Walter Tedeschi

GESTO INTERGOVERNAMENTAL DA POLTICA DE RECURSOS

HDRICOS: ESTUDO DE CASO DA DINMICA DO COMIT
PARA INTEGRAO DA BACIA HIDROGRFICA
DO RIO PARABA DO SUL - CEIVAP

FACE - CEPEAD UFMG

Belo Horizonte
2003

Walter Tedeschi

GESTO INTERGOVERNAMENTAL DA POLTICA DE RECURSOS

HDRICOS: ESTUDO DE CASO DA DINMICA DO COMIT
PARA INTEGRAO DA BACIA HIDROGRFICA DO
RIO PARABA DO SUL - CEIVAP
Dissertao apresentada ao Centro de Ps-Graduao e Pesquisas
em Administrao da Universidade Federal de Minas Gerais,
como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em
Administrao.
rea de Concentrao: Organizaes e Recursos Humanos
Orientador: Prof. Reynaldo Maia Muniz, PhD

FACE - CEPEAD UFMG

Belo Horizonte
2003

Para minha me, sempre presente com sua intensa luz.

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador Professor Doutor Reynaldo Maia Muniz, pela pacincia, ateno,
firmeza, cordialidade e inequvoca competncia tambm na arte de iluminar caminhos.

A minha famlia, pela compreenso e carinho, pela sensibilidade e delicadeza ao apoiar o

esforo e pelo sacrifcio compartilhado. Aos meus filhos Andr e Mahyra, que ajudaram
com os sorrisos, abraos, beijos e... na tabulao dos dados.

A Maristela, que mesmo de longe e to perto, com seu carinho trouxe as cores do
sentimento a este trabalho.

Aos amigos Julio, Iude, Eliezer e Henrique, pelo apoio sempre presente e estimulante.

Aos mestres e amigos Wander e Vnia, revisores deste trabalho, que interromperam frias,
socorrendo um nufrago perdido no mar das concordncias, nclises, normas e acentos.

Aos companheiros da Turma 2000, aos professores e funcionrios do CEPEAD, pelo

carinho, comprometimento e ateno.

Aos que colaboraram participando da pesquisa, aos que trabalham no escritrio central do
CEIVAP, aos professores da COPPE e da
FGV, pela cortesia da ateno.

SUMRIO

LISTA DE FIGURAS......................................................................................................

LISTA DE TABELAS.....................................................................................................

LISTA DE QUADROS...................................................................................................

LISTA DE GRFICOS...................................................................................................

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SMBOLOS...............................................

RESUMO.........................................................................................................................

10

ABSTRACT.......................................................................................................................

11

1 INTRODUO............................................................................................................

12

2 O CAMPO DAS RELAES INTERGOVERNAMENTAIS REFERENCIAL

TERICO.....................................................................................................................

27

2.1 Marco conceitual.................................................................................................

27

2.2 As relaes intergovernamentais no contexto brasileiro.....................................

35

2.2.1

Antecedentes............................................................................................

2.2.2

Evoluo das relaes intergovernamentais durante a transio

democrtica...............................................................................................

2.2.3

2.2.4

35

41

A capacidade de iniciativa de estados e municpios na Constituio

de1988.......................................................................................................

52

Os instrumentos operacionais das relaes intergovernamentais ps-88.

62

2.3 O campo da gesto intergovernamental...............................................................

71

2.4 O estudo das polticas pblicas............................................................................

75

2.5 A gesto da poltica de recursos hdricos.............................................................

90

2.5.1

Aspectos conceituais.................................................................................

90

2.5.2

Evoluo dos modelos institucionais de gesto das guas.......................

94

3 O SISTEMA DE GESTO DE RECURSOS

HDRICOS................................................................................................................

98

3.1 A experincia internacional................................................................................

98

3.2 A experincia brasileira......................................................................................

100

3.2.1

Antecedentes histricos.........................................................................

100

3.2.2

Marco constitucional da gesto de recursos hdricos ps-88.................

104

2
3.2.3

Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos...................

3.2.4

A legislao das guas nos estados banhados pelo rio Paraba do Sul...

3.2.5

A dimenso intergovernamental e os desafios pra a gesto integrada da

107
113

Bacia do rio Paraba do Sul.....................................................................

117

4 O CASO DA GESTO INTEGRADA DA BACIA DO RIO PARABA DO SUL..

124

4.1 Caractersticas e contextualizao da bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul... 124

4.1.1

Caractersticas geogrficas....................................................................... 124

4.1.2

O ecossistema........................................................................................... 127

4.1.3

Aspectos demogrficos e econmicos...................................................... 128

4.2 Evoluo do CEIVAP........................................................................................... 136

5 RESULTADOS E ANLISE DA PESQUISA............................................................ 147
6 CONCLUSO.............................................................................................................. 174
7 BIBLIOGRAFIA.......................................................................................................... 179
8 ANEXOS...................................................................................................................... 186

LISTA DE FIGURAS

Figura 1

Localizao espacial da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul......... 19

Figura 2

Organograma do CEIVAP....................................................................... 145

LISTA DE TABELAS
Tabela 1

Transferncias negociadas (1970-1986)...................................................

45

Tabela 2

Receita prpria por nvel de governo .......................................................

55

Tabela 3

Recursos disponveis por nvel de governo...............................................

57

Tabela 4

Evoluo do gasto por nvel de governo.......................................... .........

59

Tabela 5

Formao bruta de capital fixo (FBCF) pblica por nvel de governo......

60

Tabela 6

Evoluo por gasto por funo e nvel de governo...................................

61

Tabela 7

Empregados por nvel do governo..............................................................

62

Tabela 8

Evoluo das transferncias intergovernamentais (1970-1991) ................

63

Tabela 9

Distribuio estadual dos municpios da Bacia do Rio Paraba do Sul.......

129

Tabela 10 Relao dos municpios mais populosos da Bacia Hidrogrfica do rio

Paraba do Sul..........................................................................................

130

Tabela 11 Alguns indicadores da situao hdrica dos estados de Minas Gerais, So

Paulo e Rio de Janeiro.............................................................................

131

Tabela 12 CEIVAP- Demonstrativo dos respondentes por origem e funo

do Comit...................................................................................................

148

Tabela 13 Evoluo da composio do plenrio do CEIVAP - 1979-2001................

150

Tabela 14 Composio do conjunto de respostas obtidas por segmento......................

150

Tabela 15 Indicadores do grau de conhecimento tcnico e de gesto de bacias

hidrogrficas dos respondentes....................................................................

151

Tabela 16 Indicadores do grau de interesse e envolvimento dos respondentes com o

CEIVAP e com a gesto de recursos hdricos de forma geral.....................

Tabela 17 Graus de dificuldades apresentados pelas esferas de governo..................

153

157

Tabela 18 Reconhecimento da necessidade de ajustes nas relaes

intergovernamentais e interestaduais...........................................................

158

Tabela 19 Dificultadores externos implementao e efetivao

do CEIVAP..................................................................................................

160

Tabela 20 Indicadores de rejeio setorial e algumas das aes em andamento no

CEIVAP........................................................................................................

164

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Mudanas nas competncias tributrias dos trs nveis de Governo............... 54

Quadro 2 - Mudanas constitucionais nas transferncias de impostos............................. 66
Quadro 3 - Os modelos de gesto de recursos hdricos....................................................... 97
Quadro 4 - Estruturao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos............................................................................................................................... 112

LISTA DE GRFICOS
GRFICO 1 -

Representao do processo de renovao e ampliao do plenrio do

CEIVAP................................................................................................. 153

GRFICO 2 -

Representao da participao percentual

a avaliao dos temas

propostos aos respondentes................................................................... 156

GRFICO 3 -

Reconhecimento das relaes intergovernamentais entre os estadosmembros da bacia como elemento dificultador implementao do
CEIVAP................................................................................................ 159

GRFICO 4 -

Representao do conjunto das respostas obtidas em relao ao

interesse em conhecer o Plano de Investimentos da Bacia do rio
Paraba do Sul........................................................................................ 162

GRFICO 5 -

Avaliao dos respondentes acerca da participao dos usurios nos

processos decisrios na gesto da Bacia do Rio Paraba do Sul........... 171

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SMBOLOS

ANA

Agncia Nacional das guas

ANEEL

Agncia Nacional de Energia Eltrica

CBH-PSM

Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul e Serra da Mantiqueira

(Comit Paulista)

CEDAE

Companhia Estadual de guas e Esgotos (RJ)

CEEIVASF

Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio So

Francisco

CEEIPARN

Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio

Parnaba

CEEIBH

Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas

CEEIJAPI

Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia

CEEIPEMA Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio

Paranapanema
CEEIVAP

Comit Executivo dos Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio

Paraba do Sul

CEIVAP

Comit para a Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul

CEEIRI

Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio Iguau

CEEPARNO Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica dos Rios

Mogi-Pardo
CESAMA

Companhia de Saneamento e Pesquisa do Meio Ambiente (MG - JF)

CETEC

Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais

CETESB

Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (SP)

CNRH

Conselho Nacional de Recursos Hdricos

COPASA

Companhia de Saneamento de Minas Gerais

COPPE

Coordenao de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia - UFRJ

COVAP

Comisso Interministerial e Comisso do Vale do Paraba do Sul

DAE-MG

Departamento de guas e Energia Eltrica de Minas Gerais

DAEE/SP

Departamento de guas e Energia Eltrica de So Paulo

9
DNAEE

Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica

FUNDRH

Fundo Estadual de Recursos Hdricos (RJ)

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IBDF

Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal

IBAMA

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

IGAM

Instituto Mineiro de Gesto das guas

LIGHT

Servios de Eletricidade S/A

MG

Estado de Minas Gerais

MMA

Ministrio do Meio Ambiente

PNRH

Plano Nacional de Recursos Hdricos

RJ

Estado do Rio de Janeiro

SABESP

Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo

SAREM

Secretaria de Articulao com os Estados e Municpios

SEGRH

Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos

SEMA

Secretaria de Meio Ambiente (Ministrio do Interior)

SINGREH

Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

SP

Estado de So Paulo

SUDEPE

Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca

UFRJ

Universidade Federal do Rio de Janeiro

UNESCO

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

10

RESUMO

internacionalmente reconhecida a preocupao dos formuladores e tambm dos gestores de

polticas pblicas com o subsistema de polticas de recursos hdricos. A compreenso da
gua como um recurso finito e no renovvel suscita apreenso e requer aes imediatas por
parte do Estado no sentido de preservar com qualidade os recursos hdricos disponveis.

Considerando os modelos institucionais vigentes no mundo ocidental, e mais especificamente

o caso brasileiro, que a partir da Constituio de 1988 fortaleceu o pacto federativo, as bacias
hidrogrficas unidade bsica de gesto das guas segundo o novo sistema nacional de gesto
de recursos hdricos - foram transformadas em arenas onde as relaes entre as trs esferas
governamentais vm tona, apontando para modelos de gesto intergovernamental, calcados
na negociao e intensa participao social.

Esta dissertao direciona-se ao estudo das relaes intergovernamentais e tambm da gesto

intergovernamental e seus impactos na bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul. Uma bacia
considerada federal uma vez que sua rea de drenagem ocupa o espao territorial de mais de
um estado da Federao Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo.

O Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul CEIVAP, desde sua
recriao em 1996 tem enfrentado inmeros desafios quanto ao seu processo de
implementao e conseqentemente ao cumprimento de seu papel institucional. Alguns destes
obstculos merecem especial destaque, dentre eles, a implementao dos instrumentos de
gesto previstos na Lei das guas e a definio organizacional de sua agncia de gua.
Ambos encontram barreiras desenhadas nos conflitos decorrentes de interesses setoriais e das
relaes intergovernamentais que envolvem o Comit.

este o

tema proposto neste trabalho, tendo como principal

Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul, o CEIVAP.

cenrio o Comit para

11

ABSTRACT

It is internationally recognized the worry of the formulaters and the public politics managers
with the politics subsystem of hydric resources. The understanding of water as a terminable
and non-renewable resource rouses apprehension and demands immediate actions of the State
and authorities in order to preserve the available hydric resources.

Considering the established standards of the western world and focusing on the Brazilian
situation, in which the Constitution of 1988 has strengthened the federative pact, the
hydrografic basin basic unit of water management according to the new national system of
hydric resources managements- has been changed into arenas where the relationship among
the three governmental spheres emerge, pointing to intergovernmental management models,
based on negociation and intense social participation.
This dissertation deals with the study of intergovernmental relationship, intergovernmental
management and their effects on the hydrografic basin of Paraiba do Sul River, which is
considered a federal basin since its area is located on more than one state: Minas Gerais, Rio
de Janeiro and So Paulo.

The Committee for the Integration of the Paraiba do Sul Basin CEIVAP, since its
reformulation in 1996 has faced countless challenges to its establishement process and to the
execution of its institutional role as well. Some of this obstacles need special attention, among
them the establishement of management according to the Lei das guas (Water Law) and the
organization of its water agency. Both of them faces obstacles: the conflicts caused by the
sectorial interests and the intergovernmental relationship concerning to the Committee.
This is the proposed subject of this paper work, having as the main set the Committee for the
Integration of the Paraiba do Sul Basin, the CEIVAP.

12

1. INTRODUO
Que pena no , senhores, ver um to belo pas
como o Brasil, dotado pela natureza de bosques
que produzem blsamos divinos, frutos delicados,
especiarias finas, por um obstinado desmazelo dos
seus filhos tornar-se um pas estril e insalubre?
Esta a sorte que nos espera, se quanto antes o
nosso governo no tomar providncias a este
respeito.
(Emlio da Silva Maia, discurso sobre os males
que tem produzido no Brasil o corte das matas e os
meios de os remediar, 1853.)

Embora a epgrafe no faa referncia diretamente aos rios e a outras fontes de gua, em
curto espao, chama a ateno para dois importantes aspectos: o desmazelo da sociedade
para com seus bens naturais e a importncia do governo na iniciativa das providncias
necessrias preservao ambiental.

A preocupao com as questes ambientais no Brasil, como se v, no to recente como

poder-se-ia

imaginar. A referncia histrica acima apresentada, ilustra bastante as

preocupaes com o meio ambiente j no sculo XIX. Remete, tambm, importncia

concedida pela sociedade ao governo para realizar a gesto ambiental.

Estabelecer a regulao para as relaes que envolvem a ao do homem sobre a natureza

e seus recursos, tem sido um dos principais desafios aos formuladores de polticas pblicas
no Brasil. Cabe lembrar aqui, que o meio ambiente no corresponde apenas ao meio fsico,
mas engloba tambm o homem e o conjunto de atividades que pratica.

13
No caso especfico da gua, a preocupao no revela inquietaes em registros conhecidos
pelo pesquisador em pocas to remotas. No caso brasileiro, apenas recentemente na
primeira metade do sculo XX 1 que a sociedade brasileira, atravs de seus legisladores
reconheceu a gua como um bem escasso e finito. A abundncia de gua doce ilusria no
Planeta.

Estima-se a disponibilidade total

de gua no planeta em 1.400 milhes de quilmetros

cbicos, dos quais, somente 40 milhes de quilmetros cbicos (pouco menos que 3% do
total), so de gua doce. A distribuio espacial desta reserva no ocorre de modo uniforme.

O Brasil detem cerca de 8% da oferta

mundial de gua doce. Deste volume 80% est

concentrado na regio Amaznica restando, ento, 20% para o abastecimento das demais
reas do espao brasileiro. Conseqentemente, algumas regies brasileiras enfrentam um
grave quadro de escassez de gua. Este quadro vem se tornando cada vez mais crtico em
decorrncia das aes predatrias praticadas no meio ambiente e tambm do uso inadequado e
do desperdcio. O desperdcio e os vazamentos chegam, em algumas regies brasileiras, a
alcanar at 40% da gua disponvel.

O consumo de gua, sua distribuio espacial desigual, sua degradao e as perdas j

mencionadas foram algumas das variveis que levaram a sociedade brasileira a pensar a gesto
da gua de uma maneira mais formal e efetiva.

A Lei de Direito da gua do Brasil o Cdigo das guas (Decreto Federal n 24.463, de 10 de julho de 1934)
e reconhecia 3 tipos de propriedades da gua: as guas pblicas, as guas comuns e as guas particulares. As
guas pbicas de uso comum so basicamente correntes, canais, lagos e lagoas navegveis ou flutuveis.As
guas comuns so as correntes no navegveis ou no-flutuveis. (Leal, 1988)

14
Mas, o que a gesto de recursos hdricos? Em primeiro lugar, importante para os objetivos
deste trabalho, esclarecer o que so recursos hdricos.

Desde os anos 70 do sculo XX, vrios segmentos representativos da sociedade brasileira

direcionaram preocupaes questo ambiental. Os debates iniciaram-se com o envolvimento
das comunidades tcnica, acadmica, governamental e poltica, com acentuada tendncia a
reconhecer o carter essencial da gua vida, ao mesmo tempo em que se compreendeu sua
natureza de recurso finito e escasso.

A caracterizao da gua como um recurso econmico, um bem pblico mantido sob a

responsabilidade do Estado e sua escassez relativa fez com que lhe fosse atribudo valor. A gua
descaracterizou-se como bem livre, passou a ser vista como um bem econmico, com seu valor
sendo passvel de mensurao atravs do preo. Segundo Yassuda (1993), a reviso de
metodologias e atitudes pra corrigir o equacionamento tecnolgico e gerencial para as guas
conduziu, inclusive, a um novo nome para estas: recursos hdricos.

Buscando chegar ao conceito de gesto de recursos hdricos, impe-se antes uma perspectiva
conceitual: o conceito de bacia hidrogrfica. Alguns autores preocuparam-se com esta construo
de forma didtica. O primeiro aqui mencionado, Lanna, em 1995 enunciava que a

bacia

hidrogrfica compreende um organismo que deve ser analisado como espao fsico, como
unidade de planejamento e de gesto. Nesta primeira aproximao, pode-se observar que,
enquanto objeto de anlise, o conceito de

bacia hidrogrfica estende-se muito alm da

hidrogeologia. Requer incurses s cincias econmicas, s cincias sociais aplicadas, alm da

cincia poltica, da biologia, da qumica.

15

Um segundo conceito, elaborado por Leal, em 1998 tem um enfoque mais tecnicista: A
bacia hidrogrfica a regio no entorno de um curso dgua que drena em sua direo,
onde as guas precipitadas contribuem para o volume escoado em seu leito. Visto desta
perspectiva, no h pois, compulsria equivalncia de limites entre as fronteiras
administrativas e os limites da bacia hidrogrfica.

Um terceiro conceito apresentado por Feichas em 2001, delineia

a bacia hidrogrfica

enquanto espao fsico. Pressupe a delimitao de um tipo especial de unidade territorial,

derivada da organizao espontnea dos cursos dgua, que se justape organizao poltica
e administrativa existente Unio, Estados e Municpios, sendo que essa, decorrente do
modo como os homens tradicionalmente organizam seu espao.

Cumpre agora alcanar a ltima etapa desta incurso conceitual: o da gesto de recursos
hdricos, a partir de dois fundamentos propostos por Lanna (1995) e Leal (1998): o da bacia
hidrogrfica como unidade de planejamento

e de gesto, acrescidos da proposio de

Dourojeani (1994) que defende a adoo da bacia hidrogrfica como unidade adequada de
gesto visando o desenvolvimento sustentvel.

Considera-se, como passo fundamental, o entendimento de que tanto os recursos hdricos

como o meio ambiente no devem ser considerados setores da administrao pblica, em
posio antagnica

aos setores que os utilizam, como a agricultura, a indstria, os

transportes, o saneamento bsico e a gerao de energia eltrica Yassuda (1993). Em outra

vertente, percebe-se que a gesto dos recursos hdricos deve ocorrer de maneira integrada,

16
uma vez que, em funo de suas mltiplas finalidades ou usos econmicos interessam
tambm sociedade como um todo. Estas consideraes conduziram finalmente a um
conceito integrativo entre a gesto do ambiente e da gua: o da gesto integrada dos recursos
hdricos.

Retomando Yassuda (1993), a gesto de recursos hdricos tem por objetivo assegurar sua
preservao , uso e conservao em condies satisfatrias para os seus mltiplos usurios e
de forma compatvel com a eficincia e o desenvolvimento equilibrado e sustentvel da
regio em que se encontram.

Para os vrios autores mencionados ao longo deste trabalho, a gesto integrada de recursos
hdricos aponta para:
1. uma ao participativa, com a incluso dos diferentes atores, representando ao
mximo todos os segmentos interessados nos usos mltiplos das guas;
2. as decises determinantes das aes antrpicas que devem ser negociadas e
consensadas, objetivando minimizar possveis e potenciais conflitos;
3. a bacia hidrogrfica como forma de integrao das diferentes aes e de visualizao
global dos efeitos; e
4. a aplicao de instrumentos de regulao (comando e controle) e instrumentos
econmicos com a finalidade de garantir a sustentabilidade econmica da gesto.

Reconhece-se que, para garantir a disponibilidade de recursos hdricos de forma equilibrada

para todos os usurios, requerida a presena de uma autoridade capaz de organizar e
executar a administrao das guas.

17

No modelo de gesto de bacias adotado no Brasil

o ente organizacional definido para

desempenhar este papel o comit de bacia hidrogrfica. Dadas suas caractersticas

geogrficas e sua importncia estratgica no cenrio scio-econmico brasileiro, para cumprir
os objetivos deste trabalho eleito o CEIVAP Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paraba do Sul.

O rio Paraba do Sul, nasce na regio norte do estado de So Paulo e desgua no estado do
Rio de Janeiro, percorrendo, ao longo de seu curso mais de um estado da Federao, o que o
caracteriza no jargo dos estudiosos como um rio federal. Em termos de gesto de bacia
hidrogrfica, esta caracterstica remete complexidade das relaes intergovernamentais,
envolvendo as trs esferas de governo: municipal, estadual e federal.

Comparada fisicamente a outras bacias

hidrogrficas brasileiras, seus 56.000km2

no

constituem seu principal atributo; correspondem, por exemplo, a menos de 10% da rea de
drenagem da Bacia do Rio S.Francisco (634.000 km2 ). Entretanto, a bacia do Paraba do Sul
insere-se dentro de um espao econmico com forte caracterstica agroindustrial, o que
intrinsecamente agrega valor estratgico a todos os seus corpos dgua.

A proposta desta pesquisa estudar o CEIVAP Comit para a Integrao da Bacia

Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul, enfatizando entre outros aspectos, sua insero no
contexto das polticas pblicas, as relaes intergovernamentais que o envolvem, sua
importncia no modelo brasileiro de gesto de recursos hdricos e, o foco principal: a
importncia da gesto intergovernamental para a Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul.

18
Compreender as relaes intergovernamentais e os interesses das diferentes esferas de poder
do sistema federativo brasileiro, pode levar a uma adequada compreenso do modelo
brasileiro de gesto dos recursos hdricos. Mesmo porque so os sistemas de poder que
determinaro a posse, a utilizao e os modelos de gesto focados nos recursos ambientais.

O conjunto das idias a serem levantadas para a formulao do problema, parte da constatao
emprica das grandes dificuldades para a efetivao do Comit.

No se busca aqui, a

discusso de problemas objetivos, ou de um nico problema (Subiratis, 1987). A construo

analtica que se pretende desenvolver busca a compreenso das dificuldades de implantao
de um importante componente de poltica ambiental, o CEIVAP. Foi ele, o primeiro dos
Comits de rios federais a ser institudo no Brasil. No entanto, sua criao institucional no
significou sua imediata e completa implementao. So vrias os obstculos assinalados
como principais elementos que dificultaram sua efetivao.

sob este pano de fundo, que se assenta a natureza da proposta deste trabalho, buscando
apresentar de forma analtica a evoluo da experincia brasileira na gesto de recursos
hdricos, culminando com a elaborao do estudo de caso do CEIVAP Comit para a
Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul.

O CEIVAP reproduz, enquanto foro de debates que envolve em sua composio todos os
nveis governamentais e vrios setores da sociedade, as prticas propostas no modelo

19
superposto 2 de relaes intergovernamentais: um foro de debates, de negociao e onde se
busca a ao poltica descentralizada, respeitando o fundamento previsto na Lei das guas de
que a unidade territorial para gesto das guas a bacia hidrogrfica.

A figura 1 apresenta a posio geogrfica da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul,

destacando sua rea de abrangncia nos trs Estados.
Figura 1: Localizao espacial da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul.

Wright (1988) estabelece trs modelos de relaes intergovernamentais: o inclusivo, o separado e o

superposto, em que ocorre o imperativo da negociao como principal instrumento de interao
intergovernamental (Muniz, 2001). Este conceito ser apresentado mais detalhadamente no
referencial terico deste trabalho.

20
No caso da Bacia do rio Paraba do Sul, a rea de drenagem envolve reas dos trs estados
mais ricos da Federao, tornando as relaes intergovernamentais um componente
fundamental da gesto da bacia.

O pioneiro dos comits de rios federais criados no Brasil, depende, pois, diretamente da
gesto intergoverna mental para alcanar sua plena efetivao. a partir desse conjunto de
premissas que se estrutura a pergunta central deste trabalho: a gesto intergovernamental ao
longo dos ltimos anos tem sido adequada efetiva implementao do CEIVAP? Desta
derivam questes suplementares: como se do as relaes intergovernamentais no mbito da
Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul? Como se desenvolve esta dinmica?

So vrios os pressupostos que emergem como justificativa neste processo. A abordagem da

histria recente do CEIVAP remete a vrios conflitos revelados nos ltimos trinta anos, em
sua

maioria decorrentes de aspectos antagnicos na gesto estadual dos subsistemas de

poltica de recursos hdricos. Legislao prpria, mas nem sempre, apropriada a fomentar
avanos

atravs

das

negociaes

que

deveriam

ocorrer

no

nvel

das

relaes

intergovernamentais, termina por alimentar ou sustentar conflitos interminveis. Remete

tambm s dificuldades naturais ao tratamento intergovernamental das questes inerentes
Bacia.

Os formuladores de polticas pblicas voltadas para a preservao ambiental e para a gesto

de recursos hdricos, inseridos neste ambiente geral, tm revelado preocupao nas trs
esferas governamentais. Para Dorfmam (1993), a caracterizao do papel do Estado nas
relaes humanas existentes nas sociedades capitalistas fundamental no entendimento do

21
modo de gesto dos recursos hdricos, pois estas relaes inevitavelmente condicionam os
paradigmas da gesto.

O estudo da gesto intergovernamental da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul de

grande relevncia. Justifica-se esta afirmao e conseqentemente esta pesquisa tendo em
vista:
1. a essencialidade da gua para a vida no Planeta, por ser o principal elemento
constituinte dos seres vivos, com tambm para todas as atividades praticadas pelo
seres humanos;
2. a importncia estratgica da Bacia do rio Paraba do Sul. Cerca de 15 milhes de
pessoas so abastecidas com suas guas. Alm disso concentra grande parte da
atividade econmica da Regio Sudeste do Brasil;
3. sua caracterizao como rio federal, que permite e estimula o estudo das relaes
intergovernamentais e conseqentemente da gesto intergovernamental, em uma
bacia hidrogrfica.

A aprovao e publicao da Lei 9.433 3 , a Lei das guas em 1997, apresentou sociedade
brasileira a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, que revelou a opo escolhida pelo
Estado e pela sociedade para a gesto das guas. um novo modelo que no forneceu ainda
elementos suficientes para a mensurao de resultados, uma vez que a implantao da Lei
tem ocorrido de forma lenta. o CEIVAP, o comit escolhido para a realizao desta
experincia piloto para a implantao dos instrumentos de gesto previstos na Lei das guas:

Lei n 9.433 de 8 de janeiro de 1997.

22
o Plano de Recursos Hdricos, o Enquadramento dos Corpos d gua, a Outorga, a Cobrana
pelos Usos da gua e o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos.

Com experincia de quase 5 anos, o Comit para a Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio
Paraba do Sul, criado em 1996 4 e instalado formalmente em 1997 apresenta as dificuldades
sua

completa

implementao

intergovernamentais que

decorrentes,

em

grande

medida,

das

relaes

o envolvem. Esta experincia, ainda impar no pas, de gesto

intergovernamental merece ser acompanhada e analisada, possibilitando deste modo o

aprendizado da complexidade das relaes intergovernamentais em uma unidade de gesto de
recursos hdricos, no caso, o Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do
Sul CEIVAP.

Com a definio deste objetivo, optou-se pela realizao deste trabalho pelo estudo de caso.
Tal escolha encontra respaldo terico em Pozzebon e Freitas (1998), para os quais os estudos
qualitativos tm como potencial explorar dados e descobertas de resultados com maior
riqueza e mais prximos da realidade que se quer compreender. Neste trabalho, evidencia-se
a tarefa de

coletar e registrar dados de um caso particular, que se

consubstancia

no

CEIVAP, o primeiro dos comits criados para uma bacia de um rio considerado federal.

Reforando a idia da opo pelo estudo de caso retoma-se Pozzebon e Freitas (1997, p.03)
definindo estudo de caso como: aquele que examina um fenmeno em seu ambiente natural,
pela aplicao de diversos mtodos de coleta de dados, visando obter informaes de uma ou
mais entidades.

Decreto Federal n 1.842 de 22 de maro de 1996

23
O estudo de caso consistiu em uma pesquisa descritiva, pois nele se procurou to somente
identificar e descrever determinado fenmeno, qual seja as relaes e a gesto
intergovernamental e seus impactos na dinmica da gesto do CEIVAP.

Os dados da pesquisa foram coletados em duas etapas.

A primeira, com uma acentuada tendncia exploratria, objetivou conhecer os mais
significativos atores da rede de assuntos5 vinculada ao CEIVAP. Neste caso foi de substancial
importncia a experincia profissional do pesquisador que havia trabalhado por mais de 10
anos no IGAM 6 , autarquia gestora dos recursos hdricos do estado de Minas Gerais. Tal
experincia implicava o conhecimento de atores crticos da rede de assunto, atravs dos quais
se conseguiu a identificao e a localizao dos demais atores significativos, que totalizavam
40 indivduos que detinham a priori os atributos mnimos desejados: o conhecimento tcnico
e a experincia no campo do subsistema de poltica de recursos hdricos.

A segunda etapa, foi dividida em dois passos:

1 passo: visitas tcnicas a municpios da rea da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul e
ao escritrio de CEIVAP (Resende- RJ), no perodo compreendido entre julho de 2000 a
agosto de 2002, a fim de aprofundar o conhecimento do histrico de implantao do CEIVAP,
bem como sua dinmica de funcionamento, seu status e a polmica em torno do formato
organizacional da agncia do CEIVAP. Neste passo foram realizadas entrevistas no
estruturadas com membros do escritrio do CEIVAP e outros atores envolvidos na gesto da
Bacia, que contriburam com inmeras informaes necessrias para a estratgia de campo do
5

Rede de assuntos neste trabalho refere-se ao conceito proposto

por Heclo (1978) e ser apresentado
adequadamente no Referencial Terico, Captulo 2 deste trabalho. Por ora interessa informa que composta
por especialistas experimentados em questes especficas...no so s tcnicos especializados e iniciados, mas
tambm os ativistas de uma poltica que se conhecem e se relacionam precisamente por seu domnio da questo

24
passo posterior. Obedecendo aos roteiros das viagens, foram contatados: o Secretrio do
CEIVAP (Resende RJ), consultores que atuam no Escritrio Central do CEIVAP em
Resende, o Procurador do Meio Ambiente de Volta Redonda (RJ), um representante de uma
ONG , um representante da CESAMA (JF-MG), o prefeito de Trs Rios (RJ), professores da
COPPE (UFRJ), duas especialistas do IGAM (MG) e uma especialista da Companhia Vale
do Rio Doce;

2 passo: aplicao de um questionrio com 44 perguntas, aos membros efetivos do Comit

para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul e a outros integrantes da rede de
assuntos (Anexo 1), no ms de Julho de 2002. Cabe ressaltar aqui, que poca da pesquisa
dos 60 assentos no plenrio do CEIVAP, 20 no estavam preenchidos, por vrias razes,
sendo a mais relevante a mudana ocorrida quela poca no governo do estado do Rio de
Janeiro. Com o questionrio buscou-se entre outros objetivos, levantar a percepo dos
membros do Comit e demais atores da rede de assuntos sobre as dificuldades para a
implementao e efetivao do CEIVAP decorrentes das relaes intergovernamentais,
procurando-se ainda identificar e descrever

os principais conflitos de relaes

intergovernamentais no mbito do Comit e os desafios gesto destas relaes. Os dados do

questionrio foram analisados utilizando-se os instrumentos de estatstica bsica.

Concomitantemente a essas etapas foi desenvolvida uma pesquisa bibliogrfica e uma

documental.

A pesquisa bibliogrfica obedeceu ao seguinte ordenamento: primeiramente, buscou-se

conhecer a estrutura conceitual inerente s polticas pblicas com especial enfoque em
6

Instituto Mineiro de Gesto das guas

25
relaes intergovernamentais e gesto intergovernamental. Em um segundo momento, a
procura foi direcionada para as publicaes voltadas para a gesto ambiental, a gesto da
bacia hidrogrfica e a gesto de recursos hdricos. Assim, partindo das leituras realizadas,
procurou-se destacar os aspectos relacionados organizao das instncias de negociao e
gesto compartilhada dos recursos hdricos e suas relaes com a gesto intergovernamental.

importante acrescentar que entre os autores pesquisados encontram-se citaes em seus

trabalhos e anlises, das experincias internacionais de gesto. Cabe lembrar, porm, que o
presente trabalho d nfase, no que tange a recursos hdricos, ao modelo brasileiro de gesto,
que encontra fundamentos no modelo francs de gesto de gua e muito especificamente na
gesto intergovernamental do subsistema de poltica de recursos hdricos com foco especial
no CEIVAP. Por ltimo, buscou-se compreender a gesto da gua partindo da teoria geral da
administrao, do subsistema de poltica de recursos hdricos, da ecologia e da sociologia, de
modo a realar que a gua um bem pblico, presente na natureza, de carter eminentemente
poltico pela sua essencialidade e finidade, estando portanto, exposto a um processo de
tomada de deciso que envolve solues alternativas, em algumas ocasies excludentes.

J a pesquisa documental visou coletar informaes que permitiram conhecer a realidade

formal relativa s legislaes federal e estaduais pertinentes gesto de recursos hdricos;
documentos relativos constituio de comits de bacias; documentos relativos gesto da
Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul, composio do Comit, atas de reunies, descrio
das atribuies; diagnsticos e relatrios dos trabalhos desenvolvidos na Bacia e tambm a
identificao e anlise de dados secundrios disponveis no escritrio central do Comit, no
Laboratrio de Hidrologia da COPPE e em outras instituies.

26

Assim, o trabalho est estruturado da seguinte forma:

Na introduo procura-se dar ao leitor uma viso geral do trabalho, explicitando-se para tanto
a pergunta que conduziu a pesquisa, o objetivo do trabalho e sua relevncia, bem como a
metodologia utilizada na pesquisa.

O segundo captulo apresenta o referencial terico, com toda a estrutura conceitual que
alicera este trabalho e tambm a evoluo das relaes governamentais e da gesto
intergovernamental no Brasil. No mesmo captulo insere-se tambm uma reflexo sobre a
gesto do subsistema de poltica de recursos hdricos,

suas origens, seus conceitos e

aplicaes.

No terceiro captulo so apresentadas, algumas experincias internacionais, a experincia

brasileira e seus antecedentes histricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. Segue, uma breve anlise sobre as legislaes especficas dos estados que compem
a Bacia e a dimenso intergovernamental do sistema brasileiro de gesto de recursos hdricos.

O quarto captulo trata da gesto integrada da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul.,
assunto da pesquisa propriamente dito. Nele caracterizado o contexto geoeconmico da
Bacia, alm de uma descrio do CEIVAP, sua evoluo ao longo do tempo, seus desafios e
realizaes. Insere-se aqui o caso do CEIVAP

27
Os resultados e a anlise da pesquisa so apresentados no quinto captulo. um constructo
derivado diretamente da aplicao do questionrio aos atores que integram o CEIVAP e a
rede de assuntos. So apresentados os dados primrios, sua interpretao analtica, algumas
inferncias e interpretaes que contribuem para uma melhor compreenso da gesto de
recursos hdricos, da dinmica do subsistema de poltica recursos hdricos, com especial
destaque para a gesto intergovernamental em exerccio no CEIVAP.

No sexto e ltimo captulo apresentada a concluso, consistindo de uma reflexo sobre o

contedo do trabalho, objetivos alcanados, constataes e reconhecimento da complexidade
das relaes intergovernamentais que envolvem o CEIVAP.
2 O CAMPO DAS RELAES INTERGOVERNAMENTAIS: REFERENCIAL
TERICO7
2.1 Marco Conceitual

Ao observar a crescente multiplicidade funcional dos Estados democrticos ocidentais a partir

dos anos 50, Rose (1984) aponta como uma de suas conseqncias o aumento da complexidade
do funcionamento desses Estados em sua dimenso territorial. Tal complexidade colocou em
questo a utilidade analtica da clssica distino entre Estado unitrio e Estado federal, quando
se pretende entender a forma concreta com que este estado multifuncional se articula
territorialmente para cumprir as funes que lhes so requeridas.

Em um estudo sobre o federalismo americano, datado em 1978, Wright considera insuficiente a

noo jurisdicista 8 embutida nesta distino, propondo

como referncia para a anlise da

dimenso territorial da ao estatal o conceito de relaes intergovernamentais, anteriormente

A parte terica deste trabalho est toda ela apoiada no trabalho de Muniz (2001)

28
definido por Anderson (1960: 13) como "um importante contingente de atividades ou interaes
que tm lugar entre unidades de governo de todo tipo e nvel dentro de um sistema federal.

Porm, ainda que nessa pesquisa se considere vlida, deve-se fazer uma pequena objeo a esta
definio: entende-se que as unidades de governo qual refere-se Anderson podem estar
imersas tanto em governos federais como unitrios.

Wright (1988) destaca cinco atributos que do uma grande operacionalidade ao conceito de
relaes intergovernamentais. O primeiro, deve-se a que o mesmo nos remete observao da
ao estatal ao longo de sua linha territorial no limitada aos marcos do constitucionalmente
estabelecido j que, por definio, o conceito de relaes intergovernamentais, ao contrrio do de
federalismo, pe sua nfase em interaes que vo alm das que se estabelecem somente entre os
governos nacional e estadual e o interestadual. Esse o motivo pelo qual abarca todas as
combinaes de interaes possveis na produo de polticas - como as processadas entre o
governo nacional e local, entre o estadual e local ou inclusive interlocal - e as relaes entre as

Para Wright (1978), comparado ao conceito de relaes intergovernamentais, o conceito de federalismo apresentaria
as seguintes desvantagens : a) o federalismo tendeu a se centrar sobretudo nas relaes entre o governo central e
estadual, excluindo com freqncia a parte relativa aos governos locais; b) o federalismo se desenvolveu baseando-se
em mtodos de anlise acentuadamente legalistas e formalistas, que enfatizam muito mais as condies estticas que
as transformaes dinmicas do sistema; c) o federalismo tem sido interpretado de forma incorreta como una srie
hierrquica de relaes entre o governo nacional e os estados, tal como no modelo de federalismo "estratificado", em
que o governo central se apresenta como o estrato superior, os estados no meio e os governos locais como estratos
inferiores; d) os tericos do federalismo no tm levado em conta os esforos simultneos nas ltimas dcadas para
construir um corpo terico que desse conta de analisar a forma com que se formulam e implantam as polticas
pblicas e a dinmica das relaes entre as esferas territoriais de governo, de forma que o estudo destas relaes
acabou por entrelaar-se com o estudo das polticas; e) o conceito de federalismo tem sido utilizado em excesso e de
forma pouco cuidadosa, o que minou sua utilidade analtica e comprometeu tanto sua imagem popular quanto a
acadmica. Seguindo os passos de Wright, Agranoff (1991) argumenta que o que faz com que o conceito de relaes
intergovernamentais seja imprescindvel para entender o funcionamento do estado moderno em seu cotidiano, assim
como para estabelecer as bases de referncia para a formao de uma possvel normativa sobre seu funcionamento
o carter ao mesmo tempo legal e no legal das aes estatais que este conceito abarca; isto, a sua vez, nos situa em
uma perspectiva desde a qual se torna possvel analisar o comportamento do estado nas aes efetuadas em seu
territrio, que supera as insuficincias do formalismo intrnseco ao conceito de federalismo.

29
agncias setoriais do governo nos diferentes nveis (empresas pblicas, fundaes, etc.) e as
organizaes no governamentais.

O segundo atributo se refere importncia do elemento humano embutida no conceito de

relaes intergovernamentais, pois,
estritamente falando, no existem relaes entre governos; existem
somente relaes entre funcionrios que dirigem diferentes unidades de
governo. As aes e atitudes individuais dos funcionrios pblicos
constituem a essncia das relaes intergovernamentais. Seu
comportamento decisivo, por exemplo, para obter uma ajuda
financeira, fornecer um servio ou mudar uma poltica. E suas aes
esto fortemente influenciadas pela forma como percebem as atitudes e
aes dos outros participantes. (Wright, 1988.17).
O terceiro atributo consiste na perspectiva das relaes intergovernamentais,

em que as

interaes entre os funcionrios dos diferentes nveis de governo no devem ser vistas como
casuais e s formais, uma vez que:
[...] os participantes nas relaes intergovernamentais esto
fundamentalmente preocupados em fazer com que as coisas
aconteam", e para isto utilizam mecanismos informais, prticos,
dirigidos a objetivos que podem ser realizados dentro do contexto
institucional oficial e legal. (Wright, 1988 . 21).
O quarto atributo se refere ao conceito de relaes intergovernamentais, na qual todos os
funcionrios do Estado so considerados como participantes potenciais das decises sobre as
polticas. Neste sentido, ao analis-las deve-se ter em mente no s os atores vinculados ao
executivo nas diferentes esferas de governo, mas tambm os vinculados ao legislativo e judicial,
quando for o caso9 , devendo-se tambm considerar tanto os funcionrios eleitos - polticos em
cargos executivos - como os funcionrios nomeados - os burocratas de carreira, por assim dizer.
9

Apesar de que "a preocupao e os interesses dos implicados nas relaes intergovernamentais e de
seus estudiosos estejam enfocados mais diretamente para a rea da burocracia que para a do
legislativo, judicirio ou inclusive para a cpula do executivo". WRIGHT (1988:23).

30

O quinto e ltimo atributo est relacionado com o anterior, e consiste na existncia de estreita
vinculao entre as polticas e as relaes intergovernamentais, uma vez que

as polticas consistem em intenes e aes (ou no aes) de

funcionrios pblicos e nas conseqncias destas aes. E no contexto
das relaes intergovernamentais, as polticas so geradas por
interaes entre todos os funcionrios pblicos das diferentes esferas de
governo. (Wright, 1988. 23).

Devido ao fato de que nos estados politicamente descentralizados nenhuma de suas esferas
territoriais possui todos os recursos necessrios - humanos, financeiros, legais e informativos para o desenvolvimento de uma poltica, a interao entre elas (as esferas) se faz imprescindvel
para esta formao, sendo os aspectos financeiros um fator crucial para a anlise desta interao,
entendendo-se que "as cifras monetrias so sem dvida um mtodo conveniente para medir a
envergadura e o efeito das influncias entre unidades de governo". (Agranoff, 1991.7).

O marco de referncia para a observao emprica de relaes intergovernamentais especficas se

completa agregando-se a seu conceito operativo certos modelos que ressaltem os traos
essenciais dos possveis padres que as relaes intergovernamentais podem assumir e que
permitam gerar hipteses plausveis sobre suas dinmicas concretas.

Baseando-se na experincia histrica do sistema poltico norte-americano e tomando por critrio

o tipo de relao de autoridade entre os diversos nveis de governo, Wright (1988) estabelece trs
modelos de relaes intergovernamentais.

31
No primeiro, a que denomina modelo inclusivo, a relao bsica de hierarquia 10 , prevalecendo
uma interao em que as esferas sub-nacionais so meras extenses administrativas do governo
central, alm de inteiramente dependentes do centro. O aumento e a manuteno do poder sobre
as outras esferas por parte do governo central se daria neste modelo, a partir de um jogo de soma
zero, em que os avanos do centro se realizariam mediante o enfraquecimento dos demais nveis,
ou mediante simples aumento do tamanho do Estado, que produzisse crescimento linear de todas
os nveis, mantendo-se a hierarquia.

No modelo separado, haveria uma perfeita e rigorosa separao entre as esferas de governo e
tenderia a prevalecer uma relao de independncia entre elas. Geralmente, neste modelo s so
constitucionalmente reconhecidos os governos nacional e estatal. As unidades locais tm
existncia condicionada ao arbtrio do centro, e o seu funcionamento depende dos governos
estaduais.

O terceiro modelo, o superposto,

prevalece nas democracias ocidentais atuais, e constitui

paradigma do funcionamento de Estados em que se produzem complexas relaes interorganizacionais e entre organizaes de esferas territoriais de governo distintas. Apesar de que o
modelo supe certas reas de competncia privativa de alguma esfera especfica de governo estas
costumam ser muito restritas, pois em prevalecendo este modelo, o exerccio de uma boa parte
das funes do Estado no pode ser levado a bom termo sem a participao de todas as esferas de
governo; da o alto grau de interdependncia entre elas.

10

Por este motivo, no contexto desta pesquisa se utilizar o termo hierrquico para se referir a este
modelo.

32
Na vigncia do modelo superposto tambm existiria a tendncia ou, melhor dito, o imperativo,
da negociao como principal instrumento de interao intergovernamental, j que esta seria,
naturalmente, a forma mais idnea de se evitar conflitos e promover a imprescindvel cooperao
entre os nveis de governo. Esta tendncia no impede, contudo, que o modelo muitas vezes
apresente de forma simultnea traos de cooperao e competio.

Estabelecidos o conceito e os modelos de relaes intergovernamentais, cabe por ltimo

discorrer sobre as diferentes formas de abord-las, para completar um marco de referncias capaz
de fornecer elementos satisfatrios para guiar a investigao.

Da anlise de estudos comparados sobre as relaes intergovernamentais, e em funo de seu

componente que se d destaque, Agranoff (1991) identifica seis enfoques possveis de abordlas.

O primeiro se dedicaria ao estudo da integrao poltica entre centro-periferia, consistindo

basicamente "na anlise da histria das relaes entre grupos, enfatizando-se a dinmica das
disputas em torno a dois tipos de direitos. Um vinculado a reas geogrficas concretas, outro
baseado em princpios universalistas". (Agranoff, 1991. 13-14).

O segundo estaria voltado para a observao de seus aspectos legais, tais como as normas que
contribuem para as diferentes configuraes de relaes intergovernamentais, das quais se
destacam: as que regulamentam as subvenes entre os nveis de governo; as que regulamentam
a distribuio de responsabilidades e tambm a competncia tributria entre estes nveis.

33
Tal abordagem se baseia no fato de que embora o estudo das relaes intergovernamentais
transcenda o campo de seu marco legal, este no deve ser ignorado. Independentemente do
carter formal de certas prticas e condutas intergovernamentais, a lei bsica na
configurao e funcionamento dos diferentes governos e das relaes entre eles.
(Agranoff,1991 p.18).

Este enfoque concederia tambm uma especial ateno s normas que regulamentam a
participao poltica da sociedade, j que:
[...] o modo em que a participao poltica canalizada para o sistema
tambm afeta atuao pblica e s relaes intergovernamentais. So
particularmente importantes: a) o modelo de acesso dos grupos de
interesse aos processos de formulao e implantao das polticas; e b)
o papel dos partidos polticos e seu grau de estabilidade; fatores tais
como o nmero de partidos e a eventual necessidade de formar
governos de coalizo que afetam ao modo de adoo de decises e, em
conseqncia, s polticas produzidas. (Agranoff, 1991. 21).

O componente das relaes intergovernamentais que serve de base ao terceiro enfoque, seria o
das relaes financeiras entre unidades territoriais de governo. A quantidade de estudos com esta
perspectiva foi de tal ordem que o enfoque chegou quase a se constituir por si s em um campo
de estudos parte, relacionados com aspectos como: a capacidade de arrecadao de cada nvel
de governo; a capacidade de gastos destes nveis, tanto em volume como em autonomia para
decidir sua aplicao; as intrincadas formas do fluxo de recursos entre um nvel de governo e
outro - que constitui as chamadas transferncias intergovernamentais - seus mecanismos de
controle, etc.

O quarto enfoque se centraria no componente poltico, procurando observar as condutas e pontos

de vista dos diferentes participantes das relaes intergovernamentais, tanto dos burocratas - que,

34
sob este enfoque, despertam interesse de anlise devido ao grau de discrio que adquiriram nos
modernos sistemas polticos - quanto, naturalmente, dos polticos, que atravs de partidos
polticos, veiculam uma grande variedade de assuntos que afetam diretamente a questo
intergovernamental, tais como as reivindicaes de um tratamento regional diferenciado em
funo de idioma, etnia, particularidades culturais, aspectos scio-econmicos, etc. Este enfoque
se preocuparia, alm disto, em observar o grau e as formas de acesso dos atores locais ou
regionais aos centros de decises nacionais de polticas pblicas.

O quinto enfoque considera as polticas pblicas ao mesmo tempo fruto e veculo de

transaes intergovernamentais, e faz recair sua nfase no estudo das estruturas de produo
destas polticas, conhecidas como "redes de assuntos"

e "subsistemas de polticas". A

importncia que estes dois conceitos ocupam no desenvolvimento desta investigao, justifica
explicitar suas definies. Como rede de assuntos, entende-se que
[...]no so grupos coesos por seu desejo de domnio sobre um
programa e to pouco existe algum que controle inteiramente as
polticas e seus problemas. Qualquer interesse material direto costuma
ser secundrio em relao com sua implicao intelectual e emocional
na questo. Os interesses dos membros da rede esto voltados para o
significado da questo[...] na rede podem estar presentes grupos de
interesses muito poderosos, porm tambm indivduos dentro e fora do
governo que tm a reputao de conhecedores do tema. Alguns
profissionais podem ser dominantes, porm os verdadeiros iniciados so
os especialistas experimentados em questes especficas, quer dizer, mui
bem informados sobre o que verdadeiramente conta em um debate
poltico especfico. Os integrantes da rede no so s tcnicos
especializados e iniciados, mas tambm os ativistas de uma poltica, que
se conhecem e se relacionam precisamente por seu domnio da questo.
(HECLO, 1978 . 103-104).

J os "subsistemas de polticas"

[...] esto compostos por atores, os mais diversos: instituies,

organizaes, grupos e indivduos. Todos eles articulados pelo fato de
que compartem importantes interesses em una poltica particular. No

35
sistema norte-americano11 so as burocracias governamentais de
diversos tipos, grupos de interesses, comits e sub-comits legislativos,
indivduos poderosos. (MILWARD & WANSLEY, 1984. 15).
O sexto e ltimo enfoque se preocuparia com a gesto das transaes que surgem do imperativo
de cooperao de diferentes nveis de governo para levar a cabo a maioria das polticas pblicas
nos estados democrticos ocidentais. Nesta perspectiva, o mais importante seria ento observar
as formas de transaes intergovernamentais e analisar os instrumentos de coordenao e
controle utilizados para que estas se desenvolvam a contento, caracterizando-se assim o campo
de estudo conhecido como Gesto Intergovernamental. Campo em que se buscou conduzir a
presente pesquisa e do qual trataremos mais adiante.

2.2 As relaes intergovernamentais no contexto brasileiro

2.2.1 Antecedentes

A trajetria da estruturao poltico-territorial do Estado brasileiro se caracteriza por um

movimento pendular entre dois plos extremos: descentralizao e centralizao. Contudo a
permanente afirmao do ideal federativo j desde o imprio, nos leva a crer que a aspirao
federal no Brasil no somente uma simples imitao dos Estados Unidos da Amrica 12 ,
parecendo que sua razo de ser reside tambm em caractersticas scio-econmicas, polticas
e culturais prprias da realidade brasileira.

No prprio ato de fundao do Brasil como Estado-Nao independente, em 1822, ao

contrrio do que sucedeu nos demais pases da Amrica Latina, a ruptura com a metrpole se

11
12

E no brasileiro tambm.

Apesar da inegvel influncia norte-americana sobre os autores da primeira Constituio republicana

no Brasil.

36
deu mediante um movimento centrpeto em torno DO ento prncipe regente e futuro
imperador.

Aspiraes federalistas se manifestariam ao longo dos 67 anos do imprio no Brasil (18221889). Algumas delas como contestao armada ao poder central - altamente coeso em torno
do imperador porm em sua maioria como medidas jurdicas, sendo este o caso do Ato
Adicional de 1834, que na prtica criou um imprio quase-federal entre 1834 e 1841.

sabido tambm que o principal impulso do movimento republicano nos ltimos 20 anos de
existncia do imprio foi justamente o desejo de fundar um Estado federal. Uma aspirao a
que os defensores da monarquia se opunham radicalmente.

Um peculiar arranjo entre o centro e a periferia com vistas a garantir a unidade do imprio se
materializou na criao da chamada guarda nacional. Mediante a figura dos "coronis" notveis locais, comandantes da guarda em suas regies - este arranjo sedimentou a prtica
poltica, que conhecemos por coronelismo, e que viria a ser a base de funcionamento do
federalismo dual da denominada repblica velha (1889-1930).

Em sua dimenso administrativa, este arranjo forjou um aparato pblico cujo perfil se
distancia bastante do tipo ideal de burocracia descrito por Weber, j que sua ao estava
baseada na para-legalidade intrnseca ao exerccio de uma autoridade- os coronis- constituda
a partir da no diferenciao entre o pblico e o privado.

37
Estes notveis locais - que no melhor estilo de uma ordem patrimonial possuam poder de
vida e morte sobre seus governados - no podem ser identificados com os caudilhos locais,
tpicos da Amrica espanhola. Ainda que seja verdade que a investidura dos "coronis" de um
status poltico-administrativo de per si j indica a capitulao do centro ante a evidncia de
que para manter a ordem ele no podia prescindir do poder econmico que os coronis
possuam o contrrio tambm certo: estes notveis tinham plena conscincia de que a
manuteno de seu poder econmico dependia de um Estado nacional coeso. Coeso que o
federalismo dual da repblica velha (1889-1930) se encarregou de debilitar.

Perfeitamente compatvel com as funes tipicamente liberais do Estado brasileiro de ento, o

federalismo dual (1889-1930) esteve marcado por uma acentuada assimetria nas
possibilidades do exerccio de autonomia por parte de seus entes federados. De fato, os trs
estados mais poderosos - So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais no s eram os nicos
que possuam autonomia de fato, como tambm eram os que exerciam a hegemonia sobre os
demais atravs da poltica de suas oligarquias, selada com o pacto coronelista e conhecida
como "poltica dos governadores".

O pacto coronelista implicava o sistemtico intercmbio de favores entre o centro e a

periferia, o que em sua vertente administrativa institucionalizava o nepotismo como forma de
acesso ao servio pblico. A ruptura constitucional de outubro de 1930, a que muitos
denominam revoluo de 30, colocou na ordem do dia a necessidade da interveno do Estado
para combater os impactos da crise de 29 sobre a economia nacional, com a proposta implcita
de centralizao do Estado como condio necessria para torn-la efetiva.

38
Desta forma, o federalismo das duas revises constitucionais que se realizaram entre 1930 e
1945 era to s nominal. Como conseqncia do aumento das funes do Estado requerido
pelo intervencionismo, a centralizao da resultante, veio acompanhada por uma forte
expanso do centro.

Deste modo, se criou no perodo um conjunto de entidades pblicas federais, que no s

esboou a dualidade que marcaria a administrao pblica brasileira durante o regime militar
de 1964 - dividida entre as chamadas administraes direta e indireta - como tambm gerou o
embrio da tecnocracia que viria a compartilhar o poder sob o regime militar.

Em 1945, Vargas, que se impusera como ditador mediante um golpe de estado em 1937, foi
destitudo e a Assemblia Constituinte que se instalou deu origem a um regime democrtico
em que seria retomado o princpio federativo com inegvel materialidade, porm j no mais
sob a forma dual da repblica velha.

As fortes desigualdades regionais de nosso pas incidiram sobre o sistema poltico de 45,
recortando-o em duas partes contrapostas. Uma, integrada pelos estados das regies sul e
sudeste, que representavam o Brasil desenvolvido e se expressavam politicamente atravs do
chefe do executivo federal, j que tinham peso decisivo em sua eleio, devido
superioridade numrica de sua populao sobre as demais regies.

39
Outra, composta pelos estados do nordeste, norte e centro-oeste, representando o Brasil
subdesenvolvido e que, devido a uma distoro na proporcionalidade da Cmara Federal de
Deputados, dominava o Congresso transformando-o em seu meio de expresso poltica 13 .

Desta contraposio surgiu, por um lado, um executivo cujas bases de legitimidade o

impulsionavam a empunhar a bandeira do desenvolvimento e modernizao do pas e, por
outro, um Congresso Nacional, que ao ter sua legitimidade baseada nas relaes patrimoniais
prevalecentes no Brasil subdesenvolvido, pautava-se por uma poltica clientelista.

No podendo prescindir do legislativo para governar, pois se vivia uma democracia, o chefe
do executivo fez do vcio virtude, passando a utilizar o prprio clientelismo do Congresso
Nacional para neutralizar sua possvel interferncia nos setores em que ela no era desejada.

Desta forma, enquanto entregava ao Congresso a paternidade da maior parte dos programas, o
chefe do executivo exigia em troca liberdade de deciso na zona crtica da interveno
dirigida ao desenvolvimento e modernizao do pas. Um arranjo que s foi possvel, devido
reduzida amplitude dessa zona crtica poca.

No havendo conseguido, contudo, resguardar o acesso dos funcionrios mquina pblica

da poltica de troca de favores prevalecente no Congresso Nacional, o chefe do executivo - ao
menos durante o governo que encarnou de forma mais representativa a proposta de
modernidade e desenvolvimento no perodo, 1956/1960 - criou uma "administrao paralela"
focada na zona crtica da e economia por ele dominada. Os funcionrios dessa administrao

13

DILLON SOARES (1973)

40
paralela foram recrutados de algumas poucas ilhas de excelncia que anteriormente se
formaram no seio da administrao pblica formal.

Esta direo dada expanso do centro no perodo, alm de acelerar a consolidao do ncleo
da tecnocracia - ainda embrionria, como vimos, no perodo anterior - abriu o precedente da
cultura que impregnaria a administrao indireta sob o regime militar: a tendncia a atuar de
forma autnoma no interior da mquina pblica.

O desenvolvimento alcanado

entre 1950 e 1960, diversificou a economia brasileira,

ampliando sua zona crtica e tornado-a mais complexa. Esgotaram-se ento as condies para
o arranjo que mantivera o Congresso afastado desta zona, at ao ponto de que uma "paralisia
decisria" precipita o golpe militar de 1964.

Empenhados em dar prosseguimento modernizao do pas, uma das primeiras medidas dos
militares, foi a centralizao do Estado no sentido tanto horizontal como vertical, em paralelo
sua descentralizao funcional. Buscava-se com isto no s o controle sobre uma zona
especfica mas tambm sobre todas as decises polticas, pois a complexidade assumida pela
economia interligou os setores e passou a exigir uma interveno com enfoque global.

A centralizao horizontal se concretizou em medidas que impediam a liberdade de

organizao e expresso e concentravam no chefe do executivo federal o controle sobre a vida
poltica nacional. Curiosamente as cmaras legislativas dos diversos nveis no seriam
fechadas, sendo-lhes atribuda uma funo ritual: manter uma fachada legal para o regime.

41
A descentralizao funcional aprofundou a estratgia de administrao paralela, ou melhor
ainda, a institucionalizou, pois atravs da reforma administrativa promovida em 1967,
estimulou-se a proliferao de rgos da administrao indireta, cujas

aes - fiis ao

enfoque managerista - se centralizariam mais em sua adequao aos resultados que s leis. J
a centralizao vertical se apoiou em uma reforma tributria que ao mesmo tempo em que
concentrou a arrecadao fiscal em mos da Unio, instalou um sofisticado sistema de
transferncias intergovernamentais com vinculaes obrigatrias, cuja finalidade era
concentrar tambm na Unio as decises sobre as polticas. Com isto, as esferas sub-nacionais
se transformaram em meras agncias administrativas do centro, estabelecendo-se um modelo
de relaes intergovernamentais hierrquico, com "cooperao" forada.

A centralizao vertical superposta a uma descentralizao funcional, que dava grande

autonomia de ao da tecnocracia no interior da mquina pblica, permitiu que a tecnocracia
federal, com a finalidade de consolidar seu poder, forasse a criao de entidades parecidas s
suas nos estados e grandes municpios. Deste modo formaram-se "redes de assuntos" nos mais
diversos subsistemas de polticas os "anis burocrticos" a que se refere Cardoso (1975),
onde a tecnocracia federal reinava inconteste.

2.2.2 Evoluo das relaes intergovernamentais durante a transio democrtica

A montagem do complexo marco institucional em que se processam as relaes
intergovernamentais no Brasil post-88 deve ser vista como o coroamento de um longo
processo de presses para a descentralizao do Estado realizado por segmentos da sociedade
que, medida que avanava a transio democrtica foi adquirindo um peso cada vez maior
na determinao de seu resultado.

42

Por enfocar a criao do novo marco institucional de relaes intergovernamentais numa

perspectiva dinmica ou seja, em que o jogo poltico entre as diversas foras em disputa o
que determina em ltima instncia as opes jurdicas da Constituinte - passaremos em
seguida a tratar de suas diversas etapas.

Apesar da dificuldade em se estabelecer uma linha divisria clara que delimite perodos
estanques nas relaes intergovernamentais durante a transio democrtica no Brasil,
perfeitamente identificvel a existncia de trs grandes momentos na trajetria destas relaes
durante o perodo.

O primeiro se caracteriza pela contestao ao modelo hierrquico dos militares, comandada

por organizaes polticas e autoridades de natureza local. O segundo consistiu no desmonte
definitivo do modelo hierrquico e executivo dos militares, combinado com a construo de
um novo marco institucional de relaes intergovernamentais. O terceiro tem como trao
marcante as sucessivas tentativas de se promover os ajustes necessrios para levar prtica
este novo marco.

Ainda que a ausncia de uma estruturao clara do novo modelo de relaes

intergovernamentais d abrigo a dvidas quanto a fronteiras estanques entre os perodos
apontados acima, nenhuma dvida parece existir, quanto ao fato de que a Constituio de 88
cria as condies para a passagem de uma dinmica de relaes intergovernamentais de
hierrquica para no hierrquica, na qual se faz presente traos de confronto-competio e de
negociao-cooperao.

43

O ano de 1982, marca o inicio do primeiro perodo com as primeiras eleies diretas para
governador

desde

1965.

No

bojo

deste

processo

eleitoral

se

fortaleceu

ummovimento"municipalista"14 , cuja principal bandeira era uma reforma tributria que

rompesse com a extrema dependncia poltica e econmica dos municpios com relao ao
centro 15 .

Este processo forou tambm uma mudana de comportamento do governo central para com
os estados na medida em que deslocava as bases de sustentao da esfera tecnocrtica para a
arena da poltica propriamente dita.

Da conjuno destes fatores resultou uma forte contestao ao centralismo predominante, que
culminou com a aprovao pelo Congresso nacional em dezembro de 1983 da emenda Passos
Porto. Emenda que elevava o percentual de transferncia do Fundo de Participao dos
Estados de 10,5% para 14% e do Fundo de Participao dos Municpios de 10,5% para
16,0%. Isto, somado ao fato de que a esta poca, grande parte das chamadas vinculaes
obrigatrias j haviam sido abolidas, implicou uma mudana significativa na capacidade de
iniciativa de estados e municpios. Enfraquecia-se ento o modelo de relaes
intergovernamentais dos militares que, para se desenvolver necessitava combinar a
concentrao da arrecadao de impostos ao controle dos gastos pelos demais nveis,
mediante as vinculaes obrigatrias.
14

Cujas organizaes mais representativas eram o Movimento de Prefeitos das Capitais Estaduais e a
Frente Nacional "Municipalista". Tambm muitas organizaes profissionais se uniram ao movimento,
sendo a mais importante delas o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM).

44

Contudo, o ataque mais profundo ao modelo de relaes intergovernamentais dos militares

muito mais do que no aumento de recursos disponveis em nveis sub-nacionais, manifestouse na perda da relevncia do critrio tcnico como requisito das transferncias a estados e
municpios - base do predomnio dos tecnocratas, nas relaes intergovernamentais, mediante
os "anis burocrticos".

Este perda de relevncia se deve a que a costura do apoio dos governadores foi ponto decisivo
na estratgia de Tancredo Neves para vencer as eleies presidenciais de 1984 e que o
governo da "Nova Repblica" (1985-1989), enfraquecido por no se originar do voto popular
e to pouco poder recorrer ao arbtrio, como o faziam os militares, adotou o mecanismo de
transferncias negociadas com uma intensidade sem precedentes para manter o apoio dos
governadores e prefeitos e tambm aliviar suas presses por maior participao, traduzida na
permanncia do movimento pela reforma tributria a que j se fez referncia.

Como se sabe as principais caractersticas das transferncias negociadas eram a ausncia de

critrios tcnicos e seu carter ad hoc, avesso ao planejamento e, em decorrncia, ao ethos
tecnocrtico; motivo pelo que se apresentavam como a forma mais propcia da poltica de
"troca de favores" no s entre o centro e a periferia, como entre o executivo e o legislativo
federal, dominado por parlamentares clientelistas.
A tabela 1 deixa clara a importncia das transferncias negociadas no perodo.

15

LEME (1992:44) registra a realizao em Braslia em 1983 do Encontro Nacional pr Reforma

Tributria com mil prefeitos, vereadores e deputados, que foram exigir do Presidente uma maior
participao dos municpios nas receitas pblicas.

45
TABELA 1
Transferncias negociadas (1970-1986)
(% do PIB)
Anos Unio Estados
1970 0,29
0,05
1975 0,45
0,02
1980 0,46
0,04
1983 0,71
0,03
1984 0,63
0,07
1985 0,95
0,11
1986 1,01
0,09
1987 1,90
0,07
1988 1,83
0,13
FONTE: AFFONSO (1993)

Enquanto em 1970 as transferncias negociadas da Unio e estados juntos somavam 0,35 %

do PIB, e entre 1975 e 1980 se estabilizaram em torno de 0,50 %, entre 1980 e 1986 elas
duplicaram, alcanando a cifra de 1,10 % do PIB em 1986.

As eleies para o Congresso Constituinte em novembro de 1986 marcam o incio do segundo

perodo. Entre 1982 e 1986 a existncia de um "inimigo comum", o regime militar, dirigiu as
presses pela reestruturao poltico-territorial do Estado para um nico alvo: a onipotncia
do poder central de tal forma que estas se confundiam com a luta pela democratizao do pas.

Deste modo os trabalhos constituintes tm incio em 1987 em um contexto em que: "[...] o

discurso anti-centralista adquirira expresso nacional, se convertera em slogan de
governadores, objeto de incontveis declaraes de parlamentares e acumulara propostas
dos partidos e de entidades da sociedade civil". (Leme, 1992 . 48).

46
Contudo, medida que avanavam os trabalhos constituintes, foi ganhando corpo um dos
traos mais fortes das relaes intergovernamentais neste segundo perodo: a combinao do
conflito em seu aspecto vertical, ou seja, entre governos sub-nacionais e o central com o de
sentido horizontal entre mesmas esferas de governo ou regies.

O eixo do conflito havia se deslocado da centralizao versus descentralizao para disputas

em torno das quotas de recursos a serem distribudas a cada governo ou regio pela reforma
tributria sobre o que havia consenso. 16

Como observou Selcher (1990, p. 178):

[...] pressionado por dificuldades econmicas, o dilogo poltico da
"Nova Repblica" (perodo em que se elabora a nova Constituio)
sobre federalismo tem pouco contedo filosfico referindo-se,
geralmente ao peso tributrio e distribuio de recursos, deixandose de lado os conceitos de estrutura, esferas de responsabilidade,
representao governamental, objetivos da poltica autonmica, ou
eficcia administrativa.
Da a ausncia de definio clara na Constituio de 88 quanto responsabilidade de cada
nvel de governo, com importantes conseqncias sobre as relaes intergovernamentais.

Paralelo aos debates de cunho regionalista na Constituinte, os programas pblicos seguiam

seu curso normal. Embora se desenvolvessem ainda dentro da estrutura formal de relaes
intergovernamentais herdada do regime militar, o tratamento efetivo de sua dinmica - j
inteiramente modificada pelos fatos desencadeados pela abertura poltica - mediante
transferncias negociadas cresceu com a "Nova Repblica" e alcanou tal intensidade durante

16

Segundo pesquisa de VEJA publicada no n 4 de fevereiro de 1987, 95 % dos constituintes estavam a favor de
uma maior participao dos municpios nas receitas tributrias do Estado.

47
o trabalho Constituinte que o antigo marco de relaes intergovernamentais se converteu em
letra morta antes que se desenhasse formalmente um novo marco.

A fragilidade e instabilidade da aliana que formava o governo da "Nova Repblica"

induziam-no a buscar o apoio de que carecia entre governadores e deputados federais dos
estados mais pobres, mediante ajudas condicionadas incorporao de suas proposies no
seio da Constituinte: faziam-se transaes polticas ad hoc baseadas na habilidade poltica de
cada governador e sua promessa de apoio a questes cruciais em uma troca pragmtica de
favores a curto prazo, sem preocupaes com os princpios federativos". (Selcher,1990: 177)

Com efeito, o governo Jos Sarney (1984-1989) foi prdigo na alocao de recursos, com
critrios clientelsticos, sendo paradigmtico neste sentido seu comportamento no conhecido
episdio da deciso sobre o tempo de durao do mandato presidencial.

A intensa transao financeira entre Unio, estados e municpios, mediante troca de favores,
rompeu o padro de relaes intergovernamentais anteriormente criada pela tecnocracia,
acabando com sua hegemonia.

O terceiro perodo se caracteriza pela falta de definio de instrumentos de interao e por sua
forma confusa de desenvolver-se devido ausncia de lei regulamentando os aspectos
operacionais das relaes intergovernamentais e sobre os quais a Constituio reticente.

Com isto no s no se preencheu o vazio deixado pela falncia do antigo modelo de relaes
intergovernamentais, como tambm no se evitou a irracionalidade contida em uma interao

48
entre unio e demais esferas de governo baseada no critrio clientelstico de distribuio de
recursos.

Este perodo se inicia com a votao e aprovao em setembro de 88, pela Assemblia
Constituinte, da competncia de cada unidade federada para tributar e dos novos critrios de
transferncias intergovernamentais , que iriam produzir um significativo deslocamento da
capacidade de gasto pblico no sentido da unio para estados e municpios.

Para se adequar nova realidade, o governo federal concebe, em 1989, a operao desmonte evento cujo desenlace sintetiza os obstculos que se colocaram negociao e ao
planejamento da implantao do novo marco jurdico de relaes intergovernamentais. A
operao desmonte

surgiu mais da necessidade que da convico, pois significava o

executivo federal abrir mo do mecanismo que vinha utilizando para cooptar foras
resistentes a suas polticas: as transferncias negociadas.

A drstica diminuio dos recursos disponveis da Unio, somada a presses por controlar o
dficit pblico e combater a inflao, forou a tentativa do executivo federal de racionalizar,
j em 1989, suas aplicaes diretas nas unidades sub-nacionais de governo. Isto implicava
conter o uso de repasses voluntrios, quer dizer, romper convnios com estados e municpios
e cortar o volume de transferncias negociadas.

Com essa medida se esperava forar a transferncia de responsabilidades para estes nveis de
governo, concomitante ao aumento de sua capacidade de gasto, especialmente nas funes
que passaram a ser de competncia comum. (AFFONSO, 1993).

49

A estratgia foi rejeitada pelo Congresso Nacional que, para aprovar o oramento da Unio
para aquele ano, exigiu que se mantivessem programas que o executivo federal, em nome da
operao desmonte, julgava necessrio desativar. Mais que uma disputa entre legislativo e
executivo, este fato expressou o embate entre governo central e os demais nveis.

O motivo dos parlamentares para rejeitar o corte de gastos, passava longe de qualquer
considerao racional sobre poltica nacional ou sobre a alocao justa de recursos, baseandose, de fato, em interesses particularistas e exclusivamente regionais.

Com uma percepo de federalismo muito prxima sua arcaica concepo dual, a autonomia
de estados e municpios no entendimento da maioria do Congresso se resumia em conquistar
o maior volume possvel de recursos para seus redutos eleitorais, ignorando qualquer
argumento cooperativo. Independentemente de seus partidos, no se lhes ocorre buscar
qualquer "atuao conjunta" com o governo federal. Relacionam-se com este fixados em um
ponto: extrair a maior quantidade de recursos, sem qualquer contrapartida.

Com a derrota da operao desmonte, o executivo federal abandonou a idia de promover de

forma ordenada e sistemtica, o repasse de programas sob sua responsabilidade, que o novo
regime de competncias permitia serem assumidos por estados e municpios. 17 A forma
peculiar dos parlamentares conceberem sua interao com o centro foi responsvel por isto.

17

O abandono da transferncia de responsabilidades, teve sua exceo no setor sade, no qual, atravs
do Sistema nico de Sade (SUS), o governo federal deixou de ser o executor, encarregando-se
somente de normalizar, acompanhar, apoiar e desenvolver a poltica do setor, alm de transferir
recursos s unidades sub-nacionais executoras dos servios. Contudo, o SUS foi concebido, em 1987,
por presso de profissionais da rea, pelo que sua trajetria de descentralizao no tpica no
contexto de reajuste que se est considerando.

50

Dois pontos fundamentavam resistncias ao repasse de funes situadas no seio do executivo

federal. Por um lado, o possvel fechamento de rgos federais ameaava a posio de
autoridades federais acostumadas a utilizar a nomeao dos dirigentes destes rgos como
moeda poltica. Por outro lado, a possvel extino de programas federais encontrava a
oposio de funcionrios pblicos federais receosos de perder seus cargos.

Estudando as atitudes sobre descentralizao do Estado brasileiro post-88, Lobo et al,

(1993:08) concluram que

[...] as reaes so ambguas. Uma parte da burocracia federal do

terceiro escalo para baixo reage movida por um certo instinto de
sobrevivncia e se sente "trada pelo neo-liberalismo". Desta reao
decorre uma ao que obstrui o processo decisrio, pelo fenmeno de
resistncia burocrtica, e que aspira o retorno centralizao[...]
Outra parte, mais informada, entende que a reforma do Estado,
consoante s tendncias internacionais, deve promover a seguinte
mudana no papel do governo federal: a) de propulsor a fomentador;
b) de formador a rbitro; c) de uma preocupao pura e simples com
aspectos econmicos a uma preocupao com aspectos sociais.

O nmero de funcionrios que resistiam descentralizao, denominando-a "filha do neoliberalismo", cresceu no governo Collor, que interpretava os ajustes necessrios para a
implantao do novo marco institucional de relaes intergovernamentais to s como um
elemento a mais da proposta de diminuio do tamanho da mquina federal. Assim, estes
ajustes se confundiam com as medidas centrais da reforma administrativa de Collor, de cunho
neoliberal: privatizao e desregulamentao.

Ao longo dos anos 1993 e 1994 o assunto dos ajustes voltou agenda do governo, sem
apresentar, contudo, resultados significativos. Em junho de 1993, Fernando Henrique

51
Cardoso, assume o Ministrio da Economia e lana um Plano de Ao Imediata, em que
apontava como principal medida para combater o dficit federal uma

descentralizao.

(Lobo,1993). Em janeiro de 1994 o governo federal instituiu:

[...] o Programa Nacional de Descentralizao, com o objetivo de

fortalecer a federao e proporcionar melhores condies para o
desenvolvimento nacional, cuja implantao e execuo deveria ser
progressiva, mediante a distribuio e descentralizao das
atribuies da Unio, para fazer que a rede de servios pblicos seja
mais acessvel populao e estabelecer condies que melhorem a
aplicao dos recursos pblicos, eliminando a dualidade e
superposio de aes dos rgos e entidades da administrao
federal. (Decreto 1.044/94, art. 1).

O programa previa descentralizar inicialmente as reas de assistncia social, abastecimento,

defesa sanitria, educao, eletrificao rural, irrigao, recursos hdricos, sade, saneamento
bsico, telefonia rural, transportes e habitao. (Decreto 1.044/4, art. 4). Na ausncia de meios
institucionais que viabilizassem o novo modelo de relaes intergovernamentais, criava-se a
Cmara Especial do Conselho de Governo com o objetivo de dirigir, coordenar e
supervisionar o Programa Nacional de Descentralizao. (Decreto 1.044/94, art. 5). Contudo,
o programa ficou s em boas intenes,... pois chocou na prtica, com a falta de vontade
poltica para implant-lo e a forte oposio do corporativismo". (Ferreira et al, 1994: .31)

Em contraste ao permanente conflito de idias e interesses que inviabiliza o repasse negociado

e programado de funes aos governos sub-nacionais, nesse perodo, vinham tendo lugar
experincias que apontavam no sentido do no enfrentamento, da negociao e da cooperao
entre entidades de um mesmo nvel de governo ou de distintos nveis.

52
Com a recuperao de sua autonomia poltica, o aumento de sua capacidade efetiva de gasto e
a vigncia das competncias comuns, muitos municpios e estados assumiram de forma
"espontnea" servios bsicos, antes em mos do governo federal. Para isto tiveram o apoio
decisivo do Banco Mundial que a partir dos anos 90, passou a negociar o financiamento de
programas diretamente com estados e municpios.

Em razo da natureza dos servios assumidos "espontaneamente" por estados e municpios,

estabeleceram-se algumas formas avanadas de cooperao intergovernamental. No setor de
recursos hdricos, por exemplo - e principalmente nas regies sul e sudeste - surgiram nos
anos 90 consrcios municipais com o objetivo de desenvolver aes conjuntas em bacias
hidrogrficas - que em sua

maioria abarcam uma rea sob jurisdio de mais de um

municpio.

Tambm nos setores de saneamento bsico e servios de transporte por metr, os emprstimos
do Banco Mundial impulsionaram, no Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, programas
que implicavam uma estreita cooperao entre os governos estaduais e municipais de regies
metropolitanas, exigindo muita criatividade nos convnios institucionais capazes de torn-la
realidade.

2.2.3 A capacidade de iniciativa de estados e municpios na constituio de 1988

A autonomia das entidades federadas, prescrita pela Constituio de 1988, se assenta, por um
lado, nas plenas garantias democrticas para todos os nveis de governo, e por outro, em uma
estrutura tributria que colocou sob controle dos governos sub-nacionais mais de 50% das

53
receitas do Estado brasileiro. O grau de descentralizao tributria alcanado de tal ordem
que foi objeto do seguinte comentrio do FMI:
O perfil do federalismo fiscal no Brasil nico entre pases com seu
nvel de renda[...] O federalismo fiscal no Brasil est mais
desenvolvido que em qualquer outro pas com um nvel similar de
renda. similar a trs das mais descentralizadas economias
industriais: Canad, Austrlia, e Estados Unidos[...] Tendncias
recentes a uma grande descentralizao fiscal no Brasil diminuiu o
controle da Unio sobre o uso do total dos impostos arrecadados[ ...]
(Tanzi ,1992: 10-11).

Um exame detido da reforma tributria, que se produziu no pas, revela que o fortalecimento
financeiro de suas esferas sub-nacionais se deve menos a uma ampliao de competncias
tributrias que a uma estrutura de distribuio de dinheiro benfico para os nveis subnacionais de governo.

Como o principal imposto dos estados, o ICMS, est relacionado ao grau de atividade
econmica, os estados mais pobres, porm hiper representados no Congresso Constituinte,
fizeram com que prevalecesse em seu seio uma posio que, em lugar de tentar ampliar suas
bases e funes tributrias, pressionava para elevar o percentual de transferncias da Unio
aos demais nveis. No obstante, algumas mudanas na competncia das esferas de governo
se concretizaram, como mostra o quadro 1.

54
QUADRO 1
Mudanas nas competncias tributrias dos trs nveis de governo
ANTES DE 1988
POS 1988
UNIO
Imposto sobre:
Imposto sobre:
1 importao
1 importao
2 exportao
2 exportao
3 renda e patrimnio
3 renda e patrimnio
4 produtos industrializados
4 produtos industrializados
5 operaes financeiras
5 operaes financeiras
6 propriedade territorial rural
6 propriedade territorial rural
Contribuies
a) econmicas
a.1) quota s/ combustveis p/ integrao
regional
a.2) adicional de frete de marinha mercante
a.3) sindical e servio social
a.4) formao profissional
b) sociais
b.1) Seguridade social
b.2) de empresas sobre o faturamento

Contribuies
a) econmicas
a.1) quota s/ combustveis p/ integrao
regional
a.2) adicional de frete de marinha mercante
a.3) sindical e servio social
a.4) formao profissional
b) sociais
b.1) Seguridade social

b.2) de empresas sobre o faturamento

b.3) de empregadores sobre o lucro
b.3) fundo de garantia por tempo de servio
b.4) fundo de garantia por tempo de servio
b.5) seguro desemprego
b.4) salrio-educao
b.6) salrio-educao
ESTADOS
Imposto sobre:
Imposto sobre:
1 circulao de mercadorias
1 circulao de mercadorias e fornecimento
de servios de transportes e comunicaes
2 propriedade de veculos automotivos
2 propriedade de veculos automotivos
3 transmisso de bens imveis
3 transmisso causa mortis e doaes
4 adicional ao imposto de renda da Unio
MUNICPIOS
Imposto sobre:
Imposto sobre:
1 propriedade predial e Territorial urbana
1 propriedade predial e territorial urbana
2 servios de qualquer natureza
2 servios de qualquer natureza
3 vendas a varejo de combustveis
4 transmisso inter vivos de bens imveis

A Unio, ao mesmo tempo em que adquire um novo tributo, o Imposto sobre Grandes
Fortunas, perde cinco, os chamados impostos nicos, absorvidos pelo ICMS, que passou a ser

55
mais importante do Estado brasileiro, havendo respondido em 1991 por 27% do total de sua
arrecadao. 18 O Banco Mundial destaca o fato do Brasil ser o nico pas do mundo em que
governos estaduais arrecadam o maior tributo.(World Bank, 1990).

Em termos estritamente numricos, o fortalecimento financeiro dos governos sub-nacionais,

se expressa na tabela 3.
TABELA 2
Receita prpria por nvel de governo
Unio
Estados Municpios
1980
72,8
24,0
3,2
1985
70,4
27,0
2,7
1988
70,2
26,9
2,0
1989
65,4
31,7
2,9
1990
64,8
31,6
3,6
1991
62,2
32,3
5,7
FONTE: AFFONSO, 1992a
O peso relativo da Unio na arrecadao prpria diminuiu em mais de 10%, desde o momento
imediatamente anterior Constituio at 1991, enquanto que o dos estados cresceu cerca de
20% e o dos municpios praticamente duplicou.

Contudo, considerar o aumento da autonomia financeira de estados e municpios s em sua

dimenso numrica, seria ignorar um de seus aspectos mais importantes: a aquisio de
competncia para criar impostos, estabelecer suas alquotas e alter-los mediante legislao
prpria.

18

Em segundo lugar, esto as contribuies patronais e de empregados para a seguridade social, com
19%; em terceiro lugar, o imposto de renda com 15% e em quarto o imposto sobre produtos
industrializados com 12%.

56
Alm disto, est "vedado Unio instituir isenes tributrias que so de competncia dos
estados, distrito federal e municpios" (art. 151 da Constituio de 88) - isenes que no
regime militar constituam ingerncia do centro sobre a periferia. Neste sentido, a mudana
mais significativa foi a alterao na forma de fixar as alquotas do ICMS.

Antes de 1988, o Senado tinha controle sobre a questo; agora, os estados tm plena liberdade
para fixar suas prprias alquotas. A manipulao agressiva desta alquota desencadeou uma
verdadeira guerra fiscal que o CONFAZ - foro criado para negociar seu valor no tem
conseguido evitar. (ABRUCIO,1998).

O reforo da autonomia financeira de estados e municpios se deu atravs de outro importante

dispositivo: o aumento das transferncias da Unio para as demais esferas e dos estados para
os municpios. O percentual do Fundo de Participao dos Estados passou de 16 a 21,5% e o
do Fundo de Participao dos Municpios de 17a 22,5%. Por sua vez, a transferncia dos
estados para os municpios passou de 20 para 25% do ICMS. Com estas alteraes, os
recursos disponveis por nvel de governo apresentaram a seguinte evoluo:

57
TABELA 3
Recursos disponveis por nvel de governo
Unio
estados
municpios
1980
66,2
24,3
9,5
1985
61,0
27,3
11,6
1986
57,0
29,8
13,2
1987
60,7
27,8
11,5
1988
61,3
27,4
11,4
1989
57,3
29,8
12,9
1990
53,8
30,4
15,9
1991
51,4
30,4
18,2
FONTE: AFFONSO, 1992a

Como se pode verificar, ps-88, no s diminuram os recursos disponveis da Unio como os

estados passaram a transferir mais impostos que a receber, sendo os municpios os grandes
beneficirios da carta de 88, no que se refere capacidade de gasto.

Contudo, a evoluo dos recursos disponveis por nvel de governo falha como indicador de
sua capacidade de iniciativa, caso no venha acompanhada de indicaes do grau de liberdade
para se determinar o destino destes recursos. Durante o regime militar, por exemplo, no s
era pouco relevante, como indicador da capacidade de iniciativa, o montante de recursos
disponveis por nvel de governo j que estados e municpios no participavam da deciso
de como gast-los - como, pelos mesmos motivos, a distribuio de gastos por nvel de
governo pouco informava sobre a capacidade de iniciativa daqueles.

No obstante, com as alteraes nos critrios para se processar as transferncias

intergovernamentais ps-88 - particularmente a diminuio das vinculaes obrigatrias - a
distribuio de gastos por nveis de governo se converteu em valioso indicador de seu poder
para formular e implantar polticas. Esta distribuio esta detalhada na tabela 5.

58
Ao longo dos anos 80, o governo central manteve praticamente inalterados seus gastos, em
termos reais, ainda que em funo do crescimento real de cerca de 35 % dos gastos pblicos,
esta constante signifique de fato uma queda de seu peso relativo no total de gastos. Essa
tendncia permanece nos anos imediatamente posteriores Constituio, s que com uma
queda menos acentuada.

Os municpios, por sua vez, duplicaram seu peso relativo ao longo da dcada, aumentando-o
em cerca de 40%, depois da Constituio. Em termos reais houve uma triplicao de seus
gastos entre 1980 e 1991, de forma que s nos trs anos imediatamente posteriores
Constituio, eles sobem 50% em termos reais.

Os estados, ainda que tendo aumentado em 10% seu peso relativo ao longo da dcada - o que
em termos reais indica que seus gastos praticamente acompanharam o ritmo dos gastos totais
no perodo - nos anos imediatamente posteriores Constituio, apresentaram uma queda em
seu peso relativo de 20%.

Tudo isto, devido no s ao aumento da alquota do ICMS a ser transferida aos municpios,
mas tambm ao corte das ajudas do centro aos governos sub-nacionais mediante as
transferncias negociadas, afetou principalmente os estados.

59

TABELA 4
Evoluo do gasto por nvel de governo
Unio
Estados Municpios
Total
(% do PIB)
1970
14,82
8,52
2,61
25,94
1980
13,60
5,69
2,35
21,64
1985
10,89
6,86
2,70
20,52
1986
11,35
7,86
3,31
22,52
1987
12,34
8,13
3,28
23,74
1988
10,41
7,46
3,62
21,49
1989
14,45
8,17
3,68
26,29
1990
14,16
10,20
4,37
28,73
1991
11,92
7,16
5,68
24,76
(% Horizontal)
1970
57,10
32,80
10,00
100,00
1980
62,80
26,30
10,80
100,00
1985
52,90
33,90
13,20
100,00
1986
50,40
34,90
14,70
100,00
1987
52,00
34,20
13,80
100,00
1988
48,40
34,70
16,80
100,00
1989
54,90
31,10
14,00
100,00
1990
49,30
35,50
15,20
100,00
1991
48,20
28,90
22,90
100,00
evoluo real (ndice = ano base 1980)
1970
47,60
65,40
48,60
52,40
1980
100,00
100,00
100,00
100,00
1985
84,30
129,10
121,70
100,00
1986
94,80
158,70
160,10
118,20
1987
106,80
168,00
164,30
129,10
1988
90,00
154,10
181,30
116,80
1989
29,00
174,30
190,30
147,60
1990
121,40
208,80
217,20
154,80
1991
103,40
148,30
285,60
135,00
FONTE: AFFONSO, 1992a

A distribuio dos gastos com formao de capital fixo, por nvel de governo - uma varivel
crucial porque determina o futuro gasto corrente e, portanto, indica a tendncia ou no
descentralizao (Affonso, 1992 p.17) pode ser vista na tabela 5.

60

TABELA 5
Formao bruta de capital fixo (FBKF) pblica por nvel de governo
PIB
1970
1975
1980
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991

44
71
100
106
114
118
128
121
117
118

Evoluo real
FBKF
FBKF
Global
governo
39
82
80
118
100
100
76
103
93
146
92
156
87
157
88
150
81
172
156

% PIB
4,42
3,95
2,37
2,32
3,05
3,15
3,17
2,93
3,50
3,13

Taxas
% FBKF
global
23,0
17,0
10,0
14,0
16,o
14,0
14,0
12,0
16,0
-

Unio
(%)
36,0
46,0
30,0
22,0
28,0
34,0
33,0
29,0
15,0
18,0

Nvel de governo
Estados
Municpios
(%)
(%)
42,0
22,0
33,0
20,0
39,0
31,0
52,0
26,0
47,0
25,0
39,0
27,0
38,0
29,0
48,0
23,0
61,0
24,0
46,0
36,0

Evoluo Real (base=100).

Correo PIB e FBKF global e governo, conforme fator de deflao do PIB.
Gasto com FBKF = gastos com investimentos em construo e aquisio de mquinas e
equipamentos novos.
FONTE: AFFONSO, 1992a.
Enquanto entre 70 e 75 dos 4,18% do PIB de taxa mdia de investimentos pblicos, a Unio
aportou 41%, os estados 37,5% e os municpios 21%, entre 90 e 91 dos 3,35% do PIB de taxa
mdia, a Unio entrou com 16,5%, os estados com mais que o triplo disto, 53,5%, e os
municpios com quase o dobro, com uma mdia de 30%.

Ao se considerar, ainda entre 70 e 75, somente os investimentos autnomos de estados e

municpios, os valores so ainda mais expressivos, pois estavam obrigados a investir 50% de
transferncias recebidas em capital, no sendo este o caso depois de 1988. A evoluo dos
gastos por funo e nvel de governo est na tabela 6.

Comparando os gastos aportados por nvel de governo com os alocados a cada funo no
mesmo perodo - apesar das distores entre uma e outra tabela, resultantes sobretudo das

61
dificuldades para processar os gastos por funes19 - fica evidenciado em ambos os casos a
mesma tendncia: baixa nos gastos da unio, com exceo de seguridade social e servios de
governo em geral; incremento de gastos municipais e uma certa estabilidade nos estaduais,
ainda que neste nvel tenham aumentado os gastos em seguridade pblica e educao e
cultura. muito significativo o crescimento de gastos municipais em funes sociais, como
sade, educao e habitao.
TABELA 6
Evoluo do gasto por funo e nvel de governo
UNIO
ESTADOS
MUNICPIOS
(% do PIB)
89

Defesa e segurana pblica

Educao e cultura
Sade
Segurana e assistncia social
Habitao e servios urbanos
Servios econmicos
Servios de governo em geral
Total

Defesa e segurana pblica

Educao e cultura
Sade
Seguridade e assistncia social
Habitao e servios urbanos
Servios econmicos

90

91

89

1,9 1,6
1,9 1,1
2,5 2,3
6,9 8,6
0,1 0,0
1,3 1,1
1,0 2,6
15,6 17,3

1,4
1,0
1,7
9,0
0,2
0,7
2,0
16,0

0,7
1,3
1,2
1,1
0,1
1,4
2,6
8,4

0,8
0,8
0,0 0,0
2,0
1,9
0,8 1,1
1,1
1,1
0,4 0,6
1,4
1,3
0,3 0,4
0,2
0,2
0,5 0,9
1,7
1,0
0,5 0,8
3,0
2,6
1,0 1,1
10,2
8,9
3,5 4,9
% HORIZONTAL

89
73,0
47,5
60,9
83,1
14,2
40,6
21,8
55,6

91
63,6
24,4
48,6
84,2
14,3
29,1
34,5
53,1

89
27,0
32,5
29,3
14,1
14,2
43,8
56,4
31,1

90
33,3
47,6
27,5
13,5
18,2
47,2
44,8
31,5

90
66,7
26,2
57,5
82,7
0,0
30,6
38,8
53,4

90

91

91
36,4
46,3
31,4
12,1
14,3
41,8
44,8
29,6

89

89
0,0
20,0
9,8
3,6
71,6
15,6
21,8
13,3

90

90
0,0
26,2
15,0
3,8
81,8
22,2
16,4
15,1

91
0,0
1,2
0,7
0,4
1,0
0,7
1,2
5,2
91
0,0
29,3
20,0
3,7
83,4
29,1
20,7
17,3

TOTAL
89

90

91

2,6 2,4 2,2

4,0 4,2 4,1
4,1 4,0 3,5
8,3 10,4 10,7
0,7 1,1 1,4
3,2 3,6 2,4
4,6 6,7 5,8
27,5 32,4 30,1
89

Servios de governo em geral

Total
FONTES: MUSSI e OUTROS, 1992; AFFONSO, 1993; "Balanos Gerais da Unio";
"Sistema de acompanhamento das finanas estaduais e municipais"

90
91
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

Tomando em considerao os recursos humanos, e em termos estritamente numricos, a

capacidade de iniciativa dos nveis em 1993, era a seguinte:

19

Ver AFFONSO (1993)

62
TABELA 7
Empregados por nvel de governo (1993)
unio
estados
Municpios
Nmero (em milhes)
1,7
3,4
1,9
% vertical
24,6
49,1
26,3
% populao ocupada
2,7
5,3
3,0
FONTE: ANDRADE e JACCOUD, 1993:40.

total
7,0
100,0
11,0

Os mais de dois teros de funcionrios empregados por estados e municpios, podem haver
aumentado nos ltimos cinco anos como conseqncia da recuperao da capacidade de
gasto.

2.2.4 Os instrumentos operacionais das relaes intergovernamentais ps-88

De forma geral, a interao entre governos que gozam de graus significativos de autonomia,
alm de uma dimenso setorial e estreita - resultante de programas compartilhados - apresenta
outras duas dimenses. A dimenso judicial, que para onde confluem os conflitos relativos,
por exemplo, aos alcances e limites da jurisdio de cada nvel e de suas competncias; e a
financeira, especialmente na distribuio de recursos.

No caso do Brasil, a dimenso judicial est centrada no Supremo Tribunal Federal que
processa e julga as demandas intergovernamentais. Apesar de alguns casos requererem sua
deciso, o Supremo Tribunal Federal parece ser pouco relevante para a interao
intergovernamental.
O prprio fato de que entre os dados sobre suas atividades disponibilizados ao pblico, no
conste o nmero de aes de inconstitucionalidade de leis federais apresentadas pelo estados 20
ou estaduais apresentadas pela federao - algo que em alguns pases um importante
indicador da dinmica de interao intergovernamental - revela a irrelevncia da atividade de
mediao nos conflitos intergovernamentais no leque de aes do Supremo.
20

Que, segundo o art. 103 da nova constituio, podem ser propostas por governadores ou Assemblias
Legislativas.

63
Isso por sua vez indica a pouca importncia da dimenso judicial para a interao
intergovernamental no Brasil. Muito provavelmente isto se deve a que a Constituio no s
muito flexvel quanto s possibilidades do exerccio de funes pelos nveis de governo, 21
como tambm muito clara e precisa no que se refere aos limites e capacidades deste para se
auto-administrar e formular suas prprias leis.

De fato, tanto a intensidade como os traos mais caractersticos da dinmica da interao

intergovernamental no Brasil se concentram na dimenso financeira. A intensidade se
manifesta na observao do volume de transferncias intergovernamentais, cuja evoluo se
apresenta na tabela 8.
TABELA 8
Evoluo das transferncias intergovernamentais (1970-1991)
Total de transferncias
intergovernamentais
US$ milhes % sobre % sobre gasto
(1991)
o PIB
pblico
1970
5.133
3,30
12,72
1975
7.538
3,00
11,80
1980
11.261
3,17
13,86
1985
15.829
4,22
20,57
1986
19.548
4,84
21,49
1987
22.977
5,49
23,12
1988
22.796
5,45
25,54
1989
21.223
4,91
18,68
1990
26.735
6,45
22,45
1991
24.241
5,78
23,34
Elaborado a partir de AFFONSO, 1992a e 1993

% sobre total de transferncias

intergovernamentais
Unio p/ estados e Estados p/
municpios
municpios
56,98
43,02
64,21
35,79
66,94
33,06
72,40
27,60
70,92
29,08
77,84
22,16
78,05
21,95
67,23
32,77
69,16
30,84
67,95
32,12

Se entre os anos 70 e 80 o percentual de transferncias com relao aos gastos permaneceu

estvel, na primeira metade dos anos 80, refletindo o crescente poder de presso dos

21

O que, se por um lado evita conflitos jurdicos, como os originados por situao em que algum nvel
luta contra outro nvel pela competncia do fornecimento de determinado servio; por outro lado gera
uma espcie de "fuga de responsabilidade" no fornecimento de alguns servios.

64
governadores e prefeitos, esse percentual aumentou em 50% e se manteve crescente na
segunda metade dos anos 80, de modo que em 1991, alcanou o dobro do de 1980. Os altos
percentuais nos anos imediatamente anteriores Constituinte confirmam o que j se apontou
aqui, ou seja, um aumento significativo do uso no perodo das transferncias negociadas pelo
governo central para a cooptao poltica.

A acentuada queda, na primeira metade dos anos 80 do percentual de transferncias estaduais,

deve-se, por um lado, a que o ICMS altamente pr-cclico - 81, 82 e 83 foram anos de crise
econmica - e por outro a seu prprio aumento pela Constituinte. Devido a isto, e apesar de
que 1990 tambm foi um ano de recesso econmica, o volume de transferncias estaduais se
manteve acima do existente em 1985.

A quase duplicao no perodo do percentual de transferncias em geral, com relao ao PIB

e ao gasto pblico lquido, revela-se com maior intensidade como indicativo de uma nova
dinmica nas interaes intergovernamentais, quando a situamos no contexto das mudanas
ocorridas na mecnica destas transferncias.

Com relao Unio, no ps-88, ao contrrio do perodo anterior em que o executivo federal
segundo seu arbtrio podia alterar os percentuais transferveis, foram fixados por mandato
constitucional: tanto estes percentuais como os princpios de distribuio. Com isso as
transferncias oriundas da unio adquiriram estabilidade e os estados e municpios passaram a
planejar seu uso.

65
A Constituio estabeleceu tambm como mandato constitucional, a total liberdade dos
governos federais na aplicao das transferncias por parte dos governos sub-nacionais. Pela
nova Constituio est vedada a reteno ou qualquer restrio entrega e emprego de
recursos transferveis aos estados, distrito federal e municpios". 22 (art. 160)

O quadro 2 fornece uma sntese das alteraes introduzidas na mecnica de transferncias,

com nfase nas mudanas efetivadas nas vinculaes obrigatrias. Estas mudanas,
combinadas retomada da autonomia poltica pelos estados e municpios, fizeram com que
depois de 88 o aumento de recursos disponveis nestes nveis redundasse em descentralizao
no circunscrita ao mbito da fico jurdica, como sucedera durante o regime militar.

QUADRO 2
Mudanas constitucionais nas transferncias de impostos
Imposto
transferido

22

Titular
do
imposto

REGIME ANTERIOR (Em 1980)

Vinculao
%

Exceto a reteno para a cobrana de emprstimos vencidos.

CONSTITUIO DE 88
Vincula%

Titular
do
imposto

66

Imposto s/
a renda
(IR)
+
Imposto s/
produtos
Indust.
(IPI)

IPTR
IUEE

Unio

Municpio

Entre 20 e 50%
em capital.
20 % em ensino
secundrio.
10% em
agricultura
5% em sade
5% fundo de
desenvolvimento.
5% em
desenvol.
de regio
metropolitana

Entre 30 e 50%
em capital
20% em ensino
primrio
2% no PASEP
10% em sade e
saneamento
10% em
desenvolv. de
regio
metropolitana

no vinculado

IPVA

Estado

100% em
produo de
energia
eltrica
100% em
transporte
urbano
100% no
desenvolv. de
produo
mineral
100% em
obras
rodovirias
-

ICM

Estado

IUCL

IUM

IST

ITBI

Unio
Unio

Estado

Unio

Unio

Unio

Estado

8 11

E.

Unio no
(IR)

no

53,0

21,5

22,5

no

no

no

50

50

no
-

75 25
- 100

9
Unio
(IPI)

50

4 50 10
0
100% em
transporte
urbano
100% em
desenvolv. de
produo
mineral
100% em obras
rodovirias

4 40 20
0
1 70 20
0

5
5
No vinculado 5
0
No vinculado 8
0
No vinculado 5
0

45

50

20

Estado
Estado
(ICMS}

50

mun.

PASEP = Patrimnio do Servidor Pblico; IPTR = Imposto sobre Propriedade Territorial Rural
IUEE = Imposto nico sobre Energia Eltrica ; IUCL = Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes
IUM = Imposto nico sobre Minerais; IST = Imposto sobre Servios de Transporte; ITBI = Imposto sobre a
Transferncia de Propriedade de Bens Imveis; IPVA = Imposto sobre Propriedades de Veculos Automotivos;
ICM = Imposto sobre Circulao de Mercadorias; ICMS = Imposto sobre Circulao de Mercadorias e sobre
Servios

Esta efetividade na descentralizao requereu, por sua vez, a existncia de instrumentos

capazes de dar operacionalidade intensiva interao intergovernamental que trouxe consigo.

67
No bojo da operao desmonte, foi extinto o principal instrumento operacional das relaes
intergovernamentais, a Secretaria de Articulao com os Estados e Municpios (SAREM),
sem que outra entidade similar, acorde com o novo modelo de relaes intergovernamentais, a
substitusse. Com isto, desarticulou-se no propriamente a estrutura - que j vinha dando
mostras de esgotamento desde incio dos anos 80 - mas o planejamento intergovernamental,
tendo sido extintos programas de assistncia tcnica e financeira a estados e municpios,
originalmente a cargo da SAREM. Isto repercutiria de forma negativa na operacionalidade das
relaes intergovernamentais, ainda que seu novo modelo exigisse requisitos de assistncia
tcnica diferentes dos prestados pela SAREM.

A tentativa fracassada de criao, em 1993, da Cmara Especial do Conselho de Governo para

dirigir, coordenar e supervisionar o Programa Nacional de Descentralizao, acentuou a falta
de mecanismos operacionais das relaes intergovernamentais sob a estrutura polticoadministrativa descentralizada de ps-88. O resultado foi uma descentralizao forada,
imposta pelas circunstncias 23 , carente de uma estratgia que:
tivesse em conta: a distribuio de responsabilidades governamentais,
como valioso mecanismo de restaurao e conformao do pacto
federativo no pas, entendendo-se e tomando-se como interlocutores
legtimos, os interesses regionais; a necessidade de traar um
conjunto de diretrizes que orientassem o trabalho de definir as
competncias, tais como a flexibilidade, a sensibilidade para
increment-las gradualmente, a avaliao de vantagens
comparativas, a equidade de prestao dos servios, a distino entre
23

Como observou Santos (1993:5): "A descentralizao se produz no s por causa de uma poltica
claramente formulada mas tambm devido a aes tendentes a preencher o vazio que se cria na
funo de execuo do governo federal, resultante da reforma tributria e da descontinuidade
institucional nesta esfera de governo. Na medida em que a descentralizao no representa uma ao
orquestrada pelo governo federal, a municipalizao dos servios pblicos no se generaliza. , de
fato, fruto de decises polticas locais e reflete o esforo em atender demandas, valendo-se das
condies ampliadas de governabilidade que hoje possuem e do aumento de suas receitas disponveis
ps 88. Tal constatao, prevalece para qualquer dos servios urbanos e sociais onde exista
ingerncia direta ou compartilhada da Unio em seu fornecimento".

68
sua previso, produo e controle social, accountability, e a
transparncia decisria. (Lobo, 1993 p. 123).

Desta forma, conseqncia positiva da ruptura dos governos sub-nacionais dos mecanismos
rgidos e autoritrios de planejamento e a aproximao de aes baseadas em seu entorno
imediato, somam-se graves problemas provocados pela forma desordenada, espontnea, com
que se processou esta ruptura.

Tudo indica que as dificuldades de consolidao de um modelo de relaes

intergovernamentais ps-88, com as caractersticas do modelo superposto, tal como definido
por Wright (1983), se devem em grande parte ausncia de um plano ordenado de
descentralizao que no s evitasse distores administrativas, como a agudizao das
incertezas que lhe so intrnsecas, devido no definio de fronteiras claras nas
responsabilidades de cada nvel.

De modo sinttico, a ausncia de um programa ordenado de descentralizao pode ser

atribuda aos seguintes fatores:

a) a permissividade dos partidos s prticas clientelsticas que, ademais, sob o

impacto da estruturao federal sobre sua j dbil disciplina interna, se fazem
permeveis s formas mais toscas de regionalismo;
b) a resistncia do executivo federal em abandonar suas prerrogativas de contratar,
nomear e negociar programas e ajudas a setores em que poderia faz-lo, uma vez
que constituem importante moeda de troca frente a parlamentares - e inclusive

69
governadores - principalmente dos estados da federao economicamente mais
atrasados.

c) a resistncia de parte significativa da burocracia federal em perder posies de

poder, caso se materializasse a transferncia de responsabilidades do centro para a
periferia em reas em que esta no s possvel como desejvel;

d) a falta de percepo de todos os atores, mas particularmente do governo

federal, da pertinncia e da necessidade de conduzir o processo de forma
planificada e a longo prazo.

A ausncia de diretrizes claras levou a que em vez de um desmonte racional da outrora todo
poderosa mquina central - em que por exemplo se transferisse funcionrios e patrimnio
federal a outras esferas em setores cuja atribuio j no fosse mais do centro - tenha se
produzido um verdadeiro desarranjo desta mquina.

Seu funcionamento passou a ser desconexo, e sua insero nas diversas polticas definida ad
hoc, ficando visvel a dificuldade da administrao central em assumir papel adequado ao
novo modelo de relaes intergovernamentais. Portanto, abandonou-se uma situao em que o
centro, onipresente e onipotente, encampava desde a formulao at a execuo das polticas
para um vazio em relao s tarefas que mesmo em um modelo no hierrquico de relaes
intergovernamentais continuam reservadas ao centro, tais como:
estabelecimento dos servios mnimos em todo o territrio nacional,
para
garantir
a
igualdade
dos
cidados,
e
sua
normalizao[...]homologao das caractersticas tcnicas dos
equipamentos e normatizao de procedimento[...]a gesto bilateral e

70
multilateral das polticas com outras esferas[...]a distribuio de
recursos e mediao entre os diferentes nveis e governos subnacionais[...] representao da sociedade nacional nos organismos
multilaterais... transferir tecnologia de forma habitual para criar
atores qualificados[...] (ser) a referncia do conhecimento
especializado[...] (ser) o nexo necessrio de relao entre os governos
sub-nacionais e os organismos multinacionais, entre os estados, entre
os estados e municpios[...] (ser) o formulador de estratgia, pois
pode observar todas as fases do ciclo das polticas pblicas e tambm
todas as polticas setoriais[...] (ser) formulador de problemas,
impulsor e promotor de polticas[...] (ser) desarticulador de conflitos
entre governos sub-nacionais[...] (ser) rbitro poltico entre os
governos sub-nacionais. ( Banon & Tamayo ,1994: 33-38).

A descentralizao forada, combinao de aumento na capacidade de gastos dos governos

sub-nacionais com cortes no oramento federal mediante restries a transferncias
negociadas 24 , conduziu tambm a uma distribuio irracional das perdas e ganhos entre os
nveis de governo. Neste sentido, os estados e municpios mais dependentes de ajudas federais
foram os mais severamente afetados.

De fato, a falta de instrumentos operacionais para as novas relaes intergovernamentais e a

ausncia de pontos de referncia que lhe atribussem alguma racionalidade, constituem
importante fonte de problemas para toda a administrao pblica brasileira, cuja dinmica
passou a depender de forte interao intergovernamental.

24

Apesar da resistncia clientelstica do Congresso a efetuar cortes no oramento federal: "o volume
das transferncias negociadas da Unio diminuiu de forma significativa... entre 1988 e 1991, este
volume eqivale ao total dos recursos perdidos pela Unio com o novo sistema tributrio". AFFONSO
(1993:85).

71
2.3 O campo da gesto intergovernamental
A partir da observao do modelo de relaes intergovernamentais prevalecente nos Estados
Unidos no final dos anos 70, Wright (1983) identifica uma srie de fatores 25 que imprimem
grande interdependncia, incertezas e riscos dinmica do modelo, impondo-se com isto a
necessidade do uso de tcnicas de gesto das relaes intergovernamentais.

Por estas razes, cada vez mais os estudos das relaes intergovernamentais se dirigiram para a
observao dos processos concretos de coordenao e cooperao visando maior eficincia e
eficcia, surgindo assim o campo especfico da gesto intergovernamental, entendido como
aquele que

se refere a transaes cotidianas e planificao das relaes entre

diferentes unidades de governo envolvidas nos programas. O conceito
enfatiza os processos voltados consecuo de objetivos inerentes s
relaes intergovernamentais, uma vez que a gesto um processo pelo
qual diversos empregados pblicos cooperam para encaminhar suas
aes at s metas que se tenham proposto. (AGRANOFF: 1989 p.132).
Apesar da atitude pragmtica predominante na gesto destas interaes cotidianas, seus
participantes a realizam reconhecendo a importncia de agir dentro do contexto poltico,
tcnico e estrutural-legal, vigente para as relaes intergovernamentais". (AGRANOFF &
LINDSAY, 1983: 228).

Estes participantes, contudo, esto constantemente empenhados em combinar aspectos positivos

do sistema formal-legal com o uso intensivo de mecanismos informais que criam para superar as
barreiras que este sistema costuma apresentar. A noo de transaes entre indivduos de

25

So: a) a crescente importncia do clculo no comportamento dos atores envolvidos nas relaes
intergovernamentais; b) a prevalncia do jogo de fungibilidade, que significa a habilidade para desviar as
receitas recebidas e originalmente destinadas a um propsito especfico para a realizao de outro
propsito julgado como mais prioritrio; c) a sobrecarga do setor pblico, que havia conduzido a uma
inflao de custos, regulao excessiva e ineficcia.

72
diferentes organizaes e de diferentes nveis de governo para resolver problemas cotidianos,
traz superfcie, por sua vez a importncia das redes de comunicaes para o estudo da gesto
intergovernamental e dos contatos pessoais da resultantes, como via privilegiada para a busca
destas solues.

Contudo, a gesto intergovernamental no trata s do intercmbio de informaes, preocupandose, tambm, em observar o intercmbio intensivo de outros recursos que por se encontrarem sob
responsabilidade compartilhada e parcial, impem a necessidade de contatos relativamente
permanentes e estveis entre os atores.

Resultam, assim que so de particular importncia para a gesto intergovernamental as "redes

de assuntos" funcionais que apresentam elevado grau de interao, interdependncia,
confiana, e reas de consenso. (AGRANOFF: 1989 .135) e, no seio das quais operam tambm
as redes de comunicao.

Ressalte-se ainda que o tratamento do conflito fato consubstancial gesto intergovernamental,

j que os integrantes das "redes de assuntos" funcionais tm interesses e pontos de vista que nem
sempre coincidem. Os empregados pblicos envolvidos nestas redes atuam em geral com um
duplo papel. Por um lado, representam e defendem os interesses de suas organizaes. Por
outro, esto obrigados a agir dentro da rede para alcanar uma soluo satisfatria aos problemas
de gesto dos programas de polticas.

Dadas suas caractersticas, a gesto intergovernamental assume a forma de gesto indireta, ou

seja: sua realizao costuma requerer a criao, na interface das organizaes das diferentes
esferas de governo de mecanismos e instrumentos especializados no intercmbio de recursos e

73
informaes entre eles, estando seus responsveis na maioria das vezes, distanciados dos
objetivos setoriais do programa. (ROSHENTAL, 1984).

O xito da gesto intergovernamental est condicionado capacidade de manter foco

permanente no problema em questo e capacidade de negociaes em torno de problemas
especficos, em que fiquem claras as razes tcnicas da soluo adotada. (AGRANOFF &
LINDSAY,1983).

Uma gesto intergovernamental com xito tem, por outra parte, que tomar a eito os problemas
comuns aos programas de polticas pblicas. Entre estes, destacam-se: a) a necessidade de
alcanar e manter um consenso mnimo entre seus diferentes atores, cujas possibilidades de se
concretizarem so inversamente proporcionais ao potencial de conflito do programa, que, por sua
vez, est condicionado ao nmero de atores implicados, escassez de recursos estratgicos, ao
grau de complexidade do programa e de compatibilidade dos objetivos de seus diferentes atores;
b) a necessidade de superar a tendncia dos atores a no definirem claramente os objetivos do
programa em sua formulao inicial, em funo da deciso de evitar os conflitos que possam
impedir seu incio o mais rpido possvel.

Alm disto, a gesto intergovernamental supe a aplicao de um leque de tcnicas de gesto,

das quais Agranoff (1989) enumera nove, sendo relevante mencionar entre elas: a regulao,
assim como alterao de rotinas intergovernamentais, com a inteno de determinar o
comportamento de outras unidades de governo; a administrao de subvenes, tanto por quem
as recebe como para quem as concede, com o objetivo de canaliz-las para seus interesses; a
negociao atravs de mecanismos mais ou menos formais em um enfoque, contudo, quando

74
entendido como perdas para os demais, os benefcios alcanados por uma delas; a resoluo de
problemas, implicando interesses comuns, uma relativa abertura para o intercmbio de
informao, busca e seleo de alternativas que beneficiem a todas as partes; a gesto
cooperativa, que supe alguma forma de acordo - que vai desde o informal at convnios escritos
- entre esferas distintas; o desenvolvimento das capacidades de cada nvel, que lhe permita
adquirir habilidades para prever e influir nas mudanas, para tomar decises bem fundamentadas,
atrair, absorver e gerir recursos e tambm para avaliar as atividades com vistas a adquirir
referncias para aes futuras.

Em funo de seu carter pragmtico, quase inevitvel que as consideraes sobre a gesto
intergovernamental se revistam de uma perspectiva prescritiva. Sem embargo, na medida em que
a maioria delas se baseiam em estudos explicativos do processo de gesto intergovernamental, tal
como empiricamente se produziram, h fundamento para tomar estas consideraes, tambm,
como uma sistematizao dos padres observados.

Por isto, parece adequado consider-las como referncia para estudos no campo explicativo, ou
seja: como um conjunto de fatores que delimitam as pautas de comportamento mais plausveis,
em se tratando de gesto intergovernamental, e que por isto servem de base para estabelecer
pistas para a investigao.

Fixadas as principais referncias para a observao da gesto intergovernamental, faz-se

necessrio explicitar as relativas anlise de polticas pblicas, pois a inteno de enfocar as
relaes intergovernamentais a partir de seu componente de gesto, supe, seno o imperativo,
ao menos a opo de traz-la para o campo da observao de programas de polticas pblicas.

75

2.4 O estudo das polticas pblicas

O campo de estudo das polticas pblicas to vasto que seu tratamento de forma adequada
possui tambm uma amplitude que vai muito mais alm do modesto propsito especfico de to
s estabelecer referncias indispensveis para a presente pesquisa.

Esta amplitude comea pela prpria diversidade do que se considera o estudo de polticas
pblicas. Segundo MENY & THOENIG (1992: 85)
existem umas cinqenta definies diferentes do que e no o estudo
das polticas pblicas. Uma distino clssica consiste em separar a
anlise de polticas (policy analysis) da montagem de polticas (policy
design). A anlise de polticas implicaria uma viso neutra, uma postura
no comprometida[...]e por montagem de polticas caberia entender, em
contraste, um enfoque mais comprometido, mais ativo[...]com uma
orientao prescritiva.
Porm, apesar da dificuldade para se estabelecer onde acaba a dimenso descritiva e onde
comea a prescritiva 26 , necessrio deixar clara desde j a orientao descritiva do presente
trabalho e seu enquadramento, portanto, no campo da anlise de polticas. Em outras palavras,
tomando-se a distino de Lasswell (1971) entre anlise da poltica e anlise na poltica, o
presente trabalho est desenvolvido na primeira perspectiva.

26

Como afirma HOGWOOD e GUNN (1990:29): "a distino entre descrio (a forma com que ocorrem
as polticas) e prescrio (a forma com que deveriam ser processadas) necessria, porm pode ser
levada muito longe, e no cremos que algumas destas dimenses possa ser excluda do ensino,
especialmente, o treinamento em policy analysis".

76
Apropriar-se dos marcos que devem dirigir a anlise de polticas (policy analysis) implica, em
primeiro lugar, deixar claro o que se entende por policy, termo que, assim como politics 27 , se
traduz ao portugus como poltica, podendo adquirir em nosso idioma distintos significados.

O uso de poltica, correspondendo a policy - que o que interessa aqui - se refere a um marco de
orientao para a ao, a uma etiqueta para um campo de atividade - poltica de sade, poltica
educacional, etc. - a uma deciso, a propsitos especficos, a uma autorizao formal, a um
programa ou a uma perspectiva de atividade, que no caso de public policy - a poltica pblica vem assumida por uma autoridade pblica. (MENY & THOENIG,1992).

Em Hogwood & Gunn (1990: 23-24), podemos encontrar uma definio das polticas pblicas
adequada. Para eles:
qualquer poltica pblica subjetivamente definida por um observador
e de forma usual ela entendida como abarcando uma srie de padres
de decises relacionados, para os quais muitas circunstncias e
influncias de grupos, pessoas e organizaes contriburam. O processo
de formao de polticas supe muitos sub-processos e pode se estender
por um perodo de tempo considervel. Os objetivos e propsitos que
do base a uma poltica so de forma usual identificveis na etapa
inicial do processo, porm podem mudar ao longo do tempo e em
alguns casos podem ser definidos somente de forma retrospectiva. Os
resultados das polticas requerem ser estudados e, quando for o caso,
comparados e contrastados com as intenes de seus formadores. A no
ao, deliberada ou acidental, pode contribuir para o resultado de uma
poltica. O estudo das polticas requer o entendimento dos
comportamentos, especialmente dos comportamentos que supem
interaes intra e interorganizacionais. Para que uma poltica possa ser
caracterizada como pblica, ela tem que, ao menos em certo grau, ter

27

O termo politics, traduzido ao portugus como poltica com a conotao "nobre", faz referncia
sobretudo aos fenmenos relacionados luta pelo poder, a competio entre os partidos, grupos de
interesses, categorias sociais para influir e ocupar uma posio de autoridade na comunidade, em um
mercado poltico e nas decises pblicas. Contudo, em seu sentido vulgar, pode ter a conotao de
"politicagem", quer dizer, toda sorte de acordos, nem sempre movidos por causas "nobres", feitos pelos
partidos ou por polticos em suas prticas dirias. Ver Meny e Thoeing (1992).

77
sido gerada, ou pelo menos processada, dentro de influncias e
procedimentos de estruturas governamentais.

Ateno deve ser dada necessidade de entender as interaes intra e interorganizacionais para a
anlise de uma poltica, pois trata-se de fator que, pelo menos nas polticas sociais, cujas
interaes costumam se produzir entre membros de organizaes de diferentes nveis de
governo, remete importncia no s da problemtica das relaes intergovernamentais em geral
para a anlise das

polticas, seno que, mais precisamente, pertinncia nesta anlise da

problemtica de gesto intergovernamental.

Por seu turno, a noo das polticas como processo dividido em fases em um perodo de tempo,
possui um grande valor analtico na medida que o problema que se coloca ao analista de
polticas a maneira de descompor seu objeto de estudo em elementos empricos menores sem
com isto perder de vista o panorama". (MENY & THOENIG,1992: 105).

O processo pode ser dividido em fases 28 de diferentes formas, ainda que todas girando em torno
a uma suposta lgica que poderia ser resumida nas seguintes fases: definio do problema,
formulao de alternativas de soluo, escolha de uma soluo particular como a melhor,
execuo da soluo e trmino da ao. (MENY & THOENIG,1992: 106).

Da mais alta relevncia para a anlise das polticas, por seu poder heurstico, tambm a sua
classificao, tal como proposta por Lowy (1964). Aceitando que a poltica em geral no existe,
28

LASSWELL (1971), por exemplo, toma em considerao sete fases: inteligncia, promoo, prescrio,
invocao, aplicao, trmino, avaliao. Para HOGWOOD e GUNN (1990) o processo estaria
constitudo por 9 fases: decidir sobre o que decidir; decidir como decidir; definir a questo; prognstico;
estabelecer objetivos e prioridades; anlise de opes; implementao, monitoramento e controle da
poltica; avaliao e reviso; manuteno, trmino da poltica.

78
seno arenas de polticas delimitadas pelos impactos dos custos e pelos benefcios que os grupos
de interesse esperam de sua implantao, Lowy (1964) delimitou trs categorias para as polticas
e suas respectivas arenas, s quais agregou uma outra, ao adotar em 1972 mais critrio para sua
classificao: o tipo de coero exercida pelo estado mediante a poltica.

Deste modo, para Lowy (1964), toda poltica se enquadraria fatalmente em una das seguintes
categorias: a) as polticas reguladoras, formadas por normas, e cuja coero recai de forma direta
e imediata sobre o comportamento individual; b) as polticas distributivas, consistentes na
distribuio de recursos mediante seu desmembramento em pequenas unidades independentes
uma das outras e livres de toda regra geral. A coero exercida de forma indireta e remota
sobre o comportamento dos indivduos. O que tende a prevalecer nesta arena o acordo entre
demandantes no antagnicos; c) as polticas redistributivas, que implicam o estabelecimento de
critrios pelo setor pblico dando acesso a vantagens que se outorgam no a sujeitos especficos,
mas a classes de casos ou de sujeitos. A coero neste caso exercida de forma direta e imediata
sobre o contexto do comportamento dos afetados.

Esta a arena mais conflitiva de todas; d) as polticas constitutivas, que se traduzem em

definies pelo poder pblico das regras do jogo em geral, podendo isto significar reformas
constitucionais, institucionais ou administrativas. A coero exercida de forma indireta e
remota sobre o contexto do comportamento dos indivduos, sendo sua dinmica muito similar
das polticas reguladoras, que tendem a apresentar um elevado grau de conflitos.

A recusa de Lowy (1964) em falar das polticas em geral e seu esforo por dividi-las em
categorias se apoia em sua proposio terica de que, ao contrrio do que se acreditava at ento,
as polticas so variveis independentes do sistema poltico; uma proposio cuja validade

79
analtica, ainda que no questionada em seus fundamentos, vem, contudo, sendo matizada por
muitos autores na atualidade, como HAM & HILL 1993: 17-18) para os quais:

o entorno do sistema poltico e sua influncia nas polticas uma

questo importante no estudo dos resultados das polticas[...] a
economia e a sociedade afetam s polticas e vice-versa. Resulta
ento que a anlise das polticas deveria ter mais em conta o contexto
scio-econmico e poltico em que os problemas so tratados. Disto
resulta ainda que os estudos do processo das polticas deveriam
afastar-se um pouco do mundo da poltica (politics) cotidiana para
poder formular alguma das questes maiores sobre o papel do Estado
na sociedade contempornea e da distribuio do poder entre os
diferentes grupos sociais

Sem embargo, tanto ou mais necessrio que se armar dos instrumentos analticos adequados para
a investigao das polticas, - tendo definido estes instrumentos - adotar uma forma concreta de
abord-las.

Allison (1969) aponta a existncia de trs modelos de anlise das polticas, restritos sua
formulao, cujos pressupostos, contudo, so perfeitamente aplicveis sua implantao. 29

O primeiro, o modelo de poltica racional, baseia-se na proposio de que as polticas se formam

a partir de eleies racionais e considera que tanto os que tomam as decises como os que as
implantam o fazem guiados pela racionalidade, quer dizer, maximizando os benefcios e
minimizando os custos, estando de posse de todas as informaes necessrias para escolher entre

29

Neste sentido, importante deixar registrada a observao de que: "por poltica costuma-se comum
entender um conjunto de decises, mais que uma deciso singular sobre uma ao especfica de
governo"; ou mais ainda: "uma poltica no a simples deciso na cpula do estado. necessrio
incorporar as muitas e diversas decises dos muitos atores participantes, governamentais e extragovernamentais que, em suas diversas interaes prepararam e condicionaram a deciso central, lhe do
forma e a pem depois em prtica, fazendo-a e refazendo-a com o desenlace muito provvel de que os
resultados finais no se assemelhem s intenes e planos originais". (Aguilar,1992b, p. 24-25).

80
diferentes alternativas, tomando em considerao objetivos e estratgias que, se supe, tm
claramente definidos. Os pressupostos deste paradigma, so compartilhados no campo de
estudos da poltica entendida como anlise na poltica, pela obra, j clssica, de Quade (1975).

Os outros dois modelos surgiram, segundo tudo parece indicar, em conseqncia da crtica
encetada por Simon (1945) ao pressuposto de uma racionalidade absoluta presente nas decises e
nas aes. Sua crtica baseada em um conceito de racionalidade oposto a esse e ao qual
denominou racionalidade limitada. Esse conceito se apoia na idia do "homem administrativo"
que, ao contrrio do homus economicus, postulado pelo paradigma racionalista, possuiria uma
capacidade de conhecimento e de escolha limitada e portanto uma racionalidade imperfeita, que
procura achar solues satisfatrias, em vez de maximizar a todo custo benefcios.

Desse modo, o segundo modelo, denominado modelo do processo organizacional, concebe as

aes das polticas como resultados de comportamentos organizacionais, em que as atividades
rotineiras de utilizao de seus recursos so as opes que realmente esto disposio dos que
tomam decises sobre problemas que estruturam e delimitam tendo em mente os produtos que
suas organizaes so capazes de processar.

A importante obra de Lindblon (1959) 30 , com seu entendimento da elaborao das polticas
como um movimento de "ir em frente", ou sua regra da "anlise incrementalista, poderia ser
entendida como uma manifestao dos pressupostos do segundo modelo no campo prescritivo,
quer dizer no campo da anlise na poltica. Segundo o autor "os ajustes partidrios mtuos

30

Ver sobretudo LINDBLOM (1959; 1964; 1979; e 1980).

81
jogam um papel na anlise e montagem das polticas to ou mais importante que o da busca e
aplicao de uma teoria rigorosa para tomar decises racionais".(apud Aguilar , 1992:.51).

Com isto, Lindblon (1980) parece postular que as polticas no s no se movem no campo da
racionalidade absoluta, que denomina de incompreensiva, seno que, mais que um resultado
dos comportamentos organizacionais, constituem fundamentalmente um processo de transaes
polticas (politics).

Desta forma, sua obra estaria melhor classificada como uma manifestao, no campo da anlise
na poltica, do terceiro modelo de anlise das polticas, a que Allison denomina modelo de
poltica burocrtica.

Nos termos de Allison (1969), esse modelo se apoia no pressuposto de que as polticas so
essencialmente resultados polticos (politics) e assim o so porque o que ocorre no foi
escolhido como soluo a um problema, mas porque conseqncia de compromissos,
coalizes, competies, mal-entendidos...So polticos, no sentido de que a atividade que d
origem aos resultados pode ser caracterizada como negociao ". (Allison, 1969:707-710).

No presente trabalho recusa-se o primeiro modelo, no s em funo das crticas de SIMON,

mas tambm por entender que a prescrio do modelo racional e, portanto, sua efetividade, se
que pode realizar-se, s o faria em sistemas polticos autoritrios, em que os canais de acesso s
decises so reduzidos e esto sob controle dos governantes e em que as formas de eventual
contestao s decises esto proscritas como ilegais e ilegtimas.

82
Por seu turno, o segundo modelo o modelo do processo organizacional, ainda que rompendo
com a iluso de racionalidade absoluta, no d conta da intensa transao poltica que toma
corpo no s entre atores governamentais, mas entre estes e os demais atores da sociedade, em
uma democracia plural, ao se elaborar e implantar polticas.

Como um dos pressupostos deste trabalho que o sistema vigente no Brasil ps-88 tem todas as
caractersticas de uma democracia liberal, assume-se como mais adequado para anlise de
qualquer programa de poltica o terceiro modelo, ainda que com uma objeo.

No estudo de

uma poltica se entende como necessrio considerar o papel da anlise racional como elemento
de juzo para o debate que sempre aparece no seio da poltica.

Com isto se est fazendo eco a Wildavsky (1981) que, compartilhando com Lindblon (1980) a
idia de que a poltica (policy) resultado da poltica (politics) a que, em seu caso, chama de
"interaes sociais" enfatiza contudo a importncia de contrastar a anlise intelectual com a
"interao social" pois, ainda que este processo intelectual no se superponha ao poltico, ele
desempenha importante funo suplementar para o desenvolvimento das polticas (policy).

Concretamente, esse autor argumenta de forma muito apropriada, que "a funo da anlise
(racional) aprimorar os argumentos entre interesses em disputa...o resultado final seria a mais
alta qualidade no debate e talvez eventuais escolhas entre as melhores alternativas conhecidas".
Wildavsky (1981:13).

Faz-se necessrio tambm frisar que, apesar destes modelos se ligarem interpretao da
formulao de polticas, eles so vlidos para a interpretao de todo o processo das polticas,

83
incluindo a implantao. Em apoio a isto, basta recordar que carece de fundamento emprico a
abordagem da formulao e implantao como momentos distintos, tal como a que atribui ao
primeiro um carter de escolha, e por isto poltico (politics), e ao segundo o de mera execuo de
um mandato, j anteriormente definido, por um aparato administrativo que nos moldes do ideal
tipo de Weber careceria de discricionalidade, em funo de sua impessoalidade e principalmente
de sua neutralidade, sendo assim a implantao considerada, por excelncia, como momento
administrativo das polticas.

Uma srie de estudos empricos sobre o comportamento da burocracia 31 j demonstrou que,

apesar de submetida a normas gerais de procedimentos administrativos e tcnicos, ela est longe
de se constituir em instrumento inerte nas mos dos decisores, dos polticos. Da que a
maior parte dos atores administrativos, ou talvez todos eles, faam poltica e a mudem ao tentar
implant-la. Neste caso devemos analisar a implantao (alm da formulao) como parte do
policy-making". (LINDBLON, 1980: 64).

Assim, separar formulao de implantao to s um artifcio analtico pois, ao interpret-los

no h como ignorar que fazem parte de um continuun32 , cujo trao essencial a interao
poltica entre atores; idia reforada por MAY e WILDAVSKY (1977) que, em funo da
permanente correo e da continuidade das polticas, defendem que, a rigor, no se deveria falar
de processo mas de "ciclo da poltica". 33

31

Como os trabalhos de Worms (1966); Croizier (1964); Kaufmann (1967); Selznick (1949).

32

Ver Ham e Hill (1993).

33

Ver Aguilar (1993a).

84
A anlise da formulao de polticas implica observar um conjunto de aes e operaes
relacionadas, sem que necessariamente mantenham uma ordem seqencial entre si, que
costumam ser decompostas em: percepo e definio de um problema, sua incluso na agenda
pblica 34 , formulao e escolha de sua soluo e seleo dos procedimentos e recursos
necessrios para resolv-los.

No consistindo em dado objetivo, mas construo em que esto presentes a subjetividade e os

interesses dos atores implicados 35 , a definio do problema costuma implicar em acordo. Por isto
til destacar que no caso de que este seja fruto de uma recusa cautelosa ao tratamento aberto de
conflitos sobre o assunto - levando, por exemplo, a uma definio ampla e imprecisa e
consequentemente ao estabelecimento de objetivos para o programa tambm vagos e
imprecisos36 - a gesto da interao entre os atores na fase de implantao pode ser muito
problemtica. (WILDAVSKY & PRESSMAN, 1973).

Neste sentido, ganha relevncia, por seu valor heurstico, a distino entre duas classes de
assuntos em funo do potencial de consenso ou conflito que a definio de um problema situado
em seu mbito pode gerar: os "assuntos consensuais", entendidos como os que despertam
respostas afetivas fortes, consensuais, no controversas e os "assuntos de posio", que
comportam duas ou mais opes de preferncias, que so por isto conflitantes.37

34

Definida, segundo Cobb e Elder (1974), como "as questes que os membros da comunidade poltica
percebem como dignas de ateno pblica e... que caem dentro da jurisdio legtima da autoridade
governamental existente".
35

Ver Subirats (1989).

36

Resultante muitas vezes do clculo deliberado por parte de um ou mais atores para ganhar tempo para
introduzir posteriormente questes que lhe interessam e que seria inadequado introduzir nesta fase da
formulao da poltica.
37

Ver NELSON (1978).

85

Do ponto de vista analtico, a definio do problema e sua incluso na agenda so

interdependentes, de forma que a incluso do problema na agenda envolve uma definio
aceitvel para o pblico e seu possvel tratamento pelo governo. (AGUILAR,1993a). Deste
modo, a "etiquetao"

dada a um problema que se busca definir, pode contribuir

substancialmente para sua aceitao ou no pela comunidade e pelo governo, segundo tenha ou
no uma conotao favorvel ao consenso em torno dele. Este processo de etiquetao pode
suscitar, inclusive, uma espcie de guerra de slogans, entre atores com posies opostas com
relao pertinncia do assunto. (ELDER & COBB, 1984)

Contudo, na anlise destes dois momentos interdependentes, o mais imprescindvel no deixar

de mapear as "redes de assuntos" e os subsistemas de polticas em que est inserido o
problema, procurando entender, alm disto, sua dinmica.

No que se refere elaborao de solues alternativas ao problema, no excessivo lembrar que

a escolha dos instrumentos e opes para super-lo j vem condicionada pela definio que lhe
atribuda. De fato, j na fase de definio do problema importante observar em que medida ele
" estruturado", de modo a poder ser tratado com os recursos intelectuais, legais, fiscais, polticos
e administrativos existentes; o que significa indagar em que grau o problema colocado de uma
forma que tenha soluo38 e, em conseqncia, em que grau ter dificuldades em sua posterior
gesto.

38

Ver AGUILAR (1993a).

86
Em suma, a formulao de uma poltica deve ser vista como produto de um conjunto de decises
"resultantes de presses, compromissos, coalizes e negociaes entre uma pluralidade de atores
que se encontram em situaes de interdependncia e, portanto, que se necessitam mutuamente,
apesar de que estruturalmente seus interesses possam estar em oposio". (ALLISON, 1971 apud
SUBIRATS, 1989: 80).

Assim, no se deve descuidar do fato de que, em funo de elementos constitutivos do prprio

assunto, costumam estar presentes na formulao de uma poltica os seguintes condicionantes: o
contexto da questo estudada; as caractersticas internas ao tema, tais como sua complexidade
tcnica ou inclusive social; o grau de incerteza que inspira; o grau de repercusso que o
problema pode suscitar e os custos da ao capaz de solucion-lo. (SUBIRATS, 1989).

No que se refere implantao, inicialmente cabe explicitar que se trata da fase em que
"converte um mero enunciado mental (legislao, plano ou programa de governo) em um curso
de ao efetivo e tambm o processo de converter algo que s um desejo, em realidade
efetiva". (AGUILLAR, 1993: 47).

Seu estudo se iniciou em 1973, com a obra de PRESSMAN & WILDAVSKY, intitulada
Implementation,

sendo

notvel

importncia

atribuda

pelo

autor

relaes

intergovernamentais, como conseqncia de que a noo de implantao como "complexidade

de ao conjunta" de que fala, supe reconhecer que esta fase das polticas, ao menos nos
sistemas federais, requer a interao de grande nmero de entidades pertencentes a nveis
distintos de governo, envolvidas em inmeros pontos de decises com a finalidade de

87
empreender aes conjuntas que, para efetivar-se, necessitam da aprovao de cada uma destas
entidades.

No difcil perceber que esta noo implica no pressuposto, explicitado reiteradamente por
WILDAVSKY & PRESSMAN, de que a implantao um processo essencialmente poltico; o
que, para estes autores, se manifestaria nas recorrentes negociaes para alcanar o necessrio
consenso entre atores com diferentes perspectivas, interesses e intensidade de adeso ao objetivo
do programa, a cada ponto de deciso de ao conjunta que se vai apresentando ao longo de sua
implantao.

Contudo, se correspondeu a WILDAVSKY & PRESSMAN desvendar o carter poltico da

implantao das polticas, a BARDACH, com sua obra de 1977, intitulada Implementation Game
coube o grande mrito de ter desenvolvido esta idia de forma a dotar o conceito de implantao
de valioso poder heurstico - devido ao seu empenho em estabelecer tipologias e explicaes
vlidas para alm dos casos a partir dos quais estabeleceu estes elementos. 39
Este autor, inicialmente, define a implantao como um :

processo de "montagem" de diversos elementos do programa [...] que se

encontram em mos de diferentes partes, a maioria das quais so
independentes entre si. A nica forma de se obter das partes do
programa a contribuio do elemento que tm sob seu controle a
persuaso e a negociao; o que conduz ao entendimento de que o
processo um resultado poltico, ainda que se trate de um tipo
especfico de poltica. (Bardach,1977:.37)

39

Como observa o prprio Bardach (1977:55), aps reconhecer os avanos do trabalho de Wildavsky e
Pressman no campo de estudo da implementao "o principal problema do enfoque de Wildavsky e
Pressman que no vai suficientemente fundo ... no se esfora por caracterizar de uma forma
relativamente abstrata e sistemtica as interaes que conectam os diferentes tipos de instituies ou
funes usualmente envolvidas no processo de montagem de um programa".

88
A proposio alude metfora da poltica (policy) como uma mquina cuja "montagem" feita a
partir de seus componentes, como recursos financeiros e administrativos, dos fornecedores
pblicos e privados de bens e servios, das fontes de recursos, dos grupos de apoio poltico ao
programa, das atitudes dos beneficirios ou clientes e das regulamentaes.

Por seu turno, o trao especfico da poltica (politics) que envolve a "montagem" consiste, para
BARDACH (1977) em que esta feita por seus participantes em uma perspectiva altamente
defensiva - implicando um grande desperdcio de energia em manobras que tentam escapar s
responsabilidades, superviso e censura - j que as tticas e estratgias dos atores neste processo
poltico esto condicionadas pela existncia prvia de um mandato no s j bem definido, como
legal e legitimamente autorizado. A contribuio decisiva de BARDACH, contudo, consiste em
atribuir outra caracterstica implantao, alm desta de "montagem poltica". Segundo o autor:

a concepo da implantao como "montagem poltica no difere

significativamente de outras concepes encontradas na literatura
acadmica... eu proporia contudo a idia de que as partes de
"montagem" e "poltica" do processo se integram atravs de um
"sistema de jogos" debilmente coesos.
E atravs desta metfora do jogo 40 , BARDACH pode elaborar uma tipologia, estabelecendo um
marco conceitual descritivo das atividades bsicas da implantao. A partir deste enfoque tentou
explicitar as caractersticas dos jogadores, suas estratgias e tticas, as regras do jogo e as que
estipulam os limites do lcito e legtimo, a natureza da comunicao entre os jogadores e o grau
de incerteza quanto aos possveis resultados da "montagem".

40

Sintetizados por Aguilar (1993b:63) como "as estratgias e tcnicas de interao por meio das quais
entram em relao recproca atores independentes, possuidores de diversos recursos que o programa de
poltica contempla como componentes necessrios para a produo do evento desejado".

89
A metfora do jogo supe que a ateno do observador se dirige identificao de quem no est
interessado em jogar e suas razes para faz-lo, e dos atores empenhados em mudar parmetros
como condio para jogar. (BARDACH, 1977: 56)

A verificao emprica dos jogos que afetam o grau de xito da implantao de uma poltica, da
"montagem" do produto, por assim dizer - medido pelo grau com que o "produto final" se
aproxima, no tempo, a seu design inicial - pode se dar a partir da localizao e "radiografia" das
principais conseqncias destes jogos: os atrasos intencionais no cronograma, o desvio de
objetivos e os incrementos nos custos.

A forma com que estes jogos se desenvolvem est condicionada pelas caractersticas dos atores
participantes na "montagem" - tanto por sua posio objetiva no programa como por sua posio
subjetiva, favorvel ou no ao mesmo, por ex. - pelas especificaes do "produto" que vai ser
"montado" - particularmente no que se refere forma em que esto colocados os objetivos do
programa - pelos recursos financeiros da "montagem", e pela estrutura da rede organizacional
mediante a qual se processa esta "montagem" - marcada, por sua vez, pelo perfil da entidade
principal no processo e pelo grau de multifuncionalidade da "montagem". 41

Por fim, cabe acrescentar que a noo da implantao como um jogo em que cada ator busca se
defender e inclusive alcanar posies vantajosas (Bardach,1977: .51) pode se estender
formulao. Ressalte-se, porm, que os tipos de jogos em ambos processos so certamente
distintos, devido s diferenas de condies, como a brutal diferena de intensidade entre as
41

Entendida em sua dimenso horizontal como uma resultante direta do nmero e importncia das
agncias que crem possuir jurisdio sobre o setor em que se insere o programa e, em sua dimenso

90
implicaes de um ator em um programa a partir de uma declarao de apoio feita em sua
formulao e outra feita na fase de implantao.42

2.5 Gesto da poltica de recursos hdricos

2.5.1 Aspectos conceituais
Dentre todas as caractersticas da gua que impactam sua forma de gesto, destaca-se a
multiplicidade de funes que cumpre e, conseqentemente, o carter multissetorial de sua
gesto.

A gua desempenha basicamente trs funes: a) a relacionada ao consumo direto, tanto

humano como animal; b) a de matria-prima, principalmente na indstria e agricultura; c) a de
elemento imprescindvel ao equilbrio do ecossistema, por constituir-se habitat de seres
aquticos. (LEAL, 1998).

Destas funes resulta uma multiplicidade de uso, dos quais se destacam: a) o abastecimento
urbano; b) o abastecimento industrial, c) o abastecimento rural; d) a irrigao; e) a gerao de
energia; f) a navegao fluvial; g) a diluio, o transporte e a assimilao de efluentes
lquidos; h) pesca; i) a dessedentao de animais; j) a recreao; h) a preservao de fauna e
flora. (SETTI, 1994)

vertical, como o nvel de competitividade sobre a competncia das diferentes esferas de governo sobre o
problema tratado.
42

No primeiro caso, a declarao pode no ter maiores conseqncias e ficar por isto no campo puramente
retrico, j no segundo as declaraes de apoio costumam implicar atitudes concretas, operacionais que
podem requerer recursos humanos, financeiros ou de qualquer outra espcie; conseqncias que limitam,
por exemplo, a possibilidade do jogo de apoio meramente simblico a um programa, presente no apoio
retrico, com o objetivo de tirar o melhor partido dele, principalmente se este programa se relaciona com
um assunto de grande atrativo popular.

91
A multiplicidade de uso fonte de conflitos tanto com relao quantidade da gua do qual
um dos principais vetores o seu uso para a irrigao quanto qualidade, sendo a diluio
de efluentes industriais o principal vetor dos conflitos nesta direo.

O tratamento adequado destes tipos de conflitos passa necessariamente por reconhecer que a
gua um bem econmico - renovvel, porm finito - cujo uso enquanto tal gera
externalidades que podem comprometer sua outra dimenso: a de um bem essencial vida e
ao meio ambiente 43 . Desta constatao resultam as justificativas da necessidade de se
estabelecer alguma instncia, que no o mercado, que mediante regulamentao induza ao
planejamento de seu multiuso.

De fato, segundo o Banco Mundial haveria muitos outros motivos decorrentes da natureza da
gua que faz com que o mercado falhe ao justificar a ao estatal capaz de que regular seu
uso. So eles: a) as externalidades impostas entre os seus variados usos; b) a tendncia a se
criar monoplios naturais no setor em funo da magnitude do capital requerido para
investimentos em infra-estrutura relacionada a recursos hdricos; c) a pouca atratividade para
o setor privado em funo do horizonte de longo prazo. (WORLD BANK,1993).

A Conferncia Internacional Sobre gua realizada em 1992 em Dublin constituiu importante

marco na consolidao de iniciativas de regulamentao efetivadas isoladamente por
inmeros pases, ao consagrar princpios balizadores da atividade de gesto das guas
baseadas na ao reguladora do Estado. .
43

Ainda que no se desconhea que, como bem aponta o World Bank (1993), estas externalidades
podem no ser s negativas - caso de sua contaminao pelas indstrias, ou se diminuio do fluxo
hidrolgico em funo de uso intensivo e no planejado da irrigao ou positivas caso a
implantao de esgotamento sanitrio acompanhado de estaes de tratamento.

92

O primeiro princpio o da concepo integradora, capaz de romper com a viso dos

recursos hdricos somente no que se refere ao fluxo hidrolgico abordagem que no caso
brasileiro exerceu durante muito tempo a hegemonia mediante rgos estatais ligadas
produo

de energia e encaminh-la para aspectos relacionados preservao de

mananciais, ao tratamento de efluentes e, o mais importante, para a viso da gua como meio
fundamental para a conservao de ecossistemas, cujo manejo tem que levar em considerao
sua dimenso multissetorial.

O segundo princpio refere-se participao como forma de dotar de legitimidade a gesto

de recursos hdricos e, em conseqncia, de efetividade, as decises, pois tudo que se refere a
gua envolve multiplicidade de interesses entre atores com poder de, na prtica, vetar a
implantao destas decises. Ademais, somente atravs da participao que se pode realizar
as negociaes imprescindveis ao tratamento de eventuais conflitos entre usurios.

O terceiro princpio fixa-se no reconhecimento do valor econmico da gua e da necessidade

portanto de dimension-lo face possibilidade real de escassez e do comprometimento da
qualidade requerida para determinados usos. Estes princpios se sintetizam na definio de
gesto de recursos hdricos proposta pela Conferncia de Dublin:
a gesto das guas consiste em processo de planejamento
integrado que leva em conta necessidades tanto de curto
como de longo prazo, envolvendo consideraes
ambientais, econmicas e sociais orientadas pelo
princpio de sustentabilidade. A gesto deve ainda incluir
as necessidades de todos os usurios assim como os
imperativos de preveno e mitigao das catstrofes
relacionadas s guas, constituindo-se em parte
indissocivel do processo de planejamento do
desenvolvimento.

93

Tal concepo a que se tem buscado imprimir prtica da gesto de recursos hdricos em
diversos pases dentre eles o Brasil com o entendimento de que a bacia hidrogrfica a
unidade natural a partir da qual se pretende desenvolve-la desenvolv-la.

A delimitao da bacia, como unidade de planejamento dos recursos hdricos, faz com que os
arranjos institucionais de gesto e planejamento das guas transponham necessariamente os
limites polticos e administrativos das clssicas unidades de estados federais, os estados e
municpios, que so levados a estabelecer na conduo desta poltica fortes interaes. Desta
forma:
Bacias hidrogrficas so verdadeiras arenas onde se
confrontam interesses pblicos e particulares, poder do
estado e iniciativa privada, rgos e empresas estatais
setorialmente orientadas, municpios, estados e naes.
Administrar conflito um desafio capacidade de gesto
de recursos hdricos. (Cavalcanti, 1994 p.16)
Tal proposio, remete ao reconhecimento da segunda caracterstica da poltica de recursos
hdricos, talvez a mais significativa: sua

conduo pressupe enorme capacidade do

gerenciamento de redes, da forte conexo entre o centro, os municpios e estados, exigindo

uma enorme capacidade de gesto intergovernamental, objeto do presente trabalho.

O tratamento sistemtico das duas caractersticas da poltica de recursos hdricos aqui

apontadas: a intersetorialidade advinda de multiuso cuja conduo pressupe os princpios
apontados pela conferncia de Dublin o enfoque integrador, a participao e o
reconhecimento do valor econmico - e a forte interao intergovernamental advinda da
adoo da bacia como unidade de planejamento cujo tratamento pressupe tcnicas de gesto

94
intergovernamental parecem constituir o caminho da superao do que vem sendo apontado
pelo Banco Mundial como principais problemas da gesto de recursos hdricos na maioria dos
pases, a saber: a)

fragmentao intersetorial das aes; b) concentrao das decises nos

rgos governamentais, em detrimento do envolvimento dos atores da sociedade civil; c)

desperdcio e falta de recursos para investimentos no setor, resultante da no considerao da
gua como possuidora de um valor econmico; e) fragmentao poltico-territorial,
principalmente em pases federais. (WORLD BANK, 1993).

Antes destes problemas comearem a ser devidamente tratados pelo estado brasileiro e dos
princpios aqui explicitados ganharem contornos concretos em arranjos institucionais de
gesto da poltica de recursos hdricos uma longa evoluo se processou nas formas de
estruturao dos sistemas de gesto das guas, a qual passamos a discorrer a seguir.

2.5.2 Evoluo dos modelos institucionais de gesto das guas

Segundo LANNA (1994), os arranjos institucionais adotados no mundo para a gesto de
recursos hdricos teriam se distribudo ao longo do tempo em trs categorias: a) o modelo
Burocrtico; b) o modelo de Superintendncias de Desenvolvimento de Bacias Hidrogrficas;
c) o modelo Sistmico de Integrao Participativa. A esses trs, LEAL (1998), em carter
prescritivo, acrescenta um quarto modelo, o de Gesto Integral de Bacias Hidrogrficas.

O modelo burocrtico, como o nome indica, se caracterizaria pelo uso exclusivo e intensivo
de procedimentos legais relativos gua, cuja aplicao seria fiscalizada por uma entidade
pblica. Para LANNA (1994) as falhas deste modelo estariam na

ausncia de um

95
planejamento do uso da gua, na falta de uma poltica de investimentos, alm de no adotar a
negociao como importante instrumento de gesto das guas.

Nesse sentido o conflito seria tratado mediante a intensificao de normas que ao engessar a
relao entre os atores, num efeito bola de neve, geraria necessidade de mais normas para
conter os conflitos advindos desse engessamento, e assim sucessivamente.

O modelo de Superintendncias de Desenvolvimento de Bacias estaria calcado numa viso da

gua como matria-prima para atividades econmicas capazes de impulsionar a regio
delimitada pela bacia ou o desenvolvimento integral da bacia, sem quaisquer consideraes ao
ecossistema por ela delimitada.

No caso de uma perspectiva econmico-financeira da gua calcada na atividade de apenas um

setor, era comum a existncia de uma poderosa companhia estatal voltada para um nico setor
energia, irrigao, etc que, devido magnitude de suas atividades acabava ditando as
regras sobre o uso da bacia e provocando srios conflitos com usurios no dominantes.
Tratava-se de uma ao que aambarcava toda a rea geogrfica, calcada porm numa viso
limitada a apenas um setor.

J a segunda forma de perspectiva econmico-financeira se caracterizaria pela constituio de

uma agncia estatal de planejamento do desenvolvimento econmico da bacia hidrogrfica. O
exemplo internacional mais clebre deste tipo de arranjo institucional foi a criao em 1933
no Estados Unidos da Tenesse Valley Authority - TVA. No caso do Brasil, tem-se a criao,
em 1948, da Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco - CODEVASF.

96

LANNA (1994) aponta como principal problema deste modelo, a viso tecnocrtica,
impeditiva da participao, que tornava a interao multisetorial, atravs de outras entidades
de governo, difcil, seno impossvel.

O Modelo Sistmico de Integrao Participativa - que vem sendo aplicado em vrios pases na
atualidade, dentre eles a Frana a materializao dos princpios de gesto de gua
firmados, pela Conferncia de Dublin. Desta forma se baseia em arranjos institucionais, que
alm de amplamente participativos, concebem a gua como um bem econmico a ser
trabalhado numa perspectiva multissetorial, tendo por base de ao a rea da bacia
hidrogrfica. Esse modelo o que est previsto na legislao que cria o Sistema Integrado de
Gesto de Recursos Hdricos no Brasil ps-88.

O quarto modelo, proposto por LEAL (1998: 45), seria aquele que

engloba todo o meio ambiente da bacia, incluindo os

demais recursos ambientais e tambm as diversas
atividades que afetassem de alguma maneira o meio
ambiente. Isto significa englobar num mesmo sistema de
gesto praticamente qualquer ao na bacia. Esse modelo
[...] de difcil execuo pelas implicaes institucionais,
especialmente num pas federativo como o Brasil e com
fortes instituies setoriais.
O quadro 3 apresenta uma sntese das abordagens apresentadas at aqui.

97
QUADRO 3
Os modelos de gesto de recursos hdricos
ABRANGNCIA DO MODELO
Recursos hdricos isolados

ASPECTO INSTITUCIONAL
Modelo burocrtico

Recursos hdricos viso setorial

Modelo de Superintendncia de

Recursos hdricos viso da bacia

Desenvolvimento de Bacias

Recursos hdricos inserido no ambiente

da bacia

Modelo Sistmico de Integrao

Participativa

Reproduzido de LEAL (1998:43)

Ainda que no se possa falar de uma

evoluo linear destes modelos, a trajetria das

instituies de gesto das guas no Brasil, como veremos adiante, apresenta seqncia de
perodos marcada pelo forte predomnio de um desses trs primeiros modelos institucionais
aqui explicitados.

98
3 SISTEMAS DE GESTO DE RECURSOS HDRICOS 44
3.1 A experincia internacional
So apresentadas a seguir algumas experincias internacionais de gesto de recursos hdricos.

Inglaterra

a partir do incio Segunda Guerra Mundial, que se consolida o movimento geral de

centralizao da gesto das guas nesse pas e que retirou prerrogativas de ao das
comunidades locais.

Justificado pela necessidade de modernizao da poltica das guas, o movimento foi to

vigoroso que, das 1000 unidades autnomas existentes em 1954, apenas 187 restavam em
1974, quando o Ministrio de Sade e Urbanismo, atual Ministrio do Meio Ambiente,
assumiu o controle nacional das guas e ao mesmo tempo regionalizou a gesto das mesmas,
com a criao de 10 Agncias Regionais de gua, as Regional Water Authorities RWA.

As RWA, cuja renda principal a cobrana do uso da gua, possuem autonomia financeira e
so responsveis tanto pelo fornecimento da gua potvel como pelo saneamento, envolvendo
esgotamento sanitrio e tratamento de efluentes. Junto s RWA, funcionam Conselhos de
Administrao, formados por representantes de usurios, da sociedade civil, do poder local e
do poder central, o que assegura a integrao participativa na gesto dos recursos hdricos na
Inglaterra.

A reforma liberal, ao longo dos anos 80, privatizou os servios de fornecimento de gua e o
de esgotamento e tratamento sanitrio, formando-se as Water Service Companies que atuam

44

Este captulo tambm est totalmente baseado em Muniz (2001)

99
separadas das autoridades reguladoras e de controle, congregadas pela Agncia Nacional de
Rios (National Rivers Authority NRA).

Alemanha

A organizao das unidades de prestao de servios de gua e saneamento na Alemanha

remontam s chamadas oficinas de servios comunitrios da cidade - os Stadwerk - entidades
no especializadas, e sim transversais no sentido de que cuidavam no s da gua, como do
gs, da eletricidade, dos transportes coletivos, etc em nvel das comunidades.

Nos anos 60 os Stadwerk foram transformados em sociedades annimas, mistas ou no, que
continuaram

responsveis

pelo

fornecimento

da

quase

totalidade

dos

servios

tradicionalmente sobre o encargo dos Stadwerk.

Ao contrrio da Inglaterra, onde a gesto de aes de controle de efluentes, saneamento e

abastecimento de gua conjunto, na Alemanha, os servios de saneamento no tm carter
comercial, ficando separados do abastecimento de gua, a cargo do poder do estado e
financiados por impostos. Desta forma, em paralelo aos Stadwerk, funcionam organismos
especializados no saneamento e que, em ltima instncia, controlam a emisso de efluentes
nos cursos das guas, os STAWA, cuja jurisdio variada, podendo ser uma grande cidade ou
um Lander.

Espanha

At a democratizao, prevaleceram as empresas pblicas municipais. Na atualidade, verificase a forte presena de empresas privadas, de origem francesa. A Espanha no possui ainda

100
um modelo de gesto consolidado, sendo ntida, contudo, a tendncia a adotar como unidade
de controle e gerenciamento as bacias, a partir da forte influncia que sofre do modelo
Francs descrito abaixo.

Frana

O modelo de gesto predominante na Frana at os anos 60, era o burocrtico, com rgos
atuando a partir de uma viso setorial, expressa tambm num conjunto de leis setoriais, algo
tpico desse modelo: cdigo das guas , cdigo florestal, cdigo da pesca. Em 1964, porm,
aprova-se uma nova lei das guas, a partir da qual se constitui o modelo vigente at hoje e que
vem servindo de inspirao para experincias em vrios pases.

O centro desse modelo a adoo da bacia hidrogrfica, e no as regies polticoadministrativas, como unidade de planejamento e gesto dos recursos hdricos. Dessa forma o
pas foi dividido em seis regies hidrogrficas bacias cada uma possuindo um comit das
guas, em que tomam acento o poder pblico, os usurios e sociedade cvel organizada, uma
agncia de gua rgo tcnico de interveno no mbito da bacia. Em nvel nacional,
cuidando da qualidade das guas, mediante controle das atividades poluidoras, est o Servio
de gua, rgo do Ministrio do Meio Ambiente.

3.2 A experincia brasileira

3.2.1 Antecedentes Histricos
A elaborao do Cdigo das guas, atravs do decreto federal de nmero 24.643 de 1934,
constitui marco fundacional da gesto de recursos hdricos no pas. O cdigo, at hoje vigente,
inaugura no pas um longo perodo de gesto de recursos hdricos, marcado pelo modelo

101
burocrtico, ao qual a partir dos anos 50 se sobreporia o modelo de Superintendncias de
Desenvolvimento de Bacias.

Como vimos, enquanto o modelo burocrtico se caracteriza por enfocar a gesto da gua
mediante o uso intenso de normas, o de Superintendncias de Desenvolvimento de Bacias
tende a enfatizar apenas seus aspectos econmicos, seja numa viso estritamente setorial, seja
numa viso de bacia.

O Cdigo das guas significou uma complexa rede de normatizaes que classificou as guas
segundo seu uso pblico, comum e privado fixou regras para concesses de derivaes,
definiu o uso prioritrio das guas consumo domstico - antecipou a idia do usuriopagador o uso comum das guas pode ser gratuito ou retribudo (art. 36) - etc.

Com efeito, no que se refere viso setorial, o decreto 24.643 deixava clara em suas
consideraes iniciais a inteno de dotar o pas de uma legislao adequada
que[...]permita ao poder pblico controlar e incentivar o aproveitamento industrial das
guas[...]e que, em particular, a energia hidrulica exige medidas que facilitem e garantam
seu aproveitamento racional. De fato,
... o uso das guas para a produo de energia eltrica
representou um momento de auto-afirmao e de orgulho do
pas, no sculo presente, em matria de tecnologia de
engenharia, eficcia funcional ou setorial e eficincia
empresarial. Assim o setor hidreltrico passou a dominar quase
todos os departamentos gestores de guas, influenciando
fortemente a legislao, as prioridades financeiras e os centros
tecnolgicos correspondentes[...]Para o setor hidroenergtico, o
valor das guas depende essencialmente de trs variveis: a
vazo ou quantidade de guas disponveis, a queda ou altura de
barramentos exeqveis e os custos para construo e operao
de barragens, usinas e linhas de transmisso at os centros de

102
venda da energia[...]Os demais valores das guas foram
relegados como insignificantes por quase todos os
departamentos pblicos gestores das guas. Passaram a ser
cuidados por setores dedicados sade pblica, ao saneamento
e, mais recentemente, por rgos de meio ambiente, de forma
fragmentria, sem organizao gerencial e sem recursos
financeiros adequados. E o que pior, no pressuposto de que
quantidade, qualidade e outras grandezas e atributos das guas
pudessem ser equacionados e gerenciados de modo dissociado,
como se fossem variveis independentes. (Rap, nmero 2 de
1993, p 5 - 6)

Nessa perspectiva, a responsabilidade pela execuo do Cdigo das guas inicialmente em mos
do Ministrio da Agricultura, passa em 1961 para o Ministrio das Minas Energias, atravs do
todo poderoso Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica DNAEE, que daria as
cartas na gesto nacional dos recursos hdricos at bem recentemente, com um enfoque
estritamente unissetorial.

Como forma de demarcar com nitidez a prevalncia no perodo do modelo de Superintendncias

de Desenvolvimento de Bacias caberia ainda fazer referncia j citada criao em 1948 da
Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco (CODEVASF) 45 , inspirada na
experincia clssica deste modelo: a Tenesee Valley Authority.

Em funo da viso marcadamente setorial do modelo dominante de ento, chega-se ao final dos
anos 80 com
a impresso geral de que a organizao institucional
brasileira no domnio da gua objeto de uma
fragmentao de atribuies entre suas diversas
administraes, sem que um deles desempenhe um papel
45

Seu nome inicial era Comisso do Vale do So Francisco (CVSL). Esta foi reestruturada em 1967,
assumindo o nome se Superintendncia do Vale do So Francisco (SUVALE), que finalmente em
1974 assumiria o nome atual de CODEVASF

103
verdadeiramente
coordenador,
e
uma
grande
compartimentao dos servios. A organizao federal do
pais, favorece evidentemente esta disperso.46
Houve tentativas no perodo, de se tratar o problema da gua de forma mais integrada. No
final dos anos 70, tendo sido j estabelecido pelo governo federal o tratamento da questo
ambiental de forma mais sistemtica, mediante a criao da SEMA na primeira metade dos
anos 70, criou-se o Comit Especial de Estudos Integrados em Bacias Hidrogrficas
CEEIBH, cuja responsabilidade era compartilhada pela SEMA e DNAEE. O CEEIBH tinha
por objetivo elaborar diagnsticos das necessidades de uso da gua e apresentar alternativas
de conciliao destes usos. Integravam-no tambm o Departamento Nacional de Obras Contra
a Seca (DNOCS), as Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e Superintendncias de
Desenvolvimento Regional.
Assim,
o CEEIBH elaborou estudos hidrolgicos das bacias dos rios
federais, denominado Diagnstico e Planejamento da Utilizao
Racional dos Recursos Hdricos, que em sua radiografia identificava
o uso domstico e industrial como principal problema das bacias do
Sul e Sudeste, conflito entre navegao e controle de cheias no So
Francisco e no Nordeste, a deteriorao devido combinao do
lanamento de efluentes poluidores s cheias peridicas.
(LACORTE, 1994)

Desse diagnstico resultou a proposta de criao de Comits Executivos por bacias, que pelo
regimento do CEEIBH teriam a finalidade de acompanhar estudos, projetos e obras na bacia
com vista utilizao mltipla de suas guas, de forma racional.

46

- Beture-Setame et Secretariat dtat a lnvironnement (1988:3).

104
Na primeira metade dos anos 80, foram formalmente criados os seguintes Comits Executivos
de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas: CEEIVAP do rio Paraba do Sul; CEEIRI
do rio Iguau; CEEPARNO rio Mogi-Pardo; CEEIVASF do rio So Francisco;
CEEIPARN do rio Paranaba; CEEIG do rio Guaba; CEEIPEMA do rio Paranapanema;
CEEIRJ do rio Jari; CEEIJAPI - do rio Jaguari-Piracicaba. Destes, apenas trs foram
efetivamente implantados, estando entre eles o CEEIVAP.

O fracasso da experincia do CEEIBH deve-se no s s limitaes impostas por um marco

jurdico ultrapassado como tambm porque
dentro da prpria secretaria Especial de Meio Ambiente, iniciou-se
um processo de fragmentao da questo do gerenciamento dos
recursos hdricos. Com a criao do IBAMA, que incorporou as
competncias da Secretaria Especial de Meio Ambiente, da
Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e do
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), as
responsabilidades de gerenciamento integrado dos recursos hdricos
sofreram uma pulverizao ainda maior (Cetec,1998 p.10)

3.2.2 Marco constitucional da gesto de recursos hdricos ps-88

A Constituio de 88 prev como competncia privativa da Unio, a iniciativa de legislar

sobre as guas (art. 22, inciso IV). A possibilidade de que os estados possam neste setor
legislar sobre assuntos especficos est aberta pelo pargrafo nico do mesmo artigo,
condicionada, contudo, edio de lei complementar.

105
Como at o momento nenhuma lei neste sentido foi promulgada, a Unio continua detendo
competncia privativa de legislar sobre as guas, querendo isto significar que cabe unio
estabelecer lei que: a) crie o direito sobre as guas (art. 22, inciso IV); b) institua o sistema
nacional de gerenciamento de recursos hdricos e defina critrios para a outorga do uso das
guas (art. 21, inciso XIX); c) institua diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, inciso XX); d) estabelea normas
gerais para a defesa dos recursos naturais, meio ambiente e controle da poluio. (art.24,
inciso VI) 47

Importante que a competncia privativa da Unio refere-se a normas gerais ou criao de

direito, no se estendendo a competncia para a edio de normas administrativas relativas
gesto das guas, que permanece na mo dos estados; o que no sendo assim dificultaria a
gesto de muitos rios, pois o domnio sobre as guas que fluem nos limites de apenas um
estado ficou no mbito desse estado.(art. 26, inciso I).

J os municpios no possuem competncia sobre gesto das guas de uso comum, ainda que
indiretamente eles exeram influncia sobre ela, ao lhe ter sido conferida a competncia de
organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios
pblicos de interesse local... (art. 30, inciso V); incluindo nisto o abastecimento de gua e o
esgotamento sanitrio.

47

No mbito da competncia concorrente, a competncia da unio se limitar a estabelecer normas

gerais. (art. 24. Inciso XVI, pargrafo primeiro). E a competncia da Unio para legislar sobre
normas gerais no exclui a competncia suplementar dos estados(art. 24, inciso XVI, pargrafo
segundo)

106
Ressalte-se ainda que o artigo 23 da constituio federal institui como competncia comum da
Unio, estados e municpios a atuao em vrios setores correlatos gesto de guas, dentre
eles: cuidar da sade... (inciso II); proteger o meio ambiente e combater a poluio em
qualquer de suas formas (inciso VI); preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII);
promover...melhorias de... e saneamento bsico (inciso IX).

A legislao sobre a cobrana pelo uso da gua - questo crtica para o funcionamento efetivo
dos comits gestores de bacia e de suas respectivas agncias - ainda que em se tratando de rios
estaduais, no entendimento de alguns autores 48 , prescinde de legislao federal que a
fundamente. No caso de rios de domnio federal como o Paraba do Sul fixa que, cabe
unio, a regulamentao da cobrana do uso da gua. A questo importante pois, ainda que
haja lei estadual prevendo esta cobrana, ela s pode ser efetivada em bacia de rio federal que
banha o estado, posteriormente regulamentao federal sobre a cobrana.

No caso do Paraba do Sul, viveu-se situao que envolveu este fato, at 1997, quando foi
editada a lei federal que institui o Sistema Nacional de Recursos Hdricos. A legislao de
So Paulo um dos estados envolvidos na gesto da bacia, ao contrrio do governo federal, j
previa a cobrana do uso desde 1991.

3.2.3 Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

Tendo como pano de fundo esses preceitos constitucionais, entre 1988 e 1996, estabeleceramse intensas discusses tanto em mbito federal como de muitos estados sobre o Sistema de
Gerenciamento de Recursos Hdricos, em que, apesar das inmeras polmicas suscitadas,

48

Ver SILVA (1994).

107
predominava um entendimento comum, que acabou prevalecendo na instituio do Sistema
Nacional em 1997: o de se consolidar no Brasil arranjos institucionais de gesto de recursos
hdricos conforme o Modelo Sistmico de Integrao Participativa.

O estado de So Paulo foi pioneiro neste sentido, ao criar em 1991 seu Sistema de
Gerenciamento de Recursos Hdricos nos termos deste modelo, tendo sido seguido pelos
estados do Cear, Santa Catarina, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Sergipe, Bahia, Esprito
Santo e o Distrito Federal.

A consagrao do modelo no mbito federal teve um longo percurso. Em 18 de julho de 1990

mediante o Decreto 99.400 foi institudo Grupo de Trabalho, integrado por

rgos

governamentais e representantes de segmentos da sociedade envolvidos com o assunto, para

propor a regulamentao do Artigo 21 da Constituio relativo ao Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos. Dos trabalhos desse grupo resultou o envio ao
Congresso em 1991 pelo executivo federal de projeto de Lei 2.249/91 que aps longa
tramitao na casa, em que foi objeto de dois substitutivos 49 , deu origem Lei 9.433
sancionada pelo presidente da repblica em 1997.

Os fundamentos da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos institudos pela Lei 9.433 esto
expressos em seu artigo 1, tal como relacionados a seguir:

- a gua um bem comum;

II - a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;

49

O do deputado Fbio Feldmam em 1993 e o do deputado Aroldo Cedraz em 1995.

108
III - em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo
humano e a dessedentao de animais;
IV - a gesto de recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas;
V - a bacia hidrogrfica a unidade territorial para a implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e de atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento
de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
VI - a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a
participao do poder pblico, dos usurios e da comunidade.

As diretrizes para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos

expressas no artigo 3, so as seguintes:

I - associao dos aspectos quantitativos e qualitativos a gua;

II - adequao das aes s diversidades regionais;
III - integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental;
IV - articulao com planejamentos setoriais, regionais, estaduais e nacional;
V - articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo;
VI - a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e
zonas costeiras.

Para os objetivos deste trabalho merece destaque a diretriz expressa no inciso IV, pois ela
remete diretamente questo das relaes intergovernamentais, o que vem reforado pelo
artigo 4 quando, visando a necessria articulao de polticas nos casos de rios federais com

109
efluentes estaduais,

prev que a unio articular-se- com os estados tendo em vista o

gerenciamento dos recursos hdricos de interesses comuns.

Estas diretrizes se viabilizam pela utilizao dos seguintes instrumentos de gesto previstos
no artigo 5 da Lei:

I -

os Planos de Recursos Hdricos

II - o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos

preponderantes da gua;
III -

a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos;

IV -

a cobrana pelo uso dos recursos hdricos;

V-

a compensao a municpios;

VI -

o sistema de informaes sobre recursos hdricos.

A distribuio de competncias entre nveis de governo no Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hdricos est expressa nos artigos 29 e 30 da Lei 9.433/97.

No que se refere Unio o artigo 29 estabelece como sendo de sua competncia:

I - tomar as providncias necessrias implantao e ao funcionamento do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
II - outorgar os direitos de uso de recursos hdricos, e regulamentar e fiscalizar os
usos, na sua esfera de competncia;
III - implantar e gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos, em mbito
nacional

110
IV - promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental.

Com relao aos estados e distrito federal, o artigo 30 da Lei 9.433 estabelece as seguintes
competncias:

I - outorgar os direitos de uso de recursos hdricos e regulamentar e fiscalizar os seus

usos;
II - realizar o controle tcnico das obras de oferta hdrica;
III - implantar e gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos, em mbito
estadual e do Distrito Federal;
IV - promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental.

Ainda,

com

relao

aos

dispositivos

da

Lei

9.433,

envolvendo

as

relaes

intergovernamentais, cabe destacar que na implementao da Poltica Nacional de Recursos

Hdricos, os Poderes Executivos do Distrito Federal e dos Municpios promovero a
integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e conservao do
solo e do meio ambiente com as polticas federais e estaduais de recursos hdricos.(Art. 31)

Pelos artigos 33 e 34, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos assume a

seguinte configurao:

a) Conselho Nacional de Recursos Hdricos, presidido pelo Ministrio do Meio

Ambiente e

integrado por representantes dos Ministrios e Secretarias da

111
Presidncia da Repblica, representantes dos conselhos estaduais de recursos
hdricos, dos usurios, e de organizaes civis de recursos hdricos;
b) Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos;
c) Comits de Bacias Hidrogrficas, compostos por representantes da unio,dos
estados, municpios, usurios e entidades civis com aes comprovadas em
recursos hdricos, com atribuies de arbitrar conflitos relativos ao uso da gua,
estabelecer critrios de rateio dos custos de obra de uso mltiplo, aprovar planos
das guas da bacia; estabelecer mecanismos de cobrana pelo uso de recursos
hdricos e sugerir valores a serem cobrados;
d) Agncias de Bacia, que funcionam como secretaria executiva dos comits de
bacias, cujas atribuies so a elaborao de estudos e de planos de recursos
hdricos, a gesto do sistema de informao sobre recursos hdricos, propor o
enquadramento dos copos de gua, propor os valores a serem cobrados pelo uso,
propor o plano de aplicao dos recursos arrecadados e o rateio de custo das obras
de uso mltiplo.

O quadro 4 mostra a lgica da estruturao do Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hdricos.

112

Sistema Nacional de Gesto

e Recursos Hdricos

NVEL FEDERAL

NVEL ESTADUAL

Deliberativo

Deliberativo

Deliberativo

Conselho
Nacional de
Recursos Hdricos

Conselho Estadual
de Recursos
Hdricos

Comits de
Bacias
Hidrogrficas

Executivo

Executivo

rgo Federal
Gestor dos Recursos
Hdricos

rgo Estadual
Gestor dos Recursos
Hdricos

Instrumentos de Gesto

Reproduzido de MACIEL (2000:20)

NVEL BACIA

Executivo

Agncias de Bacias

113

3.2.4 A legislao das guas nos estados banhados pelo rio Paraba do Sul
So Paulo
Como j dito neste mesmo captulo, So Paulo foi pioneiro na elaborao de um marco legal
para a gesto das guas com as caractersticas do Modelo Sistmico de Integrao
Participativa, quando em dezembro de 1991 promulgada a Lei Estadual 7.663, definindo a
Poltica Estadual de Recursos Hdricos e instituindo o Sistema Integrado de Gerenciamento de
Recursos Hdricos.
O Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos de So Paulo apresenta a
seguinte composio:

a) o Conselho Estadual de Recursos Hdricos. rgo deliberativo composto pelos

Secretrios de Estado de setores afetos aos recursos hdricos, representao dos
municpios de forma paritria do estado, representantes das Universidades e de rgo
da sociedade civil;

b) Comits de Bacias Hidrogrficas que tm funes tanto deliberativas como

consultivas. Sua composio similar ao do Conselho Estadual s que tomando-se por
base de representao a regio delimitada pela bacia;

c) Comit Coordenador do Plano de Recursos Hdricos, que tem a incumbncia de, a

partir dos planos das diversas bacias hidrogrficas, elaborar o Plano estadual de

114
Recursos Hdricos. Cabe ainda a este Comit Coordenador levar a cabo a articulao
entre os rgos do sistema de gerenciamento estadual com o sistema de gerenciamento
nacional, com os municpios e demais rgos do estado de So Paulo, alm de
promover a articulao com os estados vizinhos;

d) Agncias de Bacia, funcionando como secretaria executiva dos comits das bacias
cujos problemas requeiram interveno tcnica sistemtica. As agncias esto
vinculadas ao estado e tm implantao condicionada ao inicio da cobrana pelo uso
dos recursos hdricos, que uma atribuio delas. Uma agncia pode funcionar como
secretaria executiva de mais de um comit de bacia.

Em 1994 a Lei 9.034 definiu o Plano Estadual de Recursos Hdricos, em que ficaram
estabelecidas 22 unidades Hidrogrficas de Gerenciamento de Recursos Hdricos, objeto de
criao de comits.(LEAL, 1998)

Est previsto para o estado de So Paulo a existncia de um Fundo Estadual de Recursos

Hdricos, para viabilizar financeiramente o Plano Estadual de Recursos Hdricos, constitudo
pelo dinheiro arrecado de multas, da cobrana pelo uso da gua, de transferncias da unio,
estado e municpios.

Minas Gerais
A Lei 11.504 que criou a Poltica Estadual de Recursos Hdricos de Minas Gerais data de
1994 e pouco se diferencia da que vigora no estado de So Paulo. Tambm est baseada na
viso do Modelo Sistmico de Integrao Participativa e prev um sistema estadual de

115
recursos hdricos composto pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos, Secretaria
Executiva, Comits de Bacias Hidrogrficas e Agncias de Bacias Hidrogrficas.

O Conselho Estadual de Recursos Hdricos foi institudo pelo decreto 37.191 de 1995, no bojo
do processo de regulamentao da Lei 11.504 de 1994. Sua composio e critrios de
representao so praticamente idnticos aos do Conselho de So Paulo, contemplando a
participao de usurios e rgos da sociedade civil alm, naturalmente, da representao
estadual e municipal que deve resguardar o princpio da paridade. O mesmo princpio vale
para o poder pblico e sociedade civil.

Ressalte-se, contudo, que a Lei mineira guarda importante diferena com relao de So
Paulo: ela deixa em aberto a questo da cobrana pelo uso e no previu a criao de um fundo
estadual de recursos hdricos. Tal medida ocorreu apenas em 29/01/1999 com a publicao da
Lei 13.194, que criou o Fundo de Recuperao, Proteo e Desenvolvimento Sustentvel das
Bacias Hidrogrficas do Estado de Minas Gerais FHIDRO. O Fundo foi regulamentado em
20/06/2000 com a edio do Decreto 41.336. Este Instituto jurdico designou o Banco de
Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais BDMG como agente financeiro do FHIDRO.

Em 08/03/2001 o governo do estado fez publicar o Decreto n 41.578, que regulamentou a

Lei n 13.199, dipondo sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos. O Decreto entre
outras atribuies, define as das instituies e
recursos hdricos no estado de Minas Gerais.

rgos pblicos vinculados gesto de

116

Rio de Janeiro
A Lei 3.239 de 02 de agosto de 1999 do estado do Rio de Janeiro instituiu a Poltica
Estadual de Recursos Hdricos com base nos seguintes fundamentos:

I - descentralizao, com a participao do Poder Pblico, dos usurios, da

comunidade e da sociedade civil;
II - acesso gua como direito de todos, desde que no comprometa os ecossistemas aquticos, os aqferos e a disponibilidade e qualidade hdricas
para abastecimento humano, de acordo com padres estabelecidos; e
III - de, em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos ser o
consumo humano e a dessedentao de animais.(art.2).

A Lei prev um Plano Estadual de Recursos Hdricos organizado a partir dos

planejamentos elaborados com base nas regies geogrficas, em que ficou dividido o
estado, e cujo nmero e delimitao territorial foi remetida a regulamentao posterior.

Como a paulista, a lei fluminense contempla tambm como integrante do Sistema Estadual de
Gesto de Recursos Hdricos (SEGRH), um Fundo Estadual de Recursos Hdricos
(FUNDRH), que tem por principal fonte a cobrana pelo uso de recursos hdricos, cuja forma
de execuo ficou sujeita a posterior regulamentao.

Alm do FUNDRH, integram o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos

Hdricos as seguintes instituies: o Conselho Estadual de Recursos Hdricos; os

117
Comits de Bacia Hidrogrfica; as Agncias de gua e os organismos dos poderes
pblicos federal, estadual e municipal cujas competncias se relacionem com a gesto
de recursos hdricos. Conforme pode ser verificado, a lei fluminense, assim como as
dos demais estados, apesar de alguns matizes, est ancorada nos princpios, diretrizes
e lgica que norteiam a federal. Apesar disso :

na lei de criao do CEIVAP, em 1996, nada dito sobre a

articulao formal com rgos colegiados estaduais (comits das subbacias de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais). Devido
ascendncia da esfera federal, fica subentendido que as decises do
comit federal tm supremacia sobre os demais, porm a questo da
cobrana s ser bem articulada quando se dispuser da lei federal e
das entidades de cobrana, tanto federais quanto estaduais.
(LEAL, 1998: 93).

3.2.5

A dimenso intergovernamental e os desafios para a gesto integrada da bacia do

rio Paraba do Sul.

A anlise dos desafios impostos consolidao do CEIVAP como rgo gestor da bacia do
Paraba do Sul deve ser feita luz das diretrizes traadas pela Lei das guas de 1997,
verificando seus impactos na dinmica do CEIVAP e a resposta que o Comit tem que dar aos
requisitos impostos por ela.

Segundo LEAL (1998:105)

a peculiaridade do Brasil como um pas federativo traz
dificuldades de implantar a gesto por bacias hidrogrficas nas
bacias dos rios federais, pois os rgos estaduais temem perder sua
autonomia e independncia e as leis dos estados muitas vezes so
diferentes entre si, embora todos tenham que seguir uma diretriz
nica, dada pela lei federal. No entanto h que se procurar
mecanismos para superar esse obstculo. Nos rios federais apesar da
lei prever a criao dos Comits de Bacias, que sero as entidades
representativas das bacias, em muitos casos se detecta incertezas dos
estados em relao a essas entidades. Os estados tm procurado
fortalecer suas iniciativas, prestigiando mais os comits no mbito
do estado.

118
A questo nos remete a um dos pilares da Poltica Nacional de Recursos Hdricos instaurada
pele Lei 9.433 de 1997: o princpio da descentralizao, e se manifesta de forma
particularmente aguda no contexto do CEIVAP, a partir dos conflitos histricos e
permanentes entre este e o Comit das Bacias Hidrogrficas do Paraba do Sul e Serra da
Mantiqueira (CBH-PSM), situado montante do Paraba do Sul no Estado de So Paulo.

O assunto, ainda que possa tanger aspectos delicados na gesto da bacia, tal como a
titularidade pelo cobrana do uso, no remete necessariamente a situaes problemticas. No
prprio contexto da bacia do Paraba se tem notcia da criao em 1999 de dois comits de
rios federais, o do rio Muria e o do rio Pomba, que consoantes finalidade definida
inicialmente para o CEIVAP qual seja, a articulao interestadual, de modo a garantir que as
iniciativas regionais sejam partes complementares, integradas e consoantes com as diretrizes
e prioridades que vierem a ser estabelecidas para a Bacia se consideram intimamente
vinculadas ao CEIVAP, ao se auto-definirem como sub-comits de bacia.

Mas, no caso do CBH-PSM, uma srie de fatores contribuem para a instaurao de uma
situao que a longo prazo pode comprometer a gesto integrada da bacia.

Em primeiro lugar, h o descompasso entre as leis estaduais e entre as estaduais e federais,

sendo o caso de So Paulo paradigmtico em ambos sentidos, pois sua lei estadual surge no
s muito antes dos demais estados, como tambm da federal e do prprio decreto que cria o
CEIVAP.

Criado antes do CEIVAP e respaldado na legislao de seu estado, o CBH-PSM no se v

como um comit de sub-bacia, o que pode gerar conflitos no para uma gesto centralizada
inspirao acabou no prevalecendo na concepo do CEIVAP - mas para a prpria
descentralizao, pois percebendo-se em p de igualdade ao CEIVAP Comit para o Paraba
do Sul, ainda que apenas na parte paulista tentado a negar o papel de articulador do
CEIVAP.

A possibilidade de gesto centralizada foi obstruda pelo prprio CBH-SPM que por ocasio
da criao do novo CEIVAP, obteve do grupo ministerial encarregado de formul-la o

119
compromisso de preservar a experincia paulista, que imprimiu ao comit a concepo de um
todo que integraria partes estadualizadas.

As possibilidades de conflito no contexto de um CEIVAP descentralizado

so uma

realidade. Em sua reunio ordinria de novembro de 1999 para se discutir o novo estatuto do
CEIVAP, o representante do CBH-PSM, embora concordando que o CEIVAP tivesse por
finalidade apoiar a criao e promover a integrao das instncias regionais de gesto de
recursos hdricos da bacia, tais como: os comits de sub-bacias, os consrcios intermunicipais,
as associaes de usurios e outras formas de organizao (art. 2, inciso IV), reafirmava o
entendimento do CBH-PSM como um comit de bacia e no de sub-bacia, como j havia sido
assumido pelo comits dos rios Muria e Pomba.

Fiel a esse entendimento, e intransigente quanto necessidade de se sincronizar as aes em

funo do avano desigual das legislaes estaduais e mesmo federal, anunciava a deciso da
criao da agncia de bacia do CBH-PSM em dezembro de 1999, exigindo ao CEIVAP que a
respeitasse. Manifestou ainda a preocupao relativa aos dispositivos contidos no novo
estatuto, prevendo que caberia ao CEIVAP estabelecer no mbito da bacia mecanismos e
valores a serem cobrados aos atores.

O outro risco de forte conflito intergovernamental na gesto da bacia deve-se no

propriamente a fatores tcnicos, mas geogrficos. No caso de So Paulo, perfeitamente
vivel seccionar o curso do Paraba do Sul na fronteira com o Rio de Janeiro, fixando-se uma
parte paulista do rio e uma no paulista o que d sustentabilidade geogrfica para a posio
autonomista do CBH-PSM, reforado pelo fato de que estando na montante no tem porque
temer a ao dos usurios do RJ e MG. No caso destes dois estados este corte transversal no
Paraba praticamente impossvel, pois seu percurso no sentido longitudinal s suas
fronteiras, Dessa forma esses estados so levados naturalmente a compartilhar gesto e
domnio de sub-bacias, o que associado ao fato de estarem jusante da parte paulista, pode
gerar uma aliana de interesses dentro do CEIVAP, contraposta aos paulistas que tenderiam a
se amparar no CBH-PSM como alternativa de gesto para a bacia.

120
Esses potenciais conflitos entre So Paulo e os demais estados, ainda que momentaneamente
administrados, constituem desafio institucional de primeira grandeza para a consolidao do
CEIVAP, pois conforme alertam NOGUEIRA e SANTOS (2000:84) ... a discusso sobre o
papel do comit paulista no contexto do CEIVAP no est esgotada. Questo presente na
prpria constituio do comit de integrao integrantes do CEEIVAP referem-se criao
do CBH-PSM, uma deciso do Conselho Estadual de Recursos Hdricos , como um dos
fatores que enfraqueceram definitivamente o antigo rgo, sacramentando a opo pelo
decreto que criou o novo Comit de Integrao - a divergncia entre os que defendem um
comit para toda a bacia por cima das fronteiras estaduais e os que advogam a
descentralizao por sub-bacias ou trechos ainda gera discusses. falta de uma
regulamentao plena do SNGRH, e ante o estgio em que se encontra a constituio do
sistema em So Paulo, infere-se que o processo de adequao institucional s estar resolvido
quando ficarem definidos assuntos chaves como a constituio das Agncias de Bacia e a
implantao do princpio usurio-pagador com a determinao do processo de arrecadao e
distribuio dos recursos. Determinao e distribuio que, como se sabe, so as principais
fontes de conflitos intergovernamentais no mbito de uma bacia.

Alm desse desafio de natureza intergovernamental, decorrente sobretudo da deciso da lei

que cria o SNGRH calcado no princpio de descentralizao e fixa como unidade de
planejamento um espao geo-territorial a bacia no coincidente com os espaos definidos
poltico e administrativamente as unidades da federao, dois outros desafios se apresentam
relacionados aos outros princpios que norteiam o sistema: a participao dos usurios,
governo e sociedade civil, e a integrao.

A participao decorre do reconhecimento de que a forma mais idnea de gerir um recurso

que sofre a ao intensiva de mltiplos usurios combinar as consideraes de ordem
tcnica racionalizadoras com as de ordem poltica maximizadoras de interesses. Nesse sentido
vital ao sucesso do modelo contemplado pelo SNGRH, a implantao de verdadeiros
parlamentos das guas os comits no mbito das unidades descentralizadas as bacias
com a garantia da participao de governo , usurios e sociedade civil. Acredita-se ser esta a
forma do rgo de deliberao das aes sobre a bacia a gozar de legitimidade e sustentao
poltica para levar adiante a gesto integrada na bacia.

121

Finalmente o outro pilar do SHGRH, a integrao, suscita preocupaes no mbito do

CEIVAP, pois, como visto, a existncia do mecanismo capaz de lev-la adiante, o rgo
tcnico de diagnstico, estudos de alternativas e planejamento - a agncia de bacia - depende
de complementao da Lei das guas, no que tange tambm s regras e aos procedimentos
para a cobrana do uso da gua. Como ser apresentado no prximo captulo, o CEIVAP
criou a sua Agncia, adotando como arranjo institucional o de Organizao Social. Conforme
pontuado por

LEAL (1998:106), Ao menos em relao s bacias de rios federais, a

existncia do instrumento da cobrana pelo uso um requisito legal para o estabelecimento

das Agncias que devem ser auto-sustentveis financeiramente.

A j apontada ausncia de personalidade jurdica do CEIVAP que lhe impede por exemplo a
obteno direta de recursos e contratao direta de pessoal associada no previso no
decreto 1.842 dos instrumentos necessrios sustentabilidade do CEIVAP, faz com que os
impactos da no regulamentao da lei 9433 sejam particularmente crticos na consolidao
do novo Comit.

Um dos dilemas enfrentados pela gesto das guas nos moldes propostos pela lei 9433 de
1997 o equilbrio a ser alcanado entre, de um lado, a autonomia a ser dada agncia para
que sua ao tcnica promova a integrao e evite que conflitos de natureza federativa ou
setorial se superponham noo de gesto integrada de bacia; e de outro lado, a
representatividade e capacidade de controle do comit sobre a agncia, de forma a evitar sua
captura por interesses particularistas comprometedores da integrao.

Nesse sentido, deve-se ressaltar que durante os anos de 98 e 99, fase de efetiva constituio
do CEIVAP, suas Cmaras Tcnicas assumiram papel estratgico, pois sua agilidade para
reunir-se, quando comparada do comit, transformava-as em instrumento idneo para
mobilizar os recursos materiais e humanos cruciais a esta fase de constituio do Comit.

De fato, entre abril de 1998 e dezembro de 1999 as duas Cmaras alm de articularem o pool
de entidades que viabilizaram a instalao do escritrio do CEIVAP, dominaram a cena no

122
Comit, encetando estudos e negociaes envolvendo as seguintes atividades de sustentao
do CEIVAP:

projeto inicial de gerenciamento dos recursos hdricos da bacia do Paraba do Sul,

com previso de U$ 43 milhes a ser financiado pelo BIRD;

gesto, junto SRH, de R$ 300 mil para estudos preparatrios sobre a entidade
jurdica para gerir os recursos do BIRD;

grant do governo japons no valor de US$ 800 mil com o objetivo de preparar o
projeto inicial;

R$ 280 mil do PROAGUA, da SRH e BIRD, destinados educao ambiental e

elaborao de rede de monitoramento;

proposta de reestruturao do estatuto do CEIVAP apresentada em sua reunio de

09 de novembro de 1999 realizada em Juiz de Fora.

Esto certos, pois, NOGUEIRA e SANTOS (2000:168) quando apontam que

[...] a institucionalizao do CEIVAP acontecia graas

preponderncia do componente tcnico, dada a fragilidade dos
fatores polticos e econmicos. Vale reforar que, em termos
organizacionais, o comit consistia em uma entidade aberta,
composta por agentes com outros vnculos institucionais, e sem
personalidade jurdica e isto lhe trazia evidentes limitaes. Sua
estruturao tornava-se possvel justamente pela formao de uma
coalizo de especialistas, dos quais, cumpre destacar, parte sequer o
integrava formalmente, a despeito de participar das reunies.

So muitas as vantagens, insiste-se, desse predomnio tcnico no contexto de gesto de bacias,

j que ao promover a integrao permite : a) superar entraves de natureza federativos, afeitos
ao debate poltico e no voltados para a soluo de problemas concretos; b) superar conflitos
paralisantes entre usurios movidos por uma perspectiva exclusivamente setorial.

123
Em contrapartida, corre-se o risco da no realizao de um dos princpios do SNGRH; a
participao, com a excluso de assuntos e atores, cujo envolvimento a gesto integrada da
bacia no pode prescindir.

Esse mais um dos desafios a ser enfrentado pela gesto integrada na bacia do Paraba do
Sul: fortalecer a ao tcnica, com vistas a promover a integrao, evitando contudo que esta
medida comprometa o necessrio envolvimento dos atores, medida de difcil alcance quando
se trata de participao voluntria, caso do CEIVAP.

Ressalte-se por fim que para grande parte dos integrantes do CEIVAP, um fato congrega
todos os desafios descritos at aqui, no que se refere adequao do funcionamento do
CEIVAP aos princpios norteadores do SNGRH. Trata-se da criao da Agncia Nacional das
guas, mediante lei n. 9.984 de 17 de julho de 2000. Segundo seus crticos, ela pode atingir o
princpio da participao, pelo esvaziamento do Conselho Nacional de Recursos Hdricos; o
de integrao, ao concentrar em suas mos ou em agentes que no fazem parte da bacia os
recursos dela oriundos e o princpio de descentralizao, promovendo ingerncias nos
trabalhos dos Comits de Bacia Hidrogrfica.

124

4 O CASO DA GESTO INTEGRADA DA BACIA DO RIO PARABA DO SUL

4.1 Caractersticas e Contextualizao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul
4.1.1 Caractersticas geogrficas

Localizado na regio Sudeste do pas, o rio Paraba do Sul, nasce com o nome de Paraitinga
(Paraba das guas Claras) prximo ao municpio de Silveiras, passando a se chamar
Paraba do Sul50 aps a confluncia com o rio Paraibuna (Paraba de guas Escuras), que
nasce tambm na Serra da Bocaina, no municpio paulista de Cunha. A confluncia dos dois
rios formadores se d nas proximidades do municpio paulista de Paraibuna.

O incio de seu curso ocorre no norte do estado de So Paulo e sua foz ao norte do estado do
Rio de Janeiro, na praia de Atafona, no municpio de So Joo da Barra aps percorrer
aproximadamente 1.150 quilmetros.

Como suas guas drenam mais de um estado , pois classificado como um rio federal 51 , o
que em termos de gesto da bacia remete complexidade das relaes intergovernamentais,
envolvendo as trs esferas de governo. , pois, o Paraba do Sul um rio de domnio da Unio,

50

Paraba do Sul em tupi-guarani significa rio ruim. Tal denominao estaria ligada s baixas
condies de navegabilidade e tambm pouca abundncia de peixes.
51
A Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 20, Inciso III define como bem da Unio os lagos,
rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado,
sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais.

125
ressaltando-se que a Constituio de 1988, modificou em vrios aspectos o texto do Cdigo
das guas publicado em 1934 52 , mas preservou o domnio das guas sob as unidades
administrativas do Pas.

A bacia do rio Paraba do Sul tem forma alongada e distribui-se na direo leste-oeste entre as
serras do Mar e da Mantiqueira, situando-se em uma das poucas regies do Pas de relevo
muito acidentado, com altitudes que superam 2.000m. A declividade mdia do rio Paraba do
Sul de aproximadamente 1,4m/km, apresentando poucas reas planas, com destaque para a
rea prxima foz, com abrangncia aos municpios de Campos dos Goytacazes, So Joo da
Barra e So Francisco do Itabapoana e as bacias sedimentares de Taubat (SP) e Resende
(RJ).

Ao longo de seu curso, o rio apresenta trechos com caractersticas fsicas distintas, que
permitem secion-los atendendo seguinte classificao:
Curso superior: da nascente at a cidade de Guararema (SP), apresentando fortes declives e
regime de chuvas torrencial, com uma extenso de 317 quilmetros. Nesta rea da bacia,
aparecem os primeiros reservatrios (reservatrios de cabeceira), que aliados ao reservatrio
do Funil (RJ) proporcionam controle razoavelmente satisfatrio sobre as enchentes nas reas
que correspondem aos dois teros superiores do rio. A rea de drenagem deste trecho abrange
cerca de 5.200 km2 que correspondem a aproximadamente a 9,4% do total.

Curso mdio superior: inicia-se em Guararema, a 570 metros do nvel do mar, estendendo-se
at Cachoeira Paulista com 515 metros de altitude. Neste trecho o rio percorre terreno menos
52

A Lei de Direito da gua (Decreto n 24.643, de 10/07/1934, o Cdigo das guas). Previa o
domnio privado das guas para as guas particulares, aquelas cujas nascentes estavam em terras particulares.

126
acidentado, formado por grandes vrzeas, numa extenso de aproximadamente 208 km. A
superfcie da rea de drenagem deste trecho atinge cerca de 6.670 m2 , equivalentes a 12,12%
do total. Embora neste trecho o rio apresente pequena declividade, cerca de 19cm/km, a
navegao restringe-se a embarcaes de turismo.

Curso mdio inferior: situa-se entre Cachoeira Paulista e So Fidlis (RJ). Entremeando
trechos encachoeirados a reas de vrzea. Este trecho, o maior do rio, com aproximadamente
480 km, representa tambm a maior das reas de drenagem da bacia: 33.663 km2 , cerca de
61,20 % do total. Neste trecho situa-se o ponto culminante da rea da Bacia, o Pico das
Agulhas Negras, situado no macio do Itatiaia, com 2.787m de altitude.

Curso inferior: corresponde ao trecho final do Paraba. Estende-se de So Fidlis foz no

municpio de So Joo da Barra, rea conhecida como Baixada Campista. Neste trecho de 95
quilmetros destaca-se o municpio de Campos dos Goytacazes, pela dimenso urbana e
intensa atividade econmica, com um dos pilares assentados na monocultura da cana-deacar que demanda grandes volumes dgua captados para irrigao.

A rea de drenagem do Curso Inferior de 9.960 km2 . Com uma declividade mdia de
22cm/km, nesse trecho a navegao ocorre de forma precria, efetuada apenas por pequenas
embarcaes que transportam essencialmente materiais de construo para a cidade de
Campos dos Goytacazes. Cabe ressaltar que a navegao nos dois trechos mencionados s
possvel

nos perodos

de cheia, que normalmente ocorrem nos meses de novembro,

dezembro, janeiro e fevereiro.

127
Os principais afluentes do Paraba do Sul so: Jaguari, Paraibuna, Pirapetinga, Pomba e
Muria, todos situados margem esquerda. Pela margem direita destacam-se o Bananal, o
Pira, o Piabanha e o Dois Rios. Os rios Bananal, Paraibuna, Pirapetinga, Pomba e Muria so
rios federais. Destes, o Pomba e o Muria so os maiores e desguam respectivamente a
140 e 50 quilmetros da foz.

At o final de 2001 no havia estudos integrados que apresentassem a total disponibilidade

hdrica da bacia, apenas trabalhos desenvolvidos por So Paulo e Minas Gerais, envolvendo
apenas as reas destes dois estados. A indisponibilidade destas informaes inviabiliza
comentrios analticos sobre a oferta global de recursos hdricos na Bacia.

4.1.2 O Ecossistema
O ecossistema da Bacia formado por resduos da Mata Atlntica, cuja cobertura original
ocupava uma faixa litornea de largura mdia de 300 km, que ia desde o Rio Grande do Sul
at o Rio Grande do Norte. (Muniz 2001).

Ao final de 2001 as florestas naturais estavam reduzidas a apenas 11% do territrio, com
remanescentes expressivos apenas nas regies de relevo montanhoso, predominantemente nas
regies dos parques nacionais de Itatiaia, da Serra da Bocaina, da Serra dos rgos e no seu
entorno. O restante da rea da Bacia ocupada em 65% com pastagens e 24% por culturas
diversas, reflorestamento e. outros manguezais, restingas e brejos, alm de pequenas reas
remanescentes de cerrado.

128
Apesar da situao crtica das florestas da Bacia, a destruio ainda persiste, tanto por
explorao criminosa da madeira e lenha, como por incndios.

Um outro agravante se manifesta atravs da eroso decorrente

do intenso desmatamento e

tambm do uso rural inadequado, que reduz a produtividade da terra, provoca o assoreamento
dos corpos dgua atravs do aumento das cargas de sedimentos e poluentes alm de causar
deslizamentos e desmoronamentos de terra. Em 1998, Bizerril apontava como um dos
trabalhos prioritrios a serem desenvolvidos no CEIVAP o reflorestamento, objetivando a
proteo do solo.

Apesar do elevado grau de degradao de suas guas, a biodiversidade fluvial composta de

169 espcies de peixes, sendo que 115 so nativas de gua doce, 38 so marinhas e 16 so
espcies introduzidas. Do primeiro grupo destacam-se a piabanha, a pirapetinga, a trara, o
canivete, o surubim e o mandi. Na segunda categoria, aparecem o robalo, a manjuba, a parati
e a tainha. Na terceira categoria destacam-se entre as espcies introduzidas o dourado, a
curimbat, a carpa, o tucunar e a tilpia.

4.1.3 Aspectos demogrficos e econmicos

A relevncia estratgica da bacia do rio Paraba do Sul no conseqente de sua dimenso
fsica. Correlaciona-se diretamente sua localizao e as macrovariveis
poltica e scio-econmicas que a caracterizam.

demogrficas,

129
Em sua configurao espacial inserem-se 180 municpios 53 distribudos nos trs estados e
com uma populao de aproximadamente 5,06 milhes de habitantes 54 , o que representa
densidade demogrfica da ordem de 92,03 hab/km2 , bastante elevada se comparada s demais
bacias brasileiras.

O Censo de 2000 apontava que cerca de 16% da populao fluminense residia na rea da
Bacia, contra 7% dos mineiros e 5% da populao do estado de So Paulo. Dez municpios
concentram mais de 60% da populao da Bacia. 55 , ressaltando-se que o municpio do Rio de
Janeiro no est includo neste conjunto, uma vez que se insere na bacia do rio Guandu.
A tabela 9 apresenta a distribuio quantitativa dos municpios e suas populaes urbanas nos
trs estados.
TABELA 9
Distribuio Estadual dos Municpios da Bacia do Rio Paraba do Sul
Apresentao da Populao Urbana 2000
Estados
N de
%
Populao
%
Municpios

Urbana

Minas Gerais

88

48,9

1.148.012

22,7

So Paulo

39

21,7

1.772.163

35,0

Rio de Janeiro

53

29,4

2.142.288

42,3

Total

180

100,0

5.062.463

100,0

FONTE: CENSO IBGE (2000)

Ilustrando sua importncia estratgica no estado do Rio de Janeiro, o rio Paraba do Sul
responsvel por grande parte do abastecimento de gua e de energia para a populao
fluminense e tambm da regio metropolitana do Rio de Janeiro atendendo ali
53

54

a uma

36 inseridos parcialmente

Censo IBGE - 2000

Destacam-se Juiz de Fora, Campos dos Goytacazes, Petrpolis, Volta Redonda, Barra Mansa, Nova
Friburgo (RJ) e So Jos dos Campos.
55

130
populao de pouco mais de 8 milhes de habitantes atravs do sistema Guandu. A tabela 10
apresenta uma relao com 10 dos municpios mais populosos da Bacia, revelando que eles
concentram pouco mais de 60% da populao de toda a Bacia.

TABELA 10
Relao dos municpios mais populosos da
Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul.
Estado

Municpio

Populao

Minas Gerais

Juiz de Fora

456.796

Rio de Janeiro

Campos dos Goytacazes

406.989

Rio de Janeiro

Petrpolis

286.537

Rio de Janeiro

Volta Redonda

242.063

Rio de Janeiro

Nova Friburgo

173.418

Rio de Janeiro

Barra Mansa

170.753

So Paulo

So Jos dos Campos

539.313

So Paulo

Mogi das Cruzes

330.241

So Paulo

Taubat

244.165

So Paulo

Jacare

191.291

Total
FONTE: CENSO IBGE (2000)

3.041.566

O sistema Guandu abastece aproximadamente 80% da regio metropolitana do Rio de Janeiro.

Para tanto, utiliza cerca de 160 mil litros56 dgua por segundo, retirados diretamente do rio
Paraba do Sul atravs da elevatria de Santa Ceclia para as usinas do Sistema da Light.

56

Na poca da seca este volume reduzido. Segundo informaes do CEIVAP, ao final de outubro de
2002 este volume caiu para 119.000 l/s., uma reduo de aproximadamente 25,6%.

131
Acrescente-se | captao atravs de desvio, de 20.000 litros por segundo do rio Pira. Este
volume captado na Bacia do Paraba do Sul contribui para a sustentao da oferta do rio
Guandu, onde se localizam a captao e estao de tratamento de gua da CEDAE. 57

Clculos e projees realizados por vrios consultores e representantes setoriais, apresentados

em reunies do CEIVAP, apontam para um volume de captao de cerca de 5 bilhes de
litros/dia, na Bacia, dos quais, aproximadamente a metade destina-se atividade industrial.
Outra grande parcela destina-se ao abastecimento de centros urbanos dos 180 municpios.
Estima-se, no CEIVAP, uma populao de cerca de 15 milhes de habitantes atendidos pelas
guas da Bacia 58 , o que corresponde a um consumo mdio de 334 l/dia por pessoa, situandose acima do limite mnimo previsto pela UNESCO, de 200 l/dia por pessoa (Feichas, 2002).
Na classificao proposta por Thame (2000) e apresentada na tabela 11, os trs estados no
mbito da Bacia Hidrogrfica do Paraba do Sul, Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro
apresentam situaes de consumo diferenciadas: abundante, normal e pobre, respectivamente.

TABELA 11
Alguns Indicadores da Situao Hdrica dos Estados
de Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro
Estados
Disponibilidade
Situao de Consumo
m3 /hab./ano

m3 /hab./ano

Avaliao

Minas Gerais

12.325

>10.000

Abundante

Rio de Janeiro

2.315

<2.500

Pobre

So Paulo

2.913

>2.500

Normal

Fonte: Thame (2000)

57

Companhia Estadual de gua e Esgoto - Rio de Janeiro.

Insere-se neste nmero grande parte da populao da cidade do Rio de Janeiro atendida pelo
Sistema Guandu
58

132
Os dados apresentados revelam que a disponibilidade hdrica para o consumo do estado do
Rio de Janeiro, situada em 2.315 m3 /hab./ano classificada como pobre, uma vez que est
aqum do limite mnimo de 2.400 m3 /hab./ano. Em outras palavras, a mdia da Bacia
superior mdia do Estado. No entanto, considerando o conjunto de caractersticas dos
municpios inseridos na Bacia do Paraba do Sul, sua densidade demogrfica, atividades
econmicas e nvel dos reservatrios do Rio Paraba do Sul, pode-se afirmar que a situao
de consumo tende para pobre, portanto para escassez (Feichas 2002).

A curto ou a mdio prazo, se no forem efetivadas medidas de recuperao e tambm de

compatibilizao entre a oferta e a demanda, a escassez ser um dos fatores determinantes
dos conflitos potenciais.

Os principais usos de gua da bacia

sob a perspectiva quantitativa so:

o consumo

domstico, o industrial, a agropecuria (inclusive a irrigao) j mencionados e o

energtico. Neste rol possvel a identificao de usos considerados complementares, como a
gerao de energia e a indstria ou a irrigao (energia utilizada para o bombeamento da
gua).

Ocorrem tambm usos conflitantes, como por exemplo, os decorrentes da irrigao (quando
esta se acha a montante da usina) e da gerao de energia eltrica a partir do potencial hdrico.
Conflitos de outra natureza podem surgir, destacando-se dentre outros os seguintes:

os decorrentes da diluio de despejos de origem humana, industrial e agrcola, que

podem degradar a qualidade das guas, afetando outros usos tais como o
abastecimento humano, industrial, a irrigao, a recreao, alm da preservao do

133
meio ambiente. No h meno de manifestao de conflitos entre todos os usos e as
instituies que cuidam do meio ambiente;

os que decorrem dos usos considerados consuntivos. Esta modalidade de uso faz com
que parte (ou at a totalidade da gua) que foi utilizada no retorne ao corpo dgua do
qual foi retirada. A irrigao, o abastecimento urbano e o abastecimento industrial so
trs exemplos bastante significativos, representando mais de 50% dos usos
catalogados na bacia do rio Paraba do Sul (Coimbra & Freitas, 1999).

Outros usos quantitativamente menos significativos porm social e economicamente

relevantes so:

apesca e a aquicultura a pesca desenvolve-se principalmente nos baixos cursos dos

rios Paraba do Sul, do Muria e Dois Rios. J a aquicultura - criao de peixes e
outros animais aquticos - vem se desenvolvendo em vrias reas da Bacia;

recreao e turismo os esportes mais praticados nas guas da Bacia so a canoagem

e o rafiting, modalidade que requer o uso de botes inflveis e praticado nas
corredeiras do Paraibuna paulista e tambm na bacia do Paraibuna (MG/RJ) e tambm
no rio Preto cuja nascente ocorre a mais de 2.500m de altitude na serra da
Mantiqueira. Tais prticas tm atrado esportistas de vrias partes do Pas, o que vem
contribuindo para a expanso do turismo em vrios municpios da Bacia com especial
destaque para Trs Rios (RJ) e Paraibuna (SP).

134
O abastecimento de gua atinge a mdia de 90,3% nas reas urbanas da Bacia e em grande
parte atendido pelas empresas estaduais de gua e saneamento. Nos municpios em que os
servios de abastecimento no so atendidos por estas empresas, as tarifas no obedecem a
parmetros definidos, sendo que em alguns municpios a tarifa nula 59 , o que dificulta e, em
alguns casos, at anula a sustentabilidade e a homeostase do sistema.

A potncia hidreltrica instalada corresponde a pouco mais de 1.500 MW, cerca de 1,7% do
total brasileiro, gerados por um conjunto de usinas de pequeno e mdio porte operadas por
diversas

concessionrias

pelo

sistema

Light.

As

principais

usinas

so:

Paraibuna/Piratininga, Jaguari (CESP) e Sta. Branca (Light), situadas em So Paulo. No Rio

de Janeiro destacam-se as hidreltricas do Funil (Furnas), Fontes Velhas, Fontes Novas, Nilo
Peanha, Pereira Passos e Ilha dos Pombos, as cinco ltimas do sistema Light. H previso de
construo de pelo menos mais quatro usinas Simplcio, Itaocara, Sapucaia e So Fidlis,
situadas no Baixo Paraba, que podero agregar ao sistema a gerao de mais 830 MW
perfazendo ento o total de 2.300 MW.

Alm de atender ao abastecimento urbano, as guas do rio Paraba so tambm utilizadas

como receptoras de esgotos sanitrios in natura de todas as concentraes urbanas de sua
rea de drenagem no estado do Rio de Janeiro e tambm dos despejos industriais de 4.000
indstrias de porte variado. Cinco dos mais populosos municpios da Bacia esto situados no
estado do Rio de Janeiro.

No subconjunto das empresas industriais de grande porte localizadas na Bacia destacam-se,

dentre outras a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Dupont do Brasil, a Belgo59

Por exemplo: Itatiaia (RJ), Cunha, Piquete e Areias em So Paulo.

135
Mineira, a Daimler-Chrysler, a Volkswagen do Brasil, alm de frigorficos, unidades txteis e
de alimentos .

Um cadastro atualizado pelo CEIVAP, em 2001, indicava que nos outros dois estados j
estavam cadastradas nos rgos ambientais cerca de 4.500 empresas industriais, sendo 2000
em Minas Gerais, com forte concentrao no Vale do rio Paraibuna e 2.500 em So Paulo,
perfazendo, portanto um total de 8.500 empresas industriais instaladas na rea pertencente
Bacia. Esta forte concentrao industrial agrega valor importncia estratgica da Bacia.

Os principais problemas relativos s questes ambientais detectados na Bacia so: o esgoto

domstico, a poluio industrial, os resduos slidos e a eroso.

As redes de coleta de esgotamento domstico atendem a cerca de 96% da populao urbana

da Bacia do Paraba do Sul em So Paulo, 85% no estado do Rio de Janeiro e 90% em Minas
Gerais. Nmeros positivos que se contrapem aos quantitativos que representam o esgoto
tratado: 28%, 2% e 1% respectivamente (FEICHAS,2002 &CEIVAP, 2002).

Em outras palavras, a quantidade de esgoto domstico despejado in natura nos corpos

dgua da bacia reduz a oferta de gua para diversas atividades econmicas, como por
exemplo, a agricultura irrigada e a captao, alm de afetar negativamente toda a biota da
Bacia. Segundo dados do CEIVAP (2002), cerca de 1 bilho de litros de esgotos domsticos
so lanados diariamente nos rios da Bacia. A poluio industrial leva aos corpos dgua da
Bacia um
coquetel de substncias qumicas nos sedimentos de fundo de rios e
reservatrios que podem estar sendo assimilados pelos organismos

136
aquticos e transferidos atravs da cadeia alimentar, colocando em
risco a mdio e longo prazo a sade da populao. (Feichas, 2002).
A carga poluidora em sua maioria composta pelos efluentes industriais orgnicos e txicos,
principalmente metais pesados (arsnio, selnio, cdmio, chumbo, cobre, zinco e alumnio).
Alm desta intensa, predatria e desordenada utilizao das guas, outras grandes e efetivas
ameaas afetam toda a ambincia da Bacia: a extrao de areia (sem controle do impacto
ambiental) para atender forte demanda da construo civil, freqentes acidentes decorrentes
do transporte de cargas txicas, o uso descontrolado de agrotxicos e de fertilizantes
agrcolas, a ocupao desordenada do solo, a pesca predatria, a disposio inadequada do
lixo, tudo isto acrescido da falta de conscincia ambiental.

4.2 Evoluo do CEIVAP

Antecedentes60

A primeira iniciativa de gesto das guas do rio Paraba do Sul que se tem notcia foi a
criao no final dos anos 30 de um rgo subordinado Secretaria de Comrcio e Indstria do
Estado de So Paulo, denominado Servio de Melhoramentos do Vale do Paraba.

Nos anos 50, assim como o governo brasileiro criou Comisso do Vale do So Francisco
(CVSL) de acordo com o modelo de Superintendncia de Desenvolvimento inaugurado pela
Tenesee Valley Authority (TVA) nos EUA, o governo paulista cria o Servio do Vale do
Paraba, de corte nitidamente desenvolvimentista.

A essas iniciativas pioneiras no Estado de So Paulo, o governo federal s viria a se juntar

nos anos 60, quando cria a Comisso do Vale do Paraba (COVAP), com a incumbncia de
elaborar planos de uso mltiplo das guas na bacia do Paraba do Sul, integrando aes
federais e estaduais.
60

Ver LEAL (1998), ANEEL e SRH (1999) e NOGUEIRA e SANTOS (2.000)

137

Essa proposta no sairia do papel, e So Paulo, numa perspectiva autonomista, continuaria

frente do processo de interveno na bacia ao propor ao governo federal a assinatura de um
acordo, em 1976, com o Ministrio das Minas e Energia, com vistas a integrar as aes de
vrias agncias que atuavam nos recursos hdricos no estado, no constando do mesmo a
participao do COVAP.

Em 1978, frente aos conflitos decorrentes de uma viso setorial predominante nos rgos
relacionados ao uso das guas, o governo federal procurou viabilizar uma abordagem mais
integrada das guas, criando no mbito dos Ministrios dos Minas e Energia e do Interior
mediante a portaria 90 de maro de 78, o Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias
Hidrogrficas (CEEIBH), inspirado na bem sucedida experincia paulista de convnio entre
DNAEE e Petrobrs para aes na bacia do Tiet e Cubato.

Tendo, entre seus objetivos a promoo de estudos e o acompanhamento do uso racional de

recursos hdricos nas bacias dos rios federais, com vistas ao uso mltiplo e proteo dos
ecossistemas, o CEEIBH j em sua primeira reunio apontava como prioritrio o
estabelecimento de um Comit Executivo para a Bacia do Paraba do Sul.

Criado em 1979, o CEEIVAP apresenta uma trajetria que pode ser dividida em dois
perodos: o primeiro que vai de sua criao at desativao do CEEIBH em 1983 e o
segundo que vai dessa data at sua extino em 1996.

No primeiro perodo, os trabalhos do CEEIVAP

caracterizam-se pelo desenvolvimento strictu senso e suas
atribuies, constitudas pelo desenvolvimento de estudos e seu
encaminhamento ao CEEIBH. Datam deste perodo estudos
clssicos que resultaram em recomendaes sobre medidas
corretivas necessrias melhoria da qualidade das guas, sobe
enquadramento do rio Paraba do sul e dos respectivos tributrios
sob domnio da Unio e, tambm, sobre o ordenamento do uso e
ocupao do solo da bacia. ANEEL e SRH (1999:16).

138
Essas aes deram origem em 1982 ao decreto federal de n. 87.561 que fixava uma srie de
medidas de recuperao e proteo ambiental na bacia, dentre as quais se destacam (art. 2):

macrozoneamento, indicando as zonas preferencialmente destinadas s indstrias,

expanso urbana, agricultura e proteo ambiental;

implantao, em carter provisrio, de sistemas urbanos de abastecimento de gua

e de tratamento de esgotos em todas as unidades;

controle da poluio industrial nas unidades produtivas existentes ou que venham a

implantar-se na rea da bacia;

utilizao de instrumentos legais e dos incentivos financeiros governamentais para

assegurar o controle da poluio hdrica e a preservao ambiental.

Sem embargo, a concretizao das medidas propostas pelo CEEIVAP e seus congneres, era
praticamente nula, mesmo porque em nvel federal as disputas em torno da

poltica de

recursos hdricos entre tcnicos do setor energtico e do setor ambiental, levava a uma
paralisia do CEEIBH, que em funo disto viria a ser desativado em 1983.

O novo perodo inaugurado a partir da caracterizar-se-ia pela crescente tentativa dos

membros do CEEIVAP de reorientar seus objetivos e de dar materialidade s propostas
decorrentes de seus estudos.

Isso leva a uma ampliao da participao no CEEIVAP, pois no s sua reorientao de

objetivos apontava na direo de arbitragem dos conflitos decorrentes do multiuso o que
requeria abrigar as partes em conflito em seu interior como a forma encontrada para dar
materialidade s suas propostas foi

integrar agentes que tinham capacidade para tal:

indstrias e prefeituras municipais.

Dessa forma o CEEIVAP chega a ter no perodo cerca de 41 membros que at 1985 mantm
um ritmo significativo de trabalho 61 .

61

Entre 1979 e 1985 o CEEIVAP apresentou uma mdia de 5 reunies anuais tendo realizado ao todo, no
perodo, aproximadamente 30 reunies.

139
A partir de 1985 o CEEIVAP sofre um crescente esvaziamento que prossegue at sua
extino em 1996. Alm de seu enfraquecimento interno, resultante da queda da participao
de seus membros, e conseqente perda capacidade de ao, uma srie de fatos externos
contriburam para decadncia do CEEIVAP.

Conforme apontam NOGUEIRA e SANTOS (2000:66)

decises tomadas na primeira

metade dos anos 90, tanto na esfera federal, mormente no mbito do DNAEE, quanto
estadual, especialmente em So Paulo, selariam o destino do CEEIVAP.

Dentre essas decises sobressaem as de: levar at o Paraba do Sul a experincia de

cooperao entre Brasil e Frana para a gesto integrada das guas que vinha sendo
desenvolvida no rio Doce em Minas Gerais; criar em 1994 pelo governo do estado de So
Paulo, do Comit das Bacias Hidrogrficas do Rio Paraba do Sul e Serra da Mantiqueira
(CBH-PSM), na prtica o comit paulista do Paraba do Sul, fonte de permanente conflito
intergovernamental na gesto da bacia; criar no mbito dos Ministrios do Meio Ambiente e
das Minas e Energia, o Comit de Aprimoramento do CEEIVAP.

A iniciativa de estender ao Paraba do Sul o acordo de Cooperao Brasil-Frana partiu do

prprio CEEIVAP em 1989. Este acordo, que tinha por objetivo desenvolver projeto piloto de
agncia tcnica de gesto de bacia inspirada no modelo francs, foi entendido pelo CEEIVAP
como uma oportunidade de equacionar sua viabilidade financeira.

Em dezembro de 1991, quanto j tramitava no Congresso o projeto de lei que viria a instaurar
em 1997 o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, aprovado pelo
governos brasileiros e francs o termo de referncia para o Projeto de Implantao de um
Agncia para a Bacia do Rio Paraba do Sul , com a justificativa de que

a metodologia e a abordagem desenvolvidas para o projeto-piloto

do rio Doce deveriam ser testadas em outra bacia crtica, ao nvel
nacional, que possa servir de base aos estudos regulamentares e
institucionais, indispensveis reorganizao da poltica de
gerenciamento dos recursos hdricos no pas 62 .

62

Ver: COOPERAO BRASIL-FRANA (1998)

140
Apesar do CEEIVAP haver logrado seu intento de levar at ao Paraba do Sul o projeto de
Cooperao Brasil-Frana, este no redundou em seu esperado fortalecimento, pois atravs
das portarias de n. 140, 296 e 436 de 1993 o Ministrio das Minas e Energia, transformava o
CEEIVAP em apenas mais um ator na gesto da bacia ao criar a Comisso de Estudos
Integrados da Bacia do Paraba do Sul (CEIPAS) para acompanhar o projeto Paraba do Sul,
integrada por representantes federais, estaduais e representantes do CEIVAP.

Logo aps esse episdio, o CEEIVAP sofreria outro duro golpe, vindo desta vez do governo
do estado de So Paulo.

No final de 1993, o governo paulista, dando conseqncia lei n. 7.663 de 1991, estimula a
formao de comit de bacia nas 22 regies hidrogrficas em que fora dividido o estado.
Dessa forma em novembro de 1994, instaurado o Comit das Bacias Hidrogrficas do Rio
Paraba do Sul e Serra da Mantiqueira (CBH-PSM).

O fato provocou a reao imediata da Secretaria Executiva do CEEIVAP que via o CBHPSM como uma medida divisionista, contrria experincia internacional de gesto das
guas, que adota como a forma mais idnea de tratamento de conflitos de interesses entre
montante e jusante a existncia de um s rgo gestor para o conjunto de uma bacia.

Tendo por base esta argumentao, a Secretaria do CEEIVAP propugnou, em vo, junto ao
governo paulista que o CBH-PSM fosse constitudo como um sub-comit`, submetido ao que
devia centralizar a gesto na bacia: o CEEIVAP. Desta forma, por um curto perodo de
tempo, coexistiram trs instituies CEEIVAP, CEIPAS, CBH-PSM que tinham por
atribuio cuidar do gerenciamento dos recursos hdricos na bacia. As duas primeiras,
contudo, no sobreviveriam ao final dos dois anos que se seguiram a tal polmica.
NOGUERIA e SANTOS (2000:68)

Vindo de um processo lento, porm inequvoco, de enfraquecimento, o CEEIVAP seria

extinto em 1996, no bojo das discusses para a implementao de um Projeto de Qualidade
das guas (PQA) em nvel federal, financiado pelo Banco Mundial e no qual estava includa a
bacia do rio Paraba do Sul.

141

Em meados de 1995, a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) do Ministrio de

Planejamento e Oramento, impulsionada por acordo entre os trs governadores do PSDB
eleitos em 1994 para os estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais 63 , assumiria a
continuidade da segunda iniciativa do PQA lanada na Conferncia do Rio/92 que, alm
de projetos estaduais financiados pelo Banco Mundial, tal como o PROSAM em Minas
Gerais 64 , inclua o projeto em nvel nacional em que estava inserida a bacia do rio Paraba do
Sul.

Concomitante a esta iniciativa, e de fato articulada a ela, em reunio em maio de 1995 no Rio
de janeiro, promovida pela ento recm criada Secretaria de Recursos Hdricos (SRH) do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e contando com a participao do Ministrio das Minas
e Energia, criado o Grupo de Ao Emergencial para o Aprimoramento do CEEIVAP 65 .

Apesar de importantes embates envolvendo exclusivamente a estrutura e funes do

CEEIVAP, tal como a polmica desencadeada pelo CBH-SPM ao se opor ao fortalecimento
do CEEIVAP como coordenador de gesto a partir de sub-comits, tudo indica que a funo
latente do Grupo de Aprimoramento era equacionar a estrutura de gesto da bacia capaz de
viabilizar os trabalhos do PQA.

De fato, conforme confirmam NOGUEIRA e SANTOS (2000:70-71)

para os agentes que estavam frente do Comit, a finalidade

original do Grupo era o aprimoramento do CEEIVAP, dada sua
ao singular e pioneira. ..Em contraposio para o grupo dos
nove66 [...]constitura-se como um grupo executivo voltado a um
63

Conhecido como compromisso de Itatiaia por ter se realizado nesta localidade do vale do Paraba, que tinha
dentre seus objetivos a preocupao com o meio ambiente e a necessidade de compatibilizar desenvolvimento,
preservao ambiental e justia social, visando melhorar a qualidade de vida das populaes.
64

Para exame detalhado deste programa, principalmente no que se refere dinmica de sua gesto
intergovernamental ver MUNIZ (1998).
65
66

Ver CEIVAP (1995).

Nome com que ficou conhecido o Grupo de Aprimoramento por outros agentes da bacia, que no os
membros do CEEIVAP, pois estava composto por dois representantes de cada um dos trs estados e de um de
cada ministrio envolvido; o do Meio Ambiente, o de Minas e Energia e o de Planejamento e Oramento.

142
propsito de outra natureza, no necessariamente voltado ao
aperfeioamento do antigo Comit. O Grupo dos Nove dedicou-se a
encontrar uma soluo institucional que viabilizasse a aplicao, na
Bacia do Paraba do Sul, de recursos financeiros disponibilizados
pelo Banco Mundial, os quais estavam na alada da SEPURB.

Nesse contexto, uma vez mais se manifestaria o conflito instaurado pelo CBH-SPM, com sua
posio autonomista e o desfecho penderia a favor dos paulistas, pois ainda que a posio
centralizadora estivesse tecnicamente fundamentada no exemplo de experincias
internacionais bem sucedidas, ela chocava com uma realidade poltica, cujo escopo de deciso
fugia do mbito das disputas entre o CEEIVAP e o CBH-SPM: por orientao do Banco
Mundial, os emprstimos necessrios implementao do PQA na bacia s poderiam ser
realizados atravs dos estados.

O fato de que a implantao do PQA tivesse que se dar via estados, ainda que sua concepo
implicasse alguma integrao interestadual, associado sua viso centralizadora

e aos

sucessivos golpes sofridos pelo CEEIVAP precipitaria sua falncia, concretizada com a sua
substituio pelo Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul
(CEIVAP), criado pelo decreto n. 1842 de 25 de maro de 1996.

Estrutura do CEIVAP

A criao do novo CEIVAP obedeceu aos objetivos de promover:

no mbito dos recursos hdricos, a viabilizao tcnica e econmico-financeira de

programas de investimentos e a consolidao de polticas de estruturao urbana e
regional, visando ao desenvolvimento sustentado da Bacia Hidrogrfica do rio
Paraba do Sul;

a articulao interestadual, de modo a garantir que as iniciativas regionais de

estudos, projetos, programas e planos de ao sejam partes complementares,

143
integradas e consoantes com as diretrizes e prioridades que vierem a ser
estabelecidas para a Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul 67 .

Para atingir essas finalidades o decreto lhe atribui as seguintes funes:

propor enquadramento dos rios federais da bacia hidrogrfica do rio Paraba do

Sul em classes de uso, a partir de propostas dos comits de sub-bacias,
submetendo-o aprovao do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA;

estabelecer nveis de qualidade e de disponibilidade dos recursos hdricos nas regies de

divisas e metas regionais que visem sua utilizao de forma sustentada;

propor aos rgos competentes diretrizes para cobrana pelo uso e aproveitamento dos
recursos hdricos da bacia;

propor diretrizes para a elaborao do Plano de Gesto dos Recursos Hdricos da bacia;

compatibilizar os planos de sub-bacias e aprovar propostas do Plano de Gesto de

Recursos Hdricos da bacia; e

dirimir eventuais divergncias sobre os usos dos recursos hdricos no mbito da bacia 68 .

Atravs de seu artigo 2, o Decreto 1.842 definiu o tamanho do CEIVAP em 39 integrantes,

escolhidos a partir dos seguintes critrios: trs representantes do governo federal 01 do
Ministrio das Minas e Energia ( Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL), 01 do
Ministrio do Meio Ambiente (Secretaria dos Recursos HdricosSRH) e 01 do Ministrio do
Planejamento e Oramento(Secretaria de Planejamento Urbano SEPURB) e doze
representantes de cada um dos estados banhados pelo rio Paraba do Sul, distribudos entre
rgos estaduais, municipais e representantes da sociedade civil.

O artigo 4 do Decreto n. 1.842 fixou como estrutura bsica do CEIVAP, uma presidncia,
escolhida pelos representantes do estado a cada dois anos, e uma secretaria executiva, cujos

67

Decreto n. 1.842, art. 1, incisos I e II.

68

Decreto n. 1.842, art. 6.

144
mandatos de dois anos, segundo o regimento interno, so exercidos alternadamente pelos
estados.

A reunio de instalao do CEIVAP, ocorrida em dezembro de 1997, alm de aprovar seu

regimento interno e eleger sua primeira diretoria, decidiu criar duas cmaras tcnicas,
compostas por 10 membros - trs indicados por cada um dos estados e um pela unio - com a
funo de subsidiar as decises do Comit. So elas: a Cmara Tcnica Institucional e a
Cmara Tcnica de Planejamento e Investimento.

Digno de nota o fato do Comit haver sido criado antes da promulgao da Lei das guas
em 1997 e as conseqncias para o seu funcionamento da advindas.

Conforme visto a Lei das guas preocupa-se com a sustentabilidade dos rgos de gesto de
bacia, ao contemplar o instrumento de cobrana pelo uso da gua. J o decreto que cria o
CEIVAP ignora esta questo, mantendo uma poltica similar do antigo Comit: buscar
sustentao econmica mediante contribuio de seus integrantes.

O artigo 8 do decreto 1.842 prev que, para a sustentao econmico-financeira do Comit

sua Presidncia pode requisitar junto aos rgos e entidades que lhe integram todos os meios,
subsdios e informaes necessrias s suas decises e ao exerccio de suas funes. Uma
forma de sustentao que j havia se manifestado historicamente como frgil e ineficaz.

Em funo disto, somente aps longo perodo desde sua criao, em dezembro de 1998, que
o comit logrou montar uma estrutura mnima de funcionamento permanente, atravs do
apoio da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), do Fundo Estadual de Conservao
Ambiental (FECAM), da Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) e
da Secretaria Municipal de Meio Ambiente da Prefeitura de Rezende.

Ainda que com um pequeno escritrio consolidado no prdio do SENAI na cidade de

Rezende, o CEIVAP no conta com corpo tcnico permanente, ficando neste campo
dependente de liberaes de funcionrios por parte de rgos pblicos.

145
Em 1999 e em 2001 ocorreram significativas mudanas na constituio do Comit. Dos 39
membros da fase de sua instalao em 1979, o CEIVAP atendendo ao disposto na Resoluo
5/2000 do CNRH, ampliou o nmero de seus representantes para 60.

A estrutura organizacional do CEIVAP a partir de 2000 passou a ter o seguinte desenho,

apresentado na FIGURA 2:

FIGURA 2
ORGANOGRAMA DO CEIVAP A PARTIR DE 2000
PLENRIO

DIRETORIA
DO CEIVAP
Escritrio
Tcnico de
Apoio

Cmara Tcnica
Planejamento e
Investimento

Cmara Tcnica
Institucional

Cmara Tcnica
Educao
Ambiental

A Diretoria composta por um presidente, um vice-presidente e um secretrio executivo,

eleitos pelo Plenrio, dentre os membros do Comit. Os mandatos so coincidentes, com
durao de dois anos, sendo admitida a reeleio.

As trs Cmaras Tcnicas tm carter consultivo. As Cmaras de Planejamento e

Investimento e a Institucional esto em funcionamento desde 1998. A de Educao
Ambiental, criada em 21/07/2000 foi instalada somente em outubro de 2001

146
O escritrio de apoio tcnico tem desempenhado, dentre outras, as seguintes funes: fornecer
suporte s reunies de Cmaras Tcnicas, apoio tcnico e administrativo Diretoria,
atendimento ao pblico etc.

Outro aspecto que o decreto concebeu O Comit sem levar em considerao a existncia de
um rgo executivo a ele vinculado tal como a Agncia de Bacia contemplada na Lei 9.433
de 1997 podendo inclusive ser identificada uma certa impreciso na natureza das funes do
CEIVAP, que so ora deliberativas funo de comits pela lei das guas ora de apoio
tcnico ora executivas funes das agncias de bacia na Lei das guas. A Agncia de Bacia
do CEIVAP s foi criada em 2001, conforme ser detalhado adiante, no captulo 5 deste
trabalho. Em outras palavras, durante aproximadamente 5 anos, o Comit foi privado de suas
aes de natureza executiva.

O decreto 1.842 tambm no claro quanto ao problema que j havia sido abordado pela
criao do CBH-SPM, especificamente o da jurisdio territorial do CEIVAP, o que remete
escolha entre consolidar um comit centralizado, com poder decisrio sobre todo o
territrio da bacia, ou descentralizado, funcionando como rgo de integrao de decises
tomadas em unidades menores de gesto.

Essas so algumas das questes advindas da criao e estruturao do CEIVAP que vo

marcar seu funcionamento e colocar grandes desafios gesto integrada da Bacia do Rio
Paraba do Sul, tendo por rgo central o CEIVAP.

147
5. RESULTADOS E ANLISE DA PESQUISA
Os dados apresentados a seguir foram obtidos do questionrio contendo 44 questes e
encaminhado por meio eletrnico, como j dito, a 80 componentes da rede de assuntos.

Vrios e-mails retornaram com a indicao de problemas no servidor da mquina ou com a

informao de que o destinatrio no havia sido encontrado. Aps 15 dias da data inicial do
envio 15 de agosto de 2002, adotou-se como estratgia, a solicitao das respostas atravs
de telefonemas e contatos pessoais. Vrios componentes que no haviam se manifestado,
alegaram indisponibilidade de tempo para responderem ao questionrio. Tal afirmao pode
encontrar leitura num complexo cenrio que envolve prefeitos de grandes cidades, dirigentes
de grandes empreendimentos, enfim, representantes que naquele momento tinham elegido
outras prioridades.

O resultado obtido, composto, ento de 30 questionrios respondidos, o que representa

37,5% dos 80 questionrios enviados.

poca do encaminhamento da pesquisa (Agosto de 2002), havia lugares vagos no plenrio

do CEIVAP. Tal situao, conforme mencionado anteriormente, era decorrente de mudanas
no governo do estado do Rio de Janeiro 69 , afastamentos temporrios decorrentes de frias,
atividades profissionais ou acadmicas. Tais eventos so considerados fatores determinantes
no processo de quantificao dos questionrios encaminhados aos representantes titulares,
69

No se evidencia a participao dos representantes do Poder Pblico no Estado do Rio de Janeiro, uma vez
que em abril/2002 ocorreram mudanas no Poder Executivo decorrentes da substituio do ento governador
Anthony Garotinho pela vice-governadora Benedita da Silva. poca do encaminhamento da pesquisa alguns
representantes ainda no haviam sido indicados e outros ainda no se sentiam confortveis o suficiente para
responderem ao questionrio.

148
aos representantes suplentes e outros membros da rede de assuntos. A tabela 12 apresenta um

ESTADOS

Membros
representantes do
Comit

INTEGRANTES DA REDE DE
ASSUNTOS
Consultores

Outros

TOTAL

10

1
MINAS GERAIS
RIO DE JANEIRO

11

SO PAULO

UNIO

TOTAL

13

10

30

espelho qualitativo do conjunto dos questionrios respondidos.

TABELA 12
CEIVAP Demonstrativo dos respondentes por origem e funo no comit

Como se pode verificar, os questionrios no foram encaminhados apenas aos membros do

Comit. A pesquisa estendeu-se tambm a outros atores que compem a rede de assuntos
vinculada ao CEIVAP dentre estes, professores da Fundao Getulio Vargas (RJ), professores
da Universidade Federal do Rio de Janeiro ligados ao Laboratrio de Hidrologia e que,
atualmente, assessoram o Comit e tambm consultores internos do prprio CEIVAP.

149
Como se constata, 21% dos membros representantes responderam ao questionrio. A este
conjunto agregam-se 17% que foram classificados como outros. Os resultados a serem
apresentados revelam que eles participam no s das reunies de natureza deliberativa, mas
tambm como membros das Cmaras Tcnicas. Exemplificando: dois deles em alguns
momentos representam supletivamente o Estado do Rio de Janeiro e

so membros de

Cmaras Tcnicas. 70

Considerando-se a distribuio por estados e tambm pelos segmentos, as 30 respostas

recebidas refletem a percepo dos respondentes, naquele momento, sobre as questes
apresentadas. Cabe ressaltar tambm que, 10 dos respondentes atuam como membros das
Cmaras Tcnicas do CEIVAP.

Pde-se constatar que, a participao do poder pblico distribuda entre as trs esferas
governamentais, em decorrncia da classificao do rio Paraba do Sul como rio federal.
Este aspecto pode ser percebido como um reflexo natural do processo de descentralizao do
subsistema de gesto da poltica pblica de gesto de recursos hdricos.

As respostas dadas a cada uma das questes foram tabuladas separadamente, objetivando
manter a caracterizao do respondente, permitindo e facilitando portanto, a identificao por
estado ou segmento. O conjunto das tabelas compe o Anexo 2 deste trabalho.

O caminho analtico da busca resposta ou o conjunto de respostas questo central,

pertinente s relaes intergovernamentais

70

e suas

influncias sobre o Comit, passa

Maria Cristina Yuan (Instituto Brasileiro de Siderurgia) participa da Cmara Tcnica de Planejamento e
Investimento e Luiz Cludio Ferreira Castro (CSN) membro da Cmara Tcnica Institucional Legal.

150
necessariamente pela compreenso de sua estrutura deliberativa. Tal estrutura constituda por
um conjunto de representantes titulares e suplentes, visto como um dos pilares sobre os
quais se assenta a gesto integrada das bacias hidrogrficas: o uso mltiplo das guas.
Entende-se, portanto, a origem da plurisetorialidade estampada na composio do plenrio
(colegiado) do Comit.

A composio do colegiado que compe o CEIVAP vem sendo alterada desde 1979. A
evoluo da distribuio percentual dos membros do Comit neste perodo apresentada na
tabela 13.

TABELA 13
Evoluo da composio do plenrio do CEIVAP - 1979 - 2001
Ano/Segmento

Unio
Estados
Municpios
Sociedade Civil
Usurios
Total

1979

1997

1999

2001

Quant.

Quant.

Quant.

Quant.

10
12
22

45,4
54,6
100,0

3
6
6
6
18
39

7,7
15,4
15,4
15,4
46,1
100,0

3
9
9
9
27
57

5,3
15,8
15,8
15,8
47,3
100,0

3
9
9
15
24
60

5,0
15,0
15,0
25,0
40,0
100,0

FONTE: CEIVAP/2001

Como se verifica, a partir de 2001, o Comit passou a contar com sua atual composio, de
60 membros, em consonncia com as diretrizes do Conselho Nacional de Recursos Hdricos 71 .
A nova constituio do Comit ampliou a participao quantitativa da sociedade civil, de
15,8% para 25%, ao mesmo tempo que reduziu ainda mais a participao da Unio. De 1979
para 2001 a participao da Unio foi reduzida de 45,4% para apenas 5%. Tal reduo pode

71

Resoluo n 5/2000 do CNRH.

151
ser considerada um reflexo natural do processo de descentralizao do subsistema de gesto
da poltica pblica de gesto de recursos hdricos.
A representatividade do conjunto de repostas obtidas por estado segmento apresentada na
tabela 14.

TABELA 14
Composio do conjunto de respostas obtidas por segmento
MG
PBLICO
USURIO
CIVIL
TOTAL

f
7
2
1
10

%
70,0
20,0
10,0
100,0

RJ
f
0
3
8
11

%
0,0
27,3
66,7
100,0

SP
F
3
1
3
7

%
42,9
14,3
42,9
100,0

UNIO
F
%
2
100,0
0
0,0
0
0,0
2
100,0

TOTAL
f
%
12
40,0
6
20,0
12
40,0
30
100,0

Para fins de anlise, o questionrio foi dividido em quatro blocos ou conjuntos de questes.
O primeiro bloco, que compreende as questes de 1 a 12, tem como objetivos qualificar o
respondente, sua efetiva participao no CEIVAP, alm de seu grau de compreenso

tambm verificar sua atuao no subsistema de polticas pblicas voltadas gesto de

recursos hdricos. O alcance das respostas neste primeiro conjunto pretende converter-se num
fator de validao das demais questes e conseqentes resultados analticos.

As respostas obtidas revelaram comprometimento com o CEIVAP e conhecimento de gesto

de recursos hdricos, alm de permitir inferir quanto ao nvel de conhecimento tcnico do
entrevistados, como se pode comprovar atravs dos dados da Tabela 15.
TABELA 15
Indicadores do grau de conhecimento tcnico e de gesto de
bacias hidrogrficas dos respondentes

152
J participou de eventos relativos a recursos hdricos na qualidade de expositor ou
debatedor?
J publicou trabalhos enfocando a gesto de recursos hdricos no Brasil?
Conhece publicaes que o mantenham informado sobre a dinmica da poltica de
recursos hdricos no Brasil?
Participa de eventos relativos a recursos hdricos alm dos realizados pelo CEIVAP?

60,0%
42,9%
79,3
96,7%

Os respondentes, em significativa parcela - 33,3% - so membros de alguma das

Cmaras Tcnicas do CEIVAP. Alm destes, outros respondentes participam das
reunies das mesmas Cmaras, totalizando 46,7% de respondentes com envolvimento
direto no processo decisrio do Comit. Estes respondentes participantes, porm nomembros das Cmaras, so consultores e professores da FGV ou da UFRJ;

Mais de 90% tiveram participao em eventos vinculados a recursos hdricos, sendo

que 60% j atuaram como expositores de trabalhos ou debatedores temticos. Cerca
de 43% j publicaram trabalhos sobre a gesto de recursos hdricos no Brasil. Outra
parcela significativa dos respondentes, pouco mais que 36%, assinante de peridicos
temticos sobre polticas pblicas ou sobre gesto de recursos hdricos.

O GRAF. 1 apresenta a visualizao do processo de renovao e ampliao do plenrio. Em

primeiro plano percebe-se que mais de 50,0% dos respondentes participam do CEIVAP h
menos de 2 anos, perodo que abrange o ano em que ocorreu a ampliao do plenrio, ou seja,
2001
GRFICO 1
Representao do processo de renovao e ampliao do plenrio do CEIVAP

153

60
50
40
30
20
10
0
0 2 ANOS

2 5 ANOS

5 7 ANOS

7 10 ANOS

+ 10 DE ANOS

Em segundo, verifica-se que significativa parcela dos respondentes (86,6%), participam do

Comit h menos de 5 anos. As principais razes indutoras de tal constatao remetem,
inicialmente, ampliao do nmero de representantes passando de 39 (1997) para 60 a partir
de junho/2001. Em segundo lugar, as aes de mobilizao social e tambm, como j
mencionado, de uma maior divulgao institucional do Comit nos ltimos dois anos.

Complementando a avaliao do primeiro conjunto de respostas, verifica-se que 82,8% dos

respondentes atuam tambm em outras organizaes que envolvem aes de diferentes
esferas governamentais, o que constitui-se em fator facilitador 72 a compreenso analtica da
gesto intergovernamental, medida que o conhecimento da problemtica de outros
organismos se torna o background a ser convertido em heursticas disposio do CEIVAP.
A tabela 16 apresenta informaes adicionais sobre estes quesitos, destacando o grau de
envolvimento dos respondentes com o CEIVAP, mas tambm o interesse na gesto de
recursos hdricos.

72

Segundo Feichas so fatores facilitadores aqueles que contribuem para o processo de tomada de deciso e a
implantao de aes, possibilitando alcanar os objetivos fixados ou as competncias estabelecidas.

154
TABELA 16
Indicadores do grau de interesse e envolvimento dos respondentes com
o CEIVAP e com a gesto de recursos hdricos de forma geral
Tem participado dos eventos realizados pelo CEIVAP?

90,0%

Qual a freqncia nos ltimos dois anos? De 2 a 10 vezes

62,9%

Participa ou j participou de eventos relativos a Recursos Hdricos alm dos 96,7

realizados pelo CEIVAP?
Participa de alguma outra organizao que envolva em suas aes diferentes 82,8
esferas governamentais?

Concluindo o processo analtico deste primeiro conjunto de questes possvel afirmar que os
objetivos

alcanados.

Foram

evidenciadas:

qualificao

dos

respondentes,

seu

comprometimento e suas atuaes no subsistema de polticas pblicas voltadas gesto de

recursos hdricos. Sob outra perspectiva, considerando-se a natureza parlamentar do Comit,
pode-se dizer que o processo decisrio dispe de capital intelectual qualificado e experiente.

O segundo bloco, composto das questes de 13 a 26, foi elaborado com o intuito de procurar
desvendar as barreiras interpostas criao e efetivao do CEIVAP e o papel das relaes
intergovernamentais neste processo.

Do conjunto de respondentes, 71,4% apontam a execuo de polticas de recursos hdricos

em geral e a cobrana pelo uso das guas como os temas de maior relevncia no contexto da
gesto de recursos hdricos. As dificuldades implantao e implementao da cobrana
pelos usos das guas motivam as discusses temticas em todas as reunies do Comit. Em
muitos momentos, as polticas pblicas e suas ferramentas de ao leis, decretos e normas se
converteram em fortes barreiras efetivao da cobrana. No caso do CEIVAP, a definio
de um modelo adequado de Agncia de gua esbarrou freqentemente nesses obstculos. Os
legisladores brasileiros, ao elaborarem a Lei das guas atriburam as funes executivas do

155
Comit a Agncia, dentre elas a cobrana pelos usos das guas. No entanto, no definiram
seu formato institucional, o que, na busca de soluo adequada, trouxe ao plenrio do
CEIVAP discusses que se estenderam por quase uma dcada.

No outro extremo, nenhum dos respondentes aponta, como tema relevante, a discusso da
outorga de direito de uso das guas, importante instrumento de controle quantitativo e
qualitativo dos corpos dgua da Bacia, mesmo encontrando no texto da Lei das guas, em
seu Art. 20 73 , o estabelecimento da vinculao da outorga cobrana pelos usos dos recursos
hdricos. No h por parte da Unio uma deciso clara quanto descentralizao da concesso
da outorga das guas da Bacia. O sistema de informaes, necessrio sua execuo,
encontra-se em nveis diferentes de desenvolvimento nos trs estados O estado de So Paulo
tem um sistema em funcionamento sendo atualizado. Em meados de 2002, os estados de
Minas Gerais e Rio de Janeiro estavam dispostos a adquirir o mesmo tipo de software e
mostravam-se propensos a compatibiliz-lo com o de So Paulo.

O GRAF. 2 apresenta, em participao percentual, a avaliao dos temas propostos aos

respondentes para que opinassem sobre sua relevncia no contexto da gesto de recursos
hdricos e tambm especificamente no CEIVAP.

73

Lei 9.433 de 08/01/1997 Art. 20. Sero cobrados os usos dos recursos hdricos sujeitos a outorga, nos
termos do art. 12 desta Lei.

156

Poluio (7,1%)

Mobilizao social (14,3 %)

Conflitos (3,6 %)

Execuo da poltica de
recursos hdricos (32,1%)

Outro (3,6 %)

Cobrana pelo uso (39,3 %)

H quase unanimidade entre os respondentes (93,1%) em apontar a existncia de obstculos

implantao do CEIVAP, e tambm que as dificuldades tm origem na execuo das polticas
de recursos hdricos. Neste momento, importa lembrar que o rio Paraba do Sul um rio
federal, o que requer em seu processo de gesto as trs esferas de governo, isto deriva de
relaes intergovernamentais complexas, pontuadas, em muitos casos, por acentuadas
divergncias entre os diversos atores envolvidos terem suas origens na criao do chamado
Comit Paulista, o CBH-PSM.

Ao conclurem que a execuo da poltica de recursos hdricos se converteu na principal

fonte de dificuldades implantao e efetivao do Comit, os respondentes que assim
optaram, apontam a esfera federal como a que percentualmente mais contribuiu para o
processo da criao de barreiras efetivao do CEIVAP, com cerca de 60% das respostas,
conforme apresentado na Tabela 17. Tais dificuldades so atribudas aos entraves impostos ao

157
processo de descentralizao administrativa e financeira por parte da Unio, representada em
muitos casos por seus funcionrios, insatisfeitos com a perda de influncia e poder.

Ao identificarem que as dificuldades para a efetivao do Comit tm origem nas polticas

pblicas, 96,2% dos respondentes indicaram como principais barreiras, as decorrentes das
relaes intergovernamentais. E elegeram, com 60% das indicaes, as relaes entre as
esferas de governos estadual e federal as que mais promovem entraves ao CEIVAP.

TABELA 17
Grau de dificuldades apresentados pelas esferas do governo
Esfera de
Governo
Municipal
Estadual
Federal
TOTAL

MG
F
0
3
5
8

%
0,0
37,5
62,5
100,0

RJ
f
1
1
4
6

%
16,7
16,7
66,6
100,0

SP
f
1
3
3
7

%
14,2
42,9
42,9
100,0

UNIO
f
0
0
2
2

%
0,0
0,0
100,0
100,0

TOTAL
f
2
0
14
23

%
8,7
30,4
60,9
100,0

questo de n 17 que originou esta tabela, 7 indivduos deixaram de responder. A reviso

dos questionrios aponta a vinculao profissional dos profissionais ao setor pblico como
possvel causa para tal absteno.

158
Acrescentem-se ainda, as dificuldades por parte da Unio em cumprir os quantitativos e
prazos concernentes s transferncias financeiras. Enquanto as receitas decorrentes da
cobrana pelos usos dos recursos hdricos no se tornam efetivas, o CEIVAP se mantm
dependente de transferncias e repasses por parte do Poder Pblico. E mesmo aps sua
efetivao, possvel afirmar que h de prevalecer a centralizao, medida que das
instituies envolvidas na gesto dos recursos hdricos da bacia hidrogrfica do rio Paraba do
Sul, apenas a ANA enquanto rgo pblico poder receber um tributo pblico procedente
de bacia da Unio, cabendo a esta repassar os recursos s respectivas agncias de bacias ou
bacias (Feichas, 2001)

Aproximadamente 93% dos respondentes, apontaram que as relaes intergovernamentais

entre os estados-membros da Bacia necessitam de ajustes nas polticas pblicas para
superarem os desafios impostos implementao do Comit. Desafios que evolvem desde a
superao da escassez de recursos financeiros e de projetos at o desinteresse do poder
pblico. A reao dos atores pesquisados

ante esta questo est quantitativamente

representada na tabela 18.

TABELA 18
Reconhecimento da necessidade de ajustes nas relaes intergovernamentais
interestaduais entre Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo.
MG
SIM
NO
TOTAL

f
9
0
9

%
100,0
0,0
100

RJ
f
9
1
10

%
90,0
10,0
100,0

SP
F
7
0
7

%
100,0
0,0
100

UNIO
f
%
1
50,0
1
50,0
2
100,0

TOTAL
f
%
26
92,9
2
7,1
28 100,0

A observao dos dados totalizados da tabela indica a absteno de dois respondentes de

Minas Gerais a esta questo. No apresentaram justificativa, mas, analogamente aos norespondentes da tabela anterior, so tambm representantes do poder pblico.

159
O GRAF. 3 apresenta a posio dos respondentes quando indagados sobre as relaes entre os
governos estaduais como elemento dificultador implementao do CEIVAP. Apenas 7,1 %,
representados pela cor vermelha, responderam no a esta questo.
GRFICO 3
Reconhecimento das relaes intergovernamentais entre os estados-membros da bacia
como elemento dificultador implementao do CEIVAP.

No (7,1%)

Sim (92,9%)

Respondendo outra questo, a de nmero 18, cerca de 96,2% apontam tambm as relaes
intergovernamentais, em que se evolvem esferas diferentes de governo municipal e estadual;
estaduais e federal; e municipais, estaduais e federal as que mais impem barreiras

implementao do Comit. Constata-se, pois que as relaes intergovernamentais presentes

no CEIVAP constituem-se no principal grupo de fatores dificultadores gesto da Bacia.

Como freqentemente ocorre em parlamentos, os interesses setoriais so apontados como a

segunda mais relevante origem das dificuldades, abrangendo em torno de 10% da opinio dos
respondentes. Dois setores, que no mbito do CEIVAP se apresentam mais bem estruturados e
melhor articulados, o industrial e o de saneamento, detm juntos 32% do total dos usurios, o
que lhes confere forte poder nos processos deliberativos ao mesmo tempo em que molda o

160
perfil das alianas em possveis conflitos. Por outro lado, o setor eltrico viu diminuir sua
participao, nos ltimos 5 anos, de 45% para 8 %. Um indicador significativo da eficincia
do princpio da gesto integrada da bacia praticado pelo CEIVAP, que procura aplicar no
plenrio o fundamento legal do uso compartilhado.

Dentre os dificultadores externos - aqueles que ocorrem margem do controle do escritrio

central do Comit - implementao e efetivao do CEIVAP, a tabela 19 apresenta mais
trs fatores considerados relevantes

pelos respondentes. Todos vinculados gesto

intergovernamental, com especial enfoque, dada a importncia modal neste conjunto de

respostas, s relaes intergovernamentais.

TABELA 19
Dificultadores externos implementao e efetivao do CEIVAP
Dificuldades de implantao decorrentes de relaes entre diferentes esferas 72%
governamentais
Desinteresse do poder pblico
23%
Escassez de recursos para desenvolvimento de projetos

56%

Concluindo o segundo bloco de questes, percebe-se com significativa clareza, a importncia

das relaes

e da gesto intergovernamentais implementao do Comit. Desde a

(re)criao, atravs de ato legal do governo federal ao perodo de realizao deste trabalho, as
aes voltadas ao fortalecimento institucional do CEIVAP so fortemente dependentes da
gesto intergovernamental. E dadas as dificuldades, j mencionadas neste trabalho, de se
desenvolverem com eficincia as transferncias financeiras entre as esferas governamentais e
entre o estado e as instituies encarregadas da gesto de recursos hdricos, estas barreiras,

161
aparentemente, tendem a persistir at que se cristalize o conceito de descentralizao entre os
gestores da coisa pblica.

O terceiro bloco de perguntas centra-se na percepo e na avaliao das aes realizadas ou

em andamento no CEIVAP. Espera-se deste conjunto de respostas, a obteno de informaes
sobre os trabalhos que referendem o fortalecimento institucional do comit e tambm sobre o
desempenho da gesto intergovernamental na Bacia.

Os respondentes reafirmam nesse bloco a participao e o envolvimento com as aes

desenvolvidas no Comit. Pouco mais de 61% revelam conhecer o Plano Diretor da Bacia do
rio Paraba do Sul. O Plano reconhecido como o primeiro dos instrumentos de poltica para
o subsistema de polticas, voltado gesto de recursos hdricos. um documento amplo, de
natureza programtica para todo o setor no espao da Bacia. Mais de 40% dos respondentes
informam ter participado das discusses na fase de elaborao, na qual, os setores que
representam, perceberam, com clareza,

a importncia do envolvimento nos processos

decisrios sobre os usos dos recursos hdricos da Bacia.

O Plano Diretor um trabalho abrangente, que atualizou as informaes regionais do espao

da Bacia, fornecendo subsdios ao processo decisrio sobre os usos dos recursos hdricos.
Pode-se concluir que um dos objetivos determinantes da criao do Comit se realiza: o de
foro de debates e de negociao.

Destacada a participao dos respondentes quanto elaborao do Plano de Investimentos

da Bacia: 41,4% informaram ter participado das discusses a respeito da elaborao do Plano
de Investimentos.

162

Houve por parte da maioria dos respondentes (96,7%) interesse em conhecer o documento,
que apresenta entre outros componentes, as prioridades e os

setores contemplados. O

GRAF. 4 espelha o resultado apresentado pelos respondentes. Apenas 3,3% informaram

desconhecer o Plano de Investimentos da Bacia do Paraba do Sul.

GRFICO 4
Representao do conjunto das respostas obtidas em relao ao interesse
em conhecer o Plano de Investimentos da Bacia do rio Paraba do Sul.

No (3,3%)
Sim (96,7%)

163
Mais uma vez, evidencia-se o interesse dos respondentes em acompanharem as aes em
desenvolvimento, sobretudo aquelas que representam possibilidades concretas de interveno
direta ou indireta sobre os corpos dgua da Bacia. Segundo dados do CEIVAP (2002),
apenas para o

estado do Rio de Janeiro j foram contabilizados como investimentos

contratados R$ 7,26 milhes.

Recursos do PRODES Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas, no montante de

R$ 11,28 milhes, esto contratualmente comprometidos com o esforo de recuperao da
Bacia atravs de intervenes estruturais de recuperao ambiental e melhoria da
disponibilidade de gua da Bacia. Esses recursos repassados pela ANA tm origem no
Oramento Geral da Unio e vo beneficiar diretamente um total de 412 mil pessoas.

Percebe-se, ainda, a relao de dependncia do Comit ao governo central e aos governos

estaduais, no sentido de garantir as transferncias e dos lobbies legislativos das bancadas
estaduais apresentao das emendas ao oramento da Unio. O volume de recursos
financeiros a ser disponibilizado estimado em U$ 500 milhes, para as intervenes na
Bacia - estimula o interesse de todos os setores ali representados, reforando o interesse dos
atores em conhecer o Plano de Investimentos.

Retomando a anlise das respostas, uma pequena parcela cerca de 14,8% considera que o
conjunto das metas apresentadas no Plano de Investimentos da Bacia no atende ao setor que
representa. Ainda que, comparativamente, aos 63% que consideram seus setores parcialmente
atendidos, adicionados aos 22 % que se consideram atendidos, aquele percentual represente
uma minoria, relevante considerar a potencialidade de conflitos latentes.

164

O conjunto de respostas revela que no se obtiveram resultados equilibrados nas negociaes

das metas a serem contempladas pelo Plano de Investimentos, o que no ambiente interno da
organizao se configura como mais um fator limitante eficincia da gesto.

Os resultados obtidos induzem crena de que as discusses e negociaes que culminaram

na gerao do Plano Diretor e do Plano de Investimentos, deixaram apenas uma parcela dos
respondentes e seus respectivos setores satisfeitos conforme apresentado na tabela 20.

TABELA 20
Indicadores de rejeio setorial a algumas das aes em andamento no CEIVAP
REJEITA
PARCIALMENTE

QUESTES

REJEITA
%

NO
REJEITA
%

Conjunto das proposies contidas no Plano

Diretor atende ao setor que representa?
Conjunto de proposies contidas no Plano de
Investimentos atende ao setor que representa?
O arranjo institucional adotado para o formato da
Agncia de Bacia atende ao setor que representa

11,8

%
58,8

14,8

63,0

22,2

30,4

0,0

69,6

29,4

A anlise do quarto e ltimo conjunto das respostas auferidas junto aos respondentes tem
como objetivo apresentar e/ou identificar possveis conflitos que remetem A solues
intergovernamentais, sejam decorrentes do ambiente interno sejam do ambiente externo,
como por exemplo o CBH-PSM.

165

Das aes desenvolvidas no ambiente interno do Comit, a criao da Agncia de gua de

Bacia do rio Paraba do Sul foi das mais relevantes. As discusses em torno do formato
institucional tm sido, desde 1999, consideradas como n de Grdio

para esta definio.

Relembrando sua importncia estratgica na gesto da Bacia, o papel institucional da Agncia

o de funcionar como secretaria executiva do Comit, gerenciando os recursos oriundos da
cobrana pelos usos dos recursos hdricos.

A Deliberao CEIVAP 05/2001 abriu o caminho para a criao da Agncia, passo

fundamental para o fortalecimento da estrutura do Sistema de Gesto dos Recursos Hdricos
da Bacia.

Dos respondentes, 80% informaram terem participado do processo que culminou na escolha
do formato (arranjo organizacional) da Agncia de Bacia. O nvel de presena no plenrio
evidencia o interesse dos atores: cerca de 90% dos respondentes conhecem o arranjo
organizacional inicialmente escolhido.

No processo determinante da escolha, estavam em jogo, no s as possibilidades de arranjos

organizacionais expostos aos entraves burocrticos (autarquia) ou impossibilidade de
transferncias oramentrias (empresas), como tambm de um formato que no se afastasse
dos parmetros legais. As negociaes, as discusses e

os trabalhos

de consultores

apontaram inicialmente a fundao de direito privado como o formato institucional que

permite maior agilidade gerencial, ao mesmo tempo em que no contm as restries s
transferncias de verbas pblicas, ou sua gesto.

166

No entanto, o CNRH e a ANA no encaminharam o resultado da avaliao sobre o formato

escolhido ( fundao de direito privado) nem a necessria autorizao para funcionamento at
o final de 2001.

Diante do cronograma estabelecido para a implantao da cobrana pelos usos das guas da
Bacia do Paraba do Sul, para o ano de 2002 e considerando a Minuta de Decreto de
Regulamentao da Lei 9.433 de 08 de Novembro de 2000, permitindo que as Agncias de
gua pudessem se organizar na forma de Organizao Social74

ou de Organizao da

Sociedade Civil de Interesse Pblico... e diante da publicao do novo Cdigo Civil

Brasileiro ( Lei 10.406/02) que veda a instituio de fundao de direito privado para este fim,
o plenrio empreendeu uma reviso da proposta anterior. Criou uma Associao Civil que
vir a constituir-se em Organizao Social (OS) que ir qualificar-se como a Agncia de gua
da Bacia.

Cabe evidenciar que as Organizaes Sociais

que constituem requisito

fundamental entre outros - a seu funcionamento participao no rgo de deliberao

superior, de representantes do Poder Pblico... (Lei Federal n 9.637,de 15/05/98, art. 2) .
H aqui, na omisso da ANA e do CNRH, evidncias de barreiras descentralizao.

Entretanto, aproximadamente 70% dos respondentes consideram a Organizao Social, o

formato organizacional mais adequado aos interesses dos setores que representam no Comit.
Ocorre significativa rejeio setorial quanto escolha, cerca de 30%, emanados
substancialmente dos setores privados que compem o plenrio.

74

Associao Pr- Gesto das guas da Bacia Hidrogrficado Rio Paraba do Sul, criada em 20/06/2002.

167
Em 2001, as principais aes desenvolvidas pelo Comit voltaram-se para a viabilizao de
recursos para intervenes estruturais nos corpos dgua da bacia;

fortalecimento

institucional do CEIVAP, com a instalao da Cmara Tcnica de Educao Ambiental, alm

do programa de capacitao tcnica na Bacia, e a j mencionada criao da Agncia de Bacia.
Passos fundamentais foram as aprovaes das Deliberaes CEIVAP nmeros 03 e
08/2001relativas implantao da Cobrana pelos usos dos recursos hdricos na bacia do rio
Paraba do Sul. A aprovao final ocorreu na 2 Reunio Ordinria do CEIVAP realizada em
06/12/2001, sendo

que 61% dos respondentes consideraram este conjunto de aes

satisfatrias a todos setores usurios das guas da Bacia.

Essa movimentao interna culminou com a aprovao da proposta relativa cobrana pelos
usos dos recursos hdricos encaminhada pelo CEIVAP ao CNRH Conselho Nacional de
Recursos Hdricos. A importncia da cobrana pelos usos das guas da Bacia refletida na
ampla participao dos respondentes no plenrio: 82,1% dos respondentes participaram das
discusses, que levaram aprovao dos valores inicialmente aprovados pelo CNRH para
cobrana s companhias de saneamento e ao setor industrial localizados na Bacia.

Mais de 80% dos atores que responderam ao questionrio, informaram concordar com os
valores estabelecidos, cuja previso do incio da cobrana ser a partir de janeiro de 2003.
Dos quase 17% de respondentes que no concordam com os valores, h manifestaes
defensivas setoriais com argumentao de que a cobrana nesta etapa preliminar atingiu estes
dois setores por serem os mais estruturados e organizados dos que atuam na Bacia. O que em
sua leitura facilita a cobrana.

168
Os esperados conflitos em relao cobrana apresentaram, nesta pesquisa, suas primeiras
manifestaes.

Um representante do setor eltrico formulou a seguinte observao:

Concordo com os valores e frmulas de cobrana pelo uso da gua, desde que todos os
usurios paguem (inclusive a irrigao com modo de cobrana diferenciado).

A aprovao da cobrana pelos usos da gua da Bacia e as discusses em torno dos critrios e
metodologia a serem adotados trouxeram tona questes como o repasse dos custos da gua
para o consumidor final, repasse dos recursos arrecadados pela ANA para a Bacia ; extenso
a outras categorias de usurios, a cobrana, como por exemplo, a agropecuria e ainda a
necessidade de identificar as formas difusas de poluio e critrios a serem estabelecidos para
a iseno.

Embora a maioria dos respondentes (68,2%) tenha apontado para uma situao de equilbrio
nas relaes intersetorias no Comit, formas de conflito aparecem quando da indagao de
diferenas de tratamento do CEIVAP, privilegiando algum setor: 30,8% dos respondentes
assinalaram que h privilgios. O reconhecimento da forma diferenciada de tratamento,
aponta para desvios e manipulao verificados nas Cmaras Tcnicas, um dos membros
direcionando seus interesses;

outro respondente aponta que: h uma briga surda pela

aplicao dos recursos. Atribui-se tambm a existncia de privilgios setoriais forma de

participao o que leva os setores a tratarem os problemas de forma distinta. Objetivamente
um dos respondentes, que percebe a existncia de privilgios setoriais, aponta o setor de
saneamento como um dos que receberam tratamento diferenciado no Plano de Investimentos
da Bacia.

169
Quando

da

abordagem

direta

das

relaes

intergovernamentais

da

gesto

intergovernamental, 86% dos respondentes apontam o estado de So Paulo como o mais

atuante dos trs estados da Bacia.

Vrias so as justificativas da resposta escolhida,

considerando, desde o local de nascimento do atual secretrio executivo do Comit figura

importantssima do CEIVAP, at a estruturao j sedimentada em gesto de recursos
hdricos do governo estadual, alm da anterior existncia do CBH-PSM.

Rio de Janeiro e Minas Gerais no so evidenciados como estados pr-ativos na gesto

intergovernamental da Bacia, por diversas razes. Primeiro, nos primeiros anos do antigo
CEIVAP, os dois estados ainda no possuam legislaes estaduais voltadas para a gesto de
recursos hdricos. So Paulo j havia publicado a Lei Paulista de Recursos Hdricos 75 em 30
de dezembro de 1991. Mesmo depois da instalao do novo CEIVAP era visvel, ao final da
dcada de 90, o hiato existente, em termos participativos, dos estados do Rio de Janeiro e
Minas Gerais, em relao ao estado de So Paulo. Houve ocasies em que Minas Gerais
deixou de utilizar recursos financeiros colocados disposio para projetos, ou, em outros
momentos, apresentou trabalhos que foram considerados pouco qualificados, requerendo a
interveno do Laboratrio de Hidrologia da COPPE para adequao.

Estas diferenas dificultaram os avanos das relaes intergovernamentais no mbito da

bacia, que s conseguiram prosperar na segunda metade da dcada de 1990, quando os trs
estados e o pas foram governados por membros do mesmo partido poltico, o PSDB76 . Esse
perodo envolve tambm a recriao do CEIVAP (1996). Somente a partir da, Minas
Gerais empreendeu a reestruturao do subsistema de polticas pblicas, voltado s questes
75

Lei Estadual n 7.663 de 30/12/1991.

170
ambientais, criando a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
e o Instituto Mineiro de Gesto das guas - IGAM, promovendo assim, a extino do
Departamento de Recursos Hdricos do Estado de Minas Gerais 77 .

O IGAM integrou-se ao Sistema Nacional de Meio Ambiente 78 e ao Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hdricos79 dos quais j fazia parte o DAEE de So Paulo.

Outro grande desafio

gesto da Bacia e sua insero no campo da gesto

intergovernamental volta-se ao trabalho de conscientizao dos atores. Como sensibilizar os

tomadores de deciso

para compreenderem

e aceitarem a bacia como unidade de

planejamento? (SANTOS, 2002)80 Como promover a sensibilizao para que cada

representante de segmento

no olhe apenas para o seu interesse corporativo?

(JONSHSON, 2002)81 So estas algumas indagaes que ainda permeiam as discusses no

plenrio do CEIVAP e que so apresentadas por alguns dos respondentes.

O GRAF. 5, reflete a avaliao dos respondentes sobre a mobilizao social e a participao

dos usurios nos processos decisrios na gesto da Bacia do rio Paraba do Sul. Embora tenha
ocorrido a renovao e ampliao do plenrio e tambm sido criada a Cmara Tcnica de
Educao Ambiental, as aes desenvolvidas pelo CEIVAP relativas mobilizao social
ainda no apresentam os resultados esperados. sugesto de alguns atores estender a

76

Eduardo Azeredo em Minas Gerais, Mrio Covas em S. Paulo e Marcello Alencar no Rio de Janeiro. O
presidente da Repblica era Fernando Henrique Cardoso.
77
Lei Estadual n 12.584 de 17/07/1997.
78
Criado pela Lei Federal n 6.938, de 31/08/1981
79
Criado pela Lei Federal n 9.433,de 08/01/1997
80
Maria de Lourdes Pereira dos Santos Consultora da Cia. Vale do Rio Doce
81
Rosa Formiga Jonhson Laboratrio de Hidrologia da COPPE

171
divulgao dos trabalhos e propostas do CEIVAP a todos os municpios da Bacia., rompendo
crculo hoje reservado rede de assuntos.

A implantao da cobrana necessitar da ampliao das aes de divulgao do CEIVAP

que, dentro de suas propostas de fortalecimento institucional h de reforar as aes voltadas
mobilizao social. H sinais de evoluo a este respeito: na parte sul da Bacia j
freqente a participao da sociedade civil organizada que vem se manifestando, atravs de
denncias contra o desmatamento e a retirada de areia do rio.

GRFICO 5
Avaliao dos respondentes acerca da participao dos usurios nos
processos decisrios na gesto da Bacia do Rio Paraba do Sul.

Nula (3,7%)

Insuficiente (51,9%)
Suficiente (44,4%)

172
Na regio de Resende (RJ), so freqentes as manifestaes sociais em favor da recuperao
da Bacia. Ali, os principais problemas apontados pelos respondentes so os decorrentes do
uso inadequado do solo e da degradao da gua: desmatamento e desflorestamento de
matas de galerias e ciliares, o uso da terra que gera eroso e assoreamento, minerao e
extrativismo de recursos naturais no renovveis realizados de forma inadequada e ilegal.

Em se tratando da recuperao do passivo ambiental da Bacia, o CEIVAP reconhece que esta

no ir ocorrer sem a intensa participao da sociedade, e para tanto deve ser mobilizada
atravs do Comit.

Os governos estaduais envolvidos devem compartilhar as aes de forma equilibrada, atuando

como facilitadores, estimuladores e sobretudo aplicando recursos e fiscalizando a sua
aplicao nas aes de conscientizao (educao ambiental) e de mobilizao social. Neste
campo, devem ser desenvolvidos e aplicados os instrumentos de gesto intergovernamental,
com o envolvimento das esferas de governo municipal e estadual, uma vez que, tratam-se de
aes que s se tornam eficazes quando empreendidas de forma integrada.

Na avaliao dos respondentes no h distino das aes do CEIVAP em relao aos

municpios da Bacia. Apenas 7% dos atores que responderam apontam para alguma forma de
privilgio, decorrente da fora poltica do municpio, fora esta no mencionada.

E, por ltimo, porm no menos relevante, a abordagem aos conflitos decorrentes da gesto
compartilhada da Bacia.

173
reconhecida a diferena de enfoque no tratamento da gesto integrada da Bacia
Hidrogrfica. Durante muito tempo, o CBH-PSM foi o principal rival do CEIVAP na gesto
da Bacia. Enquanto organismo estadual encarregado da gesto da sub-bacia paulista do rio
Paraba do Sul, o CBH-PSM voltou-se ao cumprimento da Lei Paulista, tratando a gesto
integrada e as relaes intergovernamentais margem de suas aes.

Alm deste potencial conflito intergovernamental, outros problemas de origem semelhante

vo proliferando em toda a Bacia. Organismos municipais e privados vo sendo criados sem
o conhecimento do CEIVAP e desenvolvem a seu modo, as aes que consideram necessrias
ao cumprimento de seus objetivos. Expandem-se as possibilidades de extenso dos conflitos
s esferas governamentais envolvidas na gesto da Bacia do rio Paraba do Sul.

medida que avanam as aes que efetivaro a cobrana pelos usos dos recursos hdricos,
estas possibilidades tendem tambm a estender-se aos usurios e sociedade civil. A sede
tributarista dos municpios enxerga, ainda que de forma enviesada, a possibilidade de novas
receitas a serem obtidas com a cobrana.

174
6. CONCLUSO

O estudo do Comit para a Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul e as

relaes intergovernamentais que o envolvem vieram reforar a compreenso da importncia
da gesto intergovernamental desde sua criao at seu longo processo de implementao. A
Introduo apresenta na epgrafe, a preocupao com a preservao ambiental brasileira j no
sculo XIX, ao mesmo tempo em que era lembrada a necessidade de aes governamentais
como forma de reao ao crescente passivo ambiental quela poca verificado.

A importncia poltico- econmica da Bacia do Paraba do Sul fez com que desde 1978,
quando foi criado o Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio
Paraba do Sul, at o presente momento, fossem requeridas aes governamentais e a
mobilizao de diversos setores da sociedade para a recuperao da Bacia.

A criao do novo Comit (CEIVAP) trouxe em sua proposta, a substituio dos instrumentos
de comando e controle por um novo instrumento do subsistema de polticas pblicas de
recursos hdricos: a negociao. A gesto de um rio federal envolve

necessariamente a

utilizao deste instrumento, uma vez que os atores envolvidos representam mltiplos
interesses, nem sempre convergentes.

A anlise dos dados pesquisados ofereceu respostas satisfatrias ao problema apresentado

como questo central deste trabalho. O acompanhamento da histria do CEIVAP aponta as
relaes intergovernamentais e a gesto intergovernamental como um importante gerador de
dificuldades sua definitiva implementao.

175
J na primeira etapa da pesquisa, quando da sondagem preliminar realizada em 2001, os
atores entrevistados que mantinham vnculos profissionais com o poder pblico apontavam as
relaes intergovernamentais existentes entre os estados pertencentes rea de drenagem da
Bacia, as que mais contriburam na formao de fatores dificultadores implementao do
CEIVAP. Eram apontadas como principais causas, o desinteresse das autoridades governadores e prefeitos - alm do descompasso existente entre as legislaes estaduais, com
o reconhecimento do avano do estado de So Paulo em relao a Minas Gerais e Rio de
Janeiro.

Na segunda etapa da pesquisa, a da aplicao do questionrio, esta constatao preliminar a

respeito da importncia das relaes intergovernamentais na gesto integrada da Bacia
hidrogrfica do rio Paraba do Sul parece ter sido ratificada, ou seja, o Paraba do Sul um rio
submetido gesto da Unio, que se submete tambm s unidades federadas autnomas e
seus interesses peculiares. , pois, a negociao, a principal ferramenta na busca da eficincia
para a gesto intergovernamental.

Os atores, que colaboram para a realizao deste trabalho, apontam e reconhecem

unanimemente que o grande desafio do CEIVAP a recuperao do Rio Paraba do Sul.
Retomando MUNIZ (2001), a gesto intergovernamental no trata s do intercmbio de
informaes, preocupando-se tambm em observar o intercmbio

intensivo de outros

recursos que, por se encontrarem sob responsabilidade compartilhada e parcial, impem a

necessidade de contatos relativamente permanentes e estveis entre os atores .

176
Apresenta-se aqui, uma das primeiras dificuldades para o alcance dos objetivos do Comit.
Ao longo do trabalho verificou-se que o descompasso entre os trs estados no remete
exclusivamente s questes legais. Verifica-se tambm a diferena de interesses at em
investirem em seu fortalecimento institucional. Ora Minas Gerais ora o Rio de Janeiro
apresentam defasagem tcnica em relao ao estado de So Paulo.

Como realizar o intercmbio de informaes de forma adequada, se apenas os paulistas

dispem de um sistema gerencial de informaes da bacia em funcionamento? As relaes
intergovernamentais entre os estados-membros da Bacia no so equilibradas. O estado de
So Paulo reconhecidamente mais atuante, apresenta uma maior fora nas reunies do
Parlamento .

Em outra instncia, a ao de polticas pblicas de cada um dos estados tem caractersticas

prprias, porm de maneira comum, apresentam-se fortemente influenciadas pelos processos
eleitorais presentes no Pas. No segundo trimestre de 2002, havia alguns assentos vagos no
plenrio do Comit em decorrncia da mudana de governo no estado do Rio de Janeiro. At
que ocorresse a recomposio, a partir da nomeao dos novos representantes, as relaes
intergovernamentais no mbito da gesto da Bacia foram precarizadas. As mudanas polticas
no permitem os desejados contatos relativamente permanentes e estveis entre os atores.

Outro importante aspecto detectado na pesquisa, so os conflitos potenciais instalados no

CEIVAP. Eles se manifestam em trs grandes vertentes: a dos conflitos intersetoriais, em que
se detecta a fora de atuao dos setores mais organizados, como o de saneamento,
interferindo e provocando vieses no Plano de Investimentos da Bacia; os da prpria gesto de

177
recursos hdricos, que se manifestam nas definies de prioridades, e o terceiro, o das relaes
intergovernamentais, com especial destaque para as relaes entre os estados e entre os
estados e a Unio , como o caso do Comit Paulista .

Cabe relembrar CAVALCANTI (1994), Bacias Hidrogrficas so verdadeiras arenas onde

se confrontam interesses pblicos e particulares, poder do Estado e iniciativa privada,
rgos e empresas estatais orientadas, municpios, estados e naes. Administrar um
desafio capacidade de gesto de recursos hdricos.

Ao retomar aqui o referencial terico deste trabalho, ressaltam-se dois aspectos fundamentais
a esta concluso: primeiro, o reconhecimento da existncia de conflitos por parte dos
entrevistados respondentes; o segundo, que a gesto da Bacia do Paraba do Sul demanda uma
grande capacidade de gesto intergovernamental, envolvendo as trs esferas de governo ali
presentes.

Ressalte-se tambm outra varivel significativa que aponta para as dificuldades na escolha do
modelo ou arranjo institucional de Agncia de Bacia. As discusses tm se arrastado por
mais de trs anos e somente em decorrncia do calendrio imposto pela ANA e CNRH para o
incio da cobrana pelos usos das guas da Bacia do Rio Paraba do Sul, que se optou pelo
modelo de OS, cirando a Associao Pr- Gesto das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio
Paraba do Sul. Anteriormente, o plenrio havia aprovado como arranjo organizacional a
fundao de direito privado, que no encontrou apoio nem pelo ANA (poder central) nem
pelo CNRH.

178
Mais uma vez, h a constatao de que a gesto intergovernamental, aqui envolvendo os
estados e a Unio, impe barreiras efetiva implementao do Comit. E, no caso da escolha
do formato organizacional da Agncia de Bacia do CEIVAP, as posies tanto da ANA como
a do CNRH so conflitantes como a disposto na Lei das guas em seu artigo 1 , inciso VI:
a gesto de recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do
Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.

Se a gesto de recursos hdricos deve ser descentralizada, por que no permitir ao CEIVAP a
deciso sobre o formato de sua Agncia? A resposta remete novamente ao referencial terico
deste trabalho, quando Wright apresenta o segundo dos atributos que compem o conceito
das relaes intergovernamentais: estritamente falando, no existem relaes entre
governos: existem somente relaes entre funcionrios que dirigem diferentes nveis de
governo. As aes e atitudes individuais dos funcionrios pblicos constituem a essncia das
relaes intergovernamentais.

luz dos resultados encontrados neste trabalho, conclui-se que, se apresentaram aqui,
respostas pergunta que norteou este trabalho. No resta dvida de que a gesto
intergovernamental na forma que hoje praticada na Bacia do Paraba do Sul tem se
constitudo num poderoso entrave implementao das aes do CEIVAP. Alm disso, no
h indcios de que ela tenha apontado caminhos para a melhoria das relaes
intergovernamentais, nem mesmo das relaes intersetoriais no Parlamento das guas da
Bacia hidrogrfica do Rio Paraba do Sul.

179
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186
9- ANEXOS

ANEXO 1 - QUESTIONRIO

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

FACE CEPEAD MESTRADO EM ADMINISTRAO TURMA 2000
ALUNO: WALTER TEDESCHI
ORIENTADOR: PROF. DR. REYNALDO MAIA MUNIZ

QUESTIONRIO
ESTUDO DE CASO - CEIVAP
A proposta desta pesquisa estudar o CEIVAP Comit para a Integrao da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul, enfatizando sua insero no contexto das polticas
pblicas e sua importncia no modelo brasileiro de gesto de recursos hdricos, definido na
Lei 9.433 de 1997 (Lei das guas) e ainda em fase de implantao.

Refora-se aqui a proposta de orientao descritiva deste trabalho evidenciando, portanto seu
enquadramento no campo da anlise das polticas pblicas, relaes intergovernamentais, com
especial foco no subsistema de polticas ambientais e a gesto de recursos hdricos.

O conjunto das idias a serem levantadas para a formulao do problema, parte da constatao
emprica das grandes dificuldades para a, implementao das aes propostas pelo Comit.
No se busca aqui a discusso de problemas objetivos, ou de um nico problema (Subiratis,
1987). A construo analtica que se pretende desenvolver busca a compreenso das

187
dificuldades de implantao de um importante componente de poltica ambiental, o CEIVAP.
Vislumbra-se pois, que so vrios os pressupostos que emergem neste processo.

A abordagem da histria recente do CEIVAP remete a vrios conflitos revelados nos ltimos
anos, em sua grande maioria decorrentes de aspectos antagnicos do sistema de gesto
ambiental e de recursos hdricos. Legislao prpria mas nem sempre apropriada a fomentar
avanos atravs das negociaes, que deveriam ocorrer no nvel das relaes
intergovernamentais, termina por alimentar ou sustentar conflitos interminveis. Remetem
tambm s dificuldades naturais a tratativa intergovernamental das questes inerentes Bacia.

188
NOME:.....................................................................................................................................
INSTITUIO EM QUE TRABALHA:.................................................................................
PROFISSO: ...........................................................................................................................
CARGO:....................................................................................................................................
INSTITUIO QUE REPRESENTA:.....................................................................................

1 - Como o sr (a) tomou conhecimento da existncia do CEIVAP?

MIDIA
PALESTRAS/CONGRESSOS INSTITUCIONAL

OUTRO

QUAL?......................................................................................................................................
2 - H quanto tempo o sr (a) participa do CEIVAP
0 a 2 anos
2 a 5 anos
5 a 7 anos

3 - Qual setor representa no CEIVAP

PBLICO
PRIVADO

7 a 10 anos

USURIO

Mais de 10 anos

3 SETOR

4 - Participa de alguma das Cmaras Tcnicas do CEIVAP?

SIM
NO

QUAL?......................................................................................................................................
5 - Tem participado dos eventos realizados pelo CEIVAP?
SIM
NO

Se respondeu SIM, qual a freqncia nos ltimos dois anos?

1a 2 vezes
2 a 5 vezes
5 a 10 vezes Mais de 10 vezes

189
6 - Participa de alguma outra organizao que envolva em suas aes diferentes nveis de
governo?
SIM
NO

Qual?.................................................................................................................................
7 - Participa ou j participou de eventos relativos a Recursos Hdricos alm dos realizados
pelo CEIVAP?
SIM
NO

Quais?........................................................................................................................................
8 - Participa de alguma organizao no-governamental cujos objetivos so voltados
gesto ambiental?
SIM
NO

Qual?.........................................................................................................................................
9 - Participa ou j participou de eventos relativos a Recursos Hdricos na qualidade de
debatedor ou expositor de trabalhos?
SIM
NO

Quais?.....................................................................................................................................
10 - Conhece publicaes que o mantenham informado sobre a dinmica da poltica de
Recursos Hdricos no Brasil.
SIM
NO

Quais?......................................................................................................................................
11 - assinante de algum peridico temtico sobre Polticas Pblicas ou Recursos Hdricos?
SIM

NO

Qual?.........................................................................................................................................

190
12 - J publicou algum trabalho enfocando a gesto de Recursos Hdricos no Brasil?
SIM
NO

Qual?.........................................................................................................................................
13 - Qual tema destacaria como de maior relevncia no contexto da gesto dos recursos
hdricos de forma geral e para o CEIVAP?
POLITICAS
PBLICAS

COBRANA OUTORGA CONFLITOS MOBILIZAO

PELO USO
SOCIAL

POLUIO

OUTRO

Qual?.........................................................................................................................................
14 - Considera que ocorreram dificuldades para a implantao do CEIVAP?
SIM
NO

Qual?.........................................................................................................................................
15 - Qual a natureza das dificuldades?
POLTICA
TCNICA/
FINANCEIRA

INTERESSES
SETORIAIS

16 -Considerando as seguintes razes poderia classificar em ordem de importncia a origem

das dificuldades observadas?
POLTICA, TCNICA/FINANCEIRA E INTERESSES SETORIAIS
1 ...............................................................

3..............................................................

2 ...............................................................

17 - Se considerou as dificuldades de natureza poltica, em que esfera governamental;

estariam situadas estas dificuldades?
MUNICIPAL ESTADUAL FEDERAL

Por que?.....................................................................................................................................
...................................................................................................................................................

191

18 - Identifica que as dificuldades de natureza poltica tm origem nas relaes entre

diferentes esferas de governo?
SIM
NO

19 - Se respondeu sim na questo anterior, assinale qual destas relaes.

MUNICIPAL X
ESTADUAL

ESTADUAL X
FEDERAL

MUNICIPAL X
FEDERAL

MUNICIPAL X
ESTADUAL/FEDERAL

20 - Considerando a pergunta anterior qual das relaes entre as esferas governamentais a

que mais impe barreiras ao CEIVAP?
MUNICIPAL X
ESTADUAL

ESTADUAL X
FEDERAL

MUNICIPAL X
FEDERAL

MUNICIPAL X
ESTADUAL/FEDERAL

21 - Considera que a autonomia dos estados e municpios em legislarem e exercerem a

gesto dos recursos hdricos contribuiu implementao do CEIVAP?
SIM

NO

Por que?.....................................................................................................................................

22 - Considera que as necessidades de ajustes na execuo de polticas entre os trs governos

estaduais contriburam para aumentar os desafio para a implementao do CEIVAP?
SIM
NO

Por que?.....................................................................................................................................

192
23 - Se considerou a dificuldade de natureza tcnica/financeira, como pode classificar sua
origem?
INSUFICINCIA
DE RECURSOS
HUMANOS

ESCASSEZ DE
EQUIPAMENTOS

ESCASSEZ DE
INADEQUADA
RECURSOS PARA
APLICAO DE
DESENVOLVIMENTO
RECURSOS
DE PROJETOS

OUTRO

Qual?.........................................................................................................................................
24 - Qual a causa da escassez de recursos?
RELAES ENTRE NVEIS AUSNCIA DE
DIFERENTES DE GOVERNO
PROJETOS

DESINTERESSE
DO PODER
PBLICO

ENTRAVES
LEGAIS

OUTRO

Qual?.........................................................................................................................................
25 - Considera que as dificuldades ocorridas no processo de implantao e efetivao do
CEIVAP foram decorrentes de relaes entre as esferas de governo municipal, estadual e
federal?
SIM
NO

26 - Tem conhecimento das ltimas aes implementadas pelo CEIVAP?

SIM
NO

27 - Tem conhecimento do Plano de Investimentos da Bacia do Paraba do Sul?

SIM
NO

28 - Participou das questes relativas elaborao do Plano de Investimentos?

SIM
NO

193
29 - Considera que o conjunto das metas propostas no Plano de Investimentos atende ao setor
que representa?
SIM
PARCIALMENTE
NO

30 - Tem conhecimento do Plano Diretor da Bacia do Paraba do Sul?

SIM
NO

31 - Participou das discusses relativas elaborao do Plano Diretor?

SIM
NO

32 - Considera que o conjunto das proposies contidas no Plano Diretor atende ao setor
que representa?
SIM
PARCIALMENTE
NO

33 - Conhece o formato organizacional (arranjo institucional) da Agncia de Bacia adotado

pelo CEIVAP?
SIM
NO

34 - Participou do processo de escolha do formato institucional da Agncia de Bacia?

SIM
NO

35 - Participou das discusses que levaram elaborao da proposta do CEIVAP, aprovada

pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), que definiu valores para a cobrana
pela utilizao do rio Paraba do Sul?
SIM

NO

194
36 - Qual a sua avaliao sobre a mobilizao social e a participao de usurios nos
processos decisrios na gesto da Bacia do rio Paraba do Sul?
SUFICIENTE

INSUFICIENTE

NULA

Por que?.....................................................................................................................................
37 - Considera que existem diferenas de enfoque entre o Comit das Bacias Hidrogrficas
do Rio Paraba do Sul e Serra da Mantiqueira (CBH-PSM) e o CEIVAP nas propostas para
a gesto da bacia do rio Paraba do Sul?
SIM

NO

38 - Considera o arranjo institucional adotado para a Agncia de Bacia o que melhor atende
aos interesses do grupo que representa?
SIM
NO

Por que?....................................................................................................................................
...................................................................................................................................................
39 - Concorda com os valores aprovados pelo CNRH para cobrana das companhias de
saneamento e indstrias, ou seja, R$ 0,02 por m3 de gua captada e devolvida suja e R$ 0,008
por m3 de efluente tratado?
SIM
NO

CONSIDERAES..................................................................................................................
40 - Considera que algum dos estados presentes no CEIVAP mais atuante que os demais?
SIM
NO

Se respondeu SIM, qual deles?

SO PAULO

MINAS GERAIS

RIO DE JANEIRO

Por que?.............................................................................................................................

195
41 - Considera que as aes at aqui desenvolvidas pelo CEIVAP, ainda que de forma no
intencional, tratam distintamente algum setor, privilegiando-o?
SIM
NO

De que forma?...........................................................................................................................
...................................................................................................................................................
42 - Considera que as relaes entre os setores representados no CEIVAP so consideradas
equilibradas?
SIM

NO

Por que?................................................................................................................................
43 - Na sua opinio, as aes at aqui desenvolvidas pelo CEIVAP podem ser consideradas
satisfatrias a todos os setores de usurios?
SIM
NO

Por que?.................................................................................................................................
44 - Considera que as aes at aqui desenvolvidas pelo CEIVAP, ainda que de forma no
intencional, tratam distintamente algum municpio, privilegiando-o?
SIM
NO

De que forma?...........................................................................................................................
...................................................................................................................................................

196
ANEXO II - Sntese das respostas
1 questo: Como o sr (a) tomou conhecimento da
existncia do CEIVAP?
M
G
f
MDIA
0
PALEST
0
RAS
CONGRE
SSOS
INSTITU
7
CIONAL
OUTRO
3
TOTAL
10

RJ
%
f
0,0 0
0,0 0

7,0

SP
%
f
0,0 1
0,0 0

%
14,3
0

72,7

71,4

3,0 3 27,3
100,0 11 100,0

UNI
O
f
0
0

TOTA
L
%
f
0,0
1
0,0
0

2 100,
0
0 0,0
2 100

1 14,3
7 100,0

%
3,3
0,0

22

73,3

7
30

23,3
100,0

2 questo: H quanto tempo o sr (a)

participa do CEIVAP

02
ANOS
25
ANOS
57
ANOS
7 10
ANOS
+ 10 DE
ANOS
TOTAL

MG

RJ

SP
f
4

UNI
O
%
f
57,1 1

TOTA
L
%
f
50,0 16

f
8

%
80,0

f
3

%
27,3

10,0

54,5

28,6

50,0

10

33,3

0,0

0,0

14,3

0,0

3,3

0,0

18,2

0,0

0,0

6,7

10,0

0,0

0,0

0,0

3,3

10

100

11 100,0

100,0

100,
0

30

100,0

%
53,3

197
3 questo: Qual setor representa
no CEIVAP
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
(1)
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
PBLIC 7 70,0
0
0,0
3 42,9
2 100,
12
O
0
USURI 2 20,0
3 33,3 1 14,3
0
0,0
6
O
CIVIL
1 10,0
8 66,7 3 42,9
0
0,0
12
TOTAL 10 100,0 11 100,0 7 100,0
2 100,
30
0

%
40,0
20,0
40,0
100,0

* Um consultor contratado pelo CEIVAP (consultor) e um

representante da UFRJ (COPPE).
* Houve mudana no governo do Estado e os novos representantes em alguns casos ainda
no haviam sido indicados poca da pesquisa.
poca da
pesquisa.
4 questo: Participa de alguma das Cmaras
Tcnicas do CEIVAP?

SIM
NO
TOTAL

M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f %
f
%
f
%
f
%
f
%
3
30,0 8 72,7 3 42,9
0 0,0
14
7
70,0 3 27,3 4 57,1
2 100,
16
0
10 100,0 11 100,0 7 100,0
2 100,
30
0

5 questo: Tem participado dos eventos

realizados pelo CEIVAP?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
8 80,0 10 90,9 7 100,0
2 100,
27
0
NO
2
2,0
1
9,1
0,0
0
0,0
3
TOTAL 10 100,0 11 100,0 7 100,0
2 100,
30
0

46,7
53,3
100,0

%
90,0
10,0
100,0

198
Se respondeu SIM, qual a freqncia
nos ltimos dois anos?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
1a2
1 12,5
0
0,0
1 14,3
0
0,0
2
vezes
2a5
5 62,5
3 30,0 3 42,9
2 100,
13
vezes
0
5 a 10
2 25,0
1 10,0 1 14,3
0
0,0
4
vezes
+ de 10
0
0,0
6 60,0 2 28,6
0
0,0
8
vezes
TOTAL
8 100,0 10 100,0 7 100,0
2 100,
27
0

6 questo: Participa de alguma outra organizao que envolva em

suas aes diferentes nveis
de
governo?
MG RJ
SP
UNI
TOTA
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
9 90,0
7 70,0 6 85,7
2 100,
24
0
NO
1 10,0
3 30,0 1 14,3
0
5
TOTAL 10 100,0 10* 100,0 7 100,0
2 100,
29
0

%
7,4
48,1
14,8
29,6
100,0

%
82,8
17,2
100,0

*Consultor contratado pelo CEIVAP

no respondeu.

7 questo: Participa ou j participou de eventos relativos a Recursos Hdricos

alm dos realizados pelo CEIVAP?
RJ

SIM

M
G
f
%
10 100,0

SP

f
%
11 100,0

f
6

NO
TOTAL

0
0,0
10 100,0

0
0,0
11 100,0

1
7

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
85,7
2 100,
29
0
14,3
0
0,0
1
100,0
2 100,
30
0

%
96,7
3,3
100,0

199
8 questo: Participa de alguma organizao no-governamental cujos
objetivos so voltados gesto ambiental?

SIM

M
G
f
4

RJ

NO
TOTAL

6 60,0
10 100,0

%
40,0

f
5

SP
%
45,40

f
3

6 54,50
11 100,0
0

4
7

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
42,9
2 100,
14
0
57,1
0
0,0
16
100,0
2 100,
30
0

9 questo: Participa ou j participou de eventos relativos a

Recursos Hdricos na qualidade
de debatedor ou expositor de
trabalhos?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
6 60,0
7 63,60 4 57,10
1
50,0 18
NO
4 40,0
4 36,40 3 42,90
1
50,0 12
TOTAL 10 100,0 11 100,0 7 100,00 2 100,
30
0
0

%
46,7
53,3
100,0

%
60,0
40,0
100,0

10 questo: Conhece publicaes que o mantenham informado sobre a

dinmica da poltica de Recursos
Hdricos no
Brasil?
MG RJ
SP
UNI
TOTA
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
F
%
SIM
7 70,0 10 100,0 4 57,1
2 100,
23
79,3
0
0
NO
3 30,0
0 0,00 3 42,9
0
0,0
6
20,7
TOTAL 10 100 10* 100,0 7 100,0
2 100,
29
100,0
0
*Um dos respondentes do RJ deixou
esta questo em branco

200
11 questo: assinante de algum peridico temtico sobre
Polticas Pblicas ou Recursos Hdricos?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
5 50,0
5 50,0
10 100,0

RJ

SP

f
%
4 36,40
7 63,60
11 100,0
0

f
1
6
7

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
F
14,30
1
50,0 11
85,70
1
50,0 19
100,00 2 100,
30
0

%
36,70
63,30
100,00

12 : J publicou algum trabalho enfocando a gesto de

Recursos Hdricos no Brasil?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
5
4
9

RJ
%
55,6
44,4

f
6
4

SP
%
60,0
40,0

f
1
6

100,0 10* 100,0

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
14,3
0
0
12
85,7
2 100,
16
0
100,0
2 100,
28
0

*Dois respondentes, um do RJ e outro de MG deixaram de

responder a esta questo.

%
42,9
57,1
100,0

201
13 questo: Qual tema destacaria como de maior relevncia no contexto da
gesto dos recursos hdricos

de forma geral e para

o CEIVAP?

Polticas
pblicas
Cobrana
pelo uso
Outorga
Conflitos
Mobiliza
o social
Poluio
Outro
TOTAL

M
G
f
2

RJ

SP

%
32,1

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
F
28,6
2 100,
9
0
14,3
0
0,0
11

%
20,0

f
3

%
33,3

f
2

80,0

22,2

0
0
0

0,0
0,0
0,0

0
1
1

0,0
11,1
11,1

0
0
3

0,0
0,0
42,9

0
0
0

0,0
0,0
0,0

0
0
4

0,0
3,6
14,3

0
0
10

0,0
0,0
100

1 11,1
1 11,1
9* 100,0

1
0
7

14,3
0,0
100,1

0
0
2

0,0
0,0
100,
0

2
1
28

7,1
3,6
100,0

39,3

* Dois respondentes deixaram em

branco esta questo.
14 questo: Considera que ocorreram dificuldades para a
implantao do CEIVAP?
MG

SIM
NO
TOTAL

f
%
9 100,0
0
0,0
9* 100,0

RJ
f
%
11 100,0
0
0,0
11 100,0

*Um respondente deixou em

branco esta questo

SP
f
6
1
7

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
85,7
1
50,0 27
14,3
1
50,0
2
100,0
2 100,
29
0

%
93,1
6,9
100,0

202
15 questo: Qual a natureza das
dificuldades?

f
8

Execuo
das
polticas
de
recursos
hdricos
Tcnica/fi 1
ananceira
Interesses 0
setoriais
TOTAL 9*

MG

RJ

%
89

f
8

%
80,0

f
5

11,1

10,0

0,0

0,0

7,1

0,0

10,0

28,6

0,0

10,7

10* 100,0

100,0

100,
0

28

100,0

100

SP

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
71,4
2 100,
23
0

%
82,1

*Um respondente deixou em

branco esta questo
16 questo: Considerando as seguintes razes poderia classificar
em ordem de importncia a origem
das dificuldades
observadas?
POLTICA, TCNICA/FINANCEIRA E
INTERESSES SETORIAIS

17 questo: Se considerou as dificuldades de natureza

poltica, em que esfera governamental
estariam situadas estas
dificuldades?
MG RJ
SP
UNI
TOTA
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
Municipal
1 16,7 1 14,2
0
0,0
2
Eatadual 3 37,5
1 16,7 3 42,9
0
0,0
0
Federal
5 62,5
4 66,6 3 42,9
2 100,
14
0
TOTAL
8
100
6 100,0 7 100,0
2 100,
23
0
* Dois respondentes do RJ deixaram esta
questo em branco.

%
8,7
30,4
60,9
100,0

203
18 questo: Identifica que as dificuldades de natureza poltica tm
origem nas relaes entre
diferentes esferas de
governo?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
7

RJ

SP

%
87,5

f
9

%
100,0

f
7

1
8

12,5
100,0

0
9

0,0
100,0

0
7

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
100,0
2 100,
25
0
0,0
0
0,0
1
100,0
2 100,
26
0

%
96,2
3,8
100

19 questo: Se respondeu sim na questo anterior,

assinale qual destas relaes:
M
G
f
Municipal/Esta 1
dual

%
14,3

f
1

%
11,1

f
0

%
0,0

UNI
O
f
0

71,4

44,4

85,7

0,0

15

60,0

0
0

0,0
0,0

0
0

0,0
0,0

0
0

0,0
0,0

0
2

0
2

0,0
8,0

Municipal/Esta
dual/Federal

14,3

44,4

14,3

0,0
100,
0
0,0

24,0

TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,
0

25

100,0

Eatadual/Feder
al
Municipal/Fed
eral

RJ

SP

TOTA
L
%
f
0,0
2

%
8,0

204
20 questo: Considerando a pergunta anterior qual das relaes
entre as esferas governamentais
a que mais impe barreiras ao
CEIVAP?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
Municipal 1 14,3
1 11,1 0
0,0
0
0,0
2
X
Estadual
Estadual x 5 71,4
4 44,4 6 85,7
0
0,0
15
Federal
Municipal 0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
X Federal
Municipal 1 14,3
4 44,4 1 14,3
2 100,
8
X
0
Estadual
X Federal
TOTAL
7 100,0 9 100,0 7 100,0
2 100,
25
0

21 questo: Considera que a autonomia dos estados e municpios

em legislarem e exercerem a gesto
dos recursos hdricos contribuiu
implementao do CEIVAP?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
7 87,5
4 44,4 4 66,7
0
0,0
15
NO
1 12,5
5 55,6 2 33,3
0
0,0
8
TOTAL
8 100,0 9 100,0 6 100,0
0
0,0
23

%
8,0

60,0
0,0
32,0

100,0

%
65,2
34,8
100,0

22 questo: Considera que as necessidades de ajustes na execuo de polticas

entre os trs governos estaduais
contriburam para aumentar o desafio para a
implementao do CEIVAP?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
%
SIM
9 100,0 9 90,0 7 100,0
1
50,0 26
92,9
NO
0
0,0
1 10,0 0
0,0
1
50,0
2
7,1
TOTAL
9
100 10 100,0 7
100
2 100,
28
100,0
0

205
23 - Se considerou a dificuldade de natureza tcnica/financeira,
como pode classificar sua origem?
M
G
f
Insuficin 1
cia de
Recursos
Humanos
Escassez 0
de
Equipame
ntos
Escassez 7
de
Recursos
para
Desenvolvime
nto de
Projetos
Inadequad 0
a
Aplicao
de
Recursos
Outro
0
TOTAL

RJ
f
1

%
16,7

f
0

%
0

UNI
O
f
0

0,0

0,0

0,0

87,5

33,3

100,0

50,0

12

66,7

33,3

0,0

50,0

16,7

1 16,66
67
6 100,0

0,0

0,0

5,6

0,0

100,
0

18

100,0

SP

TOTA
L
%
f
0,0
2

%
11,1

12,5

100,0

206
24 - Qual a causa da escassez de
recursos?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
Relaes
2 25,0
3 42,85 0
0,0
1
50,0
6
entre
71
nveis
diferentes de
governo
Ausncia
0 0,0
0
0
0
0,0
1
50,0
1
de
projetos
Desintere
1 12,5
1 14,28 3 42,9
0
0,0
5
sse do
57
Poder
Pblico
Entraves
5 62,5
1 14,28 2 28,6
0
0,0
8
legais
57
Outro
0
2 28,57 2 28,6
0
0,0
4
14
TOTAL
8 100,0 7 100 7 100,0
2 100,
24
0

%
25,0

4,2

20,8

33,3
16,7
100,0

25 questo: Considera que as dificuldades ocorridas no processo de

implantao e efetivao do CEIVAP
foram decorrentes de relaes entre as esferas de governo,
municipal, estadual e federal?
f
%
f
%
f
%
f
%
SIM
7 77,8
4 57,1 5 71,4
2 100,
0
NO
2 22,2
3 42,9 2 28,6
0
0,0
TOTAL
9 100,0 7 100,0 7 100,0
2 100,
0

f
16

%
69,6

7
23

30,4
100,0

207
26 questo: Tem conhecimento das ltimas aes
implementadas pelo CEIVAP?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
10 100,0
0 0,0
10 100,0

RJ

SP

f
%
11 100,0

f
7

0
0,0
11 100,0

0
7

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
100,0
2 100,
30
0
0,0
0
0,0
0
100,0
2 100,
30
0

%
100,0
0,0
100,0

27 questo: Tem conhecimento do Plano de Investimentos

da Bacia do Paraba do Sul?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
9 90,0

RJ

SP

f
%
11 100,0

f
7

1 10,0
10 100,0

0
7

0,0
100

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
100,0
2 100,
29
0
0,0
0
0,0
1
100
2 100,
30
0

%
96,7
3,3
100,0

28 questo: Participou das questes relativas elaborao

do Plano de Investimentos?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
4 40,0
6 60,0
10 100,0

RJ
f
4
6

SP
%
40,0
60,0

f
4
3

10 100,0

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
57,1
0
0,0
12
42,9
2 100,
17
0
100
2 100,
29
0

%
41,4
58,6
100,0

208
29questo: Considera que o conjunto das metas propostas no Plano
de Investimentos atende
ao setor que
representa?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
1 11,1
3 30,0 2 33,3
0
0,0
6
PARCIALME
8 88,9
4 40,0 3 50,0
2 100,
17
NTE
0
NO
0 0,0
3 30,0 1 16,7
0
0,0
4
TOTAL
9 100,0 10 100,0 6 100,0
2 100,
27
0

%
22,2
63,0
14,8
100,0

30 questo: Tem conhecimento do Plano Diretor da

Bacia do Paraba do Sul?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
2 20,0
8 80,0
10 100,0

RJ

SP

f
%
10 90,9
1
9,1
11 100,0

f
5
1
6

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
83,3
1
50,0 18
16,7
1
50,0 11
100,0
2 100,
29
0

%
62,1
37,9
100,0

31 questo: Participou das discusses relativas

elaborao do Plano Diretor?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
1 14,3
6 85,7
7 100,0

RJ
f
5
6

SP
%
45,5
54,5

f
5
2

11 100,0

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
71,4
0
0,0
11
28,6
2 100,
16
0
100,0
2 100,
27
0

%
40,7
59,3
100,0

209
32 questo: Considera que o conjunto das proposies contidas no Plano
Diretor atende ao setor que representa?
Represent
a?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
%
SIM
0 0,0
2 28,6 3 50,0
0
0,0
5
29,4
PARCIALME
3 100,0 4 57,1 2 33,3
1 100,
10
58,8
NTE
0
NO
0 0,0
1 14,3 1 16,7
0
0,0
2
11,8
TOTAL
3 100,0 7 100,0 6 100,0
1 100,
17
100,0
0
33 - Conhece o formato ( arranjo organizacional) da
Agncia de Bacia?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
8 88,9 10 90,9 7 100,0
1
50,0 26
NO
1 11,1
1
9,1
0
0,0
1
50,0
3
TOTAL
9 100,0 11 100,0 7 100,0
2 100,
29
0
34 - Participou do processo de escolha do formato
institucional da Agncia de Bacia?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
6 60,0 10 90,9 6 85,7
2 100,
24
0
NO
4 40,0
1
9,1
1 14,3
0
0,0
6
TOTAL
10 100,0 11 100,0 7 100,0
2 100,
30
0

%
89,66
10,34
100,00

%
80,0
20,0
100,0

210
35 questo: Participou das discusses que levaram
elaborao da proposta do CEIVAP,
aprovada pelo Conselho Nacional de Recursos
Hdricos (CNRH) , que definiu valores para a
cobrana pela utilizao do rio
Paraba do Sul?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
6 66,7
3 33,3
9 100,0

RJ

SP

f
%
10 90,9
1
9,1
11 100,0

f
6
0
6

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
100,0
1
50,0 23
0,0
1
50,0
5
100,0
2 100,
28
0

%
82,1
17,9
100,0

36 - Qual a sua avaliao sobre a mobiliazao social e a

participao de usurios nos processos
decisrios na gesto da Bacia do
rio Paraba do Sul?
M
G
f
%
SUFICIE
5 62,5
NTE
INSUFIC
3 37,5
IENTE
NULA
0 0,0
TOTAL
8 100,0

RJ

SP

f
3

%
27,3

f
3

UNI
O
%
f
50,0
1

TOTA
L
%
f
50,0 12

%
44,4

63,6

50,0

50,0

14

51,9

1
9,1
11 100,0

0
6

0,0
100,0

0
2

0,0
100,
0

1
27

3,7
100,0

37 questo: Considera que existem diferenas de

enfoque entre o Comit das Bacias
Hidrogrficas do Rio Paraba do Sul e Serra da Mantiqueira
(CBH-PSM) e o CEIVAP nas propostas
para a gesto do rio
Paraba do Sul?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
6 85,7
7 77,8 2 33,3
0
0,0
15
NO
1 14,3
2 22,2 4 66,7
1 100,
8
0
TOTAL
7 100,0 9 100,0 6 100,0
1 100,
23
0

%
65,2
34,8
100,0

211

38 - Considera o arranjo institucional adotado para a

Agncia de Bacia o que melhor atende
aos interesses do grupo que
representa?
M
RJ*
SP*
UNI
TOTA
G*
O*
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
6 85,7
7 77,8 2 33,3
1 100,
16
0
NO
1 14,3
2 22,2 4 66,7
0
0,0
7
TOTAL
7 100,0 9 100,0 6 100,0
1 100,
23
0
*3 representantes de MG, 2 do Rio, 1 de |SP e 1da Unio
no responderam a esta pergunta.

%
69,6
30,4
100,0

39 - Concorda com os valores aprovados pelo CNRH para cobrana das

companhias de saneamento e indstrais , ou seja,
R$ 0,02 por m3 de gua captada e devolvida suja e
R$ 0,008 por m3 de efluente tratado?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
9 90,0
1 10,0
10 100,0

RJ

SP

f
%
8 72,7
3 27,3
11 100,0

f
7
0
7

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
100,0
1
50,0 25
0,0
1
50,0
5
100,0
2 100,
30
0

%
83,3
16,7
100,0

40 - Considera que algum dos estados presentes no

CEIVAP mais atuante que os demais?

SIM
NO
TOTAL

M
G*
f
%
8 88,9
1 11,1
9 100,0

RJ
f
9
2

SP
%
81,8
18,2

f
5
2

11 100,0

* Um representante de Minas Gerais no

respondeu a esta questo.

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
71,4
0
0,0
22
28,6
2 100,
7
0
100,0
2 100,
29
0

%
75,9
24,1
100,0

212

Se respondeu SIM,
qual deles?

MG
RJ
SP
UNIO

M
G
0

RJ

SP

0
0
0

0
1
3

11
1
19

TOT %
AL
9 40,9
11 50,0
2 9,1
22 100,
0

SO
PAULO
86,4

41 questo: Considera que as aes at aqui desenvolvidas pelo

CEIVAP, ainda que de forma
no intencional tratam distintamente algum
setor, privilegiando-o?
M
G*
f
%
2 25,0
6 75,0

RJ

SP

UNI
TOTA
O
L
f
%
f
%
f
%
f
SIM
4 40,0 2 28,6
0
0,0
8
NO
6 60,0 5 71,4
1 100,
18
0
TOTAL
8 100,0 10 100,0 7 100,0
1 100,
26
0
* Dois representantes de Minas e um do Rio de Janeiro no
responderam a esta pergunta.
42 questo: Considera que as relaes entre os setores
representados no CEIVAP
so consideradas
equilibradas?
M
RJ
SP
UNI
TOTA
G
O
L
f
%
f
%
f
%
f
%
f
SIM
4 50,0
5 50,0 6 75,0
2 100, 292
0
NO
4 50,0
5 50,0 2 25,0
0
0,0 136
TOTAL
8 100,0 10 100,0 8 100,0
2 100, 428
0

%
30,8
69,2
100,0

%
68,2
31,8
100,0

213
43 questo: Na sua opinio, as aes at aqui
desenvolvidas pelo CEIVAP podem ser
consideradas satisfatrias a todos
os setores usurios?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
6 66,7
3 33,3
9 100,0

RJ
f
5
5

SP
%
50,0
50,0

f
6
1

10 100,0

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
85,7
0
0,0
17
14,3
2 100,
11
0
100,0
2 100,
28
0

%
60,7
39,3
100,0

44 questo: Considera que as aes at aqui desenvolvidas

pelo CEIVAP, ainda que de forma
no intencional tratam, distintamente algum
municpio, privilegiando-o?

SIM
NO
TOTAL

M
G
f
%
1 12,5
7 87,5
8 100,0

RJ
f
1
9

SP
%
10,0
90,0

f
0
6

10 100,0

UNI
TOTA
O
L
%
f
%
f
0,0
0
0,0
2
100,0
2 100,
24
0
100,0
2 100,
26
0

%
7,7
92,3
100,0