u tn am , "The P olitical A ttitu d es o f S n io r Civil S erv a n ts in B ritain , G er
m any, an d Ita ly , en la ob ra d e D ogan , c o m p ., The M a n d a rin s o f W estern E u ro p e, pp. I I 3 y
116. 1975, reim p resa c o n la a u to r iz a c i n del ed itor, S a g e P u b lica tio n s, In c., Ueverlv
I lilis/L o n d res.

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LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

titudes favorables al cum plim iento de su funcin. Los autores agregan

que esto es as, sin em bargo, "no a causa, sino a pesar del sistem a de
em pleo pblico actual, con sus patrones tpicos de reclutacin, capaci
tacin y ascen sos " . 56
Dado el precedente histrico de la iniciativa burocrtica, aumentado por
la tendencia actual a actuar en cooperacin con el liderazgo poltico, la
im plicacin sera que la burocracia alem ana actual participa activa y
extensam ente en funciones de form ulacin de polticas, lo cual se ve
corroborado por la evidencia disponible. En su anlisis del proceso de
form ulacin de polticas, Mayntz y Scharpf absuelven a la burocracia
de todo intento deliberado de usurpar el control poltico, diciendo que
la burocracia federal no intenta activam ente circunscribir el control eje
cutivo e im poner sobre las polticas ejecutivas un curso de accin adap
tado a sus propias preferencias . 57 Sin embargo, llegan a la conclusin
de que num erosas polticas se inician de forma descentralizada y que el
ejecutivo no dirige el proceso de manera sistem tica m ediante la form u
lacin explcita de metas y el control estrecho del nuevo programa de
desarrollo. Esto a su vez refleja una dificultad poco com n para obtener
el consenso poltico entre intereses divergentes. R econociendo que ste es
un problem a caracterstico de todas las dem ocracias occidentales hete
rogneas, pluralistas desde el punto de vista socioecon m ico y poltica
m ente diferenciadas, los autores arguyen que las condiciones institu
cionales en la Repblica Federal aum entan las dificultades m s all del
nivel caracterstico ya sea del sistem a parlam entario o del sistem a presidencialista de los Estados U nidos .58
Las elecciones por lo general no reducen la com plejidad de los intere
ses que se deben tener en cuenta, los gobiernos tienden a ser gobiernos
de coalicin, el tipo singular de federalism o de Alem ania O ccidental
agrega a los intereses que se deben tom ar en consideracin, y el propio
gobierno federal consiste en una pluralidad de protagonistas sem iindependientes, en la cual la cancillera a m enudo carece de potencial com o
unificador. El consiguiente estancam iento en el proceso de tom a de de
cisiones significa que a veces quedan sin resolver cuestiones de poltica
o que la burocracia debe resolver porque no queda otra solucin.
Pese a la turbulencia poltica y a la variedad de regm enes que se han
sucedido en la historia nacional de Alemania, ha existido un control efec
tivo de la poltica sobre la burocracia. Durante el Segundo Reich, los con
troles fueron pocos, pero, com o com enta Herbert Jacob, "la confluencia
de intereses y valores entre todos los participantes en el proceso poltico
56 M a y n tz y S ch arp f, Policy-Making in the Germn Federal B ureaucracy, p. 62.
57 Ibid., p. 95.
Ibid., p. 171.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

267

ilisi it la respuesta casi de manera autom tica, y los disidentes del con
denso conservador sim plem ente quedaron excluidos de la arena poltica.
Ln Repblica de Weimar recurri a controles jerrquicos ms estrictos, y
I l eicer Reich nazi hizo mayor hincapi an en el control jerrquico
dilecto, adem s de ejercer otras diversas presiones externas para manteIn*i a la burocracia en su sitio. La Repblica Federal de Alemania utiliza
(llia com binacin de controles jerrquicos y polticos.
I n perspectiva resum e Jacobs , todos los regm enes alem anes contaron
con una adm inistracin lo suficientem ente leal para que ni una sola vez en
este siglo se haya producido una ruptura tal en el proceso adm inistrativo que
haya resultado en el colapso del rgim en. [...] Es notable el punto hasta el
i nal los em pleados pblicos se identificaron con cualquiera que fuese el rgi
men que ostentaba el poder y le brindaron hbilm ente su apoyo.59

Si se mira ms de cerca la com binacin de controles que existe desde

l.i segunda Guerra Mundial, se ver el fuerte elem ento de continuidad
ion el pasado. El servicio pblico alem n es en gran m edida autosufit u nte por necesidad, dada la inestabilidad de los regm enes polticos.
I'or cierto, el com entario de que los gobiernos van y vienen pero la bul o i l acia queda se aplica tanto a Alemania com o a Francia. Con su com
posicin elitista, su perspectiva profesional com n y su prestigio pblit o , la burocracia alem ana ha reconocido una obligacin y ha tenido los
medios de controlarse a s m ism a en m uchos aspectos.
VA control parlamentario por m edio del canciller y de los m inistros se
adapta bsicam ente a la prctica normal en un sistem a parlamentario,
pese a que existen obstculos para la obtencin de directrices claras de
estas fuentes polticas, com o ya se ha m encionado. Com o resultado, "el
patrn que predom ina es de controles y de poderes de contrapeso, lo
t nal produce "un gobierno ms estable que fuerte " . 60
Los controles jerrquicos en los m inisterios, fuertes en el pasado, ten
dieron a debilitarse durante los primeros aos de la Repblica Federal
de Alemania, pero se han visto fortalecidos en aos recientes. Un m todo
lia sido la utilizacin ms efectiva de una categora especial de "emplea
dos civiles polticos (politische Beamte), quienes tienen el rango de sei rtanos de Estado y de jefes de divisin en los m inisterios federales. Por
lo general, los em pleados pblicos de carrera llegan a esta categora m e
diante ascensos a tales puestos. El m inistro puede rem plazar o retirar
tem poralm ente a estos politische Beamte en cualquier m om ento sin dar
ninguna explicacin. De esa manera, el ejecutivo poltico puede deshaJ a co b , Germ n A dm inistration since Bism arck, pp. 198-202.
wl M ayn tz, " E xecu tive L ead ersh ip in G erm a n y , pp. 169-170.

268

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

cerse de personas que ocupan puestos superiores funcionalm ente im

portantes pero que no gozan de su confianza", reduciendo la contradiccin
entre las necesidades funcionales del ejecutivo poltico, por un lado, y los
principios que profesa el servicio civil de contratar a personas de carre
ra, por otro", com o explica Mayntz al com entar el sistem a en trm inos
favorables, el cual a juicio de ella ha dado com o resultado una politiza
cin muy lim itada de la burocracia federal .61
Una diferencia importante entre la situacin en Alemania y en Francia
es que la carrera poltica y la administrativa son claram ente distintas.
En Alemania, el paso de personas de la burocracia a la poltica, y vicever
sa, es muy raro, con una excepcin. Tradicionalm ente, los em pleados
civiles han estado muy bien representados en los cuerpos parlam enta
rios alem anes, tom ando licencia de sus obligaciones de forma temporal
y pudiendo volver ms tarde a ellas si lo desean. Aun durante el periodo
de posguerra, los em pleados pblicos han constituido hasta 2 0 % de los
m iem bros del Bundestag, pero la proporcin parece ir dism inuyendo.
Esta superposicin de parlam ento y burocracia probablem ente ha ayu
dado en cierta medida a facilitar la relacin entre las dos instituciones.
La estructura federal del gobierno alem n tam bin afecta el control
burocrtico. El Bundesrat, que es la cm ara alta de la legislatura, repre
senta los intereses de los Laender y cuenta con poderes constitucionales
orientados a proteger la integridad del sistem a federal. El Bundesrat
est integrado por representantes de los Laender, elegidos por los gobier
nos de los Land, cuyo nm ero oscila entre tres y cinco, segn la pobla
cin. Todas las enm iendas constitucionales requieren la aprobacin del
Bundesrat, igual que toda legislacin que afecte los intereses adm inis
trativos, im positivos y territoriales de los Land, lo cual asciende a ms
de 50% de las leyes aprobadas. Incluso la legislacin ordinaria" fuera de
estas categoras est sujeta al poder lim itado de veto del Bundesrat, veto
que puede ser declarado nulo nicam ente por voto de la m ayora del
Bundestag o cm ara baja. Por ejemplo, si una mayora de dos tercios re
chaza una propuesta de ley en el Bundesrat, para ser aprobada com o ley
debe recibir el voto positivo de dos tercios en el Bundestag. La am enaza
de veto por parte del Bundesrat es algo que el gobierno federal debe con
siderar seriam ente, incluidos tanto polticos com o burcratas.
Por ltim o, Alemania tiene un sistem a bien articulado de tribunales
con jurisdiccin sobre los actos de los administradores federales y de los
Land. Las d ecisiones de los tribunales adm inistrativos superiores pue
den ser sujeto de apelacin al tribunal adm inistrativo federal, que tiene
jurisdiccin exclusiva sobre los casos que surgen en el nivel federal. Los
61 M a y n tz, "G erm n F ed eral B u reaucrats", pp. 183 y 184.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

269

l.illos de los tribunales adm inistrativos proporcionan interpretaciones

iinilorm es de las polticas que requieren accin adm inistrativa, y en ge
n u al aseguran una adm inistracin correspondiente.
El resultado general, segn lo resume Mayntz, es que mientras que los
em pleados pblicos superiores en el gobierno central desem pean un
papel fundam ental en la form ulacin de polticas y en la planificacin,
no puede decirse que con ello hayan escapado al control poltico". La ra
zn es no tanto la estabilidad y la cohesin en el sector poltico, sino la
lisposicin de los burcratas [...] a tom ar en serio sus lim itaciones pollit as, a anticipar correctam ente y a evitar el conflicto y el enfrentam iento
i on los que se encuentran en una posicin estratgicam ente superior " . 62
I a historia muestra que los burcratas alemanes han respondido con obe
diencia, casi con obsecuencia, al dirigente que se encaram a en el poder.
I lasta los nazis encontraron poca oposicin para utilizar el servicio civil
le la Repblica de W eimar para sus propios fines. Estas burocracias tie
nen la tradicin de identidad profesional, de estatus y prerrogativas, y de
mantener la continuidad en el manejo de los asuntos de gobierno, al
mismo tiem po que tienen la tradicin de servir al Estado, sea quien fue
re el que lo encabece.
Otros sistem as clsicos
( )lros pases del oeste y del sur de Europa m uestran m uchos de los atri
butos que se encuentran en Francia y Alemania, de m odo que se les
puede considerar sistem as clsicos". Entre ellos se cuentan Italia, Es
paa, Austria, Suiza, Blgica, H olanda e Irlanda (pese a no encontrarse
en el continente). En m enor medida, lo m ism o se aplica a los pases es
candinavos del norte de Europa (Noruega, Dinamarca, Suecia y Finlan
dia). Lam entablem ente, en esta obra no se pueden analizar las diferen
cias entre un pas y otro, pero existe una amplia y actualizada bibliografa
sobre el tema, as com o valiosos anlisis com parativos entre sim ilitudes
y contrastes .63
Junto con Francia y Alemania, todos los pases m encionados tienen
sistem as de adm inistracin pblica "plasmados por la historia y la tra
dicin y han mantenido una sorprendente continuidad, aun a la vista de
los cam bios en el sistem a poltico . 64 Lo dicho no significa que estos pa Ib id ., p. 2 0 2 .
63 La m ejo r fu e n te in d iv id u a l d e in fo r m a c i n es el lib ro d e R ow at, P u b lic A d m in istr a tio n
ni D evelo p ed D em o cra cies. E ste v o lu m e n tien e c a p tu lo s en lo s q u e se e stu d ia n p or se p a r a
d o lo s p a ses, a d em s d e p a n o ra m a s co m p a ra tiv o s d e la E u rop a o c c id e n ta l p or H ein rich
S ie d e n to p f, y so b re lo s p a se s n r d ic o s p or L enn art L u n d q u ist.
64 H ein rich S ie d e n to p f, "A C om p arative Overview", en el lib ro d e R o w a t, c o m p ., P ublic
A d m in istra tio n in D evelo p ed D e m o c r a c ie s , c a p tu lo 20, en la p. 3 52.

270

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [I]

ses sean todos iguales, puesto que en prcticam ente todos los casos se
observan determ inadas caractersticas. En los pases nrdicos imperan
la innovacin y la experim entacin. Suecia, por ejem plo, ha elaborado
una pauta singular de relaciones entre los m inisterios del gabinete y
los rganos sem iindependientes de ejecucin de program as , 65 y fue p io
nera en la creacin del puesto del om budsm an o protector del inters
pblico (en la actualidad im itado en el resto del m undo), que es un m e
dio para proteger los derechos del ciudadano contra los abusos de la ad
m inistracin.
Sin embargo, com o seala Siedentopf, estos pases europeos se ajustan
a dos caractersticas bsicas de la burocracia segn el concepto de Weber.
Una es la existencia de un servicio pblico profesional producido por la
capacitacin especializada, y la otra es que esta burocracia reconoce su
obligacin constitucional ante la ley, tal com o se define dentro de la es
fera poltica .66 La lite burocrtica participa activam ente en los asuntos
gubernam entales, incluida la participacin ntim a en la form ulacin de
polticas y en la planificacin de programas, pero no alega que tam bin
constituya a la lite poltica.

65 Para u n a e x p lic a c i n y a n lisis, v a se, d e O lo f R u in , "The D u ality o f th e S w e d ish C en

tral A d m in istration : M in istries an d C entral A gen cies", en la ob ra d e F a ra zm a n d , c o m p .,
H andbook o f Com parative an d D evelopm ent Public A dm inistration, c a p tu lo 6, pp. 6 7-79.
66 S ie d e n to p f, "A C om p arative O verview , pp. 3 4 0 -3 4 3 .

VI. LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES

MS DESARROLLADOS

Algunas variaciones entre

los sistemas administrativos
fci mii N los pases desarrollados com o grupo constituyen una proporcin
|i>t|ii< na del total de los Estados-nacin, incluso as son dem asiados
|di .1 otorgarles un tratam iento en lo individual. El autor tiene que ele|iii para ilustrar las variaciones significativas entre ellos, aun cuando
Ik lo signifique la om isin de pases im portantes y la atencin escasa a
fltlVt'tlades que han surgido en algunos pases m enores.
Adems de Francia y Alemania, hem os seleccionado otros cinco sisteadministrativos: Gran Bretaa, los Estados Unidos y Japn, com o
ejemplos de los pases del primer nivel en un continuum de desarrollo,
ti lauto que la Federacin Rusa en la Comunidad de Estados Indepen
denles y la Repblica Popular de China son ejemplos del segundo nivel.
|,o>. dos primeros pases comparten su herencia poltica, muestran numeImas similitudes en sus sistem as administrativos y han servido de m ode
lo muy influyente para las naciones en desarrollo. Japn es el ejemplo
il 'i esaliente y quiz el nico pas no occidental reconocido com o sumalliente desarrollado, sin tomar en cuenta la escala de m edicin que se utillir I a ex Unin Sovitica, una de las superpotencias y principal m odelo
le desarrollo para los pases en el bloque com unista, por lo general era
i onsiderada dentro de la categora de los ms desarrollados. Es dudoso
ijuc cualquiera de los Estados sucesores de la ex URSS tenga derecho a
".a distincin. La Federacin Rusa sera la que ms posibilidades tuviera,
prio hasta ahora probablemente queda mejor en el segundo nivel. La
( llina com unista tambin debe considerarse en este nivel, basados en una
i ombinacin de las m ediciones actuales de sus xitos y probabilidades
Intuas.
A d m in is t r a c i n

e n la

c u l t u r a

c v ic a "

Mmond y Verba llaman cultura cvica a las caractersticas polticas que

en y,i an medida com parten Inglaterra, los Estados Unidos y algunos otros
p a s e s que alguna vez fueron colonia britnica. La describen com o una
>ultura poltica participad va y pluralista, basada en la com unicacin y la
p e suasin, una cultura de consenso y diversidad, una cultura que permi
271

272

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

ti el cam bio aunque lo m oder " . 1 Puesto que la cultura poltica y la es

tructura poltica se corresponden, el sistem a poltico es relativamente
estable y su legitimidad bien establecida. El estudio de Almond y Verba
explor ciertas hiptesis relativas a la difusin de la cultura democrtica
m ediante estudios en cinco sistem as dem ocrticos en funcionam iento,
incluidos Alemania, Italia y Mxico, as com o Gran Bretaa y los Estados
Unidos. El resultado fue que los dos ltim os muestran la mayor cultura
cvica, con caractersticas fundam entalm ente similares pero en distinto
grado, lo que refleja diferencias en historia nacional y estructura social.
Almond y Verba resumen las diferencias diciendo que Gran Bretaa posee
una cultura cvica diferente y los Estados Unidos participante.
Pese a las diferencias entre los dos pases y a la estrecha relacin (es
pecialm ente de Gran Bretaa) con los sistem as polticos de Europa con
tinental, hem os agrupado a Gran Bretaa con los Estados U nidos com o
ejem plos de sistem as de culturas cvicas. Contrariamente a Francia y
Alemania, la historia de su desarrollo poltico ha sido relativam ente
estable. Por lo general, las circunstancias les perm itieron ir resolviendo
paulatinam ente los problem as del cam bio poltico, y desarrollar sus ins
tituciones polticas sin discontinuidades violentas ni sbitos cam bios de
direccin. Gran Bretaa alcanz integracin poltica a principios del si
glo x v i i y la herencia poltica de los Estados Unidos es principalm ente
britnica. Ambos pases han podido instalar sistem as polticos estables
y m antenerlos durante periodos considerables.
Esta pauta de desarrollo poltico gradual alcanz caractersticas forma
les bsicas decididam ente contrastantes. Gran Bretaa conserv una m o
narqua representativa con un sistem a unitario y parlamentario, mientras
que los Estados Unidos optaron por un sistem a federal con un presidente
elegido com o jefe del poder ejecutivo. La consecuencia ms im portante
del gradualismo en la administracin pblica fue que el sistem a adm inis
trativo pudo ir tom ando forma paulatinamente del tal m odo que reflejaba
los cam bios polticos y se haca eco de ellos. Las adaptaciones polticas
y adm inistrativas se dieron concurrentem ente y con bastante equilibrio,
pero el tema poltico dom inaba. No se ha producido ningn caso en que
el aparato administrativo haya tenido que asumir todo el peso del gobier
no debido a parlisis de la m aquinaria poltica.
Los antecedentes m encionados han tenido profundo efecto en la com
posicin, caractersticas de conducta y funcin poltica de las burocra
cias inglesa y estadunidense, lo que da cuenta tanto de sus sim ilitudes
com o de sus diferencias. Una sim ilitud, en la com paracin con Francia
y Alemania, es que el servicio pblico en Gran Bretaa y los Estados Uni1 G abriel A. A lm on d y S id n e y V erba, The Civic Culture, P rin c eto n , N u eva Jersey, P rin c e
ton U n iversity P ress, p. 8, 1963.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

273

I-, se profesionaliz y adquiri otras im portantes caractersticas de la

burocracia weberiana en forma notablem ente lenta. No fue sino hasta
mediados del siglo xix cuando los ingleses reformaron su servicio pblico
|nna reclutar personal con base en el mrito. Anteriormente, la mayora
dr los nom bram ientos se haca sobre consideraciones de patronazgo y
muc hos puestos eran sim ples sinecuras, si bien en algunos casos antes
. ! I nom bram iento se aplicaba una especie de exam en de calificacin.
I .1 reforma de los defectos del servicio pblico se produjo com o resultaldel fam oso inform e Northcote-Trevelyan de 1854, que a su vez haba
m ibido la fuerte influencia de las prcticas adoptadas por el servicio
publico en la India durante las dos dcadas anteriores. Las principales
recom endaciones que se pusieron en prctica incluan la abolicin del
patronazgo y proponer en su lugar el nom bram iento de personas jve
nes de carrera m ediante un sistem a de exm enes com petitivos para in
gresar en un servicio unificado que estableca una clara distincin entre
I trabajo intelectual y el de rutina, con ascensos posteriores tam bin
basados en el m rito y no en el nepotism o, las conexiones o considerai iones polticas. Estas medidas reform istas proporcionaron el m odelo
con im portantes adaptaciones para un m ovim iento de reforma del
servicio pblico en los Estados Unidos, donde el sistem a de prem iar el
apoyo poltico con cargos pblicos haba llegado a extrem os a m ediados
del siglo xix, hasta que en 1883 el Congreso aprob la Ley de Pendleton.
Si bien se trat de una reforma de importancia, la m edida tuvo efectos
limitados, aplicndose slo parcialm ente al servicio pblico federal, no
en todos los niveles estatales y locales. Sin em bargo, com en z un proce
so, todava sin terminar en la totalidad del servicio pblico estadunidense,
de conceder nom bram ientos y ascensos con base en el mrito y no en el
patronazgo.
Debe sealarse que en ninguno de los dos pases apareci una buro
cracia de com petencia hasta que los representantes de los rganos pol
ticos concluyeron que se requera y tom aron las m edidas necesarias
para conseguirla. Este hecho ha influido en el concepto que la burocra
cia tiene de s m ism a, de su relacin con los dirigentes polticos y con el
pblico en general. En culturas polticas com o stas, donde la participa
cin es muy extensa, la ciudadana considera que la burocracia est
para servirla y sujeta a firme control poltico, no importa cun exper to
pueda ser el burcrata y cun ntim am ente envuelto pueda estar en la
consideracin de opciones en materia de polticas. Aunque constituye
en parte un mito, se considera que la burocracia es el agente neutral de
los encargados de tom ar decisiones polticas.
Las sim ilitudes m encionadas no deben ocultar las diferencias caracte
rsticas entre la burocracia estadunidense y la inglesa. Por ejemplo, el

274

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

servicio pblico britnico parece tener una clara ventaja sobre el esta
dunidense en trm inos de prestigio. Esto refleja patrones generales de
deferencia hacia el gobierno y otras formas de autoridad, as com o fac
tores histricos ms especficos, com o el m om ento de la conversin del
sistem a de prem iar el apoyo poltico con cargos pblicos, la tradicin
en los Estados Unidos de los partidos polticos que se apoyan en el pa
tronazgo de los servicios pblicos, y la posicin relativa de las carreras
gubernam entales en contraposicin con la de la em presa o los negocios.
Existen pruebas de que la diferencia se est reduciendo, a m edida que el
sistem a britnico pierde prestigio mientras lo gana el estadunidense,
pero la diferencia todava existe. Otra diferencia im portante que seala
Crozier es que en Gran Bretaa las organizaciones administrativas man
tienen su efectividad apoyadas en antiguos patrones de deferencia que
unen a inferiores y superiores dentro de los lm ites de la cohesin n ece
saria. En los Estados Unidos, por otro lado, las organizaciones deben
recurrir a un nm ero m ucho ms elevado de rdenes im personales para
conseguir los m ism os resultados " . 2 Las diferencias tam bin se reflejan
en la manera com o los pases han elegido operar sus burocracias. Como
resum e Sayre, los britnicos han producido una burocracia m s sim
trica, ms prudente, mejor articulada, ms cohesiva y ms poderosa. A su
vez, los estadunidenses han producido una burocracia m s com petitiva
internam ente, ms experim ental, ms ruidosa, m enos coherente y m e
nos poderosa, pero ms dinm ica . 3
Basndonos en estos antecedentes podem os examinar en mayor detalle
algunos de los aspectos especficos de cada uno de los sistem as.

Gran Bretaa
El marco estructural en el que funciona la burocracia pblica britnica
es unitario y parlam entario .4 Las unidades adm inistrativas bsicas son
los m inisterios, com plem entados por industrias nacionalizadas y corpo
raciones pblicas que funcionan dentro del encuadre m inisterial. Las
2 M ich el C rozier, The B u rea u cra tic P h e n o m en o n , C h icago, U n iv ersity o f C h ica g o P ress,
p. 2 3 3 , 1964.
3 W a lla ce S. S ayre, "B ureaucracies: S o m e C on trasts in S y ste m s, Iridian J o u rn a l o f
P u b lic A d m in istr a tio n , vol. 10, n m . 2, pp. 2 1 9 -2 2 9 , en la p. 2 2 3 , 1964. R e p r o d u c id o en el
lib ro d e N im ro d R ap h aeli, co m p ., R ea d in g s in C o m p a ra tive P u b lic A d m in istr a tio n , B o sto n ,
Allyn an d B a c o n , pp. 3 4 1 -3 5 4 , 1967.
4 F u e n tes s e le c c io n a d a s sob re el sis te m a b rit n ico in clu yen : H . R. G. G reaves, The C ivil
S ervice in th e C h an gin g S ta te, L on d res, H arrap an d C o., 1947; H erm n F in er, The Theory
a n d P ractice o f M odern G o vern m en t, ed . rev., N u ev a York, H en ry H o lt a n d C om p an y, c a p
tu lo 30, 1949; R. A. C h ap m an , The H igh er C ivil S ervice in B rita in , L on d res, C o n sta b le &
Co., 1970; J a m es B. C h ristop h , "H igh Civil S ervan ts an d the P o litics o f C o n se n s u a lism in

I.A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

275

Isio nes sobre la organizacin del poder ejecutivo se consideran pre.uiva de la Corona, lo cual significa que pueden ser tom adas por el
le no en turno. Los cam bios de gabinete son bastante frecuentes. Lo
mal es que cada m inisterio est encabezado por un m inistro responl< .inte el Parlamento por todos los asuntos de su carrera, y que a su
/ encabeza la jerarqua m inisterial. Directam ente a las rdenes del
nlstio est la institucin singularm ente britnica del secretario pernente, em pleado pblico que tiene la obligacin de servir a todos los
n lslios y a todos los gobiernos con la m ism a capacidad y dedicacin,
meeundan uno o m s asistentes, cada uno a cargo de varias seccio, Subsecretarios y secretarios asistentes encabezan divisiones infeti es, formadas a su vez por unidades m enores encabezadas por jefes y
I'Joles. El patrn es ordenado y sim trico, y el prim er m inistro y su
bnete tienen la autoridad necesaria para realizar los cam bios que este
linio considere convenientes.
11 ailicionalm ente, el Departamento del Tesoro britnico, adem s de
^ otras im portantes funciones, ha tenido la responsabilidad de superi llilta in , pp. 25-62; B ru ce W. H ead ey, A T y p o lo g y o f M in isters: Im p lic a tio n s for
Inter Civil S erv a n t R e la tio n sh ip s in Britain", pp. 6 3-86, y R ob ert D. P u tn a m , "The P oliAi lilu d e s o f S n io r C ivil S ervan ts in B ritain , G erm an y, an d Italy, pp. 8 7 -1 2 6 , to d o s
i m.iI. , est n in clu id o s en la obra d e M attei D ogan, com p ., The M an darin s o f W estern EuroII,,' P o litica l R ole o f Top C ivil S e rv a n ts, N u ev a Y ork, Joh n W iley an d S o n s, 1975; S tan K nilunan, H o w a rd S ca rro w y M artin S c h a in , E u ropean S o c ie ty a n d P o litics, S t. P aul,
llrsid a , W est P u b lish in g C om p an y, pp. 3 2 5 -3 3 2 , 1976; R ich ard R o se, "British G overn i flii* Job at the T o p , pp. 1-49, en el libro d e R ichard R o se y E zra N. S u leim a n , co m p s.,
h u s a n d P rim e M in isters, W a sh in g to n , D. C., A m erican E n terp rise In stitu te for Pul'ullcy R esea rch , pp. 1-49, 1980; R ich ard R o se, "The P o litica l S ta tu s o f H ig h er Civil
lits n B ritain , en la obra d e E zra N. S u leim a n , co m p ., B u reau crats a n d P olicy M aking:
m p u ra tive O verview , N u ev a York, H o lm e s & M eier, pp. 1 3 6-173, 1984; R o sa m u n d
.., "The D u tie s a n d R e s p o n s ib ilitie s o f C ivil S erv a n ts an d M in isters: A C h a llen g e
ih Iti itish C ab in et G o v ern m en t, In tern a tio n a l R e v ie w o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol.
nilm 4, pp. 5 1 1 -5 3 8 , d ic ie m b r e d e 1986; D en n is K avan au gh , T h a tch erism a n d B ritish
h s The E n d o f C o n sen su s? , O xford, O xford U n iversity P ress, 1987; G eoffrey Fry, AnI Ivnn, A ndrew Gray, W illiam J en k in s y B rian R u th erford , " S y m p o siu m o n Im p rovM m .ig em en t in G o v ern m en t, P u blic A d m in istr a tio n , vol. 66, pp. 4 2 9 -4 4 5 , in v iern o d e
M, i eolirey J. G a m m o n , "The B ritish H ig h er Civil S ervice: R ecr u itm en t an d T r a in in g ,
n u lo para el XIV C o n g reso M u n d ial en 1988 d e la In tern a tio n a l P olitical S c ie n c e
.in Inlion, 20 pp., m im eo grafiad o; Ian B u d ge, D avid M cK ay, R od R h o d es, D avid R ob ert I >nvid S a n d ers, M artin S la te r y G rah am W ilso n c o n la c o la b o r a c i n d e D avid M arsh,
( h an gin g B ritish P o litica l S yste m : In to th e I 9 9 0 s , 2a ed ., L on d res y N u ev a Y ork, L ongtliiin, l'>HK; G avin D rew ry y T on y B u tch er, The C ivil S ervice T oday, O xford, B asil B lackVVflI
Brian S m ith , "The U n ited K ingdom ", en la ob ra de D on ald C. R ow at, co m p ., PuMli \.liiu u istra tio n in D eveloped D em ocracies: A C o m p a ra tive S tu d y , N u ev a Y ork, M arcel
lli l l' i , i .ip tu lo 4, pp. 6 7 -8 6 , 1988; R ich ard R ose, "Loyalty, V o ice o r E xit? M argaret Thatt lu . I Itullcnge to th e C ivil S e r v ic e , e n el lib ro d e T. E llw ein , J. J. H esse, R en a te M ayn tz
\ I VV Scliarpf, co m p s., Yearbook on G overn m en t a n d P ublic A d m in istra tio n , B ou ld er, Coloi W cstview Press, 1990; S o p h ie W atson , Is S ir H u m p h rey D ead? The C h an gin g C u ltu re
it/ ilu ( m / S ervice, B ristol, SA U S P u b lica tio n s, 1992; y R ob in B u tler, "The E v o lu tio n o f the
I Ivil Si'i vire A P rogress Report", P ublic A d m in istra tio n , vol. 71, pp. 3 9 5-406, o to o d e 1993.

276

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

visar el servicio pblico, incluidas su seleccin, capacitacin, prom ocin

y com pensacin. Apenas en los ltim os aos, la responsabilidad por la
adm inistracin del personal ha pasado del Departam ento del Tesoro al
control directo del primer m inistro. Por lo general, los ingleses se han
inclinado por crear carreras y encontrar candidatos con calificaciones
generales para que ocupen los puestos de servicio pblico. Durante la
m ayor parte de su historia, el servicio pblico britnico se dividi en
tres clases principales personal de oficina, ejecutivo y adm inistrati
vo , en orden ascendente de responsabilidades y calificaciones. La lite
del servicio se encontraba en la clase adm inistrativa, que en 1968 tena
m enos de 3 000 integrantes, o m enos de 0.5% del servicio pblico. Este
selecto grupo se responsabilizaba por la iniciacin y puesta en prctica
de polticas, y se entenda directam ente con los funcionarios polticos.
En 1971, siguiendo la recom endacin de la Com isin Fulton, estas tres
clases se fundieron en un nuevo grupo adm inistrativo com o parte de
un sistem a de agrupacin por ocupacin, pero aparentem ente un
pequeo y selecto grupo todava tiene las m ism as responsabilidades,
aunque ya no identificados com o integrantes de una clase adm inistrati
va diferente .5
En cuanto a la seleccin de em pleados, hasta la segunda Guerra M un
dial la com petencia para entrar al servicio superior se daba en forma de
exm enes de oposicin sobre una variedad de m aterias siguiendo los
cursos ofrecidos en las universidades, y abiertos slo a los egresados re
cientes. Algunos exm enes eran com unes, com o expresin escrita y co
nocim iento de asuntos contem porneos, pero el principal hincapi se
haca en materias seleccionadas de una am plia gam a de posibilidades,
que no forzosam ente tenan algo que ver con el trabajo que en su m o
m ento al candidato le tocara desem pear .6 Despus de la segunda Gue
rra Mundial se utiliz otro m todo, llamado m todo n, sobre todo para
beneficio de los veteranos, segn el cual el hincapi se haca principal
m ente en una serie de entrevistas individuales y en grupo, adem s de
5 La se le c c i n , c a p a c ita c i n e in g reso c o n tin u o d e fu n c io n a r io s c a p a c ita d o s en la a d m i
n istra ci n sig u e te n ie n d o el p ro p sito d e p ro d u cir u n a cla se d e fu n c io n a r io s p b lic o s s u
p erio res q u e p u e d e servir a lo s m in istr o s sin te tiz a n d o la s c o n tr ib u c io n e s d e lo s e s p e c ia lis
tas, u b ic a n d o a s ta s en el c o n te x to d e las rea lid a d es p o ltic a s y fo r m u la n d o p o ltic a s
a ltern a tiv a s. Si el n u ev o a d m in istra d o r n o s e aju sta d el to d o al a n tig u o m o d e lo d el a fic io
n a d o ta le n to s o , es in c lu so m e n o s p rob ab le q u e se aju ste al m o d e lo d el fu n c io n a r io m u y
e s p e c ia liz a d o . R o th m a n , S ca rro w y S ch a in , European Society an d Politics, p. 331.
6 "D esde el p u n to d e v ista b rit n ico c o m o lo ex p res un d e sta c a d o n ig e r ia n o , u n
cere b r o d e p rim era cla se, en p a rticu la r si e s resu lta d o d e e s tu d io s e n O xford o C am b rid ge,
p u ed e, sin n in g u n a c a p a c ita c i n e sp e cia l, g o b ern a r a cu a lq u ier p erso n a y a c u a lq u ie r p a s
en el m u n d o . S. O. A debo, "Public A d m in istra tio n in N ew ly In d e p e n d e n t C ou n tries" , en
la obra d e B u rton A. Baker, com p ., Public Adm inistration: A Key to D evelopm ent, W ash in gton ,
D. C., G ra d a te S c h o o l, D ep a rta m e n to d e A gricu ltu ra d e lo s E sta d o s U n id o s, p. 22, 1964.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

lo s

277

exm enes acostum brados. La reforma de 1971 produjo un cam bio

mi el sistem a de seleccin de aprendices para capacitacin en el nuevo

grupo adm inistrativo. Los candidatos deben pasar por una serie de ex
menes y entrevistas segn los lincam ientos del m todo n. La mayora de
Ins candidatos que triunfan siguen sien do los egresados con honores
<l las universidades, pero cada vez con mayor frecuencia se les seleccio
na entre las personas que ya estn en el servicio y cuentan con dos aos
*l experiencia com o m nim o. Los elegidos pasan por un periodo de dos
mos de prueba durante el cual se desem pean com o aprendices, segu i
do de un curso de 16 sem anas en la recientem ente fundada Universidad
para el Servicio Civil. Durante los siguientes aos se contina realizan
do la evaluacin y la capacitacin, que perm iten agrupar por capacidad
a quienes se considera prom isorios para puestos superiores y a los que
se considera material para las carreras de nivel interm edio, con lo cual
en apariencia se termina teniendo carreras que corresponden aproxim a
damente a las antiguas clases ejecutiva y administrativa. Sofa W atson
dice que la va rpida contina siendo la ruta para que un funcionario
publico tenga xito, pues la gran mayora de los individuos que llegan a
los tres grados superiores la han seguido, en tanto que slo tres secreta
rios perm anentes han provenido de la va del funcionario ejecutivo en
este siglo .7
Los antecedentes sociales de los em pleados pblicos superiores en In
glaterra han m ostrado muy poca diversidad en el pasado. Antes de la se
cunda Guerra Mundial la clase administrativa provino casi exclusiva
mente de Oxford y Cambridge, con sus estudiantes de clase alta que antes
de ir a la universidad haban asistido a exclusivos colegios privados, com o
liton o Harrow. Sin em bargo, en aos recientes varios factores han con
tribuido a am pliar la base educativa de la cual se contrata a los em plea
dos pblicos de rango. El ofrecim iento de becas a estudiantes capacitados
de las clases inferiores ha diversificado la com posicin del estudiantado
en las universidades del grupo Oxbridge". Las universidades "de ladri
llo rojo, m enos prestigiosas, han ganado estatura y gradan a ms es
tudiantes que logran ingresar en el servicio pblico. Las oportunidades
de ascenso en lo que antes era la clase adm inistrativa se am pliaron para
los individuos con experiencia en la clase ejecutiva. Las restricciones
por la edad se han elim inado en gran m edida, y ahora las mujeres
constituyen la tercera parte del nm ero que ingresa en la "va rpida " . 8
7 "Los e g r e s a d o s q u e cu rsa n su carrera en fo rm a rp id a, p r o b a b le m e n te s e co n v ertir n
en se c r e ta r io s a sis te n te s en tre lo s 35 y lo s 4 0 a o s, o an te s, en c o m p a r a c i n c o n la ed a d d e
50 a o s o m s, q u e e s la req u erid a para a sc e n d e r al p u e sto d e se c r e ta r io a sis te n te si se
p ro v ien e d el g ru p o p ro m ed io." W atson , Is Sir H u m p h rey D ead?, p. 57.
8 B u tler, "The E v o lu tio n o f the Civil Service", p. 4 03.

278

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

De las m odificaciones en materia de reclutam iento y capacitacin que

se estn introduciendo se puede esperar una m ayor diversificacin de
antecedentes.
En Gran Bretaa, la seleccin de personal de carrera, cuya entrada
por lo general est abierta slo en los primeros aos de la carrera profe
sional, ha dado com o resultado un m nim o de intercam bio entre las
carreras gubernam entales y de otros tipos. Aun en la actualidad, Christoph informa:
[...]la adm inistracin pblica superior no sirve com o instrum ento para el
reclutam iento sistem tico de talento para otras lites, ya sea el parlam ento,
los puestos polticos m s elevados, los funcionarios locales de gobierno o los
gerentes en el sector privado. N o im porta cun atrayentes puedan parecer sus
carreras en su transcurso o hacia el final de ellas, p ocos em pleados pblicos
cam bian su puesto en W hitehall por un puesto en otra parte.9

Las garantas de em pleo en el servicio pblico son sustanciales en In

glaterra, pero dependen ms de una tradicin que protege a los em plea
dos de com plejas m edidas legales. El servicio pblico es establecido por
la Corona y sus asuntos estn controlados casi exclusivam ente por rde
nes de un consejo o por otra medida ejecutiva.
En Gran Bretaa, los burcratas de alto rango desem pean papeles
fundam entales en la tom a de decisiones del gobierno, pero las reglas del
juego son marcadam ente diferentes. En Inglaterra se trabaja bajo una
convencin que im pone sobre el funcionario y el m inistro obligaciones
m utuas claram ente especificadas, basadas en los principios de im par
cialidad y anonim ato. Se prev que el em pleado ofrecer su asesora al
m inistro, quien tiene responsabilidad poltica, pero est obligado a p o
ner en prctica con lealtad cualquier decisin que se tom e. El principio
de anonim ato significa que los dirigentes polticos protegern al funcio
nario de carrera y evitarn hacer pblica la asesora que prest; adem s,
no se le har participar en la publicidad poltica.
Este sistem a est concebido para m antener alejados de la visita del
pblico el alcance e ndole de la participacin de los em pleados pbli
cos en la form ulacin de polticas, y cum ple bien su designio. Tambin
permite que los funcionarios de carrera de rango superior inicien pro
puestas y elijan entre ellas, sujetos a la discrecin del m inisterio. Apa
rentem ente existen variaciones considerables entre los poderes que en
realidad ejercen los em pleados pblicos, segn las caractersticas de ca
da m inisterio. Tanto Brian Chapman com o James B. Christoph sealan
9 J a m es B. C h ristop h , "High C ivil S erv a n ts a n d the P o litic s o f C o n se n su a lism in G reat
B r ita in , en la ob ra d e D ogan , c o m p ., The M andarins o f Western Europe, p. 50, 1975.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS | II |

i|iu* la atencin del em pleado pblico britnico se concentra en el minisu o com o principal punto de referencia en su vida de funcionario. En aipuos aspectos los m inistros se parecen m ucho, por ejemplo: deben ser
miembros del Parlamento y por lo general cuentan con experiencia; el
promedio de servicio en aos recientes ha sido de 15 aos, lo cual signi11*a que su capacidad est asociada con el xito parlamentario. Lo ms
probable es que el m inistro no tenga ninguna experiencia directam ente
id.icion ada con el trabajo de su m inisterio. El periodo en el cargo es gei i c i alm ente corto; en gobiernos recientes, el prom edio ha sido de 26 me|e s A m enudo las personas cam bian de un m inisterio a otro con fu n d olie s com pletam ente distintas. Todos tienen exceso de trabajo, laborando
.emanas de 60 horas o ms, por lo que tienen lim itaciones en cuanto al
i lempo que pueden dedicar a la form ulacin de polticas m inisteriales.
Dentro de este marco com n de referencia, los m inistros difieren en
la manera com o realizan su trabajo, incluso en su relacin con los em
pleados pblicos superiores. Christoph y otros hablan de ministros fuer
tes y de m inistros "dbiles. El m inistro fuerte considera que la funcin
i le em pleado pblico es en gran medida "mantenerlo plenam ente infor
mado, analizar sus posibilidades segn la factibilidad tcnica del pro
vecto, liberarlo del papeleo trivial y velar por que las polticas se apli
quen pronto y con efectividad. Como el m inistro no deja ninguna duda
acerca de lo que espera del em pleado pblico, ste acta de siervo ms
bien que de freno . 10 Los m inistros dbiles carecen de foco en cuanto a
su m isin, muestran poca fortaleza en su trato con colegas del gabinete
v funcionarios perm anentes, son pasivos en lo que se refiere a proble
mas de polticas y se preocupan por cosas rutinarias y triviales, con lo
eual aum entan las posibilidades de que los em pleados pblicos se dedi
quen a formular polticas en forma independiente.
Bruce W. Headey va un paso ms all al sugerir una tipologa m iniste
rial de cinco elem entos, basndose en entrevistas con m inistros en acti
vo, ex m inistros y em pleados pblicos . 11 Los cinco tipos son: iniciadores
de polticas, selectores de polticas, m inistros ejecutivos, m inistros em
bajadores y m inim alistas. Los iniciadores de polticas subrayan que su
funcin es establecer objetivos y prioridades. Inician la bsqueda de pro
gramas apropiados, y el papel del em pleado pblico civil en este caso
consiste esencialm ente en responder a dichas iniciativas. Como grupo,
los selectores de polticas tienen una visin muy diferente de la relacin
entre el m inistro y el em pleado civil de carrera. Hacen hincapi en la
10 Ibid., p. 40.
11 V a se, d e H ea d ey , "A T yp ology o f M inisters: Im p lic a tio n s for M in ister-C ivil Servant
R e la tio n sh ip s in B rita in , en el lib ro d e D ogan , c o m p ., The M andarins o f Western Europe,
c a p tu lo 2, pp. 63-8 6 .

I
280

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

necesidad de que sea el m inistro quien elija y tom e las decisiones sin re
traso y sin vacilar. Este papel parece ser aceptado con m s frecuencia, y
es fcil entender por qu la mayora de los em pleados pblicos de carre
ra lo prefieren.
Los m inistros ejecutivos opinan que su cargo se puede d esem pear
siguiend o un libro de texto de adm inistracin. Creen que es un error
separar las cu estion es de poltica de las cu estion es de costos y control
de recursos, estructura organizacional y adm inistracin de personal.
Son p ocos en nm ero y por lo general tienen con ocim ien tos em presa
riales. La opinin que tienen de su papel es am biciosa, con su m e gran
des cantidades de tiem po y se introduce en el terreno que gen eralm en
te se considera la funcin administrativa del secretario perm anente. Los
m inistros em bajadores conceden alta prioridad a su papel com o repre
sentantes cuando tratan con grupos externos. Si bien con este tipo de
m inistro los em pleados pblicos tienden a tener que afrontar proble
m as de polticas, no reciben con beneplcito esta funcin m inisterial,
pues a m enudo causa dem oras en decisiones que deben tom arse en el
nivel de m inisterio. Los m inistros m inim alistas, com o el trm ino lo ex
plica, no van ms all de lo estrictam ente necesario, com o la aceptacin
formal de la responsabilidad por las d ecisiones del departam ento, ha
ciendo un esfuerzo respetable por obtener apoyo a las m edidas tom adas
y evitar problem as en el Parlamento. Los em pleados pblicos expresan
su desaprobacin de los m inistros m inim alistas por dos razones: el tra
bajo deficiente del m inistro se refleja desfavorablem ente en todo el de
partamento; segundo, los funcionarios se ven obligados a form ular obje
tivos de poltica al m ism o tiem po que ofrecen asesora acerca de las
opciones disponibles.
Headey resum e diciendo que la teora constitucional sobre la relacin
entre el m inistro y el em pleado pblico de carrera
lleva a con clusiones m uy errneas. Los em pleados pblicos no siem pre se li
m itan a funciones asesoras o adm inistrativas en relacin con polticas esta
blecidas por los m inistros [...] Una im agen realista de la relacin entre los m i
nistros y sus funcionarios debe reconocer que los m inistros tienen op iniones
m arcadam ente distintas de sus funciones, y que las lim itaciones de tiem po
significan que quiz la prioridad de tiem po que se con cede a una funcin sig
nificar dism inucin de la im portancia de otras funciones e, im plcitam ente,
delegacin de la funcin a los em pleados de carrera.12

Si bien reconoce que segn los circunstancias se necesitan diferentes

tipos de m inistros, Headey llega a la conclusin de que nicam ente los
12 Ib id ., p. 82.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

281

lllli I. idores y los selectores de polticas ejercen influencia real sobre la

fin Ululacin de polticas, y expresa preocupacin por las consecuencias
indeseables de los m inistros que no definen objetivos y prioridades,
puesto que por lo general las iniciativas tom adas por los em pleados de
fu era tienden a perpetuar el statu qao antes que a introducir innoVtu iones.
Christoph ofrece un resum en til de las funciones polticas que en la
H* lualidad desem pean los funcionarios superiores en Gran Bretaa,
>11 la advertencia de que la com binacin precisa depende de las funcio
ne'. del m inisterio y de la orientacin y el talento del m inistro. El papel
li adicional y predom inante es la puesta en prctica de polticas, lo que
ini|)lica gran am plitud de discrecin debido a la ndole general de gran
p u l (e de las leyes y al volum en de poderes legislativos que se delegan. La
asesora poltica al m inistro com o base para la tom a de d ecision es es un
nej-undo y exigente papel, que requiere sensibilidad hacia las consecueni las polticas de las acciones recom endadas. El tercero es la relacin
simbitica con el m inistro en cuanto a la proteccin poltica mutua: el
em pleado pblico, a cam bio de proteger y realzar la buena reputacin
llel ministro, [...] queda protegido por l de interferencia poltica por par
l e del Parlamento, de la prensa y del pblico. Las dos ltim as funcio
n e s relacionadas con este anlisis son velar por el progreso de las petit iones de diversos pblicos y reconciliar los intereses de los grupos de
presin. Christoph tam bin m enciona varias actividades que no llegan a
convertirse en funciones, en las cuales el em pleado pblico participa
marginalmente, y que ayudan a com prender el sistem a. Los em pleados
pblicos britnicos no tienen necesidad de com pensar por las deficieni ias de un partido o de una m aquinaria electoral ineficientes, com o ha
sucedido en Francia y Alemania, por ejemplo. Por lo general no tratan
directam ente con el pblico ofreciendo bienes o servicios. El control dii ecto de la poblacin o de unidades subordinadas del gobierno tam bin
es algo inusual. Por ltim o, los em pleados pblicos de rango por lo ge
neral no abandonan sus carreras para servir en otras lites de la socie
dad o participar activam ente en la poltica partidaria. Teniendo en
cuenta estas caractersticas, Christoph agrega:
los altos niveles de la burocracia britnica seguirn siendo llam ados a asum ir
responsabilidad por una parte sustancial de las decisiones que se tom en [...] Es
una parte, no un m onopolio. Por tem peram ento, socializacin , situacin y re
cursos, los em pleados pblicos de jerarqua estn bien colocad os para influir
m arcadam ente en el resultado de las polticas, pero no para transform arlo en
su propiedad exclusiva.13
13 C h risto p h , "H igh Civil Servants", pp. 47, 49 y 59.

282

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

La aceptacin de la autoridad poltica se reconoce no slo de palabra,

sino que los funcionarios de carrera la aceptan com o genuinam ente
apropiada, lo cual refleja el hecho histrico de que las instituciones
representativas precedieron al servicio pblico en los dos pases y esta
blecieron la legitim idad de su autoridad. El inform e de Putnam sobre
las actitudes polticas de los em pleados de rango en Gran Bretaa con
firma que ellos siguen inclinndose hacia el "poltico" antes que hacia el
clsico" m odelo de burcrata en la aceptacin de obediencia de las ins
titu cion es polticas. Los datos indicaron que entre los participantes
de la muestra esto se daba m enos entre los especialistas y los tcnicos
que entre los generalistas pertenecientes a lo que en aquel tiem po era la
clase administrativa, lo cual indicara que una burocracia dirigida por
los primeros sera m enos sensible a la poltica de lo que ha sido hasta
ahora. Por otro lado, de todos los grupos entrevistados, los funcionarios
jvenes britnicos a los que considera probables candidatos para altos
puestos en el futuro dem ostraron ser los que m s conciencia tenan de
la poltica, los ms dedicados a los programas, los m s igualitarios y los
que ms toleran a los polticos y el pluralism o . 14
Si bien en el pasado dirigentes polticos de diferentes partidos han
expresado confianza en dicha sensibilidad hacia los cam bios de poltica
por parte de los burcratas de alto nivel, existen am plias pruebas de que
en aos recientes, sobre todo durante el gobierno conservador de Margaret Thatcher, creci la desconfianza hacia los em pleados pblicos y se
tomaron medidas para ejercer mayor control directo sobre la asignacin
de em pleados pblicos a puestos jerrquicos basados en la lealtad, para
reducir la funcin de form ulacin de polticas y hacer mayor hincapi
en la funcin adm inistrativa del em pleado pblico, para tom ar fuertes
medidas disciplinarias contra el funcionario a quien se considera respon
sable por dar inform acin subrepticiam ente, y para fom entar la renun
cia de aquellos a quienes no se considera suficientem ente com prom etidos
con los objetivos de la poltica del m om ento. La pregunta fundam ental
que el gobierno de Thatcher se form ul sobre los funcionarios de jerar
qua fue: "Es de los nuestros?" Segn Richard Rose, con m ayor fre
cuencia la respuesta que* quedaba a estos funcionarios era elegir entre
lealtad, decir lo que se piensa o salir". Los efectos a corto plazo se hicie
ron patentes, pero los efectos a largo plazo no se conocen con certeza,
pues dependern de si los dirigentes polticos que sigan a Thatcher con
tinan o no con la m ism a orientacin de ella. Un aspecto fundam ental
del sistem a britnico han sido los supuestos que han existido acerca de
la relacin entre los ministros y los em pleados pblicos, pero tales supues14 P u tn a m , T he P o litica l A ttitu d es o f S n io r Civil Servants", p. 117.

l.A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II |

28.1

ir han cuestionado cada vez ms, lo cual lleva a especular que "no set'im> que se produjera una reforma importante en la relacin entre los
iHt ios y los em pleados pblicos en un futuro cercano . 15 Si esto est
H iendo o no y la forma en que deben evaluarse los cam bios, contiii M o n d o tema de especulacin y controversia . 16
I ..i supervisin de la legislatura sobre la adm inistracin en Gran BrefWi se apoya principalm ente en la doctrina de responsabilidad m inistemI l a intencin original era que la responsabilidad m inisterial, en la
lina que tom en el siglo xix, actuara com o control sobre los poderes
los m inistros y de los em pleados pblicos. Christoph explica que la
tlot ii na exiga que "todas las medidas se tomaran en nom bre del m inistlo, quien era responsable ante la Cmara de los Com unes por dichas
medid as y, en los casos de m alversacin o mal desem peo de la funi ln, el m inistro fuera censurado u obligado a renunciar . 17 Christoph y
Olios m antienen que tal com o el gobierno de Gran Bretaa ha evolucioii.itlo, la doctrina de responsabilidad m inisterial ha cam biado tanto que
\.i no sirve su propsito original, y por el contrario dificulta la tarea del
r ii lam ento de lidiar con las operaciones burocrticas. El argum ento es
tiue estos resultados se han producido por dos acontecim ientos en la
poltica britnica de este siglo. Las actividades gubernam entales se han
mupliado hasta el punto en que no es razonable esperar que algn m i
nistro tenga conocim iento pleno o d su aprobacin plena a todas las
medidas tom adas por los em pleados de su m inisterio, lo que ha ocasio,s B u d ge et al., The Changing British Political System , p. 35.
16 Por ejem p lo , D rew ry y B u tch er exp resan su p reo c u p a c i n d e q u e el m a y o r n fa sis en
el c o m p r o m is o c o n las p o ltic a s g u b e r n a m e n ta le s "entre en co n flic to c o n las n o c io n e s tra
d icio n a les d e n eu tra lid a d e im p a rcia lid a d , y q u e la ob jetivid ad tra d icio n a l d e lo s fu n cio ii.ii ios civ ile s se a er o sio n a d a p or u n in sid io so p r o c e so d e p o litiz a c i n . U n a d e la s c o n
se c u e n c ia s e s el p elig ro d e q u e la a se so ra p b lic a civil se aju ste a lo q u e lo s m in istr o s
i|iiie ren or, y q u e lo s fu n c io n a r io s p b lic o s q u e o fr e c e n " con sejos h o n e s to s y p o c o a gra
d a b les p e r m a n ezca n en s ile n c io u o fr e z c a n a lo s m in istr o s s lo el c o n se jo q u e s to s d e
sean e sc u c h a r . The Civil Service Today, p. 170. Por otra parte, R ob in B u tler, se creta rio del
g a b in ete y je fe del S erv icio A d m in istrativo P b lico Interior, d e sp u s d e e s tu d ia r las refo r
m as p resen ta d a s, en p a rticu lar a p artir d e 1979, a rg u m en ta q u e sta s c o n stitu y e n u n a
a g en d a para la c o n tin u id a d , y q u e h an reten id o a un se rv icio p b lic o civil p erm a n en te
r eclu ta d o en c o m p e te n c ia a b ierta y p ro m o v id o p or el m rito , en v ez d e h a cerlo p o r el a p o
yo o la a filia ci n p o ltic a s, y "una clara se p a r a ci n d e la d u ra ci n en el ca rg o , d e las fu n
c io n e s y d e la s re sp o n sa b ilid a d e s en tre lo s fu n c io n a r io s p b lic o s y lo s p o ltic o s . "The
K volution o f the Civil S erv ice-A P rogress R ep o rt, p. 4 0 3 . Para a n lisis a d ic io n a le s d e e s
tos tem a s, v a se, d e J a m es B . C h ristop h , "The R em a k in g o f B ritish A d m in istra tiv e C u ltu
re: W hy W h iteh a ll C an t G o H o m e A gain , A dm inistration and Society, vol. 24, n m . 2, pp.
1 63-181, a g o sto d e 1992; y "A T rad ition al B u reau cracy in T u rb u len ce: W h iteh all in the
T h a tch er E ra , en el libro d e Ali F arazm an d , co m p ., H andbook o f Bureaucracy, N u eva York,
M arcel Dekker, c a p tu lo 37, pp. 5 7 7 -5 8 9 , 1994; y D avid L. D illm an , "The T h a tch er A gen d a,
the Civil S erv ice, an d T otal E fficien cy ', en la ob ra d e F arazm an d , c o m p ., H andbook of
Bureaucracy, c a p tu lo 14, pp. 2 4 1 -2 5 2 .
17 C h risto p h , "H igh Civil S erv a n ts, p. 33.

284

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

nado debilitar la aplicacin de la doctrina en los casos en que se han re

velado abusos o errores graves en el servicio civil. El otro cam bio es el
crecim iento del poder del partido y del gabinete sobre el Parlamento,
que se superpone al concepto anterior de responsabilidad ministerial
con el de "poltica de responsabilidad colectiva; esto hace difcil para
los miem bros de la oposicin o incluso integrantes del partido gobernan
te castigar a un m inistro, si ste cuenta con el apoyo del primer m inis
tro y sus colegas en el gabinete. En consecuencia, la doctrina supuesta
m ente refuerza la m ano del poder ejecutivo en lugar de la del poder
legislativo, haciendo que sea im posible para el Parlam ento conm inar a
los em pleados pblicos porque tericam ente el m inistro es el nico res
ponsable, extendiendo un m anto de secreto sobre la relacin ministroem pleado pblico, y reforzando "la ndole centralizada y jerrquica de
la adm inistracin pblica canalizando el control desde arriba " . 18
Sin em bargo, hasta la fecha los intentos de abandonar la doctrina de
responsabilidad parlamentaria y de aum entar el nm ero y experiencia
de las com ision es parlamentarias especializadas ha progresado poco.
Una respuesta parcial se encuentra en la creacin, en 1967, del com isio
nado parlamentario, una versin britnica del encargado de velar por el
inters pblico (om budsm an) de los escandinavos, que se encarga de es
cuchar las protestas de la ciudadana contra la adm inistracin. Sin em
bargo, este funcionario solam ente puede intervenir si la protesta pro
viene de un m iem bro del Parlamento, y lo nico que puede hacer es
investigar e informar al Parlamento sobre los defectos de procedim iento
que pueda haber encontrado. Christoph juzga, correctam ente, que esta
pequea reforma "no afecta en gran medida el com portam iento de los
em pleados pblicos jerrquicos, y a lo sum o puede considerarse una pe
quea influencia sobre su funcin poltica general " . 19
Por ltim o, cabe sealar que un sistem a separado de tribunales adm i
nistrativos, al estilo de los pases de Europa continental, que exam inen
los alegatos del pblico de excesos por parte de la adm inistracin no han
resultado atrayentes en Inglaterra. "Los tribunales del fuero com n, que
se guan por el derecho consuetudinario, ms la eficacia de los controles
polticos externos parecen defensa suficiente contra el mal uso de la
autoridad pblica . " 20
Para resumir, las tendencias recientes parecen sealar un descenso de
la participacin burocrtica en la form ulacin de polticas y un debilita
m iento gradual del control legislativo en general sobre la accin adm i
18 Ibid., p. 35. Para u n a o p in i n sim ila r m s recien te, v ase, d e D ian a W o o d h o u se , M inis
ters an d Parliament: Accountability in Theory an d Practice, O xford, C laren d on P ress, 1994.
19 Ibid., p. 56.
20 R o th m a n , S ca rro w y S ch a in , European Society an d Politics, p. 331.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

285

nistrativa, de lo cual resultan beneficiarios los m inistros del gabinete co

lectivamente, y el primer m inistro en particular. La adm inistracin p
blica se ha hecho cada vez ms com petente en su com posicin y ms
profesional en su perspectiva, en respuesta a las dem andas que se hacen
del gobierno, pero la orientacin hacia el servicio perm anece y la actitud
de respuesta a los rganos polticos del gobierno es aceptada universal
mente en teora y reconocida con am plitud en la prctica.

Los Estados Unidos

x f

Las caractersticas dom inantes del m arco poltico, en el cual acta la bulocracia en los Estados Unidos son el constitucionalism o (la constitu* ion escrita confiere poderes al gobierno pero tam bin se los lim ita), el
federalism o Gas funciones se dividen entre el gobierno central y los es
tados com o unidades que lo constituyen) y e l presidencialism o (un fun
cionario elegido preside el poder ejecutivo ) . 21 Aunque estas caractgrsti*as no han cam biado fundam entalm ente desde 1789, cada una ha sido
modificada de manera constante. La base constitucional ha sido enm en
dada de m odo formal slo en ocasiones, pero se ha m odificado infor
m almente repetidas veces por m edio de la interpretacin judicial. El
equilibrio del poder entre el gobierno central y los estados en el sistem a
federal ha sufrido ajustes notorios en el pasado y todava sigue modifi21 F u en tes se le c c io n a d a s sob re los E sta d o s U n id os in clu yen las o b ras d e Finer, The Theory
and Practice o f M odem G overnm ent , ed. rev., c a p tu lo 33; d e Paul P. V an R ip er, H istory o f
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286

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

cn d ose .22 La presidencia com o institucin ha tenido sus altas y bajl

segn sea el efecto de factores com o las caractersticas individuales ti
algunos presidentes en particular, y las oscilacion es entre los t i e m i_
de crisis que la fortalecen, y los tiem pos de incertidum bre o de ambiva
lencia que dism inuyen el papel del ejecutivo en relacin con el de las
ramas legislativa y judicial. En conjunto, estos arreglos institucionalo*
han presentado un bajo grado de estatism o en el sentido utilizado pofl
Heper y otros, tal com o se analiz en el captulo i. De hecho, Ronald M
G lassm an se refiere a los Estados Unidos com o la sociedad antiestatista 23 y Richard J. Stillm an va ms lejos y describe a la situacin de los
Estados Unidos com o de ausencia de estatismo", dando a entender que
hasta los principios de este siglo aproxim adam ente, los Estados Unidos
no tenan los rasgos bsicos que por esos aos caracterizaban a gran
parte de Europa, es decir, un poder centralizado, una autoridad racio
nalizada y una adm inistracin desarrollada . 24 Ciertamente, en los Esta
dos Unidos la tendencia ha sido reducir al m nim o cualquier pretensin
de prerrogativas del Estado y establecer lm ites rigurosos sobre los pode
res delegados a las instituciones gubernam entales.
Con respecto a los rasgos organizacionales especficos del gobierno
central, las unidades principales son los departam entos ejecutivos, jDerQ,
dentro de la rama ejecutiva existe un sinnm ero de com ision es regula
doras, corporaciones gubernam entales y otras unidades. Las decisiones
sobre la reorganizacin del ejecutivo son cuestin de la legislatura. El^
Congreso retiene el control sobre la creacin o abolicin de los departa
m entos del poder ejecutivo (en la actualidad hay 14), p ergiiajestadojiis puesto a delegar discrecin limitada al presidente para efectuar cam
bios organizacionales de m enor envergadura, por lo general sujetos a la
aprobacin del Congreso v posible rechazo m ediante el uso del veto
legislativo" h asta 1983, cuando la.Corte Suprem a declar inconstitucio
nal el m todo, ya que viola la separacin de los poderes legislativo y eje
cutivo. Los problem as de reorganizacin ejecutiva aparecen con stan te
m ente en el orden del da del Congreso y del presidente.
La estructura interna de los departam entos tiene un patrn m enos fijo
que en los m inisterios britnicos. El secretario es nom brado por el pre22 P ara e stu d io s r e c ie n te s d e e s to s tem as, v a se, d e A lice M. R ivlin , A N e w V isio n o f
A m erica n F e d e r a lism , Public A dm inistration R eview , vol. 52, n m . 4, pp. 3 1 5 -3 2 0 , ju
lio /a g o sto d e 1992, y J a m es E d w in K ee y Joh n S h a n n o n , "The C risis an d A n tic risis D ynam ic: R eb a la n cin g th e A m erican F ederal S y ste m , ibid., pp. 3 2 1 -3 2 9 .
23 G la ssm a n , "The U n ited States: T h e n ti-S tatist S o c ie ty , en la ob ra d e M etin H ep er,
co m p ., The State an d Public Bureaucracies: A C om parative Perspective, N u ev a Y ork, G reen
w o o d P ress, c a p tu lo 3, pp. 27-39, 1987.
24 S tillm a n , Preface to Public Adm inistration, p. 15. El a u to r a n a liz a ta m b i n e s te tem a
en "The P ecu lia r S ta te le s s O rigins o f A m erican P u b lic A d m in istra tio n T h eo r y , c a p tu lo
2, pp. 19-41.

I A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

287

ti i...... i/ones polticas (sujeto a la confirmacin del Senado) y sirve

. eniericia. P o r lo general, los departam entos tien en un subse||n v varios asistentes, ejecutivos polticos tam bin con nombral'cncralmente a tan corto plazo que se habla de un "gobierno
> 1 1 .11 k >s. No existe el equivalente del secretario perm a len te de los
Ejtt'*. pese a que todos los departam entos ahora tienen un funcionario
| lo general un secretario asistente a cargo de la adm inistracin), con
Dncs adm inistrativas bastante limitadas. Las unidades, en orden de
I l denom inan burs, divisiones y secciones, pero la term inologa
.......... lorme. C om enzando con el bur, lo probable es que el.jencar!u nea un servidor pblico de carrera, pero no forzosam ente, y quien
H| m el cargo no puede reclamarlo com o suyo perm anentem ente .25
I-niie 1883 y 1978, la autoridad federal encargada del personal era la
H iuIm oii de Servicio Civil (Civil Service C om m ission), integrada por
IIIIH i u n lisin directiva de tres m iem bros con poderes estatutarios enmiii'.kIos de garantizar la integridad del sistem a de mritos. En la actualltlml sus funciones se han dividido entre la Oficina de Adm inistracin
|i Personal y la Junta de Proteccin del Sistem a de Mrito, una de las
tHi o* lersticas de las reformas del servicio pblico instituidas por el preSillente Jimmy Crter.
i' l el com ienzo, el mtodo estadunidense ha consistido en hacer
i pi en el puesto y en los requisitos para desem pearlo con xito,
tni' que en la evaluacin del potencial del individuo para pertenecer a
MU i alegora designada por rango. Como resultado, no existe un grupo
l u t o \ definido equivalente a la clase administrativa britnica. Antes de
Imn reformas de 1978, en el sistem a estadunidense de grados que reflejan
Ion niveles de responsabilidad en el sistem a, los tres grados ms altos
mi iin considerados la lite del servicio pblico. A diferencia de los proIrMonales amateurs" de la lite administrativa inglesa, los ocupantes de
Htos cargos eran expertos en una especialidad profesional, haciendo que
I n derick C. M osher sugiriera el "estado profesional" com o designacin
.ipi opiada para este grupo de lites profesionales .26 As com o las modifit m iones recientes en el sistem a ingls se han orientado hacia conceptos
e .iadunidenses, la idea de un servicio civil de alto rango con caractei M icas sim ilares a la clase administrativa inglesa ha sido sugerida en
\.u i.is ocasiones, com enzando con la Segunda C om isin H oover en los
anos cincuenta, mas no fue adoptada sino hasta 1978, cuando se autori
zo un Servicio Ejecutivo de Alto Rango (Snior Executive Service, S E S ),
Para un p ersp ic a z e stu d io d el p ap el d e lo s jefe s d e oficin a, v ase, d e H erb ert K au fm an ,

llie A dm inistrative Behavior o f Federal Bureau Chiefs , W a sh in g to n , D. C., T h e B ro o k in g s

In stitu tio n , 1981.
M osher, Dem ocracy and the Public Service, c a p tu lo 4, pp. 9 9 -1 3 3 .

288

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLAIX >S |

que com en z a funcionar en 1979. Una diferencia imprtame

dicin es que los m iem bros del s e s se seleccionan por c o m |B
mostrada durante sus carreras, no por lo bien que se p ie n s e ^ B
desem pear en sus puestos. El sistem a apenas tiene una d o id
cacin y las evaluaciones son variadas. Existen dudas acen .i
produciendo una categora de adm inistradores generalistas n
ms claras y directas hacia la prom ocin a los puestos de al tu
bilidad administrativa.
r Si bien la costum bre en los Estados Unidos ha sido aplica i c*
ms prcticos y especializados, com petitivos y abiertos para ii
que renan los requisitos m nim os, a fines de la dcada de los n
hicieron a los egresados universitarios exm enes generales do n
ingreso, concebidos para atraer a jvenes capacitados al servil i"
bierno; en la dcada de los ochenta esos exm enes fueron abaml
porque se alegaba que discrim inaban a las m inoras y a par i i il
se ofrecieron de nuevo exm enes sim ilares diseados para no sri'
\ m inatorios . 27
Con cada vez m ayor frecuencia, los alum nos que se prepai an y
guir carreras adm inistrativas en el servicio pblico se inscriben
gramas de adm inistracin pblica, ya sea en el nivel de grado o .1
grado, c o ..... preparacin para una variedad de exm enes. El p j
hiTsido la contratacin en nm eros elevados de administradores e#
tencial para puestos de alto nivel, pero sus caaai^dg_asceiis<) s<i||
cho m enos planificados y ms inciertos cjue en el sistem a ingls, e
clara demarcacinjjejQS s e rvidores pu&licoque ocupanTcTsC^^M^
parando para ocupar los puestos de alta responsabilidad admiui u a
En los Estados Unidos, a causa de que la sociedad es relalivatn
abierta y sin distinciones de clase pronunciadas, y a causa de !<. ni
dos em pleados para el nom bram iento y ascensos en el servicio pulil
los crculos superiores de la burocracia han sido bastante ivi>i
vos.de la sociedad, sin m ucho espritu de lite o de c a s ta /lj^ ^ H ^
funcionarios siem pre han tenido mayor grado de educacin que el h
de la poblacin y tienden a provenir de fam ilias con antecedentes d.
gocios o profesiones, un estudio realizado en los aos sesenta inda a t|
lospadresj^e casi 25% eran obreros o trabajadores m anuales. 1 .i dl**hl
sion se ha producido por cuestiones de sexo y raza. Existe un.i .1. jn
porcin d.e~bembres -de.raza- blanca, especialm ente en los m i .
i|p(
rioresJ por lo j jjue^e han instaurado extensos program as d<
afirmativa, los cuales han tenido cierto efecto en l a cou lial.u k m
mujeres y de_xaprese n ta n tes de la raza negra y otras minora- im.
27 Para u n a d e sc r ip c i n d e esta situ a c i n , v a se, d e F esler y K ettl, The PoIUU'.h i '/ \Hi

Adm inistrative Process, pp. 119-122.

\ I RACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

289

oii otros pases, pese a las deficiencias sealadas, los

t nenian con una representacin.m s diversificada qu
tiln vez ms el contraste con Gran Bretaa y con otros
les europeos, en los Estados Unidos el m ovim iento de
tic personal en diversos niveles gubernam entales y no
I. N I 1a sido y contina siendo m uy posible, y las prcticas
rl nivel pblico y en el privado incluso lo fom entan, por
lin ho propuestas de que se avance h acia un servicio p iti lo, en busca de mayor experiencia, continuidad y estabiII)'>, se han hecho pocos cam bios en ese sentido,
i ,ih Bretaa, la burocracia por mrito depende ms de una
l.i
protege que de com plicadas medidas legales. Los podeV legislativo com parten la regulacin de la burocracia, .de
p.u le su base est legislada, pero no existe proteccin consservid o p b lic o n a a o n a Tr^oi^ otro ladoT losfu n cionaiiiii Ir uses se hallan sujetos a importantes lim itaciones en cuanl\ i>ludes polticas partidarias que van ms all de su derecho
vol y a la expresin de sus opiniones polticas.
....... xto estadunidense, con respecto a otros sistem as, posiblei i si .la un contraste notorio en el efecto general de los_empIeaJlios sobre la form ulacin de polticas, pero las reglas del juego
\ hiri entes. Los Burcratas estadunidenses funcionan de maneo ms nblicario cualTgs da m ayor flexibilidad, pero tam bin
nuivores riesgos. La relacin entre el hom bre de carrera y su
i i mucho ms ambigua. El em pleado pblico de carrera tiene
.......i de prestar servicio con lealtad, o bien renunciar o cam biar
lo. pero de cualquier m anera se le asociar con la poltica de
i'i enca y hasta es muy posible que deba defender la postura de su
lin ion en audiencia ante el Congreso, independientem ente de su opi
ma!, Kl sistem a es m enos cerrado y ms com petitivo. Las dife fiu'i i<mes deben encontrar aliados, no slo en otras dependencias
yol tierno sino tam bin fuera de l. M uchas de estas caractersticas
leMlitado de la falta de dem areacindin:a_e 4 nviolahle__entreJaj 3 fillil.nl burocrtica y l a..poltica. H eclo observa que en esta estructura
m!" el "principio organizativo bsico del servicio p,blico, m enos inten_ ^ H q u e planificado, es horizontal" y que las lneas de autoridad se
............ Ii.n ia afuera mediante programas y polticas, en lugar de hacia
MIIIIm en d o n d e e s t n los s u p e r io r e s burocrticos o p o tico s .28 M ain
el i i estim e la situacin en los Estados Unidos de la siguiente manera:
!! i lo, "A m cricas H igh er Civil S e rv ice, p. 21

I a ADMIN WISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS | II |

[...] n i en reglarmentes, leyes, polticas o tradicin existe una divisin c h n

entre los e j e c u t iv a s polticos y los de carrera [...] La combinacin de adminis
tradores de carre
y Zente de afuera en altos puestos ejecutivos que no estn
marcadamente d ) J le io cia d o s en cuanto a su naturaleza poltica o adminis
trativa, ha sido rrmuestra solucin pragmtica a la administracin de la buro
cracia poltica .29
En lu g a r de la actividad entre bam balinas protegida por un teln de
celosa d isc rec i n , - com o sucede en Gran Bretaa, en los E stados Unidos
se prev q u e la p a r t ic ip a c i n burocrtica en la form ulacin de polticas
estar m u c h o m5 s a la vista del pblico, con las inevitables reacciones,
favorables o d e s fa v o r a b le s , hacia la persona involucrada. Ms an, el
m ovim iento de u n / 1 J . a otro de la difusa lnea entre la actividad potic a y de~carrera e s j c ii y frecuente. En f e c t c ^ c o m o lr e ^ ^
pleado p b lic o est "adum dense que alcanza un prestigio alto y duradero
en su so cied ad es g e n e r a lm e n te el que ms se aleja de la mscara d elanonimato y se con vie "rte en figura pblica .30
En los E stados ^ nid os, la rendicin de cuentas administrativas se prac
tica mediante una se n e de canales, con consecuencias no m uy claras.
Por razon es que y* se han m encionado, la supervisin del ejecutivo m e
diante c a n a le s je r r q u ic o s que llevan a la presidencia es parcial y com
partida, si s e le c o r e a r a con las prerrogativas del prim er m inistro y de
su gab in ete en un s i s t e m a parlamentario. Fred Riggs ha presentado una
argumentacin bie^n docum entada de que la orientacin profesionalfunciona lista de lc ^ s funcionarios pblicos de los E stados Unidos ha
dado lugar a una b u r o c r a c ia centrfuga" y sem idotada de poderes" lo
que ayu da a e x p l i c Ja longevidad del sistem a presidencialista estadu
nidense, en c o m p a r a c i n con la experiencia en otros pases.3
En l t i m a instan<^la, e l Congreso e s l a p r i n c i p a l f u e n t e d e c o n t r o l de
b id o al p o d e r q u e l ^ C onstitucin d e p o s ita _ .e r L J , eero_su_goder de su-

pervisin jjepdgjaLy ^ rse rragmej^adojKH^ue_eLsistema^

plm ente en co m isj^ a S jeg isia tiv a s que tienen iurisdicciorTtimltada y
mayor in te r s en c u e s t io n e s program ticas que en p roblem i'adm inistrativos. E l C o n g re g o ha m ostrado escasa inclinacin, sin em bargo, a
29 M a in z e r , P olitical Bu reau cracy, pp. 107, 112.
30 S ayre, " B u r e a u c r a c ie s : S o m e C on trasts in S y s te m s , p. 22 8 .
3 1 V a se s u a r tc u lo B ^ ^ a u e r a c y a n d th e C o n stitu tio n , Public A dm in istration R eview
vol. 54, n m . 1, PP- 6 5 - 7 2 , ^ e r o -f e b r e r o d e 1994, y o tr o s q u e se in c lu y e n en tr e la s r e fe r e n
cia s. L os b u r c r a ta s en \ o s E sta d o s U n id o s s ejercen un p o d er c o n sid e r a b le , p ero or lo
co m n s lo d e n tr o d e lo s e s p a c io s d e fin id o s p o r lo s p ro g ra m a s y la s p o ltic a s d e la s a e e n
c a s d en tro d e la s c u a le s tr a b a ja n . N o e st n d isp u e s to s a c o n so lid a r , ni p u e d e n h a cerlo el
p oder b u r o c r tic o en forrTa gen eral [ ...] L os b u rcratas d e lo s E sta d o s U n id o s (in c lu s o los
o ficia les m ilit a r e s ) n o t i e n e n el m o tiv o ni la c a p a cid a d para llev a r a c a b o u n g o lp e d e E sta
d o V to m a r e l p o d e r . R ig ^ s > B u re a u c ra cy a n d th e C o n stitu tio n , p. 67.

I A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

291

mhiai el m odelo, salvo por intentos recientes de consolidar las decisio. presupuestarias. Las propuestas de creacin de un om budsm an, por
rinplo, aunque se han considerado, nunca se han llevado a la prctica,
I voz por tem or a que dicho funcionario pueda interferir en la relacin
iliv el legislador y sus votantes.
tpunl que en Gran Bretaa, el control judicial radica en las m anos de
N u 11 >11 nales del fuero com n ms que en un grupo separado de tribuules adm inistrativos, En aos recientes Ta fuin judicial, siem pre imi tante, puesto que los tribunales tienen la ltim a palabra en materia
r interpretacin de la Constitucin, se ha visto realzada por una actitud
ni.i . ictiva hacia la intervencin en asuntos que tienen que ver con la
tu <ion administrativa. Comoquiera, los controles judiciales estn limiUtilos al asunto de que se trata en casos particulares, y los litigios son
m o s y consum en m ucho tiem po com o instrum entos de responsabili*l.ul administrativa.
Dichos controles, adem s de los que se ejercen de m anera indirecta
|ti ii medio de elecciones y grupos clientelares proporcionan una serie de
potenciales pero poderosos m ecanism os de control, lo cual dificulta la
i*viInacin de sus contribuciones especficas y de su efectividad en genei.il Uno de los resultados es la relacin de "amor y od io o de "depeniInicia-resentim iento" que existe entre el pblico y los adm inistradofrs pblicos en los Estados Unidos. "En realidad, los estadunidenses no
xlei iten preocupacin o insatisfaccin acerca de la adm inistracin ni hai i.i los adm inistradores pblicos, pero no quieren reconocerlo. La usur
pacin burocrtica o la falta de respuesta es m enos una realidad que
una queja para recordar a los adm inistradores pblicos que son em plea
dos al servicio del pblico antes que funcionarios de un Estado om n ipo
tente . 32 La burocracia goza de una am plia si bien renuente aceptacin
de sus acciones, pero debe estar preparada para encontrar su propio espn ci en el sistem a poltico. En consecuencia, es im probable que las in
novaciones o las transform aciones de im portancia provengan de una
Iuente burocrtica.

u H eady, T h e U n ited S ta te s, pp. 415 y 4 16. C h arles G o o d sell p resen ta la situ a c i n con v c ta m e n te : "C om o u n a d e las b e stia s n eg ra s tr a d ic io n a le s en n u estra so c ie d a d , a m en u ilu se p ien sa en la b u ro cra cia c o m o a lg u n a cla se d e fu erza extra a. S e p ie n sa en ella c o m o
a q u ello s q u e se o p o n e n a n o so tr o s y q u e p or lo ta n to est n se p a r a d o s d e n o so tr o s. En
n ulidad, la b u ro cra cia est m u y cerc a d e n o so tro s. S o n p arte d e ella la s in stitu c io n e s p
blicas q u e fu n c io n a n d en tro d e n u estra s c o m u n id a d e s. S o n lo s e m p le a d o s p b lic o s q u e v i
ven en n u e str o s b arrios. L os p ro g ra m a s q u e han a p ro b a d o lo s fu n c io n a r io s g u b ern a m e n la les p o r lo s c u a le s h e m o s v o ta d o p e r so n a lm e n te . E s la a c c i n c o le c tiv a p ara n u estro
b en eficio . E n to n c e s, e n un se n tid o corre cto , la b u ro cra cia e s nuestra burocracia". The Case
/or Bureaucracy, pp. 183-184.

292

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

LA ADMINISTRACIN ADAPTATIVA Y MODERNIZANTE. JAPN

En apenas 125 aos, desde la restauracin meiji de 1867-1868, Japn ha

em prendido un gigantesco proceso de m odernizacin que ha transfoi
m ado un reino asitico con su estilo propio de feudalism o y aislado por
voluntad propia del contacto con el exterior, en la nica sociedad asiti
ca que puede calificarse de moderna y desarrollada. La burocracia, tan
to civil com o militar, ha desem peado un papel fundam ental en esta
transform acin, lo cual hace que la experiencia japonesa sea nica en
m uchos aspectos.33
El llam ado feudalism o centralizado" de la poca de los shogunes de
Tokugawa, que com enz en 1603, desarroll una burocracia de carac
tersticas fundam entalm ente patrim oniales. Los burcratas se recluta33
L as fu e n te s so b re Jap n in clu yen : R ob ert E. W ard, "Japan", en la ob ra d e R ob ert E.
W ard y R oy C. M acridis, com p s., M odem Political Systems: Asia, E n glew ood Cliffs, N u eva Jer
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1964; Akira K u b ota, Higher Civil Servants in P ostw ar Japan, P rin ceto n , N u ev a Jersey, P rin
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2, pp. 115-262, 1982; K iyoaki Tsuji, com p ., Public Adm inistration in Japan, T okio, In stitu te o f
A d m in istra tiv e M a n a g em en t y U n iversity o f T ok yo P ress, 1984; T. J. P em p el, "O rganizing
for Efficiency: The H igh er Civil S ervice in Japan", en la obra de S u leim an , com p ., Bureaucrats
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E llio t, R efo rm in Jap an from th e 1980s in to th e 1990s: C h an ge an d C o n tin u ity , Australian Journal o f Public A dm inistration, vol. 51, n m . 3, pp. 3 7 4 -3 8 4 , se p tie m b r e d e 1992;
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A T h eo r etica l R e v ie w , G overnm ent an d O pposition, vol. 28, n m . 4, pp. 4 4 3 -4 5 5 , o to o d e
1993, y D avid W illia m s, Japan: Beyond the E nd o f H istory, L on d res, R o u tle d g e , 1994.

I A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

293

m ire los rangos familiares feudales especficos, y se haca gran hincaii las distinciones de estatus entre las clases jerrquicas. Los nominlentos a cargos, ascensos y despidos se realizaban a discrecin de
superiores. Los poderes y responsabilidades de los cargos estaban va
rille definidos y haba gran lenidad para la ineficiencia, el desequiliii v las interpretaciones personales de las obligaciones oficiales.34
I ilwin Dowdy ha examinado evidencia histrica, especialmente durante
pri Indo tokugawa, relacionada con los elem entos de esta burocracia
lilm onial antes de la restauracin meiji, que facilit el proceso de moi ni/acin. Dowdy llega a la conclusin de que la sociedad japonesa desde
r largo tiempo proporcion alguno de los requisitos para el desarrollo
mi pas moderno, entre ellos una administracin central, si bien no del
I' >uniforme, que contaba con la obediencia de las masas, las complejas y
lmales administraciones locales, las redes de com ercio en gran escala,
in empresas industriales en zonas urbanas y rurales, as com o un alto nivel
ilr alfabetismo. [...]35 Ms an, la clase samurai proporcion la fuente para
Ii i modernos burcratas. Guerreros por tradicin, durante el largo periodo
ili paz despus de 1600, los samurais tuvieron que remplazar su funcin
i ir n era por otra burocrtica a fin de mantenerse tiles. Entre ellos se
i .,111 oli "una especie de tica burocrtica profesional que inclua la dellli ai ion a las obligaciones de cada uno, la confianza en uno m ism o y un
m i Hido de iniciativa, junto con actitudes relacionadas con el mrito, la mo111<I.ul, la rotacin de obligaciones y otros aspectos racionales que facilitamni l.i transicin a una burocracia moderna. Con caractersticas com o las
n iriu ionadas, que se remontan muy atrs en la historia japonesa, Dowdy
HIY.I ive que la modernizacin del Japn continu en forma orgnica a parili <lr fuentes tradicionales, ciertamente a ritmo ms acelerado pero sin
Hilei i upciones serias. Se imitaron otras sociedades durante bastante tiem
po, "pero dicha imitacin se adapt selectivamente a las condiciones del
i mi lil crecimiento espontneo era ms importante que cualquier otra po111 ii .i de imitacin instantnea. La burocracia meiji no represent una ruplni.i con el pasado, sino ms bien una continuacin modificada de ella.36
I a llegada del com odoro Perry en 1853 precipit una crisis para el sho}>inlato de Tokugawa, que ocasion los vastos cam bios que en pocos aos
produjeron la restauracin meiji. Uno de los resultados inm ediatos fue el
ambio del patrn de adscripcin para el nombramiento de funcionarios.
'.< nombr a individuos talentosos, incluidos m uchos de clases sociales
i dativam ente bajas, para ocupar cargos nuevos creados en respuesta a la
i r.is. Se convirtieron en parte de una aristocracia intelectual de indivit

II In ok i, T h e Civil B u re a u c ra cy , p. 288.
D ow d y, Japanese Bureaucracy , p. xii.
Ui Ibid., pp. 156, 181-182.

294

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

dos de talento expuestos a la cultura occidental y que la respetaban en

los aos anteriores a la restauracin, y que tomaron parte en el derroca
m iento del sistem a de shogunes sim ulando que reinstalaban al emperador
en el sitio que le corresponda. "La fuerza motivadora espiritual del Japn
moderno escribe Inoki, fueron las creencias que esta nueva aristocra
cia intelectual comparta, que combinaba lealtad al pas, sim bolizada por
la lealtad al emperador, y respeto por los logros alcanzados.37
Los depositarios del poder poltico que produjeron la restauracin y
que dirigieron los experimentos gubernamentales conducentes a la cons
titucin meiji de 1889 representaron a una oligarqua modernizadora. El
sistem a que elaboraron contemplaba un poder poltico com partido entre
diversos grupos que com pitieron entre s durante varias dcadas hasta el
resurgimiento autoritario de 1930. Uno de estos grupos consista en bur
cratas civiles de rango superior, junto con los ocupantes de puestos altos
en el gobierno civil, la burocracia militar profesionalizada, dirigentes de
importantes partidos polticos conservadores que surgieron entonces, re
presentantes de empresas importantes y la nobleza hereditaria. Esta oligar
qua era modernizadora, pero no pensada para promover el establecim ien
to de un sistem a democrtico. Su m odelo extranjero ms significativo fue
la Alemania imperial, con la que comparta la preferencia por institucio
nes monrquicas y una tradicin de control aristocrtico. Durante un pe
riodo considerable se las arregl para demorar las tendencias hacia la
participacin popular en el gobierno y mantuvo el orden poltico mientras
el pas avanzaba econm icam ente a un ritmo acelerado.
El orden burocrtico establecido se hallaba bien preparado para asu
mir un papel de liderazgo en este tipo de m odernizacin. Los antece
dentes sociales de los burcratas meijis eran predom inantem ente de
sam urais con rango inferior, puesto que este grupo haba sido dislocado
por la transicin del feudalism o y sus m iem bros posean destrezas que
resultaban tiles a la burocracia. A medida que tenan lugar el creci
m iento burocrtico y la reforma, en 1880 se estableci la seleccin de
personal por m edio de exm enes y se atrajo a los egresados de las insti
tuciones educativas en rpida expansin, especialm ente de la Universi
dad Imperial de Tokio. La burocracia civil as creada tena coh esin y
capacitacin profesional, pero no haba sido adoctrinada en una tradi
cin por la cual el burcrata se consideraba al servicio del pblico. En
cam bio, el burcrata era visto oficialm ente com o "el siervo elegido del
em perador, un ser superior desde los puntos de vista poltico y social
que detentaba estatus y privilegios de sus conexiones oficiales.38 La ac
titud del burcrata hacia el pblico sigui quedando bien expresada por
37 In ok i, "The C ivil B u re a u c ra cy , p. 288.
38 W ard, Japan's Political System , p. 163.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

295

rl adagio tokugawa: Honor al funcionario, desprecio al pueblo. El mar

ro legal de la burocracia reflejaba esta orientacin. Toda reglam entarin de la burocracia civil antes del final de la segunda Guerra Mundial
se canalizaba por ordenanzas im periales y ms all del alcance de los
rontroles parlamentarios.
La derrota y rendicin de Japn al final de la segunda Guerra Mun
dial, seguida por la ocupacin de los Aliados de 1945 a 1952, produjo
nuevos patrones polticos y administrativos, materializados en una Cns
ul ucin que rige a partir de 1947. Se conserv la m onarqua, pero al
monarca se le priv de toda invocacin al derecho divino, y la institui ion se transform en una m onarqua constitucional. Se aboli la n o
bleza. La autoridad legislativa se convirti en un parlam ento bicameral
0 Dieta, concebido com o "el rgano supremo de poder del E stado, con
poca sim ilitud con su contrapartida anterior a la guerra. La Cmara de
Representantes dom ina y la Cmara Superior, o Cmara de Concejales,
slo tiene poderes lim itados para demorar la legislacin. El poder ejeculivo reside en un primer m inistro y un gabinete, responsables conjunI.miente ante la Dieta. Se exige que la mayora de los m inistros del gabi
nete sean integrantes de la Dieta. En caso de un voto de censura en la
( amara de Representantes, el gabinete debe renunciar a m enos que se
disuelva la Cmara y se realicen nuevas elecciones.
El gabinete est integrado por los ministros (en la actualidad son 12)
ms varios ministros sin cartera. Las unidades que no reciben rango m i
nisterial (entre ellas las unidades responsables de funciones tan imporIantes com o defensa y planificacin econmica) se distribuyen entre este
ultimo grupo o se asignan a la oficina del primer ministro. Los ministerios
tienen estructuras internas bastante similares. El ministro integrante del
gabinete cuenta con la asistencia de uno o dos vicem inistros parlamenta
dos, quienes com o el ministro reciben nombramientos polticos, si bien
los ocupantes del cargo pueden ser ex empleados pblicos de carrera. Un
viceministro administrativo ocupa la posicin de carrera ms alta en el
ministerio. Cada ministerio tiene una secretara y una serie de burs, los
1nales por lo general a su vez se subdividen en divisiones y secciones,
encabezadas en cada nivel por un funcionario jerrquico de carrera.
El servicio pblico japons de la posguerra com bina la burocracia de
antes de la guerra con los esfuerzos que se hicieron durante la ocupai ion para reformarla y dem ocratizarla. El artculo 15 de la C onstitucin
le 1947 declar: Todos los funcionarios pblicos estn al servicio de la
com unidad en general, no de ningn grupo en particular. Una nueva
ley de servicio civil puesta en vigor tambin en 1947 detallaba las m edi
das de la reforma y estableca la Direccin Nacional de Personal, con un
estatus sem iautnom o garantizado. Los observadores estn de acuerdo

296

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

en general en que estos esfuerzos han tenido su efecto, pero no han alte
rado el sistem a burocrtico de manera fundam ental.
El servicio pblico creci notablem ente en Japn entre 1940 y 1975,
cuando se m ultiplic ocho veces, pero el nivel de em pleados pblicos se
ha estabilizado en los ltim os aos, en parte com o resultado de una ex
tensa reforma administrativa que culm in en los aos ochenta. El obje
tivo de las reformas era reducir el papel del gobierno, y abarcaba no
slo la reorganizacin estructural y los controles de personal, sino tam
bin la desregulacin, la devolucin de funciones del gobierno central a
los gobiernos locales, y la privatizacin de servicios anteriorm ente pres
tados por corporaciones gubernam entales.39 En la actualidad, los em
pleados pblicos sum an unos 5 m illones, de los cuales algo m s de un
milln se desempea en el gobierno nacional. Los empleados pblicos re
presentaban 9% de la fuerza laboral del pas (unos 45 em pleados por
cada 1 000 habitantes). Como ya se ha sealado en el captulo i i , esta
proporcin es muy inferior a la de otros pases industrializados.40
El servicio pblico jerrquico en Japn, com o en otros pases, est en
m anos de un grupo relativamente pequeo con responsabilidades algo
indefinidas. Los ocupantes de los cargos de jerarqua en m inisterios y en
agencias sum an unos 2 500. Cuando se sum an otros en los grados infe
riores de la lite burocrtica o kanryo, la cifra alcanza a 10 000, aproxi
m adam ente 1% de los em pleados civiles del gobierno nacional.
El servicio en el gobierno contina atrayendo a la juventud, por lo que
ha sido posible restringir el acceso a los escalones superiores de la bu
rocracia a los supervivientes de una azarosa serie de pruebas de califica
cin. La tasa de renovacin anual est entre 300 y 400, por lo cual la
com petencia es intensa entre los que aprueban los exm enes de ingreso.
La base educativa de quienes han pasado es muy estrecha. "La propor
cin de adm inistradores superiores con ttulo universitario es notable
m ente elevada, aun en com paracin con burocracias occidentales bien
establecidas.41 La graduacin con honores de una de las principales
universidades ha sido requisito para aprobar los exm enes, lo que a su
vez lim ita el acceso a aquellos que anteriorm ente han obtenido notas
superiores en las mejores escuelas prim arias y secundarias. Por lo tan
to, en la prctica nicam ente los hijos excepcionales de las fam ilias ca
39 Para lo s d eta lle s, v a se, d e W right y S ak u rai, " A d m in istrative R eform in J a p a n , y d e
T a sh iro , J a p a n , pp. 3 7 9 -3 9 2 .
40 Para in fo r m a ci n m s esp e cfica , v a se, d e T suji, Public A dm inistration in Japan, c a p
tu lo 6; d e P em p el, "The H ig h er C ivil S erv ice in J a p a n , pp. 9 8-101; T a sh iro , "Japan, pp.
3 7 8 -3 7 9 , y d e S a k a m o to , "Japans C ivil S e r v ic e , pp. 107-114.
41 K u b o ta , Higher Civil Servants in Post-W ar Japan: Their Social Origins, E ducational
Backgrounds, an d Career P attem s, para P rin ceton U n iversity P ress, p. 58, 1969. R eim p re
so c o n a u to r iz a c i n d e P rin c eto n U n iversity P ress.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

2>7

paces de costear tal preparacin acadm ica han podido ingresar en la

burocracia superior.
En contenido, los exm enes han estado por lo general bajo el control
le las escuelas de derecho y han sido diseados para egresados de dicha
i artera. Si bien esto significa que en el exam en se insiste m ucho en lo
legal, en realidad se cubre un terreno muy am plio, ya que las escuelas
le derecho por lo general ofrecen ciencias polticas y ciencias econm it as, y en grado ms lim itado proporcionan con ocim ientos de adm inisIracin.42 El alcance notable de esta especializacin es evidente en el
hecho de que ms de dos tercios de los em pleados pblicos de la pos
guerra son egresados de una escuela de derecho.
An ms notable es el grado hasta el cual una sola institucin, la Uni
versidad Imperial de Tokio, ha sido el m edio de entrada para los em
pleados del gobierno. Tanto Kubota com o Kim encontraron que casi
80% de los em pleados jerrquicos de la posguerra haba asistido o se
haba recibido en dicha universidad. Otro 13% provena de otras cinco
universidades estatales. Las cuatro principales universidades privadas
aportaron m enos de 3%. El alcance de la dom inacin por los egresados
de una sola universidad es devastador dice Kubota , aun en co m
paracin con los de Oxford y Cambridge com binados en la burocracia
britnica.43
Este dom inio por parte de los egresados de la Universidad Imperial de
Tokio, especialm ente de la escuela de derecho, ha ocasionado acu sacio
nes de favoritism o basado en am istades de colegio o gakubatsu. Kubota
exam ina la evidencia sobre lo extendido del sistem a gakubatsu y llega a
conclusiones diversas. Con respecto a los egresados de la Universidad
de Tokio, dice que su elevado nm ero hace que el favoritism o no slo
sea probable sino tam bin difcil de demostrar, pues siem pre hubo egre
sados de la universidad que no ascendieron tan rpidam ente com o
otros". Kubota opina que el favoritism o por cam aradera de colegio se
practica de forma sutil, pero duda de que un adm inistrador superior ja
pons elija a un subordinado solam ente por su asistencia a una univer
sidad determ inada, sin consideracin a su capacidad. Seala que tanto
la Universidad de Tokio atrae y grada a los estudiantes ms capaces,
cuanto que una educacin universitaria com n no significa forzosam en
42 "En t r m in o s d e o b je tiv o s [ ...] , u n a e sc u e la d e d er e c h o ja p o n e s a se p a rece m s a una
c o m b in a c i n d e u n d ep a rta m en to d e c ie n c ia s p o ltic a s y a u n a e sc u e la d e a d m in istr a c i n
d e e m p r e sa s d e u n a u n iv ersid a d e sta d u n id e n se q u e a u n a e s c u e la d e d e r e c h o en esta lti
m a . Ibid., p. 78.
43 Ibid., p p. 7 0 , 162. I n c lu s o h o y e n d a , a p r o x im a d a m e n te 35% d e q u ie n e s in g r e s a n
sig u e n g r a d u n d o se en la U n iv ersid a d d e T ok io. P em p el, B u r e a u c r a c y in J a p a n , p. 22.
El total d e e g r e sa d o s d e O xford y C am b ridge en G ran B reta a era un p o c o m s d e 47% en
1950.

298

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

te que se com partan valores, y que los graduados de la Universidad de

Tokio muestran grandes diferencias de opinin. Un aspecto positivo es
que el sistem a existente ha posibilitado la captacin de una juventud
destacada y ha contribuido al xito y estabilidad de la burocracia. Un
aspecto negativo es la hom ogeneidad resultante. La estrecha base educa
tiva de los em pleados pblicos de la posguerra se asem eja en cierto m odo
a la estrecha base social de los gobiernos de Tokugawa y de Meiji."44
Sin em bargo, los datos disponibles sobre los antecedentes sociales de
los burcratas de la posguerra muestran un grupo m ucho ms heterog
neo que antes, pese a la base educativa relativam ente estrecha utilizada
para el reclutam iento. Todos los puntos geogrficos de Japn estn re
presentados, si bien en nm eros desproporcionados provenientes de las
ciudades, especialm ente Tokio. La mayora proviene de la clase media.
La representacin de las fam ilias prom inentes tam bin es un poco exa
gerada, pero los datos no mostraron ningn grupo social o poltico que
proporcionara una cuota dom inante de adm inistradores de rango, o n
meros significativos de fam ilias que contribuyeran con adm inistradores
jerrquicos a lo largo de generaciones. Kubota atribuye la diversidad ac
tual a los efectos acum ulativos de la desaparicin de la mayora de las
formas tradicionales de estratificacin social, a las oportunidades de
mayor movilidad social a travs del m oderno sistem a de educacin y al
sistem a de exm enes de ingreso en el servicio pblico. Tras hacer notar
que el pueblo japons es notoriam ente hom ogneo desde los puntos de
vista tnico, lingstico y religioso, Kubota seala que el factor de hete
rogeneidad social no tiene la im portancia en Japn com o la tendra en
otras sociedades con poblaciones ms diversificadas.45
No obstante, la discrim inacin por sexo contina negando a la mujer
japonesa igualdad de oportunidades de trabajo en general, incluida la
entrada al servicio pblico en niveles jerrquicos. Kim informa que aun
cuando todos los aos hay mujeres que pasan los exm enes requeridos
y entran a la burocracia, sus posibilidades de ascender a las posiciones
elevadas son sum am ente reducidas. En 1982 se realiz una encuesta que
44Ibid., pp. 8 5-91, 165-168.
45 Ibid., pp. 27-57, 160-161. El e fe c to d e la h o m o g e n e id a d cu ltu ral ja p o n e s a en el fu n c io
n a m ie n to d e las o r g a n iz a c io n e s em p resa r ia les h a sid o o b je to d e m u c h a a te n c i n d e b id o al
x ito d e Jap n en la c o m p e te n c ia m u n d ia l. V ase, d e W illiam G. O u ch i, Theory Z: H ow
Am erican Business Can Meet the Japanese Challenge, R ead in g, M a ssa c h u se tts, A d d ison W esley, 1982. Para un a n lisis d e lo s fa cto r es sim ila r e s en la a d m in istr a c i n p b lica , v a
se, d e J o n g S. Ju n e H irom i M u to, "The H id d en D im e n sio n s o f J a p a n ese A d m in istra tio n :
C ultu re a n d Its Im pacts". L inda W eiss a rg u m en ta q u e el a g en te d e la tra n sfo rm a c i n q u e
p ro d u jo las p rin cip a les ca ra cterstica s del s is te m a d e e m p le o d e Jap n fu e el E sta d o ja p o
ns, p a rticu la r m en te las a g e n c ia s b u ro cr tica s q u e se o cu p a b a n d e lo s a s u n to s d e trabajo.
V a se "War, the S tate, an d th e O rigin s o f th e J a p a n ese E m p lo y m e n t S y s te m , Politics &
Society, vol. 21, n m . 3, pp. 32 5 -3 5 4 , se p tiem b re d e 1993.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

299

vel que de todo el personal calificado las m ujeres eran tan slo
I < o, y muy pocas entre ellas aspiraban a ascender ms all del rango
le jefa de seccin ,46 pero Sakam oto espera que el nom bram iento de
mujeres para ocupar los cargos de mayor jerarqua aum ente en el futuII inm ediato.47
I as carreras de los que entran a los escalones superiores del servicio
civil son muy particularizadas. El candidato trata de ser aceptado en los
Iii ares donde sus perspectivas de ascenso, acceso al poder y oportuni
dades una vez jubilado parecen ser mejores. Lo m s probable es que
| h *i inanezca en el m ism o m inisterio al que ingrese, pues el m ovim iento
lateral entre m inisterios es limitado. Un estudio realizado en 1969 m os
tr que aproxim adam ente la tercera parte de los que ingresaron en un
m inisterio se quedaron en l durante toda su carrera; otra tercera parte
com enz y term in en el m ism o m inisterio, habiendo pasado por una
transferencia interina en algn m om ento. Un estudio posterior indica
11 le a p rincipios de la dcada de los seten ta dos tercios de las p erso
nas que ocupaban cargos elevados se haban desem peado en un solo
ministerio, y m enos de 9% se haba desem peado en tres m inisterios o
ms.48 La baja movilidad entre m inisterios prom ueve la lealtad a un m i
nisterio en particular en vez de la lealtad al servicio pblico en su tota
lidad, y tiende a crear com partim ientos en lugar de coordinacin entre
las diferentes unidades burocrticas. Por otro lado, permite la acumulacin de experiencia y de conocim ientos especializados en el m inisterio
en el cual el burcrata realiza su carrera.
La prom ocin dentro del sistem a tam bin se hace segn etapas nor
malizadas, y la degradacin es prcticam ente inexistente. Los principa
les factores que se tienen en cuenta para los ascensos son la universidad
de la cual el candidato egres, el cam po de especializacin acadm ica y
los aos que han pasado desde su graduacin, todo lo cual queda esta
blecido al com ienzo de la carrera. Los antecedentes educacionales y la
antigedad son lo que cuenta, con lo que por lo general el m om ento y el
tipo de ascenso son conocidos con m ucha antelacin. Un hecho inci
dental interesante, y que confirma el fenm eno de las am istades de co le
gio, es que quienes ascienden ms rpido y estn ms de acuerdo con los
reglamentos de antigedad resultan ser egresados de la Escuela de Dere
cho de la Universidad Imperial de Tokio.
Una caracterstica inusual del servicio pblico japons es la temprana
46 K im , Japan s Civil Service System , pp. 38-40.
47 "Japans Civil S e r v ic e , pp. 116-119.
48 P em p el, "The H ig h er Civil S erv ice in J a p a n , pp. 9 6 -9 7 . S a k a m o to in fo rm a q u e hay
a lg u n a e v id e n c ia d e un r ecien te in c r e m e n to en la m o v ilid a d in te rd ep a rta m en ta l. "Japans
Civil S e r v ic e , pp. 119-120.

300

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

edad de jubilacin. Hasta 1985 no exista la jubilacin obligatoria, y lue

go se fij en 60 aos para la m ayora de los em pleados. La edad prom e
dio de jubilacin vara ligeram ente de un m inisterio a otro, pero por lo
general es de alrededor de los 50 aos, lo cual significa que el jubilado
reciente est en la flor de la edad, tiene una esperanza de vida de unos
20 aos ms y lo probable es que trate de forjarse una carrera posburocrtica. Kubota atribuye el retiro m asivo a tan temprana edad al rpido
m ovim iento de em pleados de puesto en puesto durante sus carreras, al
sistem a de ascensos basado principalm ente en la antigedad en el sis
tema, a las presiones de los burcratas jvenes que desean ser ascendi
dos a puestos vacantes y a la disponibilidad de opciones al servicio en el
gobierno.49 Si bien parece existir una tendencia lenta y a largo plazo a
aum entar el prom edio de edad de jubilacin, no existen indicaciones de
que dicho m ovim iento sea rpido.50
En esencia, los antecedentes m uestran que la estabilidad y la con ti
nuidad son las caractersticas principales del servicio pblico superior
en el Japn de la posguerra, pese a las m edidas reform istas introducidas
durante la ocupacin y los enorm es cam bios que en general se han pro
ducido en la vida japonesa. Despus de las adaptaciones tem porales in
evitables del periodo inm ediato a la posguerra, la tendencia se ha orien
tado "hacia atrs", es decir, hacia las prcticas anteriores de insistir en la
capacitacin general, la antigedad en el puesto, la lealtad hacia el m i
nisterio y la jubilacin temprana.
Si observam os el m ultifuncionalism o en la operatividad de la burocra
cia japonesa, nos llamar la atencin que el activism o poltico ha sido, y
contina siendo, un elem ento aceptado de la tradicin burocrtica. Lo
probable es que el burcrata japons se vea absorbido por la tom a de
decisiones polticas y que participe en la vida poltica activa. Esto se de
be en parte a que en Japn no ha existido histricam ente una clara lnea
de separacin, com o existe en Occidente, entre el poltico y el burcrata.
Como observa Dowdy: En Japn esto no siem pre ha sido evidente en
los niveles superiores, porque a m enudo las funciones poltica y buro
crtica son desem peadas por el m ism o funcionario".51 En pocas ms
recientes estos antecedentes han ayudado a explicar el persistente papel
de la burocracia com o una de las primeras fuentes de iniciativas en
cuanto a polticas en una sociedad en vas de m odernizacin. "Aproxi
m adam ente 90% de las leyes aprobadas desde 1955 fueron proyectadas
por una agencia del gobierno", segn Pemple, y
49 K u b o ta , H igh er C ivil S e rv a n ts in P o st-W a r Japan , p. 140.
50 Para u n e stu d io c o m p le to d el sis te m a d e ju b ila c i n ja p o n s , v a se, d e K im , J a pan s
C ivil S ervice S y ste m , c a p tu lo 4.
51 D o w d y , J a p a n ese B u rea u cra cy, p. xiv.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

301

una vez que estos proyectos llegan al Parlamento, los burcratas de la alta
l< larqua por lo general adm inistran entre bastidores. Suele ser un em pleado
del m inisterio, no el m inistro, el que se ve sujeto al estrecho cuestion am ien to
v al am edrentam iento que en Japn pasa por interpelacin parlam entaria.
I liia vez aprobado un proyecto de ley, ste con frecuencia con tien e una m edi
da que perm ite que los detalles de su puesta en prctica queden sujetos a
regulacin por ordenanzas generadas por la burocracia.52

I .os burcratas de carrera no slo ocupan cargos, sino que a m enudo

desem pean funciones que en otros pases se reservan para quienes rei iben nom bram ientos polticos; aunque tal vez de m ayor im portancia
sea la prevalencia de burcratas retirados en una gran variedad de posiciones tanto dentro com o fuera del gobierno. El burcrata que se jubila
letiene su estatus de lite, lo cual le otorga mejores posibilidades que a
sus colegas ingleses o estadunidenses para encontrar puesto despus de
la jubilacin. Siendo la norma que la persona se jubile temprano, es po
sible planear y llevar a cabo una segunda fase una vez abandonado el
servicio activo, lo que a m enudo es ms lucrativo, prestigioso e influ
yente. El clculo de Kubota es que tres de cada 10 em pleados pblicos
que se jubilan entran en corporaciones pblicas sem iautnom as, otros
tres pasan a em presas com erciales (a m enudo com o directores de im
portantes em presas privadas) y los cuatro restantes ingresan a diversas
actividades gubernam entales o privadas. M uchos de ellos se han postu
lado, con xito, para puestos polticos de eleccin y a m enudo han ser
vido en gabinetes de la posguerra. Por ejem plo, en la Dieta de 1959, 165
ex burcratas de carrera integraban 18% de la cm ara baja y 32% de la
cm ara alta. En 1986, ex burcratas ocupaban 70 escaos en la cm ara
baja y 49 en la cm ara alta por el Partido Dem crata Liberal, que g o
bernaba en el m om ento, lo cual ascenda a 30% de los afiliados del par
tido. Ex burcratas han constituido aproxim adam ente 20% de los m i
nistros del gabinete de la posguerra, y durante algunos periodos breves
la proporcin ha sido an ms alta. La estadstica ms dem ostrativa de
este fenm eno de logros polticos por parte de la burocracia es que los
polticos profesionales ocuparon el puesto de primer m inistro slo du
rante cin co aos en el periodo que va de 1955 a 1980, y que la m itad de
todos los prim eros m inistros de la posguerra han sido ex em pleados
pblicos civiles.53
Desde una perspectiva a largo plazo, la resistencia y la flexibilidad de
la burocracia japonesa son excepcionales. Kubota explica:
52 P em p el, "The H ig h er Civil S erv ice in Jap an , p. 85.
53 W ard, Japan's Political System , p. 166; P em pel, "The H igh er Civil S ervice in Japan", p. 88;
y K im , Japan s Civil Service System , p. 59.

302

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

La efectividad y eficacia del servicio civil superior parecen ser independientes

de la ideologa poltica. La burocracia ha funcionado por lo m enos con relati
vo xito bajo la oligarqua m eiji, bajo partidos polticos del estilo de antes de
la guerra, bajo control m ilitar y ultranacionalista, bajo la ocu p acin aliada y
ahora bajo una dem ocracia parlamentaria basada en la Constitucin de 1947.54

Esto no ha sucedido en un clim a de neutralidad burocrtica hacia el

rgimen poltico existente, sino en conformidad con los cam bios en el cli
ma poltico.
Durante casi todo el periodo de la posguerra hasta el decenio de 1980,
esto signific una identificacin cercana entre la burocracia superior y
el Partido Dem crata Liberal gobernante (en realidad de orientacin
conservadora), el cual ejerci el poder sobre el Parlam ento en forma in
interrumpida, si bien con m enos margen en los aos recientes, hasta
que perdi el control de la mayora en la decisiva cm ara baja en la
eleccin parlamentaria de 1993, despus de haber perdido su mayora
en la cmara alta, de m enor importancia, en 1989.
Este notable acontecim iento ha iniciado una nueva era de incertidum bre en la poltica japonesa. En el ao que sigui a la eleccin de
1993, Japn tuvo cuatro gobiernos diferentes. Despus de la prdida del
poder por los lderes del p d l luego de su derrota electoral, una coalicin
de siete partidos eligi a Morihiro H osokawa, fundador y lder del Parti
do Nuevo Japn, com o primer ministro, aunque el Partido Social De
m crata (antes socialista) controlaba el doble de escaos en la Dieta. El
Partido Dem crata Liberal se convirti en opositor, pero todava tena
223 escaos del total de 511 de la cm ara baja. H osokawa logr con ser
var su cargo hasta el siguiente abril, cuando renunci debido a su fraca
so para obtener la aprobacin de su programa de reformas polticas y
com o consecuencia de las acusaciones de corrupcin que se le hicieron
por sus actividades cuando fue gobernador provincial una dcada antes.
Su viceprim er m inistro y m inistro de Relaciones Exteriores, Tsutom o
Hata, que haba fundado el Partido de la R enovacin despus de salir
del p d l el ao anterior, fue elegido primer m inistro en su lugar por la
m ism a coalicin, pero casi inm ediatam ente tuvo que dejar el cargo por
carecer de una mayora legislativa cuando el Partido Social Dem crata
se retir, lo que ocasion su renuncia en junio para evitar un voto de
censura. Despus ocurri una rara unin entre los Partidos Dem crata
Liberal y Social Demcrata, enem igos histricos que difieren en casi to
dos los tem as polticos im portantes, pero que se aliaron para oponerse
a la reforma poltica. Esta nueva coalicin eligi com o primer m inistro a
T om iichi Murayama, el lder socialdem crata, aunque su partido slo
54 K u b o ta , Higher Civil Servants in Post-W ar Japan, p. 173.

I.A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS | II |

lie aproxim adam ente una tercera parte de los escaos parlam entarios
r obtuvo el Partido Dem crata Liberal. La fragilidad de esta coalicin
i e muy probable otro realineam iento poltico en el futuro inmediato,
le i ambio drstico en el panorama poltico, y las dudas resultantes
n| "'Oto a las perspectivas futuras de los partidos, significa que tam bin
>< h Iliciones entre los lderes polticos y las altas jerarquas burocrticas
l I- n ser examinadas nuevamente.
l I prolongado periodo de dom inacin poltica por el Partido Demt iitlu Liberal ocasion una estrecha identificacin entre la burocracia
.1.' nlto nivel y el partido gobernante. Esta tendencia a la fusin de los
empleados, de los funcionarios civiles de jerarqua as com o de los di
ligentes del Partido Demcrata Liberal fue objeto de m ucha atencin
pin parte de quienes estudian el sistem a japons,55 si bien hubo difereni lii i de opinin respecto a sus consecuencias. Inoki argum ent que d e
bilitaba la neutralidad de los funcionarios, que haca que las carreras
.1. ntro de la adm inistracin pblica fueran m enos atractivas para los
Hi atinados universitarios ms destacados, y que contribua a la d ism i
nu in continua en el prestigio anteriorm ente considerable de los carK<>. en la adm inistracin pblica. Otros, entre ellos Ward, Kubota y Pemp k parecieron considerarla com o una evidencia adicional de la fuerza y
unidad de la burocracia, que continu aprovechando sus oportunidades
ih upando cualquier vaco parcial de poder que existiera.
Obviamente, el final del dom inio poltico del p d l conducir a una reii lentacin de las relaciones entre la burocracia y los polticos, pero el
resultado todava no puede discernirse con claridad. La opinin prevalei lente es la de que, en vez de limitar el papel de la burocracia, una era
de cam biantes gobiernos de coalicin ofrecer a los adm inistradores
pblicos civiles de jerarqua nuevas oportunidades para afianzar su po
sicin en la conform acin de las polticas.56
Por cierto, los m iem bros de la clase burocrtica todava pertenecen a
la lite poltica japonesa, y la burocracia contina siendo parte integral
de la estructura de poder gobernante. La situacin suscita dudas legti
mas acerca de lo adecuado de los controles sobre la burocracia, por lo
m enos cuando se le com para con las dem ocracias parlam entarias euro
peas. La Dieta japonesa, pese a su estado constitucional y evidente cenIcalidad poltica en com paracin con el periodo anterior a la guerra, ca
55 V ase, d e Inoki, T he Civil Bureaucracy", pp. 299-300; d e W ard, Japan's Political System,
p. 84; d e P em p el, T h e H ig h er Civil S erv ice in J a p a n , p. 87, y d e T ash iro, Ja p a n , p. 391.
56 V a se, p o r ejem p lo , el artcu lo d e K arel van W olferen , "Japans N o n -R e v o lu tio n , en
el cu a l s o s tie n e q u e in c lu so d u ran te los a o s d el P artid o D em cra ta L iberal, la su p erv isi n
p o ltica efectiv a so b re la to m a d e d e c is io n e s b u ro cr tica n o e x is ta y q u e esta falta d e r e s
p o n sa b ilid a d p o ltica p ro b a b lem e n te a u m e n ta r en lo s g o b ie r n o s d e c o a lic i n d e corta
d u ra ci n .

304

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

rece de los antecedentes histricos de poder y del prestigio de los cuer

pos legislativos com o el Parlamento britnico o la Cmara de Diputados
de Francia. Sus integrantes, com o ya se ha indicado, incluyen un nm e
ro elevado de em pleados pblicos jubilados, quienes probablem ente no
intervendrn en contra de las prerrogativas de los burcratas de carrera.
Por su parte, la burocracia com o institucin poltica trata de mantener
la debilidad de la legislatura, o por lo m enos de m antenerla partidaria
de sus intereses burocrticos.
Las caractersticas de los partidos japoneses de la posguerra han con
tribuido a perpetuar este patrn de relaciones. La directiva del Partido
Dem crata Liberal de la posguerra ha tendido a dividirse en mltiples
facciones, cam biantes, utilizando m todos sem isecretos, sin gran atrac
tivo para las m asas y con orientacin decididam ente conservadora. Los
otros partidos, si bien difieren en orientacin poltica, tam poco tienen
bases m asivas de apoyo o la capacidad para fortalecer la efectividad y el
prestigio de la rama legislativa.
Por lo m enos el faccionalism o y las m aniobras para conseguir m ejo
ras entre las filas del Partido Dem crata Liberal tam bin se reflejaron
en la com posicin y duracin de los m inistros del gabinete. Aunque muy
educados, han tendido a ser de edad avanzada, con un prom edio gene
ral de 60 aos. Las exigencias de las facciones en busca de representa
cin y reconocim iento personal han ocasionado frecuentes cam bios de
gabinete, lo que ha afectado el tiem po y la capacidad de los m inistros
para adquirir los conocim ientos y el tiem po necesarios para ejercer el
firme control de sus instituciones. El puesto de primer m inistro ha sido
el nico punto focal obvio de liderazgo poltico y adm inistrativo, pero
siendo m enor de un ao la duracin prom edio de un gabinete en los
aos recientes, los poderes del cargo son pocos en comparacin con los del
ejecutivo principal en otros pases desarrollados que hem os considera
do. No hay ninguna seal de que estn ocurriendo mejoras en cu ales
quiera de estas caractersticas.
Los controles judiciales sobre la adm inistracin en Japn son m ni
mos. La Constitucin de 1947 incluy am plias reformas al sistem a legal
y de justicia, incluidos principios del derecho consuetudinario propios de
la ley inglesa y la estadunidense, y una rama judicial independiente con
poderes de revisin jurdica. El sistem a legal anterior haba sido extra
do en principal medida de los sistem as europeos, y los tribunales esta
ban adm inistrados por el M inisterio de Justicia del gobierno federal. El
sistem a judicial que existe ahora posee los poderes para exigir la rendi
cin de cuentas de los em pleados pblicos, de m anera muy sim ilar al
sistem a de los Estados Unidos. No existe un sistem a separado de tribu
nales adm inistrativos. La actitud tradicional en Japn ha sido evitar los

I A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

305

jm v Imy pocas indicaciones de que se recurra a los tribunales para

IHi 'l.u a la burocracia.57
ftl ii I* anee del control burocrtico en Japn es problem tico. Por lo
f ilo s se respeta la clusula de la Constitucin por la que los asistentes
I emperador se convierten en siervos del pueblo", pero queda por
lilil . 1.11 si en la realidad las actitudes burocrticas bsicas han camlitil<> m la medida correspondiente. En su extenso estudio de la buromM* i.i de la posguerra, Kubota encontr que el pblico critica el servi* i<< i i vil ms abiertam ente que nunca, indicando escepticism o hacia la
BftVtTsin. Sin embargo, su propia opinin es que la burocracia, "ya sea
Miii conviccin o por ser ms prctico, ha respondido a los cam bios de
Ht posguerra haciendo un esfuerzo mayor por crear relaciones arm onioM* ron el pblico en general y por adaptarse al nuevo clim a poltico".58
lu vez la mejor evaluacin sea que el burcrata japons de alto rango
0*1 u preparado para conducirse de manera tal que lo haga aceptable en
In m i nacin poltica actual, sin hacer peligrar su posicin tradicional de
|ti.< le . Ahora que el prolongado periodo de dom inio por el Partido DeI1 I. Kiata Liberal ha terminado, probablem ente para ser rem plazado por
miii era de gobiernos de coalicin, la burocracia tendr que enfrentarse
ii nuevos desafos a su resistencia.
I I sistem a burocrtico tradicional de Japn debe su fortaleza poco
luinn a ciertas caractersticas bsicas del desarrollo en el pas. La
m odernizacin en Japn se produjo por estm ulo interno y fue dirigida
| ioi los propios grupos en el poder, incluida la burocracia. La lite goIt i liante disfrutaba de relativa solidaridad y era aceptada por el pueblo,
i Ir modo que, com o seala Bendix, la autocracia m odernizante "se las
ni regl durante un periodo significativo para hacer adelantar a un pas
en lo econm ico m anteniendo al m ism o tiem po sus conflictos polticos
dentro de lm ites m anejables.59 La transicin y la funcin que en ella
.li sem pe la burocracia reflejan en parte la profundidad del respeto
|i ic* se siente en la sociedad japonesa por la autoridad. Esto a su vez ha
.ilectado las caractersticas operativas de la burocracia. Crozier com eni . i que en Japn "se ha integrado un fuerte patrn autoritario de jelarquas, y los conflictos se resuelven ms obedeciendo la autoridad que
evitndola", y que el problema del control del com portam iento de los
ubordinados en Japn "se concentra en un m odelo de estratificacin

,7 Para rese a s d e la situ a c i n , v a se, d e Ich iro O gaw a, O u tlin e o f th e S y ste m o f A dm im stra tiv e an d J u d icia l R e m e d ie s A gain st A d m in istrative A ction in J a p a n , In tern a tio n a l
R eview o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 4 8 , n m . 2, pp. 2 4 7 -2 5 2 , 1982, y " A dm inistrative
ind J u d icia l R e m e d ie s a g a in st A d m in istrative A ctio n s, en la ob ra d e T suji, P u b lic A d m i
n istra tio n in J a p a n , c a p tu lo 15, pp. 21 7 -2 2 7 .
1H K u b ota, H igh er C ivil S e rv a n ts in P o st-W a r Ja p a n , p. 174.
,9 B en d ix , N a tio n -B u ild in g a n d C itizen sh ip , p. 200.

306

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

que presenta algunas sim ilitudes con el sistem a francs". Sin embargo,
aade que, a diferencia de la burocracia francesa, cuya funcin consiste
en m antener el imperio de la ley y del orden en una sociedad rebelde, el
poder burocrtico japons cum ple una funcin de activista principal.60
Pemple expresa bien esta evaluacin com n de los antecedentes y
manifiesta: "Lo m s llamativo en el caso de Japn es que, durante la
m ayor parte de la historia moderna, el peso poltico ejercido por el ser
vicio pblico ha sido sum am ente elevado y de gran alcance. Por lo gene
ral, la influencia burocrtica ha sido mayor que la de otros participantes
en la escena poltica, incluidos el Parlamento, los partidos y los grupos
de inters.61 W illiams es an ms contundente. "Desde la guerra afir
ma , por lo general la burocracia ha dom inado el proceso legislativo, y
en este sentido lim itado puede decirse que ha gobernado m ientras la
Dieta reinaba.62
Mirando hacia el futuro, Kubota predice que la burocracia seguir
teniendo una funcin fundam ental. "Lo probable es que por m uchos
aos el em pleado pblico de alto rango en Japn ejerza una influencia
notable, con cualquier vara com parativa que se le m ida.63 Es decir, en
el pasado, en el presente y en el futuro previsible la burocracia superior
japonesa ha recibido un poder poltico central que supera con m ucho el
atribuido a las burocracias de otros pases desarrollados.

je m p l o s d e p a s e s d e l

s e g u n d o

n iv e l

Colocados un poco por debajo de los pases que ya hem os estudiado en lo

referente a su nivel de desarrollo, est un considerable nm ero de pases
del "segundo nivel, de los que hem os elegido un ejem plo de un m o
vim iento reciente que ha term inado por ubicarse en este grupo (la Fede
racin Rusa), y otro (la Repblica Popular de China) de un m ovim iento
que va hacia arriba hasta ubicarse actualm ente o dentro de poco tiem po
en este nivel. La m ayora de los otros casos son pases de la Europa m e
ridional y oriental y unos cuantos pases pequeos del extrem o oriental
de Asia que estn ascendiendo en la escala.
60 C rozier, The B u rea u cra tic P h en o m en o n , p. 23 ln .
61 P em p el, "The H ig h er Civil S erv ice in J a p a n , p. 78. K arel van W o lferen va m s a ll y
d ic e q u e "los m in is te r io s ja p o n e s e s se a cerca n m s a se r e sta d o s en s m is m o s q u e c u a l
q u ier otra in stitu c i n g u b ern a m e n ta l en el m u n d o in d u stria liz a d o . A d em s d e su s r e s p o n
sa b ilid a d e s d e a d m in istra c i n , ta m b in tien en el m o n o p o lio d e la ca p a cid a d y ju r isd ic c i n
legal d en tr o d e su s p ro p io s c a m p o s. P ara to d o s lo s fines p r c tic o s n o est n su jeto s al
d o m in io d e la ley . V a se "Japans N o n -R e v o lu tio n , p. 58.
62 W illia m s, Japan : B e yo n d th e E n d o f H isto ry, p. 20.
63 K u b o ta , H igher C ivil S erv a n ts in P o st-W a r J apan , p. 176.

LA A D M IN IST R A C I N E N LOS P A SE S M S D E SA R R O L L A D O S

[II]

U)7

La Federacin Rusa
el pas m s grande e im portante de los que form aban la URSS,
de las superpotencias m undiales de la posguerra, y por ser el prin
cipal m iem bro de la Confederacin de Estados Independientes que le
iiiii fdi, la Federacin Rusa est pasando por una transicin social ini in la, que incluye la transform acin de sus sistem as poltico y adm inisli niivo, por lo que una evaluacin actual de la situacin y las conjeturas
miIhc el futuro son igualm ente difciles.64
I'l 25 de diciem bre de 1991, Mijail Gorbachov renunci com o presi.l uii* de la Unin Sovitica (URSS) y al da siguiente el Parlam ento so
viet ico se disolvi form alm ente. Boris Yeltsin, com o presidente de la Fe*le racin Rusa, tom el control de lo que restaba del gobierno central,
Iiii luido el de las armas nucleares de la ex Unin Sovitica. La Federai ln Rusa hered el papel de la URSS en los asuntos internacionales y
irm plazo con una bandera propia la de la hoz y el martillo rojos so
viticos. S lo qued una Com unidad de E stados Independientes dbil
V i on una vinculacin vacilante entre s (sin Lituana, E stonia, Letonia
ni (eorgia) de lo que haba sido la Unin Sovitica de 15 repblicas,
linidada despus de la Revolucin rusa de 1917.
La Federacin Rusa era, con m ucho, la m ayor de las repblicas de la
11 nin Sovitica y consista en casi las tres cuartas partes de su superfii ir terrestre y en ms de la mitad de su poblacin total, adem s de que
posea una proporcin elevada de sus materias primas, recursos energ
ticos, industria pesada y el total de profesionales de la ciencia y de la
Ingeniera. No obstante, la Federacin Rusa es considerablem ente m s
ilibil y m enos desarrollada de lo que fue la URSS, pues com prende nu
il irrosas nacionalidades m inoritarias con distintos antecedentes tnicos
t|iie buscan obtener mayor autonom a dentro de la Federacin, y adems tiene que enfrentarse a las consecuencias sociales, econm icas y
polticas del colapso de la Unin Sovitica.
Como
m i itt

h4 Para u n e x c e le n te p a n o ra m a g en era l, v a se, d e G eoffrey P o n to n , The S o v ie t Era:

S oviet P o litics fro m L enin to Y eltsin , O xford, B la ck w ell P u b lish ers, 1994. P ara a n lisis d e la
U nin S o v itic a a n te s d e la era d e G orb ach ov, v a se, d e Jerry F. H o u g h y M erle F ain sod ,
l lo w th e S o v ie t U n ion is G o v e m e d , C am b ridge, M a ssa ch u se tts, H arvard U n iv ersity P ress,
l >79; d e J o h n N . H a za rd , The S o v ie t S y ste m o f G o v e r n m e n t, 5a e d ., rev., C h ica g o , T h e
U n iv ersity o f C h ica g o P ress, 1980; d e D on ald R. K elley, The P o litics o f D eve lo p e d S ocialism : The S o v ie t U n ion a s a P o st-In d u stria l S ta te, W estp ort, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress,
1986, y o tra s fu e n te s cita d a s en la cu arta e d ic i n d e e s e libro. F u e n tes s e le c c io n a d a s so b re
los a c o n te c im ie n to s en la U R S S , la C o m u n id a d d e E sta d o s In d e p e n d ie n te s y la F ed era ci n
R usa d u ra n te la era d e G o rb a ch ov y en a o s m s rec ie n te s in clu y en las cita d a s en la cu arta
ed ici n d e este libro, en esp ecial d e M osh e L ew in, The G orbach ev P h en om en on , B erkeley, Ca
lifornia, U n iv ersity o f C aliforn ia P ress, 1988; d e T h o m a s H. N aylor, The G o rb a ch ev Strategy:
O p en in g th e C losed S o ciety, L exin gton , M a ssa ch u se tts, D. C. H eath an d C om p an y, 1988; d e

308

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

Antes de estudiar el actual sistem a poltico adm inistrativo ruso, debe

prestarse alguna atencin al sistem a sovitico antes del ascenso al poder
de Gorbachov, a los esfuerzos de reforma llevados a cabo por ste y a la
transicin despus de que esos esfuerzos fracasaron.
Durante las dcadas com prendidas entre 1917 y 1985, aunque hubo
varias etapas diferentes en su evolucin, el sistem a sovitico tuvo dos
caractersticas bsicas distintivas. Una era que el poder poltico estaba
concentrado en el Partido Com unista com o la vanguardia de la Revolu
cin , y el aparato estatal slo desem peaba un papel secundario. La
otra era que esta realidad del gobierno de un partido se disfrazaba de
trs de una com plicada fachada que utilizaba la fraseologa de la d em o
cracia liberal y pretenda ser un sistem a federal constitucional, con elec
ciones, rganos legislativos y ejecutivos, y agencias de la adm inistracin
estatal.
D esde muy tem prano, los revolucionarios com un istas se enfrenta
ron al dilem a de reconciliar las expectativas de la doctrina marxista
con respecto a la desaparicin gradual del Estado", con la dura reali
dad de tener que gobernar utilizando la m aquinaria adm inistrativa
heredada de la Rusia im perial. La expectativa original de Lenin de que
se podra elim inar la adm inistracin pblica civil profesional en poco
tiem po, fue rem plazada pronto por el recon ocim ien to de que la buro
cracia no poda ser elim inada del todo, aunque deba ser rem odelada.
La estrategia adoptada fue utilizar a los viejos burcratas slo en la
m edida en que esto fuera inevitable, a la vez que se les rodeaba de conDavvn O liver, "P erestro ik a an d P u b lic A d m in istra tio n in th e U S S R , P u blic A d m in istr a
tio n , vol. 66, pp. 4 1 1 -4 2 7 , in v iern o d e 1988; d e B. M. L azarev, " Im p rovem en t o f th e A d m i
n istra tiv e M a ch in ery in th e U SSR : V ital Q u e stio n s, In tern a tio n a l R e v ie w o f A d m in istr a tiv e
S cien ces, vol. 55, pp. 7-1 3 , 1989; d e D. R ich ard L ittle, G o v e m in g th e S o v ie t U n ion , W h ite
P lain s, N u ev a York, L on gm an , 1989; y d e J eriy F. H o u g h , " G orb ach evs P o litic s, Foreign
A ffairs, vol. 68 , n m . 5, pp. 2 6-41, in viern o d e 1989-1990; a d e m s, d e M ich a el M an d elb a u m , C ou p d e G race: T h e E n d o f the S o v iet U n io n , Foreign A ffairs, vol. 71, n m . 1, pp.
164-183, 1992; d e E u g e n e H u sk ey, co m p ., E x ecu tive P ow er a n d S o viet P olitics: The R ise a n d
D eclin e o f th e S o v ie t S ta te, A rm onk, N u eva York, M. E. S h arp e, 1992; d e G regory G lea so n ,
"The F ed eral F o rm u la an d the C ollap se o f th e U S S R , P u b liu s, vol. 22, n m . 3, pp. 141163, v era n o d e 1992; d e P h ilip G. R oed er, R ed S u n set: The Failure o f S o v ie t P o litics, P rin c e
ton, N u ev a Jersey, P rin ceto n U n iversity P ress, 1993; d e Joh n B. D u n lo p , The R ise o f R u ssia
a n d th e Fall o f the S o v ie t E m p ire, P rin ceton , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iv ersity P ress,
1993; d e D en is J. B. S h a w , "G eographic an d H isto rica l O b ser v a tio n s o n th e F u tu re o f a
Federal R ussia", P o st-S o v ie t G eograph y, vol. 34, n m . 8, pp. 5 3 0 -5 4 0 , 1993; M ich el L esage,
"The C risis o f P u b lic A d m in istra tio n in R u ss ia , P u blic A d m in istr a tio n , vol. 7 1 , pp. 121133, p rim a v era -veran o d e 1993; d e H elm u t W ollm an , "C hange an d C o n tin u ity o f P o litica l
a n d A d m in istra tive E lites from C o m m u n ist to P o st-C o m m u n ist R ussia", G o vern a n ce, vol.
6, n m . 3, pp. 3 2 5 -3 4 0 , ju lio d e 1993; d e Jo n a th a n S te ele, E tern a l R u ssia : Y eltsin , G orbach ev a n d th e M irage o f D em o cra cy, L on d res, F aber an d F aber, 1994; d e C h arles H . Fairb an k s, Jr., T h e P o litics o f R e se n tm e n t, Jo u rn a l o f D em o cra cy, vol. 5, n m . 2, pp. 3 5 -4 2 ,
abril de 1994; y d e R ich ard R ose, G ettin g By W ith o u t G overn m en t: E veryd ay L ife in R u s
sia , D a ed a lu s 123, n m . 3, pp. 4 1 -6 2 , v eran o de 1994.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

309

liles, as com o capacitar a una nueva generacin de adm inistradores

im letic o s tan pronto com o fuera posible. La p osicin inicial del rgi
men hacia la burocracia fue de dependencia obligada, aunada a la des (Milianza.

I si a actitud am bivalente hacia la burocracia y los burcratas con ti

nuo siendo una caracterstica del cuerpo poltico sovitico, y poco antes
ili morir Lenin expres su preocupacin por los peligros de la burocraH/m in. Posteriorm ente Stalin, durante su largo periodo de dom inio,
nllllz la brutalidad y el terror para im poner una conducta burocrtica
I in le nada, incluso despus de que los cargos haban sido ocupados por
l<>h egresados del masivo programa educativo sovitico. La directiva centi.il del partido propici y alent el surgim iento de una lite gerencial,
pe.o al m ism o tiem po la vea con desconfianza y la m antuvo bajo un fir
m e control.
Una de las caractersticas resultantes del sistem a que se consolid dui unte la era estalinista fue que se procur consistentem ente conservar al
I n lido Com unista y al aparato estatal com o instrum entos separados.
I I principal inters del partido eran los asuntos del Estado y se hallaba
relacionado estrecham ente con la adm inistracin, y en ltim a instancia
dependa de una m aquinaria burocrtica para conservar su control pol(ico, no obstante lo cual evit amalgam ar las organizaciones del partido
v de la burocracia estatal. El control del partido se aseguraba m ediante
una red de directorios interrelacionados en cada uno de los niveles jei .n qu icos.
\i\ resultado fue que haba dos conjuntos com plejos de arreglos insti
tucionales. El ms importante, pero m enos formal, consista en los rga
nos del Partido Comunista, incluso el Congreso del Partido, que se reuna
.1 intervalos poco regulares, el Comit Central, el Politbur (por lo genei al integrado por 14 miembros regulares y ocho suplentes) y el secretaria
do del partido, encabezado por el secretario general. En teora, en cada
nivel sucesivo de la pirmide del partido operaba un proceso de eleccin
para la seleccin de los representantes, pero la doctrina de Lenin de un
"centralismo dem ocrtico com o forma de reconciliar la participacin
dem ocrtica con la necesidad de tener una direccin firme, significaba
en la prctica que las decisiones tomadas en los niveles superiores deban
ser cum plidas absolutam ente por los niveles inferiores.
La estructura formal era una unin federal de repblicas socialistas
soviticas, en la que el principal rgano del poder estatal era el Soviet
Suprem o de la URSS, una legislatura bicameral integrada por la Unin
Sovitica y el Soviet de las nacionalidades. En los periodos com prendi
dos entre las sesion es del Soviet Suprem o, la autoridad formal era ejer
cida por un presidium de aproxim adam ente 40 m iem bros, que inclua a

310

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

los ejecutivos principales de las 15 repblicas de la Unin y a m iem bros

elegidos por el Soviet Supremo. ste tam bin nombraba al presidente y
a otros m iem bros del Consejo de M inistros, quienes tenan jurisdiccin
sobre los rganos adm inistrativos del Estado. Como un instrum ento del
cuerpo poltico sovitico, el Consejo de M inistros estaba interesado ante
todo en la ejecucin de las polticas, ms que en su form ulacin, excep
to cuando sus m iem bros participaban en la form ulacin de aqullas
cuando ejercan cargos en el partido y abarcaban am bos cam pos. Los
m inisterios eran de dos tipos: m inisterios de toda la U nin, que fun
cionaban directam ente en toda la Unin Sovitica, y m inisterios de las
repblicas de la U nin, que funcionaban indirectam ente por m edio de
los m inisterios correspondientes en cada una de las repblicas de la
Unin. Cerca de dos terceras partes de estas unidades tenan funciones
que se ubicaban en la categora de adm inistracin econm ica, con res
ponsabilidades en la agricultura, el transporte, las com un icacion es o
alguna rama de la industria o la construccin. M enos de una tercera
parte se ocupaba de la am plia gam a de las dem s funciones estatales,
entre stas la m ilitar y las agencias policiacas. La burocracia estatal que
ocupaba los cargos de estos m inisterios era inm ensa, pues la naturaleza
casi m onpolica del em pleo estatal significaba que el servicio en la adm i
nistracin pblica de alguna clase deba ser la carrera que am bicionara
la m ayora de los jvenes soviticos. El cam ino hacia los puestos jerr
quicos de mayor nivel era largo y difcil, pero conduca a una burocra
cia profesionalizada, con rasgos de conducta que reflejaban el am biente
pleno de presiones e intim idante donde operaba.
La forma usual com o los observadores extranjeros interpretaban el
sistem a existente cuando muri Stalin en 1953, era que la URSS con sti
tua una sociedad dirigida totalitariam ente, en la cual la burocracia
estatal y todas las otras instituciones que se encontraban entre el Parti
do Com unista y el pueblo obedecan bsicam ente al partido. La im agen
ms am pliam ente aceptada de la burocracia sovitica, que era congruen
te con ese m odelo de una sociedad dirigida para todo el sistem a, lo ca
racterizaba com o si estuviera sujeto a controles externos inevitables que
conducan a la adopcin de medidas protectoras que resultaban en el
form alism o e ineficiencia, pero capaz de producir grandes cam bios so
ciales masivos.
Durante las tres dcadas que transcurrieron entre Stalin y Gorbachov
hubo algunos cam bios sustanciales en los enfoques y en las polticas,
pero sin m odificaciones fundam entales. En 1956, K rushchov denunci
el despotismo de Stalin y se embarc en una campaa de desestalinizacin, la cual inclua pasos hacia "la coexistencia com petitiva en materia
de poltica exterior, as com o num erosas reform as internas. Durante el

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

31 1

prolongado gobierno de Brezhnev, entre 1964 y 1981, se tom aron medi.M* para reafirmar el papel dom inante del partido y para ponderar el
progreso sovitico, incluyendo en una nueva Constitucin que se adopt
IHi 1977 frases que identificaban al partido com o "la fuerza rectora de la
ftot ledad sovitica" y diciendo que la URSS se haba convertido en "una soInlad socialista desarrollada".65
I si as m odificaciones bastaron para producir un cam bio en la nter
in ila ci n prevaleciente entre los observadores extranjeros en los aos
m i<-nta acerca de las relaciones de poder en el sistem a sovitico. Jerry F.
Ilotigh, por ejemplo, sugiri un m odelo de pluralism o institucional
io n io una forma alternativa de anlisis. As, encontr evidencia crecien
te de tendencias pluralistas en el sistem a. Seal que las jerarquas ad
ministrativas soviticas contenan especializaciones que cubran un vas
to espectro, con las orientaciones profesionales que acom paaban a
In lias especializaciones. Esto a su vez significaba tener m etas organi
zativas m ltiples y diversificadas en lugar de objetivos universales y m o
nolticos. Segn l, la Unin Sovitica debera considerarse "como un
-astema burocrtico total en el que los propios dirigentes ascienden por
la burocracia y son parte de ella, y no com o un sistem a parlamentario
en el cual un gabinete de dirigentes polticos generalistas da orientacin
a una burocracia flexible". En un contexto m s am plio, H ough propu
so i|ue el paradigma de la sociedad dirigida podra rem plazarse por
otro que tomara m s en cuenta las caractersticas del sistem a poltico
sovitico que han evolucionado apoyando un parecido sem ejante al plulalism o clsico" tal com o se le entiende en los pases occidentales. Dii lias caractersticas podran incluir el reconocim iento de la legitim idad
de los grupos de inters y del conflicto, el arreglo, el regateo y la m edia
cin, y la expectativa de que el cam bio poltico norm alm ente se incre
mentara de m odo paulatino en lugar de ser drstico y repentino. Hough
reconoce que un m odelo pluralista para la Unin Sovitica tendra que
excluir varias caractersticas fundam entales del pluralism o occidental,
eom o elecciones com petitivas, form acin de grupos de presin o parti
dos para favorecer sus intereses polticos y criticar los fundam entos de
la sociedad. Lo que este concepto da por sentado es que las institucio
nes polticas de la Unin Sovitica (especialm ente el Partido C om unis
ta) se han vuelto ms tolerantes con los grupos de la sociedad que no
significan un desafo al sistem a.66
65
Para un a n lisis d eta lla d o p u b lic a d o en 1986 d e las c a ra cterstica s a so c ia d a s co n r sie
c o n c e p to d el " so cia lism o d esa rro lla d o en un E sta d o p o sin d u str ia l, v a se, d e K elley, ///<

Politics o f Developed Socialism .

M H o u g h , "The B u reau cratic M od el an d the N atu re o f the S o v iet S y ste m , Journal o /
C om parative A dm inistration, vol. 5, n m . 2, pp. 134-167, a g o sto d e 1973. H ou gh y I u i i m k I

312

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

Sin em bargo, durante estas dcadas los expertos extranjeros conti

nuaron dependiendo bsicam ente del m odelo burocrtico para explicar
a la sociedad sovitica, debido a la existencia en la URSS de la red de
burocracias ya descrita. Alfred G. Meyer, por ejem plo, ha dicho que a la
URSS se le entiende mejor com o una burocracia grande y com pleja
que, en su estructura y funcionam iento, es com parable con grandes cor
poraciones, con ejrcitos, con agencias gubernam entales y con institu
ciones sim ilares [...] en los pases occidentales. Comparte con dichas
burocracias m uchos principios de organizacin y pautas gerenciales".67
Cuando Krushchov fue rem plazado por Brezhnev, refirindose al dom i
nio del "conservadurismo burocrtico", Zbigniew Brzezinski consider
los hechos que tuvieron lugar com o la victoria del empleado", el go
bierno por una burocracia osificada" resultante de una tendencia de la
poltica burocrtica [...] a elevar a los que no son nada, lo cual signifi
caba el dom inio del conservadurism o burocrtico".68 H ough resum i el
sentim iento com n cuando dijo que la sociedad sovitica es literalm en
te una burocracia con m ayscula, en la cual todas las organizaciones
de alguna envergadura quedaban subordinadas a la larga a una sola ins
titucin poltica".69 Asim ism o, Ulam ha dicho que el Estado sovitico
ha sido, dado el tam ao y la com plejidad de su estructura adm inistrati
va, el Estado adm inistrativo por excelencia de los tiem pos recientes".70
La seleccin en 1985 de Mijail Gorbachov com o secretario general del
Partido Com unista inaugur una nueva era poltica en la Unin Sovi
tica. Aunque sus significados especficos no eran del todo claros, glasnost
(apertura) y perestroika (restructuracin) captaron la atencin mundial
com o indicadores esenciales de sus objetivos reformistas. La mayor im
portancia se dio a los cam bios en las relaciones del poder poltico en el
sistem a, preparados para consolidar su liderazgo dentro del partido y en
la estructura estatal. En am bos grupos de instituciones, m uchos m iem
bros fueron rem plazados por partidarios de Gorbachov y en 1988 el pro
pio Gorbachov fue elegido presidente del presidium , a la vez que con ti
nuaba siendo secretario general del Partido Comunista.
Mientras tanto, Gorbachov propuso y llev a cabo im portantes refor
m as estructurales. Nuevos cuerpos legislativos rem plazaron al antiguo
Soviet Suprem o bicameral, con un Congreso de los Diputados del Pueestu d ia r o n en fo rm a m s c o m p le ta el p lu ra lism o en la U n i n S o v i tic a en "The D istrib u tio n o f P o w er, e n H o w th e S o v ie t U n ion is G o v e m e d , c a p tu lo 14, p a rticu la r m en te las
pp. 5 4 7 -5 5 5 .
67 A lfred G. M eyer, The S o v ie t P o litica l S y ste m , N u ev a York, R a n d o m H o u se , p p. 4 774 7 8 , 1965.
68 C ita d o en H o u g h , "The B u rea u cra tic M odel", pp. 135-137.
69 Ib id ., p. 135.
70 A dam B. U lam , The R u ssia n P o litica l S y ste m , N u eva York, R an d om H o u se, p. 75, 1974.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

313

Mu, que consista m ayorm ente en m iem bros elegidos con base en los
til .n ilos electorales y m ediante voto secreto, cuyo nivel era el de rgano
fci11 u'i'ior del gobierno, y se reuna una vez al ao. Este organism o legis
lativo, a su vez, elega a los m iem bros de un Soviet Suprem o bicameral
n i onstituido, el cual se convirti en un cuerpo perm anente que se reu
n. i con frecuencia. En 1990 ya se haba creado el cargo de presidente y
( i mbachov fue elegido por el Congreso de los Diputados del Pueblo para
nn periodo inicial de cinco aos, despus del cual el presidente debera
H e r elegido m ediante el voto popular. El papel del Partido Comunista
i .tmbi drsticam ente. Una enm ienda constitucional term in con su
pretensin de ser "la fuerza rectora de la sociedad sovitica, sus funcion.ii ios tuvieron que som eterse a la eleccin directa, y se term in con la
participacin diaria del partido en las operaciones del gobierno, con lo
que se abri la puerta para la com petencia entre partidos diferentes en
un sistem a poltico casi presidencialista.
1.a reforma en las polticas y en la adm inistracin se llev a cabo a un
paso m ucho m s lento. El primer ministro, nom brado por el presidente,
encabezaba un Consejo de M inistros con m enos integrantes (el nm ero
le m inisterios se haba reducido en 30%, a 57 en 1989). Se realiz una
i eestructuracin de la burocracia estatal, en la que se hizo hincapi en
la sustitucin de los controles del partido por una autoridad jerrquica
ejercida por las agencias estatales oficiales, en restar im portancia a la
planificacin estatal centralizada, en introducir una iniciativa privada
limitada, y en una mayor exposicin de la econom a a las fuerzas del
mercado, pero los resultados no fueron muy im presionantes.71
Estos esfuerzos reform istas de Gorbachov se realizaron sin un com
promiso de su parte para abandonar el sistem a bsico o separarse o ter
minar con su propia alianza con el Partido Comunista. Su intencin era
reformar a la sociedad sovitica por m edio de un Partido Com unista re
formado. En ltim a instancia, no pudo convertir al partido en una van
guardia de la reforma ni tam poco preservar a la Unin Sovitica.
En este proceso, el liderazgo pas de Gorbachov a Boris Yeltsin du
rante los aos de 1990 y 1991. En marzo de 1990 se realizaron eleccio
nes para los congresos del pueblo en las repblicas de la URSS, y en
mayo Yeltsin fue elegido presidente del Soviet Suprem o de la Federa
c i n Rusa ( f s r r s ) y se convirti en el jefe de Estado de Rusia, ob ten ien
do as una base poltica desde la cual poda desafiar a su rival principal,
el presidente de la URSS, Gorbachov. En julio, Yeltsin renunci al Par i
do Com unista y se inici la batalla contra la lite del poder del partido,
71
Las m ejo r es fu e n te s so n O liver, " 'P erestroik a' an d P ub lic A d m in istra tio n in tlu*
U S S R , y L azarev, Im p ro v em cn t ol ih e A d m in istrative M ach in ery in th e U S S R .

314

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

con la cual Gorbachov se haba identificado cada vez ms. Despus, Yelt
sin se com prom eti con una estrategia de tres objetivos para aumentar
su base de poder institucional. Primero, inici un referndum para crear
una presidencia elegida de la Federacin Rusa. Despus de que tal pro
puesta fue aprobada por los electores, Yeltsin fue elegido en junio de
1991 para el recin creado cargo en la primera ronda electoral, con una
mayora de 57.3%, convirtindose as en el primer lder poltico ruso
elegido dem ocrticam ente, lo que le dio una ventaja de legitim idad sobre
Gorbachov, quien no haba sido elegido por el voto popular a la presi
dencia de la URSS. Su segunda accin fue convertir tam bin las princi
pales posiciones adm inistrativas en las im portantes ciudades de M osc
y Leningrado en cargos electivos. Tercero, cum pli una prom esa de su
cam paa al elim inar el aparato del Partido Com unista que funcionaba
paralelam ente a las agencias estatales oficiales por m edio de un decreto
que prohiba la actividad poltica organizada en los lugares de trabajo
en toda la Repblica rusa.
El hecho en que culm in esta situacin fue el fracasado golpe de Es
tado del 19 al 21 de agosto de 1991, realizado m ientras Gorbachov esta
ba de vacaciones fuera de Mosc, por un grupo de lderes conservadores
del Partido Com unista que buscaban terminar con los programas refor
m istas. Yeltsin tuvo un papel pblico prom inente en el fracaso de este
intento de golpe, y a continuacin actu enrgicam ente, a pesar de las
protestas de Gorbachov, para prohibir al Partido Com unista ruso apo
derarse de sus activos y retirar a su personal de las agencias estatales.
Antes de que terminara 1991, la URSS se haba desintegrado, Gorba
chov haba renunciado y fue sustituido por Yeltsin com o presidente de
la Federacin Rusa, con lo que se convirti en la principal figura de la
transicin poltica llevada a cabo.
Posteriorm ente, a finales de 1991, el Congreso del Pueblo ruso con ce
di poderes especiales a Yeltsin durante un periodo de 13 m eses, que in
cluan la libertad para nombrar al primer m inistro, a los m iem bros del
gabinete y a los jefes adm inistrativos regionales, de distrito y m unicipa
les (sujetos a la aprobacin de sus respectivos consejos), adem s de la
autoridad para em itir decretos que modificaran la legislacin vigente
(sujeta al veto legislativo dentro de los siete das siguientes). Utilizando
estos poderes, Yeltsin se nom br a s m ism o com o primer m inistro, re
dujo el nm ero de m inisterios de 46 a 23 (nom br a partidarios suyos
reform istas en los puestos ms im portantes) y procur m ediante d esig
naciones adm inistrativas establecer una estructura de poder vertical so
bre los niveles regional y local de gobierno. Hubo op osicin a m uchas
de estas acciones, y para finales de 1992 haban surgido dos centros que
com petan por el poder en el Congreso del Pueblo, uno dirigido por Yelt-

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS 1111

\'s

i Mln v otro por Ruslan Jasbulatov, presidente del Congreso. Este conflicto
ti* poderes estaba basado en la im precisin con stitu cion al con respec
to i la divisin de poderes entre el presidente y la legislatura, y dio lugar
h una prolongada y com plicada lucha que lleg a su fin cuando Yeltsin
termin con el estancam iento al disolver por la fuerza al Congreso en sep
tiembre de 1993 y fijar una fecha para la eleccin de uno nuevo, adem s
I tli convocar a un referndum sobre una nueva Constitucin, que se reali
zo el 12 de diciem bre. El resultado fue la adopcin de una Constitucin
|iie otorga poderes extrem adam ente am plios al presidente, y la eleccin
le una legislatura muy dividida, pero esencialm ente conservadora, en la
t|tie el partido del ultranacionalista Vladimir Yirinovksy tena el mayor
upo de escaos. Aunque pareca probable que Yeltsin terminara su
periodo hasta la eleccin de 1996,* no haba podido obtener un apoyo
legislativo mayoritario confiable, lo que ocasion una generalizada con|elura con respecto a la gobernabilidad del cuerpo poltico ruso.
Este escenario poltico catico e impredecible era adem s igualado por
el desorden en los asuntos econm icos y administrativos. El nico cam bio
laro consisti en que los acuerdos institucionales sum am ente burocrati/ados del periodo anterior a Gorbachov haban desaparecido. En cambio,
l.i Federacin Rusa y otras unidades que le sucedieron en la C onfede
racin de Estados Independientes han sufrido un proceso de elim inai ion de la interm ediacin estatal, y presentan un nivel excepcionalm ente
bajo de actividad burocrtica gubernamental. Richard Rose describe adeeuadam ente la situacin resultante com o "irla pasando sin gobierno.72
Esto es consecuencia de varios factores. Uno es el efecto intencional
de las polticas que tienen com o objetivo la privatizacin y el m ovim ien
to hacia una econom a de m ercado en vez de un sistem a de planificacin
centralizada. Otro ms im portante es la fuerte tendencia de los antiguos
o actuales funcionarios de la adm inistracin pblica civil a aprovechar
las oportunidades de apropiarse recursos estatales para su propio bene
ficio, en lo que ha sido llam ado capitalism o de la nomenklatura". Lesage da detalles de esos actos de corrupcin, descubiertos por las investi
gaciones oficiales durante 1991 y 1992, cuyo nm ero asciende a m iles
cada ao.73 Un tercer factor es el creciente efecto de las incursiones de
grupos crim inales organizados, que frecuentem ente tienen aliados en la
burocracia estatal y que lucran con la incipiente econom a de m ercado
exigiendo pagos a los em presarios.74
*
Y eltsin fue re e le g id o para u n n u ev o p erio d o q u e term in a ra en el a o 2 0 0 0 , p ero p or
m o tiv o s d e sa lu d r e n u n c i a n te s d e term in arlo.
72 R o se, G ettin g B y W ith o u t G overn m en t: E veryd ay L ife in R u ssia .
73 "The C risis o f P u b lic A d m in istra tio n in R u ssia , p. 131.
74 Para m s d eta lle s, v a se, d e S te p h a n H a n d elm a n , "The R u ssia n 'M afiya', Foreign
Affairs, vol. 73, n m . 2, pp. 8 3-96, m arzo-ab ril d e 1994.

316

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

Los esfuerzos del gobierno para resolver estos problem as en la adm i

nistracin pblica y para mejorar el desem peo burocrtico han des
aparecido o han sido inefectivos. Por decreto, en 1991 se estableci un
Directorio General cuya m isin era capacitar a especialistas calificados
y educados para los varios niveles de adm inistracin y mejorar el des
em peo administrativo. Una de sus acciones fue establecer siete centros
donde se entrenara al futuro personal. En 1992, el Soviet Suprem o con
sider el borrador de una ley de los funcionarios de la adm inistracin
pblica. Propona establecer 14 rangos en la adm inistracin pblica ci
vil, organizada en cuatro grupos: a) funcionarios pblicos del ms alto
nivel, en el que estaban los rangos 1-5; b) funcionarios pblicos principa
les, en el que estaban los rangos 6-8; c) funcionarios pblicos responsables,
con los rangos 9-12, y d) funcionarios civiles recin ingresados, con los
rangos 13-14. Sin embargo, el borrador fue rechazado y an falta esta
blecer una legislacin bsica para llevar a cabo la reforma de la adm i
nistracin pblica civil.75
Los esfuerzos por explicar la desintegracin de la Unin Sovitica y
predecir el futuro de la Federacin Rusa y de otros m iem bros de la Con
federacin de Estados Independientes son m uchos y contradictorios,
pero una com binacin de explicaciones vinculada con la transicin de
los niveles altos a los bajos de la burocratizacin y de la intervencin del
Estado es en particular atractiva y convincente. Estos puntos de vista
son presentados por Philip G. Roeder, Charles H. Fairbanks, Jr., y Ri
chard Rose. La tesis de Roeder76 es que las relaciones polticas que pro
pici el sistem a sovitico produjeron polticas adecuadas para la trans
form acin de la sociedad rusa de principios del siglo xx, pero estas
relaciones eran muy resistentes a la reforma, lo cual ocasion su desin
tegracin en vez de la adaptacin, cuando un nuevo liderazgo intent
realizar cam bios am plios. Fairbanks concuerda en que Rusia est tratan
do de enfrentarse a la desintegracin del Estado. La falta de un orden
constitucional y un sistem a econm ico que funcione" ha resultado en
"la carencia de una poltica genuina", y el vaco est siendo llenado por
la poltica del resentimiento", que nubla las perspectivas para el pro
greso.77 Rose anticipa que las tendencias polticas y adm inistrativas en
el sistem a actual del gobierno ruso se extendern de m anera indefinida
en vez de ser rem plazadas por opciones com o el gobierno m ilitar o de
un hom bre fuerte, o por el gobierno de tecncratas expertos. Dice:

75 V a se, d e L esa g e, "The C risis o f P u b lic A d m in istra tio n in R ussia", pp. 131-132.
76 L as id ea s d e R o e d e r en "N ew In stitu tio n a list A p p roach to A u th oritarian In stitu tio n s"
se e x p o n e n en Red Sunset: The Failure o f Soviet Politics.
77 T h e P o litics o f R e s e n tm e n t, en las pp. 36 y 41.

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS | II |

l'.s probable que continen las polticas pluralistas porque la actual fragmen,1 (tti'in del poder sirve a m uchos intereses. Los antiguos jefes del partido en
In*. provincias y los gerentes, em presarios y cleptcratas en las antiguas emI'i osas estatales estn interesados en im pedir que el gobierno se fortalezca lo
Mificiente para que pueda quitarles lo que han obtenido para s m ism os en los
ulliinos aos. Un rgim en dbil que ofrece libertad, desorden y gobierno inelit az no es un objetivo noble, pero en una sociedad que est bajo presiones
puede ser preferido com o el mal m enor.78

La Repblica Popular de China

I o que hace que China pueda ser incluida en el "segundo nivel de paics ms desarrollados es una com binacin de realidad y de potencia. La
< liina continental (la Repblica Popular) tiene una superficie algo
mayor que la de los Estados Unidos, con aproxim adam ente 1 200 millones de personas, una por cada cinco del resto del m undo. En 1997,
llong Kong fue absorbido y quiz despus se llegue a un acuerdo con
laiw an (la Repblica de China), lo que le aadir territorio, poblacin y
recursos econm icos significativos. El crecim iento econm ico anual en
la Repblica Popular desde finales de la dcada de 1970 ha andado
Cercano a 9%, y en 1993 el increm ento en el producto interno bruto
(imb) con respecto al de 1992 fue de 13.4%, superior al de cualquier otro
pas en el m undo. El Fondo M onetario Internacional ya considera a la
Repblica Popular com o la tercera econom a ms grande del m undo, y
las previsiones del Banco Mundial son las de que la Gran China (que
est integrada por la Repblica Popular, H ong Kong y Taiwan) tendrn
un producto interno bruto mayor que el de los Estados Unidos, y en este
sentido ocupar el primer lugar en el m undo en el ao 2002. Las esta
dsticas oficiales con respecto al producto nacional bruto ( p n b ) per capita indican que China sigue siendo un pas pobre, pero la inform acin
no es confiable ni muy significativa. Como K ristof com enta, "lo nico
cierto es que los chinos viven mejor de lo que sugieren las estadsticas
oficiales".79
La Repblica Popular de China es la m anifestacin contem pornea
de una larga historia poltica que se rem onta ms all de las revolucio
nes de 1910 y 1949 hasta las dinastas de la China imperial. Despus de
que los com unistas chinos lograron controlar el continente y establecie
ron la Repblica Popular en 1949, el nuevo rgim en tuvo una notable
78 "G etting B y W ith o u t G overn m en t: E veryd ay Life in R u ssia , p. 57.
79 N ic h o la s D. K ristof, T he R ise o f C h in a, Foreign Affairs, vol. 72, n m . 5, pp. 5 9 -7 4 , en
la p. 63, n o v iem b r e-d iciem b re d e 1993.

318

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

continuidad en sus dirigentes de mayor nivel hasta 1976. Con las m uer-;
tes de Mao Tse-tung, Chou En-lai y otros revolucionarios veteranos, sin
em bargo, las ltim as dos dcadas han trado im portantes cam bios en el
orden poltico, cuyas dim ensiones no se pueden precisar desde los d is
turbios de 1989, ocurridos en la plaza de Tiananm n en Pekn.80
Las principales estructuras polticas durante el periodo que em pieza
en 1949 han sido el Partido Com unista Chino (pee) y las instituciones
estatales oficiales cuyo ncleo son el Congreso Nacional del Pueblo ( c n p )
y el Ejrcito Popular de Liberacin ( e p l ) . El rgano formal de m ayor ni
vel del pee es el Congreso Nacional del Partido, el cual elige al Comit
Central, que a su vez elige al Politbur y a su com it perm anente. En
teora, los m iem bros del Congreso del Partido son elegidos cada cinco
aos y se renen anualm ente, pero en la prctica las reuniones han sido
m ucho m enos frecuentes. Q uienes tom an las decisiones son los m iem
bros del com it perm anente del Politbur, cuyo nm ero por lo com n
es m enor de 10 individuos, incluido el presidente. La estructura estatal
oficial sigue las lneas de esta estructura partidaria, y el Congreso N a
cional del Partido elige al com it perm anente y al presidente de la Re
pblica Popular (posicin que se haba elim inado en 1975, pero que se
restableci en 1983). El principal rgano adm inistrativo en la estructura
80 Para e s tu d io s g en era les del siste m a p o ltic o c h in o , v ase, d e L u cian Pye, The D y n a m ic s
o f C h n ese P o litics, C am b rid ge, M a ssa ch u se tts, O elg esch la g er, G u n n , & H ain , 1981; d e Jurg en D o m es, The G o vern m en t a n d P o litics o f th e PRC: A T im e o f T ra n sitio n , B o u ld er, C o lo
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Foreign A ffairs, vol. 73, n m . 3, pp. 4 3 -5 8 , m a y o -ju n io d e 1994; y d e R ich ard B a u m , Buryin g M ao: C h in ese P o litics in the Age o f D eng X ia o p in g , P rin ceto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n
U n iv ersity P ress, 1994. E n tre lo s e s tu d io s m s e s p e c ia liz a d o s q u e tratan d e la b u ro cra cia
ch in a est n lo s d e A. D oak B arnett, " M ech an ism s for Party C on trol in th e G o v ern m en t
B u rea u cra cy in China", pp. 4 1 5 -4 3 6 , y E zra R. V ogel, " P oliticized B u reau cracy: C o m m u
nist C h in a, pp. 556-568, a m b o s en la obra d e Fred W. R iggs, com p ., Frontiers o f D evelo p m en t

I A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

319

1,1 os el consejo estatal, que rene a todos los m inistros y jefes de

Isi onos. El papel del e p l com o la tercera estructura poltica imporr no est fundam entado en ninguna concesin constitucional o en
t alegora especial, sino en su participacin directa en toda la histo11*1 m ovim iento com unista en China, a partir de finales de los aos
ir Formalmente, el e p l est controlado en la actualidad por una
r.in militar central dentro del consejo estatal, pero la direccin
I tic la poltica m ilitar frecuentem ente ha correspondido al com it de
mil os m ilitares del PCC. Esta cadena poltica de m ando contina en
I.i nivel dentro de la jerarqua del e p l por m edio de un com isario u
i lal poltico, cuya posicin tiene el m ism o nivel que la del com anule militar de la unidad. Estas tres estructuras de partido, Estado y
0 ilo son, por lo tanto, las jerarquas interrelacionadas que dom inan
mis lem a poltico chino.
1>uuinte el casi m edio siglo de su existencia, la China com unista ha
pttsmlo por varias etapas en su desarrollo poltico, las que reflejan los
t'Minhios en los objetivos del programa y en las relaciones de poder. En
los primeros aos que van de 1949 a 1957, se dio preferencia a la reconsA d m in istra tio n , D u rh am , C arolin a d el N o rte, D u k e U n iversity P ress, 1970; F ran z S ch u rIdeology a n d O rg a n iza tio n in C o m m u n is t C h in a, 2a ed ., a u m e n ta d a , B erk eley, CaliImi n a , U n iversity o f C aliforn ia P ress, 1968; C h alm ers J o h n so n , "The C h a n g in g N a tu re and
I i n i i s o A u thority in C o m m u n ist C h in a, en el libro d e Joh n M. H. L in d b eck , co m p ., China:
M iiiiagcm ent o f a R e vo lu tio n a ry S o ciety, S eattle, U n iversity o f W a sh in g to n P ress, pp. 34-76,
1071; l.o w ell D ittm er, " R evolu tion an d R eco n stru ctio n in C o n tem p o ra ry C h n ese B u reauu m y , J o u rn a l o f C o m p a ra tive A d m in istr a tio n , vol. 5, n m . 4, pp. 4 4 3 -4 8 6 , 1974; H arry
......... ing, O rg a n izin g C hina: The P roblem o f B u reau cracy 1 9 4 9 -1 9 7 6 , S ta n fo rd , C aliforn ia,
Sl.n ilord U n iv ersity P ress, 1981; Jean C. R o b in so n , " D e-M aoization , S u c c e s s io n , an d
H lirouucratic R efo rm , p rep arad o para la R eu n i n Anual en 1982 d e la A m erican P o litica l
Si icn ce A sso cia tio n , m im eo g ra fia d o , 34 pp.; A nne F reed m a n y M aria C han M organ , "Conliu llin g B u rea u cra cy in C h in a (1 9 4 9 -1 9 8 0 ), en la ob ra d e K rish n a K. T u m m a la , c o m p .,
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W estview P ress, 1985; J u n e T eu fel D reyer, C ivil-M ilitary R e la tio n s in th e P e o p le s ReIuil>1ic o f C h in a , C o m p a ra tive S trategy, vol. 5, n m . 1, pp. 27-49, 1985; K in g W. C h ow , "Pulilu A d m in istra tio n a s a D isc ip lin e in the P e o p le s R ep u b lic o f China: D ev elo p m en t,
I n s u c s , a n d P rosp ects" , e n la ob ra d e F arazm an d , H a n d b o o k o f C o m p a ra tiv e a n d D evelopn ient P u b lic A d m in istr a tio n , c a p tu lo 14, pp. 185-197; H o n g Y u n g L ee, "From R evolu tiolia iy Cadres to B u reaucratic T ech n ocrats, en el libro d e B rently W om ack , co m p ., C on tem poim y C h n ese P o litics in H isto rica l P erspective, C am b ridge, C am b rid ge U n iv ersity P ress,
i .ip tu lo 6, pp. 1 8 0-206, 1991; K en n eth G. L ieberthal y D avid M. L am p ton , co m p s., B ureau<m ey, P o litics, a n d D ecisi n M akin g in P ost-M ao C h in a, B erk eley, C aliforn ia, U n iv ersity o f
( u lifo rn ia P ress, 1992; X ia o w ei Z ang, "The F ou rteen th C entral C o m m itte e o f the CCP:
l'ech n o cra cy o r P o litica l T e ch n o c ra cy ? , A sian S u rvey , vol. 33, n m . 8, pp. 7 8 7 -8 0 3 , a g o sto
de 1993; T in g G on g, The P o litics o f C o rru p tio n in C o n tem p o ra ry C h in a, W estp ort, C o n n eclicu t, P raeger, 1994; K in g K. T sao y Joh n A bbott W orth y, C h in ese P u b lic A d m in istration :
C h an ge w ith C o n tin u ity D u rin g P o litica l an d E c o n o m ic D e v e lo p m e n t, P u b lic A d m in is tr a
tio n R e view , vol. 55, n m . 2, pp. 164-174, m arzo-ab ril d e 1995; y S te v en E. A u frech t y Li
S in B u n , "R eform w ith C h in ese C h aracteristics: T he C on text o f C h in ese Civil S erv ice
R efo rm , P u b lic A d m in istr a tio n R e view , vol. 55, n m . 2, pp. 175-182, m arzo-ab ril d e 1995.

tiiniiii,

320

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

truccin tras largos aos de guerra y al inicio de proyectos para un dcs]

arrollo econm ico rpido, asignando una especial im portancia a la in
dustria pesada. El m odelo sovitico ejerci gran influencia y se coni<>
sobre todo en los m ecanism os estatales para obtener resultados. Durante*
1967, un com plejo debate dentro del partido dio vida al m ovim iento co
nocido com o el Gran Salto hacia Adelante, con objetivos que mostra
ron ser excesivam ente am biciosos para un rpido avance en todos los
frentes. El PCC asum i un mayor liderazgo utilizando el lem a la poltica
tom a el m ando y se rest importancia a los organism os estatales, juz
gndose que estaban dem asiado burocratizados. Se abandon la planifi
cacin econm ica al estilo sovitico en favor de un esfuerzo descentrali
zado para estim ular la produccin agrcola m ediante com unas rurales,
sin sacrificar el desarrollo industrial. El fracaso de esta cam paa, que
ocasion una grave crisis econm ica de 1959 a 1961, inici un periodo
de austeridad y consolidacin que dur hasta 1965 y que im plic num e
rosas crticas al liderazgo de Mao debido a su identificacin con el Gran
Salto hacia Adelante.
En 1966, Mao reanud su ofensiva poltica proclam ando el com ienzo
de la Gran Revolucin Cultural Proletaria, con el objeto de rectificar
lo que se consideraba desviaciones de las polticas m aostas por parte
del pee. Disturbios internos generalizados causados por los grupos revo
lucionarios de la Guardia Roja leal a Mao tuvieron dos consecuencias
im portantes sobre el equilibrio institucional del poder: el liderazgo del
PCC fue purgado y su efectividad organizativa se redujo considerable
mente; el Ejrcito Popular de Liberacin surgi com o el centro prim a
rio de poder. Para 1969, la Revolucin Cultural haba pasado por su m o
m ento ms intenso. El PCC haba sido com pletam ente m odificado por el
ingreso de personalidades m ilitares que conform aban una pluralidad en
el com it central del PCC, del cual haban sido elim inados los principales
opositores de Mao. Desde 1969 hasta la muerte de Mao en 1976, se con
serv un equilibro precario, durante el cual se lim it considerablem ente
la influencia militar, y las facciones m oderada y radical m aniobra
ron para obtener posiciones dentro del PCC. La glorificacin de Mao au
m ent a m edida que dism inua su participacin real en el gobierno. La
estructura estatal reconocida legalm ente, que com o la del partido haba
sufrido las consecuencias de la Revolucin Cultural, recuper autoridad
y responsabilidad. La prevista lucha por el poder, que ocurri tras la
muerte de Mao a finales de 1976, result en la victoria de los elem entos
ms m oderados y pragm ticos en el PCC, com o lo dem ostr la designa
cin de Hua Guofeng com o primer m inistro y presidente del com it
central del PCC y la expulsin de la llamada Pandilla de los Cuatro", uno
de los cuales era la viuda de Mao, Jiang Qing.

I A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS 1111

mili embargo, la preem inencia de Hua G uofeng prob ser de corta

itn ion, pues fue derrotado en una lucha con Deng Xiaoping, quien
l i l a sido despojado de todos sus cargos por el Politbur poco despus
l a muerte de Mao, pero que fue reincorporado a m ediados de 1977
ftHiin vicepresidente y m iem bro del Comit Perm anente del Politbur.
|)'ii|' consolid gradualm ente su influencia y rem plaz a los partidarios
ili llua con los suyos en los cargos decisivos, lo que m otiv finalm ente
pu l'>8l la renuncia de Hua com o presidente del PCC. Desde entonces,
h u ir ha continuado com o el lder indiscutido y el estadista de ms
i l. n l , aunque la nica posicin oficial que ha tenido en los aos recienli lia sido la de presidente de la C om isin Militar Central, a la cual re
nunci en 1987.
A principios de la dcada de 1980, Hu Yaobang, aliado de Deng, fungi
i nmo secretario general del PCC hasta que se vio obligado a renunciar en
I'*87 a causa de la oposicin conservadora a la flexibilizacin de los conIroles sobre las actividades polticas. En el consecuente reajuste, Zhao
/tv.m g se convirti en el secretario general del PCC y Li Peng fue d esig
n a d o primer m inistro. La m uerte de Hu en abril de 1989 fue el detonan
te de las dem ostraciones estudiantiles que finalm ente dieron lugar en
|iniio a la represin m ilitar en la Plaza de Tiananm n y en otras partes
le China. Un enfrentamiento entre Zhao y Li respecto a la forma en que se
tli ba tratar el descontento poltico result en la expulsin de Zhao y su
i emplazo com o secretario general por Jiang Zemin, jefe del PCC en Shanl-.ii. El que m ova los hilos tras bam balinas era Deng, quien tom aba las
i leeisiones importantes y luego recurra a las fuerzas militares para que las
llevaran a cabo.
En 1993, Jiang y Li consolidaron sus cargos oficiales form ales. Jiang
fue elegido presidente para un periodo de cinco aos, a la vez que con
tinuaba siendo secretario general del PCC y presidente de la Com isin
Militar Central, com binando as los principales cargos del gobierno, del
partido y del ejrcito por primera ocasin desde la dcada de 1970. Li,
aunque se enfrent a alguna oposicin abierta, fue elegido primer m i
nistro por un segundo periodo de cinco aos. Deng contina siendo re
con ocid o com o el lder superior, pero ahora ya tiene m s de 90 aos,
de m odo que la Repblica Popular se enfrentar a un cam bio casi segu
ro de sus dirigentes superiores antes de que term ine el siglo.
La direccin de Deng, considerada frecuentem ente com o pragm
tica", ha com binado la liberalizacin econm ica con restricciones con ti
nuas y cada vez mayores sobre la actividad poltica. Su poltica econ
mica hace hincapi en los esfuerzos por alcanzar un progreso rpido en
la prom ocin de un programa de "cuatro m odernizaciones: de la indus
tria, de la agricultura, de la ciencia y la tecnologa, y del ejrcito. Una

322

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

nueva Constitucin, aprobada en 1993, contiene la frase "economa so-i

cialista de m ercado com o una descripcin de estas reform as econm i
cas orientadas al capitalism o. El programa poltico de Deng establece
claram ente un lm ite a cualquier desafo al ejercicio total del poder de l
y sus partidarios. Esta orientacin se m anifest por una purga de los
m andos militares a principios de 1993, en la cual casi la mitad de los que
tenan el rango de general fueron rem plazados, aparentem ente para de
bilitar la influencia del presidente, quien tena estrechas relaciones con
los m ilitares y a quien poco despus se le neg la reeleccin en favor de
Jiang. Los actuales lderes del partido, tal com o estn representados por
los m iem bros del com it central elegido en el congreso ms reciente del
partido, fueron catalogados por Xiaowei Zang com o una directiva poltico-tecncrata", ms joven y mejor educada que sus predecesores,
pero com prom etida con la insistencia en el dom inio del Partido Comu
nista sobre la sociedad, a la vez que trata de llevar a cabo el desarrollo
econm ico.81
Por supuesto, las previsiones respecto al futuro de China despus de
Deng varan, pero la mayora est de acuerdo con el juicio de David
Sham baugh de que su legado ser una econom a vigorosa y una socie
dad rejuvenecida, pero un sistem a poltico antiguo.82 Como las expec
tativas estn en aumento, la incertidumbre se refiere a si se podr sostener
el progreso econm ico mientras el p c c responde en la m edida suficiente
a las dem andas de ms participacin poltica y se enfrenta adecuada
m ente a las considerables fuerzas socioeconm icas centrfugas.83
E stos disturbios polticos que abarcaron todo el sistem a dan el m arco
para estudiar el funcionam iento de la burocracia estatal, la que ha va
riado con los cam bios en el am biente poltico. En general, el trato que
se da a la burocracia estatal oficial en el rgim en com unista chino refle
ja una desconfianza bsica en la respuesta de la burocracia, as com o el
deseo de limitar su poder, aunado a una renuencia a aceptar la n ecesi
dad inevitable de m antener un m ecanism o burocrtico estatal. El re
sultado de esta am bivalencia ha sido un patrn alterno de expansin y
contraccin, segn sean las condiciones polticas generales. El poder
81 X iaow ei Z ang, "T he F o u rte e n th C entral C o m m itte e o f the CCP: T ec h n o cra cy o r P oliti
cal T echnocracy?", p. 803.
82 S h a m b a u g h , "A ssessing D eng X ia o p in g s L egacy, p. 410.
83 E n tre los a n a lista s q u e se c ita n en la n o ta 80, S u z a n n e O gden es re la tiv a m e n te o p ti
m ista y cree q u e el en fo q u e g ra d u a lis ta del P a rtid o C o m u n ista C hino, a u n q u e no llevar
p ro n to a la d e m o c rac ia, p u ed e c re a r un p lu ralism o suficiente, ju n to co n el c re c im ie n to
eco n m ico , p a ra h a c e r q u e la tra n sic i n c h in a sea m en o s tra u m tic a de lo q u e h a sid o en
E u ro p a o rien tal o en la ex U nin S ovitica. G erald Segal no es ta n o p tim ista y dice q u e la
p re g u n ta b sica so b re el fu tu ro de C h in a "gira en to rn o al g ra d o en q u e la a u to rid a d de
Pekn c ed e r su lu g ar a las fuerzas cen trfu g as de la p eriferia c ad a vez m s d in m ic a de C hi
n a . Segal, " C h in a s C hanging S h a p e , p. 43.

I A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

323

i tico lleg a su m xim o a m ediados de la dcada de 1950, volvi

mentar a principios de los sesenta y tuvo otro resurgim iento des
de la muerte de Mao, en tanto que en la actualidad est en un nivel
l medio. Los niveles bajos de las posiciones burocrticas han coinciii io n el Gran Salto hacia Adelante de la dcada de 1960, con la Ret in Cultural unos cuantos aos mas tarde.
partir de 1949, durante todo el periodo han persistido algunos teUno de ellos es la decisin de politizar a la burocracia y de hacer
e lesponda a la direccin del partido, utilizando varios m edios. El
rt*. fundamental es la prctica de ubicar a m iem bros del partido en la
iyora de las posiciones gubernam entales im portantes. Otra es la de
onocer a una seccin" del partido en cada unidad organizacional,
ino un m edio para asegurarse de que se estn llevando a cabo las poII as del partido. Apoyando estas m edidas est la existencia de una
i.uqua de com its del partido en cada nivel de la jerarqua admiIllNl cativa del Estado, con funciones de supervisin diseadas para aseIIl ac la suprem aca de las polticas. Como consecuencia de estos conliules m ltiples, Barnett concluye que el dom inio que el partido tiene
tlr la burocracia gubernam ental "funciona no slo en los niveles su
periores del liderazgo en la jerarqua, sin o tam bin llega efectivainente a los niveles inferiores de todas las organizaciones en la buro11 acia.84
I I segundo tem a es la descentralizacin por m edio de la transferencia
ili poderes adm inistrativos al m enor nivel que sea posible. Esta estrate
gia de difusin tiene el propsito de im pedir el surgim iento de una su
perestructura administrativa no productiva, y de fortalecer a la vez la
Iniciativa y responsabilidad locales. Llevada al extrem o durante el Gran
S.ilio hacia Adelante, los m inisterios centrales perdieron esencialm ente
el eontrol sobre los niveles adm inistrativos inferiores, y los com its loi .iles del partido se convirtieron en los que efectivam ente tom aban las
decisiones. Una consecuencia de esta participacin result ser la buroi i atizacin de la poltica a medida que las unidades del PCC se identificalian con aspectos adm inistrativos, lo cual dio lugar posteriorm ente, dur.mte la Revolucin Cultural, a la acusacin de que el propio PCC se haba
lunocratizado en exceso. A pesar de estos y otros problem as, y no ob s
tante que la descentralizacin y el antiburocratism o se consideran ideas
m aostas, los dirigentes de la era posterior a Mao han continuado ataeando los m ales del burocratism o y han experim entado con la d escen
tralizacin.85
84 B a rn ett, P arty C ontrol in th e G o v ern m en t B u re au c rac y in C hina", p. 429.
T o w n sen d , "P olitics in C hina", p. 403.

324

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

El resultado de esta cam paa para asegurar la subordinacin del me

canism o adm inistrativo estatal al control del p c c es lo que Dittm er llama
una burocracia que sigue los lincam ientos de las masas". El trm ino se
tom del principio de los lincam ientos de las masas" de Mao, el cual
sostena que deba existir un patrn de com unicacin recproco entre
los ciudadanos y los lderes del partido, en el que las m asas someten
ideas a la consideracin del partido y llevan a cabo las d ecision es tom a
das, pero en el que el derecho de tom ar estas d ecisiones est reservado
al partido. Dittmer describe esa burocracia que sigue los lincam ientos
de las m asas com o una com binacin de una organizacin central acti
vista y una am plia participacin de las m asas, las dos coordinadas por
un con sen so ideolgico en evolucin.86 Lo considera un sistem a de au
toridad en que existe un alto nivel de poder de la lite, com binado con
un alto nivel de participacin de las masas.
Los criterios para reclutar a los burcratas chinos, al igual que en
otros regm enes com unistas, han variado en la im portancia que dan a la
lealtad poltica, a diferencia de la capacidad, a ser rojo en contra de
ser experto. Durante las cam paas de m ovilizacin y rectificacin, el
primer factor ha sido el ms importante, en tanto que el segundo ad
quiere im portancia en los tiem pos de estabilidad y tranquilidad relati
vas. Vogel seala que en el caso de conflictos directos, las consideracio
nes polticas, que favorecen a los rojos, han sido prioritarias, lo cual se
expresa en el lem a la poltica tom a el m ando. Tambin observa que las
pautas de la carrera burocrtica "reflejan la m ezcla de consideraciones
burocrtico-polticas y racionales. Las pautas que siguen las carreras
por lo general muestran una progresin bastante regular, com o la que
se esperara en una burocracia ordinaria, con notables excepciones de
bidas a razones polticas. Las excepciones se concentran en el tiem po de
las cam paas de rectificacin, cuando las consideraciones polticas tie
nen la mayor primaca. En esas circunstancias, "se ataca a quienes son
vulnerables polticam ente y se les sacrifica. Cuando term ina la cam paa
de rectificacin surgen nuevos espacios com o con secuencia de la elim i
nacin de los vulnerables polticam ente, y los confiables polticam ente
[...] son ascendidos. En todo mom ento, la confiabilidad poltica es ind is
pensable. Para asegurar la accin disciplinaria, sta ha sido institucio
nalizada en las sem ipurgas, en vez de recurrir a los m todos de purgas
violentas que sigui Rusia en la dcada de 1930, cuando a los acusados
se les enviaba a lugares distantes para que estudiaran, hicieran trabajos
m anuales y luego regresaran a trabajar, aunque frecuentem ente en una
86 D ittm e r, "R e v o lu tio n a n d R e c o n s tru c tio n in C o n te m p o ra ry C h in ese B u re a u c ra c y ,
p. 480.

I A ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

325

li Ion de m enor nivel. Esta prctica tiende a m antener un alto grado

n puesta a las presiones polticas provenientes de los niveles supeir 1., incluso cuando tal respuesta se derive ms de la preocupacin
* del entusiasm o espontneo".87
| o*, lideres de la era posterior a Mao, en especial Deng Xiaoping, han
imlderado que la reform a de la burocracia es necesaria para alcani Lis metas polticas de las cuatro m odernizaciones", y han tom ado
li't Hilas a fin de obtener una mayor racionalizacin y profesionali-. ion de la burocracia. En un discurso que pronunci desde 1980,
PfliK sc refiri a las relaciones entre los "rojos y los expertos" con es|M*i palabras:
' i experto no significa ser rojo, pero ser rojo requiere ser experto. Si usted
in i es un experto y no sabe mucho, pero ciegamente toma el mando [...] slo reli .isar la produccin y la construccin. A menos que resolvamos este probleiii.i, no podremos realizar las cuatro modernizaciones [...] A partir de ahora, en
Li .eleccin de los cuadros prestaremos especial atencin al conocimiento de
los expertos.88
I .is medidas especficas posteriores han incluido am pliar el acceso a
la educacin avanzada, tanto en el pas com o en el exterior; un mayor
11 iin api en las calificaciones tcnicas para el reclutam iento inicial; el
i em plazo de burcratas de edad avanzada, al dar m enor im portancia a
In .mtigedad en favor del conocim iento experto; una sim plificacin
estructural que ha reducido considerablem ente el nm ero de m inistei li >s y de agencias en el consejo estatal (de 86 a 59 en 1993) y el tam ao
le sus equipos (en 1993 se anunci una dism inucin de un milln de
burcratas o 20% del total en un ao), y un hincapi renovado en los
lontroles pblicos directos sobre los funcionarios de m enor nivel por
medio de elecciones, encuestas de opinin pblica y otros instrum enlos. Jean C. Robinson resum i el nuevo hincapi diciendo que ahora
*.e espera que el personal burocrtico sea revolucionario, bien educado
\ profesionalm ente com petente. Sin embargo, advierte que las pruebas
disponibles son insuficientes para afirmar que han ocurrido cam bios
Ii.isicos institucionales, ideolgicos y de direccin en China". Com bi
nando los principios m aostas y otros m s tecn ocrticos, Deng esH/ Vogel, "P oliticized B u reau cracy ", pp. 561 y 563.
M
HC itado e n F re e d m a n y M organ, "C ontrolling B u re au c rac y in C h in a , en la p. 248. Uno
ilc los re su lta d o s q u e se d eriv an de los e sfu erzo s p o r re v italiza r el siste m a a d m in istra tiv o
lia sid o el r p id o c re c im ie n to de la a d m in istra c i n p b lic a c o m o un c a m p o de e stu d io v
ilo investigacin. P a ra d etalles so b re este tem a, vase, de K ing W. C how , "P ublic Adml
llistra tio n a s a D iscipline in th e P eoples R epublic o f C hina: D evelopm ent, Issues, and
P ro sp ec ts.

326

LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES MS DESARROLLADOS [II]

pera lograr una estabilidad caracterizada por la eficiencia y la produoj

cin".89 Sin em bargo, la consideracin ms im portante no ha cambiado,
com o lo dem uestran los acontecim ientos recientes: asegurarse de que la!
burocracia contine adecuadam ente politizada.

89 R o b in so n , "D e-M aoization, S uccession, a n d B u re a u c ra tic R eform ", pp. 2, 15 y 29. Un

p ro b lem a q u e p e rsiste es la g e n era liz ad a c o rru p c i n en el siste m a . P a ra u n re c ie n te e stu
dio de los p ro b le m a s de la c o rru p c i n , vase The Politics o f Corruption in Contemporary
China, de T ing G ong, cuya co n clu si n es que p a ra p o d e r c o n te n e r la c o rru p c i n "C hina
tie n e q u e p ro m o v e r n o slo las in n o v ac io n es e co n m ic a s h a cia u n a e c o n o m a de m e rc a
do, sin o ta m b i n re fo rm a s p o ltica s de largo a lc an c e p a ra e sta b le c e r u n c o n tro l efectivo
so b re q u ien e s d e te n ta n el p o d e r. Ibid., p. 162.

VII. LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES

MENOS DESARROLLADAS
h ' 11 n c i a l m e n t e , el hecho poltico ms significativo del siglo xx ha sido
1 lu de la era colonial y el surgim iento, en m uchos casos com o nuevos
I i.| os independientes, de los pases de frica, Asia, Amrica Latina y el
M . dio Oriente. H em os elegido el trm ino en vas de desarrollo" o melii desarrollado" com o el m s adecuado para describir a estos pases
h u m o grupo, si bien reconocem os que cualquier adjetivo es inadecuado
jitii .1 ese fin y que el elegido tiene las lim itaciones ya m encionadas en el
.iplulo m. Otras designaciones descriptivas, com o en surgim iento o
'Vn proceso de m odernizacin", trm inos que se usaron hace algn
lliinpo, y las de Tercer Mundo" o "el Sur, utilizadas ms recientem en1 , tienen por lo m enos deficiencias sim ilares para nuestros propsitos.
tU ierto que ninguna palabra o frase por s sola puede abarcar las divrisidades de pases tan diferentes com o Irak, Ghana, India y M xico,
.........nencionar slo algunos cuantos que no representan los contrastes
'Kli em os, pero que sugieren la variedad que existe en la localizacin, los
le ni sos, la poblacin, la historia, la cultura, la religin y m uchos otros
lii> lores. As com o a los pases ms desarrollados se les puede dividir en
i alegoras de primer nivel y segundo nivel, se puede considerar que
l . pases m enos desarrollados quedan com prendidos en grupos del
"tercer nivel y del "cuarto nivel, lo cual refleja las diferencias entre ca
si'. tan distintos com o Brasil y Hait en el hem isferio occidental, Corea
<le| Sur y Bangladesh en Asia, o la Repblica de Sudfrica y Zaire en el
Ali lea subsahariana.
A pesar de sus diferencias, todos estos pases estn experim entando
mi proceso de cam bio social rpido y drstico, no slo el cam bio con ti
nuo que se presenta en cualquier sociedad, sino crtico y que trae con si
go problemas. Si se expresa en trm inos de los modelos" de sociedades
que en el pasado se han utilizado frecuentem ente para los fines del an
lisis, dichos pases estn pasando de un tipo tradicional a otro moderno,
l odos estn en transicin sin ser ya tradicionales y sin ser del todo m o
dernos, ya sea que se les considere desde su propio punto de vista o des
de el punto de vista de otros. En la medida en que la propia m oder
ndad" est perdiendo su atractivo para algunos de estos pases, las
opciones que se consideran difieren notoriam ente de la sociedad posin
dustrial", la cual a m enudo se presenta com o el futuro que aguarda .1 los
1

327

328

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

pases considerados com o ms desarrollados. En resum en, aqu estai

m os interesados en un gran nm ero de Estados-nacin cuyo estatus
actual y perspectivas futuras han resultado en que sus percepciones de s
m ism os tengan entre s algo en com n, lo que tam bin proporciona unaj
base para considerar sus regm enes polticos y sistem as administrativos,!

I d e o l o g a

d el desarrollo

A pesar de ciertas confusiones que se han presentado ltim am ente, la

mayora de los m encionados pases en desarrollo contina com partien
do un consenso generalizado de los objetivos a los cuales debe dirigirse
el cam bio. Como esta "ideologa del desarrollo" resulta esencial para en
tender las polticas y la adm inistracin en estos pases, es necesario que
estudiem os sus principales elem entos.
El desarrollo tienen dos objetivos gem elos: la construccin de la na
cin y su progreso socioecon m ico.1 Aunque los lderes polticos m ues
tran una am plia variedad en su orientacin y estrategia polticas, origen
social y posibilidades de xito para obtener ese objetivo, estn de acuer
do en que las m etas m encionadas son m uy deseables. En la m edida en
que tengan alguna m otivacin poltica, la inm ensa mayora de la pobla
cin de estos pases com parte el pensam iento de que stos son los obje
tivos adecuados, y tender a ejercer presin sobre los lderes polticos
que se vean tentados a dar preem inencia a fines ms egostas e inm edia
tos. Este par de valores parece explicar en gran m edida el com prom iso
ideolgico aceptado en estos pases en desarrollo.
Esm an ha descrito la construccin de la nacin com o "la conform a
cin deliberada de una com unidad poltica integrada dentro de fronte
ras geogrficas fijas en las que el Estado-nacin es la institucin poltica
predom inante.2 La condicin de nacin", dijo Rustow en 1967, se ha
convertido ahora en la aspiracin expresada por 130 pueblos que estn
vinculados estrecham ente con los m edios m odernos de com unicacin y
1 V ase d e Paul E. S ig m u n d , Jr., The Ideologies o f the Developing N ations, N ueva York,
P raeger, 1963; de K arl W. D eutsch y W illiam J. Foltz, co m p s., N ation-Building, N ueva
York, A th erto n Press, 1963; de M ilton J. E sm an , "T he Politics of D ev elo p m en t A d m in istra
tio n , en la o b ra de Jo h n D. M o ntgom ery y W illiam J. Siffin, c o m p s., Approaches to Deve
lopm ent: Politics, Adm inistration and Change, N ueva York, M cG raw -H ill, 1966; de D ankw art
A. R ustow , A World o f Nations: Problems o f Political M odem ization, W ash in g to n , D. C., T he
B rookings In stitu ion, 1967; de Jo h n H. K autsky, The Political Consequences o f M odem iza
tion, N ueva York, Jo h n W iley & Sons, Inc., 1972; de M onte P alm er, D ilem m as o f Political
D evelopm ent, Itasca, Illinois, F. E. Peacock P ublishers, Inc., 1973; y de Alex Inkeles y David
H. S m ith, Becom ing M odem: Individual Change in Six Developing Countries, C am bridge,
M assac h u se tts, H a rv ard U niversity P ress, 1974.
2 E sm an , T he P olitics o f D evelopm ent A d m in is tra tio n , p. 59.

I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

329

.porte", m ientras que antes era "la orgullosa hazaa de unos porl)l< >s aislados del resto de la hum anidad".3
nlfo paradjico que el concepto de Estado-nacin haya logrado ser
(lactivo para el resto del m undo en el m om ento en que la nacin
unidad poltica y el nacionalism o com o doctrina han sido cada
flirts cuestionados en Occidente, donde se origin el E stado-nacin,
tersidad de buscar una identidad nacional se debe probablem ente
Mi li* a una reaccin para escapar del colonialism o, y expresa el de
de em ular la condicin de nacin del antiguo poder colonial una vez
lia obtenido la independencia.
m lealizacin del sentido de nacionalidad en la m ayora de los pases
'.m cim iento no es una tarea fcil. Es preciso tener xito al enfrentariiI desafo del desarrollo poltico, y requiere la creacin, com o lo resul'almer, de "un sistem a de instituciones polticas capaz de controlar
lit poblacin del Estado, de movilizar los recursos m ateriales y huma)k del Estado hacia los fines de la m odernizacin econm ica y social, y
enfrentarse a las tensiones del cam bio poltico, econm ico y social
In i enunciar a sus funciones de control y m ovilizacin.4
I i i el caso de Europa, este proceso se origin localm ente y se llev a
iiImi con lentitud. Kautsky lo denom ina "las polticas de la moderni/iii ion desde adentro. Estudia la transform acin gradual de la socie>1 id en la Europa occidental desde una fecha tan temprana com o el si
r i o XI, e indica que fue producida por las personas de la propia sociedad
\ i|iie en cierto sentido era orgnica a sta, lo cual perm ita que los difei enles estratos de la poblacin tuvieran ms tiem po para ajustarse y rei le ir el choque de la transform acin sbita. Por otra parte, los pases
e n desarrollo se enfrentan al trauma de la m odernizacin desde afuei i, la que im plica una ruptura ms bien repentina con el pasado tradi ional, que puede ser producida en una sociedad por extranjeros o por
ili'unos de sus propios integrantes, o por unos y otros.5
Aunque, por supuesto, esta distincin no es clara ya que siem pre
estarn presentes tanto factores internos com o externos , el tem a de la
preponderancia es un punto im portante y destaca las dificultades y los
i iesgos de la rpida m odernizacin desde afuera", que es la perspectiva
t aracterstica de las naciones en desarrollo.
Adems, en el caso de Europa, el m ovim iento hacia el nacionalism o
ii

3 P rosigue dicien d o : "E n alg n m o m e n to en la E u ro p a del siglo xix la m o d e rn iz a c i n se

.ifladi al E sta d o -n a c i n , y en Asia y frica esa a lia n z a se e st c o n su m a n d o de nuevo hoy
en da. [...] E n el p re sen te , en to d a Asia, frica y L atin o am ric a, el n a c io n a lism o y el
im p u lso h a cia la m o d e rn id a d son p a rte de la m ism a revo lu ci n d u a l. R ustow , A World o f
Nations, pp. 2, 3 y 31.
4 P alm er, Dilemmas o f Political Development , p. 3.
* K autsky, The Political Consequences o f Modem ization, pp. 44-45.

330

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

fue en gran medida la realizacin de la unin bajo un m ism o gobierno

de pueblos que ya hablaban un solo idiom a. La mayora de los Estados
en desarrollo es creacin artificial en el sentido de que se trata de pro
ductos de la actividad colonial, antes que de una lealtad poltica preexis
tente. De igual manera, a m enudo sus fronteras fueron establecidas por
los poderes im periales sin tener en cuenta las agrupaciones tnicas, ex
cluyendo a pueblos con estrechos vnculos culturales e incluyendo a gru
pos m inoritarios que se oponan a la asim ilacin. La situacin hace que
Kautsky sostenga que cualquiera que sea la ndole del nacionalism o en
los pases en desarrollo, por lo com n carece de este elem ento clave del
lenguaje.6 Esos problemas, aunque prevalecen en todo el m undo en des
arrollo, son particularmente agudos en frica. "Una antigua receta culi
naria dice que, para hacer un guiso de liebre, primero hay que tener la
liebre. De igual manera, para construir una nacin primero se debe
encontrar sta. Es probable que esta actividad sea m s incierta y arries
gada en el contexto africano que en cualquiera otra parte."7
Otro dilem a adicional ha sido investigado en detalle por Inkeles y
Sm ith en su estudio del cam bio individual en ciertos pases en desarro
llo. Al observar que m uchos de los nuevos Estados eran en realidad slo
cascarones vacos, que carecan de las estructuras institucionales que
hacen de una nacin una em presa viable y efectiva econm ica y sociopolticamente", Inkeles y Sm ith hicieron nfasis en que la construccin
de una nacin es un esfuerzo vano a m enos que las actitudes y las ca
pacidades de la gente se m antengan a la par con otras formas de des
arrollo". La independencia no forzosam ente produce esa articulacin,
com o lo indica la creciente evidencia. "Una nacin m oderna requiere
ciudadanos participativos, hom bres y mujeres que se interesen activa
m ente en los asuntos pblicos y que ejerzan sus derechos y cum plan
con sus deberes com o m iem bros de una com unidad ms grande que la
del sistem a de parentesco y de la localidad geogrfica inmediata."8 Nues6 El n a cio n alism o en la In d ia no es u n e sfu erz o p o r u n ir a las p e rso n a s q u e h a b la n h in
d, el n a c io n a lism o n ig erian o no es u n e sfu erz o p o r u n ir a las p e rso n a s q u e h a b la n nigerian o , p o rq u e esos id io m as no existen. [...] P r c tica m en te en n in g u n a p a rte [...] los lla m a
dos n a cio n alistas en los p ases en vas de d e sa rro llo in te n ta n e stab lec e r n u ev as fro n te ra s de
sus p ases p a ra u n ir a to d as las p e rso n as que h a b la n u n solo id io m a. E n c o n se cu e n cia , la
c rea ci n de m u c h o s E stad o s nuevos y las revo lu cio n es n a c io n a lista s ta n to e n sto s co m o
en los a n tig u o s d u ra n te las d ca d as p a sa d a s casi no h a n re su lta d o en c a m b io s d e fro n tera ,
a u n q u e los lm ite s a ctu a le s de la m ay o ra de los p ases m en o s d e sa rro lla d o s fu e ro n e sta
b lecidos o rig in a lm e n te p o r los p o d e res co lo n iales o [...] p o r c o n q u is ta d o re s m s a n tig u o s,
sin te n e r en c u e n ta las divisiones lin g stica s o c u ltu ra le s e n tre los p u e b lo s a u t c to n o s.
Ibid., p. 56.
7 R u p e rt E m e rso n , "N ation-B uilding in A frica, en la o b ra de D eu tsch y Foltz, NationBuilding, p. 95.
8 Inkeles y S m ith , Becoming M odem , pp. 3-4.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

331

Iros autores estudian el proceso por el que los individuos se transforman

i le personalidades tradicionales en personalidades m odernas, utilizando
rl i oncepto del hom bre m oderno que form ulan com o instrum ento de
Investigacin. Su tesis es que la esencia del desarrollo nacional consiste
rn difundir en toda la poblacin las cualidades del hom bre moderno; su
(.indio, que tiene la finalidad de ayudar al proceso de m odernizacin,
procura explicar la forma en que los hom bres se hacen m odernos.
I o s obstculos m encionados a la construccin de una nacin ocasioli.m com prensiblem ente el pesim ism o sobre el futuro. Por ejem plo, el
historiador Joseph R. Strayer predijo en la dcada de 1960 que com o la
construccin de un E stado-nacin es un asunto lento y com plicado,
I. mayora de las unidades polticas creadas en los ltim os 50 aos
ni inca com pletar el proceso. Los nuevos Estados a los que daba las
mayores posibilidades de xito eran aquellos que corresponden muy
(.hechamente a las antiguas unidades polticas; aquellos en los que la
experiencia de vivir juntos durante m uchas generaciones dentro de una
( .Iructura poltica continua ha dado a las personas algn sentido de den
udad, aquellos en los cuales hay instituciones locales y hbitos de pen
samiento poltico que son independientes de las form as llegadas del exirrior.9Cualesquiera que sean sus perspectivas, los nuevos E stados dan
mucha im portancia al establecim iento de su sentido de nacionalidad, y
ste tiene prioridad en la accin poltica.
El objetivo relacionado del progreso social y econm ico que forma
parte de su ideologa del desarrollo puede ser igualm ente difcil de lo
riar, pero de alguna manera es ms tangible y hay ms posibilidades de
medirlo. Esm an lo identifica com o las mejoras sostenidas y am pliam en
te difundidas en el bienestar material y social.10 Los deseos de triunfar
sobre la pobreza y de distribuir los beneficios de la industrializacin de
manera general en la sociedad son m otivos poderosos para los pueblos
que estn tom ando conciencia de lo que es posible, tal com o lo dem osU.iron las naciones desarrolladas, tanto las que siguen orientaciones
dem ocrticas com o las que propenden ms al autoritarism o.
La ideologa del desarrollo fija las m etas para la accin adm inistrativa
v poltica, pero no especifica la forma exacta de los m ecanism os para las
polticas o la adm inistracin. Como seala Merghani, hay una propen
sin general hacia el gobierno fuerte, un ejecutivo firme y un alto grado
de centralizacin", fundam entada en el supuesto de que sin un gobier
no fuerte y un liderazgo enrgico, la tarea de la unidad nacional y de la
i apida transform acin social y econm ica resulta difcil, si no es que img Jo se p h R. S tra y er, T he H isto rical E x p erien ce o f N a tio n -B u ild in g in E u ro p e", en la
o b ra de D eutsch y Foltz, Nation-Building, p. 25.
10 E sm an , "The Politics o f D evelopm ent A d m in istra tio n , p. 60.

332

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

posible".11 Adems, el pensam iento predominante favorece la experim en

tacin y adaptacin de las experiencias exitosas de los pases desarrolla
dos, sin importar los cursos polticos que stos hayan segu ido.12 Shils ex
presa con m ucha claridad la situacin: "Las lites de los nuevos Estados
tienen ante s la imagen no de un futuro en el que nadie ha vivido todava
o de un pasado vivo y aceptado, sino de un futuro profundam ente dis
tinto de su propio pasado, que deber vivirse siguiendo los cam inos de
los Estados m odernos ya existentes y que son sus contem porneos.13
En lo esencial, la cualidad distintiva de la ideologa del desarrollo es
el acuerdo sobre lo deseable que son las m etas conjuntas de la construc
cin de la nacin y del progreso material, com binadas con un sentido
de m ovim iento hacia la realizacin de un destino cuyo cum plim iento se
ha retrasado por m ucho tiem po, en el que subyace la incertidum bre con
respecto a las perspectivas del xito final.14 La com binacin es voltil y
se refleja en los sistem as polticos de la mayora de estos pases.

L as

p o l t ic a s d e l d e s a r r o l l o

El con ocim iento del proceso poltico en el m undo en desarrollo es, com
prensiblem ente, todava fragmentario y tentativo. No obstante, con base
en estudios recientes de la experiencia poltica de los pases en desarro11 H am zeh M crghani, "P ublic A d m in istra tio n in D eveloping C o u n trie sT he M u ltilateral
A p proach, en el libro de B u rl n A. B aker, com ps., Public Adm inistration: A Key to Develop
m ent, W ash in g to n , D. C., G ra d a te School, U. S. D e p artm en t o f A griculture, p. 28, 1964.
12 De a q u qu e el m od elo sovitico de d e sa rro llo in d u stria l e je rcie ra u n a fu e rte in flu en
cia, a u n q u e p u d o h a b e rse ten id o slo m uy poca c o m p re n si n del p re c io q u e se e sta b a
p a g an d o en t rm in o s de c o n tro les to ta lita rio s rgidos al se g u ir el e jem p lo sovitico. M erle
F ain so d , "B u re au c rac y a n d M o d e m iz atio n : T he R u ssia n a n d Soviet C ase, en la o b ra de
Jo se p h L aP alo m b ara , com p., Bureaucracy and Political D evelopm ent, P rin c eto n , N ueva
Jersey, P rin c eto n U niversity P ress, p. 265, 1963.
13 E d w a rd A. S hils, P olitical D evelopm ent in the New States, La H aya, M o u to n & Co.,
pp. 47-48, 1962.
14 M onte P a lm e r ha e x p resa d o b ien el p re se n tim ie n to a za ro so : "El c a m in o del tra d ic io
n a lism o a la m o d e rn id a d n o es fcil. L as fu erzas del c am b io c o m o el c o lo n ia lism o , la g u e
rra , la tecn o lo g a y los m ed io s de c o m u n ic a c i n m asivos h a n sid o m s q u e a d e c u a d a s
p a ra a se g u ra r el declive c o n tin u o y a p a re n te m e n te irreversible de las in stitu c io n e s tra d ic io
nales. P o r desgracia, el d e b ilita m ie n to de las in stitu c io n e s trad ic io n a le s no p ro d u c e m o
d e rn id a d . La d e sin te g ra c i n y la re in te g ra c i n son p ro c eso s diversos. La d e sin te g ra c i n
im plica la d ism in u c i n de la u tilid ad y efectividad de las in stitu c io n e s, c ree n cia s y p a u ta s
de c o n d u c ta trad icio n a le s. La re in te g ra c i n im p lica in d u c ir a los in d iv id u o s a a c e p ta r u n
nuevo c o n ju n to de in stitu c io n e s, c ree n cia s y p a u ta s de c o n d u c ta ra d ic a lm e n te d istin to s de
los antiguos. [...] De hecho, no puede h a b e r n in g u n a c ertid u m b re de que los E stad o s que
in ician o se e n c u e n tra n ya en el p ro c eso de d e sa rro llo d e b en o b te n e r d e m o d o inevitable
su s o bjetivos y lo g ra r ig u alarse co n los E sta d o s e c o n m ic a m e n te m s d e sa rro lla d o s del
m u n d o . [...] Las p e rsp ec tiv a s p a ra el r p id o d e sa rro llo en el T e rc e r M un d o , en to n c es, no
so n p a rtic u la rm e n te b u e n a s . D ilem m as o f Political D evelopm ent, pp. 4 y 199.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

||i t,1 com plem entada con form ulaciones ms especulativas de la activi<1.id poltica en esas socied ad es,16 es posible identificar algunas de las
*m actersticas ms obvias y com unes de las polticas del desarrollo. Las
piincipales parecen ser: a) una ideologa del desarrollo am pliam ente
11 impartida (la que tratamos antes) com o fuente de los objetivos polticos
bsicos; b) un alto grado de confianza en el sector poltico para alcanzar
los resultados en la sociedad, aunado a su ineficacia en lo que realm ente
I r a ; c) una inestabilidad poltica generalizada incipiente o real; d) un
liderazgo elitista m odernizador, que va acom paado de una amplia
distancia poltica entre los gobernantes y los gobernados, y e) un crei imiento desigual de las instituciones polticas, en el que la burocracia
se cMicuentra entre las ms maduras.
I.as m etas del desarrollo y la urgencia con que se trata de alcanzarlas
significan inevitablem ente que la accin del Estado es el m edio princi
pal para obtenerlas. No hay tiem po ni m edios para seguir un enfoque
gradual o para depender principalmente de la em presa privada, tal com o
le posible en los pases occidentales, que se desarrollaron en fecha ms
li'inprana. El elem ento poltico adquiere casi autom ticam ente una im
portancia central en la sociedad en desarrollo. Hasta hace poco tiem po
la tendencia era favorecer alguna versin del socialism o y, aunque slo
luera en apariencia, una filosofa de orientacin marxista, que haca n
fasis en la expansin industrial y el bienestar social, y denunciaba los
males del capitalism o extranjero, si bien algn autor hizo el com entario
de que era una ideologa ms parecida a la de Ataturk que a la de Marx,
es decir, una ideologa del desarrollo y de la industrializacin basada en
la cultura y tradicin nacionales y relacionada con las con d iciones loca
les".17 De cualquier m odo, se consideraba y se considera que el Estado
es la principal esperanza para guiar a la sociedad hacia la modernizacin.
15 A dem s de las o b ra s c ita d a s en la n o ta 1, las p rin cip ale s fu e n te s son: de G abriel A.
A lm ond y Ja m e s S. C olem an, com ps., The Politics o f the Developing Areas, P rin c eto n , N u e
va Jersey, P rin c eto n U niversity Press, 1960; de S am u el P. H u n tin g to n , P olitical Order in
Changing Societies, N ueva H aven, C o n n ecticu t, Yale U niversity Press, 1968; de Shils, Poli
tical D evelopm ent in the New S tates; de F red R. von d e r M ehden, Politics o f the Developing
N ations, 2a- ed., E nglew ood Cliffs, N ueva Jersey, Prentice-H all, 1969; de A ndrew J. S ofranko
y R o b ert C. B ealer, Unbalanced M odem ization a n d D om estic Instability, Beverly Hills, C ali
fornia, Sage P u b lica tio n s, 1972; de G erald A. H eeger, The Politics o f Under developm ent,
N ueva York, St. M a rtin s Press, 1974; de C h risto p h e r C lap h am , Third W orld Politics, L o n
dres, C room H elm , 1985, y de C harles F. A ndrain, Political Change in the Third World, B os
ton, U nw in H y m an , 1988.
16 E jem plos n o tab les son, de F red W. Riggs, A dm inistration in Developing Countries The
Theory o f Prism atic Society, B oston, H o u g h to n M ifflin C om pany, 1964, y Prism atic Society
Revisited, M o rristo w n , N ueva Jersey, G eneral L earn in g Press, 1973, y m s re c ie n te m e n te ,
de Joel S. M igdal, Strong Societies and Weak States: State-Society R elations a n d State Capabilities in the Third World, P rin ceto n , N ueva Jersey, P rin ceto n U niversity P ress, 1988.
17 S ig m u n d , The Ideologies o f the Developing N ations, pp. 39-40.

334

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

Paradjicamente, esa dependencia en las respuestas polticas va acom

paada de una am plia alienacin poltica y de la antipata hacia los po
lticos. Shils llama a esto "la m entalidad de op osicin . La atribuye al
hecho de que antes de la independencia la m ayor parte de la actividad
poltica se diriga a la obtencin de la independencia del poder colonial.
La poltica consista ante todo en fom entar el descontento y la op osi
cin, ms que en prom over posiciones constructivas y responsables. La
actitud opositora ha continuado y es fuerte no slo entre quienes fueron
lderes en el m ovim iento por la independencia, sino tam bin entre los
nuevos intelectuales y entre los estudiantes de las nuevas generaciones.
La consecuente desconfianza en los polticos y el poco aprecio en que se
les tiene, segn Shils, "es una caracterstica notoria de la opinin de las
personas de los nuevos Estados. Frecuentem ente se cree que los polti
cos tienen m uchos com prom isos y son tm idos, indecisos, deshonestos,
ineficaces y egostas.18 A la vez que se hacen dem andas sin precedente
sobre el desem peo poltico, la participacin poltica activa no atrae a
m uchas personas de los grupos ms prom etedores entre los cuales se
podran reclutar los futuros partidarios, y quienes siguen carreras p ol
ticas frecuentem ente pierden su prestigio, en lugar de aum entarlo. Es
probable que esto sea una herencia del periodo colonial, as com o una
expresin del reconocim iento de que la tarea de reconciliar las expecta
tivas con las perspectivas es extrem adam ente difcil, y no hay seguridad
alguna de tener xito.
Christopher Clapham, en su inform e general de 1985 sobre la poltica
en estos pases, da una im portancia especial a la fragilidad del Estado.
Los gobernantes de dichos "Estados dbiles y artificiales, que estn muy
conscientes de la debilidad del instrum ento del cual deben depender, a
m enudo tratan sin xito de suprim ir a la oposicin, y el resultado es la
violencia. An ms com n es la ineficiencia y la explotacin. Como con
secuencia, aunque el Estado puede reclamar el crdito por el xito en la
obtencin de la independencia nacional, generalm ente tiene una mala
historia en la conservacin de las instituciones polticas efectivas que
funcionan para obtener las metas nacionales.19 Joel Migdal opina que el
predicam ento com n es que las sociedades fuertes obstaculizan el sur
gim iento de Estados fuertes, lo cual conduce a estrategias patolgicas de
polticas de sobrevivencia" por parte de los lderes que convierten el
centro de las actividades estatales en un escenario de com prom isos, lo
que perpeta an ms los patrones del control social fragm entado.20
La inestabilidad poltica es otra caracterstica prom inente, estrecha18 S h ils, Political Development in the New States, pp. 34-35.
19 C lap h am , Third World Politics, pp. 182-186.
20 V a se, d e M igd al, Strong Societies and Weak States, en e sp e c ia l el c a p tu lo 8.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

335

li Kiite relacionada con la anterior. En su estudio de aproxim adam ente

KM) pases en 1969, Von der Mehden encontr que casi en las dos tercei >i. partes haban tenido xito golpes de Estado o se haban hecho es
fuerzos im portantes para derrocar al gobierno. En 11 de las 14 colonias
11 u* lograron la independencia entre 1945 y 1955, se haba derrocado o
i.u ado a los gobiernos. Slo en el rea afroasitica se haban estableci
do gobiernos no constitucionales en 26 Estados. Von der M ehden cont luy que el m antenim iento de gobiernos estables es claram ente uno de
l"i principales problem as de las naciones que estn surgiendo, y que
rs.is cifras no son tales que den a los optim istas m ucha tranquilidad.21
A m ediados de la dcada de 1970, Gerald H eeger estuvo de acuerdo en
*|iu* durante los aos precedentes casi todo Estado en vas de desarrollo
li.iba experim entado inestabilidad poltica de una forma u otra: golpes
de Estado y m otines militares, insurrecciones, asesinatos polticos, caii. os conflictos faccionales entre los lderes, y varias otras situaciones si
milares.22 A finales de la dcada de los ochenta, Andrain confirm la con
tinuacin de este patrn com n para llevar a cabo el cam bio poltico.23
Aunque se ha observado alguna m ejora en los a os recien tes, los inlortnes contem porneos indican la persistencia de esas condiciones.
I u com paracin con las unidades polticas ms desarrolladas, la situai in caracterstica en los pases m enos desarrollados es de incertidum bre poltica, discontinuidad y cam bios realizados fuera del sistem a legal.
La explicacin que ofrece Heeger para la inestabilidad poltica es que
la consolidacin del sistem a poltico en un Estado nuevo resulta difcil
para cualquier rgimen, independientem ente de sus caractersticas, en
vista de la naturaleza segm entada y amorfa de estas unidades polticas.
La independencia trae consigo un centro poltico en la forma del go
bierno central y de las instituciones polticas", y el conflicto poltico se
cIi rige a la obtencin del acceso y el control de los diversos cargos
estratgicos dentro del nuevo centro poltico. La bsqueda del dom inio
ila lugar a la realizacin de esfuerzos por formar coalicion es entre gru
pos que no son lo suficientem ente fuertes para apoderarse, sin aliados,
del m ecanism o de gobierno. Las coaliciones que tienen xito tratan
entonces de am pliarse y consolidarse utilizando sus recursos de poder.
Por lo com n, la estabilidad buscada no se puede obtener, porque en
estas sociedades las instituciones polticas disponibles carecen de la ca21 Von d e r M ehden, Politics of the Developing N ations, p. 1.
22 H eeger, The Politics o f U nderdevelopm ent, p. 75.
23 "Un r g im en en el p o d e r se e n fre n ta a m ay o r in esta b ilid ad si la co h esi n poltica de
los g ru p o s sociales q u e ap o y an al g o b iern o es dbil, si los d irig e n te s del g o b ie rn o n o tie
nen el deseo ni la h a b ilid ad p a ra e je rc e r u n a c o erc i n efectiva y p a ra fo rm a r u n a c o ali
cin, y si las lites p o lticas g o b e rn a n te s m u e s tra n u n c o m p ro m iso c ad a vez m s dbil con
u n a c a u sa ideolgica." A ndrain, Political Change in the Third World, p. 4.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

pacidad para tratar con las consecuencias del cam bio social y eco n m il
c o , tales com o los efectos muy desequilibrados de la m odernizacin,:
el rpido aum ento de las dem andas de los grupos en los que se apoya el
nuevo sistem a poltico, y la exacerbacin de las divisiones com unitarias
debido a la com petencia por obtener los escasos recursos.24
En la mayora de los pases en desarrollo el liderazgo poltico est
concentrado en un sector muy pequeo de la poblacin. La lite gober
nante, en el sentido de los que tienen el mayor poder de decisin en el
sistem a poltico, tiende no slo a ser pequea, sino tam bin a estar se-
parada social, cultural y polticam ente de la mayora de los ciudadanos.
El grupo elitista no es el m ism o en todas partes, aunque la m ayora tie - 1
ne algunas caractersticas com unes. Durante el ltim o m edio siglo, se
gn Von der M ehden, los nuevos pases han experim entado cuatro tipos
de liderazgo poltico: el colonial, el tradicional, el nacionalista y el eco
nm ico. El patrn com n ha sido que la lite colonial, que a m enudo
trabaj durante el periodo colonial indirectam ente por m edio de los
grupos de lite econm icos y tradicionales, ceda su lugar despus de la
independencia a una lite nacionalista que tiene un poder casi total du
rante un tiem po, y que luego por lo general es remplazada por una nue
va penetracin de los elem entos tradicionales en el liderazgo, a medida
que el recuerdo de la lucha por la independencia se debilita y aum enta
el reconocim iento de las relaciones locales de poder a largo plazo".25 En
las antiguas colonias, la vieja lite colonial y la lite econm ica, frecuen
tem ente formadas por extranjeros residentes, han sido en gran medida
excluidas de los cargos de poder. En los pocos Estados independientes
que nunca sufrieron la colonizacin, por lo com n las lites tradiciona
les han sido capaces de retener el poder ms tiem po, aunque se enfren
tan a un desafo cada vez mayor de los elem entos m odernizadores que
quieren obtener reconocim iento. Por ejemplo, en Tailandia los elem en
tos tradicionales han retenido su fuerza, com o lo hicieron en Etiopa
hasta m ediados de la dcada de 1970.
Cualquiera que sea la com binacin elitista en un pas en particular, es
casi seguro que la lite poltica ha perdido el contacto con las m asas de
la poblacin. La separacin no es una brecha que se deba al estatus tra
dicional heredado, sino al xito moderno".26 La mayora cam pesina en
casi todos los Estados nuevos se ha alejado muy poco de sus form as tra
dicionales de vida, y an m antiene la vieja actitud de que la mejor for
ma de tratar con el gobierno es evitarlo y no com prom eterse. Incluso el
deseo de participacin poltica es raro y su prctica lo es an ms. La
24 H eeger, The Politics o f Underdevelopment, pp. 49-51 y 75-78.
25 Von d e r M ehden, Politics o f the Developing Nations, p. 72.
26 E m e rso n , "N atio n -B u ild in g in A frica, p. 118.

I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

337

ii i.i y la abstencin son com unes, y los esfuerzos para llevar a cabo el
Hinblo m odernizador pueden encontrar fuerte op osicin o, lo que es
(pun de efectivo, una resistencia oculta. Excepto en las naciones donde
liii Mugido una clase media im portante con educacin bsica, la tarea
t(t In lite para establecer una com unicacin poltica adecuada es
'i i*mme. El partido nico de masas, un fenm eno com n en los pases en
I I p n i i i rollo, se justifica en parte porque supuestam ente ofrece la mejor
fnpei anza de terminar con la disparidad entre la lite y las m asas. IncluMi donde se realizan importantes esfuerzos para hacer que participe la
H'iiU' de las aldeas, ellos an son, com o lo seala Shils, "los objetos de
ii m odernizacin y de las actividades polticas que conducen a ella, en
ve/ de los iniciadores del proceso. Sus preferencias y respuestas son de
ginu inters para la lite poltica, pero no participan en el dilogo entre
los gobernantes y los gobernados".27
l a posicin aislada del liderazgo elitista queda an ms en claro por
In i reciente evidencia de que en los pases en desarrollo, a diferencia de la
-.11nacin en Europa a finales del siglo xvm y principios del xix, a menili no es m uy grande la presin de los grupos que no pertenecen a la liU* por ser adm itidos en ella, incluso si una lite m odernizadora est
nbierta al ingreso de nuevos m iem bros y est tratando adem s de reclui.ii los.28 Una lite abierta puede no ser penetrada porque los candidatos
i Unibles prefieren aferrarse a los valores tradicionales y al estatus ad
quirido, antes que correr los riesgos del liderazgo poltico en pocas de
n .msicin.
El desequilibrio en el desarrollo poltico es otra consecuencia caracIri istica de hechos pasados en los pases en desarrollo. Los patrones culiui ales tradicionales, el colonialism o y el alcance de los cam bios han
producido sistem as polticos fuera de eje, si se les juzga a partir de la ex
periencia de los cuerpos polticos ms desarrollados, especialm ente los
que cuentan con un marco poltico dem ocrtico representativo. Los m e
dios para articular y agregar intereses m ediante instrum entos com o un
electorado informado, grupos organizados con intereses com unes, par
tidos polticos que com piten y cuerpos legislativos representativos, son
dbiles o no existen, salvo en su forma ms rudimentaria. Por otro lado,
dom inan las agencias ejecutivas del gobierno, bajo el control de un lide
razgo elitista. Este liderazgo puede adoptar varias formas, entre ellas la
eontinuacin de una monarqua absoluta (com o sucedi en los pases
al abes y en Etiopa hasta hace pocos aos), el surgim iento de un rgi-

i 1 Shils, Political Development in the New States, p. 25.

K Vase, de Alfred D iam ant, Bureaucracy in Developmental Movement Redimes: A Burean
ratic M odel for Developing Societies, B lo o m in g to n , In d ia n a , c a g O c c a sio n a l P a p is ,

pp. 42-43, 1964, y las fu e n te s que a h se citan .

338

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

men nacionalista de m ovilizacin de m asas o la tom a del poder por uno

o ms "hombres fuertes, por lo general tras un golpe militar (com o su
cedi en Indonesia en 1966 y en Chile en 1973). Es probable que la esta
bilidad del rgimen dependa en gran medida de la lealtad y com petencia
de las burocracias civil y militar, lo cual otorga una funcin de influen
cia uniform e a los grupos que tienen una orientacin profesional hacia
el gobierno y a m enudo los hace dom inantes).
Tres tendencias que influyen en esta propensin subyacente hacia el
desequilibrio aparecieron sucesivam ente durante el periodo de la pos
guerra. Dado nuestro inters principal por la burocracia civil, cada una
tiene im portancia especial y m erece que se le preste atencin. Estas tres
tendencias son: la elim inacin de los sistem as de partidos polticos com
petitivos poco despus de la independencia, la tendencia hacia la inter
vencin m ilitar y su control de la m aquinaria del gobierno, y la tenden
cia actual hacia la redem ocratizacin.
Elim inacin de los sistem as de partidos com petitivos
Un elem ento de la herencia poltica occidental que gan aceptacin prc
ticam ente universal en los pases en desarrollo es la institucin del par
tido poltico. Si a la palabra partido se le da la definicin am plia que
sugiere Von der Mehden de "grupo organizado que busca el control del
personal y de las polticas del gobierno, es decir, un grupo que por lo
m enos de palabra cum ple un principio o principios, incluido el del pro
ceso electoral,29 entonces podr decirse que la estructura de gobierno
por partidos se introdujo en la m ayora de los nuevos Estados. Sin em
bargo, la encuesta que Von der Mehden realiz en 1969 revel el punto
hasta el cual la com petencia partidista haba desaparecido o de hecho
nunca se haba desarrollado. De los 98 E stados clasificados, slo 24, o
sea la cuarta parte, contaban con un sistem a de partidos que tuvieran
una oportunidad razonable de llegar al poder por m edios pacficos.
En dos quintas partes de los pases, es decir, en 38, no se encontr es
tructura partidaria efectiva. En cinco de ellos existan sistem as com u
nistas unipartidistas, y en 16 haba otros sistem as de partido dom inan
te.30 Von der M ehden lleg a la conclusin de que con el paso del tiem po
la com petencia poltica haba dism inuido en vez de aumentar, y que el
nfasis en la unidad y la cohesin continuara fom entando los sistem as
polticos no com petitivos.31
29 V on d er M eh d en , Politics o f the Developing N ations, p. 49.
30 Ibid., p. 60.
31 Ibid., pp. 6 8 -7 0 . E sta o p in i n era co m p a rtid a p or o tro s, en tre e llo s B ern ard E. B ro w n ,
N ew Directions in Com parative Politics, N u ev a Y ork, A sia P u b lish in g H o u se , p. 23, 1962.

I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

339

Algunas de las razones que explican esta tendencia hacia la elim ina| ion de la com petencia poltica son bastante claras. El sistem a colonial
.......
"el germ en intelectual del Estado unipartidista,32 y la preten
sin de que la burocracia del partido dom inante que representa todos
lo*, sectores e intereses de la poblacin desciende directam ente de las
llmnandas que haca el gobierno burocrtico colonial. Adems, la incli|uu ion natural de los que dirigieron las luchas por la independencia era
*onsiderarse identificados con el pas y, tras su acceso al poder, con el
I siado. De esa manera, los que no estaban de acuerdo con ellos eran
i un .iderados no sim ples opositores polticos, sino enem igos del Estado
Vde la nacin.33 La dem anda por un sistem a unipartidista puede estar
Hinlivada no slo por la necesidad de salvaguardar el poder, sino tamIiie 11 por ser el nico m todo factible de forjar el futuro en los frentes
ei onm ico y poltico y de conservar la unidad nacional una vez desapaiei ida la am enaza del enem igo externo com n .34 La doctrina poltica
'u tendencia a desarrollarse en los nuevos pases era aquella en la cual
el gobierno reclam aba el m onopolio de la autoridad, es decir, lo que
Apter denom ina "religin poltica.35 Lo probable es que cuando esa
doctrina se convierte en caracterstica clave de un cuerpo poltico el
resultado sea una especie de sistem a de m ovilizacin profundam ente
pieocupado por transformar la vida social y espiritual de un pueblo m e
diante m todos rpidos y organizados.36 Esta "nueva teocracia mosliar inclinacin a funcionar por m edio de un partido com o instrum enii) ile su predileccin.
Naturalmente, para lograr su objetivo de m onopolizar el poder poltien y los m edios de coercin fsica todo rgim en de m ovilizacin de m a
sas tratar de m antener firm emente bajo su control a la burocracia civil,
as com o al ejrcito y a la polica. ste no es un m edio en el cual los ini
* ionarios burocrticos tengan la oportunidad de com petir por el podei
poltico bajo un m anto de seguridad, aunque Apter sugiere que los em
pleados pblicos pueden verse exceptuados de algunas de las presiones
para adaptarse a las que pueden verse sujetos otros grupos im portantes.
I I opina, en algunos casos por lo m enos, que "una especie de 'neutrali
dad positiva' dentro del Estado puede rodear a la funcin burocrtica, lo
2 V cto r C. F erk iss, T h e R ole o f the P u b lic S erv ices in N ig eria an d G h a n a , en la obra
ilc Ferrel H ea d y y S yb il L. S to k es, co m p s., Papers in Com parative Public A dm in istration ,
Aun Al bor, M ich ig a n , In stitu te o f P u b lic A d m in istra tio n , U n iversid ad d e M ich ig a n , p. 175,
1962.
u S h ils, P olitical D evelopm ent in the N ew States, p. 42.
14 E m erso n , " N a tio n -B u ild in g in A frica, p. 111.
'5 D avid E. A pter, "Political R elig i n in the N ew N a tio n s, en la ob ra d e C lillord G c it I /,
c o m p ., Od Societies and New States, N u eva York, F ree Press, pp. 57-1 0 4 , 1963.
6 Ibid., p. 63.

340

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

cual surte el efecto de exceptuarlos de las prcticas rituales y de las ob

servancias religiosas.37 En dicho rgimen, las esferas superiores de la
burocracia pueden esperar encontrarse dentro de la lite gobernante,
siem pre y cuando no aspiren a llegar a la cima.
Incluso durante el periodo de poca com petitividad entre los partidos
polticos en los pases m enos desarrollados, Vicky Randall argum ent
en 1988 que era necesario corregir la tendencia a pasar por alto a dichos
partidos por considerarlos de im portancia marginal, ya sea com o ins
tituciones polticas o en trm inos de sus efectos.38 Indic la clara ten
dencia a reducir la proliferacin de los regm enes unipartidistas de m o
vilizacin de m asas que fueron tan notorios en los aos sesenta y
setenta, e hizo hincapi en la variedad de estos partidos, observando
que la mayora de los Estados en desarrollo "ha producido partidos p ol
ticos en alguna etapa y una buena mayora de ellos cuenta con partidos
polticos de un tipo u otro en la actualidad. Adems, sugiri que la fre
cuente restauracin, en alguna de sus m anifestaciones, del sistem a de
partidos p olticos tras intervalos de gobierno militar, significaba que
el partido poltico realiza ciertas tareas que los Estados del Tercer Mun
do no pueden remplazar o de las cuales no pueden prescindir.39 Randall
lleg a la conclusin de que su importancia principal radic en que pro
porcionan m ecanism os de apoyo a los gobiernos, ya sea en la form acin
de coaliciones im portantes o en la concesin de un grado de legitim idad
popular; proporcionan a las personas que se encuentran fuera del go
bierno una manera de influir y hasta de deshacerse de los gobiernos exis
tentes". "Uniendo al pueblo y al gobierno servan com o vehculos para
los nuevos ajustes y por lo tanto era probable que fueran un elem ento
recurrente en las polticas de las sociedades m odernizantes.40 Esta pre
diccin de que la importancia de esos partidos polticos podra aumentar
fue correcta, com o lo muestran los m ovim ientos para la redem ocratiza
cin que se han llevado a cabo hace poco y en la actualidad.

Ibid., p. 100.
38 V ick y R an d all, c o m p ., Political Parties in the Third World, L on d res, S a g e P u b lica tio n s,
p. 1, 1988. E ste lib ro tien e e s tu d io s d e c a s o s d e p a rtid o s p o ltic o s en Z am b ia, G h an a, Irak,
In d ia, M x ico , B rasil, Ja m a ica y Cuba.
39 Ibid., p. 3. N o o b sta n te , lo s o c h o e s tu d io s d e p a se s q u e se in clu y en e n e s te e stu d io
a p o y a ro n la g e n e r a liz a c i n d e q u e lo s p a p eles q u e d e se m p e a n e s to s p a rtid o s p o r lo g e n e
ral so n d ife r e n te s d e la s ex p ecta tiv a s en el m o m e n to en q u e la n a c i n su rg e d el c o lo n ia lis
m o . E n tre o tra s c o s a s, se en fren ta b a n a p e r siste n te s p r o b lem a s o r g a n iz a c io n a le s, d e d ir e c
c i n y fin a n cieros; c o n frecu en cia a d o le c a n d e la falta d e u n a a u to n o m a in stitu c io n a l, lo
q u e h a ca c o n fu s a la se p a r a ci n en tre el p artid o d o m in a n te y la b u ro cra cia g u b e r n a m e n
tal, y ten a n d ificu lta d es para co n se rv a r y m o v iliza r a la s fu e n te s p b lic a s d e a p o y o .
n Ibid., p. 190.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

341

Intervencin m ilita ry control

Al decaer los partidos polticos que com petan entre s, la intervencin
militar en los pases en desarrollo se hizo tan frecuente que se convirti
en tema de m uchos anlisis y conjeturas.41 Durante la mayor parte de las
(res dcadas que van de los sesenta a los ochenta, las estadsticas m ostra
ron una tendencia creciente hacia los regm enes militares. En 1969, Von
der Mehden inform que aproxim adam ente 40% de los 100 pases que
analiz haban experimentado una toma del poder por los militares desde
el final de la segunda Guerra Mundial, y que en la mitad de estos casos
luibo ms de uno con xito. De 56 Estados que haban obtenido su inde
pendencia tras la segunda Guerra Mundial, en la tercera parte de ellos
el gobierno haba sido derrocado por los m ilitares desde la independeneia.42 Segn W elch, alrededor de 1975 ms de la tercera parte de los Eslados m iem bros de la Organizacin de las N aciones Unidas estaba bajo
gobiernos instalados por intervencin m ilitar,43 y en 1974 Kennedy
seal, correctam ente, que el gobierno militar haba llegado a ser la for
ma ms com n de gobierno en el Tercer M undo.44 Finer encontr que
durante el periodo de 18 aos que media entre 1962 y 1980 ocurri un
total de 152 golpes militares, con lo cual el nm ero de pases con stan
temente gobernados "por hom bres que ascendieron al gobierno com o
41 U na se le c c i n d e e s tu d io s m u y c o m p le to s p r esen ta d o s en o rd en c r o n o l g ic o in clu y e
los d e J o h n J. J o h n so n , co m p ., The Role o f the M ilitary in Underdeveloped Countries, Princeto n , N u ev a Jersey, P rin ceto n U n iversity P ress, 1962; M orris J a n o w itz , The M ilitary in the
l\)litical D evelopm ent o f N ew N ations, C h icago, T h e U n iversity o f C h ica g o P ress, 1964;
I len ry B ie n e n , co m p ., The M ilitary lntervenes: Case Studies in Political D evelopm ent, N u eva
York, R u ssell S a g e F o u n d a tio n , 1968; H en ry B ien en , c o m p ., The M ilitary an d M odem iza
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Jersey, B a r n e s & N o b le B o o k s, 1985; S. E. F iner, The Man on Horseback: The Role o f the
Military in Politics, 2, e d ic i n a m p lia d a , rev isa d a y a ctu a liz a d a , B o u ld er, C olorad o, W estview Press, 1988, y R uth L eger Sivard, World M ilitary and Social E xpenditures, 1989, 13 ed .,
W a sh in g to n , D. C., W orld P riorities, 1989.
42 V on d er M eh d en , Politics o f the Developing N ations, p. 92.
41 W elch , Civilian Control of the Military, p. 34.
44 K en n ed y , The M ilitary in the Third World, p. 3.

342

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

resultado de la intervencin militar se elev a 37.45 Ejem plos p oste

riores de tom as de poder o de intervenciones m ilitares se sum an a estas
cifras. Utilizando criterios ms inclusivos, Sivard inform que a fines de
los aos ochenta los m ilitares tenan las riendas del poder p oltico en
64 de los 113 pases del Tercer Mundo, lo cual constituye la cifra ms
elevada en ms de una dcada.46 La cifra asciende a 56% del total, com
parado con 26% en 1960.
La accin poltica por parte de los m ilitares a partir de la segunda
Guerra Mundial por lo com n ha tenido relacin con las tensiones que
acom paan a los cam bios polticos de envergadura, antes que a un sim
ple intento de obtener el poder por parte de un dirigente o una camarilla
militar am biciosa. Las estructuras polticas existentes, ya sean autcto
nas o im puestas por un ex poder colonial, han sucum bido a las presiones
originadas en esfuerzos fallidos por lidiar con las expectativas en cuanto
a estabilidad poltica y logro de objetivos de desarrollo. Los regm enes
militares han rem plazado a otros sistem as polticos de diversos tipos.
Con frecuencia han suplantado a sistem as parlam entarios com petitivos
de corta vida instalados por un poder colonial en un pas que ha alcanza
do su independencia en fecha reciente, com o es el caso de Pakistn o de
Myanmar. O casionalm ente han derrocado a m onarquas tradicionales,
com o es el caso de Etiopa o de Afganistn antes de la intervencin so
vitica de 1979. Lo ms notorio ha sido que los regm enes m ilitares tien
den a superar la dom inacin de los partidos m asivos en los cuerpos
polticos de num erosos pases tanto africanos com o asiticos. El partido
com unista ms grande fuera del m undo com unista exista en Indonesia
antes de ser diezm ado por un golpe militar. El Partido de la Convencin
Popular en Ghana y la Unin Sudanesa en Mali son ejem plos de parti
dos de m ovilizacin dom inante que cedieron ante los m ilitares. Sean
cuales fueren los m otivos, los regm enes com unistas parecen haber sido
los ms inm unes a este m ovim iento hacia la participacin poltica de los
militares en los pases en desarrollo.
Naturalm ente, la participacin de los m ilitares es una cuestin relati
va y ocurre en todos los sistem as polticos. Amos Perlmutter ofrece un
anlisis general de los principales tipos de funciones m ilitares que han
surgido en el Estado-nacin m oderno.47 El tipo del soldado profesional
tpico es caracterstico de los sistem as polticos estables que por lo ge
neral se consideran polticam ente desarrollados, en los cuales los civiles
m antienen control sobre los militares. Las actividades m ilitares en este
45 F in er, The Man on Horseback, p. 223.
46 S ivard , World M ilitary and Social Expenditures 1989, pp. 21-22.
47 P erlm u tter, The Militar} an d Politics in Modern Times, p a rticu la r m en te el p r e fa c io y el
c a p tu lo 1, en lo s q u e ex p lica su tip o lo g a .

I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

343

ivd Innim o se lim itan a lo que Janowitz denom ina marca de soberaUn segundo tipo es lo que Perlmutter llama el soldado revolucioii 1 0 , "ligado a un orden poltico estable pese a haberse originado en un
nlcina poltico en decadencia, inestable o reciente.49 Con esta orientairtn, los m ilitares se consideran socios del m ovim iento revolucionario
i n ipal. Perlmutter presenta a China com unista y a Israel com o prinIp.ilrs ejemplos.
I I tipo de soldado pretoriano de Perlmutter es el ms com n en los
th lrn ias polticos de los pases en desarrollo. Floreciente en un clim a de
llit".labilidad poltica, el pretorianism o m ilitar am pla la participacin
inlliiai hasta que se convierte en intervencin militar, la cual ejerce conin l sobre el proceso poltico y se las arregla para establecer alguna for
ma ilt rgimen militar.
Num erosos autores proponen clasificaciones de los diversos papeles
tjtir por lo general desem pean los militares en dichos regm enes.50 La
lonna ms suave de intervencin es la que Von der Mehden denom ina
"t oercin tcita", segn la cual los m ilitares no asum en el poder direc
tamente sino que perm anecen com o factor principal del am biente polI Ii o , estableciendo las condiciones en las cuales se desem pea el golilri no civil. Clapham y Philip los llam an "regmenes de veto. A su vez,
I Un i distingue entre regm enes "indirectos-lim itados, indirectos-com plrios y de funcin doble, si es que los militares intervienen slo de
Vtv en cuando para obtener objetivos limitados", si tienen poder cornIilcio pero cuentan con un gobierno ttere de civiles que ocupan los puesIiin formales, o si se encuentran aliados con elem entos civiles y los dos
ton fundam entales para la supervivencia.
Probablemente el patrn ms com n sea que los m ilitares se aduean
IrI poder efectivo en el papel que Von der Mehden llama guardin
(institucional", pues consideran que la crisis profunda, la confusin o
In r<irrupcin paralizan a las instituciones polticas, con el propsito
oMrnsible de establecer las condiciones en las cuales se pueda volver al
Hol>ierno civil m ediante procedim ientos constitucionales". Finer llama a
i '.l o s regm enes abiertos y directos, en los cuales se reconoce el papel
ili los militares en el control de las decisiones im portantes. Clapham y
l'liilip distinguen entre regm enes m oderados y por facciones, segn
I piado elevado o bajo de unidad que exista entre los m ilitares que lo
J iin o w itz, The M ilitary in the Political D evelopm ent of New N ations, pp. 5-7.
1' P erlm u tter, The M ilitary and Politics in Modern Times, p. 9.
" Vea.se, d e V on d er M eh d en , Politics o f the Developing N ations, pp. 9 2-100; d e Ja n o w itz,
I hr Military in the Political Development o f N ew N ations, pp. 7-8; d e C lap h am y P hilip, The
l'nlltnal D ilem m as o f M ilitary Regim es, pp. 8-11; d e F iner, The Man on H orseback, pp. 149If*7, v d e P erlm u tter, "The C om p arative A n alysis o f M ilitary R e g im e s.

344

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

com ponen. Janowitz llama coaliciones cvico-m ilitares a los ejemplos

en los cuales la directiva civil perm anece en el poder pero slo debido
al asentim iento pasivo o a la asistencia activa de los militares", o bien a
los casos en los cuales los m ilitares establecen un gobierno provisional
con la intencin de devolver el poder a los grupos polticos civiles a cor
to plazo.
Una tercera posibilidad es que los militares, com o cabecillas de la re
forma bsica o de la revolucin, consideren su funcin com o lo que Von
der Mehden llama de creacin de nuevas instituciones polticas que a la
larga originarn un gobierno civil efectivo". Janowitz dice que sta es una
oligarqua militar, puesto que los militares tom an la iniciativa poltica,
establecindose com o grupo poltico gobernante, bajo el cual la activi
dad poltica civil se transforma, se constrie y se reprime". Clapham y Phi
lip llam an a estos regm enes "de ruptura, pues en lugar de defender un
orden social con el cual se identifican sus propios intereses, los militares
parecen atacar un orden social que a ellos les resulta una amenaza". Finer
prefiere llamarlos gobiernos militares "directos cuasi civiles porque, pese
a que los m ilitares m antienen firme control, se hace un esfuerzo por
proporcionar m ayor legitim idad a la situacin, aun cuando el rgim en
civil anterior haya sido suplantado y se piense institucionalizar y perpe
tuar la nueva situacin. "Los gobiernos cuasi civiles se alejan del cam po
de lo provisional y se presentan com o regm enes con derecho propio."51
Las variaciones en el papel de los m ilitares en las diferentes regiones
geogrficas son bastante notables. La tradicin de las intervenciones
m ilitares est m uy bien establecida en Latinoam rica y no slo com o fe
nm eno posterior a la segunda Guerra Mundial, sino que se rem onta a
las guerras de la independencia de los aos 1820 y 1830, y a las del perio
do posterior a ellas, cuando el control militar se justificaba con la excu
sa de que an no se dispona de una direccin civil adecuada. Luego, la
situacin se deterior hasta el punto en que el gobierno de un hom bre
fuerte o caudillo militar se convirti en la forma ms caracterstica de
direccin poltica en Latinoam rica hacia fines del siglo xix y principios
del xx. En general, los m ilitares formaban una fuerza conservadora alia51
P erlm u tte r en T h e C om p arative A n alysis o f M ilitary R e g im e s c o m p le m e n t e s to s
p rim ero s s is te m a s d e c la sific a c i n c o n u n a su g e r e n c ia d e c in c o tip o s d e r g im e n e s m ilita
res m o d e r n o s en lo s p a se s en d esa rro llo . E sto s tip o s (e n ca d a c a s o c o n e je m p lo s co r r e s
p o n d ie n te s a 1980) so n el co rp o ra tiv ista (B rasil), el b u ro cr tico d e m erca d o (C orea del
S u r), el o lig r q u ic o so c ia lis ta (M yan m ar), el d e p a rtid o -ejrcito (C u ba) y el tir n ic o (Zaire). Al o c u p a r se d e e llo s, P erlm u tter h iz o h in ca p i e n q u e e s to s r e g m e n e s n o s o n e x c lu s i
v a m e n te m ilita res, sin o q u e h ay u n a fu si n q u e lo s c o n v ierte e n r e g m e n e s m ilita r e s-c iv i
les. T a m b in su b ra y a la falta d e a c u erd o c o n re sp e c to a lo q u e d eb e se r c o n sid e r a d o c o m o
un r g im e n m ilita r, p u es in clu y e en s u s ca te g o r a s d e p a rtid o -ejrcito y o lig r q u ic o s o c ia
lista a p a se s c o m o C uba, E g ip to , S iria e Irak, a lo s q u e o tr o s e x p erto s c o n sid e r a n r e g m e
n e s en lo s c u a le s d o m in a u n p artid o, m s q u e se r m ilita res.

I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

345

mi la Iglesia y los terratenientes para la preservacin del statu quo.

iliu ipios de 1950, 12 de los 20 pases latinoam ericanos todava se
an bajo el m ando de militares que originalm ente haban asum ido el
Vi por la fuerza. Luego sigui un periodo de antim ilitarism o que
a 1961 haba logrado la elim inacin (por derrocam iento, asesinato o
rn>n de un sucesor) de todos esos gobiernos, m enos uno: el del geneAllredo Stroessner, de Paraguay. Los m ilitares parecan estar carn
udo hacia un papel de m ediadores y hacia la preservacin del orden
ilr la estabilidad, lo cual origin predicciones de que Latinoam rica se
l'ia purgado de los regm enes m ilitares y estaba entrando a una fase
la que los gobiernos civiles seran la norm a.52 Esta calm a en la activiil militar result breve, pues a principios de los aos sesenta se pron)< ron nueve golpes m ilitares en los cuales se depuso a presidentes ciili . que haban sido elegidos siguiendo el proceso constitucional. Este
M'Mirgimiento del m ilitarism o decay posteriorm ente. Sin em bargo, en
\* m varios pases latinoam ericanos se encontraban todava bajo go
biernos m ilitares, y una revisin en 1987 de las transiciones de regm elir*. en Latinoam rica concluy que probablem ente la accin pendular
brisk a entre las m odalidades autoritaria y dem ocrtica con tin e.53
Despus de Latinoam rica, las zonas que han experim entado la maym participacin militar en la poltica han sido M edio Oriente y el norte
I' Africa. Janowitz inform a que, en 1964, cuatro de los 12 Estados que
Miniaban con fuerzas armadas profesionales tenan oligarquas m ilitales. En los aos sesenta y setenta por lo m enos la mitad de los pases de
i-.ia regin tuvieron extensos periodos de gobierno militar, y en la ac
tualidad la tercera parte de ellos tiene un rgim en m ilitar abierto o uno
ii el cual los militares ejercen gran influencia. Com o resultado de los
num erosos golpes m ilitares exitosos en los ltim os aos, "de lejos el fac
t o r ms im portante en la poltica rabe es el ejrcito; de lejos, el tipo de
irjimen ms im portante es el militar.54 El xito de los gobiernos m iliv Por ejem p lo , v a se d e E d w in L ieu w e n , Arm s an d Politics in Latin Am erica, ed . rev.,
N ueva Y ork, F red erick A. P raeger, p. 171, 1961.
v' J a m es M. M a lloy y M itch ell A. S e lig so n , c o m p s., Authoritarians an d D em ocrats: Regime
h u n sition s in Latin Am erica, P ittsb u rgh , P en silvan ia, U n iversity o f P ittsb u rgh P ress, p. 25 6 ,
1987. Para o tra s d e sc r ip c io n e s d e la re c ie n te te n d e n c ia a r e m p la za r a lo s r e g m e n e s m ililures, v a se, d e M artin C. N eed ler, "The M ilitary W ith d raw al from P o w er in S o u th A m erii .i, Arm ed Forces an d Society, vol. 6, n m . 4, pp. 6 1 4 -6 2 4 , 1980; y d e H o w a rd H a n d elm a n
\ T ilo m a s G. S a n d ers, c o m p s., M ilitary Governm ent an d the M ovem ent T oward Dem ocracy
m South Am erica, B lo o m in g to n , In d ia n a , In d ia n a U n iversity P ress, 1981. Para u n e stu d io
m s c o m p le to q u e a b a rca la e v o lu c i n en el tiem p o , v a se, d e B rian L o v em a n y T h o m a s
M. D avies, Jr., c o m p s., The Politics o f A ntipolitics: The M ilitary in Latin Am erica, L in co ln ,
N eb rask a, U n iv ersity o f N eb rask a P ress, 1978.
,4 G ab riel B en -D o r, " C iv ilian ization o f M ilitary R e g im e s in th e Arab W orld", en la ob ra
d e B ien en y M orell, c o m p s., Political Participation under M ilitary Regim es, pp. 3 9 -4 9 .

346

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

tares en esta regin parece tener lazos con el pasado, y en ellos los gru
pos m ilitares se benefician con una tradicin poltica de participacin
m ilitar y de com partir algunos de los atributos de los servicios adm inis
trativos de los im perios anteriores.
En 1973, en la regin sur y sudeste de Asia, seis de los 18 pases tenan
regm enes en los cuales los m ilitares dom inaban.55 A partir de entonces,
Camboya (en la actualidad rebautizada com o K am puchea) y Vietnam
del Sur han sido tom ados por regm enes revolucionarios com unistas.
En los aos ochenta, otros dos pases de la regin (Bangladesh y Pakis
tn) estuvieron bajo ley marcial durante periodos considerables,56 y en
las Filipinas la actividad poltica se vio fuertem ente lim itada desde 1972
hasta la cada de Marcos en 1986.
En Africa, al sur del Shara, una historia colonial de considerable
desm ilitarizacin, la relativa facilidad con la cual se concedi la inde
pendencia a m uchos pases sin recurso a la violencia generalizada y lo
novedoso de la mayora de los Estados africanos perm iti predecir, a
principios de los aos sesenta, que el papel poltico de los m ilitares se
guira siendo m enor,57 pese a que exista cierta preocupacin por su
proclividad hacia la intervencin en el gobierno.58 Para m ediados de los
aos setenta, tras una dcada de golpes de Estado, uno de los optim istas
lleg, de mala gana, a la conclusin de que estadsticam ente se justifi
caba considerar al gobierno militar com o la regla antes que com o la ex
cep cin ,59 en vista de que entre 1963 y 1974 se haban producido ms
de 20 golpes m ilitares con xito. Se produjeron intervenciones militares
en pases que haban tenido una diversidad de sistem as polticos (parti
dos com petitivos, partidos nicos de m ovilizacin, gobierno personalis
ta autoritario), que representaban extrem os de pobreza y relativo buen
pasar y que ofrecan una variedad de hom ogeneidad tnica, polariza
cin y fragm entacin. Las fuerzas arm adas de m uchos Estados africa
nos pasaron de ser testigos polticos a ser participantes p olticos.60
Tras haber sido acontecim ientos raros hasta principios de los aos se
senta, los golpes m ilitares se han vuelto casi sistem ticos en la regin, lo
cual llev en 1987 a H arbison a la conclusin de que los m ilitares ha55 R o b ert N . K earn ey, c o m p ., Politics an d M odem ization in South an d S ou theast Asia,
N u ev a Y ork, Joh n W iley & S o n s, p. 25, 1975.
56 Para lo s d eta lle s, v a se d e Craig B axter, " D em ocracy an d A u th o r ita ria n ism in S o u th
Asia", Journal o f International Affairs, vol. 38, n m . 2, pp. 3 0 7 -3 1 9 , in v iern o d e 1985.
57 Por ejem p lo , W. F. G u tterid g e afirm q u e frica era d ife r e n te e in c a p a z d e "latinoa m erica n iza rse " , M ilitary In stitu tion s an d P ow er in the N ew States, N u ev a Y ork, Praeger,
1965. C itad o en la ob ra d e F in er, The Man on Horseback, p. 223.
58 J a n o w itz , The M ilitary in the Political D evelopm ent o f New N ations, p. 65.
59 W. F. G u tterid ge, M ilitary Regim es in Africa, L on d res, M eth u en &. Co., Ltd., p. 5, 1975.
60 C la u d e E. W elch , Jr., P e rso n a lism an d C orp oratism in A frican A rm ies, en la ob ra de
K elleh er, Political-M ilitary System s, pp. 125 y 141.

I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

347

i lesem peado un papel destacado, hasta dom inante, en la poltica

durante la primera generacin independiente.61
bibliografa acerca de la intervencin m ilitar trata de num erosos
Memas sujetos a controversia, de los cuales analizarem os slo dos:
nlajas y desventajas de los m ilitares en el gobierno, y b) efectos de
gobiernos militares sobre el cam bio social.
n las siguientes declaraciones, Janowitz, y Clapham y Philip exMtn sucintam ente la opinin dom inante acerca de la capacidad polide los militares: Para los m ilitares es relativam ente fcil hacerse
poder en una nueva nacin, pero m ucho ms difcil es gobernar.62
problema bsico de los regm enes m ilitares no es el m todo por el
il obtienen el poder, sino lo que hacen con l.63
I .1 base para juzgar que la tom a del poder es por lo general fcil radii ii que las fuerzas armadas estn integradas por profesionales del
e de la violencia y tienen control sobre instrum entos de violencia, lo
til hace que la oposicin efectiva sea difcil, si no im posible. Edwin
tlliwen lo dice de manera muy spera: En trm inos de instituciones
lun as, no hay fuerza ni com binacin de fuerzas polticas civiles ca/ de com petir con las fuerzas armadas. Una vez que dicha institucin
lu ce a una idea sobre un tema dado, nada puede im pedirle conseguir
llie quiere.64
Habr quienes consideren que esto es una exageracin y pondrn de
heve los requisitos de la sociedad para que el golpe militar tenga xito,
l i l e s que las caractersticas innatas de los m ilitares com o institucin,
muel H untington asevera que las causas ms im portantes de la ini vencin militar en la poltica no son m ilitares sino polticas, y reflen lanto las caractersticas sociales y organizacionales de la institucin
Hilar, com o la estructura social e institucional de la socied ad . Estas
t m i s a s se relacionan en particular con la falta o debilidad de institucio
nes polticas efectivas en la sociedad.65 Si los m ilitares deciden interventi en los asuntos polticos nacionales, la oportunidad se les presenta
i o n frecuencia, dadas las condiciones sem icaticas que privan en las soledades recientes. Es posible reducir este efecto extendiendo el alcance
ana

II John W. H a rb iso n , c o m p ., The M ilitary in African Politics, N u ev a Y ork, P raeger, p. 1,

I JM7.
la n o w itz , The M ilitary in the Political Developm ent o f New N ations, p. 1.
C lap h am y P hilip, The Political D ilem m as o f M ilitary Regim es, p. 1.
"1 E d w in L ieu w e n , Generis vs. Presidents: N eom ilitarism in Latin Am erica, N u ev a York,
l'i.iff.t-i, p. 97, 1964.
H u n tin g to n , P olitical Order in Changing Societies, pp. 194 y 196. W elch s est de
i. ik k Io y e sc r ib e q u e la b a se m s fu erte para el c o n tr o l civ il d e lo s m ilita r e s " p rovien e
de la le g itim id a d y efectiv id a d d e los rg a n o s d e g o b ie r n o . Civilian Control o f the Militarv,

P VS.

348

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

de la participacin poltica y favoreciendo la form acin de partidos p

ticos fuertes y de otros instrum entos polticos.
H abiendo aprovechado o habindoseles presentado la oportunid
los m ilitares gozan de ciertas caractersticas positivas para el ejercid
de la participacin poltica. En m u ch os de los p ases en desarrollo I
militares se vieron expuestos a la m odernizacin y a la tcnica de los p
ses de O ccidente antes que otros grupos de la sociedad. A m enudo
ejrcito proporciona una de las vas m s factibles al estatus y al pod
para personas de las clases media y baja que aspiran a ascender. El ad
trinam iento que reciben les inculca una ideologa profesional que co
bina un fuerte sentido de nacionalism o con una perspectiva puritana^
una aceptacin de formas colectivistas para la em presa econom ic
as com o cierta hostilidad hacia los polticos civiles y los grupos polt
eo s.66 Estos tem as se adaptan muy bien a la ideologa prevaleciente de
desarrollo en los Estados jvenes, aum entan las probabilidades de xit
de las intervenciones m ilitares orientadas hacia la unidad y el progres
regionales, y ayudan a los m ilitares a ser aceptados. Los m ilitares apor
tan un enfoque profesional, abnegacin y encauzam iento hacia la accin
En una sociedad en desarrollo es posible que, com o afirma Brown, e|
ejrcito sea un instrum ento ms flexible de m odernizacin" que el em
pleado pblico, y que represente en mayor grado las cualidades de di
nam ism o, em pirism o y tcnica para hacer las cosas.67
Las fuerzas armadas tam bin se enfrentan a ciertos inconvenientes
para gobernar, que pueden pesar ms que las ventajas. Los militares prcw
fesionales carecen de capacitacin y hasta pueden carecer de inters en
la planificacin econm ica y en la administracin de programas civiles, lo
cual los hace depender de la burocracia civil y de la necesidad de encon-i
trar un m odus vivendi con los em pleados civiles superiores. Un obstcu
lo tam bin bsico es la desconfianza que los m ilitares sienten hacia el
tom a y daca de la poltica, pese a que en declaraciones pblicas hablen
del objetivo final de la participacin poltica. Otro obstculo es la esca
sez entre los m ilitares de la capacidad para negociar y de establecer co
m unicacin poltica que se requiere para que exista una direccin pol
tica sostenida".68 Estas actitudes y deficiencias inhiben la form ulacin
de doctrinas ideolgicas claras y el lanzam iento de esfuerzos sistem ti
cos para educar al pueblo en la cosa poltica, y crean un problem a bsico
66 J a n o w itz , The M ilitary in the Political D evelopm ent o f New N ations, pp. 6 3 -6 7 .
67 B ro w n , N ew D irections in Com parative Politics, pp. 6 0-61.
68 J a n o w itz , The M ilitary in the Political Developm ent o f N ew N ations, p. 4 0 . E s m a n q u iz
ex a g era e s te p u n to c u a n d o d ic e q u e lo s m ilita res r e fo rm ista s "por lo g e n e r a l a b o rrece n la
p o ltica . S u sp e n d e n te m p o r a lm e n te to d a e x p resi n p o ltic a . P ara e llo s, la p o ltic a d e sp e r
d ic ia recu rso s, e s corru p ta, h ip crita y so b r e to d o in e fic ie n te . "The P o litic s o f D e v e lo p
m en t A d m in istra tio n , p. 95.

r
I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

r'.i.iMecer suficiente com unicacin con el pueblo a fin de conservar

yo, o por lo m enos su tolerancia. Para continuar en el poder, hace
i or una base masiva de apoyo, pero ello requiere una maquinaria
.1 I a capacidad poltica de los dirigentes m ilitares apenas alcanza
rotinir estos requisitos, aunque parece haberlo hecho en Turqua
.mal Ataturk y en poca ms reciente con Nasser, Sadat y Mubarak.
I I iner subraya que una falla de los m ilitares en poltica es que, en
ros casos en que estn dispuestos a retirarse, no saben cm o ha'Tn la mayora de los casos dice Finer , los m ilitares que inter i on poltica se encuentran frente a un dilema: ya sea que su poder
to directo o indirecto, no pueden retirarse ni tam poco otorgar legi\mI a su poder. No pueden irse ni quedarse."69 Como resultado, tienii sor regm enes de trnsito, que se ubican en todos los puntos de
m ala de la intervencin.70
i lo tanto, la evaluacin general ms com n es que si bien un rgimilitar puede satisfacer una necesidad al aportar estabilidad y re
a polticas a una sociedad que no puede obtenerlas con otros auspii, os probable que ste sea slo un patrn temporal y transitorio en el
arrollo poltico, lo que a veces da lugar a un sistem a poltico com p e
t viable bajo el liderazgo civil, pero ms a m enudo desem boca en al
l, i lorma de oligarqua militar o en el autoritarismo de un solo partido.
M.poeto al tem a de los efectos del gobierno m ilitar sobre el cam bio
i . i I on los pases en desarrollo, se est lejos de llegar a un con sen so y
videncia de que se dispone no es concluyente. En los ltim os 40
s so han expresado tres puntos de vista diferentes sobre este tema, a
l-ci uno pinta a los m ilitares com o una fuerza positiva m odernizan,;l otro los considera inhibidores del cam bio social m odernizante72 y

11I ner, The Man

on Horseback, p. 221.
1,1 Ibid., pp. 167-173 y 2 7 9 -2 8 3 .

1 D urante la d ca d a d e 1950 y p r in c ip io s d e la d e 1960, la o p in i n q u e p rev a leca ,

im ip a lm e n te en tre lo s e s p e c ia lis ta s r e g io n a le s d el M ed io O rien te ( in c lu id o el n o rte d e
n> .i) y d el s u d e s te a si tic o , era q u e lo s r e g m e n e s m ilita r e s ten a n o r ie n ta c i n reforllilMii y p ro m e ta n a c e le r a r el c r e c im ie n to e c o n m ic o y o tr o s p r o c e s o s d e m o d e r n iz a i ii'H E sta in te r p r e ta c i n fu e p resen ta d a p or L u cien Pye, "A rm ies in th e P r o c e ss o f P olitii ni M o d e m iz a tio n , pp. 6 9 -8 9 , v p o r M an fred H alp ern , M id d le E a ste rn A rm ies an d th e
Ni iw M id d le C la ss, p p. 2 7 7 -3 1 5 , a m b o s p u b lic a d o s en la o b ra d e J o h n so n , The Role o f

lili' M ilitary.
E ste ju ic io p ro v en a p rin cip a lm en te d e lo s e sp e c ia lis ta s en las rea s d e L a tin o a m rica
V dr Asia o rien ta l, b a sa d o s m s q u e n ad a en lo s a n lisis d e lo s r g im e n e s m ilita res d e
im M udos d e la d ca d a d e 1960. Para ejem p lo s, v a se, d e E d w in L ieu w e n , Generis vs. Preth ln its\ d e M artin N eed ler, "Political D ev elo p m en t an d M ilitary In terv en tio n in Latin
Aun Tica", Am erican Political Science Review , vol. 60, pp. 6 1 6 -6 2 6 , se p tie m b r e d e 1966; de
liir S ou k S o h n , P o litica l D o m in a n c e an d P o litica l F ailure: T h e R ole o f th e M ilitary in the
K ppublic o f K o rea , en la ob ra d e B ien en , c o m p ., The M ilitary Intervenes, pp. 103-121; y de
II' ni v B ien en , T h e B a ck grou n d to C on tem p orary S tu d y o f M ilitaries an d M o d e m iz a lliui", en el lib ro d e B ien en , c o m p ., The M ilitary an d M odem ization, pp. 1-33.

350

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

el tercero (presentado por H untington) lanza la hiptesis de que el efec

to de los gobiernos m ilitares vara conform e el nivel de desarrollo eco
nm ico del pas en cu estin .73
Se han realizado algunos esfuerzos importantes para probar estas opi
n iones tan divergentes, utilizando para ello datos em pricos de num ero
sos pases en desarrollo ubicados en regiones geogrficas diferentes, pero
es poco el apoyo que se ha encontrado a la opinin de que los militares
son grandes modernizadores. En el primer estudio, Eric Nordlinger ana
liza datos recogidos hace un tiem po en 74 pases no com unistas en vas
de desarrollo. En esencia confirma la tercera hiptesis de H untington
pero aclara que "en niveles nfimos de participacin poltica y nica
m ente en el contexto de una clase media minscula" los m ilitares auspi
cian polticas m odernizantes.74 Dos estudios posteriores rechazan las
tres teoras, incluidas la de H untington. McKinley y Cohan utilizan da
tos de todos los pases independientes del m undo, salvo los com unistas
y llegan a la con clu sin de que no hay pruebas claras para diferencial
el desem peo econm ico de los tres tipos de rgim en, a saber: militar
civil y m ixto.75 En el estudio ms reciente, en el cual se utilizaron datos
recogidos por Nordlinger, adem s de datos nuevos sobre otros 76 pa
ses que abarcan las dcadas de 1960 y 1970, Robert H. Jackman encon
tr que la intervencin m ilitar en la poltica del Tercer M undo no tie
ne efectos singulares sobre el cam bio social, independientem ente del
nivel de desarrollo econm ico y de la regin geogrfica del pas en cues73 S a m u e l H u n tin g to n ha sid o el p rin cip al d e fe n so r d e la te sis d e q u e el e fe c to real d e los
m ilita res en el p o d e r d ep en d er del n ivel d e a tra so o d e a v a n ce d e d ete r m in a d a so cied a d
"A m ed id a q u e ca m b ia la so c ie d a d , ta m b in ca m b ia el p ap el d e lo s m ilita res. E n el m u n d o
d e la o lig a rq u a, el so ld a d o es un radical; en el m u n d o d e la c la s e m ed ia , e s p a rticip a n te y
rb itro. A m e d id a q u e e m p ie z a a verse e n el h o r iz o n te a la so c ie d a d d e m a sa s, se convierte
en el g u a rd i n c o n se rv a d o r d el ord en e sta b le c id o . As, p arad jica p ero c o m p r e n sib le m e n
te, cu a n to m s a trasad a se a u n a so c ie d a d m s p ro g resiv o ser el p ap el d e su s m ilitares
cu a n to m s a v a n za d a sea u n a so c ie d a d , m s c o n se rv a d o r y re a c c io n a r io ser el p ap el de
su s m ilita r e s. Political Order in Changing Societies, p. 2 2 1 . Ya q u e la m a y o ra d e la s unida
d es p o ltic a s la tin o a m e r ic a n a s so n m s a n tig u a s c o m o g ru p o s y tie n e n u n a c la s e m edia
m s im p o r ta n te y p o r lo gen eral h a n progresad o" m s y est n m e n o s " atrasad as q u e su s
co n tra p a rte s en o tra s reg io n es, la h ip te sis d e H u n tin g to n o frece la in te resa n te p osib ilid ad
d e reco n cilia r las d o s o p in io n e s co n tra ria s. S u c o n c e p to co n firm a ra la o p in i n , sosten id a
p rin c ip a lm e n te p o r q u ie n e s e stu d ia n a L a tin o a m rica , d e q u e e s p ro b a b le q u e lo s regim e
n es m ilita res se a n m s c o n se rv a d o res en e s ta s u n id a d e s p o ltic a s, a la v ez d e q u e ap oyara
la e x p ecta tiv a d e q u e en o tra s reg io n e s lo s g o b ie r n o s m ilita res o frecera n u n a m a y o r pro
m e sa d e refo rm a so c ia l, c o m o lo h an p o stu la d o lo s o b ser v a d o r es fa m ilia r iz a d o s prin cip al
m en te c o n e s a s so c ie d a d e s.
74 E ric N o rd lin g er, " S old iers in M ufti: T h e Im p a ct o f M ilitary R u le u p o n E c o n o m ic and
S o c ia l C h a n ge in th e N o n -W estern S ta t e s , Am erican P olitical Science R eview , vol. 64
pp. 1 1 3 1 -1 1 4 8 , en las pp. 1 1 4 3-1144, d iciem b r e d e 1970.
75 R. D. M cK in lay y A. S . C oh an , " P erform an ce an d In sta b ility in M ilitary an d N o n m ili
tary R e g im e S y ste m s, American Political Science R eview , vol. 70, n m . 3, pp. 8 50-864
se p tie m b r e d e 1976.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

351

l l n i i 76 Segn Jackman, los observadores que atribuyen capacidad po1(1li a a los militares probablemente se equivocan. Tampoco encuentra
m i .!ruto para la proposicin de que los regm enes m ilitares adoptan di|ricn les caractersticas a m edida que un pas avanza por los distintos
tllvclcs del desarrollo.
Aun si aceptam os la conclusin de Jackman en el sentido de que las
neut ralizaciones que presentan a los gobiernos militares del Tercer Mun
do com o progresistas o reaccionarios no tienen fundam ento em prico,77
MHIo no quiere decir, por supuesto, que ningn rgim en militar, en ninUiiii mom ento, en ningn lugar, tendr jam s ningn efecto sobre lo que
Hlh ede con respecto al cam bio social. Lo cierto es que se duda de que el
gobierno m ilitar garantice la m odernizacin, aun en los pases ms trallli tonales y ms atrasados. Sin em bargo, sigue siendo interesante y signllii .itivo saber qu postura adopta la directiva de un rgim en militar
ll.ldi >con respecto a los problem as del cam bio social.
I'.ua cerrar este anlisis de la intervencin militar en el gobierno, de*ii " leiterar un punto en el cual estn de acuerdo com entaristas que de
uli.i orma difieren en sus opiniones: la colaboracin con la burocracia
Ivil en el nivel operacional es bsica para m antener un rgim en militar
(lu .u ite cierto tiem po, ya sea que gobierne de forma directa o indirecta,
" l o e n en cooperacin con la burocracia civil.78
La redemocratizacin
I n tendencia actual, tanto en estas unidades polticas com o mundialinenl c, es un pronunciado m ovim iento hacia una m ayor com petencia
poltica, al que se ha prestado una considerable atencin durante los
m is recientes.79 Quiz la presentacin ms conocida es el argum ento
Knbert H. Jack m a n , P o liticia n s in U n iform : M ilitary G o v ern m en ts an d S o c ia l C h an ge
l llu l'hird W orld, American Political Science Review, vol. 70, pp. 1078-1097, en la p. 1096,
Itlltinbre d e 1976. S eg n J ack m an , la co n tr a d ic c i n en tre el a n lisis d e N o rd lin g er y el
llIVii p u ed e ex p lica rse en t r m in o s m e to d o l g ic o s .
' Ibid., p. 1097. P erlm a n est d e a cu erd o en q u e o tr o s e stu d io s h a n r efo rza d o lo s d esc u Pflinii iitos d e J a ck m a n . T h e C om p arative A n alysis o f M ilitary R egim es" , p. 117.
'* < u n i se a la F in er, sta e s u n a c o n d ic i n e s e n c ia l, p ero n o sie m p r e su fic ie n te , para
Hti'i'in .n el x ito . The Man on Horseback, p. 280. L os e s tu d io s d e c a s o s en Political ParticipHtitiii under M ilitary Regim es, c o m p ila d o p or H en ry B ien en y D avid M orell, d em u e stra n
Mili' t . e x c e siv o e s ta b le c e r u n a clara d istin c i n en tre lo s r e g m e n e s m ilita res y lo s civ iles.
liue. c o rre cto ten er en c u en ta q u e h an su rg id o v arios tip o s d e r e g m e n e s m ix to s, en q u e
|iiii m ilita res p o r lo g en era l co n se rv a n la a u to r id a d final, p ero e s ta b le c e n a lia n z a s c o n lo s
M lr , on las c u a le s se p erm ite u n a p a rticip a c i n p o ltic a lim ita d a . C o m o se d ijo a n te s,
h i Im.in co n firm a esto .
I
s l o s e s tu d io s in clu yen : d e Barry M. S c h u tz y R ob ert O. S later, c o m p s., Revolution &
ISilllii d Change in the Third World, B ou ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er, 1990; d e S a m u e l P.
I I i i i i I I l i c i n , The Third Wave: D em ocratization in the Late Twentieth Century, N o rm a n ,

352

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

de H untington de que el m undo est en m edio de una "tercera ola" cfl

expansin dem ocrtica.80 A principios de los aos noventa, utilizandB
una norma muy amplia para definir la dem ocracia, la Freedom Housjl
clasific com o dem ocracias a 89 pases, bastante ms de la m itad de Id
171 que se tuvieron en cuenta, lo cual duplica el nm ero de las que exis
tan 20 aos antes. Con 32 pases considerados en alguna etapa de Ifl
transicin dem ocrtica, esto significa que 70% de los pases fueron clj
sificados com o dem ocrticos o en vas de serlo.81
Esas estim aciones, por supuesto, incluyen a pases (de la ex Unin Sel
vitica, del sur y centro de Europa y de otros lugares) que no estn entrl
las categoras de m enos desarrollados, pero que nos interesan principal
mente. Robert Pinkney, quien se concentra ms detalladam ente en estl
grupo, confirm a que se conform an a este patrn general. Indica que e l
la actualidad casi todos los gobiernos de Latinoamrica fueron escogido!
por m edio de una eleccin com petitiva. En frica, de un total de 41 pafl
ses, en 25 de ellos se han realizado elecciones con ms de un partido e l
los ltim os cinco aos o se les ha program ado para un futuro inmedia*
to. En Asia, entre los pases que han salido de los regm enes m ilitares <S
de tipo personal o que tienen una forma debilitada de stos, se encuen*
O k la h om a, U n iv ersity o f O k lah om a P ress, 1991; d e Z ehra F. Arat, Dem ocracy a n d Human
Rights in Developing Countries, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er, 1991; d e R o se m a r y El
G alli, Rethinking the Third World: C ontributions Toward a N ew C onceptu alization, N u e v l
York, T aylor & F ran cis, 1991; d e C arlos Barra S o la n o , J o s L uis B arros H o rca sita s y J a v ie l
H u rtado, c o m p s, Transiciones a la dem ocracia en Europa y Am rica Latina, M x ico , D. F ,|
M igu el ngel P orr a, 1991; d e K en n eth E. B a u zo n , D evelopm ent a n d D em ocratization irtthe Third World: Myths, Hopes, and Realities, W a sh in g to n , D. C., T aylor & F ran cis, 1992*
d e C o n sta n tin e P. D a n o p o u lo s, Civilian Rule in the Developing World: D em ocracy on th i
March?, B o u ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1992; d e Larry D ia m o n d , c o m p ., The Dem(m\
cratic R evolution: Struggles for Freedom and Pluralism in the Developing World, N u e v a
York, F reed om H o u se, 1992; d e D ietrich R u esch em ey e r, E v ely n e H u b er S te p h e n s y J o h if
D. S te p h en s, Capitalist Development and Democracy, C h icago, Illin o is, U n iversity o f Chicagt
P ress, 1992; d e Paul C am m ack , D avid P ool y W illiam T ordoff, Third W orld Politics: A C o w l
parative Introduction, 2 ed ., B a ltim o re, M aryland, T h e Jo h n s H o p k in s U n iversity P ress!
1993; d e Larry D ia m o n d v M arc F. P lattn er, c o m p s., The Global Resurgence o f D em ocracm l
B a ltim o r e, M arylan d , T h e J o h n s H o p k in s U n iversity P ress, 1993; d e R o b ert W. J a c k m a n I
Power w ith ou t Forc: The Political Capacity o f N ation-States, Ann A rbor, M ich ig a n , ThaJ
U n iversity o f M ich igan Press, 1993; d e R ob ert O. S later, Barry M. S c h u tz y S teven R. D o n *
c o m p s., Global Transform ation and the Third World, B ou ld er, C olorad o, L ynne R ien n erJI
1993, y d e R ob ert P in k n ey, D em ocracy in the Third World, B o u ld er, C o lo ra d o , Lynne I
R ien n er, 1994.
80 S a m u e l H u n tin g to n , The Third Wave. La p rim era d e e sta s o la s, en su o p in i n , e m p e z ^
en la d ca d a d e 1820 al a m p lia rse el su fra g io d e m o c r tic o en lo s E sta d o s U n id o s y dur I
h a sta la d ca d a d e 1920. La se g u n d a e m p e z d e sp u s d e la se g u n d a G u erra M u n d ial y
c o n tin u h a sta p rin cip io s d e la d ca d a d e 1960. Y la tercera e m p e z c o n el d e r r o c a m ie n t ll
en 1974 d e la d icta d u ra en P ortu gal, y d u ran te lo s o c h e n ta s e c o n v ir ti en u n fe n m e n o
m u n d ia l q u e to d a v a c o n tin a .
81 V ase, d e Larry D ia m o n d , T h e G lo b a liz a tio n o f D em ocracy" , en la o b ra d e Slater, II
S c h u tz y D orr, Global Transform ation an d the Third World, c a p tu lo 3, pp. 3 1 -6 9 , p articu -B
la m ie n te pp. 31, 4 0 y 41.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

353

Corea del Sur, Pakistn, Bangladesh, Tailandia y Nepal, en tanto

los sistem as de partido dom inante de Singapur y Taiwan quedan
t u una categora interm edia. El gobierno autoritario todava se conserVh, en su opinin, principalm ente en los casos asiticos de Myanmar e
Indonesia y en gran parte de frica del Norte y del M edio Oriente. Pink|1i*V considera que esta transform acin en tantos pases del m undo en
(nii poco tiempo" es notable desde cualquier punto de vista.82
Iinkney distingue tres factores que explican las presiones para contiftimi la dem ocracia donde existe o para restablecerla donde ha sido su s
pendida. El primero es la experiencia negativa con los regm enes autoriIiii ios, que por lo general no cum plan con la prom esa de conceder
beneficios materiales, a pesar de lo cual frecuentem ente eran m s reprellvos, sobre todo en Latinoam rica, que cualquiera otra forma de go
bierno experim entada en el pasado reciente". El segundo factor es que
II

1111<

va no hay ninguna otra pretensin de legitimidad a largo plazo, en la mayor

parte del mundo, que la democracia pluralista. Fuera del Medio Oriente ya
no tenemos sociedades que puedan apoyar a monarquas o teocracias, y en
Europa ya no hay regmenes comunistas o fascistas que ofrezcan una visin
de la movilizacin popular bajo la bandera de un solo partido. A falta de cual
quiera otra alternativa plausible, el debate ya no consiste en saber si la demo
cracia pluralista es deseable, sino ms bien qu tan rpido puede llegarse a
olla y qu forma tendr.
Finalmente, al terminar la Guerra Fra, hay m enos pretextos para
npoyar el autoritarism o com o una defensa contra el com u n ism o y la
ayuda de O ccidente est vinculada cada vez ms a un com prom iso con
el pluralism o.83 Si se les tom a en conjunto, aunque sus efectos varan
le pas a pas, estos factores han explicado la tendencia hacia el plura
lismo poltico com binado con una econom a mixta.
A pesar del progreso de este m ovim iento hacia la redem ocratizacin,
casi todos los investigadores que han com entado sobre el tema maniliestan tam bin una preocupacin con respecto a su viabilidad a largo
plazo. H untington especula acerca de la posibilidad de una tercera ola
en sentido inverso, sim ilar a los oleajes de reflujo que term inaron con
los dos primeros periodos de expansin dem ocrtica.84 Diam ond y Plattner observan que en Latinoam rica, la regin donde ha sido ms ex
tenso el progreso de la tercera ola dem ocrtica, m uchas de las nuevas
dem ocracias tienen instituciones polticas poco desarrolladas y por lo
82 P in k n ey , Dem ocracy in the Third World, p. 1.
83 Ibid., pp. 1 7 0-172.
84 V a se The Third Wave, pp. 2 9 0 -2 9 3 .

354

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

general ineficientes, y no han podido lidiar adecuadam ente con sus pro
blem as econm icos, ni han resuelto el problem a de cul es el papel ade
cuado para los m ilitares, adem s de que tienen un historial dbil en lo
relativo a la proteccin de los derechos hum anos. Tam bin se debe con
siderar que Latinoam rica tiene una historia de avances y retrocesos en
su experiencia con el gobierno dem ocrtico. En lo que se refiere a frica,
afirman que el progreso hacia la dem ocracia est en una etapa todava
ms temprana y an ms frgil", pues ah la tendencia dem ocrtica se
debe "principalmente a los generalizados fracasos de los regm enes au
toritarios", y la mayora de las transiciones dem ocrticas an no se han
com pletado, a la vez que los nuevos regm enes se enfrentan a dificulta
des abrumadoras. Concluyen que aunque las oportunidades m undiales
son m ayores que nunca en la historia moderna, el tiem po es un factor
esencial y se requiere un liderazgo capaz y una construccin institucio
nal sagaz" para "consolidar las dem ocracias frgiles e incipientes en
todo el m undo.85 Por tanto, Diamond cree que "para el futuro inm edia
to es probable que la dem ocracia contine difundindose y se m anifies
te com o un fenm eno global; sin embargo, durante la dcada de 1990, en
la mayor parte del m undo la dem ocracia seguir en una condicin de
inseguridad y enfrentndose a m uchos obstculos".86 Schutz y Slater
son algo m enos pesim istas y afirman que
la inestabilidad del Tercer Mundo persistir. Los patrones demogrficos, en
cambio, tales como la urbanizacin cada vez ms intensa, el empeoramiento
adicional de la ya de por s baja calidad de vida econmica y social, el surgi
miento y el activismo poltico de las minoras tnicas (en algunos casos mayo
ras) y la continuacin de la violencia endmica, aseguran la probabilidad de
ms actividad revolucionaria. [...] Intereses del exterior, que ya son un factor
en el surgimiento de los movimientos revolucionarios, probablemente sern
ms intensos a medida que aumenta la interdependencia global. La disminu
cin de la rivalidad entre los superpoderes [...] puede a largo plazo exacerbar,
en vez de inhibir, los desafos revolucionarios que se presenten a los regme
nes del Tercer Mundo.87
Por lo tanto, una evaluacin que se ajuste a la realidad sera que, a
pesar de las pruebas de una difundida redem ocratizacin durante la l
tima dcada, estos pases m enos desarrollados presentan rasgos persis
tentes y continuos de inestabilidad y desequilibrio polticos.

85 D ia m o n d y P lattn er, The Global Resurgence o f D em ocracy, pp. xxiv-xxvi.

86 D ia m o n d , "The G lo b a liz a tio n o f D e m o c r a c y , p. 61.
87 S c h u tz y S later, R evolution and Political Change in the Third World, p. 250.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

355

a r ie d a d e s d e r e g m e n e s p o l t ic o s

if)s intentos por encontrar patrones de sim ilitudes polticas entre los
pulses en desarrollo no deben ocultar las diferencias entre ellos. Los eslul osos de la poltica com parada del desarrollo se dedican cada vez
in.i', a la tarea de recoger y correlacionar datos sobre un gran nm ero
(Ir variables para establecer com paraciones entre pases,88 y a sugerir
i lii .ilicaciones de sistem as polticos por tipos de rgim en.89
I as clasificaciones que se han propuesto m uestran grandes sim ilitu
des pero escasa uniform idad, lo cual refleja principalm ente lo difcil y
Irnlativo de la tarea, aunque tam bin muestra diferencias individuales
Ir perspectiva y tal vez de inters en tener un esquem a propio. El pun
i de acuerdo ms im portante es que los grupos no deben formarse por
i t i cania geogrfica ni por antecedentes coloniales com unes, aun conoi n ndo la im portancia de estos factores. Se utilizan criterios de clasiii m in que cruzan lneas locales, culturales e histricas. Un tipo de rgiin n puede y usualm ente incluye formas polticas de varios de los bloques
ivjionales del m undo en desarrollo. Categoras particulares sugieren
ron frecuencia ser afines unas con otras, a pesar de que los sistem as
ru conjunto no son idnticos y las categoras difieran.
Ningn sistem a de clasificacin de este tipo puede considerarse defi
nitivo. Estas categoras no son ideales en el sentido de Weber. En cam
ino, son tipos m odales que tratan de simplificar la realidad con fines heu
rsticos y sirven com o guas para una mejor com prensin. La decisin
sobre el nm ero ptim o de tipos por utilizar es cuestin de criterio, te
niendo en cuenta el consejo de S. E. Finer en el sentido de que las cateKN Los e s tu d io s p recu rso res so n lo s d e A rthur S. B an k s y R ob ert B. T extor, A Cross-Polity
'<un>ey, C am b ridge, M a ssa ch u se tts, m i t Press, 1963; y B ru ce M. R u ssett et a i , World HattdIxiok o f Political an d Social Indicators, N u eva H aven , C o n n ecticu t, Y ale U n iversity P ress,
1964. Para c o n tr ib u c io n e s m s recien tes, vase, de A rthur S. B an k s, Cross-Polity Time-Series
Unta, C am b ridge, M a ssa ch u se tts, m i t P ress, 1971; d e C h arles L. T aylor, c o m p ., Indicator
System s for Political, E conom ic & Social Analysis, C am b ridge, M a ssa c h u se tts, O elg esch la
re-, 1980, y d e C h arles L ew is T aylor y M ich ael C. H u d so n , W orld H andbook o f Political
iilid Social Indicators, 3 ed ., N u eva H aven , C o n n ecticu t, Y ale U n iv ersity P ress, 1983.
Hy S e e n c u en tra n e je m p lo s im p o r ta n tes en el a rtcu lo d e J a m es S. C o lem a n , " C on clu
sin: T he P o litica l S y ste m s o f th e D ev elo p in g A reas, en la ob ra d e A lm on d y C olem an ,
c o m p s., The Politics o f the Developing Areas, p p. 532-576; d e S h ils, Political Developm ent in
the New States', d e E sm a n , T h e P o litics o f D e v elo p m en t A d m in istr a tio n , pp. 59-1 12; de
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D ev elo p m en ta l M o v em en t R eg im es, en el lib ro d e F red W. R iggs, co m p ., Frontiers o f Deve
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nal T y p o lo g y o f Third W orld P olitics", c a p tu lo 10.

356

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

goras no deben ser tantas que im posibiliten la com paracin ni tan po

cas que im posibiliten el contraste.90 No es necesario tratar de que todos
los pases en desarrollo quepan en una de las categoras utilizadas, pues
ello sera dem asiado peligroso. Los casos lm ite o en estado de transfor
m acin son difciles de clasificar,91 y por lo general hay m uchos de esos
casos. Es posible que unos cuantos pases no estn bien descritos si
guiendo las caractersticas de un tipo o de una com binacin de ellos.
Por ejemplo, eso puede suceder en este m om ento en algunos de los E s
tados sucesores de la Unin Sovitica, H ait y la Repblica de Sudfrica
al pasar por transiciones rpidas y drsticas.
Como en el sistem a de clasificacin que utilicem os se aplicarn nu
m erosas pautas extradas de sistem as propuestos por otros, sera til ver
una muestra de ellos. Con fines com parativos, estos sistem as difieren en
m edida considerable en cuanto a su enfoque principal. El esfuerzo pio
nero de Coleman, quien a su vez se bas en un trabajo anterior de Shils,
clasifica los sistem as polticos de los pases en desarrollo segn dos di
m ensiones, basndose en su nivel de com petitividad y de modernidad
poltica, y luego presenta perfiles funcionales que los agrupan en seis
tipos, incluidas la oligarqua tradicional, la oligarqua m odernizante, la
dem ocracia tutelar y la dem ocracia poltica. Diam ant utiliz la d im en
sin del estilo poltico, con referencia a la manera en que se ejerce el
poder y en que se tom an las decisiones pblicas en el sistem a",92 lo cual
lo lleva a cuatro tipos: tradicional-autocrtico, poliarqua limitada, po
liarqua y rgim en de m ovim iento. Siguiendo pautas sim ilares, Andrain
se ha concentrado en las m odalidades para la tom a de d ecision es desti
nadas a la form ulacin y puesta en prctica de polticas pblicas, lo
cual a su vez refleja las caractersticas de la sociedad, y ha elaborado
ms a fondo una tipologa anteriorm ente sugerida por Apter, en la cual
los sistem as polticos del Tercer Mundo se clasifican en populares, burocrtico-autoritarios, de reconciliacin y de m ovilizacin. Riggs presenta
una tipologa "neoinstitucional de los regm enes polticos del Tercer
M undo y los clasifica en tres categoras principales: burocracias, m onar
quas y repblicas, a las cuales subdivide en unipartidistas, parlam enta
rias y presidencialistas.
El objetivo principal de Esm an en la form ulacin de su esquem a de
clasificacin fue evaluar las capacidades relativas de diferentes pases
90 F in er, The Man on Horseback, p. 249.
91 J oh n R eh fu ss h a critica d o , c o m p r e n sib le m e n te , e s o s s is te m a s d e c la s ific a c i n p or
c o n sid e r a r q u e "la fo rm a en q u e fijan su s lm ite s e s m u y d b il, y p resen ta p r o b le m a s para
u b ica r a d e c u a d a m e n te a lo s p a ses d e m a n era in d ivid u al. Public A dm in istration as a Politi
cal Process, N u ev a York, S crib n ers, p. 2 08, 1973.
92 D ia m a n t, B u re a u c ra cy in D ev elo p m en ta l M o v em en t R egim es" , p. 49 0 .

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

357

lima llevar a cabo actividades de desarrollo utilizando los criterios del

llilorazgo hacia un propsito, que es una doctrina del desarrollo aplicada
iI c aso, y [tam bin evaluar] la capacidad para crear y poner en marcha
Una diversidad de instrum entos de accin y de com unicacin.93 Actuan
do con la suposicin de que los regm enes que com parten caracterstii tr. estructurales y de conducta com unes se enfrentarn a la tarea de
i instruir una nacin y de alcanzar el progreso socioecon m ico de m a
licias sim ilares, Esm an design cinco tipos de rgim en poltico: a) olijMiquas conservadoras; b) reform istas militares autoritarios; c) siste
mas de partidos com petitivos orientados hacia intereses; d) sistem as de
partido dom inante de masas, y e ) sistem as com unistas totalitarios.
El criterio de clasificacin que utiliza Merle Fainsod fue la relacin
rntre las burocracias y el flujo de la autoridad poltica. La manera en
11 ic* desglosa los sistem as en tipos resulta particularm ente interesante
para nosotros: a) burocracias dom inadas por un gobernante; b) burocrai l i s dom inadas por los militares; c) burocracias gobernantes; d) buroi i acias representativas, y e) burocracias de partido-Estado.94
Sobre la prem isa de que el tipo de sistem a poltico sera la norma ms
Importante para distinguir entre las burocracias pblicas de los pases
en desarrollo, en la versin original de esta obra adopt a m ediados de
l o s aos sesenta un plan de clasificacin con objeto de hacer especial
hincapi en las caractersticas polticas bsicas del rgim en y el papel
poltico que la burocracia desem pea en el sistem a. Si bien afectado por
olas propuestas de clasificacin, se parece ms a los de Esm an y Fain'H E sm a n , "The P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istra tio n , p. 105.
E ste e s q u e m a cla sifica to rio se p resen ta en el a rtcu lo d e F a in so d , " B u reau cracy and
M o d ern iza tio n , pp. 2 3 4 -2 3 7 . La b u ro cra cia d o m in a d a p o r el g o b e r n a n te tie n e u n p ap el
in stitu cio n a l s o m e tid o a u n g o b ern a n te o d icta d o r a u to c r tico , q u ien ejerce e n lo e s en cia l
mi p o d er a b so lu to e in siste en q u e la b u ro cra cia c u m p la c o n s u s d isp o s ic io n e s. E n lo s s i
g u ie n te s d o s tip o s, las p ro p ia s b u ro cra cia s est n e n co n tro l. E n lo s r g im e n e s d o m in a d o s
por lo s m ilita res, la s fu erza s a rm a d a s co n tro la n lo s c a n a le s d el p o d er estr a t g ic o , ya sea
<|iie ten g a n p ro p sito s co n se rv a d o res o m o d ern iza d o res, e in d e p e n d ie n te m e n te d e la form a
tic in te rv en ci n q u e elijan em p lea r. E n la ter m in o lo g a d e F a in so d , u n a b u ro cra cia g o b e r
n an te sig n ifica q u e lo s fu n c io n a r io s c iv ile s est n to m a n d o las d e c is io n e s p o ltic a s y a d m i
n istra tiv a s, a u n q u e es p o c o p rob ab le q u e o c u p e n lo s p rin cip a les ca rg o s fo rm a les d e au toi idad. E sa b u ro cra cia p ro b a b lem e n te ten dr un fuerte s e n tid o d e su p ro p io in ters y
tratar d e p ro teg er su s p rerrogativas. E sto s d o s ltim o s tip o s ex isten d o n d e los in stru m e n
tos d o m in a n te s del co n tro l p o ltic o so n lo s p a rtid o s p o ltic o s. Las b u ro cra cia s rep resen ta
tivas est n c a r a cteriza d a s p or p o d eres y a ctiv id a d es q u e d erivan en ltim a in sta n c ia d e un
p ro ceso p o ltic o co m p e titiv o , c o n un c o n s e n s o p o ltic o su b y a c e n te q u e e sta b le c e lo s lm i
tes para la in icia tiv a y el e je rcicio d e la d isc r e c i n b u rocrtica. C u an d o un so lo p artid o p o
ltic o d o m in a el sis te m a p o ltic o , la resu lta n te b u ro cra cia esta ta l-p a rtid ista su b o rd in a el
m e c a n ism o e sta ta l al a p a ra to p artid ista, d e m o d o q u e la b u rocracia total s lo tien e un
gra d o lim ita d o d e a u to n o m a . E s o s r e g m e n e s b u sc a n u n co n tro l a b so lu to d e la so c ied a d ,
va sea q u e el n ic o p a rtid o sig a u n a o r ie n ta c i n c o m u n is ta o sea u n p a rtid o n a cio n a lista
m ilitar. El tip o e s s in n im o del rg im en d e m o v im ie n to s d e D iam an t.

358

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENO S DESARROLLADAS

sod. Se escogieron las siguientes categoras: a) sistem as trad icion ales-*!

autocrticos; b) sistem as burocrticos de lite, civil y militar; c) sistem asm\
com petitivos polirquicos; d) sistem as sem icom p etitivos de partido d o-B
minante; e) sistem as de m ovilizacin con partido dom inante, y f) siste-B
mas totalitarios com unistas.
Con las m odificaciones necesarias para responder a cam bios polticos
subsiguientes, este mtodo todava satisface nuestras necesidades. Como I j
ya se ha m encionado, una clasificacin am plia que incluya a todos los
pases en desarrollo sera difcil de encontrar; sin em bargo, para n u es-B
tros fines no es necesario encontrar una clasificacin com pleta. S im p le- j
m ente trataremos de identificar algunos pases en cada categora que se I
utilice y ofrecerem os casos ilustrativos a fin de exam inar el efecto de los I
rasgos polticos de cada tipo de rgim en sobre las caractersticas y la I
conducta de las burocracias.
En aos recientes, las categoras que han experim entado m s altera-
ciones, ya sea en caractersticas de los regm enes o en el nm ero de ejem- I
pos de pases, son los que tienen lites polticas tradicionales y burocr- 1
ticas. Estos cam bios se pueden tener en cuenta en una de dos maneras, o I
de ambas. Se puede subdividir al tipo de rgim en en tipos adicionales I
que se diferencien mejor, o en la seleccin de pases ilustrativos de un I
tipo de rgim en se puede prestar especial atencin a la im portancia de I
incluir a representantes de las orientaciones ms notables contenidas en I
el tipo.
Con respecto a lo que antes m encion com o sistem as trad icion ales-1
autocrticos, decid realizar un pequeo cam bio en la designacin e iden- I
tificar dos orientaciones principales entre los E stados-nacin que cuen- I
tan con dichos regm enes, sin agregar ningn otro tipo. E sos regm enes fl
llevarn la etiqueta de sistem as de lites tradicionales, y los pases ilus- 1
trativos tendrn una orientacin ortotradicional o neotradicional. La I
distincin se explicar ms adelante.
Los problem as de lidiar con la variedad de sistem as elitistas burocr- 1
ticos son ms com plicados y sus soluciones m s discutibles. A m ediados I
de los aos setenta llegu a la conclusin de que ya no bastaba con una I
sola categora para todos los regm enes elitistas burocrticos, en vista 1
de la explosiva distribucin de ellos prcticam ente en el nivel global y de 1
las pronunciadas variaciones en las caractersticas de los regm enes en j
esta categora. N um erosos cuerpos p olticos ya haban pasado de otras 1
categoras a sta, especialm ente de los grupos tradicional, polirquico ]
com petitivo y de partido dom inante. T am bin identifiqu varios facto- 1
res que parecan m erecer especial atencin a fin de seleccion ar las j
categoras m s tiles para subdividir los regm en es elitistas burocrti- 1
eos, y con estos factores en m ente sustitu la categora elitista burocr- 1

I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

359

ms am plia por cinco tipos diferenciados. Sin em bargo, los grupos

sr excluan m utuam ente ni tam poco diferenciaban entre todas las
ihles com binaciones de factores claves. Fueron seleccionados supodo que daban cuenta de las posibilidades ms com unes entre los
hcs en desarrollo en aquel m om ento.
i bien todos estos factores continuaron siendo im portantes, 10 aos
n larde, es decir, a m ediados de los aos ochenta, mi opinin fue que
0 nno de ellos debe ser usado com o base para la asignacin de los re
m es elitistas burocrticos en tipos distintos, y que para ilustrar ejems de pases se deben considerar otros factores.
1:1 criterio fundam ental para la separacin en tipos fue la conocida
.luicin entre regm enes encabezados por una persona poderosa y los
nnenes colegiados, en los cuales la autoridad se com parte en forma
as o m enos equitativa entre un grupo de personas. Desde el siglo xix,
i la poltica latinoam ericana el caudillo representa la primera opcin y
imita la segunda. En los Estados del frica contem pornea, Claude E.
< Ich, jnior, sugiere el contraste entre regm enes personalistas y
i <i porativistas". Los primeros se concentran en el jefe del Estado-cola rulante en jefe", mientras que los segundos son colegiados antes que
r i ai quicos.95 La term inologa que yo eleg fue sistem as elitistas burocri'os personalistas para una categora y elitistas burocrticos colegiados
pal a la otra.
1.n la mayora de los casos, tanto los regm enes personalistas com o los
i <ilegiados tendrn a militares en posiciones de liderazgo; sin em bargo,
visten ejem plos de regm enes personalistas encabezados por civiles y
de regm enes colegiados en los cuales civiles y m ilitares com parten los
puestos superiores. Una consideracin secundaria es la pauta de participacin de los burcratas civiles en el gobierno en niveles por debajo del
nuperior. Segn la term inologa de Janowitz y de Perlmutter, existe oli
garqua m ilitar si los dirigentes m ilitares tienen claram ente el control y
los civiles quedan relegados a capacidades subordinadas. En lo que Janowitz denom ina coalicin civil-m ilitar y Perlmutter llama pretorianism o
autoritario, existe m ucho m ayor igualdad en influencia y una interde
pendencia m utua de los dos elem entos, cuya participacin com binada
en el gobierno es fundam ental.
I ras revisar nuevam ente en 1990 lo adecuada que puede ser esta lista
ilc- tipos de regm enes polticos, decid agregar una categora adicional.
R econozco que la base de este tipo vara algo con respecto a los dem s,
pues la caracterstica que lo distingue es el frecuente m ovim iento de ida
v vuelta entre otras dos categoras de regm enes. Se da por sentado que
w W elch , " P erson alism and C orp oratism in A frican A rm ies, en la ob ra d e K elleh er,
c o m p ., Political-M ilitary System s, pp. 125-145.

360

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

existe la posibilidad de pasar de un rgim en a otro, y de hecho estas i

transiciones han ocurrido en la historia. Sin em bargo, la historia tam
bin muestra a las claras que el tipo ms com n de cam bio ha ocurrido
de ida y vuelta entre los regm enes elitistas burocrticos (por lo general,
pero no forzosam ente, colegiados antes que personalistas) y los com pe
titivos polirquicos. Cuando este fenm eno se produce varias veces den
tro de un periodo corto, puede llegar a constituir el factor poltico ms
importante que afecte a la burocracia pblica, justificando as que se re
conozca este grupo de relaciones com o constituyentes de una categora
separada de regm enes polticos. Un aspecto de dichas circunstancias
polticas es que la burocracia, especialm ente la rama militar, tiene siem
pre la posibilidad de volver a ejercer su dom inio, aunque en la actuali
dad se encuentre bajo el control de un partido. Para identificar a esta
categora utilizar el trm ino "regmenes pndulo". Los ejem plos surgen
de una am plia variedad de Estados-nacin del Tercer Mundo, en repre
sentacin de diferentes ubicaciones geogrficas, de antecedentes colo
niales, de am bientes culturales y religiosos, etc., con lo cual se satisface
la expectativa de que un rgimen debe incluir una variedad de pases en
desarrollo.
Las diferencias de orientacin a las que se aludi antes siguen apli
cndose no slo a los regm enes elitistas burocrticos, sino tam bin a
m uchos regm enes pndulo. La orientacin ms com n es el persistente
hincapi en la estabilidad poltica, o en su restauracin si el pas se en
cuentra en desorden. Esta orientacin hacia la ley y el orden propor
ciona la justificacin para la legitim idad de un rgim en elitista burocr
tico, pero por lo general tam bin da lugar a la reclam acin de que las
circunstancias han obligado a intervenir en el proceso poltico, que la
intervencin es slo transitoria y que la com petencia poltica se resta
blecer en cuanto las circunstancias lo permitan. Cuando el pndulo se
m ueve hacia la com petencia poltica, el rgim en polirquico com petiti
vo debe ocuparse principalm ente de su capacidad para conservar la ley
y el orden com o m edios para evitar otra vuelta del pndulo hacia el elitism o burocrtico.
Otras orientaciones que deben destacarse son aquellas en las cuales el
rgimen actual ha rem plazado en fecha reciente un sistem a elitista tradi
cional autctono, o un poder colonial que ha dom inado durante un ex
tenso periodo y ha dejado una marca tanto en la burocracia civil com o
en la militar. En am bos casos, al rgim en actual le preocupan las fuerzas
de arrastre de la era anterior, por lo general con la intencin de erradicar
las, en el primero de los casos, y con el objetivo de conservarlas con
adaptaciones, en el segundo. En Latinoam rica no existe ninguna de es
tas dos posibilidades, pero am bas se pueden encontrar en Asia y Africa.

I A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

361

I'mi ultimo, los regm enes pueden variar de orientacin en lo que hace
que le atribuyen al Estado com o entidad corporativa represenIVti de grupos funcionales de intereses en la sociedad. La variacin
ibin puede observarse en el grado hasta el cual se apoyan en la tci ii para conseguir sus objetivos. Las lites que tienen una marcada
Votacin corporativo-tecnocrtica han aparecido en Latinoam rica y
i.i cierto punto en otras partes. Estos regm enes m uestran un mar4)0 contraste en su com posicin y m todos de operacin con aquellos
II los cuales la principal preocupacin consiste en obtener el poder
lltico, im poner orden, y conservar la situacin social y econm ica
1ltente.96
I
.1 consecuencia del corporativism o y de la tecnocracia com o razonafUli nto ideolgico racional es la decisin de extender el poder del E sta
l l o sobre las principales fuerzas sociales, junto con la aceptacin del
i|b|0t ivo de despolitizacin del rgim en poltico.97
l'ura u n a breve p r e sen ta ci n del E sta d o c o r p o r a tiv ista -te c n o c r tic o c o m o un tip o
||r est su rg ie n d o , v a se, d e Jorge I. T ap ia-V id ela, " U n d erstan d in g O r g a n iza tio n s an d
livli o n m en ts: A C o m p arative P ersp ectiv e, P u blic A d m in istr a tio n R e v ie w , vol. 36, n m . 6,
l'l > r> i 1 -636, 1 9 76. Para u n a co m p ila c i n m s c o m p leta d e e n sa y o s so b re el tem a, v a se, d e
10 11 n s M. M alloy, c o m p ., A u th o rita ria n ism a n d C o rp o ra tism in L atin A m erica , P ittsb u rgh ,
fP lisllv a n ia , U n iv ersity o f P ittsb u rgh P ress, 1977. E sta o r ie n ta c i n se h alla c o m p u e sta p or
(iim e le m e n to s co m p le m e n ta r io s: " co rp o ra tiv ism o y te c n o lo g a . El c o r p o r a tiv ism o se reftflv .1 una p a u ta d e r e la ci n p articu lar del E sta d o y d e la so c ie d a d civ il q u e e s el p ro d u cto
1 I1 un p u n to d e v ista tra d icio n a l p r e d o m in a n te d u ra n te m u c h o tiem p o , d e q u e el E sta d o
l> In' d e se m p e a r el p a p el cen tral c o m o m ed ia d o r en tre lo s g ru p o s e in te r e se s q u e c o m p i
lan en la so c ie d a d . El resu lta d o es "un sis te m a d e r ep resen ta ci n d e a c titu d e s o d e in tere11 d e u n a s y o tro s, un m o d e lo p articu lar d el tip o id eal d e a c u e r d o in stitu c io n a l para
11 lik'ionar lo s in te r e se s o r g a n iz a d o s en a s o c ia c io n e s d e la so c ie d a d civil, c o n las estru ctu Iun en las q u e se to m a n las d e c is io n e s d el E s ta d o . P h ilip p e C. S c h m itte r , "Still th e Cen1111 v o f C o rp o ra tism ? , The R e v ie w o f P o litics, vol. 36, pp. 8 5 -1 3 1 , en la p. 86, en e r o de
|U/<I R obert R. K a u fm a n d esc rib e e s to s s is te m a s co rp o ra tiv ista s c o m o " so cied a d es segH ienlndas en fo rm a v ertical, q u e en ca p su la n a lo s in d iv id u o s d en tr o d e u n a red d e g r e m io s
V 1 ni pot a c io n e s d efin id o s le g a lm e n te q u e d erivan su leg itim id a d d el ce n tr o b u ro cr tico
ilu m in a n te, y a la v e z so n in te g ra d o s p or s te . T ra n sitio n s to S ta b le A u th o rita ria n -C o rp o hih R egim es: The C hilean C ase?, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, p. 7, 1976.
|*i*t .t u n a d e sc r ip c i n h ist rica d e la tra d ici n co rp o ra tiv ista , v a se, d e H ow ard J. W iarda,
"C orporatism a n d D ev elo p m en t in th e Ib eric-L atin W orld: P ersisten t S tr a in s an d N ew
Vni a tio n s, The R e v ie w o f P o litic s , vol. 36, pp. 12-24, e n ero d e 1974. El e le m e n to tecn o cr lli o c o n sis te e n el r e c o n o c im ie n to d e la n ecesid a d d e en fren ta r se a lo s g ra n d es p rob leMilis d el d esa rro llo , d el c o n flic to y del c a m b io d e sd e u n a p ersp e ctiv a t c n ic a o c ien tfica o
l> a m b a s, en la cu a l el a rg u m en to te c n o c r tic o se co n v ierte en la p rop ia fu e n te d e le g iti
m idad para el co n tro l y d o m in io p o ltic o en n om b re d el c o n o c im ie n to y la c ie n c ia . T apiaV ldela, " U n d ersta n d in g O rg a n iza tio n s an d E n v ir o n m e n ts, p. 634.
' l.a lite g o b e r n a n te q u e d o m in a en tal E sta d o tecn o c r tic o -c o r p o r a tiv ista e s p or lo co1111 m u n a c o m b in a c i n d e fu n c io n a r io s m ilita res y civ iles, en q u e lo s p rim ero s gen eraliiifiile , a u n q u e n o d e m an era fo rzo sa , so n q u ie n e s tien en el p od er. C u alq u iera q u e se a esta
1 o m b in a c i n , e x iste n fu e rte s v n c u lo s en tre las b u ro cra cia s civil y m ilita r para p ro p o rcio 11.11 .il rg im en el co n tro l n e c e sa r io del c o n o c im ie n to c ie n tfic o y t e c n o l g ic o y los m e d io s
>lrsl n a d o s a c o n se rv a r el p od er req u erid o para in stitu c io n a liz a r el m a y o r c a m p o d e co n l rol esta ta l. La b u ro cra cia civil d e nivel su p erior, en p articu lar en la s rea s d e e x p erien cia

362

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

Este esquem a revisado para entender las variaciones de los regm enes
polticos produce un plan de clasificacin con ocho categoras, las cua<l
les proporcionarn las bases para la posterior exploracin de las relaciol
nes poltico-burocrticas en pases en desarrollo seleccionados. Se harj
especial hincapi en las caractersticas com unes dentro de cada tipo,]
pero se seleccionarn pases en los cuales se puedan realizar estudios
de casos, a fin de mostrar variaciones im portantes de orientacin entre
ellos. La relacin entre los diversos tipos proporcionar un inters se*|
cundario.
En este ltim o contexto, de forma inm ediata se destacan dos grupos
entre los ocho. Como seala Lee Sigelm an,98 existe una divergencia
fundam ental entre los sistem as elitistas tradicional y burocrtico (tan
to personalista com o colegiado) y las cuatro ltim as categoras. En es
tos tres tipos de rgim en las burocracias se sitan, com o l manifiesta,'
en el centro del escenario en el teatro del poder p oltico. Las lites
tradicionales dependen en gran medida de la burocracia com o instru-i
m ent de accin poltica. Con raras excepciones, los regm enes elitistas
burocrticos, tanto personalistas com o colegiados, concentran el poder
poltico en m anos de burcratas civiles o m ilitares, entre los cuales por
lo general los m ilitares profesionales ocupan los cargos ms im portan
tes. En el caso de los regm enes de pndulo, aun en los periodos en que
existe la com petencia poltica, existe la constante am enaza de que las
prerrogativas burocrticas vuelvan a hacerse valer a fin de tom ar el con
trol poltico.
En los cuatro tipos de regm enes restantes, por otro lado, el poder po
ltico se canaliza por m edio del partido poltico. En los sistem as polir
quicos com petitivos bien arraigados, el poder se divide entre dos o ms
partidos en com petencia. En regm enes que cuentan con partidos ni
cos o dom inantes, un partido ostenta el m onopolio del poder. Si los par
tidos son fuertes y vigorosos, la burocracia se ve lim itada en su acceso
al poder poltico en am bos casos.
Pueden describirse estos dos grupos diciendo que predom ina la bu
rocracia o que predom ina el partido", y se les puede ordenar en con
junto a fin de facilitar el debate. En el cuadro vn.l se resum e este siste
ma de grupos y de clases de regm enes.

te cn o cr tica , o c u p a u n a p o sic i n estra tg ica . El tecn cra ta se c o n v ierte en el ce n tr o d e la

a te n c i n y d e l d e p e n d e el rg im en n o s lo para el x ito en la o b te n c i n d e la s m e ta s del
d esa r ro llo , sin o ta m b in c o m o u n a fu e n te v a lio sa d e leg itim id a d .
98
L ee S ig e lm a n , B u re a u c ra tic D ev elo p m en t an d D o m in a n ce : A N e w T est o f th e Im b a
la n ce T h e s is, Western Political Quarterly, vol. 27, n m . 2, pp. 3 0 8 -3 1 3 , en las pp. 3 1 0 -3 1 1 ,
ju n io d e 1974.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

C

uadro

363

VII. 1. Variaciones de regmenes polticos

en los pases en desarrollo

--------------------------( .tupos de regmenes

Prylinenes en los que
! predom ina la burocracia

nenes en los que

|u edom ina el partido

P autas

Clases de regmenes

Tradicionales elitistas
Burocrticos elitistas personalistas
Burocrticos elitistas colegiados
De pndulo

Polirquicos com petitivos

S em icom petitivos de partido dom inante
De m ovilizacin con partido dom inante
C om unistas totalitarios

a d m in is t r a t iv a s c o m u n e s

Antes de ocuparnos de las diferencias provenientes de las variaciones de

h*}1iinenes polticos, a las cuales se dedican los prxim os dos captulos,
tintarem os de identificar algunas de las principales caractersticas que
Inieden considerarse com o tpicas de la adm inistracin en los pases en
l arrollo, en el sentido de su superioridad o recurrencia antes que de
m i existencia idntica y uniform e en la totalidad de estos regm enes po
lticos.
l os estudiosos de los problem as del desarrollo reconocen casi univer
sa luiente la im portancia de la adm inistracin." Por lo general, una bui k racia efectiva va de la m ano con una lite vigorosa y m odernizante
io n io requisito para el progreso. Casi igualm ente unnim e es la opinin
ile que la adm inistracin ha sido descuidada com o factor en el desarro
llo, y de que la maquinaria disponible para la gestin de los programas
le desarrollo es com pletam ente inadecuada. La m ayor parte de las calaelersticas recurrentes que se encuentran en estos sistem as adm inisiiativos refuerza la acusacin de que existen graves deficiencias adm i
nistrativas en los pases orientados hacia el desarrollo. Sin em bargo, a
estas alturas nuestro objetivo consiste en describir antes que en pres ribir. Si estas tendencias administrativas parecen sealar reas pro
blem ticas graves, debe tenerse en cuenta que estam os hablando de soPara un e s tu d io m u y c o m p le to , v a se la c o m p ila c i n d e e n sa y o s en la ob ra d e K enJ. R o th w ell, co m p ., A dm inistrative Issues in Developing E conom ies, L exin gton , M assai liu sctts, D. C. H eath , 1972.
111-1 h

364

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

ciedades atrapadas en m edio de trem endos cam bios sociales, en lucha

por alcanzar objetivos sociales de gran com plejidad y que se encuentran
bajo gran presin para lograr xitos tem pranos.100
Los siguientes cinco puntos son indicativos de caractersticas admi
nistrativas generales que se encuentran en pases del m undo en des
arrollo:
1. La pauta bsica de adm inistracin pblica es ms bien una imita
cin que un producto autctono. Todos los pases, incluidos los que esca
paron a la colonizacin occidental, han tratado a conciencia de introdu
cir alguna versin de la adm inistracin burocrtica occidental moderna.
Por lo general siguen la pauta de un m odelo adm inistrativo nacional es
pecfico, tal vez con alguna caracterstica secundaria extrada de algn
otro sistem a. Es casi seguro que un pas que fue colonia se parecer ad
m inistrativam ente a la patria de origen, aun cuando se haya recurrido a
la fuerza para obtener la independencia y se hayan cortado los lazos po
lticos. K ingsley ha descrito de manera muy vivida la manera en que
la organizacin de los puestos, la conducta de los empleados pblicos, hasta la
apariencia fsica de un bureau, se parecen notablemente a las burocracias de
los poderes coloniales que vinieron antes. El fonctionnaire echado sobre su
escritorio en Lom o en Cotonou, con el cigarrillo pegado al labio inferior, en
cuentra su contraparte en toda ciudad de provincia en Francia; toda persona
que conozca Whitehall o, ms precisamente, la Oficina para las Colonias reco
nocera la conducta del funcionario administrativo que desanuda la cinta roja
que sujeta su legajo.101
Por supuesto, algunos pases han sido ms afortunados que otros,
segn el grado de pericia de la patria de origen en asuntos adm inistrati
vos y el tiem po que sta haya dedicado a instruir sistem ticam ente a la
colonia en estas tareas. Una ex colonia inglesa, francesa o estadunidense
tiene ventaja sobre una espaola, portuguesa, belga u holandesa. La hoja
britnica de servicios en lo que se refiere a form acin de instituciones
redituables es probablemente la ms distinguida. Gran Bretaa dio m ues
tras de m ayor liberalidad que Francia. Segn manifiesta un francs, los
administradores franceses slo podan considerar a los nativos de las co
lonias en trm inos de franceses fracasados o franceses prom isorios.102
i p ara u n a n lisis recien te y p ercep tivo d e a lg u n o s d e e sto s p rob lem as, v ase, d e Randall
B aker, "The R ole o f the S ta te an d th e B u reau cracy in D e v elo p in g C o u n tr ie s S in c e W orld
W ar II, en la ob ra d e Ali F arazm an d , c o m p ., H a n d b o o k o f C o m p a ra tive a n d D eve lo p m en t
P u b lic A d m in istr a tio n , N u ev a York, M arcel D ckker, c a p tu lo 26, pp. 3 5 3 -3 6 3 , 1990.
101 J. D o n a ld K in gsley, " B u reau cracy an d P olitical D ev elo p m en t, w ith P a rticu la r Refere n c e to N igeria", e n L aP alom b ara, B u reau cracy a n d P o litica l D e v e lo p m e n t, p. 303.
102 M ich el C rozier, The B u rea u cra tic P h e n o m en o n , C h icago, U n iv ersity o f C h ica g o Press,
p. 2 6 9 , 1964.

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

365

nilluencia estadunidense es m ucho ms limitada, pero m uestra bueresultados en los lugares donde existe, com o en las Filipinas.
I .1 herencia administrativa colonial incluye una caracterstica incinlal de efecto duradero. La versin colonial del sistem a adm inistratiliancs, ingls o de otro tipo se am oldaba a los requisitos del gobiereolonial antes que a los del gobierno en la patria de origen. Era ms
in la, ms autoritario, ms distante y ms paternalista. Inevitablemen, .ilgunos rasgos burocrticos entre ellos se han traspasado a las buroni i as de los nuevos Estados.
I I hecho de que precedentes externos hayan formado en gran medida
h burocracias en desarrollo no significa que sean m enos adecuadas
l i e si hubieran sido totalm ente autctonas, pero pone de relieve la im>i tanda de realizar adaptaciones despus de la independencia, a melila que van cam biando las condiciones, especialm ente para aum entar
legitimidad de estas burocracias y orientarlas hacia el logro de los obl vos de desarrollo.
Las burocracias adolecen de deficiencias en los recursos hum anos
lie se necesitan para llevar a cabo los programas de desarrollo. El prolema no est en la falta generalizada de material hum ano por emplear.
hecho, el tpico pas en desarrollo tiene abundancia de trabajadores
ii relacin con otros recursos, com o tierras y capital. El desem pleo y el
Mibempleo son crnicos en la econom a rural y en m uchas zonas urbam s . Es universalmente reconocido que los servicios pblicos tienen exce
d* personal en los niveles inferiores, es decir, asistentes, mensajeros,
i tipleados de segunda y otros supernum erarios.
I i escasez se produce entre los adm inistradores capacitados con exi iencia gerencial, pericia en materia de desarrollo y com petencia tcii .1 . Si bien por lo general esto refleja un sistem a educativo inadecuai, no es forzosam ente equivalente a un dficit de personas con ttulo
universitario. M uchos pases, por ejem plo India y Egipto, cuentan con
num erosos focos de desem pleo entre personas en apariencia muy edui mi ;is, quienes han sido entrenadas en cam pos inadecuados o han estu11.ido en instituciones marginales.
I sta disparidad entre la oferta y la dem anda para ocupar puestos ad
ministrativos im portantes en los pases que han adquirido su indepenleneia hace poco quiz es inevitable y slo puede rem ediarse con agotai lores esfuerzos de adiestram iento que requieren tiem po. En las crticas
pi i meras etapas de la nacionalidad, la escasez se ve acentuada por la urj'i nria con la cual la "nativizacin de la burocracia se ve im pulsada, aun
h ente a la continua disponibilidad de personal extranjero capacitado dui unte la transicin y a la desesperada falta de sustitutos adecuados en el
nivel local. Un nigeriano da razones com prensibles para dicha poltica:
s

366

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

N uestros dirigentes adoptaron la decisin de rem plazar a los funcionarios bri

tnicos, no porque se les odiara ni se desconfiara de ellos, sino porque sentan
que la independencia poltica sera una farsa si no se lograba una gran medida
de independencia adm inistrativa. No se puede ser polticam ente independien
te y seguir siendo dependiente en lo adm inistrativo durante m ucho tiem po,
sin que surjan tensiones y m alos entendidos entre el adm inistrador expatria
do y su am o poltico local.103

Otros factores pueden com plicar la tarea de llenar los puestos con fuer
zas locales. En pases com o Myanmar e Indonesia, los adm inistradores
que trabajaron en los das de la colonia no estaban dispuestos a quedar
se, o su efectividad se vio dism inuida por cargos de que haban sido
m edios del imperialismo". Otros requisitos com o conocim iento del idio
ma nacional o la poltica de reservar puestos civiles para ciertos grupos
m inoritarios, com o sucede en la India, tam bin lim itan el acceso de per
sonas calificadas.
Dada la disparidad entre necesidades m nim as y posibilidades m xi
mas de satisfacerlas, no hay solucin a corto plazo para el problem a de
la capacidad adm inistrativa en la mayora de los pases nuevos. Aun
que la burocracia pblica se las arregle para reclutar a la m ayor parte
del talento disponible, lo que se logra es reducir el sum inistro para los
partidos polticos, los grupos de inters y otras organizaciones pblicas
y privadas.
3.
Una tercera tendencia es que estas burocracias hagan hincapi en
orientaciones que no van dirigidas hacia la productividad, es decir, m u
cha actividad burocrtica se canaliza hacia la consecucin de objetivos
que no son el logro de objetivos program ticos. Riggs describe esta si
tuacin com o una preferencia por parte de los adm inistradores hacia la
eficiencia personal frente a los intereses pblicos alim entados por prin
cipios. Puede adoptar una variedad de formas, la mayora de las cuales
no es de ninguna manera nica de estas burocracias, pero puede ser ms
prom inente en la conducta burocrtica de un am biente de transicin.
Las prcticas ms prevalecientes evidencian el arrastre de valores arrai
gados en un pasado ms tradicional, que no han sido m odificados ni
abandonados, pese a la adopcin de estructuras sociales no tradiciona
les. El valor asignado al prestigio social basado en la adscripcin antes
que en los logros explica gran parte de esta conducta. Estudios de la bu103
S. O. A d eb o, "Public A d m in istra tio n in N ew ly In d e p e n d e n t C o u n tr ie s, en la ob ra de
B ak er, c o m p ., P u blic A d m in istr a tio n , p. 20. L os p r o b lem a s d e la " n ig e r ia n iz a c i n so n tra
ta d o s e n fo rm a a d ecu a d a en K en n eth Y ou n ger, The P u blic S ervice in N e w S ta te s, L on d res,
O xford U n iversity Press, pp. 12-52, 1960. Para u n a d iscu si n de este p ro ceso en u n co n tex to
m s a m p lio , v a se, d e Fred G. B urke y P eter L. F ren ch , " B u reau cratization an d A frican iz a tio n , en la ob ra d e R iggs, c o m p ., F ron tiers o f D eve lo p m en t A d m in istr a tio n , pp. 5 3 8 -5 5 5 .

I.A ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

36

i.u'ia tailandesa hacen hincapi en que el prestigio social y las n

t iones basadas en l son los principales factores m otivadores en el s^
mu, antes que el deseo de alcanzar objetivos program ticos, por I
mi una de las m aneras de realizar el cam bio es enlazar el prestigio co
11 nm plim iento de programas.
I .1 adm inistracin del personal puede verse profundam ente afecta
|ioi estas consideraciones, aun cuando en lo externo se observen las foi
ftius del sistem a de ascensos por mrito. Riggs se refiere, por ejemplo, ;
"hvlutam iento burocrtico", en el cual la persona que el funcionario se
jfcelona es quien ob tien e el puesto. "Con el pretexto de que se elig
hu base en un examen, el funcionario elige, de entre los calificados,
ulucilos en cuya lealtad personal l confa. El m ism o criterio le perm
Ir elegir a los que merecen su confianza entre sus parientes y amigo;
i . ayuda a educarse, a obtener certificados y calificaciones en los ex;
Mienes que les permitan reunir los requisistos.104 Consideraciones sim
l i l es pueden influir en los ascensos, las asignaciones, los despidos y otro
i om portam ientos entre el personal en servicio, as com o la pauta de la
i * Im iones con clientes externos que utilizan el servicio. La corrupcii
iHi puede ir desde facilitar transacciones m enores hasta el soborno e
yi un escala a cam bio de servicios tambin en gran escala, es un fennu
l i o tan generalizado que se le puede esperar com o una cuestin norma
\< i piada por las norm as de moralidad, la corrupcin sem iinstitucion;
li/.ida puede cumplir un propsito til, pero en el mejor de los casos c
ma manera indirecta y poco confiable de llevar a cabo programas gi
lu nam entales.105
Otra prctica com n y socialm ente significativa es la utilizacin di
rnipleo pblico com o sustituto de un programa de seguridad soci.
para aminorar el problema del desem pleo. No hay duda de que ste .
uno de los m otivos para m antener un exceso de em pleados de bajo ni vi
II la nm ina de pagos. Sin embargo, no es posible considerar sei i.
mente la reduccin de la fuerza laboral pblica m ientras no se haya
inontrado opciones para resolver problem as sociales tan amenazad*
l es com o el d esem p leo.106
104 R iggs, Adm inistration in Developing Countries, pp. 2 3 0 -2 3 1 .
I"l Para rese a s q u e tratan el tem a d e la co rru p ci n c o m o u n fe n m e n o so c ia l, in cluidi
i H er e n c ia s al p ro b lem a en los p a ses en d esarrollo, v a se, d e G erald E. C aid en y N aom i
( iililen, " A d m in istrative C o rru p tio n , Public Adm inistration Review , vol. 37, n m . 3, p
Mil 309, m a y o -ju n io d e 1977; d e D avid J. G ou ld , "The Z airian ization o f the W orld: Burea
i i ,u i c C orru p tion an d U n d erd ev elo p m en t in C om p arative P ersp ective" , 20 pp., m im e
1'M iado, p rep a ra d o para la C on feren cia Anual en 1980 d e la A m erican S o c ie ty for lubl
A d m in istration ; y d e D avid J. G ou ld , " A d m in istrative C orruption: In cid en ce , C au ses, ai
I'.m e d ia l S tr a teg ies, en la obra d e F ara/.m and, co m p ., H andbook o f Com parative and l)t\
Inpment Public Adm inistration, c a p tu lo 34, pp. 4 6 7 -4 8 0 .
,0f' Para e s tu d io s d e a lg u n o s d i1 e s to s tactores lim ita n te s, v ase, d e J ean -C lau d e G a o i

368

LA ADMINISTRACIN EN LAS NACIONES M ENOS DESARROLLADAS

4. Otra caracterstica distintiva es la am plia discrepancia entre form

y realidad. Riggs denom ina "formalismo" a este fenm en o.107 Parece sur
gir de manera espontnea de otras caractersticas ya m encionadas y re
flejar el deseo de hacer que las cosas se parezcan m s a lo que supuesta
m ente deben ser que a lo que son. La disparidad entre la expectativa y Id
realidad puede ser parcialm ente disim ulada m ediante la promulgacin
de leyes que no se hacen cumplir, la adopcin de reglam entos de perso
nal discretam ente pasados por alto, el anuncio de un programa de de*
legacin de autoridad m ientras se m antienen firmes las riendas, o el
anuncio de que se han alcanzado objetivos de produccin que en realidad
se han cum plido a medias. Estas tendencias no son desconocidas en pases desarrollados, com o Francia, Japn y los Estados Unidos. Sin em
bargo, el riesgo de em itir juicios a partir de lo que muestra la versin ofi
cial, ya de por s una em presa peligrosa cuando se trata de comprender
un sistem a administrativo, es m ucho mayor en situaciones de transicin.
5. En un pas en desarrollo es probable que la burocracia cuente con
un am plio margen de autonom a operacional, explicable por la conver
gencia de diversas fuerzas en actividad en un pas m odernizante que ha
alcanzado su independencia en aos recientes. En el fondo, el colonia
lism o es el gobierno por una burocracia con asistencia poltica prove
niente de fuentes remotas, y este patrn subsiste aun despus de que la
burocracia tiene un nuevo am o en el pas. La burocracia goza prctica
m ente del m onopolio de la pericia tcnica y se beneficia con el prestigio
del experto profesional en una sociedad orientada hacia la industrializa
cin y el crecim iento econm ico. Los burcratas m ilitares tienen acceso
a las armas para ejercer la coercin. Los grupos capaces de com petir por
la influencia poltica o de im poner controles estrictos sobre la burocra
cia son escasos, por lo cual a m enudo es posible ocupar un vaco parcial
de poder.
El papel poltico de la burocracia vara de un pas a otro y est nti
m am ente relacionado con variaciones en los tipos de sistem as polticos
entre los pases en vas de desarrollo. En el siguiente captulo nos ocupa
rem os de dichas variaciones.

Z am or, " P rob lem s o f P u b lic P olicy Im p le m e n ta tio n in D ev elo p in g C ou n tries" , en la obra
d e F arazm an d , c o m p ., H a n d b o o k o f C o m p a ra tive a n d D eve lo p m en t P u b lic A d m in istr a tio n ,
c a p tu lo 31, pp. 4 35-444; d e Joh n D. M o n tg o m ery , T he S tr a teg ic E n v iro n m en t o f Public
M an agers in D ev elo p in g C ountries", ib id ., c a p tu lo 36, pp. 5 1 1 -5 2 6 , y d e J o sep h W. E aton ,
"The A c h iev em en t Crisis: T h e M a n a g em en t o f U n a n ticip a ted C o n se q u e n c e s o f S ocial
A ctio n , ib id ., c a p tu lo 37, pp. 52 7 -5 3 7 .
107 R iggs, A d m in istr a tio n in D evelopin g C o u n trie s, pp. 15-19.

VIII. REGMENES POLTICOS

BUROCRTICO-DOMINANTES
N Al ( . u n o s de los tipos de regm enes polticos identificados en el cap*' vil, los burcratas profesionales tienen preponderancia directa en el
le poltico o son indispensables a las lites no burocrticas que estn
los ms altos puestos del liderazgo poltico. La mayora de los puestos
Uves en el proceso de elaboracin de las polticas del gobierno puede
lnr ocupada por burcratas de carrera m ilitares o civiles y con fre......... i.i son una com binacin de am bos. stas son sociedades en las que
H d i les tradicionales podran aun, en algunos casos, estar ejerciendo
Millv.miente el poder, o ejerciendo una influencia poltica significativa
....... tedio de un monarca reinante, o de lderes de tipo m onrquico o rellll so, pero ms probablem ente los grupos elitistas tradicionales haII tin sido desplazados del centro del poder poltico, y la monarqua com o
ii iillicin habr sido elim inada o reducida a un papel decorativo. Las
un i.r. que orientan la modernizacin son proclamadas oficialmente, aunun grados variables de com prom iso y considerable divergencia en
f| *ontenido. En general, la mayora de la poblacin no est activam ente
Involucrada en el cam po poltico, ya que con frecuencia la participacin
polOica est en estos casos severam ente limitada. Un sistem a de parti
dos polticos com petitivo, con los correspondientes instrum entos para la
presentacin en el proceso poltico de tom a de decisiones, nunca se ha
V'.,ii rollado, ha sido rem plazado o est am enazado. Por otra parte, no
I... .urgido un partido de masas dispuesto, y capaz de com prom eterse en
un programa de m ovilizacin, a ganar apoyo general para el rgimen.
I ti lite poltica del m om ento se ha m ovilizado para llenar el vaco poltit o parcial, y est generalm ente motivada por los objetivos de preservar la
les y el orden, y de dar tutelaje a las masas supuestam ente impreparadas
.1 lin de conducirlas hacia una participacin ms plena en el gobierno.
I 'ii motivo secundario encubierto que podra crecer en im portancia con
I I i lempo es el deseo de la clase de los guardianes de consolidar y perpeI i i . i i el control.
S

is t e m a s d e l it e t r a d ic io n a l

I as lites polticas dom inantes en esos regm enes deben su posicin de

poder a un sistem a social establecido desde hace m ucho tiem po. Tal sis
36 9

370

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

tema norm alm ente da ms im portancia a un estatus social monrquicol

o aristocrtico hereditario, pero podra tener tam bin una base de legi
timidad religiosa. Como grupo, esos pases no han experim entado una
drstica transform acin social, pero muestran una considerable varia-1
cin en la medida en que han perm itido o alentado cam bios. La escala
va desde las monarquas de la pennsula arbiga (que han cam biado
m enos) hasta Jordania, Marruecos e Irn (pases en los que han sucedi
do grandes transform aciones).
Los pases en esta categora estn dism inuyendo en nm ero. En los
ltim os aos, regm enes elitistas tradicionales han sido rem plazados en
Afganistn, Etiopa, Libia, Kampuchea (Camboya) y Laos. Los regm e
nes que los han sucedido han sido resultado de golpes m ilitares o de in
tervenciones com unistas. En el ejem plo espectacular de Irn, un rgi
men elitista tradicional ha sido derrocado por otro tradicional con una
orientacin com pletam ente distinta. Es claro que las posibilidades de 1
sobrevivencia de tales regm enes son precarias. Aquellos que duran m s a
tienden a estar localizados en el Cercano Oriente o en Africa del Norte y a
son predom inantem ente islm icos. La mayora de ellos es grande en ex-H
tensin, y cuenta con una poblacin rural muy dispersa y frecuente-B
m ente tiene grupos tribales separados del gobierno nacional.
Dos orientaciones m erecen ser reconocidas en las diferencias entre 1
los regm enes elitistas tradicionales. Los regm enes tradicionales o r to -
doxos son los ms com unes, tienden a una continuidad histrica m s I
larga, son ms estticos y tienen m enos probabilidades de sob revivir.*
La lite poltica suele ser una fam ilia dirigente que basa su legitimidad I
en su derecho a la monarqua. Aunque tal rgim en podra estar com pro-B
m etido en alcanzar las metas de la m odernizacin del pas, las m etas se-B
rn posiblem ente lim itadas en alcance y diseadas de tal manera que no I
am enacen el statu quo. En lugar de ello, el hincapi se har en una rpida 1
industrializacin y en la provisin de servicios pblicos, especialm ente
si el pas es afortunado y tiene grandes reservas de petrleo que puedan I
ser explotadas, com o en los Estados de la pennsula arbiga. Estas li- 1
tes, com o Esm an dice, "pocas veces corren riesgos polticos y son, m s |
bien, reform adores cautelosos.1 En tal situacin, la actividad poltica es I
severam ente limitada y la com petencia poltica por lo general no se p er-1
mite. Los partidos polticos y los grupos de inters con diferentes pro- 1
gramas no son tolerados o son dbiles. Por otro lado, la lite poltica no 1
intenta movilizar a la masa de la poblacin por medio de un m ovim iento I
poltico oficial, y tiene poco inters en articular una ideologa poltica. 1
1 M ilton J. E sm a n , T h e P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istra tio n , en la ob ra d e Joh n D.
M o n tg o m ery y W illiam J. Siffin , c o m p s., Approaches to D evelopm ent: Politics, A dm inistra I
tion and Change, N u ev a York, M acG raw H ill, p. 88, 1966.

REG M ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

371

n actitud de aceptacin y conform idad poltica en la com unidad coniic a la lite dominante; por eso, sta no se siente inclinada a provocar
I*1. nas presionando con programas para mejorar el nivel de alfabei ion de las m asas o con otros programas que estim ularan la coniii i;i y la actividad poltica. La fam ilia o el grupo de fam ilias dirigen ii tal rgimen debe confiar en el ejrcito y la burocracia civil com o
Im m entos para alcanzar el cam bio que es considerado deseable y, al
mno tiem po, com o barreras para el cam bio considerado indeseable,
maquinaria administrativa es el principal vehculo para la accin,
1 0 s u habilidad para operar con efectividad es lim itada por sus caraci M ir a s tradicionales, por su condicin rudim entaria y por las dificuli f s que encuentra en penetrar en la com unidad. Las reform as aplicah para remediar estas lim itaciones son em prendidas con resistencia y
motivamente, si es que son aceptadas.
I <>s regm enes neotradicionales son m s recientes y es probable que
lim iten en nm ero a pesar de resultar m enos com unes; adem s, stos
11 mucho ms activos en la prosecucin de sus m etas anunciadas y se
lo litan a futuros inciertos. La lite poltica de estos regm enes deriva
legitimidad de fuentes religiosas tradicionales, ms que de fuentes
iii.uquicas o aristocrticas. Una cam paa para preservar la religin
lodoxa puede ser un buen candidato para con stitu ir un prevalecienV
continuo objetivo de la poltica pblica. Las metas modernizado
ii.des pasan a un plano de im portancia secundaria. Los lderes religio, aunque dom inan, deben contar con personas confiables de origen
i o para ocupar m uchas de las posiciones polticas formales y para los
e .los de la burocracia civil y militar. Al igual que en los regm enes tra tonales ortodoxos, las posibilidades de sobrevivencia de los regme. neotradicionales, despus de pasada la euforia que produce la tom a
I poder, parecera depender, a largo plazo, de la com petencia y efectiviI de los funcionarios de la burocracia. Ejem plos principales de regi
d le s elitistas tradicionales seran Arabia Saudita, con un rgim en trali lonal ortodoxo, e Irn, con un rgim en neotradicional.

Regmenes tradicionales ortodoxos: Arabia Saudita

Alubia Saudita es una sociedad excepcional, pues com bina, en las pos
trimeras del siglo xx, lo que ha sido llam ado "un Estado patriarcal en el
ii* h i to con una inm ensa riqueza en la forma de la m s grande reserva
.1* petrleo con ocid a.2 W enner ha descrito a Arabia Saudita com o un
I .is lim ita d a s fu e n te s d isp o n ib le s d e A rabia S a u d ita in clu y en a R ich ard A. C h ap m an ,
A d m in istrative R eform in S au d i A rab ia, Journal of A dm inistration Overseas, vol. 13,

372

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

pas que retiene "los elem entos esenciales de un sistem a de valores, de

un conjunto de pautas de conducta tanto para las lites com o para las
masas, y de un sistem a poltico que es en m uchos aspectos un anacro
nism o en el m undo moderno".3 El marco constitucional y poltico ape
nas perm ite ser calificado com o un Estado nacional territorial, en el
sentido ms conocido del concepto. La dinasta dirigente Saudita ha
sido, sin em bargo, capaz de m antener una sociedad con una solidaridad
interna que descansa en bases tradicionales, com o las costum bres, la
herencia y la religin. En la m edida de lo posible, la fam ilia real ha bus
cado m antener el m odelo de gobierno patriarcal y personal, m ientras se
ha em barcado en un gigantesco proyecto de desarrollo econm ico, a la
vez que ha tom ado medidas de reforma social.
Aunque ahora la maquinaria gubernam ental incluye un nm ero per
m anente cercano a los 20 m inisterios, casi todos ellos han sido creados
apenas en los ltim os 30 aos, y el Consejo de M inistros no com en z a
funcionar de una manera significativa hasta la mitad de los aos cin
cuenta. Aun hoy, miem bros de la familia real ocupan casi todos los pues
tos im portantes y m iem bros de la tradicional clase alta ocupan las posi
ciones de alto nivel. Sin embargo, una "nueva clase m edia educada de
manera laica est alcanzando cada vez ms prominencia en el sector "mo
derno" de los m inisterios, com o com ercio, salud y com un icacion es.4 En
n m . 2, pp. 3 3 2 -3 4 7 , 1974; M an fred W. W en n er, S a u d i Arabia: S u rvival o f T rad ition al
E lites", en la ob ra d e Frank T a ch a u , c o m p ., P o litica l E lites a n d P o litica l D e v e lo p m e n t in the
M id d le E a st, C am b rid ge, M a ssa c h u se tts, S c h e n k m a n P u b lish in g C om p an y, pp. 157-191,
1975; O sa m a A. O sm an , F o rm a lism v. R ealism : T h e S a u d i A rabian E x p e r ie n c e w ith P ositio n C la ssifica tio n , P u blic P ersonn el M a n a g em e n t , vol. 7, n m . 3, pp. 177-181, 1978, y S a u
di Arabia: An U n p reced en ted G row th o f W ealth w ith an U n p aralleled G row th o f B u re a u
cra cy , In te rn a tio n a l R e v ie w o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 45, n m . 3, pp. 2 3 4 -2 4 0 , 1979;
A b d elrah m an A l-H egelan y M on te P alm er, " B u reau cracy an d D e v e lo p m e n t in S a u d i Ara
b ia , The M iddle E a st Jou rn al, vol. 39, n m . 1, pp. 4 8 -6 8 , in v iern o d e 1985; M. A l-T aw ail,
P u b lic A d m in istr a tio n in th e K in g d o m o f S a u d i A rabia, R iyad (E l-), A rabia S a u d ita , Institute o f P u b lic A d m in istra tio n , 1986; M ord ech ai Abir, "The C o n so lid a tio n o f th e R u lin g
C lass a n d th e N e w E lite s in S au d i A rab ia, M iddle E astern S tu d ie s, vol. 23, pp. 150-171,
abril d e 1987; M o n te P alm er, A b d elrah m an A l-H egelan , M o h a m m ed B u sh a ra A b d elrah
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in th e M id d le E ast: A S tu d y o f E gyp t, S au d i A rabia, an d th e S u d a n , J o u rn a l o f A sian a n d
A frican S tu d ie s, vol. 24, n m . 1-2, pp. 12-27, en ero-ab ril d e 1989; A ym an A l-Y assin i, "Sau
di A rab ia, en la ob ra d e V. S u b ra m a n ia m , co m p ., P u blic A d m in istr a tio n in th e T hird W orld:
An In tern a tio n a l H a n d b o o k , W estp ort, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, c a p tu lo 8, 1990;
A dnan A. A lsh ih a y Frank P. S h erw o o d , T h e N eed for a C on cep t in E x e c u tiv e P erson n el
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ing S to rm , A rm onk, N u ev a York, M. E. S h arp , 1994.
3 W en n er, "Saudi Arabia: Su rvival o f T rad ition al E lite s, p. 167.
4 W en n er afirm a q u e e s p o sib le d o c u m e n ta r el su r g im ie n to y c r e c ie n te in flu en cia d e lo
q u e se ha d e n o m in a d o 'una n u eva cla se m e d ia en tre la cu al p u ed e en co n tr a r se el p r e d o
m in io d e s is te m a s d e v a lo res ra cio n a lista s, u n iv ersa lista s y se c u la r e s. P or otra p arte, n a d ie

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

373

gran medida, el sistem a poltico de Arabia Saudita contina siendo tra

dicional, bajo un liderazgo aristocrtico y sin instituciones polticas d i
ferenciadas, aunque en 1992 se cre una Asamblea Consultiva integrada
por 60 miem bros designados que com enz a funcionar a finales de 1993.
La rudim entaria burocracia Saudita, aunque ha crecido rpidam ente
en nm ero y ha asum ido nuevas obligaciones form ulando y adm inisilando program as de desarrollo, an no tiene la suficiente capacidad
para cum plir con las dem andas que se le plantean. El gobierno es el
pi ncipal em pleador y la proporcin de trabajadores del Estado respec
to al total de la poblacin ha crecido; sin em bargo, el mayor aum ento
Ii.i sido en los niveles ms bajos de la jerarqua adm inistrativa, donde el
.obreempleo es evidente. Por otro lado, la habilidad gerencial, tcnica y
t lentfica contina siendo escasa. A pesar de los esfuerzos extraordinal'ios destinados a reclutar expertos no sauditas para tales puestos, que
alcanzan m s de 30% en un determ inado m om ento, m uchos puestos
vacantes no han sido llenados u ocupados. Los esfuerzos de reforma ad
ministrativa, incluida la aprobacin de la ley del servicio pblico en 1970
|lie declar el mrito com o principio de ascenso en el em pleo pblico y
l.t adopcin de conceptos de clasificacin de los puestos, han m ostrado
un gran form alism o cuando han sido realm ente puestos en prctica. Un
miento de evaluar la capacidad para impulsar el desarrollo por parte de
la burocracia saudita usando seis dim ensiones (im pulso psicolgico, flemI>iIidad, com unicacin, relaciones clientelistas, imparcialidad y satisluicin en el trabajo) mostr que la burocracia es m uy lenta, adem s de
pie tiene muy bajas calificaciones en cada una de esas reas, sugirien
do que probablem ente es de muy poca utilidad para el gobierno Saudi
ta en su intenso esfuerzo por proveer de servicios a la poblacin saudita,
o en su igualmente intenso esfuerzo por escapar de la trampa del rentismo
V la dependencia externa".5 Estudios recientes indican que la mayora de
los ejecutivos sauditas est "predispuesta contra la creacin de progra
mas de desarrollo que podran generar conflictos sociales o cam bios en
rl sistem a de valores", y considera "que slo es responsable ante sus
superiores, mas no ante las dem andas am bientales o debidas a situacioi i s especiales" y se muestra contraria a generar la innovacin entre
mi . subordinados".6 Osman sintetiza la situacin diciendo que "el rpido
m in ie to d a v a se a la r en A rabia S a u d ita lo s in ic io s d e un sis te m a p o ltic o d o m in a d o por
I.i p a rticip a c i n d e la s m a sa s, las id e o lo g a s p o p u lista s, y m u c h o m e n o s el p ap el p r o m i
n en te q u e c o n fr e cu en cia se esp era q u e d e se m p e e u n a estru ctu ra m ilita r m o d e rn iza d a y
i.n lo n a lista en el e s fu e r z o para la m o d e r n iz a c i n . Ibid., pp. 177-179.
Al llc g c la n y P alm er, " B u reau cracy an d D ev elo p m en t in S a u d i A rab ia, p. 67.
' V a te , d e P a lm er et al., " B u reau cratic In n o v a tio n an d E c o n o m ic D ev elo p m en t in the
M iddle E a st, pp. 2 6 -2 7 , y d e A lsh ih a y S h erw o o d , E x e cu tiv e P erson n el S y stem s: S au d i
Ai tihlu", p. 4 5 3 .

374

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

crecim iento de la riqueza ha creado un am biente de excesivo optim is

mo, sin tomar en consideracin la capacidad de la burocracia [...] Arabia
Saudita es un pas con riqueza ilim itada, pero con recursos hum anos
muy limitados".7
Regmenes neotradicionales: Irn
Irn es un ejem plo ms com plejo y cam biante de un rgim en elitista
tradicional.8 Binder afirm hace casi 30 aos que Irn recapitul "den
tro del espacio de una vida, la mayora de la vasta experiencia poltica
7 O sm a n , "Saudi Arabia: An U n p reced en ted G row th o f W ea lth , pp. 2 3 7 y 2 39.
8 Las fu e n tes q u e tratan la situ a c i n en Irn a n te s d e la c a d a d el sh a in clu y en , de
R ich ard W. G able, "Culture an d A d m in istra tio n in Ir n , M iddle E a s t J o u rn a l, vol. 13,
n m . 4, pp. 4 0 7 -4 2 1 , 1959; d e L eonard B in d er, Irn: P o litica l D e v e lo p m e n t in a C hanging
S o ciety, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f C aliforn ia P ress, pp. 127-144, 1962; d e Jam es
Alban B ill, The P o litics o f Irn: G rou ps, C lasses, a n d M o d e m iz a tio n , C o lu m b u s, O h io, C har
les E. M errill P u b lish in g Co., 1972; d e M arvin Z on is, "The P o litica l E lite o f Irn: A S eco n d
Stratum ?", pp. 193-216, en la ob ra d e T ach au , co m p ., P o litica l Elites', d e M arvin Z on is, The
P o litica l E lite o f Irn, P rin ceto n , N u eva Jersey, P rin c eto n U n iversity P ress, 1976; de
H o o sh a n g K u k lan, "Civil S erv ice R eform in Irn: M yth an d R ea lity , In te r n a tio n a l R e view
o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 43, n m . 4, pp. 3 4 5 -3 5 1 , 1977; d e J a m es A. B ill, "Irn and
the C risis o f 7 8 , Foreign A ffairs, vol. 57, n m . 2, pp. 3 2 3 -3 4 2 , in v iern o d e 1978-1979; y de
M. R eza G h od s, Irn in th e T w en tieth C en tu ry, B o u ld er, C olorad o, L yn n e R ien n er P ub lishers, 1989. Para in fo r m a c i n so b re la R ep b lica Isl m ic a d e Irn, v a se, d e E ric R o u lea u ,
" K h o m ein is Irn , Foreign A ffairs, vol. 59, n m . 1, pp. 1-20, o to o d e 1980; d e H o o sh a n g
K uklan, "The A d m in istra tiv e S y stem in th e Isla m ic R ep u b lic o f Irn: N ew T ren d s and
D irection s" , In tern a tio n a l R e v ie w o f A d m in istr a tiv e S cien ces, vol. 47, n m . 3, pp. 21 8 -2 2 4 ,
1981; d e J a m es A. B ill, "The P o litics o f E x trem ism in Irn , C u rren t H isto ry, vol. 81, n m .
4 7 1 , pp. 9-13, e n e r o d e 1982; d e E la in e S c io lin o , "Irans D u rab le R e v o lu tio n , Foreign Af
fa irs, vol. 61, n m . 4, pp. 8 9 3 -9 2 0 , p rim avera d e 1983; d e S h a h ro u g h A khavi, "Elite Factio n a lism in th e Isla m ic R ep u b lic o f Irn , M iddle E a st Jou rn al, vol. 4 1 , n m . 2, pp. 1812 0 1 , p rim avera d e 1987; d e Ali F arazm an d , T h e Im p a cts o f th e R ev o lu tio n o f 1 9 78-1979
o n th e Iran ian B u re a u c ra cy an d Civil Service", In te rn a tio n a l J o u rn a l o f P u b lic A d m in istr a
tio n , vo l. 10, n m . 4, pp. 3 3 7 -3 6 5 , 1987; d e C h arles F. A ndrain, " Political C h an ge in Irn ,
en P o litica l C hange in th e T hird W orld, W in ch ester, M a ssa ch u se tts, A lien & U n w in , c a p tu
lo 8, pp. 2 5 2 -2 8 3 , 1988; d e F ou ad A jam i, "Irn: T h e Im p o ssib le R e v o lu tio n , Foreign
Affairs, vol. 67, n m . 2, pp. 135-155, in viern o d e 1988-1989; d e R. K. R am azan i, c o m p ., "The
Isla m ic R ep u b lic o f Irn: T he First 10 Y ears [S y m p o siu m ], M iddle E a st J o u rn a l, vol. 43,
n m . 2, pp. 165-245, p rim avera d e 1989; d e Ali F a ra zm a n d , The S tate, B u reau cracy, a n d
R e v o lu tio n in M odern Irn , N u ev a York, P raeger, 1989; d e S h ireen T. H u n ter, "PostK h o m e in i Irn , Foreign A ffairs, vol. 68, n m . 5, pp. 133-149, in v iern o d e 1989-1990; de Ali
F a ra zm a n d , "Irn, en la ob ra d e S u b ra m a n ia m , c o m p ., P u blic A d m in istr a tio n in the Third
W orld, c a p tu lo 7; d e Ali F arazm an d , "State T rad ition an d P u b lic A d m in istra tio n in Irn in
A n cien t a n d C on tem p orary P ersp ective" , "B u reau cracy, A grarian R efo rm s, an d R eg im e
E n h a n cem en t: T h e C ase o f Irn , y " B u reau cracy an d R evolu tion : T h e C ase o f Ir n , en la
ob ra d e F a ra zm a n d , c o m p ., H a n d b o o k o f C o m p a ra tiv e a n d D ev e lo p m e n t P u blic A d m in istr a
tio n , c a p tu lo s 19, 39 y 55; de S h ireen H u n ter, Irn a fter K h o m e in i, N u ev a York, P raeger,
1992; d e M ah n az A fk ham i y E rika F riedl, co m p s., In th e Eye o f th e S to rm : W om en in P ostR e v o lu tio n a ry Irn , S y ra cu se, N u ev a York, S y ra cu se U n iversity P ress, 1994, y d e H a zh ir
T e im o u ria n , "Irans 15 y ears o f Isla m , The W orld T oday, vol. 50, n m . 4, pp. 6 7 -7 0 , abril
d e 1994.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

375

lodo el M edio Oriente", y que "la variedad de frmulas de legitimidad

patrones de actividad poltica que coexisten y com piten entre s" es
im ionio de la naturaleza cam biante del sistem a poltico iran.9 Esta
Habilidad ha sido am pliam ente dem ostrada porque, con el derrocaifiito de la m onarqua de Pahlevi en 1979 y su sustitucin por la Reublica Islm ica del ayatola Ruhollah Jom eini, Irn ha sustituido un
> im en de lite tradicional por otro.
1.11 1re otras diferencias que lo distinguen de la mayora de los pases
,l'l Medio Oriente, Irn nunca ha sido una colonia de un poder occid en
tal di rectam ente sujeta a control extranjero. El beneficio de este hecho
'*. que Irn tiene autoestim a nacional y ha contado con la experiencia
le nna poltica exterior independiente, situacin que ha ayudado tanto
o la m onarqua com o a la Repblica Islm ica. Haber evitado la condi
cin colonial tam bin ha tenido sus costos; sin em bargo, com o Zonis ha
unialado, durante la monarqua Irn nunca tuvo la experiencia de conlai con un enem igo palpable que tuviera bajo su control sm bolos tangi
bles. Nunca hubo el elem ento que m ovilizara las aspiraciones nacionali s que, por ejemplo, la lucha anticolonial y por la independencia dio a
olas naciones".
l o s m itos de la unificacin nacional o las bases de la identidad nacion.il no crecieron. Los iranes no desarrollaron el concepto de ciudadain.i iran.10 La tradicin monrquica fue la principal fuerza de unidad y
Irritimidad, el Estado fue identificado con la institucin de la m onar
qua y la poblacin fue considerada sbdita del monarca; sin embargo,
I.i legitimidad monrquica result ser insuficiente. Por primera vez, el
derrocamiento del sha ocasion una masiva m ovilizacin de la energa
nacional que fue incorporada y usada por la Repblica Islm ica. Otra
consecuencia de haber escapado al estatuto colonial fue que Irn no
luvo una burocracia colonial que fuera, posteriorm ente, el m odelo para
estructurar una burocracia de origen nacional o un m odelo de conducta
para los burcratas. Esto ha com plicado el desem peo adm inistrativo
lauto del anterior rgim en tradicional ortodoxo com o del actual rgimen
neotradicional.
El foco de atencin aqu es el contraste entre las caractersticas polti<.is y adm inistrativas del rgimen del sha y de la Repblica Islmica
durante sus aos formativos. La monarqua Pahlevi fue un rgim en tra
dicional ortodoxo tpico, especialm ente en su hincapi en lo que James
liill ha descrito com o "la poltica de un sistem a de preservacin" ms
que un sistem a dirigido a alterar en alguna forma fundam ental el sisteB in d er, Irn, pp. 59-60.
10 Z o n is, "The P o litica l E lite o f Irn, en la ob ra d e T ach au , Political Elites, p. 203.

376

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

ma co n o cid o.11 La revolucin blanca del sha signific enorm es gasto

de los beneficios obtenidos por la venta del petrleo, en inversiones e
la infraestructura con el propsito de mejorar los m edios de produccii
y de com unicacin, y aum entar el tam ao y la capacidad de las fuerza
armadas. Pero Irn, com o sociedad, estuvo caracterizado durante ese
tiem po por un m nim o flujo de beneficio de esos gastos hacia la m asa da
la poblacin, hecho que perm iti a Marvin Zonis calificar a Irn como
una sociedad caracterizada, con m ucho, m s por el crecim iento que
por el desarrollo.12
El poder poltico estuvo sum am ente concentrado en la persona del
sha, y la lite poltica local consisti en un grupo muy pequeo, que se
gn estim aciones de Zonis estaba formado por apenas 300 personas, in
cluido un segundo estrato" de la clase dirigente localizado estructural
m ente entre el sha y la no lite",13 y que tena com o funcin poner en
m ovim iento las polticas del sha. Los m iem bros de esta lite poltica
selecta fueron tam bin casi invariablem ente m iem bros de la lite oficial
y ocupaban posiciones formales dentro de la estructura gubernamental.
Esta estructura, sin em bargo, estaba fragmentada y sin direccin. La
coordinacin operacional tena que ser proporcionada por oficiales con
m ucha influencia y con acceso al sha. La burocracia que sirvi en este
rgim en se hallaba tam bin segm entada de acuerdo con las dependen
cias ms que uniform em ente estructuradas. Despus de aos de esfuer
zo, una ley aprobada en 1966 intent introducir un sistem a de mrito
basado en la clasificacin de la posicin y en el concepto de igual pago
para igual trabajo, pero estas reformas aparentem ente estaban en con
tradiccin con los valores y las normas iranes. Como resultado, las re
formas tuvieron desafortunados efectos o se convirtieron en inoperantes.
Dentro de este inusual am biente poltico y adm inistrativo, los m iem
bros de la lite poltica y los burcratas de carrera m ostraron algunas
caractersticas com partidas. Una fue la gradualm ente am plia base so
cial desde donde fueron reclutados, produciendo la aparicin de lo que
Bill describi com o una "nueva clase",14 que con sisti en personas con
habilidades y talentos adquiridos m ediante el acceso a la educacin m o
derna en Irn o en el extranjero. Los m iem bros de esta creciente intelligentsia profesional-burocrtica fueron deliberadam ente reclutados por
el sha para ocupar im portantes puestos en el gobierno, con el propsito
de mejorar el nivel de calidad y com petencia y as dism inuir su depen
dencia en la lite tradicional y, en general, mejorar su posicin poltica.
11 B ill, The Politics o f Irn, pp. 133-156.
12 Z o n is, "The P o litica l E lite o f Irn , p. 2 07.
^ Ibid., pp. 195-196.
14 B ill, The Politics o f Irn, pp. 53-72.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

377

jirsar de su com n entrenam iento tcnico, esta intelligentsia tam bin

p Convirti en foco de crticas, lo m ism o proclamadas tanto abiertamen ) Como de manera oculta por el rgim en. Los m iem bros com partieron
ni i lindes caractersticas tales com o cinism o poltico, desconfianza per
ln.ti, inseguridad manifiesta y explotacin interpersonal form ando
W) sndrom e de resistencia encubierta que fue predom inante entre la
flllr poltica y los ms altos rangos de la burocracia, com o respuesta al
mulliente poltico externo.15
l)e esta suerte, la m onarqua de Pahlevi ejemplifica muy bien el tipo
tic rgimen elitista tradicional que deliberadam ente desalienta la parti Ipacin popular am plia en los asuntos polticos y que, para retener el
poder, depende de una equilibrada rivalidad entre grupos subordinados
ii el. Esta situacin, sin em bargo, tuvo profundas consecuencias para el
gobierno de Irn. El rgim en del sha estuvo bajo una creciente am enaza
y la ineficiencia se convirti en el rasgo principal del sistem a adm inislialivo.
I lacia fines de la dcada de los setenta, especialistas occidentales en
iiMintos iranes estuvieron de acuerdo en la falta de estabilidad del rgi
men y la probabilidad de un drstico cam bio poltico, pero predijeron,
como lo hizo Bill, que el futuro poltico de Irn estara en la "continuai n de algn tipo de gobierno bajo la fam ilia Pahlevi o de un gobierno
<111 igido por un grupo de m ilitares radicales y progresistas.16
En efecto, una intensa transicin poltica tuvo lugar, pero sta fue de
un carcter m uy diferente al previsto por la m ayora de especialistas oci dentales. El rgim en sucesor no fue una lite burocrtica dom inada
l > o r los m ilitares, ni tam poco un tipo de rgim en distintivam ente polti
co. En cam bio, este rgim en no es m s que otro rgim en elitista tradii ional con una muy diferente orientacin inspirada y dom inada por el
asctico lder religioso islm ico de la secta shiita, el ayatola Ruhollah
lomeini.
Los desrdenes, el bao de sangre y las recurrentes crisis en la polti
ca interna y en las relaciones exteriores de Irn no necesitan ser expues
tos detalladam ente aqu. Es suficiente decir que el resultado ha sido el
surgim iento de un rgim en que es form alm ente una Repblica Islm i
ca, pero que en esencia fue gobernada por Jom eini y sus aliados religio
sos hasta su muerte en 1989. M uchos ocupantes de posiciones claves
han llegado y se han ido, elim inados por la prdida de apoyo de Jom ei
ni, por el exilio o por la muerte. La revolucin devor a m uchos de sus
tem pranos seguidores. Con el paso del tiem po, m s y m s clrigos se
convirtieron directam ente en funcionarios oficiales, incluidos la presi15 Z onis, The Political Elites o f Irn, pp. 11-14.
16 Bill, "Ir n a n d the C risis of, 78, p. 341.

378

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

dencia, el parlamento, el gabinete y otros im portantes puestos. Tras la

cortina de la represin, sin embargo, profundas divisiones polticas han
continuado existiendo, en un espectro poltico que va desde la extrema
derecha, representada por Jom eini y el Partido de la Repblica Islmi
ca, al centro m oderado de los com erciantes y la intelligentsia laica que
gradualm ente perdi terreno y fuerza antes de la muerte de Jomeini,
hasta varios grupos de izquierda radical que difieren tanto en la ideo-i
logia com o en las tcticas, pero que prom ueven una muy fuerte oposi-j
cin al rgim en y que son el principal objetivo de los arrestos y las eje
cuciones.
Los conflictos entre los m iem bros de la lite de la Repblica Islmica;
son algo incierto, as com o es un misterio de qu forma se resuelven y
sus consecuencias. La opinin de Bill en 1982 era que la fbrica poltica
y social de Irn haba continuado siendo enm araada por el faccionalism o del gobierno, la rivalidad personal, las divisiones tnicas, el fana
tism o religioso, el enfrentam iento ideolgico y los problem as econmi-!
eo s, y anticip el surgim iento de algn tipo de gobierno m ilitar.17 En
1987, Akhavi reconoci que el poder se haba consolidado con xito,
pero concluy que el faccionalism o entre la lite poltica haba obstacu
lizado la evolucin de una coherente poltica estatal.18 La mayora de
observadores anticip que la prueba de la capacidad de sobrevivencia
llegara con el vaco de poder dejado por la m uerte de Jom eini. Cuan
do esto sucedi, a m ediados de 1989, la transicin fue extraordina
riam ente fcil y tranquila. Ali K ham enei, quien haba sido el presidente
desde 1981, fue nom brado com o el suprem o lder religioso al da si
guiente de la m uerte de Jom eini y despus, en el verano de 1989, Hashemi Rafsanjani, quien haba presidido la legislatura unicam eral, fue el
ganador con 85% en las votaciones a la presidencia. Rafsanjani ha sido
considerado desde hace m ucho un moderado dentro del grupo dirigen
te. En vista de que contina en el cargo, la transicin ha dem ostrado la
estabilidad y la perm anencia de este rgim en, por lo m enos en el futuro
prxim o.19
A largo plazo, el papel de la burocracia civil y m ilitar puede con
vertirse en un factor clave, com o lo fue en el proceso que decidi el des
tino del sha. Segn H ooshang Kuklan, el sistem a adm inistrativo tuvo
en Irn un papel activo, agresivo y de injerencia en la revolucin. Prob
no ser el guardin del statu quo. De hecho, estuvo m ilitantem ente com
prom etido en inm ovilizar al rgim en del sha, facilitando el xito de la
17 Bill, "The P olitics o f E x tre m ism in Irn", pp. 9, 36.
18 Akhavi, E lite F a c tio n a lism in the Islam ic R ep u b lic o f Ir n , p. 182.
19 P a ra u n a o p in i n p e sim ista re sp ec to a las p e rsp ectiv as fu tu ra s del r g im en , vase,
T eim o u ria n , I ra n s 15 y e ars o f Islam ".

de

REG M ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

3 79

(sicin.20 Con el gradual aum ento y extensin del paro y las huelgas,
tlvidades vitales com o la recaudacin de im puestos, la distribucin de
trga, el transporte y la produccin de petrleo fueron afectadas, imdiendo de esta manera la capacidad del gobierno para funcionar.
I >csde el com ienzo, la Repblica Islm ica ha tenido que equilibrar su
Ir res y lealtad a su liderazgo y objetivos, con la necesidad de mantei la maquinaria gubernam ental en operacin. Hay indicios de que el
l i)',iio rgim en se derrumb m ucho antes de lo que las fuerzas revoluonarias esperaban; por ello, estas fuerzas no estaban preparadas para
.lalar un nuevo sistem a de gobierno cuando llegaron al poder. Faraztttul inform que durante el primer ao se hicieron muy pocos cam us en la estructura administrativa o el servicio pblico. Luego, vino un
i iodo de aproxim adam ente tres aos en que se dio especial prioridad
escrutinio de la lealtad del sector pblico a la revolucin. Se us una
I de com its encargados de hacer la purga. Kuklan estim que 5% de
Itierza de trabajo perdi sus em pleos o se acogi a una jubilacin forda, y m uchos de ellos se enfrentaron a juicios ante com its revoluciotti os. La im portancia de la purga fue ms grande en los altos rangos y
ii las dependencias ms importantes. Bill dijo que Irn haba perdido
\s o cuatro de sus niveles ms altos de la tecnocracia. El M inisterio de
elaciones Exteriores aparentem ente perdi 40% de sus funcionarios, y
'.wstitucin de em pleados en las universidades fue por lo m enos de
|0 <. Sin duda, la anterior escasez de expertos, tcnicos y adm inistradoN de diferentes clases se agudiz por la cam paa de depuracin, y el
oblema se agrav an ms por la prdida de m uchos profesionales
lie voluntariam ente escogieron dejar el pas en busca de mejores y ms
ranquilas condiciones de vida.
A pesar de la adopcin de conceptos com o neutralidad poltica, recluiinliento por mrito y el respeto del rango en el trabajo com o parte de
n*. reformas adm inistrativas durante los aos sesenta y setenta, la burotl ai ia pblica haba sido, de hecho, politizada bajo el gobierno del sha.
I Jurante el periodo que va desde finales de los aos setenta hasta 1982,
In Repblica Islm ica repolitiz a la burocracia en un grado ms con el
propsito de ganar su aceptacin y su apoyo a los valores religiosos isl
micos y a la ideologa poltica propuesta por el nuevo rgimen. Un recurNo para im poner la conform idad fue el nom bram iento de un clrigo en
l.i direccin de cada agencia gubernam ental, quien actu independienlem ente de la direccin oficial. Su propsito declarado era proteger y
tpoyar los principios islm icos, pero aparentem ente tuvo un am plio
iimj-o de responsabilidades. Junto con estas exigencias de lealtad, la bu
Ktiklan, "The Adm inistrative System in the Islam ic Republic o f Irn, p. 218.

380

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

rocracia se enfrent a ms exigencias en su tarea adm inistrativa. El al

cance de la actividad gubernam ental se debi a la nacionalizacin de la
banca privada, de las com paas de seguros, de las grandes industrias y
del com ercio exterior. Varias instituciones nuevas de raz revoluciona
ria fueron creadas para la seguridad del rgim en, com o la guardia revo
lucionaria (que estuvo separada de las fuerzas m ilitares convencionales),
tribunales revolucionarios y centros de seguridad pblica y proteccin
en los barrios. Todo esto aum ent tanto el nm ero com o las responsabi
lidades de los funcionarios. El sector privado dism inuy y el sector p
blico creci.
Desde 1983, segn Farazmand, ha habido un gran cam bio en direc
cin a la m oderacin, un relajamiento de las posiciones radicales en los
asuntos internos y en las relaciones exteriores, y una aceptacin de cri
terios com unes en los acuerdos y arreglos sociales".21 Para la burocra
cia, esto ha significado una nueva aceptacin del con ocim iento especia
lizado, y para los burcratas profesionales una relativam ente mayor
seguridad en sus trabajos. El descenso de la presin pudo haber dado
lugar a un mejor desarrollo de sus capacidades, pero tam bin ha revivi
do algunos de los anteriores m otivos que aum entaron el autointers de
la burocracia, resultando en la insatisfaccin pblica con su m anera
de operar. La burocracia iran no ha sido abolida por la revolucin. Al
contrario, ha sobrevivido y ha prevalecido com o una bien afincada insti
tucin de poder."22 De aqu que los prospectos de xito que tiene este
poco com n rgim en elitista tradicional para consolidarse de manera
ms slida depende, en gran medida, de si es capaz de controlar estas
tendencias, y de m antener y ponerle lm ites a una burocracia pblica
capaz y responsable.

S is t e m a s

d e l it e b u r o c r t ic a p e r s o n a l is t a s

Entre los sistem as elitistas burocrticos, algunos estn caracterizados

por lo que en esencia es el gobierno de un solo hombre, con un solo in
dividuo situado claram ente en una posicin de dom inio, aunque depen
diente de una burocracia profesional para su continuidad o sobreviven- i
cia. En la mayora de los casos, el lder tiene antecedentes m ilitares y
com anda lo que se ha conocido com o un rgim en caudillista o de hom- i
bre fuerte. En pocos casos, la posicin de lder en el liderazgo persona- I
lista ha sido ocupada por una persona con antecedentes civiles.
Los regm enes caudillistas o de hom bre fuerte han ocurrido a men- i
21 F a ra z m a n d , T ram an B u re a u c ra c y a n d Civil Service, p. 345.
22 Ibid., p. 35 5 .

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

381

il) i en los pases de Amrica Latina durante los siglos xix y xx, y en aos
10 lentes en los pases al sur del Shara en Africa. La palabra espaola
i nudillo, que significa lder o jefe, fue aplicada durante el siglo xix a lo
11111 * se convirti en una forma caracterstica de liderazgo poltico en
Amrica Latina. Los caudillos, com nm ente de origen m estizo o indge
na, llenaron el vaco de poder dejado por la desaparicin de los go
r r in o s coloniales y por el generalizado fracaso de los regm enes consti11 k lonales despus de la independencia. La fragmentacin geogrfica
resultante del poder poltico ocasion el surgim iento de ejrcitos dirigi
dos por caudillos que a m enudo no consistieron ms que en una banda
ni mada dirigida por un autoproclam ado general'. Gino Germani y Kalni.in Silvert sealan que en esta tradicin caudillista latinoam ericana
"la fragmentacin geogrfica tom la forma de un Estado 'federal', el goItierno absoluto del caudillo la forma del 'presidente', y, al m ism o tiem
po, general del ejrcito".23 A m enudo, esta alternativa pareci preferible
mlas perm anentes rivalidades entre las facciones. El m odelo ms com n
Itic* el surgim iento de dictaduras de estilo caudillista que intervinieron en
l'< t iodos de caos poltico, pero ocasionalm ente los caudillos tuvieron
rxiio en perpetuarse o m antenerse en el poder por largo tiempo. Ejem
plos notables son Rodrguez de Francia, conocido com o el Supremo,
i p lien gobern a Paraguay de 1814a 1840, y el general Porfirio Daz, quien
lu' presidente de M xico de 1877 a 1910.
Cada vez m enos com unes en Amrica Latina desde principios del si
r i o xx, tales regm enes polticos con caractersticas caudillistas o de
hombre fuerte han aparecido desde la segunda Guerra Mundial en mui los pases africanos de independencia reciente. En su clasificacin de
l o s regm enes polticos al sur del Shara con un alto grado de interveni ion militar en la vida poltica, Claude E. Welch, jnior, contrasta las
i .itegoras personalistas" y corporativistas con el m odelo caudillista o
.Ir hombre fuerte. Segn Welch, los regm enes personalistas se centran
alrededor del jefe de Estado o com andante en jefe y se caracterizan por
liaber sido el resultado de la intervencin de un oficial de alto rango de
las fuerzas armadas, quien la identifica con sus propios intereses, nomln a oficiales y civiles en los puestos del gabinete y puede promover y dilundir una ideologa nacional que pone de relieve la importancia del
|cfe de Estado.24 Como seala Welch, en estos regmenes personalistas
G ino G e rm an i y K a lm a n Silvert, "Politics, Social S tru c tu re and M ilitary In terv e n tio n s
m I ;itin A m erica, en la o b ra de W ilson C. M cW illiam s, com p., Garrisons and Government,
Sun F rancisco, C handler, pp. 230-231, 1967.
iA C laude E. W elch, Jr., "P erso n alism a n d C o rp o ratism in African A rm ies, en la o b ra de
( .ilh crin e M cArdle K elleher, com p., Political Military System s: Comparative Perspectivas,
llfverly Hills, C alifornia, Sage P u b lica tio n s, p. 131, 1974. T am bin vase, de R obert II
lackson y Cari G. R osberg, Personal Rule in Black Africa: Prince, Autocrat, Prophet, Tyrant,

382

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

el jefe de Estado se convierte en el foco, el principal m otor, que evoca

la im agen del benevolente, el lder de la m odernizacin" y quien puede
promover la unidad nacional. Con el poder as concentrado en el jefe de
Estado, la consecuencia es siem pre la inestabilidad del gabinete. El l
der personalista se asegura de que las posiciones gubernam entales ms
im portantes sean distribuidas entre aquellos que l considera ms con
fiables y vidos de apoyarle. Las extravagancias de tal liderazgo estn
ilustradas en el com entario, citado por Welch, de un general en el poder
de la Repblica Central Africana, quien afirm que slo su gabinete
haba cam biado con m s frecuencia que sus polticas.25
La duracin de estos regm enes personalistas es im predecible. Con un
poder que descansa bsicam ente en las dem andas de obediencia a la je
rarqua, cualquier ruptura en la disciplina y cohesin militar produce la
am enaza de ms intervencin. El oficial de alto rango y sus ms cerca
nos asociados no pueden evitar el obvio factor de que su poder poltico
se deriva del uso de la coercin. stos son regm enes continuam ente
vulnerables.
Fcilm ente se puede suponer que tal rgim en tendr un im pacto dis
tintivo en las caractersticas del sistem a adm inistrativo. Por ejemplo,
con el peso del poder adm inistrativo centralizado en el lder, l es quien
tom a las ms im portantes decisiones adm inistrativas. Los burcratas de
ms alto rango son exam inados por l y la burocracia parece una com u
nidad patriarcal dirigida por un caudillo. Aquellos burcratas que son
leales al lder y le apoyan son am pliam ente recom pensados con aum en
tos de salario, ascensos y otros reconocim ientos. Aquellos funcionarios
que no despliegan o no tienen estos atributos son castigados por m edio
de rem ociones, despidos o quiz incluso con la muerte. En general, los
funcionarios de alto rango de la adm inistracin sern nom brados por el
caudillo, atfffcr decidir con base en sus autodefinidos criterios, pero
especialm ente con los criterios de la lealtad personal y la adhesin a la
ideologa Jtel rgimen. Se podra tam bin suponer que los criterios de
reclutam iento por mrito, com o la posesin de habilidades tcnicas, el
nivel de eqpcacin, la experiencia de trabajo o la com petencia profesio
nal sern d\noca importancia, si es que son tom ados en consideracin.
El hom bre Kuerte o caudillo m ilitar con estilo de gobierno personalis
ta ha tenido sua.representantes en Latinoam rica durante el siglo xx. El
ejem plo ms prolongado de este tipo de gobierno fue el del general Al
fredo Stroessner en Paraguay, quien estuvo en el poder de 1954 a 1989,
cuando fue derrocado por otro general que haba sido su cercano coBerkeley, C alifornia, U niversity of C alifo rn ia Press, 1982, y de S a m u el D ecalo, Psychoses
o f Power: African Personal D ictatorships, B oulder, C olorado, W estview P ress, 1989.
25 Ibid., pp. 132-133.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

383

I iborador. Otros ejem plos son el de Nicaragua antes de 1979 y el de

(iiiatem ala antes de 194426 y de nuevo brevem ente en 1982-1983 (cuan
do el general Efran Ros Montt, despus de deshacerse de los otros
miembros de la junta, se autonom br presidente, antes de ser a su vez
<l< i rocado m ediante otro golpe). Los siguientes pases africanos estn
entre aquellos con actuales o recientes regm enes personalistas: Argelia,
Itriiin (anteriorm ente Dahomey), Burkina Faso (anteriorm ente Alto
Volta), Burundi, Repblica de frica Central, Guinea Ecuatorial, LibeI la, Sudn, Togo, Uganda y Zaire.
I os regm enes personalistas con lderes no m ilitares son m enos co
munes, pero ha habido ejem plos recientes. De 1957 a 1986, la nacin
ai ibea de H ait estuvo bajo el gobierno de un hom bre fuerte, primero
I tangois Duvalier, Papa Doc, hasta su m uerte en 1971, y luego su hijo,
I' an Claude Duvalier, Baby Doc, hasta su huida del pas. Ambos goberiiaion con un estilo represivo y de hombre fuerte. Despus de su inde
pendencia en 1966, Guyana (anteriorm ente la colonia de Guayana Bri
tnica), en la costa norte de Amrica del Sur, fue gobernada por Forbes
llurnham, inicialm ente com o primer m inistro y despus com o presi
dente ejecutivo", luego de la adopcin de una nueva constitucin y de
unas elecciones controladas. Burnham gobern virtualm ente con podefes ilimitados, incluida la autoridad de nombrar y despedir a vicepresi
dentes y de vetar cualquier legislacin. Despus de la m uerte de Burnliain en 1985, Hugh Desm ond Hoyte lo sucedi por cinco aos tras una
leccin tam bin controlada. Guyana no cam bi a un sistem a m s com petit ivo, sino hasta 1992, cuando el candidato de otro partido sucedi a
Hoyte despus de una eleccin limpia. En las Filipinas, el presidente
Prrdinando Marcos encabez un rgim en civil personalista desde 1972,
liando proclam la ley marcial, hasta su derrocam iento en 1986. Mar
io s, quien haba sido elegido presidente en 1965 y reelegido en 1969,
Impuso la ley marcial com o un m edio para establecer un rgim en perso
nalista que com bin represin poltica, objetivos de ley y orden, y una
i h litacin decididam ente corporativa y tecnocrtica.
Com prensiblem ente, es difcil obtener inform acin confiable acerca
de las burocracias pblicas y de las caractersticas form as de operar de
eslos regm enes polticos, especialm ente cuando un hom bre fuerte est
en el poder. Por esta razn, ejem plificarem os Latinoam rica con el rgi
men del general Stroessner en Paraguay, y a Africa con Uganda bajo el
li saparecido rgim en del general Amin.

l'a ra m s in fo rm a c i n que se refiere a G u a tem ala d u ra n te el r g im en del general

I*111 *i* U bico, de 1930 a 1944, vanse las a n te rio re s ed ic io n es de e ste libro.

384

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

Paraguay, 1954-1989

El periodo de 35 aos que abarc el rgim en de Alfredo Stroessner en

Paraguay fue el ms prolongado en un pas con una historia de num ero
sos regm enes autoritarios desde que obtuvo su independencia en 1811.27]
Tras un periodo que dur ms de cuatro dcadas (1904-1947) de co m p e -1
tencia poltica hasta cierto punto abierta entre los partidos Colorado y
Liberal, las condiciones se deterioraron a m ediados de siglo hasta el
punto en que se establecieron las condiciones para un retorno al autori
tarismo. El hom bre fuerte que aprovech la oportunidad fue el general
Alfredo Stroessner. En mayo de 1954 encabez un golpe de Estado que
tuvo xito al derrocar al presidente y perm iti la designacin de un pre-'
sidente provisional sin poder. Mientras tanto, Stroessner se estaba prepa
rando para asum ir el cargo. Fue designado candidato del Partido Co
lorado en las elecciones presidenciales ya programadas para el 11 de
julio de 1954, en las que triunf fcilm ente, la primera de sus ocho vic
torias en eleccion es presidenciales, siem pre con un m argen de por lo
m enos 80%, antes de ser derrocado en 1989.
Miranda describe a Stroessner com o un gobernante no tpico, no era
el dictador con el estilo de caudillo ostentoso caracterstico de otros pa
ses latinoamericanos", ya que m agistralm ente reorganiz las polticas
paraguayas para que se ajustaran a sus propios designios", con lo cual
dem ostr habilidad para conservar el control personal y para manipular
a los diferentes grupos.28 Cuando lo com para con Fidel Castro, Sondrol
clasifica a Stroessner com o un dictador autoritario en vez de totalita
rio, que careca de una visin ideolgica y utilizaba el poder tirnico
para fines esencialm ente privados", pero que com parta con Castro "una
herencia com n de caudillaje latinoam ericano que apoyaba su poder".29
27 F u e n tes tiles incluyen a G eorge Pendle, Paraguay: A Riverside N ation, L ondres, Royal
In stitu te o f In te rn a tio n a l A ffairs, 1956; Jo sep h P incus, The E conom y o f Paraguay, N ueva
York, P raeger, 1968; Paul H. Lewis, Paraguay Under Stroessner, C hapel Hill, C a ro lin a del
N orte, U niversity o f N o rth C arolina P ress, 1980; Paul H. Lew is, Socialism , Liberalism and
Dictatorship in Paraguay, C hapel Hill, C a ro lin a del N orte, U niversity o f N o rth C arolina
Press, 1982; L uis V alds, Stroessner's Paraguay: Traditional vs. Modern A uth oritarian ism ,
S an G e rm n , P u e rto Rico, C en tro de In v estig acio n es del C aribe y A m rica L atina, 1986;
V irginia M. B ouvier, Decline o f the Dictator: Paraguay at a Crossroads, W ash in g to n , D. C.,
W ash in g to n Office o n L atin A m erica, 1988; C arlos R. M ira n d a, The Stroessner Era: Authoritarian Rule in Paraguay, B oulder, C olorado, W estview P ress, 1990; P aul C. S o n d ro l, Tota lita ria n a n d A u th o rita ria n D ictators: A C o m p ariso n o f Fidel C astro a n d A lfredo S tro e ss
n e r, Journal o f Latin Am erican Studies, vol. 23, n m . 3, pp. 599-620, o c tu b re de 1991; y
N ancy R. P ow ers, The Transition to D em ocracy in Paraguay: Problem s an d Prospects, D ocu
m e n to de tra b a jo n m . 171, N o tre D am e, In d ian a , H elen K ellogg In s titu te fo r In te rn a tio n
al S tu d ies, U n iv ersid ad de N o tre D am e, 1992.
28 M ira n d a, The Stroessner Era, p. 1.
29 S o n d ro l, "T o talita ria n a n d A u th o rita ria n D ic ta to rs, p. 601.

REG M ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

385

I,a clase distintiva de autoritarism o de Stroessner se basaba en dos

objetivos de m odernizacin que l m ism o haba delineado: "acabar con
t'l caos dom stico y proporcionar a la gente algn grado de participal ii'm poltica".30 Pudo sacar ventaja de varias caractersticas del escena
rio poltico que exista, entre ellas los precedentes establecidos por d ic
tadores anteriores, la tendencia a la sum isin de los cam pesinos derivada
de la cultura indgena guaran y del efecto del colonialism o y la conver
sn religiosa, y las disposiciones de la Constitucin de 1940 vigente en
rse entonces, que le concedan poderes extraordinarios al Ejecutivo (in luso la autoridad para disolver el Congreso, em itir leyes y ser el com.mdante de las fuerzas armadas, que estaban obligadas constitucionalmente a garantizar el orden y el respeto a la Constitucin).
Con base en esos elem entos, Stroessner cre un rgim en estable de
larga duracin con varios rasgos interrelacionados, al que se lleg a co
nocer com o la doctrina poltica stronista. Uno de esos rasgos fue la con
versin del Partido Colorado en el partido dom inante bajo su direccin,
lim itndose a los dem s partidos opositores a un papel que no le signifii .n a un peligro. Otro fue la eleccin burocrtica. Se dieron privilegios a
la s fuerzas armadas, pero se les mantuvo bajo un control firme. El em
pleo pblico aum ent m ucho, a ms del doble entre 1972 y 1982, y abni bi a un gran nm ero de integrantes de la clase m edia que de otra
manera se hubieran distanciado del rgimen. Se dio gran im portancia a
lo s esfuerzos de desarrollo econm ico (sobre todo en la agricultura, en
l.i industria y en los proyectos hidroelctricos), lo que dio com o resulta
do aum entos anuales en el ingreso per capita durante la dcada de 1970
que estuvieron entre los m s altos de Latinoam rica. La doctrina strolsta "haca hincapi en el papel del lder com o el elem ento esencial del
nuevo sistem a poltico. [...] Todas las acciones del gobierno, todas las
elaboraciones ideolgicas, todo el bienestar material provenan, se deca,
tle trabajo y del pensam iento creativo del lder", lo que casi resultaba
e n "un sem iculto de adulacin total y completa" en torno a Stroessner.31
Despus de los im presionantes resultados en la consolidacin de su
rgimen durante las dcadas de 1960 y 1970, el dom inio de Stroessner
em pez a debilitarse durante la dcada de 1980. Entre los factores que
i ontribuyeron a esto estaban las divisiones dentro del Partido Colorado;
ni mores acerca de posibles contendientes por la presidencia entre los
lideres militares; graves problem as econ m icos que ocasionaron una
i ecesin que en 1983 haba hecho ascender el desem pleo a 15% y que re
dlo en una dism inucin del p i b del pas y en un considerable aum ento
le la deuda exterior; nuevos puntos de friccin entre el rgim en y la je,0 M iran d a, The Stroessner Era, p. 4.
II Ibid., p. 69.

386

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

rarqua de la Iglesia catlica; presiones externas para que se llevara a

cabo una mayor dem ocratizacin, y el creciente descontento y desilu
sin con el sistem a. A pesar de estos tropiezos, Stroessner gan la reelec
cin en febrero de 1988 y pareca haber sido capaz de superar la torm n - 1
ta, por lo m enos en el futuro inm ediato.
Esta expectativa dem ostr estar equivocada un ao despus, cuando
el general Andrs Rodrguez, quien era el segundo de Stroessner en la
lnea de m ando y uno de sus sucesores ms probables, encabez un gol
pe de Estado el 2 de febrero de 1989. Al da siguiente, Stroessner ya es-j
taba bajo custodia y Rodrguez haba asum ido el cargo de presidente, di
suelto el Congreso e instalado a uno de sus partidarios com o lder del
Partido Colorado. Las elecciones que se realizaron en m ayo marcaron el
final de la era de Stroessner. En lo que fue en apariencia una eleccin
relativam ente libre, el general Rodrguez gan la presidencia, lo cual
abri las perspectivas para un periodo ms dem ocrtico en las polticas
paraguayas, si bien las perspectivas de sobrevivencia de ste siguen sien
do problem ticas, aunque otro candidato del Partido Colorado fue ele
gido para suceder a Rodrguez a principios de 1993.32*
En el siguiente prrafo, que resume los resultados de la era de Stroessner
en Paraguay, Miranda seala con perspicacia tanto las ventajas a corto
plazo com o las desventajas a largo plazo de estos regm enes personalis
tas elitistas burocrticos:
La rapidez con que termin el rgimen de Stroessner confirma que los regme
nes autoritarios fundamentados en la distribucin de las ganancias mal ob
tenidas, la corrupcin y el temor no se pueden sostener en el poder por siem
pre. Por otra parte, su longevidad en el cargo poltico de mayor importancia
muestra que cuando la lite dispone de suficientes recursos y la represin ase
gura una oposicin ineficaz y dbil, a la vez que se construye un culto a la perso nalidad en torno a la figura de un lder, los regmenes autoritarios pueden
conservar tenazmente sus posiciones.33

Uganda, 1971-1979
Un ejem plo sorprendente de un rgimen de hom bre fuerte personalista
en frica fue el gobierno del general (m s tarde m ariscal de cam po) Id i

32 P ara u n p u n to de vista de o p tim ism o calificado" de q u e el r g im en c o n tin u a r lib e

ra liz a n d o y n o re to rn a r la d ic ta d u ra , vase, de Pow ers, The Transition to D em ocra cy in
Paraguay, p. 39.
* R e cien te m e n te se llevaron a c ab o las seg u n d as elecciones p re sid en c ia les d e m o c rtica s
no sin e x p e rim e n ta r serio s p ro b lem as e n tre los m an d o s civiles y m ilitares.
33 Ibid., pp. 144-145.

REG M ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

387

Ahii ii Dada en Uganda.34 En 1971, cuando era com andante en jefe de las
hin /a s armadas, el general Amin dirigi un exitoso golpe de Estado cjiu*
derroc al presidente Milton Obote. Inm ediatam ente despus, estable
lo nn rgimen personalista con l m ism o com o presidente, asum i
Completos poderes gubernam entales y suspendi todos los partidos poIIIU os. Despus de ocho aos en el poder, el general Amin fue a su ve/,
ilti locado a principios de 1979, e inm ediatam ente rem plazado de nuevo
|n>i Obote.35
Illanda bajo el poder de Amin no resulta fcilm ente clasificable, ya
i|lic es el producto nico de fuerzas histricas de la regin y de los ras
gos de personalidad de los individuos en el poder. Mazrui se refiere al
tlf. . i i rollo de la situacin despus del golpe de 1971 com o la form acin
ilc una etnocracia militar, que com binaba la tradicin guerrera a frica ii.i ron la etnocracia com o base para la organizacin poltica y com o la
foi macin de una teocracia m ilitar, que tam bin tena sus orgenes en
lit politizacin de la religin que histricam ente ha habido en Uganda.
I1n esencia, la tradicin guerrera, que vinculaba virilidad fsica y valor
llillltar y que haba estado en decadencia durante el periodo colonial,
llir revivida; la etnocracia, en el sentido de un sistem a de distribucin
poltica sobre la base de las relaciones consanguneas y que ha persisti
do en la sociedad africana, se volvi m s fuerte que nunca; y Amin y los
militares sustituyeron a los m isioneros cristianos en la tarea de establei i'i las pautas de conducta personal y en el uso legtim o de las sanciones
espirituales.
Acertada o no esta manera de interpretar los sucesos, lo claro es que
Imbo cam bios sorprendentes en los sistem as adm inistrativos y polticos
ii Uganda despus de la tom a del poder por los militares. Al principio,
tl general Amin adopt una posicin conciliadora, se com prom eti con
\ . i i ios esfuerzos bien publicitados a consultar con los representantes de
Knipos divergentes u opositores, alent la participacin poltica de los
Iviles, retuvo un gabinete mayoritariam ente civil, pareci confiar de
ni.mera im portante en la burocracia profesional, y de varias otras forII A dem s del ra n g o m ilita r, "D ada, que significa p a tria rc a o p a d re, fue u n ttu lo honoi llu *> a d o p ta d o p o r Am in.
1 P ara in fo rm a ci n so b re los a co n te c im ie n to s poltico s en U g an d a d u ra n te el rgim en
ilr Amin, co n re fe re n cias in cid e n ta le s a los a sp e cto s a d m in istra tiv o s, vase, d e Ali A. Mazlu. "Piety a n d P u rita n ism u n d e r a M ilitary T h eocracy: U g an d a S o ld iers as A postolic
N iu re sso rs, en la o b ra de C a th e rin e M cA rdle K elleher, com p., Political-M ilitary System s,
|i|> 105-124, y Soldiers and Kinsmen in Uganda, Beverly Hills, C alifornia, Sage P ublicalions,
IV75; de N elson Kasfir, Civil P articip atio n u n d e r M ilitary R ule in U ganda a n d S u d a n , en el
llln o de H enry B ienen y David M orell, com ps., Political Participation under Military Regimes,
II. verly Hills, C alifornia, Sage P u b licalio n s, pp. 66-85, 1976; d e Ja c k so n y R osberg, Persoind Rule in Black Africa, pp. 252-265; y de S am u el D ecalo, Psychoses o f Power: African Per
m iid D ictatorships, c a p tu lo 3, pp. 77-127.

388

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

mas sugiri que tena el inters de seguir un programa dirigido hacia la fl

m odernizacin del pas, en su propia idea de una coalicin militar e inB
telectual. Esta coalicin entre los m ilitares y los intelectuales pronto seB
disip, sin embargo, y la dom inacin m ilitar se hizo cada vez ms evi-B
dente, lo cual se expres m ediante las acciones personales del general I
Amin. Decalo hace ver que las m ism as caractersticas que haban ayu-B
dado a Amin a subir en los rangos de las fuerzas armadas se convirtie-B
ron en las caractersticas de su rgimen militar", confiando principalm en-B
te en el uso o m anipulacin de la fuerza bruta". Pronto Amin g o b ern *
al estilo de un dspota oriental", con el resultado de que
Uganda se convirti en un sistem a de servidum bre personal de un dspota
brutal, dentro del que no hubo la sem ejanza de ley y orden, ni una a d m in is-B
tracin establecida o un conjunto de principios-guas en las polticas. sta fue I
una tirana en la que el antojo personal dict las polticas, el conocim iento tc- 8
nico no tuvo ningn papel en el gobierno y en la adm inistracin, la econom a
slo fue una fuente de robo para la clase dirigente, y la poltica exterior tuvo I
com o races la arbitrariedad sesgada de su lder m xim o.36

Con la sustitucin de la mayora de los m iem bros civiles del gabinete ]

por militares, quienes desde entonces ocuparon los puestos claves, la 1
lista de Welch de las caractersticas de un rgim en m ilitar personalista 1
corresponde al gobierno de Amin. La trascendencia de este estilo p erso -1
nalista de gobierno en la burocracia es paralelo pero rebasa al que fue 1
denunciado en Paraguay bajo el gobierno de Stroessner. En el caso de I
Uganda, el pas tena, en el m om ento de la independencia, una lite b u-1
rocrtica sim ilar a las otras colonias africanas de Gran Bretaa, con I
funcionarios ingleses en los puestos ms im portantes, pero incluyendo I
a ugandeses en puestos secundarios o de aprendices. Como otras naci- I
nes al ganar la independencia, inm ediatam ente sucedi una africaniza- I
cin, desplazando a la mayora de los no ugandeses. Los criterios de 1
seleccin para los altos puestos del servicio pblico hicieron ms hinca- I
pi en el dom inio del ingls y la educacin occidental moderna. Como 1
consecuencia, los m iem bros de la lite burocrtica ugandesa resultaron I
con ms educacin que los miem bros de la lite poltica, especialm ente I
despus de la tom a del poder por los militares, ya que el ascenso en las I
fuerzas armadas no dependa del dom inio del ingls o de un alto nivel 1
de educacin general.
El servicio pblico de ms alto rango tam bin com en z con las venta- 1
jas del derecho a la propiedad del puesto de trabajo y con el alto presti- I
gio asociado al patrn colonial ingls. Ingresar en el servicio civil se I
36 Decalo, Psychoses o f Power, pp. 96, 98, 104.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

389

li en una am bicin de hacer carrera para la m ayora de los gra

tulo* universitarios ugandeses m s preparados, precisam ente por la
Huesa de tener una carrera segura al com pararla con los riesgos de
tt actividad poltica o empresarial.
I .1.1 posicin privilegiada fue m antenida durante el periodo de Obote
id |)i incipio del rgimen de Amin, pero despus fue com pletam ente desli'l.i. Los burcratas civiles fueron puestos en una posicin de subor
dina* n y dependencia respecto al gobierno militar. Esta desestabill/iH ion del servicio civil fue lograda principalm ente por m edio de la
plli ni nacin de las garantas del derecho a la propiedad del puesto de
nal mjo. El general Amin anunci, poco despus de tom ar el poder, que
Un desem peo deficiente poda ocasionar la destitucin, y de manera
ni piendente lo dem ostr, en el segundo ao de su gobierno, destitu
yendo a 22 funcionarios que estaban entre los que tenan ms tiem po de
mi i virio. Algunos fueron retirados con derecho a pensin y otros no. Poco
il< pus, fue realizada una accin sim ilar que afectaba a un grupo de
nlit u le s de la polica. La vulnerabilidad de las carreras del servicio pl.ll i o se hizo evidente con el paso del tiem po, dependiendo cada vez ms
lii la im predecibilidad de los deseos del general Amin que podan term i
nal rn un im previsto despido, con terribles consecuencias, que podan
Un rl exilio, la crcel o la sbita desaparicin. El deterioro fue devastador
911 la calidad profesional y en las capacidades de lo que haba sido un
KMvicio civil bien preparado. Por consiguiente, Uganda bajo el gobierno
ile Amin ofrece un asom broso ejem plo de un rgim en elitista burocrIU o militar con un poder altam ente concentrado en las m anos de un in
dividuo. ste obtuvo acceso al control poltico usando su experiencia m i
litar, pero sus excesos ocasionaron su derrocamiento pocos aos despus
v .iI m ism o tiem po han echado un velo mortuorio sobre el incierto futu
ro del pas.
iivii

S is t e m a s

b u r o c r t ic o s d e

E l it e

c o l e g ia d a

I a caracterstica distintiva de estos regm enes es que un grupo de indi

viduos, generalm ente com puesto slo por burcratas profesionales y
|iie son, a su vez, oficiales del ejrcito, ejerce el liderazgo poltico. En la
historia reciente de Centroamrica se pueden encontrar ejem plos de
estos cuerpos colegiados o juntas (Nicaragua, despus del derrocam ien
to de Som oza, es el ejem plo ms sobresaliente), que incluyeron a civiles
v militares. Nuestro principal inters se centra en el caso m s tpico en
rl cual el gobierno est en m anos de lo que Morris Janow itz y otros han
llamado "oligarqua militar". A su vez, Welch los llama regm enes "corporativistas", contrastndolos con los regmenes personalistas" o de

390

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

hombre fuerte. Por lo general, los m iem bros de la junta que instaura
tal rgim en provienen de los m ism os o cercanos rangos m ilitares. Se in
siste ms en una direccin colegiada que en una direccin jerrquica
com o m edio para conservar la cohesin, pero, com o seala W elch, no
es fcil m antener una direccin colegiada.37 El lder del golpe que llev
al grupo al poder es quien probablem ente gozar de una p osicin de
prom inencia en el grupo, y ms tarde este lder o algn otro individuo
podr surgir com o dom inante en la junta.
Para justificar la intervencin militar, usualm ente se alega la protec
cin del pas de alguna am enaza interna o externa, y la finalidad bsica
para los objetivos de las polticas es la reduccin del desorden y la violen
cia, as com o el establecim iento de la ley y el orden. La institucin mili
tar es considerada com o la especialm ente obligada a realizar acciones
dirigidas a proteger el inters nacional. Como Lieuwen lo ha dicho, refi
rindose al contexto latinoam ericano, las fuerzas arm adas creen que
tienen una legtim a m isin poltica por encim a del gobierno. Su primer
deber es hacia el pas y la constitucin, tal com o ellos la interpretan,
ms que hacia el efm ero poltico civil que en determ inado m om ento
ocupa la silla presidencial. Por consiguiente, la idea de que los m ilitares
son los custodios del inters nacional [...] hace que su participacin en
la poltica sea inevitable.38
Martin Needler, quien ha exam inado cuidadosam ente la dinm ica in
terna de los golpes de Estado que han llevado al poder a juntas militares,
seala dos fenm enos com unes a estos hechos: la colaboracin entre po
lticos civiles y el papel del hombre decisivo (swingman). Needler obser
va que los golpes militares son dados no slo por los militares.
Casi invariablem ente, los conspiradores estn en contacto con p olticos civiles
y responden a sus consejos, contando con su ayuda en la justificacin del gol
pe frente a la opinin pblica, y ayudando a gobernar el pas despus. Esta re
lacin, no rara vez, tom a la form a de un golpe realizado a regaadientes por
los m ilitares, bajo la insistencia de polticos civiles, que apelan al patriotis
m o de los oficiales, al papel histrico del ejrcito en salvar a la patria en la
hora en que sta ms lo necesita.39

El fenm eno del hombre decisivo se refiere a que con frecuencia, antes
del golpe, un individuo o grupo con capacidad de decisin provee el
37 W elch, "P erso n alism a n d C o rp o ra tism in A frican A rm ies", e n la o b ra de K elleher,
c om p., Political-M ilitary System s, p. 135.
38 E dw in L ieuw en, Generis vs. Presidents, N ueva York, P raeger, p. 98, 1964.
39 M artin N eedler, "P olitical D evelopm ent a n d M ilitary In te rv e n tio n in L atin A m e ric a ,
en la o b ra de H enry B ienen, com p., The Military and M odernization, C hicago; A ldine/A therton, p. 83, 1971.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

391

"11 urgen crtico de apoyo colaborando con los conspiradores que ini la ion los planes del golpe. stos tienden a estar en una oposicin ms
Im i te al rgim en, mientras que los otros oficiales con diferente orienlm ion poltica y mayor com prom iso con los procedim ientos constitui tonales tienen un mayor margen de intervencin. El ltim o o los lti
mos en apoyar el golpe muy probablem ente provienen de este ltim o
grupo de oficiales, del que sale el hom bre decisivo, quien va a ser extre
madamente im portante para el xito del golpe por razones com o su alto
fango, su posicin decisiva dentro de las fuerzas arm adas o por su gran
prestigio en la poblacin o por todos esos factores. A m enudo tal indivi
duo ser seleccionado para encabezar la junta militar posgolpe o gobier
no provisional, aunque tam bin podra ser la persona que estuviera
u-nos com prom etida con los objetivos del golpe, cuyo margen de inter
vencin fuera el ms alto de todos los conspiradores, y quien hasta en el
ulinno m inuto se incorpor a la conspiracin [...]. Despus, la presen i.i de este individuo polticam ente m oderado produce a m enudo una
al nacin conflictiva si com ienza a realizar planes para un retorno a la
forma de gobierno civil y a la norm alizacin constitucional, mientras
que el principal instigador del golpe y el grupo que lo rodea [...] resiste
esta disposicin, y en cam bio argumenta sobre la necesidad de que los
li i iIitares m antengan el poder por un periodo ms largo.40 La posicin
tli I hombre decisivo (swingm an) com o el lder de la junta podra converin se en algo insostenible, dando lugar a una reorientacin interna.
Si el rgim en de la junta retiene el poder por m ucho tiem po, es casi
M'liiro que ocurrir algn tipo de redistribucin de autoridad. Esto po<11 la tom ar sim plem ente la forma de cam bios internos dentro de la coa
la in, tal com o la sustitucin de algunos o todos los m iem bros de la
nula. Al pasar el tiem po, aunque la direccin poltica sea an ejercida
Ir forma abierta por los militares, la junta probablem ente colocar de
manera gradual ms civiles en el gobierno con el propsito de encubrir
I hecho del persistente control militar.

liste cam bio en el hincapi es sim blico (por ejemplo, vestir ropa civil) y con s
titucional. Supuestam ente, la nueva constitucin va a redefinir la separacin
de funciones y de poder entre los m ilitares y las otras ram as ejecutivas del go
bierno. Aqulla debera tam bin prohibir a los soldados y oficiales en activo
participar en poltica. La lite m ilitar con m iem bros civiles por s m ism a tom a
el liderazgo del m ovim iento cvico-m ilitar (con diferentes grados de xito).41

40 Ibid, pp. 8 7 -9 0 .
41 M o sh e L issak, M ilitary Roles in M odem ization: Civil-M ilitary Relations in Thailand a nd
llnrina, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, p. 33, 1976.

392

REG M ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

En tanto m iem bros de la lite m ilitar continen dom inando el poder

poltico, aunque estn vestidos de civil, no habr cam bios esenciales en
las caractersticas bsicas del rgim en. El problem a ms difcil de una
posible reclasificacin est en las circunstancias en que los lderes m ili
tares-civiles eligen utilizar com o instrum ento a un partido dom inante
com o el principal vehculo para gobernar, m ientras retienen las op cio
nes ltim as de control. Egipto es el ejem plo de tal situacin, ya que se
puede decidir si continuar considerando al rgim en com o una oligar
qua m ilitar disfrazada, o clasificarlo dentro de la categora de la m ovili
zacin de partido dom inante, con anteriores lderes m ilitares ocupando
decisivas posiciones en el partido. Indonesia es otro caso ejemplar. N ues
tra eleccin, com o se expone ms adelante, ha sido dejar a Egipto a un
lado de esta lnea y a Indonesia en el otro.
Un tercer tipo de recolocacin del poder es transferirlo de un gobierno
directam ente militar a lo que sera un gobierno de la lite civil, aunque la
posibilidad de una futura intervencin m ilitar se m antiene. Tal "renun
cia" o regreso a los cuarteles sucede cuando una junta militar gobernan
te, voluntaria o involuntariam ente, regresa el poder a los civiles. En esta
posibilidad, no hay duda acerca de la necesidad de reclasificar el rgi
men poltico, posiblem ente en la categora pendular o en la categora de
los de un partido prom inente, dependiendo del grado de riesgo de una
tem prana reim posicin del control militar.
Seguram ente cualquier junta m ilitar prestar atencin a una revisin
de la burocracia civil, pero, al m ism o tiem po, estar lim itada respecto a
lo que pueda hacer debido a su dependencia del sistem a adm inistrativo
no militar. Los burcratas civiles sern, probablem ente, uno de los blan
cos del recin instalado rgimen militar, quienes sern acusados de prc
ticas corruptas, desperdicio y desem peo inefectivo y de ser inadecua
dos com o instrum ento de cam bio social. Es posible em prender algunos
programas de reforma administrativa que podran contener cam bios es
tructurales bsicos junto con esfuerzos dirigidos a m odificar las pautas
de conducta de la burocracia. Sin em bargo, esto es lo m s que un rgi
m en m ilitar puede esperar cuando quiere efectuar cam bios en el apara
to burocrtico; ste no puede ser suplantado. La lite m ilitar puede go
bernar un pas slo con la colaboracin del servicio civil. Aunque la lite
m ilitar denuncie, purgue y lo transforme, inevitablem ente ser forzada
a formar una coalicin con el servicio civil; aqulla slo puede supervi
sarlo, controlarlo, interferirlo y, en el mejor de los casos, penetrarlo y
dominarlo."42
42
E d w ard S h ils, "The M ilitary in th e P o litica l D ev elo p m en t o f th e N e w S ta te s , en la
o b ra d e Joh n R. J o h n so n , co m p ., The Role o f the M ilitary in Underdeveloped Countries,
P rin ceto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iversity P ress, p. 57, 1962.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

393

I ii un rgim en m ilitar colegiado, la posicin estratgica de la burot hu a civil est en una posicin interm edia entre la situacin bajo un
hombre fuerte m ilitar y la situacin en un rgim en burocrtico de coaliln cvico-m ilitar. En tanto un rgim en personalista dure, su lder puei Ii hacer que los burcratas sean obedientes y forzarlos a responder a
tUs tleseos. Esto es posible debido a la vulnerabilidad que la burocracia
linio respecto a las represalias que el lder puede aplicar cuando aqulla
en desgracia. En un rgim en de coalicin, igualdad o casi igualdad
Pli los acuerdos entre socios, ofrece m s posibilidades a la burocracia
t Ivil de participar en el proceso de tom a de decisiones y en la defensa de
|||s intereses de grupo. Una junta militar puede subordinar a los funcio
nal ios civiles, pero no evita confiar en su colaboracin para m antener
Intacto el rgim en.

Regmenes de ley y orden: el ejemplo de Indonesia

I 11 1re los num erosos ejem plos recientes o actuales de regm enes m ilita
res colegiados orientados ante todo al m antenim iento de la estabilidad
eoltica, los ms notables son Argentina, desde la cada de Isabel Pern
hasta finales de 1983; Chile, desde el golpe de Estado en 1973 que derro o al gobierno de Salvador Allende hasta que el general Pinochet y sus
I>.11 tidarios abandonaron el poder a principios de 1990; Corea del Sur,
-l< 1961 a 1962, cuando se com plet una transicin gradual de la di ce ti va poltico-m ilitar a la civil,43 e Indonesia, desde 1966. Segn sea el
Ilempo transcurrido desde que com enz el gobierno militar, estos reg
menes varan desde juntas ortodoxas integradas por oficiales militares
en servicio activo, en las que uno de ellos es quiz designado presidente
0 jefe de Estado (com o en Argentina y Chile), hasta ejem plos en que el
lder de la junta, quien obtuvo el poder m ediante un golpe de Estado
militar, posteriorm ente hace que su pretensin del liderazgo poltico sea
1;it ilicada por un proceso de eleccin de algn tipo (com o ocurra con el
presidente Suharto en Indonesia y el presidente Park y sus sucesores
hasta hace poco en Corea del Sur).
La experiencia en Indonesia desde m ediados de la dcada de 1960 pre
senta varias de las caractersticas que se encuentran com nm ente en un
rgimen dom inado por los militares, cuyo hincapi es la orientacin ha41 S e u s a C orea del S u r c o m o ejem p lo d e un rg im en d e ley y ord en e n e d ic io n e s p re
vias d e e ste e stu d io , q u e co n te n a n n u m e r o sa s c ita s d e fu e n te s q u e tratab an el p e r io d o de
W) a o s c u a n d o C orea d el S u r ten a un sis te m a c o le g ia d o e litista b u ro cr tico . Para eslu
tilo s e x c e le n te s d e la situ a c i n actu al, v a se, de. H agen K oo, c o m p ., State an d Society in
Contem porary Korea, Ith aca, N u eva York, C ornell U n iversity P ress, 1993, y d e Jo n g S. Jim ,
"U n h ancin g P ro fessio n a l R o les and E th ical R esp o n sib ility : A M ean s for C reatin g Denio-

394

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

ca la ley y el orden.44 La Repblica de Indonesia es un archipilago de

ms de 13 600 islas (de las cuales m enos de 1 000 estn habitadas) que se
extiende a lo largo de casi 5 000 kilmetros de Oeste a Este, entre el sud
este asitico y Australia. Su poblacin a principios de los aos noventa
(casi dos terceras partes de la cual se concentraba en la isla de Java) se
estaba acercando a los 200 m illones, lo que la convierte en la cuarta
nacin m s poblada del m undo. La mayora de los indonesios es de ori
gen malayo, pero hay casi 400 grupos tnicos diferentes que hablan sus
propios idiom as. Esta diversidad lingstica ha perm itido el desarrollo
de una nueva lengua nacional: Bahasa Indonesia. Indonesia es la nacin
m usulm ana ms grande del mundo, pues 90% de la poblacin practica 1
alguna forma de islam ism o, si bien hay im portantes m inoras cristiana,
hind y budista, y no se ha establecido un Estado islm ico.45 Como
cuenta con recursos naturales abundantes (en especial petrleo, gas na-1
tural, bosques, minerales, caucho, estao, t y caf), Indonesia ha d is
frutado de una tasa de crecim iento anual prom edio de 6% en aos re
cientes, lo cual hace que ocupe el octavo lugar mundial por la rapidez
con que crece su econom a.
Antes de obtener la independencia de Holanda despus de la segunda
Guerra Mundial, Indonesia pas por un largo periodo de colonizacin
europea, que em pez con las exploraciones de los portugueses a finales
cra tic A d m in istra tio n in K orea, en la ob ra d e F arazm an d , c o m p ., H andbook o f C om para

tive and D evelopm ent Public A dm inistration, c a p tu lo 15.

H
44 Las fu e n tes so b re In d o n esia in clu yen , d e H erbert F eith , The Decline o f C onstitutional I
Dem ocracy in Indonesia, Ith aca, N u eva York, C ornell U n iversity P ress, 1962; d e D on ald K.
E m m erso n , In don esias Elite: Political Culture an d Cultural Politics, Ith aca, N u ev a York,
Cornell U niversity P ress, 1976; d e H am ish M cD onald, Suharto's Indonesia, H on olu lu , H aw ai,
U n iversity o f H a w a ii Press, 1982; d e U lf S u n d h a u ssen , The R oad to Power: Indonesian Mili
tary Politics, 1945-1967, K uala L um pur, d e O xford U n iversity P ress, 1982; d e D on ald K.
E m m erso n , " U n d erstan d ing the N ew Order: B u reau cratic P lu ralism in In d on esia", Asian
Survey, vol. 23, pp. 1220-1241, 1983, e "Invisible In d o n e sia , Foreign Affairs, vol. 66, n m . 2,
pp. 3 68-387, in viern o d e 1987-1988; d e U lf S u n d h a u ssen , In d on esia: P ast an d P resen t Enc o u n te rs w ith D em ocracy" , en la ob ra d e Larry D ia m o n d , Juan J. L in z y S e y m o u r M artin
L ip set, c o m p s., Dem ocracy in Developing Countries, vol. 3, Asia, B o u ld er, C olorad o, L yn n e
R ien n er P u b lish ers, c a p tu lo 11, pp. 4 2 3 -4 7 4 , 1989; d e M och tar L u b is, Indonesia: Latid
under the R ainbow , S in g a p u r, O xford U n iversity P ress, 1990; d e M ich ael L eifer, "Uncerta in ty in In d o n e s ia , World Policy Journal, vol. 8, n m . 1, pp. 137-159, in v iern o d e 1990; d e
Ik etu t M ardjana, "Policy C h an ges in In d o n e sia n P u b lic E n terp rises d u rin g th e Od O rder
an d N ew O rder G o v ern m en t, ASEAN E conom ic Bulletin, vol. 9, n m . 2, pp. 187-206,
n o v iem b re d e 1992; d e M ich ael R. J. V atik iotis, Indonesia under Suharto: Order, Develop
ment, an d Pressure for Change, L on d res, R o u tled g e, 1993; d e W illiam H . F red erick y R o
bert L. W ord en , c o m p s., Indonesia: A Country Study, W a sh in g to n , D. C., F ed eral R esearch
D iv isi n , B ib lio te c a del C on greso, 1993, y d e A n d rew M a cln ty re, " In d on esia in 1993: Incr e a sin g P olitical M o v em en t? , Asian Survey, vol. 34, pp. 111-118, 1994.
45 Para u n a n lisis til d e la c o e x is te n c ia del Islam y d e la a u to r id a d se c u la r en I n d o n e
sia , v a se, d e G arth N. J o n es, "Musjid an d Istana: In d o n e s ia s U n ea sy C alm in Its D ev elo p m en ta list A ge, p rep arad o para la C o n feren cia so b re el M u n d o M u su lm n rea liza d a en la
U n iversid ad d el S u r d e G eorgia, S ta tesb o ro , G eorgia, o ctu b r e d e 1991, 25 pp., m im eo g ra -

R E G M E N E S POLTICO S BUROCRTICO-IM )M INAN I I \

lid siglo xv, cuyo objetivo primordial era m onopolizar el com en mil* l.e.
specias. Despus de aproxim adam ente un siglo, los poi Iujmhm uem n
expulsados por los holandeses, que en 1602 formaron la United I asi In
ili.i Company, con sede en Yakarta (que tam bin era conocida com o ILi
luvia durante el periodo colonial) y le dieron autoridad no slo com o
una com paa com ercial, sino tam bin com o el organism o que gobernai i . i en nombre de Holanda. Desde principios del siglo xvn hasta m edia
dos del x v i i i , la United East India Company dirigi la expansin holan
desa en Java, interrumpida entre 1811 y 1816 por la ocupacin britnica,
que fue consecuencia de las guerras napolenicas europeas.
Gradualmente el gobierno holands tom el control directo y remplaz
1 control de la com paa, lo que tuvo com o consecuencia la expansin
ilrl im perialism o holands ms all de Java a otras partes del archipi
lago, y uni al territorio que posteriorm ente se convirti en la Indone
sia independiente despus de la ocupacin japonesa durante la segunda
( tierra Mundial y la victoriosa lucha de independencia en la posguerra
i ontra los holandeses entre 1945 y 1949.
La historia poltica de Indonesia puede dividirse en tres periodos d es
de la independencia. De 1950 a 1957, Indonesia fue un Estado unitario
i on un sistem a parlamentario de gobierno que conceda el poder princi
pal al parlam ento y al gabinete, pero con un presidente (Sukarno, el
ms destacado lder nacionalista del m ovim iento de independencia) que
conservaba im portantes poderes. Durante estos aos, la poltica indone
sia con sisti en una serie de coaliciones gubernam entales y de con s
tantes cam bios en el gabinete, lo que ocasion finalm ente la proclam a
cin de la ley marcial por Sukarno y el establecim iento de su sistem a de
"democracia dirigida, fundam entada en la nueva prom ulgacin de la
Constitucin "revolucionaria" de 1945, basada en un fuerte sistem a pre
sidencial. La era de la dem ocracia dirigida, que dur hasta 1966, fue
dom inada por Sukarno en alianza con los lderes m ilitares, en par cu
lar con el general Abdul Haris Nasution, quien era partidario de un "ca
mino interm edio en el que se conceda la obligacin de preservar la
unidad nacional a las fuerzas armadas, sin asum ir de hecho el poder po
ltico. El sistem a de partidos polticos fue revisado drsticam ente y se
declar fuera de la ley a algunos partidos, de los que slo sobrevivieron
10, el ms fuerte de los cuales era el Partido Com unista Indonesio ( p k i ).
Adems, la mitad de los escaos del nuevo parlam ento se asign a gruliad o. J o n e s c o n c lu y e q u e "en In d o n esia el Islam n o se p a rece a n in g u n o d e lo s q u e se
e n c u e n tr a n en lo s lla m a d o s p a ses isl m ico s: Irn, P ak istn , B a n g la d esh , E g ip to , M alasia,
o in c lu so el e n c la v e m u su lm n del su r d e F ilip in as. In d o n esia e s u n a n a ci n p lu ralista
d o n d e lo s g ru p o s tn ic o s y lin g s tic o s r eg io n a les so n los p r in cip a les fa c to r e s so c io p o lti
e o s . Ibid., p. 3.

396

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

pos funcionales, entre los que estaban incluidos los militares. Para 1963,
Sukarno haba sido proclam ado presidente vitalicio, con el apoyo del
p k i , pero se enfrentaba ya a una creciente hostilidad de los grupos isl
m icos y de los militares.
Cuando se profundizaron los antagonism os internos y aumentaron
los enfrentam ientos externos, la crisis poltica hizo que en octubre de
1965 se desplazara del poder a Sukarno. Un fracasado golpe de Estado
dirigido por elem entos pro com unistas de las fuerzas arm adas logr
asesinar al com andante del ejrcito, general Yani, y a cinco de sus ms
estrechos colaboradores, pero fue aplastado rpidam ente por el mayoi
general Suharto, el segundo de Yani. Durante los siguientes seis meses,
Suharto tom un firme control del poder y se elim in a los elem entos
partidarios de Sukarno en las fuerzas armadas, as com o al p k i en una
reaccin anticom unista violenta en la que cientos de m iles fueron asesi
nados. En marzo de 1966 se oblig a Sukarno a transferir la autoridad
poltica a Suharto, aunque sigui siendo presidente form alm ente, pero
un ao despus fue despojado de todo poder y luego se le m antuvo bajo
arresto dom iciliario hasta su muerte en junio de 1970.
E stos acontecim ientos dieron origen al nuevo orden bajo el general
Suharto, quien ahora ha retenido el control de Indonesia por casi tres
dcadas. Este es un rgim en colegiado m ilitar de lite burocrtico, aun
que no ha ocurrido ningn cam bio de directiva en los niveles superio
res. Suharto est ya cum pliendo su sexto periodo com o presidente y fue
elegido por ltim a vez en 1993.* La ms im portante realizacin de Su
harto ha sido hacer de los m ilitares el pilar indiscutible y leal de su po
der. Sagazm ente ha cam biado a sus colaboradores a m edida que va
ran las circunstancias, pero todo el tiem po ha m antenido el objetivo de
conservar el orden y la tranquilidad poltica", aunque, segn el com en
tario de Sundhaussen, m uchos crticos la consideraran com o la tran
quilidad de un cem enterio, pues sofoca el debate poltico m ediante la
censura de la prensa, el control de los m edios electrnicos y, cuando es
necesario, la intim idacin en gran escala e incluso los arrestos de sus
oponentes o de sus sim ples crticos".46
Se ha construido una estructura doctrinal e institucional compleja
para apoyar al rgim en. La legitim idad fue reforzada por la adopcin,
por parte de Suharto, de la ideologa estatal Pancasila (los cinco pilares)
de Sukarno, promulgada en 1945 en los inicios del m ovim iento de inde
pendencia.47 Se ha conservado la estructura constitucional de una rep* M a n ife sta c io n e s p o p u la r es e n 1997 p ro p icia ro n su cad a.
46 S u n d h a u s se n , I n d o n e sia , pp. 4 3 9 y 4 41.
47 E sto s p ila res o p rin cip io s son: "La cree n c ia en un D io s su p rem o ; un h u m a n ita r ism o
ju sto y c iv iliza d o ; el n a c io n a lism o ex p resa d o c o m o la u n id a d d e In d o n esia ; la so b er a n a

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

397

1)1ica unitaria con un sistem a presidencial de gobierno. Entre otras venI.jas, esto perm ite que el presidente elija m inistros entre quienes no son
miembros de la legislatura, sino que provienen de los m ilitares, intelec
tuales o tecncratas. La autoridad legislativa es com partida por la Asam
blea Consultiva del Pueblo ( m p r ) y la Cmara de Representantes ( d p r ).
I sta ltima est integrada por 500 miem bros que se renen anualm ente,
de los cuales 400 son seleccionados m ediante elecciones en que los parlidos polticos autorizados compiten, m ientras que los 100 escaos res
tantes son asignados a representantes de las fuerzas arm adas. El m p r se
rene cada cinco aos despus de las eleccion es parlam entarias, y su
li mcin principal es elegir al presidente y al vicepresidente para perio
dos de cinco aos. El m p r est integrado por los 500 m iem bros del d p r ,
ms otros 500 individuos que ocupan escaos reservados para los m iem
bros de los grupos profesionales y que son designados por el presidente,
delegados elegidos por las legislaturas provinciales, y representantes de
los partidos polticos de conformidad con su participacin proporcional
en el d p r .
El sistem a de partidos polticos est estrictam ente circunscrito para
evitar lo que se considera com petencia generadora de desrdenes. El Par
tido Com unista todava est prohibido y en 1973 se oblig a los nueve
partidos que existen a reagruparse en dos coaliciones: los partidos m u
sulm anes en el Partido Unido para el Desarrollo (p p p ) y los partidos secu
lares y cristianos en el Partido Democrtico Indonesio ( p d i ) . Sin embargo,
el organism o ms importante en la accin poltica es Golkar (Grupos
f uncionales), que acta com o el partido del gobierno". Es una federaein de grupos sociales (com o los cam pesinos, los obreros y las m uje
res), que est bajo el firme control de los funcionarios de m ayor nivel de
las fuerzas armadas, los ministros del gabinete y los tecncratas. El Golkar ha dom inado todas las elecciones recientes, recibiendo ms de 73%
del voto en 1987 y 68% en 1992 (en com paracin con 17% para el p p p y
I S% para el p d i ) . Por lo tanto, no hay ninguna perspectiva de que en el
lu uro inm ediato pueda surgir una m ayora opositora.
En el fuerte sistem a presidencialista de Indonesia, el presidente es
lesponsable ante el m p r por la ejecucin de la poltica estatal, tiene fai ultades legislativas concurrentes con las del d p r , ejerce las funciones
ile com andante suprem o de las fuerzas arm adas y designa al gabinete.
I n la actualidad hay 21 departam entos dirigidos por m inistros y agru
pados bajo tres m inisterios coordinadores (poltica interior y seguridad;
ec onom a, finanzas, industria y supervisin del desarrollo, y bienestar
p op u lar, a la q u e se llega m ed ia n te la d elib era ci n y r ep resen ta ci n o d e m o c r a c ia c o n s u l
tiva, y la j u s t ic ia so c ia l para to d o el p u e b lo in d o n e sio " . F red erick y W o rd en , Indonesia:
I Country Study, p. 4 2 7 .

398

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

pblico), adem s de ocho m inistros de Estado y de seis m inistros sin

cartera, lo que hace un total de 38 m iem bros. Adems, a otros tres fun
cionarios de alto nivel se les concede el rango m inisterial.
Vinculada de varias maneras con estos m inisterios se encuentra una
am plia variedad de em presas pblicas de las que se ha dependido para
el cum plim iento de m uchos de los objetivos gubernam entales desde los
com ienzos del rgimen. La Constitucin de 1945 dispone el control es
tatal de las actividades econm icas esenciales para el pas y para la
nacin y la vida de las personas. Esto se ha interpretado de tal manera
que significa la propiedad o el control por el Estado, segn la priori
dad que se les d, pero con el nuevo orden de Suharto generalm ente se
propenda m s al control que a la propiedad directa, debido en parte a
que uno de los factores que contribuyeron a la cada de Sukarno fue el
hecho de que las condiciones econm icas y polticas em peoraron por
el excesivo personal de las em presas pblicas, el cual haba aum entado
a causa del 'clientelism o poltico' y de la baja productividad y mala ad
m inistracin de las em presas pblicas que generaban prdidas econ
m icas continuas".48 Las reformas agruparon a las empresas pblicas que
subsistieron en tres tipos: agencias departam entales (em presas de servi
cios pblicos, com o los ferrocarriles, vinculadas con un departam ento
m inisterial y cuya directiva y personal son adm inistradores pblicos ci
viles), em presas pblicas (que desem pean funciones m ixtas que ge
neran ingresos y a la vez proporcionan servicios pblicos, com o los de
electricidad y los telefnicos, cuyas operaciones son supervisadas por
un m inistro tcnico y cuyos em pleados no son considerados funciona
rios) y com paas estatales del gobierno (em presas com erciales cuyas
acciones son en su totalidad o en parte propiedad del gobierno, y ad
ministradas por una junta de directores designada por el m inistro de
Hacienda).
Sin em bargo, en la prctica no siem pre se han respetado estas cate
goras formales, y Mardjana juzga que las em presas pblicas todava
tienen problem as de ineficiencia por la excesiva intervencin guberna
mental.
La burocracia que constituye el personal de estos m inisterios y de las
em presas pblicas es una mezcla muy variada de civiles y de oficiales m i
litares, en la que estos ltim os dom inan. Donald K. Em m erson ha reali
zado am plios estudios de dichas com binaciones y est de acuerdo con
la conclusin general de que los m ilitares, com o una oligarqua o una
institucin, tienen el poder y lo ejercen por m edio de la burocracia.49
48 M ardjana, "Policy C h an ges in In d o n e sia n P u b lic E n terp rises d u rin g the O d Ordei
an d N ew O rder G o v e r n m e n ts, p. 192.
49 " U n d ersta n d in g the N e w O rder, p. 1222.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

399

1981, una tabulacin de los oficiales y de los civiles en los niveles

ei iores de los 17 m inisterios m ostr que la penetracin m ilitar variatlrsde una muy alta de 100% en el M inisterio de Defensa y Seguritl, hasta una baja de 12% en Obras Pblicas, y que el m inistro provei de los rangos m ilitares en nueve casos, en com paracin con ocho
| m s en que se trataba de civiles.50 Encontr, en 1986, que los oficiales
empeaban dos quintas partes de los cargo de la burocracia central
t)f nivel superior, entre ellos asistentes presidenciales, m inistros y per
nal ministerial del mayor nivel, y que se les haba nom brado tam bin
iiii) "embajadores, gobernadores y jefes de distrito, en los que haban
inplazado a los lderes aldeanos elim inados durante la represin
inom un ista de los aos sesenta", adem s de que ocupaban escaos
el Parlamento, realizando as "lo que las fuerzas arm adas denom inan
funcin dual': conform ar al Estado a la vez que lo defienden".51 Auniie est de acuerdo en que el nuevo orden ha transform ado una buroUu ia anteriorm ente policntrica en un instrum ento de los m ilitares
|mi a la seguridad interna y el crecim iento econm ico", Em m erson acepi l.i nocin de un pluralism o burocrtico lim itado com o la que mejor
m i ibe los papeles dentro de la burocracia de organizaciones relativalente civiles con posiciones polticas caractersticas que reflejan los
andatos programticos", e hizo hincapi en que el nuevo orden no es
n.i anttesis hom ognea de la nacin que pretende representar. Aunque
le lam ente el rgim en es represivo y ha propugnado un patrn de creImiento no igualitario, no es antinacional.52
I n tanto la situacin econm ica continuara siendo buena (el creciiento econm ico fue de 6.5% en 1993), las diferencias entre el presieiile Suharto y los elem entos de las fuerzas arm adas no se profundi/.ii an53 y Suharto conservara su salud, las perspectivas de que el rgimen
i ontinuara parecan ser excelentes, por lo m enos hasta que terminara el
i" tiodo actual de gobierno de Suharto en 1998, cosa que no sucedi.
Con ms de 75 aos, no se esperaba que buscara ser reelegido para otro
pe iodo. Leifer, conjeturando sobre la lucha por la su cesin que se avei inaba, predeca que se dar y se decidir en un pequeo crculo inte
ntado por Suharto, los m ilitares y otros m iem bros de la lite gobernan
te . Observaba que la ola de dem ocratizacin que hoy da recorre el
mundo sorprendentem ente casi no ha tocado a Indonesia, por lo que no
.e lia producido una oposicin ms activa ni un gobierno ms abierto y
Ibid., p. 1227.
'' "Invisible In d o n e s ia , pp. 38 4 -3 8 5 .
" U n d erstan d in g th e N ew O rder, p. 1238.
" Para d eta lle s a cerca d e a lg u n a s d e e sta s te n sio n e s, v a se, d e M a cln ty re, In d o n e sia in
PJ93: In cr ea sin g P o litica l M o v em en t? , pp. 111-115.

401

400

R E G M E N E S PO LTIC O S B U R O C R T IC O -D O M IN A N T E S

R E G M E N E S PO LTICO S B U R O C R T IC O -D O M IN A N T E S

negociador. Com o las fuerzas arm adas son probablem ente la nil1 ias caractersticas que lo hacen nico.55 S in em bargo, siendo uno de los
institucin verdaderam ente nacional de Indonesia", predeca que la M ocos reinos antiguos que sobrevivieron sin ser colonizados, Tailandia
cesin poltica depender de la cohesin de sus rangos de m ayor nivl lia contrado grandes deudas con las potencias occidentales. Su m s cery de la m edida en que com partan un sentido de propsito com n pal i ano paralelo probablem ente sea Japn. La m ejor m anera de describir
conservar a Indonesia en el curso poltico y econ m ico que establec la amalgama resultante es llamndola gobierno militar depredador, con
Suharto desde m ediados de los aos sesenta.54
una figura m onrquica que desem pea el papel de legitim ador del rgi
men. Entre los pases del Tercer M undo segn W elch y Sm ith , la
institucin poltica tai y su m odelo de participacin y relacin entre lo
civil y lo poltico son en m uchos sentidos sum am ente anm alos. Este
De un rgimen tradicional a uno colegiado:
el
ejem
plo
de
Tailandia
n L,n nm ero pequeo d
1 stema poltico pretoriano es uno en el que las facciones m ilitares y las

crtico ha rem plazado d' & Casos' un rgim en col '

I 'validades personales constituyen los factores esenciales en el cam bio
I D C I llC U llC lllU l y y
J
_________
^
m edie un considerable *recarnente a uno de
i e^ tlsta burol gubernamental,
en
el que
la com petencia poltica est circunscrita a
55 L as fu e n te s q u e tratan d el s is te m a p o ltic o d e T a ila n d ia in c lu y e n , d e D avid A. W ilso n ,

x---n o d o UC
haber tenido durante , ^
de wuioiiiaiismo,
cJonia]ism n aunque
trad^ el
o n]a ] sin q u f The M ilitary in T h a i P o litic s, en la o b ra d e J o h n so n , c o m p ., The Role o f the Military in
torr
? te a]gun
tiem ppo
o el
el estatu
aUnqUe el ? oas
u e J llnderdeveloped Countries, pp. 2 5 3 -2 7 5 ; d e K en n'eth P.
L a n d o n , Siam in Transition,
David A Wils
n'
W esthaber tenido durante
algn tiem
estatussb 2de
dePterri
de protectorado
D ro te r tn r a rin
!
port,
C
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ress,
1968;
d
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R.
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o
n
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M
eh
d
en
,
T
h
e
M
ilita
ry
a
n
d
torio en m andato bajo uno de los principales poderes. E stos regm ene
O evelop m en t in T h a ila n d ".Journal o f Comparative Administration, vol. 2 , n m . 3, p p . 3 2 3 ------*
'-B1
1
tienen en com n la necesidad de adaptar las estructuras pol;
40, 1970; d e H en ry B ie n e n y D avid M orell, "T ran sition fro m M ilita ry R ule: T h a ila n d s
ias 1estructuras
polticas y ad
m inistrativas que han h ere d a d____
a ------'
l'x p erien ce, en el lib ro d e K elleh er, c o m p ., Political-Military Systems, p p . 3-26; d e C lau d e
que han heredado a sus objetivos de m odernizacin, perc
sus enfoques
u------1~ 1
I W elch , Jr., y A rthur K. S m ith , Military Role and Rule: Perspectives on Civil-Military Relapara hacerlo de esta m anera pueden variar considerable
il^ U L C .
mente.
tions, N orth S c itu a te , M a ssa c h u se tts, D u x b u ry P ress, c a p tu lo 4 , pp. 8 1 -1 1 1 , 1974; Clark
En Afganistn (1973) y Etiopa (1974), m onarquas con
caracters
_____ ___
w v u v -i J
____ fueron
.uviun u
cu o ca a a s por golpes de Estado m ilitares y>
ticas tradicionales
derrocadas
rem plazadas por gobiernos bajo un liderazgo militom ilitar colectivo, que
---- 1*
mostraba poca d isposicin a com partir el poder con elem entos civiles y
que se enfrentaban a am enazas inm ediatas a su viabilidad. Para 1978
Afganistn haba sucum bido ante un rgim en revolucionan
w___ _ v. *uxuviuiiario apoyado
por ios
los soviticos, que perm
p erm aneci en el poder desp us de la retirada
de las tropas soviticas >
-
de las tropas soviticas a principios de 1989, pero que ya en 1993 ha
ba sido desplazado por un gobierno de coalicin con un liderazgo is
lm ico. En Etiopa, el rgim en militar, acosado por con tin uos pro
blem as de cam bios dentro del grupo directivo, desrdenes internos,
hambre y rebelin en la provincia de Eritrea, fue rem plazado finalm ente
en 1991.
j
Irak en 1958, Siria en 1963 y Libia en 1969 han igualm ente depuesto
a sus m onarcas y los han rem plazado con regm enes m ilitares que han
seguido una ideologa revolucionaria, prom ovido la unidad rabe y la
op osicin a Israel, patrocinado partidos oficiales que parecen ser ante
todo meras fachadas, y com partido m oderadam ente el poder con fun
cionarios civiles.
I
Tailandia es un ejem plo relevante de regm enes de este tipo, con algu-

54 "Uncertainty in Indonesia",

pp. 137

y 158.

D. N eh er, "T hailand, en la o b ra d e R o b ert N . K ea rn ey , c o m p ., Politics and Modemization

in South and Southeast Asia, C a m b rid g e , M a s s a c h u s e tts , S c h e n k m a n P u b lis h in g C o,
pp. 2 1 5 -2 5 2 , 1975; d e D a v id M orell y C h a i-a n a n S a m u d a v a n ija , Political Conflict in Thai
land: Reform, Reaction, Revolution, C a m b rid g e, M a ssa c h u se tts, O elg esch la g e r, G u n n &
lla in , P u b lish ers, 1981; d e Clark D. N eh er, co m p ., Modern Thai Politics, ed . rev., C am b ridge,
M a ssa ch u se tts, S c h e n k m a n P u b lish in g C o., 1981; d e J oh n L. S . G irlin g , Thailand: Society
and Politics, Ith a ca , N u e v a Y ork, C ornell U n iv ersity P ress, 1981; d e Clark D. N eh er, T h a i
land in 1986: P rem , P a rlia m en t, a n d P o litica l P ra g m a tism , Asian Survey, v o l. 2 7 , n m . 2,
pp. 2 1 9 -2 3 0 , feb rero d e 1987; d e J a m es O ckey, " P olitical P a rties, F a c tio n s, a n d C orru p tion
in T h ailan d , Modern Asian Studies, vol. 28, n m . 2, pp. 2 5 1-277, m a y o d e 1994; y d e G ord o
F airclou gh , O n e S te p Forw ard: C o m p ro m ise A verts R ift in C o a litio n Party", Far Eastern
Economic Review, vol. 157, n m . 3, p. 16, o ctu b re d e 1994. S e h a rea liza d o u n n m er o p o c o
c o m n d e e s tu d io s d e la b u ro cra cia ta ila n d esa . L as o b ra s m s c a r a c te r stic a s s o n la s d e
Fred W . R ig g s, Thailand: The Modemization o f a Bureaucratic Polity, H o n o lu lu , E ast-W est
C enter Press, 1966, y d e W illiam J. Siffin , The Thai Bureaucracy, H on olu lu : E a st-W est C en ter
Press, 1966. O tras fu e n te s tile s in clu y en , d e B id h y a B o w o m w a th a n a , "Public P o lic ie s in
a B u re a u c ra tic P o lity , p rep a ra d o p ara el C o n g reso M u n d ia l d e la In tern a tio n a l P o litica l
S c ie n c e A sso c ia tio n r e a liza d o e n 1 988, 17 p p ., m im eo g ra fia d o , "T ransfers o f B u re a u c ra tic
E lites b y P o litica l B o sses: T h e Q u estio n o f P o litica l v ersu s B u r e a u c r a tic A cco u n ta b ility ,
prep arad o p ara la C o n feren cia d e la E a stern R eg io n a l O r g a n iza tio n fo r P u b lic A d m in istra lio n ( e r o p a ) e n 1987, 2 5 p p ., m im eo g ra fia d o , "Three D e c a d e s o f P u b lic A d m in istra tio n in
Thailand, p rep a ra d o p ara la C o n feren cia d e la E a stern R eg io n a l O rg a n iza tio n fo r P u b lic
A d m in istra tio n ( e r o p a ) en 1985, 2 0 p p ., m im eo g ra fia d o , y "M ltiple S u p e r io r s in th e T h a i
P u b lic H ea lth B u re a u c ra cy , p rep a ra d o p ara la C o n feren cia N a c io n a l d e la A m erica n
S o c ie ty fo r P u b lic A d m in istra tio n e n 1982, 8 4 p p ., m im eo g ra fia d o ; S u c h itr a P u n yaratab an d h u -B h ak d i, " D evelop m ent A d m in istra tio n in T hailand: C h a n g in g P a ttem s? , p rep arad o
para la C o n feren cia N a c io n a l d e la A m erica n S o c ie ty fo r P u b lic A d m in istra tio n e n 1986,
0 p p ., m im eo g ra fia d o ; R o n a ld L. K ra n n ich , T h e P o litic s o f P erso n n el M a n a g em en t:
C o m p e te n c e a n d C o m p r o m ise in th e T hai B u reaucracy" , p rep a ra d o para la C o n feren cia
N a cio n a l d e la A m erican S o c ie ty fo r P u b lic A d m in istra tio n en 1977, 4 8 pp., m im eo g ra fia d o ;

402

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

un estrecho y lim itado grupo elitista, m ientras que la m asa de la poblaj

cin perm anece polticam ente pasiva.56
La llamada reforma Chakkri, que sucedi durante la mitad y los fina
les del siglo xix, en lo que por aquel entonces era Siam , fue principal
m ente una respuesta a la am enaza del colonialism o ingls y francs,!
Este m ovim iento de adaptacin m odernizante fue dirigido por dos sig
nificativos reyes siam eses, Mongkut (Rama IV) y Chulalogkorn (Rama V).
stos prom ovieron programas de educacin en el extranjero para jve
nes tai, incluyendo tanto a plebeyos com o a m iem bros de la nobleza. I I
personal militar estuvo entre los que recibieron entrenam iento en el ex
tranjero. Esto tuvo com o resultado que, alrededor de 1930, se m ateriali
zara un excedente de hom bres jvenes, im buidos del pensam iento libe
ral occidental y ansiosos de un papel m s influyente en el gobierno".
Ellos haban asim ilado m ucho del liberalism o occidental y estaban
cada vez ms descontentos con el anacronism o de la m onarqua absolu
ta".57 Como al regresar al pas encontraron que los m iem bros de la fa
milia real continuaban teniendo el m onopolio de los puestos ms impor
tantes y controlaban el proceso de tom a de decisiones, estos funcionarios
civiles y m ilitares con en trenam iento en O ccidente estaban decididos
a producir un cam bio poltico.
En 1932, la monarqua absoluta fue derrocada en un incruento golpe
de Estado; una monarqua constitucional fue puesta en su lugar, y el po
der poltico pas de las m anos del rey y un pequeo nm ero de la fam i
lia real a las m anos de un grupo de civiles y militares. Esta nueva lite
poltica ha m antenido el control por ms de seis dcadas, a pesar de la
confusa sucesin de golpes y contragolpes cuando la fuerza de las frac
ciones ha cam biado. El golpe de Estado se ha convertido en el medio
usual de transferencia del poder poltico.58
J a m es N . M osel, "Thai A d m in istrative B e h a v io r, en la ob ra d e S iffin , c o m p ., Toward the
Com parative Stu dy o f Public A dm inistration, pp. 2 78-331; E d gar L. S h or, "The Thai
B u re a u c ra cy , Adm inistrative Science Quarterly, vol. 5, n m . 1, pp. 6 6 -8 6 , 1960; W illiam J.
Siffin , "Personnel P ro cesses o f the T hai B u reau cracy, en el lib ro d e Ferrel H ead y y S yb il L.
S to k es, Papers in C om parative Public A dm inistration, pp. 2 0 7 -2 2 8 , Ann Arbor, M ich igan ,
In stitu te o f P u b lic A d m in istra tio n , U n iversid ad d e M ich igan , 1962; y K asem U d yan in y
R u fu s D. S m ith , The Public Service in Thailand: Organization, Recruitm ent an d Training,
B ru sela s, In tern a tio n a l In stitu te o f A d m in istrative S c ie n c e s , 1954.
56 W elch y S m ith , Military Role and Rule, pp. 81 y 106.
57 M o sel, "Thai A d m in istrative B e h a v io r, pp. 296-291.
58 N eh er in d ica a lg u n a s ra zo n es para ex p lica r el fe n m e n o d e lo s g o lp e s d e E sta d o .
"Com o lo s a lto s p u e sto s p o ltic o s so n o c u p a d o s s lo p o r m u y p o c a s p erso n a s, y c o m o la
p a rticip a c i n g u b ern a m e n ta l est co n cen tra d a en la b u rocracia, es p o sib le d o m in a r to d o
el s is te m a p o ltic o so la m e n te c o n tr o la n d o la estru ctu ra b u rocrtica. Y c o m o la s in stitu
c io n e s n o b u ro cr tica s n o tien en relev a n cia (in c o n s e c u e n c ia ), h a n sid o f c ilm e n te e v i
ta d a s o n o to m a d a s e n cu en ta . A d em s, el h e c h o d e q u e B a n gk ok se a la n ica ciu d a d im
p o rta n te d el p a s fa cilita c o n sid e r a b le m e n te lo s p ro b lem a s lo g stic o s en el p r o c e s o d e dar

R E G M E N E S POLTICOS BUR<>< l<A l l( () D O M INAN TES

40<

l a m onarqua contina teniendo la funcin l legitim acin a pesar

I' haber sido reducida a un papel sim blico m;is que .1 una activa parti\ ipacin. La perm anente importancia y el podei m in en te de la monar
qua en las instituciones polticas tai segn Morell
establecen dife1 rutes barreras a los militares, lim itando el grado en que un jefe militar
puede ejercer un liderazgo nacional y hace a las fuerzas armadas respon..ibles en el palacio para el continuo reconocim iento de su legtim o papel poltico.59 Sin embargo, Neher seala que el efecto directo de la m o
narqua en la poltica ha sido superficial o leve, com o lo m uestra la
incapacidad del rey para evitar golpes de Estado y su silencio en rela1 ion con problemas importantes frente al gobierno. [...] Los lderes tai no
han querido precipitar un enfrentam iento entre ellos m ism os y la m o
na iqua, y en ese sentido el rey acta com o una fuerza m oderadora.60
Durante la m ayor parte del periodo desde 1932, Tailandia ha tenido
una fachada constitucional de sistem a parlamentario con ocasionales
lecciones en las que se perm ite com petir a los partidos polticos. Sin
embargo, lo usual es que las elecciones en Tailandia no se efecten con
el propsito de permitir cam bios en el gobierno, sino que son realizadas
1 uando los grupos dirigentes creen que las elecciones van a aum entar su
poder.61 Los partidos polticos han sido generalm ente ineficaces y algu
nas veces han sido puestos fuera de la ley. Existen pocos grupos de inte1 es no gubernam entales.
Con la excepcin de breves intervalos de tiem po los m s largos fue10 1 1 desde 1973 hasta 1976, y de nuevo desde finales de 1992 hasta el
presente , el grupo cvico-m ilitar dirigente ha m antenido firm emente
el control, aunque se han dado pasos tentativos dirigidos a la experim entacin con un estilo de gobierno m enos autoritario. Por ejemplo,
bajo la nueva Constitucin promulgada en 1968, la ley marcial fue sus
pendida y se perm iti un lim itado gobierno parlamentario. Sin emba
l'o, al principio de 1971, debido a una agresiva actividad parlamentaria
en varios frentes, el primer m inistro Thanom Kittikachorn puso fin de
manera repentina a este periodo de com petencia poltica ms abierta,
uspendiendo la Constitucin, disolviendo la legislatura y proscribiendo
lodos los partidos polticos, con excepcin de un nuevo partido, patroci
nado por el gobierno.
El ms significativo intento para extender el control popular sobre la
lite burocrtica sucedi despus de las m anifestaciones estudiantiles a
im g o lp e. F in a lm en te , T a ilan d ia ha sid o in d e p e n d ie n te d e la in flu en cia extran jera q u e pu
d iera esta r en d esa c u e r d o en lo s m e d io s o lo s resu lta d o s d e u n g o lp e d e E s ta d o . N e h c i.
Thailand, p. 244.
59 M orell, "A lternatives to M ilitary R u le, p. 10.
60 N eh er, T h a ila n d , p. 239.
61 Ibid, p. 2 41.

404

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

finales de 1973, que provocaron la cada del gobierno de Thanon y el

nom bram iento com o primer m inistro del rector de la Universidad de
Tham masat. E stos acontecim ientos obligaron a convocar una Asamblea
Constituyente y a promulgar otra Constitucin en 1974, que fueron se
guidas por elecciones en 1975, en las cuales com piti un gran nm ero
de partidos altam ente fragmentado. Dos gobiernos de coalicin, de cor
ta vida, se formaron en seguida, antes de las nuevas elecciones en 1976,
en las que de nuevo se fall en reducir la m ultiplicidad de partidos re
presentados en la legislatura, o de proveer una base para un gobierno de
coalicin aceptable a los militares.
A finales de 1976, otro golpe instal de nuevo a un gobierno dom ina
do por los m ilitares y reforz el m odelo de transferencia de poder por
m edio de golpes, que contina hasta el presente. Las figuras militares
ms im portantes en los aos siguientes fueron el general Kriangsak
Chamanon, quien fue primer m inistro de 1977 a 1980; el general Prem
Tinsulanonda, quien sucedi a Kriangsak y perm aneci com o primer
m inistro a pesar de varias crisis en el gabinete y fallidos golpes de Esta
do hasta que se retir en 1988; y el m ayor general Chatchai Choonhaven, quien se mantuvo en el cargo hasta ser derrocado por un golpe de
Estado a principios de 1991, que dio lugar al establecim iento de una
junta interina llamada Consejo Nacional Pacificador ( c n p ) y a la elabo
racin de otra nueva Constitucin, prom ulgada posteriorm ente en ese
m ism o ao. Una eleccin celebrada en m arzo de 1992 dio la mayora
legislativa a los cuatro partidos que estaban en favor de los m ilitares, lo
cual ocasion la designacin del general Suchinda Kraprayoon, el
com andante del ejrcito, al cargo de primer m inistro despus de que
renunci a sus puestos m ilitares. Sin embargo, Suchinda no era un fun
cionario elegido y, aunque su designacin fue vlida con stitucionalm en
te, result en una oposicin masiva la adopcin de un cam bio constitu
cional que prohiba esas designaciones en el futuro, y la renuncia de
Suchinda. En otra eleccin posterior en 1992, cuatro partidos que no
eran afines a los m ilitares ganaron una escasa mayora en la legislatura,
con 51.4% del voto, pero consideraron necesario formar una coalicin con
el Partido Accin Social conservador. No obstante, Chuan Leekpai, lder
del Partido Dem ocrtico, se convirti en el primer lder no militar nom
brado primer m inistro desde los aos setenta.
A pesar de la actual directiva civil, el golpe de Estado parece hallarse
institucionalizado com o un instrum ento para remplazar a un grupo ce
rrado de personas con otro, sin avanzar decididam ente hacia una alter
nativa del gobierno m ilitar elitista. Al m enos para el futuro inm ediato,
la com petencia poltica en Tailandia probablem ente seguir el patrn
que describieron W elch y Smith: Estar restringida a una lite muy pe-

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

405

i|iu*a, cuyos m iem bros com parten un consenso sustancial con respecto
ii las estructuras y los valores polticos que sostienen el statu q u o , y con
tlivisiones dentro de la lite que probablem ente sern originadas por
"luchas entre grupos personales por el poder, la riqueza y el estatus, y
lio por objetivos p olticos antagnicos o diferencias de ideologa".62
I is fuerzas polticas opositoras continuarn estando som etidas a firmes
i ontroles del gobierno, y las que intenten organizar la op osicin a ste
urin reprimidas m ediante el acoso o su exclusin de los favores g
n i nam entales, o en casos ms drsticos m ediante la crcel o el exilio.
( m lquiera que sea la perspectiva que pueda existir para una transicin
gradual del gobierno militar, parece depender de dos condiciones: el
Im lalecim iento de las instituciones civiles para reducir el faccionalism o
v los pleitos cuya consecuencia es la inestabilidad poltica, y acuerdos
|iir permitirn a los lderes militares, acostum brados a desem pear p
lidos polticos, continuar participando en la form ulacin de las polticas
mmque en una posicin m enos dom inante.63 Ya sea que dism inuya o no
p.i adualm ente la autoridad poltica de los militares, la directiva poltica
lulundesa casi con seguridad mantendr una actitud paternalista res| mi lo al pblico, y existirn pocos canales para responder ante la sociei l.ul en conjunto.
I I m odelo de adm inistracin tai, dentro de esta situacin poltica, fue
determinado ms por las reformas realizadas por el rey Chulalongkorn
iii 1892 que por los cam bios que siguieron a la revolucin de 1932. l
Muprendi la transform acin del sistem a tradicional creando m inistros
pecializados funcionales a la manera europea, y cam biando a una for
ni.i de funcionarios asalariados, cuidadosam ente seleccionados en las
liimilias de la nobleza, entrenados en el pas y en el extranjero, as com o
Ubicados de m odo sistem tico durante su carrera de servicio. Las lneas
Ir continuidad desde la anterior burocracia y estructura administrativa
non significativam ente directas.
I a rama ejecutiva del gobierno tai est dirigida por el primer m inisIlo, quien ejerce una inm ensa autoridad com o lder de los m ilitares as
i miio del gabinete y quien ha sido funcionario del ejrcito en m uchas
oportunidades. En el gabinete, bajo la autoridad del primer m inistro se
rii< neutra una docena de m inistros que dirigen las ms significativas
Instituciones gubernam entales, las ms im portantes de las cuales son el
Ministerio de la Defensa y el M inisterio del Interior (que controla la
In ii nistracin local y las fuerzas de la polica). Cada m inisterio tiene
un subsecretario que es el funcionario de ms alto rango en el servicio
W elch y S m ith , M ilitary Rule and Rule, p. 102.
M orell, A ltern ativos to M ilitary Rule", p. 22.

404

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

finales de 1973, que provocaron la cada del gobierno de Thanon y el

nom bram iento com o primer m inistro del rector de la Universidad de
Tham masat. E stos acontecim ientos obligaron a convocar una Asamblea
Constituyente y a promulgar otra Constitucin en 1974, que fueron se
guidas por eleccion es en 1975, en las cuales com piti un gran nm ero
de partidos altam ente fragmentado. Dos gobiernos de coalicin, de cor
ta vida, se formaron en seguida, antes de las nuevas elecciones en 1976,
en las que de nuevo se fall en reducir la m ultiplicidad de partidos re
presentados en la legislatura, o de proveer una base para un gobierno de
coalicin aceptable a los militares.
A finales de 1976, otro golpe instal de nuevo a un gobierno d om ina
do por los m ilitares y reforz el m odelo de transferencia de poder por
m edio de golpes, que contina hasta el presente. Las figuras m ilitares
ms im portantes en los aos siguientes fueron el general Kriangsak
Chamanon, quien fue primer m inistro de 1977 a 1980; el general Prem
Tinsulanonda, quien sucedi a Kriangsak y perm aneci com o primer
m inistro a pesar de varias crisis en el gabinete y fallidos golpes de Esta
do hasta que se retir en 1988; y el mayor general Chatchai Choonhaven, quien se m antuvo en el cargo hasta ser derrocado por un golpe de
Estado a principios de 1991, que dio lugar al establecim iento de una
junta interina llam ada Consejo Nacional Pacificador ( c n p ) y a la elabo
racin de otra nueva Constitucin, prom ulgada posteriorm ente en ese
m ism o ao. Una eleccin celebrada en marzo de 1992 dio la mayora
legislativa a los cuatro partidos que estaban en favor de los m ilitares, lo
cual ocasion la designacin del general Suchinda Kraprayoon, el
com andante del ejrcito, al cargo de primer m inistro despus de que
renunci a sus p uestos m ilitares. Sin em bargo, Suchinda no era un fun
cionario elegido y, aunque su designacin fue vlida con stitu cion alm en
te, result en una oposicin masiva la adopcin de un cam bio constitu
cional que prohiba esas designaciones en el futuro, y la renuncia de
Suchinda. En otra eleccin posterior en 1992, cuatro partidos que no
eran afines a los m ilitares ganaron una escasa m ayora en la legislatura,
con 51.4% del voto, pero consideraron necesario formar una coalicin con
el Partido Accin Social conservador. No obstante, Chuan Leekpai, lder
del Partido D em ocrtico, se convirti en el primer lder no militar n om
brado primer m inistro desde los aos setenta.
A pesar de la actual directiva civil, el golpe de Estado parece hallarse
institucionalizado com o un instrum ento para remplazar a un grupo ce
rrado de personas con otro, sin avanzar decididam ente hacia una alter
nativa del gobierno m ilitar elitista. Al m enos para el futuro inm ediato,
la com petencia poltica en Tailandia probablem ente seguir el patrn
que describieron W elch y Smith: "Estar restringida a una lite muy pe

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

405

quea, cuyos m iem bros com parten un consenso sustancial con respecto
a las estructuras y los valores polticos que sostienen el statu q u o , y con
divisiones dentro de la lite que probablem ente sern originadas por
"luchas entre grupos personales por el poder, la riqueza y el estatus, y
no por objetivos polticos antagnicos o diferencias de ideologa".62
Las fuerzas polticas opositoras continuarn estando som etidas a firmes
controles del gobierno, y las que intenten organizar la op osicin a ste
sern reprim idas m ediante el acoso o su exclusin de los favores gu
bernamentales, o en casos m s drsticos m ediante la crcel o el exilio.
Cualquiera que sea la perspectiva que pueda existir para una transicin
gradual del gobierno militar, parece depender de dos condiciones: el
fortalecim iento de las instituciones civiles para reducir el faccionalism o
y los pleitos cuya consecuencia es la inestabilidad poltica, y acuerdos
que permitirn a los lderes militares, acostum brados a desem pear pa
peles polticos, continuar participando en la form ulacin de las polticas
aunque en una posicin m enos dom inante.63 Ya sea que dism inuya o no
gradualm ente la autoridad poltica de los m ilitares, la directiva poltica
tailandesa casi con seguridad mantendr una actitud paternalista res
pecto al pblico, y existirn pocos canales para responder ante la so cie
dad en conjunto.
El m odelo de adm inistracin tai, dentro de esta situacin poltica, fue
determ inado ms por las reformas realizadas por el rey Chulalongkorn
en 1892 que por los cam bios que siguieron a la revolucin de 1932. l
em prendi la transform acin del sistem a tradicional creando m inistros
especializados funcionales a la manera europea, y cam biando a una for
ma de funcionarios asalariados, cuidadosam ente seleccionados en las
familias de la nobleza, entrenados en el pas y en el extranjero, as com o
ubicados de m odo sistem tico durante su carrera de servicio. Las lneas
de continuidad desde la anterior burocracia y estructura adm inistrativa
son significativam ente directas.
La rama ejecutiva del gobierno tai est dirigida por el primer m inis
tro, quien ejerce una inm ensa autoridad com o lder de los m ilitares as
com o del gabinete y quien ha sido funcionario del ejrcito en m uchas
oportunidades. En el gabinete, bajo la autoridad del primer m inistro se
encuentra una docena de m inistros que dirigen las ms significativas
instituciones gubernam entales, las ms im portantes de las cuales son el
M inisterio de la Defensa y el M inisterio del Interior (que controla la
adm inistracin local y las fuerzas de la polica). Cada m inisterio tiene
un subsecretario que es el funcionario de ms alto rango en el servicio
62 W elch y S m ith , M ilitary Role an d Rule, p. 102.
h M orell, "A lternatives to M ilitary R u le, p. 22.

406

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

civil oficial. Los directores generales estn a cargo de departam entos den
tro de cada m inisterio, que a su vez estn subdivididos de acuerdo con
un esquem a de organizacin sum am ente racionalizado. Sin em bargo,
observadores informan que la coordinacin adm inistrativa ha probado
que es difcil de lograr. El sistem a sigue plagado de "com petencia entre
los m inisterios y los departam entos, de duplicacin de esfuerzos y de
falta de cooperacin en la planificacin a largo plazo.64 Esto se debe,
en parte, al funcionam iento del fenm eno de cam arillas en la poltica de
Tailandia, que da un premio o recom pensa a la consolidacin de la posi
cin en el poder a la cam arilla dom inante. Los hom bres de confianza
del lder del grupo son nom brados en los puestos im portantes del gabi
nete y luego se les concede una gran autonom a en la direccin de stos.
Tal proceso de consolidacin de grupos "contribuye a la feudalizacin'
de la adm inistracin del gobierno, en el que a cada m iem bro im portan
te del grupo dom inante se le concede una virtual libertad de dirigir los
asuntos de su sector particular en la burocracia".65
El servicio civil tai y la com posicin de los m inisterios est organiza
do en niveles jerrquicos, en los que los ms altos incluyen a aquellos
que sirven com o jefes de seccin, subsecretarios, o aun, en unos pocos
casos, a m inistros de gabinete. Con la excepcin de aquellos situados en
los niveles ms bajos, estos oficiales son usualm ente graduados univer
sitarios, seleccionados sobre la base de criterios com petitivos. El presti
gio del servicio perm anece alto y el avance depende m ucho de la aproba
cin del funcionario superior en la jerarqua administrativa. Lo adecuado
de las escalas de salario ha sido severam ente afectado por la inflacin,
pero las bonificaciones son buenas. A su vez, las acciones disciplinarias
contra los oficiales son raras. Una carrera en el servicio civil ofrece esta
tus y seguridad, adem s de la remota posibilidad de entrar en el crculo
ntim o de la lite poltica.
Las pautas de conducta en la burocracia tai reflejan los rasgos cultu
rales de la sociedad tal com o la deferencia a la autoridad y el hincapi
en la manera propia de las relaciones entre superiores y subordinados.
Siffin seala que la burocracia debera ser vista com o un sistem a social
que provee un m arco de referencia para la conducta de sus m iem bros.
Las orientaciones de los valores dom inantes de los burcratas tai no son
la productividad, la racionalidad y la eficiencia. Ellos se identifican con
un estrato jerrquico; personalism o, o "la confianza en las relaciones
personales y el inters personal com o las bases primarias de la conducta
dentro del sistem a; y seguridad, o "el deseo de seguir siendo m iem bro
64 V on d er M eh d en , "The M ilitary an d D e v elo p m en t in T h ailan d ", pp. 3 3 4 -3 3 5 .
65 W elch y S m ith , M ilitary Role an d Rule, p. 103.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

407

del sistem a".66 Las acciones de la burocracia estn dirigidas a sustentar

estos valores primarios, no los valores secundarios de proveer bienes y
servicios al pblico en general de una manera eficiente. La burocracia
adquiere, distribuye y utiliza los recursos en un contexto en el que se
destacan los valores primarios ms que los secundarios.
La autoridad en tal sistem a no se conform a, ni cercanam ente, a los
patrones de relacin im personal y racional-legal; la autoridad sigue
siendo esencialm ente personal y con estatus adquirido.67 Siffin insiste
en que el autoritarism o en la burocracia tai es jerrquico, el estatus en
el sistem a es expresado por el rango, y que estos conceptos no forzosa
mente se conform an con las expectativas tom adas de los clsicos m ode
los de la burocracia.
La autoridad va con el rango, y ste es en un grado muy alto una cuestin per
sonal. De esta suerte, los subordinados estn sujetos a los superiores en una
escala de relaciones no limitada a los negocios oficiales. Ellos podran servir
bebidas en sus fiestas, e incluso podran ayudar al superior a hacer dinero por
medio de sus conexiones o sus talentos no oficiales; [...] Con certeza, ellos
podran jugar al espejo de Narciso del jefe en un grado no comn en un con
texto igualitario.68
Al m ism o tiem po, la autoridad del rango est lim itada en m uchos sen
tidos que protegen al subordinado contra las dem andas de lo social
mente inaceptable. La pauta total de conducta est m s dirigida al m an
tenim iento de las correctas relaciones personales en el sistem a social
que a la productividad de los resultados. De aqu que hay "poca tensin
entre lo formal y lo informal que es caracterstico en la orientacin a la
productividad de los sistem as occidentales".69 La burocracia tai no est
sujeta a una gran presin interna, sino que se halla bien adaptada al
contexto que le rodea.
Los burcratas civiles en Tailandia han sido exitosam ente puestos bajo
control por los militares. Esto se ha logrado a travs del nom bram iento
de oficiales de las fuerzas armadas en puestos decisivos de autoridad so
bre personal civil y m ediante un proceso continuo de eleccin de los bu
rcratas con objeto de que trabajen de manera am istosa y efectiva para
el rgim en m ilitar, as com o "a base del nom bram iento de seguidores y
fam iliares en im portantes puestos subordinados, por m edio de la rota
cin peridica de personal civil potencialm ente com petidor, y m ediante
la fragm entacin del poder y de la responsabilidad entre varias agencias
66 S iffin , The Thai Bureaucracy, pp. 161-162.
67 Ibid., p. 165.
68 S iffin , P erso n n el P ro cesses o f the T hai B u re a u c ra cy , p. 222.
69 Ibid., p. 220.

408

REG M ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

civiles".70 Los funcionarios civiles han adm inistrado norm alm ente la
nacin para los m ilitares, pero tam bin han com partido las ventajas que
recibe la lite burocrtica gobernante, especialm ente en las con d iciones
en que no existen controles efectivos del exterior.
En su estudio sobre el desarrollo poltico en Tailandia, Riggs concluye
que ste es casi un caso clsico de un sistem a poltico burocrtico. Los
intereses de los burcratas m oldean y conform an la organizacin del
gobierno, adem s de reflejar las necesidades y los objetivos de los fun
cionarios que se benefician.71 Morell y Chai-anan afirman que el bu
rcrata tai "ve su p osicin com o su posesin personal, que puede ser
usada tanto para sus intereses com o para los de su grupo".72 W elch y
Sm ith concuerdan en que hay un distintivo carcter am oral en el m o
delo de com peten cia elitista en Tailandia. Las burocracias civil y m ili
tar del gobierno existen esencialm ente para servir a sus propios inte
reses, ya que no hay una fuerza social externa con el suficiente poder
para am enazar al gobierno con sanciones polticas y de esta form a ha
cer que ste reconozca un objetivo moral m s im portante que su propia
existencia.73
A pesar de las tension es que se han acum ulado en los aos recientes,
la evidencia an apoya la prediccin hecha por Riggs de que "el sistem a
poltico tai continuar sin ningn cam bio mayor com o cualquier insti
tucin burocrtica bien integrada y estable, una sociedad prism tica en
equilibrio, con un bajo nivel de desarrollo industrial y de crecim iento
econm ico, y en un nivel interm edio de distribucin de poder entre el
extrem o dem ocrtico y el extrem o autoritario".74 Los procesos de m o
dernizacin han perm itido responder exitosam ente al im pacto de O cci
dente, pero en la transicin la clase de los funcionarios se ha convertido
en la clase gobernante, autorreclutada principalmente en las altas instan
cias de la burocracia civil y militar. El m odelo de desarrollo no ha sido
equilibrado, ni el rpido crecim iento de las habilidades de la burocracia
ha sido acom paado por un crecim iento com pensatorio de las institu
cion es externas a la burocracia y capaces de controlarla. El conjunto de
instituciones polticas resultante corresponde de una m anera cercana al
m odelo de una sociedad prism tica, tal com o la define Riggs.

70 B ie n e n y M orell, " T ran sition fr o m M ilitary Rule", pp. 18-19.

71 R ig g s, Thailand, p. 34 8 .
72 M orell y C h ai-an an , Political Conflict in Thailand, p. 48.
73 W elch y S m ith , M ilitary Role a n d Rule, p. 104.
74 R ig g s, Thailand, p. 3 9 5 . E n la o b ra Thailand: Society a n d Politics, G irlin g a c e p ta la
o p in i n d e q u e T a ila n d ia c o n tin a s ie n d o u n s is te m a p o ltic o b u ro cr tico .

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

409

La influencia del colonialism o: el ejem plo de Ghana

l'n otros regm enes con lites burocrticas colegiadas, un factor antece
dente com n ha sido una prolongada era colonial durante la cual el p o
der colonial ha sido capaz de implantar sus instituciones polticas y ad
ministrativas en el territorio dom inado, de una manera tan firme que se
convierten en el decisivo punto de referencia al desarrollo que sigue a la
independencia nacional, aunque con el paso del tiem po se hayan hecho
m odificaciones significativas en el m arco original de referencia institucional. En la m ayora de los casos, la continuidad ha dem ostrado ser
muy grande tanto en lo adm inistrativo com o en la esfera poltica. Las
lites burocrticas formadas durante el periodo colonial han tom ado en
lorma gradual el poder poltico en lo que fueron regm enes polticos
com petitivos y pluralistas, inm ediatam ente despus de la independent ia. Algunas ex colonias inglesas corresponden a esta descripcin, tal
com o Myanmar, Pakistn y Ghana, pero tam bin esta descripcin se
puede aplicar a ex colonias francesas com o Chad, Mali, Nger y la Rep
blica del Congo. N osotros usarem os a Ghana com o ejemplo.
La historia poltica de Ghana en el periodo posindependiente ha esta
do constituida por una sucesin de diferentes tipos de regm enes polti
cos, y en todos ellos las burocracias civiles y militares han desem peado
un papel esencial.75 Ghana fue el primer pas africano occidental en ga
nar la independencia y com enz con un sistem a poltico parlam entario
siguiendo el m odelo britnico. Kwame Nkrumah, quien haba dirigido
la lucha por la autonom a nacional, se convirti en .el primer m inistro
bajo un sistem a de gobierno de gabinete, con partidos de la oposicin
bien representados en el parlamento. Pero en cinco aos apareci "un
culto a la personalidad que otorg el ttulo de osagyefo (presidente) a
Nkrumah bajo una Constitucin republicana, y se estableci un sistem a
de partido nico. Todos los aspectos de la vida social se politizaron con
75
Las p r in c ip a le s fu e n te s so b re G h an a in clu y en , d e V icto r D. F erk iss, T h e R ole o f the
P ub lic S er v ic e s in N ig eria a n d G h a n a , en la ob ra d e H ead y y S to k es, Papers in C om para
tive Public A dm in istration , pp. 173-206; d e K ofi A n k om ah , " R eflection s o n A d m in istra tiv e
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1972; d e R ob ert M. P rice, Society an d Bureaucracy in Contem porary Ghana, B erk eley, C ali
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M a n ch ester U n iv ersity P ress, 1976; d e L eonard K o o p erm a n y S te p h e n R o sen b u rg , "The
British A d m in istrative L egacy in K enya an d G hana, International Review o f Adm inistrative
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y E. G y im ah -B oad i, "G hanas R etu m to Civilian R u le, Africa Today, vol. 28, n m . 1, pp. 3-15,
1981; d e J o n K rau s, " R aw lin gs S e c o n d C orning, Africa Report. vol. 27, n m . 2, pp. 5 9-66,

410

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

objeto de apoyar al Partido Convencin Popular, que tena com o princi

pal objetivo trabajo y felicidad para toda la gente. Apter vio este es
fuerzo com o un rasgo nico de la manera en que las cosas se com b in a
ron en Ghana, consistiendo esta com binacin en una forma nacional de
tradicionalism o con el nombre de socialism o. Esta nacin rem plaz a
la com unidad tnica y el presidente-m onarca rem plaz al jefe. [...] La
ideologa se convirti en una religin poltica cada vez m s intolerante
de otras religiones, m onopolista, expresada a travs de los m ilitantes ele
gidos del partido."76
Nkrumah perdi gradualm ente su carism a y el partido se disolvi. Al
rededor de 1965 segn Apter, el partido consista en una vasta red
de com its que no se reunan, de organizaciones que no funcionaban y de
m anipulaciones personales que hicieron surgir m utuas sospechas, d es
confianza y recrim inacin.77 A pesar de que Nkrumah fue nom brado
presidente del partido de por vida; de que se convoc a un referndum
nacional que hizo de Ghana oficialm ente un Estado de un solo partido,
y de que de varias maneras Nkrumah intent aum entar su autoridad, la
oposicin poltica creci y la situacin econm ica em peor. El resulta
do fue un incruento golpe de Estado hbilm ente planeado y bien ejecu
tado por los lderes del ejrcito y la polica en 1966, cuando Nkrumah
estaba fuera del pas. Un Consejo Nacional de Liberacin ( c n l ) de ocho
m iem bros fue establecido, encabezado al principio por el m ayor general
Ankrah y luego por el brigadier Afrifa.
El rgim en militar desacredit a Nkrumah, purg a sus seguidores,
lanz un programa de austeridad econm ica, prom ovi la elaboracin
de otra constitucin y prom eti un pronto regreso a un gobierno civil.
La prom esa fue cum plida en las elecciones de 1969, que resultaron en la
designacin de Kofi A. Busia, un civil, com o primer ministro, primero bajo
m a rzo -a b ril d e 1983; d e D on ald I. R ay, Ghana: Politics, E conom ics an d Society, B ou ld er,
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O p en in g , Journal o f Dem ocracy, vol. 5, n m . 2, pp. 7 5 -8 7 , abril d e 1994.
76 A pter, Ghana in Transition, p. 358.
77 Ibid., p. 377.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

411

una com isin presidencial del c n l de tres m iem bros y m s tarde bajo
otro civil com o jefe de Estado. Sin em bargo, el gobierno de B usia dur
slo dos aos y m edio, ya que fue derrocado por otra tom a del poder por
los m ilitares a principios de 1972. El lder de este golpe fue el coronel
(despus general) I. K. Acheampong, quien sirvi com o jefe de Estado y
rom o jefe del Consejo Superior Militar. Este rgim en militar disolvi la
Asamblea Nacional, proscribi form alm ente todos los partidos polticos
v suspendi la Constitucin. A su vez, Acheam pong fue forzado a renun
ciar a m ediados de 1978. Su sustituto fue el teniente general Fred W.
Akuffo, quien jur en representacin del gobernante Consejo Suprem o
Militar que el poder sera entregado a un gobierno popularm ente elegi
do el 1 de julio de 1979.
Esta eleccin ocurri efectivam ente, pero slo signific una temporal
interrupcin del gobierno m ilitar en Ghana. M enos de un m es antes de
las programadas elecciones, un motn dirigido por jvenes oficiales de la
uerza area y del ejrcito sacaron al rgim en de Akkufo e instalaron al
teniente de vuelo Jerry Rawlings, por entonces de 30 aos, com o jefe del
iiuevo Consejo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias ( c f a r ). S u s prin
cipales blancos fueron los oficiales con ms tiem po de servicio, ocho de
los cuales fueron ejecutados (incluidos tres ex jefes de Estado). Pos
teriormente, el c f a r perm iti la realizacin de las eleccion es y entreg
el poder a finales de 1979 a un gobierno civil elegido, encabezado por el
presidente Hilla Limann y por el Partido Nacional Popular ( p n p ). Como
Ujorn H ettne observa, este rgimen m ilitar "debe ser nico en la h isto
ria de la poltica de los militares. ste tom el poder de un rgim en m i
litar y lo entreg a un civil, despus de haber ejecutado a buen nm ero
de altos oficiales y haber m andado m uchos ms a la crcel.78
Sin em bargo, la vida del gobierno civil fue corta. Al entregar el poder
en la Asamblea Nacional en 1979 informa Jon Kraus , Rawlings
haba prevenido a los polticos reunidos all que si usaban sus p osicio
nes para perseguir sus propios intereses, encontraran resistencia y se
ran rem ovidos del poder."79 En efecto, a finales de 1981, poco ms de
dos aos despus, Rawlings derroc al gobierno de Limann/PNP, lo que
Kraus correctam ente denom ina su segunda llegada, produciendo de
esta manera el retorno al gobierno de una oligarqua militar que con ti
na en el poder. Este ltim o gobierno ha sido el de m ayor duracin en
Ghana desde la independencia de este pas.
El principal instrum ento de control durante la mayor parte de este
periodo ha sido el Consejo Provisional de la Defensa Nacional ( c p d n ),
78 H ettn e, " S old iers an d P o litic s, p. 184.

v>K raus, R a w lin g s S e c o n d C orning, p. 59.

412

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

encabezado por Rawlings, que tiene la autoridad de "ejercer todos los

poderes del gobierno. Funcionarios civiles y m ilitares han sido m iem
bros del c p d n y han servido com o m inistros del gabinete bajo el consejo;
sin em bargo, los m ilitares han ocupado los puestos claves del poder. Las
instituciones de los gobiernos locales fueron rem plazadas desde el prin
cipio por consejos de apoyo al rgim en, diseados en 1984 com o Com i
ts de Defensa de la Revolucin ( c d r ) .
D espus de que por aos se haba prom etido m s dem ocracia participativa, las elecciones para asam bleas de distrito fueron realizadas a
finales de 1988 y a principios de 1989, y a com ienzos de 1963 una nueva
Constitucin de la Cuarta Repblica reestructur el gobierno central.
Dispona la eleccin directa del presidente, un vicepresidente nom brado
por el presidente, un consejo de seguridad m ilitar y civil encabezado por
el presidente y una cmara legislativa elegida en forma directa. El c p d n
fue disuelto form alm ente. Bajo la nueva Constitucin, despus de una
reida eleccin en la que recibi 58.3% de los votos, Rawlings fue elegi
do presidente por un periodo de cuatro aos que em pez en 1993 y con
solid as su poder por un futuro indefinido.
En Ghana, desde la independencia, en todos estos regm enes civiles y
m ilitares la burocracia civil instalada cuando term in el colonialism o
britnico ha m antenido una posicin de indispensabilidad, pero no de
dom inacin. El m odelo del servicio civil britnico caracteriza form al
m ente an a la adm inistracin pblica en Ghana, lo que Price refiere
com o un ejemplo excepcional de em ulacin institucional".80 M uchos de
los burcratas con m s tiem po de servicio com enzaron sus carreras en
el servicio civil britnico y fueron entrenados por los ingleses. Incluso
despus de la independencia, m uchos ingleses expatriados continuaban
ocupando los ms altos niveles del servicio civil, que no fue totalm ente
africanizado" sino hasta m ediados de los sesenta.
El servicio civil ha sido capaz de retener m ucho de su estatus here
dado y su prestigio, a pesar del esfuerzo de limitarlo, especialm ente cuan
do polticos civiles han controlado el gobierno. Una ruptura entre las lites
polticas y burocrticas em pez en Ghana antes de que la independen
cia hubiera sido ganada, y continu en el periodo de la dom inacin del
partido nico, cuando precisam ente un observador escribi que la gen
te que ocupa los puestos burocrticos no es representativa de aquellos
que controlan y apoyan al partido que dom ina el gobierno".81 Los bur
cratas provenan de los grupos con el m s alto estatus social, estaban
ms occidentalizados y eran ms reform istas que los lderes del Partido
de la Convencin Popular ( p c p ) . Precisam ente por esto, los lderes del
80 P rice, Society an d Bureaucracy in Contem porary Ghana, p. 150.
81 F erk iss, T h e R o le o f th e P u b lic S erv ices in N ig eria an d G h a n a , p. 178.

R E G M E N E S POLTICO S BUR O C RTICO -DO M INAN I I S

vieron al ms alto servicio civil, junto con la com unidad universitai a, com o una posible fuente de disidencia y desacuerdo y tom aron m e
didas precautorias. Una com isin del servicio pblico de acuerdo con el
modelo britnico fue remplazada por una com isin del servicio civil con
l'i andes poderes de asesora. La Constitucin de 1960 dio total control de
la adm inistracin pblica al presidente, incluidos los poderes de nom
bramiento, prom ocin, transferencia, finalizacin del nom bram iento,
despido y control disciplinario. El programa del p c p im puls una com
pleta reorganizacin del servicio civil para liberarlo de los lm ites y
m entalidad co lon iales, y as relacionar sus m tod os con las n ecesid a
des y condiciones de Ghana, aunque hubo ms retrica que logros rea
les. Las m edidas que efectivam ente se tom aron no fueron drsticas. Una
nueva escuela para funcionarios civiles fue fundada, parcialm ente para
promover nuevas actitudes, pero tam bin com o un reconocim iento de
las crecientes necesidades de personal con capacidad administrativa. La
pertenencia a una organizacin sindical patrocinada por el gobierno fue
obligatoria para todos, salvo para los ms altos funcionarios, pero les
fueron negados los derechos de huelga y el gobierno no estaba obligado
por ningn acuerdo con sus sindicatos.
El hecho bsico parece haber sido que el partido y el servicio civil se
necesitaban uno al otro, y Nkrumah necesitaba a los dos. Lo que m antu
vo al gobierno funcionando com o Apter seala fue la tranquila
alianza entre dos fuerzas hostiles, la burocracia del partido y el ser-vicio
civil. Si ellos tenan m utuo desprecio, am bos reconocan que eran esen
ciales para el gobierno de los asuntos cotidianos.82 Durante el tiem po
que Nkrumah tuvo un control firme del Estado y del aparato del parti
do, los funcionarios de carrera se mantuvieron polticam ente pasivos y
obedientes a sus jefes polticos, pero retuvieron poderes esenciales en el
gobierno.
Durante su breve periodo en el poder, el gobierno de Busia despidi ;i
varios cientos de funcionarios por lo que pareci ser producto de con si
deraciones polticas y tnicas ms que por faltas en la conducta adm i
nistrativa. Los regm enes m ilitares que precedieron al actual, aunque
espordicam ente desplegaron sus poderes para hum illar o disciplinar a
los funcionarios que no gustaban a los funcionarios militares, no em
prendieron nada que afectara las prerrogativas del servicio civil, las cua
les parecieron estar firmemente establecidas. En efecto, Price afirm,
com o una de sus convicciones, que es "dudoso si el liderazgo poltico
contem porneo en Ghana [...] tena suficiente apoyo poltico para com
prom eterse en una drstica restructuracin del esquem a de servicio
iCP

82 Apter, Ghana in Transition, p. 360.

414

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

que haba en la burocracia pblica, incluso si stas fueron sus incli

n aciones.83
Bajo el gobierno de Rawlings, la burocracia civil parece haberse esta
do enfrentando a una situacin m s precaria, sin dejar de ser influyente.
Cuando el c f a r tom el poder en 1979, despidi a m uchos de los funcio
narios civiles de alto rango y sim ultneam ente purg a los oficiales m ili
tares con ms tiem po de servicio. Cuando Rawlings tom de nuevo el
poder en 1981, sin embargo, la base de su poder era inestable y, desde
entonces, ha em prendido la construccin de una base de apoyo por m e
dio de una am plia coalicin que ha incluido a civiles tanto en m iniste
rios del gabinete com o a ocupantes de otras importantes posiciones. Este
gobernante ha reclutado a profesionales en adm inistracin y a tecn
cratas tanto para los m inisterios com o para las corporaciones estatales.
Se concedieron salarios m s altos a los trabajadores de los m s bajos
niveles, lo que dio lugar a una com prensin de la diferencia entre los sa
larios ms bajos y los ms altos, lo que a su vez requiri ajustes en los
niveles ms altos.84 Ahora bien, en opinin de Donald Ray, la escasez de
personal calificado ha significado que "en la supervisin poltica del ser
vicio civil haya existido poca efectividad y que el servicio civil, en sus
m s altos niveles, haya estado en gran medida opuesto al rgim en, y en
los m edianos niveles haya habido desm oralizacin porque sus salarios
no se han podido enfrentar a los rigores de la inflacin.85
Ghana, al igual que otros nuevos Estados en frica, est an funcio
nando bsicam ente con las instituciones adm inistrativas coloniales que
hered.86 El servicio civil, com o la ms im portante de esas instituciones,
ha retenido el aura del servicio colonial, pero hay dudas de que se haya
conform ado a las expectativas razonables puestas en su desenvolvi
m iento en la nueva situacin nacional. En su estudio de la burocracia
de Ghana, Price concluye que el desenvolvim iento adm inistrativo sufre
[...] debido a la mala integracin institucional, la existencia de organi
zaciones estructuralm ente diferenciadas en un am biente sociocultural
hostil.87 Price argum enta que la institucionalizacin del estatus se ha
establecido m ucho m s plenam ente que la institucionalizacin del rol,
con el resultado de que la conducta organizacionalm ente dependiente
del 'rol' por parte de los funcionarios ghaneses es im probable por las
presiones sociales ejercidas sobre ellos. La conducta que lleva al logro
83 P rice, Society an d Bureaucracy, p. 216.
84 K raus, "G hana's S h ift from R ad ical P o p u lism , pp. 2 0 6 -2 0 7 , 227.
85 R ay, Ghana: Politics, E conom ics an d Society, p. 155.
86 V a se, d e F red G. B u rk e, "Public A d m in istra tio n in Africa: T h e L egacy o f In h erited
C o lo n ia l In stitu tion s" , Journal o f C om parative Adm inistration, v o l. 1, n m . 3, pp. 3 4 5 -3 7 8 ,
1969.
87 P rice, Society an d Bureaucracy, p. 206.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

415

Ir las m etas de la organizacin no es apropiada para atraer la aprobai ion social en el am biente de la sociedad tradicional africana.
El problema recurrente de la corrupcin, por ejemplo, puede ser explii .ido por las expectativas sociales basadas en el "estatus exaltado heredal<por los burcratas con ms tiem po de servicio de la Ghana contem poi.mea de los ingleses, que im plica tam bin "expectativas muy grandes".
Un alto puesto del servicio civil
trae consigo un gran aumento de influencia, obligacin y responsabilidad
dentro de su familia extendida. Las obligaciones y responsabilidades llevan
un peso material pesado. Se esperar no slo que el funcionario civil africano
provea asistencia financiera a su familia [...] sino tambin probablemente que
mantenga en los aspectos materiales un "estilo de vida europeo.
Estos sm bolos de estatus y obligaciones financieras fam iliares socialmente adoptados "implicarn grandes gastos y tendern a distanciarse
le lo que es financieram ente disponible al funcionario civil a travs de
u salario,88 produciendo una difundida corrupcin adm inistrativa con
f ian alcance. ste ha sido uno de los factores que han m otivado las in
tervenciones militares, las cuales a su vez no han propiciado la elim ina
cin o la reduccin significativa del problem a.89
A pesar de ser, segn Apter, el nico pas africano con una genuina
experiencia parlamentaria90 y de presentar dos de los raros ejem plos en
i|iie los m ilitares voluntariam ente han entregado el poder a gobiernos
civiles y no obstante la liberalizacin poltica m ostrada por la eleccin
de Rawlings com o presidente en 1993, Ghana parece estar ahora firme
mente establecida en un m odelo de gobierno elitista burocrtico. La m ez
cla de poder entre los civiles y militares es real, pero difusa; sin em bar
co, com o H ettne seala, una vez que los militares intervienen en poltica,
esto tiende a convertirse en una experiencia politizante que hace pro
bable la repeticin; en consecuencia, cuando los gobernantes m ilitares
entregan el poder a los civiles, esto es pocas veces de m anera incondi
cional.91
S

ist e m a s p e n d u l a r e s

Como se explic en el captulo vn, la caracterstica m s significativa del

contexto poltico de algunos pases en vas de desarrollo podra ser que
88 Ibid., pp. 150-151.
89 K raus, "G hanas S h ift from R ad ical P o p u lis m , p. 2 27.
90 Apter, Ghana in Transition, p. xxi.
91 H ettn e, "S old iers an d P olitics", p. 190.

41 6

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

un m odelo pendular se ha establecido con vacilacin, en el que el siste

ma poltico peridicam ente se m ueve de un rgim en elitista burocrtico
a uno polirquico com petitivo, y viceversa. Cualquiera que sea la si
tuacin actual, es probable que el pndulo se mueva de nuevo hacia la
otra direccin en el futuro prximo. Debido a la posicin real o poten
cial de poder poltico de la burocracia, es necesario considerar a stos
com o regm enes en que la burocracia es prom inente.
Cualquier especificacin con respecto a lo que puede calificarse com o
sistem a pendular ser forzosam ente algo arbitraria. Por supuesto, si los
dem s factores que hem os analizado no se modifican, cuanto m s tiem
po haya sido independiente un pas m s oportunidades habr tenido
para experim entar las transiciones en los regm enes polticos. Aqu esta
m os interesados principalm ente en lo sucedido durante las dcadas re
cientes y en lo que podra suceder en la prxima dcada. Por lo tanto,
para nuestros fines, el requerim iento esencial ser que por lo m enos ha
yan ocurrido tres m ovim ientos pendulares durante el periodo iniciado
despus de la segunda Guerra Mundial (o desde la independencia, si
sta se obtuvo despus) y que la probabilidad de otro m ovim iento pen
dular dentro de la prxima dcada siga siendo alta.
Puesto que la independencia lleg ms tem prano a los pases de Lati
noam rica que a los de otras regiones, algunos de estos pases han acu
m ulado una historia im presionante de cam bios polticos, con Bolivia
com o la que ms destaca a este respecto. La C onstitucin actual de Bo
livia, adoptada en 1967 y suspendida interm itentem ente desde ese ao,
era la decim osexta despus de la independencia en 1825. Desde esa fe
cha ha tenido 200 jefes del ejecutivo, 13 de ellos durante el breve perio
do que va de 1969 a 1982. Es fcil calificar a Bolivia com o un sistem a
pendular, sin importar cul sea la escala temporal que usem os y si es
breve o larga. Igual ocurre con otros pases latinoam ericanos. Algunos
ejem plos adicionales im portantes, basados en los criterios m s restrin
gidos m encionados en pginas anteriores, son Argentina, Brasil y Per.
Con el propsito de ilustrar el sistem a poltico pendular y seleccio
nando de diferentes regiones, nosotros usam os a Brasil com o ejemplo
por Amrica Latina, Nigeria por frica al sur del Shara y Turqua por
el M edio Oriente.
Brasil
Com enzando en 1964, Brasil fue gobernado por una lite m ilitar en co
laboracin con burcratas civiles, con una gradual apertura de la com
petencia poltica durante los aos setenta, que facilit la restauracin
del liderazgo poltico de los civiles (m ediante eleccion es indirectas en

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

417

1985 y elecciones directas en 1989) y que ha continuado hasta los n o

venta.92 La historia poltica de Brasil despus de su independencia de
Portugal en 1822 ha incluido un largo periodo de gobierno m onrquico
durante la mayor parte del siglo xix. Luego le sigui una repblica federal
constitucional en la cual presidentes elegidos se alternaron con presiden
tes que fueron instalados en el poder com o resultado de intervenciones
militares. En 1930, despus de un golpe de Estado, Getulio Vargas inici
una presidencia autoritaria de 13 aos. De nuevo, en 1945 com enz un
periodo de casi dos dcadas durante las cuales presidentes elegidos tu
vieron el poder, el ltim o de los cuales fue Joo Goulart, quien haba
.ido nom brado vicepresidente y tom el poder com o presidente en 1961
cuando el presidente Quadros renunci. El gobierno de Goulart estuvo
lujo un creciente ataque debido a una generalizada corrupcin guber
namental, a sus sim patas pro com unistas y a polticas econm icas inflai ionarias. Fue derrocado en 1964 por un casi incruento golpe de Estado.
Aunque los m ilitares en Brasil haban sido reconocidos desde haca
mucho com o una fuerza m oderadora en la sociedad brasilea y haban
intervenido frecuentem ente en poltica, la retencin militar del poder
poltico por un largo e indeterm inado periodo no corresponda al tradii ional papel de los m ilitares de "moderador" de las distintas facciones
polticas que com piten entre s. Apoyndose en el lenguaje que se eni nentra en diferentes constituciones brasileas y en las que se designa a
los militares com o una institucin nacional perm anente, especficam en
te encargada de m antener la ley y el orden en el pas y de garantizar el
normal funcionam iento de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, fue
generalm ente aceptado, segn Einaudi y Stepan, que los m ilitares te1,2 O bras r e c ie n te s so b r e las p o ltic a s y la a d m in istr a c i n en B rasil in clu y en , d e L uigi R.
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418

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

nan la aprobacin para derrocar al presidente elegido, pero no para

asum ir el poder poltico.93 Drury coincide en que los m ilitares com o
institucin se haban considerado a s m ism os com o "la autoridad final
en los conflictos polticos, encargados especialm ente de prevenir la im
posicin de soluciones radicales a los problem as polticos.94
Una intervencin poltica de tan limitada naturaleza, en la que el con
trol fue regresado a los civiles despus de la im posicin militar de un
com prom iso efectivo, no fue ya considerada suficiente por el rgimen
posterior a 1964, el cual actu con la creencia de que "la crisis afrontada
por el sistem a poltico podra ser resuelta solam ente a lo largo de un ex
tenso periodo de gobierno militar durante el cual el sistem a sera recons
truido.95 Este periodo fue de ms de 20 aos, y en el que cinco genera
les se sucedieron uno al otro com o presidentes, el ltim o de los cuales
fue el presidente Figueiredo, quien com enz su periodo de seis aos en
1979. A travs del tiem po, se fueron haciendo con cesion es m enores y
temporales dirigidas a la restauracin de un gobierno constitucional nor
mal, pero la presidencia qued sujeta a la eleccin indirecta de un co
legio electoral que estuvo bajo el firme control de una lite poltica.
Adems, solam ente dos partidos polticos fueron autorizados uno pro
gobierno y el otro de la oposicin . El presidente Figueiredo se identifi
c con una fraccin del liderazgo m ilitar del ms alto rango que favoreogy, W a sh in g to n , D. C., U n iversity P ress o f A m erica, 1981; d e S co tt M ain w arin g, The Transition to D em ocracy in Brazil, N o tre D am e, In d ia n a , H elen K ello g In s titu te for In te r n a tio n
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93 E iu n a d i y S te p a n , Latin American In stitu tion al Developm ent, p. 73.
94 D rury, Civil-M ilitary R ela tio n s an d M ilitary R u le , p. 191.
95 Ib id .'

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

419

i.i una mayor "apertura o "descom presin en el sistem a p oltico bra.ileo, que desem boc en las elecciones de 1982 en las que los grupos
tle oposicin obtuvieron 62% de los votos y ganaron el control de 10 esImos y la m ayora de la Asamblea Nacional de Representantes, m ien
tras que el partido gobernante gan en 13 estados y m antuvo el control
ili l Senado v del colegio electoral (encargado de elegir a un nuevo pre
sidente en 1985).
I 1 ritmo de los cam bios polticos tom tal intensidad que en 1985 el
lu ilid o pro gubernam ental nom in a un civil para presidente en lugar
de un general, quien a su vez fue derrotado por Tancredo Neves, del
I*.11 i ido Brasileo M ovim iento Dem ocrtico (pbmd). Por desgracia, una
enlermedad im pidi a Neves asum ir la presidencia y su com paero en
lii irmula presidencial, Jos Sarney, se convirti en el presidente provi
sional y despus en presidente formal cuando Neves muri. Durante el
pe iodo de gobierno de Sarney, se adopt una nueva Constitucin, en la
i nal se estableci la eleccin directa del presidente por un periodo no
irnovable de cinco aos. Sin em bargo, Sarney se d esem pe com o un
piesidente ineficaz e impopular. Como resultado, el ganador de las eleci Iones de 1989 fue un poltico de nuevo cuo, Fernando Collor de M e
llo, c]Liien bas su cam paa en una plataform a contra Sarney, concenli.nulose en el castigo de la corrupcin en los altos puestos. Collor
Inaugur su presidencia en marzo de 1990, pero en vez de dirigir un
m ovimiento de reforma, pronto se le acus de corrupcin, im plicndolo
Mf l , a su esposa y a sus partidarios cercanos. Despus de investigacio
nes y controversias prolongadas, a finales de 1992 Collor haba sido soinrtido a ju ic io en el Congreso y renunci, siendo rem plazado por el vit 'presidente Itamar Franco. El triunfador en la eleccin ms reciente, en
ix i ubre de 1994, fue Fernando H enrique Cardoso, centrista que haba
i .ido ocupando el cargo de m inistro de H acienda. Cardoso inici su
p< i iodo a principios de 1995 y por ahora encabeza un gobierno de coalii I o n de centro-izquierda. Por consiguiente, la frgil transicin brasilea
ii la dem ocracia ha sido establecida, pero su perm anencia en el poder
i|ii< da por ser probada, con el pndulo puesto en posicin de regresar y
l< moverse de nuevo al elitism o burocrtico si falla el liderazgo civil.
( Cm o ha sido afectada la naturaleza del sistem a adm inistrativo bra
sil* no, primero por las dos dcadas de regm enes m ilitares, y ms rei lentem ente por el m ovim iento hacia la dem ocratizacin?, y cul ser
mi papel en el desarrollo poltico brasileo en el futuro?
Una de las ms sorprendentes caractersticas del periodo del gobierno
militar que com enz en 1964 fue su fuerte orientacin corporativa y tecIX n i tica. Ms que en cualquiera otra regin, Latinoam rica ha dado
ejemplos de regm enes con tendencias corporativistas y tecnocrticas.

420

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

Como Tapia-Videla ha sealado, esto requiere que el hincapi deba ser

hecho en "el papel crtico del experto, en el liderazgo despersonalizado y
en el desarrollo de un nuevo ethos burocrtico: un ethos que recalque la
ideologa corporativa y que se dirija al logro de una equilibrada interde
pendencia entre polticas com petitivas y reas problem ticas.96 Una
parcial desm ovilizacin poltica y una creciente confianza en una buro
cracia restaurada fueron los objetivos de primera im portancia. El obje
tivo fue "formar unas estructuras gubernam entales fuertes y relativa
m ente autnom as, capaces de im poner en la sociedad un sistem a de
representacin de intereses basado en un pluralism o im puesto y lim ita
do", as com o "eliminar la articulacin espontnea de intereses y esta
blecer un nm ero lim itado de grupos autoritariam ente reconocidos que
interactan con el gobierno en formas definidas y reguladas.97
Motivada por tales valores, la lite m ilitar brasilea, en cooperacin
con civiles tecncratas, trat de alcanzar estabilidad poltica y desarro
llo econm ico. La perspectiva que se tom fue adoptar estrategias cor
porativas para controlar el proceso poltico y confiar en tcnicos para
progresar en el frente econm ico. El corporativism o se concentr en la
supresin de las protestas de las clases populares estableciendo un siste
ma de organizaciones laborales, o sindicatos, manipulado por el gobierno
con el propsito de canalizar la representacin del inters de grupo del
sector laboral. El deseo de la lite de que hubiera un proceso de tom a de
decisiones ms racional provoc un aum ento en el nmero y en la auto
ridad de los adm inistradores entrenados tcnicam ente en los puestos
im portantes en la tom a de decisiones, donde se esper que ellos actua
ran siguiendo criterios tcnicos.98 Los tecncratas civiles fueron capaces
de entrar en la lite dirigente e incluso constituyeron "una especie de
aristocracia dentro del servicio pblico,99 pero la condicin del ingreso
fue la com pleta lealtad a la ideologa del rgim en".100 Las m etas polti
cas y econm icas fueron alcanzadas en parte, pero al precio de haber
restringido severam ente la incom petencia poltica y sin haber com parti
do con am plitud el beneficio econm ico entre los sectores p opulares,101
contribuyendo de esta manera al debilitam iento final del rgim en.
96 J o rg e I. T ap ia-V id ela, " U n d erstan d ing O rg a n iza tio n s an d E n v iro n m en ts: A C om p ara
tive P ersp ectiv e, P u blic A d m in istr a tio n R eview , vol. 36, n m . 6, pp. 6 3 1 -6 3 6 , e n las pp.
6 3 3 -6 3 4 , 1976.
97 J a m es M. M alloy, co m p ., A u th o rita ria n ism a n d C o rp o ra tism in L atin A m erica, P itts
bu rgh , P en silv a n ia , U n iversity o f P ittsb u rgh P ress, p. 4, 1977.
98 A m es, R h eto ric a n d R ea lity in a M ilitaryR egim e, p. 9.
99 R eis, "Brazil: T h e P o licits o f S ta te A d m in istration " , p. 45.
100 C. N e a le R o n n in g y H en ry H. K eith, S h rin k in g th e P o litica l Arena: M ilitary G overn
m en t in B razil sin c e 196 4 , e n la ob ra d e K eith y H ayes, P ersp ectives on A rm ed P o litics in
Brazil, pp. 2 2 5 -2 5 1 , en la p. 227.
101 M ericle, C orp orate C ontrol o f th e W ork in g C lass, p. 306.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

421

Robert Daland, por m ucho tiem po un estudioso del sistem a adm inis
trativo brasileo, describe a esta clase dirigente com o una alianza de
conveniencia esencialm ente tecnocrtica entre la vieja burocracia civil y
la burocracia militar. Las dos probaron ser com patibles porque comparlieron las m ism as actitudes bsicas hacia el negocio de gobernar".102
Sin em bargo, Daland concluye que, aunque el gobierno m ilitar quiso
construir una mquina adm inistrativa fuerte y eficaz, finalm ente no lo
logr. Daland encontr que hubo muy pocos expertos para reclutar, que
las vas para la carrera burocrtica no utilizaban efectivam ente el tlen
lo disponible, y que los patrones de la cultura burocrtica y de la con
ducta adm inistrativa en Brasil estn profundam ente arraigados en la
historia y la cultura de la sociedad y no ser fcil cambiarlos". Este aulor afirm que la burocracia brasilea se haba convertido cada vez ms
"en el m otor del desarrollo econ m ico, pero un m otor que estaba
arrastrando un ancla muy grande, que podra ser reducida en tam ao
solam ente si se adoptaba una estrategia de m odernizacin adm inistrati
va de gran alcan ce.103
Tal m odernizacin no fue alcanzada bajo el gobierno de los militares,
v por razones com prensibles sta no ha sido una prioridad de gran im
portancia durante la difcil transicin al control poltico civil. Como ha
com entado Reis, "la reedificacin de las burocracias pblicas no ha te
nido una alta prioridad en la agenda poltica.104 El presidente Collor de
Mello dio una seal de su inters en los asuntos adm inistrativos a prin
cipios de su periodo al reducir el nm ero de m inisterios de 25 a 12 y al
anunciar planes de reduccin de los em pleados pblicos en alrededor
ile 20 a 25%. Sin embargo, la atencin de Collor pronto fue desviada
hacia otros asuntos, y hasta ahora las deficiencias en la burocracia civil
continan siendo un grave problem a.105
Mientras tanto, la mayora de observadores est de acuerdo en que las
tuerzas armadas brasileas continan desem peando un papel decisivo.
<>iiz Juan de Ons est en lo cierto cuando dice que no hay indicios
de que los m ilitares tienen el deseo de reim poner un sistem a autoritaii> y que solam ente quieren garantizar el orden pblico y resistir la
102 D alan d , "A ttitudes to w a rd C h an ge by B razilian B u re a u c ra ts, p. 199.
I,M D aland, Exploring Brazilian Bureaucracy, pp. 4 3 1 -4 3 2 .
1(14 "Brazil: T h e P o litics o f S ta te A d m in istra tio n , p. 47.
ios "po r d esg ra cia c o m o dijo S tep an en 1989 , c o m o lo h an p u esto en cla ro los
I >i m ero s tres a o s d el g o b ie r n o civil, el m e c a n ism o esta ta l b ra sile o se en c o n tr a b a en tal
esta d o d e d e s c o m p o s ic i n q u e lo s esfu e r z o s p o r u tiliza rlo , sin h a cer c a m b io s im p o r ta n tes
cu su estru ctu ra , v a lo res y c a p a cid a d d e resp u esta , s lo sirvieron para agravar la c r isis del
desarrollo." S te p a n , D em ocratizing Brazil, p. xi. E sto s c a m b io s n o h an o cu rrid o y la a d m i
n istra ci n p b lic a b ra sile a co n se rv a "su rep u ta ci n d e ser m u y cen tra liza d a , in efic ie n te,
pai a sila y e x c e s iv a m e n te n u m e r o sa . R eis, "Brazil: T h e P o litics o f S ta te A d m in istra tio n ,

p 40.

422

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

violencia revolucionaria,106 pero William C. Sm ith previene que el apa

rato represivo perm anece intacto, que la subyacente postura interven
cionista de las fuerzas armadas est sin cam biar en gran medida, y que
la presencia institucional militar en el Estado no ha sido afectada por el
gobierno civil".107 Maria do Carmo Campello de Souza seala que las
prerrogativas institucionales de los m ilitares que existen desde el fin
del Imperio brasileo fueron aum entadas durante el rgim en autorita
rio y perm anecen sin tocar por el gobierno civil", y pesim istam ente pre
dice que el ms probable resultado es que el esfuerzo de la dem ocrati
zacin brasilea ser debilitado con lentitud por el sofocante peso de la
presencia militar".108 Dada la com binacin de las ventajas que tienen los
m ilitares, la debilidad de la burocracia civil y la inexperiencia del li
derazgo poltico, la situacin del actual rgim en dem ocrtico en Brasil
es, en el mejor de los casos, dudosa.

Nigeria
Nigeria ha tenido una turbulenta historia poltica desde que gan su in
dependencia de Gran Bretaa en 1960.109 Como entidad poltica, N ige
ria fue inventada por los britnicos, y en los aos iniciales la nacionali
dad nigeriana fue m enos una realidad que una posibilidad. Constituida
al principio com o una federacin de tres regiones y con un inicial go
bierno civil m odelado segn el patrn parlam entario britnico, Nigeria
pronto se enfrent a inm anejables tensiones regionales y tribales que
provocaron en 1961, primero, el derrocam iento del gobierno civil y la
im posicin del gobierno militar, y ms tarde una guerra civil que term i
n en la derrota del intento de la regin oriental de alcanzar su indepen
dencia con el nom bre de Repblica de Biafra.
106 Ju an d e O n s, "Brazil on the T igh trop e tow ard D e m o cra cy , p. 136.
107 S m ith , "The Travail o f B ra zilia n D em ocracy" , p. 62.
108 M aria d o C arm o C am p ello d e S o u za , T he B razilian N ew R e p u b lic : U n d er th e Sw ord
o f D a m o c le s , e n la o b ra d e S te p a n , c o m p ., D e m o c r a tiz in g B razil, c a p tu lo 11, e n las
p p. 3 8 1 -3 8 2 .
109 F u e n te s s e le c c io n a d a s so b r e la s p o ltic a s y la a d m in is tr a c i n n ig e r ia n a s in clu y en ,
d e T ay lo r C ol, B u re a u c ra cy in T ransition : In d ep en d en t N igeria", P u b lic A d m in istra tio n
R e view , vol. 38, n m . 4, pp. 321-337, in viern o d e 1960; d e V ictor C. F erkiss, T h e R ole o f the
P ub lic S e r v ic e s in N ig eria an d G h a n a , en la ob ra d e H ead y y S to k es, P apers in C o m p a ra
tive P u b lic A d m in istr a tio n , pp. 173-206; d e J. D on ald K in gsley, " B u reau cracy an d P olitical
D ev elo p m en t, w ith P articu lar R eferen ce to N ig e r ia , en el lib ro d e J o se p h L aP alom b ara,
co m p ., B u reau cracy a n d P olitical D eve lo p m en t , pp. 3 0 1-317, P rin ceton , N u eva Jersey, P rin ce
ton U n iv ersity P ress, 1963; d e D. J. M urray, c o m p ., S tu d ie s in N igerian A d m in istr a tio n , 2".
ed ., L o n d res, H u tc h in so n & Co., 1978; d e Jean H ersk ovits, " D em ocracy in N igeria", Foreign A ffairs, vol. 58, n m . 2, pp. 3 1 4 -3 3 5 , in v iern o d e 1979-1980; d e R on ald C oh n , "TluB lesse d Job in N ig e r ia , en G erald M. B ritan y R on ald C oh n , c o m p s., H ierarch y a n d Soci-

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

423

Durante los setenta, una sucesin de regm enes m ilitares se enfrent

a los problem as de la consolidacin nacional, la revisin constitucional
y el establecim iento de un calendario para el regreso al gobierno civil.
Alrededor de 1979, una im portante transform acin poltica tuvo lugar,
en la cual se dio uno de los raros ejem plos de un planeado y voluntario
retiro m ilitar del poder poltico. Esta transicin fue precedida por la
adopcin de una nueva constitucin que reestructur la federacin nigeriana en un sistem a de 19 estados y sustituy la forma parlamentaria,
heredada de los britnicos, por una modificada forma de gobierno pre
sidencial. El presidente fue escogido por un electorado nacional para un
periodo de cuatro aos, m ediante una com plicada frmula de votacin
diseada para asegurar que el candidato ganador no slo tuviera el m a
yor nm ero de votos, sino adem s un apoyo geogrficam ente difundido
entre los estados. Tambin se sigui el m odelo estadunidense con el es
tablecim iento constitucional de una legislatura nacional de dos cm aras
y un sistem a judicial independiente.
El cam bio del poder lleg al final de una transicin program ada de
cuatro aos que fue seguida de m odo preciso. Cinco candidatos presi
denciales com pitieron en unas elecciones que fueron ganadas por Alhaji
Shehu Shagari, del Partido Nacional de Nigeria ( p n n ) , quien tom el po
der de las m anos del anterior gobernante, el general Olusegun Obasanjo,
cty: A n th ro p o lo g ica l P erspectives on B u reau cracy, pp. 73-88, F iladelfia, In stitu te for the S tu d y
o f H u m a n Issu e s, 1980; d e P aul C ollin s, c o m p ., A d m in istr a tio n fo r D ev e lo p m e n t in N igeria,
N ew B ru n sw ick , N u eva Jersey, T ransaction, 1981; P eter H. K oeh n , Prelu de to C ivilian Rule:
The N ig eria n E le c tio n s o f 1979, Africa T oday, vol. 28, n m . 1, pp. 17-45, p rim er trim estre
de 1981; d e S te p h e n W rigth, N igeria: A M id-T erm A s se s sm e n t, The W orld T oday, vol. 38,
nm . 3, pp. 105-113, m a rzo d e 1982; d e L ap id o A d am olek u n , P u blic A d m in istra tio n : A Nigerian a n d C o m p a ra tive P erspective, N u ev a Y ork, L o n g m a n , 1982; d e P eter H. K o eh n , "The
lv o lu tio n o f P u b lic B u rea u cra cy in N ig e r ia , en T u m m a la , c o m p ., A d m in istr a tiv e S y ste m s
Abroad, pp. 188-228; d e L a n y D ia m o n d , "N igeria in S earch o f D e m o c r a c y , Foreign Affairs,
vol. 62, n m . 4, pp. 9 0 5 -9 2 7 , p rim avera d e 1984, y "N igeria U p d a te, Foreign A ffairs, vol. 64,
nm . 2, pp. 3 2 6 -3 3 6 , in v iern o d e 1985-1986; d e L ap id o A d a m o lek u n , P o litics a n d A d m in istration in N igeria, Ib adn, S p ectru m B ook s, 1986, en c o la b o ra ci n c o n H u tc h in so n d e L o n
dres; d e L a n y D ia m o n d , "N igeria B e tw ee n D icta to r sh ip an d D em ocracy" , C u rren t H isto ry,
vol. 86, n m . 5 2 0 , pp. 2 0 1 -2 2 4 , m a y o d e 1987, y C lass, E th n ic ity a n d D em o cra cy in N igeria:
rite Failure o f th e F irst R e p u b lic, S y ra cu se , N u eva York, S y ra cu se U n iv ersity P ress, 1988;
de O tw in M a ren in , "The N ig eria n S ta te as P ro cess an d M anager: A C o n c e p tu a liz a tio n ,
C o m p a ra tive P o litics, vo l. 20, pp. 2 1 5 -2 3 2 , en ero d e 1988; d e C lau d e S. P h ilip s, " Political
versus A d m in istra tio n D ev elo p m en t: W hat th e N ig eria n E x p er ie n c e C o n trib u tes, A d m in
istra t ion a n d S o c ie ty , vo l. 20, n m . 4, pp. 4 2 3 -4 4 5 , feb rero d e 1989; d e C elestin e O. B a ssey ,
K etrosp ects a n d P ro sp ects o f P olitical S tab ility in N ig eria , A frican S tu d ie s R e view , vol. 32,
nm . 1, pp. 9 7 -1 1 3 , abril de 1989; d e W illiam D. Graf, The N igerian S ta te, P o rtsm o u th , N ew
i l.m ipshire, H ein em a n n , 1989; d e Peter H. K oeh n , P ublic P olicy a n d A d m in istra tio n in Africa:
h sso n s fro m N igeria, B o u ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1990; d e L a p id o A d a m o lek u n y
V ctor A yeni, "Nigeria", en la ob ra d e S u b ra m a n ia m , c o m p ., P u b lic A d m in istr a tio n in the
Ih ird W orld, c a p tu lo 11, y d e P eter H. K oeh n , " D evelop m en t A d m in istra tio n in N igeria:
In elin a tio n s a n d R e s u lts, en el lib ro d e F arazm an d , c o m p ., H a n d b o o k o f C o m p a ra tiv e a n d
D eve lo p m en t P u b lic A d m in istr a tio n , c a p tu lo 18, pp. 2 3 9 -2 5 4 .

424

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

en octubre de 1979. Shagari fue reelegido para un segundo periodo en

1983, de nuevo cum pliendo todos los requerim ientos constitucionales
para un am plio apoyo, lo m ism o que recibiendo la mayora de los votos
(47%) en una lista de seis candidatos. Nigeria, evidentem ente, ha alcan
zado una era de relativa estabilidad poltica despus de la devastadora
guerra civil de finales de los sesenta y de los continuados desrdenes de
los setenta.
El ltim o da de 1983, sin embargo, un incruento golpe militar dirigi
do por un grupo de oficiales de alta graduacin del ejrcito derroc a
Shagari, con el argum ento de que su adm inistracin era inepta (com o lo
m ostraba el descontento pblico, la dism inucin del ingreso por la pro
duccin de petrleo y el declive de la econom a) y corrupta. Actuando
com o jefe de un nuevo Consejo Militar Suprem o, el m ayor general Muham m adu Buhari suspendi partes de la Constitucin, proscribi los
partidos polticos y lanz una cam paa contra la corrupcin y la falta
de disciplina. Sufriendo un deterioro de las condiciones econm icas y la
resistencia a la represin poltica, Buhari fue a su vez sacado del poder
a m ediados de 1985 por el mayor general Ibrahim Babangida, quien en
1987 puso en marcha un calendario de cinco aos para otra restaura
cin del gobierno civil. La agenda solicita una revisin constitucional,
un levantam iento de la prohibicin de los partidos polticos (aunque
hay indicaciones de que solam ente dos partidos seran autorizados),
eleccion es de las legislaturas estatales unicam erales en 1990 y las elec
cion es para presidente federal y para la legislatura en 1992.
Este plan para retornar al gobierno civil nunca se llev a cabo. Dos
intentos por realizar eleccion es prim arias p residenciales en el otoo
de 1992 no se realizaron, supuestam ente debido a las posibilidades de
fraude. Despus de una nueva serie de elecciones primarias, se tuvo fi
nalm ente una eleccin presidencial en junio de 1993, en las que el apa
rente triunfador fue un hombre de negocios millonario, M oshood Abiola.
Luego de las elecciones, Babangida declar nulos los resultados, lo cual
hizo que Abiola se declarara a s m ism o presidente; por ello, B abangi
da lo acus de traicin, a la vez que despidi de sus cargos a los co
m andantes del ejrcito y de la marina. Posteriorm ente, ese m ism o ao,
Babangida abandon el cargo y fue rem plazado por un presidente civil
interino.
Este gobierno interino pronto fue derrocado por el m inistro de De
fensa general Sani Abacha, quien a finales de 1993 asum i el poder co
m o jefe de Estado, a la vez que ocup los otros cargos que haba d esem
peado Babangida. Abacha disolvi todas las asam bleas legislativas,
prohibi los partidos polticos y la actividad poltica y anunci que los
m ilitares gobernaran, aunque posteriorm ente eligi un gabinete que

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

425

\iaba integrado en su mayor parte por civiles. A pesar de disturbios

polticos continuos, Abacha sigue m anteniendo un precario control del
11<der.
Por consiguiente, el fenm eno del pndulo es una caracterstica inteyi al, retrospectiva y prospectivamente visto, de la escena poltica de Nigei la, con cuatro cam bios que tuvieron lugar dentro de los 35 aos desde
l.i independencia, y otro que lleg a la etapa de planificacin, pero que
in inca fue ejecutado. Esta alternancia de regm enes m ilitares y civiles
en opinin de W illiam Graf, debe ser ahora vista com o la norma,
m a s que una aberracin, de la poltica nigeriana. Adems, dicho autor
Indica que "este m ovim iento pendular puede ser el ms adecuado para
nn sistem a poltico (o el m enos inadecuado) para su m antenim iento.110
I arry Diam ond ha sugerido que, dada la experiencia de Nigeria, el ca
mino a la estabilidad poltica y a la salida de los ruinosos ciclos poltii os del pas podra, de hecho, requerir la institucionalidad del papel de
l o s m ilitares, y l m ism o ha elaborado un esbozo de diarqua, en la
t|iie los militares y los civiles com parten el gobierno y que designara a
l o s militares aquellas funciones tanto reguladoras com o adm inistrati
vas vitales para la estabilidad dem ocrtica y altam ente vulnerables al
abuso poltico en la actual etapa del desarrollo poltico y econm ico de
Nigeria". Estos poderes de supervisin incluiran el control y el castigo
lie la corrupcin, el nom bram iento de los puestos judiciales y la recopi
lacin de los datos cen su ales.111 El autor seala que tal esquem a podra
m i establecido por un gobierno civil que asignara un papel institucio
nal perm anente a los militares, o por un gobierno militar que creara y
ampliara gradualm ente los papeles institucionales para los civiles. Esta
puesta en prctica a la inversa podra convertirse en la estrategia del
ii< lual m ovim iento hacia un proceso ms intenso de civilidad del siste
ma poltico.
I .a burocracia civil de Nigeria ha tenido un papel significativo durante
los gobiernos civiles y m ilitares debido en parte a las frecuentes oscila iones del rgim en. Nigeria es otro ejem plo de mayor estabilidad y con
tinuidad en la adm inistracin que en la poltica. Los britnicos legaron
.1 la nueva nacin una burocracia en funcionam iento bien adaptada a
las necesidades coloniales, pero inadecuada para la vida independien!. La reforma y la recom posicin de la burocracia por parte de los nigei ia nos com en z inm ediatam ente despus de la independencia a un rit
mo rpido, el que se ha m antenido hasta el presente. Peter Koehn
i om enta de una manera sucinta que [...] la expansin y la extensin
110 Graf, The Nigerian State, p. 234.
111 V a se, d e D ia m o n d , " N igeria in S earch o f D e m o c r a c y , pp. 9 1 6 -9 2 1 , y "N igeria
I ip d a te, pp. 3 3 3 -3 3 6 .

426

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

constituyen las formas ms im presionantes y consistentes del desarrollo

de la burocracia en N igeria.112
Se hizo una presin inicial en el aceleram iento del proceso de nigerianizacin del servicio pblico que haba sido iniciado antes de la inde
pendencia. A com ienzos de los sesenta, una mayora de los puestos ms
altos era ocupada por nigerianos, pero hubo una considerable variacin
regional. E specialm ente en la regin nortea, m uchos extranjeros eran
em pleados con base en contratos. Un indicador de las dificultades que
se enfrentaron fueron los puestos vacantes de casi un quinto de los
puestos ms altos en el pas com o un todo y el hecho de que en la regin
oriental, donde el proceso de nigerianizacin haba ocurrido ms rpido,
la edad media de los funcionarios administrativos fue de 33 aos, y el ofi
cial prom edio tena com o antecedentes laborales slo tres aos y medio
en algn tipo de experiencia en la adm inistracin pblica. La escasez
de personal fue agravada por la prctica de dar prioridad en el em pleo a
las personas de la regin en las reas de la federacin; esta preferencia
aparentem ente contina hasta el presente en m uchos de los estados.
Las prcticas adm inistrativas britnicas han sido conservados, pero
se han modificado sustancialm ente. El sistem a ministerial, que incluye el
perm anente papel del secretario, an funciona, pero se ha hecho una
distincin entre m inisterios adm inistrativos y tcnicos; en el primer
grupo, los secretarios perm anentes continan siendo jefes adm inistra
dores y consejeros del ministro, pero en los m inisterios tcnicos se com
parten ms las responsabilidades ejecutivas entre el secretario perm a
nente y los directores de servicios tcnicos dentro del m inisterio.
Otras de las tendencias del periodo colonial que perm anecen son las
preferencias de los generalistas sobre las de los especialistas, tanto en la
asignacin de responsabilidades com o en el reconocim iento de estatus, y
perm anece tam bin una aguda distincin entre los grupos de funciona
rios con ms tiem po de servicio y los em pleados con m enos tiem po, lo
cual se refleja en que los primeros reciben salarios y em olum entos ms
altos. Como consecuencia de esto, los em pleados civiles de alto rango han
sido capaces de heredar el papel y el estatus de sus predecesores en el
servicio colonial britnico, com o sucedi en otras ex colonias britnicas.
Sin em bargo, la tendencia general ms im portante ha sido una expan
sin acum ulativa en la cantidad de em pleados tanto en los niveles del
gobierno central com o en el estatal y en un m ayor nm ero de em presas
estatales. Esto a su vez es un reflejo de lo que la mayora de los observa
dores ven com o el arrogante papel del Estado en los asuntos de Nigeria.
La sociedad de Nigeria est caracterizada segn M arenin por un
112 Koehn, The Evolution of Public Bureaucracy in N igeria, p. 188.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

427

todopoderoso estatism o que inextricablem ente superpone el poder eco

nmico y el poder poltico.113 Diamond sostiene que la principal fuente
de la crisis econm ica y la decadencia poltica en la Nigeria de hoy es la
i i ocente som bra que el Estado proyecta en cada sector de la socie
dad.114 Un efecto nocivo e incidental de este alto grado de estatism o es
una burocracia pblica ineficaz y abultada, con un bajo nivel de espritu
empresarial privado.
Otra caracterstica relacionada con el periodo posindependiente ha
sido la am plitud y difusin de la corrupcin, que ahora es reconocida
com o una caracterstica que atraviesa toda la adm inistracin, en un ni
vel tan grande o ms grande que en ningn otro lugar en el m undo.115
Koehn afirma que los salarios y los beneficios com plem entarios de los
Inncionarios palidecen en significacin si se com paran con las oportu
nidades indirectas que los servicios gubernam entales dan para el enri
quecim iento individual...", y el m ism o autor seala que la m ayora de
los funcionarios civiles ha dedicado su gran prestigio social y su poder
poltico principalm ente a favorecer e increm entar los beneficios perso
nales o corporativos.116 Ronald Cohn advierte que ganar el bendito
trabajo es el objetivo com n de los graduados universitarios, quienes,
luego de obtenerlo, celosam ente protegen los beneficios que vienen con
l, y ellos son conducidos al m ism o patrn de corrupcin que est proInudamente arraigado en el sistem a. En esta perspectiva, la burocracia
de Nigeria es un sistem a sociocultural parcialm ente separado, establei ido y articulado con una ms amplia, culturalm ente pluralista, entidad
nacional. En este sentido, la burocracia es un conjunto de nuevas esImcturas sociales diseadas sobre la base de lo que fueron, en el pasado
leeiente, sociedades africanas subyugadas de m anera forzosa y que ha
ban sido autnom as. Los patrones resultantes de una mala adaptai in, incluida la corrupcin, significan que la m ism a infraestructura
ci cada para llevar a cabo el desarrollo es, de hecho, uno de los principa
les obstculos para su logro".117 Koehn tam bin hace la pregunta de si la
burocracia nigeriana participa ms en el subdesarrollo que en el des
ai rollo nacional.
En estas circunstancias, no es una sorpresa que la burocracia civil de
Nigeria haya desem peado un papel im portante en el proceso de elabo
racin de polticas pblicas, situacin reforzada por la tradicin colo
nial y por la prctica poscolonial. Koehn afirma que "los m s altos fun11' M a ren in , "The N ig eria n S ta te a s a P ro cess an d M a n a g er, p. 221.
1,4 D ia m o n d , "N igeria in S ea rch o f D e m o c r a c y , p. 9 15.
115 Graf, The Nigerian State, p. 205.
116 K oeh n , "The E v o lu tio n o f P u b lic B u rea u cra cy in N ig e r ia , pp. 2 1 2 -2 1 3 .
117 C o h n , "The B lesse d Job in N ig eria , pp. 73-77.

428

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

cionarios civiles han sido participantes centrales, y a m enudo dom inan

tes en el proceso de elaboracin de polticas a lo largo de toda la histo
ria de Nigeria.118 Este autor traza los cam bios que ha habido en el gra
do de su participacin durante los diferentes regm enes que van desde
la independencia, encontrando que ste fue sustancial bajo el primer
gobierno civil, que aum ent con el inicio del gobierno militar y que al
canz su cnit durante el rgim en del general Gowon, el cual termin
en 1975. Los posteriores regm enes civiles y militares han tratado, utili
zando diferentes formas, de establecer un firme control sobre la buro
cracia civil, pero generalm ente con m alos resultados. A pesar de estas
variaciones, Adamolekun est probablem ente en lo correcto al llegar a
la conclusin general de que
los cam bios en los tipos de rgim en han tenido un m nim o im pacto. El papel
de los lderes polticos y los adm inistradores en el proceso poltico no cam bi
significativam ente de un tipo de rgim en a otro. El determ inante clave fue la
continua anexin al concepto de una carrera del servicio civil que asegura q u e
el funcionario civil tiene la responsabilidad principal de asesorar en las polti
cas y de ejecutar las polticas resueltas bajo los sucesivos tipos de rgim en .119

Por consiguiente, una situacin poltica con frecuentes cam bios en un

ir y venir de un transitorio gobierno militar a un dbil gobierno civil
puede ofrecer un am biente ptim o para los burcratas civiles de carrera
con el fin de participar en la elaboracin de polticas y beneficiarse per
sonal y corporativam ente de sus oportunidades.
Turqua
La moderna Turqua es el producto de un liderazgo militar modernizador que entreg el poder a m anos civiles, pero que ha perm anecido cer
ca para intervenir cuando sea n ecesario.120 Turqua surgi despus de la
primera Guerra Mundial com o el Estado-nacin rem anente del viejo
1,8 K o eh n , T h e E v o lu tio n o f P u b lic B u re a u c ra cy in N igeria", p. 2 09.
119 A d a m o lek u n , P o litics a n d A d m in istr a tio n in N igeria, p. 178. L os lo g ro s rea les p u ed en
se r a c r e d ita d o s al sis te m a d el se rv icio p b lic o d e N ig eria en g en era l, y el se r v ic io civil ha
m a n te n id o e x ito sa m e n te la c o n tin u id a d d e la m a q u in a ria d el g o b ie r n o , a p esa r d e tod os
lo s c a m b io s en el tip o d e rg im en y el a lto grad o d e in esta b ilid a d p o lt ic a ..., A d am olek u n
y A yen i, N igeria", p. 284.
120 U n a se le c c i n til d e e s tu d io s so b re T u rq u a in clu y e, d e J o se p h B. K in g sb u ry y Tahii
Aktan, The P u blic S ervice in Turkey: O rg an ization , R e c ru itm e n t a n d T rain in g, B ru selas,
In tern a tio n a l In stitu te o f A d m in istrative S c ie n c e s , 1955; d e A. T. J. M a tth ew s, EmergenI
T urkish A d m in istr a to rs , Ankara, T urqua, In stitu te o f A d m in istra tiv e S c ie n c e s , F acu ltad de
C ien cia s P o ltica s, U n iversid ad d e Ankara, 1955; d e L ynton K. C ald w ell, "Turkish A d m in is
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C o m p a ra tive S tu d y o f P u b lic A d m in istr a tio n , B lo o m in g to n , In d ian a, D ep a rtm en t o f Gov-

REGM ENES POLTICOS BUROCKTK O l><)MINAN I I S

429

Imperio otom ano y experim ent una rpida y g e n e i a l i / a d a m o d e r n i z a

i'ln bajo el liderazgo de Mustaf Kemal Ataturk h a s t a s u m u e r t e e n
1938. Ataturk elim in la influencia poltica de la j e r a r q u a m i l i t a r , re
movi a los m ilitares de una participacin directa en p o l t i c a y c r e e l
Curtido Republicano del Pueblo ( p r p ) com o el instrum ento para l l e v a r a
i abo la m odernizacin. La dom inacin poltica del p r p continu des
pus de la muerte de Ataturk bajo la direccin de su sucesor y asociado
Ismet Inonu. Durante los ltim os aos de la dcada de los cuarenta, se
lund el Partido Dem ocrtico y ste creci rpidam ente. En las eleccio
nes de 1950, el partido tuvo xito en su propsito de desplazar del poder
al p r p despus de que ste estuvo en l por 27 aos, iniciando de esta
manera un periodo de com petencia poltica que se m antuvo hasta 1980,
i on una sola interrupcin importante.
Durante la primera dcada de este periodo de 30 aos, el gobernante
Curtido D em ocrtico se em barc en los aos cincuenta y despus, en un
piograma para increm entar la produccin agrcola, el desarrollo econriiim e n t, U n iv ersid a d d e In d ia n a, pp. 117-144, 1957; d e R ich ard L. C h am b ers, T h e Civil
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u m p ., H andbook o f C om parative and D evelopm ent Public A dm inistration, c a p tu lo 48.

430

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

mico, los m edios de com unicacin y transporte, y disear otras reformas

para incorporar al cam pesino tradicional ms activam ente en la vida po
ltica y econm ica. Sin em bargo, los cam bios que acontecieron tam bin
tuvieron profundas consecuencias para las relaciones entre las lites, ya
que la nueva lite poltica adopt programas que afectaron adversa
m ente la posicin de los militares, de la burocracia y de los intelec
tuales. [...] El resultado fue una aguda polarizacin.121 La intervencin
m ilitar en mayo de 1960 fue el desenlace de esta situacin, cuando una
junta llamada Comit de la Unidad Nacional tom el poder, juzg y de
clar culpables a los lderes del Partido Dem ocrtico, llev a la horca al
anterior primer m inistro Menderes y encarcel a otros. Este rgim en
m ilitar anunci su intencin de restaurar el gobierno civil lo ms pronto
posible y en realidad lo hizo en 1961. Durante los aos sesenta y seten
ta, las divisiones polticas continuaron siendo evidentes y la mayora de
los gobiernos consistieron en coaliciones de varios partidos. El p r p fun
cion hasta 1965 com o el partido dom inante en una serie de estas coa
liciones, principalm ente bajo Inonu com o primer m inistro. En las elec
ciones generales de ese ao, el Partido Justicia (que haba rem plazado
al proscrito Partido Dem ocrtico) logr una im portante victoria y fue
capaz de m antener una precaria unidad dentro de sus filas hasta que
otra crisis sucedi en 1971. El resultado de sta fue la form acin de go
biernos sin partido" durante 1971 y 1972 despus de la im posicin de
la ley marcial en algunas provincias. D espus de una eleccin incon
clusa en 1973 y continuando hasta el fin del gobierno civil en 1980, la si
tuacin poltica se mantuvo en jaque, con la com petencia entre los dos
grandes partidos, el m oderado de izquierda p r p , dirigido por Bulenl
Ecevit, y el moderado de derecha Partido Justicia, dirigido por Suleyman
Demirel, ninguno de los cuales pudo formar un gobierno sin la forma
cin de coaliciones que incorporaron uno o m s de los partidos m eno
res, y ninguno de los cuales se pudo m antener en una p osicin dom i
nante por m ucho tiem po.
Posteriormente, a finales de 1980, una junta com andada por el general
Kenan Evren tom el poder, suspendi la C onstitucin de 1961, disolvi
el Parlamento e im puso la ley marcial, restringiendo las actividades y las
declaraciones polticas. Despus de un intervalo de dos aos, en 1982 la
junta som eti una constitucin revisada a un referndum por parte di'
los votantes, quienes la ratificaron por un am plio margen. ste autor i
zaba eleccion es parlamentarias, las que fueron realizadas en noviem bic
de 1983, en las cuales el Partido de la Patria, encabezado por Turgul
Ozal, gan con un margen de dos a uno al Partido D em ocracia Naci*
121 Szyliow icz, "Elites and M odernization in Turkey", pp. 43-47.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

431

nal, que tena el apoyo de los militares. Ozal asum i el poder com o pri
mer m inistro en diciem bre, con un gabinete com puesto principalm ente
por m iem bros del Parlamento y del Partido de la Patria. En el m arco de
la nueva Constitucin, Evren continuaba com o presidente por un perio
do de siete aos y se extendan las restricciones de la libertad poltica,
incluida la prohibicin por 10 aos de la vida poltica de Ecevit y Demiivl, lderes de los que haban sido los dos partidos m s im portantes.
Bajo el sistem a de representacin proporcional diseado para penali
zar a los pequeos partidos, en 1987 el Partido de la Patria increm ent
su mayora de 251 a 400 miem bros en la Asamblea Nacional. Tambin
n 1987, la prohibicin constitucional a los lderes polticos del periodo
anterior a 1980 fue revocado, perm itiendo a Demirel y Ecevit, entre otros,
reasumir sus carreras polticas. A finales de 1989, cuando el periodo del
presidente Evren termin, Ozal fue elegido por el Parlam ento (con el
boicot de los partidos de oposicin) para sustituirlo por un periodo de
niote aos. A su vez, un m iem bro moderado del Partido de la Patria asu
mi el cargo de primer ministro. A la mitad de su periodo, a principios
i Ir 1993, el presidente Ozal muri repentinam ente de un ataque cardia1 1 , lo que dio lugar a la eleccin de Demirel com o presidente por un peilodo de siete aos que llega hasta fines del siglo. Poco despus, Tansu
( iller, del Partido del Verdadero Sendero, fue elegida com o la primera
mujer que ocupa el cargo de primer ministro.
De esta suerte, en 1995 la actual era de gobierno civil, aunque proble
mtica, dura ya una dcada y media y no parece haber un cam bio en
perspectiva. Sin em bargo, los m ilitares turcos p erm anecen situados
011 l a periferia. Como seala James Brown, las fuerzas armadas, habien
do dotado a la nacin con instituciones civiles, ms tarde se aventuraron
mu renuencia en el cam po poltico, pero se han reservado el derecho
d e intervenir, si es necesario, para proteger estas instituciones. Hoy, los
m i l i lares son el ms poderoso grupo en la sociedad, con la m isin de del e u d e r al pas de las am enazas internas y externas.122 George S. Harris
Concuerda. Poco en la escena poltica turca dice puede rivalizar con
In potencial im portancia de la institucin militar. Ahora bien, poco pre
v e n a tantos imponderables. Tratar de imaginar el futuro curso del papel
|tulii ico de los m ilitares turcos es saltar hacia lo d esconocido y ms an
litn ia lo im posible de conocer.123 No importa lo im probable que pueda
|vr, otro m ovim iento en el pndulo poltico debe ser anticipado com o
d i .1 m tivam ente posible, aun a la vista del rcord histrico de Turqua.
1 Hi o w n , T he M ilitary an d P o litics in Turkey", pp. 24 8 -2 4 9 .
1
1 <iio rg e S. H arris, T h e R ole o f the M ilitary in the 1980s: G u a rd ia n s or D ecisio n -M a k tH ' pp. 1 7 7 -2 0 0 , en la o b ra d e H ep er y E vin , co m p s., S tate, D em o cra cy a n d th e M ilitary,
n I i p. 178.

432

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO-DOMINANTES

Entre los pases en desarrollo con un rcord sustancial de com peten

cia poltica, Turqua es un caso no com n en el sentido de la slida base
burocrtica sobre la que se ha podido construir el presente Estado na
cional. La m oderna Turqua hered la tradicin de varios siglos de la
institucin gobernante" otom ana, com puesta por el ejrcito del sultn
y las instituciones administrativas, as com o los beneficios de una serie
de esfuerzos que se hicieron durante el siglo xix por reform ar la buro
cracia civil, incluida la fundacin de una escuela de capacitacin para el
servicio civil en 1859, que ha estado funcionando desde entonces. El r
gim en kemalista, por consiguiente, fue capaz de com enzar despus de
la primera Guerra Mundial con una burocracia que ha sido profesional
a travs de generaciones. El servicio pblico ha seguido siendo atractivo
y prestigioso para los jvenes turcos bien educados, aunque su atrac
tivo es ya desafiado y la identificacin de la tradicin fam iliar con la bu
rocracia es an fuerte. El hijo sigue los pasos del padre.
Aunque la burocracia turca no es un subproducto del colonialism o, los
m odelos occidentales han tenido su im pacto y la influencia francesa ha
sido la ms fuerte. Por ejemplo, Turqua ha seguido el ejem plo francs y
ha dejado el m anejo de la burocracia principalm ente a los distintos m i
nisterios y agencias sujetos a una gua poltica general ms que confiar
en una institucin de personal centralizada. Es difcil m edir con exacti
tud el grado en que las pautas de conducta en la burocracia turca se
desvan de las norm as de desem peo; sin em bargo, los com entarios po
nen de relieve el predom inio de tales tendencias com o una excepcional
deferencia hacia las personas con un estatus jerrquico ms elevado, una
renuencia a aceptar responsabilidades, una centralizacin de la autori
dad, una com plejidad en los procedim ientos, hincapi en la seguridad y
proteccin de la propiedad del puesto de trabajo en el servicio civil, los
valores-prem isas personales que subyacen en la accin adm inistrativa, v
otras caractersticas prism ticas o transicionales.
En Turqua, la burocracia ha estado participando de manera estrecha
en el proceso de elaboracin de polticas y sujeta a un control externo
relativam ente dbil. La m odernizacin poltica puede ser descrita con
exactitud com o el producto del trabajo artesanal de las burocracias civil
y militar. El nuevo Estado-nacin surgi bajo el liderazgo de un oficial
del ejrcito, Mustaf Kemal, pero ste obtuvo el apoyo para sus polticas
entre la burocracia civil y lo utiliz para llevar a cabo sus polticas. Como
Chambers seala, la clase burocrtica y el cuerpo de oficiales militares
proveyeron con las mayores reservas de talento disponible, e individuos
con experiencia burocrtica constituyeron una considerable proporcin
de los lderes parlamentarios y los m inistros del gabinete hasta que fue
ron sustancialm ente desplazados despus de las eleccion es de 1950.

REGM ENES POLTICOS BUROCRTICO DOMINAN I ES

1 \ \

Chambers inform a que por lo m enos hasta ese m om ento hubo una
"considerable com unidad de antecedentes en lo social, educacional v
ocupacional entre los diputados del Parlamento y los m inistros del ga
binete, por un lado, y en altos niveles de la burocracia civil, por el otro,
en una suerte de cercana cooperacin com puesta por "funcionarios prolesionales que, actuando com o polticos, aprobaron leyes que ellos y sus
colegas adm inistraron com o burcratas.124
Como ya se ha advertido, durante los aos cincuenta la fuerza de los
burcratas civiles y m ilitares dentro de la lite nacional dism inuy o s
tensiblem ente. La intervencin m ilitar de 1960 reafirm la aspiracin de
las fuerzas armadas acerca del principal papel poltico en caso de que se
presentara la necesidad de m antener la estabilidad, aspiracin que fue
icconfirm ada con gran insistencia en 1980 y que contina hasta hoy. La
burocracia civil, por otro lado, nunca ha recuperado su im portancia cla
ve anterior, aunque los funcionarios civiles de ms alto rango son an
miembros de la lite gobernante. El proceso de m odernizacin poltica
en Turqua ha incorporado nuevos elem entos a la actual com posicin
mixta de la lite, sin elim inar a los anteriores m iem bros. Como consei uencia, cabe esperar que la burocracia civil turca m antenga la posibilil.id de participar en el ejercicio del poder poltico, pero con una cada
vez m enor probabilidad de que con el tiem po recupere las prerrogativas
que tena en los tiem pos del Im perio otom ano o del gobierno de Kemal.
En un sistem a pendular com o el turco, con cam bios frecuentes en el
lipo de rgim en poltico en cortos periodos, podra anticiparse que la re
lacin entre el actual tipo de rgim en y el papel poltico de la burocracia
publica sera ms dbil que en una forma de gobierno en la cual un par
ticular tipo de rgim en se ha establecido por un largo periodo y en la
m al la influencia de otros factores sobre las caractersticas de la buro1 1 acia sera ms grande. El caso turco da alguna evidencia que confirma
lo indicado en los estudios conducidos por Metin Heper, los cuales han
subrayado la im portancia que ha tenido en Turqua "la histrica tradii in burocrtica125 y un relativamente alto grado de evolucin del Esta
llo durante el desarrollo poltico turco desde la era del Imperio otom ano
hasta el presente.126 Aunque cada caso debe ser exam inado individual
mente, la normal expectativa sera que en los sistem as pendulares la
burocracia estuviera en una posicin favorable para, a travs del tiem
po, desem pear un papel prom inente.
124 C h a m b ers, T h e Civil B u rea u cra cy T u rk ey, pp. 3 2 5 -3 2 6 .
,!t M etin H ep er, C h o n g Lim K im y S eo n g -T o n g Pai, T h e R o le o f B u re a u c ra cy an d
lU 'gim e Types: A C o m p a ra tiv e S tu d y o f T urkish an d S o u th K orean H ig h er Civil S e r v a n ts,
A d m in istra tio n a n d S o ciety, vol. 12, n m . 2, pp. 137-157, a g o sto d e 1980.
H eper, S tate, D em o cra cy and B u reaucracy in Turkey", en H eper, The S ta te a n d P ublic
lln rea u cra cies: A C o m p a ra tive P erspective.

IX. REGMENES POLTICOS

DE PARTIDO DOMINANTE
E l p a r t i d o poltico com o institucin constituye, en cierta manera, el pi
vote central en la operacin de los regm enes polticos dentro de este
am plio conglom erado, aun cuando el partido o los partidos involucrados
difieran grandem ente en nm ero, organizacin, ideologa, nm ero de
m iem bros y otros aspectos importantes, incluidas sus relaciones con la
burocracia pblica. Para nuestros propsitos, estos regm enes polticos
han sido clasificados en sistem as com petitivos polirquicos, sistem as
de partido dom inante sem icompetitivo, sistem as de partido dom inante de
m ovilizacin de m asas y sistem as com unistas totalitarios.
Como sealan las ltim as tres clasificaciones de las cuatro m enciona
das, los regm enes polticos caracterizados por un partido dom inante de
m asas de alguna forma se han convertido en algo com n en los pases
en desarrollo. Difieren marcadam ente en el grado de com petencia pol
tica con que se les perm ite funcionar. Se han hecho varias sugerencias
para describir y analizar estos regm enes y para identificar variedades
especficas o subtipos. Tucker denom ina la categora general com o re
gm enes de m ovim iento de m asas revolucionarias bajo los auspicios de
un partido nico", con una ideologa revolucionaria, una base de parti
cipacin de las m asas y un liderazgo de una lite centralizada y m ilitan
te .1 Apter se refiere a un sistem a de m ovilizacin que tiene com o objeto
la transform acin de la sociedad. Dicho sistem a reconoce ciertos valo
res seculares, com o igualdad, oportunidad y el desarrollo de la perso
nalidad individual dentro del contexto de una sociedad en desarrollo", v
m enosprecia otros, com o libertad individual, representacin p op u lai,
pluralism o o algo similar".2 Esman prefiere la frase partido de masas
dominante" para identificar el tipo general, con variantes que dependen
del grado de com petitividad permitido, y lo distingue com o tipo diferen
te de lo que es el sistem a com unista totalitario.3
1 R ob ert C. T ucker, "Tow ards a C om p arative P o litic s o f M o v e m e n t-R e g im e s, American
P o litica l S cien ce R e v ie w , vol. 60, n m . 2, p. 28 3 , 1961. V ase ta m b in su "On R evolu tiona
ry M a ss-M o v em en t R e g im e s, The S o v ie t P o litica l M in d: S tu d ie s in S ta lin is m a n d P ost-Sta
lin C hange, N u ev a York, P raeger, c a p tu lo 1, pp. 3-19, 1963.
2 D avid E. Apter, G h an a in T ra n sitio n , N u ev a Y ork, A th en eu m P u b lish e rs, p. 3 3 0 , 1963,
3 M ilton J. E sm a n , T h e P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istration " , en la ob ra d e Joh n !>
M o n tg o m ery y W illiam J. S ifin , co m p s., A pproach es to D eve lo p m en t: P olitics, A d m in istra
tio n a n d C hange, N u ev a York, M cG raw H ill, pp. 9 6 -9 7 , 1966.

434

REGM ENES POLTICOS 1)1. PAK I IDO DOMINANTE

I,a separacin en tres reas de los regm enes polticos con partidos
polticos dom inantes se puede justificar por varias razones, siendo la
pi incipal la referente al papel que desem pea la burocracia y que difiere
i *i i cada uno de estos sistem as polticos.

ist e m a s c o m pe t it iv o s p o li r q u ic o s

I os pases en esta categora tienen sistem as polticos que se acercan

Hi.is a los m odelos parlam entarios y presidenciales de Europa occid en
tal y los Estados Unidos. Para nuestro uso, esta categora no requiere
mi11lesin com pleta al m odelo que asegura elecciones libres regulares
din un electorado inform ado, partidos polticos con intereses creados,
rxpresin poltica sin restricciones y un equilibrio en la divisin de fun
d o n es entre las instituciones representativas. Lo esencial es la com pe
l neia poltica, en el sentido de que grupos polticos bien organizados
p uticipan en una rivalidad activa para lograr el poder poltico, con la
pi obabilidad de que se lleve a cabo un cam bio significativo en las relat !<>nes de poder sin el rom pim iento del sistem a. Las unidades en com peleneia no tienen que ser exclusivam ente del estilo de los partidos poltii o s
de Occidente. Estn dentro de este grupo pases con sistem as de
pai lidos conform ados por un inters que pueden com petir y sobrevivir,
pe o tam bin incluye otros pases donde recientem ente ha habido una
innTvencin m ilitar en forma temporal, o donde han existido otras inten up cion es en la com petencia que se puedan considerar por lo m enos
liansitorias. Hasta hace poco, com o Esm an hace notar acertadam ente,
i'l modelo ms idealizado es el ms frgil, puesto a prueba en la mayoila de las sociedades en transicin, abandonado en m uchos y restableci
do en otros p ocos.4 Lo que nos interesa aqu son los pases que todava
in m antienen o lo han restablecido, o que de alguna m anera parcial y
temporal lo han modificado.
Aun usando una definicin m enos restrictiva, el nm ero de pases con
Myimenes com petitivos polirquicos ha dism inuido am pliam ente duiaiile los d ecenios de 1960 y 1970, para luego lograr un considerable
lli' i em ento en la dcada de 1980 y principios de la dcada de 1990.
A i i entina, Brasil, Chile, Grecia, Pakistn, las Filipinas, Turqua y UrutfUuy estn entre los pases que salieron de la categora com petitiva des
pus de 1960; sin em bargo, recientem ente han restaurado sus con d icio
ne*. com petitivas, aun cuando algunos de ellos, com o ya se vio, pueden
Dei t onsiderados mejor com o sistem as pendulares. El Lbano slo se ha
Ib id . , p. 91

436

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

recobrado parcialm ente de un periodo prolongado de desrdenes socia

les que destruy un sistem a com petitivo nico, basado en una com pli
cada distribucin del poder poltico entre sectas religiosas.
N um erosos pases han sido capaces de m antener com petencia polirquica por un considerable lapso de tiem po, en algunos casos desde el
inicio de su nacionalidad. Entre ellos se incluye a Costa Rica, Colombia
y Venezuela en Amrica Latina: Botswana, Gambia y Zimbabwe en fri
ca; Papa-Nueva Guinea, las Filipinas, Singapur y Sri Lanka en el Leja
no Oriente; Chipre, Israel y Malta en el rea del M editerrneo, y un co n
junto de Estados del Caribe (incluidos Antigua y Barbuda, Baham as,
Barbados, Santa Luca, San Vicente y Trinidad y Tobago) y varias pe
queas islas-Estados disem inadas por todo el m undo (com o Fidji, Mal
divas, Mauricio, Islas Salom n y Vanuatu).
Estos Estados com petitivos polirquicos obviam ente exhiben una am
plia gama de caractersticas polticas. Una diferencia im portante entre
ellos, ahora sujeta a intenso escrutinio, es que algunos son sistem as par
lamentarios y otros presidenciales. En la mayora de los casos, la eleccin
entre esas opciones se rem onta hasta el periodo preindependiente. Los
Estados que estn surgiendo por lo com n siguieron los patrones here
dados del poder colonial (casi siem pre parlamentario, pero presidencial
en el caso de las Filipinas), exceptuando la mayora de los pases latino
am ericanos y algunos otros, que al lograr su independencia durante el
siglo xix o m s tarde adoptaron el m odelo presidencial de los Estados
Unidos. Un debate actual entre los politlogos se centra en el relativo ni
vel de xito de los Estados que com enzaron com o sistem as parlam en
tarios o presidenciales, para evitar una transicin posterior al elitism o
burocrtico o alguna otra forma de rgim en no com petitivo, en que la
prem isa usual ha sido que los antecedentes del parlam entarism o son
mejores que los del presidencialism o.5 El asunto est siendo objeto de
m s atencin y ha generado un debate cada vez ms intenso.6 Riggs, en
su anlisis de los datos, que segn l declara es muy com plicado debido
5 sta fue la opinin dominante expresada en una mesa redonda especial sobre presi
dencialismo comparado en el Decimocuarto Congreso Mundial de la International Politi
cal Science Association, celebrado en Washington, D. C., del 28 de agosto al l 9 de septiem
bre de 1988, en el que se presentaron informes sobre Brasil, Chile, Colombia y otros
pases.
6 Para importantes presentaciones de estos dos puntos de vista, puede verse, para argu
mentos que favorecen a la opcin parlamentaria, a Fred W. Riggs, "A Neoinstitutional
Typology of Third World Politics , en la obra de Antn Bebler y Jim Seroka, comps., Contem porary Political System s: Classifications an d Typologies, Boulder, Colorado, Lynne
Rienner Publishers, en especial el captulo 10, pp. 205-239, 1990, sobre todo "Survivability
of Regime Types , pp. 219-224; y para argumentos que favorecen la alternativa presidencial
a Matthew Soberg Shugart y John M. Carey, Presidents an d Assem blies: C onstitutional Design and Electoral D ynam ics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

437

a factores com o el tam ao del Estado y fecha de la independencia, indica

que la tasa de sobrevivencia contra los fracasos entre los pases en vas
de desarrollo es m s alta para regm enes unipartidistas, seguidos por re
gm enes parlamentarios, con los regm enes presidencialistas con la pun
tuacin ms baja, y Riggs exam ina algunas de las razones supuestas del
relativo xito del parlam entarism o sobre el presidencialism o. Shugart y
Carey, por otra parte, en su anlisis de la inform acin sobre la frecuen
cia de los colapsos de los sistem as durante todo el siglo xx, concluyen
que aproxim adam ente el m ism o nm ero de colapsos ha ocurrido en
cada tipo de sistem a, y que las dem ocracias recientes tienen m ayor pro
babilidad que las antiguas de sufrir esas crisis, lo cual explica el gran
nmero de recientes colapsos en la opcin presidencial, que es ms p o
pular actualm ente. Todos los analistas parecen estar de acuerdo en que
el problem a es com plicado por la existencia de num erosas variaciones
institucionales dentro de cada tipo de sistem a y por las com binaciones
hbridas entre los dos. Aunque la posibilidad de que un rgim en se colapse es obviam ente alta en el grupo de pases en desarrollo, mi evalua
cin de la evidencia es que am bas opciones han dem ostrado su viabili
dad y que la mayora de las crisis polticas se debe principalm ente a
otros factores distintos de la seleccin entre ellas. No obstante, en el fu
turo ste ser un asunto de estudio no slo por sus aspectos tericos,
sino tam bin por sus posibles im plicaciones prcticas. Hasta ahora, sin
embargo, hay muy pocos indicios de que se haya prestado una con side
racin seria a los cam bios hacia el parlam entarism o, excepto en Brasil,
donde el posible paso del presidencialism o hacia el parlam entarism o
fue debatido am pliam ente cuando se revis la Constitucin durante los
;>os de 1987 y 1988. La nueva Constitucin retuvo el sistem a presiden
cial, pero tam bin dispuso la realizacin de un plebiscito, el cual se lle
v a cabo en 1993, con el resultado de que se m antuvo el sistem a presi
dencial en vez de ser sustituido por las formas alternativas de gobierno,
ya fuera parlamentaria o monrquica.
Tom adas en su conjunto, estas entidades polticas polirquicas com
parten algunas caractersticas im portantes. Por lo general tienen lites
polticas m enos definidas que los otros tipos de regm enes. El poder po
ltico tiende a estar disperso. Los com erciantes urbanos, terratenientes,
lderes m ilitares y representantes de otros intereses bien establecidos
com parten la escena con otros em presarios, lderes laborales, profesio
nales y los lderes que estn apareciendo de nuevos intereses sociales.
Existe la m ovilidad social, que perm ite y prom ueve la com petencia.
Como la participacin de la ciudadana en elecciones regulares acon
tece dentro de la prctica, o por lo m enos es lo que se espera norm al
mente, los lderes polticos deben apelar a la opinin pblica y hacer

438

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

prom esas a cam bio del apoyo poltico. Esto obliga a buscar el consenso
poltico m s am plio posible" y una doctrina poltica pragm tica y de
mejoramiento".7 Esto tam bin hace a los polticos vulnerables a las pre
siones de los grupos con intereses particulares que desean consideracio
nes especiales. Los programas resultantes hacen hincapi en m etas a
corto plazo en los cam pos de educacin, bienestar social y salud que
pueden ser fcilm ente com prendidas y apreciadas. Las m etas a largo
plazo, que forzosam ente im plican reform as sociales y econm icas, son
m enos propicias para ser establecidas y ms difciles de lograr. La m ovi
lizacin del apoyo de las m asas hacia un programa de desarrollo ser
muy difcil de intentar. Por esta razn, es muy dudosa la capacidad de
dicho sistem a para iniciar y sostener m edidas de reform as bsicas aus
piciadas por el gobierno; las transform aciones mayores sern em prendi
das con ms facilidad por el em presariado y por grupos profesionales
aliados en grupos y actuando principalm ente dentro del sector privado.
El liderazgo poltico, em peado en lograr m edidas de desarrollo econ
m ico o preocupado por m antener el orden pblico y la estabilidad, se
ver tentado a abandonar la dem ocracia poltica en favor de otras op
ciones que ofrezcan mayor potencial para la intervencin decisiva del
gobierno.
Estas condiciones im perantes en los sistem as com petitivos polirqui
cos indican que el gobierno ser dbil en sus intentos de recaudar los
im puestos, im poner regulaciones o en cierta manera ejercer presin que
afecte los intereses privados. La adm inistracin pblica debe ser efec
tuada aun sin el apoyo poltico consistente de los instrum entos polticos
que tom aron con anterioridad las decisiones form ales de polticas que
estn siendo adm inistradas. La burocracia en s m ism a puede conver
tirse en foco de com petencia entre los grupos polticos contendientes en
tal sistem a polirquico. A pesar de que su calibre profesional es de un
rango relativam ente alto entre los pases en desarrollo, estas burocra
cias tienen debilidades internas y no cuentan con un respaldo consistente
de quienes hacen las polticas. Los controles externos sobre la burocracia
son suficientes, pero algunas veces funcionan con propsitos opuestos.
Existe un peligro m enor en cuanto a la usurpacin de dichas burocracias
que en cuanto a la inadecuacin burocrtica para atender los requeri
m ientos que se le hacen.8 Tres ejem plos de dichos regm enes, escogidos
de diferentes reas y con distintos antecedentes histricos sern exam i
nados con mayor detalle: las Filipinas, Sri Lanka y Colombia.
7 Esman, "The Politics of Development Administration, p. 92.
8 Debido a que muchos de estos regmenes no perduraron, parte de la ms valiosa infor
macin sobre las pautas de conducta burocrticas tpicas en regmenes competitivos
polirquicos proviene de pases en los que se describieron y analizaron regmenes ms

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

439

Las Filipinas
lu el sudoeste de Asia, la Repblica de las Filipinas exhibe rasgos que
reflejan esta fusin inusual o carcter hbrido resultante de la exposi
cin de una poblacin asitica a un prolongado colonialism o espaol y
estadunidense, seguido por m edio siglo de independencia bajo una de
mocracia con funcionam iento operativo, la cual fue interrum pida en
1972 con el establecim iento de la ley marcial por parte del presidente
I Vrdinando Marcos y restablecida en 1986 bajo el gobierno de la presi
denta Corazn Aquino.9
Entre 1946 y 1972, cuando la com petencia poltica no era restringida,
los partidos polticos filipinos que contendan estaban orientados de
una manera personalista y cam biante en cuanto al liderazgo, pero los
cam bios polticos que seguan a las victorias electorales eran una reali
dad, con los detentadores de la presidencia a m enudo derrotados en el
miento de reelegirse. El presidente filipino durante este periodo ejerca
un fuerte liderazgo, pero el congreso nacional era un cuerpo legislati
vo legtim o, no una fachada, y tanto los grupos de intereses com o los
partidos polticos estaban activos y bien organizados. El servicio civil,
mn cuando se hallaba supuestam ente protegido por un am plio disposi
tivo constitucional de mritos, operaba en los hechos bajo un sistem a de
al l c i tos anteriores a la represin de la competencia poltica, por ejemplo: dos tiles estu1ios que tratan de Chile durante el prolongado periodo de competencia poltica anterior al
tic trocamiento del presidente Allende en 1973. Estos son los de Charles J. Parrish, "Bureau i . i c y , Democracy, and Development: Some Considerations Based on the Chilean Case ,
rn la obra de Clarence E. Thruber y Lawrence S. Graham, comps., D evelopm ent A dm in is
traron in Lalin America, Durham, Carolina del Norte, Duke University Press, pp. 229-259,
1973, y Peter S. Cleaves, Bureaucratic Politics and A dm inistration in Chile, Berkeley, CaliIdi na, University of California Press, 1974.
Para fuentes sobre las Filipinas antes de la ley marcial, vase, de Edwin O. Stene y
( olaboradores, Public A dm inistration in the Philippines, Manila, Institute of Public Administration, Universidad de las Filipinas, 1955; de Onofre D. Corpuz, The Bureaucracy in the
l hilippines, Manila, Institute of Public Administration, Universidad de las Filipinas, 1957,
\ The Philippines, Englewood Cliffs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1965; de Ferrel Heady,
I lie Philippine Administrative SystemA Fusin of East and West, en el libro de William
I SiIfin, comp., Toward the Com parative Stu dy of Public A dm inistration, Bloomington,
Indiana, Department of Government, Universidad de Indiana, pp. 253-277, 1957; de Ral
l' DeGuzmn, comp., P attem s in Decisin-M aking: Case Studies in Philippine Public A dm i
nistration, Manila, Gradate School of Public Administration, Universidad de las Filipinas,
1963; Jean Grossholtz, Politics in the Philippines, Boston, Little, Brown and Company,
1964; de Ledivina V. Carino, "Bureaucratic Norms, Corruption, and Development , Philipplne Journal of Public A dm inistration, vol. 19, nm. 3, pp. 278-292, 1975, y de Thomas C.
Nowak, "The Philippines Martial Law: A Study in Politics and Administration , American
l'olitical Science R eview , vol. 71, nm. 2, pp. 522-539, junio de 1977. Para el periodo de la
lev marcial, vase, de Beth Day, The Philippines: Shattered Show case o f Dem ocracy in Asia,
Nueva York, M. Evans and Company, 1974; de Sherwood D. Goldberg, "The Bases of Civiliiui Control of the Military in the Philippines , en la obra de Claude E. Welch, Jr., comp.,
1

440

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

patronazgo modificado. Los ms altos servidores civiles no eran m iem

bros de una clase administrativa separada con tradiciones cohesivas, un
adoctrinam iento com n o un sentido de identidad corporativa. La con
tribucin de la burocracia a la form ulacin de las polticas era relativa
m ente m enor y provena en gran parte de la experiencia ganada en un
programa dentro de un cam po de especializacin com o la agricultura o
la salud pblica, y no por pertenecer a un grupo burocrtico elitista. La
lealtad burocrtica era primordialmente hacia el sujeto-objeto particular
de las especialidades o agencias gubernam entales, o auspicios o patroci
nios polticos, m s que a un ncleo centralizado de liderazgo poltico.
El rgim en de ley marcial proclam ado a finales de 1972 por el presi
dente Marcos, quien haba sido elegido en 1965 y reelegido en 1969, tra
jo cam bios drsticos. La transform acin poltica fue catalogada por l
com o "un autoritarism o constitucional", diseado para brindar a las Fi
lipinas una "nueva sociedad". Dicho resultado fue descrito por Rosenberg com o un gobierno altam ente personalista10 por M arcos, tan perCivilian Control o f the M ilitary, Albany, Nueva York, State University of New York Press,
pp. 99-122, 1976; de Ral P. DeGuzmn y colaboradores, Citizen Participation an d Decision-M aking Under M artial Lavo: A Search for a Viable Political S ystem , Manila, College of
Public Administration, Universidad de las Filipinas, 1976; de David A. Rosenberg, comp.,
M arcos and M artial Law in the Philippines, Ithaca, Nueva York, Cornell University Press,
1979; y de Linda Richter, "Bureaucracy by Decree: Public Administration in the Philippi
nes", en el libro de Krishna K. Tummala, comp., A dm in istrative System s Abroad, Washing
ton, D. C., University Press of America, pp. 76-95, 1982. Las fuentes para el periodo
posterior a Marcos incluyen: de A. James Gregor, After the Fall, The Prospects for Demo
cracy after Marcos", W orld Affairs, vol. 149, nm. 4, pp. 195-208, primavera de 1987; de
Sandra Burton, "Aquinos Philippines, The Center Holds , Foreign Affairs, vol. 65, nm. 3,
pp. 524-537, 1987; Cari H. Lande, comp., Rebuilding A Nation, Washington, D. C., The Wash
ington Institute Press, 1987; Linda K. Richter, "Public Bureaucracy in Post-Marcos Phi
lippines", Southeast Asian Journal o f Social Science, vol. 15, nm. 2, pp. 57-76, 1987; de
Ral P. DeGuzmn y Mila A. Reforma, comps., G overnm ent an d Politics o f the Philippines,
Singapur, Oxford University Press, 1988, en especial Ral P. DeGuzmn, Alex B. Brillan
tes, Jr. y Arturo G. Pacho, The Bureaucracy , captulo 7; de David Wurfel, Filipino Poli
tics: D evelopm ent an d Decay, Ithaca, Nueva York, Cornell University Press, 1988; de Ledivina V. Carino, Bureaucracy for a Democracy: The Struggle of the Philippine Political
Leadership and the Civil Service in the Post-Marcos Period, Occasional Paper, nm. 88-1,
Manila, College of Public Administration, Universidad de las Filipinas, 1988, y The Philip
pines", en la obra de Subramaniam, comp., Adm inistration in the Third World, captulo 5; de
A. B. Villanueva, Post-Marcos: The State of Philippine Politics and Democracy During
the Aquino Regime, 1986-1992", Contem porary Sou theast Asia, vol. 14, nm. 2, pp. 174187, septiembre de 1992; de Amelia P. Varela, Personnel Management Reform in the Phi
lippines: The Strategy of Professionalization , G ovem ance, vol. 5, nm. 4, pp. 402-422,
octubre de 1992; de W. Scott Thompson, The Philippines in Crisis, Nueva York, St. Martins
Press, 1992; de Jos V. Abueva y Emerlinda R. Romn, comps., Corazn C. Aquino: Early
Assessm ents o f Her Presidential Leadership and Adm inistration and Her Place in History, Mani
la, University of the Philippines Press, 1993, y de Ledivina V. Carino, "A Subordnate Bureau
cracy: The Philippine Civil Service Up to 1992", en la obra de Ali Farazmand, comp., Handbook o f Bureaucracy, Nueva York, Marcel Dekker, captulo 39, pp. 603-616, 1994.
10Rosenberg, M arcos an d M artial Law in the Philippines, p. 28.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

441

sonalista que no se previo la sucesin presidencial hasta finales de 1983.

Este rgim en civil-personalista com bin la represin poltica, objetivos
de ley y orden, y una orientacin decididam ente tecnocrtico-corporativa. A pesar de aparentes medidas que se tomaban de vez en cuando, muy
poco progreso se tuvo con Marcos para la restauracin del proceso de
m ocrtico que l haba prom etido. La suspendida asam blea nacional
fue remplazada en 1978 por una asam blea nacional interina virtualm en
te sin poderes. A principios de 1981, la ley marcial fue form alm ente le
vantada, pero una am plia variedad de controles autoritarios continu y
los decretos em itidos bajo la ley marcial perm anecieron vigentes. Poco
despus se adoptaron enm iendas constitucionales por parte de la asam
blea nacional interina, y fueron ratificados por un plebiscito, lo que
estableci un sistem a parlamentario presidencial sim ilar a la Quinta Re
pblica francesa, que tam bin autoriz al presidente a continuar gober
nando por decreto. En junio de 1981 se llev a cabo una serie de sim ula
cros de eleccin para ayudar a sostener el rgim en, lo cual trajo com o
resultado otro trm ino de seis aos para Marcos, que no pudo com ple
tarlo debido a que fue destituido.
Los objetivos polticos del rgim en de Marcos hicieron hincapi en la
im posicin y m antenim iento del orden poltico, lidiando con los rebel
des m usulm anes en la isla sudoriental de M indanao y con m ilitantes
izquierdistas en todas partes, as com o el logro de objetivos de desarro
llo econm ico (los cuales incluan reforma agraria, autosuficiencia en la
produccin de arroz, prom ocin del turismo, increm ento de la produc
cin para la exportacin y la construccin de infraestructura). Los m
todos de operacin del gobierno de Marcos para tratar de lograr estos
objetivos mostraron fuertes tendencias corporativo-tecnocrticas.
El corporativism o bajo Marcos fue algo diferente de la variedad lati
noamericana. Comentaristas simpatizantes, com o el estudioso poltico fi
lipino R em igio Agpalo, vieron esto com o consistente con un "paradigma
jerrquico orgnico" de am plias caractersticas de los polticos en la so
ciedad, con grupos de intereses y departam entos gubernam entales que
operaban com o brazos del lder poltico de la n acin .11 Crticos com o
Robert Stauffer vieron esto com o una estrategia para contrarrestar y
controlar los centros rivales de influencia.12 Cualquiera que sea el m oti
vo, Marcos intent "reunir grupos de intereses de cierto tipo, dentro de
organizaciones tipo paraguas de am plio espectro, diseadas con el fin
de "racionalizar los canales de com unicacin para la adm inistracin de
11 Agpalo, The Organic-Hierarchical Paradigm an d Politics in the Philippines, M anila,
University of the Philippines Press, sin fecha.
12 Stauffer, "Philippine Corporatism: A Note on the New Society", Asian Survey, vol. 17,
nm. 4, pp. 393-407, abril de 1977.

442

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

la poltica y tericam ente servir com o conducto de opinin para el go

bierno.13 ntim am ente ligada a la ideologa corporativista del rgimen,
se hizo gran hincapi en la im portancia de las destrezas tecnocrticas y
profesionales para seleccionar a los funcionarios designados en p osicio
nes importantes relacionadas con la ejecucin de la poltica.14 Esta orien
tacin tecnocrtica tam bin se reflej en las m edidas adoptadas para
fortalecer las capacidades burocrticas. El sistem a de servicio civil fue
reform ado para hacerlo ms inclusivo y ms sensible a la direccin pre
sidencial. A principios del periodo de la ley marcial se tom aron acciones
sumarias de disciplina, incluso despidos de num erosos funcionarios acu
sados de corrupcin, incom petencia o deslealtad al rgim en. En 1976,
una nueva ley de la adm inistracin pblica civil, en forma de decreto
presidencial, restructur la agencia central de personal, reafirmando un
enfoque de mrito para la adm inistracin de personal y creando el ser
vicio ejecutivo de carrera. Como lo indica esto ltim o, se puso atencin
especial en los funcionarios civiles de alto nivel, con la intencin de m e
jorar su profesionalism o y orientarlos ms al desarrollo. Siguiendo el
m odelo de la clase adm inistrativa britnica, el servicio ejecutivo de ca
rrera fue estructurado para proporcionar un conjunto de adm inistrado
res de carrera que estuvieran disponibles para la adm inistracin pbli
ca, y que hubieran cum plido con un programa de entrenam iento com n
obligatorio por m edio de una recin establecida academ ia para el des
arrollo. Se hicieron varios intentos para introducir mejoras tcnicas gerenciales y presupuestarias, por lo com n copiadas de los Estados Uni
dos, y para promover la regionalizacin y la descentralizacin de la
adm inistracin, frecuentem ente con resultados form ales m s que efecti
vos. El criterio general de Linda Richter, sin em bargo, fue que los pro
blem as de escasez, personal adiestrado, apata pblica o falta de habili13 Richter, "Bureaucracy by Decree , p. 86.
14 Jos V. Abueva dio esta evaluacin resumida: "Junto con los oficiales de las fuerzas
armadas, los tecncratas civiles ejercen una autoridad presidencial delegada como miem
bros del gabinete y jefes de departamentos, agencias y empresas gubernamentales. Reclu
tados de la Universidad de las Filipinas y de otras instituciones educativas, as como de
empresas de negocios y de los cuadros militares, los tecncratas se desempean como con
sejeros presidenciales, ejecutivos del gobierno, redactores de decretos presidenciales y abo
gados y defensores de la Nueva Sociedad. Como slo son responsables ante el presidente y
ste los designa, le sirven en todo lo que dispone. Lo ayudan en el ejercicio de sus tremen
dos poderes ejecutivos y legislativos, que no estn limitados por representantes elegidos o
por una prensa crtica1'. Abueva, Ideology and Practice in the 'New Society, en la obra
de Rosenberg, comp., M arcos an d M artial Law in the P hilippines, pp. 33-84, en la p. 40.
Un ejemplo sorprendente y significativo de este patrn fue la designacin, por el presiden
te Marcos, de Csar Virata como primer ministro en 1981 bajo el recin establecido siste
ma presidencial-parlamentario, persona que haba sido la ms destacada de esos tecn
cratas y que ocupara previamente el cargo de ministro de Hacienda y el de director de la
Escuela de Administracin de Empresas de la Universidad de las Filipinas. Virata conti
nuaba en su puesto cuando Marcos fue derrocado.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMI NAN I I

dad ejecutiva bien informada, que con frecuencia son la causa I* <|i
los planes de desarrollo se desven, no constituyeron obstculos m.
res en las Filipinas durante la era de M arcos.15
!
Los problem as del rgim en fueron m ucho ms fundam entales, li|-.t
dos a las tendencias am pliam ente sabidas entre los polticos filipinos
hacia el abuso de la funcin pblica, la rapacidad ilim itada de Ferdi
nando e Imelda Marcos y sus com pinches, y la prolongada sofocacin
de la oposicin poltica. La vulnerabilidad del rgim en se increm ent
drsticam ente por el asesinato de Benigno Aquino, el jefe poltico rival
de Marcos, cuando aqul regres a Manila desde el exterior en agosto de
1983. Las dem ostraciones contra el rgim en crecieron en volum en e in
tensidad, ocasionando la difusin de rumores acerca de que podra ha
ber una tom a del poder por los militares. Enfrentado con una oposicin
creciente y esperando restaurar la confianza en su adm inistracin, Mar
cos anunci una prematura eleccin presidencial que se efectuara a
principios de 1986. Su oponente fue Corazn Aquino, postulada para
remplazar a su asesinado esposo. Los resultados electorales fueron rei
dos y tanto Marcos com o Aquino reclamaron la victoria. La corriente
cam bi por una com binacin de "poder popular" y una declaracin de
apoyo hacia Aquino por parte de dos figuras militares claves bajo el rgi
men de Marcos: el m inistro de la Defensa, Juan Ponce Enrile, y el gene
ral Fidel Ram os, jefe interino de personal. Luego de que M arcos y sus
ms cercanos colaboradores salieron al exilio en los E stados Unidos,
Aquino com o nueva jefa del ejecutivo consolid su posicin suspendien
do la C on stitu cin de 1973, d isolvien d o la A sam blea N acion al creada
por la misma, apoyando una nueva Constitucin aprobada en 1987, la
cual restaur el sistem a presidencial y extendi su m andato hasta 1992,
y logrando el control en am bas cm aras legislativas luego de celebrar
elecciones nacionales. Su posicin poltica, sin em bargo, segua siendo
precaria. Corazn Aquino super varios intentos de golpes de Estado
por facciones militares desafectas, continu com batiendo a los insur
gentes izquierdistas y musulm anes, se enfrent a num erosos aspirantes
que intentaban llegar a la presidencia y fracas en los intentos por cu m
plir varias prom esas de reformas sociales y econm icas fundam enta
les.16 No obstante, term in su periodo y le sucedi despus de la elec
cin de 1992 Fidel Ramos, quien haba sido m inistro de la Defensa en el
gabinete de Aquino y al que ella apoy. Ramos era uno de siete can
didatos y gan con una mayora relativa de slo 23.4% de los votos, de
15 Richter, "Bureaucracy by Decree", p. 89.
16 Para detalles, vase de Emerlinda R. Romn, "Assessing President A q u in o s P olicios
and Administration , en el libro de Abueva y Romn, comps., Corazn C. Aquino, c a p tu lo
4, pp. 185-235.

444

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

m odo que est gobernando con una base poltica dbil. As, un sistem a
poltico com petitivo ha estado operando en las Filipinas la m ayor parte
del tiem po transcurrido desde su independencia; sin em bargo, durante
los aos de Marcos se le hizo a un lado y las perspectivas para su resta
blecim iento hace una dcada bajo el gobierno de Aquino, aunque alenta
doras, siguen siendo inciertas.
Una de las principales preocupaciones del gobierno de Aquino fue la
reforma del m ecanism o burocrtico heredado de Marcos. Como obser
va Richter, la burocracia ha sido singularizada por la censura, las pur
gas y la restructuracin desde que Corazn Aquino tom el poder.17 Es
com prensible que el servicio civil fuera considerado com o una institu
cin que haba colaborado con el desacreditado rgim en, aun cuando se
reconoci que m uchos individuos servidores civiles fueron vctim as del
rgim en por oponerse a l. An ms, el servicio civil se expandi en ta
m ao con Marcos, desde m enos de 600000 en 1973 hasta 1.3 m illones
en 1985. Los esfuerzos de reforma, incluyendo destituciones sumarias,
jubilacin temprana, la reorganizacin, el uso de grupos no gubernam en
tales, la exhortacin y varios incentivos, han sido revisados en detalle
por Carino, quien los consideraba, por lo general, com o fuertemente pu
nitivos", contrastando fuertem ente con la poltica de reconciliacin di
rigida hacia los militares, prisioneros polticos y grupos rebeldes.18 Un paso
que se dio desde el principio fue quitar los derechos de los predecesores
a la seguridad del cargo. Aun cuando el problema bsico de un personal
supernum erario no se manej de una manera amplia, un buen nm ero
de funcionarios de carrera en la adm inistracin pblica fue purgado por
m edio de destituciones, renuncias forzadas y ju b ilacion es.19 El mayor
im pacto sobre todo el servicio ha sido probablem ente la desm oralizacin
resultante de la incertidumbre, pero hubo cam bios m ayores en el perso
nal de ms alto nivel. Aun cuando el servicio ejecutivo de carrera para
los em pleados de alto rango se mantuvo, 35% de los predecesores fue se
parado, otros fueron reasignados o ascendidos y slo 43% no fue tocado.20
Adems de estos cam bios de personal, se han hecho esfuerzos para
mejorar los niveles salariales, frenar la corrupcin y realizar ajustes
17 Richter, "Public Bureaucracy in Post-Marcos Philippines , p. 63.
18 Carino, Bureaucracy for a Democracy , p. 39.
19 Los informes no estn de acuerdo respecto a los cambios de personal. Carino mencio
n estimaciones iniciales que llevaban el nmero hasta 300000. Richter dijo que eran ms
de 200000, en su mayora de los gobiernos locales y regionales; sin embargo, Carino afir
m que para mediados de 1987 en realidad menos de 30000 haban sido despedidos.
20 Carino, "The Philippines", p. 123. Ella se muestra pesimista porque, con Ramos, la
administracin pblica civil se est convirtiendo todava ms "en un mero instrumento
pasivo interesado slo en sus salarios y condiciones de trabajo . Vase, de Carino, "A Su
bordnate Bureaucracy , p. 614.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

445

organizacionales. Sin embargo, la escasez de recursos, las prcticas inna

tas y las inconsistencias en cuanto a la ejecucin han llevado a resulta
dos no deseados. Tal com o lo inform a Varela, la C om isin de Servicio
i n la Adm inistracin Pblica Civil ha tom ado la iniciativa en aos rei entes en busca de una estrategia de profesionalizacin; sin em bargo,
advierte que esta estrategia depende dem asiado de controles sobre el re
clutam iento y la utilizacin del personal, y opina que "deben encontrar
se polticas y m edidas de accin adecuadam ente calibradas para evitar y
librar las deficiencias de la burocratizacin excesiva, si se quiere que el
programa para la profesionalizacin tenga xito".21
La actual burocracia pblica filipina inevitablem ente refleja las carac
tersticas generales de la sociedad. En sus aspectos positivos, com o esta
blece Richter, la burocracia tiene en s la reserva del talento y el com
promiso, destrezas y procedim ientos en la mayora de los sectores de la
poltica".22 Su historial es excelente, por ejemplo, con respecto a los ni
veles de educacin de su personal y la provisin de oportunidades de
em pleo para las mujeres. Por el lado negativo, se reflejan las tensiones
peeradas por influencias externas ejercidas en un contexto cultural
asitico. Ledivina Carino, una de las observadoras que m s conocen la
escena filipina, explica perceptiblem ente la situacin:
Kxistente dentro de una nacin todava en crisis, el sistema administrativo
ins que resolver manifiesta las contradicciones de la sociedad filipina. [...]
ln otras palabras, las semillas de una burocracia que pueda proveer servido
res ms efectivos para la poblacin o un dominio ms eficiente sobre ellos es
tn por ser sembradas. La burocracia por s sola no puede escoger cul direc
cin ser la triunfante. Su destino no puede ser independiente de las fuerzas
conflictivas que se agitan en la sociedad filipina en la cual est enraizada.23

Sri Lanka
l'ste pas representa otra variante entre los sistem as polirquicos com pet itivos.24 Despus de cuatro siglos de dom inacin colonial por parte
de los portugueses, los holandeses y los ingleses, Sri Lanka (antiguaVarela, "Personnel Management Reform in the Philippines , p. 421.
u Richter, "Public Bureaucracy in the Philippines , p. 71.
Carino, "The Philippines", p. 123.
'' Los limitados recursos disponibles incluyen, de James Jupp, Sri Lanka: Third World
Ih'tnocracy, Londres, Frank Cass, 1978; de Tissa Fernando y Robert N. Kearney, comps.,
Midcrn Sri Lanka: A Society in Transition, Syracuse, Nueva York, Maxwell School, Univeruld de Syracuse, 1979; de Tissa Fernando, "Political and Economic Development in Sri
I itnka, Current H istory, vol. 81, nm. 475, pp. 211-214, 226-228, mayo de 1982; de S. J.
I.mibiah, Sri Lanka: E thnic Fratricide an d the D ism antling o f D em ocracy, Chicago, The

446

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

m ente Ceiln) obtuvo un estatus independiente dentro de la M ancom u

nidad Britnica de N aciones en 1948. En casi cinco dcadas, tras su in
dependencia, Sri Lanka ha tenido xito en el m antenim iento de un siste
ma poltico com petitivo, a pesar de ser un pas con marcada diversidad
tnica y religiosa y teniendo que lidiar con una escalada de violencia en
tre las etnias a partir de la dcada de los ochenta. El grupo racial dom i
nante, com puesto por 74% de la poblacin, consiste en cingaleses que
son originarios del norte de la India. Los tam iles, que han llegado re
cientem ente del sur de la India, constituyen cerca de 18% y el restante
8% est com puesto por pequeos grupos m inoritarios. A pesar de que
las dos terceras partes de la poblacin en Sri Lanka es budista, hay un
gran nm ero de hindes, cristianos y m usulm anes. De manera similar,
existe diversidad en el lenguaje y en los patrones culturales.
La intensificacin de la violencia tnica ha roto la estabilidad poltica
en Sri Lanka y hasta provoc durante 1987 la intervencin de tropas de
la India en un fallido esfuerzo por lograr un cese al fuego y obtener un
entendim iento poltico entre el grupo cingals dom inante y las faccio
nes tam iles m inoritarias. Aun cuando no se ha llegado a un acuerdo que
ponga fin a la disensin, y que los rebeldes tam iles tam bin han sido
responsables del asesinato de varios lderes polticos prom inentes, la
continua intranquilidad no ha provocado el abandono de la com petitividad poltica en escala nacional, ni ha ocasionado la usurpacin del po
der por la fuerza. Las transiciones de partido en el poder han ocurrido
peridicam ente, primero en un sistem a parlam entario segn el m odelo
del sistem a britnico, y en fecha ms reciente bajo un sistem a m ixto del
sistem a presidencial y el sistem a parlamentario. El Partido de Unidad
Nacional y el Partido de la Libertad de Sri Lanka se alternaron en el
poder durante dos dcadas hasta 1977. Despus de esa fecha, el Partido
de Unidad Nacional control el gobierno durante 17 aos, hasta que fue
desplazado en las elecciones parlamentarias de 1944 por la Alianza Po
pular, dirigida por Chandrika Bandaranaike Kumaratunga, quien asu
m i la presidencia del partido despus del asesinato de su esp oso en
1988. Luego ocup el cargo de primera m inistra y en la eleccin presi
dencial que se realiz posteriorm ente en 1994 fue candidata de la AlianUniversity of Chicago Press, 1986; de Sujit M. Canagaretna, "Nation Building in a Multiethnic Setting: The Sri Lankan Case , Asan Affairs, vol. 14, pp. 1-19, primavera de 1987;
de Chelvadurai Manogaran, Ethnic Conflict and Reconciliation in Sri Lanka, Honolulu, Uni
versity of Hawaii Press, 1987; de A. Jeyaratnam Wilson, The Break-Up o f Sri Lanka: The
Sinhalese-Tam il Conflict, Londres, C. Hurst & Company, 1988; de Shantha K. Hennayake,
The Peace Accord and the Tamils in Sri Lanka , Asian Survey, vol. 29, pp. 401-415, abril
de 1989; de Shelton U. Kodikara, "The Continuing Crisis in Sri Lanka, Asian Survey, vol. 29,
pp. 716-724, julio de 1989, y de William McGowan, Only Man Is Vile: The Tragedy o f Sri
Lanka, Nueva York, Farrar, Straus and Giroux, 1992.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

447

za Popular, triunfando por un gran margen (en parte porque el candi

dato del Partido de Unin Nacional haba sido asesinado m enos de un
mes antes de la eleccin y lo haba rem plazado rpidam ente su viuda).
La presidenta Kumaratunga design con prontitud a su madre, Serima
IJandaranaike, com o primera ministra, cargo que haba o ci pado en las
dcadas de 1960 y 1970 antes de que se adoptara un sistem a parlam en
tario-presidencial mixto. Poco despus de la eleccin, la presidenta Kumaratunga tam bin inici una tregua con los rebeldes tam iles, y propu
so cam bios constitucionales para elim inar la presidencia y retornar a un
sistem a parlam entario ms ortodoxo. As, en la actualidad, Sri Lanka
est a punto de enfrentarse una vez ms a los problem as internos y de
experimentar nuevam ente una reforma institucional.
Aunque la continuacin del conflicto cingals-tam il ha propiciado
breves periodos durante los cuales se ha declarado el estado de urgeneia, y se ha proscrito a los partidos que postulen un Estado separado
dentro del territorio de Sri Lanka, la historia muestra que la prctica de
una transferencia pacfica del poder com o resultado de un cam bio en el
apoyo electoral parece estar firmemente afianzada.
Al igual que otras ex colonias britnicas en el sur y sudeste de Asia,
Si i Lanka em pez su vida independiente con el legado de un sistem a
administrativo que haba sido establecido por los britnicos. Aun sin ser
objeto de un anlisis detallado, aparentem ente el aparato burocrtico
lia podido transferir sus servicios en forma exitosa del poder colonial a
los lderes de la nueva nacin. Este m odelo de responsabilidad parece
que se ha m antenido con el cam bio del m odelo poltico ortodoxo del
Parlamento britnico al sistem a mixto presidencial-parlam entario, y no
es probable que se vea interrum pido si hay un retorno al m odelo parla
mentario.
Colombia
Despus de una historia poltica en que los periodos de estabilidad se
.ilternaban con la intranquilidad poltica y ocasionalm ente con las guen as civiles, Colombia ha proporcionado desde 1958 un ejem plo latino
americano de la com petencia polirquica, cuya naturaleza era lim itada
hasta 1974 y de manera ms abierta durante las ltim as dcadas.25
' Vase, de Robert H. Dix, Colombia: The Political D im ensions o f Change, Nueva Haven,
( mnecticut, Yale University Press, 1967, y The Politics o f C olom bia, Nueva York, Praeger,
I >H7; de Jorge P. Osterling, Dem ocracy in Colombia: Clientelist Politics an d Guerrilla Warliuc, Nueva Brunswick, Nueva Jersey, Transaction Publishers, 1989; de Stephen J. Randall,
i i ilom bia an d the United States: H egemony an d Interdependence, Athens, Georgia, UniverII v of Georgia Press, 1992; de David Bushnell, The Making o f Modern C olom bia, Berkeley,
ilifornia, University of California Press, 1993; de ngel Mara Balln Molina, La dem o-

448

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

Colombia es la cuarta nacin ms grande en Amrica Latina, con una

poblacin predom inantem ente m estiza o mulata de unos 35 m illones de
habitantes, lo que la convierte en el pas ms poblado de Amrica del
Sur despus de Brasil. Las consecuencias positivas as com o las negati
vas se derivan de su ubicacin estratgica en la parte noroeste del subcontinente sudam ericano y de su variedad geogrfica (con zonas coste
ras planas, tierras altas con serranas y valles, tierras altas con cordilleras
y valles y las planicies tropicales orientales). Por ejem plo, su relativa
cercana a los Estados Unidos ha contribuido al crecim iento de la eco
nom a nacional, pero tam bin la ha convertido en el principal centro
m undial del trfico de drogas ilegales. La geografa explica una m ultipli
cidad sorprendente de m odos de vida en una superficie relativamente pe
quea y prom ueve la diversificacin econm ica, pero tam bin im pide el
desarrollo de un sistem a de transporte adecuado y de redes de com un i
cacin, a la vez que dificulta el control de los grupos subversivos.
Colombia tiene una historia poltica llena de contrastes. Independien
tes de Espaa desde 1819, la actual Colom bia fue parte de la Gran Co
lom bia hasta 1830 y despus se convirti en la Nueva Granada, hasta
que se le dio un nuevo nombre en 1863. Bajo presin de los Estados
Unidos, Colom bia se vio obligada a reconocer la independencia de Pa
nam en 1903. Durante el siglo xix, un patrn bidim ensional de com pe
tencia poltica entre los partidos Conservador y Liberal se estableci de
manera firme, con sus fuentes dadas en las distintas filosofas polticas
de los proceres fundadores de la nacin, Sim n Bolvar y Francisco de
Paula Santander, quienes proponan respectivam ente el centralism o y la
unificacin, as com o la descentralizacin y el federalism o. Los dos par
tidos se alternaron en el poder hasta casi la mitad de este siglo, con los
conservadores disfrutando de un prolongado periodo de hegem ona en
tre 1886 y 1930, hasta que los desplazaron los liberales de 1930 a 1946.
Despus de esta prolongada era de relativa estabilidad poltica interrum
pida por insurrecciones m enores y una breve pero sangrienta lucha
interna a finales del siglo pasado, las tensiones surgieron violentam ente
en una destructiva guerra civil en 1948, que desem boc en la pacifica
cin forzada tras la intervencin militar del general Gustavo Rojas Pini11a en 1953. Luego de una dictadura atpica de cuatro aos, los dos prin
cipales partidos celebraron un pacto en 1957, por el que se alternaran
la presidencia cada cuatro aos, y en lo dem s com partiran por igual el
cracia participativa en Colom bia, Bogot, Unidad Editorial u n i n c c a , 1993; de Fernn E.
Gonzlez et a i, Violencia en la regin andina: el caso Colom bia, Bogot, Cinep, 1993, y de
Ferrel Heady, "Dilemmas of Development Administration in the Global Village: The Case
of Colombia , en la obra de Jean-Claude Garca-Zamor y Renu Khator, comps., Public Ad
m inistration in the Global Village, Westport, Connecticut, Praeger, cap. 6, pp. 121-135, 1994.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

449

gobierno en todos los niveles. Este Frente Nacional tuvo xito para alla
nar el cam ino al resurgim iento de la com petencia poltica abierta a par
tir de la eleccin presidencial de 1974, situacin que contina hasta hoy
da. Durante este tiem po, los liberales han controlado la presidencia en
todos los aos, excepto entre 1982 y 1986, cuando el cargo fue ocupado
por el conservador Belisario Betancur. El actual presidente es el conser
vador Andrs Pastrana, elegido en 1998 para suceder al liberal Ernesto
Samper.
Poderosos factores negativos han obstaculizado el desarrollo en Co
lombia durante las dcadas recientes. Dos de ellos tienen profundas ra
ces histricas: la continua desigualdad entre los grupos en la sociedad
colom biana, que se refleja en una pronunciada inequidad en la distribu
cin de la riqueza, las altas tasas de desem pleo e inflacin, los m ercados
decrecientes de las exportaciones, y el dom inio de las clases altas en el
liderazgo de los dos principales partidos polticos, as com o la prolonga
da continuidad de la violencia com o un rasgo de la vida diaria en las esleras privada y pblica.26
Desde los aos de conflicto civil de m ediados de siglo, Colom bia tam
bin ha tenido que enfrentarse a dos fenm enos perturbadores adicio
nales: la insurgencia persistente de los grupos guerrilleros radicales y el
surgim iento de poderosos "crteles que se dedican al trfico de drogas
ilegales.
Las restricciones a la participacin poltica durante la dictadura m ili
tar y la era del Frente Nacional provocaron el surgim iento de grupos di
sidentes que haban obtenido experiencia en la guerra de guerrillas du
rante los aos ms violentos de la guerra civil. Tres de esos grupos (que
com parten una filosofa poltica de izquierda, pero que nunca se han
unido bajo un liderazgo con un plan de accin coherente) siguen activos
com o insurgentes: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(i a r c ), el Ejrcito de Liberacin Nacional ( e l n ) y el Ejrcito Popular de
I iberacin ( e p l ). Un cuarto grupo, el M ovim iento 19 de Abril (m-19), se
desm oviliz en 1990 y sus ex m iem bros forman en la actualidad un par
tido que ha logrado colocar representantes en el Congreso Nacional y en
el gabinete, y que ocup el tercer lugar en las elecciones de 1990 y en las
tle* 1994. A pesar de esfuerzos repetidos del gobierno para negociar y pa ilicar a los insurgentes que an quedan, stos continan realizando
una dispendiosa destruccin de infraestructura, y aterrorizan y asesinan
.i ciudadanos com unes, particularmente en las zonas rurales.
La violencia aparece como un fenmeno nacional; casi todos los municipios de la
uncin y la mayora de las zonas rurales y urbanas la sufren. Afecta virtualmente a todos
los sectores de la poblacin sin distincin de clase econmica, profesin, raza y grupo
rliiico. Casi todos son vctimas potenciales. Osterling, Dem ocracy in Colom bia, p. 265.

450

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

El trfico internacional de drogas (principalm ente la cocana y la m a

riguana) es la segunda fuente de la actividad ilegal y de la violencia. Co
lom bia se ha convertido en un centro mundial para la distribucin de
drogas debido a su localizacin entre los Estados Unidos, que son los prin
cipales consum idores, y los productores que operan dentro de sus fron
teras o en pases cercanos, com o Bolivia y Per. Las ciudades de Medelln y Cali, el segundo y el tercer centro m etropolitanos del pas, se han
convertido en las sedes de los principales crteles de la droga. El cr
tel de Medelln era dirigido por el fam oso y vengativo Pablo Escobar
hasta que finalm ente se le acorral y se le dio muerte en 1993. El cr
tel de Cali, ms circunspecto, es ahora el que dom ina. Contina acu
m ulando una gran riqueza y ejerce poder e influencia que van ms all
de la capacidad del gobierno para controlarlo efectivam ente.
A pesar de estos obstculos, Colombia se ha esforzado durante estos
m ism os aos por realizar un nm ero im presionante de reform as polti
cas y administrativas. La ms significativa fue la adopcin de una nueva
Constitucin, que entr en vigor a m ediados de 1991. Despus de un re
ferndum que se llev a cabo en 1990, la Constitucin de 1886, ya muy
enm endada, fue revisada en detalle por una Asamblea Constituyente
que oper sin lm ites con respecto a lo que poda considerar. El sistem a
presidencial bsico fue conservado, pero se aceptaron varios cam bios
m enos fundam entales. M uchas de estas reform as afectaron las institu
ciones que ya existan (entre ellas el Congreso, la Oficina del Fiscal Ge
neral, la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Constitucional). Otras
aadieron nuevos rasgos que se haban considerado previam ente, pero
sin haberse adoptado, com o la elim inacin de la referencia al sistem a
de dos partidos tradicionales para reconocer en su lugar un sistem a multipartidista, la elim inacin de los ltim os vestigios constitucionales de
los acuerdos p olticos del ahora desaparecido Frente N acion al, el re
conocim iento y la igualdad legal para todas las sectas religiosas, y la
adopcin de un conjunto de m ecanism os para la participacin ciudada
na directa en la tom a de las decisiones polticas m ediante instrum entos
com o los referendos y las iniciativas. Finalm ente, se hicieron varias re
formas que no se haban considerado con seriedad: la eleccin de todos
los m iem bros del Senado por el voto popular, una segunda ronda (si
fuera necesaria) en la eleccin del presidente, la alternativa de una de
claracin de derechos, el establecim iento de una oficina para el defen
sor pblico, la introduccin de la tutela" com o una forma de accin le
gal para asegurar los derechos garantizados, y la form alizacin de las
asam bleas constituyentes para futuras reformas constitucionales.
Previamente se haban hecho esfuerzos para mejorar la adm inistra
cin, en las dcadas de 1960 y 1970, con resultados desilusionantes,

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINAN TE

451

com o lo com entan Vidal Perdom o y Ruffing-Hilliard.27 La revisin con s

titucional de 1991 ha establecido los fundam entos para un programa
renovado de reform as administrativas, algunas de las cuales ya se han
llevado a cabo, en tanto que otras siguen en la etapa de planificacin.28
Una de las principales orientaciones de la nueva C onstitucin y de la
actual poltica del gobierno es hacia una mayor privatizacin y a la des
centralizacin de los programas que actualm ente son adm inistrados
por el gobierno central, pero en la prctica no se ha logrado m ucho en
estos cam pos. La reform a estructural de la m aquinaria ad m in istrati
va es otro objetivo. La Carta Magna requera el establecim iento de un
com it para estudiar la reorganizacin de la adm inistracin pblica y
su adopcin antes de que pasaran 14 m eses (a principios de 1993) de
planes para eliminar, fusionar o reestructurar las dependencias de la
rama ejecutiva (en la actualidad hay 14 m inisterios adem s de varios
departam entos adm inistrativos, que incluyen, por ejem plo, el Departa
mento Administrativo del Servicio Pblico). Esta com isin reorganiza
dora fue establecida antes de que terminara 1991, pero a principios de
1995 no haba term inado an su trabajo.
La Constitucin tam bin declar que el servicio en la adm inistracin
pblica es un servicio de carrera a m enos que la Constitucin o la ley
dispongan lo contrario, y cre una Com isin del Servicio Civil Nacional
para protegerlo. Se han dado varios pasos prelim inares para este fin,
entre ellos la reorganizacin del centro que ya exista, el cual era opera
do por el gobierno para la educacin y adiestram iento en la adm inistra
cin pblica (Escuela Superior de Adm inistracin Pblica); la em isin
de un decreto presidencial que especificaba las funciones, estableca los
requisitos m nim os y fijaba los salarios y em olum entos de los em plea
dos del gobierno central, y el acopio de las normas fijadas para el m ane
jo del personal por la nueva Com isin Nacional del Servicio Civil.
En resum en, la adm inistracin pblica colom biana ha presentado en
el pasado, y contina sufriendo hoy da, defectos com unes en los pases
com petitivos polirquicos en general, y sobre todo en la Amrica Latina,
27 V a se, d e J. V idal P erd o m o , "La reform a a d m in istra tiv a d e 1968 e n C o lo m b ia , Inter
national R eview o f Adm inistrative Sciences, vol. 48, n m . 1, pp. 7 7 -8 4 , 1982, y d e K aren
R uffing-H illiard, "Merit R eform in Latin Am erica", en la ob ra d e F arazm an d , c o m p ., Handbook o f Com parative an d Developm ent Public A dm inistration, pp. 3 0 1 -3 1 2 .
28 Para d eta lle s, v a se d e H ead y, D ile m m a s o f D ev elo p m en t A d m in istration " , p p. 123125; C o m isi n P resid en cia l para la R eform a d e la A d m in istra c i n P b lica del E sta d o
C o lo m b ia n o , Informe Final, B o g o t , C en tro d e P u b lic a c io n e s, E s c u e la S u p erio r d e A d m i
n istra ci n P b lica , 1991; D ecreto 6 4 3 , Carta A dm inistrativa, Revista del Departam ento
del Servicio Civil, vol. 69 , pp. 5 1-60, m arzo-ab ril d e 1992, y D ep a rta m e n to d e la F u n ci n
P b lica, Com pilacin de N orm as sobre A dm inistracin de Personal al Servicio del E stado,
Mogot, O ficin a d e C o m u n ic a c io n e s d el D ep a rta m e n to A d m in istra tiv o d e la F u n ci n P
blica, 1994.

452

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

pero est realizando un esfuerzo concertado para mejorar la situacin,

si bien no es posible todava evaluar los resultados de ese esfuerzo.

is t e m a s d e p a r t id o d o m in a n t e s e m ic o m p e t it iv o

En un sistem a de partido dom inante sem icom petitivo, uno de los parti
dos ha m antenido las riendas del poder por un periodo largo en una for
ma de m onopolio, aun cuando otros partidos existen y son legales. El
partido dom inante tiene un historial de sobrepasar a todos los partidos
y sale victorioso, virtualmente, en todas las elecciones. No es dictatorial,
sin em bargo, y com o condicin para su clasificacin dentro de este tipo
de rgim en se supone que el partido dom inante puede ser desplazado
en una com petencia cuando un partido rival lo reta y sale victorioso en
las urnas electorales.
El nm ero de partidos que califican es obviam ente pequeo. El ejem
plo ms claro de tal dom inacin por un partido es el Partido R evolucio
nario Institucional ( p r i ) de Mxico. La India presenta una ilustracin
del m ism o un poco ms debatible. El Partido del Congreso de la India ha
sido, de manera similar, dom inante durante casi todo el periodo trans
currido desde la independencia en 1947, pero fue desplazado entre 1977
y 1980 y de nuevo de 1989 a 1991. El tercer ejem plo es M alasia, donde
la Alianza" (hoy llam ado el Frente Nacional), un tipo de partido polti
co al estilo com paa de inversionistas formado por organizaciones
com unales que representan a los tres grupos tnicos m ayoritarios den
tro del pas, ha dom inado la vida poltica y ha controlado el gobierno en
forma continua desde las primeras elecciones federales en 1955. Cada
uno de estos ejem plos se exam ina con ms detalle.

Mxico
La historia del Partido Revolucionario Institucional ( p r i ) de M xico se
remonta hasta la Revolucin de 1910 y a travs de los aos ha reclam ado
ser el partido oficial de la Revolucin.29 Como resultado de esto, el p r i
ha sido capaz de m onopolizar el proceso electoral al apropiarse e insti29

Para a lg u n o s e s tu d io s g e n era les d e la p o ltica m ex ica n a , v a se, d e W illiam P. T ucker,

The M exican G overnm ent Today, M in n ea p o lis, U n iv ersity o f M in n e so ta P ress, 1957; d e

R a y m o n d V e m o n , The Dilem m a o f Mexico's D evelopm ent, C am b rid ge, M a ssa ch u se tts,
H arvard U n iv ersity P ress, 1963; d e R ob ert E. S co tt, Mexican G overnm ent in Transition, ed.
rev., U rb an a, U n iversity o f Illin o is P ress, 1964; d e L. V in cen t P adgett, The M exican Politi
cal System , 2- ed ., B o sto n , H o u g h to n M ifflin C om p an y, 1976; d e R o d eric A. C am p , Los
1/1-""t r>nlticos de Mxico: su educacin y reclutam iento, F o n d o d e C u ltu ra E c o n m ic a ,

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

453

tucionalizar el m ito de la Revolucin y crear para s m ism o una im agen

de com ponente esencial en una triloga indisoluble com puesta de parti
do, gobierno y lite poltica.30 Luego de controlar todas las ramas del
gobierno federal y la mayora de los gobiernos estatales durante dca
das, el p r i ha ido perdiendo terreno rpidam ente desde 1976, cuando su
candidato presidencial obtuvo 94.4% del voto popular. En 1982, con sie
te candidatos com pitiendo, el p r i postul com o candidato a Miguel de la
Madrid, que gan con 71%. Para 1988, en una eleccin que m uchos han
considerado manipulada y fraudulenta, el candidato presidencial del p r i ,
Carlos Salinas de Gortari, en el conteo oficial obtuvo un escaso 50.39%
del voto popular contra tres contrincantes, con apoyo sustancial para
los nom inad os por el izquierdista Frente D em ocrtico N acional (31%)
y el conservador Partido Accin Nacional (16.8%). An ms, el p r i se las
arregl para retener el control de la Cmara de Diputados por un escaso
M xico, 1983; d e Jorge I. D o m n gu ez, com p ., M exicos Political Econom y: Challenge at Home
and Abroad, B ev erly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1982; d e M artin C. N eed ler, Mexican Politics: The C ontainm ent o f Conflict, N u eva York, P raeger, 1982; d e R o d eric A. C am p,
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1986; d e J u d ith G en tlem an , co m p ., Mexican Politics in Transition, B ou ld er, C olorad o, W est
v iew P ress, 1987; d e G eorge P h ilip , "The D o m in a n t Party S y stem in M x ic o , en el lib ro de
V icky R an d all, c o m p ., Political Parties in the Third World, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e
P u b lica tio n s, c a p tu lo 5, 1988; d e Paul C am m ack , "The 'B ra zilia n iza tio n ' o f M xico?", G o
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1988; d e D ia n e E. D avis, D ivid ed o ver D em ocracy: T he E m b e d d e d n e ss o f S ta te an d C lass
C on flicts in C o n tem p o ra ry M x ico , Politics & Society, vol. 17, n m . 3, pp. 2 4 7 -2 8 0 , s e p
tiem b re d e 1989; d e W a y n e A. C orn eliu s, Ju d ith G en tlem a n y P eter H. S m ith , co m p s.,
Mexico's Alternative Political Futures, S an D iego, C en ter for U .S .-M ex ica n S tu d ie s, U n iver
sid a d d e C aliforn ia, S a n D ieg o , 1989; d e R od eric Ai C am p, "P olitical M o d e m iz a tio n in
M xico: T h ro u g h a L o o k in g Glass", en la ob ra d e J a im e E. R o d rg u ez O ., c o m p ., The Evolution o f the Mexican Political System , W ilm in g to n , D elaw are, s r B o o k s, pp. 2 4 5 -2 6 2 , 1993,
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x ico U n d er S alin as: T o w a rd s a N ew R ecord for O ne Partys D o m in a tio n ? , G ovem ance, vol.
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Technocratic Revolution in Mxico, U n iversity Park, P en silv a n ia , T h e P en n sy lv a n ia S ta te
U n iv ersity P ress, 1994, y d e D an A. C othran, Political Stability an d D em ocracy in Mxico:
The "Perfect Dictatorship"?, W estp ort, C o n n ecticu t, P raeger, 1994; en tre lo s e s tu d io s m s
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T e ch n o c ra t in M x ico a n d th e Su rvival o f th e P o litica l S y ste m , Latin Am erican Research
Review, vo l. 20, n m . 1, pp. 9 7 -1 1 8 , 1985; d e L aw ren ce S. G rah am , T h e Im p lic a tio n s o f
P resid en tia lism for B u rea u cra tic P erfo rm a n ce in M x ico , p rep arad o para la reu n i n
an u al e n M iam i d e la A m erican S o c ie ty for P ub lic A d m in istra tio n , 24 p p ., m im eo g ra fia d o ,
1989, y d e J o s L u is M n d ez, La reform a d el E sta d o en M xico: a lc a n c e s y lm ite s , Ges
tin y Poltica Pblica, vol. 3, n m . 1, pp. 185-226, 1994.
30 E v ely n P. S te v en s, M ex ico s p r i . T h e In s titu tio n a liz a tio n o f C o rp o ra tism ? , en el l i b r o
d e M alloy, Authoritarianism and Corporatism in Latin Am erica, pp. 2 2 7 -2 5 8 , en e sp e cia l la
p. 227.

454

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

52%, y perdi cuatro escaos en el Senado. En vista de estas derrotas, el

presidente Salinas, recin elegido, anunci un da despus de la eleccin
de 1988 que la era del "virtual sistem a de partido nico" haba term ina
do y que se iniciaba un periodo de "intensa com petencia p oltica, ade
ms de que se com prom eta a hacer una reforma total del aparato del
p r i , la cual pronto fue puesta en m archa.31 En 1994, despus de una aza
rosa cam paa marcada por el asesinato del candidato del PRI, Luis Donaldo Colosio, y su rem plazo por Ernesto Zedillo, el p r i gan de nuevo
la presidencia (en una eleccin que generalm ente se califica de hones
ta), con un poco ms de 50% del voto, en com paracin con un poco
m enos de 27% para el candidato del p a n y 17% para el del p r d . El p r i tam
bin obtuvo m ayoras sustanciales en am bas cm aras del Congreso de la
Unin. A pesar de las am enazas presentadas por la rebelin zapatista de
1994 en Chiapas, por la crisis financiera a principios de 1995 y por otras
seales de intranquilidad poltica y econm ica, el p r i contina siendo el
partido dom inante en Mxico.
La estrategia a largo plazo del p r i es buscar el co n sen so que evite
la divisin del partido en facciones de derecha y de izquierda; ste ha
sido un partido de coalicin de centro. El sistem a p oltico m exicano
ha sido descrito com o "centro-dominante"32 y "monista" porque involu
cra la centralizacin y control de intereses potencialm ente com peti
tivos.33 En tal rgim en, la com petencia poltica ms significativa tom a
lugar entre facciones ideolgicas, regionales y de intereses creados, den
tro del partido dom inante. Esto ha sido reconocido oficialm ente en cier
ta m edida por la forma de organizacin sectorial dentro del p r i , llevada a
efecto por el presidente Lzaro Crdenas cuando reorganiz al partido
en 1938. Actualm ente, la organizacin del p r i se basa en tres distintos
sectores: obrero, cam pesino y popular. El sector popular es la red que
pesca todo lo que no queda com prendido en los otros dos e incluye la re
presentacin de burcratas, m ilitares y civiles, entre otros. Sin abando
nar la estrategia bsica de lograr el consenso sobre un am plio espectro
de intereses polticos, hoy da los esfuerzos de reestructuracin del par
tido aparentem ente han estado dirigidos a cam biar las relaciones bsi
cas entre el p r i y su electorado para desalentar, o hasta elim inar, los blo
ques sectoriales y fortalecer una relacin ms directa entre el partido y
31 Para lo s d eta lle s, v a se, d e C orn eliu s, G en tle m a n y S m ith , "O verview: T h e D y n a m ic s
o f P o litica l C h a n ge in M x ico , pp. 21-36, y d e L oren zo M eyer, " D em o cra tiza tio n o f th e p r i ,
M issio n Im p o ss ib le ? , pp. 3 2 5 -3 4 8 , a m b o s en la ob ra d e C o rn eliu s, G en tle m a n y S m ith ,
c o m p s., M exicos Alternative Political Futures.
32 K a u fm a n , "C orporatism , C lien telism , an d P artisan C o n flict, pp. 120-121.
33 G len D ea ly , "The T rad ition o f M o n istic D e m o cra cy in L atin A m erica , en el lib ro d e
H o w a rd J. W iarda, c o m p ., Politics an d Social Change in Latin America: The D istinct Tradi
tion, A m h erst, U n iversity o f M a ssa c h u se tts P ress, pp. 73, 83, 1974.

REGMENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

455

los ciudadanos en lo individual. El mayor problema al que se enfrent el

presidente Salinas en este esfuerzo, de acuerdo con un analista, era ga
nar suficiente control sobre su propia casa el partido de gobierno, la
burocracia gubernamental y las organizaciones de m asas afiliadas al
gobierno para forzar a sus ocupantes ms retrgrados a aceptar cam
bios fundam entales que inevitablem ente dism inuirn su poder, seguri
dad y bienestar.34
Las perspectivas de xito eran apoyadas por un aspecto secundario
clave en el rgimen mexicano: la preem inencia del liderazgo ejecutivo
en las esferas poltica y administrativa. Needler llama a esto ejecutivism o, indicando que el presidente es, en gran medida, la figura dom i
nante en el sistem a poltico m exicano,35 con otros jefes ejecutivos que
ocupan posiciones algo sim ilares en los niveles estatales y locales. Los
cuerpos legislativos y judiciales no operan de manera que puedan verifi
car efectivam ente la suprem aca ejecutiva. Las riendas del control sobre
el p r i , tanto com o del aparato oficial gubernamental, son sostenidas
por el presidente mexicano, sujeto a los lm ites im puestos por los reque
rim ientos para la proteccin de la naturaleza centralista del rgim en.
En opinin de Raymont Vernon, los ltim os presidentes m exicanos, en
su preocupacin por lograr la unanim idad [...] para extender el alcan
ce del p r i tanto a la derecha com o a la izquierda, han m antenido un
curso de accin que es zigzagueante y con vacilacin, cuando no blan
dam ente neutral.36 El proceso poltico en esta clase de rgim en de par
tido dom inante con liderazgo ejecutivo aparentemente tiende con el
tiem po hacia una orientacin poltica que destaca el consenso al precio
de la falta de agresividad y de decisin.
Durante la presidencia de Salinas se llevaron a cabo en realidad refor
mas lim itadas, que bastaron para que Centeno se refiriera a ellas com o
la salinastroika. Entre stas se incluyeron cam bios para la dem ocratiza
cin del p r i , pero Centeno observa que estaba claro que Salinas y sus
asociados queran retener el control del proceso. Segn l, Salinas de
clar que criticar al partido equivala a una traicin y reprendi a algu
nos que hablaban de dem ocratizacin, pero en cam bio estaban en reali
dad prom oviendo la divisin.37 Otra reforma, el Programa Nacional de
Solidaridad (Pronasol), tena com o finalidad proporcionar m ayor con
trol local sobre los programas de desarrollo, pero al m ism o tiem po colo
34 C o rn eliu s, G en tlem a n y S m ith , "O verview , pp. 30-31. El p aso m s c o n sp ic u o en esta
d ir e c c i n fu e el arresto, a p rin cip io s d e 1989, d e q u ien h ab a sid o el ld er d u ra n te m u c h o
tie m p o del sin d ic a to d e trab ajad ores del p etr leo , a cu sa d o d e a co p io ilegal d e arm as.
35 N eed ler, Politics and Society in Mxico, p. 42.
36 V ern o n , The Dilemma o f Mxico's Developm ent, p. 189.
37 C en ten o , D em ocracy Within Reason, p. 223.

456

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

caba lm ites severos sobre la autoridad delegada y sus crticos afir

m aban que estaba diseado para aum entar el apoyo electoral del go
bierno.38 Tanto Centeno com o M ndez estn de acuerdo en que Salinas
estaba ms interesado en llevar a cabo su programa de reform as macroeco n m icas n eoliberales que en la reform as p olticas.39 P robablem en
te esto ayude a explicar los problem as que dej y que deben ser enfren
tados por su sucesor Zedillo.
Volviendo a las capacidades adm inistrativas y a la ejecucin, la expe
riencia m exicana ha sido traum tica en razn del casi com pleto rom pi
m iento de la m aquinaria administrativa durante el periodo revoluciona
rio de 1910-1917. La reconstruccin ha tom ado lugar sobre una base
gradual y fragmentaria. La estructura de la rama ejecutiva actualm ente
incluye una desconcertante com plejidad de unidades, que van desde
casi el rango de m inisterios hasta un sinnm ero de com its interm inis
teriales, com ision es adm inistrativas e instituciones descentralizadas en
los cam pos del com ercio, las finanzas y la industria.
El reclutam iento dentro de la burocracia m exicana ha sido descrito
com o el resultado de la lucha continua entre las necesidades del sis
tem a poltico y los requerim ientos de un personal tcnicam ente califi
cado".40 El sistem a formal de personal no incluye una agencia central
de personal, sino que cada departam ento tiene su propia oficina de per
sonal, con considerables variaciones en cuanto a su operacin. Una ley
bsica de personal fue em itida en 1941, la cual trata en prim er lugar de
los derechos legales de los em pleados. Los divide en dos categoras b
sicas: "empleados de confianza y em pleados ordinarios", sien do los
prim eros una expansin de la clase adm inistrativa, correspondiendo a
una tercera parte del nm ero total de em pleados. N uestro inters pri
mordial est en los em pleados de confianza". En sus escritos, a finales
de la dcada de los cuarenta, W endell Schaeffer enum era los factores
siguientes com o im portantes en la seleccin del personal de confianza:
relaciones polticas y personales, conexiones fam iliares, contribuciones
al p r i y habilidades.41 Greenberg hace notar en 1970 que el balance
parece haber cam biado en los aos recientes porque el desarrollo tec
38 Ibid., p. 224. Para m s d eta lle s so b re el P ro n a so l, v a se d e C am p , Politics in M xico,
pp. 143 y 169, y d e M n d ez, "M xico U n d er S alin as" , pp. 191-192.
39 M n d ez c o m e n ta q u e S a lin a s "careca d e u n p rogram a p ro fu n d o y b ien p la n ifica d o de
refo rm a s p o ltic a s. Ibid., p. 198.
40 G reen b erg, Bureaucracy and D evelopm ent, p. 98.
41 W en d ell S ch a effer , " N ation al A d m in istra tio n in M xico: Its D e v e lo p m e n t a n d P resen t
Status", te sis d o cto ra l in d ita , U n iversid ad d e C aliforn ia, pp. 1 8 3-184, 1949. C itad o p or
G reen b erg, Bureaucracy an d D evelopm ente, p. 100. Para u n a v e r si n p o ste r io r e n e sp a o l,
v a se, d e S te v en G o o d sp eed , W illiam E b en stein , W en d ell S ch a effer y W illia m G lade, Apor
taciones a la adm in istracin pblica federal, M xico, S ecreta ra d e la P resid en cia , 1976.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

457

nolgico ha hecho que el entrenam iento tcn ico sea m s im portante

que antes.42
Al personal de confianza se le ha negado el derecho a la sindicacin y
a la huelga, derecho que ha sido conferido al personal ordinario'' o "de
base. Los salarios oficiales han sido notoriam ente bajos y slo ha habi
do un progreso m oderado en el alza de stos. Tener m s de un em pleo y
la corrupcin institucionalizada" son consecuencias com unes. Un ob
servador se refiere a la prctica continua de "corrupcin sin diluir y sin
confusiones, sancionada en parte por una actitud de resignacin y c i
nism o en los mexicanos"43 y que necesita 15 trm inos m exicanos para
indicar estos negocios ilcitos. Otros afirman que las razones para la co
rrupcin se pueden encontrar
tanto en la naturaleza de la sociedad com o en las dem andas del sistem a de
personal. La frecuencia dentro de la sociedad del personalism o y la "amistad,
con la lealtad dirigida hacia sus fam iliares y am igos en lugar del gobierno o
las instituciones adm inistrativas, tiene un efecto im portante en el nivel de co
rrupcin. [...] Adems, el predicam ento en el que se encuentran los burcra
tas, sin tener la proteccin de un sindicato, sin seguridad laboral, sin garan
tas de ingresos en el futuro, causa que aqullos se vuelvan o involucren en
prcticas desh onestas.44

La falta de inform acin hace que la evaluacin del nivel actual de ac

ciones en la burocracia m exicana sea riesgosa. Se observan ciertos sig
nos alentadores. Durante los aos sesenta, un econom ista afirmaba que
Mxico es una nacin
que tiene un sector pblico bien desarrollado, consistente en las agencias y las
em presas controladas por el gobierno, que para estas fechas han adquirido el
sentido de continuidad y actuacin efectiva. [...] Los hom bres que construyen
las presas, carreteras y fbricas del pas, que dirigen sus negocios y las ins
tituciones financieras, planifican su sistem a de educacin, que proveen entre
nam iento avanzado y guan las investigaciones que agropecuarias son n acio
nales m exicanos.45

Con base en un estudio de caso de la Secretara de Recursos Hidrulii os, un estudioso de la adm inistracin pblica concluy en 1970 que
"las agencias gubernam entales pueden operar eficientem ente dentro de
una estructura que, de manera superficial, parece ser ineficiente.46 Mar42 G reen b erg, B ureaucracy and D evelopm ent , p. 98.
43 V ern on , The D ilem m a o f Mexico's Developm ent, pp. 151-152.
44 G reen b erg, Bureaucracy and D evelopm ent, pp. 70-71.
4' V ern o n , The D ilem m a o f Mexico's Developm ent, pp. 5-6.
46 G reen b erg , Bureaucracy an d D evelopm ent, p. 138.

458

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

tin Needler, un estudioso de la poltica, quiz hace una evaluacin real

cuando dice que el servicio pblico m exicano
contiene gente con un rango am plio de capacidades. M uchos de ellos en los al
tos niveles del sistem a son inteligentes, bien educados y em prendedores pol
ticos dinm icos con con cepcion es m uy bien desarrolladas sobre el inters p
blico; pero, con frecuencia, en sus tratos con el gobierno, el ciudadano slo
encuentra em pleados corruptos, incom petentes, servidores de s m ism os y m al
gastadores del tiem po. Entre esos extrem os hay m uchos servidores pblicos
que son dedicados, en especial entre quienes han sido tcnicam ente entrena
dos; pero tambin hay otros, sobre todo entre el personal adm inistrativo de los
niveles m edio y bajo, tales com o gerentes de oficina, cuyo inters prim ordial
es su cuenta bancada, que aceptan "mordidas de em pleados en los niveles ba
jos, desvan recursos y se em bolsan ciertos pagos por contratos y com pras.47

En la m edida en que el poder poltico ha sido difuso en el sistem a

m exicano, ha sido oscurecido por la fachada m onoltica que muestra
la institucin de la presidencia.48 Scott ha sugerido el trm ino gobierno
p o r consulta para describir el m ecanism o por m edio del cual el jefe del
Ejecutivo m exicano ha usado las instancias formales e inform ales, le
gales o extralegales de la presidencia" para escuchar y considerar las
n ecesidades y deseos en com petencia, de todos los intereses funcionales
que tienen que ser considerados en cualquier decisin poltica".49 Aun
cuando el rbitro en las disputas polticas es el presidente, ste debe
participar en un proceso consultivo muy com plejo a fin de buscar un
con sen so nacional y mantener la hegem ona del p r i . Uno de los grupos
consultados es el de los tcnicos dentro de la burocracia, en particular
los tcnicos en econom a, pues stos estn com pletam ente relacionados
con las decisiones que afectan el desarrollo. La lnea entre los tcnicos y
los polticos es todava relativam ente amplia, pero la fuerza de los tcni
cos est creciendo. Esto se encuentra no en el poder que tienen para
formular polticas, sino en la capacidad que poseen para escoger las op
cion es tcnicas por ser presentadas a sus jefes p olticos.50 Esta gam a de
propuestas, sin embargo, no lograr afectar fcilm ente la rem odelacin
de los programas del gobierno.
El acceso de la burocracia a las oportunidades del poder poltico est
aum entando, debido al surgim iento de una nueva clase en los adm inis
tradores polticos, quienes se han convertido en el elem ento dom inante
47 N eed ler, M exican Politics, p. 92.
48 Para un a n lisis m s c o m p le to , v a se, d e K en n eth M. C o lem a n , Diffuse Support in
Mxico: The P otential for Crisis, B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lic a tio n s, 1976.
49 S co tt, M exican G overnm ent in Transition, p. 2 79.
50 V ern o n , The Dilem m a o f Mexico's D evelopm ent , pp. 136-137.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

459

en las lites polticas gobernantes.51 Ellos no son sim ples burcratas",

sino que han "combinado el progreso por m edio de altos cargos adm i
nistrativos, em pleos de gabinete y subgabinete, con periodos com o go
bernadores estatales, m iem bros de la legislacin nacional, o com o diri
gentes del partido".52 La ms contundente indicacin de este fenm eno
es que ninguno de los cuatro ltim os presidentes ha ocupado cargos
electorales antes de ser postulados por el p r i com o candidatos a la pre
sidencia. Ellos representan la cspide de la pirmide de "la clase adm i
nistrativa gobernante; reclutada en parte con base en la actuacin aca
dm ica, las conexiones fam iliares o del partido, y prom ovidos con base
en m ritos tcnicos o pertenencia a un grupo de intereses creados; que
ha asum ido los papeles de representante poltico, orientador de la di
reccin poltica y lder de la opinin de m asas dentro de su papel de
gobernante.53
Sin em bargo, el hecho bsico por recordar para entender la relacin
entre el sistem a poltico y la burocracia en Mxico es, hasta ahora, la su
prem aca de los polticos y del p r i . La fuerza dom inante en la vida de
los burcratas ha sido la poltica en forma de vnculos con el partido".
La m ultiplicidad de papeles que desem pean los burcratas m exicanos
a m enudo incluye su participacin en em presas financieras y econ m i
cas privadas, lo cual significa que "el proceso de tom a de decisiones en
las instituciones tiene que hacer frente a las necesidades en conflicto,
engendradas por el sistem a, con el resultado de que las consideraciones
tcnicas se hacen a un lado en favor de las consideraciones polticas y
con base en factores econm icos personales.54
Varios com entaristas de la situacin poltica m exicana han hecho
hincapi en la persistencia de estas redes polticas y profesionales, a las
que se con oce com o cam arillas,55 Centeno dice que se les puede con sid e
rar ya sea com o la m aldicin de la poltica m exicana o com o las salva
doras del sistem a, pues por una parte originan el uso de criterios no
m eritocrticos en la seleccin de personal, una distribucin no ptim a
de recursos y la corrupcin en gran escala, mientras que por la otra pro
porcionan un elem ento de estabilidad para los individuos y para la clase
poltica com o un todo.56
51 R o d eric A. C am p h a sid o el p rin cip al exp erto q u e ha estu d ia d o la s p a u ta s d e reclu ta
m ie n to d el lid era zg o m ex ica n o . V ase Los lderes polticos de Mxico: su educacin y su re
clutam iento y "The P olitical T ech n ocrat in M xico an d the Survival o f the P olitical S y ste m .
52 N eed ler, Mexican Politics, p. 72.
53 Ibid., p. 82.
54 G reen b erg, Bureaucracy and D evelopm ent, p. 45.
55 V a se, d e C am p, Politics in Mxico, pp. 103-107, y d e C en ten o, Dem ocracy W ithin Reason, pp. 146-149.
56 C en ten o , D em ocracy Within Reason, p. 147.

460

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

La burocracia m exicana, por lo tanto, aun cuando desem pea un pa

pel im portante en el cam po poltico, incluidos el reconocim iento insti
tucional dentro del p r i y su estructura de organizacin, con acceso de los
ms exitosos adm inistradores polticos a puestos claves de liderazgo,
est sellada en forma efectiva com o una institucin separada, contra los
desafos que el p r i ha establecido en forma histrica com o su derecho a
la supremaca poltica. Si el futuro poltico de M xico lleva a la transicin
hacia el tipo de partido dom inante representado por el Partido del Con
greso en la India, o aun si surge un sistem a de paridad partidista, no es
seguro que la burocracia m exicana asum a un papel primario com o form uladora de la poltica.
India y Malasia
India y Malasia, com o ejem plos asiticos de regm enes de partidos d o
m inantes, muestran sim ilitudes entre s y ofrecen un contraste del caso
m exicano. Las sim ilitudes incluyen un pasado com n bajo el dom inio
britnico, con su legado de instituciones polticas y adm inistrativas,
partidos dom inantes con m uchas caractersticas com partidas, relacio
nes de trabajo entre los lderes polticos y los burcratas profesionales, y
el efectivo control externo sobre la burocracia.57
Durante el largo periodo del colonialism o en esas reas, el sello insti
tucional britnico qued establecido de manera firme. Gradualm ente
bajo el gobierno britnico de acuerdo con K ochanek, se desarroll
un m odelo de gobierno, el cual finalmente fue aceptado com o una es
tructura gubernamental para la India independiente. Un elem ento clave
en este m odelo fue la creacin de una adm inistracin central unificada,
establecida sobre el principio em ergente de una burocracia basada en el
57
F u e n tes s e le c c io n a d a s so b re el siste m a p o ltic o d e la In d ia in clu y en , d e N o rm a n D.
P alm er, The Indian Political System , B o sto n , H o u g h to n M ifflin C om p an y, 1961; d e S ta n ley
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REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

461

mrito y reclutada tom ando en consideracin la com petencia abierta y

el mrito".58 De manera similar, Means dice que el im pacto britnico en
Malasia ha sido tan penetrante que es im posible trazarlo en todas sus
manifestaciones", pero una caracterstica propia del sistem a adm inis
trativo britnico representa un enraizam iento institucional de los va
lores de una organizacin racional diseada con el fin de proveer ciertos
servicios sociales para el beneficio de la sociedad com o un todo".59 En
am bas instancias, el m odelo adm inistrativo heredado ha sido m anteni
do relativam ente intacto desde la independencia.
Los ajustes ms significativos han sido los que se han hecho en los sis
temas britnicos parlam entarios y de partido, particularm ente con la
sustitucin de un partido dom inante por la tradicin britnica del bipartidism o. Fundado en 1885, el Partido del Congreso no tuvo un rival
serio por el liderazgo en la cam paa por la independencia de la India, o
luego de 1947 en la poca posindependentista de gobierno hasta mediaAsian Affairs, vol. 25, n m . 1, pp. 2 4-29, feb rero d e 1994; para in fo r m a c i n m s e sp e cfica
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T ren d s an d M ild R e sista n c e , Asian Survey, vol. 34, n m . 2, pp. 119-126, feb rero d e 1994.
58 K o ch a n ek , "The In d ian P olitical S y ste m , p. 45.
59 M ean s, "M alaysia", p. 163.

462

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

dos de la dcada de 1970. Este historial de dom inio, muy sim ilar al del
p r i en M xico, se bas en un fuerte liderazgo, una larga historia marcada por un alto nivel de institucionalizacin, una habilidad para manejar
conflictos internos generados por dem andas com petitivas, un estilo poltico de integracin, y una habilidad para apropiarse del centro del
espectro poltico de la India".60 Durante estos aos, el Partido del Congreso fue regularm ente capaz de asegurarse una m ayora m asiva en el
Parlamento y tam bin control a casi todos los gobiernos estatales, no
obstante la existencia de otros partidos polticos im portantes, alineados
tanto en la izquierda com o en la derecha.
El dom inio del Partido del Congreso ha cado dos veces en fechas recientes. En 1975, el deterioro de la situacin poltica hizo que se decarara un estado de urgencia por la primera ministra Indira Gandhi y una
derrota decisiva para el Partido del Congreso bajo su direccin, en las
elecciones generales de marzo de 1977, a las cuales haba convocado
ella. El victorioso Partido Janata era una coalicin de elem entos dism i
les, consistentes en ex seguidores del Partido del Congreso y la m ayora
de los partidos de oposicin no com unistas, incluido el Partido S ocialis
ta y la Unin Popular Hind, un ala derecha del nacionalista Partido
Hind. Los acontecim ientos probaron que esta coalicin no podra perm anecer junta o retener el apoyo popular por m ucho tiem po. A princi
pios de 1980, el Partido del Congreso-I (por Indira) se introdujo arrolladoram ente en el poder, con una aplastante victoria electoral que le dio
una am plia mayora en el Parlamento, y la seora Gandhi de nuevo lieg a ser primera ministra. Sin embargo, los disturbios d om sticos au
mentaron, centrndose en las dem andas de los sikhs por la autonom a
en Punjab, provocando en 1984 el asesinato de Indira Gandhi por dos
sikhs m iem bros de su guardia personal. Su hijo ms joven, Rajiv, inm ediatam ente rindi la protesta com o primer m inistro y a finales de ese
ao logr una victoria sin precedentes en las eleccion es parlamentarias,
en las que el Partido del Congreso-I gan 415 de los 523 escaos. Sin
em bargo, para 1989 el gobierno de Rajiv Gandhi haba sufrido tal dete
rioro en el apoyo pblico que el Partido del Congreso-I apenas obtuvo
176 escaos (m s que cualquier otro partido, pero muy lejos de una m a
yora) y Gandhi fue forzado a dim itir com o primer m inistro. La coalicin de gobierno resultante, con Vishwanath Pratap Singh, del Frente
Nacional, com o primer ministro, fue apoyada por el ala derecha del
Partido Popular Indio y por cuatro partidos izquierdistas, que com bin a
dos lograron una mayora de 283 escaos. Esta tam baleante coalicin
se vio enfrentada a varias crisis a m ediados de 1990, lo cual provoc que
60 Kochanek, "The Indian Political System", p. 69.

(
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:
;

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

463

en noviem bre de ese ao renunciara el primer m inistro Singh y retorna

ra al poder el gobierno del Congreso I, encabezado por P. V. Narasinja
Rao, quien an contina en el cargo. En cuanto a que el Partido del Con
greso logre m antener su papel dom inante es un asunto no dilucidado;
sin em bargo, Vicky Randall expresa un punto de vista muy generalizado
sealando que parece muy probable que el Partido del Congreso o cier
ta encarnacin del Partido del Congreso continuar en el centro del es
cenario por algn tiem po, com o la mejor garanta de la unidad nacional,
aunque podra ser incapaz de im poner una estrategia para el desarrollo
nacional.61
El partido dom inante que resulta contraparte en Malasia es el Frente
Nacional. El m ism o, formado en 1952 com o el Partido de la Alianza y
cuyo nombre cam bi posteriorm ente, es una coalicin de grupos que
representan los tres com ponentes tnicos mayoritarios de la poblacin.
La Organizacin Nacional de Malayos Unidos ha tenido un papel de li
derazgo en esta coalicin en virtud de la superioridad num rica malaya,
con organizaciones com unales chinas e indias con papeles secundarios.
Con un control continuo del gobierno desde la independencia, el Frente
Nacional actualm ente m antiene 127 de los 180 escaos en la Cmara de
Representantes, la cual controla el poder en la legislatura bicameral en
comparacin con 53 ocupados por los miembros del partido de oposicin.
Aun con las fricciones recientes dentro de la Organizacin Nacional
de M alayos Unidos, su principal com ponente, el Frente Nacional parece
que no se enfrenta a cam bios serios en su bastante claro papel de d om i
nio poltico. Como Means seala, su xito depende de su habilidad para
conservar intacta una coalicin poltica que sirva de puente a las divi
siones com unales bsicas dentro del pas". En los aspectos com unales
tns im portantes, el Frente Nacional ha trabajado bastante en co m
prom isos m oderados, pero con un distintivo sesgo pro malayo". Para
funcionar tranquilamente, necesita personas m oderadas de las com u
nidades en posiciones de liderazgo dentro de los grupos de votantes co
munales, y esto permitir el apoyo de los m oderados com unales en las
urnas".62 El dom inio poltico futuro depende de que pueda evitar crisis
suficientem ente serias com o para romper esta inestable coalicin.
Tanto la India com o Malasia han sido beneficiadas de las inusual
mente avanzadas altas burocracias pblicas. A decir verdad, la India
podra legtim am ente reclamar que produjo el antecedente del servicio
civil m oderno en la propia Gran Bretaa, debido a la influencia ejercida
durante el siglo xix por una com paa britnica: la Compaa de las In
dias Orientales. En la poca preindependiente, el Servicio Civil Indio
61 R an d all, "The C o n g ress Party of India", p. 96.
"2 M ean s, M a la y sia , p. 181.

464

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

(s c i) fue rem plazado poco a poco por el nuevo Servicio Administrativo

Indio ( s a i ) com o lo m xim o de este sistem a, que fue com plem entado
por otras clases de servicio de personal en los gobiernos central y estata
les. El hincapi se sigue haciendo en el reclutam iento, m uy selectivo (el
nm ero de escogidos cada ao es de 125 o algo un poco superior), de
graduados universitarios excepcionalm ente inteligentes. Hay un sistem a
com petitivo de exm enes que es adm inistrado por la Com isin del S in
dicato de Servicios Pblicos, una entidad independiente, que tam bin
tiene a su cargo entrenar a los nuevos reclutas. N o existen dudas de que
a quienes selecciona el s a i son capaces; sin em bargo, algunos crticos
indican que la poltica de seleccin es muy exclusivista y que el s a i tiene
una orientacin de ley y orden que no se ajusta al bienestar de un Es
tado. Tum mala inform a principios de la dcada de 1980 que cerca de
70% de los servidores civiles de alto nivel fueron escogid os de 10% de la
poblacin "clase media, grupos profesionales urbanos y cerca de
la mitad de los reclutados eran hijos de servidores civiles.63 M aheshwari
ha confirmado este patrn recientemente, a pesar del xito parcial en
cuanto a los esfuerzos para brindar oportunidades educativas y de accin
afirmativa a fin de extender la base del reclutam iento. Asegura que no
se han m anifestado mayores cam bios de actitud en los servidores civiles
que provienen de los grupos sociales recientem ente form ados, y el joven
es adoctrinado dentro de los valores de los funcionarios de m s antige
dad".64 El sistem a com o un todo fue clasificado en la dcada de 1950
por un observador estadunidense, Paul H. Appleby, entre los 12 (o un
poco m enos) ms avanzados en el m undo, pero tam bin seal Appleby
que fue diseado para servir a los intereses relativamente sim ples de una
potencia de ocupacin, que no era adecuado para una India indepen
diente y que requera un mejoram iento sistem tico.65 Otros com entarios
fueron hechos de manera similar. Kochanek ha recom endado que la bu
rocracia debe hacerse ms innovadora, m enos sujeta al rpido creci
m iento por la forma en que se crean los em pleos y debe ejercer un auto
control en sus dem andas de mayores ingresos".66 M aheshwari reconoce
que la adm inistracin pblica en la India ha asim ilado m uchos cam
bios, pero afirma que el conflicto aparente entre las necesidades de
desarrollo en todas las esferas de la vida y los atributos coloniales de una
burocracia sum am ente cautelosa sigue siendo la plaga del sistem a.67
Los intentos del liderazgo poltico para hacer tam balear las cosas, com o
63 T u m m a la , "H igher Civil S erv ice in In d ia , pp. 105-106.
64 M a h esh w a ri, In d ia , p. 55.
65 P aul H. A ppleby, c ita d o en la ob ra d e P alm er, The Iridian Political System , p. 132.
66 K o ch a n ek , "The In d ia n P o litica l S y ste m , p. 137.
67 M a h esh w a ri, "India, p. 61.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

465

el llam ado de Indira Gandhi en la dcada de 1970 por una "burocracia

com prom etida, y las transferencias ocasionales en los escalones su
periores del servicio civil para obtener mayor inclinacin hacia las p ol
ticas del gobierno en turno, han generado reacciones am bivalentes. "El
resultado neto", de acuerdo con Tummala, "es que el servicio civil per
m anece no solam ente atrincherado, sino tam bin am enazado y, por lo
tanto, cau teloso.68 Por otra parte, Jain considera que actualm ente hay
mayor politizacin y que se considera a la burocracia com o instrum ento
del poder poltico, cargada de valores, con influencias polticas que
tienden a m anifestarse en todo pequeo detalle de la vida nacional de
la India, de manera que la lealtad al partido en el poder se ha converti
do en parte de la estructura de recom pensas del servicio en la adm inis
tracin pblica civil.69
El servicio civil de alto nivel en M alasia de igual m anera ha evolucio
nado directam ente del sistem a burocrtico colonial, con muy pocos
cam bios en el funcionam iento institucional o en el estatus social logrado
por sus m iem bros. La transform acin ms significativa ha sido la su sti
tucin del personal extranjero por personal nacional dentro de un pro
ceso de m alasianizacin, que ha sido sustancialm ente com pletado a
principios de 1960. La seleccin para el ingreso en el servicio contina
hacindose entre graduados universitarios por una com isin de servi
cios pblicos que es autnom a, basndose principalm ente en las califi
caciones acadm icas. Una caracterstica del proceso de reclutam iento de
la poca posindependiente ha sido una cuota im puesta de acuerdo con la
ley y enfocada a favorecer a los m alayos contra los solicitantes no m ala
yos en razn de cuatro a uno para los solicitantes a cargos dentro del
Servicio Administrativo y Diplom tico Malayo ( s a d m ) . Tal tratamiento
preferencial para los m alayos est confinado a este pequeo grupo de la
lite administrativa; sin em bargo, la com posicin tnica vara en los di
ferentes sectores del servicio civil malayo com o un todo. Milne y Mauzy
indican que los m alayos predom inan en los servicios que requieren un
antecedente educativo general, pero que "en aquellos puestos que nece
sitan una sustancial calificacin profesional hay proporcionalm ente una
preponderancia de los no malayos".70 De manera general, la legitim idad
heredada por la burocracia desde los tiem pos de la colonia se ha m ante
nido, y sus niveles de com petencia continan siendo im presionantes.
En escritos de 1964, Tilman concluy que el sistem a adm inistrativo no
funcionaba precisam ente com o si estuviera en un am biente colonial,
sino que de manera efectiva estaba sirviendo a las necesidades actuales
68 T u m m a la , H ig h er C ivil S erv ice in In d ia , p. 111.
h<>Jain , P o litica l E x e cu tiv e a n d th e B u re a u c ra cy in In d ia , pp. 135 y 143.
70 M iln e y M au zy, Politics an d G overnm ent in M alaysia, p. 2 67.

466

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

de la sociedad.71 Pocos aos despus, Esm an report que los cuadros

burocrticos m alayos haban m antenido su integridad, disciplina y co
herencia organizacional y haban perm anecido com petentes en la en
trega de servicios rutinarios y en el control de las actividades. H acin
dose eco de las crticas vertidas por otros sobre la alta burocracia india,
establece que las actitudes, definicin de papeles y capacidad operativa
de los burcratas m alayos no eran adecuadas para cum plir los requeri
m ientos de la adm inistracin del desarrollo.72 De nuevo, el problem a es
adaptar las necesidades de la colonia a las del nacionalism o.
Un aspecto muy apreciado en la tradicin poltica, tanto en la India
com o en Malasia, es que debe existir una separacin entre los polticos
que formulan la poltica y los adm inistradores que la llevan a cabo. En
la prctica, las relaciones de trabajo entre los lderes polticos y los bu
rcratas profesionales se han ajustado generalm ente a la tradicin y
han procedido sin problemas, pero con los burcratas m alayos d esem
peando un papel poltico ms activo que el de sus contrapartes indias.
N o cabe duda de que en la India este m odelo cooperativo se ha forta
lecido por el largo periodo de dom inio poltico del Partido del Congreso
y por la sim ilitud en los antecedentes y visin de los lderes dentro del
partido y en la alta burocracia. El papel poltico de la burocracia pare
ci crecer cuando el Partido del Congreso se m ovi hacia su proclam a
da dedicacin para el establecim iento de un patrn socialista de socie
dad, y los programas gubernam entales trataron de lograr objetivos de
bienestar social. M ediante el proceso de definicin y explicacin de las
opciones de las reformas sociales y econm icas, y brindando consejo
para elegir entre ellas, los expertos tendieron a caer en una participa
cin ms activa. Probablemente el s a i ha tenido un papel poltico sim i
lar al de la clase adm inistrativa britnica y otro de baja visibilidad; sin
em bargo, la im presin general ha sido que los burcratas profesionales
han estado efectivam ente subordinados al liderazgo poltico en el gabi
nete y en el Parlam ento.73 En los aos recientes se ha puesto m s inters
en la direccin opuesta, basndose en los alegatos de interferencia pol
tica indebida en los asuntos adm inistrativos y una resultante politiza
cin o sem ipolitizacin de la burocracia.74
71 T ilm a n , Bureaucratic Transition in Malaya, p. 137.
72 E sm a n , A dm inistration and D evelopm ent in Malaysia, p. 8. El lib ro d e E s m a n e s b si
c a m e n te u n a d e sc r ip c i n d e u n im p o r ta n te e sfu e r z o p o r rea liza r u n a refo rm a a d m in istr a
tiva d ise a d a para su p era r esa s d eficien cia s.
73 P ara u n a o p in i n d ife ren te d e la m a y d e o tras ta m b in c o n re sp e c to a las re la c io n e s
p o ltic o -a d m in istr a tiv a s en la In d ia, v a se, d e K ish an K h an n a, C o n tem p o ra ry M o d els o f
P ub lic A d m in istration : An A ssessm en t o f their U tility an d E x p o sitio n o f In h eren t Fallacies",
Phillippine Journal o f Public A dm inistration, vol. 18, n m . 2, pp. 103-126, ab ril d e 1974.
74 V a se, d e D w ived i y Jain, In d ia s A dm inistrative State, c a p tu lo 4, p. 90, en la q u e los

REG M ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

467

En Malasia, de acuerdo con el anlisis de Esm an, los burcratas de

alto rango forman parte integral de la lite gobernante, la cual est com
puesta por dos secciones que m antienen un patrn sim bitico de re
laciones: los [...] polticos que encabezan la seccin poltica y los adm i
nistradores ms antiguos que manejan la burocracia. Aun cuando existen
tensiones entre ellos, sus relaciones son de apoyo mutuo".75 M uchos de
los polticos m s antiguos fueron adm inistradores, lo que ayuda a expli
car la colaboracin. En una poltica en la que el pluralism o com unal es
la realidad bsica, el partido poltico dom inante est obligado a depen
der de la burocracia relativamente neutral com o un socio para mantener
funcionando al sistem a. En realidad, Esm an ha ido tan lejos com o pro
clam ar que los funcionarios de m s antigedad en Malasia "han sido el
marco de acero indispensable que ha m antenido unido este precario E s
tado aun ante las fallas de los procesos polticos.76

i s t e m a s d e m o v il iz a c i n d e p a r t id o d o m in a n t e

Existen diferencias im portantes que separan a este grupo de pases de

los que se han analizado anteriorm ente. La tolerancia dentro de la po
ltica es m enor y la coercin, real o en potencia, es mayor. El partido
dom inante suele ser el nico partido legal. Si a otros partidos se les per
mite operar, esto ocurre bajo controles restrictivos diseados para m an
tenerlos dbiles y solam ente com o sm bolos de la oposicin. La ideologa
es proclam ada de manera ms doctrinaria e insistente, aunque puede
ser ajustada con el propsito de hacerla m s eficaz. Se hace un mayor
hincapi en las dem ostraciones masivas de lealtad hacia el rgim en. La
lite tiende a ser joven, urbana, secularizada y bien educada, con un
alto grado de com prom iso hacia el espritu nacionalista de desarrollo.
G eneralm ente un solo lder carism tico dom ina la posicin de m ando
dentro del m ovim iento que encabeza. Este tipo de rgim en ascendi al
poder despus de la segunda Guerra Mundial, durante el periodo de in
dependencia de las naciones del colonialism o, y se encuentra con ms
a u to r es c o n c lu y e n q u e el n ex o en tre lo s p o ltic o s y lo s a d m in istr a d o r e s e s el resu lta d o d e
la in te rfer en cia p o ltic a ca u sa d a p o r u n a "prdida m oral y u n e s ta d o d e in a c c i n y d e falta
d e d esem p e o " en la b u ro cra cia y q u e el r o m p im ie n to d e e s te n e x o sig n ifica u n o d e lo s
p ro b lem a s m s c o m p lic a d o s d el E sta d o a d m in istra tiv o d e la In d ia . B h a m b h ri, Politics in
India, pp. 1 0 4-110, p resen ta e je m p lo s d e lo q u e c o n sid e r a v n c u lo s im p r o p io s en tre los
p o ltic o s y lo s b u r cra tas. M a h esh w a ri, "India, p. 56, est d e a c u e r d o en q u e h ay "una
c r e c ie n te in te rfer en cia p o ltic a en la a d m in istr a c i n y q u e c o n m u c h a fr e cu en cia , ta n to los
fu n c io n a r io s d e la a d m in istr a c i n p b lic a c o m o lo s p o ltic o s h a n a p r e n d id o a adaptar se al
o tro en u n a a m p lia v a ried ad d e a s u n to s .
75 E sm a n , A dm inistration a n d D evelopm ent in Malaysia, p. 6.
76 Ibid . , p. v.

468

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

frecuencia entre las nuevas naciones africanas. Puede haber remplazado

a un rgim en anterior en un Estado que acaba de ganar su indepen
dencia, o puede haber alterado su carcter en forma marcada cuando
tom el gobierno al tiem po que logr la independencia. Su propio futu
ro poltico puede ser precario, y eso explica la urgencia en la creacin de
una fuerte base de apoyo por parte de las masas y la seguridad de la leal
tad de ciertos grupos claves dentro de la sociedad. El liderazgo puede
sentir cierta responsabilidad de tutelaje hacia la poblacin a la cual se le
considera no estar preparada para gobernarse por s mism a. Para que los
esfuerzos de m ovilizacin tengan xito, el partido dom inante debe in sis
tir en la alianza y apoyo de la burocracia pblica, al m ism o tiem po que
depende de ella para tener una actuacin adecuada.
La viabilidad de tales sistem as de m ovilizacin por el partido d om i
nante no ha sido tan elevada com o generalm ente se anticipaba hace una
dcada o algo ms. Varios pases, que estaban dentro de esta categora,
se han vuelto regm enes de lites burocrticas bajo un lder militar, in
cluida Argelia desde 1965 luego del golpe de Estado que derroc a Ben
Bella; Bolivia, la mayor parte del tiem po desde 1969 cuando los lderes
del M ovim iento Nacional Revolucionario fueron expulsados; Ghana (ex
cepto por un periodo corto) desde la cada de Nkrumah; G uinea desde
1984; Liberia, Mali y Mauritania, y algunos otros nuevos Estados surgi
dos de lo que antes fuera la colonia del frica O ccidental Francesa. Sin
em bargo, num erosas naciones continan teniendo regm enes de un solo
partido, con variaciones considerables respecto al papel del partido den
tro del gobierno, y con varios casos recientes de un m ovim iento hacia
una mayor com petencia entre partidos. Entre stos estn Egipto, Gabn,
Costa de Marfil, Malawi, M ozambique, Senegal, Tanzania y Zambia.
Egipto y Tanzania ofrecen ejem plos contrastantes del sistem a de m ovili
zacin del partido dominante; el primero se deriv de un rgim en refor
mista militar que auspici al partido y luego lo control para apoyar al
rgim en, y el segundo evolucion com o partido dom inante luego de ser
vir com o m edio para lograr la independencia bajo un liderazgo civil.

Egipto
Durante casi cuatro dcadas, desde 1952, cuando un golpe de Estado
expuls al rey Farouk, el rgim en egipcio en el poder ha tenido una in
usual continuidad en el liderazgo, primero bajo Gamal Abdel N asser
hasta su muerte en 1970, luego bajo Anwar el-Sadat hasta su asesinato
en 1981, y actualm ente bajo Hosni Mubarak. Iniciado com o un rgim en
m ilitar intervencionista radical, este gobierno ha evolucionado hasta

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

469

alcanzar su legitim idad y m ovilizar el apoyo popular para sus programas

externos y dom sticos m ediante la com binacin del recurso carism tico
con la edificacin de un partido poltico sim ple de am plia base popular,
pero con una com petencia poltica limitada, slo perm itida en los lti
m os aos.77
La revolucin de 1952 fue iniciada por los "Oficiales Libres", un grupo
de jvenes oficiales del ejrcito que fueron capaces de deponer a un m o
narca impopular, pero polticam ente inexpertos y carentes de un pro
grama revolucionario bien definido. Su golpe fue desatado com o una
protesta contra la falta de apoyo que ellos crean que haba causado la
derrota de las fuerzas armadas egipcias por los israeles en el conflicto
palestino. Luego se propusieron la elim inacin de la m onarqua y la in
troduccin de la reforma agraria.
Esta incertidum bre inicial se reflej de varias maneras. Por un breve
periodo luego del golpe, un civil asum i el cargo de primer m inistro
antes de que el grupo de los Oficiales Libres tomara el poder directa
mente, bajo el ttulo de Consejo del Comando Revolucionario. El gene
ral M uhammad Naguib fue jefe nom inal del grupo por un tiem po antes
77
Im p o rta n tes fu e n te s se le c c io n a d a s so b re E g ip to so n , d e M orroe B erger, Bureaucracy
and Society in Modern Egypt, P rin ceton , N u eva Jersey, P rin c eto n U n iv ersity P ress, 1957, y
Military Elite an d Social Change: Egypt Since Napoleon, P rin c eto n , N u ev a Jersey, C en ter
for In tern a tio n a l S tu d ie s, P rin ceto n U n iversity, 1960; d e G ra ssm u ck , Polity, Bureaucracy
and Interest Groups in the Near East and North Africa ; d e W alter R. S h arp , "B ureaucracy and
P o litics E g y p tia n M o d el, en la ob ra d e S iffin , co m p ., Toward the Com parative Stu dy o f
Public A dm in istration , pp. 145-181; d e A m os P erlm u tter, Egypt: Praetorian State, N u eva
York, E. P. D u tto n , 1973; d e C lau d e E. W elch , Jr. y A rthur K. S m ith , "Egypt: R ad ical
M o d e m iz a tio n a n d the D ilem m a s o f L ead ersh ip , en Military Role an d Rule, N orth S citu a te,
M a ssa ch u setts, D uxbury Press, ca p tu lo 7, pp. 178-204, 1974; d e S h a h ro u g h Akhavi, "Egypt:
N eo -P a trim o n ia l E lite , en el lib ro d e T ach au , c o m p ., Political Elites an d P olitical Develop m ent in the Middle East, pp. 69-113; d e H a m ied A nsari, Egypt: The Stalled Society, A lbany.
S ta te U n iv ersity o f N ew Y ork P ress, 1986; d e G u ilain D en o eu x , "State an d S o c ie ty in
E g y p t, C om parative Politics, vol. 20, pp. 3 5 9 -3 7 3 , ab ril d e 1988; d e A rthur G o ld sch m id t.
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1988; d e M o n te P alm er, Ali L eila y El S ayed Y a ssin , The Egyptian Bureaucracy, S y ra cu se ,
N u eva Y ork, S y ra cu se U n iversity P ress, 1988; d e A n th on y M cD erm ott, Egypt from Nasset'
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lo p m e n t a t the L ocal L evel, p rep arad o para la C o n feren cia A nual d e la A m erican S o c i e ^
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H attle for E g y p t, Foreign Affairs, vol. 72, n m . 4, pp. 9 4 -1 0 7 , se p tie m b r e -o c tu b r e d e 1 9 9 ^
y d e C a ry le M u rp h y , "Egypt: An U n e a sy P o rtra it o f C hange", Current H istory, vol.
pp. 7 8 -8 2 , feb rero d e 1994.

470

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

de que fuera rem plazado por Nasser, quien haba sido el artfice de la
tom a de poder y que surgi hacia 1954 com o el hom bre fuerte y lder
del rgim en. Gradualmente, Nasser y sus colegas se interesaron por un
programa de socialism o rabe, acom pandolo de un am plio progra
ma de reform as sociales y econm icas. Esta rama del socialism o fue de
fendida por estar en consonancia con los principios islm icos; la m ism a
rechaz la inevitabilidad de la lucha de clases y en teora favoreci una
econom a mixta, aunque nacionaliz la mayora de las grandes em pre
sas com erciales. Sin em bargo, a principios de 1974 una poltica de
puertas abiertas, iniciada por Sadat y continuada por Mubarak en una
forma modificada, ha estim ulado la inversin extranjera y restaurado
parcialm ente una econom a de m ercado libre.
A fin de consolidar su poder, el rgim en primero aboli la monarqua,
purg los cuerpos de la oficialidad militar y disolvi los partidos polti
cos. Una vez hecho esto em prendi la creacin de un partido oficial
com o m edio para realizar su programa de socialism o rabe. Los prim e
ros dos experim entos en esta lnea fueron infructuosos, en 1953 con la
Junta de Liberacin Nacional y en 1957 con la Unin Nacional. El des
aliento con am bas organizaciones en el intento por m ovilizar el apoyo
de las m asas propici establecer en 1962 la Unin Socialista Arabe ( u s a ),
que continu com o partido dom inante hasta 1978, cuando otra con
versin lo sustituy por el Partido D em ocrtico N acional ( p d n ) com o
el principal partido del gobierno dentro de un sistem a m ultipartidista
lim itado.
La intencin fue crear un "socialism o de vanguardia, lo cual podra
m ovilizar a la sociedad egipcia que apoyaba la revolucin, al tom ar va
rios aspectos de las prcticas de los regm enes de partido com unista,
com o una forma de organizacin nacional de am plia base piramidal
que podra ser paralela a la estructura del gobierno, interrelacionando
al partido y a la burocracia gubernam ental para culm inar con la desig
nacin del presidente de la repblica, as com o la del jefe del partido, y
perm itiendo el ingreso al partido slo a los individuos considerados
com pletam ente leales al rgimen poltico. El papel de partido dom inante
se desarroll tal com o se haba planeado, pero su funcin real es oscura.
M uchos de los com entaristas son escpticos ante el hecho de que el par
tido cum pla con su proclam ada funcin com o la suprem a autoridad
popular que asum e el liderazgo en el nombre del pueblo, ejerciendo un
control poltico popular sobre los organism os del gobierno.78 Aun con
un intento sincero de parte del liderazgo militar revolucionario por
78
R. H rair D ek m ejian , Egypt under Nasir: A Stu dy in Political D ynam ics, A lbany, S tate
U n iv ersity o f N ew Y ork P ress, p. 2 84, 1971. C itado en la ob ra d e W elch y S m ith , Military
Role an d Rule, p. 199.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

471

constituir al partido en un instrum ento para m over la participacin p o

ltica de las masas, se ha logrado m enos de lo que fue proyectado.79
Aun con estos retrasos, el liderazgo egipcio ha continuado buscando
formas para utilizar al reconstituido Partido Dem ocrtico Nacional com o
un m edio para increm entar la tom a de conciencia poltica y extender la
com petencia poltica dentro de los lm ites cuidadosam ente controlados.
La apertura de este proceso fue iniciada en 1976 por el presidente Sadat, quien autoriz la form acin de tres grupos polticos o subpartidos
dentro del marco de la Unin Socialista rabe, cada uno de los cuales
nom in candidatos para la legislatura nacional unicam eral, la Asamblea
Popular. Una abrumadora mayora de quienes fueron elegidos provena
de la faccin centrista de la u s a , la cual se identificaba con el propio Sadat, aunque unos cuantos m iem bros fueron elegidos por cada uno de
los otros dos grupos, uno a la izquierda y el otro a la derecha del d om i
nante segm ento central de la u s a . En las elecciones de 1979 contendienron tres partidos de op osicin oficialm ente autorizados, pero slo dos
de ellos lograron escaos en la Asamblea Popular, totalizando 32 contra
330 del Partido Dem ocrtico Nacional. Mubarak ha continuado este
proceso de proveer, conform e a sus palabras, "dosis de dem ocracia en
proporcin con nuestra habilidad para poder absorberlas".80 En las elec
ciones que se celebraron en 1987, los partidos de op osicin lograron
108 escaos de los 448 que integran la Asamblea Popular, lo que con s
tituye el m s am plio contingente de oposicin proveniente de una coa
licin encabezada por el Partido Socialista del Trabajo y del Partido
Nuevo Rumbo, con otros grupos incapaces de lograr el m nim o 8%. re
querido para lograr representacin legislativa. La falla del proceso elec
toral en despertar el inters popular se muestra por la baja concurrencia
de votantes entre 25 y 30% en el nivel nacional y tan bajo com o 14%
en el rea de El Cairo. Ante este "obvio sistem a multipartidista", el p d n
es todava, de manera clara, el partido dom inante,81 aunque nunca ha
tenido xito en su proyectada tarea de m ovilizacin popular.
Con el futuro de los partidos polticos no muy claro y con una continua
79 A khavi o b ser v a q u e c o m o lo s m ilita res elig ie r o n in te n c io n a lm e n te u n m o d e lo elitista ,
ra cio n a lista , d e g o b ie r n o y d e m o d e r n iz a c i n d e sd e arriba, n o h a n p o d id o o b te n e r u n a
p a rticip a c i n sig n ifica tiv a . E n c o n se c u e n c ia , la in te g ra ci n p o ltic a d e la so c ie d a d ha sid o
db il y la m o v iliz a c i n p o ltic a artificial. "Egypt: N eo -P a trim o n ia l E lite , p. 102. E n el n i
vel d e la a ld ea , lo s c a m b io s b sic o s n o h an sid o a fecta d o s. L os m ie m b r o s d el p a rtid o en
las zo n a s ru ra les tien d e n [ ...] a a seg u ra r q u e el a n tig u o ld er tra d icio n a l ser c a p a z de
co n se rv a r su p o sic i n d e p o d er y a u to rid a d en la a ld ea o co m u n id a d rural." J a m es B. M aylield, Rural Politics in N assers Egypt: A Q uest for Legitim acy, A u stin U n iv ersity o f T exas
Press, p. 2 8 4 , 1971.
80 E sta a firm a ci n h e c h a en 1987 es cita d a p or M ak ram -E b eid , "P olitical O p p o sitio n in
Egypt", p. 4 2 3 .
81 Ibid., pp. 4 2 4 y 4 32.

472

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

am enaza de los grupos islm icos fundam entalistas, por el m om ento

Egipto parece estar firm emente en las m anos de lderes polticos que
representan una variedad de intereses, aunque con com ponentes m ilita
res que se derivan del ncleo interno de los cuadros revolucionarios de
1952. Si analizam os la com posicin de los gabinetes de gobierno, de los
com its ejecutivos del partido dom inante, de las gubernaturas provin
ciales y de otros puestos im portantes durante el periodo de 1952 hasta
principios de 1970, sabem os que los oficiales m ilitares o ex oficiales m i
litares tuvieron una tasa de representacin lo suficientem ente alta para
asegurar el con trol, aun cu an d o el porcentaje d eclin bajo S a d a t.82
El rgim en en Egipto, a juicio de W elch y Smith, parece estar creciendo
com o una coalicin cvico-m ilitar, con base en la clase media tecnocrtica, obreros calificados, m edianos terratenientes y (por supuesto) ofi
ciales.83 Otra visin del proceso poltico actual en Egipto es que el parti
do representa
una fachada detrs de la cual pueden operar los grupos constituyentes de la
lite egipcia. Estos grupos incluyen lo militar, la burocracia civil, los lderes
de los partidos polticos y, en cierta m edida, lderes de grupos con intereses
econ m icos com o las asociaciones com erciales. La com petencia entre esos
grupos es am orfa y difcil de discernir; sin em bargo, en Egipto existe [...] una
diferencia de opinin sobre la im portancia poltica entre los diversos grupos
dentro de la lite. E sto lleva a una clase de faccionalism o encubierto, lo que
constituye la esencia de la poltica en Egipto [...] Las d ecision es se tom an a
puerta cerrada por una lite aislada y son reforzadas por una burocracia civil
que responde a la lite y no al pblico.84

El partido dom inante y los partidos que com piten en este com plejo y
evolutivo sistem a poltico desem pean un papel am biguo, aunque este
papel parece tender ms a crecer que a dism inuir.
La actual burocracia civil egipcia, que es realm ente uno de los actores
en el escenario poltico, tiene im presionantes antecedentes histricos.
Al em barcarse en su programa nacional de reforma, el rgim en se ha
beneficiado de las ventajas que se derivan del pasado egipcio, regresan
do a un sistem a de adm inistracin en gran escala que com ienza en una
poca tan temprana com o el ao 1500 a.c., al cual W eber llam el m o
delo histrico de todas las burocracias posteriores. De m anera m s re
ciente se encuentra la tradicin adm inistrativa resultante de las su ce
sivas conquistas del pas, com enzando con el Im perio otom ano en el
82 V a se, d e A khavi, "Egypt: N eo -P a trim o n ia l E lite , pp. 8 7-95.
83 W elch y S m ith , M ilitary Role an d Rule, p. 202.
84 B arbara N. M cL en n an , C om parative Political System s: Political Processes in Developed
and Developing States, N orth S citu a te, M a ssa ch u se tts, D u xb u ry P ress, pp. 2 5 9 -2 6 0 , 1975.

REGM ENES POLTICOS DE PAR I IDO D O M IN A N I I

siglo xvi, seguido por un periodo de influencia francesa despus de la

invasin napolenica de 1798 y los 70 aos del control britnico que tei
m in en 1952. La tradicin burocrtica egipcia es, pues, antigua, acu
mulativa y mixta.
En el decenio de 1800, lord Cromer inici mejoras en la adm inistra
cin, pero esto no incluy el reclutam iento m asivo de egipcios para los
cargos del servicio civil de m ayor responsabilidad. Todava para 1920
solam ente 25% de las altas posiciones era detentado por egipcios, pero
esto cam bi con rapidez luego de 1922, cuando los egipcios asum ieron
el control del servicio civil. Ese m ism o ao se instal un sistem a de
clasificacin, relacionando el rango con el salario, de acuerdo con un
form ato francs. No fue sino hasta 1951, poco antes de la revolucin,
cuando fue adoptado un sistem a de m ritos basado en exm enes com pe
titivos abiertos y se cre una com isin de servicio civil, en seguim iento
de una encuesta de un experto britnico. Este sistem a fue activado por
el nuevo rgim en com o parte de su program a de reform a adm inistrati
va. El m ism o sigue un patrn occidental en la seleccin, con d uccin y
disciplina de los servidores civiles.
En Egipto, una carrera en los niveles m edio y superior de la burocra
cia siem pre tiene un gran atractivo para la lite educada, y el sistem a
educativo est preparado para esta expectativa ocupacional. Se han des
arrollado salidas com petitivas, pero la dem anda de trabajo en el servicio
civil excede am pliam ente el nm ero disponible de plazas, sobre todo en
el caso de graduados universitarios en los cam pos del derecho y la ad
m inistracin de em presas. Esto crea una fuerte presin sobre el perso
nal supernum erario en los rangos altos, as com o en los niveles inferio
res del servicio. Como resultado, la rpida expansin de la burocracia
ha m antenido una tendencia constante, tanto antes com o despus de la
adopcin de una poltica econm ica de puertas abiertas" a m ediados
de los aos setenta. La tasa de crecim iento burocrtico estaba cerca de
8.5% al ao durante la dcada de 1960 y de 10% a finales de los setenta
y principios de los ochenta. Para 1986-1987, el em pleo pblico totalizaba
5 m illones de una fuerza laboral de 13 m illones, o por lo m enos 40% de
la fuerza laboral civil residente en el pas. La burocracia ha crecido a un
ritmo m ayor en el gobierno central que en los niveles locales de go
bierno, y el increm ento ha sido proporcionalm ente m ayor en los escalo
nes superiores que en los rangos inferiores.85
Acom paando esta expansin num rica, la cual es varias veces la tasa
del crecim iento poblacional, la burocracia egipcia presenta rasgos persis
tentes de conducta que limitan su efectividad. El Egipto moderno fue des8 A yubi, " B u reau cracy an d D ev elo p m en t in E gyp t Today", pp. 6 2-63.

474

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

crito por Walter Sharp com o legado de su largo pasado com o un m odelo
altamente personal de administracin, en el cual el rejuego de los intere
ses religiosos, de clase y de familia, y de manera amplia lo es todava, el
rasgo de conducta ms distintivo. Sharp asegur que el sentido de inse
guridad en el estatus, com o resultado del favoritismo relacionado con las
conexiones familiares, la religin, la posicin social o las creencias polti
cas, reprime la iniciativa e induce al miedo a ejercer la discrecin. Exis
te, pues, un valor muy alto en relacin con la conform idad rgida hacia
las reglas formales del procedim iento. Esta psicologa tiende tam bin a
desalentar la delegacin de autoridad hacia abajo en la jerarqua.86
La evidencia em prica de que se dispone es desalentadora con respec
to a los cam bios en las tradiciones, actitudes y m todos de trabajo, aun
despus de m s de cuatro dcadas de rem odelacin bajo un rgim en de
m ovilizacin e incluso con el hincapi especial que ha hecho el presi
dente Mubarak en la reforma del sector pblico. La responsabilidad con
el liderazgo poltico se ha mejorado considerablem ente. La designacin
de personal del ejrcito en posiciones claves es una de las maneras en que
esto se ha logrado. R econocidos opositores al rgim en dentro de la bu
rocracia civil hace m ucho tiem po fueron purgados. Los oficiales ms
antiguos en Egipto tradicionalm ente no tom an la iniciativa en la form u
lacin de la poltica y han estado subordinados al m antenim iento del
poder poltico. Sin duda, el presente rgim en quiere confirmar tal rela
cin y parece que as lo ha hecho.
Los lderes m ilitares han reconocido que sus planes de reforma social
y econm ica dependen de profesionales com petentes, y han buscado la
ayuda de civiles entrenados en forma tcnica. El nivel de los civiles en
posiciones claves se considera excelente, y un profesionalism o en ascen
so parece alterar los hbitos de trabajo y pautas de conducta entre los
funcionarios del nivel m edio gerencial; sin em bargo, com o individuos,
resultan vulnerables a m enos que satisfagan a sus superiores, quienes
probablem ente son oficiales militares. De acuerdo con Akhavi,
en m uchas form as los individuos que sirven en el personal adm inistrativo son
excepcionales por su inteligencia y su m otivacin por los resultados. Al exa
m inar las biografas de algunos de ellos, a uno le llega la im presin de que
est m etido en una clase de ideal del hombre renacentista. Sin embargo, parece
que las energas y las capacidades de esas personas han sido diluidas en favor
de la sum isin.

Las indicaciones son de que los m iem bros no m ilitares de la lite po

ltica egipcia son una burocracia de servicio" bajo una ineludible obliga
86 S h a rp , B u re a u c ra cy an d P o litics-E g y p tia n M o d el, pp. 158-160.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

475

cin de proporcionar habilidad tcnica y gerencial.87 McLennan con

cuerda en que "estos nuevos burcratas m odernos han crecido en influen
cia", mayorm ente en razn de su capacidad tcnica, pero tam bin seala
que si ellos desean trepar a la jerarqua oculta del poder, tendrn que
im presionar al segm ento m odernizante de la lite egipcia: los m ilitares
y los polticos nacionalistas".88 Esta situacin hace difcil de em ular el
m odelo racional de la adm inistracin occidental; en su lugar, com o la
autoridad conferida a estos adm inistradores egipcios est "siempre con
dicionada al servicio leal del E stado, ellos tienden a adm inistrar com o
si sus respectivos dom inios de actividad fueran feudos.89 La iniciativa
de los programas y la cooperacin entre las agencias son difciles de lo
grar en estas circunstancias.
Probablemente, el problema ms serio sea convertir a los m iem bros
ordinarios del servicio civil de una perspectiva tradicional a una pers
pectiva revolucionaria. Desde una perspectiva histrica, los burcratas
egipcios eran representantes de la autoridad del rey; de ellos se esperaba
que estuvieran som etidos por com pleto al gobernante, y que a su vez to
maran ventaja en el proceso de recaudar las rentas reales, de sus opor
tunidades de obtener ganancias para s m ism os de los pagadores de im
puestos. M uchos de estos viejos hbitos an persisten.
La burocracia egipcia perm anece en general com o una fuerza conservadora
dentro de un rgim en aparentem ente revolucionario. T radicionalm ente su m i
so y nunca una gran fuente de iniciativas legislativas, el servicio civil en Egip
to ha sid o lento para transformarse a s m ism o en una fuerza revolucionaria
[...] Egipto no ha atacado en realidad a m uchas de las viejas instituciones
(incluida la burocracia) a causa de un com prom iso bsico del liderazgo con el
nacionalism o egipcio [...] De m anera sim ilar, el personal de la burocracia ha
sido egipcianizado" [...] pero la m anera en que el m ism o se conduce no es
diferente de la anterior.90

El estudio ms reciente sobre el desarrollo de las capacidades de la

burocracia egipcia se bas en datos recogidos por una encuesta de 1983
entre los servidores civiles en tres agencias sectoriales representativas
del gobierno, llegando a la conclusin pesim ista de que "ahora es evi
dente que la burocracia egipcia es uno de los mayores obstculos para
el desarrollo econm ico y social de la sociedad egip cia.91 De manera
ms especfica, se acusa a los burcratas egipcios de ser "letrgicos, in
87 A khavi, "Egypt: N eo -P a trim o n ia l E lite , p. 103.
88 M cL en n a n , C om parative Political System s, pp. 2 6 0 -2 6 1 .
89 A khavi, Egypt: N eo -P a trim o n ia l E lite, p. 103.
90 M cL en n a n , C om parative Political System s, pp. 2 6 0 -2 6 1 .
91 P alm er, L eila y Y a ssin , The Egyptian Bureaucracy, p. ix.

476

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

flexibles, no innovadores, y carentes de com prensin hacia las m asas.92

Relativam ente hablando, se encontr que los funcionarios de m ayor an
tigedad y los de nivel m edio eran considerablem ente ms productivos
e innovadores que los funcionarios de nivel inferior, pero el perfil total
fue negativo. Adems de esto, aun cuando los aum entos de productivi
dad y los patrones de tom a de decisiones fueron vistos com o sujetos al
m ejoram iento por m edio de la educacin y el entrenam iento, los rasgos
de inflexibilidad, resistencia a la innovacin y poca atencin a las rela
ciones con la m asa se encontraron profundam ente arraigados en la cu l
tura egipcia y, por lo tanto, m ucho ms difciles de cambiar.

Tanzania
La nacin africano-oriental de Tanzania fue formada en 1964 m ediante
la unin de Tangaica en la parte continental y la isla de Zanzbar, las
cuales haban logrado su independencia dentro de la M ancom unidad
Britnica a principios de los sesenta.93 La unin no resulta tan estrecha
y la parte continental es a todas luces el socio principal. El colonialism o
de lo que es ahora Tanzania haba incluido tanto al gobierno alem n
com o al britnico, con el control britnico inicindose de forma poste
rior y ejerciendo m ayor influencia en la poca p osin d ep en dentista. La
poblacin tanzana es mayoritariam ente africana, rural y pobre. La eco
nom a es sobre todo agrcola, con pocos recursos naturales por ser
explotados. Con un bajo ingreso per cpita, una alta tasa de crecim iento
92 Ibid., p. 151.
93 Para las fu e n tes d isp o n ib le s so b re lo s s is te m a s p o ltic o y a d m in istr a tiv o d e T a n za n ia ,
v a se, d e H en ry B ien en , Tanzania: Party Transform ation an d E conom ic D evelopm ent, ed.
a m p lia d a , P rin ceto n , N u ev a Jersey, P rin c eto n U n iv ersity P ress, 1970; d e R a y m o n d F. H op k in s, Political Roles in a New State, N u ev a H aven , C o n n ecticu t, Y ale U n iv ersity P ress,
1971; d e A n d rew J. Perry, " P olitics in T a n z a n ia , en la ob ra d e G ab riel A. A lm on d , c o m p ..
g en ., Com parative Politics Today: A World View, B o s to n , L ittle, B r o w n an d C o m p a n y , c a p
tu lo 13, 1974; d e R w ek a za M u k an d ala, "Trends in C ivil S ervice S iz e an d In c o m e in T a n za
nia, 1 9 6 7 -1 9 8 2 , Canadian Journal o f African Studies, vol. 17, n m . 2, pp. 2 5 3 -2 6 3 , 1983; d e
Joel D. B arkan, co m p ., Politics and Public Policy in Kenya and Tanzania, 2* ed ., N u ev a York,
P raeger, 1984, en e sp e c ia l d e G oran H yd en , " A d m in istration an d P u b lic P olicy", pp. 103124; d e M argaret A. N ovick i, In terview w ith P resid en t Ali H a ssa n M w in y i, African Report,
vol. 33, pp. 2 7 -2 9 , en ero -feb rero d e 1988; d e P h ilip S m ith , " P olitics A fter D od om a" , Africa
Report, vol. 33, pp. 3 0 -3 2 , en ero -feb rero d e 1988; d e R od ger Y eager, Tanzania: An African
Experim ent, 2 ed. rev. y a ctu a liz a d a , B o u ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1989; d e Alfred
John K itula, " D ecentralization E xp erien ce in T an zan ia an d Its R ole in th e E c o n o m ic R eform
P ro g ra m m es in the C ountry: A R eview o f R ecen t E x p e r ie n c e , p rep arad o para la reu n i n
an u a l d e la A m erican S o c ie ty for P u b lic A d m in istra tio n , 16 pp., m im eo g ra fia d o , m a rzo d e
1991; d e H o ra ce C am p b ell y H ow ard S te in , Tanzania and the IMF: The D ynam ics o f Liberalization, B o u ld er, C olorad o, W estv iew P ress, 1992, y d e T a b a sim H u ssa in , "End o f Tanzan ia's O n e-party Rule", Africa Report, vol. 37, pp. 2 2-23, ju lio -a g o sto d e 1992.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

477

poblacional y un lim itado desarrollo industrial, las perspectivas econ

m icas no son prom isorias. Por otro lado, la nacin no tiene serias rivali
dades internas entre los grupos raciales o tribales, o m ayores disparida
des entre ricos y pobres. Su relativa estabilidad poltica ha sido una
rareza entre los nuevos E stados africanos.
El xito de la cam paa por la independencia de Tanzania y gran parte
del subsecuente desarrollo poltico tuvo lugar bajo un solo lder poltico
que encabezaba un solo partido poltico. Julius Nyerere lleg a la pro
m inencia poltica durante la dcada de 1950 com o el defensor en jefe
por la liberacin del gobierno britnico, usando una organizacin con o
cida com o Unin Nacional Africana de Tangaica ( t a n u , por sus siglas
en ingls), la cual haba sido originalm ente una asociacin de servidores
civiles africanos antes de que se convirtiera en un m edio para la accin
poltica. Luego de que se obtuvo la independencia pacficam ente, hubo
un breve periodo de com petencia entre t a n u y el muy dbil Partido ni
co de Tangaica, antes de que Tanzania se convirtiera oficialm ente en
Estado unipartidista en 1965. Hasta 1977, en Zanzbar, el Partido AfroShirazi ( a s p ) era el partido nico contraparte del t a n u en la parte con ti
nental. Desde entonces, el Partido Revolucionario de Tanzania ( c c m ,
con base en su nom bre en suahili), formado por la fusin de estos dos
grupos, ha sido el partido dom inante.
Nyerere fue elegido com o el primer jefe ejecutivo del pas y result re
elegido por intervalos de cinco aos hasta 1985. En este tiem po cay y
fue rem plazado por Al H assan Mwinyi, quien haba sido vicepresidente
y primer m inistro. Nyerere tam bin ocup continuam ente el cargo de
presidente del c c n , el partido de gobierno, hasta 1990, cuando Mwinyi lo
remplaz tam bin en este puesto, lo cual se haba esperado que ocurrie
ra en 1987, pero aparentem ente se retras por diferencias polticas en
tre los dos lderes.
El programa poltico de Nyerere ha sido descrito com o un socialism o
africano o ujam aa (que significa herm andad en suahili). R echazando
el capitalism o com o herencia colonial que es explotadora en su funcio
nam iento, Nyerere ha defendido el socialism o africano com o un con
cepto igualitario basado en la tradicional visin africana de la sociedad
com o una extensin de la unidad bsica familiar. Un sistem a uniparti
dista era preferido, com o parte de su filosofa poltica, con base en que
los sistem as bipartidistas o multipartidistas fom entan el surgim iento de
facciones dentro de la sociedad; por lo tanto, un solo partido puede iden
tificarse con los intereses de la nacin en su conjunto.
Las diferencias entre Nyerere y Mwinyi se relacionan ms con aspec
tos econm icos que con el papel del partido. Sin cuestionar la m eta de
llegar a ser un pas socialista, Mwinyi ha tenido que lidiar con problemas

478

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

econm icos y deudas de Tanzania m ediante acuerdos con el Fondo M o

netario Internacional, algo que Nyerere no estuvo dispuesto a aceptar
m ientras fue jefe de Estado. El presidente Mwinyi insiste, sin em bargo,
en que en nuestro pas, el partido es suprem o y el gobierno nicam ente
un instrum ento para ejecutar las p osiciones del partido".94
A diferencia de algunos otros partidos dom inantes, la estructura del
c c n no ha sido m uy centralizada. Partiendo desde las clulas locales
del partido, los niveles de la organizacin del m ism o se extienden por
m edio de com its ramales, de distrito y regionales hasta llegar al com it
ejecutivo nacional, a pesar de que no se ha intentado una supervisin
detallada desde el centro. La convencin nacional del partido, que se
celebra cada dos aos, ha sido principalm ente algo cerem onial. Las fun
ciones de form ulacin de la poltica han sido de hecho ejercidas por el
jefe del partido y sus asesores claves, independientem ente de que l sea
al m ism o tiem po jefe del Estado y jefe del partido o nicam ente jefe del
partido. Al igual que en otros sistem as de partido nico, los individuos
m antienen de m anera sim ultnea posiciones dentro del gobierno y el
partido, pero en contraste con la situacin com nm ente encontrada en
otras partes, en Tanzania los puestos gubernam entales han sido con si
derados, por lo m enos hasta poca reciente, m s poderosos y prestigio
sos que los cargos en el partido.
En las elecciones para la Asamblea Nacional, que es unicam eral, Tan
zania ha estado dirigindose gradualm ente a una m ayor com petencia
poltica. El c c n em pez fom entando una doble forma de com petencia en
cada uno de los cargos electivos, al tener instancias del partido que revi
san los expedientes de los candidatos y decide cules son los dos a los
que se les permitir postularse. stos son certificados y aceptados por el
partido, y cada uno tiene igual acceso a los recursos de la cam paa. Se
supone que ninguno de los dos puede proclam ar que ha sido favorecido
por el partido o por el presidente. Este procedim iento ha dado com o re
sultado contiendas electorales muy clidas en m uchos grupos electora
les, y un cam bio considerable en el nm ero de m iem bros de la Asam
blea Nacional con intervalos de cinco aos tras cada eleccin. El nivel
de participacin popular es relativam ente alto para un pas con los nive
les de desarrollo de Tanzania, lo cual indica que el partido ha funciona
do com o instrum ento para crear un sentido de lealtad e identidad na
cionales. Perry dice que es
la estructura poltica m s im portante en Tanzania, y sus xitos y fracasos,
problem as y perspectivas son de inters vital para el desarrollo poltico del
pas. El gobierno ha m ovilizado a los votantes y a los activistas del partido, ha
94 N o v ick i, "Interview w ith P resid en t M w in y i, p. 27.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

479

organizado las actividades econm icas del cam pesinado de Tanzania, y ha ser
vido com o la m ayor fuente de reclutam iento para las agencias gubernam enta
les y cuasi gubernam entales, as com o para hacer m s explcitas las p osicio
nes polticas.95

En 1992, el gobierno y el partido apoyaron la introduccin de un sis

tema multipartidista, pero todava no se ha establecido. Se celebraran
primero elecciones locales y municipales, que seran seguidas por eleccio
nes nacionales en 1994 o 1995. No obstante, en junio de 1993, unos cuan
tos m eses antes de que se realizara, la com isin electoral nacional cance
l la primera ronda de elecciones, y a finales de 1994 todava no se haban
llevado a cabo las elecciones programadas. Pase lo que pasare en el futu
ro, en la actualidad Tanzania es en esencia un rgimen de un solo partido.
Aun cuando Tanzania escogi, luego de su independencia, un sistem a
constitucional con un presidente elegido y un partido nico establecido,
perm aneci cerca del m odelo britnico en cuanto a los arreglos de la or
ganizacin ejecutiva y del servicio civil, y en la subordinacin de los m i
litares al control civil. Existe un gabinete de cerca de 20 m inistros en
cabezado por un primer m inistro que es designado por el presidente.
Dentro de cada m inisterio un secretario perm anente del servicio civil de
carrera funciona en la tradicin britnica com o jefe asistente del m inis
tro. El servicio civil com o institucin se ha m antenido en el tiem po
igual que com o era antes de la independencia, siendo los cam bios ms
significativos sustituir a los britnicos por africanos en las posiciones
principales. Aun cuando los servidores civiles pueden y de hecho for
man el nm ero de m iem bros del partido, el servicio no ha sido muy po
litizado. Adems, Nyerere ha cum plido su com prom iso de m antener el
servicio civil abierto a cualquier ciudadano de Tanzania, cualesquiera
que sean los antecedentes raciales del individuo. Particularm ente y con
la atencin puesta en las necesidades de m ano de obra especializada
para los programas nacionales de planeacin, una agencia central de re
clutam iento ha sido autorizada para buscar personal calificado de cual
quier fuente posible, pendiente de la disponibilidad de ciudadanos tan/.anos calificados. La com petencia tcnica ha tenido alta prioridad. Al
m ism o tiem po, Nyerere ha tratado de evitar el surgim iento de una lite
en el servicio civil, com o ha ocurrido en otras naciones africanas, m an
teniendo un control firme sobre los niveles salariales y otros beneficios.
Goran Hyden declara que el m odo de la form ulacin de la poltica adop
tado por el liderazgo poltico de Tanzania obliga a los em pleados p
blicos a trabajar en un contexto en el cual las expectativas pblicas
constantem ente exceden lo que actualm ente se puede lograr...", y que
95 Perry, " P olitics in T a n z a n ia , p. 439.

480

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

"inesperadas y destacadas iniciativas polticas [...] han forzado a los ser

vidores civiles a colocarse en una postura defensiva". Como resultado,
la burocracia civil com o institucin no posee m ucha autonom a, no d is
fruta de un alto grado de seguridad ni tiene influencia alguna en la toma
de las mayores decisiones en poltica.96 Los principales problem as cuya
solucin no se ha encontrado han sido m antener restricciones sobre la
expansin en el tam ao del servicio civil, y lidiar con una creciente evi
dencia de corrupcin.97
Adems, en agudo contraste con la mayora de los nuevos Estados afri
canos, los m ilitares no han desem peado un papel significativo en los
asuntos polticos.98 Una tradicin antimilitarista previa a la independen
cia de Tangaica dio lugar a serias consideraciones sobre el aspecto de
si se deba o no m antener de algn m odo un ejrcito nacional luego de la
independencia. La decisin tom ada fue tener un ejrcito, pero su nm e
ro se ha m antenido pequeo y bajo control estricto. La nica am enaza
seria proveniente de las fuerzas armadas ocurri en 1964 con el estallam iento de un motn, reflejo del descontento con el estatus y la paga, y
con el ritm o con que los oficiales britnicos estaban siendo rem plazados
por los tanzanos. Este levantam iento no fue m otivado polticam ente y
recibi muy poco apoyo del pblico. El m ism o fue rpida y decisiva
m ente aplastado, aprisionando a sus lderes y despidiendo a m uchos de
los soldados que tom aron parte.
Al igual que en otros casos de insatisfaccin grupal, el gobierno decidi con
base en una m ezcla de cooptacin e infiltracin. M iem bros del ejrcito y la
polica fueron adm itidos en el t a n u y a m iem bros del partido les fueron dados
puestos de im portancia en las burocracias del ejrcito y la polica. A so ld a
dos ordinarios se les orden tomar parte en los proyectos de edificacin de la
n acin (tales com o construccin de cam inos y m ejoram iento agrcola) y reci
bir adoctrinam iento poltico.99

A principios de 1983 hubo de nuevo una pequea conspiracin que

involucr tanto a soldados com o a civiles, la cual tam bin fue detectada
y suprim ida rpida y fcilm ente.
Por lo tanto, la experiencia poltica tanzana ha dado com o resultado,
hasta la fecha, el establecim iento de un Estado unipartidista bajo un l
der poltico que ha dom inado la escena gubernam ental desde antes de
96 H y d en , " A d m in istration an d P u b lic P o licy , pp. 107-112.
97 P ara d e ta lle s, v a se, d e M u k an d ala, "Trends in Civil S erv ice S iz e .
98 Para un a n lisis d eta lla d o , v a se d e Ali A. M azru i, A n ti-M ilitarism a n d P o litica l M ilita n cy in Tanzania", en la obra d e Jacq u es Van D oorn, co m p ., Military Profession and Military
Regim es, La H aya, M o u to n , pp. 2 1 9 -2 4 0 , 1969.
99 Perry, " P olitics in T anzania", pp. 4 2 6 -4 2 7 .

REG M ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

481

la independencia. Los controles externos son usados efectivam ente tan

to sobre la burocracia civil com o sobre la militar. Al m enos m ientras
Nyerere siga vivo y polticam ente activo, las perspectivas de Tanzania,
en cuanto a un gobierno estable, parecen ser excelentes.

is t e m a s t o t a l it a r io s c o m u n is t a s

Entre los pases ms desarrollados, slo la Repblica Popular de China,

que actualm ente merece ser incluida en esta categora debido a su tam a
o y potencial total, ha conservado las caractersticas del partido nico
y del totalitarism o que haba com partido con los ex regm enes com u n is
tas de la URSS y de la Europa oriental.
En contraste, otros pases afroasiticos y latinoam ericanos con reg
m enes com unistas, los cuales al igual que sus contrapartes no com u n is
tas estn en un nivel ms bajo de desarrollo, hasta ahora se han desvia
do muy poco de estas caractersticas. Incluidos en este grupo estn Cuba,
Laos, Corea del Norte y Vietnam. Kampuchea (Camboya) se encuentra
en una etapa de transicin, habindose establecido el rgimen de una coa
licin temporal en 1993. Estos sistem as com unistas del m undo en des
arrollo retienen su com prom iso com n con la ideologa marxista-leninista y un estilo poltico totalitario, el cual m onopoliza el poder poltico
en las m anos de un partido nico. El partido no reconoce la legitim idad
de la op osicin abierta, porque busca dom inar cada esfera de la vida y
anular cada centro de autoridad previam ente independiente.100 Se bus
ca diligentem ente la m ovilizacin de las m asas, pero slo para la parti
cipacin en actividades aprobadas; la participacin se asegura m ediante
la coercin si fuere necesario o m ediante la am enaza de coercin.
El aparato adm inistrativo requerido por tal rgim en es enorm em ente
com plejo y debe estar sujeto a una supervisin confiable por el partido,
el cual a su vez clam a por una red que responda al crculo estrecho del
liderazgo elitista dentro del m ism o. La burocracia estatal debe tener
una burocracia del partido con la cual se entrelaza en forma paralela.
Esta es una obligacin ardua en una sociedad plagada por la poca dis
posicin de m ano de obra calificada, pero esto no se puede evitar sin
poner en riesgo la seguridad del rgim en. Esta doble jerarqua se m an
tiene unida por el derecho irrefutable del partido a ejercer un control en
la forma que lo considere necesario y por la forma en que los funciona
rios m antienen un doble cargo, lo cual hace que la mayora de los m iem
100
E d w a rd A, S h ils, P olitical D evelopm ent in the N ew S tates, La H a y a , M o u to n & C o.,
p. 75, 1962.

482

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

bros de la adm inistracin estatal estn som etidos a la jerarqua del par
tido y a sus formas disciplinarias.
Un problema perenne al llenar los puestos dentro del m ecanism o adm i
nistrativo estatal lo constituye la importancia relativa que se pone en el
ser rojo y en el ser un experto". Aparentemente, la tendencia general se
ha orientado al hincapi en la clase social a la que se pertenece y la leal
tad poltica mientras el rgimen es instalado y asegurado en el poder, y
luego prestar atencin al conocim iento experto. En el proceso puede
que haya alteraciones de corto alcance. Por supuesto, la meta ltim a es
asegurar que el sistem a produzca funcionarios que sean al m ism o tiem
po rojos y expertos". Por lo tanto, se han hecho grandes esfuerzos
para entrenar a una generacin ms joven con inteligencia tcnica e
industrial y de esta manera convertir el problema del partido versus la
burocracia en uno que sea, ms que nada, una lucha dentro del partido.
La adm inistracin en estos pases com unistas encuentra los m ism os
problem as enfrentados por los Estados involucrados en cam bios urgen
tes para el desarrollo econm ico y la industrializacin, com o tener re
cursos inadecuados a fin de responder a los pasos necesarios para el lo
gro de ese desarrollo. El hincapi constante que se hace en la forma en
que responde la maquinaria adm inistrativa oficial del Estado al aparato
del partido implica otra serie de com plicaciones. Esto ocasiona la prcti
ca de conflictos entre las unidades del partido y las agencias oficiales del
gobierno responsables de programas en particular, con la consecuente
prdida de eficiencia por parte de la organizacin. Tambin im pone pro
blem as de opcin individual entre las personas que son m iem bros leales
del partido y que tienen cargos pblicos, reduciendo su iniciativa y la
disposicin de iniciar o poner a prueba cam bios, debido al m iedo que
tienen de quedar atrapados entre las obligaciones en com petencia.
La inform acin confiable de que se dispone hasta la fecha sobre la
burocracia estatal en estos regm enes com unistas es lam entable y co m
prensiblem ente escasa. El anlisis ms sistem tico se hizo sobre los
pases com unistas de Europa oriental, el cual en este m om ento es ob so
leto a causa de los cam bios que all han ocurrido. Los pases que hem os
elegido com o ejem plos de casos son Corea del Norte para Asia, y Cuba
com o la nica nacin com unista en Amrica Latina.

Corea del Norte

La Repblica Popular Dem ocrtica de Corea, que ocupa la mitad boreal
de la pennsula de Corea en el nordeste de Asia, fue organizada form al
m ente en 1948, poco despus de que se haba establecido la Repblica

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

483

de Corea en el Sur, y rem plaz a la Repblica Popular que se cre tem

poralm ente en 1946 bajo el patrocinio sovitico. Durante casi m edio si
glo, hasta su muerte en julio de 1994, Kim II Sung fue el lder indiscu
tible de esas dos repblicas y durante esos aos conform un ejem plo
nico de totalitarism o com un ista.101
Nacido en 1912, en su juventud Kim II Sung fue un guerrillero que
com bati contra la ocupacin japonesa y ms tarde viaj a la Unin
Sovitica, la cual lo apoy para que se convirtiera en la cabeza del nue
vo gobierno norcoreano. Con esta base, estableci estrechas relaciones
no slo con la URSS, sino tam bin con la Repblica Popular de China, a
la vez que m antena una posicin de independencia relativa con respec
to a cada una de ellas. Hasta 1960, el principal inters de Kim fue con
solidar su poder contra las presiones internas y externas. D espus se
dedic a crear el culto a su personalidad, el cual se convirti en la carac
terstica distintiva de su rgimen. Bruce Cumings describe este resulta
do com o socialism o corporativista", estrecham ente vinculado con las
tradiciones coreanas.
El estilo siem pre es paternal. Kim es presentado com o el padre benvolo de la
nacin y a sta se le com para con una gran familia. El lazo em ocional m s
fuerte en Corea es el del cario filial, y Kim y sus asociados han procurado
unir a la nacin recurriendo a un gran nm ero de obligaciones y deberes
hacia los padres de uno, procurando la transferencia de stos hacia el Estado
por m edio de los auspicios de K im .102

Segn Cumings, hay ocho elem entos principales en este sistem a: el l

der (que funciona com o una fuente carism tica de legitim idad e ideolo
ga y com o una figura paternal); la fam ilia (la unidad nuclear de la so
ciedad, con la fam ilia del lder com o modelo); el partido (ncleo del
cuerpo poltico, que une a la nacin); el colectivo (organizacin social
101 E ntre las ltim a s fu en tes, qu e so n m uy lim itad as, sob re lo s a cu erd o s p o ltic o s y a d
m in istrativos en C orea del N orte, se en cu en tran , d e B ruce C u m in gs, T h e C orporate S tate in
North K orea, en la obra d e H agen K oo, co m p ., State and Society in Contemporary Korea,
Iiliaca, N u eva York, C ornell U niversity P ress, ca p tu lo 6, pp. 197-230, 1993; d e Joh n M errill,
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llo o n S h im , F rom D icta to r to Deity", Far Eastern E conom ic R eview , vol. 157, n m . 29,
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102 C u m in g s, "The C orp orate S ta te in N orth K orea, p. 20 9 .

484

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

que media entre el partido y la familia); la idea (Juche), la ideologa ofi

cial de Corea del Norte, sm bolo de la nacin y del lder; la revolucin
(la biografa del lder y su familia, m ostrando la forma de aplicar la Ju
che); el gua (la progenie del lder, estableciendo el principio de la su ce
sin basada en la familia), y el m undo (estructurado con el lder com o
el Sol" en el centro que esparce sus rayos hacia afuera).103 De manera
similar, Sung Chul Yang presenta una lista de ocho tem as principales
del adoctrinam iento poltico en Corea del Norte: lealtad a Kim II Sung,
la ideologa Juche, la tradicin revolucionaria, la conciencia de clase, el
antim perialism o, la moralidad com unista, el colectivism o y el patriotis
mo socialista", sealando que los tres primeros tem as son nicos y que
los otros son sim ilares a los principales tem as de los antiguos Estados
socialistas de la Europa oriental.104
Una caracterstica clave de este sistem a ha sido la expectativa de que
el sucesor de Kim II Sung ser un m iem bro de su fam ilia, y por lo m e
nos desde los inicios de la dcada de 1980 se ha estado preparando a su
hijo Kim Yong II para que asum a el poder. Al morir su padre, supuesta
mente esto es lo que ocurri, pero hasta principios de 1995 no se le haba
proclam ado de manera formal, lo que daba lugar a rumores con respec
to a la causa de este retraso, ya fuera ocasionado por el cum plim iento
de un periodo confucionista de duelo o una lucha por el poder dentro
del gobierno.*
Como un Estado de partido nico, Corea del Norte ha sido dom inada
por el Partido de los Trabajadores de Corea com o el ncleo de una serie
de agrupaciones que incluyen a otras organizaciones polticas autoriza
das de masas. El aparato estatal incluye una asam blea unicam eral su
prema del pueblo elegida de una lista nica de candidatos apoyados por
el partido. Durante su vida, Kim II Sung ocup tanto el cargo de secreta
rio general del partido com o el de presidente de la Repblica.
De manera muy parecida a lo que ocurre en la China com unista, en
Corea del Norte el poder tiene su centro en el partido, los m ilitares y las
instituciones civiles oficiales del Estado. El Partido de los Trabajadores
de Corea desde el principio ha sido considerado com o un partido de ma
sas de un nuevo tipo, con un gran nm ero de m iem bros, en vez de un
pequeo grupo de vanguardia. El nm ero de sus m iem bros ha fluctuado
entre 12 y 14% de la poblacin, el ms alto en cualquier rgim en marxista-leninista. Adems, existe una extensa red de organizaciones de
masas para los jvenes, los trabajadores, las mujeres y los cam pesinos
que no son m iem bros del partido.
'03 ibid., pp. 2 1 8 -2 1 9 .
104 S u n g C hul Y ang, T h e N orth K orean P o litica l S y ste m , p. 753.
* K im Y o n g II logr m a n ten erse en el p o d er (1 9 9 8 ).

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINAN I I

485

Tras reconocer que el control de los m ilitares era la clave para conser
var su rgim en totalitario, Kim II Sung tom m edidas para consolidar
ese control. D esign a su hijo y sucesor anunciado, Kim Yong II, co
m andante del ejrcito popular y asign com isarios polticos que repre
sentaban al Partido de los Trabajadores de Corea a cada nivel de los m i
litares para asegurarse de que stos fueran politizados com pletam ente.
Aunque hay poca inform acin disponible, las agencias del gobierno
civil y los burcratas civiles parecen ser los m enos im portantes de estos
elem entos del poder. Cumings cita, y est de acuerdo con l, un estudio
realizado a principios de los aos sesenta, en el cual se califica la rela
cin entre Kim y sus asociados ms cercanos com o un nexo sem icaballeroso, irrevocable e incondicional [...] bajo una disciplina de hierro, un
sistem a muy personal, fundam entalm ente hostil a la burocracia com
pleja". Prosigue diciendo que Kim y sus colaboradores eran "generalistas, que pueden ocupar cualquier cargo y dirigir al gobierno o mandar
el ejrcito, ensear a un cam pesino cm o utilizar las sem illas, o prote
ger a los nios en una escuela; Kim los enviar com o observadores lea
les de los funcionarios y expertos o especialistas que no pertenecen al
ncleo interno, es decir, los que se encuentran en el cam po de la buro
cracia impersonal". Como consecuencia, surgi una num erosa burocra
cia, lenta, que conduce la adm inistracin diaria". En contraste, conclu
ye, "en los niveles superiores sta consista en una poltica carism tica y
su legitim idad se fundam entaba en una historia elevada a niveles exage
rados y en una m itologa frecuentem ente triunfalista que se refera a
hombres con cualidades sobrehum anas".105
H em os presentado e identificado algunas caractersticas claves de este
rgimen poco com n, pero en vista del cam bio reciente en su liderazgo,
las negociaciones en curso con los Estados Unidos sobre asuntos nu
cleares y los contactos tentativos con Corea del Sur acerca de una po
sible reunificacin sera muy arriesgado hacer cualquier prediccin so
bre el futuro.
Cuba
Cuba con Castro ha pasado por varias etapas durante el periodo revoluc ionario desde la cada del rgim en de Batista en 1959, aun cuando no
lia habido un cam bio significativo en la cpula del liderazgo.106
Luego de un par de aos dedicados a la consolidacin del rgim en y a
la liquidacin de las instituciones prerrevolucionarias a finales de 1961,
105 C u m in g s, "The C orp orate S ta te in N orth K orea, pp. 2 0 8 -2 1 0 .
106 Las fu e n te s so b re lo s sis te m a s ad m in istra tiv o y p o ltic o cu b a n o s in clu y en , d e R ich ard
I a gan , The Transform ation o f Political Culture in Cuba, S tan ford , C aliforn ia, S ta n fo rd Uni-

486

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

el sistem a jur ser com unista, basado en una supuesta adaptacin del
m arxism o-leninism o a las circunstancias latinoam ericanas. Esto provoc
durante la dcada de los sesenta el rom pim iento de relaciones diplom
ticas con los Estados Unidos, aum entando su dependencia en relacin
con la Unin Sovitica, y esfuerzos vigorosos para exportar la revolu
cin a otros pases de Amrica Latina. Hacia fines de la dcada, el hinca
pi se hizo en el desarrollo econm ico interno, basado principalm ente
en la agricultura; las actividades revolucionarias internacionales decli
naron y la meta estratgica se convirti en la construccin del socialis
mo en una isla. A com ienzos de 1970, el tema dom inante lleg a ser la
institucionalizacin de la revolucin", con esfuerzos guiados a la des
personalizacin del liderazgo poltico, el fortalecim iento del Partido Co
m unista de Cuba ( p c c ) y una renovacin del aparato gubernam ental. El
advenim iento de la perestroika en la URSS y en Europa oriental no trajo
versity Press, 1969; d e J am es F. P etras, "Cuba: F ou rteen Y ears o f R evolu tion ary G overn
m ent", en la o b ra d e T h u rb er y G raham , co m p s., Development A dm inistration in Latin Ame
rica, pp. 281-293; Jorge I. D o m n g u ez, "The Civic S o ld ier in C u b a, en el lib ro d e C atherine
M cArdle K elleher, co m p ., Political-Military Systems: Com parative Perspectives, B everly H ills,
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P o w er, Foreign Affairs, vol. 72, n m . 2, pp. 9 7 -1 0 7 , p rim avera d e 1993; d e E n riq u e A. Baloyra, Conflict an d Change in Cuba, A lb u q uerq ue, N u ev o M x ico , U n iv ersity o f N ew M x i
co P ress, 1993; d e S u sa n E c k ste in , Back From the Future: Cuba Under Castro, P rin ceton ,
N u ev a J ersey, P rin ceto n U n iversity P ress, 1994; d e Juan M. d el gu ila, Cuba: D ilem m as o f
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Cuba After the Coid War, P ittsb u rgh , P en silv a n ia , U n iv ersity o f P ittsb u rg h P ress, 1994, y d e
D o n a ld E. S c h u lz, Cuba and the Future, W estp ort, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, 1994.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

487

una respuesta correspondiente en Cuba, a pesar de la visita de Estado que

realiz Gorbachov a principios de 1989. En lugar de esto, Castro reafir
m que el PCC mantendr su control poltico absoluto y se neg a m over
se hacia una econom a de mercado.
A pesar de los cam bios que han tenido lugar, el liderazgo poltico en
Cuba ha seguido siendo altam ente centralizado. Fidel Castro, su herm a
no Ral y un grupo lim itado de asociados desde que la Revolucin tom
el poder, han dom inado el rgimen.
Castro ejerci un tipo de gobierno carism tico y personalista, caracterizado
por la concentracin del poder en el lder m xim o y su crculo ntim o de lea
les servidores y por la falta de institucionalizacin [...] En la prctica, Castro
y su pequeo grupo ocuparon las altas posiciones en la adm inistracin, el
partido y el ejrcito; l ha sido el m ejor ejem plo de la com binacin de primer
m inistro, prim er secretario del partido y com andante en jefe de las fuerzas
arm adas.107

Este patrn ayuda a explicar algunas caractersticas poco usuales del

gobierno cubano si son com paradas con otros sistem as com unistas: un
partido com unista relativamente dbil, un alto grado de participacin
de los m ilitares en los cargos superiores, y una falta de clara diferencia
cin en el nivel institucional entre la jerarqua del partido, la jerarqua
militar y la jerarqua administrativa. En cada uno de estos aspectos se
han estado realizando reformas recientem ente.
El PCC que hoy existe es descendiente de una serie tem prana de m ani
festaciones organizacionales que se rem ontan al M ovim iento 26 de Ju
lio, formado para prestar apoyo a la oposicin de Fidel Castro contra
Batista. En su forma presente, el PCC no fue establecido sino hasta 1965,
y el m ism o com o entidad ha desem peado un papel sim blico ms que
central en los asuntos polticos. Con Fidel Castro com o primer secreta
rio y un com it central de 150 m iem bros, el PCC ha estado rgidam ente
controlado a pesar de poseer una extensa red organizacional. El nm ero
de m iem bros del partido nunca ha sido grande. En 1969 era de slo
55 000, se elev por encim a de 200 000 en 1975 y alcanz casi 524 000 en
1986 (apenas 55% de la poblacin). La maquinaria del partido se ha m an
tenido relativam ente inactiva. El primer congreso del PCC no se celebr
sino hasta 1975, despus de posponerlo varias veces; y el segundo se
realiz en 1980, luego de un intervalo de cinco aos. El tercero se cele
br en 1986, trayendo consigo mayores cam bios de personal, con el rem
plazo de un tercio del com it central y cerca de un cuarto de los m iem
bros del politbur. A pesar de estas m odestas m edidas para aum entar el
107 M esa-Lago, Cuba in the 970s, pp. 67-68.

488

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

tam ao del partido y la expansin de sus actividades a fin de lograr m a

yor participacin, el PCC se m antiene al margen en com paracin con
otros partidos com unistas.
Por otro lado, el papel del ejrcito ha sido vital. El ejrcito rebelde de
Castro lo llev al poder y los veteranos de la Revolucin han continuado
ocupando m uchas de las posiciones ms im portantes tanto dentro del
partido com o en la adm inistracin estatal. Cuando el PCC se form en
1965, dos tercios de sus m iem bros en el com it central provinieron de
los rangos militares. La mayora de los gabinetes m inisteriales y las jefa
turas de otras agencias centrales fueron llenadas durante los primeros
aos del rgim en con aquellos individuos que tenan experiencia m ili
tar. Al ejrcito com o institucin le fue asignada una serie de funciones
tanto militares com o no militares, incluida una participacin activa en
las sum am ente publicitadas cam paas para cosechar la caa de azcar.
Como consecuencia, D om nguez afirm que el papel poltico clave en
Cuba es el del soldado cvico. Afirma que Cuba est gobernada por es
tos soldados cvicos,
hom bres de m ilicia que gobiernan grandes sectores de la vida m ilitar y civil,
presentados com o sm bolos que deben ser im itados por todos los m ilitares y
los civiles, portadores de las tradiciones e ideologa de la R evolucin, que
ellos m ism os se han hecho m s cvicos y m s politizados al internalizar las
norm as y organizacin del Partido C om unista y quienes se han educado a s
m ism os hasta convertirse en profesionales en los cam pos m ilitares, polticos,
adm inistrativos, de ingeniera, econom a y educacin. Sus vidas m ilitares y
civiles se han fundido en una so la .108

Al contrario de China, donde el papel del Ejrcito Popular de Libera

cin se ha expandido y contrado a travs del tiem po y donde los conflictos
entre el partido y el ejrcito han salido a flote, en Cuba la participacin
m ilitar en la tom a de decisiones ha sido ms estable e institucionaliza
da", sin una lite civil disponible com o alternativa para remplazar a los
soldados cvicos. Dom nguez argum enta que este grado de dependencia
en el personal militar refleja un fracaso en la solucin de los problem as
de recursos laborales y de produccin econm ica, y que la poltica de
usar a los m ilitares ha cortado la crtica proveniente de los niveles ba
jos del sistem a y ha oprim ido la capacidad de adaptacin del sistem a
poltico".109
108 Jorge I. D o m n g u e z , "The C ivic S o ld ie r in C u b a, en la ob ra d e C a th erin e M cA rdle
K elleh er, c o m p ., Political-M ilitary System s: C om parative P erspectives , S a g e R esea rch Prog ress S e r ie s o n W ar, R ev o lu tio n , an d P ea cek eep in g , v o lu m e n iv, B everly H ills, C aliforn ia,
S a g e P u b lica tio n s, p. 210, 1974.
Ibid., p. 2 36.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

489

Tal vez en reconocim iento de estos resultados, en los ltim os aos

est teniendo lugar una reorientacin de las fuerzas armadas. Durante
los aos ochenta de acuerdo con Juan del guila, las fuerzas armadas
de Cuba han llegado a ser ms profesionales y m odernas, m antenindo
se en un proceso institucional. Las obligaciones de los m ilitares se han
llegado a separar de las del sector civil y de las del partido com unista.110
Esta tendencia se aleja de la m isin poltica que se le dio en principio y
se acerca m s hacia la m odernizacin y profesionalizacin, a la que ha
contribuido extensam ente la Unin Sovitica durante las dcadas de los
setenta y de los ochenta m ediante la provisin de arm am ento m odern
sim o y entrenam iento al personal m ilitar.111 Los m ilitares siguen ocu
pando altas posiciones en el gobierno y en el partido, pero al m om ento
del Tercer Congreso del pee, su nm ero en el com it central haba cado
al nivel ms bajo, tanto en nm eros absolutos com o en la proporcin de
los m ilitares en el total de los miem bros. Las m edidas para asegurar un
papel ms fuerte en el liderazgo civil, y el envejecim iento de la genera
cin revolucionaria, explican en parte que la prom inencia de las fuerzas
armadas en la versin cubana del com unism o ha ido en declive, aunque
todava m antenga un rasgo distintivo.
Institucionalizar la Revolucin tam bin signific renovar la estructura
gubernam ental oficial durante los aos setenta, hacindola m s cercana
al m odelo de la Unin Sovitica entonces existente. Una nueva C onstitu
cin, aprobada por el Congreso del Partido en 1975 y adoptada por un re
ferndum popular a principios de 1976, ha establecido por primera vez,
desde la Revolucin, una asamblea nacional unicameral, cuyos m iem
bros eran elegidos indirectam ente por un trm ino de cinco aos entre
los m iem bros de las asam bleas m unicipales hasta 1993, cuando se les
eligi directam ente por primera vez. Sin em bargo, la nica alternativa
para la oposicin era rechazar a los candidatos designados, y ninguno
fue rechazado. La Asamblea N acional procede a designar form alm ente
entre sus m iem bros un Consejo de Estado cuyo presidente sirve com o
jefe de Estado. Las responsabilidades ejecutivas y adm inistrativas son
asignadas a un Consejo de M inistros. Fidel Castro sirve com o presidente
del Consejo de Estado y com o presidente del Consejo de M inistros, ade
ms de continuar siendo primer secretario del PCC, en forma tal que la
institucionalizacin no ha perturbado en lo ms m nim o su indisputada
posicin de lder m xim o. El Consejo de M inistros tam bin incluye a
Ral Castro com o primer vicepresidente y a nueve vicepresidentes ms.
Despus de una restructuracin adm inistrativa a principios de 1994, en
la actualidad quedan 27 m inisterios y jefes de com its estatales.
1,0 Ju an M. d el guila, Cuba, p. 179.
111 Ibid., pp. 1 79-180. V ase ta m b in , d e M esa-L ago, Cuba in the 1970s, pp. 7 6-79.

490

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

Estas m edidas probablem ente no han alterado m ucho el patrn ac

tual de liderazgo; sin embargo, podran ayudar a hacer ms fcil la
transferencia del poder de Fidel Castro, quien ya se est acercando a los
80 aos, a un sucesor. La im agen que proyect la prom esa de Castro a
finales de 1970 fue la de una reforma descentralizada, dem ocrtica,
independiente y con la participacin de las m asas, escribi Mesa-Lago
en 1978; pero en realidad "ha habido una tendencia institucional carac
terizada por controles centrales, dogm atism o y rasgos burocrticoadministrativos sem ejantes a los del sistem a de la Unin Sovitica".112
En este m edio, los adm inistradores civiles no han tenido, obviam ente,
p osiciones de gran importancia y la com petencia profesional ha sido de
consideracin secundaria. La adm inistracin en este cam po revolucio
nario es llevada a cabo por quienes Petras llam burcratas am bulan
tes", quienes reconocen que las decisiones son hechas en los niveles su
periores y ejecutadas por los niveles inferiores.113 La m ayora de los
burcratas han sido generalistas que cam bian frecuentem ente de p osi
cin y rara vez han hecho una carrera en un rea particular de la adm i
nistracin. La confianza poltica ha sido el criterio principal para el re
clutam iento y los ascensos, y la preparacin profesional para las carreras
adm inistrativas ha recibido muy poca atencin hasta hace poco. En
frentndose esta aguda carencia de personal tcnico y gerencial, recien
tem ente se ha dado la ms alta prioridad al planeam iento econ m ico y
al entrenam iento de los adm inistradores que com binan la confiabilidad
y la pericia, pero con evaluaciones contradictorias y generalm ente con
resultados negativos.114
A principios de los aos ochenta, en el com ienzo de su tercera dcada,
D om nguez afirm que el logro principal del gobierno revolucionario
cubano ha sido sim plem ente sobrevivir".115 George Volsky es m s p osi
tivo en su evaluacin: El socialism o en Cuba puede reclamar que ha
obtenido autenticidad revolucionaria y madurez, un grado de respeto
internacional y una posicin dentro del bloque com unista y del resto del
m undo, que excede su tam ao territorial, poblacin y riqueza econ m i
ca".116 Al final de su cuarta dcada, en vista de los acontecim ientos d o
m sticos e internacionales, la Cuba de Castro encara lo que parece ser
un futuro muy incierto. Como fue enfocado por Mazarr, el m ism o
112 Cuba in the 191Os, p. 115.
1,3 P etras, "Cuba", pp. 2 8 9 -2 9 0 .
114 V a se, p o r ejem p lo , d e A n to n io Jorge, Id eo lo g y , P lan n in g, E fficien cy , an d Grovvth:
C h a n g e w ith o u t D evelop m en t" , en la ob ra d e H o ro w itz, c o m p ., Cuban C om m u n ism , c a p
tu lo 16, y d e L u tjens, "State A d m in istra tio n in S o c ia list C u b a.
115 D o m n g u e z , "Cuba in th e 1 9 8 0 s, p. 48.
116 V olsk y, C uba T w en ty Y ears L ater, p. 54.

REGM ENES POLTICOS DE PARTIDO DOMINANTE

491

ha permanecido en un estado polticamente represivo, econmicamente est

tico, militarmente aventurero. La legitimidad del rgimen de Cuba depende,
en muchas formas, de la persona de Fidel Castro; cuando l muera, el gobier
no va a encarar su prueba ms severa hasta la fecha y, con la mayor probabili
dad, en el tiempo en que una economa potencialmente moribunda y las crisis
sistemticas continen amenazando la poltica cubana. Aparecern, casi con
certeza, elementos revolucionarios o reformistas para demandar cambios.117
Aunque Jorge D om nguez seala las razones por las que Castro puede
sobrevivir durante m uchos aos m s,118 Susan Purcell est de acuerdo
con la prediccin de Mazarr, y dice que slo es cuestin de tiem po an
tes de que el com un ism o cubano se derrumbe. Si bien la fecha de su ca
da es obviam ente desconocida, puede esperarse que sea m s pronto que
tarde.119 En esto est de acuerdo la m ayora de quienes han hech o re
cientem ente com entarios sobre la situacin cubana.

1,7 M azarr, P ro sp ects for R ev o lu tio n in P ost-C astro C u b a, p. 61.

118 D o m n g u e z , "Castros S ta y in g P o w er, p. 106. D ice q u e esta p o sib ilid a d e x is te p orq u e
lo s ld eres c u b a n o s h a n a p r e n d id o las s ig u ie n te s le c c io n e s d e la c a d a d e o tr o s r e g m e n e s
c o m u n ista s: a) " em p rend a tan p o ca s refo rm a s p o ltic a s c o m o sea p o s ib le ; b) " d esh gase
d e lo s m ie m b r o s in e fic ie n te s d el p artid o p ron to, a n te s d e q u e a u sted lo o b lig u e n a h a cer
lo"; c) " en frn tese c o n rigor a la d esle a lta d p o te n c ia l o evid en te", y d) "no p erm ita q u e se
o r g a n ic e u n a o p o s ic i n fo r m a l. Ibid., p. 99.
119 P urcell, C o lla p sin g Cuba", p. 130.

X. EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS

Y DE LOS SISTEMAS POLTICOS
L uego d e h a b e r e s tu d ia d o las b u r o c r a c ia s p b lic a s e n u n a a m p lia g a m a
d e s is te m a s p o ltic o s , v e r e m o s q u s e p u e d e d e c ir b r e v e m e n te so b r e la s
s im ilitu d e s y la s d ife r e n c ia s e n tr e e llo s y so b r e la s r e la c io n e s e n tr e lo s ti
p o s d e s is te m a s p o lt ic o s y el p a p e l q u e la a d m in is tr a c i n c u m p le en d i
c h o s s is te m a s , tal c o m o lo e v id e n c ia n lo s r a s g o s y la c o n d u c ta b u r o
c r tic o s. C o m e n z a r e m o s p o r c o n sid e r a r las ex p e c ta tiv a s b sic a s q u e se
tie n e n so b r e el c a r c te r y la c o n d u c ta a d e c u a d a s d e la s b u r o c r a c ia s y d e
a ll p r o s e g u ir e m o s c o n el tr a ta m ie n to m s p a r tic u la r iz a d o d e la s v a r ia
c io n e s a s o c ia d a s a la s d is tin ta s c la s e s d e s is te m a s p o ltic o s .

F in e s

p o l t ic o s y m e d io s a d m in is t r a t iv o s

Con pocas excepciones, existe un consenso general que trasciende las

diferencias poltico-ideolgicas, culturales y de estilo, en cuanto a que la
burocracia debe representar un papel bsicam ente instrum ental, es de
cir, debe servir de agente y no de amo. En general, todo el m undo esp e
ra que la burocracia est diseada y conform ada de tal m odo que res
ponda de manera expedita y eficaz al liderazgo poltico externo a sus
propias filas. En general, se rechaza la idea de que los funcionarios bu
rcratas, sean civiles o militares, o las dos cosas, constituyan la clase go
bernante de un sistem a poltico por un periodo largo. La lite poltica
puede incluir miem bros de las burocracias civil y militar, aunque no
debe estar integrada exclusiva, ni aun principalm ente, por funcionarios
burcratas. Incluso en los regm enes en los que ocupa con claridad una
posicin de prevalencia poltica, la lite burocrtica rara vez sostiene
que as deben ser las cosas. Antes bien, insiste en que dicha situacin
slo se justifica tem poralm ente en circunstancias inusuales.
Desde luego, esto no significa afirmar que la burocracia pueda o deba
desem pear en forma estricta un papel pasivo, sin participar en la for
m ulacin de polticas y lim pia por la exposicin al proceso poltico. An
tes bien, es una afirmacin de la primaca del control poltico sobre el
sistem a adm inistrativo, sea cual fuere el carcter del liderazgo poltico.
ste es el postulado fundam ental de la doctrina sostenida por los pala
dines de opciones polticas am pliam ente variadas, incluidos los par
492

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

493

tidarios de la m onarqua tradicional, de la oligarqua aristocrtica, de la

dem ocracia representativa, de los partidos de m asas y de los totalitarios
de distintas clases. Todos sostienen que la burocracia estatal debe ser
responsable ante la directiva poltica, sin importar la m edida en que la
voluntad de la lite poltica influya en el proceso de adopcin de las d is
tintas polticas.
El hecho de que exista consenso sobre la forma en que las cosas debe
ran ser no garantiza forzosam ente que as sean en la realidad. Para
nosotros resulta ms im portante evaluar con exactitud cul es el papel
de la burocracia en la prctica que determ inar cul es el concepto idea
lizado de ella.
Una preocupacin constante relativa a los funcionarios burcratas es
que puedan desviarse del papel instrum ental que les com pete para asu
mir otro que no les incum be, convirtindose as en los principales po
seedores de poder del sistem a poltico. El papel poltico de la burocracia
ha sido un tema de continuo inters en las naciones ms desarrolladas y
ha surgido com o uno de los principales asuntos en las d iscusion es sobre
el futuro poltico de los pases en desarrollo. La tendencia a prevalecer
que han dem ostrado los regm enes de lites burocrticas durante gran
parte del ltim o m edio siglo aum enta la im portancia de esta cuestin.
La bibliografa clsica sobre la burocracia no pasa por alto el proble
ma, aunque le presta slo una atencin indirecta. Weber m ism o ha sido
criticado por no dar suficiente im portancia al problem a del poder buro
crtico. Diam ant considera que esta opinin es infundada y cita pasajes
de los escritos de Weber para refutarla.1 Dicho autor muestra que Weber
describi que la posicin de poder de una burocracia plenam ente des
arrollada es "siempre prevaleciente, exigi que se hiciera m s hincapi
en el liderazgo poltico, advirti a los polticos que resistan todo esfuer
zo de los burcratas por ganar el control" y seal: Una nacin que
cree que la adm inistracin de la cosa pblica es asunto de 'adm inistra
cin' y que la poltica no es sino la ocupacin de tiem po parcial de afi
cionados o una tarea secundaria de los burcratas, bien puede olvidarse
de desem pear algn papel en los asuntos mundiales". W eber reconoci
la dicotom a entre poltica y adm inistracin, y quiso trazar im portantes
distinciones entre los papeles del poltico y del burcrata, aunque tam
bin observ que "todo problema, sin importar cun tcnico parezca,
puede adquirir im portancia poltica y su solucin puede estar influida
decisivam ente por consideraciones polticas". Diamant considera que
1 Alfred D iam an t, "The B u reau cratic M odel: Max W eber R ejected, R ed iscovered , R eform ed", en la o b ra d e Ferrel H ead y y S yb il L. S to k es, c o m p s., Papers in Com parative Public
A dm inistration, Ann Arbor, M ich igan , In stitu te o f P u b lic A d m in istra tio n , U n iversid ad de
M ich ig a n , pp. 79-81 y 8 4 -8 6 , 1962.

494

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

las am bigedades de Weber al tratar este punto reflejan un dualism o en

su pensam iento, la rgida racionalidad de sus postulados de tipo ideal,
que lo obligan a considerar a la burocracia com o un m edio neutral, y
sus propias experiencias polticas, las cuales le m uestran que los intere
ses de la burocracia en el poder son capaces de am enazar la primaca
del liderazgo poltico.
En la bibliografa reciente que trata el papel de las burocracias, sobre
todo en cuerpos polticos que se consideran desarrollados, an es evi
dente esta am bigedad en la evaluacin de la actividad burocrtica.
Como ya se observ en el captulo iv, Henry Jacoby ha reform ulado y
am pliado la preocupacin de Weber sobre el poder de prevalencia de
una burocracia plenam ente desarrollada. En su libro The Bureaucratization o f the World,2 Jacob concluye que la burocracia es necesaria aunque
peligrosa, pues tiene un fuerte potencial de usurpacin. Este asunto re
cibi atencin especial en el Congreso Internacional de Ciencias Adm i
nistrativas, que tuvo lugar en Madrid en 1980. Uno de los tem as princi
pales que se consider en dicho Congreso fue el de los problem as del
control poltico sobre los departam entos gubernam entales y sobre otras
agencias pblicas". R. E. Wraith, quien escribi un trabajo detallado e
inform ativo sobre estas discusiones, las cuales incluyeron participantes
de una am plia gama de regm enes polticos, resum i que hubo acuerdo
en que el im pacto creciente del gobierno y de las agencias gubernam en
tales en la vida diaria ha causado un aum ento m s que el pertinente en
la adm inistracin pblica, la cual a causa de su ubicuidad y de su m ero
tam ao parece 'alim entarse a s m ism a y podra crecer a tal punto que
se colocara virtualmente fuera del control poltico. Adems, se afirm
que en la dcada de 1980, dentro del cam po del control poltico del eje
cutivo, la burocracia est en peligro de volverse incontrolable, que sean
cuales fueren sus virtudes, no es forzosam ente un instrum ento de con
trol eficaz y que bien podram os estar acercndonos a una crisis bu
rocrtica.3
Sin em bargo, al final de la dcada existen indicios que sustentan con
clusiones m s alentadoras. Donald C. Rowat, en un anlisis bien funda
m entado que hizo a fines de la dcada de 1980 sobre la influencia que
las tendencias recientes han tenido sobre el papel de los funcionarios
asignados al diseo de las polticas, sugiere que ste es el caso. Dicho
autor se concentra principalm ente en la adm inistracin pblica de las
2 H en ry Jacob y, The Bureaucratization o f the World, B erk eley, C aliforn ia, U n iversity o f
C a lifo rn ia P ress, 1973.
3 R. E. W raith, Proceedings, XVIIIth International Congress o f A dm in istrative Sciences,
M adrid 1980, B r u sela s, B lg ica , In tern a tio n a l In stitu te o f A d m in istra tiv e S c ie n c e s , en las
pp. 139 y 142, 1982.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

495

dem ocracias desarrolladas y descubre varias tendencias que apoyan

esta conclusin, com o la descentralizacin poltica, los esfuerzos por
ejercer m ayor control poltico sobre las agencias que se encuentran fue
ra del m arco departam ental regular, las m edidas para mejorar la res
puesta burocrtica en general, las reformas en los procedim ientos de las
agencias reguladoras (destinadas a lograr m ayor proteccin de los dere
chos individuales) y el aum ento del inters y de la participacin de los
m iem bros del poder ejecutivo y de los legisladores en la adopcin de
las polticas. Segn dicho autor, el efecto neto de estos cam bios, especial
m ente en las dem ocracias con regm enes parlamentarios, consistir en
el declive de la im portancia de la burocracia en el papel de adopcin de
polticas, puesto que la influencia de los funcionarios m s antiguos
representar ms fielmente los intereses de la sociedad, habr mayor
supervisin y control sobre la burocracia y el aum ento en la participa
cin poltica en la adopcin de las polticas provocar un descenso
correspondiente en la participacin burocrtica.4 Los su cesos recientes
ocurridos en la Unin Sovitica y en Europa oriental significan que po
siblem ente habr una reduccin equivalente o aun m ayor en el papel de
los aparatos burocrticos estatales de los pases desarrollados o sem idesarrollados que carecen de antecedentes dem ocrticos.
B. Guy Peters ofrece lo que a m me parece una evaluacin general
prom edio ajustada a la realidad, cuando afirma que el papel de la buro
cracia pblica es
una caracterstica distintiva de los gobiernos contem porneos. El gran au
m ento en el nm ero y com plejidad de las funciones del gobierno desde el (in
de la segunda Guerra Mundial, o incluso a partir de m ediados de la dcada de
1960, han originado dem andas sobre el gobierno a las que es m s fcil hacer
frente por m edio de m ayor capacidad en la burocracia pblica [...] En el Esta
do asistencial contem porneo, la burocracia pblica ha logrado una im por
tancia que p ocos de los principales tericos de la adm inistracin pblica, o
de los gob iernos dem ocrticos, pudieron haber im agin ado o tolerado. [...]
A pesar de la presin poltica para reducir el papel de la burocracia en la co n
form acin de las polticas y reforzar lo m s que sea posible el papel que
desem pean los verdaderos creyentes, la burocracia pblica contina en
una posicin poderosa en la tom a de d ecisiones polticas. Posiblem ente ese
poder sea nada m s un requisito del gobierno efectivo en la sociedad con tem
pornea.5
4 R o w a t, C o m p a riso n s an d T ren d s, en la ob ra d e D on ald C. R ow at, c o m p ., Public
A dm inistration in Developed Dem ocracies, N u eva York, M arcel D ekker, In c., c a p tu lo 25,
en la s pp. 4 5 0 -4 5 8 , 1988.
5 P eters, P u b lic P o licy an d P ub lic B u re a u c ra cy , en el lib ro d e D o u g la s E. A shford,
co m p ., H istory and Context in Com parative Public Policy, P ittsb u rgh , P en silv a n ia , U n iver
sity o f P ittsb u rg h P ress, parte III, c a p tu lo 13, pp. 2 8 3 -3 1 6 , en las pp. 3 0 8 -3 0 9 , 1992.

496

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

LA RELACIN ENTRE DESARROLLO BUROCRTICO Y DESARROLLO POLTICO

Respecto a los pases en desarrollo, existe poca controversia sobre el pa

pel de poder que la burocracia ejerce en el sistem a poltico en la actuali
dad. Segn se reconoce, es dem asiado alto en m uchas instancias; sin
em bargo, existen opiniones distintas sobre la relacin entre desarrollo
poltico y desarrollo burocrtico. Estas opiniones extrem adam ente d i
vergentes han estim ulado un debate prolongado y vigoroso sobre la na
turaleza de dicha relacin, lo cual a su vez ha originado sugerencias
diversas sobre una estrategia adecuada que facilite la con secucin del
desarrollo poltico.6
No se discute la importancia de una burocracia com petente en un sis
tema poltico desarrollado. Todos los com entaristas coincidiran con Almond y Powell en que la burocracia tiene un papel central en el proceso
del desarrollo poltico y aceptaran la afirm acin de dichos autores de
que un sistem a p oltico no puede alcanzar un alto nivel de direccin,
distribucin o extraccin interno sin una burocracia gubernam ental
m oderna de alguna forma u otra".7
Adems, existe el consenso general de que en m uchas naciones desa
rrolladas la burocracia tiene suprem aca sobre otras instituciones polti
cas y en que el nm ero de dichos casos ha aum entado, por lo m enos
hasta fechas recientes, originando el desequilibrio actual entre desarro
llo burocrtico y desarrollo poltico. Un punto principal de la cuestin
consiste en determ inar si la existencia de una burocracia relativam ente
desarrollada aum enta o inhibe las perspectivas de desarrollo poltico ge
neral a largo plazo.
De manera concreta, uno de los argum entos con siste en que la exis
tencia de una burocracia "moderna" fuerte en un cuerpo poltico con
instituciones polticas que generalm ente son dbiles constituye en s
m ism a un obstculo mayor para el desarrollo poltico. En contra, el
principal argum ento consiste en que se puede esperar que un alto nivel
de desarrollo burocrtico no obstaculice, sino que aum ente las perspec
tivas de desarrollo poltico global.
6 La fu e n te m s c o m p le ta e s el lib ro d e R alp h B raib an ti, c o m p ., P olitical an d A dm in is
trative D evelopm ent, D u rh am , C arolin a del N orte, D u k e U n iversity P ress, 1969. P ara un re
su m e n d e d ife ren tes o p in io n e s, v a se, d e W arren F. Ilc h m a n , R isin g E x p e c ta tio n s and
th e R ev o lu tio n in D ev elo p m en t A d m in istra tio n ', Public A dm inistration R eview , vol. 25,
n m . 4, pp. 3 1 4 -3 2 8 , 1965, y d e Ferrel H ead y, B u re a u c ra cies in D ev elo p in g C o u n tr ie s, en
el lib ro d e Fred W. R iggs, co m p ., Frontiers o f Developm ent A dm inistration, D u rh am , C aro
lin a del N o rte, D u k e U n iversity P ress, pp. 4 5 9 -4 8 5 , 1970.
7 G abriel A. A lm on d y G. B in g h a m P ow ell, Jr., Com parative Politics: A D evelopm ental Approach, B o sto n , L ittle, B ro w n an d C om p an y, pp. 158 y 25 3 , 1966.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

497

El vocero ms conocido del primer punto de vista es Fred W. Riggs.

Entre los autores que com parten esta opinin se encuentran Henry F.
Goodnow, Lucian W. Pye, S. N. Eisenstadt y Joseph LaPalombara, aun
que no se puede agruparlos debido a que entre ellos existen diferencias
de m atiz y, en ciertos casos, lo que al parecer constituye un cam bio de
actitud con el correr del tiem po.
Riggs ha presentado su anlisis en varias versiones, pero con el m is
m o tem a bsico. Una de las primeras exposiciones de este diagnstico,
que an sigue estando entre las mejores, es su "visin paradjica, la
cual refleja una conviccin basada en las im plicaciones de su m odelo
de sala prismtica" y en el estudio de cam po realizado en Tailandia de
que las sociedades transicionales generalm ente no logran un equilibrio
entre "las instituciones polticas que determ inan las polticas y las es
tructuras burocrticas que llevan a cabo dichas polticas". La con secuen
cia de esto es que "los burcratas tienden a apropiarse, en gran medida,
de la funcin poltica".8 Riggs estudia la posicin del poder de las buro
cracias transicionales frente a otras instituciones polticas que ejercen
control sobre las burocracias en los pases occidentales, com o los jefes
del poder ejecutivo, las legislaturas, los tribunales, los partidos polticos
y los grupos de inters, y encuentra que dichas instituciones son dbiles
frente al crecim iento floreciente de las burocracias. En estas circuns
tancias, la direccin poltica tiende a ser cada vez m s m onopolizada
por la burocracia y, a m edida que esto ocurre, los burcratas m ism os se
ven cada vez ms tentados a favorecer sus propios grupos de inters.
Conforme este desequilibrio aum enta, la probabilidad de lograr la inter
dependencia m utua deseable entre los distintos centros de poder que
com piten entre s se vuelve ms remota.
En una form ulacin posterior, Riggs se ha referido a los regm enes
que muestran estas caractersticas con el trm ino de entidades polti
cas burocrticas, o entidades polticas desequilibradas dom inadas por
las burocracias.9 La distincin subyacente que dicho autor enuncia en
tre entidades polticas equilibradas y entidades polticas desequilibradas
se basa en la existencia o en la inexistencia de un equilibrio aproxim ado
entre las instituciones burocrticas y las instituciones extraburocrticas, a lo cual denom ina sistem a constitutivo.10 D icho trm ino abarca
una asam blea electiva, un sistem a electoral y un sistem a de partidos
8 F red W. R iggs, " B u reau crats and P olitical D evelop m en t: A P arad oxical View", en la
o b ra d e J o se p h L aP alom b ara, co m p ., Bureaucracy and Political D evelopm ent , P rin ceton ,
N u ev a J ersey, P rin ceto n U n iversity P ress, pp. 120-167, 1963.
9 F red W . R ig g s, " B u reau cratic P o litic s in C om p arative P ersp ectiv e, en el lib ro de
R iggs, co m p ., Frontiers o f D evelopm ent A dm inistration, pp. 3 7 5 -4 1 4 .
10 E ste c o n c e p to y el trm in o rela cio n a d o "jefe d e E sta d o , c o n lo s s is te m a s cla sifica to rio s q u e se d erivan d e ello s, so n a n a liz a d o s c o n gran d eta lle p o r R iggs en "The S tr u c tu res

498

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

polticos.11 Un cuerpo poltico tiene estabilidad si m antiene un equili

brio razonablem ente adecuado entre la burocracia y el sistem a con stitu
tivo, y carece de ella si cualquiera de ellos dom ina al otro. La forma de
gobierno que se encuentra en las naciones generalm ente consideradas
desarrolladas es equilibrado, mientras que m uchas de las naciones en
desarrollo presentan cuerpos polticos desequilibrados. G eneralm ente,
estas ltim as tienen "cuerpos polticos burocrticos con la consecuente
tendencia a inhibir el desarrollo poltico, lo cual en opinin de Riggs
est causado por una expansin rpida o prematura de la burocracia,
m ientras que el sistem a poltico se retrasa.12 Una burocracia dom inan
te no slo tiene este efecto adverso sobre el futuro del sistem a poltico,
sino que adem s es improbable que cum pla sus obligaciones ms im
portantes, pues forzosam ente sacrificar las consideraciones adm inis
trativas ante las consideraciones polticas, en desm edro del desem peo
adm inistrativo.13
LaPalombara tambin llam la atencin sobre la dificultad de circuns
cribir a la burocracia a su papel instrum ental.14 Este peligro, que no es
suficientem ente reconocido an en los pases ms avanzados, se agrava
en las naciones en desarrollo, "donde la burocracia puede ser el centro
de poder ms coherente y donde, adems, es muy probable que las deci
siones fundamentales relativas al desarrollo nacional im pliquen la crea
cin y aplicacin autoritarias de las norm as correspondientes por parte
de las estructuras gubernam entales".15 Como resultado, en m uchos pa
ses han aparecido burocracias opresivas, en las cuales el crecim iento
del poder burocrtico inhibe, y tal vez impide, el desarrollo de formas
polticas dem ocrticas. En los casos en que el poder no es ejercitado por
burocracias civiles sino militares, la perspectiva es m enos alentadora.
Para propiciar el desarrollo dem ocrtico se deben separar los papeles
poltico y administrativo, y esto requiere medidas deliberadas que lim i
ten los poderes de la burocracia en varios de los E stados ms nuevos.
LaPalombara hace algunas sugerencias especficas, incluidas la dism i
nucin del hincapi en el desarrollo econm ico, un cam bio del terreno
econm ico a los cam pos social y poltico en las dem andas del sistem a
o f G o v ern m en t a n d A d m in istrative R eform ", en la ob ra d e B raib an ti, c o m p ., P olitical and

Adm inistrative D evelopm ent, pp. 22 0 -3 2 4 .

11 R iggs, B u rea u cra tic P o litics in C om p arative P ersp ectiv e, p. 389.
12 R ig g s, " B u reau crats an d P olitical D evelop m en t" , p. 126.
13 F red W. R iggs, Adm inistrative Reform and Political R esponsiveness: A Theory ofD yn a m ic Balancing, S a g e P ro fessio n a l P ap ers in C om p arative P o litics, v o lu m e n 1, se rie n m .
0 1 -0 1 0 , B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, p. 579, 1971.
14 J o sep h L a P alom b ara, An O verview o f P olitical D evelop m en t" , pp. 3-33, y B u reau cra cy a n d P o litica l D evelop m en t: N o tes, Q u eries, an d D ile m m a s, pp. 3 4 -6 1 , en el lib ro de
L a P alom b ara, c o m p ., Bureaucracy an d Political Development.
15 L aP a lo m b a ra , An O verview o f P olitical D e v e lo p m e n t, p. 15.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

499

poltico y un programa am plio de educacin, todo lo cual tendr, com o

uno de sus fines, reducir la responsabilidad de la burocracia en la deter
m inacin y ejecucin de objetivos.
Henry G oodnow, haciendo com entarios generales sobre la posicin
de poder que ostenta la lite burocrtica en los Estados de form acin re
ciente de acuerdo con su estudio del servicio civil en Pakistn, lleg a la
conclusin de que las personas que ocupan los puestos ms altos del ser
vicio civil de hecho ejercen una influencia tan predom inante que crean
un clim a desfavorable para el desarrollo de las instituciones dem ocr
tica s.16 G oodnow atribuye dicho fenm eno a que estas personas he
redaron los m edios de poder abandonados por los adm inistradores co
loniales y pudieron convertir con facilidad las instituciones creadas
para perm itir el gobierno por una lite burocrtica extranjera en favor
de una lite burocrtica nativa. Tuvieron a su disposicin los m edios para
obligar, propagar, recompensar y encarcelar". Ms importante an, ape
nas existan fuerzas de contencin efectivas".17 G oodnow no dice que
esta tendencia haya com enzado com o una am bicin de poder por parte
de los burcratas. Por el contrario, reconoce que a m enudo haban asu
m ido sus cargos con cierta renuencia, que en general haban sido sin ce
ros al culpar a los polticos que haban hecho esto necesario y que se
haban considerado los guardianes de la dem ocracia com o fin ltim o,
pero cree que la urgencia por m antener y consolidar el poder es en gao
sam ente fuerte. Por lo tanto, G oodnow se muestra escptico sobre las
perspectivas de una transicin gradual de un rgim en burocrtico de li
te a un gobierno dem ocrtico y considera com o ms probable una lucha
por el poder entre una burocracia gubernam ental cada vez ms rgida y
una op osicin cada vez ms revolucionaria, lo cual destruye la probabi
lidad de que haya cam bios evolutivos.
Lucan Pye ha adoptado en general la m ism a posicin tras analizar el
con texto p oltico del desarrollo n a cio n a l.18 D icho autor so stien e que
el m ayor problema en la configuracin de una nacin reside en la forma
de relacionar "las estructuras administrativa y autoritaria del gobierno
con las fuerzas polticas dentro de las sociedades transicionales, dado
el desequilibrio usual entre la tradicin adm inistrativa reconocida y el
proceso poltico an en form acin".19 Tanto factores externos com o in
16 H enry G o o d n o w , " B ureaucracy and P olitical P ow er in th e N ew States", en The Civil Ser
vice o f Pakistan, N u eva H aven, C on n ecticu t, Yale U niversity Press, c a p tu lo 1, pp. 3-22, 1964.
17 Ibid., p. 10.
18 L u cia n Pye, "The P o litical C on text o f N a tio n a l D e v e lo p m e n t, en el lib ro d e Irving
S w erd lo w , c o m p ., D evelopm ent Adm inistration: Concepts and Problem s, S y ra cu se , N u eva
York, S y ra cu se U n iv ersity Press, pp. 2 5-43, 1963.
19 Ibid., p. 31. P resen ta el m ism o a r g u m e n to en Aspects o f Political D evelopm ent , B o sto n ,
L ittle, B row n a n d C o m p a n y , p. 19, 1966.

500

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

ternos son la causa de esta situacin. Los esfuerzos por configurar las
naciones que ha producido O ccidente se han concentrado casi exclu si
vam ente en el m ejoram iento de la capacidad administrativa, pero se ha
dejado al azar la creacin de las capacidades polticas. Incluso en los lu
gares donde los m ovim ientos nacionalistas se han granjeado la acepta
cin popular, han optado por la alternativa fcil de conservar su poder
ganando lugar dentro de la estructura administrativa, antes que luchar
por crear bases de poder perm anentes y autnomas". En opinin de Pye,
estas tcticas no indican fortaleza sino debilidad y no ofrecen m otivos
de aliento ni siquiera en los pases con partidos nacionales dom inantes.
Su conclusin pesim ista es que en la mayora de los nuevos Estados ha
habido una innegable declinacin tanto en la vitalidad de los partidos
polticos com o en la efectividad administrativa. Al parecer, Pye no con
cuerda con quienes opinan que los pases con partidos de m asas d om i
nantes muestran la capacidad para controlar la burocracia sin parali
zarla. Pye se acerca bastante a Riggs diciendo que "la adm inistracin
pblica no puede mejorar m arcadam ente sin que al m ism o tiem po se
fortalezcan los procesos polticos representativos".20 Pye tam bin ha ex
plorado la psicologa de la institucionalizacin con respecto a la creacin
de las burocracias en los nuevos Estados, lo cual lo ha hecho disentir
con quienes consideran afortunados a aquellos Estados que heredan las
estructuras administrativas coloniales intactas. Durante la institucio
nalizacin de la autoridad colonial, los em pleados civiles nativos adop
taron "el espritu del secretario", entrenado para dar atencin infinita a
los detalles, para remarcar extremadamente el legalism o y para funcionar
con un m nim o de discrecin y de im aginacin. La independencia y la
nacionalidad significaban que la antigua pauta de conducta institucio
nalizada ya no era adecuada. Las relaciones de poder rem plazaron a las
relaciones ritualizadas y los conocim ientos tcnicos se volvieron insufi
cientes. En este am biente de tensin politizada, los burcratas con sid e
ran que su estatus ha sido am enazado y en consecuencia se dedican a
participar en los conflictos de poder, lo cual requiere con d iciones tales
com o la com pettividad, la creatividad y la capacidad poltica.21
S.
N. Eisenstadt tam bin ha revisado extensam ente la participacin
de las burocracias en el proceso poltico de la form acin de las naciones
20 "En realid ad c o n tin a c o n c en tra rse e x c e s iv a m e n te en el fo r ta le c im ie n to d e lo s
se r v ic io s a d m in istr a tiv o s p u ed e llevar en s al fracaso, p orq u e p o d ra resu lta r s lo en un
m a y o r d e se q u ilib r io en tre lo a d m in istra tiv o y lo p o ltic o y, p or lo tan to, en u n a m ayor
n e cesid a d d e q u e lo s ld eres ex p lo ten p o ltic a m e n te lo s se r v ic io s a d m in is tr a tiv o s. Pye,
"The P o litica l C on text o f N a tio n a l D e v e lo p m e n t, pp. 3 2-33.
21 Pye, B u rea u cra tic D ev elo p m en t an d th e P sy ch o lo g y o f In s titu tio n a liz a tio n , en la
ob ra d e B ra ib an ti, c o m p ., Political an d Adm inistrative D evelopm ent, pp. 4 0 0 -4 2 6 , en p arti
cu la r las pp. 4 0 8 -4 2 2 .

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

501

nuevas y ha observado que stas tienden a cum plir funciones que nor
m alm ente ataen a las legislaturas, al poder ejecutivo y a los partidos
polticos, im pidiendo as el desarrollo de instituciones polticas m s di
ferenciadas.22 Al parecer, Eisenstadt suscribe la opinin de que las buro
cracias dom inantes retardan el crecim iento potencial de otros sectores
necesario para alcanzar m ayor equilibrio en el sistem a poltico.
Estas opiniones representan el juicio negativo prevaleciente sobre las
im plicaciones de lo que se considera el papel burocrtico ms represen
tativo en los sistem as polticos en desarrollo. Otros com entaristas igual
m ente inform ados expresan opiniones bastante m s optim istas. En ge
neral, si bien no niegan la tendencia de la burocracia a ocupar lo que
parece ser una posicin inusualm ente fuerte en relacin con los dem s
rganos polticos, se inclinan a considerar que esta situacin es inevita
ble, que tal vez sea conveniente y que en ltim a instancia no es su scep
tible de m anipulacin externa. Ralph Braibanti es el que ha sostenido
esta opinin ms extensam ente. Entre otros autores con opiniones sim i
lares estn Milton J. Esman, Bernard E. Brown, Fritz M orstein Marx,
Leonard Binder, Lee Sigelm an, Edward W. W eidner y yo m ism o. En es
critos posteriores, LaPalombara tam bin parece com partir esta opinin
en cierto grado.
Braibanti, al igual que Riggs, ha tratado este problem a en varias oca
siones desde los com ienzos de la dcada de 1960. Dada la alta prioridad
que se asigna al desarrollo econm ico en las naciones nuevas, seala que
en las primeras etapas de la conform acin de un pas,
todas las virtudes que se presentan parecen residir en la burocracia. El d es
arrollo econm ico debe lograrse dentro del m arco de la construccin de un
equilibrio entre el poder burocrtico y el control poltico, aun cuando los re
quisitos de desarrollo son inherentem ente antagnicos a los resultados polti
eos del m ism o equilibrio que al final se conseguir. El problem a esencial co n
siste en lograr el desarrollo poltico en una situacin de desequilibrio, cuando
la lgica de la soberana popular exige que sea conseguido dentro de un equi
librio inalcanzable.23

En el nterin, cuando en general no existe ninguna posibilidad de acti

vidad poltica vigorosa en la sociedad, la burocracia elitista con una
orientacin de custodia debe ser la principal im pulsora del cam bio.
Debe revaluarse el papel educativo que puede representar y estudiarse el
22 S . N . E isen sta d t, " P rob lem s o f E m erg in g B u re a u c ra cies in D e v elo p in g A reas an d N ew
States", e n el lib ro d e B ert F. H o se litz y W ilbert E. M oore, c o m p s., Industrialization and
Society, La H aya, M o u to n , pp. 159-175, 1963.
23 R alp h B ra ib a n ti, "The R elev a n ce o f P o litica l S c ie n c e to th e S tu d y o f U n d erd ev elo p ed
A reas, e n el libro d e R alph B raibanti y Josep h J. Spen gler, co m p s., Tradition, Vales, and Socio-Econom ic Development, D urham , C arolina del N orte, D uke U n iversity Press, p. 143, 1961.

502

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

problem a del m odo en que dicha burocracia pueda, con gracia, decli
nar su poder y transformar su funcin cuando un sistem a poltico viable
com ience a operar com o motor del cuerpo poltico. En algunas circuns
tancias, la burocracia militar puede ser ms efectiva que la burocracia
civil, puesto que en ocasiones representa ideales nacionalistas y revolu
cionarios y m anifiesta un celo, un sentido de sacrificio y una devocin al
deber mayor que ningn otro elem ento de la sociedad. Braibanti tam
bin ha sostenido la posibilidad terica de que tanto la burocracia civil
com o la m ilitar desarrollen representatividad y responsabilidad con el
pblico com parables a las concedidas por una legislatura elegida por
voto popular, de m odo que "una burocracia en la cual se han extendido
y fortificado los patrones dem ocrticos pueda no ser la peor desgracia
que le ocurra a una nacin en desarrollo".24
Braibanti ha m antenido persistentem ente que un requisito primario
del desarrollo es un sistem a burocrtico com petente y ha supuesto que
debe continuarse el fortalecim iento de la adm inistracin ms all del
grado de maduracin del proceso poltico".25 Dicho autor sostiene que la
reforma adm inistrativa no se produce en forma autnom a, sino que
"permea las dem s instituciones y estructuras [...] y puede servir com o
motor del crecim iento de estos sectores. Lo deseable es el fortaleci
m iento estratgico del mayor nm ero de instituciones, sectores y es
tructuras posible.26 La consecucin de esta estrategia no im pide el
continuo fortalecim iento de las instituciones burocrticas que ya son
fuertes, pues la existencia de una burocracia estable es la necesidad ms
im periosa de las naciones en desarrollo.27
Esm an y Brown tam bin se encuentran entre los que reconocen el pa
pel central de la adm inistracin en los sistem as en desarrollo, pero pro
pugnan que no se le reste importancia, sino que se le fortalezca. Aunque
Esm an subraya el papel central y creciente de las instituciones adm inis
trativas en la ejecucin de los programas de accin, considera que los
burcratas en cuanto clase no pueden afrontar el peligro de asum ir ries
gos polticos, ni es probable que luchen por obtener el liderazgo p olti
co. Dicho autor reconoce que los esfuerzos de las lites polticas "a m e
nudo se deben concentrar en obtener y en m antener el control y la
direccin sobre las agencias administrativas, sean civiles o m ilitares,
contrarrestando las tendencias de stas a lograr autonom a y posiciones
de poder independientes, o a am pliar sus intereses en cuanto grupo.
24 Ibid., pp. 173-176.
25 R alph B ra ib a n ti, "Externa! In d u cem en t o f P o litica l-A d m in istra tiv e D ev elo p m en t: An
In stitu tio n a l S tr a teg y , en el lib ro d e B raib an ti, c o m p ., Political an d A dm in istrative Deve
lopm ent, pp. 3 -1 0 6 , en la p. 3.
26 Ibid., p. 79.
27 Ibid., p. 105.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

503

Sin em bargo, Esm an cree que los burcratas, cuando se les presiona,
generalm ente optan por la seguridad para proteger sus carreras. Cuan
do se enfrentan a adversarios poderosos, que disponen de influencia y
de poder poltico, los burcratas que carecen de proteccin poltica
fuerte se sienten desamparados".28
Brown m enciona la tendencia del poder poltico a inclinarse hacia el
sector ejecutivo del gobierno y, dentro del ejecutivo, a pasar de los fun
cionarios polticos a los em pleados pblicos profesionales, y si bien re
conoce que esto crea serias preocupaciones sobre el futuro del gobierno
dem ocrtico, opina que existe una urgente necesidad de fortalecer la
rama ejecutiva. El peligro de que no se controle adecuadam ente a la bu
rocracia es real y no puede ser elim inado, aunque s reducido tratando
de que la burocracia represente a la sociedad, m ediante un sistem a in
terno de controles y contrapesos.29
Fritz Morstein Marx atribuye a las burocracias m eritocrticas que sur
gieron en los Estados-nacin occidentales m odernos haber contribuido
a la viabilidad de un gobierno constitucional acom odndose a las exigen
cias del sistem a poltico, participar en dar prioridad a ciertas exigencias
sobre otras, cumplir con las responsabilidades del gobierno en forma expe
dita y, en general, trabajar para lograr la estabilidad y la continuidad.
Dicho autor m enciona la posibilidad, aunque no la seguridad, de que
existan contribuciones sim ilares por parte de los em pleados pblicos de
mayor rango en las naciones nuevas, dado el crecimiento observable de un
ncleo de administradores entrenados en general relativamente jvenes,
atentos a las actitudes modernas y al m ism o tiem po partidarios del nue
vo orden, quienes muestran una actitud profesional en el desarrollo dia
rio de las actividades gubernam entales y estn dejando una huella visi
ble. Dado que Morstein Marx cree que los funcionarios civiles de carrera
no estn estim ulados por la urgencia de asumir en forma directa el poder
poltico, sino por una neutralidad prudente, no se preocupa por la pers
pectiva de un gobierno a cargo de la lite burocrtica, y considera que
los em pleados pblicos civiles de los pases en desarrollo dependen en
gran medida del apoyo del liderazgo poltico en varias clases de gobiernos
a cargo de un hombre fuerte, pero sin ponerse ellos m ism os al frente.30
28 M ilton J. E sm a n , T h e P o litics o f D ev elo p m en t A d m in istra tio n , en el lib ro d e Joh n D.
M o n tg o m ery y W illiam J. Siffin, co m p s., Approaches lo D evelopm ent: Politics, A dm in istra
tion and Change, N u ev a York, M cG raw -H ill, pp. 59-1 1 2 , en las pp. 8 1 -8 2 , 1966.
29 B ern ard E. B row n , N ew Directions in Com parative Politics, N u ev a York, A sia P ub lish ing H o u se, pp. 4 9 -5 1 , 1962.
30 F ritz M orstein M arx, T he H igh er Civil S erv ice as an A ction G rou p in W estern Politi
cal D evelop m en t" , en el lib ro d e L aP alom b ara, c o m p ., Bureaucracy an d Political D evelop
m ent, pp. 6 5 , 9 2 -9 5 . V a se tam b in su "Control an d R esp o n sib ility in A d m in istration :
C o m p a ra tiv e A sp e cts, en la obra d e H ead y y S to k es, co m p s., Papers, pp. 145-171.

504

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

Otros autores coinciden con la proposicin general de que el riesgo de

poner en peligro un equilibrio poltico ms estable en el futuro no ju sti
fica la poltica deliberada de ahogar el desarrollo burocrtico siem pre
que exista un desequilibrio que favorezca a la burocracia. Lee Sigelm an
ha sostenido que existen pruebas sustanciales de que "la presencia de
un sistem a adm inistrativo nacional relativam ente m oderno constituye
no un freno sino una condicin necesaria para la m odernizacin de la
sociedad, e incluso para el desarrollo poltico".31 Por ello, dicho autor
favorecera los esfuerzos por desarrollar dichas capacidades donde ac
tualm ente no existen. En otros trabajos hem os apoyado la opinin bsi
ca de que "el m ejoram iento de la burocracia puede ser ms beneficioso
que desventajoso".32 Weidner, evaluando los program as de asistencia
tcnica a la adm inistracin pblica, ha reconocido la conveniencia de
m antener un equilibrio com petitivo entre los elem entos poltico y adm i
nistrativo dentro del sistem a poltico, aunque al m ism o tiem po afirma:
"Los responsables de los programas de asistencia tcnica no pueden es
perar que los sistem as polticos, sean del signo que fueren, maduren an
tes de otorgar la ayuda".33 No deseando reconocer que el fortalecim ien
to de la burocracia forzosam ente evitar un crecim iento paralelo en
alguna otra rea, W eidner dice que otra posibilidad consistira en que
una burocracia esclarecida y capaz desee y de hecho asum a el liderazgo
con objeto de desarrollar los sectores m s atrasados, con miras a alcan
zar los objetivos del desarrollo. Por lo tanto, dicho autor se inclina a
desaconsejar que se abandonen las mejoras burocrticas com o objetivo
legtim o de los programas de ayuda externa. LaPalombara, quien con
anterioridad haba dem ostrado considerable escepticism o sobre la sabi
dura de intentar ayudar a las burocracias que ya tendan a la dom ina
cin, desde entonces ha adoptado un enfoque ms selectivo al analizar
las estrategias alternativas para desarrollar las capacidades adm inistra
tivas en los pases recientes. Dadas las abrumadoras exigencias de m a
nejo de las crisis que a m enudo aquejan a las naciones en desarrollo, en
la actualidad dicho autor opina que, sea cual fuere el aparato burocrti
co que un pas en desarrollo ha heredado, en general no se le debe debi
litar sino fortalecer.34
31 L ee S ig e lm a n , D o M od ern B u re a u c ra cies D o m n a te U n d erd ev elo p ed P o lities? A T est
o f th e Im b a la n ce T hesis", American Political Science R eview , vol. 66, n m . 2, p. 5 2 8 , 1972.
V a se ta m b in su M odem ization and the Political System : A Critique an d Prelim inary E m pirical Analysis, S a g e P ro fessio n a l P apers in C om p arative P o litics, v o lu m e n 2, se r ie 0 1 -0 1 6 ,
B everly H ills, C aliforn ia, S a g e P u b lica tio n s, 1972.
32 Ferrel H ead y, " B u reau cracies in D ev elo p in g C o u n tr ie s, en el lib ro d e R ig g s, c o m p .,
Frontiers o f D evelopm ent A dm inistration, p. 4 83.
33 E d w a rd W . W eid n er, Technical Assistance in Public A dm inistration Overseas: The Case
for D evelopm ent A dm in istration, C h icago, P u b lic A d m in istra tio n S erv ice, p. 166, 1964.
34 J o se p h L a P a lo m b a ra, " A ltem ative S tr a teg ies for D ev elo p in g A d m in istra tiv e C ap ab ili-

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

505

Como podra esperarse, el debate que se ha resum ido est estrecha

m ente ligado a una consecuente divergencia de opiniones sobre la estra
tegia destinada a lograr un desarrollo poltico equilibrado, particular
m ente enfocado al papel de las fuerzas externas que pueden intervenir
en el proceso.
Aquellos autores que se alarman por el desequilibrio burocrtico ins
tan com prensiblem ente a que la ayuda provenga del exterior slo si est
diseada con sentido realista, con el propsito de lograr un mejor equi
librio del sistem a poltico. Riggs ha presentado los ms extensos argu
m entos sobre dicha estrategia de ayuda, segn la cual las decisiones de
proveer o de retirar la ayuda se basaran principalm ente en las con se
cuencias que se anticipen en lo relativo al m ovim iento hacia un cuerpo
poltico m s equilibrado del pas que recibe dicha ayuda. Con base en el
supuesto de que la im posicin de control sobre una burocracia por parte
del sistem a constitutivo es una tarea difcil en todo caso y que se volver
m s difcil a m edida que la burocracia sea m s poderosa, dicho autor
recom ienda que se tom en medidas especficas para recortar la expansin
burocrtica y para fortalecer las potenciales agencias de control. Esto
requerira, entre otras cosas, una revaluacin drstica de los objetivos de
los programas de asistencia tcnica, los cuales, en su opinin, han tendido
a contribuir a la proliferacin burocrtica y a descuidar el crecim iento de
las instituciones estrictam ente polticas. En consecuencia, dicho autor
recomienda que en la mayora, aunque no en todos los casos, se reduzcan
los esfuerzos por ayudar a las burocracias y se aum enten correlativa
m ente los programas de ayuda externa que contribuyan a fortalecer los
elementos del sistem a constitutivo, tales com o las legislaturas, los parti
dos polticos y los m ecanism os de representacin de los grupos de inters.
De acuerdo con Riggs, [...] las doctrinas adm inistrativas que han de
m ostrado ser tiles en los Estados Unidos y en otros cuerpos polticos
occidentales son de relativa utilidad en m uchos pases no occidentales,
donde existe un desequilibrio entre el poder de la burocracia y el poder
que ejercen los sistem as constitutivos". Estos principios pueden contri
buir a que se logre una mejora en el desem peo adm inistrativo de los
sistem as polticos equilibrados, pero depreciaran an ms dicho desem
peo en los sistem as polticos desequilibrados, donde "se debe otorgar
prioridad a los esfuerzos por lograr el equilibrio, sea fortaleciendo el sis
tema constitutivo o la burocracia, segn cul de estas instituciones cla
ves sea m enos poderosa".35
ties in E m erg in g N a tio n s , en la ob ra d e R iggs, c o m p ., Frontiers o f D evelopm ent A dm in is

tration, pp. 1 7 1 -2 2 6 , en la p. 2 0 6 .
35
F red W. R ig g s, "The C on text o f D ev elo p m en t A d m in istration " , e n la ob ra d e R iggs,
c o m p ., Frontiers o f D evelopm ent A dm inistration, p p . 7 2 -1 0 8 , e n las pp. 8 1 -8 2 .

506

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

Esta afirm acin parecera desestim ar la eficacia de los esfuerzos ex

ternos en lo relativo a la mejora de la burocracia, excepto en los casos
relativam ente raros de los pases en desarrollo, donde ya se ha logrado
un equilibrio entre la burocracia y el sistem a constitutivo. En caso de
que el desequilibrio favorezca a la burocracia, lo cual es probable en la
mayora de los casos, Riggs parece indicar que la ayuda externa a la bu
rocracia tendra el efecto doblem ente contraproducente de aum entar el
grado de desequilibrio al aum entar an ms el poder de la burocracia y
al m ism o tiem po dism inuir la calidad del desem peo adm inistrativo.
Aun en sistem as polticos en los cuales el desequilibrio se debe a la debi
lidad burocrtica, la posicin de Riggs parece consistir en que la ayuda
externa de hecho podra contribuir a aum entar el peso poltico de la bu
rocracia, provocando una dism inucin en la capacidad operativa, pues
dicho autor sostiene que en los sistem as polticos desequilibrados, ms
all de la forma asum ida por el desequilibrio, es probable que los es
fuerzos realizados por los sistem as polticos occidentales para fortalecer
la burocracia socaven an ms el desem peo adm inistrativo. Su con
clusin parece restringir marcadam ente las perspectivas beneficiosas
del m ejoram iento burocrtico inducido desde el exterior.
Por el contrario, en las entidades polticas burocrticas en las cuales el
desequilibrio se debe a las debilidades del sistem a constitutivo, Riggs al
parecer es optim ista sobre las posibilidades de una intervencin exitosa
en el fortalecim iento de estos elem entos en el sistem a poltico. Dicho
autor realiza una serie de sugerencias sobre cursos de accin que pueden
fortalecer las instituciones extraburocrticas, aunque no indica cm o
podran tom arse estas medidas ante la inexistencia de una solicitud
concreta por parte del liderazgo poltico del pas en cuestin. Se m en
ciona la necesidad de crear programas sensatos para el desarrollo pol
tico",36 sin darse ninguna indicacin prctica sobre cm o hacerlo. La
sugerencia ms concreta que dicho autor parece hacer es que se debe
prestar atencin al estudio intensivo de la ecologa poltica de la adm i
nistracin com o requisito necesario para la form ulacin de ayuda tcni
ca efectiva y de una poltica exterior realista, preocupada por los obje
tivos de desarrollo".37
Adems de su posicin bsica de que no se debe ayudar a las burocra
cias de los sistem as polticos desequilibrados, Riggs tam bin sostiene
que, en cuanto materia de la poltica exterior estadunidense, tam poco se
debe auxiliar a los sistem as polticos equilibrados que no son dem ocr
ticos. En otras palabras, es posible encontrar cierta forma de equilibrio
36 R ig g s, B u re a u c ra ts an d P olitical D e v e lo p m e n t, p. 166.
37 R iggs, "R elearn in g an O d L esson: T he P olitical C on text o f D e v elo p m en t A d m in istra
tion", Public A dm inistration R eview , vol. 25, n m . 1, pp. 7 0 -7 9 , en la p. 79, 1965.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

507

en una entidad poltica en la cual el sistem a constitutivo no presenta

oportunidades de com petencia entre dos o m s partidos, sino que est
dom inado por un partido nico. De acuerdo con su anlisis general,
nuestras doctrinas adm inistrativas son adecuadas en cuanto a las nece
sidades de dichos gobiernos, as com o respecto de aquellos gobiernos
que son dem ocrticos. Sin em bargo, si uno de los objetivos de la polti
ca exterior estadunidense consiste en alentar los regm enes dem ocrti
cos, sera deseable no prestar asistencia a gobiernos no dem ocrticos,
aun a aquellos que podran beneficiarse de dicha ayuda".38 Riggs invoca
a W oodrow W ilson en apoyo de su opinin, sosteniendo que W ilson
consideraba que los valores dem ocrticos son m s im portantes que la
eficiencia administrativa, por lo cual se escandalizara al ver que los es
tadunidenses exportan doctrinas y prcticas adm inistrativas que p o
dran ser de ayuda a gobiernos autoritarios.39
La estrategia de Riggs sobre la induccin externa del desarrollo equi
librado exige, entonces, que se evite deliberadam ente la transferencia de
tecnologa administrativa, excepto en los raros casos en que los pases
en desarrollo tengan sistem as polticos equilibrados que adem s sean
dem ocrticos en el sentido de poseer un sistem a de partidos com peti
tivo, y que al m ism o tiem po se adopte una postura agresiva tendiente
a promover los distintos programas de ayuda que perm itan fortalecer el
sistem a constitutivo, especialm ente en lo relativo a la com petitividad,
con excepcin de los raros casos en que el desequilibrio se base en la
prevalencia del sistem a constitutivo. Esta poltica se relaciona con la fir
m e creencia expresada a m enudo por Riggs de que aun los programas
mejor intencionados y supuestam ente apolticos de ayuda bilateral e
internacional suelen tener el efecto no buscado de fortalecer y expandir
el poder burocrtico en los pases del Tercer M undo, y de que los siste
mas polticos burocrticos a los cuales se ayuda tienen una capacidad
de perm anencia sorprendente, que im probablem ente evolucionarn ha
cia sistem as polticos ms equilibrados, y que sern controlados a largo
plazo slo si son derrocados por m ovim ientos revolucionarios marxistas
o neotradicionales.40
Entre otros, Ralph Braibanti y yo hem os cuestionado enrgicam ente
los rasgos claves de esta estrategia destinada a inducir el desarrollo pol
tico equilibrado m ediante fuentes externas. El problem a no reside en
cun deseable es, desde el punto de vista de un pas com o los Estados
38 R ig g s, "The C on text o f D ev elo p m en t A d m in istra tio n , pp. 8 2-83.
39 R ig g s, R elea rn in g an O d L e sso n , pp. 70-72.
40 R iggs, T h e E c o lo g y an d C on text o f P ub lic A d m in istration : A C o m p a ra tiv e P ersp ectiv e, Public A dm inistration Review , vol. 40, n m . 2, pp. 107-115, e n la p. 114, m arzo-ab ril
d e 1980.

508

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

Unidos, contribuir en la m edida de lo posible a que se conviertan en

realidad las perspectivas de avance hacia un sistem a poltico ms equili
brado con caractersticas dem ocrticas. Antes bien, la cuestin consiste
en determ inar cul es la mejor forma de lograr esto, dentro de las op cio
nes con que realm ente cuentan los pases a los cuales se brinda dicha
ayuda. Una consideracin de importancia, por supuesto, es determ inar
si, en los cuerpos polticos de tipo burocrtico, el fortalecim iento de las
burocracias que ya son predom inantes reducir las perspectivas de m o
vim iento hacia un mejor equilibrio. Riggs considera que dicho resultado
es prcticam ente axiomtico; por el contrario, Braibanti cree que la re
forma burocrtica tiene un efecto penetrante en las dem s instituciones
y estructuras, por lo cual jam s se debe escatim ar la ayuda externa a
este efecto sobre la nica base de que primero se debe lograr el equili
brio poltico que el pas donante considera deseable. Yo concuerdo con
esta opinin.
Desde luego, esta actitud hacia la prestacin de ayuda externa con ob
jeto de mejorar la burocracia no im pide un deseo sim ilar por contribuir
a los esfuerzos destinados a mejorar las posibilidades de otros elem en
tos dentro del sistem a poltico. Por el contrario, com o ya se seal,
Braibanti presupone que "es deseable el fortalecim iento estratgico de
tantas instituciones, sectores y estructuras com o sea posible.41 Sin em
bargo, la ayuda externa a instituciones que integran el sistem a constitu
tivo slo puede brindarse de acuerdo con serias lim itaciones prcticas.
Braibanti exam ina varios aspectos de este problema, incluidos los
programas de ayuda externa destinados al fortalecimiento de partidos po
lticos, legislaturas, instituciones de desarrollo com unitario y cuerpos
de ciudadanos de carcter consultivo.42 Por ejemplo, en relacin con las
propuestas realizadas por Sam uel H untington y por otros autores de
que los Estados Unidos deben procurar fortalecer los partidos polticos
com o parte de los esfuerzos de ayuda externa, Braibanti seala las di
ficultades que esto entraa tanto para el pas donante com o para el que
recibe la ayuda. Si la ayuda se presta slo al partido de m asas dom inan
te, se contrara el fin de la poltica exterior relativo a la prom ocin de la
com petitividad poltica. En los pases que cuentan con un sistem a bi
partidista es posible ayudar a am bos partidos, pero por otra parte el
hecho de que existan dos partidos que com piten entre s parecera dis
m inuir los m otivos polticos de la intervencin. Braibanti seala luego
que "en los Estados nuevos donde existen m s de dos partidos, o dos
partidos que se reparten el poder en forma muy desigual, el apoyo acti
vo a dichas facciones por los Estados Unidos parece especialm ente peli41 B ra ib a n ti, "External In d u cem en t o f P o litica l-A d m in istra tiv e D e v e lo p m e n t, p. 79.
42 Ibid., pp. 7 9 -1 0 3 .

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

509

groso. Braibanti detalla las razones, sea que se les proporcione idntico
apoyo a todos los partidos o que se certifique a los partidos a los que
se prestar ayuda.43
En cuanto al pas que recibe ayuda para los partidos, tam bin all hay
m otivos de resistencia. En algunos casos puede existir una clara prohi
bicin legal de que los partidos polticos reciban ayuda externa. En gene
ral, sea que exista una ley de este tipo o no, prevalece la opinin de que
el apoyo externo deliberado a los partidos polticos, se trate de todos o
de unos cuantos a los cuales se certifica", requerira sondear los tejidos
ms delicados del sistem a social. Este sondeo no es ni puede ser con
gruente con las sensibilidades poscoloniales relativas a la soberana.44
El fortalecim iento de los cuerpos legislativos constituye otro m odo fre
cuentem ente m encionado de controlar el poder burocrtico y de m ejo
rar el equilibrio poltico. Este m todo presenta problem as algo similares,
aunque m enores, en particular si la atencin se concentra en el mejora
m iento de la infraestructura legislativa si presta servicios de personal en
reas com o la investigacin y la redaccin de proyectos de ley. La trans
ferencia de tecnologa parlamentaria de este tipo se ha llevado a cabo
con xito ms a m enudo en los aos recientes que en el pasado.
Braibanti propone, entonces, lo que describe com o una estrategia ge
neral algo eclctica para la induccin externa del desarrollo poltico,
la cual se concentra en el fortalecim iento del mayor nm ero de institu
ciones posible, incluidas las instituciones burocrticas que ya estn for
talecidas. Si se quiere lograr el xito en los programas de ayuda externa,
independientem ente del objetivo que se tenga, ser condicin necesaria
gozar de la aceptacin del liderazgo poltico de la nacin que recibe la
ayuda. Con base en su opinin de que va m s all de las posibilidades
de la nacin que presta la ayuda acelerar directa y deliberadam ente la
politizacin", dicho autor seala que la m anipulacin del orden social
am plio [...] ya no es posible desde el punto de vista poltico y se vuelve
cada vez ms improbable. [...] La estim ulacin del proceso poltico o el
fortalecim iento deliberado de lites opuestas im plica una introm isin
en poltica interna, lo cual es inaceptable para los lderes de los E sta
dos recin independizados.45
Yo tam bin he intentado subrayar la im portancia fundam ental de que
los lderes polticos de las naciones nuevas tengan la oportunidad de ele
gir distintas opciones entre los programas de ayuda externa. Especfica
mente, estas opciones pueden incluir la solicitud de ayuda slo para for
43 Ibid., p. 80.
44 Ibid . , p. 81.
45 B ra ib a n ti, " A d m in istrative R eform in th e C on text o f P o litica l G ro w th , e n la ob ra d e
R iggs, c o m p ., Frontiers o f D evelopm ent A dm in istration , pp. 2 2 7 -2 4 6 , en las pp. 229 y 2 32.

510

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

talecer la burocracia y mejorar el nivel de desem peo adm inistrativo, la

com binacin de este tipo de apoyo con ayuda externa destinada a des
arrollar instituciones de tipo no burocrtico, o la concentracin exclusi
va de este ltim o aspecto. Como ya he dicho,
respecto de los pases que estam os dispuestos a ayudar, com o cuestin de po
ltica nacional, no debem os suspender los esfuerzos destinados a proporcio
nar asistencia tcnica a la adm inistracin al juzgar que en ese m om ento el sis
tema poltico no se adapta a nuestras especificaciones para una dem ocracia
poltica eficiente, ni siquiera con base en la preocupacin de que dicha clase
de ayuda pueda dism inuir las posibilidades de lograr un sistem a poltico de
ese tipo en el fu tu ro.46

Ciertos lderes de los E stados-nacin en desarrollo actuales pueden

sostener legtim am ente que deberan elegir, entre las posibilidades de
ayuda externa, la que mejor se adapte a sus preferencias polticas. Dada
esta com prensible actitud, las perspectivas de xito son escasas si por
poltica slo se proporciona ayuda en circunstancias que el pas donan
te considere que contribuyen de manera positiva al logro del desarrollo
poltico deseable. Probablem ente se rechazar un programa com binado
en el cual se proporcione asistencia para el m ejoram iento de la adm inis
tracin slo si se acom paa de programas destinados a fortalecer las
instituciones polticas que se considere que tienen el potencial de ejer
cer un control adecuado sobre la burocracia. Es prcticam ente seguro
que un rgim en de lite burocrtica sum am ente arraigado, para el cual
est destinada esta estrategia, la rechazar.
En sum a, el pas que proporciona la ayuda no est en una posicin
favorable que le perm ita insistir sobre las condiciones en las cuales dar
dicha ayuda com o m todo para estim ular el desarrollo poltico equili
brado. Es im probable que los planificadores de los pases donantes
dejen alguna influencia en lo relativo a la gua externa para lograr el
desarrollo poltico en los pases nuevos.
U tilizando el sentido com n, por qu se habra de esperar esto? Existe algu
na cuestin en la cual se espere que los sensibles lderes de los nuevos Estados
m uestren m ayor resquem or que en el hecho de que extranjeros les digan lo
que deben realizar para lograr un desarrollo poltico adecuado, juzgado a partir
de una norm a externa? [...] Un punto esencial que se debe tener en cuenta,
m s all de los juicios sobre las estrategias de crecim iento social equilibradas
y desequilibradas, es la im potencia relativa de los diseadores de poltica
extranjeros frente a la de los polticos internos.47
46 H ead y, " B u rea u cracies in D ev elo p in g C ountries", p. 4 76.
47 Ibid., pp. 4 7 8 , 4 80.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

51 I

LaPalombara tam bin cree que la evidencia m uestra claram ente que
poco se puede lograr en cuanto al aum ento o al m ejoram iento de la ca
pacidad administrativa, si quienes estn en favor de dichos cam bios no
procuran un apoyo franco, continuo y persistente del liderazgo poltico
central".48
LA HIPTESIS DEL DESEQUILIBRIO PUESTA A PRUEBA

Durante m ucho tiem po se debati la relacin entre el desarrollo buro

crtico y el desarrollo poltico, junto con sus estrategias relacionadas
para alcanzar el equilibrio en el desarrollo, con escasa relacin con los
datos transnacionales que pudieran ayudar. Lee Sigelm an trat de po
ner rem edio a esta deficiencia aplicando dos pruebas diferentes a la lla
mada hiptesis del desequilibrio.49 Posteriorm ente, Richard Mabbutt
aplic una tercera prueba, en seguim iento de los estudios de Sigelm an.50
Como ya se ha sealado, segn la hiptesis del desequilibrio, la pre
sencia de una burocracia muy desarrollada reduce la probabilidad que
tienen los pases del Tercer Mundo de alcanzar el desarrollo poltico.
Como dice Sigelm an,
lo s p r i n c i p a l e s c o m p o n e n t e s d e l a r g u m e n t o d e q u e e l d e s a r r o l lo b u r o c r t ic o
r e t a r d a la s p e r s p e c t iv a s d e l d e s a r r o llo p o l t i c o s o n la s s i g u i e n t e s p r o p o s i c i o n e s :

a ) e l n i v e l r e l a t i v a m e n t e a l t o d e d e s a r r o ll o b u r o c r t i c o e n lo s p a s e s j v e n e s
f o m e n t a e l e x c e s o d e p a r t i c ip a c i n d e la b u r o c r a c i a e n e l c u m p l i m i e n t o d e f u n
c io n e s g u b e r n a m e n ta le s y p o ltic a s , y

b)

d ic h o e x c e s o d e p a r tic ip a c i n r e ta r d a

e l c r e c i m i e n t o d e i n s t i t u c i o n e s r e p r e s e n t a t i v a s v i a b l e s .51

Para probar la segunda propuesta faltaban datos, por lo cual Sigel

man se propuso probar la primera, que por otro lado era la ms im por
tante y para la cual se contaba con suficientes datos. C om enz por for
mular la hiptesis por investigar de manera ms precisa: En los pases
p olticam ente subdesarrollados existe una correlacin positiva entre:
a) el nivel de desarrollo burocrtico, y b) el exceso de participacin buro
crtica en las funciones poltica y gubernam ental.52 La confirm acin de
48 L aP a lom b a ra , " S trategies for D ev elo p in g A d m in istrative C ap ab ilities", p. 192.
49 Lee S ig e lm a n , "Do M odern B u re a u c ra cies D o m in a te U n d erd ev elo p ed P olities? A T est
o f th e Im b a la n ce T hesis", American Political Science Review , vol. 6 6 , n m . 2, pp. 5 2 5 -5 2 8 ,
1972, y " B u reau cratic D ev elo p m en t an d D o m in a n ce: A N e w T est o f th e Im b a la n ce T h e
s i s , Western Political Quarterly, vol. 27, n m . 2, pp. 3 0 8 -3 1 3 , 1974.
50 R ich a rd M ab b u tt, B u re a u c ra tic D ev elo p m en t an d P o litica l D o m in a n ce : An A n alysis
an d A ltern ative T est o f the Im b a la n ce T h e s is, 33 pp., m im eo g ra fia d o , 1979.
51 S ig e lm a n , "Do M o d ern B u re a u c ra cies D o m in a te ? , p. 525.
52 Ibid. S e e lim in a r o n las cu rsiv a s q u e a p arecan en el origin al.

512

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

esta hiptesis sustentara la tesis del desequilibrio y su rechazo arrojara

una som bra de duda sobre ella.
A fin de hacer operativos los conceptos fundam entales del desarrollo y
de exceso de participacin burocrticos en trm inos de los datos dispo
nibles, Sigelm an recurri a dos fuentes distintas. De la obra de Banks y
Textor53 utiliz la variable ndole de la burocracia, la cual separa a las
burocracias nacionales en cuatro categoras, tres de ellas aplicables a
los pases en desarrollo. En su anlisis, Sigelm an igual la categora semimoderna" con un nivel ms elevado de desarrollo burocrtico, y las
categoras poscolonial y de transicin" con un nivel ms bajo de des
arrollo burocrtico, con lo cual se consigue una divisin m s o m enos
pareja entre pases. La obra de Almond y Colem an54 se apoy en los ju i
cios expresados por los peritos en los tem as pertinentes, en trm inos del
m odelo propuesto por Coleman en el captulo final del volum en, en el
cual clasifica a los pases segn sus burocracias, participen en exceso"
o no participen en exceso en el cum plim iento de funciones polticas"
y "gubernamentales, consideradas por separado.
Segn el criterio de Sigelm an acerca de las naciones que deben co n si
derarse polticam ente subdesarrolladas, 57 pases de Latinoam rica,
Asia y Africa aparecen tanto en el anlisis de Almond-Coleman com o en
el de Banks-Textor. Con base en este grupo com n de pases poltica
m ente subdesarrollados, Sigelm an lleg a la conclusin de que la rela
cin es negativa antes que positiva entre el desarrollo burocrtico y la
participacin excesiva:
La m ayor parte de las burocracias relativam ente desarrolladas no participa en
exceso: slo seis de las 30 burocracias desarrolladas participan excesivam ente
en funciones polticas y slo 10 de 30 participan excesivam ente en funciones
gubernam entales. Por otro lado, la am plia m ayora de las burocracias su bd es
arrolladas participa en exceso: 19 de las 27 burocracias subdesarrolladas parti
cipan excesivam ente en funciones polticas, m ientras que 22 de las 27 lo ha
cen en las funciones gubernam entales.55

Alegando que su estudio efectivam ente contrara el argum ento de que

las burocracias m odernas inhiben el desarrollo poltico m ediante el exce
so de participacin, pero reconociendo que dichos resultados van en
contra de la opinin generalizaba, Sigelm an hizo una rplica de su pri
mer estudio, utilizando otros datos para exam inar nuevam ente la rela
53 A rthur S. B a n k s y R ob ert B. T extor, A Cross-Polity Survey, C am b rid ge, M a ssa c h u se tts,
mit P ress, pp. 1 1 2 -1 1 3 ,1 9 6 3 .
54 G ab riel A lm on d y J am es S. C olem an , co m p s., The Politics o f the Developing Areas,
P rin ceto n , N u ev a Jersey, P rin ceto n U n iversity P ress, 1960.
55 S ig e lm a n , D o M od ern B u re a u c ra cies D o m n a te? , p. 528.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

5 13

cin entre el desarrollo burocrtico y el dom inio burocrtico. Al poner

la teora del desequilibrio nuevam ente a prueba, en lugar del esquem a
de clasificacin de Banks-Textor para m edir el desarrollo burocrtico,
Sigelm an em ple una variable denom inada grado de eficacia adm inis
trativa, utilizado por un par de econom istas para separar las burocra
cias nacionales en tres categoras.56 Esta m edida del desarrollo buro
crtico agrupa a los pases cuyos sistem as de adm inistracin pblica se
caracterizan por: a) burocracias razonablem ente eficaces sin corrupcin
generalizada ni inestabilidad en materia de polticas en los niveles adm i
nistrativos superiores; b ) considerable ineficacia burocrtica en la cual
la corrupcin es corriente y la inestabilidad de polticas es moderada;
c) extrema ineficacia burocrtica, probablem ente com binada con amplia
corrupcin, inestabilidad poltica, o ambas. Sigelm an consider que esta
variable es mejor que la m edida de Banks-Textor, pues resulta explci
tam ente ordinal y m enos am bigua en sus criterios para agrupar pases.
Para m edir el dom inio burocrtico, en la nueva prueba Sigelm an uti
liz el esquem a de clasificacin que yo em ple en la versin original de
este estudio para poner de relieve la funcin poltica de la burocracia en
diversos pases en desarrollo. De las seis categoras que aparecen en di
cho plan de clasificacin, puso juntos a los regm enes tradicional-autocrtico y burocrtico. A las burocracias de los pases de am bos grupos
las clasific com o sum am ente dominantes", ya que se ubicaban en el
centro del escenario del poder poltico. A los pases que figuran en las
otras cuatro categoras, en los cuales los regm enes tienen sistem as com
petitivos polirquicos o de partido dom inante que m antienen la p osi
cin de poder de la burocracia relativamente limitada, los clasific com o
burocracias de bajo dom inio. En este caso, Sigelman tam bin pens que
para la nueva prueba haba encontrado una manera mejor de m edir el
dom inio burocrtico que las clasificaciones de exceso de participacin
que haba aplicado en el primer estudio, pues dichas clasificaciones son
"un indicador imperfecto de dominio, en el sentido de que las burocracias
politizadas no forzosamente dominan sus sistem as polticos, mientras
que el m todo del rgimen poltico m ide el dom inio burocrtico direc
tam ente en trm inos de distribucin de poder poltico-burocrtico.57
La m uestra para la nueva prueba consisti en 38 pases en desarrollo
que aparecan en los dos estudios, es decir, Adelman-M orris y Heady.
La tabulacin de las dos variables revel, com o en el estudio anterior,
que los casos se distribuan en forma exactam ente opuesta al patrn
predicho por la hiptesis del desequilibrio.
56 Irm a A d elm a n y C yn thia T aft M orris, Society, Politics, an d E conom ic Developm ent: A
Q u antitative Approach, B a ltim o r e, M aryland, J o h n s H o p k in s P ress, pp. 7 7-78, 1967.
57 S ig e lm a n , " B u reau cratic D ev elo p m en t an d D o m in a n c e , pp. 3 1 0 -3 1 1 .

514

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

Las burocracias muy desarrolladas no son dom inantes en los sistem as polti
cos m enos desarrollados. De todas las burocracias que han alcanzado un alto
grado de desarrollo [...] ninguna es polticam ente dom inante. Ms bien son las
burocracias de nivel bajo y, en m enor m edida, de nivel "m edio de desarro
llo las que dom inan sus sistem as polticos, las prim eras por un m argen elevad sim o (11-2) y las segundas apenas por m ayora (9-8). Por lo tanto, los resul
tados m uestran una nueva y sorprendente evidencia de que la hiptesis de la
relacin positiva entre el desarrollo burocrtico y el d om in io no pasa la prue
ba em prica.58

La aseveracin de Sigelm an acerca de la im portancia de sus resulta

dos parece justificarse, y hasta la fecha nadie ha contradicho su afirma
cin de que sus dos estudios deben tom arse con sum o escep ticism o ha
cia la hiptesis de que las burocracias modernas dom inan en los cuerpos
polticos m enos desarrollados".59
Richard Mabbutt critic a Sigelm an por encontrar deficiencias con
ceptuales y m etodolgicas en su investigacin de la hiptesis del des
equilibrio, y em prendi su propia prueba em prica, en la cual trata de
poner remedio a estas supuestas deficiencias. Su preocupacin era que en
el anlisis deban incluirse tanto a las burocracias civiles com o a las m i
litares, y que se deba revisar el concepto de desarrollo burocrtico"
para hacer hincapi en la importancia del poder burocrtico" com o
elem ento clave del cual se supone que produce una tendencia hacia el
alto dom inio burocrtico. La prueba dem ostr que la m edida revisada
de la relacin entre la im portancia del poder burocrtico y la variable
del dom inio burocrtico no era significativa, lo cual perm ite una vez ms
rechazar la hiptesis del desequilibrio y a la siguiente conclusin por
parte de Mabbutt: Est claro que la hiptesis del desequilibrio en sus di
ferentes versiones no est sustentada por pruebas em pricas".60 El con
sejo de M abbutt es que se debe m antener un saludable escep ticism o
acerca de un supuesto efecto negativo o positivo sobre el sistem a polti
co com o consecuencia del desarrollo burocrtico.
Los anlisis de Sigelm an y Mabbutt increm entan las dudas acerca de
la validez de la hiptesis del desequilibrio, sin que ello acalle el debate
respecto a la relacin entre el desarrollo burocrtico y el poltico. Yo re
cib los resultados de estos estudios con satisfaccin, pues prestan apo
yo a mi propia opinin, expresada con anterioridad, pero se deben tener
en cuenta las consideraciones que puedan suscitar dudas sobre las con
clusiones a que se lleg. Una de ellas es que durante el paso del tiem po
58 bid., p. 3 12.
Ibid., p. 3 13.
60 M ab b u tt, B u rea u cra tic D ev elo p m en t an d P olitical D o m in a n c e , p. 29.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

515

desde que Sigelm an hizo su segundo estudio, los cam bios polticos en
los pases incluidos en su muestra pueden haber cam biado la relacin.
Es verdad que por lo m enos en seis de los pases clasificados com o de
bajo dominio" con base en los datos tom ados en 1966, seis de los re
gm enes com petitivos o de partido dom inante fueron rem plazados por
regm enes burocrticos elitistas de algn tipo (Argentina, Brasil, Chile,
Ghana, las Filipinas y Turqua). Sin embargo, con la excepcin de Ghana,
los pases m encionados se han vuelto a alejar de la burocracia elitista, al
m enos por el m om ento. La mayora de estos pases caan en el nivel in
term edio de desarrollo burocrtico, de m odo que una redistribucin
producira pocos cam bios en el nm ero de casos en los cuales las buro
cracias en el nivel m edio de desarrollo pasaran a ser sum am ente dom i
nantes. El altsim o margen por el cual las burocracias en el nivel bajo
de desarrollo dom inan sus sistem as polticos no se vera alterado. Igual
mente, habra apenas un ligero cam bio en el reducido nm ero de casos
de burocracias de alto nivel de desarrollo que dom inan polticam ente.
Por supuesto, estas dos ltim as relaciones son la evidencia m s im por
tante de un nexo negativo antes que positivo entre el desarrollo burocr
tico y el exceso de participacin burocrtica o dom inio en el sistem a
poltico.
Otra aseveracin es que la experiencia en pases especficos parece
contradecir el argum ento de Braibanti de que las burocracias elitistas
pueden encabezar el desarrollo econm ico y poltico y de que las buro
cracias deben ser fortalecidas independientem ente de su velocidad de
m aduracin poltica. Claude S. Phillips cita la experiencia de Nigeria61 y
afirma que la burocracia que entre 1966 y 1979 estuvo libre de las trabas
del control poltico y fue favorecida con recursos provenientes del petr
leo, no logr alcanzar el desarrollo poltico o econm ico, lo cual su sten
ta la postura de que las instituciones polticas deben ser fortalecidas al
m ism o tiem po que las burocrticas. Sin discutir esta interpretacin de
lo sucedido en Nigeria,62 es im portante sealar que Braibanti no dijo
que se puede depender de las burocracias para que desem peen dicha
funcin, y que las conclusiones de Sigelm an se referan a tendencias ge
nerales, no a resultados necesarios en casos especficos. Tras rechazar la
61 C lau d e S. P h illip s, "P olitical versu s A d m in istra tio n D ev elo p m en t: W h at th e N ig eria n
E x p er ie n c e C o n trib u tes, A dm inistration an d Society, vol. 20, n m . 4, pp. 4 2 3 -4 4 5 , feb rero
d e 1989.
62 O tros ven d e m a n era d ife ren te la situ a c i n n igerian a. P or ejem p lo , L ap id o A d am olekun, d e n a c io n a lid a d n igerian a, cree q u e ta n to las in stitu c io n e s a d m in istr a tiv a s c o m o las
p o ltic a s del p a s so n fu n d a m e n ta lm e n te d b iles, y q u e la p ro p u esta d e q u e "el d esa r ro llo
d e la s in stitu c io n e s a d m in istra tiv a s en E sta d o s n u ev o s c o m o N ig eria d e b e llevarse a ca b o
m s le n ta m e n te , m ien tra s q u e lo s e s fu e r z o s d eb en c o n c en tra rse en el d esa r ro llo d e las in s
titu c io n e s p o ltic a s [ ...] ten d ra c o n se c u e n c ia s ca ta str fica s. La p ro p u esta m s til para

516

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

hiptesis del desequilibrio, Sigelm an hizo hincapi en que l no negaba

el efecto adverso de las burocracias dom inantes sobre el surgim iento de
instituciones polticas vigorosas. C oncediendo que probablem ente el
desarrollo poltico se vea im pedido por el dom inio burocrtico, sus re
sultados indican que el desarrollo poltico puede verse facilitado en vez
de retardado por el desarrollo burocrtico, porque en corte transversal,
cuanto m s alto sea el nivel de desarrollo burocrtico, m s bajo ser el
nivel de dom inio burocrtico. [...] Lejos de inhibir el crecim iento de las
instituciones polticas, el desarrollo burocrtico acom paa al desarrollo
poltico, y bien puede desarrollar un papel im portante en l".63
Puesto que la evidencia en cuanto a las tendencias generales es preli
m inar y la im portancia de casos particulares puede ser la excepcin, el
debate continuar acerca de la relacin entre el desarrollo p oltico y
el burocrtico.

IMPORTANCIA DE LA VARIACIN DE LOS SISTEMAS POLTICOS

En el captulo n se formularon ciertas preguntas (p. 118) acerca de las

burocracias de orden superior en diversos tipos de regm enes polticos.
El estudio com parativo de la adm inistracin pblica no ha avanzado
todava lo suficiente para proporcionar respuestas satisfactorias a todos
estos interrogantes en la gama com pleta de los sistem as polticos exis
tentes. En parte, el problem a se debe a la falta de con sen so sobre qu y
cm o comparar, pero es al m ism o tiem po ms im portante y elem ental
que la preocupacin sobre la conceptualizacin y la m etodologa. La fal
ta o lo inadecuado de inform acin confiable acerca de las estructuras
burocrticas y del com portam iento en una gran m ayora de los Estadosnacin del m undo m oderno contina siendo un inconveniente grave.
Pese a la gradual acum ulacin de estudios aplicables, el ritm o de pro
greso ha sido decepcionante, el acceso a m uchos trabajos valiosos es di
fcil, y son dem asiado pocos los estudios transnacionales organizados
que se han llevado a su fin.
Lo que resulta cada vez ms obvio es la sum a im portancia de la varia
cin entre regm enes polticos com o principal factor explicativo de la
variacin entre burocracias pblicas, lo cual hace que sea esencial inN ig eria sera el d esa r ro llo d e in stitu c io n e s a d m in istra tiv a s fu ertes, c u y o fu n c io n a m ie n to
se r e c o n c ilie c o n el c o n c e p to in stru m e n ta l d e la a d m in istr a c i n , y a se a e n la tra d ici n e u
ro p ea d e la s d e m o c r a c ia s lib era les o c c id e n ta le s o en lo s E sta d o s c o m p r o m e tid o s c o n la
teo ra d e m o c r tic a m arxista". Politics an d A dm inistration in Nigeria, Ib a d n , S p ectru m
B o o k s, a s o c ia d o c o n H u tc h in s o n d e L on d res, p. 169, 1986.
63 S ig e lm a n , B u re a u c ra tic D ev elo p m en t an d D om in an ce" , pp. 3 1 2 -3 1 3 .

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

517

tensificar los esfuerzos para remediar las lagunas que existen en la in

form acin confiable. Entre tanto, lo que se puede decir en general es
que sabem os m ucho ms acerca de los pases desarrollados que acerca
de los pases en desarrollo, y entre los primeros sabem os ms sobre los
Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia y Alem ania que sobre Japn,
Rusia o China. Asim ism o, dentro de los pases en desarrollo, nuestro co
nocim iento, escaso a lo sum o, es relativam ente m ayor en cantidad y en
calidad con respecto a pases que antes de independizarse tuvieron un
prolongado periodo colonial, com o la India o las Filipinas, o respecto a
pases que obtuvieron su independencia hace m ucho o que m antuvieron
su identidad sin interrupcin, com o los pases latinoam ericanos o Tai
landia, que acerca de los pases nuevos del M edio Oriente o de frica,
con sus fronteras arbitrariamente marcadas en un mapa, o de los pases
que adoptaron el com unism o en las ltim as dcadas para terminar re
chazndolo.
Nuestra capacidad para responder a tales preguntas tam bin vara de
una pregunta a otra. Para lo que estam os m enos preparados es para
com parar las caractersticas internas de funcionam iento de las burocra
cias nacionales. Unos cuantos sistem as occidentales han sido estudia
dos a fondo, y siguen apareciendo nuevas evaluaciones de ellos. Pese a
que en aos recientes se ha visto un alentador aum ento de actividad
acadm ica por parte de estudiosos de pases no occidentales, pocos son
los pases de este tipo en los que se ha em prendido una investigacin si
milar. En m uchos casos no se dispone de inform acin sobre el funcio
nam iento de dichos sistem as, o slo podem os guiarnos por com entarios
im presionistas o incidentales. Es poco lo que sabem os sobre las pautas
internas de conducta en burocracias individuales, o sobre el alcance de
la uniform idad o de la variacin entre ellos. ste es un aspecto que to
dava necesita atencin sistem tica en forma urgente.
Para la segunda pregunta, acerca de hasta qu punto la burocracia es
m ultifuncional, tenem os una base un poco m s firme en la cual apoyar
nos para responder. Como m nim o podem os decir que existe una re
lacin entre la modernidad poltica y lo especfico de la funcin bu
rocrtica. Las burocracias en los pases ms desarrollados se asem ejan
al m odelo difractado, que tiene una actividad funcional ms lim itada
para la burocracia; lo probable es que en los pases m enos desarrollados
la burocracia sea ms m ultifuncional, participando activam ente en la
form ulacin de reglas y de polticas, incluso en la expresin y acum ula
cin de intereses. Todava no tenem os estudios de casos detallados acer
ca del alcance de la actividad burocrtica en la m ayora de los pases
ms desarrollados y en algunos de los m enos desarrollados.
La pregunta que mejor podem os contestar es la tercera, acerca de los

518

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POLTICOS

m edios para ejercer controles externos sobre la burocracia y la efectivi

dad de dichos controles. Estos tem as han sido de inters durante m ucho
tiem po en los cuerpos polticos desarrollados, y en fecha m s reciente
han sido explorados en tratados sobre regm enes polticos en desarrollo.
La cuestin principal en este caso no es si el desarrollo poltico se ha
lla desequilibrado hasta la fecha en num erosos pases que estn sur
giendo, sino que se les juzga segn las norm as de equilibrio en un sis
tema poltico m oderno que no es totalitario. Esto ya se reconoce y la
explicacin no resulta difcil de encontrar. Es una com binacin de dos
factores bsicos: la herencia colonial de la regla burocrtica que la nue
va nacin hered tras su independencia, y el requisito inevitable de un
nivel m nim o de com petencia administrativa que posibilite la sim ple su
pervivencia poltica. Sera polticam ente suicida para un pas que se
debate con instituciones polticas no burocrticas rudim entarias insistir
en que, para m antener el equilibrio, la burocracia deliberadam ente se
reduzca al m ism o nivel de ineptitud.
Ms bien, com o ya se ha dicho, se trata de saber si el deseo de poder
por parte de la burocracia es tan predecible, y el gobierno burocrtico
tan inevitable (a m enos que se le oponga resistencia) que este resultado
debe ser contratacado siem pre que sea posible m ediante lim itaciones al
desarrollo burocrtico y un m ejoram iento continuo y sistem tico de las
potenciales fuentes no burocrticas de poder poltico. Un tem a secun
dario pero im portante es la factibilidad de dicha estrategia por parte de
las fuerzas externas que puedan tratar de m oldear el curso futuro de un
cuerpo poltico en desarrollo.
Debe reconocerse que no se cuenta con los datos necesarios para dar
respuesta definitiva a esta pregunta, pero lo que sabem os nos hace ver
que debem os actuar con precaucin antes que con confianza en el uso
de algn esquem a analtico que meta a todas las dem ocracias en d es
arrollo en un solo molde. Como seala Morstein Marx, los em pleados
civiles superiores, vistos com o grupo que ejerce influencia sobre el des
arrollo poltico de un pas, por lo general dejan huellas casi im posibles
de distinguir. Su funcin no es fcil de evaluar ni de predecir. Aparte de
las variaciones institucionales, debem os dar cabida a diferencias no slo
entre pases, sino tam bin entre etapas de la evolucin de un pas.64
Las opciones con que cuenta la burocracia van desde la defensa ciega
del statu quo hasta la ardiente propuesta de reforma fundam ental, pa
sando por la actitud de sim plem ente no inm iscuirse en cosas de polti
ca. W eidner sugiere que la funcin de la burocracia, com parada con las
64 F ritz M o rstein M arx, "The H ig h er Civil S erv ice a s an A ction G rou p in W estern P o liti
cal D e v e lo p m e n t, en el lib ro d e L aP alom b ara, c o m p ., Bureaucracy an d P olitical D evelop
m ent, pp. 6 2 -9 5 , en la p. 75.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DU LOS S IS I I M A S l'O I I I IC O S

S |9

funciones de otras partes del gobierno o de la sociedad, "vara m ucho de

un pas a otro con respecto a la form ulacin original y a la posterior
m odificacin y refinam iento de los valores del desarrollo. Los cam bios
en su funcin para alcanzar dichos valores tam bin varan m ucho.65
Joseph LaPalombara tam bin sugiere que la evolucin poltica y bu
rocrtica puede verse en un contexto de desafo y respuesta, o com o
proceso en el tiem po, en el cual los sistem as polticos responden a los
cam bios en los tipos de dem andas que se les presentan. No hay ningn
patrn especfico de adaptacin que se considere ptim o para el des
arrollo. Es posible identificar clases recurrentes de crisis, pero varan de
un sistem a poltico a otro en el orden en que ocurren, en su frecuencia,
en la facilidad o en la dificultad de su resolucin, etc. Los sistem as pol
ticos de transicin a m enudo se enfrentan al dilem a de que deben re
solver en pocos aos las crisis que en pases ms antiguos se resolvieron
en generaciones. Esto torna especialm ente im portante identificar las
tareas por realizar y establecer prioridades entre ellas. Slo despus de
que uno entiende la prioridad relativa asignada a las m etas del sistem a
em piezan a tener sentido los debates sobre el tipo de adm inistracin y
de organizacin que mejor se adapta para alcanzar dichas m etas en una
situacin dada. Pese a la carga que com parten de dem andas causadas
por crisis, los pases en desarrollo presentan una gran variedad de con
figuraciones de crisis y de recursos adm inistrativos a los cuales recurrir
para resolverlas.66
E stos ejem plos sirven de advertencia sobre los peligros de agrupar
todas las burocracias, ni siquiera las burocracias de los pases en vas de
desarrollo, y sealan la necesidad de analizar la funcin de la burocra
cia en relacin con el sistem a poltico y sus objetivos. Dichas considera
ciones han perm itido esforzarse por clasificar las burocracias en tipos
que tienen en cuenta orientaciones bsicas y caractersticas operacionales. Entre las clasificaciones generales ms conocidas figuran las de Fritz
Morstein Marx y Merle Fainsod. M orstein Marx propone una clasifica
cin de sistem as histricos y actuales de cuatro elem entos, a saber: bu
rocracias de custodia, de casta, de patronazgo y de m rito.67 La clasifi
cacin de Fainsod, exam inada en el captulo vil, es la que m s se aplica
a nuestro caso. Con base en la relacin entre las burocracias y el flujo de
65 E d w ard W. W eid n er, " D evelop m en t A d m in istration : A N ew F o c u s for R e s e a r c h , en el
lib ro d e H ea d y y S to k es, co m p s., Papers, pp. 9 7 -1 1 5 , en la p. 99.
66 J o se p h L a P a lo m b a ra, "Public A d m in istra tio n an d P o litica l D ev elo p m en t: A T h eoretical O v erv iew , en la ob ra d e C h arles P ress y Alan Arian, c o m p s., E m path y an d Ideology:
Aspects o f A dm in istrative Innovation, C h icago, R and M cN ally & C o., pp. 7 2 -1 0 7 , en las pp.
9 8 -1 0 3 , 1966.
67 F ritz M o rstein M arx, The Adm inistrative State, C h icago, U n iv ersity o f C h ica g o Press,
ca p tu lo 4, pp. 5 4 -7 2 , 1957.

520

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

la autoridad poltica, este esquem a distingue cinco formas de burocra

cia: representativa, partido-Estado, dom inada por un gobernante, d om i
nada por los m ilitares y gobernante. Slo en las dos prim eras catego
ras, los funcionarios son responsables ante fuerzas ajenas a la oficialidad
estatal y por lo general responden a ellas. Las dem ocracias dom inadas
por el gobernante presentan una situacin ms am bivalente, en la cual
la burocracia es el instrum ento personal del gobernante, pero es proba
ble que los burcratas sean influyentes si gozan de la confianza del go
bernante, y el rgim en depende en gran m edida de un desem peo ade
cuado por parte de los integrantes de la burocracia. En las otras dos
categoras, los regm enes polticos estn controlados por elem entos go
bernantes dom inados por oficiales militares en un caso y civiles en el
otro. Si los m ilitares se aduean del poder, pronto em pezarn a enfren
tarse a problem as no militares que los obliguen a recurrir a los civiles
en busca de consejo. Si la burocracia civil es la depositara del gobierno,
deber buscar su legitim idad en algn otro lugar, com o en un poder co
lonial o en una m onarqua representativa, y por lo general en esta situa
cin la lealtad de las fuerzas armadas es fundam ental.
Tanto las categoras de Fainsod com o los grupos que se utilizan en
este estudio se basan en el reconocim iento de que existe una significati
va relacin entre las caractersticas de los sistem as poltico y burocrti
co en todos los cuerpos polticos, incluidos los que com parten la desig
nacin de en vas de desarrollo", pero distan de ser idnticos en sus
regm enes polticos y en sus burocracias. Sin em bargo, las categoras
escogidas coinciden slo en parte. La categora de partido-Estado de
Fainsod se subdivide en tres grupos, y sus dos tipos de regm enes dom i
nados por la oficialidad se agrupan y analizan desde una perspectiva
ligeram ente distinta. Ms an, Fainsod no presta atencin especial a los
sistem as pendulares, lo que s se hace en este libro.
En trm inos de la clasificacin que hem os adoptado, las siguientes
descripciones prelim inares resum en brevem ente lo que parece con ocer
se por el m om ento acerca de la eficacia de los controles externos sobre
la burocracia y los peligros del dom inio del poder burocrtico en dife
rentes tipos de regm enes polticos.
1.
En los pases ms desarrollados, aun cuando las caractersticas del
rgim en poltico varen en otros aspectos, existen suficientes m todos
de control poltico com o para dar direccin significativa a la burocracia
y reducir al m nim o la probabilidad del dom inio burocrtico, al tiem po
que se perm ite la participacin sustancial en la tom a de d ecision es p ol
ticas. La tendencia a largo plazo, aun en Japn, donde el centralism o
burocrtico ha sido m s pronunciado, no indica am enaza de transicin
a un rgim en de lite burocrtica, a m enos que dicha tendencia llegue a

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEMAS POLTICOS

521

aparecer en los Estados sucesores de la Unin Sovitica o en alguno de

los pases m s desarrollados de Europa oriental, a m edida que sus sis
tem as polticos continan saliendo del dom inio por parte de un solo
partido.
2. Entre los pases m enos desarrollados, la variacin es mayor. Los re
gm enes de lite tradicional producen lo que Fainsod denom ina buro
cracias dom inadas por el gobernante. Por lo general, se prev que estos
regm enes son vulnerables y que probablem ente sufrirn transform a
ciones. Una posibilidad es continuar com o rgim en elitista tradicional,
pero con un cam bio hacia una orientacin tradicional ortodoxa, o neotradicional, com o ya ha ocurrido en Irn. Lo ms probable es que se
produzca una transicin hacia un rgim en de lite burocrtica, com o
ocurri hace un tiem po en Tailandia y en fecha ms reciente en Etiopa,
y puede suceder en Marruecos, Jordania o Arabia Saudita. Por su pu es
to, tam bin existen otras opciones para la transicin, pero son m enos
probables.
3. Los controles sobre la burocracia son ms dbiles y los riesgos de
dom inio indefinido sobre el poder por parte de la burocracia son ms
grandes en sistem as burocrticos personalistas y colegiados. Como el
nm ero de estos regm enes iba decididam ente en aum ento durante los
aos sesenta y setenta, los estudiosos les prestaron especial atencin,
form ando as gran parte de la base de m odelos generalizados de siste
mas polticos en desarrollo, com o se evidencia en la com paracin del
m odelo prism tico de Riggs y en su estudio de Tailandia, o en las op i
niones generales de G oodnow y su estudio de Pakistn. En estos siste
mas, la burocracia militar norm alm ente ocupa una posicin de prim a
ca y la burocracia civil desem pea una funcin secundaria. Si bien es
m enos probable que sta inicie una tom a del poder por la fuerza, su
cooperacin es fundam ental para el xito de la mayor parte de los reg
m enes elitistas burocrticos. La capacidad de perm anencia de estos re
gm enes es debatible. Janowitz y otros que investigaron la trayectoria
poltica de los militares llegaron a la conclusin de que dichos regm e
nes a m enudo son transitorios, juicio que se est viendo corroborado
por hechos recientes. Si bien num erosos regm enes han podido m ante
nerse en el poder durante periodos considerables, a partir de la dcada
de los ochenta fueron ms los regm enes que salieron que los ubicados
en las categoras de la lite burocrtica. Por lo general, la transicin ha
tendido a una m ayor com petencia poltica, aun cuando las perspectivas
de m antenerla sean inciertas, com o en varios pases de Africa y Latino
amrica. En otros casos, com o Egipto y Tanzania, el crecim iento de un
partido m ovilizador de m asas ha reducido la anterior influencia directa
de una lite burocrtica militar o civil.

522

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

4. N um erosos pases, en representacin de diversas regiones geogrfi

cas, tradiciones culturales, preferencias religiosas y antecedentes colo
niales, han experim entado desde entonces una serie de m ovim ientos de
ida y vuelta entre regm enes con un liderazgo elitista burocrtico y reg
m enes con liderazgo poltico surgidos de algn tipo de seleccin popu
lar. Estos sistem as pendulares tienen en com n la falta de perm anencia,
la brevedad de su duracin y lo incierto de su futuro. Dada la falta de
longevidad de estos regm enes, lo probable es que el efecto de stos so
bre las caractersticas burocrticas sea mixto, poco visible o confuso.
Por lo general, el resultado ser que los burcratas tendrn una nueva
oportunidad de afirmarse polticamente, por lo cual estos regm enes pue
den considerarse de prom inencia burocrtica.
5. En los sistem as polirquicos com petitivos ms firm em ente estable
cidos se tiende hacia la reduccin antes que hacia el aum ento de la par
ticipacin de la burocracia en el ejercicio del poder poltico, hacia un
mayor equilibrio entre la burocracia y las dem s instituciones polticas
en regm enes que se asem ejan a los de los cuerpos polticos desarrolla
dos. Aun as, son sistem as poco estables y su nm ero ha aum entado y
dism inuido en las ltim as dcadas. La tendencia actual es aumentar.
6. Entre los sistem as polticos de partido dom inante, la perspectiva de
que la preponderancia del poder poltico pase a m anos de funcionarios
de la burocracia estatal, civil o m ilitar es por lo general baja. Esta even
tualidad se hace ms remota a medida que avanzam os por el espectro
de los regm enes sem icom petitivos de partido dom inante, pasando al de
partido dom inante de m ovilizacin y de ah a los regm enes totalitarios
del partido com unista. En trm inos de las norm as dem ocrticas o cci
dentales, el desequilibrio que puede esperarse de sus sistem as no es el
que concede exceso de peso, sino el que concede muy poca im portancia
al elem ento burocrtico en la ecuacin poltica. Una prediccin que se
ha hecho con frecuencia respecto a las tendencias de la evolucin polti
ca entre los pases en desarrollo es que la tendencia avanzara hacia una
proporcin m s alta de regm enes de partido dom inante de algn tipo,
lo cual no se ha hecho realidad. En su lugar, salvo por los regm enes
com unistas establecidos en algunos pases del sudeste asitico, la ten
dencia ha sido alejarse de los sistem as de partido dom inante, con mayor
frecuencia para acercarse a los regm enes militares.
Consideraciones com o las m encionadas sealan que existe una eva
luacin m ltiple antes que uniform e de la situacin presente y de las
perspectivas futuras para el papel de la adm inistracin en los regm enes
polticos de los pases en desarrollo. La funcin real depender del tipo
de rgim en p oltico y, ms all de ello, de las circunstancias esp ecfi
cas en cada pas. En un encom iable esfuerzo por identificar tendencias

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

523

principales, debem os evitar fiarnos m ucho de la experiencia en unos

cuantos pases y en el supuesto dem asiado fcil de que existe alguna
tendencia clara por el m om ento.
Esta resea de la conducta burocrtica en diferentes tipos de sistem as
polticos en desarrollo indica que una respuesta categrica al tem a de si
la burocracia es usurpadora o instrum ental en los pases en desarrollo
resulta peligrosa e inapropiada, especialm ente si im plica recom endacio
nes prescriptivas acerca de lo apropiado de los esfuerzos hacia el m ejo
ram iento burocrtico por aplicarse en general. Un m todo ms realista
es relacionar el problem a del peligro de la dom inacin burocrtica a los
subtipos de sistem as polticos. Una vez hecho esto, la am enaza de m o
nopolio del sistem a poltico por parte de la burocracia resulta m ucho
m enos atem orizante, pese a la frecuencia del desequilibrio entre las ins
tituciones polticas burocrticas y no burocrticas entre los pases en
desarrollo.
C o n c l u s i n

El tema de la adm inistracin pblica com parada tiene m uchas ramifi

caciones. Se le puede estudiar desde un nm ero de perspectivas d is
tintas, aunque no por fuerza excluyentes. Algunas de estas op ciones vie
nen siendo propuestas desde los primeros das del m ovim iento de la
adm inistracin com parada, com o se dijo en el prim er captulo sobre
la evolucin de esta disciplina. Otras son recientes y algunas de ellas
han aparecido sbitam ente, sin indicadores que las precedan, tal com o
la oportunidad que se presenta en la actualidad para analizar el proceso
de retirada burocrtica y reorganizacin en la ex Unin Sovitica y en
Europa oriental. Podem os prever que en el futuro tendrem os todava
ms. Existe el acuerdo general de que se necesita m ayor refinam iento en
materia de m etodologa en los estudios de adm inistracin com parada.
Este reconocim iento por lo general viene junto con el reconocim iento
de los problem as inherentes a la situacin. Aberbach y Rockm an anali
zan con agudeza algunos de estos problem as cuando explican su re
con ocim iento de que el anlisis com parativo de los sistem as adm inis
trativos es una tarea difcil.68 En otra evaluacin reciente del cam po,
Robert C. Fried tam bin exam ina algunas de las razones por las cuales
no ha surgido una ciencia de la adm inistracin pblica com parada,
pese a las dcadas de trabajo realizado, que se rem ontan a la poca del
Grupo de Adm inistracin Comparada y an ms atrs.69
68 Joel D. A berbach y Bert A. R ock m an , "Problem s o f C ross-N ation al C o m p arison , en el li
bro de R ow at, com p ., Public Administration in Developed Democracies, cap tu lo 24, en la p. 436.
69 R o b ert C. F ried, "C om parative P u b lic A d m in istration : T h e S ea rch for T h e o r ie s, en la

524

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

Como ya expres con anterioridad, para tratar de lidiar con estas per
sistentes com plejidades, prefiero fom entar la m ultiplicidad de m todos
antes que la ortodoxia, que puede desalentar la experim entacin. H a
biendo dicho esto, estoy de acuerdo con la tendencia prevaleciente a
concentrarse en las burocracias pblicas con objeto com parativo, y pien
so que intentar identificar factores que afectan las caractersticas buro
crticas en el mayor nm ero posible de Estados-nacin contem por
neos tiene gran valor, debido a la urgencia de tratar de abarcar todo el
m undo. Sin querer reclamar que la variable del tipo de rgim en poltico
es la m s im portante en todas las categoras, he hecho hincapi en ella
com o factor siem pre presente y tal vez significativo, aunque su relacin
con otros factores puede variar. Algunos de estos factores prevalecientes
fueron m encionados con anterioridad y han sido investigados de forma
amplia. Otros han surgido en fecha m ucho ms prxima y m erecen m a
yor atencin. Un ejem plo es el grado de estatizacin en un cuerpo po
ltico y su efecto sobre la burocracia, com o sugieren Metin H eper y sus
colegas.70 Otro es la sugerencia de V. Subram aniam de que el fenm eno
de la "clase m edia derivativa en los pases en desarrollo ofrece una base
para la com paracin en el nivel universal.71 Un tercero, que prom ete la
exploracin sim ultnea de la prom esa relativa de num erosos factores,
es el hincapi que hace Robert C. Fried en el valor de un tipo de estu
dio com parativo, el estudio transnacional con variables m ltiples basa
do en un gran nm ero de casos".72 Todos ellos tienen posibilidades y de
ben ser explorados por quienes se los proponen a otros.
La eleccin de un enfoque para una resea com parativa com prensiva
de la adm inistracin pblica es inevitable. Todo lo que se elija tiene ven
tajas y desventajas. H em os seleccionado la burocracia pblica del Estado-nacin m oderno com o enfoque principal. Adems, nos hem os con
centrado en la burocracia superior antes que en la totalidad del aparato
burocrtico, y en sus relaciones externas de trabajo con otras partes del
sistem a poltico antes que en sus caractersticas operacionales internas.
Sin em bargo, deliberadam ente hem os incluido una am plia variedad de
Estados-nacin existentes, a fin de explorar la funcin de la burocracia
en diversos am bientes que muestran marcados contrastes en las carac
tersticas de sus sistem as polticos. H em os encontrado que el Estadoob ra d e N a o m i B. L ynn y A aron W ild avsk y, co m p s., Public A dm inistration: The State o f the
D iscipline, C h a th a m , N u eva Jersey, C h ath am H o u se P u b lish ers, c a p tu lo 14, 1990.
70 M etin H ep er, c o m p ., The State an d Public Bureaucracies: A Com parative Perspective,
W estp o rt, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, 1987.
71 V. S u b ra m a n ia m , "Appendix: T he D erivative M id d le Class", en el lib ro d e V. S u b ra m a
n ia m , c o m p ., Public A dm inistration in the Third World: An International H andbook, W est
port, C o n n ecticu t, G reen w o o d P ress, pp. 4 0 3 -4 1 1 , 1990.
72 F ried, C o m p a ra tive P u b lic A d m in istra tio n , en la p. 338.

EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS Y DE LOS SISTEM AS POLTICOS

525

nacin m oderno tiene entre sus instituciones polticas un sistem a de em

pleados pblicos que rene los requisitos estructurales m nim os de la
burocracia com o forma de organizacin, pero que no hay patrn gen e
ralizado de relaciones entre la burocracia y el sistem a poltico en general.
Entre los factores decisivos que afectan estas relaciones se encuentran
el nivel de desarrollo poltico del Estado-nacin, las caractersticas de su
rgim en poltico y la ndole de los objetivos del programa que ha decidi
do tratar de alcanzar por m edio de instrum entos adm inistrativos. El re
con ocim iento de esta diversidad es el primer paso hacia un m ayor en
tendim iento de los sistem as nacionales especficos de adm inistracin y
hacia una mejor com paracin entre ellos.

NDICE DE AUTORES
Aberbach, Joel D., 240n, 523
Abueva, Jos V., 442n
Adam olekun, Lapido, 428
Adams, Carolyn Teich, 93n
Adebo, S. O., 366n
Adelman, Irma, 513, 513n
Agpalo, R em igio, 441
guila, Juan del, 489
Akhavi, Shahrough, 378, 474
Al-Hegelan, Abdelrahman, 373n
Almond, Gabriel A., 41-47, 49, 104,
105, 134, 153-156, 160, 180, 271,
272, 496, 512
Alshiha, Adnan A., 373n
Andrain, Charles F., 135, 335, 356
Appleby, Paul H., 35, 464
Apter, David, 135, 157, 176, 177, 339,
356, 410, 413, 415, 434
Argyriades, Dem etrios, 217
Aristteles, 33
Arora, R am esh K., 62, 115, 131, 145
Ashford, Douglas E., 95, 254
Asmeron, H. K., 84

Binder, Leonard, 44, 155, 156, 237n,

238n, 374, 501
Bjur, W esley E., 87
Blau, Peter, 110
Blaustein, Albert P., 124
Blondel, Jean, 120-122, 247
Bodenheim er, Suzanne J., 169n
Braibanti, Ralph, 501, 502, 507-509
Brown, Bernard E., 348, 501, 502
Brown, Jam es, 431
Brzezinski, Zbigniew, 312
Budge, Ian, 283
Caiden, Gerald, 99
Caiden, N aom i, 94n, 99
Campbell, Colin, 123
Carey, Ledivina V., 444, 445
Carmo Campello de Souza, Maria do,
422
Centeno, M iguel ngel, 455, 456, 459
Chai-anan, Samudavanija, 408
Chambers, Richard L., 432, 433
Chapman, Brian, 119, 120, 219, 222,
225, 227n, 235, 278
Christoph, Jam es B., 278-284
Clapham, Christopher, 334, 343, 344,
347
Cleaves, Peter, 79
Cleveland, Haran, 182-185
Cohan, A. S., 350
Cohn, Ronald, 427
Coleman, Jam es S., 356, 512
Cornelius, Wayne A., 455n
Crosby, Benjam n, 90
Crozier, M ichel, 110, 113n, 249, 250,
251, 255, 274, 305, 364n
Cumings, Bruce, 483, 485

Baaklini, Abdo, 124

Baker, Randall, 95, 100
Banks, Arthur S., 512-513
Baraett, A. Doak,
Bates, Robert H., 178, 189
Bealer, Robert C., 172
Bell, Daniel, 185, 186, 187
Bendix, Reinhard, 149, 223, 233n, 235,
236, 305
Ben-Dor, Gabriel, 345n
Bendor, Jonathan, 96
Benjam n, R oger W., 159
Berenson, W illiam M., 54
Berger, Morroe, 55, 108, 111, 112
Bienen, Henry, 407n
Bill, Jam es Alban, 375-379

Dahl, Robert, 38
Daland, Robert T., 421
527

528

NDICE DE AUTORES

Davis, Jam es W., Jr., 35n

Dealy, Glen, 454n
D ecalo, Sam uel, 388
Dekmejian, R. Hrair, 470n
D eutsch, Karl W., 157
D iam ant, Alfred, 53, 148, 160, 161n,
254, 356, 493
D iam ond, Larry, 353, 354, 425, 427
Dittm er, Lowell, 324
Dogan, Mattei, 239n-240n, 254
D om nguez, Jorge I., 134n, 153, 156,
181, 488-491
Dorsey, John T., 53, 54
Dowdy, Edwin, 293, 300
Drury, Bruce, 418
Dunn, W. N., 194
Dwivedi, O. P., 99
Eckstein, Harry, 158
Einaudi, Luigi R., 417
Eisenstadt, S. N 109, 110, 148, 160,
202-204, 225, 497, 500, 501
Elgie, Robert, 256
Em erson, Rupert, 336n
Em m erson, Donald K., 398
Esm an, M ilton, 71, 73, 86, 89, 92, 132,
328, 331, 356, 357, 370, 434, 435,
438n, 466, 467, 501, 502, 503
Fainsod, Merle, 121, 357, 519, 520,
521
Fairbanks, Charles H., Jr., 316
Farazmand, Ali, 99, 380, 380n
Ferkiss, Vctor C., 339n, 412n
Fesler, Jam es W., 46, 47
Finer, Herm n, 232
Finer, S. E., 341-344, 349, 355
Fortn, Yvonne, 256
Foster, Gregory D., 90
Francis, M ichael J., 174
Freund, E m st, 37
Fried, Robert C., 523, 524
Friedrich, Cari J., 108, 114n
Galli, R osem ary E., 195n
Gant, George, 83, 84, 85

Garca-Zamor, Jean-Claude, 100

Gaus, John M., 131
Gentlem an, Judith, 455n
Germani, Gino, 381
Gladden, E. N 198n, 207, 208, 211,
224, 232, 232n, 235
G lassman, Ronald M., 286
Goodnow, Frank J., 34, 37
Goodnow, Henry F., 497, 499, 521
Graf, W illiam D., 425, 427n
Greenberg, Martin H., 456, 456n,
457n, 459n
Gutteridge, W. F., 346n
Hall, Richard H., 108
Hancock, M. Donald, 93n, 94n
Harbison, John W., 346
Harris, George S., 431
Harrison, Lawrence E., 176-178, 189
Headey, Bruce W., 279, 280
Heady, Ferrel, 50n, 53n, 87n, 107n,
108, l l l n , 291n, 510
Heaphey, Jam es, 63
Heclo, Hugh, 93n, 289
Heeger, Gerald A., 166, 167, 335
Heidenheim er, A m old J., 93n
Henault, Georges M., 84-89
H enderson, Keith, 67, 99
Henry, N icholas, 33n
Heper, Metin, 48, 135, 137, 286, 433,
524
Hettne, B jom , 4 1 1 ,4 1 5
Hofmeyr, J. H 217, 219
H ogw ood, Brian W., 122n
H orowitz, Irving, 157
Hough, Jerry F., 311, 312
Huntington, Sam uel P., 134n, 153,
156, 162-166, 181, 183, 184, 185,
191, 347, 350-353, 508
Huque, Ahmed Shafiqul, 84, 88
Hyden, Goran, 479
Ilchm an, Warren F., 151
Inayatullah, 173
Ingle, Marcus D., 90-92
Inglehart, Ronald, 134

NDICE DE AUTORES

Inkeles, Alex, 147, 330

Inoki, M asam ichi, 292n, 294, 303
Islam, Nasir, 84-89
Jackman, Robert H., 350, 351
Jackm an, Robert W., 48, 177, 185
Jackson, Robert H., 47
Jacob, Herbert, 266
Jacoby, Henry, 199, 228, 494
Jaguaribe, Helio, 156-158, 163, 170, 174
Jain, R. B 84, 465
Janowitz, Morris, 343, 344, 347, 347n,
348n, 359, 389, 521
Jones, Garth N., 59n, 60, 64, 67-72, 73
Jreisat, Jam il E., 63, 68, 73-74, 79, 87
Jun, Jong S., 69, 73, 75, 76, 78, 102, 103
Kaufrnan, Herbert, 51
Kautilya, 33, 208
Kautsky, John, 167, 180, 329, 330
Keith, Henry H., 420n
Kennedy, Gavin, 341
Khator, Renu, 100
Kim, Paul S 297, 298
Kingsley, J. Donald, 364
Kitschelt, Herbert, 42
Kochanek, Stanley A., 460, 460n, 464
Koehn, Peter H., 425, 427
Korten, David C., 91, 92
Kraus, Jon, 411
Kristof, N icholas D., 317
Kubota, Akira, 297-300, 301, 303, 305,
306
Kuhn, Thom as S., 97
Kuklan, H ooshang, 378
Landau, Martin, 42
LaPalombara, Joseph, 55, 116, 150-153,
180, 497, 498, 501, 504, 511, 519
Laski, Harold, 107
Lee, Su-H oon, 177
Leifer, M ichael, 399
Leila, Ali, 475n
Lem er, Daniel, 147
Lesage, M ichel, 315
Levy, Marin, 42, 53

529

Lieuwen, Edwin, 347, 390

Lindenburg, Marc, 90
Lissak, M oshe, 39 ln
Litwak, Eugene, 108
Loveman, Brian, 71-73
Lundquist, Lennart, 33n
Mabbutt, Richard, 511, 514
Mackie, Thom as T., 122n
Macridis, Roy, 41
M aheshwari, Shriram, 464
M ainzer, Lewis C., 289
Malloy, Jam es M., 420n
Maquiavelo, 33
Mardjana, Iketut, 398, 398n
Marenin, Otwin, 426
Mauzy, D iane K., 465
Mayntz, Renate, 259, 260, 262, 263n,
265-269
Mazarr, M ichael J., 490, 491
Mazrui, Ali A., 387
Mckinley, R. D 350
McLennan, Barbara N., 472n, 475, 475n
Means, Gordon P., 461, 463
M ndez, Jos Luis, 456
Meny, Yves, 243
Merghani, H am zeh, 331
Merton, Robert K , 42, 108-112
Mesa-Lago, Carmelo, 487n, 490
Meyer, Alfred G., 312
Migdal, Joel S., 177, 334
Milne, R. S., 145, 465
Miranda, Carlos R., 384-386
M itchell, Tim othy, 48
Mittelman, James H., 176, 179, 189-191
M onroe, M ichael L., 145
Morell, David, 403, 408, 408n
Morris, Cynthia Taft, 513, 513n
M orstein Marx, Fritz, 34n, 106, 109,
116, 240, 501, 503, 518, 519
M osel, Jam es N., 402n
M osher, Frederick C., 287
Nash, Gerald D., 199, 200, 214, 217
N eedler, Martin, 390, 390n, 455, 457458, 458n

530

NDICE DE AUTORES

Neher, Clark D., 403, 403n

Nettl, J. P., 47
Nordlinger, Eric, 350
Ons, Juan de, 421
Osman, Osama A., 373
Palmer, M onte, 147, 159, 329, 332n,
373n, 475n
Parsons, Talcott, 42, 53, 108, 133
Pem ple, T. J., 300, 303, 306
Perdom o, J. Vidal, 451
Perlmutter, Amos, 342, 343, 359
Perry, Andrew J., 478, 480n
Peters, B. Guy, 95, 98-103, 123, 495
Petras, Jam es F., 490
Philip, George, 343, 344, 347
Philippe de Remi, 227n
Philips, Claude S., 515
Plattner, Marc F., 353
Powell, G. Bingham , Jr., 153-156, 496
Pow elson, John B., 159
Presthus, Robert V., 53, 54, 75
Price, Robert M., 412-414
Purcell, Susan Kaufman, 491
Putnam, Robert D., 240n, 264, 265, 282
Pye, Lucan W 48, 153, 157, 497, 499,
500
Querm onne, Jean Louis, 257
Ram os, Alberto Guerreiro, 192-195
Randall, Vicky, 340, 463
R asm ussen, Jorgen, 76
Ray, Donald, 414
Res, Elisa P., 420n, 421
Richter, Linda K., 442-445
Ridley, F 247
Riggs, Fred W 44, 45, 50, 53, 55, 56,
61, 63, 68, 71, 72, 102, 103, 124, 131,
139-145, 149, 241, 290, 356, 367,
368, 408, 436, 437, 497, 498, 500,
501, 505-508, 521
R obinson, Jean C., 325
Rockm an, Bert A., 123, 240n
Roeder, Philip G., 316

Rohr, John R., 256

R ondinelli, D ennis A., 90
Ronning, C. Neale, 420n
Rose, Richard, 119, 282, 315, 316
Rosenberg, David A., 440
R ostow, W. W 152
Rothm an, Stanley, 260n, 284n
Rouban, Luc, 257
Rowat, Donald C., 99, 125, 494
Ruffing-Hilliard, Karen, 451
Rustow, Dankwart A., 238n, 328
Ryan, Richard, 76
Sakam oto, Masaru, 299
Savage, Peter, 61-63, 65, 68, 72, 74, 77,
102
Sayre, W allace S., 51
Scarrow, Howard, 260n, 284n
Schaeffer, W endell, 456
Schaffer, B. B 72
Schain, Martin, 260n, 284n
Scharpf, Fritz W., 259, 260, 262, 263n,
265, 266
Schutz, Barry M., 354
Scott, Robert E., 458
Seitz, John L., 179, 189
Sham baugh, David, 322
Sharp, W alter R., 474
Sherw ood, Frank P., 373n
Shils, Edward, 148, 332, 337, 339n,
356, 392n, 4 8 ln
Shugart, M atthew Soberg, 437
Siedentopf, Heinrich, 270
Siffin, W illiam J 59n, 60, 74, 82, 87,
406
Sigelm an, Lee, 67-69, 75-78, 362, 501,
504, 511-516
Sigm und, Paul E., Jr., 333n
Silvert, Kalman, 381
Sivard, Ruth Leger, 342
Siw ek-Pouydesseau, Jeanne, 252n
Slater, Robert O., 354
Smith, Arthur K., 401, 404, 405n, 406n,
408, 472
Smith, David H., 147, 330
Smith, Peter H., 455n

NDICE DE AUTORES

Sm ith, Tony, 169n, 174, 175

Sm ith, W illiam C., 422
Sofranko, Andrew J., 172
Sondrol, Paul C., 384
Spengler, Joseph J., 151, 151 n
Springer, J. Fred, 68, 77, 78
Staudt, Kathleen, 88, 90
Stauffer, Robert, 441
Stein, Harold, 35n
Stepan, Alfred C., 417
Stevens, Evelyn P., 453n
Stillm an, Richard J., 286
Strayer, Joseph R., 331
Subram aniam , V., 99, 524
Suleim an, Ezra N., 245n, 247, 249-256
Sundhaussen, Ulf, 396
Sung Chul Yang, 484
Sutton, F. X., 53
Swerdlow , Irving, 52
Szyliow icz, Joseph S., 430n
Tapia-Videla, Jorge I., 79, 420
Textor, Robert B., 512-513
Thom pson, Victor, 107
Tilman, Robert O., 465
Touraine, Alain, 187
Tout, H. F 230
Tucker, Robert C., 434
Tum m ala, Krishna K., 464, 465

Varela, Amelia P., 445

Verba, Sidney, 134, 156, 271, 272
Vem ardakis, George, 257
V em on, Raym ond, 455, 457n, 458n
Vogel, Ezra F., 324
Volsky, George, 490
Von der M ehden, Fred R., 335, 336,
338, 341-344, 406n
Von M ises, Ludwig, 107
Waldo, Dwight, 52-54
Ward, Robert E., 41, 238n, 294n, 303
W atson, Sophie, 277
Weaver, R. Kent, 123
Weber, Max, 42, 54, 55, 62, 106, 107,
108, 114, 115, 199, 229, 230, 235,
239, 2 4 1 ,4 7 2 ,4 9 3 , 494
W eidner, Edward W 51, 501, 504, 518
W einer, Myron, 157
W elch, Claude E., Jr., 341, 359, 381,
382, 388, 389, 390, 401, 404, 405n,
406n, 408, 472
Wenner, Manfred W., 371, 372n
White, Leonard D., 34, 230
W illiam s, David, 306
W ilson, W oodrow, 33, 37, 507
W ittfogel, Karl A., 200-202, 20S, .N)M
Wraith, R. E., 494
X iaow ei Zang, 322

Udy, Stanley H., Jr., 108

Ulam, Adam, B., 312
Uphof, N orm an T., 151
Valsan, E. H., 145

531

Yassin, El Sayed, 475n

Zomorrodian, Asghar, 87
Zonis, Marvin, 375-376

NDICE ANALTICO
Abacha, Sani, 424
Abiola, M oshood, 424
A cheam pong, I. K., 411
Adenauer, Konrad, 259
adm inistracin, definicin, 34; en Bizancio, 221, 222; en cada pas, vase
cada pas por separado; en el Im pe
rio rom ano, 219-222; en Prusia, 231 233; en relacin con la civilizacin,
200, 201; m edieval, 223-226
adm inistracin del desarrollo, 51, 52,
53, 57, 61-62, 66, 70, 71, 81-93
adm inistracin pblica, definicin,
35-36; "nueva", 35, 66; relacin con
la, com parada, 101, 102, 103
Administration and Society , 65
administrativos, estudios, intereses cen
trales en los, 35, 36, 37
adm inistrativos, sistem as, "clsicos",
138, 139, 241-270; m odelos, 136-145;
pautas com u nes en los pases des
arrollados, 237-241; pautas com unes
en los p ases en vas de desarrollo,
363-368; "sala prismtica", 139-145
Afganistn, 342, 370, 400
Afrifa, Akwasi, 410
Akuffo, Fred W., 411
Alem ania, cultura poltica de, 241; r
gim en nazi en, 82; R epblica D em o
crtica Alemana, 258; R epblica Fe
deral de, 138, 242, 257-269, 272, 517;
reunificacin de, 258
Allende G ossens, Salvador, 393
American Political Science Association, 50, 51
Am erican Society for Public A dm inis
tration, 50, 56
Amin Dada, Idi, 386-389
Ankrah, Joseph A., 410
Antigua y Barbuda, 436
533

Aquino, Benigno, 443

Aquino, Corazn, 439, 443
Arabia Saudita, 371-374, 521
Argelia, 383, 468
Argentina, 125, 178, 393, 416, 435, 515
Ataturk, M ustaf Kemal, 333, 349,
429, 432
Australia, 122, 123, 134, 139, 178
Austria, 269
aztecas, 203, 209, 2 1 1 ,2 1 2
Babangida, Ibrahim, 424
Baham as, 125, 436
Bandaranaike, Serim a, 447
Bangladesh, 123, 134, 327, 346, 353
Barbados, 178, 436
Batista, Fulgencio, 485, 487
Blgica, 269, 364
Ben Bella, Ahmad, 468
,
Benin, 125, 383
Betancur, Belisario, 449
Bizancio, 200, 203, 221, 222
Bolvar, Sim n, 448
Bolivia, 38, 416, 450, 468
B ostw ana, 436
Brasil, 71, 129, 189, 327, 416-422, 435,
437, 448, 515
Brezhnev, Leonid I., 311, 312
Buhari, M uham m adu, 424
Burkina Faso, 383
Burma, vase Myanmar
B um ham , Forbes, 383
burocracia, caractersticas conductuales de la, 108-112, 524; caractersti
cas estructurales de la, 107-108, 112,
113, 114; caractersticas operativas
internas de la, 118; con ceptos de,
107-114; definicin, 107, 108; en ca
da pas, vase cada pas por separa
do; en im perios burocrticos cen-

534

NDICE ANALTICO

tralizados, 202-205; en los sistem as

polticos m odernos, 492-495; en tipos
de regm enes polticos, vase regm e
nes polticos; militar, 117; m ultifuncionalism o en la, 118; predom inio
de la, 114-119
burocratizacin, 199
Burundi, 120, 125, 383
Busia, Kofi A., 410, 411, 413
cam bio, 180-197; com o sin nim o de
desarrollo, 160; en los pases ms
desarrollados, 185-188; en los pases
m enos desarrollados, 188-197
cam eralism o, 33, 37
Canad, 122, 123, 134, 139
Crdenas, Lzaro, 454
Cardoso, Fernando Henrique, 419
Crter, Jim m y, 287
Castro Ruz, Fidel, 384, 385, 487, 489,
490, 491
Castro Ruz, Ral, 487, 489
Chad, 409
Chatchai, Choonhaven, 404
Chile, 338, 393, 435, 515
China, im perial, 206-208, 317; R ep
blica Popular de, 121, 134, 161, 164,
165,
166, 177, 190, 194, 317-326,
343, 481, 517
Chipre, 436
Chou En-lai, 318
Chuan Leekpai, 404
Chulalongkorn (Ram a V), 402, 405
Ciller, Tansu, 431
ciudades-Estado, 215-218
civilizacin, en relacin con la adm i
nistracin, 199
clase m edia derivativa, 524
Collor de Mello, Fem ando, 419, 421
Colom bia, 120, 436, 438, 447-452
C olosio, Luis Donaldo, 454
C om isin Fulton, 276
Com it sobre el C onstitucionalism o
V iable (Cocovi), 124
C om m ittee on Comparative Politics,
55, 155

com paracin, problem as de la, 39-49

Comparative Political Studies, 69

C onfederacin de E stados Indepen
dientes, 121, 307, 315, 316
Congreso Internacional de Ciencias
Adm inistrativas, 494
Corea del Norte, 177, 481-485
Corea del Sur, 71, 120, 134, 177, 327,
353, 393
Costa de Marfil, 468
Costa Rica, 178, 436
Cuba, 121, 177, 481, 482, 485-491
cultura poltica, "cultura cvica com o
subtipo de la, 134, 272-274; d efini
cin, 134
Dahom ey, vase Benin
Demirel, Suleym an, 430, 431
Deng X iaoping, 321, 322, 325
departam entalizacin, 119-125
desarrollo, 151-180; com o sin nim o de
cam bio, 160; conceptos de, 132, 133;
econm ico, 151-152; ideologa del,
328-332; niveles de, 133-134, 271,
327; polticas del, 332-338; poltico,
152-168: cadas en el, 161-166, ca
pacidad com o requisito del, 159-161,
crisis del, 156, negativo, 153-154,
161-168, significados del, 151-153; re
definicin del, 175-180; relacin en
tre el, burocrtico y el poltico, 496499; teoras de difu sin del, 169;
teoras de la dependencia del, 168-175
despotism o oriental, 200-202, 212
Daz, Porfirio, 381
Dinamarca, 122, 125, 269
Duvalier, Fran^ois, 383
Duvalier, Jean-Claude, 383
Ecevit, Bulent, 430, 431
ecologa de la adm inistracin, 36, 131136
Ecuador, 87
Egipto, antiguo, 212-214; m oderno,
111, 125, 349, 365, 392, 468-476,
521

NDICE ANALTICO

Enrile, Juan Ponce, 443

Escobar, Pablo, 450
Espaa, 269, 364
E stado-nacin, m s desarrollado, 132,
133, 195, 196; m enos desarrollado,
132, 133, 195, 196; surgim iento del,
233-236, 328, 329
Estados U nidos, 37, 38, 39, 120-123,
126, 128, 134, 138, 161, 166, 271274, 285-291, 364, 368, 517; conduc
ta prism tica en los, 145; departa
m entos de gobierno de los, 286, 287;
desarrollo poltico de los, 272; pos
industrialism o en los, 185-186; ser
vicio pblico en los, 287-291
estatism o, 47, 135, 136, 138, 244, 286,
433, 524
Estonia, 307
Etiopa, 336, 337, 342, 370, 400, 521
Evren, Kenan, 430
Farouk, 468
Federacin Rusa, 121, 134, 306-317,
517
feudalism o, europeo, 223-226; japo
ns, 292-293
Fidji, 436
Figueiredo, Joao Baptista, 418
Filipinas, 77, 120, 346, 365, 383, 435,
436, 438-445, 515, 517
Finlandia, 269
Francia, 38, 138, 164, 241-257, 364, 368,
517; bajo la Quinta Repblica, 242257; cultura poltica de, 241; m onr
quica, 229-231; reform as napole
nicas, 233-235; R evolucin francesa,
233
Francia, R odrguez de, el Supremo,
381
Franco, Itamar, 419
Freedom H ouse, 352
funcionalism o, 42-45, 154
Fundacin Ford, 50, 56, 57, 61, 64, 70,
71, 83
futuro, con cepcion es com petitivas del,
182-185

Gabn, 468
Gambia, 436
Gandhi, Indira, 462, 46S
Gandhi, Rajiv, 462
Georgia, 307
Ghana, 327, 342, 4 0 9 -4 1*>, 468, *SI S
Gorbachov, Mijail, 307, M)H, lili, U 2,
313, 314, 487
Goulart, Joao, 417
Govemance: An International Journal
of Policy and A dm in istra/ion , -16
Gowon, Yabuku, 428
Gran Bretaa (Reino Unido), <8, 121
125, 126, 134, 138, 161, 164, 71
285, 364, 517; desarrollo poltico en,
272; m inisterios en, 274, 276; modo
lo m inisterial, 278-281; ivspon.s;tl)i
lidad m inisterial en, 283, 284; seivici pblico en, 275-285
Grecia, 120, 435
Grupo de A dm inistracin Comparada,
50, 56-65, 68-74, 79, 82, 523
Guatemala, 125, 126, 383
Guinea, 468
Guinea Ecuatorial, 383
Guyana, 383
Hait, 129, 134, 178, 327, 356, 383
Hata, Tsutom o, 302
hiptesis del desequilibrio, 511-516
Holanda, 120, 122, 269, 364
H ong Kong, 134, 317
Hosokawa, Morihiro, 302
Hoyte, Hugh D esm ond, 383
Hu Yaobang, 321
Hua Guofeng, 320, 321
im perio(s), Bizantino, 221-222; buro
crticos histricos centralizados, 202204; en el antiguo Egipto, 212-214;
en la antigua Amrica, 209-212; en
la antigua China, 205-208; en la an
tigua India, 208-209; en las Tierras
Frtiles, 212; R om ano, 218-221; Sa
cro, R om ano, 224-225
incas, 202, 203, 209-210

536

NDICE ANALTICO

India, antigua, 208-209; m oderna, 44,

125, 159, 327, 365, 452, 460-467,
517
Indonesia, 38, 77, 120, 338, 342, 353,
366, 393-400
Inonu, Ism et, 429, 430
instituciones del gobierno, 40, 122-123
International Institute of Comparative
A ssociation, 46
International Institute o f Comparative
Governm ent, 45
Irak, 327, 400
Irn, 71, 120, 370, 374-380, 521
Irlanda, 269
Islas Salom n, 436
Israel, 120, 159, 177, 343, 436; antiguo
reino hebreo, 215
Italia, 121, 269, 272
Japn, 39, 40, 120, 125, 134, 135, 139,
159, 164, 292-306, 368, 401, 517,
520; funcin de la burocracia en,
300-306; m inisterios en, 295; m o
dernizacin de, 292-295; partidos
p olticos en, 302-304; posindustria
lism o en, 186; servicio pblico de,
en la posguerra, 295-306
Jasbulatov, Ruslan, 315
Jiang Qing, 320
Jiang Zemin, 321, 322
Jom eini, ayatola R uhollah, 375, 377,
378
Jordania, 87, 370, 521

Journal o f Comparative Administra

tion, 61, 65, 67, 69
K am puchea (Camboya), 346, 370, 481
Kenia, 125
K ham enei, Ali, 378
Kim II Sung, 483, 484, 485
Kim Yong II, 485
Kohl, Helm ut, 259
Kriangsak Cham anon, 404
Krushchov, Nikita, 310, 312
Kumaratunga, Chandrika Bandaranaike, 446, 447

Laos, 370, 481

Lenin, V. I., 308, 309
Letonia, 307
Li Peng, 321
Lbano, 435
Liberia, 125, 383, 468
Libia, 370, 400
Limann, Hilla, 411
Lituania, 307
Madagascar, 120
Madrid, M iguel de la, 453
Malasia, 452, 460-467
Malawi, 468
Maldivas, 436
Mali, 342, 409, 468
Malta, 436
M ancom unidad Britnica, 39, 40, 121,
134
Mao Tse-tung, 318-321, 323, 324, 325
Marcos, Ferdinando, 346, 383, 439-444
Marcos, Im elda, 443
Marruecos, 120, 370, 521
M auricio, 125, 436
Mauritania, 468
m ayas, 209-210
M enderes, Adnan, 430
m ercantilism o, 228-229
M xico, 120, 134, 165, 272, 327, 452460
Mitterrand, Fran^ois, 246, 252, 254
m odernizacin, 147-151; de afuera,
167, 168, 329; de dentro, 167, 329;
poltica, 148-149
m onarquas absolutistas, 226-233
M ongkut (Ram a IV), 402
M ozam bique, 190, 468
Mubarak, H osni, 349, 468, 471, 474
Murayama, T om iichi, 302
Mwinyi, Al H assan, 477, 478
M yanm ar (Birm ania), 120, 342, 353,
366, 409
N aciones Unidas, 40, 341
Naguib, M uham m ad, 469
Nasser, Gamal Abdel, 349, 468

NDICE ANALTICO

N asution, Abdul Haris, 395

n eoinstitucionalism o, 45-49, 123, 135
Nepal, 120, 353
Neves, Tancredo, 419
N icaragua, 178, 383, 389
Nger, 409
Nigeria, 87, 129, 416, 422-428, 515
Nkrumah, Kwam e, 409, 410, 413, 468
Northcote-Trevelyan, inform e, 273
Noruega, 269
N ueva Zelanda, 122, 139
Nyerere, Julius, 477, 478, 479, 481
Obasanjo, Olusegun, 423
Obote, M ilton, 387, 389
ombudsman, oficina del, 39, 270
organizacin, teora de la, 78, 79
otom ano, im perio, 203, 428-433
Ozal, Turgut, 430, 431
Pakistn, 342, 346, 353, 409, 435, 499,
521
Panam , 120, 125
Papua-Nueva Guinea, 436
Paraguay, 345, 382-388
Park Chung-Hee, 393
partidos polticos, com o m edio de m o
dernizacin, 165; de m ovilizacin
dom inante, 467-481; dom inantes sem icom petitivos, 452-467; m ovim ien
to de sistem as com petitivos, 338-340;
polirquicos com petitivos, 435-452;
com u nistas totalitarios, 481-491
patrim onialism o, 230
Pendleton, Ley de, 273
Pern, Isabel, 393
Persia antigua, 203
Per, 416, 450
Pinochet Ugarte, Augusto, 393
p oltica com parada, 39-49; funciona
lism o en la, 42-45; n eoinstituciona
lism o en la, 45-49
p oltica pblica, estudio com parativo
de la, 79-80, 93-96
Polonia, 121
Portugal, 120, 364

537

Prem Tinsulanonda, 404

Prusia, 231-233, 242, 260, 261
Quadros, Janio, 417
Rafsanjani, H ashem i, 378
Ram os, Fidel, 443
Rao, P V. Narasinja, 463
Rawlings, Jerry, 411-415
redem ocratizacin, 351-354
regm enes m ilitares, 341-351, vase
tambin regm enes polticos
regm enes polticos, burocrticos de
lite colegiada, 389-415, 521, 522;
clasificacin de los, 355 62; polir
quicos com petitivos, 43S 452, 522;
com unistas totalitarios, 481 491, 522;
de lite burocrtica person.lista, 380389, 521; de lite tradicional, 369380, 521; de m ovilizacin de partido
dom inante, 467-481, 522; de partido
dominante semicompetitivo, 452-467,
522; pendulares, 415-43 V S22; vase
tambin regm enes militares y siste
m as polticos
Repblica Central Africana, W2, 383
Repblica del Congo, 409
R epblica D om inicana, 178
Ros Montt, Efran, 383
Rodrguez, Andrs, 386
Rojas Pinilla, Gustavo, 44H
Roma, com o ciudad-Estado y repbli
ca, 216-218; imperial, 200, 203, 218223
Sadat, Anwar, 349, 468-472
Salinas de Gortari, Carlos, 453, 454,
455, 456
Samper, Ernesto, 449
San Vicente, 436
Santa Luca, 436
Santander, Francisco de Paula, 448
Sam ey, Jos, 419
Schm idt, Helmut, 259
S eccin de Administrac in Internacio
nal y Comparada, 65

538

NDICE ANALTICO

sector pblico, em pleo en el, 125-128

Senegal, 125, 468
servicio pblico, sistem as de, 128-130
servicio pblico, vase burocracia
Shagari, Alhaji Shehu, 423
sndrom e del desarrollo, 155, 156
Singapur, 134, 353, 436
Singh, Vishwanath Pratap, 462
Siria, 400
sistem a constitutivo, 241, 497, 505,
506, 507
sistem as polticos, definicin, 41-42;
im portancia de la variacin de los,
516-523; m odernos, 237, 238; requisi
tos para el desarrollo de los, 153-162;
vase tambin regm enes polticos
sistem as sociales, delim itacin de los,
192-196
sociedad posindustrial, 185-188
sociedades hidrulicas, 200-202, 205,
208, 212
S om oza Debayle, Anastasio, 389
Sri Lanka, 125, 436, 438, 445-447
Stalin, Joseph, 309, 310
Stroessner, Alfredo, 345, 382-388
Suchinda Kraprayoon, 404
Sudfrica, 120, 129, 327, 356
Sudn, 383
Suecia, 125, 269, 270
Suharto, 393-400
Suiza, 120, 122, 123, 269
Sukarno, 395, 396
sum erios, 205, 212
Tailandia, 77, 120, 161, 336, 353, 400408, 497, 517, 521
Taiwan, 134, 177, 317, 353
Tanzania, 125, 194, 468, 476-481, 521
Tercer Mundo, alternativas futuras para

el, 180; clasificacin de los sistem as

polticos del, 134-135; relevancia del
trmino, 196
Thanom Kittikachorn, 403
Thatcher, Margaret, 282
Togo, 383
Trinidad y Tobago, 436
Turqua, 129, 134, 165, 349, 416, 428433, 435, 515
Ucrania, 121
Uganda, 125, 383, 386-389
Unin Sovitica, 121, 129, 134, 139,
166,
306-314, 316, 481, 521; aparato
estatal en la, 309, 310, 313; m iniste
rios en la, 309, 310; papel de la
burocracia en la, 308-313; Partido
C om unista en la, 308-314; pluralis
m o institucional en la, 311; p osin
dustrialism o en la, 185-186
Upper Volta, vase Burkina Faso
URSS, vase U nin Sovitica
Uruguay, 435
Vanuatu, 436
Vargas, Getulio, 417
Venezuela, 87, 436
Vietnam, 54, 66, 177, 481
Yani, 396
Yeltsin, Boris, 307, 313, 314, 315
Yirinovsky, Vladimir, 315
Yugoslavia, 86-87, 184, 194
Zaire, 38, 129, 327, 383
Zambia, 468
Zedillo, Ernesto, 454, 456
Zhao Ziyang, 321
Zimbabwe, 436

NDICE GENERAL
E studio introductorio, por Vctor Alarcn O lg u n .................................
El m todo com parativo y las ciencias s o c ia le s .................................
Los territorios de la adm inistracin pblica co m p a r a d a .............
Adm inistracin pblica comparada: proyeccin y perspectiva. .

A dm inistracin

pblica .

U na

perspectiva comparada

P r l o g o .................................................................................................................
P r e fa c io .................................................................................................................
I. La com paracin en el estudio de la adm inistracin pblica . . . .
L a a d m in is tr a c i n p b lic a c o m o c a m p o d e e s t u d i o ..........................
Im p o r ta n c ia d e la c o m p a r a c i n ...................................................................
P r o b le m a s d e la c o m p a r a c i n .......................................................................
F u n c io n a lism o , 43; N e o in stitu c io n a lis m o , 45

E v o lu c i n d e lo s e s tu d io s c o m p a r a d o s e n el p e r io d o d e p o s
g u err a .......................................................................................................................
A p o g e o d e l m o v im ie n to d e a d m in is tr a c i n c o m p a r a d a ...............
P ro g ra m a s d el G ru p o d e A d m in istra c i n C om p arad a, 56; R a sg o s ca r a c te r sti
c o s, 58

R etir a d a , r e v a lu a c io n e s y r e c o m e n d a c io n e s '.........................................
R etirad a, 64; R ev a lu a cio n es, 65; R e c o m e n d a c io n e s, 74

P e r sp e c tiv a s y o p c i o n e s .....................................................................................
A d m in istra c i n d el d esarrollo, 81; P o ltica p b lic a co m p a ra d a , 93; La a d m in is
tra ci n p b lic a co m p a ra d a m ed ular, 96

II. Enfoque com parativo...................................................................................

La b u r o c r a c ia c o m o e n f o q u e ..........................................................................
C o n c e p to s d e b u r o c r a c i a ..................................................................................
P r e d o m in io d e la b u r o c r a c ia p b l i c a ........................................................
E l m e d io o r g a n iz a t i v o .........................................................................................
D ep a r ta m e n ta liz a c i n , 119; E m p leo e n el se c to r p b lic o , 125; S iste m a s d e se r
v ic io civ il, 128

E c o lo g a d e la a d m i n i s t r a c i n .......................................................................
M o d e lo s d e s is te m a s a d m i n i s t r a t i v o s ........................................................

540

NDICE GENERAL

III. Conceptos sobre la transformacin de siste m a s.............................. 146

M odernizacin. .......................................................................................147
D e s a r r o llo ................................................................................................ 151
Desarrollo poltico, 152; Capacidad como requisito fundamental, 159; Des
arrollo poltico negativo, 161; Teoras de la dependencia, 168; Redefinicin
del desarrollo, 175
El ca m b io ................................................................................................... 180
Concepciones competitivas del futuro, 182; En los pases ms desarrollados,
185; En los pases menos desarrollados, 188
" IV. Antecedentes histricos de los sistemas adm inistrativos nacionales 198
Organizacin de conceptos para la interpretacin h ist rica . . 198
Los orgenes del m undo a n t i g u o ..................................................... 204
La Rom a imperial y B iz a n c io ............................................................218
El feudalism o en E u rop a......................................................................223
Surgim iento de las m onarquas absolutistas e u ro p ea s............. 226
Surgim iento del E sta d o -n a c i n ........................................................ 233
V. La adm inistracin en los pases m s desarrollados. Caracters
ticas generales y sistem as adm inistrativos "clsicos .................237
Caractersticas polticas y adm inistrativas c o m u n e s .................237
Sistem as adm inistrativos "clsicos ...............................................241
La Quinta Repblica francesa, 242; La Alemania reunificada, 257; Otros sis
temas "clsicos", 269
VI. La adm inistracin en los pases m s desarrollados. Algunas va
riaciones entre los sistem as adm inistrativos ................................. 271
Adm inistracin en la "cultura cvica"...............................................271
Gran Bretaa, 274; Los Estados Unidos, 285
La adm inistracin adaptativa y m odernizante. J a p n ............. 292
Ejem plos de pases del "segundo n i v e l " ........................................ 306
La Federacin Rusa, 307; La Repblica Popular de China, 317
VIL La adm inistracin en las naciones m enos desarrolladas............. 327
Ideologa del desarrollo......................................................................... 328
Las polticas del desarrollo.................................................................. 332
Eliminacin de los sistemas de partidos competitivos, 338; Intervencin mi
litar y control, 341; La redemocratizacin, 351
Variedades de regm enes p o l t ic o s .................................................. 355
Pautas administrativas c o m u n e s ..................................................... 363
VIII. Regmenes polticos bu rocrtico-dom inan tes................................. 369
Sistem as de lite trad icion al............................................................... 369
Regmenes tradicionales ortodoxos: Arabia Saudita, 371; Regmenes neotradicionales: Irn, 374

NDICE GENERAL

541

Sistem as de lite burocrtica p e r s o n a lista s .....................................380

P aragu ay, 1 9 5 4 -1 989, 384; U gan d a, 1971-1979, 386

Sistem as burocrticos de lite colegiada

........................................ 389

R e g m e n e s d e ley y orden: el ejem p lo d e In d o n esia , 393; D e u n r g im e n trad i

c io n a l a u n o colegiad o: el ejem p lo d e T ailan d ia, 400; La in flu e n c ia d el c o lo n ia
lism o : el ejem p lo d e G hana, 4 0 9

Sistem as p e n d u la r e s ................................................................................415
B rasil, 416; N igeria, 422; Turqua, 428

IX. Regmenes polticos de partido d o m in a n te ........................................ 434

Sistem as com petitivos polirquicos..................................................... 435
Las F ilip in a s, 439; Sri Lanka, 445; C o lo m b ia , 447

Sistem as de partido dom inante sem icom p etitivo...........................452

M xico, 452; In d ia y M alasia, 4 6 0

Sistem as de m ovilizacin de partido d o m in a n te ...........................467

E g ip to , 468; T an zan ia, 476

Sistem as totalitarios c o m u n is ta s .........................................................481

C orea d el N orte, 482; C uba, 485

X. El estudio de las burocracias y de los sistem as p o ltic o s.................492

Fines polticos y m edios adm inistrativos........................................... 492
La relacin entre desarrollo burocrtico y desarrollo poltico. . 496
La hiptesis del desequilibrio puesta a p r u e b a .............................. 511
Importancia de la variacin de los sistem as p o l t i c o s .................516
C o n clu si n ................................................................................................... 523
nd ice de autores,
n d ice analtico. .

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E ste lib ro se term in d e im p r im ir y e n c u a

d ern a r e n ju n io d e 2 0 0 0 e n lo s talleres de
Im p reso ra y E n cu a d ern a d o ra P rogreso, S. A.
d e C. V. ( i e p s a ) , C alz. d e S a n L oren zo, 244;
0 9 8 3 0 M xico, D. F. E n su c o m p o sic i n , p a
rada e n el T aller d e C o m p o sic i n E le c tr n i
ca d el f c e , se u tiliza ro n tip o s N e w A ster de
10:12, 9:11 y 8:9 p u n tos. La ed ici n , q u e c o n s
ta d e 2 0 0 0 ejem p la res, estu v o al c u id a d o d e

Julio Gallardo Snchez.