Captulo VI / ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL TERRITORIO REGIONAL

Teora y prctica del ordenamiento

sustentable del territorio regional
Michael Nelson
Ecomista en Recursos Naturales, Ph.D., investigador asociado CIPMA

a Convocatoria del Sptimo Encuentro de CIPMA

proporciona un interesante marco para examinar la
teora y prctica del Ordenamiento Sustentable del
Territorio Regional (OSTR) en el contexto chileno,
estableciendo tres temas bsicos:
Conservacin y manejo de Recursos Naturales
Renovables (RNR) para la sustentabilidad ambiental a
escala regional.
Participacin de la gente dentro de sus territorios en
dilogo con los centros de decisin pblica sobre un
desarrollo sustentable.
Eficiencia en los procesos de produccin (crecimiento
econmico) y en el uso de los instrumentos de manejo
ambiental.

Resumen

Luego se menciona el principio operacional como

condicin necesaria para cumplir con esos tres temas:
gradualismo en la evolucin institucional que conduzca al
logro de los tres objetivos del desarrollo sustentable, que
son crecimiento econmico, equidad social y conservacin
ambiental.
En esta ponencia se propone, en primer lugar, realizar una
interpretacin de la forma en que ha evolucionado la teora
del ordenamiento territorial, desde un planteamiento esttico
de la zonificacin, esencialmente fsica, del uso del suelo, hacia
propuestas ms complejas, tales como el manejo ambiental y
toma de decisiones para un desarrollo sustentable en un
contexto de dinmicas regionales. Posterior a ello, se examina
la aplicacin de esa teora extendida en dos casos de manejo
de cuencas hidrogrficas. En base a esas dos etapas, se extraen
conclusiones sobre las oportunidades y limitaciones en
aplicacin de la teora de ordenamiento territorial a nivel de
programas y polticas a nivel de Estado.

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El ordenamiento sustentable del territorio regional (OSTR)

se interpreta como un instrumento para definir la
naturaleza y alcance de los objetivos, as como para mejorar
la negociacin de los trade-off entre los objetivos del
desarrollo sustentable. La convocatoria, en consecuencia,
propone cuatro interrogantes claves con respecto a hacer
ms operacional la propuesta, es decir, aceptable para los
que planifican e implementan el desarrollo regional, como
tambin para los que son beneficiados o perjudicados
por l:
Cul es el rol de la planificacin regional en el anlisis
de los trade-off, entre objetivos para mejorar las
posibilidades del desarrollo sustentable?
Qu metodologa parece la ms indicada para la
planificacin regional?
Qu tipo de informacin (cantidad y calidad) es
necesaria para respaldar una metodologa de
planificacin regional capaz de entregar resultados
crebles y operacionales?
Cules son los principios rectores comunes a todas las
regiones, que podran guiar una planificacin regional
que incluya los tres temas mencionados arriba?

UNA INTERPRETACIN DE LA
NATURALEZA Y ALCANCE DEL OSTR
Tradicionalmente el ordenamiento territorial regional ha
sido visto como el enfoque fsico y esttico de un plan
documento tcnico (a diferencia de un proceso dinmico,
flexible y abier to de planificacin) basado en las

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ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL TERRITORIO REGIONAL / Captulo VI

RECUADRO 1

Caso de la cuenca del ro Maule

En 1994, en respuesta a un proyecto de CONAF para la
obtencin de capitales externos, el BID propuso que Chile
preparara una solicitud de prstamo para financiar un Programa
de Manejo de Cuencas Hidrogrficas (PMCH) que comprenda
seis cuencas. A sugerencia del BID, se form un Comit de
Cuencas para: supervisar la preparacin de la solicitud de
prstamo; coordinar la implementacin de planes en las
cuencas seleccionadas inicialmente y traspasar in extenso la
experiencia a los directivos de todas las otras cuencas
principales del pas. El Comit estaba integrado por MIDEPLAN,
CONAF, DGA y la Direccin de Obras Fluviales del MOP. Era
notable la ausencia en este Comit del SAG, las empresas de
agua potable, las empresas hidroelctricas y la Direccin de
Riego. Estas tres ltimas controlan de hecho la mayora de las
decisiones sobre el uso de los recursos de agua. Su reticencia a
participar en el Comit y/o la reticencia del ncleo de los
miembros a invitarlos, proporciona una leccin sobre la
factibilidad de coordinacin, que sera un requisito previo para
el MICH.
Como resultado de esta situacin fue necesario restringir
cualquier anlisis en el caso del proyecto para el ro Maule,
con la hiptesis de que todas las operaciones existentes y
programadas de estos usuarios clave del agua seran excluidas
a priori. Lo anterior proporciona otra leccin respecto a la
factibilidad de un manejo integrado. Adems, aunque haya
una integracin restringida, el anlisis requiere de informacin
sobre las relaciones fsicas de causa/efecto entre los RNR (aguas
arriba/aguas abajo) que se producen debido a intervenciones
especficas (embalses, riego, etc.), y sobre cmo estos cambios
fsicos se traducen en impactos negativos no planificados sobre
la capacidad productiva de los RNR y el bienestar humano.
Como requisito previo para predecir estas interrelaciones, es
necesario tener alguna seal de cambio en el estado y uso de
los RNR e indicadores de productividad y bienestar social
asociados con esos cambios durante los pasados 10 20
aos. Dicha informacin permitira formular estimaciones de
las tasas de degradacin de los suelos, agua, flora y fauna; y de
los cambios en el uso de los suelos y el agua, sedimentacin,
regmenes de flujo de aguas, o riesgos de inundacin de las

caractersticas de los recursos naturales renovables (RNR)

y en las percepciones que tengan los usuarios existentes
o potenciales de estos recursos y servicios derivados de
ellos. Pero la introduccin del concepto sustentable en
la definicin de ordenamiento territorial incorpora
dimensiones que van mucho ms all de estos temas. Las
catorce ponencias sobre ordenamiento territorial

Revista Ambiente y Desarrollo / VOL XVIII / N 2-3-4 / 2002

infraestructuras o de las tierras agrcolas.

A pesar de un esfuerzo sostenido para desarrollar un SIG
para la cuenca, hubo ciclos de tiempo con datos insuficientes
en la mayora de las variables crticas, que no permitieron
predicciones acertadas, de modo que el anlisis se bas en
hiptesis provenientes de literatura sobre el manejo de cuencas
y en las pocas variables en que se dispona de ciclos de tiempo.
Para haber especificado los componentes individuales de un
proyecto de manejo integrado (por ejemplo, el rea de la cuenca
que deba reforestarse y con qu secuencia) hacia los requisitos
mnimos de informacin habran estado muy alejados del
presupuesto o del tiempo disponible para la preparacin del
documento del prstamo. La leccin en este caso es la
importancia del anlisis inicial de la informacin relevante
requerida para el MICH, as como el tiempo y recursos
necesarios para obtenerla. Esto ahorrara gastos en reunir
informacin irrelevante, permitira el diseo de un componente
de informacin en el prstamo y sugerira enfoques de second best, tales como un anlisis de los escenarios.
A decir verdad, la estructura del plan de manejo de cuencas
fue establecida a priori por el Comit de Cuencas y el BID. El
propsito de esto era el de reforzar a la CONAF en aspectos
tales como control de incendios, reforestacin y manejo forestal,
expandir la capacidad del MOP en cuanto a control de crecidas
y aumentar el rol de la DGA en el manejo de las aguas. Hubo
tres componentes estructurales2 y seis no estructurales3. Estos
comprendan 38 subcomponentes, de los cuales diez fueron
posteriormente integrados en cuatro. De esa manera, 32
subcomponentes fueron analizados separadamente, es decir,
sin tomar en cuenta las posibles interrelaciones, especialmente
aspectos socio-institucionales, que podran influenciar su diseo.
En la prctica, algunos estaban en la etapa de su diseo final
antes que se iniciara la preparacin del documento de prstamo.
La leccin que esto deja es la imposibilidad de integracin
cuando en el MICH los intereses creados tienen sus agendas
preestablecidas. Parte de estas agendas estaban impulsadas
por la necesidad de ser vistos usando un enfoque de manejo
ambiental integrado al desarrollo de los RNR, sin tomar en
cuenta las realidades tratadas en este artculo.

presentadas en el Encuentro, muestran una evolucin a

partir del plan documento con grados crecientes de
complejidad en la naturaleza y alcance del OSTR, que va
incorporando un amplio abanico de procedimientos
analticos e instrumentos de apoyo. Esta evolucin se
puede representar, a modo de ejemplo, con la siguiente
secuencia:

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Captulo VI / ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL TERRITORIO REGIONAL

Ordenamiento Territorial Regional

Planificacin Regional Planificacin Regional Sustentable

Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) EIA Regional

(impactos acumulativos)

Manejo Integrado de Cuencas Hidrogrficas (MICH)

Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) para el OSTR

Los instrumentos de apoyo tpicos para la planificacin
territorial de estos anlisis incluyen: coordinacin
institucional, sistema de informacin geogrfica (SIG),
estudios catastrales, planteamiento participativo, modelos
matemticos y matrices, y sistemas de informacin
ambiental regional.

EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA

(EAE)
El proceso de complejidad terica progresiva del OSTR
culmina en la formulacin de la Evaluacin Ambiental
Estratgica (EAE) como se ilustra en la secuencia. En este
artculo se examina si la teora ofrece un atajo saltndose
pasos intermedios para llegar a la secuencia final de una
EAR requerida por el ordenamiento sustentable del
territorio regional. Existen dos diferencias notables entre
la evaluacin ambiental regional y sus antecedentes menos
complejos.
En primer lugar, la EAR no se centra en los impactos
ambientales ex ante de una determinada intervencin en
el medio ambiente, ni ex post . En otras palabras la EAR
no es un informe sobre los aspectos ambientales de un
proyecto o programa de desarrollo de una regin
determinada.
En las etapas previas a la evolucin del OSTR, el resultado
de los anlisis de impacto ambiental se presenta como
informes adosados a un plan regional, un EIA o un
Programa de Manejo Integrado de Cuencas. En cambio,
una EAE forma parte integral del proceso de toma de
decisiones, por sobre el nivel de los proyectos que
normalmente son objeto de una EIA. En el caso del OSTR,
se aplica especficamente al proceso dinmico en el ciclo
de planificacin, programacin, implementacin, monitoreo
y evaluacin (MyE) y retroalimentacin para el ajuste de
acciones en marcha.

172

As tenemos que para una evaluacin ambiental EAE

OSTR efectiva, se precisa de un contexto institucional
pblico que comience por aclarar previamente una serie
de aspectos terico-operacionales:
Por qu hacer una EAE que da el mismo peso a los
aspectos socioeconmicos que a los ambientales en el
proceso de desarrollo regional sustentable?
Cul es el procedimiento para involucrar a los
stakeholders de la regin en la formulacin de los
objetivos de la EAE y en los trade-off entre conservacin
ambiental y aspectos socioeconmicos?
Dadas las caractersticas de la EAE, los stakeholders y la
estructura institucional, cules deben ser los lmites
fsicos, culturales y administrativos del sistema sujeto a
un plan, programa o polticas de desarrollo?
Cmo hacer el anlisis del sistema con participacin
de los interesados, para identificar acciones, alternativas,
prioridades, secuencias y consecuencias ambientales?
Cmo ejecutar las acciones con monitoreo y evaluacin
de indicadores de consecuencias ambientales y otros?
Cmo tomar en cuenta efectivamente los resultados
del monitoreo y evaluacin en retroalimentacin al
rediseo de planes, programas y polticas?
Por otra parte, el marco de una EAE exige a esta que
responda a estas interrogantes y debe cumplir con al
menos dos condiciones:
Transparencia y mecanismos para un dilogo efectivo
de los tres niveles de toma de decisiones: polticos,
organismos pblicos responsables de la orientacin del
desarrollo econmico y aquellos directamente
beneficiados o perjudicados por la forma en que se
usan los recursos naturales renovables dentro de la
regin.
Coordinacin entre los organismos pblicos
responsables y voluntad para ver la EAE como uno de
los instrumentos para alcanzar dicha coordinacin.

INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN
TERRITORIAL EN LA PRCTICA
La experiencia adquirida en el caso del plan de manejo
del ro Maule Programa de Manejo de Cuencas
Hidrogrficas (PMCH) en1994 (ver Recuardro 1), as
como en el caso de la EIA regional de la Cuenca del ro

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ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL TERRITORIO REGIONAL / Captulo VI

Recuadro 2:

Caso de la cuenca del ro Elqui

Siete aos despus de la preparacin del PMCH para el BID,
el Banco Mundial acord la preparacin de una propuesta de
prstamo para un Programa de Manejo de Recursos Hdricos
( PMRH), cuyo borrador deba hacerlo la DGA y la Direccin
de Obras Hidrulicas del MOP. Entretanto, poco cambi con
respecto a cmo se interpretaba el MICH. Una serie de
componentes fueron definidos a priori por el MOP: la
racionalizacin de sistemas de riego, obras de proteccin de
cauces, represas, fortalecimiento de asociaciones de canalistas,
educacin ambiental y plan director de aguas. Los aspectos
tcnicos y econmicos de estos tipos de componentes fueron
estudiados ampliamente durante la preparacin del proyecto,
junto con un diagnstico exhaustivo de los recursos naturales y
las caractersticas socioeconmicas e institucionales de la cuenca.
No se prest atencin especfica a los aspectos ambientales,
puesto que se asumi, por una parte, que el proyecto se
orientaba hacia el manejo ambiental (particularmente a travs
del plan director de aguas), y por otra, que todos los
componentes estructurales seran sometidos al SEIA como era
habitual.
Alrededor de tres meses antes de la esperada presentacin
del informe de evaluacin del proyecto final, el Banco Mundial
clasific el PMRH con el tipo A para los efectos de la evaluacin
ambiental requerida para la aprobacin del prstamo4. Se
determin que se preparara una EIA Regional para la cuenca
del Elqui, la cual se usara como modelo para las diez cuencas
restantes una vez que el prstamo estuviese listo para operar.
Como en el caso del Maule, esta situacin podra interpretarse
como respuesta a una ya percibida necesidad de ser visto,
aplicando las tcnicas analticas ms avanzadas en manejo
ambiental. La aplicacin de una EIA Regional en esa etapa de
preparacin de un plan de MICH con una serie de componentes
preconcebidos, es claramente distinto a la EAE que es un
proceso asociado a la toma de decisiones de mltiples entidades
gubernamentales, en consulta con otros grupos pblicos o
privados preocupados por el bienestar social sustentable a travs
de la forma en que se usan o conservan los RNR dentro de un
contexto multisectorial, multiuso y multiobjetivo. Es as como,
aunque el Banco Mundial pueda haber deseado un enfoque
de EAE para el diseo, operacin y MyE del PMRH, su
preocupacin sobre los aspectos ambientales se formul
demasiado tarde en el ciclo de programacin para que pudiese
ser posible incluirla. Debido a los componentes predeterminados

Elqui Programa de Manejo de Recursos Hdricos (PMRH)

en 2001 (ver Recuardro 2), muestra seales de
disociacin entre la teora y la prctica, que surgen de la
aplicacin de algunos de los instrumentos para el OSTR
mencionados anteriormente.

Revista Ambiente y Desarrollo / VOL XVIII / N 2-3-4 / 2002

del programa, el enfoque que se adopt en la cuenca del Elqui

fue el de evaluacin de impacto ambiental acumulativo, es
decir, una EIA de un proyecto multicomponente.
ste comprenda: (i) un diagnstico del contexto biofsico y
socioeconmico que proporcionaba la lnea de base, contra la
cual se evaluara el funcionamiento del PMRH en trminos
econmicos, sociales y ambientales; (ii) un pronstico (20-30
aos) de cambios en los indicadores principales de la lnea de
base (particularmente existencias y flujos de RNR) que resulten
de la respuesta acumulativa de los usuarios de los recursos a
las polticas, programas e inversiones pblicas que esperaban
sin PMRH; (iii) un pronstico de cambios acumulativos en los
indicadores especificados ms arriba, en que se espera que el
PMRH altere el molde de las polticas, programas e inversin
pblica y su modo de implementacin; y (iv) la resta de los
niveles del indicador en (iii) de los que estn en (ii) para producir
el cambio (impacto) en el sistema biofsico/socioeconmico
de la cuenca atribuible al PMRH. En teora, se dio nfasis a los
pasos (ii) y (iii) al estimar el cambio acumulativo en los acopios
de flujo de recursos naturales renovables atribuibles a las
interacciones dinmicas entre los varios componentes principales
del sistema de la cuenca a lo largo de un extenso perodo de
tiempo. Donde se identificaron impactos ambientales negativos
se debieron proponer medidas que los mitigaran, incluso diseos
alternativos para el programa.
Aunque la idea del Banco Mundial de aplicar una EAE a un
programa de desarrollo de una cuenca era loable en s, estaba
claramente influenciada por el estado de facto de la preparacin
del prstamo para el PMRH, a la vez que se propuso alguna
forma de anlisis ambiental. Adems, dada la informacin y
reparos analticos para gestionar los pasos (i), (ii) e (iii) en una
EIA acumulativa del programa del Elqui, uno se puede preguntar
si los beneficios del procedimiento emprendido justificaban los
costos. Se poda establecer a priori que la informacin seriada
y las hiptesis plausibles sobre las relaciones causa/efecto
simplemente no estaban disponibles para permitir un anlisis
confiable de las interacciones dinmicas dentro de un sistema
tan complejo. El enfoque de la matriz de Leopold que se adopt
adoleca completamente de los principios dinmicos o
secuenciales sobre un horizonte de tiempo predeterminado,
que se requeriran para obtener decisiones de manejo ambiental
efectivas para el diseo y MyE del programa de la cuenca.

SIG: Se ha puesto mucho nfasis sobre la importancia de

los sistemas de informacin, ya sea SIG o SIER, en primer
lugar por ser esenciales para definir la lnea base con que
se juzgar el desempeo ambiental del manejo integrado
de cuencas hidrogrficas. En segundo lugar, por ser un

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Captulo VI / ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL TERRITORIO REGIONAL

elemento decisivo para la introduccin de medidas de

proteccin ambiental en el diseo del programa.
En la prctica, estos procedimientos contribuyeron poco
o nada al diseo de los programas. Aparentemente, se
impuso ms la moda del SIG como un fin y no como un
medio para responder a las preguntas y contribuir a la
toma de decisiones sobre los objetivos concretos del
programa. En el PMRH, despus de emprender una
extensa campaa para reunir la informacin disponible
sobre el estado y uso de los recursos naturales renovables
en la cuenca del ro Elqui, la que se expuso en 15 mapas,
el informe hizo poco ms que destacar el dficit de
informacin en temas tales como suelos, capacidad de
talaje, distribucin de pesca y fauna silvestre, contaminacin
difusa del agua, y origen y flujo de sedimentos. Afirma que
no existen antecedentes de la mayora de las actividades
antrpicas en la cuenca y su efecto sobre la biodiversidad
acutica y terrestre.
Adems, el SIG proporciona escasa luz sobre los procesos
pasados o actuales, que pueden estar generando
degradacin de los recursos y ninguna luz sobre la tasa
de cambio. No queda otra cosa que hacer evaluaciones
cualitativas, basadas en el conocimiento convencional que
se aplicara a cualquier cuenca y recomendar el monitoreo
y anlisis exhaustivos para tener un acercamiento de la
magnitud de la intervencin antrpica en la cuenca. De
este modo, el SIG result virtualmente irrelevante para el
diseo del plan de manejo integrado para la cuenca.
Nada dice el informe de cunto debera invertirse en la
tarea de reunir datos a largo plazo, ante la oportunidad
de un proyecto de alto costo, y de ir sumando datos tiles
para mediciones sistemticas que bien podran llegar
mucho ms all de las necesidades del proyecto, que sean
recogidas por una entidad estatal central. Es evidente que
si se emprende un SIG como componente de un
programa de cuencas hidrogrficas, su diseo debera estar
condicionado por: la informacin precisa (cantidad y
calidad) que se requiera para decisiones especficas dentro
del programa; el marco de tiempo dentro del cual esa
informacin debe estar disponible para que sea adecuada
para la implementacin de dichas decisiones y la estimacin
del costo de su recoleccin.
Estos aspectos ilustran una amplia brecha entre teora y
prctica en la aplicacin del SIG como base en la toma
de decisiones del OSTR o MICH.
Participacin: Se hace una distincin entre proyectos y
programas de cuencas hidrogrficas con respecto a cmo

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y cundo la gente afectada debiera participar en el ciclo

de diseo-implementacin. El marco terico lo establece
la Comisin Nacional del Medio Ambiente, CONAMA.
Para un proyecto en la etapa de perfil el proponente debe
preparar las bases de un plan de participacin, el cual
debe ser implementado en la fase de factibilidad. En las
otras fases del proyecto no hay requisitos de participacin.
Para un programa de cuencas el procedimiento exige:
publicacin de un resumen en el Diario Oficial; tener copias
del resumen disponibles para el pblico en las oficinas del
Ministerio de Obras Pblicas en Santiago y en la capital
regional; y tener copias del informe completo a disposicin
de los organismos que lo soliciten.
En el caso del Maule no existi esencialmente ningn
esfuerzo por consultar a grupos de personas o a ONGs.
En el caso del Elqui, el borrador final del informe se discuti
en dos reuniones a las que fueron invitados representantes
de varias organizaciones de la cuenca. Una de estas
reuniones se hizo inmediatamente antes de la presentacin
del borrador del informe y la otra varias semanas despus
de que el documento final fue presentado para su
financiamiento.
Surge la duda de si estas consultas contemplaron
genuinamente la posibilidad de mejorar el programa con
puntos de vista externos a l o si se hicieron meramente
para informar a la gente sobre hechos consumados.
La implementacin del PMRH exigi un componente para
desarrollar un plan director para la Cuenca del Elqui. Este
proceso requerir de talleres participativos, donde las
minutas de dichas reuniones tienen que ser presentadas
a la entidad financiera. De este modo se puede esperar
una participacin genuina en la etapa de implementacin.
Tambin se puede esperar que el esfuerzo utilizado en las
EIA acumulativas en la etapa de diseo, bien podran
transferirse a una EAE como parte integral del proceso
del plan director. Sin embargo, la conclusin que se saca
de los dos casos de Manejo Integrado de Cuencas
Hidrogrficas en discusin es que en la prctica la palabra
participacin debe ser sustituida por diseminacin de
informacin.
Coordinacin institucional: La experiencia sugiere que el
obstculo nmero uno de la evaluacin ambiental
estratgica EAE-OSTR es la dificultad de que las instituciones
pblicas claves (ms las entidades privadas en reas como
hidroelectricidad, suministro de agua, alcantarillado y
eliminacin de residuos slidos) lleguen a un acuerdo sobre
el porqu debieran iniciar un proceso de EAE. Debe llegarse

Revista Ambiente y Desarrollo / VOL XVIII / N 2-3-4 / 2002

ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL TERRITORIO REGIONAL / Captulo VI

a decisiones conjuntas sobre los objetivos operacionales y

de iniciativas estratgicas que deban tomarse.Adems, como
prerequisito para la implementacin de los pasos sucesivos
de la EAE, se necesita transparencia en las transacciones
entre tres niveles de instituciones: polticas, organizaciones
pblicas y entidades operacionales que usan los recursos
naturales renovables o que son afectados por su uso1.
Las experiencias desde el Maule hasta el Elqui indican que
tanto la coordinacin como la transparencia estn
visiblemente ausentes. En el caso del PMRH, se observa un
enfoque pragmtico para suplir estas carencias y espera
crear en la etapa de implementacin una Unidad de
Coordinacin y Evaluacin para la coordinacin
interministerial y un Comit de Biodiversidad.
Modelos y matrices: De las 14 ponencias presentadas en el
Encuentro para el tema de ordenamiento sustentable del
territorio regional (OSTR), ocho usaron modelos para
consignar las interrogantes sobre uso del suelo y localizacininsumo-producto, econometra, matriz de doble entrada,
anlisis multi criterio y proceso analtico jerrquico.
En el caso del Maule se aplic una metodologa Delphi
para establecer prioridades entre los 32 componentes
separados que se analizaron, pero no para la identificacin
de cmo podran ser integrados.
En el caso del Elqui, se us una matriz de Leopold modificada
para proyectar el impacto sobre 10 indicadores de los RNR
o la calidad ambiental de: (i) nueve actividades (sin PMRH);
y (ii) catorce actividades (con PMRH) - siendo introducidas
cinco actividades adicionales por el programa. No es
sorprendente que los impactos de las cinco nuevas
actividades fuesen todos positivos y permanentes. En las
nueve actividades originales el cambio en el desempeo
ambiental fue superior en seis y sin variacin en tres,
comparadas con el pronstico sin PMRH. En la prctica
esta matriz no proporciona informacin sobre: cmo y en
qu medida los impactos negativos pueden acumularse en
el tiempo; o la prioridad y secuencia de actividades en la
implementacin del programa. S existe preocupacin por
la reduccin de subjetividad e introduccin de elementos
dinmicos en el anlisis de un sistema que, por definicin, se
caracteriza por su incertidumbre. Hay pocas alternativas a
la aplicacin de modelos de simulacin, por ejemplo, que
permiten un anlisis de los escenarios y de sensibilidad.

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PERSPECTIVAS DE LA EVALUACIN
AMBIENTAL ESTRATGICA EN LA PUESTA
EN PRCTICA DE UN OSTR
Palabras como sustentabilidad, integracin, participacin,
coordinacin y procesos de largo plazo corren el riesgo
de ser clasificadas como teoras vacas al contrastarlas con
la realidad de las instituciones predominantes, sus
conflictivos de intereses y sus procesos de toma de
decisin. La Convocatoria del Encuentro invit a los
participantes a examinar cmo la teora puede contribuir
a aprovechar las oportunidades y superar restricciones
en la aplicacin del OSTR.
La premisa de este artculo es que la evaluacin ambiental
estratgica, EAE, ofrece un punto de entrada, en un
contexto institucional poco transparente, que podra hacer
operante el concepto de sustentabilidad dentro del
OSTR. Evita explcitamente soluciones de blue print
exigiendo predicciones precisas de impacto ambiental en
las complejas y dinmicas interacciones entre cinco tipos
de capital (humano, financiero, natural, fsico y socio/
institucional) en un contexto regional. La EAE es parte
de un ciclo de polticas, planificacin, programacin, accin
y monitoreo y evaluacin (MyE), con retroalimentacin
para las decisiones en curso con multiobjetivos, multi
sectores, multiusos de los recursos naturales renovables
caracterizado por sus riesgos, demoras, incertidumbres,
falta de linealidad e inevitables trade-offs.
Sin embargo, dados los casos de MICH que aqu se
presentan, para que una EAE tenga credibilidad, el
planteamiento necesitar ser lo suficientemente
transparente en su estructura e hiptesis al enfrentar las
complejidades antes indicadas, como para que puedan
convencer a los actores relevantes de que el SIG, la
coordinacin, la participacin y el MyE sirven para sus
propsitos. Un marco posible es proporcionado mediante
modelos de simulacin. Una manera de avanzar es analizar
casos de EAE en unas pocas regiones o cuencas y luego
someter los resultados a un anlisis comparativo para la
identificacin preliminar de los tres o cuatro principios
rectores comunes a todas las regiones que podran guiar
la planificacin regional. AD
Notas:
1) Comunidades, empresas, productores individuales, etc.
2) Reforestacin, control de incendios forestales y control de crecidas.
3) Manejo de reas protegidas, manejo de suelos forestales, manejo
de bosque nativo, educacin ambiental, modelo de simulacin hdrica
y plan director del agua.
4) En la clasificacin del Banco el tipo A es el ms exigente en
trminos de requisitos de una EIA.

175

Captulo VI / ORDENAMIENTO SUSTENTABLE DEL TERRITORIO REGIONAL

Los Tres Principios del Ordenamiento Territorial

No hay una explicacin lineal entre
medio ambiente, paisaje y
funcionamiento de la sociedad, lo
que significa que la preocupacin
del desarrollo sustentable debe ser
una preocupacin capaz de leer de
manera transversal las polticas
sectoriales, tomando en cuenta en
forma conjunta los temas
medioambientales, econmicos y
socioculturales. Esto, de acuerdo a
tres principios:
El principio de la diversidad.
Adems de la diversidad biolgica
est la diversidad de los recursos,
que es la que condiciona la vitalidad
de un territorio.
El principio de la solidaridad o
equidad interterritorial. No se
puede trasladar un problema
ambiental de un lugar a otro del
territorio, lo cual es vlido para un
municipio, una provincia e incluso
para un pas.
El principio de la subsidiariedad.
No asignar la responsabilidad del
tema al nivel superior de la
administracin, si el nivel inferior es
capaz de resolverlo.
Estos tres principios ligan el
concepto de desarrollo sustentable
con el concepto de
descentralizacin, ya que existe una
complementariedad fuerte entre el
primer concepto y el de desarrollo
local endgeno. La promocin del
desarrollo sustentable pasa por la
promocin de polticas de
ordenamiento territorial de abajo
hacia arriba y no por visiones
centralizadas. Una poltica de
desarrollo sustentable es en primer
lugar confiar la responsabilidad a

176

nivel de poblaciones que sean capaces

de gestionarla.
Son escasos los pases que aplican
estos principios plenamente. Uno de
los que ms cerca est de estos
principios, por tradicin y cultura, es
Estados Unidos. En Francia ninguna
colectividad territorial, es decir, regin,
provincia o municipio tiene poder o
atribuciones sobre otra, por lo que se
opera por la va de las estrategias o
esquemas directores (Schma
Directeur), especies de lineamientos de
carcter indicativo. Los municipios
franceses tienen, en materia de gestin
de suelos, competencias normativas
para desarrollar una poltica de este
tipo, y la regin la competencia de
desarrollar esquemas directores. Las
regiones tienen la responsabilidad de
producir un esquema de ordenacin
territorial y de negociar su contenido
con las otras colectividades. Es decir,
aunque no tiene poder directo, tiene
competencia para negociar el
contenido, lo que permite un acuerdo
que desemboca en un contrato entre
las colectividades. Solo lo que est
incluido en el esquema al final de la
negociacin puede ser financiado por
una poltica pblica.
Existe un esquema de ordenacin
nacional definido por el Estado, aunque
la regin tiene competencia para hacer
su propio esquema de ordenacin del
territorio regional, a un plazo de 20
aos. En este esquema, la regin va a
definir en ese plazo la vocacin en el
tema del desarrollo sustentable, la
vocacin del espacio regional,
determinando, por ejemplo, el tipo de
densidad que tendr la metrpolis. Se
trabaja para definir un nivel de
densidad de la poblacin, es decir, una
manera de ocupar el suelo de la

aglomeracin que sea compatible

con infraestructura de transportes
pblico rentables.
Tambin existen esquemas
directores asociados a los espacios
naturales y rurales, que incluyen dos
aspectos: un aspecto de proteccin
de los espacios, relacionados con
decidir, por ejemplo, cmo se van a
gestionar los desechos, ya que hasta
ahora no haba ninguna autoridad
encargada de la gestin de los
desechos (domsticos, industriales,
hospitalarios). Otro aspecto est
relacionado con la preparacin de
una zona natural de inters
ecolgico, de fauna y flora, lo que en
Francia tiene sus complicaciones
particulares dado el peso (incluso
electoral) de las asociaciones de
cazadores en la poltica regional.
Estos esquemas permiten en cierta
manera modular los distintos
intereses que estn en juego en un
determinado territorio, lo que lleva a
definir objetivos de cualidad territorial, determinando cmo se puede
valorizar la diferenciacin de
determinados territorios y cmo se
puede producir identidad y
diferenciacin territorial, como un
factor de atraccin de cada uno de
ellos. AD
Fuente:
J. L. Coll, Criterios ambientales para el
ordenamiento del territorio de la Regin
de Midi-Pirineos en Francia. En:
Ordenamiento del territorio en Chile:
Desafos y urgencias para el tercer milenio.
F. Arenas y G. Cceres. Ediciones
Universidad Catlica de Chile. 2001.

Revista Ambiente y Desarrollo / VOL XVIII / N 2-3-4 / 2002