POLTICAS SANITARIAS PARA LA CMR: EL

PLAN SANITARIO DE EMERGENCIA

Para comprender la problemtica sanitaria de la Cuenca Matanza
Riachuelo (CMR), hay que analizar las polticas pblicas en salud implementadas
por ACUMAR pero tambin explicar qu implica un abordaje integral de la salud.
En primer lugar, la salud es considerada un derecho humano inalienable
que atraviesa cualquier aspecto de la vida de las poblaciones en general y del
ser humano en particular. De esta manera, es necesario entender a la salud
desde una visin integral, yendo ms all de la comprensin y el
entendimiento de la misma a travs de la concepcin biologicista y desde la
actividad mdico asistencial. Pensar en salud en trminos integrales implica
incluir en el estudio la estrecha relacin con el lugar donde vive,
vive sumado a las
caractersticas de su vivienda,
vivienda las actividades en ese medio de interaccin
(trabajo, educacin, alimentacin), el nivel socioeconmico al que pertenece,
etc. En definitiva, garantizar el derecho humano a la salud implica no slo
brindar servicios asistenciales accesibles y de calidad, sino tambin garantizar
una buena calidad de vida a travs del acceso a una vivienda digna, trabajo,
cultura y a un ambiente sano y saludable para el desarrollo de las poblaciones.
Desde esta perspectiva, distintos
factores interactan dentro de los
En el marco de la problemtica socio-ambiental de la
procesos de salud-enfermedad de las
poblaciones que habitan los municipios
CMR, es necesario hablar en trminos de salud
que conforman la CMR, donde
se
ambiental,
definida
por
la
Organizacin
encuentran mayores condiciones de
Panamericana de la Salud (OPS) como () aquella
vulnerabilidad
socioeconmica
y
SALUD
AMBIENTAL
perspectiva
que busca identificar, medir, revertir y
exposicin
a
la
contaminacin
evitar los impactos de las condiciones ambientales
ambiental.
Algunas
de
ellas,
sobre la salud y la calidad de vida de la presente y
identificadas por la CSJN en la Causa
futuras generaciones, as como identificar y medir las
Mendoza, ya fueron mencionadas
condiciones que se establecen entre la compleja
anteriormente: la gran aglomeracin
interaccin de las dimensiones social, econmica y
poblacional
producto
de la
alta
ecolgica1.
concentracin habitacional, la gran
cantidad de complejos industriales,
incluido el Polo Petroqumico Dock Sud, la presencia de basurales a cielo abierto,
la precariedad de las viviendas, a los que se suma la ausencia de condiciones
infraestructurales como la falta de cloacas y agua potable. Todos estos
fenmenos se interrelacionan provocando un conjunto complejo de
problemticas a resolver.
En este contexto, los factores que ms afectan las condiciones sanitarias
de la regin, son la calidad del aire exterior, la disposicin de residuos y el
abastecimiento de agua. Estos impactan directamente la calidad de vida de la

poblacin en trminos de su salud: la carga ambiental de la enfermedad en

nuestro pas es muy importante. Si bien no es la nica, la poblacin que vive en
los mrgenes de los grandes ros contaminados est mucho ms afectadas
por esta problemtica (Sanchez de Leon, A. 2014: 24).
En definitiva, el territorio, espacio donde confluyen estos diversos factores
(sanitarios, ecolgicos, sociales, econmicos y culturales), configura el perfil
epidemiolgico de una determinada poblacin. La dinmica territorial juega un
rol determinante a la hora de elaborar una estrategia de salud capaz de
abordar esta complejidad.
La interaccin de los factores mencionados, hace propensa a la poblacin
de la cuenca a las siguientes afecciones:

Diarreas

Alergias

Infestaciones parasitarias
Anemias
Asma
Intoxicacin crnica por metales pesados
(plomo, arsnico, cromo, benceno, monxido de
carbono, endosulfn, tolueno, compuestos
organofosforados antocolinesteradas COFA,
mercurio, HACRE)

La gestin en salud desde la

comprensin del territorio procura
mejorar la salud de la poblacin en
trminos integrales, no slo
haciendo foco en el combate de
afecciones o enfermedades.

Por otro lado, sumado a estas enfermedades y

dadas las condiciones socioeconmicas de los
habitantes de los municipios que conforman la CMR es
probable encontrar, en altos porcentajes, diversos cuadros de desnutricin
infantil.
De esta manera, queda conformado el perfil epidemiolgico de la CMR, el
cual requiere el diseo de una estrategia de salud que se adapte a las
necesidades del territorio.
El perfil epidemiolgico es la carga de enfermedad que caracteriza a
una determinada poblacin y que configura los ndices de morbilidad,
mortalidad y calidad
calidad de vida de las mismas.

Como consecuencia, se necesita implementar una estrategia de abordaje

sanitario capaz de afrontar la complejidad del territorio. El Plan Sanitario de
Emergencia elaborado por ACUMAR se propone trabajar la problemtica
sanitaria de la CMR a travs de una estrategia de intervencin de Atencin
Primaria de la Salud (APS) basada en la intersectorializacin de los diferentes
niveles de responsabilidad en materia de atencin sanitaria y la participacin e

involucramiento comunitario a travs de mecanismos que garanticen la

equidad en materia de acceso al sistema y dispositivos de salud.
Esta estrategia se basa principalmente en el acceso de la poblacin a los
servicios y sistema de salud. Tambin se propone integrar a los ciudadanos al
diseo y reformulacin de la estrategia a partir de sus necesidades, tanto en la
concientizacin individual dentro del proceso de atencin como a travs de su
participacin en actividades promocin y prevencin de la salud.
De esta manera, la estrategia de APS no slo permite el acceso a la
poblacin al sistema a travs de dispositivos de asistencia descentralizados
sino tambin, una adecuacin constante a las necesidades de las poblaciones,
las cuales son configuradas por el territorio donde viven.
Por otra parte, la estrategia debe estar necesariamente acompaada de
un proceso constante de vigilancia epidemiolgica. Este mecanismo permite
caracterizar a la poblacin en trminos epidemiolgicos e identificar las
necesidades individuales y colectivas dentro del proceso de salud-enfermedadatencin. La implementacin de mecanismos de vigilancia epidemiolgica
tanto dentro de dispositivos asistenciales como en territorio permitir la
readecuacin constante de la estrategia de APS a cada territorio.

Finalmente, es importante destacar que la estrategia de APS debe estar

acompaada de la capacitacin de los profesionales y trabajadores de la salud
para que desarrollen sus tareas dentro de los parmetros estipulados en esta

estrategia de abordaje y de la complejidad socioambiental y consecuencias

epidemiolgicas que representa la CMR. Para ello es fundamental la formacin
y capacitacin constante, en consonancia con la adecuacin permanente a la
estrategia como resultado del crculo de retroalimentacin entre estrategia de
APS y vigilancia epidemiolgica.

P olticas de salud implementadas por ACUMAR

Las acciones realizadas por ACUMAR, pretenden desencadenar procesos
que permitan cumplir con el principal propsito del Plan Sanitario de
Emergencia y del PISA relativo a () generar procesos protectivos en toda la
poblacin de la CMR que tiendan a minimizar el impacto en la salud de las
diversas amenazas detectadas, poniendo nfasis en las poblaciones de mayor
vulnerabilidad, y establecer acciones que tiendan a la recuperacin de la salud
(PISA, 2010: p.8).
As, tal como afirma Mario Testa en Pensar en Salud al referirse a la
planificacin de acciones e implementacin de polticas pblicas en salud, () el
objetivo central de la planificacin debe ser contribuir a promover la creacin de
condiciones que posibiliten la realizacin de acciones conducentes a cambios
sociopolticos y econmicos en los pases (Testa, M. 1996: 109).
El Plan Sanitario de Emergencia se enfoca en una estrategia de Atencin
Primaria de la Salud y es un complemento de las polticas implementadas por
las diferentes jurisdicciones con competencias directas en materia de salud
(Provincia de Buenos Aires, Ciudad Autnoma de Buenos Aires y municipios).
Entre los lineamientos estratgicos del Plan Sanitario de Emergencia, se
encuentran cuatro componentes:

Sistema de Vigilancia Epidemiolgica Ambiental de eventos que afectan

a la salud en el mbito la CMR, (VigEA).

Red de servicios de salud para la poblacin de la CMR

Mecanismos de concientizacin en la poblacin de la CMR, que permitan

la creacin de ambientes saludables y sustentables.

Equipos de salud vinculados al cuidado y atencin de las diferentes

patologas prevalentes en esta jurisdiccin

El organismo encargado de las polticas de salud es la Direccin General de

Salud Ambiental (DGSA). La DGSA est compuesta por dos reas de trabajo
que desarrollan sus tareas de forma articulada para llevar a cabo los objetivos
encomendados: la Coordinacin de Observatorio, en Salud Ambiental y Control
de Gestin y la Coordinacin de Inclusin con equidad en Salud para la
poblacin de la cuenca.
La Coordinacin de Observatorio, Investigacin en Salud Ambiental y
Control de Gestin realiz encuestas y pruebas para identificacin de
poblaciones que se encuentran en situacin de riesgo ambiental: Encuesta
sobre Factores Ambientales de Riesgo para la Salud (EFARS 2008) y los
Estudios de Nutricin, Desarrollo Psicomotor y Anlisis Toxicolgico realizado en
los nios menores de 6 aos (ENUDPAT 2010 y 2011) y Evaluaciones Integrales de
Salud en reas de Riesgo (EISAR). A partir de las pruebas se elaboraron criterios
de vulnerabilidad y se detectaron las poblaciones en situacin de riesgo. Los
resultados de las encuestas dieron cuenta de los problemas estructurales
producidos por la combinacin de factores ambientales y sociales emergentes
de la precariedad de las condiciones de vida de la poblacin.
Las evaluaciones se realizaron en los domicilios de la poblacin de los
barrios de Villa Fiorito (Lomas de Zamora), Villa Jardn (Lans), Villa Lamadrid
(Lomas de Zamora), ACUBA (Lans), Villa 21-24 (CABA), Wilde este (Avellaneda),

Magaldi (CABA), Villa Inflamable (Avellaneda), Villa 26 (CABA) y Villa Lujn (CABA).
Los resultados se encuentran disponibles en el sitio web de ACUMAR.
En las Unidades Sanitarias Ambientales (USAm) conviven dos estructuras:
los Observatorios o Centro de Gestin de Informacin Local gestionados por
ACUMAR y el Primer Nivel de Referencia Especializado en atencin ambiental
del municipio. La primera est encargada de la recoleccin y sistematizacin
de la informacin correspondiente a los eventos de salud vinculados a
problemas ambientales, por lo tanto su funcin implica monitorear las
tendencias de las enfermedades e intoxicaciones. La segunda realiza la
atencin, seguimiento y derivacin de pacientes de alto riesgo o con patologas
ambientales en estado avanzado o que requieren la atencin de efectores con
ms alto nivel de complejidad.
Complementa el rol de las USAm, la construccin del Hospital Gral. Cuenca
Alta Presidente Nstor Kirchner, el cual est ubicado en Cauelas, en la
interseccin de las ruta 6, ruta 205 y la ruta 3. Es un hospital general de agudos
de mediana complejidad con un perfil materno infantil y su rea de
intervencin comprende a los municipios de Cauelas, Marcos Paz, Gral. Las
Heras, San Vicente y Pte. Pern.

Unidades Sanitarias Ambientales (USAm) emplazadas de acuerdo al Mapa

de Riesgo Ambiental.

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos publicados en la pgina oficial de Acumar:
www.acumar.gov.ar

La Coordinacin Inclusin con equidad en salud para la poblacin de la

Cuenca, se encarga de brindar Atencin Primaria de la Salud con enfoque
integral mediante las Unidades Sanitarias Mviles.
La coordinacin cuenta con 12 camiones, de Atencin Primaria de la Salud
con atencin de pediatras, mdicos generalistas, enfermeros, psiclogas y
trabajadores sociales. Cuenta con servicios de alta tecnologa provenientes de
distintas especialidades, como odontologa, zoonosis (tratamiento de
enfermedades en animales que puedan afectar a las personas), ginecologa,
oftalmologa (se realizan anteojos) y diagnstico por imgenes (rayos x,
mamografas y ecografas). Tambin se realiza vacunacin.
Por otro lado, esta coordinacin es la encargada de disear la estrategia de
intervencin especfica para cada territorio al que van dirigidos los recursos
mviles. Esta tarea est a cargo de los promotores de salud quienes trabajan
previamente en el territorio articulando con el sistema de salud local y las

instituciones y organizaciones comunitarias con el objetivo de organizar la

demanda asistencial, identificar necesidades y orientar las actividades de
promocin y prevencin, para adecuar los recursos disponibles desde ACUMAR
a las necesidades del municipio.

Promocin de la salud y prevencin de enfermedades

Por ltimo, es importante destacar el rol fundamental de los promotores de
salud a la hora de redisear y adecuar la estrategia para su implementacin en
cada territorio. As se logra algo muy difcil de conseguir en el campo de la salud
dentro de las diferentes estrategias de APS. Estos agentes son uno de los
elementos ms importantes para el funcionamiento de la estrategia, no slo
porque son los encargados de identificar, junto con referentes barriales, cules
son las necesidades de los territorios en materia de salud y materializarlo en
estrategia con los tomadores de decisin dentro de ACUMAR, sino tambin
porque, al disear diferentes actividades de promocin de la salud en el
municipio, generan conciencia en las poblaciones de la CMR sobre la
problemtica especfica que atae a su realidad como poblacin vulnerable
dentro de un determinado territorio.

A su vez, es importante destacar que todos los profesionales y

trabajadores de la salud (y no) que trabajan en ACUMAR son conscientes de las
implicancias de la cuestin salud dentro de la CMR, lo que hace que su trabajo
en territorio a travs de cualquier de los dispositivos est orientado a las
necesidades de estas poblaciones en trminos integrales.

Las dificultades de gestin en materia de salud

Las dificultades de gestin sern descriptas a partir de dos categoras: en
primer lugar, las dificultades de articulacin interjurisdiccional, es decir, la
relacin entre ACUMAR y los sistemas de salud provinciales y municipales; y en
segundo lugar, las dificultades en la coordinacin interna, fallas en los
mecanismos de intervencin en territorio y de los equipos de atencin.

Dificultades de articulacin interjurisdiccional

Como ya fue mencionado, ACUMAR cuenta con una batera de recursos de

intervencin sanitaria de manera fija en el territorio (USAm), tambin realiza
operativos temporarios programados por municipio donde intervienen las
Unidades Sanitarias Mviles y por ltimo, resulta fundamental el rol de los
promotores de salud para poder disear una estrategia de intervencin
adecuada a las necesidades de cada territorio.
En este esquema de trabajo, slo las USAm (fijas) son las que tienen la
posibilidad de hacer seguimiento de sus pacientes sin ningn tipo de
inconveniente para las derivaciones y la realizacin de prcticas o estudios de
mayor complejidad requerida por los profesionales de ACUMAR para una
atencin completa y de calidad. En cambio, las Unidades Sanitarias Mviles
experimentan dificultades para realizar referencia hacia otros niveles de
complejidad ya que para esto, requieren de la coordinacin con los efectores
municipales y provinciales, dependiendo de la lgica de funcionamiento del
sistema de referencia y contrareferencia y las redes de servicios de salud tanto
dentro del municipio, como entre efectores municipales y provinciales.
Por otro lado, en pocas oportunidades las autoridades sanitarias
municipales y provinciales en un determinado territorio aceptan las
derivaciones realizadas por las unidades sanitarias de ACUMAR, dificultando el
seguimiento de los pacientes. De esta manera, realizar una atencin de calidad
desde los operativos territoriales de salud de ACUMAR cumpliendo con los
postulados estipulados en el Plan Sanitario de Emergencia, muchas veces
depende de la voluntad poltica y del nivel de institucionalizacin en materia de
salud hacia dentro de los territorios municipales y de las redes de efectores de
salud provinciales que son por lo general, quienes detentan la responsabilidad
sobre nivel ms alto de complejidad.

Dificultades
Dificultades de coordinacin interna

Entre los componentes fundamentales de la estrategia de Atencin

Primaria de la Salud, la vigilancia epidemiolgica constituye una tarea primordial
para la reformulacin constante de la estrategia de abordaje territorial en
materia sanitaria. En el caso estudiado, los datos producidos por las EISAR
estn disponibles en la pgina web de la ACUMAR, para profesionales y pblico
en general. Sin embargo, la informacin relevada a travs de estos
mecanismos entre 2008 y 2011 no es permanentemente actualizada y no es
utilizada como insumo cotidiano por los equipos de salud. Ms bien, los
profesionales y trabajadores slo cuentan con la informacin relevada por los
promotores de salud a travs de su contacto con los referentes territoriales y
municipales para poder adecuar la estrategia de atencin.
Por otro lado, la atencin de los pacientes en los operativos mviles se ve
dificultada por la falta de sistematizacin e informatizacin de las historias
clnicas. Este componente se ve agravado, adems,
por la falta de
comunicacin entre el coordinador de los operativos y los profesionales y
trabajadores de la salud que trabajan en ellos. Que un paciente sea sometido
ms de una vez a realizarse la misma prctica tiene que ver en primer lugar
con una falta de sistematizacin de los datos y la carente informatizacin de la
historia clnica. Tambin se suma la escasa comunicacin de los profesionales
que trabajan en los operativos, teniendo en cuenta tambin, que los mismos
van rotando por diferentes municipios sin continuar con los procesos de
atencin iniciados.

Sintetizando las dificultades de la estrategia de APS para la CMR

Articulacin interjurisdiccional
Fallas en la derivacin de pacientes aniveles ms altos de complejidad desde las
Unidades Sanitarias Mviles hacia el sistema de salud local (compuesto por
efectoras municipales y provinciales).

Insuficiencia en la calidad de la atencin mdica por la dificultad de seguimiento de

los pacientes
Coordinacin interna
Falla del componente de Vigilancia Epidemiolgica Ambiental (VIGEA): ausencia de
un relevamiento continuo y sistematizacin de datos sobre las patologas sufridas
por la poblacin

Falta de sistematizacin de la informacin de los pacientes atendidos en los

operativos territoriales de salud
Falta de comunicacin entre los coordinadores de los operativos y los profesionales
y trabajadores

Evaluando la estrategia de APS de ACUMAR

Finalmente, ms all de la identificacin de las dificultades mencionadas
para la implementacin de la estrategia de salud estipulada en el Plan
Sanitario de Emergencia, el gran obstculo con el que se enfrenta ACUMAR es
que la intervencin de las Unidades Sanitarias Mviles en los territorios locales,
termina supliendo las falencias de los sistemas de salud municipales y
descomprime la demanda y saturacin los mismos, provocadas por la
vulnerabilidad de la poblacin en riesgo y por las fallas en el funcionamiento en
red de los sistemas de salud a nivel municipal y provincial.
As, la mayora de los operativos
diseados por ACUMAR a partir de la
Las falencias en los sistemas municipales
informacin relevada por los promotores
de salud impone a ACUMAR la necesidad
de salud en articulacin con los
de colaborar para descomprimir la
saturacin del primer nivel de atencin,
referentes municipales, sociales y
transformando su objetivo inicial en un
territoriales, suelen estar destinados a
parche para la mejora del acceso a la
funcionar como parches o salvavidas
salud por parte de la poblacin en riesgo.
a los sistemas de salud locales. Muchas
Como resultado, se observa una
veces son requeridas prestaciones
distancia entre el objetivo inicial de la
especializadas o de un mayor nivel de
formulacin de la poltica pblica
complejidad que distan mucho de
fundada en APS y el tipo de intervencin
constituir una estrategia de atencin
llevada a cabo desde ACUMAR en
primaria, pensada para intervenir en
funcin de las caractersticas y riesgos identificados en las poblaciones que
habitan los municipios de la CMR.
Estas caractersticas, sumadas a las dificultades de implementacin y
gestin identificadas anteriormente hacen que la estrategia de intervencin
llevada a cabo por la DGSA se distancie mucho de su objetivo inicial estipulado
en el Plan Sanitario de Emergencia, la Atencin Primaria de la Salud,
transformndose en lo que Mario Testa denomin Atencin Primitiva de
Salud.

La estrategia de abordaje de APS desarrollada por las Unidades Sanitarias

Mviles, si se encuentra aislada del resto del sistema de salud, sin conexin con
las redes sanitarias municipales y provinciales que garanticen la continuidad de
atencin, resulta una estrategia de atencin mdica insuficiente. El producto es
una intervencin deficitaria e incompleta en relacin a la cantidad de recursos
destinados para cumplir con el objetivo encomendado.
Como trasfondo, se podra decir que la implementacin de una poltica
pblica sanitaria fundada en una estrategia integral de Atencin Primaria de la
Salud, tal como propone ACUMAR, encuentra sus dificultades en la baja calidad
institucional de los municipios en la gestin sanitaria cuyos mecanismos de
redes y corredores de derivacin no funcionan correctamente.