Manual de la Ley Nacional de Ejecucin Penal

Sistema de Derechos Humanos en las prisiones

Por
Miguel Sarre
Profesor numerario del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM)
y
Gerardo Manrique
Defensor pblico adscrito al Instituto Federal de Defensora Pblica

Captulo I

El Derecho de Ejecucin Penal

Separata de este captulo (obra completa prxima a publicarse)

Ciudad de Mxico, septiembre de 2016

Abreviaturas
CNPP,

Cdigo Nacional de Procedimientos Penales

Centro, centro penitenciario o prisin
CPEUM, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
DEP, Derecho de Ejecucin Penal
DOF, Diario Oficial de la Federacin
DP, Derecho Penal
DPP, Derecho Procesal Penal
poca de transicin, periodo entre la reforma constitucional de 2008 en materia de
justicia y seguridad y la entrada en vigor de la Ley Nacional de Ejecucin Penal
LNEP, Ley Nacional de Ejecucin Penal
Ley de Normas Mnimas, Ley que establece las Normas Mnimas sobre
Readaptacin Social de Sentenciados
Manual, el presente documento relativo a la Ley Nacional de Ejecucin Penal
ppl, persona(s) privada(s) de la libertad
SCJN, Suprema Corte de Justicia de la Nacin

Nota: Los artculos citados en este Manual que no se refieran a un

ordenamiento diverso corresponden a la LNEP.

CAPTULO I
1. Derecho de Ejecucin Penal
1.1 Fundamento constitucional y debido proceso
1.2 Alcance: desde la prisin preventiva hasta la extincin de la pena
1.2.1 La prisin preventiva como pena equiparada en el DEP
2. Destinatarios del DEP (mbito personal)
2.1 Autoridades administrativas de ejecucin penal
2.1.1 Normas de ejecucin penal nacionales
2.1.2 Leyes orgnicas y administrativas locales o federales
2.1.3 Normas reglamentarias de los centros
2.1.3.1 La divisin de poderes en relacin con las autoridades administrativas en la
ejecucin penal
2.1.3.2 El federalismo en relacin con las autoridades administrativas en el ejecucin
penal
2.2 Autoridades judiciales de ejecucin penal
2.2.1 Juez competente sobre las condiciones de las personas en prisin preventiva
2.2.1.1 Derecho comparado
2.2.1.2 Especializacin de los jueces de ejecucin penal
2.3 Personas privadas de la libertad
2.4 Otros sujetos del DEP
3. Contenidos del DEP (mbito material)
3.1 Normas sustantivas
3.2 Normas procedimentales
3.3 Normas procesales
3.3.1 Distintos tipos de controversias
3.4 Coercibilidad o ejecutabilidad del DEP
4. Territorio y competencias del DEP (mbito espacial)
4.1 En dnde se imponen la prisin preventiva y las penas de prisin?
4.2 En dnde se ventilan los procedimientos jurisdiccionales de ejecucin relativos a las
ppl?
4.2.1 Competencia territorial originaria de los jueces de ejecucin
4.2.1.1 Retencin de la jurisdiccin de origen en caso de modificaciones del Derecho
Penal sustantivo
4.2.1.2 Competencia respecto de ppl trasladadas

5. Vigencia del DEP (mbito temporal)

5.1 Entrada en vigor de las normas de ejecucin penal
5.1.1 Regla general. Normas que entraron en vigor el da siguiente de la publicacin de la
ley
5.1.2 Normas cuya vigencia se sujeta a un plazo o a la expedicin de una Declaratoria
5.1.2.1 Inaplicabilidad del plazo de diez das para emitir Declaratoria.
5.1.2.2 Primer grupo. Normas que entran en vigor con fecha lmite de un ao a partir de la
publicacin de la ley.
5.1.2.3 Segundo grupo. Normas que entran en vigor con fecha lmite de dos aos a partir
de la publicacin de la ley.
5.1.2.4 Inaplicabilidad del plazo de cuatro aos supuesto en el penltimo prrafo del
artculo octavo transitorio.
5.1.2.5 Tercer grupo. Normas sustantivas ms favorables que modifican la duracin o
condiciones de la pena impuesta (beneficios o reductivos de la pena)
5.1.3 Conflicto aparente de normas sustantivas
5.1.4 Conflicto aparente de normas procesales

El Derecho penal define lo que

no est permitido lesionar
ni con el delito ni con la pena.
Luigi Ferrajoli

1. Derecho de Ejecucin Penal1

El complejo control sobre los hechos, actos, disposiciones generales y omisiones
de las autoridades administrativas que intervienen para cumplir con lo decidido por
los jueces del proceso, durante la aplicacin de la pena de prisin y de la prisin
preventiva, hace que el Derecho de Ejecucin Penal (DEP) adquiera autonoma
respecto del Derecho Procesal Penal (DPP).

De esta forma, el

DEP

se configura como el conjunto de principios y normas

que regulan las relaciones administrativas, procedimentales y procesales en el

cumplimiento de las resoluciones judiciales privativas de la libertad y de otras
sanciones, medidas y determinaciones penales.

Asimismo, tanto el

DPP

como el

DEP

estn al servicio de los fines del

Derecho Penal (DP), a la vez que estas tres ramas del Derecho se enmarcan en
nuestro mbito constitucional y convencional.

De la mano con este razonamiento, es necesario tomar en cuenta que del

carcter instrumental del

DPP

y el

DEP

respecto del

DP

deriva otra consecuencia:

ambos coinciden plenamente con el sistema poltico que les da origen; es decir, si
se trata de un sistema poltico autoritario, el resultado ser un sistema penal
inquisitivo que permea todo el derecho penal, sin limitarse al modelo procesal

Una versin preliminar de este captulo se desarroll en: Miguel Sarre y Josselyne Bjar:
Reflexiones sobre los mbitos de validez de la jurisdiccin de ejecucin penal en: Revista Jurdica
Mexicana, Nmero cero, enero de 2015. pp. 31-52.

penal; en cambio, si estamos frente a un sistema poltico democrtico, el resultado

sern leyes bien decantadas, aplicadas mediante sistemas de corte adversarial
tanto en el enjuiciamiento como en la ejecucin penal.

Este Manual se enfoca en la ejecucin de las resoluciones judiciales que

implican la aplicacin de la prisin a adultos imputables y a las relaciones entre los
sujetos procesales en materia de ejecucin penal. No desarrolla el estudio de la
estructura u organizacin administrativa interna de los sistemas penitenciarios
federal o locales; tampoco abarca el sistema de justicia penal para jvenes, ni la
ejecucin penal en el sistema de justicia penal militar.

1.1 Fundamento constitucional y debido proceso

La triada formada por el

DP

sustantivo, el

DPP

y el

DEP

regula la privacin y

restriccin de derechos por causa penal, de acuerdo con una finalidad

constitucionalmente admisible, por ello mismo justa y proporcional.

El

DP

sustantivo define las conductas delictivas y las sanciones privativas o

restrictivas de la libertad. Por su parte, el

DPP

es el instrumento para comprobar la

responsabilidad y decretar medidas cautelares y sanciones, mientras que el

DEP

lo

es para regular su cumplimiento cabal (sin exceso ni defecto).

Los preceptos constitucionales que podemos considerar ms relevantes

para dotar de fundamento especfico a cada una de estas tres ramas del

DP

son

los siguientes:

Derecho Penal Sustantivo: artculo 14 constitucional en la parte que

establece En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por
simple analoga, y an por mayora de razn, pena alguna que no est
decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
(Esto supone la legitimidad del ius puniendi estatal).

Derecho Procesal Penal: artculo 20, apartado I constitucional al disponer

que el proceso penal tendr por objeto el esclarecimiento de los hechos,
proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune, y que
los daos causados por el delito se reparen, para lo cual, en este
precepto, as como los artculos 17, prrafos primero, tercero, cuarto y
sexto; 19 (con excepcin del ltimo prrafo); 21, prrafos primero,
segundo, tercero y sexto, as como 22 y 23.

Derecho de Ejecucin Penal: artculo 17, prrafo quinto, en lo relativo a

la plena ejecucin de las resoluciones de los tribunales; 18, prrafos
primero a cuarto; 19, ltimo prrafo; 20, aplicado por analoga 2; 21, tercer
prrafo, y 89, fraccin XII.

Otros

mandatos

constitucionales

tienen

una

aplicacin

transversal

amplsima, como el artculo 1, o referida al orden penal, por ejemplo, la

proporcionalidad exigida por el artculo 22.

El debido proceso es la esfera especfica de la ejecucin penal que separa

la justicia de la venganza y para ello el

DEP

desarrolla los principios y normas

sustantivos, procedimentales y procesales para acatar lo decidido por los jueces

del proceso, as como los relativos a la coercibilidad o ejecutabilidad (del ingls,
enforcement) de las decisiones adoptadas por los propios jueces de ejecucin
penal.
En efecto, las reglas del juego fundamentales, como identifica Luigi
Ferrajoli al debido proceso,3 deben ser observadas en el momento de tipificar los
delitos y prever las penalidades; durante las etapas de la investigacin y
conduccin del proceso penal, as como en el cumplimiento de las medidas
cautelares y de las sanciones decididas. En este ltimo mbito se impone como
condicin sine qua non para la proteccin de otros derechos humanos: desde el
2

En el punto 3.3 se realiza un ejercicio de lege ferenda en este sentido.

Luigi Ferrajoli, Derecho y razn. Teora del Garantismo Penal. Trotta, Madrid, 1995, p. 91.
TMX535.219.
3

derecho a la integridad de las personas privadas de la libertad (ppl) y otros

sujetos, como los visitantes vinculados a las disposiciones de las autoridades
administrativas auxiliares de la justicia penal, hasta su derecho a la propia imagen,
incluyendo la obligacin de evitar cualquier efecto trascendental innecesario de las
sanciones y medidas penales.

Cuando derechos fundamentales como la libertad y la integridad personal

no estn garantizados a lo largo de todo el sistema de justicia penal, es probable
que tampoco lo est cualquier otro fuera de l (integralidad e interdependencia de
los derechos humanos).

1.2 Alcance: desde la prisin preventiva hasta la extincin de la pena

El

DEP

comprende

cuestiones

procedimentales

procesales

vinculadas

principalmente con la reclusin impuesta en cumplimiento de las resoluciones

dictadas en los procesos penales. Se trata, bsicamente, del derecho de la
reclusin, que comprende la regulacin de la vida interior de las prisiones, y de
aspectos relacionados con la mismas, por ejemplo el acceso de los visitantes. El
DEP

tambin regula el cumplimiento de sanciones distintas a la pena de prisin,

como: las penas no privativas de la libertad o el pago de multas y de la reparacin

del dao.

En el contexto anterior, por lo que corresponde a la prisin, el

DEP

regula su

imposicin independientemente de que la causa o ttulo por la que se imponga,

tenga un carcter provisional o definitivo.

Si bien tradicionalmente, en el Derecho penitenciario, se haba considerado

que la ejecucin penal empezaba a partir de la sentencia, la existencia de la
prisin preventiva obliga a regular los actos de ejecucin en su cumplimiento, lo
que implica asumir que el

DEP

rige al mismo tiempo que el

DPP

y, en su caso, una

vez que ste concluye su aplicacin con el dictado de una sentencia firme
condenatoria.

Durante los periodos regidos por las concepciones de la regeneracin y de

la readaptacin social, era lgico considerar que la ejecucin empezaba a partir de
la sentencia. Esto se debe a que la declaracin de responsabilidad era la
constatacin de la anormalidad de la persona imputada y, sin esa comprobacin
legal, no poda empezar el respectivo tratamiento que se identificaba con la
ejecucin de la sentencia. Por ello, la prisin preventiva era simplemente un
tiempo en espera de. En esa lgica clnica-teraputica, iniciar la ejecucin antes
de la sentencia equivala a comenzar el tratamiento de un paciente sin contar con
el diagnstico requerido.

Bajo el

DEP

los derechos propios de la ejecucin son aplicables desde el

primer momento de internamiento y no a partir de que se dicta sentencia; de no

asumirse as, se caera en una contradiccin lgica al sostener que, cuando se
devuelve la libertad a una persona que se encuentra en prisin preventiva como
consecuencia de una sentencia absolutoria, no existi la privacin coactiva de la
libertad en su perjuicio y, por lo tanto, no habra lugar a reparacin.

En los trminos del artculo 18 constitucional, el sistema penitenciario,

abarca as tanto el rgimen de prisin preventiva, como el de ejecucin de las
sentencias condenatorias: al robustecerse el control judicial sobre todo el sistema,
no hay razn constitucional para sustraer a las personas bajo prisin preventiva
del acceso a la jurisdiccin ordinaria en los temas propios de la ejecucin, como
las prestaciones de salud, alimentos y agua potable. El reconocimiento de un
derecho implica su garanta judicial ordinaria. Cuando se dejan laguna legislativas
estableciendo derechos sin garantas se impone una carga innecesaria a las y los
juzgadores, comprometidos con su proteccin.

La reivindicacin de los derechos de las ppl en prisin preventiva

(adicionales a su derecho a un juicio justo) hace necesario recurrir al ejemplo de
9

otros actos de ejecucin previos a la sentencia (durante la etapa de conocimiento)

fuera del

DP.

La materia mercantil es emblemtica: la diligencia en la que se

cumple el auto de exequendo como parte de los procedimientos ejecutivos, antes

de que se dicte sentencia e incluso antes de que se emplace a la parte
demandada, empieza por requerirle de pago y, si no lo hace; se le embargan sus
bienes. Se trata evidentemente de un acto coercible de ejecucin similar a la
prisin preventiva.

Deben distinguirse las siguientes tres situaciones para evitar confusiones:

1) la determinacin de la prisin preventiva en el proceso, 2) su aplicacin material
y 3) el control sobre su aplicacin material. La primera de ellas, en tanto medida
cautelar, corresponde a las y los juzgadores del proceso o de control; la segunda,
a la autoridad administrativa auxiliar, y la tercera, a la justicia de ejecucin.

Cuando el proceso se desarrolla con la persona imputada sujeta a prisin

preventiva, paralelamente al penal pueden coexistir uno o ms procedimientos y
procesos de ejecucin. La existencia de estos ltimos depender de las peticiones
y de las controversias que se susciten entre el interno y el centro a lo largo de la
prisin preventiva (mismas que, desde luego, podran acumularse cuando su
estado procesal lo permita) o del cumplimiento de la pena. El siguiente esquema
muestra la simultaneidad con la que se llevan a cabo los procedimientos y los
procesos de ejecucin penal con los procesos penales hasta el punto de la
sentencia:

- Proceso penal ordinario

(CNPP)
Sentencia

- Procedimientos y procesos de ejecucin penal (LNEP)

1. Simultaneidad de procedimientos y procesos. Esquema elaborado por los autores.

10

Consecuentemente, las competencias entre los jueces de procesos penales

y los jueces de ejecucin penal en relacin con las ppl queda distribuida de la
siguiente manera:
Juez/a de instancia

Prisin
preventiva

Sentencia
Condenatoria

Ejecucin
de la Pena

Pena

Juez/a de
ejecucin penal

Controversias
Sobre

Condiciones de vida
digna y segura en
reclusin
Traslados
Libertad condicionada y
libertad anticipada.
Plan de actividades

Resolucin judicial que otorga libertad durante el proceso o, en su

caso, sentencia absolutoria.
2. Distribucin de competencias. Esquema elaborado por los autores.

En la parte final de este captulo se presenta un cuadro con el Sistema de

audiencias en la ejecucin penal en el que se sistematizan las distintas
controversias en el cumplimiento de la pena y de la prisin sin condena.

De la forma apuntada, durante el plazo (de hasta seis meses) que puede
durar la etapa de investigacin complementaria, de acuerdo con el Cdigo
Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), la persona sujeta a prisin preventiva
est legitimada para reclamar derechos propios de la ejecucin penal, por
ejemplo, de abrir un caso con motivo de la alimentacin que recibe. La Ley
11

Nacional de Ejecucin Penal (LNEP) no le exige a la persona presa que espere a

que se le condene para acceder a la jurisdiccin del Estado propia de la ejecucin
penal.
1.2.1 La prisin preventiva como pena equiparada dentro del DEP
La prisin preventiva puede asimilarse a las dos caras de una moneda, una de
ellas constituye una medida cautelar, decretada por los jueces de instancia de
acuerdo con los fines del proceso; la otra, es la prisin material, impuesta a cuenta
de la pena privativa de la libertad, instrumentada por la autoridad administrativa y
sujeta a la proteccin del juez de ejecucin penal. Ambas, la prisin previa y la
prisin posterior a la sentencia se imponen a partir de resoluciones judiciales que
se dictan en momentos distintos y obedecen a supuestos tambin distintos. No
obstante lo anterior, ambas tienen la misma naturaleza fctica en cuanto a
privacin coactiva de la libertad. As lo entendi el Pleno de la

SCJN

hace cerca de

un siglo4:
Prisin preventiva
Aun cuando tcnicamente no es una pena corporal, est equiparada a ella y
produce su principal efecto, que es la privacin de la libertad.

As, la prisin preventiva constituye una medida cautelar y una pena equiparada:

Derecho
Procesal penal
impone la prisin
preventiva y la
retributiva

Derecho de
ejecucin penal
... rige durante la
prisin preventiva y
la retributiva

SCJN Pleno, tesis aislada. Amparo penal en revisin. 14 de agosto de 1918. Mayora de ocho
votos en cuanto al primer punto y por unanimidad de once votos respecto al segundo. Disidentes:
Jos M. Truchuelo, Enrique Cruz y Enrique M. de los Ros. La publicacin no menciona el nombre
del ponente. Registro 290298. TMX10.926.

12

Para los efectos del

DEP:

la prisin preventiva es prisin, por ello el tiempo

transcurrido en prisin preventiva se abona al de la pena. En consecuencia,

cuando se impone la prisin, sea cautelar o condenatoria, deben aplicarse tambin
todos los medios de proteccin, entre ellos la jurisdiccin especializada en
cuestiones de reclusin, es decir, la de ejecucin penal. De lo contrario, se caera
en un contrasentido: la situacin de los presos en espera de sentencia sera peor
que la de quienes ya vieron derrotada su presuncin de inocencia.

En este orden de ideas, cabe mencionar que la presuncin de inocencia se

defiende:

Admitiendo que la prisin preventiva se equipara a la pena privativa de la

libertad definitiva, y no simulando un trato de inocentes hacia las personas a
quienes se les impone una pena sin delito.

Garantizando el acceso a la defensa pblica y al investigador al servicio de la

defensa pblica para restringir su aplicacin y reducir su duracin, 5 y no
negando o maquillando su carcter de medida coactiva privativa de la libertad.

La prisin derivada de una medida cautelar no constituye una medida

procesal meramente limitativa o restrictiva de la libertad (como sera la prohibicin
de acercarse a un domicilio), sino privativa de este derecho. No existe una prisin
preventiva que no sea privativa de la libertad y ello implica que, para el legislador,
la presuncin de inocencia, como regla de trato, cede ante otros fines de la justicia
penal6, como son: asegurar la presencia del imputado en el proceso, preservar la

Figura vigente en Costa Rica, Colombia y Chile. En Mxico, en los Estados de Guanajuato y de
Zacatecas. Vase, Asociacin Mexicana para las Naciones Unidas El investigador al servicio de la
defensa pblica. Manual para favorecer la equidad procesal, Mxico, 2008.
6 La Primera Sala de la SCJN ha dictado jurisprudencia por la que seala el carcter polidrico del
derecho a la presuncin de inocencia como regla de trato procesal, regla de prueba y estndar
probatorio. Ver tesis con los registros nmeros 206091 (TMX403.606), 206092 y 206093. En este
sentido, la prisin preventiva impacta directamente la primera acepcin de este derecho e,
indirectamente, la segunda y la tercera, en tanto que, en el primer caso, la ppl recibe un trato
opuesto al de una persona inocente, mientras que, en el segundo, tendr ms dificultades para
aportar medios de prueba; asimismo, en el tercero, como consecuencia de las afectaciones

13

seguridad de la vctima, testigos o peritos, o preservar la integridad de la

investigacin.

La tarea del

DEP

es partir de una situacin jurdica o dato dado, para (al

menos) dotar de una proteccin equiparada a las personas en prisin preventiva y

a quienes cumplen una pena de prisin; ambas se encuentran en situaciones
distintas por su causa y denominacin, pero muy similares en cuanto a la afliccin
y la vulnerabilidad en que se coloca a toda persona encerrada. Negar la proteccin
de las leyes y de los tribunales a las ppl en prisin provisional alegando que deben
ser tratados como inocentes, constituye un falso garantismo.

En efecto, la nica forma de tratar como no culpable a la persona en prisin

preventiva sera ponerla en libertad; por lo tanto, la prisin preventiva implica,
inevitablemente, darle un trato de culpable a quien es inocente. En ese sentido y a
manera de ejemplo, Julin Lpez Masle explica que el artculo 150 del Cdigo
Procesal Penal chileno establece que la prisin preventiva ha de imponerse de
manera que no provoque otras limitaciones que las necesarias para evitar la fuga
y para garantizar la seguridad de los dems internos y de las personas que
cumplieren funciones o por cualquier motivo se encontraren en el recinto 7.

El cuidadoso lenguaje empleado por el legislador chileno no es suficiente

para quitarle el carcter de presos y presas a las personas que, privadas de la
libertad, esperan una sentencia. Las limitaciones innecesarias que se rechazan
respecto de la prisin preventiva son igualmente inaceptables durante la
continuacin de la prisin tras la sentencia. En otras palabras, ambas son
privativas del mismo derecho fundamental a la libertad, sin que ninguna deba
agravarse injustificadamente. Asimismo, los dos tipos de prisin se distinguen por
su ttulo o causa legal que las genera, as como por la ubicacin de las prisiones

previas, tendr ms dificultades para mantener la presuncin de inocencia ante el caudal

probatorio que aporte la acusacin.
7 Mara Ins Horvitz Lennon y Julin Lpez Masle. Derecho procesal penal chileno. Tomo I,
Editorial Jurdica de Chile. Santiago de Chile, 2008. p. 390, nota al pie nm. 55. TMX907.327

14

en que se ejecutan y, en algunos casos por la vestimenta de las ppl, o por otros
elementos menores, pero no por su contenido esencial: el encierro de la persona.

La razn por la cual las personas en prisin preventiva son tratadas como
culpables en detrimento de su presuncin de inocencia est en el resultado de una
ponderacin entre la libertad personal y los fines procesales justificados (no fines
preventivos de seguridad pblica)8. En materia constitucional, la ponderacin entre
distintos derechos humanos, es la forma de resolver los conflictos que surgen
entre ellos, como sucede ante la frecuente tensin entre el derecho a la libertad de
expresin frente a la proteccin de la intimidad.

En esta tesitura, por citar una legislacin reciente, en Ecuador, el Cdigo

Orgnico Integral Penal, que comprende las normas de ejecucin penal se
caracteriza por ser sistemtico, preciso y claro, lo que posibilita la certeza
preceptiva 9 . Sin embargo, tal como sucede en otros pases de la regin, se
pretende dar trato de inocentes a quienes se priva preventivamente de la libertad:

Artculo 678. Centros de privacin de libertad. Las medidas cautelares

personales, las penas privativas de libertad y los apremios, se cumplirn en los
centros de privacin de libertad, que se clasifican en: 1. Centros de privacin
provisional de libertad, en los que permanecern las personas privadas
preventivamente de libertad en virtud de una medida cautelar o de apremio
impuesta por una o un juez competente, quienes sern tratadas aplicando el
principio de inocencia. [] [nfasis agregado].

As pues, sealar que las personas en reclusin provisional pueden ser

tratadas como inocentes constituye una afrenta al sentido comn que redunda,
paradjicamente, en la proliferacin de la prisin preventiva. Si en la conciencia
colectiva se asume el discurso de que las personas bajo prisin cautelar sern
tratadas aplicando el principio de inocencia, el resultado es una legitimacin de
Vase: Carlos Ros Espinosa, Pena sin Delito: Percepciones acerca de la finalidad de la prisin
preventiva en Mxico. Fundacin para el Debido Proceso e Instituto de Justicia Procesal Penal,
Mxico, 2016. pp. 29-35.
9 Cdigo Orgnico Integral Penal de la Repblica del Ecuador. Registro Oficial de la Nacin 180. 10
de febrero de 2014. El texto entrecomillado corresponde a la introduccin de la ministra de
Justicia.
8

15

esta prctica. Mientras ms suave se considere la prisin cautelar, menos

moderacin habr en su imposicin; por el contrario, si se le considera como una
privacin del derecho a la libertad equiparada a la pena, se aplicar con mayor
mesura.
Negar el carcter coactivo de la prisin preventiva debilita los derechos de
las ppl en vez de favorecerlos porque impide el acceso a las prestaciones propias
de la ejecucin penal y a la justicia de ejecucin, que es precisamente uno de los
derechos denominados derechos-llave. Se le asigna este trmino ya que
constituye un prerrequisito para ejercer otros derechos en este caso, el derecho
a condiciones de vida digna y segura en reclusin, as como el derecho a la
proteccin judicial ordinaria. Esta simulacin en el lenguaje contribuye a que en
Argentina, por ejemplo, as como en muchos otros pases latinoamericanos, sea
habitual que las ppl se les segregue y prive de servicios durante la prisin
preventiva.10

En la medida en que la pena de prisin se secularice, despojndola de

finalidades morales o meta legales, como las de reeducar, redimir, recuperar,
resocializar u otras ideas semejantes se hace ms evidente la semejanza entre la
prisin cautelar y la retributiva, con la sola distincin del ttulo y no del contenido.
Esto no significa darle un carcter ms represivo a la prisin preventiva, sino
reconocer la similitud de las condiciones de la prisin preventiva y de la
posteriormente impuesta por sentencia.11
Durante la Etapa de transicin (periodo comprendido entre la aprobacin de
la reforma constitucional en materia de ejecucin penal en 2008 y la entrada en
vigor de la

LNEP

en 2016), la mayor parte de las legislaciones locales hizo invisible

a la poblacin en prisin preventiva, refirindose de manera preponderante a las

10

Informe sobre la visita a Argentina del Subcomit para la Prevencin de la Tortura y Otros Tratos
o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes CAT/Op/Arg/1 27 de noviembre de 2013. Visible en
http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CAT%2fOP%2fA
RG%2f1&Lang=en
11

Ver Luigi Ferrajoli, op, cit. 219 p. 223.

16

personas sentenciadas. La

LNEP

reivindic los derechos de las personas

procesadas con motivo de la ejecucin de la prisin preventiva12.

2. Destinatarios del DEP (mbito personal)

En este apartado se abordan las cuestiones que refieren al mbito de validez
personal del Derecho de Ejecucin Penal. Los destinatarios del dicho sistema
normativo son tanto las autoridades administrativas y judiciales responsables de la
ejecucin penal, como las ppl y otros sujetos con derechos propios frente a dichas
autoridades.

Las normas constitucionales y legales del

DEP

imperan sobre todos los

sujetos intervinientes en la ejecucin penal. Entre ellos se encuentran

principalmente

las

autoridades

pertenecientes

los

poderes

ejecutivos

responsables directos de la administracin de los centros, as como las distintas

autoridades y organismos pblicos con atribuciones en la materia, tanto en el
mbito de las entidades federativas, como en el federal. Las autoridades
municipales no tienen funciones propias en materia de Ejecucin Penal.

En cuanto a la competencia legislativa, los aspectos orgnicos y

administrativos de la ejecucin penal en los centros locales compete regularlos a
los congresos locales, mientras que en los centros federales, corresponde al
Congreso de la Unin. Por el contrario, la competencia normativa para promulgar
la

LNEP

se atribuye exclusivamente a este ltimo, en su carcter de legislador

nico o nacional en trminos del artculo 73, fraccin XXI constitucional.

12

En el proceso legislativo de la LNEP hubo voces a favor de que ni los jueces de ejecucin ni los
jueces de control debieran conocer sobre las condiciones de las ppl en prisin preventiva,
argumentando que estas carecen de derechos propios respecto del DEP, puesto que al margen de
sus derechos en el proceso penal, nicamente gozan de los derechos humanos que tiene toda
persona, mismos que a su parecer encuentran suficiente proteccin mediante la jurisdiccin de
amparo. Ello hubiera implicado desconocer su derecho a la justicia ordinaria de ejecucin, lo que
se ve agravado considerando que su situacin de ppl les hace ms difcil acudir a la justicia de
amparo12.

17

A partir de las reformas a la fraccin XXI del Artculo 73 constitucional del 8

de octubre de 2013 y del 2 de julio de 2015, le fueron conferidas facultades al
Congreso de la Unin para expedir La legislacin nica en materia procedimental
penal, de mecanismos alternativos de solucin de controversias, de ejecucin de
penas (sic) y de justicia penal para adolescentes, que regir en la Repblica en el
orden federal y en el fuero comn.

2.1 Autoridades administrativas de ejecucin penal

Las normas que regulan la actuacin de las autoridades administrativas de

ejecucin penal se distinguen como sigue:

2.1.1

Normas de ejecucin penal nacionales. Son las relativas a los

derechos de las personas privadas de la libertad y la justicia penitenciaria, cuya

legislacin, como hemos visto, compete al Congreso de la Unin. La

LNEP,

al igual

que el CNPP regula relaciones procesales entre distintos actores.

2.1.2 Leyes orgnicas y administrativas locales o federales

Estas normas organizan a las instituciones de ejecucin penal hacia
adentro, comprendiendo su composicin, estructura, y la designacin de sus
integrantes. En este caso es competencia normativa de los congresos locales (y
del Congreso de la Unin en tanto legislador federal) regular la estructura de las
instituciones de ejecucin penal, de la misma manera que cada entidad federativa
promulga las leyes orgnicas de sus poderes judiciales o de sus fiscalas.

2.1.3 Normas reglamentarias de los centros (incluyendo protocolos)

Estas son aplicables a cada centro (o a los centros administrados por una
misma autoridad). Estas disposiciones corresponde emitirlas a los poderes
ejecutivos respectivos en el marco de la divisin de poderes y del federalismo.
18

2.1.3.1

La divisin de poderes en relacin con las autoridades

administrativas en la ejecucin penal

El artculo 89, fraccin XII de la Constitucin asigna a las autoridades

responsables de administrar las prisiones (y al conjunto de ellas, integradas en la
Conferencia del Sistema Penitenciario Nacional) el carcter de auxiliares de los
rganos judiciales.13

Las y los juzgadores de ejecucin penal son los garantes de la aplicacin

de la

LNEP

en los centros bajo su jurisdiccin. Esta potestad se vera invalidada si

la citada Conferencia per se o por virtud de la adopcin de sus protocolos por

parte de autoridades locales o federales pudiese restringir los derechos de las
personas privadas de la libertad.

Es por lo anterior que, cuando los protocolos u otras normas administrativas

generales aplicables en los centros, emitidas por una autoridad ejecutiva, puedan
afectar los derechos que reconoce la
tribunales

de

ejecucin

LNEP

competentes

a favor de las ppl y de otros sujetos, los

sobre

cada

centro

resolvern

las

impugnaciones con motivo de su aplicacin o por su promulgacin.

En efecto, las autoridades administrativas que operan los centros no

pueden afectar los derechos de las personas confiadas a su proteccin mediante
su actuacin en casos particulares, pero tampoco mediante la emisin de normas
generales. Este ltimo caso se presentara, por ejemplo, si un protocolo de ingreso
emitido por una autoridad local obligase a cortar el cabello de las ppl. El mismo

13

La Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario constituye un rgano colegiado de consulta y

integrado por auxiliares de la justicia, que no puede restringir los derechos que la LNEP reconoce a
las personas intervinientes en ante los tribunales respectivos, de la misma manera en que la
Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia tampoco puede afectar los derechos establecidos
a las partes en los procesos panales, de acuerdo con el CNPP. Por otra parte, sera contrario al
rgimen federal si se permitiese que la Conferencia citada en primer trmino, legislase para toda
la Repblica, con lo que los gobiernos locales financiaran la operacin de sus centros, pero quien
regulara los mismos sera esta Conferencia que, por razones principalmente presupuestarias, en
los hechos queda subordinada al rgano ejecutor federal. Vase lo sealado en el punto 3.1.1.

19

podra ser impugnado por la propia ppl o por una organizacin de la sociedad civil
ante un juez de ejecucin competente.

La facultad de los poderes judiciales para invalidar normas generales

emanadas de autoridades administrativas deriva de su calidad de garante de los
derechos de las ppl y de otros sujetos que pueden verse afectados por su
actuacin, as como del carcter de auxiliares de las autoridades administrativas:
una regla adoptada por autoridades mandatarias no puede imponerse sobre la
aplicacin de la LNEP y de las normas superiores por la autoridad judicial, que es la
mxima autoridad en cada centro. Esta facultad es complementaria de la prevista
en el artculo 128, que faculta a la autoridad judicial para dar efectos generales a
sus determinaciones.

Un caso ejemplificativo de la subversin del orden legal, sera la emisin de

un protocolo De solicitud de audiencias, presentacin de quejas y formulacin de
demandas (artculo 33, fraccin XXII), que restringiese el acceso a la justicia o el
debido proceso en la ejecucin penal, desarticulando el andamiaje procesal
construido en la propia Ley para hacer valer los derechos de los distintos sujetos
legitimados.

Las autoridades administrativas no estn facultadas para definir el rgimen

de derechos y obligaciones en la ejecucin penal por encima de las y los jueces
de ejecucin a los que estn adscritos los centros de internamiento.

2.1.3.2 El federalismo en relacin con las autoridades administrativas en la

ejecucin penal

A pesar de la existencia de un

CNPP

nico, no existe una ley orgnica que regule a

todos los tribunales del pas, pues ello rompera con el rgimen federal; de la
misma manera, la

LNEP

tambin es nica y no existe una ley orgnica que rija

sobre todas las prisiones del pas puesto que ello invadira las atribuciones de las

20

entidades federativas para establecer la estructura que mejor se adecue a sus

circunstancias.

Si bien el artculo 33 faculta a la Conferencia del Sistema Nacional

Penitenciario para dictar los protocolos que sern observados en los centros
penitenciarios, embargo, esta norma debe entenderse en los trminos de la
propia Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (LGSNSP), que
establece que los rganos cuya actuacin regula, actuarn en el mbito de sus
respectivas competencias (artculos 1, 2, 3 y 7 de la

LGSNSP)

y dispone que entre

las funciones de la Conferencia indicada estn las de proponer, impulsar y

plantear (artculo 32 de la

LGSNSP)

los mecanismos de coordinacin que

permitan la formulacin y ejecucin de polticas, programas, y acciones necesarias

para el cumplimiento de sus funciones (artculo 11 de la misma

LGSNSP) .

En efecto, la competencia normativa para emitir los protocolos referidos

recae en todos los poderes ejecutivos, dentro de sus facultades para
regular la actividad de sus rganos administrativos; sin embargo, los
protocolos que elabore la Conferencia tienen un alcance meramente
referencial. Por lo expuesto, la Federacin y las entidades
federativas, en el mbito de su competencia, los podrn adoptar,
adecuar a las caractersticas de cada centro o elaborar otros
distintos.

Una interpretacin literal del artculo 33 referido conducira a cancelar el

federalismo al impedir a los poderes locales y al gobierno federal mismo promulgar
los protocolos y reglamentos de los centros bajo su administracin. Estas
entidades tendran la carga de administrar prisiones sin la facultad de proveer lo
necesario para ello.

Lo anterior se puede ilustrar con el siguiente cuadro comparativo respecto

de las competencias legislativas y reglamentarias:

21

Congreso de la Unin Congreso de la Unin (como

(como
legislador
del legislador del orden federal)
orden nacional)
y congresos locales, en sus
respectivas competencias

Legislacin Nacional o
nica:

Procesal Penal

Sistema integral de
Justicia para
Adolescentes

Normas penales sustantivas:

Legislacin orgnica
judicial

Legislacin orgnica de
la Defensa Pblica

Legislacin orgnica del

Ministerio Pblico o
Fiscalas

Legislacin orgnica y
administrativa de las
autoridades auxiliares
de ejecucin penal

Ejecucin penal

Autoridades
administrativas de los
poderes ejecutivos y
de los consejos de la
judicatura (federales o
locales)

Reglamentos y
protocolos de
los centros:
rgimen de
ejecucin
(poderes
ejecutivos)

Manuales de
organizacin
para juzgados
de ejecucin
penal (consejos
de la judicatura)

3. Comparativo entre competencias legislativas y reglamentarias. Cuadro elaborado por los autores.

2.2 Autoridades judiciales de ejecucin penal

Las

autoridades

judiciales

de

ejecucin

controversias entabladas por los sujetos del

DEP

resuelven

principalmente

ppl y las autoridades

administrativas, entre otras as como lo relativo a la determinacin de la duracin

efectiva de la pena.

El control judicial ordinario sobre el sistema de ejecucin penal se sustenta

en la interpretacin conjunta de los artculos constitucionales 21, tercer prrafo, y
89, fraccin XII. Por un lado, la primera de estas normas establece que La
imposicin de las penas, su modificacin y duracin son propias y exclusivas de la
autoridad judicial. Por otro lado, la segunda coloca a las autoridades
22

administrativas como auxiliares de la autoridad judicial en el cumplimiento de sus

determinaciones.

De esta forma, la consolidacin de los poderes judiciales como las

autoridades que, de acuerdo con el artculo 21 constitucional adoptan las
decisiones ltimas del sistema de justicia penal se ilustra en el siguiente cuadro:

Imposicin de la pena

Modificacin de la pena
En cuanto a su
En cuanto a su duracin
(beneficios o reductivos)
naturaleza; cmo y
14
dnde se impone

Juzgadoras
y
juzgadores del proceso

Jueces y tribunales de ejecucin penal

4. Funciones judiciales establecidas en el artculo 21 constitucional. Cuadro elaborado por los autores.

2.2.1 Juez competente sobre condiciones de las personas en prisin

preventiva

Una vez resuelto que el

DEP

habra de regular la ejecucin material de la prisin

preventiva, en el proceso legislativo que condujo a la aprobacin de la

LNEP

hubo

opiniones en favor de encomendar dicho tramo a las y los juzgadores de control, y

no a los de ejecucin penal, argumentando que quienes impusiesen la medida
cautelar deban ser los responsables de su cumplimiento.

Quienes argumentaron en contra invocaron que el

CNPP

prev la creacin

de un nuevo rgano auxiliar de los jueces de instancia para apoyarles respecto de

las medidas cautelares distintas a la prisin preventiva 15 y que la razn por la cual

14

El dnde se impone la pena implica tambin la decisin respecto de lugar de ubicacin de las
prisiones, misma que queda sujeta a control judicial como todo acto de los auxiliares de la justicia
que afecte el cumplimiento de las resoluciones judiciales y los derechos de los sujetos del DEP.
15 Artculo 164. La evaluacin y supervisin de medidas cautelares distintas a la prisin preventiva
corresponder a la autoridad de supervisin de medidas cautelares y de la suspensin condicional

23

se excluye a la prisin preventiva de esta evaluacin y supervisin es que existen

rganos administrativos especficos que aplican la prisin preventiva, es decir, las
autoridades de los centros preventivos o reclusorios.

En efecto, las ppl tienen derechos propios durante la ejecucin de la

resolucin que les impuso la prisin preventiva, cuya proteccin compete al juez o
a la jueza de ejecucin penal. De ah se deriva que en la

LNEP

se haya equiparado

la prisin preventiva y la retributiva para los efectos de su control material y

efectivo.

Entre las razones por las cuales las medidas cautelares distintas a la prisin
preventiva como la separacin del domicilio de la persona quedan bajo la
esfera del juez de control mediante la figura de supervisin de medidas cautelares
(distintas a la prisin preventiva), se encuentra que stas podrn ser modificadas
por el juez de control, segn cambie la necesidad de cautela o los resultados de la
supervisin y el seguimiento de la conducta de la persona vinculada a proceso.
Este seguimiento ser llevado a cabo a travs de entrevistas, visitas domiciliarias
y otras medidas previstas en el artculo 177 del

CNPP16.

En cambio, la conducta

intramuros de la persona sujeta a la medida de prisin preventiva no faculta al juez

de control para revocarla o modificarla.

Asimismo, el juez de sentencia tampoco puede alterar la pena que impuso

en atencin al comportamiento en reclusin; en otras palabras, su reduccin es de
la competencia exclusiva de los jueces de ejecucin. De esta manera, si el juez de
sentencia no es quien garantiza las penas ni las condiciones de la prisin
preventiva que impone: el contenido del cumplimiento material de ambas
resoluciones judiciales queda encargado a autoridades judiciales especializadas
en ejecucin penal.

del proceso que se regir por los principios de neutralidad, objetividad, imparcialidad y
confidencialidad. []
16 La necesidad de cautela est determinada por el mayor o menor peligro de sustraccin del
imputado, la obstaculizacin de desarrollo de la investigacin o el riesgo para la vctima, testigos o
comunidad.

24

La autoridad administrativa responsable de instrumentar la prisin cautelar

interviene con un papel doble: por un lado, como auxiliar del juez que impone la
prisin; por el otro, como parte sometida a la jurisdiccin del juez de ejecucin. En
cambio, la autoridad de supervisin de medidas cautelares solamente funge como
auxiliar del juez que la decreta, sin constituirse en parte procesal17; sus informes
sern objeto de debate entre las partes propias del proceso penal.
El artculo 18 constitucional, por su parte, establece que El sistema
penitenciario se organizar sobre la base del respeto a los derechos humanos,
por lo que este mandato se dirige a todas las autoridades. Entonces, por qu
habra que limitar la jurisdiccin de las y los juzgadores de ejecucin garantes
idneos de los derechos humanos en el sistema a las personas que cumplen
con una pena de prisin, excluyendo de su competencia los actos que constituyan
violaciones a los derechos humanos durante la prisin preventiva?
Adems, el sentido de utilidad social, exigido por el artculo 109
constitucional en su fraccin III, establece que todas las autoridades deben ser
eficaces en su actuacin; esto se traduce en el principio de economa procesal,
que obliga a formularse preguntas como:

Qu sentido tendra que el reclamo de una persona procesada sobre

cuestiones de alimentacin o salud se radique ante un juez de control, y
que cuando se dictare sentencia en la causa penal correspondiente, se vea
obligado declararse incompetente para remitir el caso al juez de ejecucin?

Ante qu juez acudirn las ppl que reclamen acceso a servicios bsicos
cuando al mismo tiempo tienen el carcter de procesadas en una causa y
sentenciadas en otra?

Qu lgica hara que los jueces de control atendieran problemas de

hacinamiento en los centros preventivos, mientras que el mismo tipo de

17 El artculo 105 del CNPP establece que la autoridad de supervisin de medidas cautelares y de
la suspensin condicional del proceso, es uno de los sujetos del procedimiento penal, pero
nicamente le confiere el carcter de parte procesal al imputado y a su defensor, al Ministerio
Pblico, a la vctima u ofendido y a su asesor jurdico.

25

asuntos en los centros de ejecucin de penas contiguos, en ocasiones bajo

la misma administracin, fueran ventilados ante jueces diversos?
Las posturas encontradas que dieron lugar al modelo adoptado en la

LNEP

se

pueden sintetizar de la siguiente forma:

Sistemas en que jueces de proceso (en Sistemas con jurisdiccin especializada

el sistema tradicional) o de control de ejecucin penal para toda la
tienen
competencia
en
materia poblacin interna
penitenciaria
Bajo este esquema, los jueces de control
(o de procesos penales en el sistema
tradicional) conocen de las demandas
sobre ejecucin penal que formulen las
personas sujetas a prisin cautelar:

Se dificulta la especializacin,
puesto que la materia de ejecucin
penal es tangencial a la penal, que
constituye
su
responsabilidad
principal.
No se pueden acumular los casos
por el tipo de reclamacin, porque
cada juez/a lleva los casos de su
juzgado.
Mientras mayor sea el nmero de
jueces de control, existe el riesgo
de que existan determinaciones
contradictorias
o
parmetros
diferenciados
para
distintos
internos/as dentro de un mismo
centro, con lo que se generara
incertidumbre jurdica en las
autoridades administrativas.
Multiplicidad de resoluciones con
contenidos
similares.
Se
incrementa el nmero de litigios.
Se diluye el control judicial sobre
las autoridades administrativas.

Las ppl y el centro quedan sujetos a la

jurisdiccin de un juez/a de ejecucin. La
competencia se radica a partir del centro y
no de la persona procesada o
sentenciada, de manera que:

Un solo juez puede ser competente

sobre varios centros o, cuando el
nmero de ppl lo requiera, puede
designarse a ms de un juez para
cada centro.
En un mismo caso, se acumulan
en todas las demandas que tengan
el mismo objeto, con lo que se
asegura mayor coherencia y
efectividad del sistema.
Las resoluciones se pueden hacer
extensivas erga omnes a todo el
centro, ya sea en forma simultnea
o progresiva, de acuerdo con las
dificultades
para
su
instrumentacin, redundando en
economa procesal, menor nmero
de jueces y sentencias ms
trascendentes.
Se hace ms efectivo el control
judicial sobre las autoridades
administrativas.

5. Jurisdiccin compartida vs jurisdiccin especializada en el

DEP.

Cuadro elaborado por los autores.

En sntesis, no haca sentido que el control de la prisin preventiva quedase

en manos de un juez de conocimiento, quien nada tiene que ver con los temas
propios de la reclusin. Adicionalmente, y en congruencia con la prohibicin
establecida en el artculo 20, fraccin V constitucional, se exige que el juicio sea
26

celebrado ante un juez que no tenga conocimiento previo del caso, de manera tal
que el juez de ejecucin deber ser distinto al que impuso la privacin de la
libertad.

Lo anterior es acorde con el dictamen de la Cmara de Diputados respecto

de la reforma en materia de justicia y seguridad de 2008, en el cual se determin:

Se prev la inclusin de un juez de control que resuelva, en forma inmediata,

y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias
precautorias y tcnicas de investigacin de la autoridad, que as lo requieran,
cuidando se respeten las garantas de las partes y que la actuacin de la
parte acusadora sea apegada a derecho. El juez de la causa, se har cargo
del asunto una vez vinculado a proceso el indiciado, hasta la emisin de la
sentencia correspondiente, y un juez ejecutor vigilar y controlar la ejecucin
de la pena.18

Cabe aclarar que, si bien dicho dictamen se refiri a la ejecucin de la

pena, es evidente, de acuerdo con lo antes expuesto, que esta expresin debe
interpretarse armnicamente y extenderse a la ejecucin de la prisin preventiva,
puesto que la funcin asignada a los jueces de control en este dictamen legislativo
se inscribe en los actos propios del proceso penal y no en las controversias
propias de la vida en reclusin. Por una inercia explicable, es frecuente que los
legisladores se refieran a ejecucin de penas, cuando en realidad la materia que
regulan abarca la prisin preventiva, por lo que es aconsejable utilizar el concepto
ms amplio de ejecucin penal, tal como lo recoge el propio ttulo de la Ley
Nacional de Ejecucin Penal (LNEP).

18

Dictamen de primera lectura, primera vuelta. diputados 11/dic/2007 de las Comisiones Unidas de
Puntos Constitucionales y de Justicia, con Proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga
diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 12 de
diciembre de 2007, visible en http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/archivo/SAD-07-08.pdf

27

Etapa de transicin en el mbito federal

El criterio nmero uno de la Comisin de Creacin de Nuevos rganos del Consejo de
la Judicatura Federal (CJF), derivados de consultas formuladas por los Jueces de
Distrito Especializados en Ejecucin de Penas establece que Corresponde al juez de la
causa el conocimiento de los beneficios en el procedimiento de ejecucin de penas,
cuando la sentencia haya causado ejecutoria con antelacin al diecinueve de junio de
dos mil once, aunque dicho procedimiento se hubiese promovido con posterioridad a
esa fecha.19

Etapa de transicin en el mbito local

El acuerdo general 59-28/2011 del Pleno del Consejo de la Judicatura del

Distrito Federal, ahora Ciudad de Mxico, estableci provisionalmente las competencias
de los Juzgados Penales del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (TSJDF)
en materia de Ejecucin de Sanciones Penales a partir del 19 de junio de 2011; se
dispuso que, durante los primeros 6 meses de operacin de dichos juzgados, solo
conoceran de beneficios penitenciarios; con ello, las dems cuestiones de ejecucin
penal quedaran en conocimiento de los jueces penales y de delitos no graves.

El acuerdo general 62-48/2011 del Pleno del Consejo de la Judicatura del

Distrito Federal, ahora Ciudad de Mxico, seal que, a partir del 19 de diciembre de
2011 y de forma indefinida hasta que se contara con recursos presupuestales para
ampliar el nmero de rganos, los jueces de ejecucin seguiran conociendo
nicamente de beneficios penitenciarios y los jueces de causa, sobre las dems
cuestiones.

El acuerdo general 17-16/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura del

Distrito Federal, ahora Ciudad de Mxico, reiter la competencia de los jueces de
ejecucin para resolver los beneficios penitenciarios, en los trminos sealados en los
acuerdos 59-28/2011 y 62-48/2011, con lo cual las dems cuestiones de ejecucin
penal quedaron en conocimiento de los jueces de la causa.

Los anteriores acuerdos debern adecuarse al nuevo marco normativo

establecido en la LNEP que no establece distinciones entre el acceso a la
jurisdiccin de ejecucin penal para personas procesadas y personas
sentenciadas, y confiere a los jueces de ejecucin competencias ms amplias
que los beneficios penitenciarios o reductivos de la pena.
6. Etapa de transicin. Cuadro elaborado por los autores.

19

Poder Judicial de la Federacin, Criterios de la Comisin de Creacin de Nuevos rganos del

Consejo de la Judicatura Federal, derivados de consultas formuladas por los Jueces de Distrito
Especializados
en
Ejecucin
de
Penas
http://www.cjf.gob.mx/secretarias/secjacno/Creacion%20Nuevos%20Organos/CirteriosEjec.html

28

En el siguiente esquema se sintetiza el mbito de validez personal de las normas

penitenciarias y la correspondiente jurisdiccin de ejecucin penal.

Juez/a de control

Direccin del centro

Juez/a de ejecucin

Determina la
procedencia de la
prisin preventiva como
medida cautelar, as
como su revisin y
revocacin.

a. Acta como auxiliar de

la
administracin
de
justicia penal al aplicar las
resoluciones privativas de
la
libertad
tanto
a
personas
procesadas
como sentenciadas.
b. Participa como auxiliar
de la justicia de ejecucin
penal al aportar
informacin para que
resuelva sobre la
reduccin de las penas.
c. Interviene como parte
ante los tribunales de
ejecucin penal en las
controversias
penitenciarias.
d. Funge como autoridad
administrativa
en
los
establecimientos penales
al resolver y aplicar
sanciones disciplinarias en
reclusin.

Resuelve controversias entre:

Tribunal de juicio
oral
Determina la
imposicin de la pena.

a. La autoridad administrativa
y todas las personas privadas
de la libertad.
b. La direccin de los centros y
los
terceros
intervinientes
quienes, pese a no estar
privados de la libertad, estn
sometidos a su autoridad al
ingresar o solicitar su ingreso
a los centros (visitantes,
abogados
defensores
y
representantes
de
organizaciones de la sociedad
civil
o
personas
independientes), o por vivir en
su interior como hijos e hijas
de las internas que viven con
sus madres hasta la edad que
establece la ley.

7. mbito de validez personal. Cuadro elaborado por los autores.

2.2.1.1 Derecho comparado

Es pertinente considerar dos perspectivas distintas en el Derecho comparado
respecto de la competencia de los jueces de ejecucin durante la prisin
preventiva.
En el Derecho de Ejecucin Penal alemn, todos los reclusos, sin distinguir
entre procesados y condenados, pueden acudir ante el juez o la jueza de
ejecucin ms cercano para hacer valer sus derechos ante la administracin

29

penitenciaria. (Artculos 108, 109 y 110 de la Ley de Ejecucin Penal alemana) .20
En Chile, se mantiene la jurisdiccin de los jueces de garanta, similares a los
jueces de control en Mxico, para atender cuestiones en reclusin. El resultado ha
sido un marcado contraste entre su moderno sistema de enjuiciamiento penal y un
sistema penitenciario carente de garantas, como lo muestran los reportes del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos as como informacin de ndole
periodstica.21

2.2.1.2 Especializacin de los jueces de ejecucin

Debe examinarse la exigencia constitucional de la especializacin de los tribunales

de ejecucin respecto de las controversias durante toda la ejecucin penal,
incluyendo la de la prisin preventiva.

Entre los precedentes judiciales en la materia destaca la sentencia de

amparo que declar la inconstitucionalidad de los acuerdos 62-48/2011 y 1716/2013 del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, ahora Ciudad de
Mxico, al reconocer que el derecho a una jurisdiccin especializada en materia
de ejecucin penal constituye una garanta de otros derechos22:

20

http://www.pj.gov.py/ebook/libros_files/coleccion_de_derecho_penitenciario_4.pdf
De acuerdo con el Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de la libertad
en las Amricas, publicado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en 2011, en
Chile, Entre el 2005 y el 2009 se registraron un total de 873 agresiones entre internos; 461 rias;
94 incendios/amagos; 285 desrdenes; 236 agresiones de personal; y 29 agresiones sexuales a
internos. Adems, en ese mismo periodo, murieron 203 internos en rias/agresiones, y 5 en
eventos relacionados con fugas. Vase numeral 29 del Informe citado, p. 36, visible en:
http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf. Informaciones periodsticas ms recientes
indican la persistencia de una situacin de gravedad en el mbito de la ejecucin penal:
Javiera Matus, Oriana Fernndez y Vctor Rivera, 558 presos mueren en la crcel en los ltimos
cuatro
aos,
La
Tercera,
9
de
febrero
de
2015,
http://www.latercera.com/noticia/nacional/2015/02/680-616107-9-558-presos-mueren-en-la-carcelen-los-ultimos-cuatro-anos.shtml
22 Juzgado Dcimo Primero de Distrito de Amparo en Materia Penal en el Distrito Federal. Juicio de
amparo 988/2014-V. 27 de marzo de 2015. Se omiten las notas al pie. El texto ntegro de la
resolucin puede ser consultado en el apndice digital de este Libro. Registro: 2010471.
TMX1.089.758. Esta sentencia fue confirmada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal
del Primer Circuito el 31 de marzo de 2016.
21

30

[] al transgredir el principio de legalidad, ya que su motivacin no rene los extremos

que implica la garanta de legalidad prevista en el artculo 16 constitucional, que en
este tipo de actos legislativos implican una motivacin reforzada al afectar derechos
fundamentales. Por lo que con su emisin se transgrede el principio de judicializacin
de la ejecucin penal previsto en el artculo 21 constitucional, repercutiendo a su vez
en la transgresin de otros derechos como el debido proceso, acceso a la jurisdiccin,
as como a ser juzgado por el juez natural, especializado e imparcial, previstos en los
artculos 14 y 17 constitucionales, as como 8 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos, y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,
vulnerando con ello los principios de reserva de ley y subordinacin jerrquica, al
establecer una competencia distinta a la prevista constitucionalmente para los jueces
de ejecucin.

En sentido similar al acuerdo del Consejo de la Judicatura del entonces

Distrito Federal, durante la etapa de transicin el Pleno del Consejo de la
Judicatura Federal emiti el acuerdo general 28/2015 por el que habilit a los
Jueces de Distrito para conocer de la ejecucin de las sanciones penales
impuestas en los procedimientos penales que se tramiten y resuelvan en el Centro
de Justicia Penal Federal de su adscripcin [] de manera complementaria a las
funciones que ya desarrollan, debiendo especificar el carcter de su actuacin en
las constancias respectivas.23

Si bien el artculo 24, ltimo prrafo de la

LNEP

establece que La jurisdiccin

territorial de los Jueces de Ejecucin se podr establecer o modificar mediante

acuerdos

generales,

esta

facultad

queda

subordinada

la

exigencia

constitucional de la especializacin de los tribunales de ejecucin penal, tanto por

lo que se refiere a la ejecucin de la prisin preventiva (que no estaba considerada
en el citado Acuerdo 28/2015), como al cumplimiento de la pena. Dicha
especializacin se trastoca si la jurisdiccin en materia de ejecucin penal se lleva
como una tarea accesoria de manera permanente. La dedicacin exclusiva de las
y los juzgadores de ejecucin penal es condicin para el fortalecimiento de esta
nueva jurisdiccin.
La especializacin judicial no impide que los jueces del proceso que estn
calificados para ello (especializacin subjetiva) puedan suplir a los jueces de
23

Diario Oficial de la Federacin, 17 de junio de 2015. TMX944.986

31

ejecucin en sus ausencias actuando en funciones de juez de ejecucin

(especializacin objetiva) y viceversa. En este sentido es significativo que el
Acuerdo 28/2015 no establezca el supuesto: los jueces de ejecucin llevarn a
cabo funciones de juez de control o de tribunal de enjuiciamiento de manera
complementaria a las funciones que ya desarrollan.
Si bien las funciones de los jueces de control y los jueces de juicio oral
dentro del proceso penal pueden ser realizadas recprocamente, de acuerdo con
las cargas de trabajo, la jurisdiccin de ejecucin penal tiene caractersticas
propias y protege bienes jurdicos distintos a los del proceso penal.
La especializacin de las y los juzgadores de ejecucin no slo permite un
seguimiento ms adecuado de las carpetas de ejecucin que se abren con el
ingreso de cada ppl, de acuerdo con el artculo 103 de la

LNEP,

sino de los dosiers

que tambin deben integrarse por cada centro bajo su jurisdiccin

En efecto, la especializacin en el sentido apuntado es inherente a los
efectos generales de las resoluciones en materia de ejecucin penal previstos en
el artculo 128 de la

LNEP,

que establece las bases para un sistema de

precedentes obligatorios respecto de cada centro, que el juez interviniente debe

necesariamente conocer.
Para la resolucin de los asuntos sobre las cuestiones generales apuntadas,
las normas orgnicas respectivas podrn prever que sean resueltas por un tribunal
colegiado de jueces de primera instancia en materia de ejecucin.
En controversias individuales podr establecerse un sistema de turno entre
los jueces especializados en la materia, y, si fuere el caso (por vacaciones o
cualquier otra causa, ante la ausencia de otro juez de ejecucin en la plaza o el
centro de justicia de que se trate), suplirse temporalmente al juez de ejecucin sin
asumir una tarea accesoria permanente de naturaleza colateral o secundaria y,
por ende, frecuentemente desvalorada frente a la responsabilidad primaria.
La fungibilidad de los tribunales de ejecucin afectara el derecho al juez
32

natural de los justiciables en tanto que son los jueces especializados los que estn
colocados en una posicin institucional que garantiza su profesionalismo,
independencia e imparcialidad para proteger los bienes jurdicos propios de la
ejecucin penal frente a las autoridades administrativas.
A diferencia de los jueces de control y del tribunal de enjuiciamiento, donde
la jurisdiccin que se ejerce sobre el MP (y, en su caso, sobre la Defensa Pblica)
se limita al caso particular, los tribunales de ejecucin ejercen su autoridad tanto
sobre las partes procesales en el caso particular, como de manera institucional
sobre el centro penitenciario en tanto que ste (a diferencia del MP) es un auxiliar
del Poder Judicial. Debido a ello, las autoridades administrativas quedan obligadas
en lo sucesivo por virtud de los precedentes judiciales respecto del mismo centro,
en consonancia con el derecho constitucional a la no repeticin de los actos
violatorios de derechos humanos.
La dificultad para aceptar la especializacin en la materia se explica porque
en la concepcin tradicional de los jueces de ejecucin durante la poca de
transicin, ellos se limitaban a examinar cuestiones individuales de las personas
ya sentenciadas, generalmente relacionadas con la reduccin de la pena impuesta
en la causa penal individual, por lo que el juez interviniente poda ser fungible, lo
que no ocurre ahora que el mbito material durante la ejecucin penal ha sido
ampliado con la intervencin de distintos actores, sobre una diversidad de litis.

En los centros con una numerosa poblacin, la especializacin puede

complementarse con una sub especializacin de acuerdo con los distintos tipos de
controversias, de manera que un juez de ejecucin atienda, por ejemplo,
exclusivamente controversias sobre los reductivos de la pena (de esta forma
podra resolver decenas de casos en un da), mientras que un juez a jueza con
jurisdiccin sobre el mismo centro (no adscrita a), sera competente para resolver
las controversias sobre condiciones de vida en reclusin.

33

2.3 Personas privadas de la libertad

Las ppl son, desde luego, destinatarias naturales del

DEP,

independientemente de

su situacin jurdica en tanto personas procesadas o sentenciadas, como ya se ha

dicho. En este sentido, el

DEP

regula principalmente el rgimen de su reclusin

material y la proteccin de sus derechos.

2.4 Otros sujetos del DEP
El artculo 18 constitucional establece que el sistema penitenciario se
organizar conforme a los derechos humanos. Esto incluye el acceso a la
jurisdiccin de todas las personas afectadas directa o indirectamente por la
ejecucin penal, pues stas se encuentran sujetas a la autoridad administrativa
responsable. La naturaleza propia del

DEP

implica la inclusin de sujetos distintos

a los que se consideran como partes en el proceso penal, por ejemplo, visitantes,
defensores y observadores. En el caso de los visitantes, Carlos Ros Espinosa
seala:
Habra diversos derechos de los visitantes que se actualizaran tambin en el
entorno de la ejecucin penal. Por ejemplo, el derecho de los nios y nias a tener
un contacto con sus progenitores. Si un visitante tiene una discapacidad debera
tener la posibilidad de exigir accesibilidad a las zonas de visita familiar e ntima, de
ser el caso. Por supuesto que los visitantes son portadores de derechos y que
para hacerlos efectivos se debe tener un recurso judicial efectivo.24

En materia de ejecucin, y como se desarrolla en la parte procesal, la

contraparte del interno es la autoridad penitenciaria. No obstante, el MP, la vctima
y su asesor jurdico pueden constituirse en parte ante el juez de ejecucin,
mientras se trate de cuestiones que impliquen el defecto en el cumplimiento del
pago de la reparacin del dao a cargo de la persona sentenciada, la reduccin de
la pena fuera de los plazos y otras formas de incumplimiento de la pena impuesta.
Sin embargo, el fiscal no puede intervenir con motivo del derecho a una vida digna
y segura en reclusin de las ppl, a excepcin de que ello constituya una forma de
24

Opinin formulada por Carlos Ros Espinosa, miembro del Comit de los Derechos de las
Personas con Discapacidad de la ONU en su primera integracin. Comunicacin de fecha 24 de
febrero de 2014.

34

privilegio contraria al derecho de la vctima a la plena ejecucin de la resolucin

judicial en cuestin. Cuando se trata de modificar la pena, la vctima, su asesor
jurdico o el fiscal debern intervenir cuando se otorga o se niega la libertad en
forma manifiestamente contraria a las constancias o stas hubiesen sido
alteradas, lo que dara lugar a una acusacin penal.

3. Contenidos del DEP (mbito material)

En este apartado se asume la distincin entre la normatividad propia del

DEP

y las

normas orgnico-institucionales que regulan la estructura y funcionamiento interno

de las dependencias del poder ejecutivo e instancias judiciales que intervienen en
la ejecucin penal, por ejemplo de las leyes orgnicas de los tribunales de justicia.
Dicha normatividad se examina en este Manual slo cuando se hace necesario.

Las materias jurdicas distintas a la penal, como la civil, la mercantil o la

familiar, no cuentan con un derecho de ejecucin propio. Es decir, las reglas
relativas a la ejecucin de las resoluciones judiciales dictadas en los
procedimientos respectivos como sera el caso de un embargo en un juicio
ejecutivo mercantil se consideran parte del proceso y normalmente se
instrumentan por el propio personal dependiente del juez que las ordena (actuarios
o notificadores). Solo excepcionalmente se acude al auxilio externo para hacer
cumplir las determinaciones judiciales, como ocurre cuando interviene la polica
para llevar a cabo una diligencia que requiera el uso de la fuerza pblica. Pese a
ello, dichas materias no ameritan un cuerpo de normas distinto a su cdigo
adjetivo; tampoco, se considera que las normas relativas a la ejecucin civil,
mercantil o familiar posean entidad propia, y no existan rganos y procedimientos
especficos para regular los conflictos que surjan con motivo de la ejecucin.

A continuacin se aprecia la diferencia entre los distintos tipos de normas

dentro del DEP:

35

Normas
sustantivas de
la CPEUM y la
LNEP

Derecho
de
Ejecucin
Penal

(DEP)

Derechos y obligaciones de
los sujetos del DEP
(Captulo
Condiciones y rgimen de IV del
internamiento
Manual)
Reductivos de la pena25
Traslados

Registros y bases de datos a

cargo de las autoridades
administrativas
Protocolos de actuacin para
las autoridades administrativas.
Normas
Registro judicial sobre la
procedimentales situacin jurdica de las ppl
(integracin y custodia de la
de la LNEP
carpeta nica de ejecucin: plan
de
actividades,
tiempo (Captulo
compurgado,
y
sanciones V del
impuestas)
Manual)
Recursos sustanciados ante
autoridades
administrativas
penitenciarias
Registro judicial sobre la
situacin jurdica del centro
(integracin y custodia del
dosier)
Controversias sustanciadas
ante autoridades judiciales de
procesales de la ejecucin penal
Normas

CPEUM, LNEP
CNPP

y
Coercibilidad (ejecutabilidad) (Captulo
de las resoluciones de los VI del
jueces y tribunales de ejecucin Manual)
penal

8. Derecho de ejecucin penal. Cuadro elaborado por los autores.

25

Las normas relativas a la procedencia y el alcance de los reductivos de la pena o beneficios

son de naturaleza sustantiva y no procesal.

36

Los jueces que imponen resoluciones judiciales privativas de la libertad

prisin definitiva o preventiva no cuentan con el personal ni con instalaciones
propias para hacerlas efectivas, por lo que se auxilian de autoridades
administrativas responsables de operar las prisiones. La naturaleza material y
temporal de este apoyo tiene peculiaridades que ameritan ser tratadas por normas
propias, en las cuales intervienen sujetos adicionales a los que participan en el
proceso penal, y cuyo objeto es tambin distinto. Todo ello es objeto del

DEP,

regulador de los conflictos que puedan surgir entre los intervinientes en el

cumplimiento de las resoluciones penales, principalmente las privativas de la
libertad. Estos litigios son susceptibles de ocurrir durante la prisin preventiva, o
bien durante el cumplimiento de una sentencia condenatoria.

La entidad conceptual del

DEP,

al escindirse del

DPP,

responde a la

necesidad de resolver los conflictos, as como garantizar la legalidad y la

seguridad jurdica durante la compleja tarea de mantener a las personas
procesadas o sentenciadas privadas de la libertad, en lugares de detencin a
cargo de autoridades auxiliares. El

DEP

es un instrumento para garantizar el

cumplimiento de los mandatos del sistema de justicia penal.

Para hacer efectivas otras resoluciones judiciales que no implican la

imposicin de la prisin, como las penas sustitutivas de aquella, o de la pena de
trabajo a favor de la comunidad (escasamente impuesta), es necesaria igualmente
una regulacin, que tambin compete al

DEP,

distinta a la estrictamente procesal

penal.

Existen otros actos de ejecucin penal, como el pago de una multa, el pago
de reparacin del dao exigible a la persona condenada o la cancelacin de
inscripciones registrales como consecuencia de una sentencia penal, que en
sentido estricto no ameritan la creacin de una normatividad aparte ni de una
jurisdiccin especializada. Esto se debe a que su cumplimiento puede controlarse
por los mismos tribunales que las ordenan.

37

En el aspecto orgnico, se presentan similitudes y diferencias entre el

sistema procesal penal y este sistema de ejecucin. En el cuadro siguiente se
muestra esta relacin:

Proceso penal: Cdigo

Nacional
de
Procedimientos
Penales
(CNPP)
Estructura
- Jueces de control y
27
orgnica judicial
tribunales de juicio oral en
sus dos instancias
rganos auxiliares - Policiales29
28
-Periciales
(servicios
mdico-forenses
y
periciales)
- Servicios previos al juicio
- Instituciones de justicia
restaurativa en libertad
Otros rganos
intervinientes

- Ministerio pblico
- Defensora pblica

Proceso
de
ejecucin
penal: Ley Nacional de
Ejecucin Penal
(LNEP)26
- Jueces y tribunales de
ejecucin penal en sus dos
instancias
- De custodia
- Periciales
- Autoridades penitenciarias
administrativas (Centros)
- Supervisores en libertad.
- Polica procesal
- Instituciones de apoyo a
personas liberadas
- Ministerio pblico
especializado en ejecucin
- Defensora pblica
especializada en ejecucin

9. Comparativo del aspecto orgnico entre el sistema de ejecucin y el sistema procesal. Cuadro elaborado
por los autores.

Las leyes orgnicas de las distintas autoridades que intervienen en el

sistema de justicia penal estn supeditadas a la observancia de los derechos
regulados tanto en el

CNPP,

como en la

LNEP.

Ambos ordenamientos de carcter

nacional o nico desarrollan los derechos constitucionales del proceso y de la

ejecucin penal. As como una ley orgnica ministerial no puede restringir los
derechos de la defensa, tampoco est permitido que las disposiciones
26

Publicada en el DOF el 16 de junio de 2016.

Regulada por la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin y sus equivalentes en las
entidades federativas, que establecen la creacin de cada rgano, as como su administracin,
vigilancia, disciplina y carrera judicial.
28 Regulados por las leyes orgnicas de la administracin pblica federal y de cada entidad
federativa, as como por otras normas administrativas legales o reglamentarias en el mbito federal
y en cada entidad. En el mbito federal, rige el Reglamento del rgano Administrativo
Desconcentrado Prevencin y Readaptacin Social y el Reglamento de los Centros Federales de
Readaptacin, mientras que en el Distrito Federal est la Ley de Centros de Reclusin del Distrito
Federal.
29 Comprende tanto a la polica investigadora como a la polica comnmente denominada
preventiva, que en el mbito federal es la Polica Federal.
27

38

administrativas aplicables en las prisiones leyes, reglamentos, circulares y

acuerdos limiten los derechos establecidos a favor de las personas privadas de la
libertad o que cumplen sanciones penales.30

3.1 Normas sustantivas del DEP

El

DEP

enmarca la vida en prisin dentro de un orden jurdico. La prisin y otras

manifestaciones de esta rama del Derecho, existen como tales porque el orden
jurdico las crea y, por ello el Derecho se impone como su marco referencial
determinante, es decir, si la prisin es una creacin del Derecho, ste antes que
cualquier otra ciencia social o concepcin ideolgica determina su naturaleza.

A partir de esa supremaca del orden jurdico se establecen derechos

especficos vinculados con la ejecucin penal. Estos pueden ser explcitos, por
ejemplo, los derechos enunciados en el artculo 18 constitucional, o implcitos,
como el derecho a espacios habitacionales, que adquieren especial relevancia en
reclusin, como se explica en el captulo IV de este Manual.

Las normas legales ordinarias del

LNEP,

DEP

se contienen principalmente en la

y su propsito es desarrollar los derechos constitucionales en la especie.

As, por ejemplo, la Ley regula los conceptos de servicios y suministros a favor
de las ppl. En el captulo IV se hace un anlisis de estos derechos y de los
mecanismos para determinar su alcance.

3.2 Normas procedimentales del DEP

El

DEP

contiene una serie de normas de carcter procedimental, significando con

ello que se refieren a relaciones que obligan a los rganos responsables de la

ejecucin penal en un marco administrativo propio de la ejecucin penal, y por
ende regulado en la LNEP.

30

Estos derechos son expuestos en el captulo IV de este Manual.

39

Las normas procedimentales pueden enfocarse a la actividad interna de las

autoridades administrativas (por ejemplo respecto de la apertura de un expediente
de ejecucin nico a las ppl), o bien regular la sustanciacin de los recursos
administrativos interpuestos en contra de sus determinaciones y omisiones.

De

manera

similar

existen

normas

procedimentales

dirigidas

exclusivamente a las autoridades judiciales, como la validacin del cmputo de

tiempo compurgado (que puede controvertirse). En el caso de las autoridades
judiciales no existen normas procedimentales contenciosas, puesto que cuando
existe una controversia, sta se ventila en el escenario de un proceso, bajo el
esquema de las relaciones jurdicas trilaterales a las que nos referimos en el
siguiente apartado.

3.3 Normas procesales del DEP

Pese al paralelismo entre el proceso penal y el proceso de ejecucin penal,
la normatividad constitucional sobre este ltimo es an escasa. Si bien el artculo
18 constitucional, considerado como el referente ms directo del mbito de la
ejecucin penal, incorpora el mandato explcito para que el sistema penitenciario
se organice conforme a los derechos humanos, entre los cuales estn las
garantas procesales, no desdobla estos derechos como s lo hace en el artculo
20 constitucional.

Es necesario realizar el trasvase de las garantas constitucionales del

artculo 20, referidas los procesos penales, a los procesos de ejecucin penal,
para integrar as una norma espejo que oriente al

DEP

en la materia. Enseguida se

realiza una aproximacin de lege ferenda.

Artculo 20 bis. Los procesos de ejecucin penal sern orales. Se regirn

por los principios de publicidad, contradiccin, concentracin, continuidad e
inmediacin.

40

A. De los principios generales.

I. Los procesos de ejecucin penal tienen por objeto garantizar el pleno
cumplimiento de las resoluciones judiciales privativas de la libertad y de otras
sanciones y medidas penales impuestas por los tribunales. Se reconocer la
legitimidad a visitantes, defensores y organizaciones de la sociedad civil para
ejercer las acciones que la ley establezca para coadyuvar al pleno cumplimento
de las resoluciones judiciales privativas de la libertad.
II. Toda persona privada de la libertad recibir informacin escrita que
explique el sistema de derechos humanos durante la ejecucin de la prisin
preventiva o de la pena, comprendiendo los derechos que conserva, que
adquiere y que se ven afectados durante su reclusin.
III. Para los efectos de la sentencia slo se considerarn como prueba
aquellas que hayan sido desahogadas en la audiencia de juicio.
IV. Los procedimientos se celebrarn ante jueces especializados en
ejecucin penal que no hayan conocido de acusaciones penales en contra de la
persona privada de la libertad.
V. La carga de la prueba para demostrar cualquier supuesto de afectacin
de derechos de la persona privada de la libertad corresponde a la autoridad
penitenciaria.
VI. Ningn juzgador podr tratar asuntos que estn sujetos a proceso con
cualquiera de las partes sin que est presente la otra, respetando en todo
momento el principio de contradiccin.
VII. El juez solo decretar afectacin de derechos de la persona privada
de la libertad o sujeta a otras formas de ejecucin penal cuando exista conviccin
de su culpabilidad respecto de un hecho que afecte derechos de terceras
personas o la gobernabilidad de los centros.
VIII. Cualquier prueba obtenida con violacin de derechos fundamentales
ser nula.
IX. Los principios previstos en este artculo se observarn en todas las
audiencias, las que se desarrollarn en presencia del juez, sin que pueda delegar
en ninguna persona el desahogo y la valoracin de las pruebas, la cual deber
realizarse de manera libre y lgica. Se garantizar el acceso de organizaciones
de la sociedad civil a los centros de ejecucin penal de manera que se armonice
el principio de publicidad con las necesidades de administracin y seguridad en
los centros, y
X. Las autoridades administrativas auxiliarn a los tribunales en el
cumplimiento de sus determinaciones, las que debern cumplir plenamente sin
privilegios ni abusos.

41

B. De los derechos de toda persona privada de la libertad o sujeta a una

medida de ejecucin penal
I. A que se presuma su inocencia en todo procedimiento que se instaure
en su contra y que no se le considere proclive a la comisin de hechos delictivos.
II. A guardar silencio respecto de las conductas que se le atribuyan que
fuesen objeto de procedimiento administrativo y a no ser sometida a estudios de
personalidad o inquisiciones sobre su vida privada.
III. A que se le siga un debido proceso para la imposicin de cualquier
sancin administrativa.
IV. A que toda controversia judicial durante la ejecucin penal se ventile
en audiencia pblica salvo las excepciones previstas en la fraccin V del artculo
20.
V. A que le sean solicitados todos los datos que requiera para hacer valer
sus derechos y que obren en poder de la autoridad administrativa, con todas las
salvaguardas que establece en la fraccin VI del artculo 20.
VII. A una defensa adecuada y especializada en ejecucin penal desde el
momento de su detencin para hacer valer los derechos propios de la ejecucin
penal, en los mismos trminos establecidos en la fraccin VIII del artculo 20.
VIII. A acceder a las normas legales y jurisprudenciales que requieran
para su defensa.
IX. A que, de estar privado de la libertad, anualmente se le informe el
cmputo de su tiempo en prisin y su situacin jurdica, y
X. A acceder a los procedimientos para la defensa de sus derechos
procesal penales y de ejecucin penal.
C. De los derecho de las vctimas y del ofendido.
I. Ser convocado oportunamente y participar como parte en las audiencias
en que se puedan adoptar decisiones que el delito cometido en su agravio no
quede impune o no se cumpla con la sentencia impuesta en trminos de ley.
II. Ser informado, cuando lo solicite, de la situacin jurdica, fecha
probable de liberacin y ubicacin en reclusin de la persona que haya sido
condenada por el delito cometido en su agravio, que hubiesen denunciado, o en
el que hubiere testificado, y
III. Impugnar, ante la autoridad judicial, las omisiones o deficiencias del
Ministerio Pblico en su tarea de hacer efectiva la plena ejecucin de las
resoluciones judiciales.
Los derechos previstos en este apartado tambin podrn ser hechos valer
por el asesor jurdico de la vctima y por el Ministerio Pblico.

42

Mientras no contemos con definiciones constitucionales de lege data, la

resolucin de controversias en materia de ejecucin penal se har con base en la
integracin de otros preceptos constitucionales, la jurisprudencia de la
LNEP

SCJN

y la

a partir de la distincin de las controversias en el mbito de la ejecucin

penal respecto de las que tienen lugar en los procesos penales en funcin de las
partes intervinientes y por su objeto, como se ilustra en el cuadro siguiente:
Autoridad judicial
Partes procesales

Litis principales

DPP

DEP

Juez/a del proceso

Juez/a de ejecucin penal

La persona
imputada
(con su
defensor)

El Ministerio
Pblico, la
vctima y el
asesor
jurdico de
la vctima,
en su caso
- Sobre la responsabilidad
penal de las personas
acusadas

La ppl y
otros
sujetos con
legitimacin
procesal
activa31

El centro;
excepcionalmente
la vctima y el
Ministerio
Pblico32

Respecto de:
- ppl procesadas y sentenciadas:
resuelve controversias sobre
condiciones de internamiento y
sanciones administrativas, entre
- Sobre otras pretensiones otros.
del MP, tales como las - ppl sentenciadas: decide sobre
medidas cautelares
reductivos de la pena de prisin,
entre otros.
- Personas distintas a las
privadas de la libertad: decide
sobre peticiones de visitas a los
centros, la negativa a introducir
algn objeto, maltratos en las
revisiones
y
situaciones
similares.
10. Dos funciones diversas de la autoridad judicial. Cuadro elaborado por los autores.

31

Entre los otros sujetos que deben estar legitimados para intervenir en los procedimientos de
ejecucin penal estn los visitantes, los abogados defensores y las organizaciones de la sociedad
civil. Ver captulo V de este Manual.
32 El centro es la contraparte procesal natural de las ppl. En la Ley de Ejecucin Penal alemana,
por ejemplo, no se prev la intervencin del ministerio pblico o de la fiscala en la ejecucin penal:
Artculo 111. Partes. (1) Son partes en el procedimiento judicial: 1. El solicitante, 2. La autoridad
penitenciaria que ha dispuesto la medida recurrida o ha rechazado u omitido la solicitada. Vase,
Legislacin penitenciaria y de ejecucin penal en el derecho comparado. Alemania, Argentina,
Bolivia, Brasil, El Salvador, Espaa, Guatemala, Nicaragua, Per. Mayo 2005. Cooperacin
Tcnica Alemana GTZ. Traduccin de la ley alemana por Ana Mara Kunst-Baur Correccin y
compatibilizacin
jurdica:
Andrea
Heisel
y
Carmen
Montana.
Visible
en:
http://www.pj.gov.py/ebook/libros_files/coleccion_de_derecho_penitenciario_4.pdf.
Consulta
realizada 6 de septiembre de 2015.

43

El concepto mismo de controversias durante la ejecucin penal incorporado

desde el artculo primero de la

LNEP

constituye un avance significativo

consecuente con la progresividad de los derechos humanos, en tanto que implica

que

las

ppl

son

titulares

de

derechos,

sustantivos

procesales,

independientemente del problema jurdico que enfrentan, y quedan as colocados

en un plano de igualdad de armas frente a las autoridades responsables de las
prisiones en un sistema adversarial similar al que se instaura entre la parte
acusada y su acusador en el juicio penal.

El derecho-llave subyacente respecto de estas controversias es el derecho

al pleno cumplimiento de las resoluciones judiciales, establecido como derecho
humano en el artculo 17 constitucional, quinto prrafo. El carcter de 'pleno'
implica que el cumplimiento de dichas resoluciones se realice sin exceso y sin
defecto, constituyendo al mismo tiempo tanto un lmite como una obligacin para
una autoridad jurisdiccional. Por esta razn, los abusos en las prisiones
constituyen una forma de modificar la naturaleza de la prisin preventiva, o de la
ya definida. De acuerdo con el artculo 21 constitucional, esto compete a los
jueces del proceso, en tanto que, como lo estableci nuestra Carta Magna en
1917: la imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial.

En 2008 el Constituyente Permanente reform este precepto para

establecer que: la imposicin de la pena, su modificacin y duracin son
propias y exclusivas de la autoridad judicial. Esta reforma constituy un mensaje
poltico-constitucional por el que se quiso dejar sentado que corresponde a la
autoridad judicial ordinaria, garantizar en primera instancia que no se modifique la
naturaleza de la pena (y con mayor razn de la prisin preventiva), de manera que
la medida ejecutada corresponda a la resolucin decretada y que la duracin de la
pena nicamente se pueda afectar bajo control judicial. Por ello, la competencia de
las y los jueces de ejecucin penal no se restringe al tema de los antiguos
beneficios de ley o las actuales figuras de la libertad condicionada y libertad
anticipada.

44

As, el alcance de la reforma al artculo 21 constitucional, al establecer las

bases para un control judicial sobre la imposicin de las penas y su duracin,
comprende, como lo hemos visto, a la prisin preventiva, pues el precepto se
vincula con lo dispuesto tanto por el artculo 17 constitucional, respecto a la plena
ejecucin de las resoluciones judiciales, como por el subsecuente artculo 18
constitucional, en lo referente a los derechos humanos en (todo) el sistema
penitenciario, no slo en los establecimientos destinados para personas
sentenciadas (donde la ley no distingue, el intrprete no debe distinguir).

En relacin con la reforma apuntada a los artculos 18 y 21 constitucionales,

la SCJN ha establecido:

[...] con la entrada en vigor de dicha reforma constitucional se gener un cambio

sustancial en el sentido de que actualmente no corresponde a las autoridades
administrativas supervisar los medios utilizados para lograr la reinsercin del
sentenciado a la sociedad y los eventos acontecidos durante el cumplimiento de
las sentencias, sino a las autoridades judiciales y, en particular, a los jueces de
ejecucin en materia penal, tanto en el mbito federal como local, quienes
debern asegurar el cumplimiento de las penas y controlar las diversas
situaciones que puedan producirse, as como las decisiones que sobre
dicha ejecucin pueda adoptar la administracin penitenciaria. [] [nfasis
agregado]33

Antes de la aprobacin unnime de esta tesis por parte del Pleno de la

Suprema Corte, las controversias con las autoridades penitenciarias se podan
ventilar ante los tribunales de lo contencioso administrativo34. Ahora no hay duda
de que la competencia exclusiva para resolver las diversas situaciones que
puedan producirse, corresponde a los tribunales especializados en la ejecucin
penal tales como la seguridad de los establecimientos y la dignidad en el trato
hacia las internas, internos y visitantes; las medidas que se reclamen como
33

SCJN. Primera Sala. Dcima poca. Amparo en revisin 151/2011. 12 de enero de 2012. Tesis
Aislada. Unanimidad de once votos. Ponente: Sergio Valls Hernndez. 1 de octubre de 2012.
Registro: 160693. TMX313.021.
34 Vase la presentacin de Rubn Minutti Zanatta, magistrado del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal, en la mesa Necesidad de una jurisdiccin penitenciaria
especializada, conducida por Borja Mapelli Caffarena, en el Seminario La reforma penitenciaria.
Un eslabn clave de la reforma constitucional en materia penal. Septiembre 2011. Memoria
publicada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y coeditores. Mxico, 2012. pp. 91-132.

45

excesivas y las que la autoridad estime necesarias; los servicios que las internas y
los internos reclamen como de mala calidad, frente a lo que la directora o director
de un centro califique como adecuado, y el alcance o negacin de los reductivos
de la pena, entre otras. Es innegable que tales situaciones, con la excepcin obvia
de los reductivos de la pena, pueden surgir durante la imposicin de la prisin
cautelar o de la sentencia de primera o segunda instancia.

La creacin de una jurisdiccin de ejecucin penal obedece a la distancia

fsica y temporal entre el juez de conocimiento que dicta la medida y la autoridad
que la instrumenta. Es una situacin muy distinta a la del juez civil o mercantil,
pues, como se acot anteriormente, estos ltimos ordenan la ejecucin de sus
resoluciones por conducto de un actuario, quien debe rendirles cuentas en forma
inmediata (normalmente el mismo da); en virtud de lo expuesto, en ninguna parte
existen jueces de ejecucin en estas materias. Cuando el actuario en materias no
penales requiere el auxilio de la fuerza pblica ante la oposicin del demandado,
los agentes comisionados permanecen bajo su control y mando directo; en ningn
momento se les deja solos.

El mbito penal es distinto: dado que los tribunales que imponen la prisin
preventiva o definitiva no ejercen un control directo sobre las prisiones, y resultara
inviable que los funcionarios judiciales dependientes de ellos supervisasen
presencialmente y en todo momento a las autoridades penitenciarias, se vuelven
imperativos los procedimientos judiciales que garanticen el cumplimiento pleno de
las resoluciones privativas de la libertad por parte de los auxiliares de la justicia a
lo largo de la imposicin de la prisin preventiva y de la pena que suele
sobrepasar el trmino de la vida del juez que la impuso.

La jurisdiccin especializada de ejecucin penal permite armonizar el

margen de accin que necesita todo administrador con el control que tambin
debe ejercerse sobre todo agente auxiliar. As, la autoridad judicial durante el
tiempo del encarcelamiento se ejerce principalmente mediante las resoluciones
individuales y colectivas respecto de las mltiples controversias en las que
46

intervienen los auxiliares administrativos, que constituyen un corpus de normas

individualizadas para cada centro. Es gracias a esta intervencin que se consigue,
con la mayor eficiencia procesal posible, que la autoridad del centro no sea juez y
parte, mantenindose as la divisin de poderes en estos tramos de la justicia.

3.3.1 Distintos tipos de controversias

Las controversias sustanciadas ante las y los juzgadores de ejecucin penal son
desarrolladas en el captulo V de este Manual y tienen como objeto:

1. Resoluciones recadas a las procedimientos administrativos de ppl sobre:

Condiciones de vida en reclusin.

Definicin y modificacin del plan de actividades de la ppl.

Faltas administrativas imputadas a ppl.

2. Rgimen de reclusin (validez o aplicacin de normas administrativas:

reglamentos, protocolos y similares).
3. Daos causados a las ppl por violacin a sus derechos
4. Derechos propios de terceros (visitantes, defensores y organizaciones de la
sociedad civil)
5. Traslados de ppl sentenciadas
6. Derechos de las vctimas y de la sociedad a evitar la impunidad en la ejecucin
de las sentencias (privilegios y otorgamiento ilegal de libertad)
7. Cmputo anual y definitivo y otras cuestiones relacionadas con el cumplimiento
de la sentencia.
8. Derechos de las vctimas del delito a la reparacin del dao

Los procedimientos anteriores tienen un carcter enunciativo y no limitativo.

Vase el Sistema de audiencias en la ejecucin penal al final de este captulo.

47

3.4 Coercibilidad o ejecutabilidad del DEP

El

DEP

no slo regula los aspectos sustantivos, procedimentales y procesales para

conseguir que lo decidido por los jueces del proceso se cumpla cabalmente, sino
que regula el cumplimiento, coercibilidad o ejecutabilidad de las decisiones
adoptadas por los propios jueces de ejecucin penal.

Las normas del

DEP

en este aspecto parten de la garanta judicial

reconocida en el artculo 21 constitucional al reafirmar la supremaca judicial en la

ejecucin penal, aunada a su mandato de hacer cumplir plenamente las
resoluciones judiciales (incluyendo las propias, como lo consagra el artculo 17
constitucional en su sexto prrafo), as como a las dems disposiciones invocadas
al inicio de este captulo.

En el plano legal ordinario estas facultades corresponden con las

establecidas en el artculo 25, fraccin V de la

LNEP

y con los apartados del

CNPP

relativos a medidas:

a) Cautelares, para preservar la materia sobre lo que se juzga (por ejemplo

la vida humana en el caso de atencin mdica);
b) De apremio, como herramientas indispensables para hacer efectivo lo
juzgado, y
c) Disciplinarias, para sancionar el desacato a la autoridad judicial.

Estas normas se ven complementadas con las relativas a la responsabilidad

administrativa de los servidores pblicos y a la organizacin hacendaria de las
autoridades federales y locales, as como a la legislacin y jurisprudencia de
amparo, segn se examina en el captulo VI de este Manual.

48

4. Territorio y competencia del DEP (mbito espacial)35

En este apartado se introduce la problemtica del lugar de cumplimiento de
la prisin preventiva o definitiva, as como la competencia de las autoridades
jurisdiccionales para resolver las controversias enunciadas en el apartado
precedente en consideracin del lugar de internamiento.

4.1 En dnde se imponen la prisin preventiva y las penas de prisin?

De acuerdo con el penltimo prrafo del artculo 18 constitucional, la regla general

es que el cumplimiento de la pena (debe entenderse tambin sobre la prisin
preventiva) se llevar a cabo en el lugar ms prximo al domicilio. Sin embargo,
en el caso de delincuencia organizada y de otros internos que requieran medidas
especiales de seguridad, as como de pacientes mdicos que se encuentran
privados de la libertad o sean trasladados al Centro Federal de Readaptacin
Psicosocial, podrn establecerse excepciones que debern sujetarse a las
exigencias de motivacin legal para el caso particular, de acuerdo con los
principios generales de proporcionalidad, necesidad, temporalidad, idoneidad y
revisabilidad peridica de la medida36.

La motivacin legal expresada deber ponderar otros valores reconocidos

constitucional o convencionalmente, como el desarrollo familiar y el inters
superior del nio y de la nia. En otras palabras, las permisiones que establece la
Constitucin en caso de delincuencia organizada no deben considerarse como
una carta blanca para trasladar libremente a las ppl a cualquier centro
penitenciario del pas sin una motivacin expresa, puesto que el traslado implica la
35

Este tema se trata ampliamente en el apartado relativo a traslados del Captulo IV, as como en
el Captulo VI, en lo relativo a los aspectos procesales.
36 Las excepciones y los lmites a las excepciones a este principio general se examinan en el
apartado sobre traslados, en el Captulo IV de este Manual. Vase tambin el ensayo El derecho
humano a cumplir las penas de prisin en un lugar cercano al domicilio. Dimensionar la reciente
jurisprudencia de la Suprema Corte. Mara Amparo Hernndez Chong Cuy. Revista del Instituto de
la
Judicatura
Federal.
Nm.
33,
2012.
pp.
103-129.
Visible
en:
http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/33/07%20MARIA%20AMPARO%20HERNANDEZ%2
0CHONG%20CUY.pdf

49

afectacin de derechos constitucionales que no son parte inherente de la pena,

por lo que debe justificarse toda excepcin a la regla general.

Los centros, establecimientos o lugares de detencin deben considerarse

en su integralidad, es decir, que el mbito espacial de ejecucin penal comprende
no slo a los espacios destinados a alojar a la poblacin interna, procesada o
sentenciada, sino a todo el entorno. Esto implica de manera muy significativa a
sus aduanas: cuanto ocurre en ellas est dentro del alcance de las leyes y de las
autoridades de ejecucin penal. De no ser as, no se dara pleno cumplimiento al
mandato establecido por el artculo 18 constitucional, el cual dispone que El
sistema penitenciario se organizar sobre la base del respeto a los derechos
humanos []. Lo que ocurre en las aduanas, como lo que suceda en las celdas
de castigo o en cualquier otra rea de los centros, es parte de lo que el legislador
constitucional identifica como mbito penitenciario.

Si el

DEP

no se extiende a la prisin en toda su extensin, e inclusive a los

trayectos de traslado de las ppl, el ejecutivo, responsable de auxiliar al poder

judicial no estara en posibilidad de garantizar un entorno en que se haga real la
limitacin de quienes ejercen el poder del Estado y de [p]roteger a los individuos
que se ven afectados directamente por actos de autoridad violatorios de la
legalidad37. Dicho de otra manera, los espacios carcelarios se sustraeran de la
proteccin constitucional.

La

LNEP,

como legislacin nica en la materia prevista en la fraccin XXI del

artculo 73 constitucional, rige en todo el territorio nacional y para todas las

autoridades administrativas y judiciales federales y locales que intervengan en
la ejecucin penal, con excepcin de los aspectos orgnico-administrativos, cuya
regulacin, como se ha visto, corresponde a los mbitos locales o federal de
gobierno, tal como ocurre con la legislacin interna de las procuraduras de justicia
y fiscalas.
37

Vctor Blanco Fornieles, Derecho y Justicia. Una mirada a la justicia y el Estado de Derecho y la
morfologa de las reglas del Derecho. Editorial Porra. Mxico, 2006. TMX906.319.

50

4.2 En dnde se ventilan los procedimientos jurisdiccionales de ejecucin

relativos a las ppl?

La competencia para ventilar controversias en materia de ejecucin es compleja

debido a que no siempre, como sera deseable, la ppl es internada en un centro
de su fuero que, adems, sea el ms cercano de su domicilio. Ello amerita un
tratamiento diferenciado de las situaciones que se presentan:

4.2.1

Competencia territorial originaria de los jueces de ejecucin

La

LNEP

establece un sistema por el cual los jueces con jurisdiccin en el

mbito territorial donde se encuentre la ppl son competentes para conocer de las
controversias de las personas que tiene bajo su responsabilidad en trminos del
artculo 24:
[]
Son competentes para conocer del procedimiento de ejecucin penal los jueces
[en] cuya circunscripcin territorial se encuentre la persona privada de la libertad,
independientemente de la circunscripcin territorial en la que se hubiese
impuesto la sancin [o prisin preventiva]. (Texto agregado por necesidad de
congruencia. (nfasis agregado).

[]
Debe considerarse que existir (al menos) un juez de ejecucin (o centro de
justicia) con jurisdiccin sobre cada prisin local o federal; se trata de una
jurisdiccin por centro, que comprende a sus autoridades administrativas, a las ppl
y a los otros sujetos que interactan con ambas. Para identificar al juez
competente, lo primero que habr que determinar es el fuero, considerando que
los directores de los centros federales estn subordinados a los tribunales de
ejecucin federales, de la misma manera en que las prisiones locales estn bajo la
respectiva autoridad judicial del fuero local. De esta forma se determinar que, por
ejemplo, los tribunales federales en el Estado de Mxico son competentes para
resolver las controversias judiciales que se inicien por una ppl sentenciada por un
delito del fuero comn en la Ciudad de Mxico que se encuentre en prisin
51

preventiva o cumpliendo su pena en el

CEFERESO NMERO UNO,

conocido como

Altiplano.

La competencia de los jueces federales para conocer de la controversia

especfica que plantee el interno, se determina de acuerdo con el mismo precepto
de la LNEP:
Artculo 24. Jueces de ejecucin
El Poder Judicial de la Federacin y rganos Jurisdiccionales de las Entidades
Federativas establecern jueces que tendrn las competencias para resolver las
controversias con motivo de la aplicacin de esta ley establecidas en el
captulo[s] II [y IV] del Ttulo Cuarto de esta Ley. (Texto agregado por necesidad
de congruencia).
[]
Los Jueces de Ejecucin tendrn la competencia y adscripcin que se determine
en su respectiva ley orgnica y dems disposiciones legales.
La jurisdiccin territorial de los Jueces de Ejecucin se podr establecer o
modificar mediante acuerdos generales.

De acuerdo con el tamao de los centros y la carga de trabajo, es posible

que exista uno o ms jueces federales con jurisdiccin sobre un mismo centro
federal o, por el contrario, varios centros federales podran estar bajo la
jurisdiccin de un solo juez de ejecucin federal (aunque sera difcil dada su
poblacin). Lo mismo aplica a los jueces locales en relacin con los centros del
mismo fuero, por lo que compete a las normas orgnicas aplicables federal y
locales y no a la legislacin procesal de ejecucin contenida en la

LNEP,

distribuir

la jurisdiccin entre sus distintos jueces especializados en materia de ejecucin.

Cuando los jueces de ejecucin ejercen su jurisdiccin sobre la ppl de un

centro que se encuentra en la misma jurisdiccin territorial y depende de
autoridades del mismo fuero, se est en el supuesto de la competencia originaria y
no suele surgir cuestin alguna respecto de la competencia del juez de ejecucin
que deba resolver las controversias que se presenten, independientemente de que
52

la ppl est sometida a prisin preventiva o que ya est cumpliendo una pena. Este
es el caso de una interna que se encuentra en el reclusorio femenil de
Aguascalientes cumpliendo una sentencia dictada por un juez local. La
competencia en materia de ejecucin penal para resolver las controversias
relacionadas con su internamiento, corresponde al tribunal de ejecucin respectivo
con competencia sobre dicho centro.

4.2.1.1 Retencin de la jurisdiccin de origen en caso de modificaciones al

Derecho Penal sustantivo

Cuando la privacin de la libertad se cumple en un centro bajo una jurisdiccin

distinta a los jueces del fuero en que se hubiese dictado la resolucin respectiva
(jueces de origen), y la misma deba ser modificada como consecuencia de las
reformas a la legislacin penal sustantiva que se hubiese aplicado o bien, se deba
cumplir con la reparacin del dao en trminos de la legislacin de origen, la
jurisdiccin se retendr por los jueces de origen y, va exhorto, se notificar al
tribunal con jurisdiccin sobre el centro de recepcin o al que auxilie para hacer
efectiva la reparacin del dao.

La retencin de la jurisdiccin por los jueces de origen en los casos

previstos en el prrafo anterior obedece a que estos jueces son los nicos que
pueden aplicar las normas penales sustantivas de su fuero que hubiesen sido
modificadas o derogadas. De esta forma, para seguir con el mismo ejemplo de la
persona sentenciada por uno de los tribunales locales de la Ciudad de Mxico que
cumple su pena en un centro federal del Estado de Mxico, las controversias
ordinarias entre el interno y la administracin federal del centro se ventilarn ante
el juez federal de distrito especializado en ejecucin penal competente en el
Estado de Mxico; sin embargo, en el caso en que la pena a la que se le da
cumplimiento hubiese de ser modificada al reducirse la penalidad aplicable por el
legislador de la Ciudad de Mxico, solo los jueces del fuero comn de la capital de
la Repblica podran adecuar la pena impuesta, puesto que, por separacin
constitucional de competencias y por seguridad jurdica, los jueces federales
53

(excepto en funciones de jueces de amparo), no pueden aplicar directamente

legislacin sustantiva penal emanada de un legislador local, ni viceversa.

Cuando la jurisdiccin se retenga en trminos de lo expuesto en este

apartado, y se tratase de delitos del fuero comn, ser competente el juez de la
entidad que determine la normatividad correspondiente, quien comunicar su
determinacin por exhorto al juez de ejecucin competente federal o local (de la
misma u otra entidad) segn el fuero al que pertenezca el centro en el que se
encuentra internada la persona. Este sera el ejemplo en el que una persona
sentenciada por los tribunales de Durango cumpla su pena en Chihuahua. El juez
competente para adecuar la pena ser el que establezca la normatividad de
Durango, quien remitir exhorto al juez de ejecucin del Estado de Durango con
jurisdiccin sobre la ppl.
En el supuesto en que, en trminos de este mismo inciso, la jurisdiccin
retenida sea federal, ser competente el juez de ejecucin federal que establezca
el Consejo de la Judicatura Federal. Cuando dicho centro fuese del orden federal
el tribunal deber comunicar su determinacin directamente al director del centro
en que est internada la persona, mientras que, si el centro en cuestin pertenece
al fuero local, girar exhorto al juez de ejecucin competente local.
De acuerdo con lo anterior, en todos los casos en que el tribunal de un
fuero federal dirija una comunicacin que deba cumplirse por una autoridad
administrativa local, o en que una autoridad judicial local se dirija a una autoridad
administrativa de fuero distinto, deber hacerlo por medio de exhorto a la
autoridad judicial con jurisdiccin sobre el centro de internamiento.

4.2.1.2 Competencia respecto de ppl trasladadas

Previamente al desarrollo de este punto es necesario aclarar que, en los casos de
traslados, la carpeta de ejecucin a la que se refiere el artculo 105 de la

LNEP

acompaa al interno quedando bajo la responsabilidad del tribunal con

jurisdiccin sobre el centro en el que se encuentre la ppl, sin perjuicio de que el
54

tribunal de origen conserve copia de los registros relevantes; que el centro archive
el expediente de ejecucin que hubiere abierto y que exista una plataforma
nacional que concentre la informacin del sistema penitenciario de conformidad
con los artculos 27 a 29.

Para cumplir con el cmputo de la pena y el registro de la reduccin

acumulada de la pena que exigen los artculos 106 y 118, prrafo segundo,
respectivamente, abonar el tiempo de la prisin preventiva al cumplimiento de la
pena, y radicar las controversias judiciales que se presenten desde el inicio de la
ejecucin, la carpeta correspondiente deber abrirse desde el inicio de la prisin
preventiva y no esperar a que se dicte sentencia definitiva, como de manera
inconsistente con el resto del articulado de la

LNEP

se establece en la fraccin I del

citado artculo 105.

La unidad de la jurisdiccin de ejecucin penal y la necesidad de no dividir

el conocimiento de una contienda ni de controversias de la misma naturaleza,
exige que cuando la ppl haya sido trasladada, las controversias listadas en el
apartado 3.1 precedente de este captulo se ventilen por el juez que ejerza
competencia sobre la autoridad administrativa responsable del centro receptor,
con atencin a las especificidades siguientes:

a) Reparacin del dao a ppl trasladadas

En el caso de las ppl que demanden la reparacin del dao al centro de

internamiento y que sean trasladadas (posiblemente como represalia por dicha
demanda), es aplicable la misma facultatem eligendi que rige para el caso de los
traslados, como una manera de favorecer o, al menos no entorpecer ms, el
acceso a la justicia.

De igual manera, si un familiar que demande a las autoridades del

CEFERESO NMERO DOS,

ubicado en Puente Grande, Jalisco (situado a cientos de

kilmetros de su domicilio en Tijuana, Baja California) por los malos tratos

55

recibidos durante su ingreso al centro federal o por la cancelacin injustificada de

una visita, no tendr que acudir ante el juez de ejecucin con jurisdiccin directa
sobre el centro federal, sino que podr hacerlo ante el juez federal de ejecucin
ms cercano a su domicilio, debiendo, en su caso, tramitarse los exhortos
necesarios para sustanciar el procedimiento.

b) Controversias para resolver la competencia sobre la legalidad de

traslados involuntarios autorizados o consumados

Estos casos sern resueltos de acuerdo con el artculo 57, en el sentido que
las controversias al respecto podrn ser conocidas por el juez de ejecucin del
centro penitenciario de origen o por el juez de ejecucin del centro penitenciario
receptor, a prevencin de quien conozca primero del asunto.
c) Caso especial del Centro Federal de Readaptacin Psicosocial

Este centro, ubicado en el Estado de Morelos, es una excepcin a varias de

estas reglas en tanto que la ppl recibe un tratamiento mdico no disponible en los
dems centros federales (con excepcin de las cuestiones de urgencia que todo
centro debe atender). Las controversias que versen sobre la permanencia en
dicho centro o el retorno al centro de origen podrn ventilarse ante los jueces que
tengan competencia sobre cualquiera de los dos centros, de acuerdo con el mismo
principio invocado a propsito de la reparacin del dao.

d) Competencia para resolver las controversias sobre el incumplimiento de

condiciones de libertad condicionada y de medidas de seguridad en libertad

Este supuesto no est previsto expresamente en la

LNEP,

por lo que

estimamos que las controversias que la ppl entable o que se entablen en su

contra, sean ventiladas en el tribunal ms cercano a su domicilio, considerando
que de lo contrario se podra incluso afectar no slo su derecho de acceso a la

56

justicia, sino el cumplimiento de las obligaciones impuestas. Lo mismo se aplicar,

en lo conducente, en el caso de las medidas de seguridad de personas en libertad.

e) Competencia para resolver conflictos competenciales en materia de

ejecucin penal
Los conflictos competenciales se resolvern con apego a lo dispuesto en el
Captulo II del Ttulo III del

CNPP,

en tanto que es la norma supletoria aplicable en

materia de actos procesales, de conformidad con el artculo 155.

En el siguiente cuadro se ofrecen algunos ejemplos de la aplicacin de
las reglas de competencia jurisdiccional:

Asunto

Autoridad competente

- Condiciones de vida en reclusin e

impugnacin de sanciones administrativas
- Cuestiones sobre el otorgamiento de la
libertad
condicionada o anticipada.
(Reductivos de la pena o beneficios).
- Reparacin del dao a cargo de la
autoridad penitenciaria que haya violado
derechos humanos.
- Adecuacin de la pena por aplicacin
retroactiva benigna de la ley penal.
-Controversias
con
motivo
del
incumplimiento
de
la
libertad
condicionada.
- Controversias sobre el cumplimiento de
medida de seguridad en libertad.
- Reparacin del dao a favor de la vctima
impuesta en la sentencia penal a la
persona privada de la libertad.

Juez de ejecucin del centro de

internamiento, independientemente de que
sea federal o local, y de que se trate del
centro de origen o uno receptor: locus regit
actum.

- Traslados.

Juez de ejecucin del centro

internamiento: locus regit actum.

de

Juez de ejecucin de origen.

Juez de ejecucin del lugar donde tenga
su domicilio la persona en libertad.

Juez de ejecucin de origen, mediante

exhorto al juez de ejecucin del centro de
internamiento, si fuese distinto. (Interviene
el MP del proceso de conocimiento).
Juez de ejecucin de origen o juez de
ejecucin del centro de destino, a
prevencin de quien conozca primero del
asunto.

11. Aplicacin de las reglas de competencia jurisdiccional. Cuadro elaborado por los autores.

57

5. Vigencia del DEP (mbito temporal)

Este apartado la entrada en vigor de las normas de ejecucin penal en el tiempo.
En el mismo se hace especial referencia a las disposiciones transitorias de la

LNEP

a partir de criterios generales de orden constitucional para aportar elementos de

juicio para la aplicacin de los numerosos supuestos casusticos y en ocasiones
contradictorios que se especifican en el articulado correspondiente.

5.1 Entrada en vigor de las normas de ejecucin penal

La

LNEP

establece una entrada en vigor diferenciada para distintas normas. El

cumplimiento de los plazos y la resolucin de las condiciones establecidas en el

rgimen transitorio para determinar la entrada en vigor de cada conjunto de
disposiciones se establece como sigue:

Primer grupo de
Regla general:
17 de junio 2016 normas:

17 de junio 2017
(lmite)

Segundo grupo de
normas:
17 de junio 2018
(lmite)

Tercer grupo de
normas: la ms
favorable
(aplicable a los
reductivos
penales).

12. Entrada en vigor de la LNEP. Cuadro elaborado por los autores.

5.1.1 Regla general. Normas que entraron en vigor el da siguiente de la

publicacin de la Ley.

Esta regla (artculo transitorio primero) es aplicable en todos los casos no

previstos por los artculos subsecuentes, o que aun estando previstos, su
58

diferimiento tenga un alcance regresivo por tratarse de derechos ya reconocidos

constitucional, convencional o legalmente.

Entre los derechos referidos se encuentran los servicios y suministros en

los trminos previstos en el artculo 18 constitucional y definidos en el artculo 3
de la Ley; todos ellos son de aplicacin inmediata sin importar las disposiciones en
contrario. As, cuando se introdujo explcitamente el derecho constitucional de las
ppl al deporte, ste surti efecto de inmediato, sin necesidad de reformas en las
leyes secundarias.

Cada derecho sustantivo nace con su reconocimiento constitucional o

convencional, y no depende de la promulgacin de ley reglamentaria alguna, como
lo demuestra el hecho que los tribunales de amparo no necesitaron de la
promulgacin de la

LNEP

para garantizar el derecho constitucional a la proteccin

de la salud de las ppl pese a que la Ley de Normas Mnimas no estableca nada al
respecto. Esto es ms evidente a partir de que el principio pro persona y la
progresividad de los derechos humanos fueron explcitamente incorporados a la
CPEUM.

De igual manera, las condiciones de internamiento, incluyendo el derecho a

la prestacin de servicios educativos y otros, establecidos en el mismo artculo 18
o en otros preceptos constitucionales, tales como los derechos de los familiares, y
defensores, rigen desde el primer da de internamiento. Lo contrario violara la
clusula constitucional de no discriminacin.

La supeditacin de algunos de los derechos enunciados al transcurso de un

plazo o a la emisin de una Declaratoria, es contrario a la Constitucin ante su
propia naturaleza de derechos fundamentales, anteriores y superiores a la nueva
LNEP,

tales como Contar con las instalaciones adecuadas y los artculos

necesarios para una estancia digna y segura [] (Artculo 10, fraccin III al que
remite el artculo transitorio referido). De ah que sta y similares disposiciones
transitorias carezcan de validez, segn se ahonda en el captulo VI de este
59

Manual, por lo que los tribunales de ejecucin penal deben inaplicarlas in limine
litis.

5.1.2 Normas cuya vigencia se sujeta a un plazo o a la expedicin de una

Declaratoria

La Ley establece fechas lmite para expedir la Declaratoria que detona la

aplicacin de tres grupos de normas. Estos preceptos legales requieren una
interpretacin en aras de proteger la seguridad jurdica y la existencia de
derechos.

5.1.2.1 Imposibilidad del plazo de diez das para emitir la Declaratoria

De conformidad con el artculo segundo transitorio, ltimo prrafo, en las

entidades donde ya hubiere entrado en vigor (al momento de publicacin de la
LNEP)

el nuevo Sistema de Justicia Penal (como de la Ciudad de Mxico y de

numerosas entidades), el rgano legislativo correspondiente deber emitir dentro

de los diez das siguientes el anexo a la Declaratoria para el inicio de vigencia de
la presente ley. Cabe apuntar que en realidad se trata de una Declaratoria
autnoma y no un anexo a la Declaratoria por la que entr en vigor el sistema
acusatorio en cada entidad federativa.

Esta disposicin transitoria debe interpretarse de manera armnica con el

resto

de

los

preceptos

transitorios.

Las

autoridades

administrativas

jurisdiccionales estaran materialmente imposibilitadas para instrumentar los

medios necesarios para cumplir con la

LNEP,

y no se habran realizado las

adecuaciones normativas para las cuales el artculo quinto transitorio de la

LNEP

seala un plazo de ciento ochenta das naturales.38

38

La nica entidad federativa que promulg la Declaratoria bajo este supuesto fue el Estado de
Morelos. Peridico Oficial Tierra y Libertad, 21 de junio de 2016.

60

Emitir la Declaratoria complementaria para la entrada en vigor del sistema

de justicia en ejecucin penal sin contar con tribunales especializados sera tan
impropio como que una vez publicada la Declaratoria para la entrada en vigor del
sistema acusatorio, no hubiese tribunales de juicio oral y los mismos jueces del
sistema tradicional actuasen simultneamente como jueces del sistema acusatorio
y del inquisitivo.

Del hecho de haber puesto en operacin el sistema acusatorio respecto del

sistema de enjuiciamiento penal, no se puede establecer la obligacin de emitir la
Declaratoria complementaria en un plazo tan insuficiente como son diez das,
colocando a dichas entidades en desventaja frente a las dems. Si bien los
sistemas de enjuiciamiento y de justicia penitenciaria son complementarios, estos
ltimos tienen una complejidad propia, por lo que su instrumentacin no depende
de lo que ocurra en la justicia penal. Los tribunales de ejecucin penal, de acuerdo
con la

LNEP,

tienen una funcin ms compleja que la atribuida a los juzgados de

ejecucin establecidos durante el periodo de transicin por lo que su instalacin

requiere de un plazo razonable.

5.1.2.2 Primer grupo. Normas que entran en vigor con fecha lmite de un ao a
partir de la publicacin de la Ley.

Los preceptos establecidos en el primer prrafo del artculo segundo transitorio

que por su naturaleza no estn en el supuesto de la regla general, o respecto de
los cuales no fuese aplicable el plazo de diez das segn lo antes expuesto,
entrarn en vigor a ms tardar el 17 de junio de 2017.

Cabe sealar que la fecha del 30 de noviembre de 2017, establecida como

lmite para emitir la Declaratoria a la que se ha hecho referencia de acuerdo con el
primer prrafo del artculo segundo transitorio es inoperante en virtud de que en el
mismo precepto se dispone que los numerales de la

LNEP

a los que remite (primer

grupo) entrarn en vigor a partir de un ao de la publicacin de la presente Ley o

al da siguiente de la publicacin de la Declaratoria que al efecto emitan [], por
61

lo que el ao en cuestin habr transcurrido el 17 de junio del 2017, es decir,

varios meses antes de la fecha sealada, por lo que siendo ms favorable para las
ppl y terceros legitimados la ms pronta entrada en vigor del grupo de preceptos
referido, la fecha posterior es inconstitucional.

Estimamos que si bien el articulado transitorio no lo establece, el 17 de

junio de 2017 constituye asimismo la fecha lmite (y no el punto de partida) para la
creacin de tribunales especializados en materia de Ejecucin Penal, cesando la
intervencin de los tribunales diversos que haban cumplido dichas funciones a
partir de acuerdos de los consejos de la judicatura, mismos que quedan
subordinados a la LNEP.39

La entrada en vigor del primer grupo de normas no queda supeditada a la

designacin y asignacin de las y los juzgadores de ejecucin. La habilitacin de
jueces ordinarios por acuerdos de los consejos de la judicatura para conocer de
controversias de ejecucin penal no podr exceder del 17 de junio de 2017, ya
que la vacatio legis de la norma obedece, entre otras razones, a la necesidad de
contar con la infraestructura judicial especializada para satisfacer los derechos de
ejecucin penal.

De igual manera, los jueces de ejecucin penal designados con

competencia limitada a ciertas materias dentro de la ejecucin penal por virtud de
acuerdos administrativos, asumirn su jurisdiccin plena a ms tardar el 17 de
junio de 2017.

En el supuesto que el 17 de junio de 2017 no se contase con rganos

judiciales ordinarios especializados de ejecucin penal en el mbito federal o
local, las normas de sustantivas de este primer grupo debern aplicarse ipso iure y
los actos u omisiones violatorios de los derechos humanos de las ppl y de terceros
afectados se podrn reclamar ante los tribunales de amparo.

39

Ver punto 2.2.1.2 de este captulo.

62

5.1.2.3 Segundo grupo. Normas que entran en vigor con fecha lmite de dos aos
a partir de la publicacin de la ley

Por las mismas razones sealadas en el punto anterior, la fecha de

referencia para la entrada en vigor del segundo grupo de disposiciones, listadas
en el segundo prrafo del artculo transitorio segundo, es el 17 de junio de 2018,
sin que sea necesario emitir una segunda Declaratoria.

5.1.2.4 Inaplicabilidad del plazo de cuatro aos previsto en el penltimo prrafo

del artculo octavo transitorio

La norma en cuestin comprende obligaciones instrumentales dirigidas a

las autoridades administrativas para satisfacer los derechos de las ppl,
consistentes en capacitar, adecuar los establecimientos penitenciarios y su
capacidad instalada, equipar, desarrollar tecnologas

de la informacin y

comunicaciones, as como adecuar su estructura organizacional.

El Congreso de la Unin no tiene competencia normativa para regular las

anteriores cuestiones en el mbito local. El lugar correcto para normas de esta
naturaleza que no pueden afectar derechos sustantivos sera en la legislacin
orgnica o en la administrativa de los poderes ejecutivos.

Con independencia de la invasin de atribuciones legislativas apuntada, el

plazo que se otorga a las autoridades penitenciarias para llevar a cabo las tareas
listadas no modifica sus atribuciones y obligaciones, ni los derechos u
obligaciones de otros destinatarios de la LNEP.

Por todo ello, el artculo transitorio al que se hace referencia en esta

apartado es intrascendente para los efectos del Derecho de Ejecucin Penal. En
efecto, esta disposicin contravendra los derechos humanos, como en el caso en
que la negativa de servicios mdicos en reclusin se pretendiera justificar en el
63

plazo de cuatro aos concedido para equipar los centros con lo necesario para
su prestacin. En este sentido, la provisin transitoria es una clusula inoperante.

En otros aspectos, como el desarrollo de tecnologas de la informacin se

entiende que se trata de una obligacin de carcter administrativo, a cargo de las
autoridades del mismo gnero, por lo que el plazo est dirigido a ellas, sin que su
dilacin pueda servir para justificar la insatisfaccin de derecho alguno por falta de
medios de apoyos informticos. El caso del derecho de las ppl a promover amparo
por va electrnica es un derecho constitucional que, si bien requiere medidas
administrativas para su ejecucin, no puede esperar un periodo para su aplicacin.
Eso sera poner las normas administrativas por encima de las constitucionales, lo
que es jurdicamente inadmisible.

5.1.2.5 Tercer grupo. Normas sustantivas ms favorables que modifican la

duracin o condiciones de la pena impuesta (beneficios o reductivos de la pena).

En su aspecto sustantivo, es decir, en cuanto a la determinacin del

rgimen de reductivos, la norma aplicable es la ms favorable, sea por su ultra
actividad respecto de los preceptos derogados 40 o por aplicacin retroactiva
benigna de la nueva legislacin.

As, en el caso de la ultra actividad, una persona que est cumpliendo una
pena no debe ver desvanecida su expectativa de libertad con motivo de un cambio
legislativo que, por ejemplo, establezca un rgimen ms restrictivo para otorgar
reductivos de la pena con posterioridad a la fecha del ilcito. Por el contrario, de
acuerdo con el principio pro persona, un rgimen de reductivos de la pena ms
benfico despus (en relacin con la fecha del delito cometido), sera aplicable a
40

La Corte Europea de Derechos Humanos se ha pronunciado sobre este tema al resolver el caso
Del Ro Prada v. Espaa. Demanda 42750/09. (Doctrina Parot) Sentencia. Estrasburgo, 21 de
octubre de 2013. La Gran Sala de la Corte determin la aplicabilidad del rgimen jurdico ms
benigno, que regulaba los reductivos de la pena en el momento en que tuvieron lugar los hechos y
no cuando entr en vigor, con posterioridad a su condena, debido a un cambio en la jurisprudencia
del Tribunal Supremo de Espaa.
Visible en http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/Pages/search.aspx#{"fulltext":["Ins del
Ro"],"documentcollectionid2":["GRANDCHAMBER","CHAMBER"]}

64

la persona sentenciada (aun cuando posteriormente, en un tercer momento, se

restableciese un modelo menos benvolo).

La aplicacin ultra activa opera con referencia a la fecha de la realizacin

del delito, sin que la fecha de la sentencia sea relevante para determinar el
rgimen de reductivos de la pena aplicable puesto que, independientemente de
que la ejecucin penal inicie desde el comienzo del internamiento preventivo y de
que la prisin cautelar y la definitiva forman un continuum, la norma aplicable es la
que remite a la fecha del hecho delictivo, tanto por lo que respecta al tipo penal,
como a la penalidad impuesta.

En este sentido, el rgimen jurdico que regula los beneficios es un

componente de la penalidad aplicable a un delito determinado y constituye una
norma de naturaleza sustantiva dentro del

DEP,

por lo que

el rgimen de

beneficios aplicable al momento de la comisin del hecho delictivo podr aplicarse

en la parte que le resulte ms favorable a la ppl sentenciada aun despus de la
entrada en vigor la LNEP.

Se amerita transcribir el segundo prrafo del artculo segundo transitorio de

la LNEP:
Los procedimientos que se encuentran en trmite a la entrada en vigor del
presente ordenamiento, continuarn con su sustanciacin de conformidad con la
legislacin aplicable al inicio de los mismos, debiendo aplicar los mecanismos de
control jurisdiccional previstos en la presente ley, de acuerdo con el principio pro
persona establecido en el artculo 1 constitucional.

En un tema relacionado, Juan Jos Olvera apunta:41

[] del proceso legislativo se puede apreciar que la intencin del
Constituyente Permanente para el inicio del nuevo sistema de justicia penal, en lo
general, es que empiece con un factor o carga cero, de manera que slo sea
aplicable a los procedimientos iniciados una vez que entr en vigor, por lo que tal
intencin tambin rige para el procedimiento de ejecucin.

41

Revista del Instituto Judicatura Federal. Poder Judicial de la Federacin. Consejo de la

Judicatura Federal. N 31, 2011. pp. 231-235.

65

[] Por lo cual, en los casos en que la ejecucin inicie antes de la entrada

en vigor de la reforma, lo que sucede es que el hecho que le da origen, que es la
sentencia penal, ocurre en un momento en que la norma vigente prev un
procedimiento de ejecucin a cargo de la autoridad administrativa y, por ende,
debe concluirse de esa manera, a diferencia de las ejecuciones que comienzan
con la reforma procesal ya vigente, pues esta reforma no puede aplicarse
retroactivamente a aquellos procedimientos ya iniciados.

Cabe sealar aqu que el concepto de carga cero es de naturaleza

procesal. En cambio, la modificacin de la pena implcita en la libertad
condicionada y anticipada es, por definicin, una cuestin sustantiva. Esto significa
que la carga cero no puede ser trasladada del Derecho Procesal Penal a
cuestiones sustantivas del Derecho de Ejecucin Penal.

Por

lo

expuesto,

la

persona

interesada

podr

renunciar

los

procedimientos que se encuentran en trmite a que se refiere el precepto

transitorio reproducido para solicitar un nuevo proceso judicial de ejecucin
respecto de un reductivo penal previsto en la

LNEP

que le favorezca, de acuerdo

con el principio de progresividad de los derechos humanos establecido en el

artculo 1 constitucional.

Procesalmente sera inadmisible que se substanciasen simultneamente

procedimientos para obtener reductivos penales bajo el sistema anterior y el
nuevo, por lo que de acuerdo con el principio pro actione, el juez que recibiere la
segunda solicitud deber requerir al promovente para que defina de cul de los
dos procesos se desiste.
El segundo prrafo, artculo tercero transitorio, al establecer que Los
procedimientos que se encuentren en trmite a la entrada en vigor del presente
ordenamiento, continuarn con su sustanciacin [.] de ninguna manera traera
como consecuencia que las penas cuya ejecucin haya empezado antes de la
entrada en vigor de la

LNEP,

se rijan por las leyes de ejecucin penal locales y la

66

Ley de Normas Mnimas, ya abrogadas, ni por las normas penitenciarias

contenidas en los cdigos penales, abrogadas por la LNEP.42

El inicio de la ejecucin de la pena es un tema distinto del inicio de los

procedimientos administrativos o procesos judiciales durante la ejecucin penal.
De identificarse cumplimiento de la pena con procedimiento[s] que se
encuentra[n] en trmite, las leyes y normas abrogadas y derogadas a las que nos
referimos en el apartado anterior, se continuaran aplicando a toda ppl sentenciada
al momento en que se public la

LNEP,

aun cuando no les favoreciere. Esto

conculcara la prohibicin de la aplicacin retroactiva de la ley penal en perjuicio

del gobernado.

De cualquier forma, en los casos en que la persona sentenciada se

acogiese a la libertad preparatoria o a la remisin parcial de la pena del viejo
sistema, estos mecanismos debern aplicarse a beneficio de inventario, es decir,
en lo que le favorezca, sin exigir requisitos incompatibles con la nueva

LNEP

o con

el desarrollo jurisprudencial (como los estudios de personalidad) por lo que los

elementos temporal y conductual sern los nicos determinantes para conceder o
negar los mismos.

Para dar cumplimiento al artculo 118, los centros debern remitir al tribunal
de ejecucin un cmputo del tiempo acumulado por toda ppl, procesada y
sentenciada, independientemente del rgimen al que est sujeta. Esto es as
puesto que el cmputo que ahora exige la Ley garantiza la seguridad jurdica que,
en abono al principio de progresividad de los Derechos Humanos, debe hacerse
extensivo a toda ppl. Si la Declaratoria o el cumplimiento del plazo a los que se
refiere el artculo segundo transitorio de la

LNEP

tendrn lugar a ms tardar el 17

de junio de 2017, el primer cmputo respecto de cada interno deber producirse a

principios de 2018.

42

Este sera el caso de la Ley de Ejecucin de Sanciones y Reinsercin Social Para el Distrito
Federal y, en el mbito federal, de los artculos 84 a 87 del Cdigo Penal Federal, que regulaban la
libertad preparatoria.

67

Resulta lgico que los cmputos de tiempo cumplido en reclusin

correspondan a aos naturales (de enero a diciembre), y que los resultados se
notifiquen a los tribunales en un plazo preestablecido (de preferencia simultneo
en todo el pas) de uno o dos meses. No est de ms sealar que para el
momento en que las autoridades administrativas rindan el primer informe
acumulado, los tribunales de ejecucin debern haber abierto la carpeta de
ejecucin respectiva de cada ppl.

Respecto de la aplicacin retroactiva, si el nuevo rgimen de beneficios es

ms favorable a la persona sentenciada, desde luego se aplicar ste tomando en
consideracin el tiempo transcurrido bajo el sistema anterior.

Si el rgimen de beneficios aplicable durante el periodo de la readaptacin

social resultare ms benfico a las personas sentenciadas que el nuevo rgimen
de libertad condicionada aplicable a los delitos dolosos, ello conllevara a que la
Ley de Normas Mnimas y aquellas que regulaban la ejecucin de sanciones
penales en las entidades federativas, as como la legislacin penal sustantiva
relativa a la remisin parcial de la pena, libertad preparatoria y la sustitucin de la
pena durante su ejecucin, formalmente derogadas de acuerdo con los artculos
tercero y cuarto transitorios de la

LNEP,

continuaran aplicndose. Esta sera una

consecuencia no deseada de la nueva Ley, que se eliminar con la derogacin o

desaplicacin judicial de las disposiciones que impiden la libertad anticipada
directa

para

los

delitos

dolosos

en

atencin

los

problemas

de

inconstitucionalidad examinados en el captulo IV de este Manual.

Al aplicarse directamente la libertad anticipada (sin pasar por el periodo de

libertad condicionada, propio de la poca de la readaptacin social), como se
establece para el caso de los delitos culposos en la

LNEP,

se simplificar el trnsito

del viejo al nuevo sistema, evitndose los litigios y complejidades que conllevara
la aplicacin ultra activa en beneficio del sentenciado de normas formalmente
derogadas durante los aos subsecuentes, puesto que el nuevo rgimen sera
indudablemente ms benfico, considerando no solamente sus requisitos de
68

temporalidad sino que una vez obtenida la libertad anticipada se extinguira la

pena impuesta.

En los casos en que, de acuerdo con lo examinado en este apartado, el

derecho sustantivo al reductivo de la pena ya hubiese operado pero no se haya
cumplido con el plazo de un ao previsto para la designacin y asignacin de las y
los jueces de ejecucin penal, o habindose cumplido dicho plazo, esto no ha
ocurrido, sern los jueces de proceso penales o los jueces de ejecucin del
sistema de transicin (o en su defecto los jueces de amparo) los que garantizarn
el derecho a la libertad condicionada o anticipada que se haga valer.

5.1.3 Conflicto aparente de normas sustantivas

En este mbito, sern aplicables las normas adjetivas vigentes en el momento en

que se ejercite la accin o se entable la controversia que deba ser conocida y
resuelta con motivo de la ejecucin penal, con independencia de la fecha del delito
imputado a la persona, as como del inicio de la ejecucin de la prisin preventiva
o de la sentencia penal. Es decir, el acto que sirve de referencia es la presentacin
de la demanda, no el hecho por el que se dict la medida cautelar o la sentencia,
ni el hecho violatorio de los derechos humanos que se reclame.

El

DEP,

en su aspecto procesal, resuelve controversias y regula situaciones

jurdicas durante la reclusin o el cumplimiento de sanciones o medidas penales

que imponen tanto la privacin como la restriccin coactiva de bienes jurdicos,
independientemente de su ttulo de medida cautelar, o de pena impuesta.

Cabe aqu hacer un paralelismo con lo que ocurre en un contrato de

arrendamiento, en el cual si bien las normas sustantivas se aplicarn de acuerdo
con la fecha de la celebracin del contrato, ste se har valer judicialmente de
acuerdo con las normas procesales vigentes en el momento en que se acuda ante
los tribunales. As ocurrira, incluso, si existiese una disposicin transitoria que
69

estableciera que Las disposiciones anteriores a este Decreto no sern aplicables

en la ejecucin de los contratos celebrados con anterioridad a su entrada en
vigor.
Es importante precisar la distincin entre la ejecucin material, llevada a
cabo por la autoridad de cada centro y documentada en un expediente
administrativo, y la ejecucin judicial, a cargo de las y los juzgadores de
ejecucin documentada en una carpeta de ejecucin judicial: por un lado, la
ejecucin en lo administrativo se rige por las normas orgnicas y administrativas
que regulan la actividad de las autoridades del ramo (al igual que la organizacin
del Ministerio Pblico se rige por las leyes orgnicas vigentes en cada momento),
as como por las normas procedimentales previstas en el

CNPP,

por el otro lado, la

ejecucin judicial comprende aspectos procedimentales y cuestiones procesales

regidas por la LNEP.

Como antes se seala, los tribunales competentes en materia de ejecucin

penal empiezan con carga cero, solo en tanto que no heredan procedimientos
ya iniciados; es decir, procedimientos administrativos o jurisdiccionales a medias.

Con respecto a las controversias que surjan sobre cuestiones distintas a la

duracin de las penas, relacionadas con la ejecucin de la pena o de la prisin
preventiva (servicios, suministros, instalaciones y mobiliario, rgimen disciplinario
y traslados, entre otros), la competencia constitucional recae igualmente en favor
de los tribunales, puesto que solo a ellos compete la modificacin en la naturaleza
y en la duracin de la pena.

5.1.4 Conflicto aparente de normas procesales

Las normas vigentes en el momento en que se presente la accin o controversia

que deba ser conocida y resuelta con motivo de la ejecucin penal (tempus regit
actum), sern aplicables con independencia de la fecha del delito imputado a la
70

persona, del inicio de la ejecucin de la prisin preventiva o de la sentencia penal.

En este sentido, las normas que rigen la competencia de las y los jueces de
ejecucin penal, as como los procedimientos judiciales relacionados con la
reclusin, ya sea preventiva o despus de la sentencia, participan de la naturaleza
de las normas procesales.

Negar el acceso a la jurisdiccin en materia de ejecucin penal, en razn de

que la reclusin inici cuando no exista tal jurisdiccin o de que los hechos que
dieron lugar a la sentencia se realizaron con anterioridad a la entrada en vigor de
la norma que instituye el control judicial en la ejecucin penal, contravendra el
principio de igualdad, en tanto que algunas ppl tendran mayores medios de
defensa ordinaria que otras.

El principio constitucional de progresividad de los derechos humanos

tambin se vera afectado de negarse el acceso a la jurisdiccin especializada,
puesto que las personas con mayor antigedad en el sistema penitenciario no se
beneficiaran del avance constitucional de contar con un control judicial ordinario
que garantice la plena ejecucin de las resoluciones judiciales privativas de la
libertad. Por ello, las autoridades judiciales debern aplicar las nuevas normas
procesales a todas las ppl y, en su caso, desaplicar aqullas que impidan hacer
efectivos sus derechos.

El derecho a una jurisdiccin especializada de ejecucin penal rige ex nunc

para todas las controversias posteriores; es decir, desde su incorporacin a
nuestro orden jurdico, sin que ninguna cuestin que afecte los derechos de las ppl
pueda prescindir de la proteccin judicial aduciendo que los hechos sobre los
cuales va a resolver son anteriores. La jurisdiccin penitenciaria se ejerce sobre
todas las cuestiones que se le presenten tratndose de reduccin de penas,
traslados, condiciones y rgimen de internamiento, entre otras, segn se ilustra en
el cuadro siguiente:

71

SISTEMA DE AUDIENICIAS EN LA EJECUCIN PENAL

A. Controversias durante la prisin preventiva o el cumplimiento de la pena sobre:
(1) Impugnacin de las resoluciones recadas en los procedimientos administrativos en materia de
a) Condiciones de vida en reclusin de las personas privadas de la libertad (ppl).
(posibilidad de acumulacin de casos y efectos generales de las resoluciones)
b) Definicin o modificacin del plan de actividades
c) Faltas administrativas determinadas por el centro (antes de imponer la sancin)
(2) Rgimen de reclusin: invalidez o aplicacin indebida de normas administrativas como
reglamentos, protocolos y otras similares de aplicacin general (resolucin con efectos generales)
(3) Daos causados por violaciones a los derechos humanos de las ppl por parte del centro
(4) Acciones de terceros (visitantes, defensores y OSC) por su propio derecho o a favor de ppl
B. Controversias posteriores
a la sentencia sobre

Autoridad judicial y partes procesales

(5) Traslados involuntarios y

solicitudes de traslado de ppl
sentenciadas (los traslados de
las ppl procesadas por razones
de seguridad son competencia
del juez de control, art. 22
CNPP)
(6) Derechos de las vctimas y
de la sociedad a evitar la
impunidad en la ejecucin de
las sentencias en cmputos
anuales o por libertades
irregulares y privilegios a
internos por condiciones o
tratos desiguales en prisin
(7) Cmputo de la pena,
reductivos de la pena o
beneficios
indebidos
(libertades condicionada o
anticipada), y otras cuestiones
relacionadas
con
el
cumplimiento de las sentencias

Juez(a) de ejecucin

Actora
Demandada
(controversias)

Centro
ppl (y defensor)
(1) (2) (3) (5) y (7)*
autoridades
*En las audiencias de cmputo (Las distintas
de la pena o que puedan dar corresponsables enunciadas
lugar a libertad se da vista en el art. 3, II de la LNEP no
previa al MP y a las vctimas de intervienen
como
parte
delito y sus asesores jurdicos demandada por las ppl o
para que, de ser el caso, terceros; sus agentes solo
promuevan la controversia (6) pueden ser citados
como
antes de dictarse sentencia
testigos. El MP no
es
coadyuvante
de
las
autoridades administrativas
Terceros
(4)
MP,

vctimas de delito y su
asesor jurdico (6); en su
caso, se acumularn las
controversias (6) y (7)
C. Controversias derivadas del proceso penal sobre

Centro e internos
codemandados por
privilegios

(8) Derechos de las vctimas del delito a la reparacin del dao reconocidos en la sentencia (solo
en este supuesto, las partes continan siendo las mismas que en el proceso penal)
13. Sistema de audiencias en la ejecucin penal. Cuadro elaborado por los autores.

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