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Edicin N 345, nmero 1, 2016

Original: Espaol

w w w. c e p a l . o r g / t r a n s p o r t e

B O L E T N

FA C I L I TA C I N D E L T R A N S P O R T E Y E L C O M E R C I O E N A M R I C A L AT I N A Y E L C A R I B E

Polticas de logstica y
movilidad para el desarrollo
sostenible y la integracin
regional: marco conceptual
y experiencia regional
Antecedentes
La logstica y la movilidad tienen un profundo impacto en el cambio estructural
necesario para alcanzar un desarrollo sostenible e inclusivo en los pases de
Amrica Latina y el Caribe. En el ltimo tiempo, mltiples gobiernos han
buscado elaborar planes nacionales de logstica y movilidad que den cuenta
de este cambio estructural, para mejorar su competitividad internacional y
con ello, mejorar la calidad de vida de la poblacin. Sin embargo, la visin
disociada de estos instrumentos con otros sectores de la economa, han
afectado el impacto de las medidas propuestas y con ello, los resultados han
sido menos auspiciosos de lo esperado. La Divisin de Recursos Naturales e
Infraestructura (DRNI) de la CEPAL, ha establecido que se requieren medidas
coordinadas institucionalmente en el marco de una poltica de logstica y
movilidad, que permitan fomentar medidas transversales de eficiencia y
productividad al mismo tiempo que se reducen las externalidades sobre la
poblacin y el medio ambiente.
Este planteamiento se sustenta en un largo trabajo que la CEPAL y la DRNI
han llevado a cabo, para sentar las bases de este cambio de paradigma tanto
en el plano nacional como con las iniciativas de integracin fsica regional.
Como parte de ese trabajo, la DRNI ha realizado hasta la fecha, diez talleres
nacionales en Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hait,
Honduras, Nicaragua, Per y Panam, sobre polticas integradas y sostenibles
de logstica y movilidad, con el objetivo de crear un espacio de capacitacin,
discusin y anlisis nacional para disear, implementar, monitorear y evaluar
polticas que promuevan el desarrollo sostenible del pas, particularmente en
las reas de infraestructura, logstica y movilidad. Asimismo actividades con
CELAC, el Proyecto Mesoamrica, SIECA y UNASUR se han llevado a cabo para
analizar estos aspectos en el mbito subregional.
UNIDAD DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL

El presente Boletn FAL resume los principales


hallazgos y propuestas del documento
Polticas Nacionales de logstica y movilidad
para el desarrollo sostenible y la integracin
regional publicado recientemente por la
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura
(DRNI) de CEPAL. En l se presenta una
propuesta hacia un cambio de paradigma
para la formulacin de polticas nacionales de
logstica y movilidad, con pautas comunes para
los pases de Amrica Latina y el Caribe.
Sus autores son Azhar Jaimurzina, Gabriel Prez
Salas y Ricardo J. Snchez, los tres son oficiales
de asuntos econmicos de la DRNI.
Para mayores antecedentes contactar
a gabriel.perez@cepal.org
Las opiniones expresadas en este documento
son de exclusiva responsabilidad de los autores
y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Antecedentes
I. Cambio de paradigma: de las polticas
de infraestructura y transporte hacia
la poltica de logstica y movilidad
II. Nuevo paradigma: pauta para una
poltica nacional de logstica y movilidad
III. El proceso institucional para establecer
una poltica nacional de logstica y movilidad
IV. Conclusin Poltica nacional de logstica
y movilidad para el desarrollo sostenible
y la integracin regional
V. Bibliografa

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A partir de la experiencia desarrollada en estos talleres


as como fruto de la investigacin desarrollada en los
ltimos aos, la CEPAL public recientemente el estudio
Polticas de logstica y movilidad para el desarrollo
sostenible y la integracin regional1, el cual propone un
marco conceptual para una poltica nacional de logstica
y movilidad, que permita el cambio de paradigma
necesario para poner el sector plenamente al servicio del
desarrollo sostenible.

Frente a estos desafos, las actuales polticas pblicas


se encuentran, adems, con una serie de restricciones
que afectan directamente su capacidad de resolver
los problemas tradicionales y emergentes. Donde la
ausencia de un abordaje integrado y coordinado de
todos los segmentos de logstica y movilidad, la falta de
financiamiento para la infraestructura y sus servicios las
mayores y problemas institucionales y regulatorios, son las
principales problemas detectados.

El objetivo del presente boletn es difundir de manera


ms breve y prctica los principales elementos de la
propuesta de la CEPAL sobre el marco conceptual de las
polticas nacionales de logstica y movilidad, as como la
experiencia emprica de los talleres nacionales de poltica
desarrollados en este ltimo tiempo. Para ello, la seccin
1 de este documento, describe el contexto del cambio
de paradigma requerido para alcanzar los objetivos del
desarrollo sostenible, las secciones 2 y 3 introducen la
pauta conceptual y el proceso institucional para una
poltica nacional de logstica y movilidad. La cuarta y ltima
seccin identifica implicaciones de ese planteamiento
para los procesos de integracin regional, finalizando el
documento con las conclusiones.

Por lo tanto, la forma tradicional de disear, implementar


y regular las polticas de infraestructura y los servicios que
se prestan sobre ella no bastan para alcanzar un desarrollo
sostenible. Se requiere un cambio paradigmtico en la
concepcin y forma de implementacin de las polticas,
que establezca un marco general que articule y relacione
una serie de conceptos claves, vinculados al desarrollo,
la produccin, la infraestructura, el transporte y,
particularmente, a los servicios de la logstica y movilidad.

I. Cambio de paradigma: de las


polticas de infraestructura
y transporte hacia la poltica
de logstica y movilidad

En este contexto, la propuesta de la CEPAL, en primer


lugar, identifica una serie de pre-requisitos conceptuales
para el diseo y la implementacin de las polticas
pblicas que deben ser compartidos por todos los actores,
independientemente si estos son pblicos o privados,
de modo de garantizar la calidad y sostenibilidad de la
poltica en el tiempo. Se trata de los siguientes elementos:
Primero, el objetivo fundamental de las polticas
relacionadas con la infraestructura, logstica, movilidad
y transporte, debe ser la contribucin a los Objetivos
de Desarrollo Sostenible.
Segundo, los conceptos modernos de logstica2 y
movilidad3 deben ser parte del lxico bsico de las
polticas pblicas. De esta manera, una poltica de
logstica y movilidad aborda con una visin integral,
todos los aspectos vinculados al desplazamiento de
bienes y personas, la provisin y regulacin de servicios
de uso pblico y privado, la facilitacin comercial y de
transporte, las normativas tcnicas y econmicas que
regulan o influyen en el sector logstico y de movilidad,
entre otros mltiples aspectos.
Tercero, la accin e intervencin pblica en el sector
de logstica y movilidad est considerada como
imprescindible. La CEPAL, a partir del anlisis de varias
mejores prcticas dentro y fuera de la regin, ha
demostrado el papel fundamental que tiene el Estado
en el diseo e implementacin de polticas pblicas,
donde alcanzar una visin de largo plazo, con

La organizacin de la logstica y de los servicios de movilidad


en la regin muestra fuertes contrastes que pueden restar
posibilidades competitivas importantes. Varios estudios de
la CEPAL, as como de otros organismos multinacionales
y diagnsticos nacionales, identifican una gran cantidad
de desafos que explican los rasgos fundamentales de la
actual situacin en la regin. Entre ello se incluyen:
Persistente escasez de infraestructura bsica en
un contexto de demanda creciente de servicios de
logstica y movilidad.
Desaprovechamiento de las ventajas competitivas
de las distintas opciones modales, as como de las
oportunidades que brinda la tecnologa y la innovacin.
Aumento de las externalidades negativas de los servicios
de transporte sobre el medio ambiente y la poblacin.
Inseguridad en las operaciones de transporte,
particularmente en las terrestres que encarecen el
transporte interno.
Falta de facilitacin de procesos (tanto en el comercio
internacional como tambin de los flujos de persona y
carga dentro de un pas).

Disponible gratuitamente en el sitio: http://repositorio.cepal.org/handle/11362/39427.

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Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL

El concepto de la logstica, segn la propuesta de la CEPAL, se refiere a la articulacin


de la provisin de servicios de infraestructura, la produccin, la facilitacin del
movimiento, la distribucin de bienes y la regulacin de servicios e informacin a lo
largo de la cadena global.
La movilidad por su parte, es la provisin de servicios que resuelvan eficientemente
las distintas necesidades de transporte de cada segmento de la poblacin de una
forma digna, oportuna, confiable, eficiente, segura y sostenible.

planes de desarrollo integrales y un financiamiento


adecuado, independientemente de los vaivenes
polticos y ciclos econmicos, ha tenido importantes
resultados sobre la economa, pero tambin sobre la
cohesin y conectividad territorial.
Cuarto, las polticas deben ser concebidas de manera
integrada y sostenible. La integralidad implica la
alineacin de los objetivos de distintos sectores
en una visin nacional y/o regional; adems, debe
existir una planificacin y ejecucin coordinada de
acciones entre el sector pblico y el sector privado. La
sostenibilidad se refiere al desarrollo sostenible en sus
cuatro dimensiones: ambiental, econmica, social e
institucional (gobernanza). Si bien muchas veces estas
dimensiones pueden entrar en un conflicto aparente
o no percibirse el mismo inters de parte de algunos
sectores de la sociedad, la poltica es la herramienta
que debe asegurar un tratamiento suficiente a cada
una y arbitrar los conflictos entre ellas.
Finalmente, la adopcin del enfoque de comodalidad
es indispensable en el diseo de polticas pblicas. Este
concepto hace referencia al uso ptimo de un modo de
transporte o de una combinacin de ellos, de manera
que el trayecto completo resulta eficiente y sostenible
de acuerdo a las necesidades particulares del servicio
requerido. Este enfoque implica dejar de pensar en
modos de transporte y disear una red comodal cuya
infraestructura de transporte combina e integra las
infraestructurales viales, ferroviarias, fluviales, areas
y martimas en beneficio de una mejor movilidad de
personas y/o logstica de cargas.
La adopcin de estos conceptos bsicos aunque fundamental
en s mismo, no alcanzara a provocar por si solo la
transformacin profunda de las polticas pblicas que
se est buscando. Por lo tanto, la propuesta de la CEPAL
ofrece una pauta del proceso institucional para orientar
la construccin de una poltica nacional integrada y
sostenible de logstica y movilidad.

II. Nuevo paradigma: pauta

para una poltica nacional


de logstica y movilidad

Sin ofrecer una pauta restrictiva, la propuesta de CEPAL


busca guiar el proceso a travs de los componentes claves
de la poltica nacional, incorporando tanto los grandes
objetivos como las principales preocupaciones en el rea
de la logstica y la movilidad. El objetivo es buscar la
sinergia con otras polticas pblicas y alcanzar una visin
de largo plazo, que los enfoques basados en programas
o proyectos no permiten obtener. La generacin de
mecanismos de dilogo y seguimiento de la poltica es

otro hecho que se analiza y que posibilita una mejor


gobernanza de los servicios de logstica y movilidad, as
como un desarrollo ms sostenible.
Contestando a los desafos y restricciones de las polticas
actuales brevemente evocados ms arriba, la propuesta de
la CEPAL plantea los siguientes elementos de base:
Constituir a la integralidad y la sostenibilidad como los
principios fundamentales de la poltica para asegurar
que estos principios regulen toda la poltica, desde
sus componentes ms generales, como objetivos,
planeamiento estratgico, e institucionalidad, hasta
sus componentes ms precisos, como programas,
planes y proyectos.
Definir los objetivos de la poltica en funcin de
la estrategia nacional de desarrollo y del modelo
deseado para el futuro del pas. Es fundamental
subrayar la importancia de esta etapa sin lo cual no se
podra lograr la debida articulacin y la coordinacin
de la poltica con las dems polticas pblicas. Es
igualmente en esta etapa, donde se consideran,
analizan y reconcilian las tres dimensiones sustantivas
de los objetivos del desarrollo sostenible (econmico,
social y ambiental), as como las necesidades a
veces competitivas entre los sectores de logstica y
movilidad con sus diferentes subsectores, junto a
la cuarta dimensin que es la institucionalidad que
debe estar presente para dar continuidad a toda
poltica de Estado.
Definir requerimientos de base para el marco
institucional y el planeamiento estratgico de la poltica.
La calidad y la continuidad de una poltica (poltica
de Estado) dependen de una base institucional
slida y participativa, como tambin de la existencia
de un consenso sobre el uso que puede y debe
hacerse de las principales herramientas de polticas
pblicas, como inversin, regulacin y facilitacin
de procedimientos.
Incorporar planes, programas y proyectos como
un componente necesario pero no suficiente de la
poltica. Es frecuente ver en la regin una confusin
entre polticas de logstica y planes nacionales de
logstica. Resulta, entonces, fundamental definir
claramente la inclusin de estos planeas sectoriales
en el marco general de la poltica, asegurando su
alineamiento con los objetivos generales de la poltica
y la coordinacin y cooperacin entre ellos mismos.
El enfoque propuesto puede ser representado por
el diagrama 1, en la cual cada uno de los elementos
constituye la fundacin y determina el contenido de los
elementos siguientes, es decir, existe un orden lgico de
prelacin entre los distintos elementos que obliga a una
coherencia total entre ellos.

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Diagrama 1
PAUTA PARA UNA POLTICA NACIONAL
DE LOGSTICA Y MOVILIDAD
P
R
E
L
A
C
I

Principios
Objetivos

Planeamiento estratgico,
regulacin y financiamiento

Lineamientos de polticas sectoriales

Programas

Planes

C
O
H
E
R
E
N
C
I
A

Proyectos

Fuente: Jaimurzina, Prez-Salas y Snchez, 2015.

El orden de prioridad se constituye as, en la principal


caracterstica de la propuesta, ya que le brinda una
exigencia de coherencia del establecimiento de cada
uno de los pasos que constituyen una poltica nacional
de logstica y movilidad, desde sus principios claves hasta
cada uno de los programas, planes o proyectos.

III. El proceso institucional para


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establecer una poltica nacional


de logstica y movilidad

Los prrafos a continuacin aclaran el contenido de cada


componente de la poltica nacional de logstica y movilidad
conforme este orden de prelacin antes enunciado.
a) Los principios de una poltica nacional
de logstica y movilidad
El proceso de elaboracin de la poltica parte de grandes
principios compartidos por la mayora, si no todos los

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actores de logstica y movilidad. Tales principios deberan


permitir abordar una serie de temas fundamentales
inherentes al sector de logstica y movilidad y al mbito
ms general de las polticas pblicas. La experiencia
con los talleres nacionales de poltica desarrollados por
CEPAL, confirm que muchos, si no todos los elementos,
estaran contenidos o relacionados directamente con los
temas de integralidad (el alineamiento de los objetivos
del sector con una visin nacional y regional, que incluye
tanto la infraestructura como los servicios del sector de
transporte y considera todos los modos de transporte
en un mismo proceso de anlisis) y de sostenibilidad
(la consideracin equilibrada de los cuatros pilares del
desarrollo sostenible: econmico, ambiental, social e
institucional).
La discusin sobre los temas de integralidad generalmente
aborda la necesidad de asegurar la integracin entre
mltiples sectores, componentes y actores de logstica
y movilidad. Mientras que la sostenibilidad tambin
plantea diversas dimensiones que impulsan un cambio
del paradigma actual y el abordaje equilibrado de
todos sus aspectos como sostenibilidad econmicofinanciera, sostenibilidad ambiental, sostenibilidad social
y sostenibilidad institucional.
b) Objetivos de una poltica nacional
de logstica y movilidad
El siguiente paso para la elaboracin de la poltica es la
definicin de los objetivos globales de aquella poltica,
asegurando su alineamiento de estos objetivos con la
visin nacional de desarrollo, los escenarios esperados y
la evaluacin de la situacin actual tanto nacional como
regional. Los principios de integralidad y de sostenibilidad
exigen un anlisis profundo de los objetivos propuestos
para asegurar la inclusin de todos los temas relevantes
para el desarrollo nacional sostenible, evitando los
objetivos sectoriales.
Muchas veces los objetivos de la poltica de transporte se
sustentan en la necesidad de una respuesta inmediata a
los problemas y conflictos existentes en este momento,
obstruyendo la visin a largo plazo y el anlisis de
todas las implicaciones a mediano y a largo plazo de las
soluciones inmediatas. La presente propuesta rescata
la importancia de una reflexin que tome como punto
de partida la visin del desarrollo nacional para luego,
analizando la situacin actual, determinar los objetivos
de la poltica, para solo al final decidir por una alternativa
tcnica (vase el diagrama 2).

Diagrama 2
DETERMINACIN DE OBJETIVOS DE UNA POLTICA
NACIONAL DE LOGSTICA Y MOVILIDAD

Principios de
Integralidad
y Sostenibilidad

Visin y Modelo
de desarrollo
nacional

Consideracin
de la situacin
actual

Objetivos de
una PNLM

Fuente: Jaimurzina, Prez-Salas y Snchez, 2015.

Una forma de llevar adelante la definicin de objetivos


de la poltica sera a partir de los Objetivos de Desarrollo
post-2015 (SDG por sus siglas en ingls), realizar un
examen nacional sobre cmo la poltica de logstica y
movilidad puede contribuir a estos objetivos.
c) Institucionalidad y planeamiento estratgico
Los principios y los objetivos de una poltica nacional de
logstica y movilidad pueden estar muy bien diseados
y an as, ser totalmente ineficaces si la poltica no
incluye un marco institucional y estratgico que asegure
su propia sostenibilidad institucional, planificacin y
gestin estratgica.
Por ello, es esencial que, despus de establecer los objetivos
de la poltica, se obtenga un consenso nacional respecto
a la institucionalidad necesaria para su implementacin y
se defina el enfoque principal de la poltica en trminos
del uso de las principales herramientas a la disposicin
del Estado, como regulacin, inversin y facilitacin de
procedimientos.
En trminos de institucionalidad, las discusiones y trabajos
realizados sobre la calidad de las polticas actuales
identifican varios temas relacionados a la sostenibilidad
institucional, incluyendo falencias causadas por escasa
voluntad poltica en la implementacin efectiva de la
planificacin estratgica, poca continuidad de las polticas,
falta de indicadores medibles para el seguimiento y
evaluacin de las acciones, presiones, lobbies polticos,
excesivo protagonismo de intereses gremiales, mltiples
jurisdicciones no coordinadas que actan sobre un mismo
territorio, insuficiencias en la calidad de la capacitacin
del personal tcnico responsable de la implementacin
de las polticas sectoriales y otras debilidades de mbito
institucional. Tales limitaciones se encuentran presentes
en distinta forma y grado en los pases en Amrica Latina,
representando importantes obstculos potenciales a la
formulacin e implementacin de polticas de transporte

e infraestructura. Es por ello que resulta fundamental


tomar en cuenta su existencia y encontrar caminos para
enfrentarlas positivamente.
Los casos exitosos de una transformacin de la industria
logstica demuestran la incidencia fundamental del cuadro
institucional apropiado en el xito de estas polticas. El
anlisis de las experiencias internacionales, identifica una
serie de elementos claves con respecto a la institucionalidad
de las polticas, destacando la alta importancia de,
primero, un liderazgo claro y de mecanismos efectivos de
dilogo nacional que favorezca una visin de largo plazo,
segundo, ajustes legales o institucionales, que permitan
su sostenibilidad en el tiempo y, tercero, herramientas
de planificacin y seguimiento, para su monitoreo y
adaptacin a los nuevos escenarios (vase el diagrama 3).
Diagrama 3
PILARES INSTITUCIONALES DE UNA POLTICA
DE LOGSTICA Y MOVILIDAD
Liderazgo y
mecanismo
de dialogo
Quin debe llevar el
liderazgo de la poltica?
Qu modalidades de
dilogo nacional existen
para la formulacin y
validacin de la poltica?

Marco legal
o institucional
Qu ajustes legales,
regulatorios o
institucionales se
necesitan para formular
y aplicar una poltica
integrada y sostenible
de logstica y movilidad?

Herramientas
de planificacin
y seguimiento
Cules debieran ser
los indicadores para
monitorear la
implementacin y los
resultados de la poltica?

Fuente: Jaimurzina, Prez-Salas y Snchez, 2015.

Es importante destacar, que las reformas de logstica y


movilidad son un proceso de mejora continua y que requiere
un monitoreo constante del ambiente donde se insertan,
de manera de generar oportunamente los cambios que
sean necesarios para el cumplimiento cabal de los objetivos
trazados. Para ello, la poltica debe contar con un conjunto
de indicadores sectoriales que permitan monitorear el
avance de la poltica y sus distintos componentes de modo
de generar informacin para la toma de decisiones tcnicopolticas y fundamentalmente posibilitar la evaluacin de
los resultados y compromisos asumidos.
La efectividad del planeamiento de las infraestructuras
y la regulacin de los servicios, resultan muy sensibles al
mbito geogrfico e institucional nacional o regional
de su aplicacin. En cuanto al planeamiento de las
infraestructuras, a un nivel ms estratgico, la poltica
nacional de desarrollo de infraestructura debe basarse en
el reconocimiento profundo de que la inversin ha sido y
contina siendo un actor indispensable para el desarrollo de
la infraestructura. Las necesidades de financiamiento, junto
con los limitados recursos con que cuentan los gobiernos de
la regin, hacen imprescindibles las mejoras en las polticas
pblicas relacionadas con la planificacin, implementacin

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y gestin de los proyectos de infraestructura. Por ello, las


inversiones en infraestructura deben ser el resultado de
un proceso de planificacin estratgica basado en una
evaluacin comodal de los proyectos de infraestructura,
analizando las demandas genuinas de movilidad y
logstica, considerando debidamente los mritos de todos
los proyectos entre s, y/o de diversas combinaciones
modales factibles.

o cooperacin pblica-privada favoreci la bsqueda de


soluciones integrales a problemticas transversales, lo cual
aport coherencia a las propuestas de poltica pblica. Este
procedimiento adems, facilit un anlisis equilibrado de
los desafos y las respuestas posibles, sin un sesgo en favor
de solo un tipo de soluciones (solo inversin o regulacin),
incluyendo tambin la posibilidad que el enfoque de
facilitacin sea una parte de la respuesta.

En segundo lugar, el papel activo del Estado en cuanto a la


formulacin de una regulacin sistmica, flexible e integral
junto a los instrumentos y la capacidad de fiscalizacin
(enforcement) es imprescindible para el cumplimiento del
marco regulatorio que dicha poltica se exprese, pudiendo
adems favorecer un cambio en la forma que los actores
toman sus decisiones aportando con ello a un desarrollo
ms sostenible.

Los lineamentos principales de las polticas sectoriales pueden


y deberan coincidir en algunos de sus ejes principales,
permitiendo su mejor coordinacin y articulacin. Sin dar
una lista exhaustiva, los lineamientos sectoriales pueden
coincidir en los elementos siguientes:

En resumen, el marco regulatorio debe incluir regulaciones


tcnicas y econmicas que favorezcan el cambio modal,
mediante normativas que permitan la internalizacin
de las externalidades dentro de los precios y la dotacin
de infraestructura complementaria entre modos, entre
otras medidas. Las regulaciones se constituyen as en un
instrumento clave, e imprescindible, para la sostenibilidad
y las polticas.
d) Lineamientos para las polticas sectoriales
Sobre la base de los principios y objetivos de la poltica,
de los pilares bsicos establecidos en cuanto a su
institucionalidad y planeamiento estratgico, se podran
definir los grandes lineamientos de las polticas sectoriales
(martima, area, vial, ferroviaria, fluvial, de ductos etc.),
entrando en una discusin a nivel modal, capturando los
problemas y las oportunidades de cada modo, existente
o potencial sin perder la visin de conjunto. El objetivo
fundamental de los lineamientos es identificar como la
poltica sectorial puede contribuir a la realizacin de los
objetivos de la poltica para luego, identificar sus acciones
y metas especficas en los planes, programas y proyectos.

Durante la realizacin de los talleres nacionales, el primer


paso de la metodologa de trabajo desarrollada por
CEPAL fue la realizacin de un diagnstico de los desafos
de la situacin actual con el objetivo de determinar las
prioridades de la poltica nacional. Esta discusin fue
multisectorial y multidisciplinaria, no slo para llegar a un
diagnstico completo sino tambin para permitir a cada
sector tener un conocimiento integral posible del sector
de logstica y movilidad, visualizando cmo sus acciones
afectan (positiva o negativamente) al resto de la sociedad.
Clasificar los desafos por la naturaleza de la solucin ms
que por el sector o modo de transporte involucrado, es decir,
definir si es un problema de infraestructura, de regulacin
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Lograr un reparto modal sostenible: para alcanzar una


sociedad competitiva y sostenible, es fundamental
cambiar la actual distribucin modal imperante en
la regin, tanto para la logstica de cargas como
para la movilidad urbana. Por esta razn, se requiere
que todas las acciones sectoriales permitan evaluar y
lograr un sistema de transporte integrado y sostenible
en funcin de todas las alternativas tecnolgicas
disponibles con parmetros objetivos como nivel de
inversin requerido, costos de operacin y mantencin,
as como la cantidad de toneladas/volumen o pasajerokilmetro transportado por emisiones generadas.
Mejorar la disponibilidad y la calidad de infraestructura:
particularmente importante siguen siendo los dficit
de conectividad observados en el mbito rural, la falta
de infraestructura fsica y tecnolgica en los cruces de
fronteras y la falta de mayor fluidez en las conexiones
terrestres con los grandes centros de consumo, todos
elementos que inciden fuertemente en los costos
logsticos y tiempos de desplazamiento, producto de
prdidas de economa de red y baja calidad de servicios
de transporte tanto de personas como de carga.
Favorecer una mayor competitividad de los servicios
de logstica y movilidad, contribuyendo a mejorar
el desempeo y la calidad de los mismos, previendo
acciones para resolver las ineficiencias operacionales
de los servicios de transporte utilizados, tales como
la inadecuada eleccin modal, la atomizacin o
informalidad de transportistas, la falta de estructuras
profesionales que gestionen de manera integral y
moderna as como los costos provocados por burocracia,
comportamientos discriminatorios y demoras en el
mbito nacional y regional.
Eliminar la inseguridad en las operaciones de
transporte: tanto en las cadenas logsticas como en el
transporte de pasajeros.
Reducir las externalidades ambientales y sociales, como
consumo de energa, contaminacin, accidentalidad
vial etc.

Favorecer la adopcin y uso de herramientas


relacionadas con las TIC: por parte de los gobiernos y
las empresas, en especial las PYMES para una logstica
ms competitiva y para aumentar la calidad de las
operaciones de movilidad.
Asegurar la disponibilidad de recursos humanos en el
sector pblico y privado para mejorar y mantener la
calidad de los servicios prestados y la planificacin de
los mismos.
Sobre la base de estos grandes lineamientos sectoriales se
pueden luego definir los planes, proyectos y programas,
ya alineados con los principios, objetivos y lineamientos de
la poltica, para completar el marco de la poltica.
e) Programas, planes y proyectos
Es frecuente ver en la regin la confusin entre un plan
nacional (por ejemplo, de transporte y de logstica) y una
poltica de logstica como si ambos fueran equivalentes
y se tratara de un mero cambio de denominacin. El
planeamiento propuesto permite definir claramente el plazo
y el rol de estas iniciativas sectoriales en el marco general
de la poltica, asegurando su alineamiento con los objetivos
generales de la poltica, la coordinacin y cooperacin entre
ellos mismos, destacando el orden prelatorio que tienen los
principios, objetivos y dems etapas de la poltica nacional
de logstica y movilidad por sobre los programas, planes y
proyectos; es decir, debe haber una total coherencia entre
cada uno de los elementos de la poltica.
Dada las particularidades de cada pas no es el objetivo
de la CEPAL indicar qu programas, planes o proyectos
deben ser implementados, pues estos estn inmersos en
un contexto particular y por lo tanto son de exclusiva
injerencia y soberana nacional. Los planes, programas y
proyectos, requieren de un anlisis sectorial detallado en
mucha sintona con el gobierno y las necesidades reales
del sector privado. Si bien la CEPAL como organismo
de las Naciones Unidas, puede a travs de proyectos de
asistencia tcnica apoyar a los pases en la formulacin
de programas, planes y proyectos, se considera que no es
conveniente establecer a priori cuales deberan ser estos
sin tener antes un diagnstico nacional exhaustivo. Del
mismo modo, la coordinacin de estas acciones con la
banca multilateral, permite detectar problemas y financiar
soluciones eficientes con un enfoque sistmico que apoye
el desarrollo logstico y de movilidad de los pases.
Sin perjuicio de lo anterior, dado que los pases de la regin
tienen como principal objetivo el desarrollo sostenible,
estos programas, planes y proyectos deben buscar esa
complementariedad de miradas y mecanismos novedosos
de financiamiento que favorezcan la comodalidad y la
provisin de servicios en un mercado subregional ampliado.

Este tipo de cuestiones no pueden resolverse dentro de


una sola rbita, sino que la naturaleza interdisciplinaria
y multisectorial propia de la sostenibilidad la vuelven una
tarea que debe afrontarse de manera global e integral.
Debido a que las infraestructuras condicionan profundamente
los patrones de consumo de sus usuarios, la eleccin del tipo
de infraestructura y la forma en que stas se diseen, operen
o regulen condicionarn significativamente la calidad de
los servicios que se presten as como sus implicancias en
trminos de consumo de energa, emisiones de carbono
o externalidades negativas sobre la poblacin, durante
toda la vida til de la infraestructura. Si las decisiones al
inicio son incorrectas, las externalidades negativas sobre la
poblacin y el medio ambiente se incrementan y el grado de
esfuerzo como el costo requerido para lograr reducciones
posteriores es mucho mayor.

IV. Conclusin Poltica nacional


de logstica y movilidad para
el desarrollo sostenible y la
integracin regional

Las importantes restricciones que presentan las polticas


pblicas sectoriales en Amrica Latina y el Caribe para
resolver las actuales demandas de logstica de carga
y movilidad de pasajeros, hacen necesario un nuevo
paradigma de polticas. La ausencia de una visin
integrada de las polticas de infraestructura, logstica,
movilidad y transporte, como tambin la falta de criterios
de sostenibilidad en el diseo y ejecucin de las polticas,
conllevan el desaprovechamiento de todo el potencial
que la logstica y la movilidad representan para alcanzar
un crecimiento econmico con inclusin social.
Esta multiplicidad de desafos, muchos de ellos
estrechamente relacionados, requieren de una respuesta
integrada y efectiva de todos los actores que participan
en el sector logstico y de la movilidad bajo el liderazgo de
la autoridad del Estado, pues las fallas en alguno de ellos
pueden afectar el desempeo general y comprometer los
objetivos de desarrollo.
Por ello, en este FAL se ha expuesto una pauta para orientar
y ordenar el proceso de construccin de una poltica
nacional integrada y sostenible de logstica y movilidad.
Esto es necesario ante el reconocimiento realizado tanto
de las restricciones que afectan la capacidad de estas
polticas nacionales (y regionales) de alcanzar los objetivos
de desarrollo sostenible como de los desafos, tradicionales
y emergentes, que enfrentan los pases de la regin en los
temas de logstica y movilidad.

w w w. c e p a l . o r g / t r a n s p o r t e

La construccin de una poltica nacional de logstica


y movilidad exitosa, antes los mltiples desafos,
restricciones y particularidades que cada pas enfrenta
en el mbito de la logstica y movilidad, requiere un
ordenamiento de trabajo como el que aqu se propone.
Es un proceso bidireccional y continuo donde el orden de

prelacin entre cada componente es descendente pero


la coherencia exigida entre todos ellos es ascendente. La
elaboracin de cada componente se fundamenta en la
participacin y dialogo de todos los actores involucrados
e interesados en el tema y en la institucionalidad que se
deriva de este accionar (vase el diagrama 4).

Diagrama 4
PAUTA PARA UNA POLTICA REGIONAL
DE LOGSTICA Y MOVILIDAD

P
R
E
L
A
C
I

Principios
COORDINACIN
Objetivos

Planeamiento estratgico,
regulacin y financiamiento

Lineamientos de polticas sectoriales

Programas

Planes

Proyectos

Fuente: Jaimurzina, Prez Salas y Snchez, 2015.

Es fundamental destacar que este enfoque se puede y se


debe extender a nivel regional, dado que l representa
una enorme oportunidad para mejorar la logstica y
movilidad de cada pas participante en trminos de
eficiencia y conectividad a un costo menor de lo que
significara hacerlo individualmente. La propuesta sobre
la poltica nacional de logstica y movilidad integracin
regional es un proceso de largo aliento que mediante una
adecuada institucionalidad regional posibilita la creacin
de estructuras institucionales supranacionales y permite la
integracin de polticas comunes entre los pases.
Para lograr una integracin regional plena y, por lo tanto,
la articulacin de polticas comunes, como es el caso de una
poltica de logstica y movilidad, es requisito de base crear las
confianzas necesarias, tanto polticas como institucionales,
que aseguren a cada uno de los gobiernos y a sus ciudadanos
que el proceso de integracin genera beneficios en la calidad
de vida y el desarrollo de cada nacin superiores a los que
se lograran de forma independiente. Adems es necesaria
la integracin fsica, lo que supone la interconexin de
las infraestructuras econmicas (transporte, energa,

UNIDAD DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA


Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL

telecomunicaciones, agua y saneamiento) y posibilita la


integracin del sistema econmico y territorial a un nivel
subregional (o regional segn el caso).
Una vez avanzada esta conexin fsica, la conectividad
debe ser reforzada y complementada con elementos de
facilitacin del comercio y del transporte (promociones
y acuerdos comerciales entre pases, reas de libre
comercio, unin aduanera, mercado comn o unin
econmica y monetaria).
Junto a estos elementos de facilitacin se debe crear una
adecuada institucionalidad regulatoria subregional, que
posibilitara finalmente la integracin poltica, donde
la generacin de confianzas mutuas ser clave para
gestionar asimetras, armonizar acciones en el mbito
del gobierno y declinar algunos aspectos de la soberana
nacional para transferirlos a instituciones supranacionales.
Asimismo, para que este proceso de integracin funcione
de manera ptima es crucial que cada pas asegure un
compromiso integracionista que trascienda en el tiempo
y una institucionalidad que favorezca el dilogo y la
participacin pblica-privada en todos sus niveles.

Como en el caso de las polticas nacionales, la construccin


de una poltica regional de logstica y movilidad es
un proceso de mejora continua en el cual se avanza
progresivamente por medio del consenso e integrando
nuevas desafos y preocupaciones que afectan la
estrategia misma de desarrollo e integracin regional.
Es un proceso que requiere respetar los tiempos
institucionales, reconocer y valorar las diferencias de los
modelos de desarrollo y contar con una estructura con
la capacidad de anticipar los grandes cambios para la
toma de decisiones oportunas. Los componentes de una
poltica regional de logstica y movilidad son los mismos
que han sido individualizados para la poltica nacional de

logstica y movilidad aunque el contenido de cada uno


de ellos va a depender del consenso entre los pases.
Sin ofrecer una pauta restrictiva, el documento aqu
presentado es una herramienta para el fortalecimiento
institucional de los Estados as como de las iniciativas de
integracin regional. El documento brinda elementos
para atender y resolver las asimetras estructurales al
interior y entre los pases, avanzar hacia la unificacin de
criterios comunes de poltica, para finalmente converger
en el mediano plazo en polticas regionales de logstica
y movilidad, aprovechando con ello todas las ventajas de
una integracin plena y sostenible.

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