PRIMERA SECCION CAPITULO I : LAS FUNCIONES DEL SECTOR PUBLICO EN LA ECONOMIA CAPITULO II : EL SECTOR PUBLICO Y LA ASIGNACION DE RECURSOS EN LA ACTIVIDAD ECONOMICAL FUNCIONES DEL SECTOR PUBLICO EN LA ECONOMIA: 1.1 Necesidad del sector piblico en la economia Después del aumento en las privatizaciones de las empresas del sector puiblico en todo el mundo, asi como el énfasis que se ha hecho en los iltimos diez affos sobre la necesidad de que el Estado tenga cada vez un menor papel en la economia, una pregunta se vuelve a formular: ,Cuéndo y en qué condiciones puede o debe el sector piiblico interferir con el libre desenvolvimiento de los mercados? Junto con ella surgen interrogantes como los siguientes: {Es alguna vez justificable la intervencion gubernamental en aras de mejorar la asignacién de los recursos en la sociedad? 4Es el Estado siempre ineficiente? {Crea el sector puiblico més problemas de los que resuelve? En otras palabras, la pregunta que se formula es {por qué en una economia de libre empresa, una parte de la misma esta sujeta a cierta forma de direccin gubernamental en vez de ser dejada a la “mano invisible” de las fuerzas del mercado? De nuevo existe una gran defensa a la hipétesis de que el sector privado y tos mercados deben Tibremente asignar la mayoria de los recursos de la economia y decidir qué bienes y servicios deben ser producidos, cémo deben ser producidos (con qué tecnologia), y quién debe beneficiarse del fruto de Ia actividad econdmica; es decir, c6mo debe ser distribuida la produccién nacional entre los factores que contribuyen a su elaboracién. La justficacién neoclésica para la intervencién del Estado en la economia es la existencia de algunas funciones econdmicas que los mecanismos del mereado no pueden resolver por si mismos, sobre todo en los aspectos sociales de la asignaciOn y distribucién de los recursos. Por lo tanto, se argumenta la necesidad de las politicas gubemnamentales para dirigit, corregir y suplementar las deficiencias del libre mercado. Se reconoce que un verdadero retiro del Estado de la economia llevaria a muchos problemas, tales como un incremento de la delincuencia, a una distribucion del ingreso menos igualitaria, ete: y se justifica una intervencién del gobierno en la asignaciéon de recursos, cuando el mercado no lo hace de manera Optima; Ia redistribucién del ingreso, cuando el mercado genera una distribucién que la sociedad no considera justa; y la estabilizacién de las actividades econdmicas, cuando el fincionamiento automético del mercado conduce a la inestabilidad eoonémica acompaiada de desempleo, inflacién y desequiibrios de balanza de pagos. Ahora bien, lo que se cuestiona cada vez mds es la forma en que esta intervencién se realiza, recomendindose que ésta descanse més en la formulacién y supervision de reglas y cambios regulatotios que propicien el funcionamiento eficiente de los mercados y menos en la intervencién directa del Estado en actividades econdmicas como la producci6n y distribucion de bienes. 101.2. Las funciones econdmicas del sector piblico Es conveniente pensar en forma analitica sobre las funciones del sector publico en la economia y el papel de los impuestos, en los términos de la "teoria miiltiple de la familia publica” desarrollada por Richard Musgrave.' Bajo este enfoque la "familia piblica" se puede dividir en tres ramas o finciones. La primera es la funcién de asignacion de recursos, que se refiere principalmente a la division de la produccién nacional entre los diferentes tipos de bienes y servicios que pueden ser elaborados con los recursos reales disponibles en el pais La segunda es la fisncién de distribucion, que debe examinar las diferentes formas en que los reclamos sobre la produccién nacional estan divididos entre los individuos y familias a ta luz de los objetivos de la distribucién del ingreso. Esta funcién se preocupa principal mente de quién consume y en qué cantidades lo hace, asi como de quién es capaz de obtener derechos sobre la produccin futura de la economia a través de aumentar su acumulacion de riqueza, La tercera, o Ia funcién de estabilizacién, se debe asegurar de que la economia produzea a los mayores niveles de ingreso nacional © produccién posibles con los recursos disponibles, preocupandose de que no se sobreexploten para evitar presiones inflacionarias o problemas en la balanza de pagos con el exterior. ‘Naturalmente, la division de la actividad del gobierno en la economia en estas tres finciones o ramas es artificial, ya que cualquier impuesto 0 gasto del gobierno tendra un impacto en los tres aspectos simulténeamente. Por ejemplo, una decision de construir un puente afectart la asignacion de recursos, ya que los trabajadores, el capital y los bienes intermedios utilizados en esta obra ya no podran estar disponibles para su uso en cualquier otra actividad productiva ptblica o privada. ‘Ademés, como el puente es un bien de capital se afecta la asignacidn del ingreso nacional entre inversion y consumo. Por otro lado, como el puente estaré localizado en una regién en particular y en su construccién se emplearé personal y empresas proveedoras, esta obra influira en la distribucién del ingreso. Asimismo, se veré afectada Ia estabilizacion porque Ia obra afectaré la utilizacion de los recursos en general y el nivel de la actividad econémica en el pais. 1.3 La funcién de asignacién de recursos El gran debate en los medios académicos y relacionados con las finanzas piiblicas se centra en la argumentacién de que el sector privado y los mercados deben dejarse operat libremente, ya que ellos, en defensa de sus propios intereses operaran eficientemente y, por lo tanto, obtendrén como resultado la mayor produccién posible dados los recursos disponibles, al menor costo segiin las tecnologias con que se cuenten, Esto se lograré porque los precios relativos intersectoriales al no estar controlados, podran orientar correctamente las decisiones de inversién y consumo de los ‘empresarios y las familias, * Véase Musgrave y Musgrave (1989).En ef debate actual hay un grupo que argumenta que el sector piblico debe ser reducido y tener un papel minimo en la actividad econémica, porque éste siempre operaré en forma ineficiente, dado que os administradores piblicos responden a intereses no econdmicos en su gestion y los resultados productivos que obtienen son pobres y muy costosos para la sociedad. Asimismo, de acuerdo a los "minimalista del sector pubtico," Ia intervencion de éste en la economia eva a la creacién de serias distorsiones en la operacién de los mercados, que inevitablemente conducen a una ineficiente asignacién de los escasos recursos econémicos, al interferir con Ias sefiales que podrian arrojar los precios relativos sobre la escasez o abundancia de ciertos factores. Dicha argumentacién se ha apoyado en el colapso de las economias de planificacién centralizada y los reales o presuntos fallos del Estado de bienestar en las economias mixtas. Ahora bien, aun los "minimalistas" estén de acuerdo en que el gobierno debe participar en la economia, aunque con fiinciones muy limitadas, y esencialmente justificadas por las fallas del mercado: existencia de externatidades, necesidad de los bienes piblicos, deficiencias de informacion y presencia de monopolios. Es decir, que las argumentaciones sobre la no intervencién estatal tienen sus limitaciones cuando los mercados son intrinsecamente imperfectos, y el dominio de unas pocas empresas es la regla y no la excepeién, como generalmente ocurre en los paises en desarrollo, debido al reducido tamafio de sus mereados, Por otro lado, en los paises en desarrollo la desaparicion completa de especies animales y vegetales por la sobreexplotacién no es un suceso extrafio, asi como ¢s reconocida la coexistencia de técnicas altamente intensivas en capital con grandes porciones de la poblacién econdmicamente activa desempleada y la reducida capacidad de ahorro intemo del sector privado. Todo lo cual permite cuestionarse si las seffales que emite el mercado son suficientes para guiar las decisiones de ahorro y consumo de estos paises, Ademis, la existencia de grandes problemas de contaminacién ambiental, y de importantes beneficios asociados a bienes y servicios de inffaestructura que los mecanismos del mercado no pueden satisfacer por si mismos, llevan a la necesidad de que el sector publico tenga un papel importante que jugar @ través de los impuestos y gastos, asi como de las regulaciones econémicas, para ditigir, corregir y complementar las fallas que tiene el libre mercado en la asignacién de recursos. Por otro lado, se reconoce que el sector publico en los paises en desarrollo muchas veces tiene una baja capacidad tributaria, por lo que no dispone de los recursos necesarios para financiar todos los objetivos de politica econdmica que persigue, y recurre frecuentemente a reglamentaciones instrumentos no ortodoxos para alcanzar sus metas. Es decir, recurre a instrumentos no fiscales, las denominadas actividades y disposiciones cuasifiscales, que no estén conectadas con el presupuesto pablico pero que pueden tener efectos muy similares a los de acciones fiscales. Estas actividades y disposiciones cuasifiscales remplazan la funcién de gasto-tributacién det presupuesto, Por ejemplo, una disposicién cuasifiscal seria una ley de control de rentas, con la que se logra una subvencién implicita a los arrendatarios y se establece un impuesto implicito a los 12arrendadores. Si el objetivo que persigue el gobierno es ayudar a las familias més pobres a mejorar su posicién, podria lograrlo mediante un subsidio directo a estas familias para ayudarlas a pagar la renta, el cual seria financiado directamente con el presupuesto piiblico. Es decir, el control de alquileres en este caso sustituye la funcién del presupuesto reduciendo el nivel de impuestos y gastos necesarios, cumpliendo al mismo tiempo el objetivo perseguido por el gobiemo. E] problema es que el control de renta cumple su cometido pero ineficientemente, puesto que en el camino distorsiona la rentabilidad de las inversiones en edificios de alquileres, lo que induciré a una reduccion en este tipo de inversiones, Es decir, afecta la asignacién de recursos. En la actualidad hay un gran interés sobre las actividades y disposiciones cuasifiscales, porque se ha encontrado que las mismas tienen una gran importancia econémica, que en muchos casos aleanzan a varios puntos porcentuales del producto interno bruto de los paises que la utilizan?. Por esto, se recomienda no utilizar este tipo de medidas, sino usar los instrumentos tradicionales de impuesto- gasto en el cumplimiento de los objetivos de politica econémica, 1.4 La funcién de distribucion La distribucién del ingreso producida por el libre mercado, no necesariamente es la ptima o deseada por la sociedad, Incluso, la eficiencia productiva no asegura que la distribucién del ingreso que emerge del proceso econdmiico esté totalmente de acuerdo con el concepto prevaleciente de equidad en la sociedad. Por lo tanto, una de las funciones més importantes que el gobierno tiene que desempefiar es la de redistribucién de los ingresos. Incluyéndose en esta funcién consideraciones sobre las diferencias de ingresos que pueden generarse en funcién del género, la edad y las caracteristicas étnicas y regionales de la poblacién. Tal como menciona Lewis (1975), la distribucién del ingreso en la economia va a depender en gran parte de las siguientes circunstancias: a) La distribucién de la propiedad de los activos reales y financieros en la economia, b) La distribucién de las destrezas innatas entre los individuos. ¢) La distribucién del capital humano o Jas oportunidades de educacién y entrenamiento en la sociedad, d) La relativa productividad de los diferentes activos y destrezas. ©) La escasez relativa de estos mismos activos y destrezas; f) La cantidad relativa de tiempo y esfuerzo que se gasta en Ia actividad econémica, cuando el ingreso proviene de los servicios ofrecidos por una persona; y 8) Las imperfecciones que existan en el mercado, tales como el grado de monopolio, la disponibilidad de transporte en relacion con la localizacién de los factores, etc. 2 Ver por ejemplo Tanz (1996),Como se puede apreciar, muchos de los factores que influyen en Ja distribucién del ingreso son el resultado de accidentes o hechos historicos, por lo que no necesariamente producen la distribucion del ingreso que desea la sociedad. Unicamente en los casos c) y g), tiene el gobierno la posibilidad de cambiar fa distribucion existente. En el caso ¢) a través de aumentar los gastos sociales en educacion y salud, para contribuir a mejorar el capital humano de la sociedad. En el caso a), contribuyendo a reducir las imperfecciones del mercado, como se estudiar en la siguiente seccion de asignacién de recursos. Por lo tanto, el nivel y la dinémica dle los impuestos y gastos del gobiemo tienen un papel importante ‘qué jugar para modificar la distribucién existente y Hevarla mas cerca de los objetivos perseuidos Por Ja sociedad. A esta actividad que desempefia cl gobiemo se le denomina la funcion de distribucién. La distribucién del ingreso tiene profunda influencia en Ia estructura de la demanda de bienes y servicios, Esto sucede, porque la demanda de cada individuo esta representada por su poder de compra, y su peso en la demanda agregada esta dado por su ingreso zespectivo. Por lo tanto, esta estructura no necesita ser aceptada como una limitante cuando se estén disefiando las metas para la asignacion de los recursos en la sociedad. Las combinaciones de politicas que el gobiemo puede utilizar para influir en fa distribucién det ingreso son frecuentemente limitadas por consideraciones administrativas. Asi, generalmente se tiene que utilizar un instrumento para tratar de obtener varios objetivos simultineamente. Por ejemplo, para obtener los ingresos necesatios para mejorar la distribucién, se tiene que recurrir al uso de impuestos de los que se sabe de antemano van a afectar la asignacion de recursos. En este caso, hay que tratar de reducir al minimo las distorsiones que se van a generar. En muchos paises, la logica de tos altos impuestos indirectos en articulos de hujo se relaciona con este hecho. Se conoce que todo impuesto indirecto tendra como resultado un precio al consumidor mas alto que el costo marginal de adquirir el bien; por lo tanto, el impuesto va a interferir con el principio de asignacién de recursos en forma éptima, Pero en este caso, el gravamen esti dirigido principalmente a reducir ef poder de compra real de los grupos en los mas altos niveles de ingreso, para mejorar ef de los més pobres, Es decir, lo que se considera importante es el aspecto de distribucién y no el de asignacién de recursos. En principio, seria muy positivo alcanzar la distribucign del ingreso deseada por la sociedad mediante una serie de impuestos neutrales que no afecten fa asignacién de recursos. En la practica esto es realmente imposible. Por lo tanto, uno de fos principales aspectos a examinar cuando se haga una propuesta de implantacin de un impuesto en particular, es cémo afectara tanto a la asignacion de recursos cuanto a la distribucién de! ingreso. Si la preocupacién principal es la distribucién, se deberd determinar si se estén cumpliendo los objetivos iniciales y si se est reduciendo efectiva y eficazmente el ingreso a fas personas 0 instituciones, a quienes se les pretendia reducir, cuando el impuesto transfiere los recursos del sector privado al piblico. 41.5 La fundi6n de estabilizacion EI sistema de mercado no necesariamente emplea todos los recursos de la economia, provee estabilidad de precios y obtiene la tasa de crecimiento econdémico socialmente deseable. Por tales motivos se considera que las politicas del gobierno son necesarias para asegurar estos objetivos. A esta furncién se le denomina “estabilizacion" y para realizarla el gobierno utiliza como una de sus herramientas el presupuesto piiblico. Cualquier presupuesto del gobierno tiene una politica implicita sobre la demanda agregada, para tratar de contrarrestar los ciclos econdmicos. Asi, el propésito de la funcion de estabilizacion es examinar los diferentes presupuestos publicos propuestos y ajustar los niveles y composicién de los impuestos y gastos, de manera que la demanda agregada utilice totalmente la eapacidad productiva de la economia sin generar demanda excesiva, inflacién y problemas de balanza dle pagos. Para lograr los objetivos anteriores se utilizaran medidas tales como el aumento del gasto piblico o reduccién de los impuestos, si se requiere aumentar la demanda; y viceversa si se necesita reducir la actividad econémica, Dependiendo del tipo de gasto o ajuste de impuesto que se haga, el consumo © la inversion det sector privado pueden ser afectados y la rapidez con que la demanda agregada respondera sera diferente, por lo que el problema no es sdlo de la direccién de los cambios requeridos, sino de seleccionar el tipo y la magnitud apropiados del cambio necesario. Por ejemplo, una disminucién de impuestos aumenta el ingreso disponible del sector privado, por lo que ejercera una influencia positiva en el consumo, y negativa sobre la inversion, ya que esta medida tiende a aumentar fas tasas de interés, Por otro lado, un subsidio a la inversion tender a aumentar tanto el consumo cuanto la inversion privada, por lo que su efecto en la demanda agregada seré mucho mas expansivo,* Esto significa que la existencia de un sistema fiscal tiene una inmediata ¢ inevitable influencia en el nivel y estructura de la demanda agregada y en la balanza comercial. Por lo tanto, aun cuando se intente que la politica fiscal sea "neutra’, seria necesario considerar los efectos en Ja demanda agregada para asegurar esta "neutralidad". Asi, dado un determinado presupuesto, los gastos det Gobierno aumentardn la demanda agregada mientras que los impuestos la reducen. Esto sugiere que los efectos del presupuesto en la demanda agregada serin mayores mientras mas alto sea el nivel det gasto y més bajos los ingresos tributarios, Los déficit son expansivos y los superivit restrictivos, pero aiin un presupuesto equilibrado tendré un efecto expansivo, Esto ultimo se demuestra en el modelo keynesiano simple con la determinacién del multiplicador del presupuesto equilibrado: el efecto de un aumento de! gasto 2 BI subsidio a la inversién tiende a aumentar las tasas de interés, ya que al atunentar Ja demand agregads y el ingreso, aumenta a su vez la demanda de dinero, Si se mantiene una oferta monelaria constante, impulst al alza las tasas de interés, pero este aumento no tiene i efecto depresivo sobre la inversién, debido a que el subsiio directo aburata su costo y contrapesa este efecto.pblico financiado con impuesto, resulta en un incremento del ingreso nacional igual al gasto incurrido.* Por lo tanto, en caso de que se necesite restringir la demanda agregada, no es suficiente con equilibrar el presupuesto, tendria que recurtirse a un superivit fiscal. Por ejemplo, en los programas de ajuste realizados en América Latina durante la crisis financiera de la década de 1980, los paises con mis altos niveles de inflacién necesitaron superdvit presupuestarios més que equilibrio de sus finanzas piblicas para volver a la normalidad de precios. Para que la funcién de estabilizacion puede ser exitosa, se necesita no sélo tomar en consideracién et manejo de la politica fiscal, sino su interrelacién con las politicas monetatia, cambiaria y comercial, Puesto que si no hay coherencia entre ellas no se podrén conseguir tas metas propuestas de crecimiento econdmico a los niveles potenciales, con estabilidad de precios y balanza de pagos “ Sitodo el aumento del gasto (G) se Financia con un aumento de los impuestos (T): AG= AT, AY@AGiI-< AY=-cAT/L-<, AY = (AG/I-¢) -(CAG/1-)= AG, 1 efecto combiinado del aumento de gastos ¢ impuestos es un aumento det ingreso por ef mismo monto del atuneato del gasto, por 10 ‘que ef multiplicador del presupuesto equilbrado es igual a 1.0PREGUNTAS DE REPASO 1) Gastalonia tiene una muy mala distribucién del ingreso, y el Ministro de Salud quiere ayudar a disminuir las disparidades por lo menos en su sector, por lo que desea construir una serie de hospitales en los barrios mas pobres de las ciudades medianas. El Ministro pide a sus dos asesores que le sugieran ideas para financiar los hospitales. EI Asesor 1, recomienda que se financien con un impuesto sobre los salarios de los trabajadores que son en parte los que se van a beneficiar, asi como con impuestos sobre las medicinas més caras, ya que s6lo los ricos las pueden comprar. El Asesor 2 sugiere al Ministro recomendar que se establezcan impuestos especiales sobre los servicios médicos oftecidos por los hospitales y centros de salud privados, asi como tarifas especiales a los servicios de salud publica usados por las clases media y rica para obtener el financiamiento. ‘Comente las recomendaciones anteriores, en aras de los objetivos de la distribucién del ingreso y de la asignacién de recursos. 2) Cafélandia es un pais cuya principal fuente de divisas es la exportacién de café. Como en el pais, hay una distribucién del ingreso muy sesgada, el gobierno desea mejorar ésta ofteciendo las medicinas més baratas. EI presupuesto esta en equilibrio y, por lo tanto, el offecer un subsidio directo a las medicinas implicaria incurrir en un déficit sino se aumentan los impuestos, Por lo tanto, el Ministro de Finanzas recomienda que mejor se permita la importacién de las medicinas a un tipo de cambio por debajo del equilibrio. Es decir, que dado que el tipo de cambio en Cafelandia es de 3 pesos por délar, se permita que las importaciones de medicina se paguen a 2.50 pesos por délar, lo que permitira que en el mercado se vendan a un precio mas barato, Asimismo, este tipo de cambio més bajo para las medicinas, se puede compensar pagando a los exportadores de café por sus divisas con un tipo de cambio también de 2.50 por dolar. a) Comente cual serf el resultado de la aplicacién de estas medidas sobre los compradores de ‘medicina, sobre los exportadores, y la economia en general, en el corto y largo plazo. b) Comente gcudles serian los resultados esperados en caso de que se utilizaran medidas presupuestales sobre los compradores de medicina, los exportadores y en la economia? 3) Latinia tiene un fuerte brote inflacionario y el Ministro de Finanzas decide para contenerlo cequilibrar el presupuesto publico, aumentando los impuestos y reduciendo el gasto publico. {Sern estas medidas suficientes para estabilizar los precios? {Por qué si o no? 17IBLI APITULO: Boadway, Robin W., Public Sector Economies, Winthrop Publishers, Inc., Cambridge, Mass., 1979, caps. | y 2. Hyman, David N., The Economics of Governmental Activity, Holt, Rienhart and Winston, Inc., New York, 1973, Caps, i, 2y 3 Lewis, Stephen R., Taxation for Development: Principles and Application, Williams College, Mimeo, eap. 1 Musgrave, R., y Musgrave, P., Public Finange in Theory and Practice, Sa. ed., McGraw-Hill Book Co., New York, 1989, caps. 1, 3, 4y 5 Braeutigam, RR. "Optimal Policies for Natural Monopolies", en Hi k_of Industrial Organization, vol. (1, editado por R. Schmalensee y R. D. Willig, Elsevier Science Publishers, B.V., 1989. Oakland, William H., "Theory of Public Goods”, Handbook of Public Economics, vol. IT, cap. 9, editado por Alan J. Auerbach y Martin Feldstein, North Halland, 1987. Tanzi, Vito, "El papel del gobierno y la eficiencia de los instrumentos de politica econémica”, trabajo presentado en el WII Seminario Regional de Politica Fiscal, organizado por CEPAL/PNUD, Santiago, Chile, 22/25 de enero de 1996,Copyright of Cuadernos de Investigacion Nueva Epoca is the property of Centro de Estudies Monetarios Latinoamericanos and its content may not be copied or emailed to multiple sites or posted to a listeerv without the copyright holder's express written permission. Hoviever,, users may print, download, or email articles for individual use.