La gestin del riesgo dentro del ciclo de los proyectos

Lista de preguntas indicativas (checklist)

Kari Keipi
Sergio Mora Castro
Pedro Bastidas

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Informe Tcnico del

Departamento de Desarrollo Sostenible

Prefacio
En las ltimas dcadas, la vulnerabilidad a los desastres ha aumentado dramticamente en Amrica Latina
y el Caribe, como consecuencia de una expansin urbana rpida y desordenada. En muchos casos no se
han tomado en cuenta las medidas preventivas adecuadas en el diseo de la infraestructura y en el
desarrollo de la produccin de bienes y servicios, as como en su ubicacin, en el control de la calidad de
la construccin o en su mantenimiento. Debido a la falta de conocimientos sobre el riesgo se sigue
ubicando a las inversiones en reas peligrosas y sin aplicar las prcticas adecuadas de prevencin y
mitigacin.
El problema fundamental estriba en que en Amrica Latina y el Caribe los incentivos para aplicar
polticas pro-activas para la reduccin del riesgo son en general dbiles, pues la escasa y deficiente
informacin sobre las amenazas naturales nublan crnicamente las posibilidades de consenso en el
quehacer. Las polticas actuales dan nfasis casi solamente a las actividades de respuesta a emergencias,
las cuales gozan de una mayor visibilidad pblica que la prevencin. Los recursos son limitados y en
muchos casos la ayuda post-desastre para la reconstruccin, proveniente de fuentes externas, ha actuado
como un desincentivo para invertir en la reduccin del riesgo.
La gestin del riesgo en los pases slo es viable si se logra el fortalecimiento de las acciones en los
mbitos tanto nacional como local, con la participacin del sector privado y de las organizaciones de la
sociedad civil. Por ello, se hace necesario establecer no una entidad sino un sistema interinstitucional de
gestin engranado por entidades ya existentes de los sectores pblico y privado de cada pas. Su labor es
evitar la duplicidad u omisin de esfuerzos que comnmente se presentan a causa de la visin actual,
fragmentada y en muchos casos ineficiente de la reduccin del riesgo.
El BID puede ofrecer apoyo durante el proceso de anlisis, ejecucin y evaluacin de proyectos, a fin de
que los pases tomen acciones pro-activas para reducir el riesgo de desastres. Por medio del diseo y
ejecucin adecuados de polticas y programas, los pases pueden abordar los aspectos fundamentales para
la identificacin del riesgo, la prevencin y la litigacin, para proteger a la poblacin y bienes tales como
la infraestructura y la capacidad productiva.
Es de esperar que este documento sea beneficioso para los especialistas del BID y los profesionales
responsables del desarrollo de los proyectos financiados por el Banco en los pases prestatarios, tanto
como referencia a fin de incorporar la gestin del riesgo en los programas de desarrollo, como para que su
aplicacin estimule la prctica general de la reduccin de los impactos devastadores de los desastres en
Amrica Latina y el Caribe.

Janine Ferretti
Jefe Divisin de Medio Ambiente

Agradecimientos y reconocimientos
Muchas personas han aportado contribuciones y apoyo valiosos para arribar a la elaboracin de este
material. Particularmente, se reconocen los aportes de 30 especialistas del Banco en Washington, D.C.,
ms de 50 de las Representaciones del Banco en Amrica Latina y el Caribe, de expertos de GTZ y de
representantes de ocho pases que participaron en los talleres de trabajo en Antigua, Guatemala (2003) y
Quito, Ecuador (2004), durante el desarrollo final del checklist. Los autores quieren dejar patente su
agradecimiento a todas estas personas.
De manera particular, se agradece a Justin Tyson, ahora empleado por el Departamento de Tesoro de
Inglaterra, quien particip activamente en el lanzamiento del proyecto, y a Victoria Imperiale del BID por
su colaboracin a lo largo del proceso. La Sra. Christina Bollin y sus colegas de GTZ y el Sr. Claudio
Osorio (OPS) invirtieron una gran cantidad de su esfuerzo y tiempo en la revisin de los borradores
finales y adems, aportaron sugerencias e ideas sustanciales, de las que dependen, en una gran medida, la
calidad y claridad de los conceptos expresados en este documento.
Igualmente se agradecen los comentarios de los Sres. Omar Daro Cardona (ODC consultores) y Stephen
Bender (OEA), quienes ofrecieron sugerencias e ideas muy valiosas que enriquecieron el contenido del
documento.
Respecto a los autores, Kari Keipi ha dirigido el proyecto del checklist y el proceso de la elaboracin del
presente documento desde el inicio. El informe final ha sido elaborado mayormente con base en el texto
escrito por Sergio Mora Castro. Adems, Pedro Bastidas incorpor al documento elementos esenciales de
los trabajos realizados por consultores especialistas en los sectores de transporte, agua y saneamiento,
educacin, energa, salud y vivienda, quienes participaron en la elaboracin inicial de las listas de
preguntas indicativas. Entre ellos quisiramos destacar especialmente a Jaime Baraqui, Claudia Crdenas,
Jos Meja y John Florez.
Las opiniones expresadas en este informe son de los autores y no necesariamente representan la posicin
oficial del Banco Interamericano de Desarrollo ni de ninguna otra organizacin mencionada.

ndice
Prefacio
Agradecimientos y reconocimientos
Resumen Ejecutivo

Propsito del documento Por qu un checklist ?

Impacto de las amenazas naturales

Gestin del riesgo

Polticas y prcticas en la regin

14

Proteccin financiera

21

Gestin del riesgo dentro el ciclo de proyectos y checklist

24

Conclusiones

35

Referencias

38

Anexos

40

Resumen ejecutivo
la educacin, los acueductos, el saneamiento, la
salud, las viviendas, el ambiente en general, y los
bienes y servicios ambientales. Estas prdidas
afectan principalmente a la economa y a la
calidad de vida de las poblaciones ms
desposedas, quienes adems ven reducida su
productividad y acceso a los servicios sociales
bsicos. La vulnerabilidad es, por lo tanto, un
problema econmico con profundas races
sociales y que debe resolverse con rapidez. De lo
contrario, al ocurrir un desastre, las inversiones
para reparar o reponer las obras, bienes y servicios
destruidos se convierten en inmanejables y
costosas.

El riesgo es una funcin de dos variables: la

amenaza y la vulnerabilidad. La gestin del
riesgo, cuyo sentido es la reduccin anticipada de
las prdidas que podran generar los desastres en
el futuro, se define como el proceso de identificar,
analizar y cuantificar las probabilidades de
prdidas que pueden originar los desastres, para
con ello emprender las acciones preventivas,
correctivas y reductivas correspondientes.
No obstante, en Amrica Latina la informacin
disponible sobre las causas, variables y
consecuencias del riesgo es deficiente e
insuficiente, y escasamente concuerda con las
necesidades de sus evaluadores y de los
tomadores de decisiones.

En la regin, las circunstancias que influyen en el

proceso de toma de decisiones en la dimensin ex
- ante no han sido favorables, ni se obtiene de los
involucrados una adecuada gestin participativa y
local que induzca a la reduccin del riesgo. Si
bien en los ltimos aos se han realizado
esfuerzos para lograr la descentralizacin, las
oficinas de defensa civil siguen mayormente
centralizadas en sus acciones y decisiones. La
delegacin de tareas y responsabilidades a los
organismos de planificacin nacional y a los
municipios y las comunidades debera ser
desarrollada ms. En los pases de Amrica
Latina, la conciencia de la poblacin sobre el
nivel de riesgo que se enfrenta suele ser
deficiente. Las consecuencias que surgen en caso
de un desastre invariablemente recaen sobre las
poblaciones, las cuales en la mayora de los casos
no participaron en la definicin ni estaban
informadas acerca del nivel de riego ni cmo
reducirlo.

En montos absolutos, las prdidas anuales

promedio causadas por los desastres en Amrica
Latina y el Caribe han sido estimadas en US$
3.200 millones entre 1975 y 2002. Los aos de
prdidas ms severas durante este perodo fueron
1983 (inundaciones en Argentina, Bolivia, Brasil
y Per; terremotos en Chile y Colombia), 1985
(terremoto en la Ciudad de Mxico) y 1998
(inundaciones y deslizamientos causados por los
huracanes Georges y Mitch (Centroamrica y
Caribe). Durante este mismo perodo se han
registrado cerca de 250.000 muertes. Debe
destacarse que estas estadsticas son solamente el
resultado de los efectos de los desastres mayores.
Si se considerara los sucesos de menor extensin
y envergadura (desastres menores), el impacto
agregado sera aun mayor.
Los desastres ponen as en evidencia la
vulnerabilidad de los pases ante las amenazas
naturales. Generan un impacto severo sobre el
desempeo econmico y el bienestar social, pues
las prdidas de capital, infraestructura, capacidad
productiva y mercadeo pueden ser muy
importantes al afectar, por ejemplo, los caminos,
la irrigacin, la generacin y transmisin elctrica,

Este panorama tan sombro ha provocado

respuestas por parte del Banco. Su Poltica PO704 sobre Desastres naturales e inesperados,
aprobada en 1998, establece que todos los
proyectos financiados por el Banco deben incluir
criterios para reducir el riesgo de las inversiones,

El presente documento explica los motivos que

inspiran la aplicacin del checklist a ser aplicado
por los profesionales del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) con el objeto de introducir la
gestin del riesgo, derivado de las diversas
amenazas naturales y antrpicas, dentro del ciclo
de los proyectos. El concepto se puede aplicar
directamente al impulso de un modelo de desarrollo
con visin preventiva y que fomente la
incorporacin de criterios efectivos para la
prevencin de desastres dentro de proyectos de
diferente tipo. Con el uso de esta herramienta, la
prevencin debe comenzar a verse como una
inversin y no como un costo.

para potenciar a travs de stas su manejo integral

y el desarrollo de los pases. Asimismo, el
documento de Plan de Accin del BID de 2000,
ha establecido que el Banco debe colocar la
gestin del riesgo a la cabeza de su agenda. Uno
de los puntos claves de dicho plan de accin es la
reduccin del riesgo dentro del ciclo de los
proyectos.
Para cumplir con las expectativas indicadas, se ha
desarrollado la herramienta del checklist, a ser
usado por los especialistas del Banco y de los
pases responsables de la preparacin y ejecucin
de proyectos financiados por el BID. Este
documento desarrolla los criterios para verificar
que los elementos sobre la gestin del riesgo sean
incorporados en los proyectos de inversin. La
intencin no es crear guas obligatorias ni forzar la
implantacin de criterios para el diseo de los
proyectos, sino ms bien presentar una coleccin
de prcticas que pueden ser tiles para que las
operaciones incorporen el tema de las amenazas
naturales y de la vulnerabilidad. El checklist busca
aportar elementos y criterios para asistir a los
usuarios y no pretende ser un esquema rgido de
tareas, sino una ayuda basada en experiencias
adquiridas.

Es por esta razn que el documento pretende

presentar una lista de criterios y referencias para
la verificacin de los elementos sobre las causas,
variables y consecuencias del riesgo a considerar
en los proyectos de inversin, y ofrecer
sugerencias para incorporar medidas para la
prevencin, mitigacin y respuesta ante los
desastres. Toda esta informacin podr crear el
marco conceptual para introducir a la gestin del
riesgo dentro el Ciclo de Proyectos del Banco,
mediante el anlisis de las amenazas y de la
vulnerabilidad como herramientas de apoyo.

Propsito del documento Por qu un checklist?

mitigacin y respuesta ante los desastres. La
intencin no es crear guas obligatorias ni forzar la
implantacin de criterios para el diseo de los
proyectos, sino ms bien presentar una coleccin
de prcticas que pueden ser tiles para las
operaciones.

La Poltica PO-704 del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID) sobre Desastres naturales e
inesperados, aprobada en 1998, establece que
todos los proyectos financiados por el Banco
deben incluir criterios para reducir el riesgo de las
inversiones y as potenciar a travs de stas su
manejo integral y el desarrollo.

El checklist busca aportar elementos y criterios

que ayuden a los profesionales del Banco y a los
equipos de proyecto de los pases en la realizacin
de su tarea de incorporar a la gestin del riesgo
dentro del ciclo de proyectos. No pretende ser un
esquema rgido de tareas por hacer, sino una
ayuda basada en prcticas y experiencias
adquiridas en la regin. Estas listas son una
herramienta de apoyo para los especialistas para
que durante la preparacin, ejecucin y
evaluacin de proyectos, puedan tener criterios
para determinar si estos contribuirn a disminuir
la vulnerabilidad del pas o, si por el contrario, la
aumentarn. Tambin contribuirn a la
identificacin de medidas para disminuir el riesgo
a travs de los proyectos.

En el documento sobre el Desafo de los

desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe
- Plan de accin del BID de 2000, se establece
que el Banco debera colocar la gestin del riesgo
a la cabeza de su agenda. Uno de los puntos de
dicho plan de accin es la reduccin del riesgo
dentro del ciclo de los proyectos al incluir el
anlisis y la reduccin del riesgo en la
programacin,
identificacin,
formulacin,
ejecucin y evaluacin de los proyectos. Para
cumplir con este punto, se propuso entonces
desarrollar una herramienta checklist - para
incluir la gestin del riesgo dentro del ciclo de
proyectos del Banco.
El objetivo de este documento es el de desarrollar
una lista de criterios para la verificacin de los
elementos sobre la gestin del riesgo a considerar
en los proyectos de inversin del Banco. Se
incorporan medidas para la prevencin,

El propsito del checklist es el de aplicar

experiencias que permitan incorporar medidas de
prevencin, mitigacin y proteccin financiera
ante los desastres en los proyectos de inversin

Recuadro 1
Reduccin del riesgo y papel de los checklist
Conclusiones del taller sobre instituciones internacionales de desarrollo
A pesar de que el incremento en las inversiones para reducir el riesgo tendra sentido econmico y moral, stas se
mantienen en una relativa baja prioridad entre las instituciones donantes. Las explicaciones ms frecuentes son: la
escasez de conocimiento y comprensin de la naturaleza de la reduccin del riesgo, la falta de definicin de la
responsabilidad institucional de la reduccin del riesgo en los proyectos financiados por los donantes, y el hecho
de que la reduccin del riesgo compite con otras necesidades de desarrollo y, como resultado, no est arraigada
en la labor de las agencias de desarrollo. Tambin se cree, errneamente, que el desarrollo a favor de las clases
pobres por s slo reduce el riesgo de los grupos de bajos ingresos y de la sociedad en general. Para enfrentar
estos factores que impiden la reduccin del riesgo por parte de los donantes se recomienda, entre otras cosas:
Adquirir mayor compromiso sobre la reduccin del riesgo por parte de las altas autoridades de ayuda en los
pases donantes y en los niveles polticos y estratgicos;
Desarrollar instrumentos prcticos operativos para la preparacin de proyectos, como por ejemplo el checklist
sobre la reduccin del riesgo que est desarrollando el BID.
Se concluye que el desarrollo y uso amplio de herramientas prcticas, como el checklist, es un paso positivo hacia
la comprensin, apropiacin y atencin de la reduccin del riesgo en el contexto del trabajo de los sectores del
desarrollo en las organizaciones donantes.
Fuente: La Trove y Venton, 2003

prdidas fsicas a los proyectos actuales del banco

en zonas potenciales de riesgo, y b) adoptar medidas apropiadas a fin de mitigar el riesgo y asegurar el resultado de cada proyecto. Tambin se incorporar la gestin de riesgo de desastres en el
diseo y ejecucin de los prstamos sectoriales,
tales como la vivienda, infraestructura, energa,
agua y saneamiento y en los programas de desarrollo de la agricultura.

financiados por el Banco. Estas experiencias, se

espera, podrn ser complementadas con criterios y
metodologas suplementarias, aportadas por los
profesionales del Banco y de los pases, de
manera que la inclusin de los criterios para
reducir el impacto de las amenazas y por medio de
la reduccin de la vulnerabilidad, se convierta en
un procedimiento rutinario en la preparacin e
implementacin de proyectos de desarrollo. Dado
que los desastres pueden causar prdidas
considerables en dichos proyectos y de muchas
maneras, la adopcin de esta herramienta
aumentar la concientizacin, tanto de los
especialistas del BID como de los funcionarios de
los pases, sobre la necesidad de reducir el riesgo
mediante la prevencin y la mitigacin.

Siguiendo la sugerencia de la evaluacin de la

poltica de desastres (OP-704), el Banco debera
incorporarla orientacin en elementos y procedimientos que permitan un monitoreo apropiado y la
evaluacin de las inversiones, a fin de asegurar un
mejor aprendizaje derivado de los proyectos. Esto
incluir indicadores apropiados para evaluar los
resultados de la incorporacin de la gestin del
riesgo de desastres, los reportes en los Informes
de Seguimiento y Desempeo de Proyectos
(ISDP), y otros documentos administrativos relevantes, junto con la evaluaciones expost (BID
2004).

Los proyectos financiados por el Banco deberan

ser diseados, especialmente en los pases altamente vulnerables, a fin de asegurar que sean lo
suficientemente resistentes a los desastres, y que
no incrementen el riesgo de su ocurrencia. Fundamentalmente se busca: a) minimizar los daos y

Impacto de las amenazas naturales

Ao tras ao, la combinacin de las amenazas
naturales1 con la realidad social, econmica y
ambiental de las poblaciones de los pases de
Amrica Latina y el Caribe ocasiona numerosos
desastres. Las elevadas prdidas de vidas
humanas, de infraestructura econmica y social y
de oportunidades de desarrollo, profundizan los
problemas de fragilidad social de las comunidades
afectadas, generalmente las ms empobrecidas, lo
que genera un crculo vicioso de causa y efecto.

de personas afectadas. Prcticamente todos los

pases de Amrica Latina y el Caribe han sido
afectados (CEPAL, 1998, 1999; Mora y Barrios,
2000):
Los daos y prdidas causados por El Nio
(1997-98) se han estimado en al menos US$
15.000 millones;
El huracn Georges (1998) pas por cinco
pases del Caribe; en Repblica Dominicana
caus daos por US$ 2.300 millones;
Los deslizamientos y flujos torrenciales en
Venezuela (diciembre 1999) dejaron prdidas
por US$ 3.500 millones y de 20.000 a 50.000
muertos (CEPAL, 1999);
A partir de 2000, nuevos sucesos han agravado
an ms el panorama: Inundaciones en Chiapas
(Mxico), Tchira (Venezuela), Santa F y otras
provincias (Argentina), y varios lugares en
Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y Hait;
terremotos en Pereira (Colombia) y El Salvador;
erupcin de volcanes en Ecuador, Nicaragua,
Chile y Guatemala; flujos torrenciales
(huaicos) en Per; y deslizamientos en Costa
Rica y Bolivia, entre otros.

En Amrica Latina y el Caribe, la frecuencia con

que suceden los desastres posee una indudable
tendencia al aumento (Figura 1). Esto no
necesariamente quiere decir que se ha aumentado
la intensidad y recurrencia de los fenmenos
naturales, sino ms bien que se ha incrementado la
vulnerabilidad a ellos. Cada vez se requiere de
menor intensidad en los sucesos naturales para
alcanzar el umbral de daos, prdidas y muertes.
Entre 1900 y 1998 se registraron 1069 desastres
(36 por ao), casi 400.000 muertos y 151 millones

LAC

Figura 1. Evolucin de los desastres en Latinoamrica y el Caribe (LAC); comparacin con el resto del
mundo, 1900-99 (Fuente: Charvriat, 2000)
70

350

60

300

50

250

40

200

30

150

20

100

10

50

1900

1948
LAC

1999

En montos absolutos, las prdidas anuales

promedio causadas por los desastres en Amrica
Latina y el Caribe han sido estimadas en US$
3.200 millones entre 1975 y 2002 (cuadro 1). A
pesar de que las prdidas totales debidas a los
desastres, entre 1975 y 2002, fueron mayores en
Amrica del Sur en valores absolutos, los pases
en el Caribe sufrieron en gran medida las mayores
prdidas per cpita.

CEPAL ha establecido un sistema de valoracin

de los impactos de los desastres naturales en
Amrica Latina y el Caribe desde 1997 (CEPAL,
2003).

Mundo

Para los fines de este documento, han sido consideradas como

amenazas naturales aquellas derivadas de la sismicidad, el
volcanismo, los deslizamientos y la hidro-meteorologa (e.g.
ciclones, sequas, El Nio, lluvias intensas). Como amenazas
antrpicas, se incluyen aquellos derivados exclusivamente de la
actividad humana (e.g. conflictos violentos, accidentes
tecnolgicos, y derrames de sustancias contaminantes).

En el caso de los huracanes Georges y Mitch la

intervencin antrpica previa (e.g. degradacin
del ambiente y de los recursos naturales)
contribuy a amplificar la exposicin y fragilidad

Cuadro 1. Prdidas causadas por desastres en Amrica Latina y el Caribe (1975-2002)

en millones de US$
SUB REGION

Prdidas totales

El Caribe
7.070
Amrica Central*
15.430
Mxico
15.690
Sur Amrica
53.840
Total
92.030
* Incluye Panam; fuente: EM-DAT 2003.

Prdidas totales
per cpita
en 2001
322
268
158
65

(vulnerabilidad) de la poblacin. Segn el anlisis

del efecto del huracn Georges en Repblica
Dominicana (CEPAL, 1998), confirmado luego
por los estudios financiados por un prstamo del
BID (1152/OC-DR), el mayor impacto (cerca del
75% del dao econmico) fue producido por la
utilizacin incorrecta del espacio, resultando esto
en una exposicin adicional e innecesaria a las
amenazas naturales (inundaciones, deslizamientos
y erosin intensa de suelos). El diseo incorrecto,
calidad deficiente de las construcciones y su
mantenimiento insuficiente fueron la segunda
fuente importante de debilidad. Se puede resumir
que la carencia de vnculos entre la planificacin
del desarrollo, el uso del territorio, los diseos
inadecuados en las inversiones y la ausencia de
una gestin anticipada del riesgo, conforman un
panorama poco halagador que refuerza el crculo
vicioso de los desastres:

La prevencin no forma parte esencial ni del

discurso ni de la accin de los lderes polticos,
al menos ms all de esfuerzos aislados,
retricos o de la figuracin ante los medios de
comunicacin durante las acciones postdesastre. La prevencin est lejos de ocupar un
lugar dentro de las polticas de Estado;
La centralizacin, con poca participacin del
sector privado, la sociedad civil y los
gobiernos locales, hace ineficiente la
prevencin, la preparacin y la atencin de los
desastres;
No se ha logrado que la comunidad cientfica
transmita adecuada y convincentemente su
labor como argumento persuasivo en favor de
la prevencin. Por ello, no se captura ni cautiva

Prdidas anuales
mayores

Promedio de
prdidas anuales

2.540 (1998)
3.300 (1998)
6.670 (1985)
8.560 (1983)

470
770
920
1.920
3.200

la atencin y el compromiso de los tomadores

de decisiones y de la poblacin. El flujo de
informacin y los procesos educativos han sido
ineficientes y, por ello, el resto de los
involucrados no prestan suficiente atencin a
las advertencias y a la necesidad de adelantar
las acciones preventivas;
El crecimiento demogrfico es acelerado y se
extiende hacia reas peligrosas;
La ausencia de opciones para los segmentos
ms pobres de la poblacin los hace cada vez
ms vulnerables, pues el costo de sus daos es
proporcionalmente mayor que en los otros
segmentos socioeconmicos y en la mayora de
los casos pierden la totalidad de sus haberes y
activos durante los desastres, ven reducido el
acceso a los servicios bsicos y terminan por
internalizar la mayor proporcin de las
prdidas, cuando la reconstruccin oficial se
retrasa;
La degradacin ambiental y la pobreza son
factores determinantes en el incremento de la
vulnerabilidad;
Hasta ahora, no se ha comprendido
adecuadamente
el
verdadero
impacto
socioeconmico, financiero y ambiental de los
desastres. Se sigue considerando a la
prevencin como un costo y no como una
inversin, adems de esperarse que de todas
maneras los gobiernos amigos, donantes y
organismos
financieros
internacionales
contribuirn para reponer las prdidas en caso
de un desastre;
Cuando se realiza la transferencia de la
prestacin
de
servicios
bsicos
(telecomunicaciones,
agua,
saneamiento,

cual dificulta su comprensin y aplicacin

prctica. Hasta ahora, las pocas herramientas e
instrumentos metodolgicos disponibles se han
concentrado prioritariamente en el estudio de
las amenazas y, adems, son muy escasas la
informacin y las metodologas analticas
relacionadas con los factores de vulnerabilidad.

electricidad y salud, entre otros) al sector

privado o a los gobiernos locales, no se toma
en cuenta la transferencia simultnea del riesgo
ni se definen las responsabilidades de la
gestin de dicho riesgo;
Las metodologas adecuadas para el anlisis
del riesgo en los proyectos son escasas y
poseen un grado de desarrollo insuficiente, lo

Gestin del riesgo

acciones para las fases posteriores de atencin,
rehabilitacin y reconstruccin.
Aunque existen avances sustantivos en el estudio
de los fenmenos ssmicos e hidro-meteorolgicos
en Amrica Latina, la informacin disponible
sobre amenazas naturales y vulnerabilidad sigue
siendo deficiente y escasamente concuerda con las
necesidades de los evaluadores del riesgo y
tomadores de decisiones. No obstante, se conoce

RIESGO Y AMENAZA
La gestin del riesgo se define como el proceso de
identificar,
analizar
y
cuantificar
las
probabilidades de prdidas y efectos secundarios
que se desprenden de los desastres, as como de
las acciones preventivas, correctivas y reductivas
correspondientes que deben emprenderse.

Figura 3
AMENAZA NATURAL (A)
Probabilidad de que un fenmeno natural con
suficiente intensidad, en un espacio y tiempo
especficos, cause daos

VULNERABILIDAD (V)
Probabilidad de que, debido a la
intensidad del suceso y a la fragilidad de
los elementos expuestos, se produzcan
daos

NO CONTROLABLE O PARCIALMENTE
CONTROLABLE

CONTROLABLE

RIESGO (A, V)
Probabilidad combinada, entre la amenaza y la
vulnerabilidad de que ante un suceso, puedan
ocurrir daos

que la mayor incidencia de los desastres

principales en Amrica Latina proviene de las
inundaciones, ciclones, deslizamientos, terremotos
y sequas. Los daos causados por los fenmenos
naturales se ven agravados por factores
antropognicos tales como la deforestacin, el
sobre-pastoreo, la alteracin de los lechos
fluviales, la agricultura no tecnificada en laderas,
la expansin urbana e infraestructura caticas y la
inadecuada utilizacin del espacio, entre otras
(Figura 4; Mora, 1995; Mora y Barrios, 2000).

El riesgo es una funcin de dos variables: la

amenaza y la vulnerabilidad (Figura 3). Ambas
son condiciones necesarias para expresar al
riesgo, el cual se define como la probabilidad de
prdidas, en un punto geogrfico definido y dentro
de un tiempo especfico. En el caso de los sucesos
naturales, estos no son siempre controlables,
mientras que la vulnerabilidad s lo es.
El enfoque integral de la gestin del riesgo hace
hincapi en las medidas ex-ante y ex-post y
depende esencialmente de: i) La identificacin y
anlisis del riesgo, ii) la concepcin y aplicacin
de medidas de prevencin y mitigacin, iii) la
proteccin financiera mediante la transferencia o
retencin del riesgo y iv) los preparativos y

sociales y que debe resolverse pronto, o de lo

contrario la inversin para reparar o reponer las
obras, bienes y servicios destruidos por los
desastres se har inmanejable y costosa.

REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD
DENTRO DEL PROCESO DE
PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO

Figura 4
(Segn Mora, 1995

Existen numerosas definiciones para la

vulnerabilidad. De manera general y resumida es
posible decir que consiste en la exposicin,
fragilidad y susceptibilidad al deterioro o prdida
de los elementos y aspectos que generan y
mejoran la existencia social (Mora y Barrios,
2000). La vulnerabilidad aceptada significa
tambin la sustitucin de un diseo adecuado por
uno menos desarrollado, lo que puede resultar en
prdidas humanas y asentamientos, infraestructura
y actividades productivas de bienes y servicios. La
vulnerabilidad tambin puede interpretarse como
un problema econmico con profundas races

En los ltimos decenios, la vulnerabilidad

ambiental y ante las amenazas ha aumentado
dramticamente en Amrica Latina y el Caribe,
como consecuencia de la degradacin ambiental,
la expansin urbana, rpida y desordenada, el
aumento de la pobreza y la marginalidad, el
desarrollo de la infraestructura y la produccin de
bienes y servicios sin tomar en cuenta las medidas
preventivas adecuadas (diseo, ubicacin, control
de calidad de la construccin y mantenimiento), y
el uso incorrecto del espacio (Figura 5).

Figura 5
(Mora 2003)

Debido a todo lo anteriormente expuesto, se

impone entonces un cambio de paradigma, desde
la focalizacin de la atencin en los desastres
ocurridos hacia la prioridad en el anlisis y
solucin ex-ante de las causas y efectos que los
generan; los conceptos y acciones pueden
fundamentarse en las fases de un ciclo para la
reduccin de los factores de la vulnerabilidad
(Figura 6).

En los pases de Amrica Latina y el Caribe, en la

actualidad, muchos de los pobladores y su
infraestructura econmica y social son vulnerables
a las amenazas naturales. Ello se debe a la falta de
conocimientos sobre el riesgo incurrido al ubicar
sus viviendas en los lugares que hoy ocupan, por
la aplicacin de prcticas inadecuadas de diseo y
construccin, por las modificaciones improvisadas
y el alto nivel de deterioro de las edificaciones y
de la infraestructura en general, y por la falta de
una cultura de mantenimiento. La consideracin
de estos aspectos requiere de la formulacin y
realizacin de actividades destinadas a evaluar el
riesgo y generar medidas de prevencin y
mitigacin, para lo cual el Banco dispone de un
conjunto de herramientas vigentes y otras ms en
vas de actualizacin e implantacin (Ver Anexos
1 y 2 y la Figura 7) por ejemplo:

Creacin de polticas, normas, marcos

regulatorios y protocolos institucionales para
reducir el riesgo. Una sociedad consciente de su
responsabilidad frente al riesgo, y que toma las
acciones apropiadas, reducir con mayor
eficacia su vulnerabilidad;
Conocimiento y anlisis de la zona y de las
amenazas presentes en el rea de un
determinado proyecto, tenindose en cuenta que
su influencia puede extenderse mucho ms all
de su punto de origen;
Identificacin de la infraestructura econmica y
social vulnerable y consideracin de criterios
adecuados para sus procesos de planificacin,
diseo, ubicacin, ampliacin, refuerzo y
construccin;
Identificacin de planes o sistemas de
vigilancia, alerta y alarma de las amenazas que
pueden afectar a cada sector;
Fomento de la participacin de actores
relevantes en las decisiones sobre el riesgo
aceptable y el manejo por la poblacin de su
infraestructura econmica y social;
Diseo e incorporacin de indicadores, dentro
del marco de los sistemas de vigilancia,
seguimiento y observacin de impactos, lo cual
permitira evaluar las amenazas, los factores de
la vulnerabilidad y asegurar las inversiones
futuras.

Figura 6. Ciclo para reducir los factores de vulnerabilidad

Identificar procesos de desarrollo en curso

Principios del Proceso de

Planificacin del Desarrollo
-Subsidiaridad
-Participacin
-Transparencia
-Descentralizacin

Reconocer
y priorizar
los factores
del riesgo

Entender las causas y efectos

relacionados con los factores de
la vulnerabilidad

Planificacin del

Analizar
los factores
de la
vulnerabilidad

desarrollo

Tomar la decisin
de reducir los
factores de
vulnerabilidad
Actualizar permanentemente
los instrumentos de planificacin
incorporando el enfoque de gestin
del riesgo: Planes Estratgico de
Desarrollo, Ordenamiento
Territorial y de Contingencias
Dar seguimiento a los avances de
inversiones en prevencin,
mitigacin, preparacin,
respuesta y rehabilitacin
rehabilitacin

Conocer el impacto de las amenazas

Conocer el riesgo asociado al proceso de

desarrollo
Identificar posibles escenarios de riesgo y
priorizarlos

Formular
opciones
correctivas y
prospectivas
Concertar
inversiones/
Evaluar recursos
disponibles

10

Formular opciones asociadas con

los escenarios de riesgo
analizados: correctivas
(mitigacin) y prospectivas
(prevencin)

Promover espacios de discusin

interinstitucional para ejecutar inversin
Articular las decisiones de inversin a
con los procesos de planificacin

Recuadro 2
Criterios para fomentar las inversiones de prevencin dentro del proceso de planificacin:
No generar nuevas vulnerabilidades
Lo ya construido y que es vulnerable, debe ser mejorado, de acuerdo con la definicin racional de un nivel
de riesgo aceptado
En caso de no poder reducir completamente la vulnerabilidad, debe prepararse la cobertura del dao
No conviene tomar decisiones basndose nicamente en argumentos financieros, sin integrarlos a la visin social
El Estado debe disponer siempre de capacidad de
respuesta ante los sucesos destructivos en cualquier
momento: antes, durante y despus del impacto

los Ministerios de Educacin tienen la

responsabilidad
de
crear
campaas
de
concientizacin para la reduccin del riesgo en la
educacin formal. Una tarea perentoria en el
funcionamiento del resto de los sectores es el
desarrollo
de
polticas,
herramientas
y
capacidades que permitan la concientizacin de
los tomadores de decisin y de la poblacin
afectada sobre la prevencin y respuesta ante los
desastres. Por un lado, la inclusin de estos
criterios en las actividades propias de cada sector,
la formacin de su personal y la transmisin de
valores, visiones y actitudes preventivas en la
poblacin en general, debe ser un eje prioritario
en la poltica de cada sector, de manera que pasen
de ser sujetos impactados por el problema a ser
actores fundamentales para su solucin. Por otra
parte, existe la necesidad de reducir su propia
vulnerabilidad, as como de establecer los enlaces
y coordinaciones multi-sectoriales que faciliten el
acceso a la informacin tcnico-cientfica
necesaria para ello.

Tener presente que el post de un desastre es

inevitablemente el pre del prximo

Los pases son financieramente vulnerables a los

desastres y los gobiernos enfrentan el reto
inmediato de responder a dichas situaciones, para
lo cual tienen que movilizar importantes recursos
a fin de mitigar la adversidad y relanzar la
economa nacional. A pesar de la asistencia
internacional, por lo general se vuelve inevitable
incrementar la deuda externa y reorientar recursos
y crditos vigentes destinados a sustentar el
proceso de desarrollo en otros sectores y regiones.
Esto trae como resultado la generalizacin del
impacto del desastre, paradjicamente an en
sectores y poblaciones que no haban sido
directamente afectadas. Algunas veces los pases
afectados reconstruyen la vulnerabilidad y no
realizan inversiones en mitigacin.

CONCIENTIZACIN REGIONAL
El aumento del riesgo en Amrica latina y el
Caribe no solo proviene de la accin de la
naturaleza, sino de la vulnerabilidad elevada y
manifiesta del tejido socioeconmico y del
deterioro del ambiente y los recursos naturales,
empeorado por el crecimiento demogrfico, el
desorden urbano y la visin de corto plazo en que
actualmente se inspiran los mercados, y que
promueve el actual modelo de desarrollo. Es
urgente, entonces, impulsar un modelo con visin
preventiva y la concientizacin que incorporen
criterios efectivos de prevencin de desastres
dentro de la planificacin territorial, sectorial y
socioeconmica. La Organizacin de los Estados
Americanos (OEA) ha liderado, desde la dcada
de los 80, una gran cantidad de actividades,
acciones y estudios para comprender el
significado del riesgo y de las vas y opciones
para reducirlo. La Comisin Econmica de
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de las
Naciones Unidas es conocida por sus evaluaciones
acerca del impacto econmico, social y ambiental
de los desastres, las cuales se han utilizado para
fundamentar estrategias y planes de accin.

Todo lo anterior coloca a los pases ante un doble

reto: dar continuidad a los procesos para reducir la
vulnerabilidad, con nfasis en la prevencin y
mitigacin, y la adopcin de medidas financieras
alternas ex-ante para asegurar la reposicin
rpida, segura y eficiente de los bienes y servicios
que podran perderse durante un prximo suceso.
Se crea de esta manera ms flexibilidad fiscal y se
evita el endeudamiento adicional y el desvo de
los objetivos prioritarios del desarrollo.
Debe admitirse entonces que una base dbil de
conocimiento sobre el problema del riesgo y las
posibilidades de modificar sus condiciones
constituye tambin uno de los elementos
determinantes que inciden en la magnitud de los
daos ocasionados por los desastres. Por ejemplo,

11

F ig u ra 7 . L a s h e rram ien tas d e l B a nc o p a ra fo rm e n ta r la g e sti n

d e l rie s g o e n s us p ro g ram a s y p ro ye c tos (K e ip i, C la rk e , M o ra ; 2 0 0 4 )

Instrumentos del Banco

ANTES

E M E R G E N C IA

DESPUES

F a c ilid a d p a ra la
p re ve nc i n d e d e s a stre s :
U S $ 5 m illo ne s

F a c ilid a d d e R e sp u e s ta
In m e d ia ta d e E m e rg e n c ia :
U S $ 2 0 m illo n e s

P r s ta m o s p a ra la
R e c o n s truc c i n

O p e ra c io ne s co n
c o m p o ne nte s o a c tivid ad e s
p a ra la re d u c c i n d e
rie s g o

R e o rie n ta c i n d e p r s ta m os
e n e je c u c i n

R e o rie n ta c i n d e
p r s ta m o s e n e jec u c i n

P r s ta m o s d e Inn o va c i n:
U S $ 1 0 m illo n e s

C o o p e ra c i n T c nic a p a ra
e m e rg e n c ia a d is c re c i n d e
la s R e p re s e n ta cio ne s :
U S $ 5 0 ,0 0 0

C o o p e ra c i n
t c nic a

D o c u m e nto d e l p a s y
e je rc ic io s d e p ro g ra m a c i n

organizaciones regionales que promueven la

gestin del riesgo, ampliando el enfoque centrado
tradicionalmente en la respuesta por parte de las
defensas civiles. Sin embargo, queda por
demostrar su eficacia por medio de productos
tangibles.

El trabajo sub-regional ms avanzado, orientado a

reducir el riesgo, est siendo realizado en los
niveles supra-nacional y sub-regional por medio
de instituciones tales como CEPREDENAC, el
Centro de Coordinacin para la Prevencin de
Desastres Naturales en Amrica Central, y
CDERA, la Agencia Caribea para la Respuesta
ante las Emergencias causadas por Desastres. En
ambas sub-regiones ha crecido la conciencia
acerca de la necesidad de mayores acercamientos
a la gestin del riesgo, con un enfoque en la
dimensin ex-ante, despus de los desastres
recientes. Sin embargo, la implantacin de las
prcticas no est siempre a la par de los
pronunciamientos en los discursos polticos.

Las organizaciones regionales antes mencionadas

intentan
promover
la
identificacin
y
diseminacin de la informacin acerca de las
amenazas naturales, las polticas de prevencin y
la promocin de buenas prcticas para la gestin
del riesgo por medio del trabajo multi-sectorial.
Otros esfuerzos de carcter internacional que
pueden mencionarse son promovidos por
instituciones como las Naciones Unidas
(Estrategia Internacional para la Reduccin de los
Desastres-EIRD) que ha creado la Red de
Estudios Sociales para la Prevencin de Desastres
en Latinoamrica (RED), consistente en un grupo
interconectado de instituciones e investigadores
que trabajan en el rea de la reduccin de la
vulnerabilidad, con el fin de crear una plataforma
para la promocin de la gestin del riesgo.
Tambin existen otras instituciones especializadas
en diversos tpicos, como el Centro Regional de
Sismologa para Sur Amrica (CERESIS), el
Centro Sismolgico de Amrica Central (CSAC)
y el Centro Internacional de Huracanes (CIH), el
Centro Regional de Informacin sobre Desastres
CRID y el sistema OPS/OMS, las cuales han
comenzado a construir bases de informacin muy
importantes acerca de las amenazas naturales y la
vulnerabilidad.

La conciencia gubernamental en los pases

andinos est evolucionando rumbo a la admisin
de la necesidad de una gestin del riesgo ms proactiva y en donde se fomente el beneficio pblico
de un entendimiento compartido ms amplio de
las opciones de polticas. Despus de la secuencia
de sucesos relacionados con El Nio de 1997-98,
el programa de la regin andina para la
prevencin de desastres y reduccin del riesgo
(PREANDINO) fue creado bajo el amparo de los
Presidentes de los cinco pases, seguido por el
establecimiento, en 2002, de CAPRADE, el
Comit Andino para la Prevencin y Respuesta a
los Desastres. Tambin, como innovacin, se
puede observar en algunos pases el
involucramiento creciente de los Ministerios de
Planificacin o sus equivalentes en las

12

Polticas y prcticas en la regin

ocasiones brindadas durante los procesos de
construccin y reconstruccin, luego de algunos
desastres, para implantar acciones y medidas que
reduzcan la vulnerabilidad y adems, el tema del
riesgo no ha sido incluido dentro de las polticas
de gestin ambiental de todos los pases ni dentro
de los procedimientos analticos aportados por sus
instrumentos respectivos.

POLTICAS PARA LA GESTIN

DEL RIESGO
En Amrica Latina y el Caribe, los incentivos para
aplicar polticas pro-activas para la reduccin del
riesgo son en general dbiles por un nmero de
razones: i) limitaciones en el conocimiento
tcnico-cientfico que permitan la gestacin de
soluciones social y financieramente eficientes
para la reduccin del riesgo, ii) problemas de
informacin que nublan las posibilidades de
consenso en el quehacer, iii) la tradicin de la
visibilidad poltica y pblica mayor de la
respuesta a desastres que de su prevencin; iv) las
estructuras institucionales que han enfatizado la
respuesta; v) el tema del riesgo no ha sido
incluido dentro de las polticas de gestin
ambiental en los pases ni dentro de los
procedimientos analticos aportados por sus
instrumentos respectivos (EIA, etc.) y vi) la
presencia de recursos factibles de obtener ayuda
post-desastre para la reconstruccin, provenientes
de fuentes externas que han actuado como un
desincentivo para la inversin ex-ante en la
reduccin del riesgo.

Dado que la capacidad preventiva y de respuesta

de los pases se ha visto inhibida por el
conocimiento tcnico insuficiente, el pobre
desarrollo institucional y la aplicacin incompleta
de instrumentos preventivos, el paradigma
imperante ha estado orientado hacia los planes de
emergencia con inspiracin reactiva, los cuales se
aplican a los efectos y no a las causas.
La gestin del riesgo ser entonces y nicamente
viable si converge del trabajo tcnico-cientfico, la
voluntad poltico-administrativa y la participacin
comunitaria, por lo que su efectividad y
sostenibilidad se lograrn solamente si se
fundamenta
en:
i)
descentralizacin
y
fortalecimiento de las acciones al nivel local, ii)
participacin del sector productivo privado y
organizaciones de la sociedad civil, iii)
transparencia en el manejo de la informacin y iv)
auditora de los resultados. Por lo tanto, se hace
necesario establecer una poltica para la gestin del
riesgo y crear, no una entidad sino un sistema
interinstitucional, organismo coordinador, no
ejecutor, integrado por entidades ya existentes de
los sectores pblico, privado y de la sociedad
civil. Su labor es evitar la duplicidad u omisin de
los esfuerzos que comnmente se presentan a
causa de la visin actual, fragmentada,
desarticulada y reduccionista. Cada entidad
participa de acuerdo a su mbito de competencia y
jurisdiccin territorial (BID, 1999-2003).

Histricamente, los gobiernos han preferido

limitarse a responder a los desastres, sntoma de
que stos son percibidos como eventos fortuitos, o
de fuerza mayor, que se colocan ms all del
control humano. Incluso han inspirado la
gestacin de legislaciones que eximen de
responsabilidades especficas a los operadores y
concesionarios de los servicios bsicos, y por lo
tanto desincentivan la gestin del riesgo. El
vnculo entre las actividades humanas y las
prdidas inducidas por los desastres no ha
figurado prominentemente en la conciencia
pblica. Los sistemas institucionales y los
instrumentos de poltica, como por ejemplo los
fondos para emergencias, reasignacin de gastos
pblicos y la flexibilizacin de los procesos de
adquisiciones, han favorecido una posicin
reactiva. Por otra parte, no se han aprovechado las

13

Un primer paso consiste en la adopcin e

implantacin de una Poltica y un Plan
Nacional para la Gestin del Riesgo como
elementos fundamentales para el desarrollo
sostenible, aplicando para ello una visin
sistmica y multi-sectorial que vincule los actores
en los mbitos nacional y local. La Poltica debe
proclamar una gestin oportuna de los recursos
tcnicos, administrativos y financieros en los
diversos sectores y el establecimiento de un
proceso descentralizado de distribucin de tareas,
autoridades y responsabilidades institucionales,
con amplia participacin del sector productivo
privado y la sociedad civil.

EJECUCIN DE LAS POLTICAS Y

LEGISLACIN
Una poltica para la gestin del riesgo integrada,
vinculada a la gestin ambiental, fomentara un
proceso equilibrado de desarrollo que refuerce la
estrategia preventiva, la reduccin de la
vulnerabilidad y la transferencia del riesgo. La
configuracin de un sistema interinstitucional
sinrgico, descentralizado, participativo y con
suficiente respaldo poltico, social y econmico,
permitir racionalizar los esfuerzos, sin concentrar
poderes polticos o recursos financieros en una sola
entidad, y escogiendo las prioridades por medio de
evaluaciones transparentes y segn las necesidades
fundamentadas en el proceso de planificacin
nacional.

La plataforma conceptual y operativa de la gestin

del riesgo y su vnculo con la gestin del ambiente
y los recursos naturales, deben cimentarse en un
conjunto de figuras legislativas que ofrezcan
suficiente sustento y estabilidad. Es necesario
establecer, para ello, un equilibrio adecuado de
criterios y elementos de comando, control,
persuasin e incentivo y, sobre todo, su
adaptacin a la tradicin jurdica del pas y a sus
realidades sociales, polticas, econmicas y
ambientales. Entre estas figuras se puede
mencionar una ley marco para la gestin del riesgo
vinculada a la legislacin ambiental y a las leyes
sectoriales. Por otra parte, se requerirn los
reglamentos, normas, estndares, cdigos, planes y
otras bases de regulacin, adecuacin e
intervencin para operativizar dicha legislacin

En contraste con los esquemas existentes, en este

documento se presenta a la prevencin no como
un costo, sino como una inversin, formando
parte de la estrategia y como un concepto
ineludible del desarrollo. Por ello, es
imprescindible que estos enfoques sean integrados
a la planificacin nacional, desde el nivel de
mayor capacidad de convocatoria y voluntad
poltica, hasta el nivel local y comunal. De esta
manera, se debe hacer explcita la identificacin,
intervencin y reduccin de la vulnerabilidad
tanto de la poblacin, como de los asentamientos
humanos, de las lneas vitales, de las actividades
productivas de bienes y servicios, y del ambiente.

Recuadro 3
Objetivos de la poltica: Evitar o reducir el efecto de los desastres (prdidas econmicas, vidas humanas y
bienes materiales, sociales y ambientales). Ello requiere:
Introducir y socializar la prevencin dentro de la cultura por medio de la educacin formal e informal;
Permitir y aceptar la viabilidad de una convivencia adecuada con las amenazas, de acuerdo con un nivel
aceptable de riesgo
Reducir el riesgo por medio de la mitigacin de la vulnerabilidad y, cuando sea posible, atenuando sus causas
naturales
Apoyar la gestin del riesgo dentro de los parmetros nacionales, regionales, locales y sectoriales para la
planificacin del desarrollo
Desarrollar la capacidad efectiva de respuesta ante las emergencias y desastres, recuperar la calidad de vida de
la poblacin afectada, y rehabilitar y reconstruir los bienes y servicios de manera rpida, eficiente y segura
Influir sobre los procesos de planificacin para el desarrollo, sin generar procesos paralelos, mediante un
enfoque transversal.

14

Figura 8. Esquema funcional de un sistema nacional para la gestin del riesgo (Mora, 2003)

de crisis, es esencialmente el mismo, con la

diferencia de que el segmento de planificacin del
esquema (Oficina Nacional de Gestin de
Riesgo),
evoluciona
temporalmente
para
convertirse slo en un elemento de asesora y
asistencia al segmento operativo de la emergencia
(Defensa Civil).

MECANISMOS INSTITUCIONALES
EN LOS PASES
Desde hace algunos aos, la reduccin del riesgo
se encuentra en la agenda de numerosos gobiernos
de Latinoamrica y el Caribe, en muchos de ellos
por primera vez. Los pases han reconocido que
requieren de un nuevo marco institucional que les
permita responder ante los retos de la prevencin
de desastres y no nicamente en su respuesta,
cuando ya han sucedido. La mayora de los
sistemas nacionales en Amrica Latina y el Caribe
se iniciaron como entidades gubernamentales
enfocadas en la respuesta a los desastres. Algunos
pases como Ecuador, Per y Venezuela an
continan dependiendo casi exclusivamente de
sus sistemas de defensa civil. Otros pases, sobre
todo despus de haber sido afectados por desastres
mayores, han respondido mediante la creacin
paulatina de sistemas ms integrados, a los que
eventualmente les han incorporado algunos
elementos de prevencin, mitigacin, preparacin
y actividades de reconstruccin y rehabilitacin,
como por ejemplo Argentina, Brasil, Bolivia,
Chile, Colombia, El Salvador, Nicaragua,
Guatemala, Honduras y Mxico. En la figura 8 se
presenta
un
esquema
idealizado
del
funcionamiento de un sistema nacional para la
gestin del riesgo y sus funciones respectivas
durante los perodos de paz, es decir, cuando no
se est en proceso de atencin de una emergencia
mayor. El esquema funcional, durante un perodo

Los pases de Amrica Latina y el Caribe que han

ampliado el alcance de sus sistemas nacionales de
atencin de desastres para incluir actividades de
preparativos, mitigacin, alivio, rehabilitacin y,
en algunos casos, las opciones de financiamiento
pre y post-desastre, han tomado caminos
diferentes. La figura 9 ilustra tres enfoques
generales: Chile y Colombia han incrementado el
alcance de la gestin de desastres expandiendo las
responsabilidades de instituciones de respuesta
previamente existentes. El Salvador ampli el
mandato gubernamental para la gestin del riesgo
creando una institucin paralela, responsable de la
mitigacin y preparativos. Mxico, por otra parte,
fortaleci y reforz su red de instituciones claves.
No obstante todo esto, la mayora de estos pases
sigue enfrentando obstculos importantes
relacionados con la resistencia de las instituciones
originales de respuesta a prolongar sus funciones
ms all de las emergencias y a hacer partcipes a
otras instituciones y sectores en los verdaderos
procesos de gestin del riesgo. Adems, se debe
destacar que la sociedad civil y el sector
productivo privado estn poco involucrados en el

15

Figura 9. Enfoques aplicados en los sistemas de gestin de desastres en Amrica

Latina y el Caribe, cuando se ha intentado extender su mandato para implantar la
gestin del riesgo

Se crea una institucin para

realizar nuevas actividades,
con un nuevo foco de atencin, mientras que la anterior
contina ejecutando actividades de respuesta.

El abordaje en red o sistema

vincula a varias instituciones y
asigna distintas responsabilidades para la gestin del riesgo.

La organizacin existente para la

atencin de desastres, ampla el
campo de accin e incluye nuevas actividades y focos de atencin.

rehabilitacin en reas afectadas, aunque, a

consecuencia de los frecuentes cambios en el
gobierno, este sistema en realidad nunca ha
alcanzado a implantarse en las provincias. En ese
mismo ao se cre el Comit Nacional para la
Recuperacin de las regiones afectadas por los
desastres (CONAREC), cuyo objetivo es la
supervisin de las labores de rehabilitacin y la
reconstruccin, adems de ser el intermediario
entre los esfuerzos nacionales y provinciales.
Dada la limitada penetracin del mercado de los
seguros, Argentina depende principalmente de los
crditos nacionales e internacionales para
enfrentar el efecto de los desastres.

tema y que la previsin ex-ante para financiar la

reconstruccin es insuficiente.
Las fortalezas y debilidades de estos enfoques
institucionales dependen de la amplitud del
contexto en el que operan, ya sea centralizado,
ligeramente centralizado o en una red o sistema.
Los programas pblicos deben operar con
suficientes aportes y retroalimentacin por parte
del sector productivo privado y de la sociedad
civil. La prctica ha demostrado que en la mayora
de los casos, las instituciones creadas ad-hoc no
han resultado tan eficientes como se esperaba,
dada su relativa inexperiencia, su superposicin
con las instituciones vigentes y por no colaborar
con la solucin real de las causas de la
problemtica y desinteresarse casi inmediatamente
de los aspectos preventivos al finalizar la
cobertura meditica del desastre. Recelos
interinstitucionales pueden establecer obstculos
importantes en cualquiera de los sistemas. En
general, se han seguido tres cursos de accin
diferentes en cuanto a la institucionalidad de la
gestin del riesgo, a saber: a) la expansin del
mandato de las entidades existentes, b) la creacin
de entidades paralelas, y c) el fortalecimiento de
los vnculos interinstitucionales, tal y como se
ilustra en la figura 9 (Freeman et al 2003).

Brasil: La respuesta ante los desastres es

altamente descentralizada y procede con una
mnima participacin del gobierno federal. Al
suceder un desastre, la municipalidad afectada se
hace cargo de su respuesta. Si la magnitud del
desastre excede su capacidad, se acude a la oficina
regional, luego a los organismos estatales y
finalmente a los nacionales. Este tipo de
organizacin responde a la estructura legal de
Brasil, la cual ofrece mucha autonoma a los
gobiernos estatales y locales.
Bolivia: La estructura de gestin del riesgo se
fundamentaba, segn un proceso legislativo con
visin moderna implantado a finales del decenio
de los 90s, en el concepto sistmico dentro de las
atribuciones del organismo de planificacin
nacional. Un cambio sbito en la legislacin
nacional traslad estas atribuciones a la Defensa

Argentina: La Constitucin Argentina cre en

1998 el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM)
para coordinar los esfuerzos nacionales en la
reduccin del riesgo, el desarrollo de un plan de
respuesta a los desastres y el apoyo a la

16

Civil, la cual adquiri el rango de Vice-ministerio,

dentro del Ministerio de Defensa Nacional,
dejando de paso varios elementos importantes
indefinidos. Una operacin del Banco, destinada
al apoyo del proceso de consolidacin del sistema
nacional ha estado, por ello, en peligro inminente
de cancelacin.

huracn Mitch y luego de los terremotos de 2001

se cre el Servicio Nacional de Estudios
Territoriales, entidad tcnica para la gestin del
riesgo, que trabaja en forma paralela con COEN y
de la cual resta an por evaluar sus resultados
concretos, dado que en realidad no existe una
verdadera armonizacin entre sus funciones.

Chile: Existe un sistema nacional que ha

evolucionado a travs del tiempo para dar
responsabilidades cada vez ms completas a una
entidad nacional nica. Se trata de la Oficina
Nacional de Emergencia (ONEM), administradora
y coordinadora del sistema nacional chileno,
creada en 1965 con posterioridad al terremoto de
la regin central de Chile.

Guatemala: En 1996 se cre el Coordinador

Nacional para la Reduccin de Desastres
(CONRED). El Consejo Directivo de CONRED
involucra a las organizaciones responsables de
atender los desastres, las agencias de desarrollo y
los representantes de la sociedad civil, con el
mandato de llevar a cabo actividades de reduccin
del riesgo, aunque sin soporte financiero ni
recursos humanos suficientes.

Colombia: El Sistema Nacional para Mitigacin

del Riesgo y Preparacin para Desastres (SNPAD)
se cre en 1985 despus de la erupcin del Volcn
del Nevado del Ruiz, la cual caus la destruccin
de la poblacin de Armero. El modelo colombiano
ha inspirado a otros pases de Latinoamrica y,
aunque las actividades de reconstruccin son an
predominantes, la reduccin del riesgo comienza a
colocarse en una posicin prioritaria. Durante el
terremoto de 1999, la Presidencia de la Repblica
cre una nueva entidad (FOREC) para supervisar
los esfuerzos de reconstruccin.

Honduras: Con ayuda del Banco Mundial, ha

sido ampliado el sistema existente para abarcar
actividades ms all de la respuesta a las
emergencias. Para ello, la Comisin Permanente
de Contingencias (COPECO) explora nuevas
estrategias de manejo para ofrecer un mayor
nfasis a la prevencin.
Mxico: El papel del sector pblico en el manejo
del riesgo fue ampliado mediante la creacin, en
1986, de una red institucional: el Sistema
Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC),
organismo coordinador de agencias responsables
en el caso de las amenazas geolgicas. El
Gobierno Mexicano asigna recursos de su
presupuesto al Fondo para Desastres Naturales
(FONDEN), los cuales se orientan hacia la
reparacin de la infraestructura no asegurada, la
asistencia inmediata para restablecer la
productividad de la agricultura de subsistencia y
el alivio a las vctimas de bajos ingresos. No
existen evidencias claras que demuestren el
funcionamiento eficiente de este Fondo.

Repblica Dominicana: Entre los aos 1998 a

2002, con ayuda del BID (1408/OC-DR) y con
posterioridad al impacto del huracn Georges, se
intent iniciar el desarrollo de un moderno
sistema nacional para la gestin del riesgo,
enfocado hacia las labores de prevencin. Sin
embargo, dado que segn la propuesta el sistema
actuara como un complemento ex-ante al sistema
ex-post de Defensa Civil, este no fue bien recibido
por las jerarquas de esta ltima entidad y la
operacin se volvi inejecutable a causa de
cambios sbitos y sesgados en la institucionalidad
y la legislacin nacional, por lo que fue cancelada.

GESTIN LOCAL DE RIESGO

La gestin local del riesgo tiene, entre sus razones
y fundamentos, el hecho evidenciado de que en
caso de cualquier tipo de desastre, quienes
reaccionan en primer lugar y conocen mejor sus
amenazas, son los pobladores y autoridades

El Salvador: El Comit de Emergencias

Nacionales (COEN) ha sido la organizacin
principal para el manejo de desastres, enfocndose
casi nicamente en la respuesta a las emergencias
ya declaradas. Con posterioridad al impacto del

17

locales. Adems, son los ms interesados en

Para garantizar la participacin activa de la

poblacin deben crearse estructuras locales de
consulta y consenso. De esta manera puede
desarrollarse su capacidad para determinar las
necesidades propias, con criterios, conocimiento y
soluciones locales. Considerando que el impacto
de los desastres no necesariamente se limita a las
jurisdicciones administrativas, sino que puede
cubrir cuencas y reas geogrficas ms extensas,
es importante fortalecer las capacidades locales
dentro del contexto regional.

Recuadro 4
La gestin local del riesgo requiere:
Identificar y dar seguimiento a las amenazas locales
Desarrollar y consolidar la descentralizacin
Crear, promover y ampliar los marcos jurdicos que
fortalezcan las capacidades locales
Apoyar la ejecucin de programas que, dentro del
proceso estratgico de desarrollo, incorporen la prevencin dentro de la cultura de las comunidades
Fomentar que los actores pblicos y privados se involucren en el mbito local.
Fuente: Bollin et.al. 2003

La descentralizacin de la gestin requerir de

capacidad institucional local. No es conveniente
trasladar responsabilidades a los gobiernos locales
sin que exista una estrategia definida, suficientes
recursos, preparacin y capacidad gerencial.
Durante el proceso de descentralizacin, la
transferencia de responsabilidades a los gobiernos
locales debe ser progresiva, a medida que se crean
y fortalecen las capacidades y dentro de una
estrategia de asistencia tcnica. El traslado de
responsabilidades puede ser muy lento en los
pases cuyos gobiernos funcionan con un elevado
nivel de centralismo en su proceso de toma de
decisiones. Para apoyar a los municipios pequeos
en sus actividades de gestin del riesgo, puede
comenzarse por la integracin de asociaciones
regionales municipales.

promover su propio desarrollo y bienestar.

Los actores institucionales, sectoriales y
comunitarios deben concertar esfuerzos bajo la
coordinacin de comisiones municipales para la
gestin del ambiente y del riesgo2, y canalizar las
acciones fomentando: i) La capacitacin en todos
los aspectos de la gestin del riesgo, el
fortalecimiento de las capacidades tcnicas
sectoriales en el mbito local, sobre todo aquellas
en que los municipios tienen responsabilidades y
autoridad (e.g. servicios bsicos, infraestructura,
vialidad, administracin de recursos) permitiran
determinar y dar seguimiento a las amenazas, la
vulnerabilidad y la zonificacin de las reas
peligrosas. Los productos (e.g. mapas, clculos,
textos) reflejarn los escenarios y mecanismos con
que cuentan las comunidades para enfrentar las
amenazas, lo cual constituye una herramienta
analtica primaria para concebir y desarrollar,
dentro el proceso estratgico de desarrollo
regional y municipal, el anlisis del riesgo y un
Plan de Accin para su reduccin. El proceso
municipal deber incluir propuestas para
incorporar partidas presupuestarias que incluyan
la gestin del riesgo de manera transversal a
travs de proyectos especficos, a fin de reducir la
vulnerabilidad y asegurar las acciones de
respuesta a las emergencias.

Aunque en los ltimos aos se notan esfuerzos

hacia la descentralizacin, el proceso ha sido
lento. En los municipios en donde se ha recibido
asistencia tcnica adecuada y financiamiento
nacional o internacional, se han registrado
avances importantes en la planificacin y el
ordenamiento territorial con miras a la
prevencin. Sin embargo, la ejecucin de los
planes es dbil cuando no se definen los niveles
de responsabilidad de los municipios, el sector
privado y la comunidad.

Las comisiones deben incluir representantes de las entidades pblicas (nacionales, provinciales y municipales),
sociedad civil, organizaciones comunitarias, ONG y sector productivo privado.

18

Proteccin financiera
industrializados, el ms frecuente consiste en el
uso de los seguros. Tambin existen los hedge
funds, indexados segn las condiciones
meteorolgicas (aplicables a la agricultura, por
ejemplo), los fondos de garanta, la disponibilidad
de fuentes complementarias de financiamiento
(como los fondos de desarrollo rural o urbano), el
micro-crdito, los fondos de inversin social y los
fondos ambientales. Finalmente, puede evaluarse
la disponibilidad de financiamiento especializado
mediante la aplicacin de fondos de emergencia
y crditos contingentes. En cada caso deben
especificarse los criterios de elegibilidad y evitar
el uso incorrecto de los fondos por parte de
posibles free riders (especialmente en el caso de
los seguros y los fondos de garanta).

Para identificar correctamente las opciones de

proteccin financiera de un pas frente a los
desastres, es necesario conocer su tolerancia al
riesgo. Hay que buscar un equilibrio entre las
inversiones en prevencin y mitigacin y el
financiamiento de las prdidas, segn dicha
tolerancia. La gestin del riesgo asume, en este
caso, la tarea de buscar un nivel adecuado de
riesgo aceptable que permita optimizar las
inversiones preventivas. La estrategia financiera
tiene la intencin de desarrollar escenarios de
prevencin y mitigacin, tomando en cuenta la
relacin costo/beneficio de las opciones. Para
convertirlos en herramientas para la toma de
decisiones, se incluiran la estimacin de los
costos de una catstrofe eventual, su impacto
sobre el crecimiento econmico y el efecto fiscal
de su financiamiento va presupuesto nacional.
Asimismo, las entidades involucradas y los
tomadores
de
decisiones
debern
responsabilizarse de la inclusin, en el proceso
financiero, de los propietarios, concesionarios y
beneficiarios respectivos durante la definicin del
nivel aceptable del riesgo.

El BID puede ofrecer una ayuda importante para

analizar la factibilidad de los diferentes
mecanismos de financiamiento, segn las diversas
circunstancias econmicas y los niveles de
exposicin al riesgo de cada pas, con el fin de
posibilitar la transferencia y distribucin del
riesgo a travs del tiempo y entre las diversas
partes involucradas (Ver Anexos 1 y 2). Adems,
por medio del financiamiento de estudios bsicos,
los pases pueden abordar los aspectos
fundamentales, a saber: 1) la identificacin del
riesgo, 2) la prevencin y mitigacin para proteger
la infraestructura y capacidad productiva a costos
razonables, 3) la respuesta efectiva en caso de
desastre, y 4) los mecanismos de proteccin
financiera ms apropiados. A continuacin, se
mencionan algunas posibles opciones.

Cuando se formula un proyecto para su

financiamiento por parte del Banco, las
prioridades de los pases prestatarios deberan
estar reflejadas en el documento respectivo. El
checklist del captulo 6 de este documento
considera las opciones disponibles. Los gobiernos
de la regin debern analizar las diferentes
opciones en base a su nivel de aversin al riesgo y
a aquellas restricciones internas y externas que
afectan su comportamiento econmico y
financiero, con vista a adoptar la proteccin ms
adecuada para transferir o asumir el riesgo y
asegurar la disponibilidad de financiamiento
despus de un desastre (Keipi, 2001).

CRDITOS DE CONTINGENCIA
Este tipo de acuerdos crediticios requiere del pago
anticipado
de
un
canon
ex-ante,
comparativamente reducido, con el objeto de tener
acceso a posteriori a fuentes crediticias blandas y
pre-negociadas. Sin embargo, esta opcin obliga a
realizar desembolsos durante plazos previos

Existen varios mecanismos que pueden utilizarse

con el fin de proteger las inversiones del pas y
para transferir o retener el riesgo. En los pases

19

reducidos, con resultados que

sustancialmente del caso mexicano.

indefinidos e incrementa la carga fiscal tras un

desastre. An as, los acuerdos de crdito
contingente pueden ser una va ms atractiva que
el endeudamiento normal, por cuanto tienen la
ventaja, respecto de los prstamos regulares, de
que las tasas pueden pre-establecerse y no estn
sujetas a perodos dilatados de negociacin y
procesamiento.

no

varan

Se considera prioritaria la implantacin de una

estrategia financiera que determine el costo y la
operacin de un Sistema Nacional de Gestin del
Riesgo, dado que en muchos pases an no existe
un fondo para la gestin del riesgo. El primer paso
consistira en evaluar el papel que juegan las
entidades involucradas, particularmente las
entidades
pblicas,
examinando
sus
responsabilidades,
estructura
financiera,
presupuestos anuales, ejecucin y fuentes de
financiamiento.

FONDOS DE RESERVA Y EMERGENCIAS

Varios pases han explorado el empleo de fondos
de reserva como mtodo para suministrar recursos
y hacer frente a los desastres. La experiencia
indica que estos fondos, empleados por s solos no
parecen constituir la forma ms eficiente de
reducir el posible dficit de recursos en caso de un
desastre. Su problema intrnseco reside en que el
tiempo requerido para acumular un capital
suficiente puede ser muy extenso y rara vez se
alcanza la meta de reponer todos los costos, sobre
todo durante los primeros aos de acumulacin.
Adicionalmente, estos fondos ocasionan una
ociosidad
inaceptable
en
los
recursos
almacenados, y cuando existen, muchas veces
terminan utilizndose para atender necesidades
financieras de variada ndole, no solamente
aquellas causadas por los desastres. El tamao del
pas y el de su economa, as como su grado de
desarrollo institucional y de transparencia,
influyen en la dimensin de los fondos de reserva
y, al mismo tiempo, en la efectividad de la forma
en que sern empleados para reducir el impacto de
los desastres.

MERCADOS DE SEGUROS Y
REASEGUROS
Los seguros, en funcin de su costo, constituyen
una opcin eficiente para reducir la probabilidad
de un dficit de recursos durante la reconstruccin
o rehabilitacin de los elementos daados despus
de un desastre, por lo que es entonces vlido
preguntarse por qu no estn ms difundidos en
Amrica Latina. Pareciera que prevalece la
conviccin de que resulta ms conveniente
conseguir recursos especiales para enfrentar
emergencias. Segn Charvriat (2000), la
proporcin de las prdidas econmicas en
Amrica Latina y el Caribe que han tenido
respaldo y recuperacin por haber estado
aseguradas, es proporcionalmente una de las ms
reducidas del mundo (figura 10). En Amrica
latina y el Caribe, los gobiernos son los dueos de
la mayora de los bienes pblicos (edificios,
infraestructura y servicios) y casi nunca estn
asegurados. De la misma manera, es necesario
advertir que, si bien es cierto que los seguros
protegen contra un deterioro de la posicin fiscal
de los pases despus de un desastre, pueden
tambin crear imgenes de falsa seguridad y
desincentivar las inversiones en prevencin y
mitigacin.

En el caso de Mxico, el fondo para la atencin de

desastres, FONDEN, creado en 1996, depende de
recursos fiscales y contempla la posibilidad de
recibir ingresos por todas las fuentes posibles.
Originalmente creado para solventar problemas
presupuestarios y proteger la infraestructura
federal, luego le fueron agregados propsitos para
atender las consecuencias de los desastres en
diversos
sectores
(e.g.
agricultura
y
damnificados), lo que ha ampliado sus usos y, al
mismo tiempo, complicado su administracin.
Otros pases tienen a lo sumo experiencias
anlogas del uso de fondos similares pero ms

Adems
de
inconvenientes
en
las
reglamentaciones, existen obstculos relacionados
con la estructura fundamental del mercado de
seguros. Muchos pases son demasiado pequeos
como para brindar una diversificacin adecuada y

20

Figura 10. Prdidas aseguradas, por regin (1985-99) (Charvriat, 2000)

Prdidas aseguradas
% de las prdidas
(US$ millones)
totales
Norte Amrica
116,950
34.45%
Europa
29,990
26.69%
Oceana
4,330
25.71%
frica
610
8.94%
Asia
17,640
4.30%
Amrica Latina y el Caribe
420
3.85%

est basado en un mercado inicial muy pequeo.

Las barreras existentes siguen influyendo en los
altos costos asociados a las plizas, y persisten los
conocimientos limitados de las amenazas y la
vulnerabilidad, y el menor desarrollo de las leyes,
reglamentaciones y agencias administrativas y
reguladoras. Asimismo, an prevalecen la
diversidad, y la heterogeneidad de criterios y de
lineamientos en la adquisicin de los seguros, no
hay polticas ni estudios generalizados acerca de
la exposicin, y se observa una dbil planificacin
centralizada que no permite negociar las primas
con volmenes mayores de bienes y coberturas
ms amplias. De esta manera, aparece como
evidente la necesidad de establecer modelos de
transferencia y retencin del riesgo que combinen
un equilibrio entre la oferta y la demanda de
seguros, con la aplicacin eficiente de otras
herramientas financieras complementarias. La
Figura 11 compara las ventajas y desventajas de
los fondos de reserva, los seguros y los crditos
contingentes, aunque, como se ver ms adelante,
bajo una perspectiva sesgada que favorece a los
mercados de seguros, pues es evidente que estos
ltimos no son capaces de reducir la
vulnerabilidad fsica de las estructuras y servicios
esenciales.

sustentar un mercado nacional de seguros. An

as, en varios pases europeos pequeos (e.g.
Espaa y Noruega) se han establecido consorcios
de aseguradoras con la participacin del sector
pblico para facilitar la proteccin financiera. Se
espera as que la creacin de mercados
aseguradores regionales y la contratacin de
reaseguros
internacionales
aumenten
la
diversificacin y logren que el mercado sea ms
atractivo y que los costos de los seguros
disminuyan. En el caso de los sismos, la situacin
es un poco ms compleja, pues en Amrica Latina
y el Caribe existen reas geolgicas con ndices de
sismicidad muy diferentes, por lo que las plizas
pueden inducir primas anuales de 2 a 4/1.000/ao
del valor del activo a cubrir. Algo similar ocurre
con los seguros en reas amenazadas por
inundaciones, pues las primas son igualmente
altas y las aseguradoras normalmente aplican
deducibles muy elevados.
Amrica Latina y el Caribe han experimentado
una transformacin importante en su mercado de
seguros y en los beneficios de la transferencia del
riesgo, pues en la ltima dcada sta ha crecido
tres veces ms rpidamente que en el mundo
industrializado. Sin embargo, este crecimiento

Figura 11. Costos y beneficios de distintos instrumentos pre-desastre (Freeman et al; 2003)
Fondos de reserva

Seguros

Beneficios postdesastre

Aporte durante los aos

previos al desastre
Slo fondos reservados e
intereses disponibles

Prima durante los aos

previos al desastre
Todos los fondos
necesarios disponibles

Costos post-desastre

Ninguno

Ninguno

Incentivo para mitigar

Slo si se conoce el riesgo

No necesariamente

Costos pre-desastre

21

Crditos contingentes
Costo de mantenimiento durante
los aos previos al desastre
Todos los fondos necesarios
disponibles
Mayor servicio de deuda, menor
capacidad de contraer deudas
futuras
No

Gestin del riesgo dentro del ciclo de proyectos y checklist

EL CICLO DE LOS PROYECTOS DEL BID
Y EL ANLISIS DE LAS AMENAZAS Y DE
LA VULNERABILIDAD

de proveer a los ejecutores y beneficiarios la

informacin e instrumentos necesarios para una
adecuada toma de decisiones (figura 12).

Los desastres pueden causar daos a los proyectos

que el Banco est financiando. Las prcticas no
sostenibles y que a la vez no consideran las
amenazas a los proyectos y su entorno, pueden
contribuir al aumento de la vulnerabilidad de las
comunidades y tambin de otras poblaciones
como un efecto secundario. Generalmente, los
beneficiarios de los proyectos del Banco se
preocupan muy poco por considerar el riesgo y las
posibles prdidas econmicas que podran
resultar.

En la actualidad, muchos de los proyectos de

inversin para el desarrollo de los pases de
Amrica Latina y el Caribe carecen de suficiente
respaldo como para permitirles reducir el riesgo,
pues no han considerado las amenazas y
vulnerabilidades
durante
su
formulacin,
ejecucin y seguimiento. Estas se ven
intensificadas por las prcticas inadecuadas de
utilizacin del suelo, la inexistencia de cdigos de
construccin o la negligencia en su cumplimiento.
La prevencin en muchos casos no forma parte de

Figura 12. Ciclo de los Proyectos (segn BID 2000, ajustado por Mora, 2003)

Programacin

Documento
conceptual

Informe de
proyecto

Ejecucin del proyecto

Evaluacin

Anlisis de Amenazas y Vulnerabilidad

Evaluacin
de las amenazas naturales en cada
pas

Identificacin de la
vulnerabilidad especfica en el
proyecto

Evaluacin
del riesgo y
opciones de
reduccin

Ejecucin de medidas de gestin del

riesgo

Evaluacin
de la reduccin del riesgo y seguimiento del
desempeo
durante un
desastre

la cultura de las comunidades ni de los tomadores

de decisiones. La consideracin de estos aspectos
induce a tomar en cuenta la necesidad de proponer
las actividades de evaluacin del riesgo y
generacin de medidas de prevencin y
mitigacin pertinentes. Las acciones deberan ser
respaldadas por polticas apropiadas para la

La poltica del BID, aprobada en marzo de 1998,

establece que todos los proyectos financiados por
el Banco deben incluir criterios para reducir el
riesgo en las inversiones, a fin de potenciar mejor
su manejo integral a travs del desarrollo. Para
ello se debern incorporar los elementos
necesarios, en cada paso y cada operacin, a fin

22

la manera estipulada en la lista, pero al

suministrar esta informacin a los consultores y
oficiales nacionales encargados de la preparacin
de los programas, ser ms fcil incorporar los
datos solicitados durante la preparacin del
programa. Slo el buen juicio de los especialistas
de los equipos de proyecto del Banco y de los
pases determinar si el proyecto cumple, y en qu
grado, con los requisitos mnimos de calidad.
Consecuentemente, el contenido de esta lista ser
sometido a prueba y luego se podrn plantear
modificaciones para incorporar otros criterios y
parmetros o suprimir algunos que se estimen
innecesarios.

reduccin del riesgo, el conocimiento y anlisis de

las amenazas, la identificacin de los factores y
actividades que aumentan y reducen la
vulnerabilidad, y la participacin de los actores
relevantes para definir el riesgo aceptado y el
riesgo aceptable para los proyectos.
El documento de la OEA sobre la incorporacin
de la evaluacin de las amenazas naturales y su
prevencin dentro de la preparacin de proyectos
(Incorporating Natural Hazard Assessment and
Mitigation into Project Preparation, Report to
CIDIE Members by the OAS, 1987), uno de los
primeros entre las instituciones internacionales de
cooperacin, afirma que:
La
disponibilidad de mayor informacin
cientfica sobre el riesgo y las medidas de
prevencin y mitigacin facilita la propuesta de
inversiones para reducir el impacto de los
desastres mediante programas y proyectos
especficos de inversin;
Con el conocimiento de buenas prcticas de
prevencin y mitigacin, sus costos y beneficios,
habr mayores posibilidades de incluir dichas
medidas en los proyectos;
Con la participacin de las comunidades,
planificadores y beneficiarios locales, los
proyectos que incorporen elementos de gestin
del riesgo sern ms exitosos.

EXPLICACIN DE LAS PREGUNTAS

ESPECFICAS
Las preguntas iniciales (antecedentes)
Este primer grupo de preguntas permite identificar
y evaluar las amenazas presentes en el rea
geogrfica del programa y proveen informacin
acerca de los siguientes aspectos:
Recurrencia de los sucesos y fenmenos que han
producido y pueden volver a generar desastres
en el rea o sector donde opera el programa;
Frecuencia, intensidad y rea de influencia
relevante de las amenazas consideradas;
Impacto posible de potenciales desastres en los
afectados por el proyecto;
Nivel de conciencia de los planificadotes,
beneficiarios y otros afectados por el proyecto
sobre el riesgo y la necesidad de su gestin.

EL CHECKLIST COMO HERRAMIENTA

DE APOYO
El checklist que se presenta en este captulo,
dentro de una matriz, se divide en dos niveles: (i)
preguntas iniciales (antecedentes) y (ii) preguntas
especficas (secciones I a IV). Las iniciales estn
referidas a la evaluacin de las amenazas. Sobre la
base de las respuestas a estas preguntas (y
especialmente de las preguntas 1 y 3) se definir
si ser necesario o no avanzar y profundizar hacia
aspectos ms especficos, los cuales se refieren a
los elementos claves de los diferentes captulos
del documento conceptual y del informe de
proyecto: I. Marco de referencia, II. El Programa,
III. Ejecucin del Programa, y IV. Viabilidad.

Las preguntas iniciales enfatizan la necesidad de

identificar las amenazas, la poblacin bajo peligro
y las reas geogrficas de mayor exposicin.
Adems, seala las formas ms visibles de
vulnerabilidad de los afectados, los tipos de
desastres posibles, su intensidad probable, los
perodos de recurrencia probables y los niveles de
conciencia sobre la gestin del riesgo de los
planificadores, beneficiarios y otros afectados por
el proyecto. Sobre la base de la respuesta a estas
preguntas se definir si se justifica continuar con
las preguntas especficas. Si las respuestas a las
preguntas 1 y 3 anteriores son positivas, deber
completarse el resto de las preguntas.

Los documentos de los proyectos no

necesariamente deben presentar la informacin de

23

amenazas. Para determinar las medidas

estructurales es necesario conocer los siguientes
aspectos:
Experiencias legadas por el manejo de los
desastres anteriores, aplicables al proyecto
(lecciones aprendidas), ya sean en el rea y
sector del programa o en otros similares, dentro
y fuera del pas;
Tipos de amenazas que han sido considerados
como condicionantes durante la planificacin de
las actividades del proyecto: inundaciones,
huracanes, sismos, volcanes, deslizamientos,
contaminacin, sequa, incendios forestales,
plagas, enfermedades y otras;
Definicin de los niveles de riesgo aceptable en
las reas y sectores afectados por el proyecto;
Adecuacin del proyecto considerando las
medidas para reducir la vulnerabilidad a fin de
alcanzar los niveles aceptables de riesgo;
Medidas para restablecer los servicios bsicos
despus de un desastre en el rea del proyecto
(agua, electricidad, salud, telecomunicaciones,
transporte, educacin), para procurar la
recuperacin ms rpida y segura posible de las
condiciones normales de trabajo de la operacin
y de la calidad de vida de los beneficiarios;
Tareas de mantenimiento peridico y rutinario
destinadas a disminuir la vulnerabilidad.

Las preguntas especficas

i) Marco de referencia: Polticas e instituciones
- Marco de polticas e instituciones
Evalan si el marco de referencia, las polticas y
las instituciones relacionadas con la reduccin de
la vulnerabilidad, y en particular las del sector
especfico en donde interviene el programa, se
encuentran al alcance de los beneficiarios del
proyecto, y si se encuentran disponibles los
instrumentos para la gestin del riesgo. Para
establecer este marco de referencia, se considera
necesario evaluar si:
Las polticas gubernamentales, normas tcnicas,
reglamentacin y responsabilidad han sido
asignadas a las instancias nacionales, locales y
sectoriales, y administradas adecuadamente para
la gestin del riesgo;
Los instrumentos para reducir la vulnerabilidad
y el riesgo en los sectores, poblaciones y reas
geogrficas en donde interviene el programa
estn disponibles y son suficientes;
La capacidad de las entidades responsables del
proyecto es acorde con los requisitos de la
gestin del riesgo de la operacin;
Existen estrategias financieras para la gestin
del riesgo en el pas, aplicables para la situacin
del proyecto;
Funciona la poltica de ordenamiento territorial;
Los contratos de concesin o sus marcos
reguladores
establecen
claramente
las
responsabilidades y obligaciones de las
instituciones reguladoras y rectoras, as como de
los prestadores de servicios, concesionarios y
beneficiarios durante la atencin de situaciones
de emergencia, y especficamente en cuanto a la
gestin del riesgo.
ii)

- Medidas no estructurales
Las medidas no estructurales se refieren a los
planes de accin para el ordenamiento territorial,
la concientizacin y la planificacin para la
reduccin de riesgo en el mbito geogrfico y
sectorial del programa. Se debern considerar los
siguientes aspectos:
Aplicacin de instrumentos de planificacin
territorial que permitan identificar reas
amenazadas y determinar su exclusin del
proyecto o acciones para disminuir el riesgo en
ellas;
Elaboracin
de
escenarios
de
riesgo
(proyectando la frecuencia, intensidad y
ubicacin de las amenazas) en reas
vulnerables;
Procesos y campaa de educacin formal e
informal, en el mbito del programa;
informacin, capacitacin, concienciacin y

El Programa

- Medidas estructurales
Las medidas estructurales para la reduccin del
riesgo, son aquellas inversiones que procuran
mejorar la calidad de las obras de infraestructura,
de manera de facilitar una reduccin efectiva de la
vulnerabilidad ante los diferentes tipos de

24

disponibilidad de fondos propios, seguros

contratados, fondos pblicos y otros. Tambin se
verifica el establecimiento de posibles incentivos
econmicos para fomentar la prevencin y la
mitigacin en los proyectos. Se incluyen los
siguientes aspectos:

educacin de los planificadores, trabajadores y

beneficiarios del proyecto acerca de las
amenazas especficas;
Planificacin para responder a emergencias
(alerta, planes de contingencia, respuesta
inmediata y rehabilitacin);
Identificacin en el cuadro de costos del
proyecto, de los rubros que permitan la puesta
en marcha de las actividades estructurales y no
estructurales para la gestin del riesgo, segn el
nivel de riesgo aceptable de cada operacin.

iii) Ejecucin del programa: Organismo

ejecutor; administracin, adquisiciones,
seguimiento y evaluacin

- Organismo ejecutor
Esta seccin incluye preguntas sobre la
institucionalidad, mecanismos de coordinacin y
planificacin, incentivos y seguimiento del
programa. Considera los siguientes aspectos:
Establecimiento de las responsabilidades de las
entidades ejecutoras, prestadores de servicios y
operadores del proyecto en cuanto a las
actividades de prevencin y mitigacin de la
vulnerabilidad frente a las amenazas, de acuerdo
con el nivel de riesgo en que se encuentre cada
proyecto;
Incentivos econmicos, financieros, fiscales y
morales, entre otros, a fin de fomentar la
prevencin y la mitigacin en el programa;
Promocin
de la participacin de los
beneficiarios y afectados del proyecto en la
gestin del riesgo;
Mecanismos de coordinacin pblica y privada
para atender las necesidades del proyecto con
posterioridad a los desastres;
Seguimiento y supervisin de las actividades de
gestin del riesgo en el sistema de seguimiento
y evaluacin del proyecto.

iv) Viabilidad
La viabilidad debe contemplar la evaluacin
tcnica relacionada al riesgo y el anlisis
institucional, financiero y socio-econmico. Para
ello se verifica la factibilidad de la proteccin
financiera contra los daos, es decir, la

25

Viabilidad tcnica
Potencialidad destructiva de las amenazas y
obstculos para alcanzar los objetivos del
proyecto durante la ejecucin y vida til del
programa y sus productos;
Medidas necesarias para reducir el riesgo hasta
un nivel aceptable;
Desarrollo de planes de contingencia durante la
ejecucin y vida til del programa y sus
productos.
Viabilidad institucional
Definicin clara de la responsabilidad de las
instituciones responsables del proyecto en los
aspectos de gestin del riesgo y en la definicin
del nivel aceptable del riesgo, durante la
ejecucin y vida til del programa y sus
productos;
Mecanismos administrativos y legales giles
para enfrentar una emergencia que pueda afectar
el sector de la institucin ejecutora del proyecto;
Mecanismos administrativos giles para realizar
las labores de concientizacin de los
planificadores, trabajadores y beneficiarios del
proyecto;
Existencia de profesionales responsables de la
reduccin de la vulnerabilidad y de las
contingencias, dentro de la institucin
beneficiaria del proyecto.
Viabilidad financiera
Existencia de fondos de reserva especiales para
atender desastres, fondos sociales u otros tipos,
como fuentes de financiamiento de la
prevencin y respuesta ante los desastres;
Arreglos ex-ante para lneas de crditos
contingente;
Seguros u otras medidas de proteccin
financiera y transferencia del riesgo;

Evaluacin de la vulnerabilidad financiera que

podran causar los desastres para la institucin a
cargo del proyecto.

peligro el cumplimiento de los fines, objetivos,

procesos de la planificacin y ejecucin, es baja.
En este caso, la inversin se encuentra dentro de
un camino adecuado en lo que respecta a sus
esfuerzos de desarrollo y a la sostenibilidad de las
acciones. Independientemente de ello, no deben
descuidarse las particularidades y especificidades
del programa y su entorno.

Viabilidad econmica
Estimacin anticipada de la posibilidad de
prdidas
econmicas,
y
anlisis
del
costo/beneficio de las medidas de reduccin del
riesgo que podran ser llevados a cabo por el
proyecto;
Anlisis de la eficiencia de los costos del
proceso
de
concientizacin
de
los
planificadores, trabajadores y beneficiarios del
proyecto;
Anlisis de sensibilidad de la rentabilidad del
proyecto frente a posibles situaciones de
desastre.

Si la suma de las respuestas negativas (No) es

mayor al 75%, las amenazas y la vulnerabilidad
del programa y su entorno puedan inducir a
situaciones que pongan en peligro los logros en
cuanto a sus fines, objetivos, diseo, planificacin
y ejecucin adecuados. En esta situacin debern
establecerse medidas preventivas adicionales en el
diseo del programa, guardando para ello una
adecuada definicin de la relacin costo/beneficio
y el nivel racional de riesgo aceptado. De lo
contrario, la inversin y su efectividad estaran en
serio peligro.

Al haber completado el checklist, los funcionarios

responsables tendrn criterios suficientes como
para considerar los documentos de proyecto3 en su
etapa respectiva de elaboracin, clasificndolos
como adecuados o insuficientes, de acuerdo a la
relevancia que tienen las amenazas naturales para
el programa. En todo caso, en las respuestas al
checklisi, prcticamente estara contenida la
informacin necesaria para orientar las
recomendaciones para la revisin y consideracin
por parte de los formuladores del proyecto
(Gobierno y equipo de proyecto-BID).

Cuando la suma de las respuestas positivas y

negativas se encuentra entre los valores de 25 y
75%, respectivamente, esto indica que existen
deficiencias en una o ms reas evaluadas y que
deben discernirse de manera adecuada las medidas
para su mejoramiento en funcin de su
rentabilidad, eficiencia y el nivel ms adecuado
posible de riesgo aceptado seleccionado.

Interpretacin de la calificacin general del

checklist
Una vez obtenidas todas las respuestas al
checklist, se procede a sumar las respuestas segn
su naturaleza (S, No y Parcial) y se
colocan dentro de una escala relativa de valores
porcentuales (Figura 13). Cuando la suma de las
respuestas negativas (No) es inferior al 25%, la
posibilidad de que las amenazas y la
vulnerabilidad del programa y de su entorno
puedan inducir a situaciones que pongan en
3

El documento conceptual (como perfil); Informe de

Proyecto (documento completo, pero anterior al anlisis del
programa en el Comit de Prstamos) y Propuesta de
Prstamo (aprobado por dicho Comit y por el Directorio
del Banco).

26

CHECKLIST
DC = Documento conceptual (con menor detalle), IP = Informe de proyecto, N/A = No se aplica

Identificacin,
evaluacin y
concientizacin
sobre las
amenazas
naturales

ANTECEDENTES
1. El proyecto opera en un rea
geogrfica o sector exento de
amenazas y en donde nunca han
sucedido desastres importantes?
2. Hay informacin disponible acerca
de la frecuencia, intensidad, ubicacin y
rea de influencia de las amenazas que
pudiesen afectar los componentes del
proyecto a niveles mayores de riesgo
aceptado?
3. Existe un nivel adecuado de
conciencia de los beneficiarios del
proyecto sobre su exposicin a las
amenazas naturales y sobre la
necesidad de la gestin del riesgo?

No

Parcial
N/A

No

Parcial
N/A

No

Parcial
N/A

Comentarios
DC - IP

DC IP

DC IP

En el caso de ser negativas las respuestas a las preguntas 1 y 3 anteriores, deber completarse el
resto del formulario
I

Marco de
polticas e
instituciones

MARCO DE REFERENCIA
1. Existen y son adecuadas las
polticas, normas, reglamentaciones y
responsabilidades asignadas para la
gestin del riesgo en los mbitos local,
regional, nacional y sectorial?
2. Cules son los instrumentos o
actividades propuestas para reducir
significativamente el riesgo en el
proyecto, sector y rea geogrfica?
3. Existe la capacidad institucional
adecuada en las entidades
responsables del proyecto para la
gestin del riesgo?
4. Cuentan el Gobierno, sus
instituciones sectoriales y el sector
productivo privado, con una estrategia
financiera para la prevencin,
rehabilitacin y reconstruccin en caso
de desastres?
5. Existen y estn en vigor polticas
nacionales y locales para el
ordenamiento territorial?
6. Los marcos legales contemplan que
los contratos y concesiones para la
prestacin, transferencia y concesin
de los servicios incorporen medidas
para la gestin del riesgo?

27

Comentarios
S

No

Parcial
N/A

DC IP
Mencionar:

Comentario
IP
S

No

Parcial
N/A

DC - IP

No

Parcial
N/A

DC IP
Especificar:

No

Parcial
N/A

DC IP
Especificar:

No

Parcial
N/A

IP
Especificar:

II

Medidas
estructurales

Medidas no
estructurales

EL PROGRAMA

Comentarios

1. Existen experiencias de desastres

anteriores que seran aplicables al
proyecto? (lecciones aprendidas)
2. Cules tipos de amenazas han sido
considerados como condicionantes
para la planificacin de las actividades
del proyecto? (En el parntesis, indicar
el orden relativo de importancia)
( ) Inundaciones
( ) Huracanes
( ) Sismos
( ) Volcanes
( ) Deslizamientos
( ) Contaminacin
( ) Sequas
( ) Incendios forestales
( ) Otras
3. Se han definidos los niveles
aceptables de riesgo de desastres que
afectan las reas o sectores
relacionados con el proyecto?
4. Las actividades del proyecto fueron
diseadas para alcanzar dichos niveles
aceptables de riesgo, a travs de la
reduccin de la vulnerabilidad?
5. Existen medidas para restablecer
los servicios bsicos despus de un
desastre en el rea del proyecto (e.g.
salud, agua, electricidad, transporte y
telfono), tanto desde el punto de vista
de la viabilidad del proyecto como del
bienestar de los beneficiarios en caso
de que ocurra un desastre?
6. Se contempla el apoyo a las
acciones y tareas de mantenimiento
peridico o rutinario en obras de
mitigacin destinadas a disminuir la
vulnerabilidad del proyecto y del
entorno?
1. Se contempla el uso o
fortalecimiento de los instrumentos de
planificacin territorial (e.g. zonificacin
de las amenazas, costas, cuencas,
instituciones y participacin de la
sociedad civil) que permitan delimitar y
determinar la accin del proyecto en las
reas amenazadas?
2. Se contempla en el proyecto la
elaboracin de escenarios de riesgo?
3. El proyecto contempla una
campaa de informacin, capacitacin,
concientizacin y educacin de los
planificadores, trabajadores y
beneficiarios sobre la gestin del
riesgo?

28

No

Parcial
N/A
Comentario DC -IP
Comentario
DC IP

No

Parcial
N/A

S
N/A

No

Parcial

DC - IP

No

Parcial
N/A

DC IP

No
S
N/A

Parcial

No

No

Parcial
N/A

Parcial
N/A
No
Parcial
N/A

DC IP
Especificar:

IP

IP

DC IP
Especificar:

DC IP
IP

4. El proyecto contempla la
elaboracin e implantacin de planes e
instrumentos encaminados a responder
ante las emergencias (e.g. alerta y
planes de contingencia, respuesta
inmediata y rehabilitacin)?
5. El cuadro de costos del proyecto
identifica rubros que permitan el
financiamiento de actividades
estructurales y no estructurales para la
gestin del riesgo?
III

Organismo
ejecutor

Administracin,
adquisiciones,
seguimiento y
evaluacin

IV

Viabilidad
tcnica

Viabilidad
institucional

No

Parcial
N/A

DC IP
Especificar:

No

Parcial
N/A

IP

EJECUCION DEL PROGRAMA

1. Estn claramente establecidas las
responsabilidades de la gestin del
riesgo en las entidades ejecutoras y
operadoras del proyecto?
2. Contempla el proyecto la aplicacin
de incentivos (e.g. econmicos,
ambientales, sociales, fiscales y
morales) para fomentar la gestin del
riesgo en el mbito del proyecto?
3. El proyecto promueve la
participacin de beneficiarios y
afectados en la gestin del riesgo?
4. Se proponen mecanismos de
coordinacin pblica o privada para
atender las necesidades del proyecto
con posterioridad a los desastres?
5. El sistema de seguimiento y
evaluacin del proyecto incorpora las
actividades y resultados de la gestin
del riesgo?

Comentarios
S

No

Parcial
N/A

IP

No

Parcial
N/A

DC - IP
Especificar:

No

Parcial
N/A

IP

No

Parcial
N/A

IP

No

Parcial
N/A

IP

VIABILIDAD

Comentarios

1. Los objetivos del proyecto son

alcanzables a pesar de las potenciales
amenazas?
2. Se han tomado las medidas
necesarias para reducir el riesgo del
proyecto a niveles aceptables?
3. El proyecto contempla un plan de
contingencias que sea operativo?
1. Estn claramente definidas las
responsabilidades de las instituciones,
ejecutores, operadores y beneficiarios
relacionados con el proyecto, en los
diversos aspectos de la gestin del
riesgo?
2. Cuenta la institucin ejecutora del
proyecto con mecanismos
administrativos y legales giles para
enfrentar una emergencia?
3. Cuenta la institucin ejecutora del
proyecto con mecanismos
administrativos giles para realizar las
labores de concientizacin sobre la
gestin del riesgo?

29

No

Parcial
N/A

DC IP

No

Parcial
N/A

DC IP

No

Parcial
N/A
No
Parcial
N/A

DC IP

No

Parcial
N/A

DC IP
Especificar:

No

Parcial
N/A

DC IP
Especificar:

DC IP
Especificar:

Viabilidad
financiera

Viabilidad
socio-econmica

4. Existen profesionales responsables

por la reduccin de la vulnerabilidad y
de la atencin de emergencias dentro
de las instituciones, ejecutores,
operadores y beneficiarios involucrados
en el proyecto?
1. Existen fondos de reserva
especiales o fondos de desarrollo
urbano, rural, social o ambiental para
invertir en la gestin del riesgo dentro el
mbito del proyecto?
2. Hay arreglos para lneas de crdito
contingente, seguros u otros
instrumentos de proteccin financiera
para el proyecto?
3. Existe una evaluacin de la
vulnerabilidad financiera, en caso de
desastres, de la institucin a cargo del
proyecto?
1. Existe una estimacin anticipada de
la posibilidad de prdidas econmicas,
anlisis del costo/beneficio de las
medidas de reduccin del riesgo en el
proyecto?
2. Existen, en la gestin del riesgo,
anlisis de eficiencia del costo del
proceso de concientizacin de los
planificadores, trabajadores y
beneficiarios?
3. Se ha realizado un anlisis de
sensibilidad de la rentabilidad del
proyecto frente a diferentes escenarios
de ocurrencia de desastres con y sin las
actividades de gestin del riesgo?

30

No

Parcial
N/A

DC IP
Especificar:

No

Parcial
N/A

IP

No

Parcial
N/A

IP

No

Parcial
N/A

IP

No

Parcial
N/A

IP

No

Parcial
N/A

IP

No

Parcial
N/A

IP

Figura 13. Clasificacin relativa de la posibilidad de que el programa, en su planificacin,

ejecucin y objetivos, sea afectado por las amenazas o por la vulnerabilidad de su entorno
(Adaptado de Bollin, 2004)

Porcentaje de respuestas positivas (S)

Muy alta

75%

50%

25%

Alta
75%

Mediana
50%

Baja
25%

Porcentaje de respuestas negativas (No)

involucrados la oportunidad de expresar sus ideas

y de apropiarse del proyecto.

SIGUIENDO LA EJECUCIN DE LOS

PROYECTOS MEDIANTE EL MARCO
LGICO

Este instrumento es esencial, pues conlleva la

creacin y el desarrollo de una lnea de base de
informacin para los indicadores (financiable por
la operacin) y luego permitir un control
oportuno de la operacin al integrarla al sistema
de seguimiento gerencial. Al final, permitir
generar la base para la formulacin del informe de
conclusin y cierre de la operacin por parte del
Banco.

El marco lgico es una de las herramientas ms

importantes de cualquier programa y operacin.
Es el instrumento ideal para iniciar el diseo de la
operacin y orientarla, segn sus elementos,
procesos y productos esperados, y luego para
darle seguimiento y evaluarla a mediano y largo
plazo. Se recomienda realizar su composicin
como primer paso y al mismo tiempo que la
preparacin del documento conceptual o, a ms
tardar, al inicio de la formulacin del Informe de
Proyecto. Idealmente, debe ser el producto de un
proceso (taller, consulta o procedimiento
participativo), en donde se otorgue a todos los

A ttulo de ejemplo se muestran algunas

sugerencias e indicaciones acerca de la
informacin sobre gestin del riesgo que debe
figurar en la matriz general del marco lgico:

31

MATRIZ INDICATIVA DEL MARCO LGICO

Objetivo

Indicadores para la gestin del riesgo

Medio de verificacin para

la gestin del riesgo

Supuestos para la gestin del

riesgo

Propsito:
Propsito del
proyecto en
trminos de su
gestin del riesgo.

1. Al final del programa el diagnstico del riesgo

en el rea y sector del proyecto ser
actualizado y se han designado los
responsables en cada tarea para disminuirlo
con una estrategia para la gestin;
2. Al final del programa se habrn utilizado y
aplicado las lecciones aprendidas sobre la
gestin del riesgo del Banco y del pas en el
proyecto;
3. Al final del programa la gestin del riesgo ser
uno de los problemas aliviados por el proyecto.

1. Informe al pas y al BID

sobre las amenazas,
vulnerabilidad y estrategia
sobre la gestin del riesgo
del programa;
2. Relacin de los
documentos y el informe
sobre lecciones
aprendidas;
3. Informes del prestatario y
evaluacin de los
escenarios de riesgo y
desastres.

1. Existe informacin sobre

amenazas y vulnerabilidad, y
la estrategia ser consultada
y consensuada;
2. Disponibilidad de informacin
acerca de buenas prcticas,
lecciones aprendidas,
criterios y conceptos para la
reduccin del riesgo;
3. El prestatario continuar
apoyando al programa y se
interesar en la gestin del
riesgo.

1. Al final del programa se habrn cumplido los

objetivos de la gestin del riesgo especificados
en cada uno de los subprogramas y
componentes;
2. Al final del programa, existir la garanta de
que las amenazas y la vulnerabilidad del
programa y su entorno no ocasionarn
inconvenientes mayores para alcanzar los
productos esperados.

1.Informes del prestatario;

2.Informes tcnicos
especficos y
especializados;
3.Auditoras y due
diligence tcnicas y
financieras.

1. Cuantificacin y calificacin de los planes e

inversiones aprobados, en los que se incluye el
anlisis del riesgo en el diseo y ejecucin de
los proyectos, de acuerdo a sus objetivos,
sector y beneficiarios respectivos;
2. Al final del programa, el financiamiento previsto
ha cubierto los costos de cada una de las
actividades para la gestin del riesgo
originalmente identificadas, tanto en el
programa, como en el sector y entorno;
3. Al final del programa, las amenazas y la
vulnerabilidad han sido identificadas,
caracterizadas y atendidas para cada elemento
del programa;
4. Al final del programa es posible verificar que no
se ha aumentado la vulnerabilidad sino que
habra una reduccin del riesgo.

1. Informe de avance y final

de la ejecucin financiera
y fsica;
2. Informes de avance y final
de los equipos tcnicos y
consultoras;
3. Informes y estadsticas
acerca de las diversas
amenazas, las
evaluaciones de
vulnerabilidad y los
escenarios de riesgo.

Productos:
Por subprogramas
y por
componentes.

Actividades:
Acciones,
insumos, costos,
financiamiento y
cronogramas.

32

1. Los involucrados sectoriales,

privados y los beneficiarios,
se interesan y participan de la
gestin del riesgo asociado al
programa.

1. Existen capacidades y
destrezas tcnicas y
administrativas para asimilar
la informacin, y
experiencias sobre las
amenazas, vulnerabilidad y
escenarios de riesgo,
aplicados al programa, sector
y su entorno;
2. Existe informacin bsica
sobre amenazas y
vulnerabilidad aplicables al
rea geogrfica y sector del
proyecto.

Conclusiones
factores de vulnerabilidad ha sido escasa y
deficiente para la prevencin. Las polticas
vigentes dan nfasis casi solo a las actividades de
preparacin y respuesta, pues son las que gozan
de visibilidad pblica y respaldo financiero. Las
acciones de prevencin y mitigacin enfrentan
serias limitaciones, pues los recursos de ayuda
post-desastre para la reconstruccin, provenientes
de fuentes externas, han actuado, en muchos
casos, como un desincentivo para la inversin en
la reduccin del riesgo.

Las amenazas naturales, combinadas con la

situacin social, econmica y ambiental de los
pases de Amrica Latina y el Caribe, han
resultado en desastres de devastadoras
consecuencias. Las prdidas de vidas humanas,
infraestructura econmica, social y oportunidades
de progreso, han sido muy elevadas y profundizan
los problemas sociales y las dificultades en el
proceso de desarrollo.
La gestin del riesgo, como esfuerzo anticipado
para reducir las prdidas en el futuro, se define
como el proceso de identificacin, anlisis y
cuantificacin de las vas adecuadas para
emprender acciones preventivas, correctivas y
reductivas. Una vez que se ha producido un
desastre y el gobierno decide destinar recursos a la
gestin del riesgo, pueden surgir problemas
porque las prioridades cambian sin que las
medidas de reconstruccin hayan sido totalmente
completadas. Puede ocurrir que los recursos
comprometidos sean insuficientes para reponer las
prdidas o realizar las inversiones preventivas y
evitar la reconstruccin de la vulnerabilidad.

Debe quedar claro que la gestin del riesgo slo

ser viable si converge el fortalecimiento de las
acciones en el mbito local, y por medio de la
participacin vinculada del sector productivo
privado y las organizaciones de la sociedad civil.
Por ello, se hace necesario establecer una poltica
apoyada en una visin moderna de la gestin del
riesgo y crear, no una entidad, sino un sistema
interinstitucional integrado por organismos ya
existentes. Su labor es evitar la duplicidad u
omisin de esfuerzos, las que comnmente se
presentan a causa de la visin actual, fragmentada,
desarticulada, verticalista y reduccionista.

Este documento ha intentado explicar las razones

y motivos que inspiran la aplicacin de un
checklist, cuyo objeto es introducir la gestin del
riesgo dentro el ciclo de proyectos del Banco, con
fundamento en los instrumentos disponibles
(polticas y normas en los procesos operativos). El
fin ltimo es contribuir a la promocin de un
modelo de planificacin para el desarrollo de los
pases con visin preventiva y fomentar la
incorporacin de la gestin del riesgo, con nfasis
en la prevencin de desastres, dentro de la
planificacin territorial, sectorial, ambiental y
socioeconmica.

El BID tiene la capacidad de ofrecer

financiamiento para la prevencin, mitigacin o
respuesta, segn las circunstancias econmicas y
niveles de exposicin a las amenazas en cada pas
(Anexos 1 y 2). Adems, puede apoyar el
establecimiento de mercados de transferencia del
riesgo y, mediante el financiamiento de estudios
bsicos, los pases pueden abordar los aspectos
fundamentales para identificar las causas del
riesgo y las medidas para reducirlo, proteger la
infraestructura y la capacidad productiva.
Es por esta razn que el documento ha pretendido
mostrar una lista de criterios y referencias para la
verificacin de los elementos bsicos sobre la
gestin del riesgo que se deben considerar en los
proyectos de inversin del Banco. No obstante, la
intencin no ha sido crear una gua obligatoria ni

La incorporacin de acciones pro-activas del

manejo de desastres en las inversiones no ha sido
una prctica comn en Amrica Latina. En la
regin, los incentivos han sido dbiles, pues la
informacin sobre las amenazas naturales y los

33

podr utilizar diferentes fuentes de informacin,

consultoras, talleres, consultas al gobierno y
beneficiarios del proyecto. Los resultados de la
aplicacin de las preguntas debern integrarse a
las secciones de Impacto Ambiental y Social y
Riesgos del Informe de Proyecto. Asimismo,
deben aplicarse los instrumentos operativos
apropiados del Banco, para contribuir con la
gestin del riesgo en los proyectos.

forzar la implantacin de criterios para el diseo

de los proyectos, sino ms bien gestar una serie de
procesos y prcticas tiles para las operaciones
dentro el ciclo de proyectos del Banco.
Los proyectos financiados por el Banco deben ser
diseados, especialmente en los pases altamente
vulnerables, de tal manera que sean suficientemente resistentes a las amenazas. Fundamentalmente se busca: a) minimizar los daos y prdidas
fsicas en los proyectos actuales del Banco en
reas peligrosas, b) adoptar medidas apropiadas a
fin de reducir el riesgo, c) asegurar el resultado de
cada proyecto e d) incorporar la gestin del riesgo
en el diseo y ejecucin de prstamos sectoriales:
vivienda, infraestructura, energa, salud, agua,
saneamiento y desarrollo agropecuario.

Dado que el paradigma predominante en Amrica

Latina y el Caribe ha consistido en responder a las
emergencias y los desastres, en vez de prevenirlos
o mitigarlos mediante la intervencin de los
factores que crean o agudizan la vulnerabilidad, la
gestin integral del riesgo y el uso del checklist
cumplir un papel fundamental. Las medidas de
prevencin y mitigacin, que forman parte de la
gestin del riesgo junto con las medidas de
proteccin financiera, deben ser coordinadas y
consensuadas entre los sectores pblico y privado,
con una participacin activa de los actores locales.

Siguiendo las recomendaciones de la evaluacin

de la poltica OP-704, el Banco deber incorporar
la orientacin en elementos y procedimientos que
permitan un seguimiento apropiado y la evaluacin de las inversiones, a fin de asegurar un mejor
aprendizaje derivado de los proyectos. Esto incluir indicadores para evaluar los resultados de la
gestin del riesgo, los Informes de Seguimiento y
Desempeo de Proyectos (ISDP), las evaluaciones
ex - post (BID 2004) y otros documentos administrativos relevantes.

Es esencial, por lo tanto, que los pases con

niveles de vulnerabilidad significativos desarrolle
sus estrategias, programas y planes. Estos deben
ser coherentes con los criterios de reduccin del
riesgo, con la participacin de los ministerios
sectoriales, finanzas y planificacin, los gobiernos
locales, el sector empresarial y la sociedad.

El checklist se aplicar especialmente durante la

fase de preparacin de los proyectos, pero los
resultados se reflejarn a lo largo todo su ciclo:
marco lgico, reglamento operativo, sistema de
seguimiento gerencial por resultados e impactos y
en las evaluaciones (medio trmino, final y expost). Durante la fase inicial es posible que no
todas las preguntas puedan ser respondidas para el
documento conceptual de proyecto (DCP), pero s
lo debern ser para el informe de proyecto (IP).

Adicionalmente, y con el objeto de preparar

adecuadamente las actividades de atencin a los
desastres, tambin es imprescindible estructurar
de antemano la respuesta a las emergencias. La
provisin de mecanismos efectivos de proteccin
financiera ex-ante facilitar la disponibilidad de
fondos para atender las emergencias, reduciendo
as la carga financiera de la rehabilitacin y la
reconstruccin que deben soportar los aparatos
gubernamentales y las poblaciones afectadas.

El checklist ser aplicado por el equipo de

proyecto bajo el liderazgo de su lder. Es
imprescindible integrar a un especialista de la
Representacin en el pas prestatario desde el
inicio de la formulacin del proyecto y durante el
proceso de respuesta a las preguntas. Para contar
con la suficiente informacin requerida, el equipo

Es de esperar que este documento sea beneficioso

para los profesionales del Banco, como referencia
para incorporar la gestin del riesgo en sus
proyectos y para que su aplicacin estimule la
discusin y la prctica de esta actividad en
Amrica Latina y el Caribe.

34

Referencias
BID, 2000. El desafo de los desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe: Plan de accin del BID.
Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C.
BID, 2004. Evaluation of the Banks Policy and Operational Practice Related to Natural and Unexpected
Disasters, Office of Evaluation and Oversight (OVE), Documento RE 292, Washington, D.C.
BID, 1999-2003. Reconstruccin y Mejoramiento ante los Efectos del Huracn Georges, Prstamo
1152/OC-DR. Departamento de Operaciones de la Regin 2; COF/CDR. Numerosos documentos
de trabajo del Banco y consultora. Participaron, entre otras, las firmas ODC-INGENIAR, La
Red, ICF, Caura, ABT.
Bollin, C., 2004. Comunicacin personal.
CEPAL, 1996. Efectos de los daos ocasionados por el huracn Csar sobre el desarrollo de Costa Rica.
Comisin Econmica Para Amrica Latina, Naciones Unidas. Santiago de Chile y Mxico D.F.
Informe indito, 42pp.
CEPAL, 1998. Repblica Dominicana: Evaluacin de los daos causados por el huracn Georges, 1998.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Naciones Unidas, Santiago de Chile y
Mxico D.F. Informe indito, 92pp.
CEPAL, 2000. Los efectos socioeconmicos de las inundaciones y deslizamientos en Venezuela en 1999.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Misin CEPAL/PNUD con el aporte del
Banco Mundial, C.A.F., OPS y PNUMA. Santiago de Chile y Mxico D.F. Informe indito.
CEPAL, 2001. El terremoto del 13 de enero de 2001 en El Salvador. Impacto socioeconmico y
ambiental. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe; Naciones Unidas; Santiago de
Chile y Mxico D.F. Informe indito.
CEPAL, 2001b,. El Salvador: Evaluacin del terremoto del 13 de febrero de 2001. Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe; Naciones Unidas; Santiago de Chile y Mxico. Informe indito.
Charvriat, C; 2000. Natural Disasters in Latin America and the Caribbean: An overview of Risk. InterAmerican Development Bank, Research Department. Working paper No. 434.
Cochrane, H; 1996,. The macroeconomic effect of disasters in developing countries. First Hemispheric
Conference on Disasters Reduction and Sustainable Development. Miami, Florida. Oct. 1996.
Informe indito. 12pp.
Freeman, P.; Martin, L.; Linneroot-Bayer, J.; Melcher, R.; Pflug, G.; and Warner, K., 2003,. Disaster Risk
Management National Systems for the Comprehensive Management of Disaster Risk
Finantial Strategies for Natural Disaster Reconstruction, BID, Washington, D.C.

35

Keipi, K. 2001,. Financiamiento para la reduccin de desastres naturales: Elementos de estrategia.

Memorias de la Conferencia Internacional sobre Financiamiento del Desarrollo Sostenible.
BCIE-CONADES. Tegucigalpa.
Keipi, K. y Tyson, J., 2002. Planificacin y proteccin Financiera para Sobrevivir Desastres, BID,
Washington, D.C. Serie de informes tcnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible.
Kiesel, C., 2001. Gua para la Gestin del Riesgo en Proyectos de Desarrollo Rural, San Jos, Costa
Rica, RUTA, CEPREDENAC.
La Trobe, S. and Venton, P., 2003. Natural Disaster Risk Reduction The Policy and Practice of Selected
Institutional Donors, Middlesex, UK, TEARFUND.
Mora, S; 1995. The impact of Natural Hazards on socioeconomic development in Costa Rica. Bull.
International Association of Engineering Geology, Environmental & Engineering Geoscience,
Vol., No.3, fall 1995, pp.291-298.
Mora, S; 2001. Amrica latina y el Caribe; las amenazas naturales y los desastres: desafos para el
desarrollo sostenible. III Congreso Suramericano de deslizamientos. Cartagena de Indias;
Colombia. Sociedad Colombiana de Mecnica Suelos; Comit Colombiano de Ingeniera
Geolgica. 10pp.
Mora, M. Barrios, R. 2000. Estrategia, poltica y prctica para reducir el riesgo ante los peligros
naturales y la vulnerabilidad. XVI Seminario Venezolano de Geotecnia, Caracas, Nov. 2000.
Mora. 2003. La gestin del riesgo en la Repblica Dominicana: Relacin y aportes del Banco
Interamericano de Desarrollo. COF/CDR-OVE. Informe interno, indito. 26pp.
OAS. 1987. Incorporating Natural Hazard Assessment and Mitigation into Project Preparation. Report
to CIDIE members by the Organization of American States.

36

Anexos

37

Anexo 1
Plan de Accin del Banco
El Banco cuenta actualmente con dos
instrumentos de poltica y plan de accin para la
gestin del riesgo:
Poltica sobre Desastres Naturales e Inesperados
(OP-704) de 1998; y,
Plan de Accin del BID para Enfrentar el
Desafo de Desastres Naturales en Amrica
Latina y el Caribe (BID2000).

En el Plan de Accin se identifica la necesidad de

brindar ayuda financiera a los pases en los
siguientes aspectos:
Sistemas
nacionales de prevencin e
intervencin en casos de desastre: Crear marcos
jurdicos y regulatorios nacionales y programas
que renan a los organismos de planificacin,
los gobiernos locales y organizaciones de la
sociedad civil, formular estrategias nacionales
para reducir el riesgo, y evaluar las prioridades
intersectoriales, respaldadas por sus respectivos
presupuestos;
La prevencin dentro de la cultura: Obtener y
difundir informacin sobre el riesgo y ofrecer la
oportunidad a los ciudadanos y otras partes
interesadas para que tomen medidas para
reducirlo;
Reduccin de la vulnerabilidad de los pobres:
Apoyar a las familias y las comunidades pobres
a reducir su vulnerabilidad y acelerar su
recuperacin, y brindar mecanismos de
proteccin tras los desastres por medio de la
asistencia en la reconstruccin;
Fomento de la participacin del sector privado:
Crear condiciones propicias para el desarrollo de
mercados de seguros, promover el uso de otros
instrumentos financieros de distribucin y
transferencia del riesgo en los casos en que
corresponda, y ofrecer incentivos econmicos y
regulatorios;

Informacin sobre el riesgo para facilitar las

decisiones: Evaluar los mtodos vigentes de
determinacin del riesgo, establecer indicadores
de la vulnerabilidad y del progreso de su
reduccin, y promover una amplia difusin de la
informacin;
Fomento del liderazgo y la cooperacin en la
regin: Estimular una accin coordinada y
movilizar recursos regionales para las
inversiones destinadas a la reduccin del riesgo.

El Plan de Accin seala, adems, las siguientes

acciones para internalizar la gestin del riesgo en
las operaciones del Banco:
Mecanismos de prevencin de desastres: Crear
mecanismos financieros para ayudar a los pases
a tomar y fortalecer medidas para la prevencin
de desastres y la gestin del riesgo;
Reduccin del riesgo como componente del
dilogo con los pases prestatarios del Banco:
Fomentar el dilogo sobre la determinacin del
riesgo, estrategias para su gestin y el uso de los
instrumentos disponibles en el BID para
financiar inversiones relacionadas con la
reduccin del impacto de los desastres;
Reduccin de riesgos en el ciclo de los
proyectos: Incluir el anlisis y la reduccin del
riesgo en la programacin y en la identificacin,
formulacin, ejecucin y evaluacin de
proyectos;
Puntos focales en el Banco para la gestin del
riesgo: Apoyar a los pases en la preparacin de
programas de reduccin del riesgo y
coordinacin de las actividades de prevencin y
respuesta entre las divisiones sectoriales y las
representaciones del Banco;
Alianzas:
Crear una red integrada de
informacin y respuesta que incluya la
preparacin de estudios de preinversin,
financiar inversiones en prevencin y

38

En el perodo de 1995 a 2002, la composicin

aparente de los montos de estos crditos con
relacin a desastres ha sido: 53% para la
reconstruccin,
mayoritariamente,
de
la
infraestructura fsica afectada (e.g. carreteras,
agua, alcantarillado y energa), 41% para
inversiones en prevencin y mitigacin, y 6% de
prstamos de emergencia. Con respecto a las
cooperaciones tcnicas relacionadas con los
desastres, el financiamiento para prevencin y
mitigacin correspondi al 78%, el financiamiento
de rehabilitacin al 17% y el financiamiento de
emergencias al 5% de los montos totales (BID
2004). Como resultado de su evaluacin, la
oficina de OVE est proponiendo una revisin de
la poltica actual del Banco, que se espera llevar a
cabo entre 2004 y 2005.

reconstruccin
y
establecer
protocolos
interinstitucionales para la respuesta a los
desastres.
El anlisis sobre la poltica y el plan de accin
realizado por la Oficina de Evaluacin (OVE)
indica que los prstamos han conformado la parte
ms visible de la actividad del Banco relacionada
con los desastres (BID 2004).

Facilidad sectorial para la prevencin de desastres (GN-2085-4)

En marzo de 2001, el Banco aprob un mecanismo financiero para llevar a cabo y fortalecer acciones orientadas
a la prevencin y mitigacin de los desastres. Este mecanismo apoya el establecimiento de programas piloto
para adquirir experiencia en la gestin integral del riesgo y la prevencin de desastres. Estos programas ayudan
tambin a reforzar la capacidad institucional antes de que se lleven a cabo programas de mayor escala. Este
instrumento cuenta con recursos de carcter reembolsable por hasta US$ 5 millones por proyecto. Estas
inversiones pueden cubrir diversas reas: (i) desarrollo institucional y de polticas relacionadas con sistemas de
prevencin y atencin de desastres; (ii) establecimiento o adaptacin de instrumentos financieros innovadores
(fondos para reducir el riesgo, acuerdos de financiamiento contingente y esquemas de seguros); (iii) pronstico y
monitoreo de las amenazas; (sistemas de alerta y alarma), y (v) estrategias e inversiones prioritarias de
mitigacin. Otras reas incluyen a la educacin y capacitacin, el desarrollo de tecnologas para la reduccin del
riesgo y sistemas de informacin para el seguimiento y la evaluacin.
Fuentes: BID, 1999, 2001.

42

Anexo 2
Financiamiento despus de un desastre
capacidad, por parte de los gobiernos, para
absorber las prdidas mediante la recaudacin de
recursos propios, ha incidido en que el sector
pblico se vea en la obligacin de asumir una
carga financiera usualmente superior a sus
posibilidades. La ayuda bilateral o multilateral
puede entonces paliar estos inconvenientes,
cuando se concede a travs de fondos
reembolsables o no reembolsables y, en algunos
casos, por la condonacin o reestructuracin de
las deudas vigentes.

Segn el estudio de Freeman et al (2003) el

anlisis de los casos sugiere que los pases
pequeos con alta incidencia histrica de desastres
naturales pueden enfrentar la posibilidad de
recortes significativos en su capacidad para
financiar la reconstruccin despus de un desastre.
Esta es la situacin en la Republica Dominicana y
El Salvador. Para los pases de mayor tamao y de
menor o ms diversificada exposicin al riesgo de
desastres, el modelo indica una mayor habilidad
para absorber las prdidas resultantes de ellos.
Este ha sido el caso de Bolivia, que adems ha
tenido suficientes recursos para responder, gracias
al acceso tradicional a prstamos de bajo inters
de las instituciones multilaterales. Por otro lado,
en Colombia, pas similar, geogrficamente por su
diversidad, pero ms poblado y con relativamente
mayores ingresos per cpita, el gobierno ha sido
capaz de expandir la recoleccin de impuestos
para cubrir las perdidas por desastres. Pero para
cualquier pas, los cambios en su vulnerabilidad
(aumento de la urbanizacin en reas propensas a
desastres, por ejemplo) o en la situacin
econmica deber enfrentar una reevaluacin de
las soluciones financieras pasadas para financiar
potenciales perdidas por desastres futuros.

La disponibilidad del financiamiento ex-post

mediante donaciones o a travs de prstamos con
bajas tasas de inters, tiende a crear incentivos
perversos en la medida en que los gobiernos
pueden preferir depender de esos recursos blandos
en vez de manejar adecuadamente su riesgo.
Adems, la ayuda externa no est siempre
disponible inmediatamente en la forma requerida
por el pas en un momento de crisis. ltimamente
se ha hecho frecuente que luego de un desastre
mayor, los pases afectados convoquen a la
comunidad internacional para la integracin de
grupos consultivos y de apoyo. Por este medio, los
pases buscan financiamientos blandos y
concesiones para recuperar su infraestructura y
mejorar su capacidad financiera para enfrentar las
necesidades planteadas por los sectores sociales4.

En el caso de los desastres de gran magnitud, los

gobiernos han actuado de facto como
financiadores ex-post en ltima instancia. Estas
obligaciones financieras se pueden dividir en tres
categoras distintas: 1) las destinadas a cubrir el
costo financiero de los daos a la infraestructura;
2) las originadas en presiones polticas para
proporcionar financiamiento a los actores del
sector privado con insuficiente cobertura de
seguro; y 3) los subsidios para suministrar
productos, principalmente a los sectores de bajos
ingresos.

Dado que las acciones de prevencin y mitigacin

no podrn eliminar completamente las prdidas,
siempre se requerirn algunas medidas para el
financiamiento de su reposicin. Para cubrir las
necesidades de la emergencia que surgen despus
de un desastre, usualmente se transfieren recursos
presupuestarios desde los programas existentes
4

La carencia de mercados adecuados de seguros, la

falta de gestin integral del riesgo y la ausencia de

43

En los ltimos aos se han llevado a cabo los Grupos

Consultivos de Desastres Naturales de Estocolmo, en
2000; de Madrid, en 2001, y de Washington, en 2002. En
todos estos casos, dichos eventos han sido liderados por
el BID.

condicin operativa de las entidades ejecutoras de

los proyectos del BID en ejecucin en el pas, la
situacin del personal, instalaciones y equipos, y
la capacidad de reiniciacin y ejecucin de
labores, entre otras.

del gobierno y de los fondos de desarrollo

(municipal, social, urbano y rural, entre otros).
Tambin se busca tener la mayor cantidad posible
de donaciones internacionales y, en cado de que
haya acceso fcil, de crditos de emergencia (e.g.
Facilidad de Respuesta Inmediata ante las
Emergencias del BID GN-2038-12). Hasta
ahora son casi excepcionales las ocasiones en que
los pases han invertido recursos financieros para
reponer los bienes y servicios naturales y
comienzan a apreciarse algunas iniciativas para
financiar a posteriori este tipo de prdidas, como
por ejemplo en el caso de las pequeas
inversiones realizadas para reconstruir las
instalaciones de vigilancia y ecoturismo en los
parques nacionales El Este y Los Haitises en
Repblica Dominicana, por medio del prstamo
1152/OC-DR del BID (1999).

El nfasis en esta fase debe orientarse hacia la

respuesta inmediata y coordinada de los diferentes
grupos de intervencin, a travs de un sistema que
movilice los esfuerzos y canalice la ayuda hacia
las vctimas y garantice el restablecimiento
oportuno de los servicios bsicos esenciales, tanto
para la poblacin afectada como para el programa
mismo y el sector productivo que aprovecha los
bienes y servicios y la calidad ambiental en
general. De antemano, es conveniente haber
definido algunos puntos como los siguientes, a
ttulo de ejemplo:
Evaluacin de los daos a la poblacin, las
lneas vitales, la infraestructura, las actividades
productivas de bienes y servicios, el ambiente,
los recursos naturales y la calidad de vida de los
beneficiarios, as como las acciones de
mitigacin, costos, estrategias y planes de
accin para la recuperacin;
Capacidad de las entidades ejecutoras para
preparar diagnsticos rpidos acerca del estado
del personal, instalaciones, equipos y situacin
financiera de las entidades;
Capacidad tcnica y apoyo logstico necesarios
para la formulacin eficaz y fundamentada de
una cartera de proyectos de rehabilitacin y
reconstruccin.

Las acciones ex post del enfoque integral de

gestin del riesgo consisten esencialmente de: i) la
atencin inmediata a la emergencia, y ii) las
inversiones en rehabilitacin y reconstruccin. A
continuacin se presentan instrumentos de
financiamiento externo, frecuentemente usados
para las dos fases (donaciones y redireccionamiento
de
prstamos
vigentes,
respectivamente).
ATENCIN INMEDIATA DE
EMERGENCIAS
Las acciones de atencin inmediata son aquellas
que se realizan normalmente entre dos y cuatro
semanas despus de un desastre. El primer paso
consiste en diagnosticar el estado en que han
quedado la infraestructura, los bienes y servicios
naturales, y el ambiente (e.g. cuantificacin de
daos y prdidas, accidentes tecnolgicos y
contaminacin). En segundo lugar, se requiere
determinar la situacin en que se encuentran la
poblacin, a causa de los daos a los componentes
de los que depende su calidad de vida (e.g. salud,
saneamiento y ambiente) y de los bienes y
servicios naturales que sustentan la base
productiva de los sectores de produccin natural
(e.g. agua, suelo, recursos costeros), y su
capacidad para reiniciar las labores productivas
respectivas. Adicionalmente, se analizar la

Facilidad de Respuesta Inmediata del BID:

Facilidad de Respuesta Inmediata a Emergencias
(GN-2038-12): En Junio de 2003 el Banco cre la
Facilidad de Respuesta Inmediata ante las
emergencias (FRI), que le permite responder
rpidamente ante los desastres, con prstamos
hasta de US$ 20 millones del capital ordinario o
US$ 10 millones en recursos del Fondo para
Operaciones Especiales (recursos concesionales).
Su objetivo es tener una disponibilidad inmediata
de los recursos necesarios para financiar un men
preestablecido de actividades elegibles, que
incluyen la ayuda para acelerar el restablecimiento
de los servicios bsicos, el financiamiento de
reparaciones inmediatas y los trabajos de limpieza

44

adecuadamente a causa del flujo intenso de

recursos de corto plazo. Esta coyuntura pasa
entonces a ser parte integral del riesgo y por ello,
es
imperativo
reforzar
las
capacidades
institucionales de administracin, ejecucin y
transparencia, pero simplificando y adaptando los
procedimientos de contratacin y adquisicin a las
situaciones de emergencia.
Segn el anlisis de Freeman et al (2003), la
asistencia internacional recibida, en relacin con
las prdidas sufridas calculadas del PIB, ha
cubierto solo un 8,6% de los costos ocasionados
por los desastres5. Este anlisis fue realizado a
partir de la informacin disponible sobre los
desastres sucedidos desde 1960 y que causaron
prdidas por ms de US$ 50 millones en 16 pases
de Amrica Latina6. Es evidente que no deben
hacerse expectativas optimistas de que las
donaciones son un mecanismo suficiente para
resolver el problema financiero de los desastres.

de escombros en el perodo inmediato posterior a

un desastre. La solicitud del pas pone en
movimiento un procedimiento acelerado de
aprobacin de financiamiento que puede tomar de
dos a cuatro semanas. El Banco ha financiado
ocho prstamos a travs de un instrumento similar
anterior a la FRI, el Mecanismo de
Reconstruccin de Emergencia (MRE). Debido a
una gran demanda de sus recursos, el MRE, que
originalmente fue dotado con US$ 100 millones,
ya se haba agotado y como resultado de una
evaluacin, se estableci la FRI que no tiene un
monto mximo asignado (BID, 2003).
Figura 12. Ayuda internacional vs. Prdidas (Freeman et al 2003)

Ayuda = 0,0863 de las Prdidas

INVERSIONES EN REHABILITACIN Y
RECONSTRUCCIN
Prdidas (%PBI)

Las actividades de rehabilitacin son aquellas que

tpicamente se inician entre tres y seis meses
despus de un desastre y que se concentran en
mejorar la situacin del personal, infraestructura y
equipos daados. En esta fase se persigue el
restablecimiento de las capacidades de prestacin
de servicios bsicos (e.g. comunicacin,
transporte, agua, saneamiento y salud) y pretende
favorecer la recuperacin de la calidad de vida de
los beneficiarios, pero teniendo la prudencia de no
reconstruir la vulnerabilidad.

La ayuda externa se compone de donaciones

pblicas y privadas, provenientes de instituciones
y organismos gubernamentales, bajo la forma de
auxilio, asistencia tcnica, subsidios, productos
primarios y remesas (Albala-Betrand, 1994; en
Freeman et al 2003). La cantidad de ayuda
depende de la naturaleza e intensidad del desastre
y de la relacin poltica entre el pas donante y el
receptor. En su mayora las donaciones se ofrecen
en el momento del desastre y no para invertir en
prevencin. Adems, usualmente una gran parte
de los recursos donados no es utilizable por ser en
especie y a veces en bienes no requeridos como
prioridad o porque demoran en su llegada.
Igualmente, la obtencin de donaciones para la
reconstruccin de largo plazo suele ser difcil. A
veces, las donaciones estn acompaadas de
exigencias y condiciones que pueden convertirse
en obstculos que empeoran la ineficiencia
heredada de las estructuras institucionales de
gestin del pas. Esto se vuelve crtico cuando la
capacidad gerencial es insuficiente frente a la
tarea de emergencia y no puede atenderse

45

El coeficiente de correlacin para esta regresin fue de

0,55 despus de eliminar los valores atpicos (Freeman et
al, op. cit.)
Datos: Centro de Preparacin para Desastres Naturales de
Amrica Central; Munich Re y Organizacin de Estados
Americanos. Datos sobre desastres en las dcadas de
1960 y 1970: Albala-Bertrand, The political economy of
large natural disasters, Apndice A. Para Repblica
Dominicana, 1998: Fondo Monetario Internacional,
Banco Interamericano de Desarrollo, Unin Europea,
Banco Internacional para la Reconstruccin y Fomento,
Organizacin de las Naciones Unidas, Agencia para el
Desarrollo Internacional de Estados Unidos, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe.

orientaciones generales y es necesario evaluar

cada caso en particular, el dao sucedido puede
ofrecer indicaciones valiosas para el nuevo
diseo,
considerando
las
relaciones
de
costo/beneficio, el perodo de recurrencia del
fenmeno y cualquier otro criterio tcnico,
cientfico, ambiental y econmico que se
considere oportuno.

La rehabilitacin no introduce modificaciones

significativas en el diseo ni en la dimensin, pero
s puede incorporar mejoras en la seguridad, sobre
todo en obras, bienes y servicios que, luego de
una evaluacin, demuestren no haber sufrido
daos estructurales mayores, y que adems no
estn emplazados en lugares con elevados niveles
de exposicin. Cuando los daos alcanzan grados
que inducen a dudar acerca de la integridad
estructural o se determina que en su
emplazamiento actual puede producirse alguna
situacin peligrosa en el futuro, conviene entonces
recomendar su readecuacin y traslado.

El re-direccionamiento de prstamos vigentes,

para utilizarlos como mecanismo financiero de
rehabilitacin y reconstruccin, es una prctica
que podra volverse inadecuada y quizs hasta
peligrosa, en el caso de no aplicarse mediante
procedimientos planificados de antemano. Su
potencialidad de generar efectos perversos se
deriva del cambio en las prioridades de desarrollo
previamente establecidas, en la generacin de
obstculos para la aprobacin de nuevas lneas de
crdito y en el desestmulo para utilizar otros
mecanismos financieros. En ocasiones puede
suceder que estos re-direccionamientos afecten a
segmentos de la poblacin, regiones y sectores
que quizs no haban sido impactados
directamente por el desastre y as se extiende su
efecto en el espacio y el tiempo. Debe
profundizarse el papel de los organismos
financieros y multilaterales en su relacin con los
gobiernos, a fin de definir reglas y procedimientos
adecuados ex-ante para orientar la redireccin
del financiamiento vigente.

Las inversiones en reconstruccin de instalaciones

daadas son las que tpicamente se inician luego
de unos seis meses de sucedido el desastre y que
se enfocan en la recuperacin de las obras, bienes
y servicios naturales y ambientales. Las
instalaciones daadas deberan ser resarcidas sin
reconstruir la vulnerabilidad, evitando, de paso, la
incorporacin de elementos que puedan repetir las
causas que originaron el desastre. Cuando la
estructura o el sitio ofrecen indicios de mantener
su vulnerabilidad, es preferible reubicar y mejorar
el diseo. La financiacin de la reconstruccin
puede incluir medidas como la prolongacin de
los perodos de ejecucin de los proyectos
interrumpidos, la ampliacin de las metas y
montos del financiamiento, el refinanciamiento y
la identificacin de proyectos de inversin
nuevos. Aunque no es posible aportar

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