Samuel P. HuntingtonTitulo original: Political Order in Changing Socteties Publicado en inglés bajo los auspicios del Center for International Affairs, Harvard University ‘Traduccién de Floreal Mazia Cubierta de Gustavo Macri 1. edicion, 1972 4: reimpresién, 1997 Quod igutosamente probiidas, snl aitorzacgin excita de fox tars del «Copyright, bo I sanciones eb m sye la sd lo acl de ts ta pr cule imttodoo peocadimacn, coc Tetgrogmfiay eatamento foray ia dtbcion {Scjeplares dela medan sige» peeamo public © 1968 by Yale University Press, New Haven © renovado en 1996 para Samuel P. Huntington © de todas las ediciones en castellano, Ediciones Paidés Ibérica, S. A., Mariano Cubj, 92 - 08021 Barcelona y Editorial Paidés, SAICF, Defensa, 599 - Buenos Aires ISBN: 84-493-0228-5 Depésito legal: B-45.383/1997 Impreso en Grafiques 92, S. A. Avda. Can Sucarrats, 91 - 08191 Rubf (Barcelona) Impreso en Espaiia - Printed in SpainIndice PRESENTACION DE LA SEGUNDA EDICION, por Oscar Oszlak 7 I Os L_ORDEN POLITICO Y DECADENCIA POLITICA La brecha politica B Instituciones politicas: comunidad y orden politico 19 Fuerzas sociales ¢ instituciones_politicas 19 Griterios de institucionalizacién politica 22 Instituciones politicas ¢ intereses_piiblicos 32 Participacién_politica:_modernizacién_y decadencia_politica 40 Modernizacién_y conciencia_politica 40 Modernizaci vic i Modernizacién y corrupcién 63 La brecha ciudad-campo: Ja expansién urbana y la rebelién rural 74 Estabilidad politica: sistema civico y sistema pretoriano 79 2. MODERNIZACION POLITICA: AMERICA Y EUROPA 92 Tres pautas de modernizacién 92 Racionalizacién de la autoridad 97 La diferenciacién de Ja estructura 105 Las instituciones Tudor y la participacién de las masas 116 EI sistema politico de los Tudor y las sociedades en modernizacién 126 3. EL CAMBIO POLITICO EN LOS SISTEMAS TRADICIONALES 131 Poder, instituciones y modernizacién politica 131 Sistemas politicos tradicionales 137 Innovacién politica: reforma o libertad 142 Asimilacién de grupo: reforma o libertad 153 El dilema del rey: pluralismo o igualdad 162 Transformacién 162 Coexistencia 165 Conservacién 169PRESENTACION DE LA SEGUNDA EDICION Oscar Oszlak La vigencia de un texto académico depende, fundamental- mente, de dos condiciones basicas: a) de la universalidad de los fendémenos que analiza, mds alld de fronteras geogrdficas tem- porales, y b) de la calidad y profundidad de los nuevos conoci- mientos que ofrece. Sin lugar a dudas, el libro del profesor Huntington cuya reedicién hoy presentamos se ha convertido, por ambas razones, en un cldsico llamado a perdurar como tex- to de referencia obligada para estudiantes y estudiosos intere- sados en el complejo tema del orden politico. La preocupacién primordial del autor se resume en una tesis central: la causa de la violencia e inestabilidad polttica que experimentan las sociedades en desarrollo es, en gran medida, resultado del répido cambio social y de la veloz movi- lizacién politica de nuevos grupos, en un contexto de lento desarrollo de las instituciones politicas. A partir de esta propo- sicién tedrica, Huntington retoma uno de los temas mds anti- guos del pensamiento politico a construccién de un orden-y lo desgrana en sus multiples facetas para hacer més compren- sible la dindmica de las transformaciones econémicas y politi- cas que tuvieron lugar después de la Segunda Guerra Mundial. En un momento en que las ciencias sociales se muestran decididamente orientadas a explicar las condiciones y perspec- tivas del desarrollo desde posturas eminentemente economicis- tas, Huntington centra su atencién en la otra gran cuestioén social de la cual ese desarrollo puede, a la vez, ser causa y con- secuencia: la estabilidad politica y el fortalecimiento de las ins- tituciones democraticas. Para ello, apela a cldsicos como Plu-8 SAMUEL P. HUNTINGTON tarco o Tocqueville, pero también rescata -e integra a sus inter- pretaciones teéricas— los aportes de algunos de sus contempord- neos, igualmente preocupados por las condiciones politicas de la modernizacién: Apter, Almond, Einsenstadt, Pye 0 Rustow, entre otros, Para el autor, el vacto de poder y autoridad que existe en tantos patses en modernizacién puede ser llenado temporaria- mente por un liderazgo carismatico o por la fuerza militar. Pero sélo la organizacién politica puede lenarlo en forma per- manente. Ello plantea un dilema de hierro: o bien las elites establecidas compiten entre si para organizar a las masas por medio del sistema politico existente, o las elites disidentes las organizan para derribar ese sistema. De aqui concluye que en el mundo modernizador, el que organiza su politica es el que controla el futuro. Por cierto, Huntington escribe en una época en que el desa- rrollo econémico es veloz y desordenado, en tanto que las insti- tuciones politicas no han alcanzado todavia, en muchos patses, la suficiente complejidad y las condiciones de adaptabilidad, autonomia y coherencia necesarias para canalizar eficazmente la participacién politica. Dramatizando estas circunstancias, sefala como una de sus consecuencias que en las dos décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial se produjeron gol- pes exitosos en 17 de los 20 paises latinoamericanos (dos de ellos, Chile y Uruguay, sufririan esta experiencia un lustro mas tarde), ast como en muchos otros paises de Asia y Africa. Los cambios econémicos y sociales que conileva la creciente urbanizacion, alfabetizacién, industrializacién y expansién de los medios de comunicacién amplian la conciencia politica, multiplican las demandas de los diferentes sectores sociales y ensanchan su participacién. Estos cambios tienden a socavar los fundamentos tradicionales de la autoridad y las institucio- nes politicas, reduciendo su legitimidad y produciendo un irre- mediable conflicto entre la dindmica de la movilizacién y par- ticipacién social y el ritmo de la institucionalizacién politica. La institucionalizacién del orden supone la vigencia de la autoridad, que es precisamente lo que escasea en los patses sometidos a las fuertes tensiones y convulsiones que acompa- fian a los procesos de modernizacién. Sé6lo bajo condicionesEL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 9 (ideales) de ausencia total de conflicto politico, las instituciones politicas resultan innecesarias; pero cuando la armonia social es inexistente, son imposibles. Para desarrollar su tesis, Huntington adopta un enfoque histérico y comparativo, rastreando las condiciones de emergen- cia y consolidacién de un orden politico en sociedades sometidas a muy diferentes condiciones de modernizacién e incorporacién de nuevas fuerzas sociales a la escena publica. Realiza asi un cuidadoso andlisis de la experiencia americana y europea, para luego contrasiarla con los procesos mds recientes que tuvieron lugar en Africa, Asia y América latina. Distingue, para ello, el papel desempefiado por diferentes actores, tales como los milita- res, los obreros industriales, los intelectuales, los campesinos y el lumpenproletariado, ast como las condiciones que favorecie- ron la modernizacién por vias revolucionarias o reformistas. Examina, por iltimo, el rol de los partidos politicos y sus difi- cultades de institucionalizacién, sobre todo frente a la brecha rural-urbana y los procesos de movilizacién campesina. El texto rebosa de nuevos conceptos e ideas sumamente sugerentes, algunos de los cuales -como el tratamiento del pre- torianismo o la sutil distincion entre los roles desempertados por duros y moderados en los regimenes militares- sirvieron de inspiracién para desarrollos posteriores por parte de otros autores. En relacion con la década del sesenta en que este libro fue escrito, el escenario politico actual muestra diferencias abisma- les. En los patses en desarrollo, los procesos de surgimiento e incorporacién de nuevas fuerzas sociales a la politica han per- dido gran parte de su antigua y acelerada dinémica, a no ser que se considere la creciente marginalizacion y tercerizacién de la fuerza de trabajo como consecuencia de las politicas de ajus- te estructural que estan siendo aplicadas en todo el mundo. Pero se trata de procesos desmovilizantes, que involucran a sec- tores desorganizados, atomizados, con baja capacidad de acti- vacién politica. En América latina, el estancamiento y la crisis econémica han coincidido, sin embargo, con la consolidacién de los regimenes democraticos, revirtiéndose ast de manera dramatica los procesos destacados por Huntington apenas dos décadas antes.10 SAMUEL P. HUNTINGTON El auge del neoconservadorismo, el derrumbe del Estado de Bienestar, la aparicién espasmédica de movimientos esponta- neos mucho mds limitados en sus demandas y reivindicaciones, son fendmenos dificilmente visualizables en los atios sesenta. La construccién de un nuevo orden politico en los paises del bloque soviético, en medio de las tensiones provocadas por rei- vindicaciones étnicas, reafirmacién de las nacionalidades y transformacién del modo dominante de organizacién social, constituyen tal vez uno de los fendmenos de mayor significacién en el cambiante panorama politico mundial. Las contradicto- rias tendencias hacia la internacionalizacion y el regionalismo, la pluralizacién de los centros y periferias, las politicas de desarme, el surgimiento de los movimientos ecoldgicos y de derechos humanos, entre tantos otros procesos que caracterizan el mundo actual, hacen atin mas evidente el contraste con las condiciones politicas prevalecientes hace veinte ajios. Aun ast, la lectura de este libro proporciona una licida des- cripcion de las condiciones que prepararon el terreno para estas transformaciones, suministrando algunas claves esenciales para comprender las “leyes de movimiento” de los procesos politicos subyacentes.Prefacio El “orden politico” que se menciona en el titulo de este libro es un obje- tivo, no una realidad, En consecuencia, las pdginas que siguen abundan en descripciones de violencia, inestabilidad y desorden, En tal sentido, esta obra se parece bastante a las que afirman ocuparse del “desarrollo econémico”, pero cuyos temas son en realidad el atraso y el estancamien- to econémicos. Se supone que los economistas que escriben sobre desarrollo econémico son partidarios de él; de la misma manera, este libro tiene su origen en mi preocupacién por la estabilidad ‘politica. Me esfuerzo en él por sondear las condiciones en que pueden alcanzar esa meta —hasta cietto punto— las sociedades que experimentan cambios econé- micos y sociales veloces y desordenados. Los indicadores del desarrollo econémico, por ejemplo el producto bruto nacional per cdpita, son bas- tante conocidos y aceptados. Los del orden politico, o los del desorden, como la violencia, los golpes de Estado, las insurrecciones y otras formas de inestabilidad son también razonablemente claros e inclusive cuantifi- cables. Asi como los economistas analizan y discuten, dentro de sus espe- cialidad, las condiciones y medidas politicas que promueven el desarrollo econémico, asf también fos expertos en ciencias politicas deberian_ tener la posibilidad de elegir como tema de investigacién y discusién el ané- lisis de los medios y formas de promover el orden politico, aunque existan entre ellos discrepancias acerca de lo aceptable y legitimo de esta meta. Asi como el desarrollo econémico depende, en alguna medida, de 1a rela- cién entre las inversiones y el consumo, el orden politico esta sujeto en parte a la relacién entre el desarrollo de las instituciones politicas y el ingreso en ellas de nuevas fuerzas sociales. Por lo menos ese es el encuadre que he adoptado aqui para tratar el problema. Cumplf todas las tareas de investigacién y redaccién en el Centro de Asuntos Internacionales de la Universidad de Harvard, que las apoyd en parte con sus pe ios recursos, Completaron este aporte una subven- cién otorgada a la Universidad por la Fundacién Ford para trabajos sobre cuestiones internacionales, y otra de la Corporacién Carnegie con- cedida al Centro para un programa de investigaciones sobre “Institucio- nalizacién politica y cambio social”, El aliciente para dar forma final al tema que me ocupaba partié de la invitaciin del profesor Robert Dahl12 SAMUEL P. HUNTINGTON. y del Consejo de Relaciones Internacionales de Ja Universidad de Yale, para pronunciar las disertaciones Henry L. Stimson en 1966, Fragmentos de los capitulos 1, 2 y 3 aparecieron en las publicaciones periddicas World Politics y De ius, cuyos editores autorizaron su reproduccién en el grant trabajo. Christopher Mitchell, Joan Nelson, Eric Nordlinger y Steven R. Rivkin leyeron todo el manuscrito o algunas de sus partes, y aportaron valiosos comentarios y sugerencias. Durante los tltimos cuatro afios, mis colegas del Seminario para profesores de Harvard-mrr sobre Desarrollo Politico enriquecieron con su profundo y erudito aporte mis reflexiones acerca del orden politico y el cambio social. En ese mismo perodo muchos estudiantes me ayudaron también a reunir y analizar gran cantidad de datos sobre los paises en vias de modernizacién. Entre quienes contribuyeron en forma directa y destacada_a la preparacién de este libro debo sefialar a Richard Alpert, Margaret Bates, Ftitvard Betts, Robert Bruce, Allan E. Goodman, Robert Hart, Christopher Mitchell y William Schneider. Por tiltimo, a lo largo de todo este trabajo Shirley Johannesen Levine fue una eficaz e inapreciable colaboradora en la investigacién, redaccién, mecanografia, lectura de pruebas, y muy cialmente como encargada de equipo y coordinadora de las actividades del grupo que realiz6 esas tareas. Debo expresar mi més profundo agra- decimiento a todas las personas ¢ instituciones que me brindaron su apoyo, consejo y cooperacién. Con toda esa ayuda, es indudable que los erroies 0 defectos ges pudieran haberse deslizado en el texto son de mi entera responsabilidad. Cambridge, Massachusetts abril de 19681 Orden politico y decadencia politica LA BRECHA POLITICA La diferencia politica més importante entre los paises se refiere, no a su forma de gobierno, sino al grado de gobierno con que cuentan. Las dife- rencias entre democracia y dictadura no son tantas como las que existen entre los paises cuya politica incluye el consenso general, comunidad, y atributos tales como legitimidad, organizacién, eficacia, estabilidad, y aque- Ios otros que carecen de muchas de estas cualidades. Los Estados totalitarios comunistas y los liberales de Occidente pertenecen por lo general a la categoria de los sistemas politicos eficaces, no a la de los débiles. Esta- dos Unidos, Gran Bretafia y la Unién Soviética tienen formas de gobierno diferentes, pero en los tres sistemas el Estado cumple su funcién especifica. Cada pais constituye una comunidad politica en cuyo pueblo impera_un consenso absoluto sobre la legitimidad del sistema. En cada uno de ellos, asimismo, los ciudadanos y sus dirigentes comparten la misma visién del interés publico de la sociedad y de las tradiciones y principios en que se basa Np comunidad politica, Los tres poseen instituciones politicas séli- das, flexibles, coherentes: burocracias eficientes, partidos politicos bien organizados, un alto grado de participacién popular en los asuntos publi sistemas eficaces de control civil sobre los militares, importante ingerencia del gobierno en la economia, y procedimientos suficientemente aptos para asegurar la continuidad y frenar el conflicto politico. Cuentan con la lealtad de sus ciudadanos, y por lo tanto pueden recaudar impuestos, reclu- tar mano de obra e innovar y realizar su politica. Si el Politburd, el gabinete o el Presidente adoptan una decisién, es muy probable que se la ponga en prictica por medio del aparato gubemativo. Por todas estas caracteristicas, los sistemas politicos de Estados Uni- dos, Gran Bretafia y la Unién Sovitica presentan una marcada diferencia con los gobiernos de muchos paises en vias de modernizacién de Asia, Africa y América latina. Estos carecen de muchas cosas. Tienen escasez de alimentos, de alfabetismo, educacién, riqueza, rentas, salud y produc- tividad, pero casi todos esos problemas han sido reconocidos y se han hecho esfuerzos por solucionarlos. Por otra parte, y ademas de estas carencias, hay una mucho més grave: un déficit de comunidad politica, de gobierno14 SAMUEL P. HUNTINGTON eficaz, representativo, legitimo. “Sé muy bien —sefialé Walter Lippmann— que para los hombres que viven en una comunidad no existe mayor nece- sidad que la de ser gobernados, y si es posible de autogobernarse; de ser bien gobernados si tienen suerte, pero, sea como fuere, de ser gobernados.”! Lippmann escribié esto en un rapto de desesperacién respecto de Estados Unidos. Pero las mismas palabras rigen en mayor medida para esos paises en vias de modernizacién, cuya comunidad politica est dividida en frag- mentos enfrentados y las instituciones politicas tienen poco poder, menos grandeza y ninguna elasticidad. Y donde, en muchos casos, el gobierno no gobierna. A mediados de la década de 1950, Gunnar Myrdal Iamé la atencién del mundo sobre el hecho evidente de que las naciones més ricas del mundo aumentaban su opulencia, en forma absoluta y relativa, a un ritmo mucho més veloz que el de las naciones mas pobres. “En general —sos- tuvo—, los desniveles econémicos entre los paises desarrollados y subdes- arrollados se han acentuado notablemente en las ultimas décadas.” El pre- sidente del Banco Mundial destacé asimismo en 1966 que, si se mantenfan las actuales tasas de desarrollo, la diferencia entre el ingreso nacional per cdpita de Estados Unidos y 40 paises subdesarrollados alcanzaria un in- cremento del 50 por ciento en el afio 2000? No cabe duda de que un punto fundamental, quizds el mds importante de la economia internacional v de desarrollo, es la tendencia que esta brecha econémica muestra a ensan- charse aceleradamente. En politica hay un problema similar y de andloga urgencia. Lo mismo que en la economia, la diferencia entre los sistemas politicos desarrollados y los subdesarrollados, entre Jas formas politicas sanas y las corrompidas, se ha ensanchado notablemente. Esta tech polt- tica esté vinculada con la econémica y se le parece bastante, aunque no sea idéntica a ella, Algunos paises con economia subdesarrollada pueden pes sistemas politicos altamente evolucianados, en tanto que otros que an alcanzado niveles econémicos superiores todavia se encuentran sumer- gidos en el caos y el desorden politico. Pero en el siglo xx el foco prin- cipal del subdesarrollo politico, lo mismo que del econémico, tiende a centralizarse en los paises de Asia, Africa y América latina en proceso de modernizacién. Con muy pocas excepciones destacables, después de la Segunda Guerra Mundial, su evolucién politica se caracterizé por crecientes con- flictos étnicos y clasistas, repetidos motines y violencia popular, frecuentes golpes de Estado militares, predominio de dirigentes personalistas inestables gue a menudo adoptaban desastrosas politicas econémicas y sociales, una amplia y flagrante corrupcién de ministros y empleados publicos, una vio- lacién arbitraria de los derechos y libertades de los ciudadanos, niveles 1 Walter Lippmann: New York Herald Tribune, 10 de diciembre de 1963, pag. 24. 2 Gunnar Myrdal: Rich Lands and Poor, Nueva York y Evanston, Harper and Row, 1957, pig. 6; George, D, Woods: “The Development Decade in the Ba- lance”, Foreign ‘Affairs, 44, enero de 1966, pag. 207.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 15 decrecientes de eficacia y capacidad burocrdticas, una difundida alienacién de los grupos politicos urbanos, la pérdida de autoridad de legislaturas y tribunales, y la fragmentacién Cy a veces desintegracién total) de partidos politicos con amplias bases de afiliados. En las Ss décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial se produjeron golpes de Estado exitosos en 17 de los 20 paises latinoamericanos (sélo México, Chile y Uruguay continuian con sus procesos constitucionales); en media docena de Estados de Africa del Norte y el Medio Oriente CArgelia, Egipto, Siria, el Sudan, Trak, Turquia), en igual némero de paises del centro y el oeste de Africa (Ghana, Nigeria, Dahomey, Alto Volta, Republica Centroafricana, Congo), y en varias comunidades asiticas (Pakistén, Tailandia, Laos, Vietnam del Sur, Birmania, Indonesia, Corea del Sur). La violencia revolucionaria, la insurreccién y la guerra de guerrillas asolaron a Cuba, Bolivia, Pert, Ve- nezuela, Colombia, Guatemala y la Repitblica Dominicana en Latinoamé- rica; a Argelia y el Yemen en el Medio Oriente, y a Indonesia, Tailandia, Vietnam, China, Filipinas, Malaya y Laos en Asia. La violencia o las tensiones tribales 0 comunales causaron serias perturbaciones en Guyana, Marruecos, Irak, Nigeria, Uganda, el Congo, Burundi, Sudan, Ruanda, Chipre, India, Ceilan, Birmania, Laos y Vietnam del Sur. En América latina gobiernos fuertes del tipo de las viejas dictaduras impusieron un fré- gil dominio de base policial en pafses como Haiti, Paraguay y Nicaragua. En el hemisferio oriental, los regimenes tradicionales de Iran, Libia, Arabia, Etiopfa y Tailandia se esforzaron por introducir reformas en sus sistemas de gobierno, en momentos en que tambaleaban al borde del derrocamiento revolucionario. Durante las décadas de 1950 y-1960, la incidencia numérica de los episodios de violencia y desorden politico aumenté en proparciones dramé- ticas en la mayorfa de los paises da mundo, De acuerdo con un calculo, el aio 1958 fue testigo de unas 28 insurrecciones guerrilleras prolongadas, cuatro levantamientos militares y dos guerras dentro del modelo clasico. Siete afios después, en 1965, estallaban prolongadas insurrecciones y diez rebeliones militares, en tanto que se entablaban cinco conflictos de tipo tradicional. En esas mismas décadas crecié también en forma significativa Ja inestabilidad politica. La violencia, la subversién y otros factores de desequilibrio fueron cinco veces mas frecuentes entre 1955 y 1962 que entre 1948 y 1954. Sobre 84 paises analizados, por lo menos en 64 la Situacin ere menos estable en a altimo perfodo indicado que en el ante- rior A todo lo largo de Asia, Africa y América latina se produjo una declinacién del orden politico, el deterioro de la auoadade eficacia_y legitimidad de los gobiernos. Se acentué asimismo la falta de moral cfvica y espiritu patriético, asi como de institucianes politicas capaces de orien- 3 Wallace W. Conroe: “A Cross-National Analysis of the Impact of Moder- nization Upon Political Stability”, tesis de doctorado inédita, San Diego State College, 1965, pags. 52-54, 60-62; Ivo K. y Rosalind L. Feierabend: “Aggressive Behaviors Within Polities, 1948-1962: A Cross-National Study", Journal of Conflict Resolu- tion, 10, septiembre de 1966, pags. 253-254.16 SAMUEL P. HUNTINGTON tar y dar sentido al interés ptiblico. El escenario estaba dominado por decadencia politica, no por su desarrollo. Cuapro 1. Conflictos militares, 1958-1965 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 Insurreccién prolongada, irregular o de guerrilla 28 31 30 31 34 4. 43 42 Rebelionesbreves, gol- pes, sublevaciones 4 4 NM 6 9 15 9 Guerras declaradas, de curso militar tradicio- nal 2 1 1 6 4 Total cad 36 42 43 47 39 56 37 Fuente: Departamento de Defensa de z.u.a. ¢Cual es la causa de esta violencia ¢ inestabilidad? La tesis primordial de este libro es que constituyeron en gran parte el resultado del répido cambio social y de la veloz movilizacién politica de nuevos grupos, junto con el lento desarrollo de las instituciones politicas. “Entre las leyes que rigen a las sociedades humanas —sefialé Tocqueville— hay una que parece mucho més precisa y clara que todas las dems. Si los hombres quieren seguir siendo civilizados o Ilegar a serlo, el arte de asociarse debe crecer y perfeccionarse en la misma proporcién en que aumenta la igualdad de condiciones”.* La inestabilid. Itica en Asia, Africa y América latina deriva precisamente de la falta de cumplimiento de esta circunstancia: la igualdad en Ja participacién politica evoluciona con mucho mayor rapidez que “el arte de asociarse”. El cambio econémico y social —urbanizacién, crecimiento del alfabetismo y la educacién, industrializacién, ¢: én de los medios masives de comunicacién— amplfan la conciencia politica, mul- tiplican sus demandas, ensanchan su participacién. Estos cambios socavan Jos fundamentos tradicionales de la autoridad y las instituciones politicas tradicionales, y complican tremendamente los problemas de la creacién de nuevas bases de asociacién e instituciones politicas que unan la legitimidad ala eficacia. Los ritmos de movilizacién social y el auge de la participacién pe son elevados; los de organizacién e institucionalizacién polfticas, jjos. El resultado es la inestabilidad y el desorden. El principal problema de la politica es el atraso en el desarrollo de las instituciones politicas que deben respaldar los cambios econémicos y sociales. Durante las dos décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, la polftica exterior norteamericana no supo encarar con energia este pro- blema. La brecha econémica, en abierto contraste con la politica, fue cl 4 Alexis de Tocqueville: Democracy in America, comp. pot Phillips Bradley. Nueva York, Knopf, 1955, 2, pég. 118. [Hay versién castellana: La democracia en América. México, F. C. E., 1963.)EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 7 centro de una constante atencién, andlisis y accién. Programas de ayuda y de préstamos, el Banco Mundial y los regionales, la onu y la ocog, con- sorcios y monopolios, planificadores y politicos, todos se unieron en un enorme esfuerzo para hacer algo por el problema del desarrollo econémico. Pero quién mostré preocupacién por la brecha politica? Algunos funcio- narios norteamericanos admitieron que Estados Unidos tenia primordial interés en la creacién de regimenes politicos viables en los paises en vias de modemizacién. Pero de todas las actividades del gobierno norteame- ricano que podian tener alguna influencia en esos paises, muy pocas o casi ninguna se vinculé en forma directa con la promocién de la estabilidad politica y la reduccién del hiato existente en ese terreno. gCémo puede explicarse esa asombrosa laguna? La falla parecerfa tener sus raices en dos aspectos distintos de la experiencia histérica norteamericana, Al enfrentarse con los paises en modemizacién, Estados Unidos se encontré en desventaja a causa de su historia venturosa. A lo largo de su evolucién, £.u.a. fue favorecido en exceso por los dones de la abundancia econémica, el bienestar social y la estabilidad politica. Esta placentera conjuncién de bendiciones levé a los norteamericanos a creer en lo bueno como algo absoluto: a suponer que todas las cosas buenas van de la mano y que el logro de un objetivo social deseable contribuye al de otros. La politica norteamericana hacia os paises que nos ocupan tradujo esta experiencia en la creencia de que la estabilidad politica seria el resultado natural e inevitable del logro de un firme desarrollo econémico, en primer término, y después de una amplia reforma social. A lo largo de la década de 1950, prevalecié en toda la politica exterior norteamericana la suposicién de que las mejoras econémi- cas —eliminacién de la pobreza, la enfermedad, el analfabetismo— eran necesarias para lograr el desarrollo y la estabilidad politicos. Segin el razonamiento norteamericano, el orden de causalidad se encadenaba ast: la ayuda econémica promueve el desarrollo econémico; éste promueve la estabilidad politica. Eee dogma fue consagrado por la legislacién y, lo que es més grave ain, quedé arraigado en el pensamiento de los funcionarios de la a y otras entidades vinculadas con los programas de ayuda exterior. Si en Asia, Africa y América latina la decade: e inestabilidad politicas fueron més desenfrenadas en 1965 que 15 aiios antes, ello se debié en parte a que la politica norteamericana reflejaba ese dogma exr5- neo, Pues en realidad, el desarrollo econémico y la estabilidad politica son dos metas independientes, y el camino hacia una de ellas no tiene por qué estar vinculado necesariamente con el que lleva a la otra. En algunos casos, los programas de desarrollo econémico pueden contribuir a la esta- bilidad politica; en otros, es posible que le provoquen un serio debilita- miento. Del mismo modo, algunas formas de estabilidad politica estimulan el desarrollo econdémico; otras, en cambio, producen el efecto contrario. En la década de 1950 la India era uno de los paises mas pobres del mundo y tenfa una tasa muy modesta de crecimiento econémico. Pero gracias al Partido del Congreso logré alcanzar un alto grado de estabilidad politica. El18 SAMUEL P. HUNTINGTON ingreso per cépita en Argentina y Venezuela era unas diez veces mayor que en Ia India, y Venezuela tenfa ademés una tasa asombrosa de creci- miento econémico. No obstante, la estabilidad sigue siendo una meta dificil de alcanzar para ambos pajses. En 1961, con la Alianza para el Progreso, la reforma social —es decir, la distribucién més equitativa de recursos materiales y simbélicos— se unié al desarrollo econémico como un objetivo consciente y explicito de la politica norteamericana hacia los paises en modemizacién. Este hecho era, et parte, una reaccién ante la Revolucién cubana, y teflejaba Ja suposicién imperante entre los planificadores politicos de que las refor- mas agrarias ¢ impositivas, los proyectos de vivienda y los programas de bienestar reducirian las tensiones sociales y extinguirian el detonante del fidelismo. Una vez mis, la estabilidad politica seria el subproducto del logro de otro objetivo socialmente deseable. En realidad, la relacién entre reforma social y estabilidad politica se parece, por supuesto, a la que existe entre ésta y el desarrollo econédmico. En ciertas circunstancias las reformas pueden aplacar las tensiones y estimular un cambio pacifico en lugar de uno violento. Pero en otras, es muy posible que las exacerben y precipiten la violencia; que sean un catalizador y no un sucedaneo de la revolucién. Otra razén de la indiferencia norteamericana hacia el desarrollo poli- tico es la de que en su experiencia histérica no existié la necesidad de esta- blecer un orden politico. Los norteamericanos, dijo Tocqueville, nacieron iguales 7 consiguiente jams tuvieron que preocuparse por crear la igualdad; disfrutaron los beneficios de una revolucién democritica sin haberla padecido. Del mismo modo Estados Unidos nacié con un gobierno, con instituciones y pricticas politicas importados de la Inglaterra del si- glo xvi. Sus habitantes, pues, nunca tuvieron que crear un gobierno. Este vacio en su experiencia histdrica Jes produjo una ceguera especial en cuanto a los problemas que implica la creacién de una autoridad eficaz en los paises en modemizacién. Cuando un norteamericano piensa sobre el pro- ceso de construccién de un gobierno, no se orienta hacia la creacién de la autoridad y la acumulacién de ler, sino mds bien hacia la limitacién de la autoridad y la divisién del poder. Si se le pide que proyecte un gobierno, presenta una Constitucién escrita, una carta de derechos civiles, separacién de poderes, frenos y contrapesos, federalismo, elecciones regula- res, partidos en competencia reciproca, etc.: es decir, toda una serie de excelentes dispositivos para limitar el gobiemo. El norteamericano lockeano es tan fundamentalmente contrario al sistema gubernamental que identifica el gobierno con las restricciones que se deben imponer a éste. Frente a la necesidad de proponer un sistema politico que Heve el poder y la autoridad a su punto maximo, carece de respuestas prontas. Su férmula general es la de que el gobiemo debe basarse en elecciones libres e imparciales. En muchas sociedades en vias de modernizacién, esta férmula es inaplicable. Para tener un sentido positivo, las elecciones presuponen cierto nivel de organizacién politica. El problema no consiste en efectuarlas, sino en crear organizaciones necesarias. En muchos de los paises a queEL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 9 nos referimos, sino en la mayoria, las elecciones sélo sirven para aumentar el poder de fuerzas sociales perturbadoras y a menudo reaccionarias, y destruir la estructura de la autoridad publica. “Para crear un gobierno que seré administrado por hombres para regir a otros hombres —advirtié fadison en The Federalist, n° 51— la mayor dificultad consiste en lo siguiente: primero hay que capacitar al gobiemo para controlar a los go- bernados, y luego obligarlo a controlarse a si mismo.” En muchos de esos ses los gobiemos siguen siendo incapaces de cumplit con la primera Hincién, y menos atin con la segunda. El problema principal no es la libertad, sino la creacién de un orden ‘blico legitimo. ede haber orden sin libertad, por supuesto, pero no libertad sin orden. La vigencia de la autoridad es previa a su limitacién, y precisamente la autoridad es Jo que escasea en esos paises; sus gobiernos se encuentran a merced de intelectuales alienados, coroneles estrepitosos y estudiantes revoltosos. carencia de autoridad es lo que a menudo son capaces de superar Jos movimientos comunistas y sus similares, La historia demuestra en forma concluyente que los gobiernos comunistas no son mejores que los liberales en lo que se refiere a atenuar el problema del hambre, mejorar el estado sanitario de la poblacién, incrementar el producto nacional, crear industria y promover el bienestar al maximo. Pero una cosa que los gobiernos co- munistas pueden hacer es gobernar: disponen de autoridad efectiva para ello, Su ideologia les proporciona una base de legitimidad, y la organiza- cién partidaria les da el mecanismo institucional para movilizar el apoyo necesario y Ilevar a cabo su politica. Derribar el gobiemo en muchos paises en modernizacién es tarea simple: bastan un batallén, dos tanques y media docena de coroneles. Pero ningtin gobierno comunista de uno de esos paises ha sido dertibado por un golpe de Estado militar. El ver- dadero desafio que los comunistas les plantean no consiste en que sean muy hdbiles para derribar gobiernos (lo cual es bastante Facil), sino en que son muy capaces para formarlos (tarea mucho més dificil, por cierto). Quizé no concedan libertades, pero si ofrecen autoridad: en una palabra, crean gobiernos que pueden gobernar. Mientras los norteamericanos se esfuerzan trabajosamente por reducir la brecha econémica, los comunistas ofrecen a los paises en vias de modernizacién un método ampliamente robado y experimentado para franquear la brecha politica. En medio de la violencia y los conflictos sociales en que esos paises se debaten, por lo menos les presentan cierta seguridad de orden politico. INSTITUCIONES POLITICAS: COMUNIDAD Y ORDEN POLITICO Fuerzas sociales e instituciones politicas E] nivel de comunidad politica que alcanza ‘una sociedad refleja la relacién entre sus instituciones politicas y las fuerzas sociales que la integran. Una fuerza social es un grupo étnico, religioso, territorial, econémico o20 SAMUEL P. HUNTINGTON de status. La modemizacién implica, en gran medida, la multiplicacién y diversificacién de las fuerzas sociales en Ja sociedad. Los agrupamientos de parentesco, raciales y religiosos son complementados por los que se forman en tomo de los grupos de ocupaciones, clases sociales y especiali- zaciones. Por otra parte, una organizacién o procedimiento politicos son un dispositive para mantener el orden, resolver discusiones, elegir lideres dotados de autoridad, y de este modo promover la comunidad entre dos o mis fuerzas sociales. Una comunidad politica simple puede tener una base puramente étnica, religiosa u ocupacional, y tiene muy escasa necesidad de instituciones politicas altamente desarrolladas. Posee la unidad de la solidaridad mecdnica de Durkheim. Pero cuanto mds compleja y hetero- énea es la sociedad, el logro y mantenimiento de la comunidad politica Sependen en mayor medida aa funcionamiento de las instituciones es- pecificas, En la pracfica no existe una diferencia definida entre una institucién politica y una fuerza social. Muchos grupos pueden combinar caracteris- ticas significativas de ambas, Sin embargo, la distincién tedrica entre las dos es clara. Puede darse por supuesto que todos los hombres que se de- dican a la actividad politica son miembros de diversas agrupaciones sociales. EI nivel de desarrollo politico de una sociedad depende en gran parte del grado en que esos activistas pertenecen ademds a una variedad de instituciones politicas y se identifican con ellas. Es evidente que el poder e influencia de las fuerzas sociales exhiben considerables variaciones. En una sociedad en Ia que todos pertenecen a la misma fuerza social, los con- flictos son limitados y se resuelven por medio de la estructura de aquélla. No hacen falta instituciones politicas claramente diferenciadas, En una sociedad en la que slo conviven unas pocas fuerzas sociales, un grupo —guerreros, sacerdotes, una familia determinada, un grupo étnico o racial— puede dominar a los otros e inducirlos eficazmente a aceptar su autoridad. sociedad puede existir con poca o ninguna comunidad. Pero en una sociedad mas heterogénea y compleja ninguna fuerza social puede dominar, y menos atin crear una comunidad, si no crea instituciones politicas que Posean cierta existencia independiente de las fuerzas sociales que las ori- ginaron. “E] mas fuerte —segiin la tan citada frase de Rousseau— jamais lo es tanto como para ser siempre el amo, a menos que transforme la fueraa EA derecho y la obediencia en, debe En una sociedad de cualquier complejidad que fuere, el poder relativo de los grupos varia, pero para ers pris an uat cooseliad ol poder Ge cls propo hd ecoee . por medio de las instituciones politicas que lo atemperan, moderan y re- orientan con el fin de hacer que la dominacién de una fuerza social resulte compatible con la comunidad de muchas. Cuando el conflicto social falta por completo, las instituciones politi- cas son innecesarias; cuando hay ausencia total de armonfa, son imposibles. Dos grupos que se consideran sdlo como enemigos irreconciliables no pue- den constituir la base de una comunidad, a menos que esa actitud mutua cambie totalmente. Entre los que componen la sociedad debe existir ciertaEL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 21 compatibilidad de intereses. Ademés, una sociedad compleja también re- quiere alguna definicién, en funcién de principios qeuealas u obligaciones éticas, del vinculo que mantiene unidos a los grupos y que distingue su comunidad de otras. En una sociedad simple, la comunidad se encuentra en la relacién inmediata de una faves con otra: marido y mujer, her- manos o vecinos entre si. La obligacién y la comunidad son directas: nada externo se entromete. Pero cuando la sociedad es mds compleja la comunidad implica la relacién de individuos o grupos con algo que esté fuera de ellos. La obligacién se establece respecto de algtin principio, tra- dicién, mito, propésito o cédigo de conducta que todos tienen en comin. Estos elementos, combinados, constituyen a Aefinicign de reptblica por Cicerén, es decir, “el agrupamiento de una gran cantidad de hombres, uni- dos por un acuerdo comin sobre la ley y los derechos, y por el deseo de participar en beneficios mutuos”, Consensus juris y utilitatis communio son dos aspectos de la comunidad polftica. Pero hay un tercero. Pues las aaiesdes ‘ebeh reflejarse en la conducta, y una comunidad no implica sélo cualquier tipo de “agrupamiento”, sino uno regularizado, estable y permanente, Es decir, que debe estar institucionalizado. Y la creacién de instituciones politicas que impliquen y reflejen el consenso moral y el interés mutuo es, en consecuencia, el tercer elemento necesario para el man- tenimiento de la comunidad en una sociedad compleja. Tales instituciones dan a su vez renovado sentido a los propésitos comunes y crean nuevos vinculos entre los intereses particulares de los individuos y los grupos. Asi, pues, el grado de comunidad de una sociedad compleja depende, en términos generales, de la fuerza y envergadura de sus instituciones politicas, que son la manifestacién conductista del consenso moral y e! interés mutuo. La familia, el clan, la tribu o la aldea pueden lograr la comunidad con mds o menos esfuerzo consciente. Son en cierto modo comunidades naturales. A medida que aumenta el nimero de miembros de las sociedades, la complejidad de su estructura y la diversidad de sus actividades, el logro 0 mantenimiento de un alto nivel de comunidad de- pende cada vez mis de las instituciones politicas. Los hombres, empero, son reacios a abandonar la imagen de la armonfa social sin la accién politica. Ese era el suefio de Rousseau. Y sigue siendo el de muchos estadistas y soldados que imaginan que pueden crear Ja comunidad en sus sociedades sin dedicarse a la actividad politica. Es la meta escatolégica de los mar- xistas, quienes apuntan a recrear, al cabo de la historia, una comunidad perfecta en la cual Ja politica resulte superflua. En realidad, esta nocién atdvica sélo podria tener éxito si el curso de la historia se invirtiese, si la civilizacién quedase anulada y los niveles de organizacién humana reduci- dos a la familia y la aldea. En las sociedades simples la comunidad puede existir sin actividad politica, o al menos sin instituciones muy diferenciadas. En una sociedad compleja, es producida por la accién politica y mantenida por las instituciones de ésta. En el plano histérico, las instituciones polfticas surgieron de Ja inter- accién y el desacuerdo entre las fuerzas sociales, y del gradual desarrollo22 SAMUEL P. HUNTINGTON de los’ procedimientos y dispositivos de organizacién para resolver esos desscuetdoz, La disoludén de una pequesa clase domiante homogénea, la diversificacién de las fuerzas sociales y la creciente interaccién entre ellas, son condiciones previas para la aparicién de organizaciones y proce- dimientos politicos, y para la eventual creacién de instituciones politicas. “La elaboracién consciente de una Constitucién parece haber aparecido en el mundo mediterréneo cuando se debilité la organizacién del clan y el antagonismo entre ricos y pobres se convirtié en un factor importante en politica,”* Los atenienses llamaron a Solén para que redactase una Constitucién, cuando vieron amenazado su Estado por la disolucién, dado que habia “tantos partidos diferentes como fracciones diversas en el terri- torio” y “la disparidad de fortuna entre el rico y el pobre también legs en esa época a su apogeo”.* A medida que la sociedad ateniense adquiria mayor complejidad, para mantener su comunidad politica hicieron falta instituciones polfticas con un mayor grado de desarrollo. Las reformas de Solén y Clistenes fueron respuestas al cambio socioeconémico que ame- nazaba con socavar las bases anteriores de la comunidad. Cuando las fuer- zas sociales se hicieron més heterogéneas, las instituciones politicas tuvieron que hacerse mAs complejas y autoritarias. Pero precisamente esto es lo que no llegé a producirse en muchas sociedades en proceso de madernizacién en el siglo xx. Las fuerzas sociales eran poderosas, y las instituciones ticas débiles. Los poderes legislativos y ejecutivos, las autoridades piiblicas y los partidos politicos siguieron siendo fragiles y desorganizados. El des- arrollo del Estado quedé a la zaga de Ja evolucién de la sociedad. Criterios de institucionalizacién politica En una sociedad compleja, la comunidad politica depende, pues, de la fuerza de sus organizaciones y procedimientos politicos. A su vez, esa fuerza esta subordinada al alcance del apoyo con que cuentan unas y otros, y a su nivel de institucionalizacién. El alcance se refiere, simplemente, a la medida en que las organizaciones y procedimientos politicos engloban la actividad de Ia sociedad. Si sélo un pequefio grupo de clase alta pertenece a organizaciones politicas y acttia en términos de una serie de procedi- mientos, el alcance es limitado. En cambio, si un gran sector de la pobla- cién est4 politicamente organizado y adopta los procedimientos correspon- dientes, el alcance es amplio. Las instituciones son pautas de conducta reiteradas, estables, apreciadas. El grado de institucionalizacién de las orga- nizaciones y procedimientos es variable. Tanto la Universidad de Harvard como las nuevas escuelas secundarias suburbanas son organizaciones, pero Harvard es, desde luego, mds institucién que éstas. El sistema de antigiie- dad en el Congreso y las conferencias de prensa del presidente Johnson 5 Francis D. Wormuth: The Origins of Modern Constitutionalism. Nueva York, Harper, 1949, pig. 4. ® Plutarco: The Lives of the Noble Grecians and Romans, tcad. de John Dryden. Nueva York, Modern Library, s/f, p4g. 104.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 23 con _periodistas seleccionados son dos procedimientos, pero la antigiiedad estaba mucho més institucionalizada que los métodos de Johnson para tratar con la prensa. La institucionalizacién es el proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y procedimientos." Se podria definir el nivel de institucionalizacién de cualquier sistema politico por la adaptabilidad, complejidad, autonomfa y coherencia de sus organizaciones y procedimien- tos. De igual modo, el de cualquiera de éstos en particular se puede medir también por las mismas pautas. Si es posible identificar y medir estos criterios, los sistemas politicos pueden ser comparados en términos de sus niveles de institucionalizacién, Y también se podrd estimar aumentos y disminuciones en la institucionalizacién de determinadas organizaciones y procedimientos dentro de un sistema politico. Adaptabilidad-Rigidez. . El nivel institucional de una organizacién o procedimiento aumenta o disminuye en relacién con estos factores: cuanto més adaptables y menos rigidos son, mayor es el nivel, y viceversa, La adaptabilidad es una caracteristica organizacional adquirida, y en un sen- tido general, es una funcidn de la antigiiedad y de los desafios del ambien- te. O sea, es més adaptable cuanto mayor es su antigiiedad y mas frecuentes los desafios que surgieron en su medio. La rigidez es més caracteristica de las organizaciones jévenes que de las antiguas. Pero, éstas y sus proce- dimientos no son necesariamente adaptables si han existido en un ambiente estitico. Ademés, si durante determinado lapso una organizacién ha des- arrollado una serie de respuestas para tratar con eficacia cierto tipo de problemas, y de pronto se ve ante otro, que exige una solucién diferente, puede caer victima de sus éxitos anteriores y ser incapaz de adaptarse al nuevo desafio. En general, sin embargo, el primer obstaculo es el mayor, y la capacidad para adaptarse con éxito a un desafio ambiental allana el camino para obtener iguales resultados ante los subsiguientes. Si, por ejemplo, esa probabilidad de éxito es del 50 por ciento ante el primer caso que se presente, puede ser del 75 por ciento en el segundo, del 87,5 por ciento en el tercero, del 93,75 por ciento en el cuarto, y asi sucesivamente. Ademis, es inevitable ue todas las organizaciones experimenten algunos cambios de ambiente, tales como los de personal. Otros pueden ser produ- cidos por la misma organizacién, por ejemplo si completa con éxito la tarea 7 Para definiciones y estudios pertinentes de las instituciones y Ia i nalizacion, véose ‘Talcott Parsons: Essays tw. Sociological Theory, edicién reviseda, Glencoe, IL., Free Press, 1954, pags. 143 y 239. [Hay versién castellana sociolégica, Buenos’ Aires, Paidés, 1967.] Charles P. Loomis: Change and Social Systems”, en Edward A. Tiryakian Ccomp.): Sociological Theory, Values and Sociocultural Change. Nueva York, Free Press, 1963, pags. 185 y sigs. Para una utilizacién paralela, pero diferente del concepto de institucionalizacién en relacién con la modernizacién, véase la obra de S. N. Eisenstadt, en especial su “{nitial Institutional Patterns ‘of Political Modernisation”, Civilisations, 12, 1962, pigs, 461472, ¥ 13, 1963, pdgs. 15: “Institutionalization and Change”, Ameri- Review, 24, abril de 1964, pags. 235-247; “Social Change, Diffe- entiation and Evolution”, ibid, 24, junio de 1964, pga. 375-386.24 SAMUEL P. HUNTINGTON para la que fue creada. Si se admite que puede haber diferencias en los desafios que los ambientes plantean a las organizaciones, es factible estimar la adaptabilidad de éstas, a grandes rasgos, por su edad, antigiiedad, ® que a su vez admite tres formas de medicién. Una es sencillamente cronolégica: cuanto més prolongada ha sido la existencia de una organizacién 0 procedimiento, mayor es su nivel de ins- titucionalizacién. Cuanto més antigua, es més probable que contintie fun- cionando durante un perfodo especifico de tiempo. Podrfa plantearse, en términos hipotéticos, que la probabilidad de que una organizacién de cien afios de existencia logre sobrevivir uno mAs es quiz4 cien veces mayor que la de otra de sdlo un afio, de duplicar su vida. Es evidente, pues, que las organizaciones politicas no se crean de la noche a la mafiana. En ese sentido, el desarrollo politico es lento, en especial cuando se lo compara con el ritmo en apariencia més rapido del econémico. En algunos casos, ciertos tipos particulares de experiencia pueden reemplazar al tiempo: vio- lentos conflictos u otros desafios de igual gravedad pueden convertir a las organizaciones en instituciones con mayor rapidez que en circunstancias normales. Pero experiencias tan intensas son raras, y aun en esos casos es necesario el aporte del tiempo. “Un partido politico importante —se- fialé Ashoka Mehta al referirse a la causa de que cl comunismo fuera im- potente en la India— no se puede crear en un dia. En China la revolucién forjé un gran partido, En otros paises nacen o pueden nacer de igual modo partidos importantes. Pero es sencillamente imposible organizar un gran partido, convocar y galvanizar a varios millones de hombres en medio millén de aldeas con sélo seguir los cauces normales.”° Una segunda medicién de la adaptabilidad la da la edad generacional. Mientras una organizacién tiene todavia su primer grupo de dirigentes, y un procedimiento sige siendo ejecutado por quienes lo cumplieron inicial- mente, su adaptabilidad es dudosa. Cuanto mds a menudo supera la orga- nizacién el problema de Ja sucesién politica y reemplaza un equipo de Ideres por otro, mayor es su grado de institucionalizacién. En gran medida la edad generacional se da, desde luego, en funcién de la edad cronolé- ica. Pero los gobiernos y los partidos politicos pueden continuar durante lécadas bajo el liderazgo de una generacién. Es muy comin que los fundadores de organizaciones —partidos politicos, gobiemos, corporaciones comerciales— sean hombres jévenes. De ahi que la brecha entre edad crono- légica y edad generacional tienda a ser mayor en los primeros aos de la historia de una organizacién que en los mds avanzados de su trayectoria. Esta situacién produce tensiones entre los primeros dirigentes de la orga- nizacién y la generacién inmediatamente posterior, que puede plantearse 8 Cf, William H. Starbuck: “Organizational Growth and Development”, en James G. March Ccomp.): Handbook of Organizations. Chicago, Rand McNally, 1965, pag. 453: “la naturaleza fundamental de Ja adaptacién es tal, que cuanto més : beerive una organizacién, mejor preparada se encuentra para seguir sobre- viviendo”. 9 Ashoka Mehta, en Raymond Aron (comp.): World Technology and Human Destiny. Ann Arbor, University of Michigan Press, 1963, pég. 133.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 25 la perspectiva de toda una vida a la sombra de aquéllos. A mediados de la década del 60, el Partido Comunista chino contaba ya 45 aios, pero continuaba siendo acaudillado en gran medida por la primera generacién de sus lideres. Es claro que una organizacién puede cambiar de conduc- cién sin que ello implique una variacién generacional en ésta. Una ge- neracién difiere de otra en funcién de sus experiencias formadoras, El simple reemplazo de un equipo de dirigentes por otro, por ejemplo para superar una crisis de sucesién, tiene cierta incidencia en términos de la adaptabilidad institucional, pero no es tan significativo como una variacién en las generaciones de dirigentes, es decir, la sustitucién de un equipo dirigente por otro con experiencias de organizacién muy distintas. El cambio de Lenin por Stalin fue una sucesién intrageneracional; el de Stalin por Jruschoy, intergeneracional. En tercer Iugar, la adaptabilidad de una organizacién se puede medir en términos funcionales. Claro est que es posible definir esas funciones de muchisimas maneras (lo cual es a Js vez un importante recurso y una importante limitacién del enfoque funcional de las organizaciones). Por Jo comin se crea una organizacién para que cumpla una funcién deter- minada. Cuando ésta ya no es necesaria, ih organizacién tiene que hacer frente a una importante crisis: o bien encuentra una nueva funcién, o se resigna a una muerte lenta. Una organizacién capaz de adaptarse a los cambios producidos en su ambiente y que ha logrado sobrevivir a uno 0 mis de ellos en sus principales funciones, est’ més institucionalizada que otra que no pasé por esa experiencia, La’ adaptabilidad funcional —no la especificidad— da la medida cabal de una organizacién altamente desarro- Nada, La institucionalizacién la convierte en algo més que un simple ins- trumento para lograr ciertas fines.!° En cambio sus Kideres e integrantes prefieren valorarla por si misma, en forma tal, que desarrolla una vida propia, alejada por completo de las funciones especificas que puede ejecutar en cualquier momento dado. La organizacién triunfa sobre su funcién. As{, pues, organizaciones e individuos muestran una significativa di- ferencia en su capacidad acumulativa para adaptarse a los cambios. En general los individuos pasan por la nifiez y la adolescencia sin compromisos profundos con funciones demasiado especificas, proceso que recién se inicia en los ultimos tramos de la adolescencia. A medida que se ven cada vez més comprometidos con el cumplimiento de determinadas funciones, les resulta més dificil cambiarlas y olvidar las respuestas que adquirié para enfrentar las variaciones ambientales. Su personalidad ya se ha formado, y se encuentran “encaminadas” en la vida. Por otra parte, las organiza- iones se crean en general para cumplir funciones muy especificas. Cuando una de ellas se enfrenta con un cambio ambiental, si quiere sobrevivir tiene que atenuar el compromiso contraido con sus funciones anteriores. A me- ida que Ja organizacién madura, se “desencamina” de su rambo.” 10 Véase el utilisimo anilisis en el pequefio clisico de Philip Selznick: Lea dership in Administration. Nueva York, Harper and Row, 1957, pags. 5 y sigs. 11 Cf, Starbuck, pigs. 473-475, quien sugiere que las organizaciones mas an-26 SAMUEL P. HUNTINGTON: En la prictica, las organizaciones experimentan grandes variaciones en su adaptabilidad funcional, La Asociacién Cristiana de Jovenes, por ejemplo, fue fundada « medizdos del siglo xx como una organizacn evangélica para convertir a los jévenes solteros que durante los primeros afios de la industrializacién emigraban en gran nimero a las ciudades. Al declinar la necesidad de esta funcién, la ymca se adapté con éxito al cumplimiento de muchas otras, de “servicio general”, amy ente_relacio- nadas con el objetivo muy legitimo de “desarrollo del cardcter”. Al mismo tiempo, amplié su base de socios para permitir el ingreso, primero de pro- testantes no evangelistas, luego & catélicos, més adelante de judios, de hombres maduros tanto como de jévenes, y por ultimo... jde mujeres tanto como de hombres! #* A consecuencia de ello la organizacién prosperé, aun- que sus funciones primitivas habian desaparecido junto con las saténicas y tenebrosas hilanderias. Otras organizaciones, como la Unién Cristiana Femenina de Topless (Woman's Christian Temperance Union: weru) y el Movimiento Townsend habjan tenido grandes dificultades para decuarse a un cambio ambiental. La weru “es una organizacién en retirada, Con- trariamente a las expectativas tedricas de la institucionalizacién, el _movi- miento no traté de conservar los valores organizativos a expensas de sus doctrinas del pasado”.1* El] Movimiento Townsend resulté dividido entre quienes desean mantenerse fieles a su funcién anterior y quienes otorgan prioridad a los imperativos de la organizacién. Si éstos tienen éxito, “la orientacién dominante de lideres y miembros pasa de la implementacién de los valores que se considera que la organizacién representa [los valores de sus Kderes, miembros y puiblico por igual] al mantenimiento de la estructura organizativa como tal, inclusive con pérdida de la misién principal de la organizacién”.* La lucha contra la polio planted una similar crisis aguda a la Fundacién Nacional contra la Pardlisis Infantil. Los fines iniciales de la organizacién eran muy especificos. ¢Debia disolverse una vez que Jos cumpliera? La opinién dominante entre los voluntarios era la de que debia continuar. “Podemos combatir la polio —expresé una de sus dirigentes—, si sabemos organizar a la gente. Y si sabemos organizarla estamos en condiciones de luchar contra cualquier otra cosa.” Y otro co- tiguas tienen menos probabilidad que las jévenes de resistirse a los cambios de metas, pero més posibilidades de ofrecer resistencia a los cambios de estructura social y de ‘estructura de las tareas. 12 Véase Mayer N. Zald_y Patricia Denton: “From Evangelism to General Service: The ‘Transformation of the ymca”, Administrative Science Quarterly, 8, septiembre de 1963, pig. 214 y sigs. 13 Joseph R. Gusfield: “Social Structure and Moral Reform: A Study of the Woman’s Christian Temperance Union”, American Journal of Sociology, 61, noviem- bre de 1955, pg. 232; y Gusfield: “The Problem of Generations in an Organiza- tional Structure”, Social Forces, 35, mayo de 1957, pag. 323 y sigs. 14 Sheldon L. Messinger: “Organizational ‘Transformation: A Case Study_of a Declining Social Movement”, American Sociological Review, 20, febrero de 1955, pig. 10; en bastardilla en el original.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 27 menté: “zINo seria maravilloso vencer a la polio, buscar luego otra cosa para combatir, y después otra y otra? Seria un desaffo, una carrera.” © Los problemas de la adaptabilidad no son muy distintos en el caso de las organizaciones politicas. Un partido politico gana en madurez fun- cional cuando su funcién de representacién de un distrito electoral pasa a ser la representacién de otro; Jo mismo le ocurre cuando pasa de Ja opo- sicién al gobiemo. Un partido incapaz de cambiar su electorada o de legar al poder es menos institucional como institucién que otro en condi- ciones de hacer estos cambios. Un partido nacionalista cuya funcién ha sido la de promover la independencia de su pais respecto de! dominio colonial enfrenta una crisis de proporciones cuando alcanza su objetivo y tiene que adaptarse a la funcién, un tanto distinta, de gobernar un pajs. Es may posible que esta transicién funcional le resulte tan diffeil que, aun después de la independencia, contintie dedicando buena parte de sus esfuerzos a combatir el colonialismo. El partido que actita asi es menos institucional que otro —como el Partido del Congreso— que abandona su ‘anticolonialismo una vez logrados sus fines y se adapta con rapidez a Jas tareas de gobierno. La funcién fundamental del Partido Comunista de la Unién Soviética fue la industrializacién. Una importante prueba de su institucionalizacién seré el éxito que logre en desarrollar nuevas fun- ciones, ahora que han quedado atrds sus grandes esfuerzos en ese sentido. Un organismo gubemamental que pueda adaptarse sin. problemas a un cambio de funciones, como lo hizo la Corona britinica en tos siglos xvmr y x1x, es mds institucion que el que no lo logra, como le ocurrié a la mo- narquia francesa en el mismo periodo. Complejidad-Simplicidad. Cuanto més compleja es una organizacién, més elevado es su nivel institucional. La complejidad puede significar tanto la multiplicacién de subunidades organizativas, en el plano jerarquico y funcional, como Ja diferenciacién de varios tipos de esas subunidades. Cuanto mayor es el ntimero y variedad de éstas, m4s capacitada esta la organizacién para obtener y conservar la fidelidad de sus antes. Por otra parte, una organizacién que tiene muchos objetivos puede adaptarse mejor a la pérdida de cualquiera de ellos, en comparacién con Ia que se fij6 slo uno. Es evidente que la empresa industrial diversificada resulta menos vulnerable que Ja que produce un producto tinico para un solo mercado. La diferenciacién de subunidades dentro de una organizacién puede seguir o no lineas funcionales. Si tiene este cardcter, las propias subunidades alcanzan un menor nivel institucional que el todo de! cual forman parte. Pero los cambios en las funciones del conjunto, se reflejan con bastante facilidad en los que se producen en el poder y los papeles de sus partes. Si las subunidades son multifuncionales, tienen mayor fuerza institucional, pero por el mismo motivo aportan menos flexibilidad a la or- 15 David L. Sills: The Volunteers. Glencoe, Ill., Free Press, 1957, pag. 266. El capitulo 9 de este libro constituye un excelente andlisis del reemplazo de la meta organizativa con referencia a la ymca, Ja weru, el Movimiento Townsend, la Cruz Roja, y otros estudios de casos concretos.28 SAMUEL P. HUNTINGTON ganizacién total. De ahi que un sistema politico con partidos de “inte- gracién social”, segdn Jas palabras de Sigmund Neumann, tenga menos flexibilidad institucional que uno con partidos de “representacién indi- vidual”.1¢ Los sistemas politicos tradicionales relativamente primitivos y simples, son casi siempre arrollados y destruidos en el proceso de modernizacién. Es muy probable, en cambio, que los sistemas tradicionales més complejos se adapten a esas nuevas exigencias. Japén, por ejemplo, fue capaz de adaptar sus instituciones politicas tradicionales al mundo moderno debido a su relativa complejidad. Hasta 1868, y durante dos siglos y medio, el emperador reiné y el shogin Tokugawa ejercié el gobierno. Pero Ja estabi- lidad del orden politico no dependia sdlo de Ja del shogunato. Cuando la autoridad de éste decay, se dispuso de otra institucién tradicional, el emperador, para convertirse en el instrumento de los samurais moderni- pt a El FE eaocanalents del shogtin significé no sélo el colapso del orden politico, sino la “restauracién” del emperador. EI sistema politico mds simple es aquel que depende de un solo indi- viduo. Es también el menos estable. Todas las tiranfas, como lo sefialé Aristételes, son virtualmente de “vida muy breve”.!7 Por otra parte, un sistema politico con varias instituciones politicas diferentes tiene muchas mas ibilidades de adaptarse. Las necesidades de una época pueden ser resueltas por un conjunto de instituciones; las de la siguiente, por otro distinto. El sistema contiene todos los medios para su propia renovacién y adaptacién. En el sistema norteamericano, por ejemplo, el presidente, el Senado, la Cémara de Representantes, la Corte Suprema y los gobiernos estaduales han desempeiiado distintos papeles en diferentes épocas de la his- toria. A medida que surgen nuevos problemas, la iniciativa para solucio- narlos puede partir primero de una institucién, luego de otra. En cambio, el sistema francés de la Tercera y Cuarta Republica concentraba toda la autoridad en Ja Asamblea Nacional y en la burocracia del Estado. Si, como solia ocurrir, la asamblea estaba demasiado dividida para actuar y la buro- cracia carecia de la autoridad necesaria, e] sistema era incapaz de adaptarse a los cambios ambientales y resolver los nuevos problemas politicos. Cuando en la década de 1950 aquélla se encontrd impotente para hacer frente a la disolucién del Imperio francés, no habia otra institucién, tal como un ejecutivo independiente, que pudiese superar el escollo. Como consecuen- cia se produjo la intervencién en politica de una fuerza extraordinaria, los militares, y a su debido tiempo se creé una nueva institucién, la presi- dencia de de Gaulle, para manejar el problema, “Un Estado desprovisto de los medios para enfrentar algtin cambio —sefialé Burke refiriéndose 16 Sigmund Neumann: “Toward a Comparative Study of Political Parties”, ‘en Neumann (comp.): Modern Political Parties. Chicago, University of Chicago Press, 1956, pags. 403-405. [Hay versién castellana: Partidos politicos modernos. Madrid, Tecnos, 1965.) 37 Aristételes: Politics, trad. por Ernest Barker. Oxford, Clarendon Press, 1946, pig. 254.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 29 a una anterior crisis francesa—, carcce también de los medios para su conservacién.” 18 Los teéricos politicos clasicos, cuya principal preocupacién era_la estabilidad, legaron a conclusiones similares. Era mds probable que las for- mas simples de gobierno degenerasen, en tanto que cl “Estado mixta” tenia mayor estabilidad. Platén y Aristételes sugirieron que lo mas prictico era el “Estado” que combinara las instituciones de la democracia y la oligar- quia. Un “sistema constitucional —sostenia Aristételes—, basado en forma absoluta y en todos sus puntos, ya sea en la concepcién oligarquica o en la democratica de la igualdad, es de una extrema pobreza. Los hechos son Ja_ mejor evidencia: Jas Constituciones de esta clase jamés perduran.” Una “Constitucién es mejor cuando esta compuesta de elementos mds numero- s0s”.” Es mas probable que contenga y reprima la sedicién o Ja revolu- cidn. Polibio y Geert clabocaron de mane més explicita esta idea. Cada una de las “buenas” formas simples de gobierno —monarquia, aristocracia, democracia— pueden degenerar en su contraparte pervertida —tiranfa, oli- garquia, oclocracia, Sélo es posible evitar la inestabilidad y degencracién mediante la combinacién de elementos de todas las buenas formas en un Estado mixto. La complejidad origina estabilidad. “Los gobiernos simples ~—reiteré Burke dos mil afios después— son fundamentalmente defectuo- sos, por no decir algo peor.”2 Autonomia-Subordinacién. La institucionalizacién puede ser evaluada también por la medida en que las organizaciones y procedimientos politicos existen con independencia de otros agrupamientos y métodos de conducta sociales. Hasta qué punto se diferencia la esfera politica de otras? En un sistema politico con un alto grado de desarrollo, las organizaciones tienen una integridad de Ja que carecen en o:r0s menos desarrollados. Hasta cierto punto, estan aisladas del impacto de los grupos y procedimientos no politi- cos. En los sistemas politicos de estructura menos compleja son, en cambio, altamente vulnerables a las influencias externas. En su nivel més concreto, la autonomia implica las relaciones entre Jas fuerzas sociales por una parte, y las organizaciones politicas por la otra. La institucionalizacién politica, en el sentido de la autonomia, significa el desarrollo de organizaciones y procedimientos politicos que no sean sim- ples expresiones de los intereses de determinados grupos sociales. Una or- ganizacién que es instrumento de un grupo social —familia, clan, clase— earece de autonomia e institucionalizacién. Cuando el Estado, segan la tradicional afirmacién marxista, es realmente el “comité ejecutivo de Ja bur- guesfa”, deja de ser una institucién. Un poder judicial es independiente en la medida en que adhiere a claras normas judiciales, y cuando su orien- tacién y conducta no dependen de Jas de otras instituciones y grupos 18 Edmund Burke: Rejlections on the Revolution in France. Chicago, Reg- nery, 1955, pig. 37. 19 Politics, pgs. 69 y 206, 20 Burke: Reflections on the Revolution in France, pig. 92,30 SAMUEL P, HUNTINGTON sociales. Del mismo modo, la autonomia de las instituciones politicas es evaluable por el grado en que sus propios intereses y valores se pueden distinguir de los de otras instituciones y fuerzas sociales. Y como ocurre con «poder judicial, es probable que ea autonomia sea el resultado de la competencia entre las fuerzas sociales. Por ejemplo, un partido politico que expresa los intereses de un solo grupo social —obreros, empresarios 0 agricultores— es menos auténomo que si se articula y redne los de varios grupos. Este ultimo tipo tiene una existencia definida con claridad, aparte de fuerzas sociales determinadas. Lo mismo puede decirse de las legisla- turas, los poderes ejecutivos y las burocracias. Los procedimientos politicos, como las organizaciones, tienen también una escala variable de autonomia. Un sistema politico con un alto grado de desarrollo cuenta con los procedimientos necesarios para reducir al mi nimo, cuando no para eliminar por completo, el papel de la violencia en el sistema, y para contener dentro de cauces muy precisos y definidos la influencia que sobre él pretende ejercer la riqueza. Cuando los funcio- narios politicos pueden ser derrocados por unos cuantos soldados 0 com- prados por unos cuantos délares, las organizaciones y los procedimientos carecen de autonom{a. En tales casos, la expresién para designarlos en buen castellano, es decir que estén corrompidos. Las organizaciones y procedimientos politicos vulnerables a influencias no politicas internas de la sociedad también lo son por lo general a las externas, Pueden ser infiltrados con facilidad por agentes, grupos e ideas de otros sistemas politicos. De este modo, ¢ muy factible que un golpe de Estado en un sistema politico encienda la mecha de golpes provocados por grupos similares, en sistemas menos desarrollados.2! En algunos casos, en apariencia, es posible derrocar un régimen con sélo introducir en el pats, de contrabando, algunos agentes y un pufiado de armas. En otros se puede lograr el mismo resultado mediante el intercambio de unas pocas palabras y unos pocos miles de délares entre un embajador extranjero y algunos coroneles descontentos. Es de suponer que los gobiernos soviético y norte- americano gastan, en intentos ray soborno de altos funcionarios pertene- cientes a sistemas politicos més indefensos, enormes sumas, que no pen- sarlan en derrochar con la intencién de influir sobre personajes de igual categorfa en sus respectivos sistemas politicos. En todas las sociedades afectadas por los cambios sociales surgen nuevos grupos deseosos de participar en la vida politica. Cuando el sistema carece de autonom{a, ingresan en ese terreno sin identificarse con las organizaciones politicas establecidas, 0 bien aceptando los procedimientos ya institucionalizados. Las organizaciones y procedimientos politicos son incapaces de resistir el impacto de una nueva fuerza social. A la inversa, en un sistema politico desarrollado la autonom{a es protegida por mecanis- mos que reducen y moderan el impacto de nuevos grupos. Dichos meca- 21 Véase Samuel P. Huntington: “Patterns of Violence in World Politics”, en Huntington (comp.): Changing Patterns of Military Politics. Nueva York, Free Press, 1962, pags. 44-47,EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 3 nismos retardan la entrada de éstos en politica o bien, mediante un proceso de socializacién politica, impulsan cacabios en las opiniones y actitudes de Jos miembros més activos del nuevo grupo. En un sistema politico con alto grado de institucionalizacién, los puestos més importantes del liderazgo por lo general sélo pueden ser ocupados por quienes han cumplido un periodo de formacién en otros de menor importancia. La complejidad de un sistema politico contribuye a su autonom{fa mediante una diversidad de organizaciones y posiciones en las que los individuos son preparados para ocupar los cargos superiores. En cierto sentido, las altas posiciones directivas son el niicleo interno del sistema politico; las otras, menos pode- rosas, las organizaciones periféricas y las semipoliticas, constituyen el filtro por el cual deben pasar quienes quieran tener acceso a ese niicleo. De este modo, el sistema politico asimila nuevas fuerzas sociales y nuevos in- dividuos sin sacrificar su integridad institucional. En el indcleo de aquel que carece de tales defensas se pueden reemplazar con asombrosa rapidez, unos a otros, nuevos hombres, nuevos puntos de vista, nuevos grupos sociales. Coherencia-Desunién. Una organizacién esté més 0 menos institu- cionalizada en proporcién directa con su grado de unificacién y coherencia. Por supuesto, el consenso general es en cierta medida el requisito previo para la existencia de cualquier grupo social. Una organizacién efectiva requiere por lo menos un consenso sustancial en cuanto a los limites fun- cionales del grupo y acerca de los procedimientos para resolver las disputas que se suscitan dentro de ellos. El consenso debe extenderse a todos los que desarrollan una actividad en el sistema. Quienes no participan o sélo lo hacen en forma esporddica y marginal, no necesitan compartir ese con- senso, y por lo general no lo comparten en la misma medida que los parti- cipantes.** En teorfa, una organizacién puede ser auténoma sin ser coherente y viceversa, aunque en la realidad ambas condiciones estin a menudo estre- chamente vinculadas entre si. La autonom{a se convierte en un medio para lograr la coherencia, y permite a la organizacién desarrollar un espiritu y un estilo que se convierten en las sefiales distintivas de su conducta. También impide la intrusién de fuerzas externas perturbadoras aunque, por supuesto, no protege contra la alteracién provocada por fuerzas inter- nas. El aumento rdpido o sustancial de los miembros de una organizacién © de los participantes en un sistema tiende a debilitar la coherencia. Institucin Gobernante Otomana, por ejemplo, conservé su vitalidad y coherencia mientras el ingreso a ella fue limitado y los reclutas eran “so- metidos a una complicada educacién, con procesos de eleccién y especia- lizacién en cada etapa”. La institucién sucumbié cuando “todos empezaron 22 Véase, por ejemplo, Herbert McCloskey: “Consensus and Ideology in American Politics”, American Political Science Review, 18, junio de 1964, pig. 361 y sigs; Samuel Stouffer: Communism, Conformity, and Civil Liberties. Garden City, N. Y., Doubleday, 1955, passim.32 ‘SAMUEL P. HUNTINGTON. a presionar compartir sus privilegios... Los efectivos aumentaron: la disciplina iia eficiencia declinaron”*® Unidad, espiritu, moral y disciplina son indispensables en los gobier- nos tanto como en los regimientos, Ea Ja guerra es importante: tropas, armas y estrategia, pero aun Jas deficiencias mds importantes en cualquiera de estos aspectos pueden ser equilibradas por una coherencia y disciplina superiores. Los problemas que implica la creacién de organizaciones polf- ticas coherentes son més dificiles, pero en lo fundamental no difieren de los que surgen cuando se trata de crear organizaciones militares con similar coherencia. “E] sentimiento que sostiene a una fuerza militar”, ha sefialado David Rapoport, . tiene mucho en comin con el que consolida a cualquier grupo de hombres dedica- dos a la politica: se trata de la voluntad de la mayoria, de reprimir impulsos privados © personales en bien de los objetivos sociales generales. Los camaradas deben confiar en su capacidad mutua para resistir las innumerables tentaciones que ponen en peligro la solidaridad del grupo; de lo contrario, en situaciones sociales comprometidas, el deseo de arreglirselas sin pensar en los demds Mega ser abrumador.2¢ Las aptitudes para la coordinacién y la disciplina son cruciales en la guerra y la politica, y la historia demuestra que las sociedades compe- tentes capacitadas para organizar la una también Jo fueron para la otra. “La relacién entre una organizacién social eficaz en Jas artes de la paz y otra eficiente en las del conflicto grupal —hizo observar un antropé- logo—, es casi absoluta, ya sea que se hable de civilizacién o de subcivili- vacién, El éxito en la guerra depende del consenso y del trabajo en equipo, y ello requiere orden y disciplina. Por lo demas es posible que estas dos cosas sean simbolos de algo mas profundo y més real que ellas mismas.” ** Sociedades tales como Esparta, Roma y Gran Bretafia, que fueron admiradas por sus contempordneos debido a la autoridad y justicia de sus leyes, también despertaron admiracién por la coherencia y discipli- na de sus ejércitos. Disciplina y desarrollo van de la mano. Instituciones politicas e intereses priblicos Las instituciones politicas tienen dimensiones morales tanto como estruc- turales, Una sociedad en la que Jas instituciones sean débiles carece de la capacidad necesaria para contener el exceso de ambiciones personales y 28 Arnold J. Toynbee: A Study of History, resumen de los vohimenes r-vt de D. C. Somervell, Nueva York, Oxford University Press, 1947, pégs. 176-177. [Hay versién castellana: Estudio de Ia historia, Buenos Aires, Emecé, 1966.] 24 David C. Rapoport: “A Comparative Theary of Military and Political Types”, en Huntington (comp.): Changing Patterns of Military Politics, pig. 79. 25 Harey Holbert Turney-High: Primitive War. Columbia, S. C., University of South Carolina Press, 1949, pags. 235-236.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 33 parroquiales, La politica es un mundo hobbesiano de competencia impla- cable entre distintas fuerzas sociales —el hombre con el hombre, las fami- lias, los clanes, las regiones y las clases entre si; una competencia en la que no pueden hacer de mediadoras las organizaciones politicas mds com- prensivas. El “familismo amoral” de la sociedad atrasada de Banfield tiene sus contrapartidas en el clanismo amoral, el grupismo amoral, el clasi amoral. La moralidad exige confianza, la que a su vez implica predec dad, y ésta exige pautas de conducta regularizadas e institucionalizadas. Sin instituciones politicas fuertes, la sociedad carece de los medios para definir y realizar sus intereses comunes. La capacidad para crear institu- cines politicas equivale a la necesaria para crear intereses publicos. El interés publico ha sido tradicionalmente caracterizado en tres for- mas.28 Se lo identificé con valores y normas abstractos, sustantivos, ideales, tales como la ley natural, la justicia o la razén valedera; o bien con el interés especifico de determinado individuo (“L'état c'est moi"), grupo, clase Cmarxismo) 0 mayoria; 0 con el resultado de un proceso competitivo' entre individuos Cliberalismo clasico) o grupos (bentleyismo). En todos estos enfoques el problema consiste en Kreger a una definicién concreta y no nebulosa, general y no particular. En la mayoria de los casos, por des- gracia, lo que es concreto carece de generalidad, y, a lo que es general, le falta concrecién. Una solucién parcial del problema es definir el interés publico en funcién de los intereses concretos de las instituciones gober- nantes. Una sociedad que cuente con organizaciones y procedimientos de gobierno de alto nivel institucional esté mas capacitada para articular y concretar sus intereses piblicos. “Las comunidades politicas organizadas Cinstitucionalizadas) —sostiene Friedrich— estan mejor para adoptar decisiones y desarrollar politicas que las desorganizadas.” 27 En este sentido, el interés publico no es algo que exista a priori en la ley na- tural o en Ja yoluntad del pueblo. Tampoco es simplemente aualguer cosa que resulte del proceso politico, Es mas bien todo aquello que forta- lece las instituciones gubernamentales. El interés piiblico es el de las insti- tuciones publicas. Es algo creado y engendrado por Ia institucionalizacién de las organizaciones de gobiemo, En un sistema politico complejo, muchas organizaciones y procedimientos gubernamentales representan muchos as- pectos diferentes de ese interés. En una sociedad compleja éste es, sin duda, un asunto muy dificil. Los demécratas acostumbran a pensar que las instituciones de gobierno tienen funciones representativas, es decir, que expresan los intereses de otro conjunto de grupos (sus votantes). De aquf que tiendan a olvidar 26 Véase, en general, Glendon Schubert: The Public Interest. Glencoe, Ill., Free Press, 1960; Carl J. Friedrich Ccomp.): Nomos V: The Public Interest. Nueva York, American Society of Political and Legal Philosophy, 1962; Douglas Price: “Theories of the Public Interest”, en Lynton K. Caldwell (comp.): Politics and Public Affairs. Bloomington, Indiana University Press, 1962, pdgs. 141-160; Richard E. Flathman: The Public Interest, Nueva York, Wiley, 1966. 37 Carl J. Friedrich: Man and His Government. Nueva York, McGraw-Hill, 1963, pag. 150; en bastardilla en el original.34 SAMUEL P. HUNTINGTON que dichas instituciones también tienen sus prdpios intereses. Estos no s6lo existen, sino que ademés son bastante concretos. Las preguntas “¢Cudl es el interés de la presidencia? ¢Cudl el interés del Senado? ¢Cuél el de la Camara de Representantes? :Cudl el de la Suprema Corte?” son diff- ciles, pero no totalmente imposibles de contestar. Las respuestas darian una ide muy aproximada del “interés publico” de Estados Unidos. De igual modo, en el caso de Gran Bretafia habria que consultar los intereses institucionales especificos de la Corona, el gabinete y el Parlamento. Y en la Unidén Soviética la respuesta incluiria los intereses institucionales especificos del Presidium, el Secretariado y el Comité Central del Partido Comunista. Esos intereses institucionales difieren de los correspondientes a los individuos que integran las instituciones. La aguda observacién de Keynes, de que “A la larga todos estaremos muertos”, rige para los individuos, no para las instituciones. Los intereses individuales son por fuerza de corto alcance; los institucionales, en cambio, se prolongan en el tiempo. El res- ponsable de una institucién tiene que velar por el bien de ésta durante un tiempo indefinido, circunstancia que a menudo impone una limitacién de los objetivos inmediatos. La “politica apropiada, tanto para la demo- cracia como para la oligarqufa —seiial6 Arigteles—, no es Ia que asegura la mayor proporcién posible de una u otra, sino la que garantiza la vida més prolongada para ambas’.2* El funcionario que trata de obtener el maximo de poder u otros valores en el plazo mas breve, a la larga debilita a su institucin. En funcién de sus aspiraciones personales inmediatas, los jueces de la Suprema Corte: pueden sentir deseos de declarar inconstitu- cional una ley del Congreso. Pero cuando deciden si ese acto consulta el interés pablico, es muy posible que uno de los interrogantes que se for- mulen sea el de si en verdad conviene al interés institucional a largo plazo de la Suprema Corte. Estadistas de la justicia son aquellos que, como John Marshall en el caso Marbury contra Madison, afirman al méximo el poder institucional de la Corte en forma tal que al presidente o al Congreso les resulta imposible desafiarlo. En cambio, los jueces de la Suprema Corte de la década del 30 estuvieron a punto de ampliar su influencia inmediata a costa de los intereses a largo plazo de aquélla como institucién. La frase “Lo que es bueno para la General Motors es bueno para el pais” contiene por lo menos una verdad parcial. Pero “Lo que es bueno para la presidencia es bueno para el pais”, es mds cierto aun. Pidase a cualquier grupo de norteamericanos razonablemente informades que indi- que a los cinco mejores presidentes de Estados Unidos, y a los cinco peores. Luego solicitese al mismo grupo que haga Jo propio con los cinco presi- dentes mas fuertes y los cinco més débiles. Si Ja identificacién de la fuerza con la capacidad y de la debilidad con la incompetencia no es del 100 por ciento, es casi seguro que no seri menor del 80 por ciento. Los presidentes 28 Politics, pég. 267.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 35 —Jefferson, Lincoln, los Roosevelt, Wilson— que ampliaron los poderes desu cargo son aclamados como los benéficos promotores del bienestar ptblico y el interés nacional. Los que, como Buchanan, Grant, Harding, no supieron defender la autoridad y el poder de su institucién frente a otros grupos, son vistos como los que menos bien hicieron al pais, El in- terés institucional coincide con el interés puiblico. El poder de la presi- dencia es identificado con el bien del Estado. El interés pablico de la Unién Soviética es asimilado a los intereses institucionales de los organismos superiores del Partido Comunista. “Lo que es bueno para el Presidium es bueno para la Unién Soviética.” Con- siderado en estos términos, se puede definir el stalinismo como una situa- cin en la que los intress personales del gobemante tienen, precedenci sobre los institucionalizados del partido. A partir de finales de la década del 30, Stalin debilité constantemente la organizacién partidaria, hasta. el punto de que entre 1939 y 1952 no se realizaron los congresos de ésta. Durante la Segunda Guerra Mundial y después de ella el Comité Central se reunié muy pocas veces. El secretariado y las jerarqufas del partido fueron debilitados por la creacién de organismos competitivos. Es de su- poner que este proceso habria podido terminar con el desplazamiento de una serie de instituciones gobernantes por otra, y algunos expertos norte- americanos y Mderes soviéticos pensaban, en efecto, que las organizaciones gubcrnamentales, y no las partidarias, se convertirian en las instituciones lirigentes de la sociedad soviética, Pero esa no fue la intencién ni el efecto de la accién de Stalin, quien en realidad aumenté su poder personal, no el del gobierno. Cuando murié, su poder personal se extinguié con él. La lucha por Ilenar el vacio resultante fue ganada por Jruschov, quien identificé sus intereses con los de Ja organizacién partidaria, y no por Malenkov, que se identificé con Ja burocracia gubernamental. La conso- lidacién del poder de Jruschov sefialé el resurgimiento y 1a revitalizacién de los principales organismos del partido. Si bien actuaron en formas muy distintas e impulsados por diferentes motivaciones, Stalin debilité al partido tal como Grant lo hizo con la presidencia. Ast como una presidencia fuerte tiene tanto interés para el ptblico norteamericano, asi un partido fuerte lo tiene para el soviético. Segtin la teorfa de la ley natural, las acciones del gobierno son legiti- mas si coinciden con la “filosofia pablica’.** Para la teoria democratica, su legitimidad deriva de la medida en que encarnan la voluntad del pueblo. En términos del concepto procedimiento, son legitimas si representan el resultado de un proceso de conflicto y compromiso en el que han partici- pado todos los grupos interesados. En otro sentido, empero, se puede determinar la legitimidad de las acciones gubernativas por la medida en que reflejan los intereses de las instituciones gubernamentales. A diferencia 29 Véase Walter Lippmann: The Public Philosophy. Boston,* Little Brown, 1955, en especial, pag. 42, para su definicién del interés publico como “lo que ele- girian los hombres si viesen con claridad, pensaran en forma racional, actuaran con desinterés y benevolencia”.36 SAMUEL P. HUNTINGTON de la teoria del gobierno representativo, segtin este concepto la legitimidad * y autoridad de dichas instituciones no se desprende del grado en que representan los intereses del pueblo o de algiin otro grupo, sino de la me- dida en que poseen intereses propios bien definidos y distintos de los de otros grupos. Cuando llegan a un puesto de gobierno, Jos politicos sefialan con frecuencia que las cosas “parecen diferentes” de lo que lo eran cuando luchaban desde el Ilano. Esta diferencia da la pauta de las exigencias institucionales de la funcién piblica, y precisamente Ja existencia de las perspectivas legitimiza las exigencias del funcionario a sus conciuda- danos. Al principio los intereses del presidente, por ejemplo, pueden coin- cidir rcial y temporariamente con les de un gry y luego con los de otro. Pero el interés de la presidencia, como subray6 Neustadt no coincide con los de nadie. El poder del presidente no nace de su representatividad de intereses de esta clase, grupo, regionales 0 populares, sino més bien del hecho de que no representa a ninguno de éstos. La perspectiva presiden- cial es exclusiva de'la presidencia. Por eso es un cargo solitario y poderoso. Su, autoridad tiene sus raices en su soledad. La existencia de instituciones politicas (tales como la presidencia o el Comité Central) capaces de dar contenido a los intereses publicos, dis- tingue a las sociedades polfticamente desarrolladas de las subdesarrolladas. También diferencia a las comunidades éticas de las que no lo son. Un gobierno con un bajo nivel de institucionalizacién no sélo es débil; ademds es malo, La funcion del gobierno es gobernar. Un gobiemo débil, un gobierno que carece “de autoridad, no puede cumplir esta funcién, y es inmoral en el mismo sentido en que lo son un juez corrompido, un soldado cobarde o un maestro ignorante. En las sociedades complejas, la base moral de Jas instituciones politicas se arraiga en las necesidades de los hombres. Entre la cultura de la sociedad y las instituciones de la politica hay una relacién dialéctica. La comunidad, observa de Jouvenel, es “la insti- tucionalizacién de la confianza”, y la “funcién esencial de Jas autoridades publicas” consiste en “acrecentar la confianza mutua que existe en lo mds intimo del conjunto social’."* A la inversa, la falta de confianza en la cultura de la sociedad crea tremendos obstaculos para la formacién de instituciones publicas. Las sociedades carentes de un gobierno estable y eficaz tienen asimismo deficiencias en lo referente a confianza mutua entre sus ciudadanos, a la lealtad hacia los intereses nacionales y piiblicos, y a sus aptitudes y capacidad organizativa. Se dice a menudo que sus culturas politicas estén marcadas por la sospecha, los celos y Ja hostilidad latente o manifiesta contra cualquiera que no sea miembro de la familia, la aldea ©, en otros casos, la trib. Estas caracterfsticas, que se pueden advertir en muchas culturas, exhiben quiz4 sus manifestaciones més extendidas en el 80 Véase Richard E. Neustadt: Presidential Power. Nueva York, John Wiley, 1960, passim, pero en especial pags. 33-37 y 150-151. [Hay versién castellana: El poder presidencial. México, Limusa, 1966.) 81 Bertrand de Jouvenel: Sovereignty. Chicago, University of Chicago Press, 1963, pég. 123.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 37 mundo 4rabe y en América latina. “La desconfianza entre los drabes”, ha comentado un agudo observador, €s internalizada desde muy temprano en el sistema de valores del nifio. .. .Care- cen de organizacién, solidaridad y cohesién... Su espiritu civico no esté desarro- Mado y su conciencia social es débil. La lealtad hacia el Estado es vacilante y Ja identificacién con los Iideres nunca llega a ser firme. Ademés, predomina una desconfianza general respecto de los que gobiernan, y una total falta de fe en ellos.82 En América latina han existido también parecidas tradiciones de individua- Hismo egocéntrico y de odio y desconfianza hacia otros grupos sociales. “No hay buena fe en América, ya sea entre los hombres o entre las naciones —se lamentaba cierta vez Bolivar—, Los tratados son papeles, las Consti- tuciones libros, las elecciones batallas, la libertad anarquia y la vida un tormento. Lo.tinico que se puede hacer en América es emigrar.” Mas de un siglo después se escuchd la misma queja: “Con una politica de emboscadas y de permanente desconfianza entre los hombres —sostenfa un periédico ecuatoriano—, no es posible hacer otra cosa que crear ruina y destruccién en el spirit nacional; esta actitud sélo consiguié derrochar nuestras energias y debilitarnos.” * Aparte de las culturas érabe e ibérica, otros paises han revelado ca- racteristicas similares, En Etiopfa, la “desconfianza y falta de colaboracién que conforman el clima politico de este pais tienen relacién directa con una muy baja consideracién por la capacidad del hombre para la solida- ridad y el consenso... La idea de que es posible superar la atmésfera predominante de ansiedad y suspicacia por medio de la confianza reci- proca... ha tardado en aparecer y es muy rara”, La politica irania ha sido calificada de “politica de la desconfianza”. A menudo se afirma que a los iranios les resulta “en extremo dificil tenerse confianza o trabajar juntos durante un tiempo, cuando los que tienen que hacerlo son muchos”, En Birmania se le ensefia al nifio a sentirse “seguro sdlo en el seno de su familia, en tanto que todos los ajenos y en particular los extranjeros son considerados peligrosos y deben ser tratados con cautela y suspicacia”. Como consecuencia de ello, para los birmanos “es muy complicado formarse un concepto de s{ mismos que se vincule de algin modo con sistemas obje- tivos y reglamentados de relaciones humanas”. Aun un pafs tan “occiden- tal” y desarrollado econémicamente como Italia tiene una cultura politica en la que se manifiesta una “alienacién més 0 menos atenuada y en la que son evidentes el aislamiento social y la desconfianza”.# 82 Sania Hamady: Temperament and Character of the Arabs. Nueva York, Twayne, 1960, pags. 101, 126 y 230. 33° Simén Bolivar, citado en Kalman H. Silvert (comp.): Expectant Peoples. Nueva York, Random House, 1963, pig. 347; Quito, 27 de noviembre de 1943, citado en Bryce Wood: The Making of the Good Neighbor Policy. Nueva York, Co- Jumbia University Press, 1961, pig. 318. 34 Donald N. Levine: “Ethioy Identity, Authority, and Realism”, en Lu-38 SAMUEL P. HUNTINGTON El predominio de este factor en tales sociedades limita las lealtades individuales a los grupos intimos y familiares. La gente es y puede ser eal a sus clanes, y quizds a sus tribus, pero no a instituciones politicas més generales..En las sociedades politicamente més avanzadas la lealtad a estos agrupamientos sociales més inmediatos esté subordinada a Ja fide- lidad al Estado, en la cual se encuentra subsumida. “El amor a la totalidad —ha dicho Burke— no se extingue por esa parcialidad subordinada... Estar apegado a la subdivisién, amar el pequefio pelotén al que pertene- cemos en la sociedad, es el primer principio Cel germen, por as( decir) de Jos afectos sociales.” Pero en una sociedad carente de comunidad politica, las lealtades a los agrupamientos sociales y econémicos més primordiales —familia, clan, aldea, tribu, religién, clase social— compiten con la fideli- dad a las instituciones mds amplias de la autoridad péblica, y a menudo la reemplazan. En el Africa actual las lealtades tribales son fuertes; las que se deben a la nacién y el Estado, débiles. En América latina, segtin Kalman Silvert, “Una desconfianza innata hacia el Estado, junto con la rey tacién directa de los intereses econémicos y ocupacionales en el gobierno, destruyen la fortaleza partir corroen el pluralismo y niegan Ja arrebatadora grandeza ia de Ja accién politica ilustrada en sus sen- tidos més amplios’.** “El Estado, en el émbito arabe —ha sefialado un estudioso—, fue siempre una institucién débil, mucho més que otros érdenes sociales establecidos, tales como la familia, la comunidad religiosa y la clase gobernante. El interés privado estuvo siempre muy por encima del piblico.” En un tono parecido, H. A. R. Gibb comenta que “precisa- mente la gran debilidad de los paises drabes hizo que después del derrumbe de los antiguos organismos, no se hayan dessrfallads inetitacsones sociales que pudieran canalizar, interpretar, definit y movilizar la voluntad pd- blica... No existe, en suma, ningtin organismo de democracia social en actividad”.** De igual modo, los italianos practican en el seno de la fami- lia “virtudes que otros hombres dedican habitualmente al bienestar de su ais en general. La lealtad familiar es para ellos verdadero patriotismo .. ‘oda autoridad oficial y legal es considerada hostil hasta que demuestran ser amistosas 0 inofensivas”.*? Asi, pues, en una sociedad politicamente atrasada, carente de un sentido de comunidad politica, se da por supuesto dan W. Pye y Sidney Verba Ccomps.): Political Culture and Political Development. Princeton, Princeton University Press, 1965, pags. 277-278; Andrew F. Westwood: “Politics of Distrust in Iran”, Annals, 358, marzo de 1965, pigs. 123-136; Lucian W. Pye: Politics, Personality, and Nation-Building. New Haven, Yale University Press, 1962, pigs. 205 y 292-293; Gabriel Almond y Sidney Verba: The Civie Cul- ture, Boston, Little Brown, 1965, pag. 308. 35 Silvert, pags. 358-359, 88 P. J. Vatikiotis: The Egyptian Army in Politics. Bloomington, Indiana University Press, 1961, pags. 213-214; H. A. R. Gibb: “Social Reform: Factor X”, en Walter Z. Laqueur Ccomp.): The Middle East in Transition. Nueva York, Prac- ger, 1958, pég. 8. 37 Luigi Barzini: The Italians. Nueva York, Atheneum, 1964, pig. 194. [Hay version castellana: Los italianos. Buenos Aires, Americana, 1966.]EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 39 que cada dirigente, cada individuo, cada grupo, persigue sus propios obje- tivos materiales a corto plazo —y se supone que asi debe hacerlo—, sin consideracién alguna por un interés pablico mds amplio. La desconfianza reciproca y las lealtades truncas equivalen a una muy escasa organizacién. En términos de conducta observable, la diferen- cia crucial entre una sociedad politicamente desarrollada y una subdesarro- llada es el nimero, dimensién y eficacia de sus organizaciones. Si el cambio social y econémico mina o destruye las bases tradicionales de_aso- ciacién, el logro de un alto grado de evolucién politica depende de la capacidad del pueblo para desarrollar nuevas formas de asociacién. En los paises modernos, segin Tocqueville, “la ciencia de la asociacién es la madre de las ciencias; el progreso de todo el resto depende del que ha efectuado aquélla”. El contraste mas evidente y notable entre la aldea de Banfield y una ciudad norteamericana que tenga una dimensién igual se advierte en el “constante rumor de actividad [de asociacién] que bulle en esta tiltima, y cuyo propésito, por lo menos en parte, es el mejoramieto de] bienestar de la comunidad”.** La aldea italiana, por el contrario, tenfa una sola asociacion, y ésta no se comprometfa en actividad alguna de espi- ritu publico. La falta de asociaciones, ese bajo nivel de desarrollo organi- zativo, es caracteristico de las sociedades cuya politica es confusa y caética. El gran problema de América latina, como lo senalé George Lodge, es que “hay relativamente organizacién social en el sentido en que la cono- cemos en Estados Unidos’. E] resultado es un “vacio de motivacién orga- nizativa” que hace dificil la democracia y lento el desarrollo econémico. La facilidad con que las sociedades tradicionales adaptaron sus sistemas poli- ticos a las necesidades de la modernidad depende en forma casi directa de las aptitudes y capacidades organizativas de sus miembros. Sélo los pocos pueblos que, como los japoneses, son duefios en gran medida de tales apti- tudes, pudieron realizar con relativa comodidad la transicién a una eco- nomia desarrollada y un Estado moderno. Los “problemas de desarrollo y modernizacién”, afirma Lucien Pye, tienen “sus raices en la necesidad de crear organizaciones més eficaces, adaptables, complejas y racionalizadas .... La prueba definitiva del desarrollo es la capacidad de un pueblo para esta- blecer y mantener formas organizativas grandes, complejas, pero flexibles”.** La capacidad para crear tales instituciones, sin embargo, no es muy fre- cuente en el mundo de hoy. Precisamente la competencia para satisfacer esa necesidad moral y crear un orden publico legitimo es lo que, por sobre todas las cosas, ofrecén los comunistas a los paises en vias de modernizacién. 35 Alexis de Tocqueville, 2, pég. 118; Edward C, Banfield: The Moral Basis of a Backward Society. Glencoe, Ill., Free Press, 1958, pag. 15. 89 George C. Lodge: “Revolution in Latin America enero de 1966, 177; Pye, pigs. 38 y 51. , Foreign Affairs, 44,40 SAMUEL P. HUNTINGTON PARTICIPACION POLITICA: MODERNIZACION Y DECADENCIA POLITICA Modernizacién y conciencia politica La modernizacién es un proceso multifacético que implica una. serie «de cambios en todas las zonas del pensamiento y Ja actividad humanas. Como lo expresé Daniel Lerner, es “un proceso con cierta calidad distintiva que le ¢s propia, y que explicaria por qué la modernidad se siente como un coherente entre las personas que viven segiin sus cédigos”. Los principales aspectos de la modemizacién, “urbanizacién, industrializacién, seculariza- cién, democratizacién, participacién de los medios de difusién, no se dan en forma aislada o casual’. En el terreno histérico han estado “tan estre- chamente vinculados como para plantear el interrogante de si son autén- ticos factores independientes, lo cual sugerfa que quiz4 marcharon unidos con tanta regularidad porque en algtin sentido histérico tenian que ha- cerlo asi”4° En el plano psicoldgico, la moderizacién implica un cambio funda- mental en los valores, actitudes y expectativas. El hombre tradicional sélo experaba continuidad en Ja naturaleza y 1a sociedad, y no creia en Ja capa- cidad del individuo para modificarlas 0 controlarlas. El hombre moderno, por el contrario, acepta la posibilidad de cambio y cree en su necesidad. Seguin la frase de Lerner, tiene una “personalidad mévil”, que se adapta a los cambios de su ambiente. Por lo general éstos exigen la ampliacién de lealtades e identificaciones, de los grupos concretos e inmediatos (tales como la familia, el clan y la aldea) a agrupamientos mayores y més imper- sonales (tales como la clase y la nacién). Ello va acompafiado por una creciente confianza en valores universalizados y no particularizados, y por Ja utilizaci6n de pautas de realizacién, y no de adscripcién, para juzgar a los individuos. En el campo intelectual, la modemnizacién significa la tremenda ex- pansién del conocimiento del hombre sobre su ambiente, y la difusién de alfabetizacién, los medios de comunicacién de masas y la educacién. Demo- graficamente, la modernizacién equivale a una serie de cambios en las pautas de la existencia, una notable mejoria en la salud de la poblacién y en sus expectativas de vida, el aumento de la movilidad vertical y geogra- fica en las ocupaciones, y en particular el ripido crecimiento de la pobla- cién urbana en contraste con la rural. En el plano social, tiende a com- plementar a la familia y otros grupos primarios, de roles muy difusos, con asociaciones secudarias conscientemente organizadas, que tienen funciones mucho més especificas. La tradicional distribucién de status a lo largo de una tnica estructura bifurcada, caracterizada por “desigualdades acumula- 40 Daniel Lerner: The Passing of Traditional Society. Glencoe, Ill., Free Press, 1958, pg. 438; en bastardilla en el original.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 4) tivas”, es reemplazada por estructuras de status pluralistas que se caracterizan por poseer “desigualdades dispersas”. *" En el terreno econémico se produce una diversificacién de actividades a medida que unas pocas ocupaciones simples son desplazadas por muchas tareas complejas. El nivel de especi lizacién ocupacional se eleva en forma significativa, aumenta el porcentaje de capital en relacién con Ia mano de obra; Ja agricultura de subsistencia deja paso a la comercial, en tanto que la importancia de la agricultura misma empieza a declinar en comparacién con Ja industria, el comercio y otras actividades de distinta indole. Tiende a producirse una expansién del rea geogrifica de la actividad econémica, y una centralizacién de ésta en escala nacional, con la aparicién de un mercado, fuentes de capital y otras instituciones econémicas nacionales. A su debido tiempo aumenta el nivel de bienestar, en tanto que disminuyen las diferencias en ese terreno. Los as] s de la modernizacién que més atafien a la politica pueden ser amu e en términos muy generales en dos categorias. Primero, la movilizacién social, que segin la formulacién de Deutsch es el proceso por el cual “son desgastados o destruidos grandes grupos de los antiguos compromisos sociales, econémicos y psicolégicos, y la gente queda dispo- nible para adoptar nuevas pautas de socializacién y conducta’."? Ello sig- nifica un cambio en las actitudes, valores y expectativas de los individuos, que de los vinculados al mundo tradicional pasan a los que son. propios del mundo moderno. Es una consecuencia del alfabetismo, Ia educacién, la intensificacién de las comunicaciones, el impacto de los medios de difu- sin masivos y de la urbanizacién. En segundo lugar, el desarrollo eco- némico se refiere al crecimiento de la actividad y produccién econémica total de una sociedad. Se lo puede medir por el producto bruto nacional per cépita, por el nivel de industrializacién y el de bienestar individual, calibrados segin indices tales como los de las expectativas de vida de la poblacién, consumo de calorias, existencia de hospitales y médicos. La mo- vilizacién social abarca los cambios en las aspiraciones de los individuos, grupos y sociedades; el desarrollo econémico implica cambios en sus capa. cidades. La modemizacién requiere ambas cosas. El impacto de ésta sobre Ja politica es variado. Muchos autores dieron de la modemizacién politica definiciones m4s numerosas atin. La mayo- ria de éstas se concentran en las diferencias entre las que supuestamente son las caracteristicas distintivas de un Estado moderno y de uno tradicional. Es légico entonces que afirmen que la modernizacién politica es el movi- miento que va del uno al otro. Enfocada de esta manera, los aspectos mas importantes de la modernizacién politica pueden ser agrupados aproxima- damente en tres amplios rubros. En primer término, la modemizacién implica la racionalizacién de Ja autoridad, el reemplazo de un gran ntimero de autoridades politicas tradicionales, religiosas, familiares y étnicas por 41 Robert A. Dahl: Who Govern? New Haven, Yale University Pres, 1961, pigs. 85-86. 42 Karl W. Deutsch: “Social Mobilization and Political Development”. Ame- rican Political Science Review, 55, septiembre de 1961, pig. 494.42 SAMUEL P. HUNTINGTON una tinica autoridad politica secular, nacional. Este cambio significa que el gobierno es producto del hombre, no de Ja naturaleza o de Dios, y que una sociedad bien ordenada debe tener determinada fuente humana de autoridad, cuya ley positiva tiene que ser acatada y obedecida por encima de toda otra obligacién. Aquella modernizacién exige la afirmacién de la soberanfa externa del Estado nacién frente a influencias transnacio- nales, y de la soberanfa interna del gobierno nacional ante los poderes locales y regionales. Significa la integracién nacional y Ja centralizacién 0 acumulacién de! poder en instituciones legislativas nacionales debidamente reconocidas. En segundo lugar, trae aparejada la diferenciacién de nuevas funciones politicas y el desarrollo de estructuras especializadas para ejecutarlas. Cier- tas zonas de competencia particular —legal, militar, administrativa, cienti- fica— quedan separadas del terreno politico, y para desempefiar esas tareas surgen nuevos organismos auténomos, especializados, pero subordinados. Las jerarquias administrativas se vuelven més elaboradas, més complejas, mis disciplinadas. La distribucién de cargos y poderes se leva a cabo mas sobre la base de méritos personales que por atribucién. Por iltimo, la mo- dernizacién politica significa una creciente participacién en politica de grupos sociales de toda la comunidad. Esa participacién ampliada puede acentuar el control del pueblo por el gobierno, como en los Estados tota- litarios, 0 bien el del gobierno por el pueblo, como en algunos Estados democrdticos. Pero en todos los Estados modernos los ciudadanos se en- cuentran implicados en los problemas de gobierno, y son afectados por ellos en forma directa. Asi, pues, las sociedades politicas moderas se distinguen de sus antecesoras por una autoridad racionalizada, una estruc- tura diferenciada y la participacin de las masas. Pero s un etror extraer la conclusién de que, en la practica, méderni- zacién significa racionalizacién de la autoridad, diferenciacién de Ja estruc- tura y expansién de la participacién politica. Entre la moderizacién politica detinida como transicién de un Estado tradicional a uno moderno, y la que se define como los aspectos y efectos politicos de la modernizacién social, cultural y econémica, hay una diferencia fundamental, que a me- nudo’se pasa por alto. El primer enfoque propone la direccién en que debe moverse tedricamente el cambio politico. El segundo describe los cambios politicos que ccurren en realidad en los pafses en modernizacién. La distancia entre ambos es con frecuencia muy dilatada. En la practica, Ja modernizacién siempre leva implicito un cambio en un sistema politico tradicional, y por lo general su desintegracién, pero no necesariamente un avance significativo Fiscia un sistema politico modemo. Sin embargo ha existido la tendencia a suponer que lo indudable en los més amplios pro- cesos sociales de modernizacién lo es también en los cambios politicos. En cierto grado, la modemizacién social es un hecho en Asia, Africa y América latina: Ia urbanizacién es répida, el analfabetismo disminuye, aunque con lentitud; se impulsa la industrializacién; el producto bruto nacional per cdpita aumenta poco a poco; la circulacién de los.medios de comunicacién socialesEL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 43 crece cada vez mas. Todas estas son realidades. Y sin embargo el avance hacia muchos de los otros objetivos que la mayoria de los autores identi- ficaron con la modernizacién politica —democracia, estabilidad, diferen- ciacién estructural, pautas de realizacién, integracién nacional— es a menudo dudoso en el mejor de los casos. A pesar de ello, hay inclinacién a creer que si se produce una modemnizacién social también debe producirse la modernizacién politica. En consecuencia, muchos trabajos occidentales que en la década del 50 expresaban su apoyo a las regiones subdesarrolladas, tienen el mismo aire de esperanzada irrealidad que caracteriz6 a los de las décadas del 20 y cl 30, referidos a la Unién Soviética. Estaban impregnados de algo que sdlo se podria describir como “pensamiento del tipo de los Webb”, es decir, la tendencia a atribuir a un sistema politico las cualidades que se supone deben ser sus objetivos finales, y no las que en realidad caracterizan sus procesos y funciones. En realidad, slo algunas de las tendencias que se suelen encuadrar en el concepto de “modernizacién politica” caracterizaron a las regiones en “modemizacién”. En lugar de un avance hacia la actividad competitiva y la democracia, se produjo una “erosién de democracia” y una .propensién hacia los regimenes militares autocraticos y los gobiernos unipartidarios.* En lugar de estabilidad hubo frecuentes golpes y rebeliones. En lugar de un nacionalismo unificador y constructivo, se desataron repetidos conflictos étnicos y guerras civiles. En lugar de racionalizacién y diferenciacién ins- titucionales se produjo una frecuente decadencia de las organizaciones administrativas heredadas de la época colonial, y un debilitamiento y des- organizacién de las instituciones politicas formadas durante las luchas por la independencia. Parecia como si al mundo “en desarrollo” sélo se le pudiera aplicar en general el concepto de modemizacién politica como movilizacién y participacién, Por el contrario, la racionalizacién, integracién y diferenciacién tenian al parecer una muy vaga relacién con’ la realidad. Més que por cualquier otra casa, el Estado moderno se distingue del tradicional por la amplitud con que el pueblo participa en politica y es afectado por ésta en unidades politicas de gran envergadura. En las socie- dades tradicionales dicha participacién puede ser muy extensa en el plano de la aldea, pero en otros niveles superiores a ésta se limita a un grupo muy pequeno, Ciertas sociedades tradicionales grandes pueden lograr tam- bién niveles relativamente altos de autoridad racionalizada y diferenciacién estructural, pero, una vez més, la participacién politica se limita a redu- cidas élites aristocrdticas y burocrdticas. En consecuencia, el aspecto mas fundamental de la modernizacién politica es la participacién en esta acti- vidad —por encima del nivel de la aldea o la citidad—, de grupos sociales de toda la comunidad, y el desarrollo de nuevas instituciones politicas —por ejemplo, partidos— para organizar dicha participacién. 42 Sobre la “erosién de la dernoéracia” y la inestabilidad politica, véase Ru- pert Emerson: From Empire to Nation. Cambridge, Harvard University Press, 1960, capitulo 5: y Michael Brecher, The New States of Asia. Londres, Oxford University Press, 1963, capitulo 2.44 SAMUEL P. HUNTINGTON. Los efectos perturbadores de la modernizacién econémica y social en Ja politica y sus instituciones pueden adoptar muchas formas. Es inevitable que todo cambio en aquellos terrenos cause trastoros en las agrupaciones sociales y politicas tradicionales, y deteriore Ja lealtad a las autoridades constituidas. Los dirigentes seculares y religiosos de la aldea deben enfren- tar el desafio de una nueva élite de maestros de escuela y funcionarios civiles, que representan la autoridad de un lejano gobiemo central, y que poseen aptitudes, recursos y aspiraciones con los cuales los antiguos lideres aldeanos 0 tribales no pueden competir. En muchas sociedades tradicio- nales, la unidad social mas importante era la gran familia, que a menudo constituia una pequefa sociedad civil con funciones politicas, econémicas, religiosas y otras, entre cllas las referentes al bienestar y la seguridad del grupo. Pero bajo el impacto de la modernizacién, ese amplio conglomerado empicza a desintegrarse y es reemplazado por el nucleo familiar, demasiado reducido, aislado y débil para cumplir con esas funciones. Una forma mis amplia de organizacién social es sustituida en este caso por una mucho més estrecha, y se intensifican las tendencias a la desconfianza y la hos- tilidad: la guerra de uno contra todos. El familismo amoral, que Banfield encontré en la Italia meridional no es tipico de una sociedad tradicional, sino de una atrasada, en la cua! la institucién tradicional de la familia grande resulta desintegrada por el choque con las primeras fases de la modernizacién.*4 Esta tiende, pues, a producir alienacién y anomia, ausen- cia de normas provocada por el conflicto entre viejos y nuevos valores. Estos ultimos socavan las antiguas bases de la asociacién y la autoridad antes que puedan crearse nuevas aptitudes, motivaciones y recursos para renovar las agrupaciones. La disolucién de las instituciones tradicionales puede conducir a una desintegracién psicolégica y anomia, pues dichas condiciones crean también la necesidad de nuevas identificaciones y lealtades. Estas pueden traducirse en una reidentificacién con un grupo que ya existfa en forma latente o efectiva en la sociedad tradicional, 0 bien conducir a una identificacién con un nuevo conjunto de simbolos 0 un nuevo grupo que se haya des arrollado en el proceso de modernizacién. Marx sostenia que la industria- lizacién produce conciencia de clase primero en Ia burguesia y luego en el proletariado. En realidad enfocd sélo un aspecto menor de un fenémeno mucho més general: aquélla no es mds que una fase de la modernizacién, cuyos efectos son mucho més amplios, pues no sélo engendra conciencia de clase, sino nuevas conciencias de grupo de muy distintas especies: de tribu, regién, clan, religién y casta, ast como de clase, asociacién y ocu- pacién. Modemizacién significa que todos los grupos, tanto los viejos como los nuevos, los tradicionales como los modemos, empiezan a adquirir conciencia de si como tales, y de sus intereses y exigencias en relacién con otros. Uno de los fenémenos més sorprendentes de este procesa es, por cierto, el aumento de la conciencia, coherencia, organizacién y accién que origina en muchas fuerzas sociales, ya existentes en un plano muy inferior 44 Véase Banfield, pags. 85 y sigs.EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 45 de identidad y organizacién consciente de la sociedad tradicional. Las pri- meras fases de la modernizacién suelen caracterizarse a menudo por la aparicién de movimientos religiosos fundamentalistas, tales como la Her- mandad Musulmana en Egipto y las agrupaciones budistas de Ceildn, Bir- mania y Vietnam, que conjugan modernos métodos organizativos, valores religiosos y tradicionales y recursos intensamente populistas. De igual modo, en gran parte de Africa Ja conciencia tribal era casi desconocida en la vida rural tradicional. El tribalismo fue un_ producto de la modernizacién y del impacto occidental en una sociedad de antiguo arraigo. En Nigeria meridional, por ejemplo, la conciencia yoruba sélo se desarrollé en el siglo xxx, y los primeros en emplear el término que Ja iden- tifica fueron Jos misioneros anglicanos. “Todo el mundo admite —ha ob- servado Hodgkin— que la nocién de ser un nigeriano es un concepto de nuevo curio. Pero parecerfa que la de ser un yoruba no fuera mucho més antigua.” Asimismo, aun en la década del 50 un dirigente ibo, B.O.N. Eluwa, recorrié su territorio tratando de convencer a los tribefos de que eran ibos. Pero los aldeanos, manifests, “no fan imaginar siquiera a todos los ibo”. Los esfuerzos de Eluwa y otros lideres tribales lograron sin embargo crear un sentido de “ibidad”. La lealtad a la tribu “es en muchos aspectos una respuesta a la modemnizacin, un producto de las fuerzas de cambio que el régimen colonial Ilevé a Africa”.*® Una’ sociedad tradicional puede poseer muchas fuentes potenciales de identidad 'y asociacién., Algunas de ellas son minadas y destruidas por el proceso de modernizacién, Otras, empero, pueden alcanzar una nueva con- ciencia y convertirse en la base de una nueva organizacién porque son capaces —como en el caso de Jas asociaciones tribales de las ciudades afri- canas, o las agrupaciones de casta de la India— de satisfacer muchas de las necesidades de identidad personal, bienestar social y progreso econdmico creadas por el proceso de modernizacién. El crecimiento de la conciencia de grupo tiene, pues, efectos integrantes y desintegrantes sobre el sistema social. Si los aldcanos aprenden a cambiar su identidad primaria de una aldea a una tribu de muchas aldeas; si los trabajadores de una plantacién dejan de identificarse simplemente con sus compaiieros y lo hacen en cam- bio con todos los trabajadores de la inisma clase. y. sus organizaciones en general; si los monjes budistas extienden su fidelidad, de su templo o monasterio local a un movimiento budista nacional, cada una de estas transformaciones implica una ampliacién de Ia lealtad y es muy probable que en ese sentido contribuya a la modermizacién politica. Pero la misma conciencia de grupo puede ser también un fuerte obs- taculo para la creacién de instituciones politicas eficaces que abarquen un “Letter to Dr. Biobaku”, Odi, n° 4, 1957, pig. 42, citado , “Ethnicity and National Integration in’ West Africa”, Cahiers d'Etudes Africaines, n° 3, octubre de 1960; David Abernethy: “Education and Politics in a Developing Society: ‘The Southern Nigerian Experience” (diserta- cién inédita de doctorado en filosofia), Harvard University, 1965, pag. 307; en bas: tardilla en el original.46 SAMUEL P. HUNTINGTON ancho espectro de fuerzas sociales. Junto con la conciencia de grupo, tam- bién el prejuicio de grupo “se desarrolla cuando hay un intenso contacto entre diferentes, tal como el que acompafé al movimiento hacia organi- zaciones politicas y sociales mas centralizadas”.** Y al lado de ese tipo de prejuicio aparece también el conflicto grupal. Los grupos étnicos o reli- giosos que han convivido pacificamente en la sociedad tradicional son incitados a un conflicto violento como consecuencia de la interaccién, las tensiones, las diferencias originadas por la modernizacién econémica y social. Esta, entonces, aumenta el conflicto entre los grupos tradicionales, entre los tradicionales y los modernos, y aun entre estos tiltimos. Las nuevas élites basadas en Ja educacién occidental o moderna entran en conflicto con las tradicionales, cuya autoridad reside en el rango asignado y here- ditario, En el seno de las élites modernizadas surgen antagonismos entre paliticos y burécratas, intelectuales y soldados, sindicalistas y empresarios. luchos de estos conflictos, si no la mayoria, estallan en uno u otro mo- mento en actos de violencia. Modernizacién y violencia Las tesis de la pobreza y la modernizacién. La relacién entre moderniza- cién y violencia es compleja. Las sociedades mas moderas son por lo general mas estables y estén sujetas a una menor violencia interna que las menos modernas. Un estudio determiné una correlacién de 0,625 (n = 62) entre la estabilidad politica y un indice compuesto de modemnidad, definido en funcién de ocho variables sociales y econémicas. El nivel de moviliza- cién social y el de desarrollo econémico tienen vinculacién directa con la estabilidad politica. Es particularmente elevada, asimismo, la relacién entre alfabetismo y estabilidad. La frecuencia de las revoluciones varia también en raz6n inversa al nivel educacional de la sociedad, y las muertes oca- sionadas por problemas de violencia interna de grupos aumentan en pro- porcién inversa al mimero de nifios que concurren a la escuela primaria. El bienestar econémico también se vincula con el orden politico: en 74 paises, la correlacién entre el producto bruto nacional per cdpita y las muertes por violencias grupales internas fue de —0,43. Un estudio dife- rente, de 70 paises para el lapso 1955-1960, revelé una correlacién de —0,56 entre el producto bruto nacional per capita y el nimero de revo Tuciones. Durante los ocho aos transcurridos entre 1958 y 1965 los con- flictos violentos tuvieron un predominio cuatro veces mayor en las naciones muy pobres que en las opulentas; el 87 por ciento de aquellos paises expe- rimentaron significativos estallidos de violencia en comparacién con los ocurridas en sélo el 37 por ciento de los mAs poderosos.‘7 46 “Report on Preliminary Results of Cross-Cultural Study of Ethnocentrism", por Robert A. Le Vine y Donald T. Campbell. Carnegie Corporation of New York Quarterly, erero de 1966, pég. 7. 47 Feierabend: “Aggressive Behaviors”, pags. 258-26. Bruce M. Russet yEL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO 47 Cuapro 2, PBN per capita y conflictos violentos, 1958-1965 Tasa de Niimero Cantidad Total de Nebmero conflicts 8% paises para Grupo econdmico s. confietos sfeetadas conflctos todas las pan fos en % gripales —_naciones del grupo Muy pobres (menos de u$s. 100) 38 32 87 72 19 Pobres Cu$s. 100 a 249) 32 22 69 al 1,3 Ingresos_medios (u$s. 250 a 749) 37 18 48 40 Ll Ricos (mis de u$s. 750) 27 10 37 ul oF Total 134 82 61 164 12 Fuente: Departamento de Defensa de r.u.a. y Escott Reid, The Future of the World Bank, Washington, D.C., Banco Internacional de Reconstruccién y Desa- rrollo, 1965,” pigs. 64-70. Es evidente que los paises con altos niveles de movilizacién social y desarrollo econémico son politicamente mis estables y pacificos. La moder- nidad va acompafiada de estabilidad. A partir de este hecho hay apenas un paso hacia la “tesis de la pobreza” y ffecés les condhiones de que el atraso econémico y social es el responsable de la inestabilidad, en tanto que la modernizacién sigue el camino contrario. “No puede haber duda alguna, pues —como afirmé el secretario McNamara—, de que existe una relacién irrefutable entre la violencia y el atraso econémico.” O segiin lo explicé un analista universitario, “la pobreza generalizada deteriora cualquier clase de gobierno. Es una causa persistente de inestabilidad, y toma casi impo- sible la prictica normal de la democracia”.* Si aceptamos estas relaciones, es evidente, entonces, que la promocién de la educacién, el alfabetismo, los medios de comunicacién de masas, la industrializacién, el crecimiento eco- némico y la urbanizacién deben dar como resultado una mayor estabilidad politica. Estas deducciones, tan claras en apariencia, de Ja correlacién entre modernidad y estabilidad no son, sin embargo, totalmente validas. En rigor, Ja modernidad origina estabilidad, pero la modemizacién abre los cauces de la inestabilidad. col, World Handbook of Political and Social Indicators. New Haven, Yale Univer- sity’ Press, 1964; pig. 273; Raymond Tanter y Manus Midlarsky: “A Theory of Revolution”, Journal of Conflict Resolution, 11, setiembre de 1967, pgs. 271-272; Raymond Tanter: “Dimensions of Conflict Behavior Within Nations, 1955-1960: Turmoil and Internal War”, Papers, Peace Research Society, 3, 1965, pig. 175. 48 Discurso de Robert S. McNamara, Montreal, Quebec, 18 de mayo de 1966, New York Times, 19 de mayo de 1966, pég. 11; Brecher, pigs. 62-63.«Una de las contribuciones mas importantes a la bibliograffa sobre politica comparada de los tiltimos diez afios.» Choice «Huntington es habil para describir problemas politicos de modo compatible con el de los teéricos clasicos de la politica que a menudo cita, como Aristételes, Maquiavelo y Tocqueville, al tiempo que se inspira en la labor empfrica de nuestra época. El suyo es uno de los libros mas estimulantes y satisfactorios sobre politica comparada escritos en la tiltima década y uno de los pocos que probablemente... ser4 lefdo por los estudiosos de la préxima o las pr6ximas generaciones.» D. H. BAYLEY «Huntington recurre a la teorfa para explicar problemas politicos reconocibles: las causas de la intervenci6n militar en politica, la relacin entre las areas urbanas y rurales en la politica de modernizacién de las naciones, las posibilidades de evitar la revolucién mediante una reforma imaginativa, la importancia de concentrar el poder para lograr la modernizaci6n y la relevancia del desarrollo politico norteamericano para las naciones en desarrollo contemporaneas.» Annals of the American Academy of Political and Social Sciences