SILVA Ligia Maria Osorio SECRETO, María Verónica. Terras Públicas, Ocupação Privada - Elementos para A História Comparada Da Apropriação Territorial Na Argentina e No Brasil

Terras pblicas, ocupao privada:
elementos para a histria comparada da apropriao territorial

na Argentina e no Brasil
Ligia Maria Osorio Silva e Mara Vernica Secreto
O tema da ocupao e apropriao do solo, muitas vezes englobado na

problemtica da fronteira, tem chamado a ateno dos historiadores econmicos
com freqncia, variando bastante o enfoque a partir do qual o assunto tratado.
Neste trabalho partimos do pressuposto de que nos pases da Amrica Latina, onde
a abundncia relativa de terras propiciou um processo especfico de ocupao dos
espaos vazios, as formas histricas de apropriao e monopolizao da terra
no foram condicionadas apenas pelas caractersticas senhoriais da conquista, pelo
financiamento privado da colonizao iniciada no sculo XVI, ou pela resistncia
dos indgenas,1 mas tiveram suas caractersticas determinadas principalmente
pelos novos Estados nacionais e pelos rumos especficos imprimidos aos seus
respectivos processos de ocupao do solo e de povoamento.
As condies histricas dentro das quais se desenrolou o processo de
apropriao territorial na Argentina e no Brasil comearam a se definir com o
desenlace da crise que abalou definitivamente o antigo sistema colonial, expressa
na onda de revoltas do perodo 1776/1848, e que resultou na completa
transformao das relaes das Amricas com a Europa e no estabelecimento de
um novo tipo de hegemonia mundial o imperialismo britnico de livre
comrcio.2
Como parte deste processo mais amplo, no primeiro quartel do sculo
XIX, as colnias espanholas e portuguesas da Amrica ascenderam ao status de
pases independentes e nestas condies tiveram nas mos o destino do imenso
patrimnio de terras que o primeiro ciclo de colonizao colocara sob o domnio
das metrpoles europias, custa, na maioria das vezes, das populaes indgenas
locais.
Embora alguns autores acentuem o carter poltico das independncias
latino-americanas, certo que o corte dos vnculos coloniais desencadeou
importantes conseqncias na vida econmica na medida em que propiciou o
surgimento de novos padres de organizao interna do fluxo de renda.
Internalizado, o fluxo de renda aumentou a diferenciao dos papis econmicos
(1) Como exemplo deste veio interpretativo, ver para a Amrica Hispnica Jara (1973: 3).
(2) Cf. Arrighi (1996: 47-52). Para o Brasil talvez fosse o caso de estender a data at 1850, quando o
governo brasileiro, cedendo s presses britnicas, extinguiu o trfico de escravos e ps fim ao comrcio que
ligava regies africanas de fornecimento de escravos a regies brasileiras de plantation, circuito comercial que
escapava ao controle da Inglaterra. Ver Alencastro (1986).
Economia e Sociedade, Campinas, (12): 109-41, jun. 1999.
(senhoriato rural, grandes comerciantes de importao e exportao) e a

circulao de capitais, dinamizando a vida econmica, facilitando a insero
desses pases na nova ordem econmica mundial.
Em meados do sculo XIX, a propriedade privada da terra foi criada nos
pases da Amrica Latina, por leis agrrias que separaram juridicamente as terras
pblicas (pertencentes aos Estados) das terras particulares, estabelecendo a compra
como meio fundamental de aquisio de domnio. Esta interveno estatal na
economia que visava formao de um mercado de terras nas antigas colnias
europias deve ser entendida como fazendo parte do processo de formao do
mercado mundial de terras e de produtos agrcolas, que inseriu definitivamente
essas regies no esquema de um mercado mundial auto-regulvel na clebre
formulao de Polanyi (1980: 182). O elemento-chave da insero da Amrica
Latina no mercado internacional foi, sem dvida, o enorme incremento da
proviso de terra como fator fundamental para o desenvolvimento do capitalismo.
A incorporao econmica destas terras transcorreu de trs formas: a) a passagem
das terras do domnio pblico para o domnio particular; b) a incorporao das
terras pertencentes Igreja e/ou s comunidades indgenas; e, finalmente, o uso
mais eficiente, do ponto de vista comercial, das terras j utilizadas de modo
tradicional (Glade, 1991: 1-49).
Pretendemos analisar neste trabalho as principais leis agrrias que
nortearam a apropriao da terra no Brasil e na Argentina de 1820 a 1920. O
interesse de destacar este aspecto da histria econmica latino-americana deriva
do fato de que, ao lado dos fatores de ordem econmica e social que
impulsionaram a contnua incorporao de novas terras atividade agrcola e
pastoril neste perodo entre as quais ressalta a corrente migratria europia na
segunda metade do sculo XIX e comeos do XX , os regimes jurdicos da
propriedade territorial, mediados pela prtica da sua aplicao, circunscreveram as
condies dentro das quais esta incorporao pde se fazer e determinaram as
caractersticas das estruturas fundirias emergentes.
Estabelecer at que ponto as estruturas fundirias da Argentina e do Brasil
influram de modo decisivo no desempenho das suas respectivas economias e
sociedades, e contriburam para mant-las afastadas do bloco dos pases ricos
(apesar de alguns momentos de performance brilhante, como a Argentina entre
1870 e 1913 e do Brasil entre 1955 e 1980) uma hiptese mais adequada a uma
linha de pesquisa que a um artigo. Entretanto, a atualidade desta questo justifica a
oportunidade de se seguir investigando as especificidades do processo de
incorporao das terras novas, para demonstrar, na medida do possvel, como os
aspectos institucionais mediaram a formao e o funcionamento do mercado de
terras e afetaram a economia desses pases como um todo.3
(3) Cf. Bertola (1996: 27). Sobre os ciclos das economias brasileira e argentina ver Bertola & Porcile
(s.d.).
110
No caso da Argentina, a boa performance da sua economia entre o final do

sculo XIX e a Primeira Guerra Mundial e seu subseqente declnio tm chamado
a ateno dos historiadores econmicos e provocado algumas polmicas.4 Durante
muito tempo a tendncia foi de comparar a economia argentina com a dos
domnios brancos, principalmente Austrlia e Canad. Os trs fizeram parte do
pequeno grupo de pases historicamente favorecidos, que no precisaram iniciar o
desenvolvimento com uma populao superabundante que pressionasse os seus
recursos. Assim como outros pases desse grupo Austrlia, Nova Zelndia e
Estados Unidos a Argentina possua um excedente de terras, e no, como
mais comum nos pases de tipo perifrico, um excedente de mo-de-obra
(Solberg, 1981: 210). Ao comear, portanto, a Primeira Guerra Mundial, a
Argentina fazia parte dos pases lderes mundiais na exportao de produtos
agrcolas e possua uma das maiores taxas de crescimento do mundo.5 bem
verdade que no h completo consenso sobre esse modo de ver a economia
argentina at a guerra. Opondo-se a algumas idias estabelecidas no campo da
comparao, Diaz-Alejandro (1997: 98-9) afirma que a Argentina sempre teve
uma renda per capita inferior australiana, mesmo no perodo da grande
performance. Neste perodo, seus indicadores de atividade industrial (como
consumo de cimento) e de desenvolvimento social (como mortalidade infantil e
alfabetizao) eram piores que os indicadores australianos. Portanto, apesar do
grande sucesso alcanado pelas exportaes argentinas, sempre houve um
descompasso no que se refere ao desenvolvimento global dos dois pases,
residindo provavelmente nesta diferena a maior capacidade da Austrlia de
responder crise.
Tendo em vista a distncia que separa na atualidade a Argentina destes
pases, e o fato de que foi superada at mesmo pelos desempenhos do Mxico e do
Brasil aps 1950 (Lewis, s.d.: p. 4-5), natural a insistncia na pergunta: o que
teria causado essa bifurcao e a sua aproximao do bloco dos pases latinoamericanos subdesenvolvidos? Para alguns, dentre eles Guido di Tella e Manuel
Zymelman (1973), a resposta estaria nas polticas equivocadas adotadas pelo
governo. Carl Solberg por exemplo, ao fazer uma comparao com o Canad,
considerou a questo tarifria crucial. A Argentina fixada no livre-cambismo
retardou-se, enquanto no Canad, a poltica protecionista defendida pelos
industriais apoiados pelos trabalhadores, deu melhores resultados: abriu caminho
para a industrializao.6
(4) Mesmo a questo da periodizao discutvel; Diaz-Alejandro afirma que a renda per capita
argentina, embora inferior, continuou aumentando e convergindo com a australiana at 1929, momento que marca
o fim do ciclo para ele. Cf. Diaz-Alejandro (1997: 95-109). certo que nos anos 20 a renda per capita ainda era
elevada em termos europeus ou latino-americanos, mas a dvida permanece What marked the end of the Belle
Epoque: the great war or the great depression? (Taylor, 1992: 907-36).
(5) Sobre a performance da economia argentina numa perspectiva comparada ver Lewis (s.d.).
(6) Cf. Solberg (1981: 191-211; 1986: 53-75).
111
Das diferenas apontadas entre a Argentina de um lado e, de outro, a

Austrlia e o Canad, como possivelmente responsveis pela evoluo
diferenciada ulterior destes pases, aquela que mais nos interessa, porque aproxima
o caso argentino do caso brasileiro, diz respeito s prticas institucionais que
circunscreveram a incorporao das novas terras ao cultivo e determinaram, em
ltima instncia, o maior ou menor acesso propriedade da terra. Enquanto nos
domnios brancos a agricultura familiar de pequena (e mdia) propriedade teve um
terreno propcio para se desenvolver, deixando sua marca na paisagem, na
Argentina as condies favorecendo a ocorrncia desse fenmeno foram
ostensivamente inferiores. Mesmo nas regies onde o arrendamento deu aos
imigrantes uma participao relativa nos lucros proporcionados pela exportao de
cereais, a natureza do vnculo com a terra era tnue e sujeita a se desfazer ao
menor sinal da diminuio dos lucros ou de crise econmica. Este aspecto foi
frisado por Diaz-Alejandro na comparao com a Austrlia, mas aparece tambm
em outros autores no que concerne ao Canad.7
A questo do papel da pequena e mdia propriedade de cunho familiar no
capitalismo tem sofrido revises peridicas. Durante muito tempo, os estudos
sobre a propriedade da terra foram marcados por uma perspectiva derivada do
marxismo na qual a concentrao da propriedade e a constituio de grandes
unidades de explorao agrcola apareciam como uma caracterstica bsica da
sociedade capitalista. Casos como o da permanncia estendida do campons como
proprietrio, como o ocorrido na Frana, eram tidos como excepcionais e
responsveis por um certo atraso no desenvolvimento capitalista. geralmente
reconhecido o fato de que os parmetros nos quais Marx se baseou para analisar a
evoluo da propriedade da terra no capitalismo derivaram, em larga medida, da
experincia histrica inglesa. Sua compreenso da sociedade capitalista,
sintetizada na famosa frmula trinitria lucro/juros, salrios e renda da terra
como expressando o segredo do processo social de produo no capitalismo,
inspirou-se no processo histrico ingls, e levou-o a enxergar a renda da terra ou
seja, a vantagem obtida pelo solo mais frtil sobre o menos frtil... transferida do
cultivador ou do consumidor para o dono da terra8 como um elemento
permanente da sociedade capitalista. Esta viso era decorrncia tambm do papel
atribudo por Marx monopolizao do solo e sua contrapartida a expropriao
do produtor direto , como parte do processo de acumulao primitiva, sendo,
portanto, uma tendncia histrica da acumulao capitalista.9
Mais recentemente, tem havido uma mudana de inflexo nos estudos de
histria agrria atribuindo-se uma importncia crescente ao papel desempenhado
pela pequena e mdia propriedade, muitas vezes de base familiar, nas sociedades
capitalistas. Esta mudana de nfase pode ser observada no nmero crescente de
(7) Cf. Diaz-Alejandro (1997: 102). Para a comparao com o Canad ver Solberg (1986: 208).
(8) Cf. Marx (s.d., v. 3, pt. 7, chap. 48: 814-31) e Ricardo (1821: 62) apud Marx.
(9) Veja Marx (s.d., v. 1, pt. 8, chap. 27: 671-724).
112
trabalhos dedicados ao estudo da criao e funcionamento dos mercados de terras

na Amrica Latina.10
Como procuraremos demonstrar, Argentina e Brasil, a partir da
constituio dos seus Estados nacionais, redefiniram o padro de ocupao do solo
para adequ-lo aos novos usos e neste processo afastaram-se dos modelos
australiano/canadense/estadunidense, apesar das similitudes fsicas e geogrficas.
No obstante a generalizao mundial dos processos especulativos envolvendo
terras no perodo em questo, o grau de monopolizao do solo gerado pelas
experincias histricas latino-americanas acarretou situaes flagrantes de
desigualdade para as suas populaes, o que certamente influiu na sua
(in)capacidade de resistir s crises.11
A periodizao que adotamos neste trabalho segue a linha das grandes
mudanas que marcaram o surgimento e a consolidao dos Estados nacionais do
Brasil e da Argentina: da conquista independncia e desta interveno estatal
visando formao do mercado de terras. Mais precisamente: perodo da
conquista e explorao colonial, perodo revolucionrio ou da independncia e
perodo em que os Estados nacionais consolidados agem no sentido da formao
de um mercado de terras visando insero do pas na nova diviso internacional
do trabalho que consagrou a distino entre centro e periferia. Por ltimo,
discutiremos o modo como a existncia da fronteira mvel influenciou nestes
pases a adoo de determinadas polticas de terras, comparando os dois processos
e buscando as possveis convergncias e divergncias significativas.
Concesses de terras no perodo colonial

Enquanto na Amrica portuguesa a atividade econmica derivou da
produo do acar em grandes unidades produtivas visando exportao, que
proporcionaram grandes lucros para o capital mercantil europeu e organizaram a
sociedade colonial em torno de engenhos e de usinas de acar, baseados no
trabalho escravo africano, a regio do Prata permaneceu praticamente
desinteressante para os objetivos comerciais da colonizao at meados do sculo
XVIII.
Nos primrdios do sistema colonial, as concesses de terras efetuadas pela
metrpole portuguesa visaram a dois objetivos: em primeiro lugar, a ocupao e o
povoamento considerados indispensveis para proteger a posse das terras
descobertas da cobia dos outros imprios europeus, e, em segundo lugar, a
organizao da produo do acar com fins comerciais. A primeira frmula
(10) Para uma perspectiva atual da questo ver Reydon & Plata (1996: 25-72).
(11) O Brasil se caracteriza por um alto grau de concentrao da terra em todos os perodos da sua
histria conforme testemunha o ndice de Gini que se manteve em torno de 0,84 de 1940 a 1992 (IBGE/INCRA,
1997a, 1997b).
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adotada foi a diviso do territrio em capitanias hereditrias, cedidas aos

donatrios que, por sua vez, distribuiriam em sesmarias as terras aos colonos que
as demandaram provando serem homens de posses.
fato conhecido que o regime de sesmarias implantado na Amrica
portuguesa desde os incios da colonizao consistiu na aplicao de uma norma
jurdica pensada e elaborada para solucionar os problemas que ocorriam no campo
portugus nos fins do sculo XIV. Costumam-se destacar a origem externa do
sistema e as distores que sofreu ao regular a apropriao territorial da colnia. O
sistema sesmarial, na sua concepo original, tinha uma preocupao acentuada
com a utilizao produtiva da terra, expressa na clusula de condicionalidade da
doao, atrelada ao cultivo da terra. Esta clusula estipulava um prazo de trs a
cinco anos para a sua ocupao produtiva, findo o qual devia retornar ao senhor
original (a coroa portuguesa), caso a exigncia no fosse cumprida. Este o sentido
original do termo terras devolutas terras concedidas e no-aproveitadas que
retornavam ao doador. O termo, entretanto, passou ao vocabulrio jurdico
brasileiro como sinnimo de terra vaga, no-apropriada, patrimnio pblico.
Tambm o termo sesmeiro teve o seu significado original modificado, pois em
Portugal designava a autoridade que concedia a sesmaria e na colnia passou,
pouco a pouco, a indicar o beneficirio da concesso.
Na Amrica espanhola, a alienao e o povoamento das terras da coroa
foram feitos, de acordo com as circunstncias, de trs modos: merced, venda direta
e venda em leilo (com vrias modalidades). Inicialmente, as mercedes foram
dadas aos colonizadores, em geral pessoas influentes ou prestadores de servios
coroa, mas durante todo o perodo colonial foi a forma mais usual de concesso de
terras. Consistiam na transferncia, em nome do monarca, de terras vagas,
implicando a obrigao de povo-las e de trabalh-las. Com freqncia se
acrescentava s mercedes encomiendas dos ndios que habitavam as terras cedidas.
Em sntese, pode-se dizer que a principal forma jurdica reguladora da
apropriao territorial, tanto nas regies espanholas quanto nas regies
portuguesas, era a doao condicional. E essa caracterstica deve ser frisada, pois
o carter condicional da concesso, tanto no caso das sesmarias quanto no caso
das mercedes de terras, demonstra que o conceito de propriedade plena no havia
ainda penetrado nos aparatos jurdicos transplantados para as Amricas.
A condicionalidade da doao no conseguiu impedir a formao de
grandes latifndios improdutivos. Alm daquela utilizada efetivamente de forma
produtiva, grandes extenses de terras eram apropriadas, ora para garantir
exploraes futuras, caracterizando uma cultura migratria em grande escala, ora
como reserva de valor. Este padro de ocupao explicava-se, no caso das
sesmarias, pelo carter predatrio da agricultura praticada na colnia, baseada no
trabalho escravo e na utilizao de tcnicas rudimentares, que esgotavam
rapidamente o solo. Por outro lado, a incapacidade da metrpole portuguesa em
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exercer um controle estrito sobre a colnia tornou possvel a manuteno deste

padro. Em conseqncia, nenhum dos mecanismos colocados em vigor pelas
autoridades coloniais fez reverter esse processo. Na realidade, o aumento das
exigncias que cercavam a concesso de sesmarias (medio, demarcao,
confirmao etc.) s serviu para indispor os colonos com a administrao colonial.
Paralelamente a este, outro foco de tenso cresceu medida que a sociedade
colonial se afirmou, ocasionado pela disseminao de outra forma de aquisio de
domnio, a posse.
A posse era mais adaptada agricultura mvel, predatria e rudimentar
que se praticava e, at hoje, se pratica em grande parte do Brasil, por isso, aos
poucos, tornou-se a forma principal de apropriao territorial. At hoje, sua
importncia como forma de aquisio de domnio incontestvel.
O carter concessionrio das sesmarias e das mercedes no impedia que
estas fossem vendidas e compradas, constituindo assim um incipiente mercado de
terras nas colnias. Em ambas as regies as autoridades coloniais negligenciaram
os registros de terras de modo que no incio do sculo XIX havia grande balbrdia
em matria de ttulos de terras.
Enquanto a lei das sesmarias estava contida no Cdigo Filipino, tendo
sofrido no tempo alguns Aditamentos, a legislao agrria da regio sob o domnio
espanhol esteve contida nas Reales Cedulas at o sculo XVII, nas Leyes de Indias
a partir de ento. Ao que tudo indica, essa legislao no teve um efeito marcante
no povoamento do territrio das Provncias Unidas.
Em sntese, a abundncia de terras e sua disponibilidade relativa, graas
superioridade econmica e militar dos europeus ante os nativos, possibilitou a
realizao dos objetivos da colonizao e determinou a forma de adaptao da
legislao concebida para a metrpole. Dependendo das possibilidades, o sistema
colonial levou ao estabelecimento de grandes unidades produtivas ou de grandes
latifndios improdutivos (e mais freqentemente combinao dos dois), sob a
forma de posses, sesmarias ou mercedes. Apesar de a clusula explcita de cultivo,
diversas vezes confirmada, fornecer administrao colonial os poderes de
retomar as terras incultas apropriadas, a parte da legislao que coibia o latifndio
improdutivo nunca foi aplicada.
As disputas entre sesmeiros e posseiros, e entre estes e as autoridades
coloniais, colocaram em xeque o regime de sesmarias antes mesmo de proclamada
a Independncia do Brasil, como prova a resoluo do Prncipe Regente de 17 de
julho de 1822, que ps fim sua vigncia, deixando para a nao que veio se
formar logo em seguida a tarefa de regularizar a situao da propriedade
territorial.
Em vista do que se conhece dos limites da ocupao territorial na colnia
portuguesa, pode-se afirmar com certeza que embora o sistema sesmarial esteja na
origem do latifndio improdutivo, seria injustificado atribuir a este sistema a causa
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da sua persistncia em pocas posteriores. Ao findar aquele perodo apenas uma

parcela pequena do territrio brasileiro estava apropriada e restavam ainda
quantidades enormes de terras devolutas. O mesmo raciocnio mais verdadeiro
ainda para o alcance das doaes de terras na regio do Prata at as vsperas da
independncia.
O perodo da independncia e suas peculiaridades na Argentina e no Brasil

Pode-se dizer que tanto a Argentina quanto o Brasil tiveram dificuldades
na passagem de colnia a pas independente e na elaborao de novas normas de
formao da propriedade. Ambos os pases possuam extensas reas de terras
sujeitas ocupao desordenada provocada pela ambio muitas vezes
descontrolada dos colonos, aventureiros e especuladores. Nos anos 1820, a
desordem no plano jurdico, o caos dos direitos de propriedade e a insegurana do
patrimnio caracterizavam as relaes com o solo tanto na Argentina quanto no
Brasil.
Se no perodo colonial as formas jurdicas eram semelhantes e o que
variou foram as condies socioeconmicas s quais elas se sobrepunham, a partir
da independncia, as diferenas so mais notveis. Diferenas que no decorreram
principalmente do carter distinto da organizao poltica das provncias do Rio da
Prata, mas sim da elaborao nesta regio de uma poltica explcita de ocupao e
distribuio de terras pblicas. Em contraste, no Brasil, o tempo que transcorreu
da Independncia a 1850, caracterizou-se pela ausncia de uma legislao que
normatizasse o acesso terra.
Para a maioria dos analistas do caso brasileiro, o perodo da
Independncia no alterou substantivamente as condies vigentes at ento no
sistema produtivo, e isto explicaria at certo ponto por que a questo da terra no
sofreu alteraes profundas logo aps a emancipao poltica. Entretanto, a
manuteno da economia nacional girando em torno do trabalho escravo e das
atividades primrio-exportadoras no deve obscurecer o fato de que a
Independncia teve motivaes econmicas e gerou efeitos de mesma natureza. O
primeiro autor a chamar a ateno para as conseqncias econmicas da
Independncia foi Florestan Fernandes (1976: 63). Esta seria notvel
principalmente atravs do papel que exerceu na remoo dos obstculos
acumulao interna de capital mercantil. Estudos mais recentes tm mostrado que
o processo de acumulao do capital mercantil no perodo colonial foi muito mais
intenso do que se costumava acordar (Fragoso, 1992, cap. 1). Esta constatao, no
entanto, no diminui o significado econmico da Independncia, apenas desloca
nas anlises a nfase posta nos obstculos (o pacto colonial) para as motivaes
poltico-econmicas dos setores mercantis internos.
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Neste contexto, no plano da apropriao territorial, a posse, que viera

conquistando o reconhecimento das autoridades coloniais, a partir da resoluo do
Prncipe Regente que lhe dava prevalncia sobre as sesmarias ganhou
definitivamente a preferncia dos colonos. E na primeira metade do sculo XIX o
nmero de posses j era maior que o nmero de propriedades legtimas. Como o
entendimento que se teve da resoluo que suspendia as concesses de sesmarias
foi de que ela no se aplicava s posses, no perodo entre 1822 e 1850 esta tornouse a nica forma de aquisio de domnio sobre as terras, ainda que apenas de fato,
e por isso que na histria da apropriao territorial esse perodo ficou conhecido
como a fase urea do posseiro.
No caso argentino, o papel econmico da Independncia foi destacado por
Halperin Donghi (1969: 24-35), que sublinha a importncia da Revoluo de
1810, pelo papel que exerceu na consolidao e extenso da rea de influncia do
livre comrcio. A guerra civil na regio, entretanto, provocou uma crise na
pecuria de Entre Rios e da Banda Oriental, situao que impeliu os benefcios do
livre comrcio a orientarem-se para as comarcas no-tocadas pela guerra: o
interior de Crdoba a Mendoza e sobretudo o campo de Buenos Aires, ao norte do
rio Salado, fato este que estimulou a ampliao da fronteira sul.
Em ambos os casos, no Brasil e na Argentina, o aspecto marcante do
perodo era que as terras sendo incorporadas vida econmica no tinham nenhum
valor de mercado. No primeiro caso, o custo da instalao praticamente se
esgotava no preo do escravo, e no segundo, no preo do gado.
Mas a partir deste ponto encontramos uma sensvel diferena na histria
de cada pas. Enquanto no Brasil predominou o laissez-faire em matria de poltica
de terras, na Argentina os gastos com a guerra de Independncia e a escassez de
recursos levaram adoo da lei de enfiteuse de Rivadvia.12
Provavelmente as caractersticas estruturais diferenciadas das duas reas
tenham determinado essas atitudes to contrastantes. De um lado, a persistncia do
trabalho escravo no Brasil reproduzia a necessidade e a possibilidade da posse
descontrolada de grandes extenses de terras. A necessidade porque o solo se
esgotava rapidamente impelindo o fazendeiro para terras novas e a possibilidade
porque numa sociedade organizada em torno do binmio senhor e escravo, as
terras estavam disponveis quase que apenas para os senhores de escravos. Alm
disso, a escravido monopolizava a ateno dos polticos brasileiros, tanto os que a
combatiam quanto os que lutavam pela sua manuteno. De outro lado, talvez a
inexistncia do escravismo como sistema de controle da mo-de-obra na regio do
Prata tenha contribudo para que se formasse mais cedo (pelo menos na provncia
de Buenos Aires e nos seus lderes que depois ganhariam projeo nacional) a
noo de que o patrimnio de terras pblicas poderia ser utilizado como
(12) Cf. Oddone (1966: 64). Aparece tambm nos primeiros governos a inteno de reparar injustias.
Em 1812 uma resoluo adotada pelo triunvirato prope o levantamento de um mapa topogrfico com a inteno
de repartir terras e assegurar o estabelecimento nelas de famlias vtimas dos poderosos (Bag, 1966: 49-50).
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instrumento de formao e fortalecimento do Estado nacional em construo. Esta

noo inclua tambm uma dimenso econmica presente nos dois aspectos
abordados pela nova legislao que veio a ser promulgada.
Primeiro, a lei de 3 de novembro de 1821 criou o sistema de crdito
pblico13 e amortizao introduzindo a noo de terra fiscal a terra pblica que
serviria de garantia de emprstimo em diversas situaes. A lei estabelecia que os
capitais e crditos constantes do livro de fundos e rendas pblicas estariam
garantidos por todas as propriedades mveis e imveis da provncia, afetados por
especial hipoteca, adjudicando-se para a amortizao o produto da venda das terras
pblicas que possua a provncia. Hipotecas e garantias semelhantes foram
estabelecidas mais tarde na criao de fundos pblicos e operaes de crdito das
outras provncias.
Segundo, a provncia de Buenos Aires adotou gradativamente uma srie
de leis que tinham por objetivo modificar o modo como at ento as terras estavam
sendo cedidas aos particulares e que culminaram com os decretos de 17 de abril e
de primeiro de julho de 1822 que proibiram a alienao das terras pblicas sob o
domnio do Estado e instalaram o regime de enfiteuse de Rivadvia. Esta
legislao agrria alm de extremamente original desencadeou uma discusso
prolongada sobre seus objetivos, alcance e os efeitos que efetivamente provocaria
sobre a vida econmica e social. Estava centrada na proibio da apropriao
privada das terras pblicas e na sua cesso gratuita sob a forma jurdica da
enfiteuse.
Do ponto de vista conceitual, a enfiteuse, forma tpica da apropriao
territorial no feudalismo europeu (derivada da enfiteuse romana), est a meio
caminho entre o arrendamento e a propriedade plena e difere das sesmarias porque
implica (sempre) o pagamento de um foro. A enfiteuse argentina distinguia-se do
tipo feudal porque enquanto neste a concesso era perptua e efetivada entre
particulares, no caso argentino a terra era uma propriedade estatal e permanecia
inalienvel.
O regime enfitutico de Rivadvia tinha manifestamente trs finalidades.
Em primeiro lugar, perseguia fins econmicos tornar disponvel o solo para o
agricultor, liberando os capitais para o investimento produtivo; em segundo, fins
sociais prender o homem terra favorecendo o desenvolvimento da agricultura e
da criao; e, finalmente, fins financeiros baseado nos dois primeiros, tornar a
terra uma garantia de emprstimos vlida, j que os bancos no aceitariam terras
improdutivas como garantia.
A exemplo de Buenos Aires, todas as provncias argentinas foram
alterando a tradio colonial e exercendo atos de governo sobre as suas terras,
expressando entre outros conflitos a luta secular das autonomias locais com o
(13) As medidas tomadas entre 1810 e 1820 podem ser consideradas timidamente retificadoras do
ordenamento colonial. S na dcada de 20 aparece uma ao reformadora que se acentua entre 1826 e 1827
(Bag, 1966: 9).
118
centralismo do governo central e antecipando em meio sculo a frmula brasileira

da Primeira Repblica. As diferenas no grau e na anterioridade da ocupao
criaram situaes diversas nas regies que formavam a Confederao argentina.
Em Entre Rios os posseiros foram transformados em proprietrios e as terras
pblicas foram sendo vendidas. Em Crdoba, onde o conservadorismo espanhol
permanecia entranhado nas instituies, quase todos os pueblos mantinham seus
ejidos e pastos comuns. Corrientes, sofrendo continuamente as lutas dos caudilhos
no seu solo, esteve durante muito tempo impenetrvel aos rigores da lei, a no ser
a do mais forte, at 1830, quando estabelecida a enfiteuse. Santa F e Salta
lutavam para manter suas fronteiras e San Juan e Mendoza estavam praticamente
isoladas (Crcano, 1972: 35).
Em 1826, o Congresso argentino debateu e aprovou a aplicao da lei de
enfiteuse no pas todo (18 de maio de 1826), considerando-a o melhor mtodo de
povoar e civilizar os espaos vazios, alm de permitir a obteno de recursos
externos. Rivadvia, nesta altura presidente da nao, negociara com o Baring
Brothers Bank um emprstimo oferecendo as terras como garantia.14 O pas
acabava de sair de um perodo de anarquia, os gastos a enfrentar eram substantivos
e os recursos escassos. No surpreendente, portanto, que surgisse a idia de
utilizar como garantia as terras pblicas (Areces & Ossana, 1984: 14).
Aparentemente o mvel foi esse e no a aplicao de ideais coletivistas como
sugerem certas interpretaes.15 Entretanto, certo que a lei agrria era parte de
um conjunto de medidas objetivando a construo de um Estado moderno e o
desenvolvimento do capitalismo (Lynch, 1993: 18). As terras seriam dadas em
enfiteuse por um perodo no menor do que 20 anos a contar de 1827 e seriam
avaliadas a cada dez anos para atualizao do foro. O valor deste variava de 8 a
4% do valor da terra (dependendo do uso produtivo) nos dez primeiros anos. A
avaliao seria feita por um jri de cinco membros, escolhidos entre os
proprietrios da regio.
O sistema encontrou resistncias em todo o pas, no principalmente em
razo da sua novidade, mas do fato de desrespeitar o direito das provncias de
decidir o destino das terras sob a sua jurisdio.
Com a queda de Rivadvia e a alterao do cenrio poltico do pas, o
sistema de enfiteuse se desvirtuou e o foro passou a ter valores fixos: uma soma de
3.000 pesos por lgua quadrada para as terras situadas ao norte do rio Salado e de
2.000 pesos para as terras situadas ao sul do rio Salado; e para os terrenos de
pastoreio 2% por dez anos (lei de 28 de fevereiro de 1828). Assim perdia a
enfiteuse o seu verdadeiro carter. O governo estava cedendo s reivindicaes
dos senhores rurais que lutavam pela diminuio do foro. Entre 1834 e 1840
(14) Note-se que este era um costume. Quando a Repblica brasileira passou as terras devolutas para o
domnio dos Estados a correspondncia consular inglesa da poca demonstra a preocupao das altas finanas
com a possvel malversao desse patrimnio hipotecrio.
(15) Cf. Oddone (1966: 62). Na posio oposta ver Lamas (s.d.: 21-39).
119
promulgaram-se vrias leis relativas questo da terra, que transformaram ainda

mais o sistema enfitutico. Mas independentemente da alterao da legislao, a
prtica j se distanciara dos princpios pois, apesar da lei geral de enfiteuse, o
governo continuou pretendendo atrair a imigrao estrangeira acenando com a
possibilidade do acesso propriedade. Em certos casos deixava de lado a cobrana
do foro e pedia um preo de venda. Em Santa F, por exemplo, depois de 1850, o
governo fundou colnias vendendo terras aos estrangeiros (Crcano, 1972: 34). No
perodo 1850/60 predominaram, embora em nmero pouco significativo, as
colnias enganosamente chamadas de oficiais que eram, na verdade, uma
iniciativa particular sob controle governamental. Entretanto, a partir de 1895 a
forma adotada mais comum foi a das colnias particulares, que implicavam o
arrendamento subsidiado (atravs de um intermedirio, em geral comerciante) da
terra (Gallo, 1984: 69-73).
Deste modo, parece claro que para o governo no era fundamental o
regime agrrio que fundara e sim a garantia financeira que este regime propiciara,
e, em conseqncia, o aspecto principal da sua poltica agrria era o apoio aos seus
esforos para a obteno de recursos externos. Ficou patente, portanto, que todo o
pensamento sobre terra pblica estava subordinado a um plano fiscal de curto
prazo, e foram esquecidos os interesses primordiais com o povoamento e suas
implicaes sociais, e mesmo os interesses fiscais de longo alcance que uma
poltica mais democrtica de apropriao territorial propiciaria. E a enfiteuse
deixou de ser um meio de manter o controle social da propriedade da terra
(embora haja alguma controvrsia sobre se este objetivo existiu de fato) e se
transformou numa outra forma de doao de terras. Parece evidente que para o
prprio Rivadvia a enfiteuse no era o instrumento principal da sua poltica de
modernizao, pois ao mesmo tempo estimulava a imigrao de ncleos de
colonos agricultores na base da pequena propriedade. Na realidade, a Constituio
de 1826 no contemplou em nenhum momento a terra pblica como objeto de uma
poltica agrria especfica, nem fixou regras disposio dos poderes da nao
com este objetivo (Crcano, 1972: 40).
Assim a Argentina desperdiou a oportunidade de implementar uma
poltica de terras diferente daquela posta em prtica pelas autoridades coloniais, ou
seja, a de concesses imensas de terras para poucos privilegiados e os resultados
sociais da sua aplicao aproximaram-na outra vez da situao brasileira.
Terras devolutas e mercado de terras

Em meados do sculo XIX, o Estado Imperial brasileiro elaborou a
primeira legislao agrria de longo alcance, conhecida como a Lei de Terras de
1850. A inteno explcita do governo era colocar em ordem a situao catica dos
120
ttulos de propriedade, retomar o controle do processo de apropriao territorial

daquela data em diante, e estimular a imigrao estrangeira. Tem sido justamente
destacado que a motivao principal da adoo da lei estava nos desdobramentos
da cessao do trfico de escravos e no desejo de estimular a imigrao estrangeira
(Dean, 1971 e Carvalho, 1988). A esses fatores preciso, no entanto, agregar a
necessidade de proceder ao ordenamento jurdico da propriedade da terra, passo
importante na consolidao do Estado imperial e indispensvel no combate s
disputas de terras que se multiplicavam entre sesmeiros e posseiros.16 A lei
representou uma tentativa dos poderes pblicos (o Estado imperial) de retomar o
domnio sobre as terras chamadas devolutas, domnio esse que lhe escapava tendo
em vista a vertiginosa ocupao que se processava ento sob a iniciativa privada.
Mas para muitos historiadores, a inteno principal da lei era impedir o acesso
terra dos imigrantes atravs da aplicao do artigo 1o que proibia a posse como
meio de aquisio de domnio e determinava que as terras devolutas s poderiam
ser adquiridas por meio da compra. Entretanto se sairmos do campo da inteno
para o campo da prtica da aplicao da lei verificaremos que no foi atravs da
aplicao do artigo 1o da Lei de Terras que o acesso terra foi impedido aos
imigrantes, pois a posse no foi estancada depois da promulgao da lei e, muito
pelo contrrio, a lei serviu para legalizar as posses que continuaram ocorrendo,
efetuadas principalmente pelos grandes fazendeiros.
Vista sob um prisma bastante geral, a lei de 1850 desempenhou o
importante papel de delimitar o espao de relacionamento entre o poder pblico e
os proprietrios de terras, atravs da legalizao da situao irregular de sesmeiros
e posseiros. Se atentarmos para o fato de que o sistema anterior era caracterizado
pela doao condicional, a lei introduzia uma modificao de profundo significado
social que era transformar sesmeiros e posseiros em proprietrios plenos, nos
termos do use e abuse do direito romano.17
A lei de 1850 no atingiu um dos seus objetivos bsicos, a demarcao das
terras devolutas, isto , a discriminao das terras pblicas e privadas, primeiro
obstculo a ser vencido na implementao de uma poltica de terras e elemento
fundamental para a dinamizao do mercado de terras. E isto principalmente por
dois motivos. A regulamentao da lei deixou a cargo dos ocupantes das terras a
iniciativa do processo de delimitao e demarcao, e s depois que os
particulares informassem ao Estado os limites das terras que ocupavam que este
poderia delimitar e medir as suas terras, utilizando o que lhe restara para promover
a colonizao. Em segundo lugar, a lei no foi suficientemente clara na proibio
(16) Cf. Silva, L. (1996), especialmente o captulo 8.
(17) Godechot (1989: 203), assinala a interveno da Assemblia Nacional durante a Revoluo
Francesa no sentido de operar este tipo de transformao: Alors que la proprit, sous lAncien Rgime, tait
souvent indivise ou collective, la plupart du temps dilue ou miette par le droit fodal, lAssemble Nationale
voulut que la proprit fut entirement libre, et le droit de proprit absolu, au sens roman du terme: un
propritaire devait avoir le droit duser et abuser de ses biens, sauf les restrictions ncessits par lintrt
gnral videmment constat.
121
da posse. Embora esta constasse no artigo 1o, outros artigos levavam a supor que a
cultura efetiva e a morada habitual garantiriam qualquer posseiro, em qualquer
poca, nas terras ocupadas. E que a regularizao da propriedade territorial
instigada pela lei no era uma obrigao dos possuidores, a cujo cumprimento
pudessem ser compelidos judicialmente ou administrativamente, mas um direito,
que lhes era facultado, e do qual podiam usar se quisessem.18 A combinao
desses dois elementos teve como conseqncia que a lei servisse, no perodo da
sua vigncia e at bem depois, a regularizar a posse e no a estanc-la.
Sem o estancamento da posse, a lei servia quando muito para a
distribuio de ttulos de propriedade mas no cumpriria o papel de dinamizar o
mercado de terras. O intuito, contido na lei, de transformar a terra numa
mercadoria, visava antes de mais nada proporcionar um substituto para o escravo
nas operaes de crdito pelos fazendeiros. Alguns autores chegam a atribuir a
este objetivo a razo da adoo da lei e o interesse pela imigrao espontnea: a
fragmentao da propriedade tinha o objetivo de criar uma demanda de terras por
parte dos pequenos colonos que faria subir o preo da terra e a tornaria mais apta a
substituir os escravos nas hipotecas e operaes de crdito (Martins, 1979: 31-2).
Seria, portanto, do interesse dos fazendeiros, que poderiam obter crdito usando a
terra como garantia dos seus emprstimos e tambm dos seus credores,
banqueiros, financistas e comissrios, que caso executassem as hipotecas teriam
uma mercadoria negocivel nas mos. Sem dvida, estimular (e mesmo sob certos
aspectos criar) um mercado de terras era uma motivao presente quando da
adoo da lei, mas o futuro mostrou que para substituir o escravo como garantia
para os emprstimos havia outras possibilidades como o fruto pendente que de
fato foram implementadas no decorrer dos anos 1860 e 1870.
Isto ficou evidente por ocasio da reforma hipotecria. A lei hipotecria de
1864 atualizou a legislao herdada do perodo colonial, mas no que dizia respeito
ao emprstimo com base na propriedade territorial manteve a adjudicao
forada. Este dispositivo significava que o credor era obrigado a receber as terras
hipotecadas pelo fazendeiro, caso este no pudesse saldar os seus compromissos.
De acordo com a nova lei, nenhum emprstimo podia ultrapassar a metade do
valor da garantia oferecida pelo devedor hipotecrio. Nessas condies, quando o
devedor no saldava seus compromissos e o credor conseguia a ordem de
execuo judicial, o fazendeiro entregava sua propriedade, exigindo restituio em
dinheiro de metade do valor da mesma.
Tendo em vista as condies particulares da sociedade naquele contexto,
este aspecto devia ser desfavorvel ao credor porque os bancos insistiam na
abolio da adjudicao forada, argumentando que ela afugentava os capitais da
rea do crdito rural. Tentaram assimilar os escravos aos bens imveis para
aumentar a garantia dos credores (porque estes valiam ainda muito mais do que a
(18) Cf. Teixeira de Freitas (1915), a advertncia colocada a propsito do artigo 905, pgina 461.
122
terra), mas nem o empenho do Banco do Brasil conseguiu a reforma desejada. Em

conseqncia, de 1864 a 1889, poucos estabelecimentos foram fundados com o
objetivo de proporcionar crdito lavoura com base na propriedade territorial. E
estes, alm de serem tidos na conta de instituies pouco srias, empregavam
quantias nfimas em operaes de hipotecas (Granziera, 1979: 95 e Melo, 1984:
104).
A Lei de Terras deveria ter proporcionado as condies jurdicas para que
a terra se tornasse uma mercadoria aceitvel nas transaes entre credores e
fazendeiros. Mas os fatos acima mencionados demonstram com clareza que at o
final do sculo a terra no adquirira este papel, apesar da elevao artificial do seu
preo. Para funcionar como garantia de emprstimo seria preciso que a poltica de
disseminao da pequena propriedade (atravs da venda aos imigrantes ou da
cesso gratuita aos pequenos cultivadores) fosse uma realidade. Nesse caso os
grandes posseiros teriam interesse em regularizar os ttulos das suas propriedades
e, em decorrncia, a posse se estancaria aos poucos. Mas, o governo (em grande
parte representante dos interesses dos grandes proprietrios) no mostrou a
determinao necessria para levar adiante uma poltica de terras que subvertesse
os padres tradicionais da ocupao territorial. Por outro lado, a poltica de
emancipao gradual da escravido estendeu o perodo em que a economia do
Segundo Reinado permaneceu girando em torno do escravo, postergando a
necessidade da sua substituio por outra garantia hipotecria igualmente segura.
Mesmo depois de 1870, quando a perspectiva do fim do regime escravo comeou
a ter contornos mais precisos, preferia-se emprestar aos fazendeiros contra a
garantia de instrumentos agrcolas, de frutos pendentes e de colheitas, prtica que
a reforma hipotecria aventada em 1885 procuraria institucionalizar, eliminando a
adjudicao forada. Finalmente, a incapacidade do Estado regularizar a situao
da propriedade territorial (estancando a posse) no transformou a terra numa
garantia segura. Pode-se dizer que esta situao decorreu sobretudo do rumo
traado pelos interesses do complexo cafeeiro, baseado na extenso das culturas
(incorporao das terras frteis do Oeste Paulista), no apoio governamental
criao de uma infra-estrutura de transportes (as ferrovias) e na imigrao de
trabalhadores para as fazendas de caf. Para esses setores, a continuidade da posse
era uma necessidade e a poltica de implantao de ncleos coloniais um estorvo.
Quando o regime monrquico chegou ao fim, deposto por um golpe
militar, a poltica de terras foi oficialmente estancada. Os proprietrios de terras
das zonas cafeeiras tiveram, como todos sabem, uma participao destacada nos
desdobramentos do episdio.19 Ainda assim, raro encontrar-se na bibliografia
(19) importante lembrar a afirmao de Celso Furtado (1964: 138) de que comparativamente
empresa aucareira, a empresa cafeeira apresentava um grau de capitalizao muito mais baixo porquanto se
baseava mais amplamente na utilizao do fator terra.
123
sobre o fim do Imprio qualquer referncia ao desagrado dos proprietrios de

terras com os rumos da poltica de terras do Estado Imperial.20
Com a Repblica e a passagem das terras devolutas para o domnio dos
estados, agudizou-se ainda mais o efeito perverso da lei de 1850, com o agravante
de que foram pouqussimas as iniciativas no sentido do estabelecimento de uma
poltica de colonizao ou assentamento que minimamente contrabalanasse a
proliferao dos latifndios improdutivos. Protegidos pela aplicao perversa da
clusula que garantia as posses (cultura efetiva e morada habitual), multiplicaramse os grilos e as posses irregulares e continuou o processo de passagem das
terras devolutas para o domnio privado sem controle dos poderes pblicos e sem
que estes manifestassem grande preocupao com o uso anti-social das terras
apropriadas.
Na regio da expanso cafeeira, a legislao acompanhou as ondas
sucessivas de incorporao de novas terras ao cultivo (o avano da fronteira)
facilitando a ao dos posseiros, grileiros e toda sorte de especuladores com terras.
A primeira grande expanso foi no decnio 1888/98 e correspondeu
investida do caf atravs das regies da Mogiana, da Baixa-Paulista, com algumas
incurses na Alta-Sorocabana.21 Neste perodo, o nmero de ps de cafs
plantados triplicou. Este surto de ocupao dos sertes foi descrito de modo
entusiasmado por Oliveira Viana, que procurou caracterizar o aspecto senhorial
das grandes fazendas de caf.
Com a crise de superproduo dos anos 1900, houve uma arrefecida no
plantio dos cafezais, que cresceram apenas 1/10 entre 1898 e 1909. Em contraste
com o decnio anterior, nenhum novo municpio foi criado entre 1900 e 1910,
indicando que no houvera afluxo de populao suficiente. Mesmo assim, as
estradas de ferro continuaram a ser estendidas em direo ao Paranapanema e em
direo ao rio Grande at o rio Paran, precedendo nestes casos a expanso
demogrfica.
A segunda grande expanso dos cafezais deu-se aps a Primeira Guerra
Mundial, como efeito principalmente das polticas de valorizao do produto e da
subida dos preos no mercado internacional. De 710 milhes de ps de caf em
1909, subimos para 828 milhes em 1918 e para mais de 1 bilho em 1927. Isto
sem contar as novas plantaes feitas para substituir os cafezais velhos das zonas
antigas. As zonas pioneiras (na fronteira) participaram do novo perodo de
prosperidade.
A estas duas fases do processo de ocupao econmica da terra,
acompanhadas da inevitvel expanso demogrfica, correspondem duas
intervenes do estado de So Paulo na questo da propriedade do solo. A
(20) Notvel exceo encontra-se em Graham (1970). O autor afirma que o desagrado dos proprietrios
de terras com a tentativa de reforma agrria implementada pelo governo imperial (este ameaou desapropriar as
terras particulares nas bordas das ferrovias) contribuiu decisivamente para a queda da monarquia.
(21) Os nomes das regies correspondem aos das ferrovias que as serviam.
124
primeira delas iniciou-se em 1895, quando o Congresso paulista elaborou a lei

n. 323 de 22 de junho, contendo disposies sobre terras devolutas, sua medio,
demarcao e aquisio; sobre legitimao ou revalidao de posses ou concesses
e sobre a discriminao do domnio pblico do particular. Calcada sobre a lei de
1850, seus dispositivos foram considerados rigorosos demais. Inmeros
possuidores julgaram-se prejudicados e trataram de pressionar as altas esferas
estaduais, visando a sua modificao.
O desagrado com os dispositivos da lei (particularmente a impossibilidade
de legitimar posses realizadas depois de 1854) no foi apenas dos posseiros
espalhados pelos sertes. A ocupao da fronteira despertara o interesse de toda
sorte de pessoas, gerando um vasto processo especulativo. Os grileiros que
fizeram sua apario na segunda metade do sculo XIX continuaram falsificando
ttulos de propriedade no intuito de revender as terras. Em conseqncia, o preo
das terras subiu vertiginosamente nessas regies. Em Araraquara, em termos reais,
o preo aumentou sete vezes e meia entre 1885/89 e 1890/94. Assim, a valorizao
da terra, um dos objetivos da lei de 1850, ocorreu de um modo perverso, no
atravs da venda das terras nacionais, mas atravs da apropriao ilegal e posterior
venda, dos particulares especuladores. A marcha da ocupao territorial ia
incorporando novas terras ao patrimnio privado e as vendas se multiplicavam,
complicando a j confusa situao dos ttulos de propriedade. A falsificao de
ttulos com data anterior a 1854 no era tarefa fcil, pois necessitava da conivncia
dos donos ou funcionrios dos cartrios que tambm acabavam tendo participao
no negcio, e naturalmente, s podiam ocorrer com a anuncia dos chefes polticos
do municpio.
As presses para a modificao da lei de 1895 surtiram efeito e trs anos
depois foi promulgada a lei n. 545 de 2 de agosto, cujas principais caractersticas
eram: 1) a legitimao automtica das posses que tivessem um ttulo de domnio
anterior a 1878 e das terras que estivessem na posse particular, com morada
habitual e cultura efetiva desde 1868; e 2) a legitimao dependente de processo
administrativo das posses de primeira ocupao estabelecidas at a data da lei: 22
de junho de 1895.
O regulamento levou ainda dois anos para ser estabelecido (5 de janeiro de
1900). Criou, entre outras coisas, o Registro Pblico de Terras, instalado na sede
das comarcas e, espantosamente, incluiu nos seus dispositivos a obrigatoriedade
do estado registrar as suas terras o que implicava demarcar e medir antes da
legalizao das terras particulares, invertendo a ordem estabelecida na lei de 1850.
Como isso no era possvel, a lei colocava o estado na ilegalidade. Em
compensao, facilitou extraordinariamente a vida dos posseiros, pois ampliou os
limites da posse legitimvel, estabelecendo o limite de 2.000 ha para os casos em
que no houvesse nenhuma especificao da superfcie.
125
A segunda importante interveno do governo paulista na questo da

propriedade territorial seguiu-se nova arrancada dos cafezais depois da Primeira
Guerra Mundial. Os cafezais se estenderam em direo ao interior do estado. A
construo da via frrea que partia de Bauru e se dirigia para o Mato Grosso (a
Noroeste) permitiu que fossem atingidas as reservas florestais situadas entre o rio
Tiet e o vale do rio Feio-Aguape e seus solos virgens e propcios ao caf.
Penetraram-se tambm os campos de Agudos at Indiana. Do lado de Araraquara e
de Jaboticabal, as plantaes uniam-se com as zonas antigas de pastoreio. Enfim, a
arrancada em direo ao rio Preto chegava quase at Taboado e as regies de
criao do Mato Grosso.
Acompanhando esta investida pelos sertes, o estado mais uma vez
modificou a legislao de terras visando beneficiar os posseiros. A lei n. 1.844 de
27 de dezembro de 1921, promulgada no governo Washington Lus, foi
regulamentada em agosto de 1922 e veio novamente legalizar a situao dos
posseiros irregulares. Em sntese, legalizava todas as posses efetuadas entre 1895
(data da ltima legalizao de posses) at 1921. Por este motivo ficou conhecida
como jubileu do grileiro. A lei de 1921 autorizou, tambm, a concesso gratuita
de terras devolutas em flagrante contradio com o princpio bsico da lei de 1850.
Longe de destoar da poltica favorvel ao apossamento aplicada por todos
os estados da federao na Repblica Velha, So Paulo constituiu seu exemplo
mais adequado, porque sacramentou legalmente o tipo de ocupao que ocorria na
prtica (Silva, L., 1996, cap. 12-15).
Terras nacionais e domnio privado

A interveno do estado argentino na questo da terra, conhecida como a
lei Avellaneda, foi aprovada em 1876. O autor, poltico, advogado e escritor,
demonstrou ao longo da sua carreira uma preocupao constante com os
problemas relativos imigrao e agricultura. A influncia que exerceu como
poltico proeminente foi no sentido de enfocar as terras nacionais sob o ngulo do
povoamento e seus esforos foram no sentido de oferecer condies facilitadas de
acesso terra para os agricultores. A lei previu a diviso do domnio pblico em
setores de 40.000 ha, subdivididos em lotes de 100 ha. Oito lotes em cada seo
seriam reservados para as vilas e as terras municipais. Os 100 primeiros lotes de
cada seo seriam distribudos gratuitamente aos imigrantes enquanto que os
demais vender-se-iam (a um mximo de quatro lotes por pessoa) a um preo
mdico, pagvel em quotas divisveis em dez anos. Criava a Oficina de Terras e
Colnias (subordinada ao Ministrio do Interior), organismo que com o tempo
ganhou pssima reputao, acusado de burocrtico e corrupto. Alguns escndalos
envolveram seus funcionrios, acusados em 1910 de transferir enormes extenses
126
do domnio pblico aos proprietrios particulares influentes, recebendo em troca,

suborno. A lei objetivava facilitar a colonizao, entretanto suas clusulas
permitiram a cesso de grandes extenses de terras s companhias de colonizao
privadas que podiam escolher, subdividir e colonizar terras por conta prpria. Os
especuladores utilizaram estas facilidades para converter a lei Avellaneda num
engano. Nos seus 25 anos de existncia somente 14 das 225 companhias de
colonizao cumpriram as exigncias contidas na lei.
Segundo Scobie, a atitude de um concessionrio, que em 1889 pediu ao
Congresso permisso para introduzir algumas vacas, no lugar do assentamento de
250 famlias, tpica da falta de interesse dos executores da poltica agrria nos
objetivos explcitos da lei.22 Por outro lado, mesmo de modo deformado, a
aplicao da lei Avellaneda ficou restrita aos territrios nacionais e afetou muito
pouco a zona do cultivo de trigo.
A expedio militar de Roca contra os ndios pampeanos em 1879/80,
duplicou as dimenses da provncia de Buenos Aires e agregou enormes
quantidades de terras fiscais nacionais ao sul do rio Negro. Esta nova riqueza
territorial foi distribuda na forma tradicional: vendida ou doada a proprietrios de
terras estabelecidos, ou a especuladores, em vastos lotes, por cifras irrisrias.
Grande parte do custo militar da expedio foi obtido com bnus resgatveis em
terras pblicas, num prazo de cinco anos. medida que a fronteira avanava, com
o desbravamento das terras, os portadores de bnus do governo escolhiam os lotes,
ao custo de 400 pesos de prata por lgua quadrada. Quando as terras foram
oferecidas em leilo pblico, em novembro de 1882, cada comprador devia
limitar-se em teoria a 40.000 ha, mas os especuladores usaram agentes ou nomes
fictcios para ultrapassar esse limite. O auge econmico de 1882/89 apressou a
alienao das terras fiscais. Os grupos comerciais de Buenos Aires, os investidores
estrangeiros e os interesses especulativos adquiriram enormes extenses de terras,
no s nos pampas mas tambm na Patagnia, Missiones e Chaco. Quando, em
1903, o Congresso promulgou finalmente uma legislao territorial (lei orgnica
4.167) ampla e eficaz para classificar as terras fiscais como de pastoreio, de
agricultura ou florestais, e para estipular seu arrendamento ou venda sistemticos,
o dano j estava feito. Toda a regio do pampa havia passado h muito tempo para
mos privadas, para ser retida com vistas especulao, ao investimento ou ao
prestgio, mas no para converter-se em pequena propriedade de agricultores.
No final do sculo, as autoridades nacionais ou provinciais no se
encontravam em condies de formular uma poltica de terras adequada s
necessidades do imigrante ou do pequeno agricultor. Os governos j no possuam
terras nas zonas agrcolas. As terras do pampa estavam valorizadas e os
(22) Cf. Scobie (1982: 150-56); Gori (1986: 88-102) e Camacho (1944: 167-68).
127
proprietrios no tinham nenhuma inteno de se separar delas. Os olhares

pessimistas e o balano negativo do perodo da grande expanso, detectados por
Donghi na gerao de 1890, mostra que a conscincia crtica de que o modelo de
acesso limitado terra no produziria a sociedade desejada chegou quando a
capacidade de reverter os rumos da apropriao territorial estava diminuda
(Donghi, 1987: 253-76).
Nos princpios do sculo XX houve uma certa subdiviso das
propriedades devido crescente elevao dos preos da terra. Mas essas
propriedades ainda que menores eram compradas por investidores da cidade que
depois as arrendavam aos agricultores. O surgimento do arrendatrio foi uma
herana direta da poltica territorial tradicional.
Segundo Corts Conde (1973: 116-19), a crise de 1890 levou uma parte da
populao das cidades para o campo (e houve uma reconverso de trabalhadores
industriais ou de servios para atividades agrcolas), o que deveria ter provocado a
proliferao dos pequenos proprietrios, mas isso no ocorreu porque as terras j
estavam ocupadas desde 1880, quando houve o movimento de ocupao da
fronteira. O efeito, portanto, foi o de uma enorme valorizao das terras. Seus
clculos indicam que, entre 1903 e 1911, nas regies de Buenos Aires, Santa F,
Crdoba, Entre Rios e La Pampa, houve uma valorizao de 285,7% do preo da
terra, bem acima da valorizao dos preos e salrios no mesmo perodo. Assim
como no caso brasileiro, a valorizao decorreu mais de um acentuado monoplio
do meio de produo fundamental do que de uma dinamizao do mercado de
terras. Mas o caso argentino tem a especificidade da generalizao do
arrendamento, cuja importncia ultrapassa, talvez, a de qualquer outro pas. Na
virada do sculo, a passagem da elite de proprietrios do pampa mido da criao
de ovelhas para a produo de carne bovina pode talvez ser vista, como sugere
Colin Lewis (s.d.: 14), como prova do talento empresarial da oligarquia rural
bonaerense e atestar a vitalidade econmica do latifndio argentino que, como no
sistema clssico ingls, descrito por Marx grandes senhores de terras,
arrendatrios e proletariado rural forneceu respostas eficientes e flexveis s
sinalizaes do mercado. Ou, como sugere Corts Conde, esse tipo de acomodao
da estrutura legal, que se consolidou na zona bonaerense-pampeana, no teria
conseguido o enorme xito proporcionado aos estabelecimentos que se criaram
nessas condies no fosse a fertilidade das novas terras e a onda crescente dos
preos agrcolas que levaram os proprietrios e arrendatrios a essa nova aventura
especulativa.
Este ltimo aspecto mereceu um lugar de destaque na anlise de DiazAlejandro (1983: 47). A circunstncia de que as terras argentinas mais frteis so
aquelas que margeiam o Litoral e rodeiam o centro urbano de Buenos Aires, e que
medida que avanamos em direo ao sul, a umidade e a fertilidade diminuem,
128
unida vantagem de que estas terras estavam mais prximas dos portos e dos
principais centros urbanos, para este autor, teve uma importncia decisiva na
histria poltica e econmica do pas. Embora durante o sculo XIX o pas
parecesse possuir uma reserva ilimitada de terra virgem, as novas terras
incorporadas, como resultado da construo das ferrovias e da eliminao da
ameaa indgena nas fronteiras, resultaram todas elas serem de pior qualidade
econmica do que as das reas prximas s zonas urbanas das margens dos rios
que confluam ao esturio do Prata. Em conseqncia, medida que a demanda
mundial por produtos agropastoris determinou a expanso da fronteira at as terras
marginais, as rendas dos proprietrios das zonas mais frteis, participantes do
processo de apropriao das terras nacionais no perodo anterior, tiveram um
considervel incremento. A qualidade superior das terras litorneas garantiu seus
proprietrios contra a possibilidade de que as colonizaes autnomas das novas
terras pelos pioneiros e desbravadores provocassem algum efeito redutor nas suas
rendas. Esse efeito esteve presente nos Estados Unidos, na poca da expanso da
fronteira. Supondo que o caso argentino se insira numa tipologia mais ampla,
abarcando outros casos latino-americanos, como sugere o autor, a questo que no
momento atual ainda permanece obscura se esse aspecto suficiente para
explicar por que as sociedades do primeiro tipo tiveram um perfil menos dinmico
e progressista do que as do segundo tipo.
O fato que no deixa dvidas que a incorporao das terras novas no
diminuiu a influncia poltica dos proprietrios que continuaram em situao de
lucrar com a passagem das terras vazias para o patrimnio privado, apesar dos
discursos em defesa dos pequenos cultivadores, e esvaziaram a legislao agrria
de qualquer eficcia nesse sentido.
Neste sentido, a lei que estipulava a entrega aos agricultores de pequenos
lotes de terras pblicas provinciais, morreu inapelavelmente na legislatura de
Buenos Aires, em 1875. Por outro lado, a lei de 1887 que facultava aos
proprietrios a possibilidade de obter crditos nos bancos oficiais (Banco
Hipotecrio, por exemplo), com base na promessa de subdividir e colonizar uma
poro de terras, foi usada para obter crdito fraudulentamente, sem que os
demandantes tivessem a inteno ou a condio de cumprir o que estava
estabelecido na lei.
Em 1896 um projeto de reforma da lei Avellaneda foi rechaado no
Congresso. Tambm foi derrotada a proposta de instituir um imposto progressivo
sobre as terras ociosas com superfcies maiores que 10.000 ha. Em conseqncia
de todos esses fracassos em redirecionar o sentido da apropriao territorial, o
poder dos proprietrios de terras s fez aumentar desde o tempo de Rosas e
Urquiza.
129
Os tortuosos caminhos da aplicao das leis de terras pblicas argentinas e

brasileiras e a formao da grande propriedade
A exposio sucinta de dois episdios da histria da apropriao territorial
ilustra como os aambarcadores de terras pblicas agiam atravs e ao largo da
legislao vigente.
a) Na Argentina, a transformao da famlia Daz Vlez em grande
proprietria de terras, atravs da utilizao de subterfgios que a legislao de
terras era incapaz de coibir, e s vezes na verdade facilitava, pode ser considerada
exemplar. Em virtude de se tratar de uma das maiores proprietrias rurais do pas
durante grande parte do sculo XIX, e porque os diversos processos sobre
questes de terras nos quais se viu envolvida deixaram abundantes vestgios, o
histrico das suas propriedades confirma todos os temores, ou supostos temores,
dos legisladores quanto existncia de meios legais disposio daqueles que
quisessem especular com terras.
Em 1819, o Capito D. Bartolom de Latorre pediu como recompensa,
pelos servios prestados ao pas, uma extenso de terra na fronteira, ao sul do rio
Salado, em Chascoms. O Soberano Congresso concedeu-lhe 12 lguas quadradas
(trs de frente por quatro de fundo).23 Os ndios da regio impediram a realizao
do seu projeto de estabelecer-se com a famlia nas terras recebidas, matando-o e
levando cativos seus cinco filhos. A viva de Latorre resolveu vender as terras,
sendo autorizada a faz-lo pelo Juiz de Primeira Instncia, e as terras foram
compradas, em 1822, pelo General Eustquio Daz Vlez.
Embora durante o regime presidencial nenhuma lei tivesse revogado as
mercedes concedidas entre 1818 e 1822, tampouco foram estas legitimadas.
Assim, quando em 1822, o general solicitou o reconhecimento de sua propriedade,
sua petio foi rejeitada. Mudando de estratgia, Daz Vlez, junto com dois
outros interessados, demandou os terrenos em enfiteuse. Apesar da superfcie em
questo no ser suficiente para comportar trs demandas, os interessados fizeram
um acordo com base na mensura realizada em 1826 pelo agrimensor oficial, e
coube a Daz Vlez uma rea de trs lguas e 150 milsimos, das 12 lguas a que
aspirava.
Em 1830, a merced revalidada, mas ento encontravam-se nas terras os
outros dois enfiteutas e alguns ocupantes (entre eles o prprio Rosas).24
Mudando mais uma vez de estratgia, Daz Vlez solicitou como forma de
compensao pela perda da merced a transferncia da propriedade destas terras,
acrescidas de 50%, para as que tinha em enfiteuse sobre o rio Quequn Grande. O
governo declarou-se favorvel a esta permuta, assinando um contrato que
(23) Uma lgua quadrada = 2699 ha, portanto aproximadamente 32.388 ha.
(24) A presena de ocupantes nas terras denunciadas evidencia a no-ocupao efetiva da merced por
parte de Daz Vlez.
130
legitimava a transferncia. Este o contrato de 1834, contrato que entra no

processo em julgamento de 1865.
O processo movido pelo Estado pretendia recuperar grande parte da
propriedade dos Daz Vlez sobre as margens do Quequn, apoiando-se no fato de
que quando Daz Vlez usou a seu favor a lei de 7 de julho de 1830 que
reconhecia a validade das mercedes outorgadas entre 1818 e 1822 , o fez sobre a
mensura de 1826. Isto , sobre a mensura da enfiteuse. Ocorre que um dos prrequisitos para o Estado fazer a revalidao era a existncia da mensura oficial,
que no caso em pauta existia apenas para as trs lguas e 150 milsimos da
enfiteuse. Desta forma, argumentavam os promotores, a transferncia de 1834 no
poderia ter sido feita em troca de uma superfcie maior.
Representando a famlia Daz Vlez encontramos Nicols Avellaneda
(1865). Baseando a defesa na sua tese tradicional (de que o que outorga valor
terra a ocupao e o trabalho), procura convencer as autoridades de que a famlia
Daz Vlez ocupava as referidas terras h 30 anos. O argumento era
provavelmente falso tendo em vista as inmeras outras propriedades de que a
famlia dispunha e que se situavam em locais mais prximos do centro econmico
e social representado por Buenos Aires em 1834. Na posse de outras informaes
que no aparecem no processo de 1865, parece-nos justo questionar se, como dizia
Avellaneda, o General Daz Vlez pediu a transferncia apenas para poupar
problemas ao Estado, j que as terras eram disputadas, ou se essa atitude era na
verdade uma estratgia do solicitante para favorecer a concentrao da sua
propriedade.
No processo judicial de 1865 no aparecem as outras terras que Daz
Vlez possua, nem o histrico da sua apropriao, mas estas informaes esto
disponveis para o pesquisador e permitem uma viso mais ampla da questo. Por
exemplo, possvel saber como foi adquirida essa enfiteuse no sul da provncia de
Buenos Aires, naquelas terras do Quequn: em 1828 foram concedidas em
enfiteuse 32 lguas quadradas a Calixto Oyuela, Santiago Figueredo e Francisco
Cabayes, os quais as transferiram, no mesmo ano, para Eustquio Daz Vlez.25
Em 1834 a esposa do general solicitou a compensao de que falamos e o Estado
concedeu a propriedade de 18 lguas quadradas (lembremos que eram as 12 da
merced mais 50% pela compensao da distncia relativa a Buenos Aires) dentro
das 32 lguas da enfiteuse. Em 1836, atravs da lei de 10 de maio, Daz Vlez
comprou o resto da enfiteuse por $ 46.800.26
Em 1835, Francisco de Andeujar tinha demandado 12 lguas na boca do
Quequn, vizinhas das 32 lguas de Daz Vlez, transferidas pouco depois para
(25) Em 1817, o governo ciente da especulao envolvendo a doao e a transferncia de terras tomou
algumas medidas restritivas contra aqueles que j tivessem denunciado outras terras.
(26) Esta lei permitia ao governo vender mil e quinhentas lguas quadradas. Segundo Oddone, os
compradores tiveram todo o tipo de facilidades na forma do pagamento: contratos a longo prazo sem juros,
iseno de pagamento do cnon e at recebimento em espcie para os que no tinham dinheiro efetivo.
131
este. No final desta operao estavam nas mos de Daz Vlez 44 lguas
quadradas contnuas. Mas para ter uma idia mais precisa da propriedade dos Daz
Vlez seria preciso somar a estas terras aquelas dadas em enfiteuse em outros
pontos da provncia, somando o total 142 lguas quadradas (383.258 ha) at 1830.
Assim, desde a merced, passando pela enfiteuse, as transferncias, e as
vendas do perodo de Rosas, foi se constituindo a propriedade dos Daz Vlez no
sudeste bonaerense, que se manteve sem maiores problemas at 1881, quando foi
fundado o povoado de Necochea e parte da propriedade foi expropriada, atravs da
legislao sobre fundao de povoados.
b) Ocorridas em meados do sculo XIX, numa regio de fronteira do
estado de So Paulo, as posses de Jos Teodoro de Souza deixam entrever com
clareza alguns dos estratagemas utilizados pelos posseiros na ocupao de grandes
extenses de terras. E o que mais importante: mostram como o direito
estabelecido pelo primeiro ocupante vai sendo repassado aos sucessores. Por volta
de 1856, Jos saiu do municpio de Pouso Alegre, no sul de Minas, para procurar
terras na regio do Paranapanema, penetrando atravs de Mogi-Mirim, e rumando
em seguida para Botucatu, nessa poca apenas uma vila. Jos sara de Minas com
o firme propsito de formar uma propriedade naquela regio. Ao chegar na vila,
portanto, tratou de colocar o chefe poltico local, um conterrneo capito da
guarda nacional e filiado ao Partido Liberal, a par dos seus objetivos para contar
com a sua aprovao.
A lei de 1850 e seu regulamento j estavam em vigor, mas naquelas
paragens longnquas o brao da justia demoraria ainda algum tempo para chegar.
Contando com isso, Jos seguiu os conselhos de outro conterrneo, entendido em
leis que explicou-lhe como usar o regulamento de 1854 a seu favor, atravs de
um artifcio, o Registro do Vigrio.
O artigo 91 do regulamento determinava que todos os possuidores de
terras, qualquer que fosse o ttulo da sua propriedade, seriam obrigados a registrar
as terras que possuam, a partir de prazos fixados na corte e na provncia do Rio de
Janeiro pelo ministro e secretrio de Estado dos Negcios do Imprio, e nas
demais provncias pelos seus presidentes. Os vigrios de cada uma das Freguesias
do Imprio foram encarregados de receber as declaraes para o registro das
terras. As declaraes deveriam conter o nome do possuidor, a designao da
Freguesia em que se situavam, o nome da localidade, sua extenso (se fosse
conhecida) e seus limites. O artigo 102 obrigava os vigrios a registrarem as
declaraes dos possuidores sem contestao, em qualquer circunstncia. Findos
os prazos marcados para os registros, os exemplares das declaraes ficariam no
arquivo da parquia e os livros do registro seriam remetidos ao delegado do
diretor geral das Terras Pblicas da respectiva provncia, para que se organizasse o
registro geral das terras possudas no Imprio. O artigo 94 fazia uma ressalva
importante: as declaraes para o registro no conferiam direito aos possuidores.
132
O artifcio em questo, aconselhado a Jos Teodoro, era que aps escolher

o stio das terras que queria apossar, ele as fizesse registrar pelo vigrio de
Botucatu mudando a data da posse para o ano de 1847, para escapulir da proibio
de apossamento da lei de 1850. Assim foi feito e uma poro de terra de 60 km de
frente por 150 km de fundos passou do domnio da nao para a posse de Jos
Teodoro.
A legalizao da posse poderia ter sido contestada pelo Estado devido ao
fato do registro efetuado no servir como prova de ocupao. Mas um fato
extraordinrio ocorreu na interpretao da lei, que levou-a num sentido contrrio
letra da lei, segundo a opinio de especialistas, e transformou o Registro do
Vigrio em fonte de perene perplexidade para os tribunais e meio por excelncia
para a perpetuao dos grilos de terra.27 Sua importncia talvez no tenha sido
igualada por nenhum outro dispositivo da lei de terras e seus efeitos perduraram
por mais de 100 anos. Nos processos de terras que o estado moveu contra
particulares para reaver pedaos do patrimnio pblico, foi defrontado inmeras
vezes com o Registro do Vigrio como prova de domnio. Isto particularmente
visvel na regio do Paranapanema, onde os processos se arrastam at hoje. No
caso da posse de Jos Teodoro, o imenso latifndio foi sendo recortado e vendido
por Jos e seus herdeiros ao longo dos sculos XIX e XX. No comeo a terra valia
muito pouco e, em vida, Jos no recolheu 60 contos das suas vendas (na poca
1.000 contos era um grande capital, e 100 contos era um pequeno capital). Nas
primeiras vendas recebeu em troca um burro arreado, sacas de sal, espingardas,
ponches, facas. Os seus herdeiros se beneficiaram da legislao paulista de 1898 e
1920. Em 1940, o Estado tentou ainda uma vez recuperar parte do latifndio, j
ento em mos de terceiros e no conseguiu porque foi reconhecido como prova
de posse imemorial o Registro do Vigrio de 1847.28
A epopia de Jos est contada num livro escrito em 1926, que no estilo
bem no gosto da historiografia tradicional atribui todos os mritos aos posseiros.
Pela ao desbravadora que tiveram, no serto, e pelo papel que exerceram de
empurrar os ndios para longe das reas de fronteira, Oliveira Viana compara a
ao dos grileiros e bugreiros do sculo XIX quela dos bandeirantes no sculo
XVII (Cobra, 1923; Oliveira Viana, s.d.: 99-100).
Consideraes finais
O processo de ocupao territorial no Brasil e na Argentina teve aspectos
semelhantes. O mais evidente, sem dvida, foi o fato de que, em contraste com o
(27) Ainda no Imprio o conhecido jurista Lafayette Rodrigues Pereira exprimiu com clareza essa
opinio em parecer de 30 de maio de 1899. Em perodos mais recentes Manuel Linhares de Lacerda e Messias
Junqueira so da mesma opinio. Cf. Silva, L. (1996: 172-75).
(28) Comarca de Santa Cruz do Rio Pardo, Ao de discriminao de terras devolutas (A posse... 1940).
133
ocorrido em outros pases onde a incorporao dos espaos vazios tambm

constituiu uma caracterstica marcante (por exemplo, os Estados Unidos da
Amrica), a ocupao territorial no Brasil e na Argentina quase no implicou a
expanso das suas fronteiras externas.
A fronteira externa do Brasil, tal como existe hoje, j estava basicamente
definida no sculo XVIII e sofreu poucos ajustes ao longo do sculo XIX. Por
outro lado, a Cdula Real de Espanha, criadora do Vice Reinado do Rio da Prata,
foi a origem nica do ttulo territorial da Repblica Argentina, constituda desde a
revoluo de 25 de maio de 1810, e reconhecida pela Espanha em 1863. Sua
extenso primitiva no aumentou desde ento.
Entretanto, em ambos os pases, ao se formar o Estado nacional, a parte
efetivamente ocupada do territrio no passava de uma poro nfima dos seus
territrios e a fronteira interna moveu-se lentamente. Seu processo de expanso foi
determinado por um complexo conjunto de fatores que distinguiram os dois
pases.
No caso do Brasil, desde que comeou a explorao mais sistemtica das
terras, houve pelo menos dois tipos de avano da fronteira: um associado
agricultura de subsistncia e outro agricultura de exportao. A partir do sculo
XIX, pode-se distinguir quatro movimentos de expanso da fronteira motivados
pela economia agro-exportadora: a fronteira do caf paulista, de 1850 a 1930, mais
ou menos, a fronteira da borracha na Amaznia, 1890/1910, aproximadamente, a
fronteira do caf no Paran, 1930/60 e finalmente a nova colonizao da
Amaznia, a partir de 1970. 29
Para o interior do pas no penetraram exrcitos de povoadores, mas
apenas pequenos grupos ou indivduos isolados, que aqui e ali obtiveram algum
xito, mas que pelo nmero reduzido que representavam, no lograram realizar um
verdadeiro povoamento. O historiador alemo Handelmann,30 escrevendo em
1860, j se referia aos aspectos caractersticos da marcha do povoamento brasileiro
dizendo que aqui o grosso do exrcito de colonizadores, aps um rpido xito,
permanecia estacionado, devido ao seu carter fracionado, como postos avanados
isolados, sem uma ligao regular com a retaguarda, s podendo esperar auxlio
num futuro remoto com a multiplicao do nmero de habitantes.
Este avano da fronteira, linear e por ncleos, ocorreu preferencialmente
nas reas de mata, desprezando-se os campos, pelo menos no que diz respeito
agricultura. Pelo mesmo motivo as zonas pioneiras no formavam ainda, em 1950,
uma faixa contnua, mas ficavam a grandes distncias uma das outras, separadas
por vrias centenas de quilmetros de terras de povoamento escasso e
economicamente estagnadas (Waibel, 1979).
(29) Cf. Katzman (1975: 269). Sobre esta ltima ver Machado (1992: 27-55). Os movimentos de
fronteira do sculo XX tm caractersticas diferentes daqueles ocorridos no sculo XIX e no podem ser tratados
no mbito deste trabalho.
(30) Cf. Handelmann (1982, v. 2: 121).
134
A Argentina, neste ponto, assemelhou-se mais aos Estados Unidos. Nos

dois pases, mais do que qualquer outro fator, os ndios, de carter guerreiro,
obrigaram os povoadores a manterem-se unidos e a que seu deslocamento
assumisse a natureza de um cerrado movimento militar. Embora a topografia
absolutamente plana e a vegetao aberta dos pampas facultasse uma expanso
rpida dos europeus em todas as direes, a colonizao primeiro espanhola e
depois criolla ficou restringida, at os anos do decnio de 1870, a uma regio
relativamente pequena, a oeste e ao sul de Buenos Aires, em virtude da resistncia
dos ndios montados e aguerridos.
No Brasil, o verdadeiro fator de retardamento do avano do povoamento
no foi o ndio mas sim a mata impenetrvel e fechada. Ao mesmo tempo que os
ndios relativamente pouco numerosos e de carter pouco agressivo no
representavam um empecilho ao devassamento do interior do Brasil, a descoberta
de ouro e diamantes atraa os colonos europeus rapidamente para o interior da
mata virgem. Mas isto, de modo geral, no trouxe somente vantagens ao pas.
Embora deva-se explorao do ouro a criao de alguns centros culturais antigos
no longnquo interior, tambm se deve a ele a desativao de um grande nmero
de cidades.
A natureza diferente dos obstculos penetrao do povoamento
acarretou, por sua vez, conseqncias diversas do ponto de vista das relaes entre
a construo do Estado nacional e o avano da fronteira. Enquanto na Argentina o
processo de ocupao econmica da fronteira andou mais estreitamente associado
formao do Estado, caracterizando assim mais fortemente um processo tanto
poltico no sentido estrito quanto econmico, no Brasil esta simultaneidade
menos marcante. Com exceo dos casos bastante conhecidos do Acre e do Rio
Grande do Sul, onde o povoamento e a ocupao produtiva precisaram do amparo
poltico estatal, no restante do pas a fronteira moveu-se quase que exclusivamente
ao sabor das oscilaes econmicas e dos interesses privados.
A historiografia tradicional de ambos os pases costuma atribuir
legislao agrria a causa da predominncia da grande propriedade, s vezes
fazendo remontar sua origem poca colonial. Procuramos matizar esta
afirmao, distinguindo a origem histrica do latifndio das razes da sua
manuteno como padro de ocupao territorial.
A legislao sobre terras foi um instrumento utilizado pelo Estado, no
sculo XIX, para dirigir o avano da fronteira, de modo que viabilizasse: 1) a
incorporao das terras indgenas, movimento que mobilizou vastos recursos
humanos e materiais no caso da Argentina; 2) que o processo de apropriao das
terras novas no fugisse do controle das classes dominantes tradicionais.
Provavelmente derivou deste fato o carter imediatista da legislao de terras que
acompanhou cada etapa na marcha da fronteira com alguma interveno do
Legislativo. No caso da sociedade argentina, a existncia de uma coincidncia
135
marcante entre a classe politicamente dirigente e a classe economicamente

dominante tornava a influncia dessas classes sobre o Estado mais eficiente.
Esta eficincia ficou comprovada pelo fato de que, quando foi sancionada
a lei de imigrao lei Avellaneda de 1876 , as melhores terras j estavam
apropriadas. Passados 12 anos da adoo da lei (1888), s existiam seis colnias
em Territrios Nacionais, duas em Crdoba e uma em Buenos Aires (Olavarra),
embora as solicitaes ou concesses fossem muito mais numerosas (Gori, 1986:
95).
Uma afirmao ocasionalmente repetida por analistas de diferentes
matizes que enquanto nos Estados Unidos as terras na fronteira eram pblicas, na
Argentina e no Brasil, no momento da grande expanso da fronteira agrcola no
final do sculo XIX, as terras j estavam apropriadas.31 Concordando com
Katzman (1975: 266-85), no achamos que esta seja a diferena. Acreditamos que
o aprofundamento da anlise levaria a demonstrar que, mesmo no caso argentino,
onde a afirmao parcialmente verdadeira, a apropriao das terras pblicas
efetuada pela elite agrria no foi uma herana do passado, mas resultou de uma
poltica deliberada de discriminao das populaes nativas e dos imigrantes.
A questo territorial em pases como a Argentina e o Brasil, onde o
povoamento (de tipo civilizador) dos espaos vazios esteve vinculado
colonizao estrangeira, precisa ser vista associada ao fenmeno migratrio que
transferiu populao do velho para o novo mundo. Ao privilegiar os aspectos das
polticas de terras que diziam respeito especificamente constituio da
propriedade privada da terra (e da constituio do mercado de terras), deixamos
propositadamente de lado os aspectos contidos nestas polticas que objetivavam
principalmente funcionar como chamariz de imigrantes. Entretanto, no deixamos
de observar que o rpido crescimento das economias latino-americanas no final do
sculo XIX foi resultado da combinao particular de trs fatores, dentre os quais
o enorme estoque de terras frteis era apenas um dos elementos. A mo-de-obra e
o capital, muitas vezes estrangeiro, eram os outros dois. Ressalta no caso brasileiro
e argentino a utilizao em larga escala da mo-de-obra imigrante. Os efeitos
dessa imigrao em massa continuam sendo objeto de reflexo. No caso argentino,
por exemplo, Taylor chamou ateno para o que chamou de fardo demogrfico
(demographic burden): uma poltica imigratria menos restritiva do que a
australiana e um salrio atraente para a mo-de-obra italiana e espanhola (efeito do
gap salarial entre os pases do velho e do novo mundo) ocasionaram uma
populao com um perfil jovem e descapitalizado. Enquanto isso, a poltica
imigratria australiana tendeu a manter os salrios elevados, que por sua vez no
atraam (o gap era menor) na mesma proporo os ingleses.
Esta uma tentativa de explicar as fraquezas que apareceram na sociedade
argentina na dcada de 20, quando o fechamento da fronteira condenou
(31) Ver por exemplo Barraclough & Domike (1966: 408).
136
inapelavelmente o sistema de produo extensivo na base da mo-de-obra

imigrante, dos emprstimos ingleses e da incorporao de novas terras.
Mesmo sem entrar no mrito das diferenas existentes entre a Argentina e
o Brasil no que concerne a polticas de mo-de-obra, acreditamos poder afirmar a
existncia de um trao comum no processo do avano da fronteira no sculo XIX
o fato da terra ter sido monopolizada por poucos e que repercutiu de modo
similar, nos dois pases: a manuteno de uma elevada renda da terra para esta
camada exclusiva de proprietrios.
Por ltimo gostaramos de mostrar como, sob certos ngulos, o caso
brasileiro contrasta fortemente com o caso argentino. Em primeiro lugar, h um
grau de complexidade maior, devido dificuldade de se seguirem etapas no
avano da fronteira, tendo em vista o carter da ocupao, fundamentalmente de
cunho privado, formando investidas para o interior do territrio que s vezes
retrocediam ao ponto inicial. No perodo abarcado por este trabalho, o Estado no
teve uma participao semelhante do Estado argentino na expanso da fronteira,
e limitou sua ao promulgao da Lei de Terras que deveria constituir o
primeiro passo para a elaborao de uma poltica agrria de formao da pequena
propriedade. Ao contrrio disso, a lei de 1850 serviu para legitimar, ao longo do
tempo, a passagem de grandes extenses de terras pblicas para o domnio
privado, em poucas mos. O estoque considervel de terras devolutas ainda
restante at 1920, apenas 20,7% do territrio se achavam efetivamente ocupados
por estabelecimentos agrcolas mostra como o assunto da fronteira estava longe
de se encerrar em 1920 (PNUD/INCRA, 1997).
Em segundo lugar, pelas caractersticas dos proprietrios de terras
brasileiros que no podem ser vistos como formando um todo homogneo devido
s marcadas diferenas regionais. Se, por um lado, certo que alguns interesses
eram comuns a todos eles, como a distoro da lei de 1850 em seu benefcio, por
outro, certas questes causavam profundas divergncias, como a poltica de
imigrao e o programa de valorizao do caf adotado pela primeira vez em
1906.
Em terceiro lugar, sobressai a diferena em relao forma de
apropriao. Apesar da historiografia tradicional atribuir s sesmarias o papel de
formadora de latifndios, a realidade reservou esse papel para a posse, recurso
utilizado em todas as regies do pas, antes, durante e depois da vigncia da lei de
terras de 1850.
Por ltimo, retomando a hiptese levantada por Diaz-Alejandro a
propsito do efeito (menor dinamismo e igualdade social) sobre as sociedades,
formadas atravs da incorporao de terras novas, de passar-se das terras mais
137
frteis para as menos frteis,32 o que pode ser acrescentado, a partir do caso
brasileiro, que tal no foi o caso no processo de expanso da fronteira do caf
atravs do oeste paulista, onde se encontravam as famosas terras roxas,
conhecidas pelas suas propriedades de fertilidade e umidade, superiores quelas
encontrveis no vale do Paraba de onde o caf migrou.
Ligia Maria Osorio Silva Professora do
Instituto de Economia da UNICAMP e Mara Vernica Secreto
Doutoranda do Instituto de Economia da UNICAMP.
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140
Resumo
Em meados do sculo XIX, a propriedade privada da terra foi criada nos pases da Amrica Latina,
por leis agrrias que separaram juridicamente as terras pblicas (pertencentes aos Estados) das terras
particulares, estabelecendo a compra como meio fundamental de aquisio de domnio. Esta
interveno estatal na economia que visava formao de um mercado de terras nas antigas colnias
europias deve ser entendida como fazendo parte do processo de formao do mercado mundial de
terras e de produtos agrcolas, que inseriu definitivamente essas regies na economia capitalista.
Procuramos neste trabalho analisar as principais leis agrrias que nortearam a apropriao da terra no
Brasil e na Argentina, destacando o modo pelo qual os regimes jurdicos da propriedade territorial,
mediados pela prtica da sua aplicao, circunscreveram as condies dentro das quais esta
incorporao pode se fazer e determinaram as caractersticas das estruturas fundirias emergentes.
As concluses avanadas pelo artigo so de que a legislao de terras foi o principal instrumento
utilizado pelo Estado, no sculo XIX, para dirigir o avano da fronteira, de modo que viabilizasse: 1)
a incorporao das terras indgenas; e 2) que o processo de apropriao das terras novas no fugisse
do controle das classes dominantes tradicionais. Por outro lado, procuramos destacar as diferenas
existentes no caso argentino e brasileiro.
Palavras-chave: Propriedade rural Legislao; Direito agrrio Brasil Argentina; Brasil
Fronteiras; Argentina Fronteiras.
Abstract
The question as to how much of the economic backwardness of Latin-American countries such as
Argentina and Brazil can in some extent be attributed to the agrarian land structures set up in the
middle of the nineteenth century constitutes the main motivation of this paper. Concentration of land
ownership has been one of the most permanent characteristics of both countries and traditional
historiography customarily attributes the cause of the predominance of large landholdings
(latifundia) to agrarian legislation sometimes inherited of the colonial epoch. We have tried to
scrutinize this affirmation by distinguishing the historical origin of the latifundia from the reasons for
its maintenance as the model of territorial occupation throughout the nineteenth and twentieth
centuries. Our argument is that land legislation was an instrument utilized by the national states in
the nineteenth century to direct the advance of the frontier in a way that made viable: 1) the
incorporation of indigenous lands, a movement that mobilized vast human and material resources in
the case of Argentina; 2) that the process of appropriation of new lands did not escape the control of
the traditional dominant classes in spite of some experiments with colonization centred in familyowned farms carried out in both countries. Along with the similar features of land occupation and
appropriation pointed out we tried to stress the differences that strongly contrasts the Brazilian case:
a) greater degree of complexity; b) diminished participation of the state in the occupation process; c)
heterogeneity of the landholders due to the marked regional differences; d) the considerable amount
of public land which extended the frontier process late in the twentieth century; e) the place reserved
to squatting, recourse utilized in all regions of the Country in all times.
Key words: Landholding; Agrarian legislation; Brazil Frontier; Argentina Frontier.
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SILVA Ligia Maria Osorio SECRETO, María Verónica. Terras Públicas, Ocupação Privada - Elementos para A História Comparada Da Apropriação Territorial Na Argentina e No Brasil

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Terras pblicas, ocupao privada:

elementos para a histria comparada da apropriao territorial

O tema da ocupao e apropriao do solo, muitas vezes englobado na

Economia e Sociedade, Campinas, (12): 109-41, jun. 1999.

(senhoriato rural, grandes comerciantes de importao e exportao) e a

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No caso da Argentina, a boa performance da sua economia entre o final do

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Das diferenas apontadas entre a Argentina de um lado e, de outro, a

Economia e Sociedade, Campinas, (12): 109-41, jun. 1999.

trabalhos dedicados ao estudo da criao e funcionamento dos mercados de terras

Concesses de terras no perodo colonial

Economia e Sociedade, Campinas, (12): 109-41, jun. 1999.

adotada foi a diviso do territrio em capitanias hereditrias, cedidas aos

Economia e Sociedade, Campinas, (12): 109-41, jun. 1999.

exercer um controle estrito sobre a colnia tornou possvel a manuteno deste

da sua persistncia em pocas posteriores. Ao findar aquele perodo apenas uma

O perodo da independncia e suas peculiaridades na Argentina e no Brasil

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Neste contexto, no plano da apropriao territorial, a posse, que viera

Economia e Sociedade, Campinas, (12): 109-41, jun. 1999.

instrumento de formao e fortalecimento do Estado nacional em construo. Esta

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centralismo do governo central e antecipando em meio sculo a frmula brasileira

Economia e Sociedade, Campinas, (12): 109-41, jun. 1999.

promulgaram-se vrias leis relativas questo da terra, que transformaram ainda

Terras devolutas e mercado de terras

Economia e Sociedade, Campinas, (12): 109-41, jun. 1999.

ttulos de propriedade, retomar o controle do processo de apropriao territorial

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terra), mas nem o empenho do Banco do Brasil conseguiu a reforma desejada. Em

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sobre o fim do Imprio qualquer referncia ao desagrado dos proprietrios de

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primeira delas iniciou-se em 1895, quando o Congresso paulista elaborou a lei

A segunda importante interveno do governo paulista na questo da

Terras nacionais e domnio privado

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do domnio pblico aos proprietrios particulares influentes, recebendo em troca,

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proprietrios no tinham nenhuma inteno de se separar delas. Os olhares

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Os tortuosos caminhos da aplicao das leis de terras pblicas argentinas e

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legitimava a transferncia. Este o contrato de 1834, contrato que entra no

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O artifcio em questo, aconselhado a Jos Teodoro, era que aps escolher

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ocorrido em outros pases onde a incorporao dos espaos vazios tambm

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A Argentina, neste ponto, assemelhou-se mais aos Estados Unidos. Nos

marcante entre a classe politicamente dirigente e a classe economicamente

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inapelavelmente o sistema de produo extensivo na base da mo-de-obra

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CONDE, R. C. Patrones de asentamiento y explotacin agropecuaria en los nuevos

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