Hacienda Publica

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Apuntes completos Temas 1-10 2015.pdf
Hacienda Pblica (UNED)
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TEMA 1: EL SECTOR PBLICO COMO SUJETO ECONMICO DE LA HACIENDA PBLICA

1. INTRODUCCIN
Podemos considerar la definicin de Hacienda Pblica desde dos perspectivas
distintas.
De un lado, es posible partir del concepto tradicional de ciencia econmica, como el
estudio de la satisfaccin de las necesidades humanas a partir de recursos escasos y
de uso alternativo y entender, entonces, que la Hacienda Pblica estudia un
subconjunto de esas necesidades, las llamadas necesidades colectivas, que, por su
propia naturaleza, exigen la intervencin del grupo poltico.
Desde este enfoque, la disciplina objeto de anlisis, se refiere a un conjunto de
actividades, cuyo elemento comn es que se realizan fuera del mercado, tanto en la
forma con que se manifiestan las preferencias de los sujetos, pues no se hace a travs
de la demanda de bienes y servicios sino a travs del proceso poltico, como en el
modo como se financia la produccin de los mismos, que no se realiza a travs del
desembolso voluntario de un precio sino mediante el pago coactivo de los impuestos.
Este modo de definir la Hacienda Pblica tiene algunos inconvenientes importantes:
a) En primer lugar, si slo consideramos como necesidad colectiva aquella que se
satisface por procedimientos ajenos al mercado, estamos optando por una visin
concreta de las funciones del sector pblico, propias del enfoque liberal de la accin
del Estado.
b) En segundo trmino, si definimos como necesidad colectiva, toda aquella que el
grupo poltico decide como tal, con independencia de que se satisfaga a travs del
mercado o no, el criterio de delimitacin pierde bastante utilidad, pues entonces, la
accin del sector pblico, cubre un abanico de posibilidades tan amplio que
cualquier actividad desarrollada por el sector pblico sera objeto de nuestra ciencia,
con lo que estamos pasando de un enfoque objetivo a otro claramente subjetivo, y la
Hacienda es entonces el estudio del comportamiento de un agente econmico
concreto.
Las dificultades sealadas en el apartado anterior explican una segunda forma de
definir el contenido de la Hacienda Pblica. Tambin en este caso se parte del
concepto de Economa, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las
necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distingue, entonces,
entre problemas de asignacin, distribucin, estabilidad y crecimiento y se define, a
partir de ellos, a la Hacienda Pblica como el estudio de las funciones realizadas por el
sector pblico en cuanto a la resolucin de estos cuatro problemas. Este modo de
considerar a nuestra ciencia tiene algunas ventajas innegables.
a) la primera al hecho de que cubre cualquier enfoque que se d a la accin del
grupo poltico, desde un planteamiento extremo en que slo concurre cuando es
imposible la resolucin del problema a travs de la cooperacin voluntaria de los
agente econmicos privados, hasta las opciones ms intervencionistas.
b) la segunda a que permite el estudio del sector pblico no slo como agente
econmico con un papel activo en la resolucin de los problemas, sino tambin como
creador del marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados.
c) la tercera al hecho de que no obliga a restringir el campo de la accin pblica a
los mecanismos coactivos, extraos al mercado, sino que, por el contrario, permite el
anlisis de las empresas pblicas con los mismos criterios que se aplican en el anlisis
microeconmico.
2. DELIMITACIN DEL SECTOR PBLICO
La Hacienda Pblica estudia las actividades realizadas por el sector pblico en la
resolucin de los problemas econmicos de la sociedad. Esta forma de conceptuar
nuestra disciplina remite, evidentemente, al sujeto de estas actividades, de ah que
sea imprescindible establecer algn criterio que permita diferenciarlo del sector
privado de la economa.
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Dos alternativas:
a) desde un planteamiento objetivo, consideraramos al sector pblico como todos
aquellos agentes econmicos que realizan su actividad utilizando el principio de
coercin y no el de intercambio voluntario.
b) con un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que
componen el sector pblico con independencia de que en sus acciones utilicen o no
el poder de imperio.
Como han indicado numerosos autores, la moderna organizacin del sector pblico y
la multiplicidad de objetivos y funciones desempeadas explican que no exista una
nica forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo de organizarse, de tal
manera que el sector pblico se manifestar unas veces como una dependencia de
la Administracin, otras como un organismo autnomo y otras como una sociedad
annima.
Podemos considerar como integrantes del sector pblico a los siguientes sujetos:
Las Administraciones Pblicas que incluyen a la Administracin Central del
Estado, las Administraciones autonmicas, las Administraciones locales, la
Seguridad Social y los Organismos autnomos. A veces nos referiremos a Estado
para indicar a todo el sector pblico aunque sea inexacto.
Las empresas pblicas no financieras. En este caso, podemos incluir a todas
aquellas unidades de produccin cuya propiedad o control sean pblicas y
vendan sus productos en el mercado. El problema fundamental es qu debe
entenderse por control, o lo que es lo mismo, qu porcentaje de la propiedad
de la empresa debe estar en manos de algn componente de las
administraciones pblicas, para ser considerado como empresa pblica que
depender de la estructura de la propiedad y del grado de atomizacin que
tenga.
Las entidades financieras pblicas plantean problemas similares sobre cuando
consideramos que el control est en manos de alguna dependencia de las
Administraciones Pblicas. En algunos casos, no hay dificultad alguna, pinsese
en el Banco de Espaa, pero en otros la adscripcin de la entidad al sector
privado o al sector pblico puede ser mucho ms discutible, as sucedera por
ejemplo con Argentaria.
Las dificultades de atribuir una entidad al sector pblico se complica an ms cuando,
en el contexto de un proceso de privatizacin, el sector pblico se reserva un poder
de decisin extraordinario en el caso de que la empresa privatizada adopte
estrategias consideradas de inters general. En este caso, resulta muy discutible que
tales entidades no pertenezcan de algn modo a la esfera del sector pblico, aunque
no se incluyan dentro de sus datos estadsticos.
3. EL SECTOR PBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES
Una importante fuente estadstica para el conocimiento del sector pblico est
constituida por los presupuestos generales de los distintos componentes de la
Administracin. Presentacin inicial del Presupuesto:
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La descripcin de los componentes del gasto es relativamente fcil.

el captulo I incluye todos los sueldos y salarios pagados;
el captulo II, las compras de bienes y servicios a las empresas;
el captulo III recoge, fundamentalmente, el pago de intereses de la deuda;
el captulo IV incluye, bsicamente, las transferencias a las familias o a las
empresas para la adquisicin de bienes y servicios;
el captulo V fue una innovacin introducida en la Ley de Estabilidad
Presupuestaria destinada a evitar los problemas derivados de la existencia de
gastos cuya financiacin no estuviera prevista, la novedad introducida en el
proyecto de presupuestos para 2015 ha sido incorporarla a las operaciones de
capital, en lugar de las corrientes donde se ubicaba antes;
el captulo VI se refiere a los gastos de inversin realizados directamente por el
sector pblico, y
el captulo VII los pagos a empresas privadas para que lleven a cabo proyectos
de inversin. Por ltimo,
en el captulo VIII se recogen los gastos destinados a la adquisicin de activos
financieros (acciones, obligaciones... ) y
en el captulo IX los desembolsos destinados a amortizar ttulos previamente
emitidos por el sector pblico.
En cuanto a los distintos captulos que integran los ingresos del sector pblico,
El captulo I se refiere a los ingresos por va de impuestos directos, y
El captulo II se refiere a los ingresos por va de impuestos indirectos
El captulo III se refiere a las tasas y otros tributos (por ejemplo las contribuciones
especiales).
El captulo IV incluye los fondos obtenidos por el sector pblico por
transferencia de otros agentes econmicos, cuando tales fondos van
destinados a la compra de bienes y servicios.
En el captulo V se reflejan los ingresos procedentes del patrimonio pblico,
tales como los dividendos percibidos por acciones propiedad del sector
pblico, alquileres de propiedades pblicas, precios cobrados por visitas a
museos de titularidad pblica etc.
El captulo VI se refieren a la venta de propiedades pblicas
El captulo VII se refiere a las transferencias recibidas para llevar a cabo
proyectos de inversin, como ocurre, por ejemplo, en aquellos casos en que
nuestro pas recibe fondos procedentes de la Unin Europea. Por ltimo,
el captulo VIII recoge los ingresos procedentes de la venta de activos
financieros, como ocurre en el caso de la privatizacin de empresas pblicas, y
el captulo IX los fondos recibidos por emisin de deuda pblica.
Esta distribucin por captulos se denomina clasificacin econmica, que en el caso
de los gastos pblicos, puede resumirse en dos grandes apartados:
a) El consumo pblico, que incluira los captulos 1 a 5 de los gastos.
b) La inversin pblica, que estara constituida por los captulos 6 y 7.
Se ha defendido, con cierta frecuencia, que los gastos de consumo pblico son menos
convenientes que los de inversin, e, incluso, se ha llegado a defender que los primeros
son una prueba evidente del despilfarro del sector pblico. Tal afirmacin es incorrecta
por dos motivos.
a)En primer trmino, porque tanto uno como el otro generan efectos sobre la
actividad econmica, ya que el aumento de gasto pblico, del tipo que sea, genera
un impulso sobre la demanda de bienes y servicios de la economa y, si hay recursos
libres, contribuye a la creacin de empleo.
b) En segundo trmino, porque cualquier gasto de inversin pblica, acaba
generando gastos de consumo pblico, as por ejemplo, si el sector pblico invierte en
la construccin de un hospital, este desembolso se contabilizar como inversin de un
perodo, pero, una vez inaugurado el centro sanitario, habr que atender a su
funcionamiento, contratando el personal correspondiente y el material necesario, lo
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que constituye un gasto de consumo. De hecho se denomina carga recurrente a la

relacin existente entre el consumo pblico y de inversin pblica generados por un
proyecto pblico.
Adems de esta clasificacin econmica, se presentan dos clasificaciones adicionales
de los gastos pblicos. La clasificacin orgnica, refleja la distribucin del gasto entre
los distintos componentes del sector pblico o departamentos ministeriales. As se
distingue entre el gasto asignado a la Casa de Su Majestad, las Cortes Generales, el
Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, Presidencia del
Gobierno, o los distintos Ministerios. La clasificacin funcional, por su parte, distribuye el
gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el sector pblico
y as en el proyecto de presupuestos para 2015 se diferencian cuatro grandes
apartados:
1) Servicios pblicos bsicos: corresponden a los llamados bienes pblicos puros e
incluyen los servicios de carcter general que constituyen el ncleo de cualquier
estado (Administracin de Justicia, defensa, proteccin civil, etc.)
2) Gasto social: incluyen los denominados bienes preferentes (educacin, sanidad ... )
y los gastos de redistribucin de rentas (programas de la Seguridad Social,
prestaciones sociales como el seguro de desempleo ... ).
3) Actuaciones de carcter econmico: reflejan los gastos de inversin pblica as
como los destinados a la regulacin de los mercados.
4) Actividades generales: recogen tres apartados fundamentales, los servicios de
carcter general que no pueden imputarse claramente a una finalidad concreta (alta
direccin, servicios generales, administracin tributaria), las transferencias entre
distintas administraciones y los pagos de intereses de la deuda pblica.
En el proyecto de presupuestos generales del Estado para 2015 debe hacerse notar,
en primer trmino, que la cifra destinada a otras actividades est sesgada por el
importe de las transferencias a otras administraciones, cuyo total representa casi el
13,6% del gasto total. En la medida en que estas transferencias se conviertan en gasto
de las Comunidades Autnomas o de los entes locales, se alterara la composicin del
gasto por actividades.
A pesar de este sesgo, el lector puede comprobar fcilmente el peso fundamental de
las actividades redistributivas del sector pblico, que constituyen el 53,90% del gasto
total, cifra, que por lo sealado antes posiblemente est subestimando esta partida.
Al mismo tiempo, debe hacerse notar que el conjunto de las actividades generales
supone un 3 2, 70% del gasto total, y que dentro de ellas los intereses de la deuda y las
transferencias entre administraciones tienen un papel fundamental pues son un 23,80%.
4. PRINCIPALES NDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PBLICO
Los principales ndices del tamao del sector pblico, que podemos clasificar en tres
grandes grupos, dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos o bien otros
estimadores de la actividad del sector pblico.
A) NDICES DE TAMAO DEL SECTOR PBLICO BASADOS EN LOS GASTOS PBLICOS
Diferenciamos entre ndices agregados y desagregados. Los primeros, los ndices
agregados, nos dan una imagen global del tamao del sector pblico, pues nos
sealan cul es la importancia de este agente econmico en el conjunto de la
actividad del pas.
Por ello comparan el gasto total con un agregado macroeconmico como el
Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. Los segundos permiten matizar esa imagen
general entrando en el detalle de lo que lleva a cabo el sector pblico, por eso toman
como referencia el Gasto Toral y analizan su composicin. Entre los primeros el ms
interesante es:
donde GT indica el gasto total del sector pblico y el PIB es el producto interior bruto.
GT debe entenderse como el gasto total no financiero, y, por tanto, excluye la
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adquisicin de activos financieros y la amortizacin de pasivos financieros. De este

modo, el ndice seala el gasto del sector pblico en la adquisicin de bienes y
servicios, realizacin de inversiones, gastos de personal y transferencias, ya sean
corrientes o de capital.
En cuanto a los ndices desagregados, podemos hacer uso bien de la clasificacin
econmica o de la funcional y tomando como base los gastos totales. Si usamos la
primera, la clasificacin econmica, sabremos de cada 100 euros que gasta el Estado,
cuanto dedica a consumo (Ge) y cuanto a inversin (IP), lo que resulta esencial para
comprobar si contribuye o no al crecimiento econmico. En ese caso tendremos:
Si usamos la clasificacin funcional, podemos comprobar qu parte de los gastos

pblicos se dedican a cada una de las actividades (generales, sociales, econmicas y
otras) que lleva a cabo la Administracin. Los ndices correspondientes seran:
B) NDICES BASADOS EN LOS INGRESOS

Podemos diferenciar entre ndices agregados y desagregados, Entre los primeros, los
ndices agregados, podemos citar, en primer trmino, la presin fiscal que se define
como el total de impuestos dividido por el producto interior bruto:
aunque, posiblemente, sea ms adecuado definirlo como tributos dividido por el PIB.
pues, de otra forma, si el sector pblico aumenta las tasas y reduce los impuestos,
tendramos la idea equivocada de que ha disminuido la presin fiscal del pas.
Un segundo ndice agregado, basado en los ingresos pblicos es el conocido como
esfuerzo fiscal o ndice de Frank, que se define como la presin fiscal, dividida por la
renta per cpita o el producto interior bruto per cpita. Es decir, tendramos:
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La idea fundamental que subyace a este ndice es que no es lo mismo una presin
fiscal del 30% dependiendo de cul sea la renta per cpita del pas. As pagar un 30%
de impuestos puede ser muy poco si el nivel de renta per cpita es muy elevado, y ser
mucho si los ingresos medios de las familias son ms limitados. El principal
inconveniente de este ndice se desprende de la frmula que lo define, pues
comprobamos fcilmente que si aumenta la poblacin del pas, el ndice crece,
aunque no hayan subido los impuestos, y que, por otra parte, si la economa muestra
un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el ndice disminuye muy acusadamente,
al estar elevada al cuadrado esta magnitud.
Un ltimo ndice agregado est constituido por la llamada carga fiscal, que se define
como
donde V indica el valor de los bienes y servicios suministrados por el sector pblico y M
el mnimo de subsistencia, siendo RN la renta nacional. Posiblemente, se trate del
ndice ms adecuado para medir el esfuerzo de la poblacin en materia tributaria,
pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el sector pblico
en forma de servicios, y al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta
percibida por la poblacin sino slo aquella de que se puede disponer, una vez
cubiertos los mnimos para la subsistencia. Aunque se trate del mejor ndice no resulta
fcil estimar los valores de M o V.
En lo que se refiere a los ndices desagregados, debe hacerse notar que podemos
hacer la desagregacin de dos modos. De un lado, podemos distinguir entre
impuestos directos e indirectos y definir entonces
De otro, un segundo mtodo de desagregar los ndices basados en los ingresos

pblicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece
especialmente adecuado el clculo de la carga fiscal para cada grupo de
contribuyentes. De este modo, definimos:
donde el subndice i seala que nos estamos refiriendo al i-simo grupo de renta o de
contribuyentes.
C) OTROS NDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PBLICO
Podemos distinguir entre los que miden el desequilibrio de las cuentas del sector
pblico y aquellos que tratan de obtener cul es la participacin del sector pblico en
la produccin total de la economa. As, entre los primeros, los que miden el
desequilibrio de las cuentas del sector pblico, sealamos:
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que miden la importancia del dficit (o supervit) pblico en trminos del Producto
Interior Bruto, y
que refleja el endeudamiento total del sector pblico, como porcentaje del PIB.
En cuanto a la medida de la participacin del sector pblico en la produccin
o recursos totales de la economa, podemos definir los siguientes criterios de medida:
que seala la participacin de la produccin del sector pblico en el conjunto de los

servicios producidos por el pas
que indica el porcentaje de mano de obra del pas ocupado por el sector pblico en
un momento de tiempo determinado, y, por ltimo
que permite conocer si el sector pblico est actuando como un motor directo en la
creacin de empleo del pas, sobre todo si lo comparamos con el ndice anterior.
5. COMPARACIN INTERNACIONAL
A partir de los datos contenidos se ponen de manifiesto algunos extremos, entre los
que se pueden destacar los siguientes:
1) En primer trmino, la importancia cuantitativa del gasto pblico en trminos de
proporcin del PIB, pues una gran mayora de los pases europeos destinan al gasto del
sector pblico ms del 45% de los bienes y servicios producidos, cifra que, en el caso
de Finlandia, alcanza bastante ms de la mitad de la produccin total.
2) En lgica correspondencia con el aspecto anterior, tambin resulta significativa la
cifra de ingresos pblicos ordinarios sobre el total de la renta generada, lo que,
crudamente expuesto, significa que de cada 100 euros ganados, 40 o 50 se destinan al
pago de diversos tributos.
3) En lo que se refiere al caso espaol, podemos comprobar que la participacin tanto
del gasto pblico como de los ingresos ordinarios en el producto interior bruto est por
debajo de los valores medios de otras economas europeas, e incluso muy por debajo
de otros pases mediterrneos como Francia, Italia, Grecia o Portugal. Se ha aducido
este dato para defender que la presin fiscal en Espaa todava tiene posibilidades de
ser incrementada, para llegar hasta la media europea. Contra tal argumento se han
defendido dos posiciones complementarias. De una parte, se ha hecho uso del ndice
de Frank, para poner de manifiesto que el esfuerzo fiscal de los contribuyentes
espaoles, como los portugueses o los griegos, no es inferior al de otros europeos,
cuando se pondera la presin fiscal con el producto per cpita del pas; y que,
cuando se toma en cuenta este factor, se observara cmo nuestro pas presenta un
ndice superior de esfuerzo tributario al detectado en Francia, Alemania o Austria. De
otra, se ha sealado que, en el caso de Espaa, la presin fiscal ha aumentado a un
ritmo muy superior al de los dems pases europeos, por la sencilla razn de que su
nivel de partida era muy bajo, y que este crecimiento rpido ha causado efectos muy
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negativos sobre las decisiones de los agentes econmicos, en materias tales como el
ahorro, el esfuerzo laboral, la adopcin de riesgos o la inversin privada.
4) Un ltimo dato relevante se refiere a la situacin de dficit o supervit de las cuentas
pblicas de los distintos pases miembros de la Unin. La incapacidad de los diferentes
estados para liquidar su presupuesto de un modo equilibrado. Ello se comprobaba no
slo por los datos de dficit sobre PIB, sino, sobre todo, por las cifras de la deuda
acumulada sobre el PIB. En efecto, esta ltima cifra sealaba las consecuencias de
haber ido acumulando, ejercicio tras ejercicio, un dficit en las cuentas del sector
pblico, de tal modo que la deuda que se ha ido acumulando haba llegado a
representar en algunos casos una cifra verdaderamente extraordinaria. En 1997
Blgica deba el 126, 7% del PIB e Italia un 122,4% de su produccin total de bienes y
servicios. No es de extraar que el problema del dficit pblico y de su control
hubieran adquirido el protagonismo que tena en la segunda mitad de los aos 90, y
que se propusieran, incluso, la adopcin de una reforma constitucional que obligara al
sector pblico a la moderacin de sus gastos y a liquidar el presupuesto en equilibrio.
Tales normas de autolimitacin se imponen a los miembros de la Unin Monetaria a
travs del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y los datos de 2007, por ejemplo,
demostraban los efectos positivos que haba tenido en el nivel de dficit pblico y de
endeudamiento acumulado. Dentro de ellos se poda hacer notar el caso de Espaa
que lleg a cerrar sus cuentas en supervit los ejercicios de 2005, 2006 y 2007.
Paralelamente, se apreci en ese periodo una paulatina disminucin de la deuda
acumulada.
La crisis econmica que sufrieron las economas occidentales a partir de 2008 cambi
las cosas sustancialmente con una reaparicin de los dficits que alcanzaron cifras
importantes. Ello se debi no solo a la reduccin de ingresos al contraerse la actividad
econmica, sino tambin a la presin sobre los gastos pblicos (pagos por desempleo
por citar el ejemplo ms evidente).
En ms de un pas se supera, durante 2009, el 10% de dficit sobre PIB y adems la
situacin no mejora sustancialmente en los ejercicios siguientes, cuando, por ejemplo,
Irlanda alcanza un nivel del 30,6% sobre el PIB. Esto explica por qu pese a los esfuerzos
de consolidacin fiscal que se llevaron a cabo, las cifras de deuda acumulada son
particularmente altas en aquellos pases como Grecia, Portugal, Irlanda, Italia, Espaa
y Francia, donde el dficit fue particularmente elevado (algo, asimismo, observable en
el caso del Reino Unido y de los Estados Unidos). Nuestro pas refleja la evolucin que
acabamos de describir, en 2008 se trunca la serie de tres aos liquidados con supervit
y se alcanza un dficit del 4,5% sobre PIB, que se acrecienta en 2009 (11,1 %) se
mantiene en cifras muy altas durante los aos 2010 y 2011 (9,6% en ambos) y llega
hasta el 10,6% en 2012. A partir de ese ejercicio se logra una senda de reduccin
paulatina del dficit (7,1 en 2013; 5,5 previsto para 2014; y 4,5 para 2015) debido al
esfuerzo realizado por la sociedad espaola tanto en materia de ingresos (elevacin
tanto de la imposicin directa como de la indirecta) y de gastos (recortes importantes
en todas las partidas sobre las que el ejecutivo tena capacidad de accin). A pesar
de la mejora en las cifras de dficit, la persistencia de ste (y su cuanta en los aos
citados) explican sin dificultad alguna el aumento extraordinaria de la deuda
acumulada, que se estima que alcanzar en 2015 el 111,5% del PIB.
GLOSARIO
Economa: Ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades
humanas con recursos escasos de uso alternativo.
Hacienda Pblica: Estudio de las funciones realizadas por el Sector Pblico en
cuanto a la resolucin de los problemas de asignacin, distribucin, estabilidad
y crecimiento
Enfoque objetivo del concepto de Sector Pblico: El integrado por todos
aquellos agentes econmicos que realizan su actividad utilizando el principio
de coercin y no el del intercambio voluntario.
Enfoque subjetivo del concepto de Sector Pblico: Entidades que componen el
sector pblico con independencia de que en sus acciones utilicen o no el
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poder de imperio (coercin implcita en la labor del Sector Pblico, el cual

tiene el monopolio de la autoridad pblica)
Clasificaciones del gasto pblico:
Econmica: Tiene dos grandes apartados: consumo pblico (gastos de
personal, compras de bienes y servicios, gastos financieros, transferencias
corrientes a familias y empresas para adquirir bienes y servicios) e inversin
pblica (inversiones reales y transferencias de capital a empresas privadas para
que lleven a cabo proyectos de inversin).
Orgnica: Refleja la distribucin del gasto entre los distintos componentes del
sector pblico o departamentos ministeriales.
Funcional: Distribuye el gasto teniendo en cuenta la naturaleza de las
actividades del sector pblico y diferenciando entre:
* actividades generales, que corresponden a los bienes pblicos puros:
defensa, justicia, proteccin civil
* actividades sociales o relativas a bienes preferentes (educacin,
sanidad),
* actividades econmicas, relativas a los gastos de inversin pblica y a
los de regulacin de los mercados
* otras actividades: especialmente, las transferencias entre
administraciones y pagos de intereses de la deuda pblica.
Presin fiscal: Total de tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales)
dividido por el Producto Interior Bruto y expresado en trminos de porcentaje.
Esfuerzo fiscal: Presin fiscal dividida por la renta per capita o el PIB per capita
Carga fiscal: Total de tributos menos el valor de lo recibido en prestaciones y
servicios suministrados por el sector pblico, todo ello dividido por la Renta
Nacional menos el mnimo de subsistencia (es decir, la renta disponible de los
individuos una vez deducido el mnimo necesario para la vida). Su dificultad de
medicin procede de valorar ese mnimo de subsistencia y de cuantificar el
valor de lo recibido del sector pblico.
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TEMA2: LOS OBJETIVOS ECONMICOS DEL SECTOR PBLICO

1. INTRODUCCIN
Pocos hechos en las economas occidentales son indiscutibles. Sin embargo, parece
que todos estamos de acuerdo en decir que el sector pblico es cada vez mayor, que
ocupa una porcin creciente de la actividad econmica. En nuestro pas, el gasto
pblico absorbe casi el 40% del PIB, los impuestos casi el 40% de la RN (al que
denominaremos con frecuencia Y siguiendo la terminologa ms habitual), y uno de
cada cinco empleos se da en el sector pblico de la economa.
Estos hechos nos llevan a replanteamos cul es el papel del Estado en economas,
que, como la nuestra, se califican de sistemas de mercado. Nos preguntamos,
entonces, qu hace el sector pblico y qu debera hacer, y debemos anticipar, de
antemano, que esta segunda cuestin se responde de forma muy diversa, desde
quienes defienden, a partir de un enfoque liberal, una limitacin de la actividad del
Estado, hasta quienes, en una visin ms intervencionista, proponen un mantenimiento
de las funciones del sector pblico.
Este esquema permite interpretar las dos visiones fundamentales que se han propuesto
sobre esta cuestin. As, si entendemos que la accin individual, expresada en el
mercado, es capaz de solucionar los diferentes problemas econmicos, llegaremos a
la conclusin de que el sector pblico debe tener un papel restringido en la economa
de un pas (visin liberal).
Si, por el contrario, el anlisis positivo sugiere que el mercado no resuelve
adecuadamente algunos problemas de la economa, entonces deberemos aceptar
que el Estado adquiera un mayor protagonismo, como garante del inters general
(visin intervencionista).
Tanto en la visin liberal como en la intervencionista se parte, implcitamente, de que
el sector pblico no tiene finalidades propias, sino que acta guiado tan slo por el
deseo de alcanzar el bien comn.
A la hora de desarrollar el problema de cules deben ser las funciones del sector
pblico, es conveniente partir de la clasificacin de los problemas econmicos de
carcter real.
As, los llamados problemas de asignacin de recursos se ocupan de qu bienes
deben producirse y cmo hacerlo, los de distribucin analizan para quin se fabrican
los bienes, o, lo que es igual, cmo repartir el conjunto de los bienes y servicios
producidos, los de estabilidad econmica se refieren a los desequilibrios bsicos de la
economa del pas (el paro, la inflacin, el saldo de la balanza de pagos, o el de las
cuentas del sector pblico) y los de crecimiento ataen a la cuestin de cmo
aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las
necesidades de la poblacin.
2. ASIGNACIN DE RECURSOS
Desde un planteamiento liberal, las cuestiones de asignacin tienen una solucin
simple, si dejamos que la accin individual se exprese libremente en el mercado. En
efecto, los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos
y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos
precios. De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y
el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.
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Pero adems los resuelve de una forma eficiente, o dicho en trminos ms tcnicos
constituye un ptimo de Pareto. Esta cuestin resulta esencial y por ello merece un
anlisis algo ms detallado.
Recordemos que la curva de oferta representa el Coste Marginal de producir el bien
analizado, mientras que la demanda indica lo que el consumidor (o consumidores)
estn dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibrio se garantiza
que
P=CMg
y, por tanto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exactamente, con lo
que cuesta producir el bien, en la ltima unidad que suministra el empresario.
Asimismo, la actuacin privada resuelve el problema del cmo fabricar los distintos
bienes y servicios. El empresario, buscando su propio inters individual, elegir aquella
combinacin de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten ms rentables, a
partir de la productividad de cada factor de produccin, los precios de estos recursos,
y el precio del bien o servicio que l mismo ofrece.
Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignacin, es obvio que el sector
pblico tiene un papel muy limitado en esta materia. Su accin debe reducirse a
suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado. Esta
afirmacin obliga a plantear qu condiciones deben darse para que el mecanismo
de mercado funcione, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes:
- Rivalidad en el consumo: significa que ningn ciudadano puede disfrutar de un bien
o servicio cuando otro lo est utilizando. Si yo uso un jersey, ninguna otra persona
puede usarlo al mismo tiempo, y lo mismo se puede decir de una gran cantidad de
bienes o servicios. Pero hay productos en los que el consumo no es rival; por ejemplo si
yo asisto a un concierto de AC-DC, disfruto del espectculo al mismo tiempo que otras
personas.
- Posibilidad de exclusin: quiere decir que existe algn modo de excluir del consumo
a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Por ejemplo, en el caso
de la defensa nacional, de la seguridad ciudadana, o de un espectculo de fuegos
artificiales no hay forma de eliminar del disfrute del producto a quienes no han
pagado un precio por el bien. Estas dos condiciones son independientes, y, de hecho,
podemos hacer una clasificacin de los bienes de acuerdo con ambos rasgos
Clasificacin de los bienes
- Desde una perspectiva liberal, el nico papel que debe cumplir el Estado es la de
proveer a la sociedad de los bienes pblicos puros. Como stos son una cantidad
relativamente pequea en el conjunto de toda la produccin del pas, su funcin es
muy limitada, y de ah que se le denomine Estado mnimo, y, como no se puede
cobrar un precio, el sector pblico deber financiar estas producciones a travs de los
impuestos, que no deben interferir con las decisiones individuales. Quede claro que
ello no significa, necesariamente, que sea el propio Estado quien se encargue de la
produccin de los bienes pblicos, tan solo que financie su provisin.
El planteamiento intervencionista ampla considerablemente el campo de la accin
del sector pblico en los problemas de asignacin de recursos ms all de la provisin
de estos bienes pblicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en
que el mercado no produce los resultados ptimos que predican los partidarios del
enfoque liberal. Cundo se da esta circunstancia? En qu casos el mercado no
genera resultados eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que
denominamos teora de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:
lOMoARcPSD
- Mercados de competencia imperfecta: cuando el mercado es un monopolio, no

podemos garantizar que se d la condicin de P = CMg, (precio igual a coste
marginal) pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg =
IMg (coste marginal igual a ingreso marginal), una cantidad inferior y un precio
superior al generado por un mercado de competencia perfecta.
- Presencia de efectos externos: el empresario, o el consumidor, slo tienen en cuenta
los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad
produce sobre terceros. De esta forma, ni la demanda refleja todos los beneficios para
la sociedad, ni la oferta todos los costes. Un caso particular de los efectos externos lo
constituyen los intereses de las generaciones futuras, cuyos deseos no pueden
expresarse en el mercado en estos momentos. En estas circunstancias, las decisiones
que adopten las generaciones actuales pueden causar un dao evidente a los
intereses de las generaciones futuras.
- Informacin asimtrica: el anlisis de los mercados de competencia perfecta supone
que los vendedores y los compradores disponen de la misma informacin en cuanto al
precio y a la calidad del producto. En la realidad, sin embargo, el vendedor suele
tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no ya a un mal
funcionamiento del mercado, sino, incluso a su misma desaparicin. De nuevo aqu
aparece un campo de intervencin para el sector pblico, que lleva multitud de
actividades en este terreno, entre las que pueden citarse las normas sobre marcas,
patentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehculos, etc.
- Bienes preferentes y prohibidos: Un ltimo caso que merece ser citado, lo constituyen
aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los
resultados que alcanza la libre accin individual. En unos casos, la sociedad determina
que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual,
que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos
(vivienda, educacin, cultura, deporte ... ), de modo que se encarga al poder pblico
complementar la oferta privada o subvencionar la adquisicin. En otros, la produccin
de determinados bienes es considerada como un mal para el conjunto de los
ciudadanos y se prohbe la produccin de los bienes o servicios correspondientes (los
ejemplos ms obvios son las drogas que se declaran ilegales, o las limitaciones
establecidas sobre algunas lneas telefnicas).
3. DISTRIBUCIN DE LA RENTA
Tambin en el campo de la distribucin se da esta oposicin entre los partidarios de un
enfoque liberal y quienes defienden una opcin intervencionista.
Entre los primeros, en el enfoque liberal, quizs la posicin ms elaborada se debe a
quienes siguen el anlisis de Bates Clark. Este economista considera que la regla de
distribucin adoptada por el mercado no slo es eficiente, como cualquier resultado
del mercado, sino que adems es justa. En efecto, en condiciones de mercado se
emplea la regla de igualdad entre la retribucin obtenida y el valor del producto
marginal, de este modo, en el caso del factor trabajo tendramos que
W= PXPMgN
es decir, el salario (W) es igual a la productividad del trabaj ador (PMgN) multiplicada
por el precio del producto (P x) Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el
precio de lo que fabrica, ms importante es la remuneracin que percibir, de modo
que cada uno percibimos en proporcin a lo que aportamos a la sociedad.
Los planteamientos intervencionistas en esta cuestin tienen una multiplicidad de
orgenes. De un lado, algunos analistas parten de una nocin de justicia, segn la cual
lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta, mientras que otras escuelas
defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades.
De otro, la opcin intervencionista, la posicin defendida por el autor citado se olvida
de cul es el reparto inicial de los recursos y de cmo esa distribucin inicial
condiciona la presunta justicia o no del resultado final, as como de aquellos casos en
que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad o circunstancias les
impiden participar en los procesos productivos. Un tercer argumento pone de
manifiesto la existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la
lOMoARcPSD
distribucin, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un

sistema poltico, sea ste el que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias
en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza
extrema. Por ltimo, se ha afirmado que una redistribucin en favor de los ms
desfavorecidos puede conducir a un aumento de la produccin, y renta, de modo
que, al final, todos saldran ganando. Este argumento, debido a Kaldor, resulta el ms
complicado y requiere algo ms de elaboracin. De acuerdo con su hiptesis, si
quitamos 100 u.m. de renta a los ms ricos su consumo se reducir ms bien poco,
digamos en 50 u.m. En cambio, al drselas a los pobres, su consumo aumentar
bastante ms, por ejemplo en 90 u.m .. De esta manera, el consumo total del pas
habr aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligar a los empresarios a aumentar la
produccin, con lo cual crecer la renta. As se iniciar el proceso multiplicador, y que
puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., ms que
suficiente para compensar a los ricos de las 100 que se les quit inicialmente.
4. ESTABILIDAD ECONMICA
La posicin que sustentan los defensores de una visin liberal ante los problemas de
estabilidad econmica parte, como es lgico, de la creencia en las virtudes del
mercado para resolver los problemas econmicos. As, si existe paro ser porque no se
deja que funcione libremente el mercado de trabajo; pues si dejamos que el salario
flucte libremente se garantizar que la demanda de trabajo sea igual que la oferta,
de tal forma que no habr ningn desempleado. Si la economa est, entonces, en el
pleno empleo de los recursos, la Renta Nacional coincidir siempre con el nivel de
Renta Nacional de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer
el total de bienes y servicios producidos.
De esta manera, las polticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son
incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado har bien en
abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad.
La poltica monetaria, sin embargo, puede afectar sustancialmente al nivel de precios
del pas. Para ello se hace uso de la ecuacin cuantitativa del dinero, que podemos
resumir en la expresin siguiente:
Ms V = P Y
donde Ms representa la oferta monetaria, V la velocidad de circulacin del dinero (es
decir cuantas veces se usa un mismo billete o moneda en transacciones), Y es la renta
nacional y P el nivel de precios. La ecuacin anterior adquiere un significado ms
profundo cuando se incluyen los aspectos propios del monetarismo, en particular que
V es constante y que el nivel de renta es tambin fijo, por encontrarnos siempre en
pleno empleo. Si esas dos variables son constantes, o ms exactamente no dependen
de la cantidad de dinero en circulacin, al incrementarse la oferta monetaria la nica
posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios. En su versin dinmica, el
monetarismo se puede formular del modo siguiente:
. .
m = p + gy
donde m es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, p la tasa de inflacin y
gy el crecimiento en el nivel de renta.
En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector pblico, los planteamientos
liberales excluyen la posibilidad misma de esta cuestin, pues se ha afirmado, con
exactitud, que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clsica,
que aplicaba al sector pblico las mismas normas de comportamiento de un agente
econmico privado. El endeudamiento del Estado slo se justifica cuando se utiliza
para financiar aquellas inversiones pblicas lo suficientemente rentables como para
generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad
prestada.
Por ltimo, la balanza de pagos tambin presentar una situacin de equilibrio si
dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de
divisas. Considerando el mercado de divisas, la demanda de divisas representa a los
lOMoARcPSD
distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y est compuesta, por tanto,
por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las personas que estn
interesados en comprar ttulos extranjeros.
Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les
permiten, despus, adquirir los bienes, servicios o ttulos en los que estn interesados.
Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas depender de variables tales como el
precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos ciudadanos, el inters que
ofrezcan esos ttulos y, por supuesto, del precio de las monedas extranjeras en pesetas,
es decir, del tipo de cambio.
Cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, ms caro ser para los
ciudadanos espaoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello, la demanda de
divisas presenta la tradicional forma descendente. Los oferentes de divisas, por el
contrario, son los exportadores espaoles, que han recibido moneda extranjera a
cambio de sus productos, y las empresas (o el propio sector pblico) que han vendido
ttulos en el exterior. La oferta presenta una forma creciente, para indicamos que
cuanto mayor sea el tipo de cambio, ms rentable ser vender en el exterior nuestros
bienes, servicios o ttulos.
De nuevo aqu debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de los
productos espaoles, el inters de los ttulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros
modificarn la oferta de divisas, es decir son sus parmetros.
La solucin es obvia. Bastara dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al
punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione libremente, esta
devaluacin se producir automticamente.
Los partidarios de un enfoque ms intervencionista consideran que el sector pblico
tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de esta conclusin se
encuentra en las teoras defendidas por KEYNES, quien desconfiaba mucho de la
capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad
econmica.
Aunque las interpretaciones sobre la obra de KEYNES sean muy variadas, trataremos
de dar una visin suficientemente general de las ideas que defenda. En primer
trmino, se afirma que no es cierto que una disminucin del salario conduzca al pleno
empleo, como defienden los defensores del libre mercado. El nivel de empleo
aparece determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios, y una reduccin
de los salarios tan slo rebajar los ingresos de los trabajadores, con lo que estos
consumirn menos, los empresarios reducirn la produccin y se acabar creando un
mayor paro.
Al desecharse este dato, el resto de las conclusiones enunciadas tambin
desaparecen. Si el pleno empleo no est garantizado, tampoco puede afirmarse ya
que la inflacin sea un fenmeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta
sea constante (y, por motivos diferentes, es discutible que la velocidad de circulacin
sea fija) y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla
bsica de funcionamiento del sector pblico.
En efecto, el Estado deber modificar el nivel de gasto, de transferencias o de
impuestos, de acuerdo con la situacin econmica del pas, y, as, si se trata de luchar
contra el desempleo, deber llevar a cabo polticas fiscales expansivas, aunque ello
conlleve un dficit en las cuentas pblicas; si, por el contrario, el problema ms
acuciante es el de la inflacin, la recomendacin ser una poltica fiscal restrictiva,
que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues stos no vienen
determinados por la cantidad de dinero del pas.
Adems de lo anterior, la presencia de nuevos fenmenos como la inflacin de costes
o el estancamiento con inflacin, ha conducido a los seguidores de la doctrina
keynesiana a defender mayores intervenciones del Estado, bien a travs de acuerdos
con los empresarios y sindicatos de trabajadores, o bien a travs de reformas
estructurales que hagan ms competitivos a los diferentes sectores productivos.
En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no
son la nica solucin, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los
precios o el tipo de inters que ofrecen los ttulos y, en esa medida, modifica los
lOMoARcPSD
parmetros de la oferta y demanda de divisas. De este modo, el tipo de cambio

rgido, podra acabar siendo el de equilibrio en el mercado.
Si el gobierno lleva a cabo una poltica monetaria restrictiva originar una elevacin
de los tipos de inters, una reduccin en la tasa de inflacin y una cada en el nivel de
renta. Las tres variables afectan al sector exterior, de acuerdo con el siguiente
esquema:
Y .: reduccin de importaciones y de la demanda de divisas
p : reduccin de importaciones y de la demanda de divisas, aumento de las
exportaciones y de la oferta de divisas
r : entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los ciudadanos del
pas no adquieren ttulos extranjeros, se reduce la demanda de divisas.
El conjunto de efectos es indiscutible; la demanda de divisas disminuye, se desplaza
hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta, se desplaza hacia la
derecha, y, en ambos casos, debido a una modificacin en los distintos parmetros
(renta, precios y tipos de inters). Como consecuencia, el tipo de cambio inicial se
convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta y demanda de divisas se cruzan en
ese valor.
En definitiva, las polticas fiscales y monetarias de que disponen los gobiernos son
capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando ste funcione con
tipos de cambio rgidos, tal y como sucede en un buen nmero de pases
occidentales.
5. CRECIMIENTO ECONMICO
Hemos definido los problemas de crecimiento econmico como aquellos que hacen
referencia a las posibilidades de aumentar la produccin de bienes y servicios a lo
largo del tiempo. Si esta capacidad de produccin depende de la cantidad de
recursos de que dispone el pas, parece lgico centrar los temas de crecimiento en el
examen de las causas que explican un aumento en los recursos.
Ya sabemos que los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el
trabajo (N) y el equipo capital (K). Como es lgico, el factor que ms inters ha
despertado ha sido el ltimo citado, pues poco podemos esperar del primero y el
crecimiento del segundo ampla, al mismo tiempo, el total de necesidades por
atender. Se define la Inversin como el incremento en el equipo capital de una
economa, de ah que el estudio de los problemas de crecimiento haya estado unido,
tradicionalmente, al anlisis de los procesos de ahorro e inversin.
A partir de las afirmaciones del prrafo anterior, resulta relativamente fcil considerar
qu respuesta se da desde una perspectiva liberal a los problemas de crecimiento
econmico y, una vez ms, no resulta difcil justificar que el mercado es capaz de
solventar esta cuestin.
Para ello, basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados
financieros y que las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de
inversin. En el primer caso, es lgico suponer que cuanto mayor sea el tipo de inters
que se ofrece, mayor la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben as
una compensacin mayor por sacrificar su consumo. En el segundo, tampoco es difcil
comprender que cuanto ms alto sea el tipo de inters, menos proyectos de inversin
llevarn a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar
dinero prestado, se exigir una rentabilidad del proyecto de inversin superior a esa
cifra, para realizarlo.
El libre funcionamiento del mercado establece un valor de equilibrio para el tipo de
inters y para el volumen de ahorro e inversin que produce el pas. Ese nivel de
inversin es lo que explica el ritmo de crecimiento econmico.
La actividad del sector pblico resulta contraproducente en este proceso, pues, al
cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro.
En tales circunstancias, la curva de oferta de fondos se desplaza hacia la izquierda, lo
que conlleva un aumento de los tipos de inters y una disminucin de la inversin
privada, lo que reduce el ritmo de crecimiento econmico.
lOMoARcPSD
Frente al planteamiento liberal que acabamos de exponer, los defensores de la

intervencin del sector pblico ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan
negativo. De un lado, se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversin
privada, el efecto total sobre el crecimiento econmico es indeterminado, pues, con
los impuestos, el sector pblico lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran,
decisivamente, en el desarrollo del pas. En segundo trmino, se considera que la libre
accin privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales,
con zonas cada vez ms deprimidas, frente a otras que sufren los efectos de una
creciente congestin. En tercer lugar se afirma que los procesos de reindustrializacin,
tan necesarios despus de la crisis de los aos 70, exigen un papel directo del Estado,
con el objetivo de hacer mnimos los costes del proceso de ajuste.
Por ltimo, se defiende que el crecimiento econmico en la actualidad depende de
las innovaciones tecnolgicas y del desarrollo tcnico, aspectos en los que la
intervencin del sector pblico es decisiva, no slo para financiar los proyectos de
inversin bsica, que no tienen una aplicacin prctica inmediata y que nunca seran
financiados por su rentabilidad, sino incluso en el desarrollo de nuevos productos, cuya
demanda inicial es muy limitada e incapaz de cubrir los costes de produccin.
lOMoARcPSD
6. HAY UN TAMAO PTIMO PARA EL SECTOR PBLICO?

Los planteamientos que hemos venido discutiendo a lo largo de los apartados
anteriores dan como resultado prescripciones muy distintas sobre cul debe ser el
tamao del sector pblico. Una forma sinttica de presentar esta cuestin, puede
hacerse fcilmente mediante una representacin de los beneficios que se obtienen de
la accin del sector pblico (lnea B) y los costes de esta actuacin (lnea C).
Los beneficios son decrecientes al aumentar el tamao del sector pblico, para indicar
que cuando el Estado apenas cumple funciones, la valoracin de los individuos de
una mayor intervencin pblica es bastante grande, mientras que cuando el sector
pblico est muy desarrollado, esa valoracin se va haciendo cada vez ms
pequea.
Por el contrario, los costes son crecientes, pues cuanto mayor sea el sector pblico,
mayor es el volumen de impuestos que los ciudadanos deben pagar, en esa medida,
superior el coste en el que incurren. El tamao ptimo del sector pblico se encontrara
en aquel nivel donde el coste sufrido es igual al beneficio que se obtiene, del mismo
modo que el equilibrio del mercado se alcanza donde la demanda iguala a la oferta.
Sin embargo, las valoraciones de B y C no son las mismas de acuerdo con el enfoque
sustentado por los hacendistas. As, un economista liberal tender a infravalorar los
beneficios y a sobrevalorar los costes, mientras que un intervencionista realizar la
operacin contraria. Y no debe olvidarse tampoco que el tamao que alcanza el
sector pblico en un pas es fruto de su historia, de sus caractersticas o de las
mentalidades de sus habitantes, y no necesariamente el fruto de una comparacin
objetiva de costes y beneficios.
7. CONCLUSIN: PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS EN LA HACIENDA PBLICA
El papel que asignan los diferentes enfoques al sector pblico parte de visiones
distintas sobre el funcionamiento de las economas de mercado.
En la medida en que el anlisis (positivo) de la realidad econmica pone de manifiesto
deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervencin pblica para
corregirlas; mientras que cuando se considera que el mercado puede resolver
adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe tener una funcin
residual, que se limitara a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de
la accin individual.
Esta fundamentacin positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad
econmica del sector pblico se extiende mucho ms all. Ello se debe a que,
adems, debern estudiarse, en cada caso, cules son los efectos de las diferentes
polticas de ingresos y gastos del Estado, y, de nuevo, tendremos que hacer uso de la
teora econmica para evaluar sus efectos. En caso contrario, podramos proponer
una intervencin pblica que acabase empeorando la situacin inicial.
lOMoARcPSD
Estas consideraciones explican por qu al estudiar cada programa de gasto, el anlisis

tiene un triple componente. En primer trmino, habr que plantear si est justificada o
no la intervencin pblica. En segundo lugar, se deben enunciar las diferentes
soluciones disponibles. Por ltimo, tendremos que analizar las consecuencias de estas
polticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces
observaremos que la opcin por una u otra depende de la prioridad en los objetivos
que formule el sector pblico, o en el orden de valores que refleje la sociedad.
GLOSARIO
Asignacin de los recursos: Rama o funcin de la Hacienda Pblica que se ocupa de
qu bienes deben producirse y cmo hacerlo.
Distribucin: Rama o funcin de la Hacienda Pblica que analiza para quin se
producen los bienes o, lo que es igual, cmo repartir el conjunto de los bienes y
servicios producidos.
Estabilidad: Rama o funcin de la Hacienda Pblica que se refiere al tratamiento de
los desequilibrios bsicos de la economa de un pas (paro, inflacin, saldo de la
balanza de pagos).
Crecimiento: Rama o funcin de la Hacienda Pblica que aborda la cuestin de
cmo aumentar a lo largo del tiempo el total de los bienes disponibles para satisfacer
las necesidades de la poblacin.
Bienes pblicos puros: Aquellos a los que no se les puede aplicar la rivalidad en el
consumo (concepto que implica que disfrutar de un bien excluye el disfrute de otra
persona), ni tampoco la posibilidad de exclusin (concepto que implica que existe
algn modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por
el producto).
Externalidades: En la demanda y oferta de un determinado bien pueden producirse
efectos sobre terceros, de forma que la demanda de ese bien no refleja todos los
beneficios para la sociedad ni la oferta todos los costes.
Bienes preferentes: La sociedad determina que el mercado produce una cantidad
insuficiente de productos de inters general, de modo que se encarga al poder
pblico complementar la oferta privada o subvencionar la adquisicin.
Bienes prohibidos: Al revs de los anteriores, los poderes pblicos prohben o limitan la
produccin de determinados bienes y servicios por su falta de inters general o por sus
efectos perniciosos (drogas, bebidas alcohlicas de alta graduacin, labores del
tabaco).
Regla de Bates Clark: Anlisis segn el cual la regla de distribucin adoptada por el
mercado no slo es eficiente sino que adems es justa.
lOMoARcPSD
TEMA3: ANLISIS POSITIVO DEL SECTOR PBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIN

1. INTRODUCCIN
En este tema trataremos de dar una visin, forzosamente general, de las principales
aportaciones de la llamada escuela de la eleccin colectiva al estudio de los
comportamientos del sector pblico. Se trata de trasladar el enfoque econmico a
cuestiones tales como la existencia de determinadas instituciones, el comportamiento
de los diferentes agentes que condicionan los resultados de la accin pblica. A partir
de ese conocimiento pretendemos resumir las principales teoras que se han
defendido para explicar el crecimiento del sector pblico. Para esta tarea,
distinguiremos entre quienes atribuyen el crecimiento del gasto pblico a presiones de
la demanda de servicios suministrados por el Estado, las de los partidarios de buscar en
la oferta una explicacin para este fenmeno y, por ltimo, haremos referencia al
intento de sintetizar ambos elementos.
Por ltimo, trataremos de identificar los elementos caractersticos de la evolucin del
gasto pblico en nuestro pas, que presenta elementos diferenciales con respecto al
comportamiento del sector pblico en otras economas de mercado.
2. LA TEORA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES
En este apartado tratamos de resumir las aportaciones de los tericos de la Hacienda
Pblica acerca del origen del Estado, sin que con ello pretendamos elaborar una
explicacin completa sobre este tema, pues se trata de un campo ms propio de la
Ciencia Poltica o del Derecho Constitucional. Se trata, ms bien, de dar una
interpretacin econmica que explique por qu los individuos, actuando
racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la coaccin y qu tipo
de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza.
El planteamiento ms sencillo para analizar este problema trata de probar que todos
los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones.
Para ello, presentaremos un ejemplo, relativamente sencillo, del que pueden extraerse
algunas conclusiones interesantes.
Consideremos a dos individuos, A y B. El primero se dedica a la ganadera y su trabajo
le permite cuidar 18 vacas. El segundo emplea su trabajo en la agricultura y recolecta
10 Tm de trigo. Tanto uno como otro pueden conservar su produccin o intercambiar
sus productos, aceptando un precio de 100 u. m. por cada vaca y de 200 u. m. por
cada T m de trigo. En tales circunstancias, el valor de sus patrimonios respectivos es de
1.800 y 2.000 u. m. Tal valor, adems, es independiente de que A y B entren en una
relacin bilateral de intercambio. En efecto, si A vende 8 de sus vacas a B para
comprar 4 T m de trigo, dispondr de 10 vacas y 4 T m de trigo, por un valor total de
1.800 u. m. (10 x 100 + 4 x 200 = 1.800), mientras que B seguir disponiendo de un
patrimonio de 2.000 u. m. (8 x 100 + 6 x 200 = 2.000).
Sin embargo, A puede decidir que, en lugar de intercambiar sus productos, le resultar
ms rentable robar parte de la produccin de trigo a B. Este, lgicamente, tendr que
dedicar parte de su tiempo a cuidar de su cosecha, y no podr ya obtener su
produccin mxima de 10 Tm, sino una cifra menor, por ejemplo 8. Sus esfuerzos no
garantizan el xito frente a la actividad delictiva de A, quien puede arrebatarle parte
de su produccin, por ejemplo 3Tm. En estas circunstancias, los patrimonios respectivos
seran:
A: 18 vacas................... 1.800 u. m.
3 T m trigo................... 800 u. m.
............................... 2.600 u. m.
B: 0 vacas
8 - 3 = 5 Tm............... 1.000 u. m.
Si la situacin se invierte y es B quien roba, entonces ser A quien no tenga tiempo
para cuidar a su ganado, debiendo reducir su rebao a 16 cabezas, de las que
supondremos que B le arrebata 7. En este caso, los patrimonios respectivos sern:
lOMoARcPSD
A: 16 - 7 = 9 vacas..... 900 u. m.
0Tm
B: 7 vacas ...................700 u.m.
10Tm ....................2.000 u. m.
2.700 u. m.
En el supuesto de que ambos decidan robar, obtendramos el siguiente cuadro de
resultados:
A: 16 - 7 = 9 vacas ...... 900 u. m.
3 Tm trigo .................... 600 u. m.
..1.500 u. m.
B: 7 vacas ................... 700 u. m.
8-3=5 Tm .................... 1.000 u. m.
1.700 u. m.
En las circunstancias que acabamos de exponer, cul ser la estrategia que
adoptarn las dos personas? Si A decide ser honrado, y B lo sabe, entones a ste
ltimo le interesar robar, pues gana 2. 700 en lugar de 2.000. Pero si B va a robar, y lo
har si A anuncia su propsito de ser honrado, entonces al ganadero no le interesa
cumplir su palabra, pues robando obtiene 1.500, en lugar de las 900. Dicho en otros
trminos, la bsqueda del propio inters conducir a que ambos intenten despojar al
otro de parte de sus propiedades.
Si por el contrario, ambos agentes comienzan adoptando estrategias de robo, ninguno
puede mejorar alterando unilateralmente su comportamiento y la solucin reflejada
en la casilla 3 sera estable, aunque no sera ptima.
El conflicto que acabamos de describir explica por qu A y B pueden decidir que
exista un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus propiedades y castigue las
infracciones contra sus derechos, siempre y cuando este tercer agente no exija a
cada uno de los dos agentes econmicos un pago por sus servicios mayor de 300 u.m.
y garantice, por su propia existencia y eficacia de sus servicios, que nadie atentar
contra las propiedades que los ciudadanos encomiendan a su tutela. La existencia de
normas constitucionales se explicara, entonces, por la necesidad de limitar las
posibilidades de accin del nico titular de la violencia: el Estado.
3. VOTANTES, POLTICOS, GRUPOS DE PRESIN Y FUNCIONARIOS
La reflexin de los distintos autores que, desde un enfoque de la teora econmica
ortodoxa, se han ocupado del comportamiento del sector pblico y se fundamenta
en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la
economa se mueven por criterios de optimizacin, no muy diferentes a los que guan
la conducta de los consumidores o empresarios; es decir, se considera que votantes,
representantes polticos, grupos de presin o funcionarios que administran la accin
pblica se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas
restricciones que su posicin en el proceso les impone.
A) LOS VOTANTES
Cuando se intenta dar una interpretacin econmica a decisiones como las de
ejercer el derecho al voto o recabar informacin para que tal derecho se ejercite de
un modo ms reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de dificultades.
Las primeras son comunes a la extensin del anlisis econmico a materias que no
estaban incluidas, tradicionalmente, en el campo propio de la ciencia econmica y su
discusin nos llevara demasiado lejos de los propsitos de esta leccin. Las segundas
se refieren a qu tipos de variables deben incorporarse al anlisis y hasta qu punto
puede explicarse que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta
ltima cuestin es la que ms nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo
propuesto por Downs.
El planteamiento de este economista considera que la accin del votante (R)
depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la
eleccin (), de los beneficios que le reporte el hecho de que gane el grupo poltico
lOMoARcPSD
que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las urnas, en trminos de las
actividades a que debe renunciar para ejercer su voto (C) y, por ltimo, de los
beneficios que le produzca el mero hecho de "participar" en el proceso electoral, en
trminos de propia satisfaccin o procedentes de la aprobacin de tal
comportamiento por parte del grupo social al que pertenezca (D). En estas
circunstancias, se propone la siguiente funcin para explicar que el votante acuda o
no a ejercer su derecho:
R = B x + D - C
Esta formulacin permite extraer algunas conclusiones de cierto inters. Entre ellas,
pueden citarse las siguientes:
- Resulta irrelevante hablar de votos "cautivos" en este contexto, pues se supone que
todos los votantes valoran los beneficios que les reportar que un determinado partido
gane las elecciones. Que tales beneficios sean individualizables (aumentar el poder
adquisitivo de la propia pensin, extender la enseanza obligatoria, etc.) o que estn
motivados por el altruismo es indiferente para el anlisis.
- Si el votante estima que su participacin puede ser decisiva para el resultado final de
la eleccin ( es muy grande), lo que ocurrir si la eleccin es muy reida, entonces
ser ms fcil que se produzca una mayor afluencia a las urnas.
- Los costes de ir a votar explicaran las diferencias que se observan cuando la jornada
electoral se celebra en das laborables o en das festivos. Incluso, podran colaborar en
la comprensin de la influencia de factores meteorolgicos en los resultados que se
obtienen.
- Por ltimo, los beneficios reflejados en el componente D serviran para entender
determinadas conductas, como las de apostar al equipo ganador (conocido como
efecto bandwagon o furgn de cola), y sentirse as parte de una victoria colectiva.
B) LOS POLTICOS
Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qu estarn dispuestos a
dedicar parte de su tiempo en recabar informacin y ejercer el derecho al voto,
cuando los economistas se han enfrentado al estudio del comportamiento de los
polticos, la cuestin parece ms sencilla, pues la presencia de un nmero limitado de
partidos, disputando un mercado de votantes potenciales, tiene parecidos indudables
con la situacin que se califica en los estudios de Microeconoma como de oligopolio.
En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido poltico quiera
ser elegido. Que tal deseo se deba a su sincera voluntad de servir al pas, o al legtimo
propsito de aplicar soluciones a los problemas, desde su particular perspectiva, o a
una voluntad menos confesable de ganar prestigio social o medios econmicos, no
tiene relevancia alguna en el anlisis posterior. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que
el dirigente poltico, o su partido, pretendern hacer mximo el nmero de votos.
Si esta descripcin es correcta, entonces las conclusiones que se derivan del
planteamiento son bastante evidentes y las podemos resumir en las siguientes:
- En pases cuyo sistema electoral sea de carcter mayoritario y se genere una
tendencia al bipartidismo, ambos grupos polticos tendern a ocupar el centro
poltico, de tal modo que sus ofertas electorales sern bastante similares. Esta
conclusin se apoya en la consideracin, bastante lgica, de que si un partido
presenta un programa excesivamente radical, para los gustos o preferencias del
votante medio, slo recibir el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el
resto del mercado a su competidor.
- Sin embargo, en aquellos regmenes polticos cuyo sistema electoral sea
proporcional, en alguna de sus modalidades, y el resultado sea de tendencia al
multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos
polticos mayoritarios hacia el centro poltico se ve compensada por la entrada de
competidores potenciales en los respectivos extremos.
- La tendencia hacia el centro poltico se ve reforzada con el argumento de que cada
partido tender a ocupar los espacios prximos, confiando en que mantendr cierto
apoyo de su electorado tradicional. La idea intuitiva que subyace a esta afirmacin es
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similar a las que explican la fidelidad a determinadas marcas, pero aqu tienen, si
cabe, un mayor peso. En efecto, supongamos que el partido X trata de gobernar
satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todava. Para ello, deber
adoptar decisiones que, tal vez, le quiten apoyo entre su electorado bsico, pero esa
prdida de confianza no ser inmediata e incluso, puede que no llegue a darse
nunca, si las alternativas no son satisfactorias.
- El mismo objetivo de hacer mximo el nmero de votos recibidos explica, tambin,
que los dirigentes polticos traten de distribuir los costes de la decisin de tal modo que
ningn colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los beneficios suelen
dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilizacin en favor de los candidatos
del partido se considera necesaria para la consecucin de la victoria electoral. Por
este mismo motivo, se entiende que los perodos pre-electorales estn caracterizados
por importantes aumentos del gasto y que las medidas de ajuste se adopten cuando
an falte mucho tiempo para una consulta electoral, en la creencia de que los
electores olvidarn, para entonces, los perjuicios sufridos. Por ltimo, este
comportamiento explica que los polticos tiendan a sobrevalorar los beneficios
derivados de una accin determinada y a subestimar sus costes, al menos en la
presentacin de la accin del gobierno ante los ciudadanos.
C) LOS GRUPOS DE PRESIN
Puede afirmarse, sin caer en la exageracin, que en casi todos los sistemas polticos
democrticos la relacin entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la
misma accin del gobierno se ve afectada por la presencia de grupos organizados en
defensa de sus propios intereses, que actan al margen del proceso electoral. La
existencia de grupos de presin en la actividad poltica es, por tanto, una evidencia
con la que debe contarse a la hora de evaluar cul es el funcionamiento real de la
accin del sector pblico.
Aunque no existen excesivas dificultades para asignar un objetivo a estos grupos
organizados, que desean obtener la satisfaccin mxima de sus intereses, o hacer
mximos sus beneficios, se plantea una cuestin inicial de cierta importancia. Nos
referimos a qu motivos pueden explicar que un individuo, o una empresa, decidan
participar en tal actividad. Esta cuestin no resulta trivial, por la razn de que, para
cualquier agente econmico, resultara ms rentable beneficiarse de las acciones del
grupo de presin, sin incurrir en los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos
los sujetos realizasen la misma reflexin, el resultado obvio es que el grupo de presin
no llegara a formarse.
Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos. De una parte, se ha afirmado
que la formacin de grupos de presin es ms fcil cuando el nmero de integrantes
es ms pequeo, mientras que el comportamientofree rider se producir en los grupos
ms amplios.
De otra, puede considerarse que los grupos de presin parten de asociaciones
preexistentes como una actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya
estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y, despus, decide utilizar sus medios
para influir en los resultados de la accin gubernamental.
En cuanto a los medios de que disponen los grupos de presin para condicionar la
accin del sector pblico, pueden destacarse las siguientes:
- La entrega de fondos para contribuir a la eleccin de aquellos candidatos que
puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el Parlamento. En este sentido, los
elementos clave del anlisis, al margen de las vas de financiacin ilegal de los grupos
polticos, se recogen en las distintas normas que regulan las fuentes de ingresos de los
partidos y, en particular, los lmites que se establezcan sobre estos recursos, o las
exigencias de que tales aportaciones sean o no pblicas.
- La existencia de deficiencias en la informacin disponible por el sector pblico, antes
de llevar a cabo una decisin, pueden llevarle a consultar a los sectores ms
interesados en la adopcin de determinadas normas, o en la puesta en marcha de
determinadas medidas de poltica econmica. Estas diferencias en la informacin
permiten a los grupos de presin condicionar la accin del Estado, al que se le
lOMoARcPSD
presenta como nica solucin viable aquella que coincide ms exactamente con sus
intereses.
- Tambin resulta relevante la posibilidad de suministrar informacin a los votantes. Los
grupos de presin pueden reducir los costes en que incurre el ciudadano para
informarse sobre las consecuencias de la accin del gobierno y decidir si le sigue
apoyando, o si le retira su confianza. Ahora bien, la informacin que se difunde por el
grupo tender a favorecer sus puntos de vista, y no podr caracterizarse como
neutral. Con ello no pretendemos afirmar que tales actividades deberan prohibirse,
sino ms bien lo contrario, pues posiblemente la capacidad de una decisin racional
por el votante mejora, cuando se dispone de una informacin mayor. Tan slo debera
garantizarse la veracidad en la informacin suministrada y favorecer la pluralidad en
las opiniones manifestadas.
D) LOS FUNCIONARIOS
Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que, en definitiva, son
quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad pblica en un buen
nmero de casos, la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen, quien
formula su modelo distinguiendo entre el "burcrata" y la agencia que le entrega los
fondos para su labor, ya sea sta el Parlamento o el responsable poltico de un rgano
de la Administracin.
El anlisis de Niskanen considera que existe una diferencia entre la informacin
disponible para la agencia y para el funcionario. Aquella slo observa el nivel de
servicio pblico suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando que existe una
relacin entre ste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de
entregar las distintas unidades de bienes o servicios pblicos.
El funcionario, por su parte, s conoce el coste de suministrarlas y, adems, tiene sus
propios intereses en el proceso. En efecto, se considera que el responsable de una
seccin dentro de un Departamento ministerial, o, en general de una unidad de gasto,
desea hacer mximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la
organizacin burocrtica o, incluso su propia autoestima, depende de la cantidad de
fondos que administra.
Si el comportamiento de los funcionarios fuera similar a una empresa que tratase de
hacer mximo el beneficio, se elegira aquella cantidad donde la diferencia entre
ambos elementos fuera lo mayor posible, es decir, se optara por la cantidad Q*, con
un presupuesto B*, y, adems, esta solucin sera eficiente. Ahora bien, si los
funcionarios pretenden disponer de un presupuesto amplio, elegirn la cantidad Q,
con un presupuesto mucho mayor, B. De este modo, se explica el fenmeno habitual
de que toda unidad de gasto tiende a agotar el presupuesto que se le asigna.
Adems de estas conclusiones, se han apuntado otros elementos que explicaran
cmo la conducta de los funcionarios colabora al crecimiento del gasto pblico. Entre
ellos, citemos los siguientes:
- Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de
servicios pblicos, puede considerar que aquellas unidades de gasto que no agotan el
presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos. En tales circunstancias, se
recortarn los fondos disponibles en futuros presupuestos. De esta manera, se elimina
cualquier incentivo para que los responsables de la unidad de gasto traten de hacer
mnimos los costes de su gestin, pues el nico resultado palpable de su eficacia ser
disponer de menos fondos en el futuro, sin que pueda mejorarse, en perodos
sucesivos, la calidad de los servicios suministrados.
- La ausencia de precios en el sistema de decisin pblica impide medir la eficiencia
de la actuacin de los funcionarios, de ah las dificultades de establecer mecanismos
que incentiven, a travs de los salarios, un comportamiento similar al que puede
observarse en el sector privado. Adems, este factor convierte en sospechoso de
arbitrariedad a cualquier sistema de incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el
uso de complementos del salario por la importancia de la funcin realizada, o los aos
de servicio en la Administracin.
lOMoARcPSD
4. LAS TEORAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PBLICO

Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al
incremento del gasto pblico en las economas occidentales son muy diversas, y,
como consecuencia, resulta siempre difcil realizar un intento de sntesis en su
presentacin.
Segn las teoras explicativas de acuerdo con el criterio de si analizan fuerzas que
condicionan la demanda de mayor gasto pblico o si, por el contrario, se centran en
un crecimiento en la oferta de la actividad pblica, tiene la siguiente clasificacin:
A) EXPLICACIONES BASADAS EN LA DEMANDA DE GASTO PBLICO

Los anlisis que buscan la explicacin en variables que afectan a la demanda son
muy variados. Entre ellos, hemos reflejado los siguientes:
a) La llamada Ley de Wagner considera que el desarrollo econmico del pas impulsa
presiones crecientes por parte de la sociedad en favor de un aumento del gasto
pblico, por dos tipos de razones. La primera se refiere a que sociedades ms
desarrolladas son tambin ms complejas con un mayor nmero de conflictos entre
sus miembros, lo que exige una mayor intervencin del Estado en su solucin. La
segunda atae a la caracterizacin de los bienes y servicios pblicos como bienes
superiores y elsticos, es decir que la elasticidad-renta del gasto pblico es mayor que
la unidad, y de ah que al incrementarse la renta, el deseo de que aumente el gasto
pblico sea an mayor.
b) La teora del efecto desplazamiento-efecto inspeccin considera que el gasto
efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en determinados
perodos crticos para la sociedad (una guerra o una calamidad climtica) sta
acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuencias de esa conmocin.
A este incremento extraordinario del gasto pblico se le denomina efecto
desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el
aumento del gasto pblico, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos
existente y acepta que la mayor recaudacin se dedique a una mejora en la provisin
de bienes y servicios pblicos, pues los votantes consideran poco satisfactoria la
calidad de los mismos (efecto inspeccin).
c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en los gastos
del sector pblico se debe a funciones de carcter redistributivo, un dato
particularmente relevante desde el final de la II Guerra Mundial. La clave se
encontrara en que a partir de esta fecha se ampla el sufragio a sectores de renta
baja, lo que sita al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado con las
frmulas de sufragio censitario, propias del siglo XIX. Como ya hemos visto, los distintos
grupos polticos tienden a acercarse a este estrato medio de los votantes, con la
finalidad de garantizarse la eleccin, de ah que sean ms sensibles a las demandas
de estos grupos, a favor de gastos de este carcter.
d) La presencia de grupos de inters poderosos, a los que hemos hecho referencia,
como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a aumentar la
lOMoARcPSD
demanda de aquellos gastos pblicos que les benefician de un modo directo. De este
modo, la sociedad ejerce una presin creciente sobre el nivel de gasto pblico, por
vas indirectas, ajenas al puro proceso electoral.
e) Por ltimo, la hiptesis de la ilusin financiera destaca cmo los demandantes de un
mayor gasto pblico son plenamente conscientes de los beneficios que les reportarn
las distintas polticas del sector pblico, pero consideran que los costes de las mismas
se repartirn entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni siquiera piensan en la
existencia de tales costes, como algo que les ataa personalmente.
B) JUSTIFICACIONES BASADAS EN LA OFERTA DE GASTO PBLICO
El crecimiento del gasto pblico en las economas occidentales se debe, para un
segundo grupo de aportaciones, no tanto a la demanda expresada por los votantes o
los grupos de inters, como al comportamiento de quienes ofrecen distintos programas
de gasto. Entre quienes han tratado la cuestin desde este enfoque, distinguimos las
siguientes hiptesis:
a) La teora del ciclo electoral, pone de manifiesto cmo en los momentos previos a la
consulta del electorado, los poderes pblicos inician o aceleran programas de gasto
con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de los asuntos
pblicos. Que tales urgencias de ltima hora aumenten los costes del proyecto por
encima de lo inicialmente presupuestado puede revestir escasa importancia, pues una
vez que se ha conseguido la reeleccin, es posible proceder a algunos recortes en el
gasto pblico o a un aumento en los impuestos, con la esperanza de que este esfuerzo
se haya olvidado en el perodo que falta hasta la siguiente consulta electoral.
b) El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen, y al que tambin
nos referimos en la antes, es una justificacin ms del crecimiento del gasto pblico
por encima de lo que resultara ptimo, socialmente. La seguridad del funcionario en
su puesto de trabajo, con garantas mayores que las de cualquier asalariado, la falta
de precios que permitan medir la productividad, la existencia de diferentes servicios
suministrados por una misma unidad administrativa, con las lgicas dificultades que
ello supone para evaluar su rendimiento, y la ausencia de mecanismos sancionadores
automticos de la mala gestin, tan evidentes en el caso de las empresas sometidas a
la ley del mercado, acentan ms, si cabe, la tendencia a que la provisin de los
bienes pblicos requiera un volumen de recursos creciente.
c) Un tercer factor que ha impulsado el crecimiento de los gastos pblicos se ha
buscado en la ideologa de los partidos polticos, que encarnan las principales
opciones a las que se enfrenta el electorado. Si el siglo XIX se puede presentar como
una oposicin entre partidos conservadores y liberales, en el XX observamos que, en
las democracias europeas, las alternativas son los partidos conservadores o
democratacristianos, de un lado, y los socialdemcratas, de otro, con partidos
liberales convertidos, a lo sumo, en elementos necesarios para lograr la mayora
parlamentaria, mediante coaliciones de gobierno. Tales circunstancias son relevantes
en el anlisis del gasto pblico, pues los partidos conservadores o los que extraen su
poltica social del magisterio de la Iglesia son ms proclives que los liberales a las
polticas de redistribucin de rentas, que han sido una fuente indudable de
crecimiento del gasto pblico. Por su parte, los partidos socialdemcratas, de raz
marxista o no, han sido los grandes impulsores de las polticas de gastos sociales,
aunque hayan abandonado sus orgenes revolucionarios y hoy funden sus posiciones
en versiones ms o menos sofisticadas del keynesianismo.
d) Por ltimo, se ha argumentado que la propia estructura del Estado, ms o menos
descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto pblico. Esto ocurre
cuando el proceso de descentralizacin lleva a una duplicacin de las funciones
realizadas por el sector pblico, o cuando la financiacin de los entes autonmicos o
locales depende, substancialmente, de la entrega de fondos por parte del poder
central, pues, en tal caso, resulta fcil atribuir a otros la responsabilidad de los dficits
en los que incurre la gestin propia y negociar, despus, un aumento en la
financiacin necesaria para llevar a cabo las actividades del rgano autonmico o
local. En otras circunstancias el proceso de descentralizacin puede colaborar en la
lOMoARcPSD
reduccin del ritmo de crecimiento del sector pblico, pues los beneficios y los costes
de la actividad pblica se ven con mayor claridad, al estar ms prximos a los
ciudadanos, ello explica, por ejemplo, que en los Estados Unidos se haya reclamado
una menor interferencia por parte del poder central y un mayor protagonismo para los
distintos miembros de la Unin.
C) UN ENFOQUE BASADO EN LA INTERACCIN DEMANDA-OFERTA
En un anlisis iniciado por Baumol, pero continuado despus por otros economistas, se
ha tratado de explicar cmo la confluencia de una demanda rgida de gasto pblico
y una oferta que se desplaza para reflejar costes crecientes, puede explicar la
tendencia al crecimiento del gasto pblico. En la situacin inicial, representada por la
curva de demanda (D) y la de oferta (O), se est produciendo un nivel de suministro
de servicios pblicos indicado por la cantidad Q* a un "precio" P*. Ahora bien, la
productividad del sector pblico es inferior a la que se observa en el sector privado,
tanto por las propias deficiencias en la gestin, como por el hecho de que en el sector
servicios resulta ms difcil incorporar mejoras tecnolgicas, o sustituir mano de obra
por equipo capital, mientras que el crecimiento en los costes salariales del sector
privado de la economa viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los
funcionarios o personal de la Administracin. Si el coste salarial crece lo mismo, pero la
productividad lo hace a un ritmo ms bajo, el coste de provisin del servicio pblico
aumenta, lo que se representa con el desplazamiento de la oferta hacia arriba (O'). En
tales circunstancias se producira una nueva cantidad Q con un nuevo precio P.
5. UNA EXPLICACIN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PBLICO EN ESPAA
Trataremos de comprobar si las distintas teoras que hemos ido describiendo en el
apartado anterior pueden darnos una justificacin de la evolucin del gasto pblico
en nuestro pas o si, por el contrario, existen elementos diferenciales en los cambios
producidos. Para ello, partiremos de los hechos, tal y como los conocemos a partir de
las estadsticas oficiales, y comprobaremos qu partidas de gasto han mostrado un
mayor dinamismo.
Una vez realizada esta tarea, puede hacerse un anlisis de las causas que explican el
fenmeno y, entonces, pueden enunciarse qu medidas deberan adoptarse para
corregirlo.
A) LOS HECHOS
Normalmente, la fuente a que deberamos acudir para comprobar cul ha sido la
evolucin real del gasto pblico en nuestro pas seran las previsiones contenidas en las
Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por los cuales estos datos
pueden darnos una visin inexacta de la realidad. El primero es que, debido al
proceso de descentralizacin que ha vivido nuestro pas, una buena parte del gasto
pblico se lleva a cabo fuera de la Administracin Central del Estado y deberamos
utilizar, en tal caso, datos que reflejen la evolucin del gasto del conjunto de las
Administraciones Pblicas.
El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente
presupuestado y el que realmente se realiz alcanzan tal cuanta que hoy tiene cierto
sentido preguntarse para qu sirven los Presupuestos, al menos en su definicin
habitual. En nuestro caso, haremos uso de los datos suministrados en los diversos
informes econmicos del Banco de Espaa, aunque, como tendremos ocasin de
comentar, tambin plantean dificultades. Una primera aproximacin al estudio del
comportamiento del gasto pblico refleja la participacin de los gastos, los ingresos y
el dficit pblico como un porcentaje del Producto Interior Bruto.
Los datos reflejan claramente lo sucedido en nuestro pas desde 1980. Se aprecia un
fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre 1980 y 1986 de acuerdo con la
primera serie y de seis ms desde 1985 hasta 1994. Este incremento de los gastos no se
ha visto acompaado por un aumento paralelo de los recursos, de tal modo que las
cifras de dficit pblico se disparan a partir de 1982.
lOMoARcPSD
Igualmente, se comprueba, a partir de la informacin citada, que los intentos de

controlar el gasto pblico, y por consecuencia, el dficit pblico, no son duraderos.
Puede observarse, en tal sentido, la evolucin registrada por los gastos entre 1987 y
1989, donde se aprecia un tmido intento de rebajar el nivel de gasto pblico que se
pierde a partir de 1989 y, de modo mucho ms acusado, desde 1993. A partir del ao
1995, la situacin ha cambiado sustancialmente.
Los datos reflejan con absoluta claridad la mejora que se produce en los resultados de
la actividad del sector pblico a partir de 1995. Tal mejora se puede sintetizar en la
notable reduccin del dficit pblico, que pasa de ser un 6,3% del PIB a alcanzar el
equilibrio presupuestario en el 2003 y el supervit a partir de esa fecha. Los datos,
adems reflejan que estos resultados se han alcanzado ms por la paulatina
reduccin del gasto pblico que por un aumento en los ingresos del sector pblico.
B) UNA EXPLICACIN DEL CRECIMIENTO DEL GASTO PBLICO EN ESPAA
La evolucin del gasto pblico, reflejada en el anlisis del epgrafe anterior, indica que
nuestro pas no es una excepcin al hecho que pretendan explicar las diferentes
teoras a las que nos hemos ido refiriendo en el primer apartado de este tema. Sin
embargo, el caso de Espaa presenta algunas singularidades a las que debemos
hacer mencin y que permitirn al lector considerar la relevancia de esas teoras para
explicarlo. Sin nimo de ser exhaustivos, podemos resumir los siguientes factores:
1) El proceso de transicin poltica vivido por nuestro pas a partir de 1975, con la
sustitucin de un sistema autoritario por otro democrtico, gener numerosas
demandas de un mayor gasto pblico, especialmente en bienes preferentes. En una
primera etapa, puede atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiernos de la
transicin, carentes de apoyo democrtico y enfrentados a una acumulacin de
exigencias de los distintos grupos sociales, que se manifestaban despus de un largo
perodo de restriccin de las libertades. Ms adelante, y en la medida en que el
sistema democrtico se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos
puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parlamentos, proclives, como ya se
ha dicho, a generar esta clase de gasto pblico.
2) Un segundo factor que explica el fuerte crecimiento del gasto pblico en nuestro
pas es la crisis econmica que sufren las economas occidentales a partir de los aos
setenta. Aunque Espaa comparte con los dems pases las dificultades producidas
por el alza de los precios del petrleo, hay algunos rasgos caractersticos de nuestra
economa que le dan un carcter diferencial, y la hacen ms grave. La crisis
econmica impulsa el gasto pblico al menos en dos direcciones. Se refiere la primera
a la necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la
creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Atae la segunda
a las subvenciones entregadas a empresas pblicas con prdidas, que representan
una cifra elevada no slo por la importancia del sector pblico empresarial de nuestro
pas, sino tambin porque la propia crisis econmica genera un trasvase de las
empresas privadas en dificultades al sector pblico.
3) Un tercer factor notable es la consolidacin de un modelo de Estado de Bienestar.
Aunque los orgenes de la Seguridad Social en nuestro pas son mucho ms antiguos, lo
cierto es que la dcada de los ochenta es testigo de una consolidacin del sistema de
pensiones, no slo desde la aprobacin del texto constitucional en 1978, sino tambin
a partir de la huelga general del 14 de diciembre de 1988, que se manifiesta, entre
otras cosas, en la aparicin de las pensiones no contributivas. Igualmente, es fruto de
esta consolidacin del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto educativo,
sanitario o de vivienda.
4) Una cuarta caracterstica relevante se refiere al gasto en las infraestructuras de
transporte. Debe reconocerse que el esfuerzo en este terreno ha sido notable desde
los primeros momentos de la transicin poltica y ha representado una prioridad
indudable en los sucesivos gobiernos socialistas, pero, al mismo tiempo, hay que
indicar que los importantes acontecimientos vividos por Espaa en 1992 (Juegos
Olmpicos de Barcelona y Exposicin Universal de Sevilla) explican su aceleracin en
los aos 1992 y 1993. En cualquier caso, tenemos que indicar cmo, en los ejercicios
lOMoARcPSD
econmicos ms recientes, el ajuste presupuestario ha recado principalmente en

estas partidas, de modo que el actual Ministerio de Fomento (antes de Obras Pblicas,
Transportes y Medio Ambiente) ha sido el gran sacrificado en su nivel de actividad.
5) Un factor adicional, que explica el crecimiento del gasto pblico en Espaa, es el
proceso de descentralizacin poltica que representa la construccin del Estado de las
Autonomas, de acuerdo con el modelo consagrado por la Constitucin Espaola en
1978. Ya se ha dicho, en el epgrafe anterior, que tal proceso tanto puede llevar a una
reduccin del gasto como a un aumento del mismo. En el caso de nuestro pas,
algunas caractersticas del proceso han contribuido a favorecer ms el incremento del
gasto que su limitacin. Entre ellas, y sin nimo de ser exhaustivos, pueden citarse las
siguientes:
a) El proceso de descentralizacin no ha reducido el nmero de empleados de la
Administracin Central y s, en cambio, ha aumentado el de los que prestan sus
servicios a las Comunidades Autnomas.
b) La aparicin de los entes territoriales ha producido, en no pocas ocasiones, la
duplicidad entre las funciones realizadas por la Administracin Central del Estado, en
la esfera nacional, y cada una de las Comunidades Autnomas, en el mbito de sus
competencias, sin que la distribucin de funciones realizada por la vigente
Constitucin haya podido evitar este fenmeno.
c) El sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen general no
ha sido capaz de crear mecanismos de corresponsabilidad fiscal por parte de los
entes territoriales, que, de esta forma, han tendido a incrementar sus niveles de gasto
sin tener que incurrir en el desgaste de elevar, paralelamente, los ingresos pblicos.
6) Por ltimo, sin que ello signifique que ste sea un factor residual, el creciente dficit
pblico colabora decisivamente al aumento del gasto, a travs del pago de intereses
por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. La importancia de este fenmeno
puede demostrarse fcilmente. En efecto, si descontamos esta partida de la cifra total
de gastos, comprobaramos que en los aos 1987, 1988 y 1989, el sector pblico no
habra incurrido en un dficit y que en 1990 y en 1991 el dficit pblico sera inferior al
0,5% y al 1 % del PIB.
7) La evolucin a la que hace referencia desde 1995 a 2015 exige distinguir dos
etapas. La primera, de 1995 a 2007, permite corroborar algunas de las tendencias
sealadas en los prrafos anteriores. Como ya se ha dicho, a partir del ejercicio de
1996, y coincidiendo con un cambio en la orientacin poltica del gobierno de la
nacin, se produjo una ms que significativa reduccin del gasto pblico en nuestro
pas. Ello no slo se debe a la voluntad de formar parte de la moneda nica europea,
que exiga limitar el dficit a un 3% del PIB, sino tambin a la evolucin de
determinadas variables macroeconmicas que generaban presiones importantes
sobre el gasto pblico. Apuntemos en esta direccin, la mejora en los datos de la tasa
de desempleo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa a algo ms del 9% en 2005 y que
para el 2007 haba descendido an ms. Igualmente destacable fue la bajada de los
tipos de inters, que podemos ilustrar con el tipo de inters a corto plazo, que pas de
un 9,4% en 1995 al 4,4% en 2000 y lleg a un mnimo histrico en 2004 con un 2, 1 %. En
el primer caso, la mejor situacin del mercado laboral reduce el pago de prestaciones
por desempleo, mientras que en el segundo, se reduce la carga de los intereses de la
deuda. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite obtener recursos
adicionales no slo a travs de la imposicin directa sino tambin a travs de las
cotizaciones sociales, en este sentido debe recordarse que la capacidad de
financiacin de la Seguridad Social permite cubrir las necesidades de financiacin de
la Administracin Central. En la segunda etapa, desde 2008 a 2015, los efectos de la
crisis econmica hicieron que estas variables se movieran en la direccin contraria. Por
un lado, el aumento del paro (que alcanza el 25% de la poblacin activa) genera el
lgico aumento en el gasto por prestaciones de desempleo y, por otro, la
desconfianza de los mercados financieros en la capacidad de la economa espaola
para hacer frente a sus obligaciones de pago impuls la prima de riesgo y con ella el
tipo de inters al que poda financiarse el sector pblico. Y desde el lado de los
ingresos, la recesin econmica llev, como no poda ser de otro modo, a una
lOMoARcPSD
recaudacin menor. A ello deba agregarse una menor capacidad de generar

recursos a partir de las cotizaciones sociales, en una economa que no creaba sino
que destrua empleo.
Todos estos factores se reflejaron en el rpido deterioro de las cuentas pblicas que
del supervit de 2007 pasan a un dficit muy abultado en 2011. Solo a partir de 2013
los esfuerzos de contencin de gasto, la mejora en los tipos de inters y la ralentizacin
de la destruccin de empleo pudo rebajar significativamente el total de las
obligaciones de pago. Ello unido a una mayor recaudacin (tanto por la elevacin de
tipos, primero, como por la incipiente, y tmida, recuperacin de la actividad, despus)
ha permitido reducir sustancialmente las cifras de dficit.
GLOSARIO
Interpretacin econmica de la ciencia poltica: Es una aproximacin a la Teora del

Estado que trata de explicar por qu los individuos, actuando racionalmente, deciden
entregar a un tercero el monopolio de la coaccin. El planteamiento ms sencillo
pasara por probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado
determinadas funciones
Enfoque econmico de la actuacin de los protagonistas de una democracia
representativa: Reflexin segn la cual el comportamiento del sector pblico se
fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal
de la economa se mueven por criterios de optimizacin, no muy diferentes a los que
guan la conducta de los consumidores o empresarios y consistentes bsicamente en
que aquellos maximizan sus intereses propios. As distinguiramos entre:
Votantes: La accin del votante depende en gran medida de:
la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado
de la eleccin, de los beneficios que le reporte el hecho de que
gane el grupo poltico que prefiera y
de los costes (o beneficios) que le imponga el acudir a votar,
en trminos de renuncia a otra actividad (o de la propia
satisfaccin por votar o por secundar con ello al grupo al que
pertenezca).
Polticos: En principio, el comportamiento de stos buscar la mejor opcin
para salir elegido, reelegido o para que su grupo se perpete lo ms posible en
el poder. Para ello buscar votos nuevos en los sectores ms prximos a la
ideologa de su grupo, con ms probabilidad en los sectores ms cercanos al
centro poltico, y tratar de que los beneficios de su gestin sean perceptibles
para el mayor nmero de grupos y de ciudadanos, as como de que aqullos
se hagan ms perceptibles en la cercana de las elecciones.
Grupos de presin: Actan a favor de sus propios intereses y tratando de
influir en el resultado electoral, pero al margen del proceso electoral en s
mismo, normalmente a travs de mecanismos como la entrega de fondos,
influencia en medios de informacin para influir en el votante de modo
indirecto, etc.
Funcionarios: El funcionario maximiza el presupuesto de que dispone a fin de
aumentar su influencia. Es monopolista de la informacin de que dispone sobre
su trabajo con lo que los costes del mismo pueden estar elevados de modo
artificial a fin de ganar poder e influencia. Su retribucin no depende del
mercado y no hay por ello ni incentivos a trabajar ms y mejor, ni mediciones
de eficiencia sobre su trabajo (en trminos generales)
Ley de Wagner: Considera que el desarrollo econmico del pas impulsa presiones
crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto pblico por dos
tipos de razones: por un lado, las sociedades ms desarrolladas son ms complejas y
producen ms conflictos de interaccin de los individuos. Por otro lado, los bienes
pblicos son bienes superiores y elsticos (con relacin a la renta, ya que al aumentar
sta aumenta ms, en trminos porcentuales, su demanda)
lOMoARcPSD
Efectos desplazamiento e inspeccin (tambin llamados Efectos Peacock-Wiseman):

En pocas difciles (guerra, problemas generalizados para la poblacin) hay una
mayor necesidad de gasto pblico y el sector pblico recauda ms con menor
contestacin de los individuos, alarmados por la situacin extraordinaria. Una vez
cesada sta, el gasto pblico no retrocede a los niveles originales ya que el exceso
ahora servir para la mejora de las prestaciones diversas del sector pblico.
Hiptesis de la ilusin financiera: Los demandantes de mayor gasto pblico no son
del todo conscientes de que el aumento de ingresos necesario para el aumento del
gasto proceder de todos los individuos, incluidos ellos, y no se sienten demasiado (o
nada en absoluto) afectados por tales costes.
lOMoARcPSD
TEMA 4: EL PRESUPUESTO
1. INTRODUCCIN
Cuatro objetivos distintos:
1) es necesario elaborar una nocin de este documento bsico para el conocimiento
de la actividad del sector pblico en la economa; para ello, partimos de un concepto
aplicable a todo tipo de agente econmico e indicamos, a continuacin, cules son
las notas que lo singularizan en el caso de la actividad pblica. Una de esas notas
especficas hace referencia al proceso de elaboracin, ejecucin y control de este
documento.
2) el anlisis de lo que se denomina el ciclo presupuestario, qu fases lo conforman, y
quin tiene la iniciativa en cada una de ellas. En nuestro anlisis de estas cuestiones
haremos referencia a los preceptos establecidos en la Ley General Presupuestaria, que
son los que regulan estas materias.
3) los principios que deben inspirar la elaboracin de los presupuestos. Se trata, como
es lgico, de un planteamiento de carcter normativo, en la medida en que se
indican una serie de prescripciones de tipo poltico, econmico o contable que deben
seguirse para elaborarlo y ejecutarlo. Frente al planteamiento normativo que subyace
a la enumeracin de los llamados principios presupuestarios, debe hacerse un anlisis
positivo, sobre si estas prescripciones se han cumplido o se cumplen en la actualidad
4) desarrollar el problema de la llamada crisis de los principios presupuestarios, que nos
lleva a considerar otras frmulas presupuestarias que se preocupan menos del control
de las cuentas del Estado y ms por aspectos diferentes, como la eficacia o la
estabilidad econmica.
2. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola define el trmino
"presupuesto" en su ltima edicin como: "Cmputo anticipado del coste de una obra
o de los gastos y rentas de una corporacin".
Esta nocin de presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la
definicin es la idea de anticipacin o previsin, tanto en lo que se refiere a los gastos
por realizar, como a los ingresos que se obtendrn para cubrirlos.
Ahora bien, una definicin de presupuesto articulada sobre esta idea puede aplicarse
a cualquier tipo de agente econmico que deba adoptar decisiones constreido por
un volumen limitado de recursos. Si queremos ajustar el concepto para el caso del
sector pblico, debemos incorporar, al menos, tres ideas fundamentales que le son
propias. Atae la primera a la forma jurdica que adopta, se refiere la segunda a las
implicaciones econmicas que genera el presupuesto del sector pblico y, por ltimo,
concierne la tercera a las consecuencias polticas que produce su rechazo.
En primer trmino, los presupuestos del sector pblico adoptan una forma
jurdica concreta. En el caso de los Presupuestos Generales del Estado, deben
aprobarse mediante ley, en los de las Comunidades Autnomas, por ley de sus
respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Pleno
de las corporaciones respectivas, y, en el caso de las universidades, a su
Consejo Social. En todos estos ejemplos observamos que existe una clara
voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de
decisin. Ello se debe no slo a las implicaciones econmicas, sino tambin al
hecho de que los ingresos pblicos se obtienen de una forma coactiva y la
sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuanta, distribucin y
asignacin a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el
hecho de que la ejecucin del presupuesto de un ente pblico est sometida
a un procedimiento de control especfico, que no es parangonable con el
existente en el caso de las actividades privadas.
El segundo elemento citado se refiere a las implicaciones econmicas de los
presupuestos. Ya hemos estudiado que, por su tamao, el sector pblico es el
principal agente econmico de nuestro pas; de ah que las decisiones que
adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes
lOMoARcPSD
sociales, ya sean empresas o economas domsticas. Con ello, no solamente

nos referimos al hecho, obvio, de que el volumen y la composicin, de los
ingresos afectan a la renta disponible de los ciudadanos, y, por ende, a sus
planes de consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura condicionen
de un modo fundamental la actividad de sectores completos de la economa
del pas, sino tambin al dato, frecuentemente destacado, de que las
decisiones del sector pblico se convierten en una pauta de comportamiento
para otros agentes econmicos. As, cuando se procede a una congelacin
de los sueldos de los funcionarios, se est presentando una lnea de conducta
a los empresarios en su negociacin con los trabajadores.
Un tercer dato significativo corresponde a las consecuencias polticas de la
aprobacin de los presupuestos, o, ms correctamente, de su rechazo. En
efecto, el presupuesto de un ente pblico establece la lnea programtica de
la accin econmica del sector pblico o de uno de sus componentes y, en
tales circunstancias, la no aprobacin de sus previsiones debe entenderse
como una prdida de confianza por parte del rgano colegiado de mxima
representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza
debera ser suficiente para que, en consonancia con la idea de
responsabilidad poltica, los gestores del ejecutivo presenten la dimisin.
Combinando todos estos elementos, podemos definir el Presupuesto como:
"Resumen sistemtico, confeccionado en perodos regulares de tiempo y aprobado
por el rgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de
gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector pblico, con la
finalidad de atender a su plan de actuacin econmica, de tal modo que su
aceptacin significa, implcitamente, una renovacin de la confianza en los gestores
de ese componente del sector pblico".
3. EL CICLO PRESUPUESTARIO
El proceso que sigue el presupuesto, tomando como punto de referencia la normativa
aplicable a los Presupuestos Generales del Estado, en el convencimiento de que la
tramitacin de los documentos anlogos para las Comunidades Autnomas es muy
similar. Es preciso hacer notar que se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los
presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del
Estado, siguiendo la tradicional divisin de poderes, propia de los regmenes liberal
democrticos. De esta forma, diferenciamos:
- Elaboracin: atribuida al poder ejecutivo
- Discusin y aprobacin: asignada al legislativo
- Ejecucin: corresponde al ejecutivo
- Control: encomendada al poder judicial, pues se lleva a cabo a travs del Tribunal
de Cuentas, sobre cuya naturaleza, administrativa o jurisdiccional,
A) LA FASE DE ELABORACIN
En este primer momento de la vida de los Presupuestos, la iniciativa est en manos del
poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la confeccin del anteproyecto
de ley de Presupuestos al Ministerio de Economa y Hacienda. Se ha discutido la
conveniencia de que la competencia de la elaboracin del documento
presupuestario recaiga en una Oficina Presupuestaria, que dependera directamente
de la Presidencia del Gobierno, en el convencimiento de que la negociacin entre los
distintos departamentos ministeriales a la hora de asignar las partidas de gasto es muy
dura y se necesita entonces todo el respaldo de la Presidencia del Gobierno a la hora
de imponer criterios, sobre todo en momentos de austeridad econmica. La
experiencia espaola en esta cuestin ha puesto de manifiesto que esta figura no ha
llegado a consolidarse, y que, en todo caso, para esas finalidades parece ms eficaz
atribuir al Ministro de Hacienda el carcter de Vicepresidente del Gobierno.
En cuanto al proceso de elaboracin propiamente dicho, debemos tener en cuenta
tres elementos fundamentales:
lOMoARcPSD
a) Las previsiones econmicas durante el ao de vigencia de los presupuestos. Estas

estimaciones se suelen recoger en un cuadro macroeconmico que refleja la
evolucin del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflacin o los tipos de inters. Es
evidente que la recaudacin de impuestos depende de la actividad econmica y
que determinados gastos pblicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo
del personal al servicio de las Administraciones Pblicas o el pago de los intereses de la
deuda, estn ntimamente relacionados con las variables macroeconmicas citadas.
b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, entre los que se tiene que
establecer un orden de prioridades, pues exceden, casi siempre, las posibilidades de
los ingresos pblicos. En este proceso juegan un papel clave las distintas tcnicas de
evaluacin de proyectos
c) Las estimaciones de ingresos, que no slo dependen de la evolucin econmica
general, sino tambin de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos
impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, adems,
que las prdidas de recaudacin causadas por estas deducciones deben consignarse
en el Presupuesto.
Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisin
a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la
vigencia del presupuesto del ao anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales
del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de
documentos, entre los que destacan:
1) Las previsiones econmicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos
y gastos pblicos.
2) El denominado Proyecto de Ley de Acompaamiento de los Presupuestos en el que
se incorporan las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos.
B) FASE DE DISCUSIN Y APROBACIN
Ya se ha indicado que, histricamente, la aparicin de los Parlamentos se conecta
con la necesidad de controlar la actividad del poder ejecutivo en materia de ingresos
y gastos pblicos y que, a lo largo del siglo XIX, se pretenda que este rgano de
representacin de la soberana popular tuviera competencias para aprobar la
orientacin del gobierno ante las grandes cuestiones de poltica econmica y social.
Sin embargo, el funcionamiento de los sistemas democrticos, especialmente a partir
del final de la 2 Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan
el papel que hoy cumple el poder legislativo en el propio proceso presupuestario.
De un lado, debe tenerse en cuenta la preponderancia que hoy ostenta el poder
ejecutivo en todo el proceso poltico. Aunque no podemos detenernos demasiado en
esta cuestin, tal vez merezca la pena apuntar algunas notas que nos parecen
especialmente significativas. As, por ejemplo,
la inestabilidad poltica asociada a la crisis de las democracias europeas en el
perodo de entreguerras justificara la aparicin de instituciones como el voto
de censura constructivo, introducido por la Ley Fundamental de Bonn,
la exigencia de un porcentaje mnimo de votos para acceder a la
representacin parlamentaria, con la finalidad de evitar una excesiva
atomizacin del Parlamento,
el sistema electoral francs de doble vuelta, que tambin trata de garantizar la
formacin de mayoras estables, o
la propia institucin de la Presidencia de la Repblica francesa establecida en
la V Repblica con poderes muy superiores a los ostentados por el Presidente
de la Nacin en los sistemas parlamentarios puros.
Una segunda nota relevante en este contexto es
el papel que representan hoy los partidos polticos en la gestin del ejecutivo,
pues el presidente del gobierno viene a coincidir, normalmente, con el lder del
grupo poltico que ostenta la mayora en el Parlamento, de tal modo que
resulta harto improbable que el legislativo rechace las peticiones
presupuestarias planteadas por el ejecutivo.
lOMoARcPSD
De otro, el anlisis realizado en la leccin tercera sobre los procedimientos de toma de

decisiones por parte del sector pblico, y el papel desempeado en ellos por los
polticos, explica un cambio muy significativo en la actitud de los miembros del
Parlamento ante el proyecto de ley de Presupuestos, pues de estar preocupados por
el excesivo gasto pblico, y por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha
pasado a convertirse en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la
rentabilidad electoral de tales decisiones, y donde se plantean dificultades a la hora
de aumentar los impuestos, muy poco populares en unas elecciones.
Jurdicamente, las restricciones a la capacidad de decisin de los parlamentos
aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de tramitacin de
este tipo de leyes:
1 La limitacin del derecho de enmienda parlamentaria: aparece recogida en al art.
134.6 de la CE, que establece que toda proposicin o enmienda que suponga un
incremento de los gastos o una reduccin de los ingresos requiere la aceptacin del
gobierno, para ser tramitada.
2 La prrroga automtica del presupuesto, que tambin aparece reflejada en la CE,
concretamente en el art. 134.4, tiene una lgica evidente, pues no puede paralizarse
la actividad financiera en los Estados mientras se aprueba la Ley de Presupuestos. Se
ha afirmado que esta norma incide en la prdida de importancia del Parlamento ya
que, si no aprueba el presupuesto presentado por el gobierno, ste podr seguir
administrando sobre la base del presupuesto del ao anterior.
En nuestra opinin, resulta muy discutible que estas dos instituciones jurdicas tengan,
en la prctica, el calado que se les ha atribuido. En el caso de la limitacin del
derecho a la enmienda en sede parlamentaria, creemos ms relevante la cuestin de
si el grupo poltico que sustenta al gobierno dispone o no de mayora absoluta. Si la
tiene, no hace falta usar la facultad del ejecutivo, pues se pueden derrotar fcilmente
aquellas propuestas que aumenten el gasto o reduzcan los ingresos. Si, por el contrario,
se disfruta tan slo de mayora relativa, los grupos polticos que contribuyan a la
estabilidad del ejecutivo negociarn, posiblemente de un modo previo a la
presentacin formal de los presupuestos, las enmiendas necesarias para darle su
confianza.
En cuanto a la presunta irrelevancia del rechazo de los Presupuestos, con el
argumento de que, a pesar de todo, el gobierno podr seguir gobernando, ya nos
hemos manifestado antes, al sealar que la incapacidad del ejecutivo para sacar
adelante este proyecto representa una retirada implcita de la confianza en el
ejecutivo que lo aboca a la convocatoria de nuevas elecciones.
C) LA FASE DE EJECUCIN
Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede
proceder a su aplicacin. De ah que la ejecucin presupuestaria no sea ms que la
actividad de la Administracin dirigida a la realizacin de los ingresos y gastos previstos
en el presupuesto. Ahora bien, como ya se indic en la definicin de presupuesto, se
trata de una previsin, y ello nos obliga a plantearnos cul es el grado de compromiso
del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurdica. Para ello, debemos distinguir
entre los gastos y los ingresos.
As, por lo que se refiere a los gastos, debe entenderse que el Parlamento autoriza un
nivel mximo de gasto pblico. Ello supone que no hay ningn impedimento para que
el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autoriz el legislativo y que, por otra
parte, existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el
Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de
crditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que
no se haba hecho previsin ninguna y, en este supuesto, se denominan crditos
extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de
lo autorizado inicialmente, se deben aprobar mediante ley.
En cuanto a la vinculacin del ejecutivo con la previsin de los ingresos debemos
distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no slo, los de carcter
tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de
lOMoARcPSD
deuda pblica). En el primer caso, el presupuesto seala una estimacin de los

ingresos por percibir a travs de esta va, pero pueden producirse errores de
estimacin que generen una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los
segundos, el Parlamento marca un lmite mximo de endeudamiento para el
ejecutivo, y, lgicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel mximo; pero
superarlo exige una autorizacin del legislativo, a travs del proyecto de ley
correspondiente. Los condicionamientos de la actuacin del ejecutivo en cuanto a
esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado sustancialmente con motivo de la
aprobacin de las leyes de estabilidad presupuestaria en el ao 2001, que son
modificaciones importantes.
D) LA FASE DE CONTROL
En esta ltima fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de
instituciones con finalidades diversas. Atae la primera a lo que podemos denominar
como control interno de la propia Administracin, con la finalidad de garantizar que
no haya despilfarros en la gestin de los fondos pblicos. Se refiere la segunda al
control externo parlamentario que trata de comprobar hasta qu punto se han
cumplido las previsiones presupuestarias o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha
movido dentro de los lmites que le autoriz el Parlamento.
En cuanto al primero de ellos, podemos sealar que, al margen de que cada
dependencia ministerial o cada seccin de la Administracin lleve a cabo las
contrastaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad,
realizacin de actividades, que estime pertinentes, existe un control desarrollado por
rganos de la propia Administracin, pero externos al centro de gasto concreto. As, la
Intervencin General de la Administracin del Estado fiscaliza todos los expedientes de
la Administracin de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido
econmico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la
ejecucin del presupuesto, comprobando la regularidad de las operaciones
contables, es decir, si las operaciones se han clasificado correctamente, si hay un
registro exacto de las cuantas, si se ha seguido el procedimiento establecido, etc.
Por lo que se refiere al segundo tipo de control, debe sealarse que, si el presupuesto
constituye una autorizacin del Parlamento al ejecutivo, el rgano legislativo debe
disponer de algn instrumento que le permita comprobar hasta qu punto se han
cumplido las previsiones establecidas en el documento presupuestario. Ahora bien,
esta tarea es extraordinariamente compleja, de ah que las Cortes Generales
deleguen esta funcin en un rgano especializado, el Tribunal de Cuentas, que
aparece regulado en el art. 136 de la CE, donde se establece que esta institucin:
- Es el rgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestin econmica del sector
pblico.
- Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por
delegacin de stas.
- Su misin es censurar las cuentas del Estado, es decir comprobarlas.
- Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o
responsabilidades en las que se haya incurrido, en su caso.
- Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y
estn sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados.
Puede afirmarse que este rgano constitucional tiene, entonces, dos funciones
distintas. De un lado, la fiscalizacin de las cuentas del Estado, y, de otro, el
enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan
a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos. Esta doble funcin explica que
existan dos Secciones en el seno del Tribunal, la denominada Seccin de Fiscalizacin,
regulada en los artculos 8 a 10 de la Ley, y la Seccin de Enjuiciamiento, a la que se
refieren los artculos 11 y 12.
Ahora bien, interesa reflexionar sobre la eficacia de este tipo de control en la
ejecucin presupuestaria desarrollada por el gobierno. En la medida en que el informe
del Tribunal de Cuentas puede llegar al Parlamento cuando el ejecutivo que gestion
el presupuesto puede haber cambiado, e incluso tener un signo poltico muy distinto,
lOMoARcPSD
las implicaciones polticas de una crtica del Tribunal a la gestin realizada pueden ser
irrelevantes en la prctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este rgano de los
medios adecuados para desarrollar su funcin de una forma lo ms gil posible.
4. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLSICOS
En este apartado estudiamos una cuestin esencialmente normativa, pues se trata de
exponer qu principios deben presidir la elaboracin y ejecucin del presupuesto.
Ahora bien, al igual que defendimos, entonces, que los juicios de valor sobre el papel
del sector pblico tienen un mayor o menor grado de reconocimiento, dependiendo
de las circunstancias econmicas, polticas o sociales, tambin a la hora de formular
criterios de elaboracin de los presupuestos deben tenerse en cuenta las
circunstancias externas que los rodean.
Desde esa perspectiva, puede afirmarse que los principios presupuestarios clsicos
responden al mundo econmico y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos
circunstancias plenamente relevantes. De un lado, en la visin poltica tradicional, que
otorgaba al Parlamento un papel central en los asuntos pblicos. De otro, los
planteamientos econmicos de los autores clsicos, que, como ya sabemos,
otorgaban un papel muy limitado al sector pblico en la solucin de los problemas
econmicos.
En la medida en que ni los condicionamientos polticos ni las doctrinas econmicas de
la actualidad responden a esta visin decimonnica, se puede hablar de una crisis de
los principios presupuestarios que desarrollaremos en el siguiente epgrafe, y, del mismo
modo, debe interpretarse el retomo a determinadas prescripciones de la Hacienda
Clsica. Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios, los primeros
responden a la pregunta de quin debe disear el presupuesto, y son los denominados
principios polticos. Los segundos traducen a los criterios de la contabilidad las
implicaciones de los principios polticos, de ah que se conozcan como principios
contables. En fin, los ltimos sealan los criterios que deben presidir su elaboracin
desde el conocimiento de la economa, y se les define como principios econmicos.
A) LOS PRINCIPIOS POLTICOS
Como ya se ha dicho, los principios polticos responden a una organizacin concreta,
que podemos identificar como el parlamentarismo, que domina la escena poltica
europea durante el siglo XIX y que llega hasta la I Guerra Mundial.
El elemento fundamental en este contexto son las cmaras legislativas, representantes
de la soberana popular de la que emanan los dems poderes del Estado. En efecto,
es el legislativo quien da respaldo al poder ejecutivo, quien aprueba los ingresos y
gastos pblicos y quien nombra a los encargados de fiscalizar la correcta ejecucin
del presupuesto. Esta distribucin de funciones, en la que el gobierno propone y
ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de
competencia.
Ahora bien, si, como hemos visto, el presupuesto se puede considerar como una
autorizacin del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta una cierta cuanta o para
que se endeude hasta un cierto nivel, debe establecerse algn tipo de cautela para
evitar que el gobierno se exceda de esa autorizacin o que incumpla los requisitos
establecidos, de ah que el resto de los principios polticos deban entenderse en esta
clave, la de garantizar el respeto del gobierno a los lmites marcados por el legislativo.
En primer trmino, el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos
que se pretendan realizar (principio de universalidad) pues de otro modo habra
parcelas de la actuacin del ejecutivo que no seran controladas por el poder
legislativo. En segundo lugar, estos ingresos y gastos deben presentarse en un nico
documento, para que sea ms fcil su conocimiento por parte del Parlamento, y
adems debe estructurarse de tal manera que est clara cul es la procedencia de
los ingresos y cul es el destino de los gastos (principio de unidad y claridad).
Un tercer principio relevante es el principio de especialidad, cuyo objetivo es evitar
que la gestin gubernamental pueda exceder los lmites marcados por el poder
legislativo. En particular, se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados
lOMoARcPSD
a una funcin para desarrollar otras (especialidad cualitativa), que se superen los
lmites de gasto marcados (especialidad cuantitativa) o que se lleve a cabo el gasto
en un ao distinto al previsto en el presupuesto (especialidad temporal).
Por ltimo, se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario deben ser
pblicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse
sobre la conducta del ejecutivo en la gestin de los fondos pblicos (principio de
publicidad), aunque, dada la complejidad de estas materias resulta, hasta cierto
punto, ingenuo que esta informacin sea accesible.
B) LOS PRINCIPIOS CONTABLES
Podemos afirmar que los principios contables guardan una clara correspondencia con
los de carcter poltico, pues, en definitiva, no son ms que el modo como se traducen
a criterios de contabilidad.
As, el principio de universalidad se convierte en el principio de presupuesto bruto, que
podemos definir como la obligacin de que todas las partidas de ingresos y gastos
deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningn tipo. Al
principio poltico de unidad le corresponde el principio de unidad de caja, es decir,
que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que tambin se cargan
todos los desembolsos, con lo que se trata de conseguir que la totalidad de los
ingresos financie el importe global de los gastos sin que se atribuyan determinadas
fuentes de financiacin a gastos concretos (aunque existen excepciones a este
principio)
Tambin las cautelas establecidas para que el ejecutivo no incumpla los trminos de la
delegacin realizada por el parlamento tienen su traduccin contable. De este modo,
podemos decir que a la especialidad cualitativa y cuantitativa les corresponde el
principio de especificacin, que prohbe las transferencias de fondos de unas partidas
a otras, y que la especialidad temporal se refleja en el principio de ejercicio cerrado,
que impide que el gasto previsto para un ao se lleve a cabo en otro.
Correspondencia entre principios polticos y contables
lOMoARcPSD
C) LOS PRINCIPIOS ECONMICOS

Ya hemos dicho que, al igual que los principios polticos responden a la visin
tradicional del parlamentarismo, los de carcter econmico se fundamentan en los
planteamientos tericos de los economistas clsicos, que corresponden a lo que
hemos denominado en la leccin segunda como enfoque liberal. Como ya tuvimos
ocasin de sealar entonces, este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos
privados para resolver los problemas econmicos de la sociedad, de tal modo que el
sector pblico apareca con una funcin puramente residual, la de proveer aquellos
bienes y servicios para los que no se poda acudir al mecanismo del mercado, esto es,
para los bienes pblicos puros. De ah que el primer principio econmico sea el
principio de limitacin del gasto pblico.
La confianza de los autores clsicos en las potencialidades de los individuos explica un
segundo principio, el principio de la neutralidad impositiva o, lo que es lo mismo,
considerando que el ciudadano es el mejor juez de su propio inters, el sector pblico
no debe condicionar sus decisiones, en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral
o adopcin de riesgos, utilizando la legislacin fiscal.
Un tercer principio relevante, tanto que se le conoce como la regla de oro de la
Hacienda Clsica, es el que sostiene que el presupuesto debe presentarse en
equilibrio anual. Creemos conveniente matizar que no se trata de asegurar un mero
equilibrio contable, pues ste aparece garantizado por las reglas habituales de la
contabilidad por partida doble, sino, ms bien, que la suma de los ingresos ordinarios
debe ser suficiente para atender a los gastos totales del sector pblico. En ntima
relacin con este planteamiento se defiende el de limitacin de las emisiones de
deuda pblica, que slo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad
permita el pago de los intereses y la devolucin, o amortizacin, del prstamo.
5. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLSICOS
Como ya hemos tenido ocasin de sealar reiteradamente, los principios que se han
descrito en el apartado anterior responden a unas circunstancias polticas y
econmicas muy concretas, cuyo marco histrico abarca buena parte del siglo XIX y
el primer tercio del XX. En tal caso, los cambios en la organizacin poltica posteriores
al fin de la Segunda Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el
anlisis econmico las teoras keynesianas, no podan dejar de tener influencia en las
prescripciones normativas sobre la elaboracin de los presupuestos. Por ello, la crisis de
los principios clsicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la
organizacin poltica de las democracias occidentales y en la teora econmica que
explica el funcionamiento de las economas de mercado.
Tambin por los motivos apuntados en el prrafo anterior, cuando los hacendistas han
dirigido su atencin a estos cambios en los principios presupuestarios, han restringido su
inters a los de carcter poltico o econmico, al considerar que los llamados
principios contables no son independientes de los polticos, pues, como ya se indic en
su momento, no son sino traduccin de stos a los trminos habituales de la
contabilidad. Siguiendo un orden lgico, parece indudable que los principios
econmicos han entrado en una profunda crisis. En primer trmino, no creemos que
pueda hablarse ya de limitacin del gasto pblico, de Estado mnimo o de Estado
residual, como queran los clsicos de la Hacienda Pblica. Los datos presentados en
la primera leccin del programa, el crecimiento de las actividades estatales,
defendidas por el enfoque intervencionista y estudiadas en el tema segundo, o las
teoras sobre el aumento del gasto, que fueron objeto de anlisis en el tercero,
demuestran bien a las claras el papel preponderante del Estado en la resolucin de los
problemas econmicos. A ello no es ajena la desconfianza de la teora keynesiana en
la capacidad del mercado para resolver las cuestiones econmicas, pero tampoco la
consagracin de los llamados derechos sociales en las Constituciones de la
postguerra.
Asimismo, puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de los
impuestos, pues una de las caractersticas ms evidentes del llamado modelo de
Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se emplee como
lOMoARcPSD
mecanismo de redistribucin de la renta, e, igualmente, como instrumento de poltica

econmica que incentiva determinados comportamientos del sector privado,
actividad sta de cuya importancia es buena prueba el hecho de que se exija que los
Presupuestos consignen el importe de los gastos fiscales.
Por ltimo, la regla del presupuesto equilibrado, y su corolario sobre la limitacin de las
emisiones de deuda, parecen pertenecer a un pasado remoto, sobre todo si tenemos
en cuenta desde qu momento se han dejado de liquidar los presupuestos en
equilibrio, no slo en Espaa, sino en la inmensa mayora de las economas
occidentales.
El abandono de la regla del presupuesto equilibrado se debe a la conviccin de que
acentuaba los desequilibrios macroeconmicos. En efecto, en los momentos de
recesin econmica, la renta nacional crece a un ritmo ms lento o incluso llega a
disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado
por la regla del presupuesto equilibrado, debe rebajar su gasto. Pero, al disminuir el
gasto del sector pblico, la produccin y la renta del pas decrece an ms, con lo
que la depresin se acenta.
En cambio, en los procesos inflacionistas, la recaudacin crece an ms de lo que lo
hacen los precios, el sector pblico puede gastar ms y agrava el proceso
inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece
una accin paralela del sector pblico a lo largo del ciclo econmico, amplificando
su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procclico y que, como tal
regla de conducta, debe ser abandonada.
En cuanto a la crisis de los principios polticos, ya hemos dicho, que se ha producido
un reforzamiento de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como
consecuencia del predominio actual de este poder del Estado en las modernas
democracias occidentales. Ahora bien, formalmente, este cambio no ha afectado
excesivamente al principio de competencia, que mantiene la misma distribucin
clsica de funciones a la que hemos aludido antes. Del mismo modo, y a pesar de
algunos elementos que rompen su contenido, puede decirse que el principio de
universalidad an conserva su valor y vigencia. Uno de los principios polticos clsicos
que presenta ms sntomas de erosin es el de unidad. La extensin y creciente
complejidad de las tareas desempeadas por el sector pblico imposibilita la
elaboracin de un nico documento que recoja y discipline, con carcter uniforme, la
enorme variedad de actividades gestionadas por el sector pblico. En ese sentido,
puede defenderse la presentacin de las previsiones de gastos e ingresos en
documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el
conocimiento cabal de la gestin pblica.
Tambin el principio de especialidad ha sufrido transformaciones importantes.
Recordemos que su finalidad era controlar la accin del ejecutivo, mediante la
imposicin de un conjunto de cautelas que le impidieran exceder la autorizacin
recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria
flexibilidad en la gestin que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a
otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante
volumen de gasto. Ello se ha manifestado no tanto en el abandono del principio de
especialidad sino en el nivel de vinculacin de ese principio (captulo, seccin,
partida... ) La quiebra de la anualidad del presupuesto, a la que se hace referencia al
final del prrafo anterior, es patente cuando se precisa realizar una obra pblica cuya
ejecucin se extiende a varios aos, pero cuyo coste total no puede valorarse y
aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestin, existen dos frmulas
presupuestarias:
- Los crditos de compromiso significan que el gasto previsto de inversiones del Estado
se estima en un ejercicio presupuestario, el del ao en que comienza la ejecucin de
la obra. Ese ao se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo
totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras
correspondientes a la fraccin de obra que se realiza anualmente.
- Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los
presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante
lOMoARcPSD
varios aos financiar la obra correspondiente, atribuyendo los crditos de

compromiso a cada ejercicio econmico. Cada ao la ley de presupuestos debe
reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la
inclusin de una anualidad y se incumpla la ley de programa.
Por ltimo, el principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos
diplomticos, los de carcter militar o los denominados fondos reservados, si bien el
control parlamentario es posible a travs de la Comisin de Secretos Oficiales.
6. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN CAMBIO DE ORIENTACIN
Puede afirmarse que las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en diciembre
de 2001 significan un evidente cambio en la orientacin de la poltica presupuestaria
de nuestro pas y el intento ms serio por reintroducir los principios presupuestarios
clsicos que, como acabamos de ver, haban sufrido una importante erosin, sobre
todo por lo que hace referencia al equilibrio presupuestario. En nuestra opinin hay
diversas causas que explican este cambio en la orientacin, pero entre ellas deben
destacarse,
la creciente insatisfaccin sobre la justificacin terica de los dficits pblicos
como instrumento de poltica econmica,
la facilidad con la que los poderes pblicos recurran al dficit como un
mecanismo de ilusin financiera, lo que explica que el volumen del dficit no
era la respuesta a una coyuntura econmica que lo exigiera, sino una forma
de financiar gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo,
la prdida de credibilidad del documento presupuestario, pues su ejecucin
significaba desviaciones realmente importantes con respecto a las previsiones
iniciales, y, por supuesto,
los condicionamientos, incluidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que
impone a la poltica presupuestaria la pertenencia de nuestra economa a la
Unin Monetaria.
Todas estas razones explican que los responsables de la poltica presupuestaria de muy
diversas naciones muestren una creciente confianza en las virtudes del equilibrio y el
rigor presupuestarios como medio de asegurar un crecimiento econmico sostenido, y
que estimen que tales condiciones de la poltica presupuestaria son ineludibles en el
proceso de unificacin monetaria llevada a cabo en el seno de la Unin Europea.
En cuanto al contenido concreto de las dos leyes de estabilidad presupuestaria, la
primera ley ordinaria y la segunda ley orgnica complementaria de la anterior, lo
primero que debe explicarse es, precisamente, la existencia de dos normas jurdicas,
de rango distinto, para regular esta materia. Una explicacin que no resulta nada
compleja, dada la descentralizacin del sector pblico de nuestro pas. En efecto, si se
pretende asegurar la estabilidad presupuestaria de todo el sector pblico, ello exige
no solo la disciplina presupuestaria de la Administracin Central del Estado, sino
tambin la de los dems elementos del sector pblico, y la imposicin de conductas a
las Comunidades Autnomas exige la aprobacin de una ley orgnica. Ahora bien, las
consecuencias de estas normas para las haciendas autonmicas y locales se
estudiarn ms adelante, en el contexto de las lecciones que se dedican
especficamente a las haciendas subcentrales.
La principal novedad que introducen estas normas jurdicas es la aplicacin del
denominado principio de estabilidad presupuestaria al que podramos considerar
como una actualizacin del antiguo principio de equilibrio presupuestario al que ya se
ha hecho referencia al estudiar los principios clsicos. El principio de estabilidad
presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situacin de
equilibrio o supervit, calculado en trminos de capacidad de financiacin. A partir
de esta definicin del principio, la ley establece una serie de mecanismos a travs de
los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de este objetivo.
Los principales medios por los que se pretende que el sector pblico estatal cumpla el
principio de estabilidad presupuestaria son los siguientes:
lOMoARcPSD
- El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual con la

finalidad de realizar una previsin ms adecuada de los ingresos y gastos
correspondientes.
- A pesar de esa previsin, no pueden descartarse la aparicin de necesidades no
previstas o que superan la previsin inicial. Tales incidencias, se cubran en el pasado
con los crditos suplementarios y extraordinarios, que suponan normalmente un
incremento en el endeudamiento del sector pblico. Tras la aprobacin de la Ley
18/2001 se incluye un nuevo captulo en el presupuesto de gastos con el ttulo de
Fondo de Contingencia con un importe del 2% del total de gastos. Los crditos
extraordinarios, los suplementos de crdito, las ampliaciones o incorporaciones de
crdito debern financiarse con cargo a este Fondo o si no fuera suficiente debern
reducirse otras partidas de gasto.
- No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio econmico con
la porcin no utilizada del fondo de un ejercicio anterior. Dicho en trminos mas
sencillos, si al acabar el ao 2003 sobran 100 millones de euros del Fondo de
Contingencia, no se puede incrementar en ese importe el correspondiente al de 2004.
Si a pesar de estas precauciones la Administracin Central del Estado o la Seguridad
Social incurren en un dficit, se debe presentar a las Cortes Generales un plan
econmico financiero que permita corregir esa situacin en un mximo de tres
ejercicios econmicos. Si hay entes de derecho pblico, dependientes de la
Administracin Central del Estado, que incurren en prdidas que afecten al
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, deben elaborar un informe y,
en su caso, un plan de saneamiento a medio plazo que permita corregir la situacin.
En el supuesto de que la Administracin Central del Estado liquide su presupuesto con
supervit, ste se dedicar a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social
quien se sita en supervit, se dedicar prioritariamente a la dotacin del Fondo de
Reserva de la Seguridad Social, para garantizar su viabilidad futura.
Estas normas fueron criticadas desde distintos puntos de vista; de una parte se
afirmaba que los objetivos de estabilidad presupuestaria eran demasiado rgidos pues
venan a exigir el equilibrio presupuestario cada ao, lo que, puede causar efectos
indeseables en la estabilidad macroeconmica. Por otra, se afirmaba que no eran
normas muy respetuosas con las Comunidades Autnomas.
Con el cambio en la orientacin del gobierno, en 2004, se lleva a cabo una reforma
de estas dos normas, por un lado buscando que el control sobre los objetivos de
estabilidad de los entes subcentrales tengan un carcter mas negociado y, por otro,
flexibilizando la exigencia de equilibrio que ahora se pretende que se consiga no para
cada ao concreto sino para el conjunto del ciclo econmico. Esta segunda
modificacin plantea no pocos interrogantes, como por ejemplo, determinar cul es la
duracin del ciclo.
7. RECAPITULACIN: MAYOR CONTROL O MAYOR EFICACIA?
El anlisis que hemos desarrollado hasta este momento pone de manifiesto que los
principios inspiradores del Presupuesto, e incluso su propio concepto o las fases del
ciclo presupuestario, estaban presididas por una clara voluntad de control del
ejecutivo por parte del rgano depositario de la soberana popular. Sin embargo, con
es importante el objetivo de controlar la ejecucin presupuestaria, no puede
considerarse como la nica finalidad en la accin del sector pblico. De una parte,
interesa garantizar que la intervencin del Estado en la vida econmica sea eficaz,
pues esta exigencia tiene un claro respaldo en nuestra vigente Constitucin. De otra,
los Presupuestos Generales del Estado constituyen uno de los principales instrumentos
de poltica econmica de los que dispone el sector pblico, que denominamos
poltica fiscal, y, tambin en este caso, las normas constitucionales demandan un
papel activo de los poderes pblicos en la consecucin de distintos objetivos
econmicos. Tales consideraciones obligan a analizar el papel de los presupuestos en
dos rdenes diversos. Atae el primero a su capacidad de alcanzar sus objetivos con
eficacia y concierne el segundo a su papel como instrumento capaz de resolver los
problemas de estabilidad econmica. En este segundo sentido, si el economista, o el
lOMoARcPSD
gestor pblico, considera que los mecanismos del mercado son suficientes para
alcanzar el pleno empleo, entonces es muy discutible la necesidad de una poltica
activa por parte del sector pblico, que tan slo genera inestabilidad, y problemas de
inflacin. En tales circunstancias, la regla del presupuesto equilibrado no puede
empeorar el ciclo econmico y es una garanta frente a los efectos indeseables del
dficit pblico. Si, por el contrario, consideramos que los procesos de ajuste a travs
del mercado tienen importantes retrasos, si el gestor pblico conviene en que, por
mucha flexibilidad con que se dote a este mecanismo, existen dificultades en el
proceso para alcanzar el equilibrio y trabas institucionales inevitables, entonces se
puede afirmar que seguirn existiendo ciclos econmicos causados por la accin del
sector privado, tendr sentido la defensa de una poltica presupuestaria activa, y ser
plenamente lgico considerar que el equilibrio del presupuesto del Estado no es una
regla de obligado cumplimiento y que, por el contrario, es mejor la poltica
discrecional. En nuestros das, parece evidente que tanto la doctrina como la prctica
poltica parecen decantarse por la primera opcin citada, y, en el contexto de la
Unin Europea, ese es el planteamiento que subyace no slo a los criterios de
convergencia del Tratado de Maastricht, sino tambin al Pacto por la Estabilidad y el
Crecimiento que se aprob a iniciativa de la Repblica Federal de Alemania. Sin
embargo, la segunda opinin recibe el apoyo de numerosos economistas. Como en
tantas otras cuestiones, no parece fcil que se alcance un acuerdo, y en este caso,
porque la polmica se plantea sobre la base misma del funcionamiento de la
economa de mercado.
GLOSARIO
Limitacin del derecho de enmienda parlamentario: Segn el artculo 134.6 de la
Constitucin Espaola, toda proposicin o enmienda que suponga un incremento de
los gastos o una reduccin de los ingresos requiere la aceptacin del gobierno para
ser tramitada.
Prrroga automtica del presupuesto: Si no se aprueba en tiempo y forma la ley de
Presupuestos, los anteriores se prorrogan automticamente (artculo 134.4 de la
Constitucin Espaola).
Crditos suplementarios y crditos extraordinarios: Frmulas para corregir una cifra de
gasto inexacta o para afrontar una partida de gasto inesperada. Se aprueban
mediante ley.
Principios presupuestarios clsicos:
Principios polticos:
Competencia: El Gobierno debe respetar los lmites de la autorizacin
marcada por el legislativo para presupuestar.
Universalidad: El Presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos
que se pretendan realizar.
Unidad y claridad: El Presupuesto debe contener en un nico
documento los ingresos y gastos, adems de especificar cul es la
procedencia de los ingresos y cul es el destino de los gastos.
Especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal: No se pueden
traspasar gastos asignados a una funcin para desarrollar otra; no se
pueden superar los lmites de gasto marcados, ni se pueden llevar los
gastos a otros ejercicios presupuestarios.
Principio de publicidad: La informacin del ciudadano sobre la
actividad del ejecutivo en la gestin de fondos pblicos debe ser total y
accesible.
Principios contables:
Presupuesto bruto: Todas las partidas de ingresos y gastos deben
aparecer en el presupuesto sin aumentos, ni disminuciones de ningn
tipo.
Unidad de caja: Todos los ingresos van a una sola cuenta (la del
Tesoro) de la cual salen tambin todos los desembolsos.
lOMoARcPSD
Principio de especificacin: Se prohben las transferencias de unas

partidas a otras.
Principio de ejercicio cerrado: El gasto previsto para un ao no se
puede llevar a cabo en otro.
Principios econmicos:
Limitacin del gasto pblico: Desde el punto de vista del enfoque
liberal, se debe atender a las necesidades colectivas no cubiertas por el
mecanismo del mercado, es decir, a los bienes pblicos puros.
Neutralidad impositiva: El sector pblico no debe condicionar las
decisiones del ciudadano en materia de consumo, ahorro, esfuerzo
laboral o adopcin de riesgos, utilizando la legislacin fiscal.
Equilibrio anual: Los ingresos ordinarios deben ser suficientes para
atender los gastos totales del sector pblico.
Limitacin de emisiones de la deuda pblica: Debe emitirse deuda
pblica para financiar inversiones autoliquidables (con rentabilidad
para permitir el pago de intereses y la devolucin del capital en su
tiempo).
lOMoARcPSD
TEMA5: LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIN DEL SECTOR PBLICO

1. INTRODUCCIN
Veremos el estudio de los diferentes fallos del mercado y la labor del sector pblico
para solventarlos. En primer trmino consideramos el caso de los bienes pblicos puros,
donde la cuestin clave es determinar cuales son las condiciones ptimas en su
provisin, y donde debemos reiterar algo que ya se ha indicado en un tema
precedente: la clave no es que los bienes pblicos sean producidos por el sector
pblico o por el sector privado, sino cmo se financia esa produccin. En los bienes
privados se hace a travs del pago de un precio en el mercado, mientras que en los
bienes pblicos, donde no existe mercado, debe hacerse mediante el pago de
impuestos. Es obvio que cada vez con ms frecuencia observamos bienes pblicos
gestionados por empresas privadas, pero eso no les hace perder en absoluto su
carcter, ni los convierte en productos susceptibles de su venta en el mercado.
La segunda parte se dedica al problema de los mercados monopolizados que ha sido
definido antes como un caso de los llamados "fallos del mercado". Desde ese punto de
vista, podramos considerar las polticas de regulacin de estas estructuras de
mercado como un ejemplo de las consecuencias de adoptar una visin
intervencionista en el papel del sector pblico. La defensa de la competencia, como
un objetivo irrenunciable de la actividad pblica en la economa, ha sido mantenida
por economistas de clara raz liberal. En relacin con el problema de la regulacin de
los monopolios, nos planteamos hasta qu punto el monopolio, como estructura de
mercado, impone un coste de bienestar para la sociedad y discutimos posteriormente
las formas de regulacin del mercado.
En un tercer apartado consideramos otro "fallo del mercado" causado por la presencia
de efectos externos, positivos o negativos, en la produccin de un bien o un servicio.
Entonces definimos el concepto de efecto externo como las consecuencias de la
produccin o consumo de un bien sobre la produccin o consumo de otro, sin que tal
efecto sea transmitido a travs de los precios. En ese tema, haremos referencia, sobre
todo, a un caso particular de efecto externo negativo, el constituido por la
contaminacin o los daos al medio ambiente.
2. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISIN DE BIENES PBLICOS PUROS
En el anlisis microeconmico tradicional, la cuestin de qu cantidad de bien
privado debe fabricarse y a qu precio (uno de los dos problemas que incluye la
cuestin de la asignacin de recursos) se resuelve a travs del mecanismo de
mercado. La cantidad y el precio obtenidos en el punto de equilibrio representan un
resultado que tiene las caractersticas de un ptimo de Pareto .
En el caso de los bienes pblicos, sabemos que, por definicin, no puede existir un
mercado como ya se explic en el tema 2 de esta obra, de ah que sea el sector
pblico el encargado de su provisin. A pesar de ello, podemos preguntamos cules
deberan ser las condiciones de eficiencia si dispusiramos de un mecanismo,
hipottico por supuesto, que cumpliera las funciones del mercado. El estudio de estos
sistemas hipotticos de asignacin es lo que constituye el anlisis de los modelos
tericos de determinacin de la cantidad ptima de bienes pblicos.
Comenzamos recordando las condiciones de eficiencia de un mercado de bienes
privados puros. Supongamos, en primer lugar, que slo existen dos grupos de
demandantes, A y B. A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la
demanda total en el mercado. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20
unidades, y el B, 10, la demanda total en el mercado ser 30. A un precio de 50, la
demanda del primer grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la demanda total es de
70.
La obtencin de la demanda total en el mercado se consigue, as, sumando, para
cada precio, las cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Se
dice que, en los bienes privados, la demanda en el mercado se obtiene sumando
horizontalmente las demandas individuales.
lOMoARcPSD
Las condiciones de eficiencia en la asignacin de bienes privados se obtienen a travs

de la representacin de las demandas de los grupos A y B y la situacin del mercado
(demanda total y oferta).
Representando la situacin de equilibrio en el mercado sabemos que ste se
alcanzar en el punto, E, donde la demanda se cruza con la oferta, generando la
cantidad, QE, y el precio, PE. Dado que la oferta representa el coste marginal de
produccin, sabemos que se cumple:
PE= CMg
Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B. Cada uno de
ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto, QA y QB. Como es
lgico, la suma de ambas cantidades coincide con la cantidad vendida en el
mercado.
En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la
eficiencia econmica para los bienes privados:
CMg = PE = PA = PB
QE = QA + QB
Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el
mercado, y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual
a la suma de cantidades demandadas, que, normalmente, no sern iguales para
cada grupo de demandantes.
En el caso de los bienes pblicos puros, las cosas cambian substancialmente. En primer
lugar, no es posible que A y B dispongan de cantidades diferentes del bien pblico,
pues, al ser un producto de consumo no rival, si A dispone de x unidades de bien
pblico, B obtiene simultneamente las mismas unidades de ese bien. En tales
circunstancias, la demanda total del bien pblico no puede calcularse sumando las
cantidades. Nuestro razonamiento ser, aqu, el inverso, esto es, cunto est
dispuesto a pagar A por x unidades de bien pblico? Cunto est dispuesto a pagar
B por esas mismas unidades? Una vez determinado el precio mximo que entregaran
ambos consumidores, podemos decir que la sociedad estara dispuesta a pagar la
suma de ambos precios.
Grficamente, esta argumentacin puede representarse con ayuda de las curvas de
demanda. La primera de las curvas de demanda nos informa de que para disponer
de 5 unidades del bien pblico, el consumidor A estara dispuesto a pagar 100 u. m. La
segunda nos dice que por esas mismas unidades, el demandante B pagara 70 u.m. En
conjunto, la sociedad formada por estos dos individuos pagara 170 u.m. Repitiendo la
misma operacin para 11 unidades de bien pblico, obtenemos que A pagara 60
u.m., mientras que B desembolsara 40, lo que nos da una cifra total de 100 u.m. De
esta forma, obtendramos la curva de demanda para bienes pblicos.
De esta forma, la demanda total de un bien pblico se obtiene sumando, para cada
cantidad posible, los precios que estn dispuestos a pagar los distintos demandantes.
Dado que los precios estn situados en el eje vertical del grfico, se dice que la
demanda de un bien pblico se representa sumando verticalmente las demandas
individuales. Una vez obtenida la demanda de bienes pblicos, podemos analizar las
condiciones de eficiencia en su provisin. Para ello, consideramos el grfico de las
demandas de A y B, as como el hipottico "mercado" de estos bienes.
El grfico explica cmo se asignaran los bienes pblicos en el caso de que existiera un
mecanismo que sustituyera al mercado. En el punto de equilibrio se determina una
cantidad de seis unidades de bienes pblicos a un precio de 150 u.m. Esas seis
unidades son las mismas para el demandante A y para el B, el primero est dispuesto a
pagar 85 u. m. y el segundo 65 u.m., la suma de ambos precios coincide,
naturalmente, con el precio de equilibrio del "mercado". De esta manera, podemos
resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente:
QE = QA = QB
CMg = PE= PA + PB
Es decir, en el caso de los bienes pblicos puros, las condiciones de asignacin se
invierten con respecto a las estudiadas en el caso de los bienes privados. Si all la
cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos
lOMoARcPSD
consumidores, aqu es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios, y

simultneamente, al coste marginal de produccin. Por el contrario, la cantidad de
equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien pblico.
Este mecanismo hipottico plantea algunos problemas. Quizs el ms complejo sea el
de cmo determinar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cmo
sabemos cunto estn dispuestos a pagar por el bien pblico. En el caso de los bienes
privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho de comprar el producto a
un precio determinado ya indica cules son las preferencias del consumidor, pero en
los bienes pblicos tal compra no existe, de ah que una buena parte de la bibliografa
en esta materia se haya dedicado a establecer mecanismos alternativos para
descubrir estas preferencias.
Una segunda cuestin relevante es matizar que esta condicin de equilibrio no
significa, necesariamente, que la financiacin de los bienes pblicos debe hacerse
como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir.
En efecto, el anlisis que hemos desarrollado parece sugerir que el ciudadano A
debera contribuir con 85 u. m. a la provisin del bien pblico y que B, por su parte,
debera aportar 65. Tal planteamiento supone adoptar una forma determinada de
considerar la equidad en la financiacin del sector pblico, en concreto aplicar el
principio del beneficio, pero ello supone, implcitamente, renunciar a cualquier
finalidad redistributiva en la accin estatal.
Por ltimo, hay que sealar que los modelos de asignacin ms complejos, como el de
Samuelson, acaban generando condiciones de equilibrio muy similares a las que
acabamos de explicar, si bien parten de una situacin de equilibrio general, en vez de
utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.
3. MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA: LAS FORMAS DE REGULACIN DEL
MONOPOLIO
La evaluacin de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un
mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en que el mercado es
perfectamente competitivo, sabemos que el equilibrio se alcanza donde la demanda
se cruza con la oferta, y que sta, a su vez, representa el coste marginal de
produccin (al que denominamos habitualmente CMg). En los mercados de
monopolio, por el contrario, la empresa elige aquella cantidad en la que el CMg
iguala (se cruza) con el ingreso marginal (al que denominamos IMg) y una vez
determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene
a travs de la curva de demanda.
Dicho en otros trminos, el monopolista puede decidir qu cantidad ofrecer en el
mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio mximo que
pagarn por esa cantidad. En las formas de competencia imperfecta, como el
oligopolio, la cuestin clave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante
un acuerdo, los resultados del monopolio.
Representado grficamente un mercado con una oferta horizontal, para comparar los
resultados del monopolio y la competencia perfecta. La principal ventaja de utilizar
una oferta horizontal es que, en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide
con el coste medio de produccin (CMe). Esta coincidencia resulta muy til a la hora
de establecer los costes autnticos causados por un monopolio.
lOMoARcPSD
Consideremos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En estas

circunstancias, el precio y la cantidad vendran dadas por el punto de equilibrio E, es
decir una cantidad Qc y un precio Pe. El consumidor obtendra as un excedente
marcado por el tringulo delimitado por los puntos E, Pe y el de interseccin de la
curva de demanda con el eje vertical. Si el mercado fuera un monopolio, y ste
tuviera los mismos costes que las empresas de competencia perfecta, entonces, la
empresa elegira la cantidad QM, correspondiente al punto A donde el ingreso
marginal se cruza con el coste marginal, vendera esa cantidad a un precio PM, como
indica el punto M en la curva de demanda, y, como consecuencia, el consumidor
vera reducido su excedente al tringulo marcado por los puntos M, PM y el de
interseccin de la demanda con el eje vertical. De esta forma, el consumidor sufre una
prdida de excedente que viene representada por el rea del trapecio delimitado por
los puntos PM, M, E y Pc. Sin embargo, no toda esta prdida de excedente para el
consumidor representa un autntico coste social.
En efecto, el rea del trapecio puede dividirse en dos zonas bien delimitadas:
a) El rea del rectngulo PM Pe A M se calculara como la base por la altura.
La base del rectngulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la
altura es la diferencia entre los precios de venta del monopolista y del mercado de
competencia perfecta. Es decir,
rea del rectngulo = Base x altura = QM ( PM - PC)
Ahora bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste
marginal, y ste, a su vez con el coste medio. Usando esta informacin podemos
reescribir la frmula anterior como:
rea del rectngulo = QM (PM - CMe)
La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricacin
nos dice cuanto gana el empresario por cada unidad que vende. Al multiplicar esta
diferencia por el nmero de unidades, estamos calculando los beneficios del
empresario.
De esta manera, el rectngulo que consideramos es una prdida de excedente del
consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que lo
que pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una prdida para la
sociedad en su conjunto. Ser, en todo caso una redistribucin entre los componentes
de la sociedad, que nos parecer ms o menos injusta, pero no es un coste social.
b) El rea del tringulo M A E representa una prdida de excedente para el
consumidor que no se apropia el monopolista. Este rea es el autntico coste social
del monopolio y puede calcularse del siguiente modo:
rea = 1 /2 Base x altura
La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en competencia perfecta
y en monopolio. La altura es la diferencia en los precios. Por tanto, el rea es:
rea= 1/2 (Qc - QM) (PM - PC)
En el anlisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el monopolista
tiene los mismos costes que el mercado de competencia perfecta. Este supuesto es
muy poco realista, en la medida en que empresas de superior tamao pueden
producir a un coste ms bajo (se dice, en este caso, que el empresario dispone de
economas de escala). El hecho de producir a un coste inferior, beneficia a la
sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a un precio ms bajo o porque
el monopolista obtiene mayores beneficios.
Con la finalidad de explicar con ms detalle esta cuestin, consideremos el grfico
siguiente, donde representamos las curvas de demanda, ingreso marginal y costes
marginales de competencia perfecta (indicado por el ndice "CP") y del monopolista
(reflejado con el ndice "M").
lOMoARcPSD
En estas circunstancias, el beneficio para el monopolista est representado por los

rectngulos A y C y la prdida de excedente para el consumidor se indica por el
trapecio formado por las reas A y B. De esta forma, podemos distinguir tres reas
distintas:
- El rea A, marcada en gris oscuro, representa beneficio para el monopolista,
obtenida de una prdida de excedente para el consumidor. De nuevo, se trata de
una cuestin de distribucin de renta y no de eficiencia econmica. Podemos evaluar
esa rea como:
(PM - Pcp) QM
- El tringulo B representa la prdida de excedente de consumidor que no se apropia
el empresario. Constituye, por tanto, un coste de bienestar para la sociedad. El valor
de esta rea sera:
1/2 (PM - Pcp) (Qcp - QM)
- El rectngulo marcado por la letra C representa los beneficios para el empresario
obtenidos por su capacidad para reducir los costes con respecto a los de la industria
de competencia perfecta. Significan, en esa medida, una ganancia pura para la
sociedad. El rea de este rectngulo puede calcularse a partir de la siguiente frmula:
(CMe^CP CMe^M ) QM
El monopolio resultar eficiente si la ganancia pura excede a la prdida de bienestar,
es decir si el rea del tringulo B es menor que el rea del rectngulo sealado con C.
Formalmente, es eficiente si:
1/2 (PM - Pcp) (Qcp - QM) < (CMe^CP CM^M ) QM
En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la
intervencin pblica. Esta puede adoptar formas muy diversas, entre las que citamos
las siguientes:
A) NO INTERVENCIN
Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo
mejor es que el sector pblico deje tranquilo al empresario. La idea es que si el
monopolista obtiene grandes beneficios, tal hecho acabar atrayendo a nuevos
competidores al sector, lo que, finalmente terminar convirtiendo el monopolio en un
mercado competitivo. En apoyo de su propuesta suelen citarse numerosos casos de
mercados que inicialmente eran monopolios, desde el bolgrafo a las fotocopiadoras,
y que en la actualidad son bastante ms prximos a mercados de competencia.
Una variante de esta postura es la constituida por la llamada teora de los mercados
disputables. En opinin de estos economistas basta con que el monopolista se vea
amenazado por la posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le
puedan arrebatar su posicin de privilegio. En efecto, si suponemos que el empresario
que suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesin
administrativa (ejemplo tpico en lneas de autobuses o lneas areas), pero sabe que
en cuanto haya una propuesta de servicio a un coste inferior, perder la concesin en
favor de otra empresa, entonces procurar no subir los precios para no perderla.
lOMoARcPSD
Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio,
entonces no se dara ninguna prdida de excedente para el consumidor.
B) LA LEGISLACIN ANTITRUST
Esta alternativa tiene sus orgenes en dos tipos de leyes norteamericanas:
- La Sherman Act prohiba los monopolios y los abusos de una posicin monopolista. La
prohibicin inicial se vio matizada, enseguida, por la aplicacin de la llamada rule of
reason, o regla de la razn, que defenda que la prohibicin slo deba aplicarse a los
monopolios que no fueran razonables, es decir aquellos que no se justificasen por que
el empresario fuera ms eficiente. En cambio, la prohibicin de prcticas abusivas
(discriminacin de precios, contratos en los que se venden dos productos
simultneamente), s ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada en la
legislacin mercantil tanto europea como espaola.
- La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la formacin de
monopolios a partir del acuerdo o la fusin de empresas independientes. En el primer
caso se trata de impedir la creacin de un crtel o la existencia de acuerdos para la
fijacin conjunta de precios, el reparto de los mercados en reas geogrficas servidas
de forma exclusiva por un nico empresario, etc. En el segundo se someten las fusiones
de empresas a una evaluacin por el sector pblico de las consecuencias de esa
unin sobre el grado de competencia del mercado.
C) EL ESTABLECIMIENTO DE IMPUESTOS
Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su posicin de dominio
en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector
pblico apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que
haba obtenido el empresario podra serle devuelto, al menos en teora, a travs de la
accin del Estado. Esta solucin explica que algunos impuestos se hayan denominado
monopolios fiscales y est en el origen del nombre de algunas empresas privadas que
gestionaban el monopolio de algunos productos (por ejemplo Compaa Arrendataria
del Monopolio de Petrleos S.A.).
D) FIJACIN DE UN LMITE A LOS BENEFICIOS
Una ltima posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle
que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado lmite. Se trata as de
incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar
el lmite fijado a los beneficios. La forma habitual de establecer el lmite es considerar
que la cifra de beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K)
tiene que ser menor o igual a un lmite (s). Es decir:
B/K = IT-TC/K = p*Q-w*N-c*K/k < s
donde p indica el precio del producto, Q la cantidad vendida, w el salario pagado a
los trabajadores, N el nmero de empleados, K el volumen de capital utilizado y e el
coste del mismo. El problema que plantea esta solucin es el denominado efecto
Averch-Johnson, que en realidad tiene dos manifestaciones:
- Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar as la cifra de
beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que benefician a los
ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio, cambio de coche con cargo
a la empresa, despachos espaciosos con todo lujo de comodidades...
- El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratacin
de trabajadores como la compra de nuevas mquinas aumenta el coste y, por tanto
reduce los beneficios (es decir, el numerador de la fraccin). Pero en el caso de la
maquinaria, adems aumenta el denominador, de ah que sea un sistema ms eficaz
para no superar el nivel mximo autorizado.
4. LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES
Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo, causado por la
produccin de un bien, el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad
producida que es mayor de la que resultara ptima desde el punto de vista social.
lOMoARcPSD
La curva de demanda, D, representa la valoracin de los consumidores del producto

que se vende en el mercado. La oferta, a su vez, indica el coste marginal de producir
distintas cantidades de producto. Este coste tan slo tiene en cuenta los gastos que
recaen sobre el empresario, o dicho tcnicamente, la curva de oferta solamente
refleja costes privados. En esas circunstancias, el libre juego de la accin individual slo
se preocupar de estos costes, de tal modo que el mercado fijar la cantidad QE y un
precio PE, donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes
marginales.
Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si la produccin del bien que se
vende en este mercado genera daos al medio ambiente, entonces, para la
sociedad, los costes relevantes no son slo los que refleja la curva de costes
marginales, sino que a stos hay que sumarles los daos causados al medio ambiente.
Se obtiene, as, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que
tendra en cuenta la accin individual. En esas circunstancias, la cantidad ptima,
Qo, y su precio correspondiente, Po , se determinaran por el punto de cruce entre la
demanda y esta curva de oferta.
Comparando la solucin ptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos
fcilmente que en presencia de efectos externos negativos, el libre juego del
mercado genera una produccin mayor que la que sera deseable desde un punto
de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben
valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el
mercado, o lo que es lo mismo, son sus posibilidades de aumentar el precio de venta
del bien.
A) EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
Una primera solucin responde al contenido el art. 1902 del Cdigo Civil. De acuerdo
con este planteamiento, el empresario que cause un dao a un tercero se vera
obligado a compensarle econmicamente. Bajo este supuesto, el problema se
resuelve fcilmente, pues al tener que pagar por los daos, el empresario considera
como un coste privado ms, el dao al medio ambiente. Tcnicamente, se dice que,
en estas circunstancias, el efecto externo se internaliza. Adems de ser una solucin
eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el
perjudicado recibe una compensacin del causante del perjuicio.
El planteamiento propio del Cdigo Civil tiene una formulacin econmica que se
conoce como el Teorema de Coase, que puede enunciarse del modo siguiente:
"Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transaccin,
el problema de las efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes .
Esta solucin es eficiente y, adems, independiente de quin sea el titular de los
derechos de propiedad".
El contenido de este teorema puede no resultar demasiado obvio, de ah que sea
conveniente realizar un ejemplo para entender el sentido de lo expresado por Coase.
Para ello, consideremos un empresario de la industria qumica, cuya fbrica realiza
unos vertidos al ro. Tales vertidos son mayores al aumentar la produccin y causan
daos a una piscifactora, situada aguas abajo. A partir de los datos de esta tabla,
podemos obtener cul es el beneficio marginal y el dao marginal de las diferentes
producciones que puede elegir la empresa contaminante.
Consideremos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde al dueo de
la piscifactora. En este caso, prohibir totalmente la actividad de la fbrica
contaminante. Ahora bien, sta ltima podra convencer al perjudicado para que le
deje fabricar, pagando una compensacin. En efecto, si el fabricante desea producir
las primeras 10.000 Tm obtendra un beneficio de 600.000 u.m., ms que suficientes
para compensar el perjuicio de 100.000 u.m. causado al dueo de la piscifactora.
Una vez obtenido el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podra
convencerle para fabricar 10.000 ms, pues el beneficio marginal, 500.000 u.m., sigue
excediendo el dao que causa al propietario de la piscifactora, 200.000 u.m ..
Siguiendo este mismo argumento, el fabricante podra llegar a alcanzar una
produccin total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este nivel, el beneficio de las
lOMoARcPSD
ltimas 10.000 unidades, 400.000 u.m., compensa exactamente el dao causado. Ms

all de este nivel de produccin, sera imposible que llegase el propietario de la
empresa. Si el fabricante desease producir el quinto grupo de 10.000 Tm, para
alcanzar un nivel total de 50.000, obtendra un beneficio de 400.000 u.m. por esas
ltimas toneladas fabricadas, insuficiente para compensar el dao de 500.000 u.m.
causado al propietario de la piscifactora.
Si el derecho de propiedad corresponde al dueo de la planta qumica, elegir el
mximo nivel de produccin, 60.000 Tm., donde sus beneficios totales son mximos. En
tales circunstancias, el propietario de la piscifactora intentar reducir el perjuicio
causado. As, puede ofrecerle una compensacin para que el industrial rebaje su nivel
de produccin, en 10.000 toneladas, pues las ltimas fabricadas le causan un dao
de 600.000 u.m., mientras que para el empresario qumico slo le aportan 100.000 u.m.
de beneficios. Con el mismo razonamiento, llegaramos a la conclusin de que el
dueo de la piscifactora podra convencer al fabricante para que redujese la
produccin en 10.000 unidades ms, pues el perjuicio sufrido, excede el beneficio
obtenido por el empresario. De este modo, es fcil comprobar que se alcanzara el
mismo nivel de produccin, 40.000 toneladas, que se obtuvo cuando el derecho de
propiedad corresponda a la piscifactora.
A pesar de lo expuesto, la solucin civil al problema de los efecto externos tropieza
con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes:
- Es necesaria una correcta definicin de los derechos de propiedad. Es decir, debe
quedar claro quin tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente. Tiene un derecho
el empresario a usar, por ejemplo, un ro para efectuar vertidos? o es preferente el
derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? y, en este
ltimo caso hasta qu punto de limpieza de las aguas?
- Aunque la solucin sea la misma, con independencia de a quin se atribuyen los
derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados
en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado por la contaminacin, ste
adquiere el derecho a la compensacin. En el supuesto contrario, el causante de la
contaminacin es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso, estamos
aplicando la regla de "el que contamina, paga"; en el segundo, utilizamos un principio
distinto: "el que renuncia a contaminar, cobra".
El enfoque civilista del problema es ms adecuado cuando el nmero de personas
afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si
existe un nico perjudicado y un causante del dao, la solucin mediante acuerdo
entre ambos o a travs de resolucin judicial es relativamente sencilla. Sin embargo,
cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas
e, igualmente, resulta difcil que una resolucin judicial satisfaga las pretensiones de
todos ellos, pues el proceso ser largo y muy costoso para la sociedad.
B) LA REGULACIN ADMINISTRATIVA
Una segunda solucin corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo
del Derecho Administrativo, que regulan las actividades nocivas,
insalubres o
peligrosas. En este caso, el sector pblico establece un lmite mximo a la emisin de
agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los
supera puede verse sometida a algn tipo de sancin administrativa. El anlisis de la
eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de establecer algn tipo de
relacin entre cantidad producida y nivel de contaminacin generado.
Suponemos que la contaminacin generada, C, depende de la cantidad producida,
Q, a travs de una relacin indicada por la funcin:
C= f (Q)
y que esta funcin es conocida por el sector pblico que regula el lmite mximo de
emisin. Si el empresario elige fabricar la cantidad QE, generara un nivel de
contaminacin CE, que supera claramente el mximo fijado por la Administracin, C*.
En tales circunstancias, al empresario no le quedan ms que dos alternativas:
1) Reducir su produccin hasta Qo , para que el nivel de contaminacin generada
coincida con el mximo admisible.
lOMoARcPSD
2) Elegir un nuevo sistema de produccin, menos contaminante, para que la relacin

entre cantidad producida y nivel de emisiones venga establecido por la relacin
C=g(Q), es decir menos contaminacin para la misma cantidad producida. De esta
forma, la cantidad de equilibrio, QE, sera compatible con el lmite establecido por el
sector pblico.
Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obtenidos por el
mercado. Recordemos que, al plantear el problema, llegbamos a la conclusin de
que se trataba de reducir la cantidad producida desde QE hasta Qo . Si el empresario
opta por aceptar el lmite marcado por el regulador, y que, entonces, su produccin
no puede exceder la cantidad Qo, la curva de oferta se hace vertical en ese nivel
mximo de produccin.
En estas circunstancias, la regulacin administrativa es eficiente, pues consigue el
objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado desde QE hasta Qo.
Sin embargo, la regulacin administrativa tropieza con
algunas dificultades
adicionales. Entre ellas, pueden citarse las dos siguientes:
- La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes
entre cantidad producida y grado de contaminacin, y, correlativamente, la
exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de difcil aplicacin. Y adems
que esta normativa se pueda adaptar cada vez que se modifiquen las tcnicas, pues,
en caso contrario, una mejora tcnica mantendr constante el nivel de vertidos, pero,
eso s, con una produccin mayor.
- La imposicin de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede exigir
un coste considerable en trminos de proceso contencioso-administrativo. Si el
empresario estima poco probable que recaiga una sancin por su actividad
contaminante, o si el importe de sta es muy inferior al coste de emplear una
tecnologa ms limpia, el sistema resultara muy poco eficaz.
C) IMPUESTOS Y SUBVENCIONES
Una ltima solucin consiste en la aplicacin de impuestos sobre aquellas empresas
que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesin
de
subvenciones a quienes incorporen tecnologas ms "limpias" en sus procesos de
produccin. El planteamiento en este caso es que si el empresario causa un dao a
la sociedad a travs de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que
compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribucin de derechos
de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a gozar de
un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello. De ah
que se haya dicho que este sistema es una aplicacin del principio "quien contamina,
paga".
En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones:
- Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los daos,
entonces stos son considerados como un coste ms del proceso productivo. En este
sentido, el impuesto funciona exactamente igual que la
compensacin por
responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos
sean internalizados por el empresario.
- El planteamiento basado en impuestos medioambientales es adems
particularmente adecuado en aquellos casos en que la solucin civilista era poco
eficaz, es decir cuando el nmero de afectados es muy grande y no es posible un
acuerdo entre las partes.
- A pesar de lo anterior debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son igualmente
equitativas, si las comparamos con la solucin del Derecho Privado. En el caso del
art.1902 del CC, el perjudicado recibe la compensacin del causante del perjuicio, en
el caso de los impuestos el que recibe el pago es el sector pblico, y ya no es tan fcil
asegurar que con esos fondos se compense a los perjudicados.
- Por ltimo, y llevando ms lejos el argumento del prrafo anterior, cabe preguntarse
si el propio sector pblico no utilizar los ingresos procedentes de los impuestos
medioambientales para financiar actividades (por ejemplo construccin de autovas,
pantanos o centrales nucleares) que causen daos aun mayores al medio ambiente,
lOMoARcPSD
con lo que la efectividad de este sistema sera ms que discutible. Una posible
solucin a este inconveniente sera obligar al sector pblico a que la recaudacin por
este concepto se dedicara
ntegramente a la solucin de problemas
medioambientales, pero tal opcin tropieza con las dificultades derivadas de la
vinculacin de ingresos pblicos a finalidades concretas.
El sistema de subvenciones es lgicamente la aplicacin de la regla inversa al del
establecimiento de impuestos. Aqu, el sector pblico interesado en conseguir un nivel
de contaminacin inferior ofrece una subvencin al causante del dao para cubrir,
total o parcialmente, los costes de la sustitucin de la tcnica de produccin que
emplea, por una tecnologa menos contaminante. El ejemplo ms evidente de este
tipo de solucin se encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal y sin
plomo de los automovilistas.
El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector pblico, pero
deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades:
- Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la
sociedad desea evitar el dao debe pagar por ello. Es fundamental que .este
elemento quede claro a la hora de evaluar la equidad del sistema propuesto.
- Un segundo inconveniente es que al subvencionar la actividad contaminadora, se
estn reduciendo los costes de produccin y ello puede hacer aumentar la cantidad
producida. De esta manera, puede ocurrir que aun usando una tcnica menos
contaminante, al incrementarse la produccin, el volumen de vertidos al medio
ambiente sea mucho mayor que el inicial.
D) PERMISOS DE EMISIN
Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creacin de un
mercado de permisos de emisin o de licencias transferibles. El fundamento de esta
tcnica se encuentra en el mismo anlisis que explicaba el pago de un impuesto: el
empresario no tiene ningn derecho a contaminar, y si lo hace se ve obligado a
comprar un permiso para realizar la correspondiente emisin de contaminantes. Hasta
este punto, el procedimiento tendra los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad
de equilibrio que una ecotasa.
Ahora veamos el funcionamiento de este sistema y hasta qu punto significa ventajas
importantes sobre otras posibilidades de actuacin pblica.
Supongamos que el objetivo del sector pblico es limitar el volumen de depsitos
contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel mximo compatible
con la sostenibilidad del medio ambiente. Este mximo no depende slo de la
actividad de una empresa o de una industria concreta sino que es funcin de la
cantidad producida por empresarios muy diversos y de la existencia de otras
actividades econmicas que aminoran el efecto sobre la contaminacin ambiental.
Consideremos, adems que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una
tecnologa poco contaminante, que
genera escasos efectos sobre el medio
ambiente, y otro que, al emplear un sistema de produccin menos limpio, produce
daos importantes en trminos
de contaminacin. Si asignamos derechos de
contaminacin a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al
primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan.
En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas
partes, por el que el primero vendera las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el
nivel mximo de deposiciones no aumentara ms all de la
cifra crtica
predeterminada por el regulador pblico, y, en cambio se generan unos incentivos
muy eficaces para sustituir las tcnicas ms contaminantes por las que resultan menos
dainas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable
usar una tecnologa limpia y vender los derechos de contaminacin que le sobren,
con lo que la venta de las licencias resulta anloga a las subvenciones, pero sin
representar un coste para los contribuyentes.
Este mismo tipo de argumentacin explica que puedan venderse licencias de este
tipo por parte de los propietarios, pblicos o privados, de explotaciones forestales,
cuya existencia reduce los efectos de la contaminacin industrial.
lOMoARcPSD
Adems, si los pases con amplias masas boscosas obtienen ingresos adicionales por
la conservacin de, por ejemplo, las selvas tropicales, estamos aadiendo un
importante beneficio al mantenimiento de estos bosques, lo que contribuye a reducir
los riesgos de destruccin a los que hoy estn sometidos.
GLOSARIO
ser tramitada.
Teora de los mercados disputables: Los monopolios se pueden evitar o paliar
simplemente con que el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que
entren otros competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posicin de
privilegio.
Regla de la rule of reason: Regla segn la cual la prohibicin hacia los monopolios
slo debera aplicarse a aqullos que no fueran razonables, es decir, en el caso de los
que no se justifican porque el empresario monopolista es ms eficiente.
Monopolios fiscales: Figura en la cual la actividad monopolstica es controlada por el
sector pblico y donde los impuestos sobre dicha actividad revierten a la sociedad,
paliando en parte la prdida de bienestar social que el monopolio supone.
Teorema de Coase: Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de
costes de transaccin, el problema de las externalidades puede resolverse por
acuerdo entre las partes. Esta solucin es eficiente y, adems, independiente de quin
sea el titular de los derechos de propiedad.
Cuasi-mercado de permisos de emisin: Posibilidad de que se otorgasen licencias
que autorizasen a contaminar (dentro de los lmites de emisin fijados por el sector
pblico), donde los empresarios venderan licencias sobrantes que permiten
contaminar a fin de subvencionarse por esa venta para instalar tecnologas ms
limpias. Todo ello sera sin coste alguno para el sector pblico. Esa posibilidad de cuasimercado podra extenderse como cuota, no slo de empresas o empresarios, sino
tambin de pases.
lOMoARcPSD
TEMA6 BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIN DE LA RENTA

1. INTRODUCCIN
Dos tipos de cuestiones, cuya nica relacin es que, en ambos, hay algn tipo de
juicio de valor por parte de la sociedad que considera que determinados bienes y
servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un mnimo nivel
de renta para todos. Se trata adems de actuaciones que hemos relacionado con las
funciones sociales del sector pblico y que constituyen la esencia del modelo de
Estado de Bienestar que es el prevalente en la mayor parte de los pases de Europa.
Por supuesto, no slo no hacemos referencia a un bien preferente tan importante
como la vivienda sino que tampoco nos encargaremos de los bienes prohibidos, en
los que se parte de la idea de que la sociedad no los considera bienes, sino males, de
ah que su distribucin y venta se consideren actividades ilcitas. Haremos referencia
tanto a la justificacin de la presencia del sector pblico como a los medios de que
dispone para llevar a cabo sus polticas.
2. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS
Se trata de dos tipos de bienes en los que la presencia del sector pblico se explica
por la existencia de un juicio de valor previo emitido por la sociedad, que, en unos
casos, considera que determinados bienes deben ser accesibles a
todos los
ciudadanos, con independencia de los recursos econmicos de que dispongan,
mientras que, en los otros, esa misma sociedad estima que son ms que bienes, males,
y que por tanto el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido.
Este paralelismo, en cuanto a la justificacin de la intervencin pblica, va mucho
ms all, aunque no sea ste el momento o el lugar adecuado para profundizar en la
materia. Sin embargo, creemos relevante introducir algunos elementos de reflexin
para que el lector medite sobre el papel presente y, sobre todo, futuro, del sector
pblico en nuestro pas. Entre ellos, citaremos tres cuestiones que nos resultan
particularmente importantes.
En primer trmino, nos parece obvio que cuando la sociedad decide obligar al
consumo de un determinado producto, por ejemplo en la educacin hasta un
determinado nivel de enseanza, o impide el consumo de otro, como acontece con
las drogas ilegales, est afectando a las decisiones libres de los individuos, que
podran optar por otro orden de valores, sin entrar necesariamente en conflicto con
los mayoritarios dentro de la sociedad. Un primer grupo de preguntas se refieren,
entonces, a qu circunstancias justifican coartar esas libertades y qu motivos puede
tener el sector pblico para saber mejor que el individuo cul es la forma ptima de
cuidar de sus intereses.
En segundo trmino, la percepcin social de que determinados servicios son
esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse
limitado por la carencia o insuficiencia de medios econmicos, no va acompaada
de una preocupacin anloga por las condiciones en los que tales servicios se
suministran o de si efectivamente responden a una finalidad redistributiva. Los casos
de abuso de estos servicios son tan frecuentes y excesivos que pueden llegar a poner
en peligro la propia capacidad pblica para seguir prestndolos y, sin embargo, no
existe una clara conciencia de los efectos que la desmesura en la demanda de estos
servicios puede acabar generando. Una reflexin similar podra hacerse sobre el nivel
de fraude fiscal, que seala una grave incoherencia en los planteamientos de una
sociedad muy dispuesta a reconocer determinados derechos sociales pero no a
entregar los recursos para financiar su provisin.
Por ltimo, en el caso de la prohibicin de determinadas drogas, podemos seguir dos
tipos de planteamientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas. De un lado,
podemos considerar con Stuart Mill, que las decisiones de un ser humano racional,
aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan slo le competen a l como
individuo. Esta posicin conduce, inevitablemente, a la despenalizacin del trfico de
las actuales drogas prohibidas, y su sometimiento al mismo rgimen de otros
productos potencialmente dainos para la salud (medicamentos, por ejemplo) en los
lOMoARcPSD
que como mximo se exige un control pblico sobre su distribucin a menores o sobre
la informacin que debe suministrarse al usuario. A este argumento se suele aadir
una larga enumeracin de las consecuencias indeseables de la prohibicin que, se
afirma, causa ms daos que la prohibicin misma. Asimismo se insiste en que la
prohibicin ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos productos. De
otro lado, se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan daos no slo a la
salud del usuario de las mismas, sino tambin a terceros. Se aade adems el
argumento de que los costes de salud, o incluso los de prdidas en la produccin
debido a que los consumidores sean adictos a este tipo de producto, acaban
recayendo sobre la sociedad en su conjunto. En estas circunstancias, el
mantenimiento del sistema actual de prohibicin slo se justificara si consideramos
que estos efectos son superiores en las drogas consideradas an como ilegales, frente
a las que tienen un rgimen legal. Por ltimo se aduce que hablar de libertad entre
quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adiccin
les hace cualquier cosa menos libres.
3. EL DERECHO A LA SALUD Y LA SANIDAD PBLICA
Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector pblico tienen una doble
justificacin. De una parte, nos encontramos con un servicio que genera efectos
externos positivos, por lo que la solucin que alcanzara el mercado no ser ptima.
De otra, hay indudables elementos de carcter redistributivo, pues la entrega gratuita,
o casi gratuita, de estos servicios, permiten asegurar que nadie ser desprovisto, por
falta de medios econmicos, de este bien, considerado como esencial en nuestra
Constitucin.
En el caso de este bien preferente, nuestra atencin se dirige a dos aspectos,
fundamentalmente. Se refiere el primero a qu problemas plantea la prestacin
gratuita de los servicios sanitarios y si tal gratuidad debe aplicarse a todo tipo de
prestacin. Concierne el segundo a la discusin sobre si es preferible el suministro de
estos servicios a travs de centros pblicos o de centros privados y qu tipos de
problemas plantea la gestin de la salud en unos y otros.
A) LOS EFECTOS DE LA PRESTACIN GRATUITA DE LOS SERVICIOS SANITARIOS
Si aceptamos la hiptesis de que los servicios de salud se prestan de forma gratuita,
por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos, se extraen, fcilmente
las siguientes conclusiones:
1) En el gasto sanitario de carcter preventivo, la presencia de externalidades resulta
decisiva y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e
incluso obligatorias. De este modo, resulta obvio que estn plenamente justificadas las
campaas obligatorias de vacunacin o el tratamiento gratuito de enfermedades
altamente contagiosas. Ahora bien, resulta tambin evidente que en ausencia de
medidas de proteccin por parte de los usuarios, el gasto en salud podra llegar a ser
imposible de asumir con los recursos pblicos.
2) Si la finalidad del gasto sanitario es de carcter redistributivo, entonces resulta difcil
justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias
mdicas. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos
carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que ste se preste,
indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto,
porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no estn
cumpliendo la finalidad distributiva tericamente atribuida a esta actividad pblica.
Si estas dos conclusiones avalan un replanteamiento de las funciones que realiza el
sector pblico en materia de sanidad, la propia prestacin de este tipo de servicios
genera una serie de efectos que tiende a aumentar el gasto sanitario. Entre ellas, las
ms relevantes son, a nuestro modo de ver, las siguientes:
1) El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no se disponga de
recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para
preservar su propio estado de salud. Este problema se denomina tcnicamente riesgo
moral y lo podemos definir como aquella situacin en la que la probabilidad de que
lOMoARcPSD
suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. Aplicado al

caso que nos ocupa, la posibilidad de contraer una enfermedad, por ejemplo un
cncer de pulmn, depende de las prcticas de riesgo en las que incurra el sujeto, en
este caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a correr
de su cuenta, o si se viera forzado a contratar un seguro privado para cubrirse del
riesgo, posiblemente tendra un fuerte incentivo para evitar esta adiccin. Sin
embargo, cuando el sector pblico ha intentado graduar su prestacin de acuerdo
con los hbitos de salud de cada individuo se ha producido una importante
resistencia por parte de los usuarios. De ah que, en la mayor parte de los casos, se
confe el estmulo de las conductas preventivas a la realizacin de campaas
informativas o al establecimiento de impuestos sobre los productos cuyo consumo
puede generar problemas mdicos.
2) La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carentes de
medios, genera algunos problemas aadidos. En efecto, nos encontramos en este
supuesto con un autntico caso de discriminacin de precios por parte de un
monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvencin al
precio de los frmacos: total, en el caso de los pensionistas y enfermos crnicos, y
parcial para el resto de beneficiarios. Ahora bien, como es de sobra conocido, la
posibilidad de que esta discriminacin sea efectiva depende de que ambos grupos
de consumidores no puedan realizar transacciones entre ellos, y tal fenmeno resulta
a todas luces plausible en el caso del producto que nos ocupa. Como consecuencia,
el gasto farmacutico soportado por el sistema de salud crece muy por encima de lo
que exigira el inicial propsito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir un
pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier frmaco y para
cualquier colectivo, tendran la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que
generan este
comportamiento de los usuarios del sistema, pues los usuarios
compartiran los costes de los medicamentos con este pago, aunque sea simblico.
3) Un tercer elemento relevante, a nuestro juicio, es la presencia de informacin
asimtrica en la relacin entre mdico y paciente. La persona que acude a una
consulta mdica ignora no slo la posible enfermedad que padece y su forma de
curacin, sino tambin cules son los procedimientos de diagnstico ms adecuados
para determinar la naturaleza del problema. Si cada una de las pruebas necesarias
supone un coste para el sistema sanitario, pero no necesariamente para el paciente,
podramos observar una demanda excesiva de pruebas mdicas en relacin con el
beneficio marginal, que en trminos de diagnstico, puede obtenerse de cada uno
de ellos. Por parte del mdico no habr inconveniente en realizar todas estas pruebas,
en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en la diagnosis y el
tratamiento y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo de consideraciones de
informacin asimtrica tambin explicaran porqu resulta difcil para el gestor
econmico de un hospital pblico denegar la adquisicin de un material considerado
como prioritario.
B) CENTROS PBLICOS Y CENTROS PRIVADOS
La gratuidad en la prestacin sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea
suministrado por los centros pblicos. Lo mismo sucede, como veremos enseguida,
con la educacin y, en buena medida, gran parte de las consideraciones que
haremos entonces seran aplicables a este caso.
Ahora bien, en el caso de la prestacin de los servicios sanitarios hay algunas
circunstancias especficas que estimamos procedente resaltar. Entre ellas pueden
citarse las siguientes:
1) En la sanidad posiblemente existan importantes economas de escala que
justifiquen las ventajas comparativas de los grandes complejos hospitalarios frente a
unidades ms pequeas, pues los costes del material e infraestructura son tan
elevados, que no resultara rentable para un nmero muy escaso de pacientes. Estas
ventajas posiblemente no sean tan acusadas en la atencin primaria, que puede
prestarse de una forma ms descentralizada.
lOMoARcPSD
2) La gestin pblica de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda del modelo
de NISKANEN, que se expuso en el tema 3 de esta obra, aunque debe aadirse que
en este caso la diferencia de informacin entre el principal (financiador) y el agente
(centro de gasto) est acrecentada porque el primero desconoce la utilidad del
material que se desea adquirir y tan slo observa los resultados tangibles de la accin
mdica, como son el nmero de pacientes tratados con xito. En el caso de un centro
privado, que estuviera guiado por el principio del mximo beneficio, tambin se
producira esta asimetra en la informacin, y sus efectos expansivos sobre el gasto,
pero al menos existira la disciplina impuesta por la cuenta de resultados.
3) El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligacin de atender a todos
los usuarios que lo soliciten o algn tipo de restriccin similar, podra llevar al resultado,
posiblemente indeseable para el sector pblico, de que slo se admitiese a los
pacientes ms rentables, es decir aquellos cuyo tratamiento generase un mayor
beneficio marginal.
4) Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pblica a travs de cambios
en los procedimientos de gestin han obtenido resultados muy modestos que, en
nuestra opinin, demuestran que los incentivos de carcter econmico son bastante
importantes, aunque se sometan a las exigencias de la deontologa profesional. Un
par de ejemplos contribuirn a explicar mejor qu tipo de situaciones pueden
producirse.
De un lado, imaginemos que el responsable de un hospital pretende reducir las listas
de espera en la atencin a los pacientes y habilita el uso de los quirfanos en las
tardes, y con la finalidad de incentivar una mayor dedicacin por parte del personal
sanitario paga una remuneracin extra por realizar intervenciones en esa franja
horaria. En estas circunstancias, puede ocurrir perfectamente que las intervenciones
quirrgicas se desplacen del horario matutino al vespertino, sin ganancias apreciables
en la reduccin de las listas de espera.
De otro, consideremos que ante el crecimiento del gasto sanitario y la informacin
asimtrica entre principal y agente se opta por la solucin habitual de los problemas
de agencia, es decir, la participacin en los resultados, de tal modo que el mdico
reciba parte de los beneficios de una mejor gestin. Esta
experiencia,
aparentemente, tuvo unos buenos resultados iniciales pero, despus
acab
incrementando el gasto sanitario. Una posible explicacin de este fenmeno se
puede encontrar en el hecho de que los responsables de un centro mdico tengan su
propia consulta privada y que el gasto realizado en el hospital se reparta entre el
colectivo de mdicos y la entidad financiadora, mientras que los beneficios, en
trminos de reputacin y de incremento de la clientela propia,
puedan ser
apropiados de forma individual. Si este es el caso, el fenmeno resulta plenamente
explicable.
4. ESTUDIO DE LA EDUCACIN
En el anlisis de la educacin debemos cubrir dos tipos de cuestiones. Atae la
primera a la justificacin del papel pblico en este terreno. Se refiere la segunda a las
distintas formas que puede adoptar esta poltica estatal. En cualquier caso, debemos
ser conscientes de la conexin que se presenta entre una cuestin y otra; as, por slo
poner el ejemplo ms evidente, si pensamos que el papel del sector pblico se debe
a una voluntad de redistribuir rentas, entonces no parece fcil defender la gratuidad
del sistema educativo, sino que tal carcter debera quedar restringido a aquellas
personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el anlisis hace
hincapi en las externalidades presentes en la enseanza, la gratuidad quedara
ligada, precisamente, a la existencia de estos efectos externos, y, entonces, debera
ponderarse, en cada nivel de enseanza, hasta qu punto estos efectos son
relevantes. Pero sobre ello volveremos enseguida.
A) JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN PBLICA
La explicacin de por qu la educacin se considera un bien preferente se basa en
los siguientes argumentos:
lOMoARcPSD
La participacin en el proceso educativo es un mecanismo de redistribucin de la

renta. El argumento, esencialmente, seala que la capacidad de obtener ingresos en
el mercado de trabajo depende de la formacin recibida, a la que en muchos casos
se denomina capital humano. Si la educacin slo fuera accesible a quienes tienen
medios econmicos, las capas ms desfavorecidas
de la sociedad estaran
permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no podran
adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados.
Un segundo argumento en favor de la presencia pblica en el sistema educativo se
basa en la presencia de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La idea es
que la educacin, en sus niveles bsicos, no slo beneficia a quien la recibe, sino
tambin al conjunto de la sociedad. Estos efectos beneficiosos proceden de muy
diversas fuentes: el hecho de vivir en una sociedad ms educada y tolerante, la
propia posibilidad de sistemas democrticos de gobierno, la mayor capacidad de
desarrollo econmico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son
factores que nos benefician a todos simultneamente.
Un tercer motivo que justifica el control por parte del sector pblico del sistema
educativo se fundamenta en la presencia de informacin asimtrica en el mercado
laboral. En este caso, la cuestin se refiere a que el empresario que va a contratar a
un trabajador desconoce cul es su productividad, que slo llegar a observar
despus de su incorporacin a la empresa. Si tiene que elegir entre distintos
candidatos debe acudir a datos externos, por ejemplo los ttulos acadmicos de que
disponga cada uno, para hacerse una idea de qu puede esperar, razonablemente,
de cada posible empleado. Si estos ttulos funcionan como una seal, en la
terminologa de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector pblico
tiene un inters lgico en controlar que el contenido de tales documentos se
corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. De ah que la
Administracin se reserve una serie de competencias en materia de regulacin y
homologacin de los diversos ttulos.
Por ltimo debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios
perfectamente individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del
servicio. En tal sentido se ha dicho que all donde sea ms claro que el beneficiado es
el propio individuo, ste debe correr con los gastos de la enseanza, mientras que
donde los elementos de carcter social sean ms acusados, la financiacin pblica
tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista, las polticas educativas deben ser
diferentes de acuerdo con el nivel de enseanza donde se apliquen.
Una forma fcil de considerar este ltimo aspecto se fundamenta en el mismo tipo de
anlisis que desarrollamos en el captulo anterior al hablar de los problemas del medio
ambiente. Para ello, consideremos las situaciones representadas en la figura siguiente:
lOMoARcPSD
En el panel de la izquierda se considera el caso de la enseanza bsica, en la que los

elementos redistributivos o de extenalidad positiva son muy acusados, lo que se indica
por una gran discrepancia entre la
demanda DD, que refleja los beneficios
individuales de quienes perciben los conocimientos correspondientes, y la lnea SS que
incluye, adems los beneficios sociales. Por el contrario, en el panel (B) se representa
grficamente la situacin de la enseanza universitaria en la que la discrepancia
entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es muy poco significativa.
En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, fijara un precio de equilibrio,
PE, y una cantidad QE, donde los beneficios individuales se igualan con el coste
marginal de proveer educacin. Sin embargo, si se tienen en cuenta adems los
beneficios sociales, para el conjunto del pas sera ptimo alcanzar la cantidad QB .
Ello obligara a que el sector pblico garantizase que los oferentes recibieran el precio
PB , y que, en cambio, los receptores de los servicios educativos pagasen un precio,
negativo, PP. La idea de que los usuarios de la educacin reciban un precio a cambio
no debe resultar del todo sorprendente, pues para familias de un nivel de renta bajo,
puede resultar ms til que los componentes de la misma se incorporen al mercado
de trabajo, mientras que si van a la escuela se dejan de percibir los ingresos
correspondientes, desde esa perspectiva, no slo resulta necesaria la gratuidad de la
enseanza sino tambin la percepcin de un pago compensatorio. Naturalmente, no
es forzoso que el precio pagado por los usuarios sea negativo, sino que puede ser
sencillamente cero, o como ocurre en el panel (B), que representa la enseanza
superior, una cifra positiva.
En efecto, en el caso de la enseanza universitaria, los beneficios sociales son mucho
menos importantes que en los niveles bsicos, pues las consecuencias del proceso
educativo son ms fcilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias,
sera defendible que el coste de la enseanza recayera principalmente sobre los
beneficiarios de la misma y que la intervencin pblica quedara restringida a
garantizar el acceso a la enseanza superior de las personas que carecen de los
medios suficientes para ello.
B) PRINCIPALES POLTICAS EN MATERIA DE EDUCACIN
En principio, y sintetizando mucho la cuestin, podemos distinguir cuatro tipos de
posibilidades de intervencin en esta materia, la provisin pblica, los centros privados
financiados directamente por el sector pblico, el cheque escolar y el sistema de
prstamos avalados por el sector pblico.
a) Centros pblicos
En su versin ms radical, se propondra que todo el sistema educativo se realizara a
travs de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opcin sealan las
siguientes ventajas:
1) Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de
enseanza.
2) Mejor control de la calidad del servicio que podra prestarse de un modo ms
homogneo, pues la Administracin podra comprobar que las instalaciones y medios
disponibles en cada centro de enseanza son similares, sin que las zonas ms
desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas menos
deprimidas.
3) Igualmente se considera que el sector pblico podra garantizar una mayor
homogeneidad en las exigencias para la obtencin de los ttulos correspondientes, sin
dejar espacio a centros privados donde se podra "comprar" el diploma acreditativo
de determinados estudios.
Frente a estas ventajas, se han sealado un buen nmero de inconvenientes:
1) Se duda de que todas las ventajas sealadas en el prrafo anterior lo sean
realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la
calidad de las instalaciones de centros pblicos es muy heterognea.
2) Las crticas, ya estudiadas en el tema 3, al comportamiento del sector pblico
pueden aplicarse directamente a este tipo de poltica pblica. La masificacin de la
enseanza en centros pblicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes,
lOMoARcPSD
etc., son crticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio
pblico de enseanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal
docente, se ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio
pagado por el usuario est muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al
abuso del servicio.
3) Una ltima crtica que puede apuntarse se deriva del carcter monopolista que
tendra un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello
supone para cualquier tipo de mercado en trminos de capacidad de innovacin
pedaggica o de contenido de la enseanza. En este sentido, se ha apuntado que la
presencia de centros privados en competencia con los pblicos es un incentivo para
que stos mejoren la calidad de la enseanza que prestan, si no quieren incurrir en el
riesgo de perder alumnado.
b) Centros privados concertados
En este sistema, coexisten los centros pblicos con los privados, si bien stos reciben su
financiacin con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir
aquellos niveles de enseanza que se consideren obligatorios y gratuitos. A cambio de
recibir la financiacin pblica, el centro privado se obliga al cumplimiento de
determinadas normas en materia de organizacin interna del centro (por ejemplo,
creacin de un Consejo Escolar, con participacin de padres, profesores y alumnos) o
en cuanto al proceso de seleccin del alumnado, en el que intervienen sobre todo
consideraciones de carcter geogrfico.
Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposicin, de las
enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones
adicionales:
1) El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa
privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el acceso de todos a la
enseanza si no hay centros pblicos que complementen la oferta privada, pues
habra zonas del pas sin oferta escolar por no ser rentable.
2) La existencia de un sistema pblico que coexista con otro privado tambin se ha
defendido para evitar que el sector privado de la enseanza engae
a los
responsables educativos, solicitando una subvencin superior a la necesaria. Si el
sector pblico tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cul es el
coste de las instalaciones necesarias para impartir la docencia con una calidad
determinada.
3) El sistema de concierto se ha criticado en la medida en que impone restricciones,
no siempre relacionadas con la garanta de la calidad en el servicio prestado, pues
muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestin o con la
aceptacin de criterios especficos para la admisin de alumnos.
4) Por ltimo, el hecho de que los conciertos se negocien peridicamente entre el
sector pblico y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden
hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En esas circunstancias, el
sector pblico puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de
garantizar la enseanza gratuita, lo que puede resultar mucho ms costoso.
c) El sistema de cheque escolar
En esta alternativa, el sector pblico financia directamente a las familias entregando
unos fondos que slo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseanza, de ah el
nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento.
El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado segn el nivel
de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar ntegramente el coste de la
enseanza en un centro pblico o para satisfacer parte del coste de la matrcula en
un centro privado.
La principal ventaja del cheque escolar es que da la mxima libertad a las familias a
la hora de decidir la enseanza que recibirn sus hijos. Adems se aduce que los
centros escolares competirn por obtener el mximo nmero de alumnos, con lo que
su propio inters les har ofrecer un alto nivel de calidad en el servicio. Entre sus
desventajas, se dice (y debe recordarse que esta propuesta tiene su origen en los
Estados Unidos) que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integracin de los
lOMoARcPSD
distintos grupos sociales (y raciales, principalmente), pues determinados centros

podran presentar como su caracterstica fundamental el de ser "centros exclusivos".
Igualmente se dice que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto
nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. De ah que el uso de
este sistema se haya completado con mecanismos externos de evaluacin que
permita evitar efectos indeseables.
d) Los crditos avalados por el sector pblico
El planteamiento en este ltimo sistema es que la enseanza, especialmente la
universitaria, permite la obtencin de ingresos superiores a su receptor. Se trata
entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servicio y, en el caso de que
no disponga de fondos, puede acceder a prstamos a bajo inters que, en su caso
avalara el sector pblico. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, despus
de su etapa de formacin, procedera a devolver el crdito percibido.
Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su
puesta en marcha:
1) El peticionario del crdito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un
trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas circunstancias, y salvo que
pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se
atrever a involucrarse en este tipo de operacin.
2) Si el Estado avala el capital y los intereses de los crditos de todos los estudiantes
que lo soliciten, se ver obligado a poner lmites en la cuanta o en las condiciones
para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto, por este concepto, podra
llegar a ser excesivo.
5. EL PAPEL DEL SECTOR PBLICO EN LA REDISTRIBUCIN: JUSTIFICACIN Y MEDIOS
A) LA JUSTIFICACIN TERICA DEL PROCESO REDISTRIBUTIVO
Aunque las perspectivas ofrecidas por los economistas, en esta materia, son muy
variadas, trataremos de presentar, tan slo, las que nos parecen ms relevantes. En
esta direccin comentamos, brevemente, las opiniones sustentadas por STUART MILL,
NOZICK y RAWLS.
El planteamiento de STUART M1LL parte de la observacin de las enormes diferencias
sociales existentes en la Gran Bretaa del siglo XIX. Estas desigualdades, inaceptables
moralmente, le llevan a afirmar que si se trata de elegir entre ese tipo de sociedad y el
comunismo, todas las deficiencias o dificultades de ste ltimo sistema no haran
inclinar la balanza del otro lado. Sin embargo, en opinin del autor britnico, la
eleccin no debe plantearse, necesariamente, entre capitalismo y comunismo, sino
que el primero de los sistemas puede incorporar reformas que le permitan subsistir.
Entre ellas, la reforma en la distribucin de la propiedad y de los ingresos resulta
particularmente urgente, y, adems generar efectos beneficiosos para el conjunto.
La conclusin citada al final del prrafo anterior se entiende mejor, cuando
consideramos que la argumentacin utilizada por Stuart Mill se basa en las nociones
de utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su
satisfaccin aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez ms lento, o en los citados
trminos de utilidad, el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente.
Imaginemos, entonces que en la sociedad hay dos grupos de personas, unos, ricos,
con un nivel de utilidad muy alto, y otros, pobres, con una utilidad total muy baja. Si le
quitamos un poco de renta a los primeros para drsela a los segundos, el sacrificio
sufrido, en trminos de utilidad marginal perdida, es muy inferior al beneficio
percibido, en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la
sociedad habr aumentado como consecuencia de la redistribucin realizada.
Llevando hasta sus ltimas consecuencias la argumentacin, es fcil comprobar que
el nivel mximo de satisfaccin social, o, si se quiere, de bienestar, se alcanzar
cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta, pues se habrn agotado
todas las posibilidades de ganancia en el bienestar colectivo. No resulta extrao,
entonces, que STUART M1LL afirme que su programa sea revolucionario.
lOMoARcPSD
El segundo planteamiento al que hacamos referencia es el seguido por NOZICK,

quien niega al sector pblico cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de
sus ingresos para entregrselos a otros. El monopolio de la violencia es concebido
como procedente de una evolucin en el propio mercado de servicios de seguridad,
mercado que aparece para salvaguardar los derechos de propiedad de los
ciudadanos. Esta forma de originarse impide que el monopolio de la violencia se
utilice para que se les prive de ellos. Por eso, del mismo modo que este monopolio
nace de la voluntad de los individuos, expresada en el mercado, slo una voluntad
unnime de stos puede justificar cualquier redistribucin de los recursos. Dicho en
otros trminos, el sector pblico puede actuar cuando mejore la situacin de algn
miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningn otro.
Si limitamos el campo de intervencin pblica a aquellos casos que obtengan un
consenso unnime, las posibilidades de accin redistribuidora son nulas en el caso de
posiciones iniciales que sean ptimos en el sentido de Pareto, pues recordemos que
un ptimo de Pareto es aquella situacin en la que no podemos mejorar la posicin
de un individuo, sin empeorar la de otro. Si el mercado, en condiciones de
competencia perfecta, nos acerca a situaciones de ptimo de Pareto, el papel
redistributivo del sector pblico es imposible.
Por ltimo, debemos hacer referencia al anlisis de esta cuestin tal y como fue
planteada por Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes sobre la
redistribucin de las posiciones iniciales de renta de cada uno de los individuos. En
efecto, si exigimos una votacin unnime para llevar adelante un proceso de reparto,
nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos
se vern perjudicados en el proceso. Si nos basta el voto mayoritario, y los que
perciben un nivel de ingresos ms bajo constituyen un nmero superior a los
privilegiados, los sistemas electorales garantizarn
que se lleve a cabo esa
redistribucin.
Estas dificultades llevan a RAWLS a plantear el problema, como si pudiera suscitarse
antes de conocer cul ser nuestra posicin en la sociedad. Imaginemos que
preguntamos a los diversos individuos qu regla de distribucin aceptaran, antes de
conocer cul ser su futuro, o como dice el propio autor, bajo el velo de la
ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponda ocupar
la peor posicin posible en la escala social o econmica, y, por tanto, propondr, en
su propio inters, que se ayude al mximo a quien se encuentre en la peor situacin.
A esta propuesta, que todos aceptaran unnimemente, se le denomina criterio
maximin.
Es importante resaltar que el acuerdo unnime no procede de una aplicacin de
principios de solidaridad, ni de que en las preferencias de los individuos se encuentre,
como algo deseable, una mayor igualdad; sino que es una simple consecuencia de
la bsqueda del propio inters.
B) EL DEBATE SOBRE LOS MECANISMOS DE REDISTRIBUCIN
La discusin sobre las polticas redistributivas ha ido ms all de la justificacin tica de
la propia actividad pblica en esta materia, para alcanzar tambin a los medios
empleados por el poder poltico para alcanzar sus objetivos. En particular, hacemos
referencia a la cuestin de si resulta ms apropiado efectuar una redistribucin en
especie, es decir permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mnimo de
productos esenciales (alimentacin, educacin, sanidad o vivienda), o si, por el
contrario, debe hacerse a travs de ingresos compensatorios.
Quienes defienden la primera opcin, entre los que podemos citar al economista de
Yale, ]AMES TOBIN, el argumento decisivo se fundamenta en el hecho de que
mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el sector pblico garantiza
que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribucin
en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo
puede no alcanzarse.
Por el contrario, quienes, como MILTON FRIEDMAN, defienden que, de haber
redistribucin, se realice a travs en mecanismos monetarios, ponen de manifiesto
lOMoARcPSD
que stos son superiores a los basados en pagos en especie, pues permiten una
mayor libertad de eleccin por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus
propios intereses. El pago en bienes y servicios se catalogara, as, como una muestra
de la desconfianza del sector pblico en la libertad individual, o si queremos, en una
manifestacin de los rasgos paternalistas del modelo de Estado de Bienestar.
No resulta demasiado fcil optar por una u otra frmula, pues, a nuestro modo de ver,
existen argumentos de peso que las avalan. De una parte, parece indudable que la
entrega de dinero resulta ser ms eficiente en trminos de capacidad de eleccin y
menos proclive a generar fraude. De otro lado, la distribucin en especie tambin
puede defenderse, al menos desde dos puntos de vista diferentes. Atae el primero a
que efectivamente se dan circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece
de informacin suficiente, lo que le impedira adoptar una conducta ptima.
Pensemos, en este contexto, en el caso de quien nunca ha recibido una educacin
superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos
a la adquisicin de capital humano. En estas circunstancias sus decisiones no
resultaran adecuadas, aunque las tomara con total libertad. Se refiere el segundo al
hecho, muy frecuente, de que la ayuda percibida del sector pblico vaya dirigida no
al individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de l, de tal modo que su
actuacin sea ms bien la de administrador de esos recursos. En este caso, puede
suceder que los fondos se destinen a la satisfaccin de sus necesidades y no a las de
quienes iban dirigidas.
En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambos mecanismos
de
redistribucin coexisten en los modernos Estados de Bienestar, y que al lado de la
entrega de bienes preferentes, a los que ya hicimos referencia en el tema anterior,
existen formas de pago en dinero.
6. LOS SALARIOS DE INSERCIN SOCIAL Y EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RENTA
Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un
mnimo prefijado, que puede hacerse depender del nmero de personas que tiene a
su cargo el que recibe la subvencin, y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir,
definimos:
S = M(n) - R
donde M(n) es el mnimo prefijado y R la renta del ciudadano. De esta forma, si el
perceptor tiene una renta de 100.000 u.m. y se fija un mnimo de 250.000 u.m., el
salario sera de 150.000 u.m.
Este procedimiento tiene un grave inconveniente, al que se conoce como trampa de
la pobreza. En efecto, supongamos que el perceptor de la ayuda recibe una oferta
que le permite aumentar su renta hasta 200.000 u.m. trabajando ms horas.
Lgicamente, no tendr inters en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa
cuanta, ver reducida la ayuda hasta 50.000 u.m., con lo que sus ingresos totales no
cambiarn. De hecho, si renunciara a las 100.000 u.m. que obtena trabajando,
seguira teniendo los mismos ingresos
totales, pues la subvencin del Estado
aumentara en la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el perceptor de la
ayuda no tiene ningn motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el
ingreso sea inferior al mnimo preestablecido.
El mismo argumento de la "trampa de la pobreza" se puede utilizar para criticar las
propuestas de un salario pblico a favor de las amas de casa que realizan el trabajo
domstico. Se ha afirmado que en este caso, se generan barreras a la incorporacin
de la mujer al mercado de trabajo, pues el coste de oportunidad de trabajar incluye
ahora la prdida de los ingresos obtenidos por desempear el trabajo domstico.
En cambio, el impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado por
la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impuesto proporcional, digamos
del 20%, pero con un mnimo, por ejemplo de 500.000 u.m., de tal modo que si el
ciudadano tiene una renta R, deber pagar la cantidad:
T = 0,20 (R - 500.000)
donde la cantidad T ser positiva, y el ciudadano pagar al Estado, o negativa, y en
ese caso, ser el ciudadano quien cobre.
lOMoARcPSD
De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mnimo de 500.000 u.m.
percibirn una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del sector pblico. Si no
tenemos ningn ingreso, recibiremos 100.000, si, por el contrario, obtenemos una renta
de 250.000, la compensacin se reducir a la mitad, y cuando alcancemos el valor
mnimo de 500.000 u.m., ni pagaremos un impuesto ni tendremos ayuda alguna.
Para aquellos ciudadanos que superen el mnimo, se establece la obligacin de
contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mnimo. De este
modo, un perceptor de una renta de 600.000 u.m., pagar una cuota de 20.000 u.m.,
mientras que quien obtenga unos ingresos de 1.500.000 de u.m., abonar un total de
200.000.
El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja importante
sobre el salario de insercin social. Podemos comprobar, en primer trmino, cmo en
este caso no puede darse la trampa de la pobreza. Para ello, basta analizar los datos
de la Tabla siguiente que emplean los mismos datos del ejemplo que hemos venido
utilizando, y los compara con el programa de un salario de mantenimiento.
Los datos contenidos en la Tabla precedente permiten comparar los resultados entre
estos dos sistemas de proteccin social. Por un lado, comprobamos como en el salario
de insercin social, al perceptor se le eliminan los incentivos para incorporase al
mercado de trabajo cuando el pago es inferior al mnimo garantizado, pues su nivel
de ingresos resulta inalterable bajo estas condiciones. Tal efecto no aparece en el
caso del impuesto negativo sobre la renta, pues, la insercin laboral, aun con ingresos
bajos, permite alcanzar superiores niveles de renta.
Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la
renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas ms necesitadas.
Con los datos del ejemplo utilizado, un mnimo exento de 500.000 u.m. y un tipo
impositivo del 20%, la ayuda mxima entregada por el sector pblico es de tan slo
100.000 u.m. lo que se antoja una cifra muy poco adecuada.
Obviamente, podemos elegir un mnimo, M', que permita alcanzar la ayuda de
500.000 para quienes no perciben ningn ingreso. Para establecer la cantidad
necesaria, tan slo debemos resolver la ecuacin siguiente:
-500.000 = 0,20(0-M')
M' = 500.000/0,20=2.500.00
El problema es que un mnimo exento tan cuantioso puede plantear graves problemas
recaudatorios al sector pblico, que no ingresara ninguna cuota para quienes estn
por debajo de esa cifra y tendra que pagar a un nmero muy elevado de
ciudadanos. Por supuesto, si alteramos el tipo impositivo, y empleamos un 40% en
lugar del 20%, el valor de M' se reducira a la mitad, pero en tales circunstancias, los
ciudadanos consideraran a la presin fiscal como excesiva. Posiblemente, estas
desventajas, en trminos de recaudacin, explican por qu ningn pas ha llevado a
cabo esta experiencia.
7. LOS PROGRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participacin del
Estado en la actividad econmica. Para ello, discutimos, brevemente, tres tipos de
cuestiones: la justificacin de que sea una poltica pblica, las formas que puede
adoptar un rgimen pblico de seguros sociales y, por ltimo, cules son los
principales efectos negativos del sistema actual.
A) JUSTIFICACIN DE LOS PROGRAMAS PBLICOS DE SEGURIDAD SOCIAL
Desde una perspectiva liberal, este tipo de programas tiene difcil justificacin pues el
mercado podra dar satisfaccin a los problemas que cubre la Seguridad Social.
Tericamente, los ciudadanos podran contratar con una compaa de seguros de
carcter privado el riesgo de quedar desempleado o incapacitado para trabajar,
pues tal contrato no ofrece ms dificultades que las de asegurarse frente a la
eventualidad de un accidente de trfico ni de cualquier tipo de seguro de vida. En
cuanto al problema del paro, como ya tuvimos ocasin de explicar en el segundo
tema de esta obra, debe resolverse dejando mayor libertad al mercado de trabajo.
lOMoARcPSD
Respecto al sistema de pensiones, tambin el mecanismo de mercado nos ofrece una

alternativa. En efecto, los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad
que hoy cubre el sistema pblico, y de hecho, como frmula complementaria, existen
mltiples entidades que ofrecen este tipo de producto al ahorrador de nuestro pas.
Frente a este planteamiento, y con un enfoque intervencionista en esta materia, se
han enunciado diversas razones para defender la presencia pblica en este campo:
- Una primera razn es que las compaas privadas slo estaran dispuestos a asegurar
a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sea muy pequeo, o
exigiran unas primas muy elevadas a quienes fcilmente puedan ser despedidos. En
estas circunstancias, no se podra garantizar que todo el mundo accediera a este tipo
de seguros. Esta crtica se acompaa con la evidente reflexin de que, precisamente,
quienes se encuentran en un mayor riesgo de desempleo son los que necesitan ms
perentoriamente este tipo de aseguramiento, de ah que resulte imprescindible un
sistema pblico.
- Un segundo motivo, directamente conectado con los argumentos del prrafo
anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento colectivo. Nos
referimos a los problemas, tpicos en las compaas de seguros, relacionados con la
denominada seleccin adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es
obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de
incurrir en esa
eventualidad, mientras que otros pueden contar con una muy razonable estabilidad
en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo
de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir una pago excesivo a ninguno de ellos.
Si el seguro fuese voluntario, los que se enfrentan a un riesgo bajo no tendran
incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo medio para la
entidad se elevara, y con l la prima exigida. Sin embargo, al aumentar el pago, los
trabajadores de riesgo menor, aunque no sea bajo, pueden decidir que no les
compensa el seguro, renunciaran a contratarlo, y ello elevara an ms la prima, con
el resultado de nuevas expulsiones del mercado. En el lmite el mercado acabara
desapareciendo.
- Una tercera razn se basa en que quienes tienen una escasa capacidad
econmica no pueden generar el suficiente ahorro como para obtener una pensin
en el futuro, de tal modo que una gestin absolutamente privada del sistema de
prestaciones sociales dejara fuera de cobertura a los sectores ms amenazados por
el fenmeno de la pobreza.
- Un cuarto motivo se refiere al hecho de que una compaa privada no podra hacer
frente a graves crisis de desempleo, que slo una entidad tan fuerte como el propio
sector pblico podra cubrir.
- Por ltimo, se ha dicho que el hecho de que se garanticen las pensiones o el seguro
de desempleo no slo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su conjunto.
El argumento es que si no existieran estas transferencias, entonces el trabajador
parado o jubilado perdera sus ingresos, reducira su consumo y ello conducira a una
disminucin en el volumen de bienes producido por las empresas. Tal reduccin en la
actividad productiva llevara a nuevos despidos y un incremento mayor en el
desempleo. Este proceso multiplicador, negativo, acabara generando una grave
depresin econmica, que perjudica a toda la sociedad.
B) SISTEMAS ALTERNATIVOS DE PENSIONES
Si aceptamos que el sector pblico debe representar un papel en el mantenimiento
de un sistema universal de pensiones, algo que no parece sometido a discusin entre
las fuerzas polticas mayoritarias de nuestro pas, puede optar por una de las dos
frmulas siguientes.
1) Sistemas de capitalizacin: consisten en que las aportaciones pagadas por cada
participante en el plan constituyen un fondo, que despus se utiliza para pagar las
prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlacin
entre las
cantidades aportadas y la percepcin recibida, y su funcionamiento no es muy
diferente a un plan privado de pensiones. Los argumentos, que manejan normalmente
en la discusin de esta materia los beneficiarios del sistema, sobre la improcedencia
lOMoARcPSD
de un recorte en las prestaciones, dado el esfuerzo realizado en trminos de

cotizaciones, slo seran vlidos si nuestro sistema respondiera a las caractersticas de
los mtodos de capitalizacin.
2) Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones: en este caso, las
aportaciones, cotizaciones, de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de
la poblacin inactiva. No hay ya una correspondencia entre cantidades aportadas y
pensin recibida, y en tal sentido, las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurdica
de impuestos.
Este sistema, que coincide con el existente en nuestro pas, ha llevado a algunos
autores a plantearse el problema de su viabilidad financiera. En efecto, se afirma que
el sistema ser viable si se cumple la siguiente igualdad:
A c=P pr
donde,
A = nmero de activos
c = cotizacin
P = poblacin pasiva
pr = prestacin percibida
Si el nmero de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento de la poblacin
y la lentitud en la creacin de empleo, y el nmero de pasivos crece, por aumento en
la esperanza de vida y en la tasa de paro, llegar un momento en que se produzca la
quiebra financiera del sistema. En tales circunstancias slo hay tres alternativas para su
mantenimiento:
- aumentar las cotizaciones
- disminuir las prestaciones
- que el sector pblico aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se
pueda mantener.
Esta visin tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, que ponen de
manifiesto que la frmula empleada en el anlisis es, hasta cierto punto, inadecuada
y que debera sustituirse por
c Ms = pr P
donde Ms es la masa salarial percibida por los trabajadores empleados. Si utilizamos
esta segunda frmula, crecen las alternativas para evitar una quiebra financiera del
sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar las prestaciones
pueden
incrementarse, si aumenta la participacin de los salarios en el conjunto de la renta
nacional, lo que puede conseguirse mediante un crecimiento de su remuneracin por
encima de las ganancias de productividad, o a travs de polticas de creacin de
empleo. En este sentido, un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones
en nuestro pas se ha sealado que la evolucin del gasto en pensiones como
porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro factores: la
tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los mayores de 65 aos), la
evolucin demogrfica (crecimiento de la poblacin activa en relacin a los mayores
de 65 aos), la tasa de desempleo y, por ltimo, la relacin entre la pensin media y la
productividad de la economa.
C) EFECTOS ECONMICOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
Al margen de las dificultades que plantea la viabilidad financiera de los sistemas
pblicos de prestacin social, se han apuntado otras crticas a la existencia o al
diseo concreto de estos programas. Entre ellas reflejamos las tres que nos parecen
ms relevantes y que se refieren a la financiacin mediante la cuota empresarial de la
Seguridad Social, a la reduccin del ahorro e inversin privada, y a la disuasin en la
bsqueda de un nuevo puesto de trabajo.
a) Los efectos de las cotizaciones del empresario
Se han criticado porque son un autntico impuesto sobre la creacin de empleo, que
perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo ms intensivo la mano de
obra. En este sentido, se defiende la sustitucin de la cuota empresarial por un
aumento en el IVA, que no discriminara a unas empresas frente a otras y que,
lOMoARcPSD
adems, no perjudicara la competitividad de las empresas espaolas, en la medida

en que el IVA se devuelve al exportar un producto.
b) Los efectos del sistema de reparto en las pensiones
En este caso la crtica se dirige a la forma concreta en que se establece el sistema de
prestaciones. En tal contexto, se afirma que un sistema de capitalizacin, pblico o,
sobre todo, privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la entidad ms
rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos
les buscar el destino ms productivo, de forma que el ahorro se dirige a financiar las
inversiones ms eficientes para la economa del pas. En un sistema pblico, el ahorro
del trabajador es captado, de forma obligatoria por el sector pblico, que lo utiliza no
para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la poblacin
pasiva, que lo destinan a consumo.
c) Los efectos de las prestaciones del desempleo
La existencia de un seguro de desempleo se critica porque aade ms rigidez al
mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problema del paro es debido a la
falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo
colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en
el salario, al contar con la certeza de que percibir, al menos durante un tiempo, una
compensacin por estar desempleado.
En estas circunstancias, el elemento clave en el anlisis es la relacin existente entre el
pago percibido, cuando se est empleado, y la prestacin obtenida en condiciones
de desempleo. Esto explicara por qu los datos de desempleo de las economas
europeas son muy superiores a los de la economa norteamericana. Pero adems se
seala que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la
creacin de empleos, lo que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos
de trabajo. Y a ello se aaden los costes no salariales de la contratacin laboral,
como las indemnizaciones por despido que, asimismo, contribuyen a mantener altas
tasas de paro. Los tres elementos juntos han sido utilizados por algunos economistas,
como BLANCHARD,
para explicar que la tasa natural de desempleo sea
considerablemente mayor en Europa. Aunque hay voces discrepantes con respecto a
esta teora, no cabe duda que sus planteamientos estn en el sustrato de las recientes
reformas que se han llevado a cabo en el mercado de trabajo espaol.
8. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR COMO REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA
Hemos planteado las diferentes formas de lucha contra el fenmeno de la pobreza a
partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la provisin de
bienes preferentes, constituyen el ncleo del modelo de Estado del Bienestar, de
carcter claramente intervencionista, que se impone en el continente europeo a
partir del primer tercio del siglo XX.
Este modelo sufre un proceso de transformacin evidente cuyas causas pueden
encontrarse en circunstancias de muy diverso orden. Las primeras se refieren a los
cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso de globalizacin
de la economa, y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del
mercado, hacen cada vez ms difcil el mantenimiento de las polticas nacionales de
redistribucin de la renta. Ese mismo proceso hace crecientemente complejo el
gravamen de las rentas de capital, cuya movilidad permite eludir los impuestos
nacionales que recaen sobre la renta del sujeto; de este modo, la imposicin sobre la
renta de los ciudadanos acaba convirtindose en una exaccin sobre los salarios.
Dicho en otros trminos, no slo resulta ms difcil controlar la accin del mercado,
sino que tambin es ms complejo recaudar los recursos precisos para hacerlo.
Un segundo grupo de circunstancias estn relacionadas con los cambios sufridos por
las economas de planificacin central que, mientras subsistieron, presentaban un
punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economas de mercado.
La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raz muy distinta, como puede
ser el cristianismo, explicara, al menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar
se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los Estados
Unidos. Con todos los defectos que se le puedan achacar, lo cierto es que el modelo
lOMoARcPSD
de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a

todos los miembros de la sociedad un marco mnimo de proteccin . En otros casos, y
el norteamericano es particularmente evidente, pero no el nico, la expulsin de
determinados colectivos, sociales o raciales, de los procesos de produccin y
distribucin acaba generando comportamientos de extremada violencia y una
indudable fractura social. En este sentido, es posible que la ausencia del modelo
comunista o, si se quiere, su desprestigio, permita un recorte en las prestaciones del
Estado de Bienestar que hemos vivido en Europa, pero no estoy muy seguro de que las
soluciones neoliberales permitan un mayor bienestar, no ya para todos los miembros
de la sociedad, sino siquiera para todo el conjunto de los ciudadanos.
Por ltimo, parece evidente que las economas europeas han reaccionado de forma
muy distinta a la norteamericana, en cuanto a la creacin de empleo. El crecimiento
econmico en los Estados Unidos lleva asociado ganancias en la creacin de puestos
de trabajo que no son comparables a las observables de este lado del Atlntico. En
estas condiciones, y por ser el paro el problema ms perentorio de las economas
europeas, parece lgico que se vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y
que se someta a revisin el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta
incapacidad para resolver el problema del paro a una supuesta "euroesclerosis",
debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra
opinin no debe olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son ms
acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra, a nuestro
entender, que, aun admitiendo el marco de la economa de mercado, existen formas
diferentes de organizar la sociedad y de repartir competencias entre el mercado y el
sector pblico. En cada pas ser la propia sociedad quien adopte las decisiones
correspondientes, pero, como suele ocurrir en las cuestiones econmicas, no hay un
modelo nico ni tampoco un sistema superior a otro en todos los aspectos.
La esencia de la discusin econmica es que podemos elegir entre alternativas de
acuerdo con nuestras preferencias. Esa capacidad de elegir no la elimina el xito,
ms o menos pasajero, de una forma determinada de concebir las prioridades o de
un anlisis econmico concreto. Si ayer no todos los economistas eran keynesianos,
aunque lo fuera la mayor parte de la profesin, hoy tampoco todos los economistas
son liberales, aunque en la actualidad la confianza en los mecanismos del mercado
sea mucho mayor que entonces.
GLOSARIO

ser tramitada.
Bienes preferentes: Los que la sociedad considera que deben ser asequibles a todos
los ciudadanos y que, con frecuencia, no son provistos de forma eficiente por el
mercado (educacin y sanidad, los ejemplos ms palmarios).
Bienes prohibidos: Son ms bien males. Su distribucin y venta son actividades
ilcitas (drogas ilegales).
Capital humano: La formacin recibida por un individuo constituye su capital
humano.
Cheque escolar: Sistema por el que el sector pblico financia directamente a las
familias entregando unos fondos que slo pueden gastarse en pagos para sufragar el
coste de la enseanza.
Comparacin interpersonal de utilidades: Problemtica que deriva de la diferente
valoracin de las utilidades totales y de las utilidades marginales de los individuos que
son difciles de cuantificar y por ello de valorar.
Salario de insercin social: Por este procedimiento se paga al perceptor una
cantidad X, obtenida a partir de un mnimo prefijado y que depende del n de
personas que dependen de l y de la renta que recibe el ciudadano.
lOMoARcPSD
Impuesto negativo sobre la renta: Planteamiento similar al anterior donde, adems

de los datos del salario de insercin social, se parte de un impuesto con un mnimo
exento de tributacin que si no se percibe, debe ser compensado con una ayuda de
sector pblico hasta llegar a ese mnimo exento de tributacin o mnimo vital.
Sistema de capitalizacin: Consiste en que las aportaciones pagadas por cada
participante de un plan de pensiones constituyen un fondo que despus se utiliza para
pagar las prestaciones correspondientes (existe correspondencia entre lo aportado y
lo recibido en el futuro por el participante).
Sistema de reparto: En ese caso, las aportaciones de los trabajadores sirven para
pagar las prestaciones actuales de la poblacin inactiva (no hay correspondencia
entre lo aportado y lo recibido luego por el trabajador).
lOMoARcPSD
TEMA 7 LOS INGRESOS PBLICOS

1. INTRODUCCIN
Este tema, que inicia el estudio de los dedicados a los ingresos pblicos, tiene cuatro
objetivos fundamentales. El primero es presentar el conjunto de los recursos del sector
pblico, diferenciando entre los llamados ingresos ordinarios y los extraordinarios. En
segundo trmino, se definen los diferentes elementos de un tributo, tal y como
aparecen contemplados en la legislacin espaola. Una vez definidos estos elementos
se puede proceder a la clasificacin de los impuestos. Por ltimo, se estudia en el
cuarto apartado el concepto de progresividad y la diferencia que existe entre
progresividad legal y real; la importancia de este elemento en los sistemas tributarios
modernos justifica sobradamente que se le dedique una seccin especfica.
2. CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS PBLICOS
La clasificacin tradicional de los ingresos pblicos entre ordinarios y extraordinarios es
la que parece contar con un mayor inters para los hacendistas que se ocupan de
estas materias. Diferentes autores han dado diversos criterios para considerar como
ordinario o extraordinario un ingreso, pero ninguno definitivo. En efecto, se sealan los
tres criterios siguientes:
a) Si los ingresos los obtiene el sector pblico de la renta del sujeto, estamos en
presencia de un ingreso ordinario (vgr. el impuesto sobre la renta o cualquier otro
impuesto, se paga con cargo a la renta del sujeto). Si el ingreso se obtiene del
patrimonio del ciudadano estamos en presencia de un ingreso extraordinario (vgr. la
deuda pblica es una forma de materializar el ahorro de los ciudadanos, y en tal
sentido el ingreso para el sector pblico procede del patrimonio del sujeto). Este
criterio de clasificacin no parece del todo correcto, y puede conducir a algn error
de interpretacin, por ejemplo, si con la renta del sujeto se adquiere deuda pblica,
sera un ingreso ordinario?, y si el sujeto vende unas acciones para comprar la deuda,
estamos, entonces, ante un ingreso extraordinario?, y si se vende para pagar el
impuesto sobre la renta?
b) Si los ingresos se obtienen de un modo peridico se consideran ordinarios. En
cambio, si el sector pblico los percibe de un modo eventual o transitorio se catalogan
como extraordinarios. Tal vez este sea el criterio ms fcil de emplear, aunque dejara
fuera algunos ingresos que tradicionalmente se han considerado ordinarios y que se
recaudan de forma excepcional (una contribucin especial, como veremos ms
adelante encajara en este supuesto).
c) Un tercer criterio procede de uno de los principios fundamentales de la Hacienda
clsica al que nos referimos en el tema 1, y por ello est sometido a las crticas que se
indicaron all. Nos referimos al criterio que considera que los ingresos extraordinarios
(bsicamente la deuda pblica) deben financiar las inversiones pblicas, mientras que
los ingresos ordinarios deben financiar los gastos corrientes del sector pblico. Este
principio clsico fue abandonado hace aos como elemento de decisin en las
emisiones de deuda pblica y lgicamente el criterio no es del todo til.
Como hemos dicho, ninguno de los tres criterios es totalmente convincente, y, por ello,
parece lgico buscar otros elementos de diferenciacin. En tal sentido, podemos
considerar los dos siguientes:
1) En los ingresos ordinarios del sector pblico no es precisa una autorizacin expresa
del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos
ingresos ordinarios est prevista por una norma jurdica anterior. As la ley del impuesto
sobre la renta de las personas fsicas permite al sector pblico obtener ingresos en el
momento en que una persona obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes
Generales reiteren esa posibilidad cada ao. En cambio, si el sector pblico quiere
emitir deuda, es precisa la autorizacin del legislativo para cada ejercicio econmico,
y, como ya sabemos, el Parlamento establece un nivel mximo de endeudamiento.
2) En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reduccin del patrimonio
neto del sector pblico, pues si emite deuda o nueva moneda se estn
incrementando los pasivos a los que debe hacer frente el sector pblico, y si se
lOMoARcPSD
privatizan empresas pblicas se est reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el

Estado percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto, al
menos de forma inmediata, pues s los produce a travs de la cuenta financiera.
De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios los
siguientes:
1) Precios.
2) Tasas.
3) Contribuciones especiales.
4) Impuestos.
En cuanto a los ingresos extraordinarios, consideramos como tales:
1) Emisiones de deuda.
2) Venta de patrimonio pblico o privatizacin de empresas pblicas.
3) Acuacin de moneda (seoreaje).
En esta leccin, nos ocupamos fundamentalmente de los ingresos ordinarios y
posponemos hasta el tema 16 la discusin de los ingresos extraordinarios. En tal sentido,
parece lgico comenzar definiendo los distintos ingresos ordinarios.
1) Precios pblicos. No vamos a entrar en la discusin sobre las diferencias entre
precios privados, cuasi-privados, polticos y pblicos que han tenido una larga
tradicin en la Hacienda Pblica. Vamos tan solo a enumerar las caractersticas que
debe reunir un precio pblico:
- Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el rgimen de Derecho pblico,
lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la
Administracin.
- Tales servicios o actividades son realizados tambin por el sector privado.
- Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Esta nocin de precio pblico responde, as, a la realizacin de actividades que no son
esenciales, pero que tampoco son privadas y de ah su sujecin al Derecho pblico.
2) Tasas. La definicin legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias:
a) En primer trmino debe haber un beneficio individual claramente derivado de la
realizacin de una actividad pblica o de un uso privativo del dominio pblico.
b) En segundo lugar, debe concurrir una de dos circunstancias, a saber:
- Que el servicio sea de recepcin obligatoria para el administrado, porque as lo
establezca una norma legal o reglamentaria o porque sea esencial para la vida
privada o social del ciudadano.
- Que el servicio no sea prestado por el sector privado.
3) Contribuciones especiales. Las contribuciones especiales se pagan cuando el
ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrimonio como
consecuencia de la realizacin de una obra pblica o el establecimiento o
ampliacin de servicios pblicos. El rasgo distintivo de la contribucin especial es que
el ciudadano no solicita el servicio pblico o la obra pblica, pero se beneficia
(directamente o por un aumento en el valor de su patrimonio) de un modo especial
de la actuacin del sector pblico.
4) Los impuestos. Podemos definirlos como tributos exigidos sin contraprestacin. En el
impuesto, por tanto, se rompe la relacin bilateral existente en los ingresos pblicos
vistos hasta ahora; cuando el ciudadano paga un impuesto, ello no le confiere el
derecho a exigir algo concreto a cambio. Se rompe pues el nexo entre lo que pago
(impuesto) y lo que recibo a cambio (servicio pblico). De ah que no se paguen ms
impuestos por recibir mayor cantidad de servicio pblico, sino que la determinacin
del volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad
econmica, puesta de manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio.
3. ELEMENTOS BSICOS DE UN TRIBUTO
Aparecen definidos en la Ley General Tributaria (LGT):
a) Hecho imponible (art. 20 LGT): es el presupuesto jurdico o econmico que da lugar
al nacimiento de la obligacin de pagar el tributo.
b) Sujeto pasivo (art. 36 LGT): es la persona natural o jurdica obligada al pago del
tributo como contribuyente o como su sustituto.
lOMoARcPSD
c) Base imponible (art 50 LGT): es la valoracin econmica del hecho imponible.

d) Base liquidable (art. 54 LGT): es el resultado de restar a la base imponible las
reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto.
e) Tipo de gravamen (art. 55 LGT): cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la
base liquidable para obtener como resultado la cuota ntegra.
f) Cuota ntegra ( art. 56.1 LGT): es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base
liquidable, salvo que sea una cantidad fija.
g) Cuota lquida (art. 56.5 LGT): es el resultado de restar a la cuota ntegra las
deducciones en la cuota que permite la Ley.
h) Deuda tributaria (art. 58 LGT): la constituye la cuota lquida ms los recargos,
intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el
contribuyente.
4. CLASIFICACIN DE LOS IMPUESTOS. PRINCIPALES FIGURAS TRIBUTARIAS
Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios, pero si hacemos
uso de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos.
Aunque los lmites de ambas categoras no son totalmente ntidos, pueden
considerarse dentro de los primeros, los directos, son aqullos que recaen sobre
manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (su renta o su
patrimonio), tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo (cuya
identidad es conocida por el Ministerio de Economa y Hacienda) y son de difcil
traslacin. Por el contrario, los impuestos indirectos recaen sobre expresiones indirectas
de la capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias
personales del contribuyente y en general se trasladan va precios al consumidor final.
Para explicar dnde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la
distincin entre variables flujo y variables stock. Las primera, las variables flujo, son
aquellas magnitudes econmicas que se definen para un perodo de tiempo; as la
renta nacional, o el consumo, son variables que se refieren a un ao, normalmente. Las
segundas, son aqullas que se definen para un momento del tiempo, as la riqueza o el
patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta. A partir de estas
definiciones, podemos considerar que la imposicin sobre las dos variables flujo
permite las posibilidades sealadas a continuacin:
lOMoARcPSD
De acuerdo con el contenido de la tabla anterior, el sistema impositivo puede recaer

sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las condiciones personales del
contribuyente, y en tal caso hablamos de imposicin real, o tenindolas en cuenta, y
en ese supuesto nos referimos a las figuras tributarias como imposicin personal.
En el cuadro anterior hemos marcado con negrita las figuras tributarias actualmente
vigentes, en grafa normal aquellos impuestos que han existido en nuestra tradicin
tributaria, y en cursiva lo que no han sido ms que propuestas tericas o de distintas
comisiones de reforma, sin que se hayan llevado nunca a cabo en nuestro pas.
De esta forma, podemos afirmar que la imposicin sobre la renta en Espaa se ha
basado, en una poca anterior, en una imposicin de producto, que diferenciaba
cada tipo de renta por su fuente, sin tener en cuenta las caractersticas personales de
los sujetos, y con tipos proporcionales. Esta imposicin real se complement despus
con un impuesto general sobre la renta que s tena en cuenta las circunstancias
personales del sujeto pasivo, pero la integracin definitiva en un nico impuesto
progresivo y general sobre la renta se produjo en la reforma de FERNNDEZ ORDEZ.
Bien es verdad que algunas de las figuras tributarias desaparecidas con la reforma
citada perviven en la imposicin local; as sucede con el impuesto sobre bienes
inmuebles, IBI, heredera de las contribuciones urbana y rstica, o el impuesto sobre
actividades econmicas, IAE, que sucede a la licencia fiscal que formaba parte de la
imposicin sobre actividades empresariales o profesionales.
La caracterizacin del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas como un tributo
que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambiado en los ltimos
tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera modificacin del impuesto sobre
la renta, por la que la tributacin de las plusvalas y minusvalas quedaba sometida a
un impuesto distinto, aunque formalmente apareca dentro del impuesto sobre la
renta, y, posteriormente, la ltima reforma del impuesto ha establecido un impuesto
sobre la renta de carcter dual, en el que todas las rentas procedentes del capital son
sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotizacin sobre los salarios que
paga el trabajador se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo
de renta, que no tiene en cuenta la situacin personal del sujeto pasivo.
En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, de amplia tradicin en
nuestro pas, sigue teniendo el carcter de proporcional que le haba caracterizado
siempre, y las sucesivas reformas que ha recibido han acentuado su carcter de
impuesto personal.
Por lo que se refiere a la imposicin sobre el consumo, estamos en presencia de figuras
tributarias de carcter real. Se sigue produciendo la coexistencia entre impuestos de
carcter general, antes el ITE y hoy el IVA, y tributos especficos sobre determinados
consumos (originariamente, hidrocarburos, tabacos y alcohol). A estos impuestos
especiales, tambin conocidos como accisas, se deben sumar el impuesto que recae
sobre la matriculacin de determinados medios de transporte, creado para
compensar la rebaja del IVA, y el ms reciente impuesto sobre seguros privados. Por el
contrario, el impuesto de lujo que gravaba determinados consumos, considerados
como suntuarios (entre los que se encontraba el jabn), desapareci en favor de los
tipos incrementados del IVA, que a su vez, se eliminaron posteriormente. Igualmente,
deben considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tengan legalmente ese
carcter, la cuota empresarial de la seguridad social.
Existe una propuesta terica defendida en 1955 por KALDOR de sustituir el impuesto
sobre la renta por un impuesto personal sobre el consumo. Se trata de un impuesto
directo y personal, en el que del total de la renta del individuo se descontara en la
base todo el ahorro realizado por el contribuyente.
En cuanto a la imposicin sobre variables stock, podemos hacernos una idea cabal
de la situacin en nuestro sistema tributario, donde distinguimos entre impuestos que
recaen sobre la tenencia del patrimonio y las figuras tributarias que se establecen
sobre la transmisin del mismo. De esta forma, la Tabla se divide en dos apartados, el
primero referente a la propiedad y el segundo a la transmisin, ya sea sta onerosa o
gratuita.
lOMoARcPSD
Adems de esta distincin, el impuesto puede tener un carcter general, recayendo

sobre la totalidad del patrimonio, o bien sobre determinados elementos de la riqueza
de una persona. As, en el caso de la tributacin por la mera tenencia, distinguimos
entre el impuesto sobre el patrimonio neto que recae sobre el conjunto de la riqueza
neta del contribuyente de los diferentes tributos que gravan algunos de los integrantes
del patrimonio, como pueden ser las propiedades inmobiliarias o los vehculos a motor.
En los impuestos sobre la transmisin gratuita, o unilateral, de la riqueza, tambin
podemos diferenciar entre aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes
de su distribucin a los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad
donada o heredada, tal y como se establece en el vigente impuesto de sucesiones y
donaciones.
En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisin onerosa del patrimonio,
nuestro sistema tributario incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurdicos Documentados uno de cuyos hechos imponibles es la transmisin onerosa de
elementos patrimoniales incluyendo no slo la compraventa o la permuta, sino
tambin la constitucin de derechos reales, los prstamos, fianzas arrendamientos,
pensiones, etc.
5. PROGRESIVIDAD LEGAL Y PROGRESIVIDAD REAL

A) PROGRESIVIDAD LEGAL
El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relacin existente entre
recaudacin y base imponible, o lo que es igual sobre los conceptos de tipo medio y
marginal.
tme = tipo medio de gravamen= T/B*100
tmg = tipo marginal de gravamen = T/*100
De este modo diremos que:
- el impuesto es proporcional si tme = tmg
- el impuesto es regresivo si tme > tmg
- el impuesto es progresivo si tme < tmg
Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se
denomina impuestos de cuota fija o de capitacin.
La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas: la progresividad por clases,
la progresividad por escalones y el impuesto proporcional con un mnimo exento.
Estudiamos a continuacin cada una de estas alternativas.
a) Progresividad por clases: En este caso, todas las bases imponibles se agrupan en
clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la
totalidad de la base.
La progresividad por clases plantea un grave inconveniente tcnico denominado error
de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un
aumento an mayor en la cuota.
b) Progresividad por escalones. En este caso, cada base imponible se subdivide en
tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente.
lOMoARcPSD
La cuota se obtiene multiplicando cada porcin (o escaln) por su tipo y sumando las
cantidades resultantes.
Puede comprobarse fcilmente que en este caso no puede producirse el llamado
error de salto.
Evidentemente, el procedimiento de ir dividiendo la Base Imponible en escalones,
aplicando a cada uno un tipo impositivo y despus sumarlos todos resulta tedioso y
posiblemente generara errores de clculo en las declaraciones tributarias de algunos
contribuyentes. De ah que los impuestos progresivos se presenten con una tarifa o
escala de gravamen que coincide con el que se aplicar en Espaa tras la reforma
del IRPF, sumando la tarifa estatal con la autonmica.
c) Impuesto proporcional con mnimo exento. La idea aqu es que el tipo impositivo es
constante, pero haya una porcin de la base imponible que est exenta de
gravamen. Puede comprobarse fcilmente que, en realidad, nos encontramos ante
un impuesto progresivo por escalones con dos nicos escalones, el primero entre cero
y el mnimo exento y el segundo a partir del mnimo.
Su aplicacin es extraordinariamente sencilla, pues tan solo haya que eliminar el
mnimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional
correspondiente.
B) PROGRESIVIDAD REAL
A lo largo de la exposicin anterior hemos hecho referencia a la progresividad legal, es
decir a la evolucin de los tipos impositivos al cambiar de base imponible. Sin
embargo, al lado del concepto de progresividad legal se ha definido el de
progresividad real, que no usa la relacin entre el tipo impositivo y la base o la
recaudacin y la base. La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta
del impuesto, es decir:
Se afirma que un impuesto es realmente progresivo si su ET,R es mayor que la unidad,

realmente proporcional si su ET,R es unitaria y realmente regresivo cuando la ET,R es
menor que uno.
Es fcil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza
la progresividad real del impuesto. Por ejemplo un impuesto legalmente progresivo
sobre el consumo puede no ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los
sujetos la proporcin que dedican al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un
impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por
ahorro (o por compra de vivienda), puede suceder que quienes ms ingresos perciban
se beneficien ms de estas deducciones y por ello, la elasticidad renta del impuesto
disminuya.
6. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS
Aunque los hacendistas han formulado un largo catlogo de principios tributarios,
podemos resumirlos en los cuatro siguientes:
A) PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
Indica, lgicamente, que el sistema tributario debe ser sencillo y cmodo tanto para el
contribuyente como para la Administracin. La idea fundamental que subyace a este
principio es que el pago de los tributos genera dos tipos de costes para el
contribuyente. De un lado, satisfacer el impuesto supone una reduccin de los ingresos
disponibles para el individuo. De otro, el mero cumplimiento de las obligaciones
tributarias tambin causa un conjunto de costes, no necesariamente monetarios. El
principio de simplicidad exige que estos ltimos costes sean lo ms reducidos posibles.
En cuanto a las implicaciones del principio de simplicidad para el diseo del sistema
tributario, podemos resumirlas en las siguientes:
- Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para
que el ciudadano conozca fcilmente cules son sus obligaciones tributarias y pueda,
lOMoARcPSD
en su caso, liquidar el impuesto. Esta consecuencia se une al deseo de que tales

normas no presenten contradicciones que dificulten su comprensin por parte del
contribuyente.
- La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas
frecuentes. Tales reformas no slo hacen ms compleja la regulacin de los impuestos
sino que adems introducen un elevado grado de inseguridad jurdica para los
ciudadanos.
- Los impuestos no slo deben resultar fciles para el contribuyente, sino tambin para
la propia administracin tributaria. En efecto, si es difcil la gestin del impuesto, puede
ocurrir que, transcurrido un largo plazo despus de que el ciudadano haya liquidado el
tributo, la administracin comunique al interesado que se han detectado errores o
infracciones y que debe completar o modificar la liquidacin realizada. Ello, adems,
supone una quiebra en la seguridad jurdica, con los consiguientes perjuicios para el
ciudadano.
- Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al mximo
la obligacin de contribuir y la realizacin del hecho imponible. As en el impuesto
sobre la renta, que se liquida seis meses despus de finalizado el perodo impositivo, el
contribuyente satisface una serie de cantidades a cuenta del impuesto, que reciben
distintas denominaciones, con la finalidad de no enfrentarse a un fuerte desembolso
en un momento muy concreto del tiempo, aunque, al menos en nuestro pas, existen
serias dudas sobre la eficacia de los procedimientos vigentes o que cumplan la
finalidad para la que se establecen.
B) PRINCIPIO DE SUFICIENCIA
Hasta cierto punto, podemos afirmar que este principio se desprende de la regla del
equilibrio presupuestario. Seala que el conjunto de impuestos debe ser capaz de
generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector pblico. Las principales
implicaciones de este principio son las siguientes:
- En primer trmino, si se cumple la llamada Ley de Wagner , la elasticidad del gasto
con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la elasticidad renta
de los impuestos tambin deber ser mayor que la unidad. Por tanto, el sistema
tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del
pas llevara indefectiblemente al dficit pblico. Aunque esta conclusin parece bien
fundamentada, debe tenerse en cuenta que nuestro anlisis de las funciones del
sector pblico arroja ciertas dudas sobre su validez. En efecto, el cumplimiento de la
citada "ley" exige que la evolucin del gasto sea coherente con los cambios en la
renta, creciendo al aumentar sta y disminuyendo al bajar el nivel de actividad
econmica. Ahora bien, los gastos de transferencias tienden a aumentar,
precisamente, en los momentos de recesin econmica, y, si el sistema tributario es
realmente progresivo, podemos encontrarnos con una situacin en la que no se
producirn dficits pblicos cuando se incremente la renta, pero s cuando sta
disminuya.
- Si, como afirman PEACOCK y WISEMAN, existen circunstancias extraordinarias en las
que se produce un incremento en el nivel de gasto pblico, el sistema tributario debe
tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando
alguno de los elementos bsicos de la relacin tributaria.
- Una tercera consecuencia del principio de suficiencia es que los tributos deben ser
claramente percibidos por los ciudadanos. Ello se debe a que, como ya expusimos en
su momento, las presiones a favor de un mayor gasto pblico se fundamentan, en
ocasiones, sobre la idea de que otros agentes econmicos acaban suministrando los
recursos necesarios para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos claramente por
los ciudadanos, es ms fcil que se genere este fenmeno de ilusin financiera y que
el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del gasto pblico. En
tal sentido, son ms defendibles los impuestos directos sobre el nivel de renta que los
indirectos sobre el consumo.
lOMoARcPSD
C) PRINCIPIO DE EQUIDAD
La nocin de que el sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia
tiene una larga tradicin en la doctrina hacendstica. Este principio, adems, adquiere
mayor importancia al ser el nico que recibe una referencia directa en la Constitucin
Espaola. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta caracterstica
del sistema tributario est plenamente justificada, al entenderse que los valores
superiores de su ordenamiento jurdico son la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo poltico.
Ahora bien, no resulta tan sencillo dar un contenido especfico a la nocin de
equidad, cuando se aplica al anlisis del sistema tributario. A pesar de ello, se pueden
avanzar algunas consideraciones, entre las que reseamos las siguientes:
- En primer lugar, una indudable exigencia de la justicia del sistema tributario debe ser
la generalidad en el pago de los impuestos. La propia CE lo seala, en el art. 31 que
hemos citado, al indicar que "todos" deben contribuir al sostenimiento de los gastos
pblicos. La importancia de este aspecto se hace ms relevante al considerar el
fenmeno del fraude fiscal, al que podemos sealar como el ms grave
incumplimiento del principio de equidad en la situacin actual de nuestro sistema
tributario.
- Una segunda consecuencia del principio de equidad es la igualdad de los
contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe entenderse en una
doble perspectiva; de una parte, como equidad horizontal, tratando de idntica
forma a los que se encuentren en la misma situacin, y, de otra, como equidad
vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas
circunstancias. Ahora bien, las nociones de equidad horizontal y vertical deben
matizarse suficientemente con la finalidad de que nos sirvan para extraer conclusiones
en el diseo del sistema tributario. En tal sentido deben tenerse en cuenta los siguientes
aspectos:
1) El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones personales
de los contribuyentes, pues slo as puede dar un trato que cumpla con las exigencias
de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevara a preferir la imposicin directa a la
indirecta y a considerar ms adecuados los tributos personales que los que tienen un
carcter real. No es extrao, entonces, que cuando las consideraciones de equidad
son prioritarias en una sociedad, se intente fundamentar el sistema tributario en la
imposicin personal sobre la renta.
2) Una segunda consecuencia de la aplicacin del principio de equidad es la idea de
proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es decir, que el sacrificio
causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos. Ahora
bien, esta nocin no lleva a todos los autores a las mismas conclusiones, sino que
podemos diferenciar dos lneas distintas:
De una parte, podemos considerar el pago de los impuestos con independencia de
las actividades realizadas por el sector pblico. En tal caso, la proporcionalidad se
entiende considerando que lo justo es que paguen ms quienes tienen una mayor
capacidad econmica y, en este caso estamos utilizando el criterio de la capacidad
de pago. De ello se deduce que si la renta y el patrimonio personal son los mejores
indicadores de capacidad econmica, entonces la imposicin directa debe ser la
base del sistema tributario. Asimismo, si partimos de la idea de que el sacrificio
marginal realizado por los contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad marginal
de la renta es decreciente, entonces deben defenderse los impuestos progresivos o al
menos proporcionales.
De otra, la proporcionalidad puede entenderse considerando de un modo simultneo
los ingresos y los gastos pblicos. En estas circunstancias utilizamos el denominado
criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se consigue si
contribuyen ms al sostenimiento de los gastos pblicos quienes ms se benefician de
la actividad del Estado. La aplicacin de este criterio, evidente en el caso de las tasas
y las contribuciones especiales, tropieza con dos tipos de dificultades. De un lado, no
siempre es posible determinar qu beneficio obtiene cada persona de la accin del
sector pblico. De otro, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar
lOMoARcPSD
una poltica redistributiva, lo que no es aceptable para todos los hacendistas. Debe
hacerse notar, por ltimo, que el empleo de este criterio avalara tanto el uso de
impuestos progresivos como el de los de carcter proporcional o incluso los regresivos.
D) PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes
econmicos. La idea fundamental, en este caso, es que los individuos eligen, de forma
ptima, utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema econmico.
Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se
pretende que tales distorsiones sean mnimas.
El nico impuesto que no altera ningn precio relativo de la economa es el de cuota
fija o de capitacin. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo de
gravmenes no cumplira con otros principios tributarios de ah que la bibliografa haya
buscado otras formas ms operativas de conseguir la neutralidad. En tal sentido, la
neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal,
cuya obtencin y significado se parece mucho al concepto de coste social que
estudiamos al analizar el monopolio.
Inicialmente hay un precio P0 al que los demandantes adquieren la cantidad Q0. Si el
Estado establece un impuesto sobre el precio de venta (T = t P0), el precio se eleva
hasta P1, con lo que la cantidad disminuye hasta Q1. El demandante pierde entonces
el excedente formado por las reas A y B, cuya interpretacin es similar a la
enunciada para el caso del monopolista.
El rea A tiene como base la cantidad vendida en el mercado y como altura el
impuesto cobrado por el sector pblico. En tales circunstancias, podemos identificar
fcilmente esta rea con la recaudacin obtenida por el Estado. Se trata, pues, de
una prdida de excedente para el consumidor que se convierte en recaudacin para
el sector pblico.
El tringulo B es prdida de excedente para el consumidor que no es percibida por
nadie. Esta rea es, entonces, el exceso de carga fiscal. Puede calcularse fcilmente
su importe:
El trmino Q puede evaluarse a partir de la elasticidad de la demanda. La definicin

de esta variable es
lOMoARcPSD
pero el incremento en los precios no es ms que el impuesto cobrado por el sector

pblico, es decir t P0 . Sustituyendo, tendremos:
de donde, calculamos que

De esta manera, el rea del tringulo es
donde, el valor de la elasticidad de la demanda est en trminos absolutos, es decir,

sin tener en cuenta el signo menos. Esta expresin es conocida como Frmula de
Harberger.
En estas circunstancias, el exceso de carga fiscal es tanto mayor:
1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. En el lmite, si la
elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La consecuencia evidente es
que deben gravarse ms aquellos productos que dispongan de menos sustitutivos o
sean imprescindibles para el consumidor.
2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderacin en los impuestos
sobre la venta del producto.
3) Cuanto mayor sea el trmino P0Q0 , que no es ms que el gasto inicial de los
consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que representan un
fuerte gasto de las familias deberan ser gravados de forma ms moderada.
El mismo planteamiento que acabamos de hacer para un impuesto sobre la venta de
un producto, puede extenderse a un tributo que recaiga sobre la renta de una
persona. Utilizando un procedimiento anlogo al empleado en el caso anterior,
podemos demostrar que en este caso es:
donde E= elasticidad de la oferta de trabajo .

t = tipo impositivo del impuesto sobre la renta.
Las conclusiones que obtenemos para el diseo de un impuesto sobre la renta son
similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la venta de los productos.
En particular podemos afirmar que el exceso de carga fiscal ser mayor:
1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso, resultara que
el gravamen debera ser superior para aquellos perceptores de renta cuya capacidad
de reduccin en su esfuerzo laboral sea ms pequea y en cambio inferior para los
contribuyentes que renuncien a un mayor nmero de horas de trabajo al enfrentarse
con la prdida de ingresos salariales causada por el impuesto.
2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalara una limitacin en la
progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta.
3) Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto, representada por el trmino W1 N1, lo
que, de nuevo, favorece el establecimiento de lmites a la progresividad en la
imposicin personal sobre la renta.
E) LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS
En los apartados anteriores de esta seccin hemos ido describiendo algunas de las
exigencias que se derivan de los principios tributarios ms importantes. Sin duda, el
lector habr apreciado que las prescripciones que se han ido exponiendo son
incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes
principios no puede descansar en una nica figura impositiva.
La principal oposicin se produce, a nuestro juicio, entre los principios de equidad y de
neutralidad, y, al menos, en dos rdenes distintos. Atae el primero al diseo de la
imposicin indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los productos de
primera necesidad deberan sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo,
lOMoARcPSD
mientras que si, como parece, la demanda de stos es ms elstica que la de los
primeros, los postulados del principio de neutralidad exigiran la conclusin contraria.
Se refiere el segundo al diseo de la imposicin directa, donde se aprecian, incluso
ms claramente, las dificultades para hacer compatibles ambos principios. En efecto,
si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable
concluir que la imposicin personal sobre la renta tenga un carcter progresivo. Sin
embargo, nuestro anlisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de
trabajo, llevara a la conclusin contraria, en primer trmino porque el exceso de
carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo, en segundo lugar porque la
oferta de trabajo es ms elstica en los mayores perceptores de renta y, por ltimo,
porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el
clculo del exceso de carga fiscal.
Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son fciles de
resolver y, de hecho, se presentan no slo en el diseo terico del sistema tributario
ptimo sino tambin en las reformas, totales o parciales, del cuadro impositivo del pas.
Por tal motivo, cuando nos enfrentemos a la evaluacin de las distintas propuestas de
reforma, comprobaremos que determinadas modificaciones de un impuesto son ms
defendibles en virtud del principio de neutralidad, pero ms criticables desde las
exigencias del principio de equidad.
7. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS
Como ya se ha sealado incluimos dentro de esta categora la emisin de deuda
pblica, la venta de patrimonio pblico y la emisin de dinero.
A) LA DEUDA PBLICA: EL PROBLEMA DE LA CARGA DE LA DEUDA Y DE LA
SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PBLICA
Indudablemente, la deuda pblica es el principal ingreso extraordinario de que
dispone el Estado. Este tipo de ingreso extraordinario plantea dos grandes cuestiones,
a las que trataremos de dar respuesta en las pginas que siguen. En primer lugar, se
debe plantear sobre quin recae la carga de la deuda, lo que exige, previamente,
definir qu entendemos por "carga". En segundo trmino, se suscita la cuestin de la
sostenibilidad de la deuda pblica.
La cuestin de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identificar quin
soporta los costes cuando el sector pblico no financia sus gastos con impuestos sino
que procede a emitir deuda pblica. Los trminos del debate en este caso son
complejos, pues lo que se trata de dilucidar es si la carga de la deuda recae sobre la
generacin actual o sobre las generaciones futuras.
Esta cuestin se hace ms compleja al presentar dos problemas terminolgicos. El
primero es qu debemos entender por generacin, donde hemos optado por definir
como generacin futura al conjunto de individuos que no estaban presentes cuando
el sector pblico decide emitir la deuda y que, por tanto, no podan prestar su
consentimiento a esta operacin financiera. El segundo es cmo debemos entender el
concepto de carga de la deuda, cuestin sobre la que se han ofrecido al menos tres
versiones o acepciones:
como los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto pblico
que se financia con deuda pblica
como la reduccin en el consumo privado producida por el endeudamiento pblico
como la disminucin en la utilidad, a lo largo de la vida de una generacin, causada
por la decisin de financiar el gasto pblico con deuda en lugar de con los impuestos.
Reflejando de forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los economistas
al plantear este tema, podemos distinguir cuatro grandes teoras, que describimos a
continuacin.
1) Los clsicos, como ya sabemos, consideraban a la deuda pblica de un modo
negativo. Igual que cuando un padre de familia deja deudas est trasladando hacia
sus herederos la carga de su consumo presente, del mismo modo un gobierno que
emite deuda est trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado
en la actualidad. Dicho en otros trminos, la deuda pblica es anloga a las deudas
lOMoARcPSD
privadas y, por ello, slo debe utilizarse este mtodo de financiacin del gasto cuando
se cubran inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una
carga en el futuro o, cuando por aplicacin del criterio del beneficio, el gasto
financiado por la emisin de deuda sea disfrutado por las generaciones futuras.
Adems de estos argumentos contrarios a la deuda pblica, se apuntaban otros
inconvenientes, pues al ser un procedimiento para trasladar la carga hacia el futuro,
puede contribuir a un mayor despilfarro en el gasto pblico.
2) Los keynesianos no se oponen al dficit pblico como un instrumento de poltica
fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda, que arrojaba dudas sobre
la conveniencia de incurrir en el dficit, recurren a un planteamiento ya defendido por
el mercantilismo. La esencia de la argumentacin es que no existe equivalencia
alguna entre la deuda pblica y la deuda privada. Cuando el sector pblico emite
deuda en el interior del pas, tenemos la deuda con nosotros mismos, pues unos
miembros de la sociedad, los propietarios de los ttulos, reciben el pago de intereses de
otros integrantes de esa misma sociedad. El nico efecto de la emisin de deuda es
que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce, necesariamente, el
nivel de consumo del pas. Tampoco es negativa esta absorcin del ahorro, porque en
momentos de recesin econmica, el ahorro excesivo puede conducir a un
desempleo an mayor, cuando la inversin privada no es sensible a los tipos de inters.
En todo caso, de producirse algn tipo de carga por la emisin de deuda, sta recae
sobre la generacin presente que har un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los
ttulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior, la generacin presente no sufre
carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin renunciar a los propios o
afectar a la economa nacional.
3) La posicin mantenida por los keynesianos se consider aceptable hasta la
aparicin de un trabajo de J. BUCHANAN, en 1958, que suscita numerosas dudas sobre
la correccin de los planteamientos basados en la obra de KEYNES. La cuestin clave
es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio realizado, en trminos de
utilidad, por la generacin presente o la futura. En tal sentido, no puede afirmarse que
quienes adquieren los ttulos de la deuda sufran sacrificio alguno. Su decisin es
totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de
modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habran destinado su ahorro a
la adquisicin de otros activos financieros. En cambio, las generaciones futuras s sufren
la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrn que pagar los intereses y la
amortizacin, o se vern obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones
pblicas, con la misma finalidad. Ese aumento de impuestos no se habra producido si
la generacin actual hubiera pagado todos los gastos pblicos con sus propios
tributos, y en tal sentido, la generacin futura sufre la carga de la deuda, y con
independencia de que sea interna o exterior.
4) La denominada nueva macroeconoma clsica a la que hemos hecho referencia
en otras lecciones de esta obra, en conexin con la hiptesis de las expectativas
racionales, plantea numerosas dudas sobre la traslacin de la carga de la deuda
pblica a las generaciones futuras. En este sentido, un trabajo de ROBERT BARRO
plantea la cuestin de si puede hablarse de transferencia de carga, cuando la
generacin presente goza de previsin perfecta y se preocupa, adems, del bienestar
de sus herederos. En el planteamiento de BARRO, que resumimos muy
esquemticamente, la generacin actual sabe que la emisin de deuda supone, en
principio, una carga para la futura, que se traducir en un mayor nivel de impuestos.
En esas circunstancias, incrementarn su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los
herederos los medios necesarios para hacer frente a ese mayor esfuerzo en trminos
de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generacin actual. Esta
hiptesis retoma una idea apuntada por DAVID RICARDO, por lo que ha recibido la
denominacin de Teorema Ricardiano de la equivalencia, aunque es menester indicar
que el propio autor britnico, perteneciente a la escuela clsica, desech esta idea
por el excesivo nmero de circunstancias en las que sera vlida. Estos requisitos
necesarios para que el planteamiento de BARRO sea correcto han sido la principal
fuente de crticas a su teora. Entre ellos, citemos que resulta discutible que a la
lOMoARcPSD
generacin actual le preocupe tanto el porvenir de la siguiente, pues los legados son
menos intencionados de lo que parece. Y que no es excesivamente sencillo valorar el
importe de los impuestos futuros a los que deber hacer frente la generacin futura.
Este ltimo aspecto nos parece crucial para valorar adecuadamente la hiptesis de
Barro, porque su anlisis olvida los aspectos de crecimiento de la economa y de
sostenibilidad de la deuda. La evolucin a lo largo del tiempo de la ratio deuda/renta
depende de la tasa de crecimiento de la economa y del tipo de inters del mercado,
de tal modo, que puede ocurrir que, an teniendo el sector pblico un dficit primario,
el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los
impuestos. En esas circunstancias, ni la generacin actual sufre la carga de la deuda,
ni tampoco la futura se enfrentar a impuestos mayores. La ratio entre deuda y renta
nacional puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa
de crecimiento de la economa y del tipo de inters al que se emitan los ttulos. Si la
ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que si disminuye
se afirma que la deuda es sostenible.
Aunque no lo demostremos formalmente, puede comprobarse que la sostenibilidad
de la deuda depende de la siguiente expresin:
donde d es la relacin existente entre el dficit primario del sector pblico y el PIB,
entendiendo como dficit primario aqul que no incluye en los gastos el pago de
intereses de la deuda, e0 es el nivel de deuda acumulada sobre PIB, r es el tipo de
inters en el mercado y gy la tasa de crecimiento de la economa. Si > O, la deuda
sigue una senda explosiva, mientras que en caso contrario, la deuda es sostenible. La
ecuacin indica los elementos de los que depende que sea positivo o negativo son:
- del valor del dficit primario como porcentaje de la renta nacional, de tal modo que
cuanto mayor sea d, ms fcil que la deuda siga una senda explosiva. Por ello, no es
difcil entender que la reduccin del endeudamiento acumulado pase por la
superacin de los problemas de dficit pblico.
- del endeudamiento inicial, medido por la ratio deuda-renta e0, lo que indica que
una poltica de reduccin del endeudamiento acumulado es ms dificultosa si se
parte de un nivel inicial muy elevado.
- del tipo de inters, r, al que se emitan los ttulos, pues si es muy elevado representar
una grave carga de gastos financieros y ser ms fcil que la deuda siga una senda
explosiva.
- de la tasa de crecimiento econmico, gy, que acta compensando al tipo de
inters, de tal modo que puede ocurrir que an siendo d > O, el endeudamiento
acumulado pueda disminuir.
B) LA VENTA DE PATRIMONIO PBLICO
En las modernas economas de mercado, se puede observar fcilmente la tendencia
del sector pblico a vender su participacin en empresas rentables, en un proceso de
privatizacin al que, desde luego, no escapa el caso de nuestro pas. Tal fenmeno se
ha intentado relacionar con la bsqueda de nuevas formas de financiacin
extraordinaria para el sector pblico y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la
superioridad de este procedimiento sobre la emisin de la deuda pblica.
La discusin de este ingreso extraordinario debe incluir, en nuestra opinin, al menos
las siguientes cuestiones: hasta qu punto son diferentes como medio de financiacin
la emisin de deuda y la venta del patrimonio pblico? En qu circunstancias es
preferible la privatizacin a la emisin de deuda?
En lo que se refiere a la primera cuestin, podemos considerar que, con los matices
que se sealarn ms adelante, privatizar empresas pblicas es equivalente a emitir
nueva deuda. Esta conclusin nos parece indudable porque si el sector pblico emite
deuda est incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas
est enajenado activos y el resultado final, en trminos de deuda neta, es el mismo.
Adems, en el caso de que el sector pblico emita deuda, se ver obligado a realizar
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un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habr de hacer frente con los
impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas pblicas rentables, las
nicas que pueden venderse en el mercado, dejar de percibir una serie de ingresos
patrimoniales, y esta prdida de ingresos deber ser compensada, del mismo modo,
con un mayor nivel de imposicin. Dicho en otros trminos, si se cumplen las
condiciones para que exista una carga de la deuda para las generaciones futuras,
tambin la privatizacin de empresas la genera.
A pesar de estas consideraciones, y respondiendo as a la segunda cuestin
planteada, existen razones por las que puede ser preferible la privatizacin de
empresas pblicas rentables a la emisin de deuda pblica. Entre ellas, podemos citar
las siguientes:
1) Si el Estado tiene una calificacin muy baja en cuanto a su solvencia internacional,
puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un tipo de inters
excesivamente elevado, con lo que la privatizacin puede ser su nica alternativa de
financiacin extraordinaria. En tal sentido puede pensarse en el caso de Rusia y la
necesidad de privatizar la explotacin de sus recursos naturales como alternativa a la
obtencin de nuevos crditos de las entidades financieras internacionales.
2) La privatizacin puede venir condicionada por objetivos distintos a la financiacin y,
a nuestro juicio, estas finalidades son las que explican la extensin del fenmeno en las
economas de mercado contemporneas. Desde la perspectiva de un
replanteamiento de las funciones del sector pblico, en clave liberal, tiene sentido que
el Estado vaya abandonando la gestin empresarial all donde es posible que el
mercado sea ms eficiente. Tal circunstancia parece especialmente relevante en un
contexto de globalizacin de la actividad econmica. Igualmente, los procesos de
privatizacin han sido considerados como un medio de crear una clase de
propietarios a los que se puede tener mejor acceso como hipotticos votantes.
3) Por ltimo, puede ocurrir que la privatizacin de empresas pblicas rentables
permita al sector pblico obtener ingresos superiores a los de la emisin de la deuda
pblica, cuando los mercados financieros consideren que una gestin privada puede
ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administracin pblica.
C) EL SEOREAJE Y LA INFLACIN COMO IMPUESTO
Un tercer ingreso extraordinario del sector pblico es la emisin de dinero. Tal
procedimiento, al que se denomina seoreaje, tiene la ventaja evidente de que el
Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emisin de deuda pblica o
evita la prdida de ingresos patrimoniales por la privatizacin de empresas pblicas.
Ahora bien este sistema de financiacin extraordinaria plantea algunas cuestiones
importantes, entre las que se pueden destacar las siguientes:
1) Qu explica que los ahorradores absorban la emisin de dinero como forma de
materializar su ahorro? En principio, el sector pblico no puede obligar a nadie a
mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo hace, ser porque la
alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Ello obliga a diferenciar
dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del pas que emiti dinero, la
explicacin puede deberse a que el tipo de inters del mercado sea demasiado bajo
y que, por ello, considere que va a subir en el futuro. En ese caso, si compra activos
financieros antes de la elevacin de los tipos de inters, puede enfrentarse a una
prdida o minusvala en el futuro y de ah que opte por mantener su ahorro en forma
de dinero hasta que se produzca la subida de los tipos de inters. Si el ahorrador es un
ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus
ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en lugar de en ttulos de su propio pas,
en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a
la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobrara si
adquiere activos financieros de su pas.
2) Cules son los costes de la financiacin pblica por medio del seoreaje? En el
caso de los impuestos ya hemos visto que causan un coste de bienestar medido a
travs del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos estudiado cmo la emisin
de deuda pblica puede generar una carga que puede recaer sobre las
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generaciones futuras. En el caso de la emisin de dinero el coste de este medio de

financiacin se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la
tasa de inflacin del pas.
Si consideramos que se cumple la ecuacin cuantitativa del dinero, tendremos que:
M0 * V = P * RN
donde M0 = oferta monetaria.
V = velocidad de circulacin del dinero.
P = ndice de precios.
RN = renta nacional.
En el planteamiento monetarista, la velocidad de circulacin del dinero es constante y
el nivel de renta puede crecer, pero por razones totalmente ajenas al aumento de la
oferta monetaria. En tal circunstancia, podemos demostrar, aunque no incluimos la
demostracin en el texto, que:
m = gY
donde m indica la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero, la tasa de inflacin
y gY el crecimiento de la renta nacional. La expresin anterior puede convertirse
fcilmente en
= m - gY
es decir, la tasa de inflacin es igual a la diferencia entre el aumento porcentual de la
oferta de dinero y la tasa de crecimiento de la economa.
A partir de esta idea, se pueden identificar fcilmente los costes para la sociedad de
este procedimiento de financiacin extraordinaria. En tal sentido, podemos hacer las
consideraciones siguientes:
1) Si la economa est en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel de
renta, toda la creacin de dinero se traduce en inflacin. La subida de los precios
afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el consumo y la inversin, este
efecto se produce porque, de un lado, los ingresos reales de los consumidores se
pueden reducir, al menos en el corto plazo, y, de otro, porque la tasa de inflacin
hace subir los tipos de inters, lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la
inversin empresarial. Sin embargo, si la economa tiene una tasa de crecimiento
positiva, la emisin de moneda a un ritmo similar no tiene por qu causar inflacin, ni
imponer coste alguno en los agentes econmicos privados. Ello explica que el
seoreaje pueda ser utilizado como fuente de financiacin del sector pblico, pero de
un modo limitado.
2) Cuando la emisin de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar
que el gasto pblico expulsa al sector privado, pues como ya se ha dicho, se reducen
el consumo y la inversin. Ahora bien, si el gasto pblico se hubiera financiado con
impuestos, tambin se produce un caso de expulsin del consumo privado, que se
reduce por causa de la mayor presin fiscal. Aparentemente, no hay grandes
diferencias en que el sector privado reduzca su participacin en la renta nacional por
un motivo o por otro. Quiere esto decir que la inflacin es anloga a un impuesto? La
respuesta es que si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos observar una
clara analoga entre ambas formas de financiacin, pero si nos interesan otros
objetivos econmicos, los dos sistemas son claramente distintos. En tal sentido, puede
comprenderse fcilmente que la inflacin es mucho ms injusta que cualquier
impuesto, pues no atiende a las circunstancias personales del contribuyente, ni a su
capacidad econmica, sino que sus efectos sern ms acusados para las personas
que tengan rentas menos flexibles o quienes mantengan su ahorro en forma de activos
lquidos, as como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor informacin,
no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar
sus consecuencias negativas.
3) Al margen de lo indicado en el apartado anterior, la inflacin genera otros costes
importantes para los ciudadanos. De un lado la inflacin afecta a la recaudacin de
los impuestos generando, en algunos supuestos, un incremento de tributacin para los
contribuyentes, con el consiguiente exceso de gravamen. De otro, obliga a cambiar
los precios de las distintas empresas, lo que tambin supone costes, y genera
lOMoARcPSD
incentivos evidentes para que el ciudadano se desprenda rpidamente de sus activos

lquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios. Finalmente, la
inflacin afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios
econmicos como los problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno al
crecimiento econmico.
GLOSARIO
Impuesto regresivo, proporcional o progresivo: Figura tributaria en la que el tipo
disminuye a medida que lo hace la base imponible, es constante o aumenta a
medida que lo hace la base imponible. Desde el punto de vista real (no slo formal),
un impuesto es progresivo cuando la recaudacin crece ms que proporcionalmente
en relacin a la base imponible.
Principio de simplicidad tributaria: Podra resumirse en la afirmacin de que las
normas tributarias deben ser claras y transparentes, deben gozar de continuidad y su
gestin y liquidacin debe ser sencilla para el contribuyente y para la Administracin
Tributaria.
Principio de suficiencia tributaria: El conjunto de ingresos ordinarios deber ser capaz
de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector pblico.
Principio de equidad tributaria: El sistema tributario debe responder a las exigencias
de la justicia y, especialmente, de la justicia redistributiva.
Principio de neutralidad tributaria: Los impuestos deben alterar lo menos posible las
decisiones de los agentes econmicos, es decir, deben alterar lo menos posible la
demanda y oferta de bienes y servicios, con una prdida mnima del excedente del
consumidor (en el caso de los impuestos indirectos).
Carga de la deuda pblica:
Recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto pblico
que se financia con deuda pblica.
Reduccin del consumo privado que produce el endeudamiento pblico.
Disminucin de la utilidad, para una generacin, causada por la decisin de
financiar el gasto pblico con deuda pblica en vez de con impuestos.
lOMoARcPSD
TEMA8 LA IMPOSICIN DIRECTA

1. INTRODUCCIN
En este tema estudiamos los principales problemas que plantea la imposicin directa.
Para ello comenzamos con el anlisis del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Fsicas (en adelante IRPF) De un lado, interesa determinar qu entendemos por renta,
y, a partir de ah sealar las diferentes modalidades de este impuesto personal: el
impuesto sobre la renta extensiva (modelo que ha sido el empleado en nuestro pas
desde 1978 hasta 2007), el impuesto proporcional con mnimo exento, el impuesto
personal sobre el gasto y el impuesto dual sobre la renta (que es el modelo
actualmente vigente en nuestro pas). Asimismo, hemos de referimos a la cuestin de si
debe darse un tratamiento diferencial a los distintos componentes de la renta. El
carcter progresivo del impuesto es una fuente de dificultades adicionales. Se ha
afirmado, sin exageracin, que la complejidad tcnica del impuesto se debe a las
consecuencias indeseables de la progresividad. En este tema nos referiremos a cuatro
problemas bien conocidos: la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo
superior a un ao, las rentas irregulares y el efecto de la inflacin sobre el impuesto. El
segundo tributo que es objeto de estudio es el Impuesto de Sociedades donde nuestra
atencin se centra en la cuestin de si est justificada la existencia de este gravamen
y en el problema que genera la doble imposicin de los dividendos. El anlisis de la
imposicin directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan la tenencia de
patrimonio y su transmisin gratuita. Finalmente, se consideran cules son sus
principales efectos econmicos de este conjunto de impuestos sobre las principales
decisiones de consumidores y empresarios.
2. LAS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EL PROBLEMA DE LA DEFINICIN
DE RENTA
Dos nociones. De un lado lo que podemos denominar definicin econmica de renta,
que viene a coincidir con una macromagnitud de la economa, concretamente con
la renta nacional, y definicin extensiva de renta, que es la habitualmente adoptada
por los hacendistas que se han ocupado de estas materias.
El concepto econmico de renta considera a sta como la suma de las
remuneraciones a los factores de produccin, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos
que recibe una unidad familiar, como recompensa por su participacin en los
procesos productivos. En la medida en que los distintos factores de produccin son la
tierra, el capital y el trabajo, podemos considerar que la renta, as definida, est
compuesta por la suma de alquileres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la
remuneracin del trabajo, intereses, o pagos por el uso del capital ajeno, y beneficios,
que recompensan tanto el capital propio, arriesgado por el empresario en su
actividad, como la actividad de coordinador del proceso productivo que,
frecuentemente, lleva a cabo.
Por otro lado, la definicin extensiva de renta, tambin llamada Haig-Simons,
considera que esta variable representa la capacidad mxima de consumo de un
contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista,
integraran la renta del ciudadano los siguientes elementos:
los sueldos, salarios, y dems compensaciones del trabajo personal;
los intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija;
los alquileres y rentas de la tierra;
los beneficios de las empresas individuales, as como de las actividades profesionales
o artsticas;
los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable;
las rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposicin de
vehculos automviles, bienes cedidos, prstamos a inters inferior al de mercado, etc.;
las transferencias recibidas del sector pblico, como el seguro de desempleo, las
pensiones, etc.;
las plusvalas y minusvalas generadas por cambios en la composicin del patrimonio
del contribuyente;
lOMoARcPSD
los premios, de cualquier naturaleza;

las donaciones y herencias recibidas por el sujeto.
De esta manera, el criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no
componente de la renta del individuo no es si su procedencia est ligada a la
participacin en los procesos productivos, sino si colabora o no a incrementar la
capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patrimonio.
Una vez que hemos sealado los dos modos posibles de definir la renta que ser objeto
de gravamen, podemos diferenciar entre las siguientes formas de disear el impuesto
sobre la renta:
A) IMPOSICIN DE PRODUCTO O CEDULAR
En este caso, se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de
renta: trabajo personal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades
agrcolas, de las actividades empresariales, profesionales o artsticas, y de las
ganancias y prdidas de capital. Normalmente el tipo impositivo es de carcter
proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias para obtener
una valoracin global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un sistema muy
sencillo, pero que resulta muy poco defendible de acuerdo con los principios de
equidad y suficiencia.
B) IMPUESTO SOBRE LA RENTA EXTENSIVO
Puede afirmarse que durante buena parte del periodo que va desde los aos 60 hasta
el fin del siglo XX ha estado dominado por un modelo de imposicin personal sobre la
renta basado en el concepto de renta extensiva. A este modelo responde el Impuesto
sobre la Renta que se aprueba en nuestro pas en 1978, en el que, idealmente al
menos, se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer
diferencias entre ellas, salvo las rentas de trabajo, que reciban un trato favorable y la
deduccin, muy limitada, para paliar la doble imposicin de los dividendos. La tarifa,
por su parte, tena un amplio nmero de tramos y un fuerte carcter progresivo, lo que
llevaba a establecer algn tipo de limitacin en cuanto al importe total de las cuotas
del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto, cuyas declaraciones se presentaban
conjuntamente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de
suficiencia y de equidad. Es evidente que la fuerte progresividad del impuesto permita
una recaudacin elevada para el Estado y que, adems, se diera tambin la
caracterstica de flexibilidad que va asociada a este principio. Igualmente, si
entendemos la equidad como igualdad es indudable que el carcter progresivo del
impuesto debe afectar a todo tipo de rentas, con independencia de su origen, y que,
adems, el criterio de la capacidad de pago es ms compatible con impuestos
progresivos que con los de tipo proporcional. En cambio, este modelo de impuesto era
mucho ms dbil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y
neutralidad. En primer trmino, porque su carcter progresivo hace que se presenten
todos los problemas a los que haremos referencia de inmediato, y, en segundo lugar
porque muchos de los efectos econmicos negativos del impuesto sobre la renta
proceden precisamente de su carcter progresivo.
C) IMPUESTO LINEAL SOBRE LA RENTA
Se trata de atenuar el carcter progresivo del impuesto sustituyndolo por un impuesto
proporcional con mnimo exento. Sus principales ventajas se encuentran en que es
ms sencillo resolver los problemas causados por la progresividad, pues basta con
alterar el mnimo exento para ello, y en que presumiblemente causa menos efectos
negativos sobre las decisiones de los contribuyentes, dado que, en ellas, el elemento
clave son los tipos marginales y, en el proporcional con mnimo exento el tipo marginal
no es creciente, sino constante. Las principales crticas a esta modalidad de impuesto
es que no resulta tan coherente con el principio de capacidad de pago, aunque no lo
incumple totalmente, que puede perjudicar a las rentas medias, beneficiando a las
ms altas, y que puede suponer una menor recaudacin para el sector pblico. Es
decir, es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, peor en cuanto a suficiencia y
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equidad. Aunque en nuestro pas slo ha sido una propuesta terica, ha influido en la
reduccin de los tramos de la tarifa del impuesto que en la actualidad han quedado
reducidos a cuatro.
D) IMPUESTO PERSONAL SOBRE EL CONSUMO
Otra forma de disear el impuesto sobre la renta consiste en sustituir la base imponible
del impuesto sobre la renta que sera slo la parte de renta dedicada al consumo, con
un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo. La ventaja
fundamental de esta propuesta es que tiene evidentes efectos positivos sobre el
ahorro, que queda exento de tributacin, y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero
hecho de ganar ms no significa pagar ms. Por tanto su mejor apoyo est en el
principio de neutralidad. Sin embargo se ha criticado porque tiene una capacidad
recaudatoria muy inferior al impuesto sobre la renta, porque puede significar una
reduccin significativa de la progresividad del sistema tributario, dado que las familias
de mayor nivel de renta consumen proporcionalmente menos que las de escaso
poder econmico, y porque plantear importantes cuestiones prcticas a la hora de
considerar gastos como la compra de vivienda, que pueden entenderse como
consumo (y ser gravado) o como modo de mantener el ahorro (y considerarse
exento). Por ello, las principales crticas a esta modalidad proceden de los principios
de suficiencia, equidad y simplicidad. Aunque pudiera tener un futuro como un
impuesto complementario del de la renta, no parece que los sistemas tributarios
contemporneos vayan a evolucionar en esa direccin.
E) LA IMPOSICIN DUAL SOBRE LA RENTA
Recientemente, se ha producido la aparicin de una posibilidad adicional, que ha
sido denominada imposicin dual sobre la renta. Este es el modelo al que responde el
impuesto sobre la renta que se ha establecido en nuestro pas tras la aprobacin de la
Ley 35/2006. Su novedad consista en sustituir la imposicin global sobre la renta por un
sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades
econmicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un
tipo uniforme, relativamente bajo, que en el caso de Espaa era del 18%. Con
posterioridad, se modific el gravamen sobre las rentas del ahorro para introducir una
limitada progresividad, que no llegaba, desde luego a la tarifa de las rentas de trabajo
y actividades econmicas.
No cabe duda que el sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad,
pues iguala la tributacin de todas las rentas de capital con la de las plusvalas,
aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la doble imposicin, no se
logra plenamente. S es cierto, en cambio, que esta reforma incentiva claramente el
ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo impositivo que se les aplica. El
modelo es mucho ms discutible desde otras perspectivas. As, resulta poco cumplidor
de los tradicionales criterios de equidad, pues los contribuyentes con un mismo nivel de
ingresos tendrn cuotas fiscales distintas, dependiendo de su composicin. Tampoco
parece que sea ms sencillo que el sistema tradicional, si atendemos al principio de
simplicidad, porque no resulta fcil determinar en el caso de las actividades
empresariales qu parte del beneficio corresponde al trabajo realizado por el
empresario y qu porcin es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa.
El modelo espaol opta por considerar que todo el beneficio es fruto del trabajo
autnomo del empresario y por tanto le aplica el mismo rgimen que a los
rendimientos de trabajo, pero podra haberse considerado otra alternativa.
Igualmente debe hacerse notar que se presentan notables complicaciones cuando
unos rendimientos son positivos (por ejemplo un salario sometido a la tarifa progresiva)
y otros negativos (por ejemplo una prdida de capital sometida al tipo proporcional),
de ah que las normas sobre compensacin de bases sean particularmente complejas
En cuanto al principio de suficiencia, es cierto que la recaudacin por rentas de
capital se ha incrementado en los pases que lo han puesto en vigor, pero ello puede
deberse a una atraccin del ahorro exterior que se enfrenta a una menor tributacin.
En el largo plazo, si se extendiera este sistema al resto de los pases europeos, es posible
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que asistamos a una modificacin mucho ms radical que apunta a que estas rentas
sean gravadas all donde se originan y no en el pas de residencia del perceptor.
3. EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA
Aunque la definicin extensiva de renta parece exigir que los distintos ingresos se
consideren de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones entre ellos, lo cierto
es que se han apuntado diversas razones para llevar a cabo un trato diferencial para
algunas fuentes de renta.
A) EL TRATAMIENTO FAVORABLE DE LAS RENTAS DE TRABAJO
Algunos hacendistas han mantenido que las rentas de trabajo deben tener un
tratamiento privilegiado, y, para ello, aducen las siguientes razones:
1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas del
capital, cuya percepcin no requiere sacrificio alguno. Este argumento parece
bastante dbil, por dos motivos. De un lado, las rentas del capital s han exigido un
esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y
tal ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del consumo presente. De otro, el
esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecera de sentido dar
un trato uniforme a todas las rentas salariales.
2) Las rentas de trabajo son ms inseguras que las rentas de capital. Tampoco se
puede considerar una argumentacin especialmente robusta, pues los rendimientos
del capital tambin estn sometidos a un grado de incertidumbre, comparable
muchas veces al del trabajo personal. Por otro lado, puede afirmarse que
determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior
al existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena.
3) Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas
del capital son, en principio indefinidas. Este es el argumento ms convincente, pues se
apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la legislacin aplicable, el
trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas, o las ve
sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del
capital, y, en cierta medida, tampoco en las actividades empresariales o
profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cuando va a dar por finalizada
su participacin en la vida econmica. De esta forma, el trabajador tendr que
realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio
suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo, de
ah que se le conceda una deduccin especial.
B) EL TRATAMIENTO DE LOS DIVIDENDOS
En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de
sociedades, nos encontramos con un problema distinto. En este supuesto, la dificultad
se debe a la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de renta.
En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de
las sociedades, y stos ya han sido gravados por un impuesto anterior, concretamente
por el Impuesto de Sociedades. De esta forma se da una situacin de injusticia
conocida como el problema de la doble imposicin de los dividendos. Nuestra
legislacin ha optado por distintas soluciones desde el uso de una deduccin en la
cuota, pasando por el llamado sistema del avoir fiscal que consiste en multiplicar el
importe del dividendo por un coeficiente y, al mismo tiempo, establecer una
deduccin en la cuota, lo que hace desaparecer el exceso de gravamen generado
por la coexistencia de ambos tributos, pasando por la solucin de dejar exentos los
dividendos hasta un lmite de 1.500 euros, exencin que ha desaparecido en la ltima
reforma del IRPF.
C) EL TRATAMIENTO DE LAS RENTAS EN ESPECIE
Ya hemos dicho que el concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos
dinerarios las rentas en especie. Adems de que indudablemente aumentan la
capacidad de consumo del ciudadano, una exencin de este tipo de rentas
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favorecera que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de
que el contribuyente eludiera el impuesto.
Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al
contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectan con bienes y
servicios, pues, en casos extremos, podra no disponer de los fondos suficientes para
pagar el impuesto. Para comprobar este caso consideremos un contribuyente que
recibe un sueldo moderado pero al mismo tiempo se le proporciona una vivienda a la
que se atribuye una renta en especie muy elevada.
En estas circunstancias puede suceder que los ingresos en dinero sean insuficientes
para abonar el impuesto sobre la renta y ello explica que, en algunos casos, la
legislacin tributaria establezca lmites en cuanto a la cuanta de algunas rentas en
especie, y as, por ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en ms del 10% del
sueldo.
D) PLUSVALAS Y MINUSVALAS
En la nocin de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalas) o las prdidas
(minusvalas) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo.
Aceptando este hecho interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una
autntica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente.
a) Plusvalas y minusvalas discutibles
1. Plusvalas inexistentes total o parcialmente
Dos supuestos
a) Plusvalas causadas por la inflacin: En este primer caso, nos encontramos ante la
situacin en la que el sujeto pasivo vende un elemento de su patrimonio, por ejemplo,
su vivienda, y consigue un precio muy superior al que pag inicialmente por ella. La
diferencia entre los precios de compra y de venta se supone debida al proceso de
inflacin que afecta al mercado inmobiliario, y la cuestin es si esta ganancia es real o
ficticia. Parece claro que en esta situacin la plusvala es ms aparente que real. En
efecto, supongamos que el ciudadano compr su casa por 90.000 euros y que cinco
aos ms tarde la vende en 120.000. Aparentemente se ha generado una plusvala de
30.000, que debera tributar con las dems fuentes de renta. Ahora bien, si este
individuo quiere disponer de una casa de las mismas caractersticas deber dedicar el
importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar que la
ganancia se haya generado. Este problema resuelve en la legislacin espaola en el
propio clculo de la plusvala.
En efecto, el valor de la ganancia no se obtiene de
Plusvala = Precio de venta - Precio de compra
sino que el precio de compra se multiplicaba por unos coeficientes correctores para
que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflacin. As,
tendramos:
Plusvala = Precio de venta - Precio de compra corregido
Precio de compra corregido = Precio de compra x Coeficiente corrector
b) Plusvalas causadas por cambios en los tipos de inters: Este supuesto reviste una
mayor complejidad y, por ello, conviene ilustrarlo con un ejemplo. Supongamos, para
ello, que un contribuyente adquiere unos ttulos de renta fija por un importe de 10.000
euros y que tales ttulos tienen asegurado un inters anual del 10%. Ello significa que el
contribuyente obtendr un rendimiento tal que:
Rendimiento = Tipo de inters x Valor nominal del ttulo
(1.000)
(r =10%)
(10.000)
Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda
posteriormente con los tipos de inters, de ah la denominacin de ttulos de renta fija
que reciben este tipo de activos. Si, una vez adquiridos estos ttulos, los tipos de inters
bajan, las nuevas obligaciones que se emitan ofrecern un rendimiento inferior.
Consideremos, por ejemplo, que el tipo de inters baja hasta el 8%, de modo que las
nuevas obligaciones de 10.000 euros slo ofrecen un rendimiento de 800 euros Es
evidente que el propietario de las emitidas al 10% tiene unos ttulos ms valiosos que los
que ahora se venden en el mercado. Igualmente indudable es que ahora podr pedir
lOMoARcPSD
un precio mayor que el de adquisicin, pues cualquiera estara dispuesto a pagar una
cantidad, X, que al nuevo tipo de inters, el 8%, genere un rendimiento de 1.000 euros.
Es decir:
Si comparamos el precio de adquisicin y el de venta, el ahorrador ha obtenido una

plusvala de 2.500 euros. De hecho, puede vender su ttulo en 12.500, comprar una
obligacin de las nuevas, por la que pagar 10.000 euros, y dedicar, ntegramente, la
plusvala al consumo, manteniendo, por tanto, su patrimonio.
Sin embargo, para algunos hacendistas, como PREST, el contribuyente no est en
iguales circunstancias al principio y al final de la operacin.
Si nos preocupa tan slo la constancia del patrimonio, es verdad que la plusvala de
2.500 es una autntica renta, pero si al contribuyente le interesa no slo el valor del
patrimonio sino tambin el rendimiento que se obtiene de l, resulta que no toda la
plusvala es una renta en sentido estricto, pues no est en la misma situacin que al
principio, de ah que se afirme que slo parte de esta plusvala deba ser gravada.
2. Plusvalas gravadas en otros tributos
Hace referencia a aquellos casos en los que las plusvalas ya han sido objeto de
gravamen en otro tipo de tributos y que, en esa situacin, no tiene sentido someter a
las plusvalas al impuesto sobre la renta. Explicamos brevemente ambos casos.
a) Plusvalas generadas por la accin del sector pblico: este caso hace referencia a
aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo
se debe a la realizacin de obras pblicas o al establecimiento o ampliacin de
servicios pblicos. No hay duda de que en este caso existe una ganancia para el
ciudadano que podra dedicar al consumo. La dificultad estriba en que este tipo de
supuestos constituye el hecho imponible de un tributo especfico, la contribucin
especial. En la medida en que el contribuyente ya haya pagado por este incremento
en el valor de su propiedad, no debera ser objeto de nuevo gravamen a travs del
impuesto sobre la renta, o, al menos, debera considerarse deducible del IRPF las
cantidades ya satisfechas en forma de contribucin especial.
b) Plusvalas generadas por el ahorro empresarial: nos referimos en este epgrafe al
caso de un aumento en el valor de las acciones generado por el ahorro empresarial
de las sociedades. El valor de una accin puede definirse desde distintos puntos de
vista:
1) El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que
corresponde a cada ttulo. Cuando se constituye una sociedad, o se amplia, los socios
hacen una aportacin para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta
deuda inicial de la sociedad con respecto a sus propietarios, se denomina capital
social, este se divide en ttulos de propiedad, las acciones, de tal modo que se cumple
que:
Valor nominal x n de acciones = Capital social
Valor nominal = Capital social/n acciones
2) El valor terico representa lo que le correspondera a cada socio en caso de que se
liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidacin, quedara un remanente igual al
capital social ms las reservas. El valor terico ser entonces:
valor terico = (Capital social + reservas) /n acciones
valor terico = Capital social/n acciones + reservas/n acciones
valor terico = valor nominal + reservas/n acciones
De acuerdo con la expresin que acabamos de obtener, el aumento de las reservas
eleva el valor terico por encima del valor nominal. Pero estas reservas se nutren con
los beneficios de la sociedad, que ya han sido gravados en el impuesto de
sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF.
c) El valor de capitalizacin representa lo que se est dispuesto a pagar por un ttulo
que genera un rendimiento, en el caso de las acciones un dividendo, a lo largo del
lOMoARcPSD
tiempo. Intuitivamente, si el ahorrador est persuadido de que las acciones van a

pagar un dividendo, estar dispuesto a pagar una cifra X, tal que
X r = z
X =-z/r
En este caso, una reduccin del dividendo, por obra del impuesto, reduce el valor de
capitalizacin de la empresa, y, por tanto, la plusvala generada. Si esta limitacin del
dividendo se debe al impuesto de sociedades, tambin queda afectado,
directamente, la posibilidad de obtener una plusvala. De nuevo resulta innecesario
gravar la plusvala de una forma independiente.
4. PROBLEMAS PLANTEADOS POR LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO
El IRPF plantea numerosos problemas de diseo por causa de su carcter progresivo.
En particular, se destacan cuatro cuestiones diversas: unidad contribuyente, rentas de
plazo mayor de un ao, rentas irregulares, y el efecto de la inflacin sobre el impuesto.
Debe hacerse notar que el nuevo IRPF establece que por cada contribuyente se
computa un mnimo personal de 5.550, al que se aade 2.400 por el primer hijo (salvo
que sea menor de 3 aos que seran 2.800), 2. 700 por el segundo, 4.000 por el tercero
y 4.500 por el cuarto y siguientes. Se aplica la tarifa al mnimo personal y familiar y de
este modo se obtiene una cifra que se descuenta de la cuota ntegra.
A) EL PROBLEMA DE LA UNIDAD CONTRIBUYENTE
La cuestin se plantea cuando dos o ms componentes de la familia obtienen rentas.
Si el impuesto fuera proporcional, dara lo mismo que declarasen de forma conjunta o
por separado, pues el tipo impositivo es constante, pero si es progresivo la suma de
ingresos se ve sometido a un tipo superior al que correspondera a cada uno de los
sumandos.
Para comprobar la importancia del problema y la viabilidad de alguna de las
soluciones que expondremos a continuacin, consideremos una familia compuesta
por los dos cnyuges y dos hijos menores de edad. Supongamos que slo los padres
obtienen rentas, la madre 18.000 y el padre 12.000. Aplicando las normas que
acabamos de resumir, tendramos el siguiente cuadro:
DECLARACIN CONJUNTA
base liquidable
= 30.000
cuota resultante = 4.542
tipo medio
= 15,14%
DECLARACIN SEPARADA
base liquidable mujer
= 18.000
cuota resultante mujer = 2.158,5
base liquidable marido = 12.000
cuota resultante marido = 750,5
cuota total resultante
= 2.909
tipo medio
= 9,70%
La diferencia entre casarse o no es evidente. Si los dos cnyuges deciden formar una
pareja de hecho su ahorro fiscal es de 1.633 euros, y su tipo medio resulta del 9,7% en
lugar del 15,14%.
Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las
siguientes:
a) Permitir la declaracin por separado aunque se ste casado. El problema queda
resuelto radicalmente pero genera el incentivo a que las rentas comunes se pongan a
nombre del perceptor de la renta ms baja. Este fenmeno, denominado arbitraje
fiscal, aplicado a nuestro ejemplo, supondra que los dos cnyuges declararan 15.000
euros, pagaran una cuota idntica de 1.438,5, lo que significa una cuota total de
2.877 euros, y un tipo medio real del 9,59%.
b) El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cnyuges, dividir por el
nmero de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y
determinar el tipo medio. La cuota se obtendra aplicando este tipo medio a la suma
de rentas. En nuestro ejemplo tendramos las siguientes operaciones:
lOMoARcPSD
Puede comprobarse que este sistema genera el mismo resultado que la declaracin
por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal, pero tiene la
ventaja de que no es necesario que los cnyuges alteren la atribucin de rentas.
c) El sistema del quotient tambin supone sumar las rentas de los cnyuges, pero el
divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y
medio punto por cada hijo dependiente. En nuestro ejemplo el divisor sera:
1 + 1 + 0,5 + 0,5 = 3
A partir del clculo del divisor, el procedimiento es anlogo al descrito anteriormente.
Se divide por este nmero, se calcula el tipo medio que corresponde al cociente y la
cuota se obtiene multiplicando el tipo medio por la suma de rentas. Puede
comprobarse que este sistema, propio de la legislacin francesa, es el ms beneficioso
para el contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio
nmero de hijos.
B) LAS RENTAS GENERADAS EN UN PLAZO SUPERIOR A UN AO
De nuevo en este caso nos encontramos con un problema creado por la
progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse ms de un ao,
resulta que atribuimos a un ejercicio econmico los rendimientos que corresponden a
un perodo mayor. La consecuencia inmediata es una elevacin del tipo medio de
gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de
ingresos.
El problema se puede entender mejor con un ejemplo. Supongamos que D Urbana
(soltera y sin hijos) tiene un sueldo anual de 21.000 euros y que, adems, es escritora de
cuentos infantiles. En este ltimo concepto, obtiene en 2000 un premio de 60.000 euros
en atencin a toda su trayectoria, de 20 aos, como narradora. Si no se tiene en
cuenta que este premio ha exigido una labor de 20 aos, declarar 91.000 euros, le
corresponder una cuota de 31.169,6, o, lo que es lo mismo, un tipo medio del 33,93 %.
Si no hubiera percibido el premio, habra declarado su sueldo, le habra correspondido
una cuota de 3.411 euros, es decir, un tipo medio del 16,24%, considerando claro est
un mnimo personal de 5.550 euros.
La solucin que se aplica en este momento consiste en permitir una reduccin del 40%
del valor de la renta obtenida en ms de dos aos; tendramos: 21.000 de rendimiento
de trabajo 36.000 del premio obtenido.
La base imponible sera de 57.000 a la que le correspondera una cuota de 16.549,6, o
lo que es lo mismo, un tipo medio de gravamen del 17,39%, sobre los 91.000 realmente
percibidos.
C) LAS RENTAS IRREGULARES
El problema que se plantea en este caso hace referencia a aquellas profesiones cuyos
ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente
importante en aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes
rendimientos durante un perodo relativamente corto de su vida laboral, y despus los
ven muy reducidos. Si el impuesto es progresivo, en los aos de grandes rendimientos el
tipo impositivo aumenta y con ello la cuota. De este modo, dos contribuyentes que
tengan los mismos ingresos dentro de un mismo periodo de tiempo, pero con fuertes
oscilaciones en un caso y con rendimientos muy constantes en el otro pagarn cifras
muy diferentes con un claro perjuicio para quien tiene rentas irregulares.
Nuestra legislacin no ofrece una solucin a este problema, aunque el tenor de
alguna de las leyes reguladoras del impuesto pareca que estaba previsto darle una
respuesta. Entre las propuestas para resolver el tema podemos destacar el sistema de
las medias mviles. De acuerdo con este procedimiento, el contribuyente cuyas rentas
sean irregulares puede pedir un tratamiento especial, de tal modo que para calcular
lOMoARcPSD
el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en
los tres ltimos aos. Este tipo medio se aplica, entonces, a la renta del ao
correspondiente.
La denominacin de "media mvil" se debe a que al ao siguiente se volver a
obtener el ingreso medio, y para ello excluimos la cifra del ao ms distante en el
tiempo e incorporaremos los datos del ms reciente. De este modo, el numerador va
cambiando cada ao, mientras dure la opcin por el tratamiento de renta irregular. Al
hacer la media de unos aos con otros se trata de que los de altos rendimientos
compensen a los de bajo rendimiento, pero, evidentemente este procedimiento no
permite resolver el problema de quienes obtienen su renta no tanto de un modo
irregular sino muy concentrado en el tiempo (deportistas de elite, algunos actores o
cantantes...).
D) EL EFECTO DE LA INFLACIN EN EL IMPUESTO. LA PROGRESIVIDAD EN FRO
El ltimo problema que plantea la progresividad del impuesto hace referencia al
efecto de la inflacin sobre la recaudacin obtenida por el IRPF. Para comprobar en
qu consiste esta dificultad supongamos que un contribuyente obtiene en un ao
(digamos ao t) unos ingresos de 30.000 euros. Supongamos que al aplicar la tarifa le
corresponde una cuota de 6.493,6 euros, y, por tanto, un tipo medio del 21,64%.
Si en el ao siguiente ( t + 1), los precios suben un 10% y el contribuyente consigue un
aumento de sus ingresos hasta 33.000, su renta real no ha aumentado, pues tiene la
misma capacidad adquisitiva, pero si la tarifa no se modifica, pagara 7.391,2, con lo
que su tipo medio sera del 22,4%.
Si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros en el ao t + 1 se ver sometido a
un tipo impositivo del 22,4%, cuando en realidad debera pagar un 21,64%. Si la tarifa
no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado
progresividad en fro o rmora fiscal, cuyo importe es:
rmora fiscal= (22,4% - 24 ,64%) 3.000
o, en trminos generales,
rmora fiscal = ( tmnc - tmi) Base imponible
donde:
tmnc = tipo medio no corregido
tmi = tipo medio corregido
La forma de corregir la progresividad en fro es bastante obvia. Basta con que los
responsables de la gestin de los impuestos actualicen, cada ao, la tarifa, de tal
modo que, en nuestro ejemplo, a una base de 33.000 euros del ao t + 1 le
corresponda el mismo tipo impositivo que se aplicaba en el ao t a rentas de 30.000. A
este procedimiento, se le llama indiciacin.
5. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES
A) JUSTIFICACIN
A la hora de justificar el impuesto de sociedades podemos distinguir dos tipos de
teoras, de un lado las que defienden la hiptesis de la doble personalidad, y, de otro,
las que consideran que la sociedad no es sino un conducto por el que determinadas
rentas llegan a poder de los accionistas.
La teora de la doble personalidad considera que la empresa mercantil tiene un
personalidad jurdica distinta de los socios, si existen dos personas jurdicas, entonces
tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravadas por dos tributos
diferentes.
Para quienes proponen la teora del conducto, la sociedad no es sino una "tubera" por
la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a personas fsicas concretas.
Desde este punto de vista, parece poco adecuado establecer un impuesto al
comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del mismo, en el socio.
A pesar de que esta ltima hiptesis hace difcil justificar la existencia separada del
impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumentos para defenderlo.
Entre ellos, podemos citar los siguientes:
lOMoARcPSD
1) El impuesto de sociedades existe porque si no habra una renta que no estara

sometida a ningn tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este argumento es muy
discutible porque el ahorro empresarial aumenta las reservas de la sociedad y ello
puede elevar el valor terico de las acciones, lo que, a su vez, producir una plusvala
que s est sometida al IRPF.
2) El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a cambio el
privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no responden con su
patrimonio personal de las deudas de la sociedad. Tampoco es un argumento muy
aceptable pues existen sociedades mercantiles sometidas al impuesto en el que este
privilegio no se concede, como las sociedades colectivas.
3) El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las grandes
empresas que disponen de enormes recursos econmicos. Esta argumentacin encaja
bastante mal con el hecho de que el impuesto de sociedades tiene un carcter
proporcional, y sera ms defendible si fuera progresivo.
4) El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que obtienen las
empresas de la accin del sector pblico. Aun admitiendo que determinados gastos
del Estado favorecen de modo especial a las empresas sociales, si esto fuera cierto se
notar en la cifra de beneficios percibidos por la empresa y en los dividendos que
reparta entre sus accionistas, quienes se vern obligados, en cualquier caso, a
satisfacer el correspondiente IRPF, por tanto no es un argumento decisivo.
5) El impuesto de sociedades es un instrumento de poltica fiscal. Si el Estado quiere
incentivar determinados comportamientos por parte de las empresas, es ms fcil
hacerlo a travs de deducciones en la cuota de este impuesto, pues sera muy difcil
que incentivos creados en el IRPF para que los socios, a su vez, condicionen las
decisiones de la empresa de la que son propietarios. Este argumento, unido a la
capacidad recaudatoria del tributo y su escasa perceptibilidad por el contribuyente,
explican a nuestro juicio la pervivencia de esta figura tributaria.
B) EL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICIN DE LOS DIVIDENDOS
Si slo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos sera:
tp * D
donde tp representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos percibidos por el
socio.
Sin embargo, cuando coexiste el impuesto sobre la renta de las personas con el
impuesto de sociedades, la situacin cambia radicalmente. Por un lado al socio ya no
le llega un dividendo D, sino que ste queda reducido por el impuesto de sociedades.
Indicando el tipo impositivo de este tributo con ts, tendramos:
(1 - ts) * D = D ts * D
Este dividendo es ahora sometido al impuesto sobre la renta, con lo que el
contribuyente deber pagar:
tp (1 - ts)* D
El gravamen soportado por el dividendo ser la suma de lo pagado en el impuesto de
sociedades y en el impuesto sobre la renta de personas fsicas:
o lo que es lo mismo
tp * D + ts * D ts * tp * D
En la expresin de la frmula anterior hay tres sumandos, de los cuales, el primero
coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos en caso de que slo
existiera el impuesto sobre la renta de las personas fsicas. Los otros dos son, por tanto,
el exceso de gravamen generado por la doble imposicin. Este exceso de gravamen
se puede resumir en:
ts(1 - tp) * D
Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor ser el
exceso de gravamen. As, para un dividendo de 1.000 u.m. y un tipo impositivo de
lOMoARcPSD
sociedades del 35%, el exceso de gravamen generado respondera a los datos

contenidos en la Tabla 8.2.
El contenido de este cuadro permite comprobar que el exceso de gravamen

generado por la doble imposicin de los dividendos es mayor para aquellos
contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de renta de las personas fsicas, es
decir para quienes perciben un menor nivel de renta. Por este motivo, se ha afirmado
que este problema genera un componente regresivo en el sistema tributario.
Este anlisis es vlido dentro de tres limitaciones importantes:
- el tipo impositivo del impuesto de sociedades puede ser menor del 35%, pues la
existencia de deducciones en la cuota, por inversiones, investigacin y desarrollo,
creacin de empleo, etc. puede condicionar que el tipo efectivo sea mucho menor.
- la empresa no modifica la distribucin de sus beneficios entre dividendos y ahorro
empresarial como consecuencia del doble gravamen generado. Es posible que la
sociedad elija un reparto distinto entre ambas alternativas como consecuencia,
precisamente, de la doble imposicin.
- el impuesto de sociedades es efectivamente soportado por la empresa sin que se
haya producido ningn tipo de traslacin hacia otros agentes econmicos. Si esta
traslacin existe, en parte o en todo, no podramos hablar de doble imposicin, pues el
IS no ha recado sobre los socios.
Para resolver el problema, los diferentes sistemas fiscales han aportado un amplio
catlogo de soluciones, que podemos agrupar en dos modalidades, las que
responden a la llamada integracin total y las que se engloban en la modalidad
denominada integracin parcial.
En la integracin total el problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades
y presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido percibida por los propietarios de
la sociedad. Estos integran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre
la renta y aplican la tarifa correspondiente. En la integracin parcial se mantienen los
dos impuestos, pero se establecen normas especficas para resolver, o aminorar, el
problema de la doble imposicin de los dividendos. Estas normas pueden introducirse
tanto en el impuesto de sociedades como en el propio impuesto sobre la renta. Si se
opta por resolverlo en el impuesto de sociedades, el legislador puede elegir entre
diversas posibilidades. Una de ellas consiste en considerar a los dividendos como un
gasto deducible para calcular la base imponible del impuesto, otra en establecer dos
tipos impositivos diferentes en el impuesto, uno muy alto para el beneficio no
distribuido y otro, muy bajo, para los dividendos. En uno u otro caso, el resultado es que
los dividendos no sufren ningn gravamen en el impuesto de sociedades, con lo que
es imposible que se produzca doble imposicin. La principal desventaja de esta
frmula es que favorece que la empresa dedique a dividendos la totalidad de los
beneficios. Este incentivo puede ser peligroso, en la medida en que la empresa tenga
que recurrir a la financiacin externa y se vea abocada a un gran riesgo financiero. Si
se elige resolverlo en el impuesto sobre la renta se dispone tambin de distintas
modalidades, entre ellas permitir una deduccin en la cuota por los dividendos
percibidos, el sistema denominado "avoir fiscal" que consiste en multiplicar el
dividendo percibido por el socio por un coeficiente de y luego aplicar una deduccin
por el dividendo percibido (sistema que resolva plenamente el problema) o dejar
exentos a los dividendos en el IRPF, al menos hasta una cierta cuanta, que era la
solucin vigente en Espaa hasta la ltima reforma, lo que significa que esta renta no
estara siendo gravada por la tarifa del impuesto sobre la renta del ahorro sino al tipo
lOMoARcPSD
impositivo de sociedades. La reforma prevista elimina tal deduccin, de tal modo que
volvemos a la situacin de doble gravamen de los dividendos sin ningn tipo de ajuste.
6. LA IMPOSICIN SOBRE LA RIQUEZA
A) IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO (IPN)
Se trata de un impuesto que recae sobre la riqueza neta, es decir, descontando del
valor del activo las deudas del sujeto pasivo, tiene en cuenta las circunstancias
personales del contribuyente y se recauda peridicamente. Debe sealarse en primer
lugar que es equivalente a un recargo sobre las rentas de capital, tal equivalencia se
puede establecer definiendo:
donde
tw = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto
tp = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas fsicas
r = tipo de inters o rendimiento del patrimonio en el mercado
Por tanto, si el tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio es del 0,5% y el tipo de
inters es del 5%, el recargo equivalente sobre las rentas del capital es:
Recargo= 0,5/5 = 0 ,1=10%
En cambio, si el tipo de inters del mercado es del 10%, el recargo sera de tan slo el
5%. Ello indica, claramente, que si el patrimonio se dedica a activos poco rentables,
ser mayor el recargo sufrido por el contribuyente en sus rentas de capital. Este
aspecto tiene relevancia a la hora de justificar la existencia de este tributo.
Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las siguientes
consideraciones:
a) Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues dos personas con
idntica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga de
l, tienen capacidad econmica distinta. La capacidad econmica adicional que
representa la posesin de riqueza merece la existencia de un tributo propio, y esa
finalidad es cubierta por el IPN.
Estas mismas consideraciones de equidad se aplican, para defender este tributo, pero
desde una perspectiva distinta, cuando se afirma que la existencia de un recargo
sobre las rentas de capital es un modo de discriminar en favor de las rentas salariales.
Se aade, en este ltimo caso, que el empleo del IPN es un procedimiento ms
adecuado que establecer la discriminacin en el propio IRPF. En efecto, si el trato
favorable a las rentas de trabajo se establece en la imposicin personal sobre la renta,
se generan incentivos para que los ingresos del contribuyente se presenten como
rentas salariales aunque no lo sean, mientras que tal incentivo no se da si la
discriminacin se realiza a travs del IPN. Cuando el establecimiento del IPN se debe a
razones de equidad, el diseo del impuesto exigira que los distintos elementos
patrimoniales se valorasen a precio de mercado y que tales valores se modifiquen de
acuerdo con los cambios en el mismo.
b) Otra justificacin del impuesto sobre el patrimonio neto se basa en razones de
eficiencia econmica. En este caso, las motivaciones son muy diversas, pero podemos
sealar dos aspectos diferenciados, que mantienen una clara conexin con lo
indicado en el epgrafe anterior. De un lado, hemos comprobado que el recargo
sobre las rentas de capital, al que es equivalente el IPN, es mayor cuanto menor sea el
rendimiento del patrimonio. En tales circunstancias, se afirma que el impuesto sobre la
riqueza neta obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades ms
productivas, mientras que este incentivo est ausente en el IRPF, pues los altos tipos
marginales de este ltimo tributo pueden disuadir al ahorrador que puede preferir
mantenerlo en activos lquidos y no percibir ingreso alguno por su riqueza.
De otro lado, la equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capital permite,
idealmente al menos, rebajar la tributacin en el IRPF y compensarla con el tributo
sobre la riqueza. Aparentemente, al contribuyente le dara lo mismo una situacin que
lOMoARcPSD
otra, pero sus efectos econmicos no son idnticos. Ello se debe a que los altos tipos
marginales del IRPF no slo pueden generar un efecto indeseable sobre el ahorro, sino
que adems pueden afectar a la decisin de ofrecer horas de trabajo, mientras que
en el IPN se puede dar un efecto disuasorio sobre el ahorro, pero no influye, en la
misma medida, sobre la oferta de trabajo.
c) Una ltima justificacin del impuesto se refiere a su virtualidad como elemento de
control de otros impuestos del sistema tributario. En efecto, en primer lugar, es una
forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta pues si se
ocultan rentas, no es fcil explicar cmo se generan grandes patrimonios. Adems
colabora en la correcta valoracin de las ganancias o las prdidas de capital, que si
se producen afectan al valor del patrimonio neto declarado. Por ltimo, este impuesto
se presenta como una pieza decisiva en la aplicacin del Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones. Ahora bien si su principal objetivo es el de control, las valoraciones
deberan ser estables y ello contradice la primera justificacin que hemos
mencionado.
B) IMPUESTO DE SUCESIONES Y DONACIONES
Este tributo recae sobre la transmisin gratuita de la riqueza individual. Nuestro anlisis
de este tributo se centra en sealar las diferencias entre las dos posibles modalidades
de este impuesto: el que recae sobre el caudal relicto y el que grava cada sucesin o
donacin separadamente.
Aunque las posibilidades de tributacin en la transmisin gratuita incluyen otras
posibilidades, nuestra discusin se centra en dos posibilidades; de un lado, el impuesto
puede exigirse desde el punto de vista del causante, y en tal caso nos encontramos en
presencia de un Impuesto sobre el Caudal Relicto (ICR). De otro, podemos pensar en
el causahabiente, al que por motivos obvios se asimila el donatario, y en este supuesto
estamos ante un tributo como nuestro Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISO). A
la hora de decidir cul de las dos figuras es ms adecuada, parece razonable que
nuestra discusin trate de comprobar el grado de cumplimiento de los principios
tributarios que hemos estudiado por parte de estos dos gravmenes.
As en lo que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta una mayor facilidad
de administracin al recaudarse sobre el patrimonio de un nico contribuyente, en
lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiados en la sucesin
hereditaria, como sucedera en el ISO. Lgicamente tambin resulta ms sencillo para
los herederos realizar una nica declaracin que obligar a cada uno de ellos a pagar
el impuesto correspondiente.
En cuanto al principio de suficiencia, y siempre que estemos considerando tributos de
carcter progresivo, el ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISO, pues
la base del primero ser mayor que las correspondientes a los diferentes tributos
recaudados por el segundo. Naturalmente si estamos suponiendo que ambos
impuestos son proporcionales, entonces son equivalentes.
Por lo que respecta al principio de equidad, la cuestin es mucho ms compleja,
aunque trataremos de exponer lo ms sencillamente posible los principales
argumentos expresados en esta materia. De un lado, se ha defendido que el ICR
cumple apropiadamente con el criterio del beneficio, en la medida en que supone un
pago a cambio de la proteccin a las propiedades, dispensada por el sector pblico.
Este argumento no parece excesivamente fundado si el sistema tributario ya contiene
un Impuesto sobre el Patrimonio Neto, pues si el contribuyente ya ha satisfecho un
gravamen por el hecho de poseer un patrimonio no parece necesario que satisfaga
otro a la hora de transmitirlo a sus herederos. Por el contrario, el ISO tiene una mayor
coherencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la imposicin
personal. En efecto, como ya hemos estudiado en el impuesto sobre la renta, la
definicin extensiva de renta exigira que las herencias y las donaciones se incluyeran
en la base imponible del beneficiario. Sin embargo histricamente se ha tenido en
cuenta, a efectos de tributar por estos ingresos, la relacin de parentesco entre el
donante y el donatario o entre el causante y el causahabiente, lo que avala la
existencia de un tributo especfico para estos casos. En el caso del ICR no podramos
lOMoARcPSD
considerar que este impuesto est sustituyendo el gravamen de este componente de

la definicin de renta extensiva, y que, por tanto, responda a la equidad horizontal
entendida desde el criterio de la capacidad de pago.
En lo que atae al principio de neutralidad, ambos impuestos son equivalentes en
cuanto a un posible efecto disuasor sobre el ahorro, si entendemos que ste se ha
generado con la finalidad de transmitir un patrimonio a los herederos. Ahora bien,
coherentemente con lo sealado al analizar el cumplimiento del principio de
suficiencia, esta reduccin del ahorro ser menor en el ISD, porque la cuota tributaria
ser menor en este caso.
Por ltimo, debe recordarse que el gravamen sobre la transmisin gratuita de la
riqueza se ha presentado en diversos autores como un mecanismo para evitar la
perpetuacin de las diferencias en la distribucin de la renta y patrimonios. Desde esa
perspectiva, tanto uno como otro gravamen cumple adecuadamente esa funcin,
pero hemos de considerar que el ISD es ms flexible porque puede graduar el
gravamen no solo con el importe del patrimonio transmitido, lo que hace igualmente
el ICR, sino adems con la riqueza previa de que dispona el beneficiario. Adems la
asimilacin de los casos de donaciones a las herencias permite evitar una va de
fraude que s estara presente en el ICR, salvo que se crease un impuesto
complementario sobre las donaciones, con lo que parte de las ventajas del ICR
desapareceran.
Nuestra exposicin parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los
principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y
neutralidad. Esta apreciacin explica, en nuestra opinin, que se haya impuesto
finalmente la segunda modalidad en este tributo, pues dado que los impuestos
sucesorios se recaudan slo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la
recaudacin obtenida o la simplicidad en su administracin no tienen un excesivo
peso.
7. EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN DIRECTA
A) UNA CUESTIN PREVIA: EL PROBLEMA DEL FRAUDE
Cuando se afirma que la imposicin personal sobre la renta genera efectos negativos
sobre las decisiones econmicas de los contribuyentes, estamos suponiendo,
implcitamente, que stos satisfacen realmente el impuesto. Sin embargo, es bien
conocido que, en nuestro pas, la imposicin sobre la renta sufre un importante fraude,
de ah que se pueda ser bastante escptico sobre la relevancia de estos efectos
econmicos.
Ocurre, sin embargo, que el propio fraude puede analizarse como fruto de una
decisin econmica del contribuyente, que compara las ventajas de su
incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuacin. Podemos suponer, en un
modelo muy simplificado, que estas ventajas e inconvenientes son:
ventajas de defraudar:
R * tmg
donde R representa la renta defraudada y tmg el tipo marginal del impuesto sobre la
renta.
inconvenientes de defraudar:
(R) S(R)
donde S representa la sancin por el fraude cometido y la probabilidad de ser
sancionado y donde tanto una como otra variable depende, positivamente de la
cantidad defraudada.
El contribuyente defraudar siempre que el beneficio esperado sea mayor que el
coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento seala tres posibles vas para la
accin del sector pblico, si quiere reducir la actividad defraudadora de los
contribuyentes:
- elevar las sanciones fiscales por fraude
- aumentar la probabilidad de deteccin del contribuyente
lOMoARcPSD
- reducir los tipos marginales del impuesto.

B) EFECTOS SOBRE LA OFERTA DE TRABAJO
Los modelos tericos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en
dos grandes esquemas, de un lado, los que consideran que el trabajador puede
decidir libremente el nmero de horas que ofrece, y, de otro, los que parten del
supuesto de que la decisin es dicotmica, trabajar o no, pero que no se puede
alterar la jornada laboral, que est prefijada.
1. Libre eleccin de horas
En este caso, nos encontramos con dos efectos contrapuestos. De una parte, la rebaja
en la compensacin percibida por el trabajador induce a que este reduzca el nmero
de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitucin). De otra, al
reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo
suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta). No es fcil
determinar cul de los dos efectos es el dominante, pero podemos aventurar que en
los niveles de renta superiores el primero sea el decisivo, mientras que en estratos de
renta inferiores se d la situacin inversa.
2. Modelos dicotmicos
Los casos en que la decisin del contribuyente es entre incorporarse o no al proceso
productivo se han estudiado fundamentalmente para la participacin de los segundos
perceptores de renta en el mercado de trabajo. En estas circunstancias, podemos
representar las dos opciones para la unidad familiar en los siguientes trminos:
Opcin 1: un solo perceptor de rentas que obtendra: RA - T(RA)
Opcin 2: dos perceptores de renta obtendran: RA + RB - T(RA + RB) - C
donde R indica el nivel de ingresos, T ( ... ) los impuestos que se satisfacen y C el coste
que debe asumir la familia en trminos de cuidado de los hijos o realizacin de labores
domsticas.
De acuerdo con este esquema, el impuesto sobre la renta puede influir en esta
decisin a partir de dos elementos distintos. El primero se refiere a la solucin que se
aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuanta que suponga el impuesto
recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. El segundo atae
a la posibilidad o no de deducir los costes, e, de la renta percibida por el sujeto.
C) EFECTOS SOBRE EL NIVEL DE AHORRO
El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de los
contribuyentes a travs de un buen nmero de mecanismos. Entre ellos, cabe citar los
siguientes:
a) El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reduccin puede
abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si partimos de la teora de la
renta relativa, es ms fcil que el perdedor sea ste ltimo, pues a los agentes
econmicos les resulta muy difcil rebajar su calidad de vida (efecto trinquete).
b) El hecho de que el IRPF sea progresivo acenta este problema, pues reduce
proporcionalmente ms la capacidad econmica de quienes tienen mayores
posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensin marginal al consumo es
decreciente al incrementarse el nivel de renta.
c) En tercer trmino, como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la
compensacin que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en esa medida,
reduce los incentivos para ahorrar. El hecho de que las rentas de capital estn
sometidas a un tipo proporcional hace menos plausible este efecto.
No es fcil realizar una valoracin conjunta de estos argumentos porque, de nuevo
aqu, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto
sustitucin. A pesar de que la cuestin no tiene una fcil solucin terica ni emprica,
trataremos de dar una visin simplificada de este problema. Para ello, debemos partir
de la base de que el ahorro se puede entender como un modo de ajustar la corriente
de ingresos percibida por el contribuyente a sus planes de consumo. As, si reducimos
la vida de ciudadano a dos perodos, el presente y el futuro, puede suceder que si el
lOMoARcPSD
consumidor prev tener ms ingresos hoy que maana, decida ahorrar una parte de
su renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El impuesto,
como ya se ha dicho, reduce la capacidad de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro,
y el consumidor rebajara en consecuencia la cantidad ahorrada. Ahora bien, si
pretende alcanzar un nivel de consumo predeterminado en el futuro, tendr que
ahorrar ms no slo para recuperar los rendimientos perdidos por culpa del impuesto
sino tambin porque su renta futura se ver disminuida como consecuencia del IRPF.
En segundo trmino, las normas reguladoras del impuesto sobre la renta, en relacin
con otras figuras tributarias, favorecen determinadas formas de ahorro, entre las que
deben resaltarse la adquisicin de la propia vivienda o la participacin en fondos de
pensiones, en detrimento de otras como puede ser la adquisicin de acciones, dado
el superior gravamen que sufren los dividendos. Asimismo se ha indicado que los
impuestos sobre la riqueza generan incentivos a favor de mantener el ahorro en
activos menos controlables fiscalmente.
En tercer lugar, la imposicin patrimonial tambin acta disuadiendo el nivel de
ahorro. En primer trmino porque el IPN no hace sino gravar el ahorro acumulado por
el contribuyente, y en segundo lugar porque la imposicin sobre las herencias puede
reducir el importe del legado que cada persona desea dejar a sus herederos.
D) EFECTOS SOBRE LA INVERSIN
El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de
las empresas individuales y las que de carcter societario. En ambos casos, a la hora
de definir los beneficios considera como gasto deducible tanto el salario pagado por
el uso de factor humano como el coste de uso del capital. En tal sentido, el impuesto
sera neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste econmico sufrido por el
empresario al contratar recursos productivos.
Ocurre, sin embargo que en el caso del coste del capital, el valor econmico difiere
del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos:
Coste econmico: Precio de la mquina x ( d + r - p* )
donde d es la tasa de depreciacin, r el tipo de inters nominal y p* la tasa de
inflacin.
Coste fiscalmente deducible: Precio de la mquina x ( d + r)
y puede observarse que, entonces el coste fiscalmente deducible es superior al real o
econmico, lo que supone una forma de subvencin indirecta, salvo que nos
encontremos con un caso de estabilidad de precios. Adems de este aspecto, en
nuestra legislacin se establecen una serie de deducciones para aquellas empresas
que lleven a cabo procesos de ampliacin de sus instalaciones o que realicen gastos
para la promocin de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean
eficaces, podremos afirmar que se favorece, por esta va, la inversin empresarial.
GLOSARIO
Concepto Extensivo de renta: Conocido como de Haig-Simons y empleado para

determinar la renta como variable que representa la capacidad mxima de consumo
del contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Adems de los elementos
incluidos habitualmente en el concepto econmico de renta (sueldos y salarios,
beneficios, intereses y alquileres), incorpora las rentas en especie, las transferencias
recibidas del sector pblico, las plusvalas del patrimonio, los premios de cualquier
naturaleza y las donaciones o herencias recibidas por el contribuyente.
Sistema spliting: Utilizado para resolver el exceso de progresividad en el IRPF como
consecuencia de la acumulacin de rentas en la unidad familiar. Con tal propsito, se
suman las rentas de todos los perceptores y el resultado se divide entre el nmero de
ellos (2 por ejemplo en el caso de los cnyuges), con el fin de determinar en la escala
del impuesto el tipo medio que se aplicar a la totalidad de las rentas.
Sistema quotient: Utilizado para resolver el exceso de progresividad en el IRPF como
consecuencia de la acumulacin de rentas en la unidad familiar. Para ello suman las
lOMoARcPSD
rentas de todos los perceptores y las divide entre stos y el nmero de personas
dependientes (stos computan al 50%) al objeto de determinar el tipo medio de
gravamen que se aplicar a la totalidad de las rentas de la unidad familiar.
Sistema de medias mviles: Se emplea para resolver el exceso de progresividad en el
IRPF derivado de la obtencin de rentas de carcter irregular. Con tal fin se calcula el
importe medio de las rentas obtenidas en un perodo determinado de tiempo,
desplazando temporalmente en los ejercicios siguientes el perodo computado para el
clculo, con el fin de evitar que el contribuyente seleccione un tramo temporal que le
beneficie especialmente.
Rmora fiscal: Conocida tambin como progresividad en fro. Es un efecto perverso
que se produce como consecuencia de no indiciar la tarifa de un impuesto progresivo
conforme a la evolucin de la inflacin. Se produce porque si no hay indiciacin, un
aumento de los ingresos incluso inferior al de la inflacin puede dar lugar a la
aplicacin de un tipo impositivo correspondiente a un tamo superior de renta, por lo
que se genera un exceso de gravamen al contribuyente al suponerle un poder
adquisitivo mayor del que en trminos reales revelan sus ingresos.
Impuesto dual sobre la renta: Propuesta de imposicin sobre la renta que sustituye la
imposicin global sobre la misma por un sistema que diferencia, a efectos de
gravamen, entre las rentas procedentes del trabajo a las que aplica una tarifa
progresiva y las rentas procedentes del capital, a las que se somete a un tipo uniforme,
relativamente bajo.
Impuesto global sobre el gasto: O mejor dicho, sobre el consumo. Con esta
modalidad impositiva se sustituye la base imponible del impuesto sobre la renta por la
parte de sta que se dedica al consumo, eximiendo del pago de impuesto los gastos
necesarios para obtener la renta o a la parte de sta destinada al ahorro.
Teora de la doble personalidad: Pretende justificar la autonoma de la imposicin
sobre la renta de las sociedades (impuesto sobre los beneficios) al suponer que sta
tiene una personalidad jurdica diferente a la de sus socios, aunque sean stos los
potenciales destinatarios de los beneficios.
Teora del conducto: Pretende justificar la no necesidad de que las rentas de las
sociedades tributen al margen de las rentas de sus socios ya que aqullas no son sino
un conducto a travs del cual los dividendos llegan a las personas fsicas, que son
quienes deben tributar por ellos.
Impuesto sobre el patrimonio neto: Modalidad de imposicin sobre la tenencia de
riqueza que recae sobre el patrimonio total neto, es decir, una vez descontadas las
deudas del sujeto pasivo, teniendo en cuenta las circunstancias personales del
contribuyente y que se recauda de forma peridica.
Impuesto extraordinario sobre el patrimonio: Modalidad de imposicin sobre la
tenencia de riqueza que la grava de forma extraordinaria, es decir, no peridica,
tendiendo en cuenta las circunstancias personales del contribuyente.
Impuesto sobre el caudal relicto: Modalidad de imposicin sobre la transmisin
gratuita del patrimonio de carcter extraordinario, que recae sobre la totalidad del
patrimonio del contribuyente y que tiene en cuenta las circunstancias personales del
causante.
Impuesto sobre sucesiones y donaciones: Impuesto de carcter extraordinario sobre
la transmisin gratuita de patrimonio que tiene en cuenta las circunstancias personales
de los causahabientes y que se aplica sobre cada una de las donaciones o porciones
hereditarias transmitidas.
lOMoARcPSD
TEMA9 LA IMPOSICIN INDIRECTA

1. INTRODUCCIN
El anlisis del sistema tributario espaol se completa con esta leccin, destinada a la
imposicin indirecta y, asimismo, se analizan los aspectos ms relevantes de la
imposicin sobre ventas. Para ello, comenzamos explicando las justificaciones que se
han ofrecido para incorporar al sistema tributario este conjunto de ingresos, as como
las posibles formas que pueden adoptar. En segundo trmino, analizamos las distintas
posibilidades que se ofrecen para introducir un impuesto general sobre las ventas y
qu grado de cumplimiento de los distintos principios tributarios presentan. Por ltimo
describimos las principales caractersticas del IVA como figura central de la imposicin
indirecta y analizamos el papel que cumplen y los rasgos principales de los impuestos
especiales.
2. JUSTIFICACIN Y MODELOS DE IMPOSICIN INDIRECTA
La imposicin indirecta tiene una larga tradicin histrica. Ya se ha indicado que este
conjunto de figuras tributarias recaen sobre el consumo realizado por los
contribuyentes, sin tener en cuenta la situacin personal de los mismos. De este modo,
podemos considerarlos como impuestos generales de carcter real.
En cuanto a los motivos que explican su importancia en el conjunto de los ingresos
ordinarios del sector pblico, se han apuntado las siguientes consideraciones:
- Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se aade un menor grado de
perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta. Esta
caracterstica conduce a una menor resistencia por parte de los contribuyentes, y a
ella se une, en algunos casos, la posibilidad de alegar otros motivos diferentes al
estricto mbito financiero, como la consideracin del consumo gravado como
indeseable, as en el alcohol y el tabaco, o de que genera efectos externos negativos
sobre el medio ambiente, como sucede en el caso de los impuestos sobre los
derivados del petrleo.
- En segundo trmino, los impuestos indirectos actan como un elemento
compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la
sociedad. Como hemos visto, la imposicin directa, sobre la renta o el patrimonio,
pueden tener un efecto de reduccin en el ahorro. Ahora bien, si el consumo est
gravado por la imposicin indirecta, entonces estamos generando incentivos al
ahorro, que escapara de tributacin. Este argumento no es del todo convincente,
porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro
reducido, resultar que el aumento de precios causado por la imposicin indirecta,
elevar su gasto de consumo, con lo que su capacidad de ahorro resultar an
menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro ser ms defendible
en los niveles de renta ms altos.
- Un tercer factor digno de tenerse en cuenta es el posible efecto inflacionista de la
imposicin indirecta, pues su establecimiento, o los cambios en los tipos impositivos,
conducen a un incremento en los precios. Ahora bien, la permanencia de este efecto
resulta discutible, si se entiende que la inacin es, sobre todo, un fenmeno
monetario, por lo que no resulta difcil encontrar opiniones que defienden que el
posible efecto inflacionista de los incrementos en la imposicin indirecta no se
mantendr a largo plazo.
- Por ltimo, debe indicarse que se ha acusado a la imposicin indirecta de regresiva,
porque la proporcin de gasto dedicado a consumo en las economas de menor nivel
de renta es mayor que en los estratos ms altos. Precisamente, esta idea explicara la
existencia de impuestos indirectos distintos, por ejemplo un impuesto general sobre las
ventas y adems un impuesto sobre los bienes de lujo, o la coexistencia de tipos
impositivos diferenciados, con niveles bajos para los productos de primera necesidad e
incrementados para los bienes de lujo.
Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento de la
imposicin indirecta, debemos plantearnos cules son los tipos de impuesto que
pueden establecerse, en tal sentido podemos distinguir dos tipos de criterios:
lOMoARcPSD
1) En cuanto al tipo de consumo objeto de gravamen, podemos distinguir entre

impuestos generales sobre el consumo, como serian el actual lmpuesto sobre el Valor
Aadido (IVA) o el antiguo Impuesto sobre el Trfico de Empresas (ITE), o impuestos
que recaen sobre determinados consumos especficos, como los denominados
impuestos especiales (IE) que incluyen las bebidas alcohlicas, las labores de tabaco,
los hidrocarburos y la venta de determinados medios de transporte.
2) En cuanto al nmero de fases del proceso de produccin en los que recae el
impuesto, puede distinguirse entre impuestos monofsicos, que recaen sobre una
nica fase del proceso productivo, y que se clasifican entre impuesto sobre
fabricantes, impuesto sobre mayoristas e impuesto sobre minoristas, y los impuestos
plurifsicos que recaen sobre ms de una fase del proceso productivo. Estos ltimos
podemos clasificarlos entre impuesto sobre las ventas, del que un buen ejemplo era el
ITE, y el impuesto sobre el valor aadido, que sustituy al anterior.
3. LA ELECCIN ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENERALES
A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de describir, un
elemento fundamental es su grado de cumplimiento de los distintos principios
tributarios que hemos venido utilizando. Ahora bien, en la exposicin que sigue
omitiremos cualquier referencia al principio de equidad, pues las cuestiones ms
interesantes que puede suscitar ya han sido expuestas en el epgrafe precedente.
A) EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la eleccin entre las
diversas posibilidades que ofrece la imposicin general sobre el consumo tiene un
matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable, en este contexto, que el
precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudacin prevista
por el sector pblico y que se elimine, as cualquier incentivo para que las empresas
empleen formas de integracin vertical. Sin embargo, dependiendo del diseo que se
haga de la imposicin indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos
diversos, conocidos como efecto piramidacin y efecto cascada, que pasamos a
explicar a continuacin.
a) El efecto piramidacin
El efecto piramidacin se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos,
cuando los empresarios fijan sus precios usando mrgenes comerciales, es decir,
cuando aaden al coste de las materias primas, un porcentaje para cubrir los gastos
de transformacin y sus beneficios. Para comprobar cmo se produce este efecto es
conveniente hacer uso del ejemplo que incluimos en la tabla siguiente:
En el ejemplo anterior, el fabricante ha comprado materias primas por un importe de

10.000, le ha aadido un margen del 200%, es decir 20.000, y vende en 30.000. Esta
cantidad es la cifra pagada por el mayorista, que aade, a su vez, un margen del
100%, con lo que el precio de venta ser de 60.000. Si el minorista paga esa cifra y
suma un margen del 300%, el precio de venta ser de 240.000.
Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%, el cuadro
cambiara del modo siguiente:
lOMoARcPSD
Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta 264.000, es decir en

24.000 euros, y el sector pblico slo ha recaudado 30.000 euros es pertinente
preguntarse dnde se encuentra la explicacin para esta diferencia. Tal explicacin
puede verse si comparamos las cifras de beneficios de los mayoristas y los minoristas.
Los primeros han pasado de ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los
segundos, que perciban 180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las
ganancias de los empresarios se genera porque el margen se aplica a una cifra que
viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes, de ah que se
denominen rentas fiscales.
En el caso de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo que se trata
de un tipo impositivo del 5%, tendramos la siguiente situacin:
Podemos comprobar cmo, en este caso, el impuesto de 3.000 euros se acaba

traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros.
Igualmente se observa que slo se producen rentas fiscales para el minorista, que
gana 9.000 euros adicionales. Obviamente, si el impuesto recae sobre los minoristas
(con un tipo impositivo del 1,25%) no se produce efecto piramidacin y el aumento de
precios para el consumidor coincide con el impuesto:
La conclusin general es bastante fcil de extraer: en los impuestos monofsicos,

cuanto ms lejos del consumidor final se site el impuesto, mayor ser el efecto
piramidacin para una recaudacin dada.
b) El efecto cascada
Al contrario de lo que suceda en el efecto piramidacin, el efecto cascada slo
puede producirse en los impuestos plurifsicos y en su gnesis no juega ningn papel el
modo en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector
pblico recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el
consumidor sin que se lucre ningn empresario. De nuevo un ejemplo ayudar a
comprender cmo se produce este efecto:
Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las ventas, puede prever una
recaudacin total de:
5.000 euros sobre fabricantes
13.000 euros sobre los mayoristas
32.000 euros sobre los minoristas
Sin embargo, el proceso productivo dara un resultado distinto, tal y como reflejamos
en la tabla siguiente:
lOMoARcPSD
pues, observamos que el sector pblico recauda 500 euros ms en los mayoristas y
1.850 euros adicionales en los minoristas.
En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto cascada es la
aplicacin del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en
una fase anterior del proceso productivo. Lgicamente, cuanto ms largo sea el
proceso productivo, o ms empresas intervengan en l, mayor ser la cuanta del
efecto cascada. Del mismo modo, es fcil comprender que si todo este proceso se
realiza dentro de una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ah que
se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentracin
de empresas. En cuanto a la valoracin del efecto, resulta evidente que cuanto mayor
sea el nmero de fases, ms pronunciado es el efecto cascada de un impuesto
plurifsico sobre las ventas.
Naturalmente el clculo se complica si se producen simultneamente los efectos
cascada y piramidacin. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifsico sobre las
ventas y adems las empresas fijan los precios usando el sistema de margen
comercial. Un ejemplo de esta situacin se presenta en la tabla que incorporamos a
continuacin:
Con los datos de este ejemplo, en ausencia de impuestos, el fabricante hubiera

vendido por 30.000 al mayorista, ste habra aplicado un margen del 100% y hubiera
obtenido un precio de venta de 60.000. Por ltimo, el mayorista, comprando en 60.000,
aplicara un margen del 300%, 180.000, con lo que el precio de venta hubiera sido de
240.000. Un impuesto general sobre las ventas del 10% tendra que haber recaudado
3.000 a los fabricantes, 6.000 a los mayoristas y 24.000 a los minoristas. Con ello, el
precio de venta se habra elevado en 33.000. Sin embargo, el precio final es de
319.400, lo que supone un incremento de 79.400. El reparto de esta cifra sera la
siguiente:
33.000 en concepto de recaudacin esperada por el sector pblico.
3.000 en concepto de rentas fiscales de los mayoristas.
37.800 en concepto de rentas fiscales de los minoristas.
5.600 en concepto de efecto cascada.
c) El IVA y los efectos piramidacin y cascada
A lo largo de la exposicin, hemos tratado de diferenciar claramente entre los dos
efectos, piramidacin y cascada. Sin embargo, ambos tienen un elemento comn: se
producen porque cada empresario considera al impuesto que le carga su proveedor
como un coste del proceso productivo; es decir, no diferencia entre el precio de
compra y el impuesto.
Este elemento permite entender porqu el IVA es un impuesto que puede evitar
ambos efectos. El sistema empleado en nuestro pas, al que se denomina cuota menos
cuota, consiste en diferenciar entre el IVA pagado a los proveedores, o IVA
soportado, y el cobrado a los clientes, o IVA repercutido. El empresario ingresa la
diferencia entre ambas cantidades, es decir:
A ingresar= IVAR - IVAS
lOMoARcPSD
De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no

podr considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administracin tributaria, y si no es
un coste, no podr dar nunca lugar a efectos piramidacin o cascada, salvo que una
fase est exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no.
Deben hacerse notar dos consideraciones adicionales, que permiten valorar ms
justamente este procedimiento:
- El sistema citado permite comprobar cmo de hecho cada empresario paga un
porcentaje del Valor Aadido por su empresa: En efecto, consideremos que:
IVAR = t * Ventas
IVAS = t * Compras
IVAR - IVAS = t * Ventas - t * Compras= t (Ventas - Compras)
y la diferencia entre Ventas y Compras a otras empresas no es sino el Valor Aadido
por el empresario.
- Adems este impuesto es ms neutral en el caso de la exportacin del producto,
donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido ser cero, y la
administracin tributaria devolver el IVA soportado.
De este modo, el producto exportado, sale del pas libre de impuestos y slo pagar el
impuesto indirecto del pas de destino, lo que permite que ningn producto compita
en desigualdad de condiciones.
Por tanto, en lo que se refiere a la neutralidad podemos considerar que el orden de
preferencia entre los impuestos, de mayor a menor cumplimiento de este principio,
sera el contenido en la Tabla siguiente:
Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la perspectiva de la

neutralidad son el impuesto sobre minoristas y el IVA.
B) EL PRINCIPIO DE SUFICIENCIA
La discusin de las prioridades en materia de suficiencia econmica no reviste tanta
dificultad como en el caso del principio de neutralidad. La idea de suficiencia est
unida a la existencia de bases imponibles amplias que adems resulten ser flexibles.
Desde este punto de vista, los impuestos plurifsicos tienen ventajas sobre los
monofsicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas las ventas,
incluyendo as los consumos intermedios, que el IVA, que al aplicarse sobre la suma de
valores aadidos, est gravando, en definitiva, la renta nacional. Entre los
monofsicos, el impuesto de minoristas estara recayendo sobre la variable
macroeconmica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendra una base inferior,
y el menos aceptable sera el impuesto sobre fabricantes.
C) EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
Tambin hemos tenido ocasin de sealar que el principio de simplicidad est unido
tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes como a la
facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Desde ese
punto de vista, un impuesto que afecte a un nmero muy elevado de pequeos
empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la
Administracin. Los primeros porque pueden no disponer de los medios necesarios
para llevar a cabo la gestin contable que exige la correcta aplicacin del impuesto,
la segunda porque se enfrenta a la difcil tarea de asegurar el correcto cumplimiento
de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes.
lOMoARcPSD
Por ello, no puede ser extrao que desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto
sobre fabricantes sea el ms adecuado. Recae sobre un nmero relativamente
pequeo de empresas, que tienen una dimensin superior a la media y que podran
gestionar razonablemente bien el impuesto. Ahora bien, sus deficiencias en cuanto a
la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre
minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de
mayoristas se situara en una posicin intermedia. En cuanto a los impuestos
plurifsicos, comparten la dificultad comentada para el de minoristas, pues su
actividad tambin est sometida a este tipo de tributos, pero la existencia de otros
contribuyentes en el sistema permite la aplicacin de sistemas especiales, aunque
entonces se pierden algunas de las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad.
Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que hemos analizado,
tendramos la situacin reflejada en la tabla siguiente:
Puede observarse que el IVA no es el primero en cuanto a ninguno de los tres principios
que hemos estudiado, pero en conjunto aparece como el que los cumple, como
trmino medio, mejor. Por ello, puede entenderse que la Unin Europea lo acabara
conformando como el impuesto indirecto fundamental y que nuestro pas se adaptara
a la exigencia de incorporarlo a su sistema tributario tras nuestra adhesin.
4. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISEO DEL IVA
En este epgrafe tratamos algunas de las cuestiones fundamentales que plantea el
diseo del Impuesto sobre el Valor Aadido. Como es lgico, no se trata de agotar
todos los aspectos de la cuestin, pues la normativa de este tributo es lo
suficientemente compleja como para dedicarle un espacio que excedera, con
mucho, los propsitos de esta obra. En ese sentido, haremos referencia tan slo a los
sistemas alternativos que pudieron haberse utilizado.
Como su propio nombre indica, este tributo recae sobre el valor aadido por cada
empresa en el proceso productivo. Ahora bien, como se explica al estudiarse el
clculo de las variables macroeconmicas, existen dos procedimientos para calcular
el valor aadido.
Por un lado, podemos sumar las remuneraciones a los distintos factores de produccin
(sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener
el concepto de Renta Nacional, y en este caso, tenemos un clculo del valor aadido
por el mtodo de la adicin. Por otro, el clculo de esta magnitud puede obtenerse
restando de la produccin de la empresa, se haya vendido o no, y restando las
compras a otras empresas, este es el procedimiento que se emplea para calcular el
Producto Nacional y se conoce, en el contexto que nos ocupa, como mtodo de la
sustraccin.
Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtencin del
valor aadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias. En
este sentido, puede optarse entre una de las tres posibilidades siguientes:
- No permitir ningn tipo de deduccin ni por la depreciacin de la maquinaria ni por
las existencias acumuladas por el empresario. En este caso, estamos ante un clculo
del Valor Aadido Bruto o Valor Aadido tipo Producto.
- Permitir una deduccin por el desgaste del equipo capital, o depreciacin, en cuyo
caso, estamos calculando el Valor Aadido Neto o Valor Aadido tipo Renta.
- Autorizar la deduccin de todas las compras de la maquinaria y del aumento en las
existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciacin. Si se
opta por esta frmula, se est utilizando un concepto de Valor Aadido tipo Consumo.
lOMoARcPSD
Combinando ambos
procedimientos.
elementos, podemos
presentar el
siguiente cuadro de
El modelo utilizado en Espaa es el ltimo citado, pero, el procedimiento de aplicacin

del tributo responde al denominado sistema cuota menos cuota. La cuestin de cmo
se utiliza este para conseguir que el Valor Aadido gravado sea tipo Consumo, es
bastante fcil de resolver. Para ello, el empresario considerar como IVA repercutido
un porcentaje de sus ventas, pero no del incremento en las existencias, y descontar
como IVA soportado no slo el que le carguen sus suministradores de materias primas
o de servicios, sino adems el pagado al adquirir nuevos equipos.
5. LOS IMPUESTOS ESPECIALES
Incluimos en este epgrafe las cuatro figuras tributarias que se encuentran reguladas en
la Ley de Impuestos Especiales y que podemos identificar del modo siguiente:
1) Como un impuesto monofsico sobre los fabricantes en los casos siguientes:
- Los impuestos sobre bebidas alcohlicas:
impuesto sobre la cerveza
impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas
impuesto sobre productos intermedios
impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas
- El impuesto sobre hidrocarburos.
- El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos.
- El impuesto sobre las labores del tabaco
- El impuesto sobre la electricidad
2) Como un impuesto monofsico en fase minorista en el caso del impuesto especial
sobre determinados medios de transporte.
La caracterstica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen
adicional al representado por la imposicin indirecta de carcter general. Por este
motivo, una primera tarea en la descripcin de este epgrafe es el anlisis de las
justificaciones tericas que hayan podido aportarse para explicar su pervivencia. Bien
es verdad que no todas ellas pueden aplicarse de igual modo a todos los conceptos
incluidos, pero trataremos de presentar algunas caractersticas generales.
A) JUSTIFICACIN
A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos especiales, se han
presentado un conjunto de razones, si bien no todas ellas resultan totalmente
convincentes. En esa direccin, podemos formular las siguientes reflexiones:
1) Los impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario porque pretenden
gravar consumos que generan costes externos. Una solucin posible al problema de
los efectos externos es someterlos a un impuesto. Es posible que sta sea una de las
argumentaciones ms convincentes para estos gravmenes, pues en el caso del
automvil o los hidrocarburos resulta indudable la generacin de daos al medio
ambiente, e igualmente, aunque en menor escala, el consumo de tabaco empeora la
calidad del aire respirado. Ocurre, sin embargo, que los mayores daos al medio
pueden ser causados por otros productos o procesos productivos que no estn
sometidos a estos impuestos, con lo que la justificacin pierde algo de su base.
Adems, no es demasiado convincente considerar que tambin en el caso del
alcohol se produce un efecto externo negativo, salvo en un sentido muy lejano.
lOMoARcPSD
2) Un segundo argumento que se ha utilizado con frecuencia es que los impuestos

especiales pretenden evitar el consumo de determinados productos porque la
sociedad, corno conjunto, considera que causan un dao al usuario. En la
terminologa empleada en el tema 2, estaramos ante un caso de fallo del mercado
porque ste no refleja adecuadamente las preferencias de la sociedad, que optara
por evitar la adquisicin de este tipo de bienes. Dicho en otros trminos, nos
encontraramos ante un caso de bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las
drogas ilegales. Esta argumentacin no es tampoco totalmente convincente, por
diversos motivos. Atae el primero a que podra justificar el impuesto sobre las labores
del tabaco o sobre las bebidas alcohlicas, pero desde luego no parece muy
adecuada para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisicin de vehculos.
Se refiere el segundo a que existen otros productos adictivos, con posibilidades de
causar daos a la salud y que, en cambio, no estn sometidos a impuesto especial
alguno.
3) Una versin modificada del argumento anterior, pero que merece ser tratada
separadamente, es la que defiende que estos impuestos pueden utilizarse no tanto
para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al consumidor hacia aquellas
variedades del producto que o son menos adictivas o causan un dao menos grave.
As tendra sentido gravar menos a la cerveza que a los alcoholes de mayor
graduacin, y realizar un procedimiento similar con el caso de las labores del tabaco.
Este argumento puede criticarse desde la defensa de la libertad del individuo para
elegir el producto que mejor satisface sus preferencias y slo podra justificarse una
actitud del sector pblico de informacin al consumidor, y no de tratar de modificar
sus pautas de comportamiento. A esta crtica se aade otra que se basa en la relativa
rigidez de la demanda de los productos adictivos, que hace poco creble un cambio
en los productos adquiridos por el consumidor corno consecuencia de un distinto
tratamiento tributario.
4) Un cuarto argumento indica que los impuestos especiales se justifican por una
aplicacin del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del alcohol o el tabaco,
los daos a la salud que recibe el propio sujeto no acaban recayendo sobre sus
propios recursos, porque la sanidad es un servicio prestado por el sector pblico. En
estas circunstancias, el impuesto especial que se ha ido satisfaciendo no es ms que
un pago realizado por el contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor
gasto que produce su adiccin. Del mismo modo, en el caso de los impuestos
especiales sobre hidrocarburos o sobre automviles, se trata de compensar al sector
pblico por la realizacin de obras de infraestructuras que utilizan los usuarios de
automviles. Este tipo de razonamientos no es desdeable aunque, corno es evidente
no todo el gasto de carreteras se financia con cargo a la imposicin que recae sobre
los automviles, ni todos los hidrocarburos gravados por el impuesto especial estn
asociados al uso de vehculos a motor.
5) Por ltimo, pero no parece una razn nada desdeable, debe recordarse que un
sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre hidrocarburos,
labores del tabaco o alcoholes son sucesores de las antiguas figuras de los monopolios
fiscales, mientras que el impuesto sobre la matriculacin de determinados medios de
transporte se incorpora a nuestro ordenamiento cuando desaparece el tipo
incrementado del IVA y se considera que el sector pblico perdera un importante
volumen de ingresos, mientras que en las expectativas del consumidor ya est
descontado el hecho de que la compra de estos medios de transporte est sometido
a un gravamen superior.
B) ESTRUCTURA DE LOS IMPUESTOS ESPECIALES EN ESPAA
El anlisis pormenorizado de la regulacin de cada supuesto sometido a gravamen en
la ley de impuestos especiales excede claramente los propsitos de este tema. Por
ello, nos conformaremos con sealar los aspectos ms relevantes:
a) Los impuestos sobre las bebidas alcohlicas
Las principales caractersticas de este impuesto pueden resumirse en los siguientes
apartados:
lOMoARcPSD
- El hecho imponible est constituido por la fabricacin o importacin de este tipo de

productos. En particular se distinguen cuatro figuras tributarias diversas: el impuesto
sobre la cerveza, el impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas, el impuesto sobre
los productos intermedios y el impuesto sobre el alcohol y las bebidas derivadas del
mismo. Un elemento clave a la hora de determinar el importe del impuesto es la
graduacin de la bebida.
b) El impuesto sobre los hidrocarburos
En el caso del impuesto sobre los derivados del petrleo, estn sometidos a este
impuesto las gasolinas, con o sin plomo, el gasleo, el fuelleo, el queroseno, el gas
licuado de petrleo (GLP), el metano y otros gases del petrleo, los aceites medios y
ligeros, as como otros hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados
dependiendo del producto y de su utilizacin. Las diferencias, muy acusadas, entre los
tipos impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad del mismo
explican que la ley incluya preceptos sancionadores para quienes incumplan las
limitaciones establecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante.
c) El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos
Esta figura tributaria nace con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, con la finalidad de
financiar la sanidad pblica y las actuaciones medioambientales y recae slo sobre
determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy diferentes segn la naturaleza
del producto. Ambos aspectos refuerzan algunas de las crticas que hemos sealado
antes sobre la dificultad de justificar no slo el tributo, sino tambin este tratamiento
diferenciado. Sin entrar en el contenido concreto de los tipos impositivos, debemos
sealar que su limitada cuanta sin duda trata de aprovechar el fenmeno de ilusin
financiera a la que tantas veces nos hemos referido en esta obra.
d) El impuesto sobre las labores del tabaco
Estn sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y dems tabacos para
fumar, En cuanto a los tipos impositivos se distingue entre los cigarros, con un tipo
impositivo de 12,5%, la picadura el 37,5%, y las dems labores del tabaco con un tipo
impositivo del 22,5%. En el caso de los cigarrillos existe un doble tipo impositivo: un 54%
de tipo impositivo proporcional y una cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos.
e) El impuesto sobre la electricidad
Tan slo indicaremos que este impuesto grava el suministro de energa elctrica,
representa una escasa cuanta para cada contribuyente individual pero ha generado
importantes ingresos para el sector pblico.
f) El impuesto especial sobre determinados medios de transporte
Este impuesto especial recae sobre la primera matriculacin en Espaa de vehculos
automviles destinados al consumo privado, la primera matriculacin de
embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusivamente al ejercicio
de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen a un uso privado.
6. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES
La explicacin de la pervivencia de este tributo est relacionada con su origen
histrico, en el que las transmisiones patrimoniales tenan que ser sometidos a actos de
registro para garantizar la seguridad del trfico, con aspectos de ilusin financiera,
pues dada la escasa cuanta de los tipos impositivos el contribuyente no percibe
excesivamente el valor del impuesto y con su capacidad recaudatoria, nada
desdeable, que obligara al sector pblico a un incremento en otros tributos para
compensar la recaudacin perdida si se renunciase a este ingreso. Otros argumentos
tericos apuntan a la posible aplicacin del criterio del beneficio, a cambio de la
seguridad en el trfico econmico garantizada por el sector pblico debe satisfacerse
este tipo de impuestos, y sobre todo a su carcter de complementario de la
imposicin indirecta, para gravar las ventas entre particulares que no se someten a los
impuestos generales como el Impuesto sobre el Valor Aadido. Sealemos tan solo
que dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones
onerosas inter vivos, as como la constitucin de derechos reales, prstamos, fianzas,
arrendamientos, etc. Indiquemos tambin que el sujeto pasivo del tributo depende del
tipo de transmisin realizada, as en la compra de bienes o derechos, es el adquirente;
lOMoARcPSD
en la constitucin de derechos reales, aquel a cuyo favor se constituye; en el

arrendamiento, el arrendatario, etc. La base imponible se determina por el valor real
del bien transmitido, aunque la legislacin incluye una serie de normas para casos
particulares como los usufructos vitalicios, o los derechos de uso y habitacin. Tales
normas se aplican. En cuanto a la determinacin de la cuota, debe hacerse notar que
en unos casos se aplica un tipo impositivo a la base imponible, por ejemplo el 6% para
la transmisin de bienes inmuebles, o el 4% para los bienes muebles pero en otros la
cuota se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arrendamientos o de
la transmisin de valores.
7. EFECTOS ECONMICOS DE LA IMPOSICIN INDIRECTA
En apartados anteriores de este tema hemos descrito algunos de los efectos
econmicos de la imposicin indirecta sobre el ahorro. Igualmente, se ha analizado la
neutralidad del IVA frente a modelos alternativos de imposicin general sobre las
ventas. Por ello, no parece necesario insistir aqu en estas cuestiones, por lo que nos
referiremos tan slo a los efectos de esta figura tributaria que pueden afectar al
volumen de inversin privada.
Intuitivamente resulta fcil comprender que el diseo del IVA como tipo consumo
resulta el ms favorable a la inversin privada, pues permite deducir como IVA
soportado el total pagado al adquirir la maquinaria.
Por el mismo motivo, el IVA tipo producto claramente perjudica la compra de equipo
capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA soportado.
En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la depreciacin pero
eso no representa el total del coste de capital, pues no incluye los intereses que s
forman parte del coste.
Por el contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el
que incurre el empresario, con lo que el IVA soportado estara actuando aqu como
una autntica subvencin.
GLOSARIO
Impuestos generales: Impuestos indirectos sobre el consumo en general.
Impuestos sobre consumos especficos: Impuestos indirectos que recaen sobre el
consumo de algunos productos y que estn justificados en muchas ocasiones para
disuadir determinados hbitos (consumo de tabaco, alcohol) porque generan
externalidades negativas o porque pretenden gravar en mayor medida los bienes que
tienen una demanda ms rgida.
Impuestos monofsicos: Aquellos impuestos indirectos que recaen slo sobre una de
las fases del proceso productivo: fabricantes, mayoristas o minoristas.
Impuestos plurifsicos: Impuestos indirectos que recaen sobre varias fases del
proceso productivo y que pueden revestir la modalidad de impuesto sobre las ventas
o impuesto sobre el valor aadido.
Efecto piramidacin: Efecto que se produce en cualquier tipo de impuesto indirecto
(monofsico o plurifsico) cuando el empresario fija su precio aplicando un margen a
los costes de forma que se generan rentas fiscales ya que las ganancias obtenidas por
los empresarios incorporan las cantidades pagadas en concepto de impuesto en las
etapas anteriores del proceso productivo.
Efecto cascada: Efecto que se produce en los impuestos plurifsicos como
consecuencia de que el impuesto se aplica a cifras que ya vienen incrementadas por
el tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo, pero que es
independiente de la forma en que los empresarios fijen sus precios.
IVA repercutido: Impuesto sobre el valor aadido que recae sobre el valor de las
ventas, al que se resta el IVA soportado en las compras con el fin de determinar la
cuota del impuesto.
IVA soportado: Impuesto sobre el valor aadido que recae sobre las compras y que
se deduce del IVA repercutido con el fin de determinar la cuota de IVA a ingresar.
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Rentas fiscales: Ganancias que obtiene el empresario como consecuencia de

aplicar un margen a los costes que incorporan el impuesto pagado en las etapas
anteriores del proceso productivo.
Recargo de equivalencia: Es un rgimen obligatorio para los comerciantes minoristas
que sean personas fsicas y que comercialicen productos al por menor que funciona
de modo que el comerciante minorista, al comprar la mercanca, paga ms IVA del
normal, y cuando
vende, lo hace con IVA, pero sin necesidad de liquidar el IVA a Hacienda, siendo el
mayorista el que est obligado a efectuar el ingreso a Hacienda. De este modo, los
minoristas no tienen ni que llevar libros, ni que guardar facturas, pues son los mayoristas
los que asumen las obligaciones con Hacienda.
Regla de la prorrata: Puede ser general o especial. En virtud de la misma se permite
diferenciar, a la hora de liquidar y pagar el IVA, entre operaciones exentas y
operaciones sujetas el pago del impuesto. La prorrata general considera la misma
proporcin entre ventas exentas y totales que entre compras dedicadas a
operaciones gravadas y operaciones totales. La prorrata especial supone que el
contribuyente puede demostrar qu parte de las compras se ha destinado a
operaciones sujetas al IVA y qu parte se dedic a operaciones exentas.
Sistema de cuota menos cuota: Mecanismo de gestin del IVA que permite obtener
la deuda tributaria en concepto de IVA descontando de la cuota del IVA repercutido
en las ventas y cobrado a los clientes, la cuota del IVA soportado en las compras y
pagado a los proveedores.
lOMoARcPSD
TEMA 10 LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

1. INTRODUCCIN
El sector pblico es un nico agente que realiza determinadas funciones en la
actividad econmica para lo que debe proveerse de los recursos necesarios,
fundamentalmente a travs de los impuestos. Slo en algunas ocasiones nos hemos
referido a la presencia de diferentes niveles de gobierno, al sealar el hecho que
determinados impuestos han sido cedidos a las Comunidades Autnomas o que
tienen una naturaleza de gravamen local.
Sin embargo, en la situacin actual de nuestro pas, es absolutamente necesario hacer
una referencia a la coexistencia de diversas esferas de actividad del sector pblico, o
dicho en trminos ms tcnicos, no nos encontramos con una nica Hacienda, sino
que estamos en presencia de una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que
podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades Autnomas, las
Haciendas Locales y la correspondiente a la Unin Europea.
En este tema analizamos las cuestiones generales planteadas por la coexistencia de
diferentes niveles de gobierno en la accin del sector pblico. En primer trmino,
repasamos la distribucin de funciones, analizamos los principios generales que debe
cumplir la financiacin de los distintos niveles de gobierno y, en ntima conexin con
este problema, las reglas que debe cumplir la transferencia de fondos entre unas
entidades y otras, y sealamos los lmites que deben imponerse al endeudamiento de
las diferentes unidades de gobierno. En el caso de la Unin Europea explicamos con
un mayor detenimiento tanto los rasgos especficos de su presupuesto, como las
cuestiones relacionadas con la armonizacin fiscal.
2. LA DISTRIBUCIN DE FUNCIONES
Se ha presentado una definicin del contenido de la Hacienda Pblica a partir del
concepto de Economa, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las
necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distingui, entonces,
entre problemas de asignacin, distribucin, estabilidad y crecimiento y se defini, a
partir de ellos, la Hacienda Pblica como el estudio de las funciones realizadas por el
sector pblico en cuanto a la resolucin de estos cuatro problemas. Analicemos cul
debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolucin de estos cuatro grandes
problemas.
A) LA ASIGNACIN DE RECURSOS
Nuestra discusin del papel del sector pblico en las funciones de asignacin de
recursos, distingua entre el enfoque liberal, que restringe su campo de actuacin a los
bienes pblicos puros, y la perspectiva intervencionista, para la que se ampla
considerablemente esta esfera de actuacin, que cubre tambin los denominados
fallos del mercado. Lgicamente, debemos repasar el papel de los diferentes niveles
de gobierno en cuanto a cada uno de estos casos.
1) Los bienes pblicos puros
Los bienes pblicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la
imposibilidad de aplicar el principio de exclusin. Ambos elementos impiden cobrar un
precio para quienes deseen su adquisicin y obliga a que su financiacin se provea a
travs de los impuestos.
La consideracin de cul debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la
provisin de los bienes pblicos se fundamenta en una serie de aspectos que
podemos resumir en los siguientes:
En primer trmino, la no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy
distintas y as podemos diferenciar por ejemplo el caso de la defensa nacional, en el
que el mbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entes
supraestatales, el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al
Estado en su conjunto, las Comunidades Autnomas, o el mbito local, dependiendo
de la naturaleza de la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco ms
adecuado es indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de
lOMoARcPSD
asignar la provisin de bienes pblicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad

en el consumo.
Un segundo factor relevante atae al coste de provisin del bien pblico y, ms
especficamente a la presencia de economas de escala en su produccin.
Consideremos el caso de la prevencin de incendios en un ncleo urbano, donde
puede suceder que no resulte eficiente, para localidades muy pequeas, realizar las
inversiones necesarias para evitar esa contingencia mientras que los medios de
extincin de incendios pueden ser compartidos con otras localidades prximas. En
este caso, es posible que los diferentes ayuntamientos encuentren ms rentable formar
una mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea
realizada por la Diputacin Provincial o por la Comunidad Autnoma.
Una tercera cuestin concierne al problema de revelacin de preferencias hacia los
bienes pblicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. No resulta fcil
determinar cul es la demanda de bienes pblicos, pues no es plausible suponer que
el individuo contestara a la pregunta de cunto estara dispuesto a pagar por
disponer de l, cuando sabe que si el bien pblico se ofrece lo conseguira de forma
inmediata con un precio igual a cero. La descentralizacin fiscal de los bienes pblicos
ofrece una solucin indirecta para este problema. Para ello consideremos que existen
dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisin de bienes
pblicos, y su correspondiente alta presin fiscal, y otra en la que se ofrece una menor
cantidad de bienes pblicos, y se paga una menor cifra de impuestos. En estas
circunstancias, los sujetos emigraran hacia aquella comunidad en la que la
combinacin entre impuestos y bienes pblicos se ajustase ms a sus preferencias. Este
fenmeno de revelacin de preferencias mediante la emigracin fue denominado,
muy grficamente, por Tiebout como votacin con los pies, y, nos ofrece argumentos
en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribucin de la renta.
Por ltimo, aunque tiene una clara conexin con el argumento anterior, es preciso
sealar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es ms fcil cuanto
mayor sea la cercana entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de
administracin. Si estuviramos en una situacin de informacin perfecta, en la que los
gestores del sector pblico tuvieran un conocimiento absoluto de cules son los
intereses de los ciudadanos, no habra ninguna ventaja para que la provisin de
bienes pblicos se hiciera de forma descentralizada, pues el gobierno central podra
hacer lo mismo que los entes territoriales, y adems aprovechara las economas de
escala y garantizara una mayor igualdad entre todas las regiones o localidades.
Nuestra discusin de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos
tipos de costes. De un lado los costes de suministro de los bienes pblicos, en los que el
elemento relevante es la posible presencia de economas de escala en una primera
etapa y de probable aparicin de economas de congestin a partir de un cierto
tamao de la jurisdiccin. De otro, los costes de captar la informacin relevante sobre
las preferencias de los ciudadanos, que podemos entender como creciente, al
aumentar la dimensin del territorio. Estos dos costes, sealados como C1 y C2,
respectivamente, se pueden sumar en un concepto nico de CT, y representarlos
grficamente como se hace en la Figura 10.l.
En el grfico que incluimos a continuacin, estamos considerando que el coste de
provisin del bien pblico, C1, presenta una primera zona de economas de escala,
concretamente hasta una jurisdiccin de tamao A, como se indica porque el coste
es decreciente, y que a partir de este punto se aprecian deseconomas de escala, y el
coste correspondiente empieza a ser creciente. Por el contrario, los costes asociados a
problemas de informacin sobre las preferencias de los ciudadanos, C2, tienen un
carcter creciente. Si sumamos ambos costes, obtenemos la lnea CT, con la
caracterstica de tener su punto mnimo, M, en el tamao de jurisdiccin en el que los
dos costes iniciales se cortan. En estas circunstancias la provisin ptima de bienes
pblicos se alcanza para una jurisdiccin de tamao T*.
lOMoARcPSD
Nuestra discusin de este tema sugiere que los costes no son idnticos en todos los
posibles bienes pblicos, sino que por el contrario podramos encontramos con
funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien pblico que estemos
tratando. Esta situacin se refleja en la Figura 10.2, donde se comprueba que para el
bien pblico 1, el tamao ptimo sera T1, para el bien pblico 2, el tamao ptimo
sera T2 y para el bien pblico 3, el tamao ptimo sera T3.
Este planteamiento parece sugerir que cada bien pblico debera atribuirse a una
jurisdiccin distinta, con el resultado lgico de que el nmero de niveles de gobierno
tendera a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusin
parece muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el nmero de unidades de
gobierno mayores sern los costes para gestionar todas estas entidades y para
asegurar la correcta coordinacin entre todas ellas. Podramos extender este tipo de
anlisis para determinar no slo la atribucin de los bienes pblicos a las diversas
jurisdicciones sino tambin para calcular el nmero ptimo de entes territoriales que
deberan crearse.
2) Distribucin de funciones en el caso de los fallos del mercado
La discusin precedente puede aplicarse, hasta cierto punto, a los casos de
intervencin pblica debida a los denominados fallos del mercado. En este sentido,
pueden formularse las siguientes reflexiones:
En lo que se refiere a la poltica de defensa de la competencia, o el control de los
monopolios, parece razonable considerar que esta funcin debe atribuirse tanto a la
Unin Europea, en cuanto a su formulacin, como al gobierno central, en lo que se
refiere a su aplicacin concreta. Ello se debe a que si los estados miembros de la Unin
pretenden conseguir un mercado nico, entonces los problemas causados por la
limitacin de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusin de dos empresas no
slo afectan al pas del que sean originarias, sino al conjunto de los pases miembros.
No es de extraar, por ello, que la legislacin de defensa de la competencia haya sido
objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas
nacionales. En cuanto a la aplicacin de tales normas se puede comprobar la
intervencin tanto de las autoridades comunitarias como la accin de instituciones
propias de cada pas, dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestin. A
esta preferencia por el mbito europeo en la regulacin de los monopolios se aade
lOMoARcPSD
otra circunstancia relevante, que tambin procede del deseo de alcanzar un

mercado nico. En efecto, supongamos que no existieran este tipo de normas
generales para toda la Unin, sera posible, entonces, que las empresas tendieran a
localizarse en aquellos pases en los que las normas sobre el control de los monopolios
fueran menos rgidas, y, en virtud del principio de libre circulacin de los bienes y
servicios, vender sus productos en todo el mercado. Evidentemente, este mismo tipo
de reflexiones avala la competencia de la Unin Europea en las circunstancias que
hemos denominado como de informacin asimtrica y que han dado lugar,
histricamente, a las normas sobre marcas o nombres comerciales.
Un segundo caso de fallo del mercado estaba representado por el control de los
efectos externos, donde nuestra discusin hizo referencia especial al caso de la
contaminacin atmosfrica. En este caso, tambin parece fcil justificar la presencia
de dos niveles de competencia diversos. De un lado, y en lo que concierne a las
normas generales sobre contaminacin resulta razonable defender la competencia
de la Unin Europea en este mbito. Y ello por muy diversos motivos. De una parte,
porque si los pases adoptan niveles de exigencia distintos para la proteccin del
medio ambiente, las empresas contaminantes tendrn un indudable incentivo para
situarse en el pas cuya poltica ambiental sea menos dura, con una ventaja
comparativa con respecto a las que estn ubicadas en naciones ms exigentes,
donde podrn vender sus productos en virtud de la libre circulacin de mercancas.
De otra, porque la contaminacin generada en un pas miembro puede acabar
afectando a los ciudadanos de otro pas, de tal modo que todos los esfuerzos de una
nacin para resolver el problema de la contaminacin atmosfrica pueden ser intiles
al recibir las emisiones de otros pases.
Ahora bien, en lo que respecta a la vigilancia del cumplimiento de esas normas,
parece ms lgico que se ejerza desde aquellos niveles de gobierno que tienen un
acceso ms fcil a la informacin correspondiente. Dicho en otros trminos, si una
industria papelera est realizando un vertido a un ro, que excede los lmites permitidos
por la legislacin comunitaria y que adems causa un dao a otro pas, posiblemente
sea ms sencillo que esta infraccin la detecte el ayuntamiento donde est situada
dicha empresa o, si los medios de vigilancia presentan economas de escala, la
Comunidad Autnoma correspondiente.
El ltimo caso de fallo de mercado al que debemos hacer referencia es el supuesto de
los bienes preferentes, que hemos circunscrito a los supuestos de la educacin y
sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una ms clara afinidad
con respecto a la discusin que se ha realizado sobre los bienes pblicos puros. Ahora
bien, an en el caso de que lleguemos a la conclusin de que las Comunidades
Autnomas tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben
tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes:
- En los bienes preferentes que hemos sealado, aparecen evidentes caractersticas
de carcter distributivo. En efecto, supongamos que una Comunidad Autnoma opta
por una combinacin de elevada presin fiscal y buena provisin de bienes
preferentes, mientras que otra elige una imposicin ms reducida pero con menor
cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso
defendido por Tiebout podra llevar a que la primera comunidad atrajera a los
individuos de rentas ms bajas mientras que la segunda recibiera a los de altos
ingresos, con lo que la poltica de la primera acabara siendo inviable.
- Un segundo elemento digno de ser considerado se refiere al hecho de la libre
circulacin de factores de produccin, y concretamente de la mano de obra, entre
los distintos pases miembros de la Unin Europea. Para mantener tal libertad resulta
imprescindible que, en materia de educacin, existan normas comunes que permitan
dar validez mutua a los ttulos acadmicos correspondientes.
- Por ltimo, si el pas al que pertenecen las diferentes comunidades autnomas
pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces tambin el
gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso
contrario podramos observar la situacin en la que una Comunidad Autnoma
garantiza la educacin gratuita y obligatoria hasta los 16 aos, mientras que otra
lOMoARcPSD
rebaja tal nivel a los 14. Naturalmente, el gobierno central puede conseguir la
nivelacin en la provisin de determinados bienes preferentes a travs de
transferencias a los niveles inferiores de gobierno, del mismo modo que si determinado
nivel de enseanza es atribuido a los entes locales, la Comunidad Autnoma podra
compensar a los Ayuntamientos con menor capacidad recaudatoria para que
generasen una calidad mnima en ese servicio.
B) LA DISTRIBUCIN DE LA RENTA
Las competencias del sector pblico en materia de distribucin de la renta son una
cuestin ms que discutida y que para un importante nmero de economistas no est
demasiado fundamentada la idea de que el poder poltico pueda decidir sobre la
distribucin de rentas realizada por el mercado.
Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economas de mercado
se producen indudables desigualdades en la distribucin de la renta y que su propia
pervivencia exige eliminar las disparidades ms llamativas, aunque slo sea para
garantizar la estabilidad misma del orden social, entonces la pregunta de qu nivel de
gobierno se debe hacer cargo de las principales polticas redistributivas resulta ser
relevante.
En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes polticas de
redistribucin de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan a cabo a escala
del pas o, dicho en otros trminos, si son competencia del gobierno central y que, por
el contrario, llevaran a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de
la Comunidad Autnoma o mucho ms si lo pretenden los propios entes locales. En
ese sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones:
- En primer trmino, el anlisis realizado por TIEBOUT, y que hemos denominado
"votacin con los pies", demuestra que si una Comunidad Autnoma elige realizar una
poltica muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el Impuesto sobre
la Renta de las Personas Fsicas y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy
generosos, puede verse enfrentada a la situacin en la que la libre circulacin de
personas y recursos productivos haga inviable su poltica. Ello se debe a que los
ciudadanos de rentas muy altas tratarn de salir de esa jurisdiccin, mientras que los
posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarn de emigrar a esa Comunidad
Autnoma, con lo que el resultado final sera financieramente inviable. Este
argumento, que constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central
las polticas redistributivas, no est exento de crticas pues parte, implcitamente, de
una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras, es decir,
la ausencia de coste alguno en el proceso de emigracin, y de una previsin perfecta
por parte de los individuos y ninguna de esas dos premisas es totalmente vlida.
Adems determinados instrumentos de poltica de redistribucin pueden estar
supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenmeno de
atraccin de candidatos de bajo nivel, de renta. Las crticas al argumento basado en
la "votacin con los pies" no nos parecen definitivas, sino que, como mucho, nos
obligaran a reformularlo diciendo que, a largo plazo, los procesos de emigracin e
inmigracin pueden hacer inviable la aplicacin de polticas redistributivas en el
marco de las Comunidades Autnomas.
- Una segunda razn que avala la realizacin de polticas de redistribucin a escala
nacional y no local es la posible generacin de comportamientos free rider. Para ello
consideremos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a
cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisin de bienes preferentes, como
acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes
instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos ms perjudicados por
los impuestos municipales pueden optar por vivir en un trmino municipal cercano,
pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el
ente local que adopt la poltica redistributiva. El efecto final sobre la viabilidad
financiera de la poltica de redistribucin es el mismo que el sealado en el prrafo
anterior.
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- Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algn problema adicional

ms para la atribucin de estas competencias a las Comunidades Autnomas o, en
mayor medida, a los entes locales, an en el caso de que se dieran las circunstancias
defendidas por los partidarios de la denominada economa de oferta. En efecto,
consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer,
por ejemplo, un mayor nmero de empresas o de contribuyentes con elevada
capacidad econmica, y prestar as unos servicios pblicos mejores o mayor dotacin
de bienes preferentes o de polticas de redistribucin. Si esta poltica tributaria tiene un
xito inicial, puede generar un proceso de emulacin por parte de los territorios
limtrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudacin inferior para todos los
implicados, con peores servicios o polticas redistributivas menos generosas.
A pesar de estas crticas con respecto a la atribucin de competencias de
redistribucin de renta a los entes subcentrales, pueden sealarse algunos argumentos
favorables a la misma. Entre ellas, podemos citar las siguientes:
- De un lado, podemos pensar que los modelos de "votacin con los pies", que
constituyen la base fundamental de las crticas a la delegacin de estas funciones a
las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de comportamientos
altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los
niveles de renta es rechazada por todos los agentes econmicos, entonces la
redistribucin se presentara como un bien pblico puro al que podramos aplicar el
mismo anlisis desarrollado en el primer apartado del epgrafe anterior y la presencia
de informacin ms exacta en los niveles locales avalara una actividad redistributiva
por parte de estos entes.
- De otro, podramos observar la existencia de polticas redistributivas en las
Comunidades Autnomas basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o
no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad Autnoma X establece
un programa de mantenimiento de renta mnima. Si slo este territorio lleva a cabo
esta poltica redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de
otras comunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulacin de los
dems territorios, por s mismos o por la presin de sus votantes, entonces
encontraramos una poltica idntica por parte de todos los territorios, con ventajas en
cuanto a la informacin sobre los beneficiarios y que no generara ningn movimiento
migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podra aplicarse a
los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades.
C) LA ESTABILIDAD ECONMICA
En el caso de las polticas de estabilizacin econmica, tambin hemos tenido ocasin
de sealar la diversidad de planteamientos sobre su eficacia. De lo que se trata en
este caso es de analizar, aun en el supuesto de que se acepte la viabilidad de estas
polticas, a qu nivel de gobierno debe asignarse. En tal sentido, podemos distinguir
entre cada uno de los instrumentos de las polticas de estabilizacin econmica.
1) Poltica monetaria
En un contexto de unificacin monetaria dentro de la Unin Europea, con la
introduccin del euro como moneda comn, parece obvio que las competencias en
cuanto a este instrumento de la poltica econmica deben quedar en manos de las
instituciones comunitarias, que encomiendan esa misin al Banco Central Europeo y al
Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada pas miembro de la
Unin Monetaria pudiera emitir moneda libremente, existira un indudable incentivo al
crecimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en trminos
de inflacin, acabaran repartindose entre los diferentes pases. Este mismo
argumento explicara porqu dentro de un mismo pas, la capacidad de emitir
moneda es competencia del gobierno central y no se atribuye a los territorios o a las
entidades locales. La atribucin de la poltica monetaria a un mbito de decisin
supranacional plantea inmediatamente el problema de qu intereses se tendrn en
cuenta a la hora de fijar las prioridades de la poltica econmica y hasta qu punto
ser til este instrumento si se producen crisis asimtricas en los distintos pases.
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2) Poltica cambiaria
La fijacin de los tipos de cambio son una competencia unida a la poltica monetaria,
por ello, no merece la pena insistir que esta cuestin debe quedar en manos de las
instituciones de la Unin Europea. Tan slo debe tenerse en cuenta que esta
competencia haba sido ya muy restringida desde que, tras el fin del orden econmico
internacional fijado en Bretton Woods, los pases miembros de la Unin Europea
apostaron por la estabilidad de los tipos de cambio, la creacin del Sistema Monetario
Europeo y, finalmente, el establecimiento de la moneda comn.
3) Poltica presupuestaria
Como es bien sabido, la poltica presupuestaria se refiere a los efectos sobre la
demanda agregada de los gastos pblicos, ya sean en bienes y servicios o en
transferencia, y de los impuestos. La efectividad de la poltica fiscal puede medirse a
travs de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes
econmicos y que tal efecto se evala a travs del proceso multiplicador
correspondiente pero si estamos en presencia de economas con un amplio volumen
de intercambios con el exterior, no hay ninguna garanta para que los efectos de la
poltica fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una
Comunidad Autnoma hiciera una poltica de incremento de gasto pblico para
crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio,
porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podran dedicar su
consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdiccin, con lo que los
efectos se acabaran difuminando por todo el pas y, en cambio, el coste de la poltica
recaera sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo.
Este argumento avala que la poltica fiscal se atribuya al nivel central y no a las
Comunidades Autnomas y as se presenta en la mayor parte de la bibliografa sobre
la cuestin. Sin embargo, podramos aadir algunas consideraciones que nos parecen
relevantes. Entre ellas, debemos destacar las siguientes:
a) La efectividad de las polticas fiscales depende crucialmente de la informacin
disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista,
se aaden ventajas al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos
centrales y no de las haciendas subcentrales. En cambio no resulta igualmente
plausible atribuir a la Unin Europea una informacin mejor que la disponible por parte
de los pases miembros.
b) La propia efectividad de la poltica fiscal realizada por la hacienda central est
limitada en un contexto de creciente globalizacin de la economa. As si el gobierno
de Francia decide realizar una poltica expansiva, puede que sus efectos se difuminen
y acaben beneficiando a las naciones de su entorno. Ello avalara que la Unin
Europea podra tener ms eficacia en la adopcin de la poltica fiscal que cualquiera
de los distintos pases miembros, pues siendo stos economas muy abiertas, la Unin
podra considerarse como una economa cerrada. Tal planteamiento choca con la
falta de recursos de la propia Unin, pero la situacin puede cambiar en el futuro.
El papel de la poltica presupuestaria, a escala federal, en los Estados Unidos, fue
tachada en su da de anticonstitucional y fueron las circunstancias de la crisis de los
aos treinta las que acabaron imponiendo un papel fundamental del gobierno central
en el diseo de la poltica fiscal. Es posible que hoy veamos como claramente
contrario al principio de subsidiariedad el posible papel de los rganos comunitarios en
la poltica presupuestaria; ante una crisis de dimensin europea, no podemos estar tan
seguros de que no llegase a aceptarse.
c) No obstante lo indicado en los prrafos anteriores, puede defenderse una poltica
de estabilizacin basada en instrumentos de carcter fiscal cuando no adoptan la
forma de dficit presupuestario sino las frmulas de equilibrio. Sin embargo, debe
tenerse en cuenta que si un ente territorial se compromete a una poltica muy
decidida frente al problema del desempleo, puede acabar atrayendo a ciudadanos
que se encuentren en paro y acabar generando una situacin peor que la inicial.
d) Una ltima consideracin relevante hace referencia al establecimiento de lmites a
las polticas de dficit pblico de los estados europeos que participan en la moneda
nica. Tales restricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento,
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no impiden la poltica fiscal sino tan slo las que suponen un desequilibrio en las
cuentas del sector pblico, pero arrojan importantes dudas sobre la capacidad futura
de los estados de la Unin para llevar a cabo polticas presupuestarias. La renuncia a
las polticas de dficit pblico slo se explica por la creciente insatisfaccin con los
modelos tericos que proponan el uso de este instrumento de poltica econmica.
4) Poltica de rentas
ste ltimo instrumento de la poltica econmica hace referencia a la conclusin de
acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad
de controlar el crecimiento de los precios a travs de la regulacin de los aumentos
salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carcter centralizado de los
procesos de negociacin, en los que los interlocutores sociales normalmente tienen
una dimensin nacional, avala que este tipo de poltica se formule a escala estatal. No
obstante, las situaciones diversas de las Comunidades Autnomas, que pueden sufrir
crisis asimtricas, permitira, en nuestra opinin, la consecucin de acuerdos puntuales
que afecten tan slo a un ente territorial.
D) EL CRECIMIENTO ECONMICO
Podemos sealar, brevemente, que, en este caso, los principales instrumentos
disponibles por parte del sector pblico son las medidas de fomento al ahorro privado,
en las que el elemento clave son las normas tributarias, y las polticas de gasto pblico
en inversin o de investigacin bsica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos
instrumentos.
As, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar, de nuevo, la
presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economas
de escala en la realizacin de obras de infraestructura avala la centralizacin de estas
competencias, y as, determinados gastos para mejorar las comunicaciones pueden
afectar a varias jurisdicciones y siendo ms adecuada su realizacin por parte del
gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unin
Europea. Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de informacin a
la hora de disear los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo
econmico, al conocer de forma ms inmediata cules son las causas que impiden el
crecimiento de una zona o una comarca. Estas ventajas en cuanto a la informacin
avalaran, en cambio, una tendencia a la descentralizacin de estos gastos. En estas
circunstancias, la atribucin de las competencias a uno u otro nivel de gobierno
dependern, como en el caso de los bienes pblicos, de la importancia relativa de
estos dos costes.
En cuanto a la formulacin de los planes de investigacin bsica de nuevo aqu
pueden apreciarse importantes economas de escala en cuanto al gasto pblico que
justifica no slo la coordinacin de estos planes no slo a escala nacional sino incluso
europea y debe recordarse, en ese sentido, que numerosas innovaciones tcnicas con
procedencia en algn pas europeo han perdido posibilidades con respecto a las
desarrolladas en los Estados Unidos, por la ausencia de financiacin pblica suficiente
o porque el mercado nacional en el que podra aplicarse era excesivamente
estrecho. Dicho en otros trminos, la pluralidad de esfuerzos no coordinados entre
equipos de investigacin de distintas instituciones europeas puede conducir a
soluciones ineficientes. Ahora bien, igualmente en el caso de la investigacin puede
ocurrir que los intereses de una Comunidad Autnoma difieran de los de otra
jurisdiccin y lneas de investigacin muy prometedoras para resolver sus problemas
econmicos no tengan utilidad alguna para los de otra. En este supuesto, volvemos a
estar en presencia de ventajas para los entes subcentrales basadas en economas de
informacin.
3. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIN DE LOS TRIBUTOS
En el epgrafe precedente hemos sealado que determinadas funciones
desempeadas por el sector pblico pueden realizarse con mayor eficacia si se
delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmacin exige que
consideremos de qu modo debe procederse a la entrega de recursos necesarios
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para llevar a cabo tales funciones. Nuestro inters se destina a comprobar qu

modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios tributarios.
Tales cambios se presentan en una doble direccin. De una parte, la presencia de
niveles distintos en la definicin del sector pblico obliga a un replanteamiento de los
principios (simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad). De otra, la
descentralizacin fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se
fundamentan, precisamente, en la existencia simultnea de estos diversos niveles de
gobierno.
A) LA INCLUSIN DE NUEVOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS
La configuracin del sector pblico de un modo descentralizado obliga a incluir
nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio de autonoma y el
principio de localizacin. Ambos proceden precisamente de las ventajas en la
actuacin de los entes subcentrales, y que estn relacionadas con la mejor
informacin disponible por parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de
que cada persona elija como residencia aquella jurisdiccin donde la combinacin
entre tributos pagados y servicios suministrados por el sector pblico se aproxime mejor
a sus preferencias.
Entendidas as las cosas, no parece difcil defender el principio de autonoma pues slo
si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comunidad Autnoma o ente
local puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las que
elegirn los ciudadanos. Es decir, si los gobiernos correspondientes no tienen un
determinado margen de discrecionalidad sera imposible que se llegasen a presentar
estas distintas posibilidades. Este principio de autonoma no slo significa una
capacidad de decisin en cuanto a las prioridades del gasto pblico sino tambin la
posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas
por los gobiernos subcentrales. En caso contrario, la capacidad de las haciendas
descentralizadas para elaborar sus propios programas de actuacin depender de la
voluntad del gobierno central de conceder la financiacin correspondiente.
En segundo trmino, debe cumplirse el principio de localizacin, que sencillamente
significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdiccin deben ser
efectivamente pagados por los contribuyentes de ese territorio. El hecho de que la ley
seale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea ste
quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes
econmicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales
esta cuestin alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autnomo establece
un impuesto que puede trasladarse fcilmente a los ciudadanos de otras regiones,
fenmeno que se conoce como exportacin fiscal, entonces podr falsear las
opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre corrern con las
consecuencias de una ms amplia provisin de servicios pblicos. La aplicacin de
este principio avalara, por ejemplo, que cada gobierno subcentral tuviera
competencias en la fase minorista de la imposicin indirecta, difcilmente trasladable a
otras regiones, pero no de las de fabricante o mayorista, cuyo traslado hacia otras
regiones es mucho ms plausible.
B) EL REPLANTEAMIENTO DE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS
En primer trmino, podemos considerar que en lo que atae al principio de
simplicidad, la descentralizacin fiscal aade circunstancias que hacen ms difcil su
cumplimiento. En efecto, si, en virtud de la autonoma fiscal, las diferentes
Comunidades Autnomas, o los entes locales, tienen capacidad normativa para
establecer sus propios tributos o para regular aspectos fundamentales de la relacin
tributaria, tales como estimacin de las bases imponibles, exenciones, tarifa aplicable
o deducciones en la cuota, entonces es indudable que se hace ms difcil que el
contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La
consecuencia lgica de este principio es que para aquellos tributos de amplia base,
como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, la
competencia debe encomendarse al gobierno central y no a las Comunidades
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Autnomas, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas por un nico
individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tal cometido
puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno
de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta ms sencilla su administracin
central que la descentralizada. En cambio, no genera particulares dificultades, desde
la perspectiva de la simplicidad, la atribucin a las haciendas subcentrales de aquellos
tributos en los que se graven bases muy localizadas, como puede ocurrir con la
propiedad urbana, o en los que exista una clara correspondencia entre el servicio
prestado por el sector pblico y el pago realizado por el contribuyente, como sucede
con las tasas o con las contribuciones especiales.
En segundo trmino, no parece excesivamente compleja la aplicacin del principio
de suficiencia al diseo del sistema de financiacin en un marco descentralizado. La
definicin de este principio tan slo reclama que cada unidad de gobierno disponga
de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asuncin de
determinadas funciones. Los problemas que puede plantear el cumplimiento de este
principio, proceden ms bien de la forma en que se valoran las competencias
asumidas por una Hacienda subcentral, pues una infravaloracin conduce
inevitablemente a la imposibilidad de financiarlas, o de la capacidad de adaptarse a
una mayor demanda en la provisin de los servicios transferidos. Por ltimo, si se
pretende un nivel mnimo de provisin de determinados servicios pblicos, en aras del
principio de igualdad reconocido por nuestra Constitucin, la suficiencia de recursos
exigira la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad
econmica a los de menor nivel de renta.
Por otra parte, en lo que se refiere al principio de equidad, la posible existencia de una
pluralidad de sistemas fiscales en un mismo pas exige la correspondiente coordinacin
entre los tributos existentes para evitar fenmenos de doble imposicin o de
tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultara ser poco compatible
con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como
equidad vertical. Con ello no pretendemos defender que el esfuerzo fiscal de todos los
ciudadanos deba ser idntico, pues es evidente que la accin pblica no se limita a la
exaccin de impuestos, sino tambin a suministrar bienes y servicios a los ciudadanos.
En todo caso, podramos considerar que las exigencias del principio de equidad entre
los individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal
sea similar en todos ellos.
Por ltimo, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de
haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada
territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes econmicos. As, si
una empresa est decidiendo en qu jurisdiccin va a ampliar sus instalaciones, uno
de los factores que pueden condicionar su comportamiento es el nivel de imposicin
al que se deba enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, acabar optando por
aqulla que le ofrezca un menor nivel de tributacin. Del mismo modo, si en la
imposicin personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio
que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel
domicilio donde se encuentre una menor presin fiscal. Parece claro, por tanto, que
las complicaciones en cuanto al principio de neutralidad proceden de su
compatibilidad con el de autonoma, pues de un lado hemos predicado que cada
jurisdiccin debera elegir con libertad una combinacin de impuestos y gastos que
coincida con las preferencias de sus ciudadanos, pero tal autonoma conlleva la
aparicin de distorsiones en las conductas de los agentes econmicos.
4. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS DESCENTRALIZADAS
El principio de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas territoriales y
locales sea capaz de atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se
han atribuido a estos rganos. Igualmente, los problemas que plantea el uso de
financiacin extraordinaria, y en particular, el debate sobre quin soporta la carga de
la deuda pblica. En ese contexto, adems se sealaron los efectos de la emisin de
deuda sobre la consecucin de determinados objetivos macroeconmicos y las
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limitaciones que se imponen a los estados miembros de la Unin Monetaria en cuanto

a la posibilidad de dficits pblicos.
En estas circunstancias, parece que referirse al endeudamiento de los distintos niveles
de gobierno respondera, en el mejor de los casos a un inters puramente terico, pues
en la prctica, esta posibilidad est muy limitada. No obstante, podemos hacer las
siguientes reflexiones:
1) An en el caso de que no se hubiera producido el proceso de unificacin
monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las haciendas
subcentrales debe estar limitado. Ello se debe que si hemos defendido que la poltica
monetaria es una competencia del gobierno central, entonces no puede admitirse
una financiacin del dficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta
monetaria. De ello se deduce la obligacin de que el dficit se financie de un modo
ortodoxo, o dicho en otros trminos mediante la emisin a los particulares o con
operaciones de crdito que no incrementen las disponibilidades lquidas en manos del
pblico.
2) En segundo trmino, las consideraciones que realizamos en materia de carga de la
deuda y de su sostenibilidad seran aplicables, igualmente, a las haciendas
subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de
sistemas tributarios ms o menos flexibles, o si para determinados territorios el
crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del pas, puede suceder
que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otros. En estas
circunstancias el recurso al endeudamiento, si se le impone la condicin de ser
sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provisin de servicios entre los
distintos territorios, si las regiones ms ricas son ms dinmicas que las ms atrasadas.
3) Una tercera reflexin concierne al empleo del endeudamiento para financiar
inversiones. Con ello queremos sealar que si aceptamos que la carga de la deuda
recae sobre las generaciones futuras y que la emisin de deuda se destina a financiar
proyectos de inversin que beneficiaran a las generaciones futuras, entonces la
aplicacin del criterio del beneficio conducira a considerar ptimo el empleo de esta
fuente de financiacin extraordinaria.
Por el contrario, si las inversiones se financian a travs de sucesivos supervits obtenidos
en perodos anteriores, entonces la generacin actual estara transfiriendo recursos
hacia el futuro. De acuerdo con este anlisis en el segundo caso interesa trasladarse a
la comunidad que ha realizado la inversin una vez que sta se haya culminado, pues
de este modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros
contribuyentes. Por el contrario, en el primero se da un evidente incentivo a
abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida. Debe hacerse notar
que ambos sistemas coinciden si el planteamiento de BARRO, es correcto, pues en
ambos casos la carga acaba recayendo sobre la generacin presente, que tendra un
claro incentivo para abandonar el territorio correspondiente. En cualquier caso, estos
presuntos efectos migratorios pueden verse aminorados por el hecho de que al
liquidar las propiedades en el proceso de emigracin, el comprador descontara del
precio de compra el valor de los impuestos a que se ver sometido al trasladarse a ese
territorio.
5. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
El anlisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedara
incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencias
entre ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el
gobierno central a las Comunidades Autnomas o desde stas hacia los diferentes
entes locales. En primer trmino sealaremos cules son las justificaciones de estas
transferencias para despus considerar la forma en que pueden llevarse a cabo, sus
efectos y cules son las ms apropiadas para cada uno de los fines considerados.
En cuanto a las finalidades de estas transferencias podemos sealar las siguientes:
1) Una primera razn se basa en la realizacin de polticas activas para igualar la
distribucin de la renta entre las diferentes Comunidades Autnomas o entre los
diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la
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formacin del suficiente capital como para garantizar un mayor crecimiento

econmico para las zonas ms desfavorecidas. Por ello, no es extrao que este tipo de
transferencias se materialice en la financiacin de proyectos de inversin.
2) Un segundo motivo est relacionado con la consecucin del principio de igualdad
para todos los ciudadanos de una jurisdiccin. Esta aspiracin puede verse truncada
por dos motivos diversos, aunque coincidentes en cuanto a sus conclusiones. De una
parte, puede suceder que la base fiscal de las distintas comunidades, o los entes
locales, sean notoriamente dispar y, por ello, no pueda garantizarse a los ciudadanos
la obtencin de un nivel mnimo de determinadas prestaciones pblicas, o, en una
perspectiva ms ambiciosa, no se pueda alcanzar una cierta igualacin en la calidad
de los servicios prestados por el sector pblico. De otra, an en el caso de que el
territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal, las condiciones de poblacin, por su
tamao, dispersin o edad, o incluso los condicionamientos geogrficos, pueden
hacer ms cara la provisin de un servicio determinado en una zona concreta. En
ambos casos, ya sea por falta de ingresos o por un nivel de gasto superior, el objetivo
de las transferencias intergubernamentales es compensar al territorio correspondiente
para que se alcance un nivel mnimo en determinados servicios pblicos, que
garantice el cumplimiento del principio de igualdad.
3) Por ltimo, un tercer motivo se basa en la presencia de efectos externos en las
actividades de un territorio que favorece a las reas limtrofes o al Estado en su
conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizara el esfuerzo
correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades
correspondientes. El resultado, lgicamente, sera una asignacin ineficiente de los
recursos pblicos que puede evitarse a travs de transferencias entre los distintos
territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse bien a travs de acuerdos de
cooperacin, para lo que es necesaria una correcta identificacin de los beneficiarios
de la actividad pblica, o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos
recaudados por el gobierno central que despus transferira los recursos necesarios a
los territorios implicados.
Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas transferencias,
podemos resumirlas en las que incluimos en el esquema siguiente:
En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales segn

que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la
hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor.
Las transferencias condicionales se dividen en generales y especficas dependiendo
del grado de concrecin que presente la finalidad establecida al recibirla. As, si se
indica que el destino debe ser la mejora de la red viaria estamos en presencia de una
transferencia condicional general, mientras que si se indica que debe destinarse a una
carretera concreta del territorio ser especfica. A su vez las subvenciones especficas
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pueden ser una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un

porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compensatorias. Tal
porcentaje de participacin en el coste puede tener un lmite, y entonces estamos en
presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo.
En cuanto a las transferencia incondicionales, podemos considerar diferentes
modalidades. De un lado pueden estar constituidas por una mera participacin en los
ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes
subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. Ello presenta
la ventaja de que si la recaudacin de un impuesto es ms eficiente a escala
nacional, las comunidades autnomas tienen derecho a una parte de esos ingresos,
en la medida en que las bases gravadas se han generado en su jurisdiccin. De otro,
se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relacin con los
ingresos recaudados por el sector pblico central en el territorio del ente que participa
en los ingresos y que su finalidad es ms bien proceder a una igualacin en las
situaciones de los diferentes entes. A stas se las denomina perecuatorias. Como ya
sabemos, esta necesidad de igualacin puede proceder de la diferente capacidad
fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios
pblicos. En este segundo supuesto, la subvencin puede hacerse depender o no del
esfuerzo fiscal realizado por el territorio.
En cuanto a qu tipo de transferencia es ms adecuada, hemos de indicar que la
pluralidad de formas que hemos sealado pone de manifiesto la presencia de
objetivos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simultnea. Simplificando
la cuestin podemos sealar los siguientes aspectos:
1) Las transferencias incondicionales son ms coherentes con el principio de
autonoma de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las
finalidades que ms se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio. En
cierta medida, puede aplicarse a la discusin entre transferencias incondicionales y
condicionales los mismos argumentos que hacan preferibles las transferencias
monetarias a las realizadas en especie para el caso de los individuos, y del mismo
modo que puede demostrarse la superioridad, en trminos de bienestar alcanzado, de
los pagos en dinero al suministro gratuito o subvencionado de bienes se puede
comprobar la ventaja de las transferencias incondicionales sobre las condicionales.
2) La analoga con el caso de las polticas de redistribucin de la renta se mantiene a
la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el
objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades. As como se dijo
que la educacin gratuita es mejor que el impuesto negativo sobre la renta si de los
que se trata es de garantizar el acceso obligatorio y gratuito a determinados niveles
de enseanza, del mismo modo las transferencias condicionales son ms eficaces
para garantizar el cumplimiento de las finalidades para las que se crean.
3) La eleccin concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes
opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de
factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de corresponsabilizar a los
distintos niveles de gobierno en la realizacin de actividades pblicas, lo que en unos
casos har preferibles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias
relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiracin a una cierta igualdad entre los
distintos territorios, en cuyo caso sern ms adecuadas las transferencias no
compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratar
de evitar las situaciones de ilusin fiscal en las que los recursos recibidos en forma de
transferencia pueden ser interpretados por los contribuyentes como una reduccin en
el "precio" que deben pagar por los servicios pblicos y expandir su demanda de
servicios pblicos.
4) Por ltimo, la ausencia de una correspondencia entre los servicios pblicos
suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la
dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales puede estar
dando lugar a una situacin en la que los responsables de la gestin de un ente
descentralizado puede trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos, con
las consecuencias que ello produce..
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6. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO
A) PRINCIPALES GASTOS Y POLTICAS COMUNITARIAS
Antes de entrar en el anlisis concreto de las polticas comunitarias y su reflejo en
cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflexiones generales:
- En primer lugar, debemos destacar que las cifras del presupuesto comunitario indican
un peso muy escaso en el conjunto de la actividad econmica. Si el presupuesto del
sector pblico interno viene a representar una media del 48% del PIB en los distintos
pases miembros, el de la Unin no supera el 1,20% del PIB. Poco puede esperarse de
unas cifras tan bajas para atender a un nmero tan amplio de programas de gasto.
- Una segunda nota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso decisivo
de las polticas de mantenimiento de los precios agrarios, recogido, como ya se ha
indicado por las acciones del FEOGA, seccin garanta. En condiciones de libre
circulacin de los bienes y servicios, la nica poltica agraria efectiva para mantener
los precios de los productos es la elaborada a escala comunitaria, y ello explica su
gnesis y su importancia en cuanto al gasto total.
- Por otro lado, podemos pensar que las polticas de redistribucin de la renta, entre las
diversas regiones europeas, pueden ser ms efectivas cuando se realizan desde la
Unin Europea. Ello no slo se debe a que las diferencias entre regiones son mucho
ms acusadas en nuestro caso que en el de otros pases de estructura federal, lo que
exige un esfuerzo comparativamente mayor, sino tambin porque las grandes
inversiones en infraestructuras, destinadas a reducir estos desniveles de riqueza, son
ms efectivas cuando se disean a escala comunitaria que cuando se llevan a cabo
por los distintos estados miembros, donde el gasto realizado puede ser ineficaz si los
pases implicados no coordinan sus esfuerzos. Por ltimo, debe recordarse que
determinadas acciones de la Unin pueden resultar generadoras de desigualdad, lo
que exigira un esfuerzo compensador a travs del presupuesto y las polticas de
reequilibrio regional.
- En cuarto lugar debe sealarse que el cumplimiento de objetivos marcados por las
directivas comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los
pases miembros, al que no podran hacer frente con sus recursos financieros. Por
ejemplo, consideremos que la Unin adopta una poltica de defensa del medio
ambiente que obligan a un pas miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que
disponga de los recursos necesarios. En este caso, slo se tienen dos opciones, o dotar
de financiacin adicional a este pas o aceptar el fracaso de esa poltica.
B) EL SISTEMA DE INGRESOS DEL PRESUPUESTO DE LA UNIN EUROPEA
a) Derechos de aduana
Uno de los rasgos definidores del proceso de integracin seguida por los pases
europeos ha sido la de constituir una Unin Aduanera, lo que exige el establecimiento
de un arancel comn frente a terceros. En estas circunstancias, los recursos obtenidos
por la aplicacin de este arancel se considera un ingreso propio de la Unin, si bien la
gestin de estos ingresos corresponde a cada Estado miembro, la recaudacin debe
entregarse a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de
las funciones de administracin del impuesto.
Los derechos de aduana no tienen, al menos tericamente, una funcin de tipo
recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la produccin del pas que impone el
arancel contra la competencia procedente de otras naciones. De hecho, una de las
cuestiones que ha suscitado ms inters, en el debate sobre este tipo de derechos
arancelarios, ha sido ms que su potencia recaudatoria su capacidad de generar una
proteccin efectiva contra los competidores extranjeros.
Puede resaltarse la prdida de importancia de este recurso. Ello se debe a dos
factores distintos pero cuyos efectos se potencian al proceder ambos del proceso de
liberalizacin de los intercambios comerciales entre los distintos pases. De una parte,
las sucesivas ampliaciones de la Unin y el cumplimiento del perodo transitorio de
adaptacin significa la eliminacin de aranceles entre los distintos pases, con lo que
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los ingresos de la Unin, por esta va, se van reduciendo. De otra, las sucesivas rondas
negociadoras del GATT o de su actual sucesora, la OMC, significan la reduccin de los
aranceles entre los pases comunitarios y los extracomunitarios, con lo que tambin por
esta va se causa una disminucin de los derechos de aduana.
b) Los derechos agrcolas y las cotizaciones sobre el azcar y las isoglucosa
En este apartado consideramos tres tipos de ingresos diversos, pero que tienen en
comn su relacin con la poltica agraria comn. En lo que se refiere a los derechos
agrcolas, su origen se encuentra en la fijacin de precios mnimos garantizados para
los productos agrarios. Si la Unin pretende mantener los precios y existen
competidores extracomunitarios que pueden suministrar esos mismos productos a un
precio inferior, nos encontramos con dos dificultades paralelas. De un lado, resulta que
los productos agrarios importados tendrn una indudable ventaja competitiva con
respecto a los de origen comunitario. De otro, las producciones agrarias de la UE
tendrn dificultades para introducirse en los mercados forneos. De este modo
podemos definir las exacciones reguladoras agrarias, o prlevements, como los
impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados con la finalidad de
que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la agricultura
europea a los que se quiere garantizar un precio mnimo. Si, adems, se pretende que
el producto europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del
mundo, entonces el producto comunitario debera recibir una subvencin, conocida
como restitucin a la exportacin.
Estos dos mecanismos produciran el efecto perseguido en cuanto a los objetivos de
garantizar el precio mnimo a los agricultores europeos y a que, a su vez, stos no
perdieran mercados interiores, pero no dejaban de causar problemas. Entre ellos
citemos los siguientes:
- En primer trmino este tipo de poltica afectaba negativamente a los pases
extracomunitarios que fueran exportadores netos de productos agrcolas que vean
cmo no podan competir a precios ms bajos en el territorio de la Unin, mientras los
de origen comunitario lo hacan en igualdad de condiciones con los suyos. No es
extrao que, en estas circunstancias, la ronda Uruguay estableciera que a partir de
1995 se produciran modificaciones en estos dos instrumentos, que, para nuestros
propsitos de este tema, se traducen en que los antiguos prlevements se convierten
en los derechos agrcolas, a los que se pretende dotar de mayor transparencia y
reducir su cuanta. Al mismo tiempo, la Unin se comprometa a reducir las restituciones
a los productos destinados a la exportacin.
- En segundo lugar, el procedimiento perjudicaba a aquellos pases europeos que,
como el Reino Unido, tena importantes relaciones comerciales con pases
extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos agrcolas. Los
consumidores britnicos se vieron frente a unos precios superiores para los productos
de alimentacin, y los impuestos correspondientes, sobre los bienes importados, eran
considerados como un recurso propio de la Unin. Como consecuencia, el Reino
Unido tena una aportacin neta al presupuesto positiva que no se corresponda con
la renta per cpita del pas. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo del Consejo
Europeo de Fontainebleau, en 1984, que instituye el denominado cheque britnico y
que se configura como una devolucin especial a Gran Bretaa como consecuencia
del exceso de aportacin britnica al presupuesto comunitario, debido a las
caractersticas de la poltica agraria comn.
En cambio las cotizaciones sobre el azcar y las cotizaciones sobre la produccin de
isoglucosas, son tributos que gravan la produccin y almacenamiento del azcar o las
isoglucosas, y cuya justificacin se encuentra en que se pretende que los gastos
destinados a la regulacin del mercado del azcar corran a cargo del propio sector. El
hecho de que este sistema se aplique al azcar y no a otros productos agrarios se
debe a que resulta relativamente sencilla su gestin, pues la remolacha o la caa hay
que transformarla para obtener azcar. Su extensin a las isoglucosas, que como su
nombre indica son sustitutivos del azcar, trata de evitar los efectos de sustitucin que
se apreciaron en un primer momento. La evolucin de este tipo de ingresos no es fcil
de predecir porque se trata de un mercado con un alto nivel de inestabilidad.
lOMoARcPSD
c) El recurso procedente del IVA

En los derechos de aduana o en los recursos procedentes de la puesta en prctica de
la poltica agraria comn, nos encontramos con unos ingresos propios de la Unin
Europea que nacieron, en realidad, con otra finalidad. Sin embargo, en el caso del
recurso procedente del IVA estamos ante un autntico instrumento cuya finalidad es la
de alcanzar la suficiencia en el mbito de la Hacienda europea. No es de extraar
que ocupe una posicin privilegiada en el conjunto de los ingresos del presupuesto
comunitario y que su papel creciente slo se redujo cuando se establecieron lmites a
su recaudacin.
La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se encontraba en
que este impuesto ha sufrido un proceso de armonizacin que permita aplicar, sin
graves distorsiones, un recurso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones
nacionales. Para el clculo del recurso, se parte de la base imponible terica del IVA
en cada pas, y se considera que ste debe entregar a la Hacienda europea un
porcentaje de ese valor que se fij en 1,4% como mximo, aunque se ha convenido
en ir reduciendo, progresivamente, este porcentaje hasta alcanzar el 1% en1999.
Una vez explicado el procedimiento general de clculo de la aportacin de cada
pas por este recurso deben hacerse las siguientes matizaciones:
1) El procedimiento perjudica a aquellos pases cuyo nivel de consumo, en relacin al
PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposicin indirecta sea ms acusado. Este perjuicio
puede tener efectos muy acusados si aceptamos la idea de que las sociedades de
nivel de renta ms bajo tienen un mayor porcentaje de consumo. Por ello, se
establece como lmite que la base imponible terica del IVA no puede superar el 55%
del PNB de ese pas.
2) En segundo lugar, este sistema de clculo beneficia a los pases cuyo fraude en este
impuesto sea ms acusado, porque la recaudacin, para un tipo medio dado, ser
ms pequea. No es extrao, en este orden de cosas, que la Comisin Europea haya
mostrado su preocupacin por el ndice de fraude del IV A en Espaa, que se cifra en
un 30%.
3) Por ltimo, y debido al denominado cheque britnico, la aportacin del Reino Unido
por este concepto se reduce para impedir que su aportacin neta sea excesiva. Esta
deduccin a la que tiene derecho Gran Bretaa se cubre ampliando la aportacin de
los dems pases miembros de acuerdo con los criterios empleados para el reparto del
cuarto recurso comunitario, es decir el PNB de cada pas, al que nos referiremos
inmediatamente.
d) El denominado cuarto recurso o recurso complementario
La caracterstica fundamental de este recurso es que tiene un papel de cierre del
sistema de financiacin de la Hacienda europea. Como ya se ha dicho, el
presupuesto comunitario debe presentar una situacin de equilibrio, en el que el total
de gastos debe cubrirse con los recursos que estamos discutiendo. Si los tres primeros
no son capaces de financiar todos los gastos de la Unin, la diferencia se reparte entre
los estados miembros en proporcin a su Producto Nacional Bruto (PNB).
Su empleo como forma de financiacin suscita las siguientes reflexiones;
1) Si el recurso basado en el IVA podra ser criticado por su posible regresividad, en el
caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el criterio de la capacidad de
pago, al ser la aportacin de cada Estado funcin de su nivel de renta.
2) La estimacin de estas aportaciones est sometida igualmente a una necesidad de
armonizar los clculos de las magnitudes macroeconmicas de carcter real y, en
particular los procedimientos de la contabilidad nacional, para evitar distorsiones.
3) En la medida en que los distintos pases tengan porcentajes distintos de economa
sumergida, el clculo de este recurso puede acabar generando situaciones de
injusticia.
C) LA PROPUESTA DE NUEVOS RECURSOS PROPIOS
La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie
de criterios que estableci la propia Comisin y que responden a los principios de la
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imposicin que se han utilizado con frecuencia en esta obra. Podemos resumirlos en los
siguientes:
el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida
desde del criterio de la capacidad de pago);
su aplicacin a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad
entendida como exigencia de igualdad);
debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad);
debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo
econmico (suficiencia);
debe ser perceptible para los ciudadanos y de fcil gestin (simplicidad). A partir de
estos criterios, las principales frmulas que se han propuesto pueden resumirse en los
siguientes sistemas, que resumimos en la Tabla siguiente:
En cuanto al anlisis pormenorizado de estas propuestas, podemos sealar las

siguientes consideraciones:
1) Cesin a la Hacienda europea de una parte de la recaudacin del IRPF. Esta
propuesta tiene, a su vez, dos versiones:
que se ceda slo la parte correspondiente a la recaudacin de las rentas de
trabajo;
que se ceda slo la parte correspondiente a la recaudacin de las rentas del capital
de los no residentes.
Tanto en un caso como en el otro, las principales dificultades estriban en la ausencia
de un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias en el nivel de fraude fiscal y,
en el caso de las rentas del capital, la posibilidad de escapar a su tributacin
simplemente desplazando el patrimonio.
2) El impuesto de sociedades permitira, como el anterior, introducir un impuesto
directo en el conjunto de los recursos comunitarios. El principal problema es la
ausencia de armonizacin en esta materia, con lo que la asignacin de cuotas a
cada pas puede acabar representando un esfuerzo fiscal muy diverso.
3) Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Tal propuesta tendra los
defectos ya sealados en el tema que dedicamos a la imposicin sobre la riqueza y
adems generara incentivos para que el ahorro se trasladara fuera de la Unin
Europea.
4) Modificar el actual recurso IVA por una parte de la recaudacin directamente
obtenida por cada Estado miembro o establecer un recargo cuyo importe sera
considerado como ingreso propio de la Unin. En la medida en que se profundice en
la armonizacin de este impuesto parece una alternativa viable, pero sigue siendo
criticable por las diferencias en el nivel de fraude fiscal y por la regresividad de la
imposicin indirecta.
5) Una alternativa a utilizar la imposicin general es hacer uso de los impuestos
especiales. Sin embargo, debemos recordar las crticas que se formularon en su
momento a estas figuras tributarias a las que se aade el hecho de que los impuestos
especiales no estn armonizados.
6) El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de C02, o
dixido de carbono tendra la ventaja de ser coherente con el objetivo de limitar los
efectos externos. Su principal inconveniente es que no todos los Estados miembros
disponen de este tributo.
lOMoARcPSD
7) La introduccin de un impuesto que grave las transmisiones de activos en los

mercados financieros. Su principal ventaja es la posibilidad de emplearlo como medio
de combatir la especulacin, pero genera los mismos efectos indeseables en cuanto a
la asignacin del ahorro fuera del territorio de la Unin.
8) El establecimiento de un impuesto especfico para las comunicaciones por entender
que stas se han visto muy beneficiadas por el logro del mercado interior. Sus
principales defectos son similares a los presentados en nuestro anlisis de los impuestos
especiales.
9) El seoreaje que podra obtenerse a travs de la emisin de euros. En este caso las
dificultades se plantean por las reticencias de determinados pases miembros al uso de
la emisin de moneda por sus posibles efectos inflacionistas y adems porque dejara
fuera a los pases que no se incorporen a la ltima fase de la Unin Econmica y
Monetaria.
10) Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisitos establecidos en el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento podran resultar un recurso til pero cuya
capacidad recaudatoria es discutible, su previsin casi imposible y su finalidad se
acabara confundiendo.
7. LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACIN FISCAL
Las cuestiones relativas a la armonizacin fiscal proceden fundamentalmente de la
consecucin del objetivo de la libre circulacin de mercancas y de factores de
produccin. La presencia de sistemas tributarios distintos en un marco de movilidad
perfecta de los recursos y los productos que se obtienen de ello puede generar
importantes distorsiones en cuanto a la asignacin y causar situaciones de ventaja
competitiva para los agentes econmicos situados en los territorios con menor presin
fiscal. Si consideramos, adems, que la Unin Europea ha adoptado una moneda
nica, las soluciones tradicionales para estas distorsiones, que operaban a travs de la
devaluacin o revaluacin de las monedas nacionales, pierden toda su virtualidad.
Ahora bien un anlisis ms riguroso de esta cuestin exige separar los problemas
planteados por la circulacin de las mercancas, que tratamos en la armonizacin de
la imposicin indirecta, de los que se originan por la libre circulacin de factores,
especialmente el capital, que se incluyen bajo la rbrica de la armonizacin de la
imposicin directa.
A) LA ARMONIZACIN DE LA IMPOSICIN INDIRECTA
Podemos afirmar que los problemas de la imposicin indirecta se han hecho ms
acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que
desaparecen las barreras no arancelarias y los trmites aduaneros al pasar de un pas
comunitario a otro. En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades
para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al realizarse el trmite aduanero
en la frontera, se resta el IVA nacional al producto procedente del pas de origen, y
luego se le aplica el tipo impositivo de la nacin de destino con lo que estara en
igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja
adicional de este procedimiento es que el impuesto ser pagado por un importador
del pas de destino e ingresado por su propio gobierno, con lo que no se produce
ningn tipo de exportacin fiscal.
Bien es verdad que esto slo es cierto en el caso de que ambos pases utilicen el
mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, pues si el pas exportador emplease
un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sera fcil determinar cul es el tributo realmente
satisfecho y cuya devolucin hay que realizar ahora, pues depender no slo del
producto exportado sino tambin de la estructura del proceso productivo y el grado
de integracin vertical de la empresas fabricante. Ello explica que, desde un primer
momento, se intentaran armonizar las figuras de la imposicin general sobre el
consumo de los distintos pases miembros y que se impusiera la frmula del IVA a todos
los candidatos sucesivos a la adhesin.
Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos pases, se producen dos efectos
distintos, En primer trmino, si el IVA utilizado en el pas de destino es superior al que se
lOMoARcPSD
establece en el de origen, entonces el importador del producto tendra ventajas

comparativas de origen puramente fiscal. Obviamente tales ventajas desapareceran
si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos pases, de ah que un
elemento importante en el proceso de armonizacin fiscal haya sido ir aproximando
los tipos de gravamen.
La supresin de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la
exportacin fiscal. Pues el producto exportado incluye un impuesto que cobra el pas
exportador y paga el consumidor de otro pas. Este problema obliga a un segundo
ncleo de normas que permitan un proceso de compensacin por el cual los
exportadores netos de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos
de los ciudadanos de otros pases miembros.
Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la eliminacin de fronteras
en el Impuesto sobre el Valor Aadido se pueden predicar con respecto a los
impuestos especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos
monofsicos sobre fabricantes, se produce un posible efecto piramidacin que hace
ms difcil realizar los ajustes correspondientes. No es extrao que, por su mayor
dificultad, el terreno recorrido en este campo sea muy inferior al registrado en la
armonizacin del IVA.
B) LA ARMONIZACIN DE LA IMPOSICIN DIRECTA
En el campo de la imposicin directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones,
segn nos refiramos a la movilidad del factor trabajo, a la del capital o al
establecimiento de empresas en las diferentes naciones que conforman la Unin
Europea, cuya importancia relativa es muy diversa, pues en el primer caso se dan.
razones extraeconmicas que no hacen demasiado plausible una emigracin por
motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho ms factible en el caso de las
decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso del factor
capital. En principio, no parece que la coexistencia de regmenes fiscales diversos
suponga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asignacin del
factor trabajo, por las razones que acabamos de apuntar en el prrafo precedente.
Adems los convenios de doble imposicin permiten resolver razonablemente bien el
caso en el que un trabajador sometido a impuesto en el pas del que es residente
obtenga rendimientos en otra jurisdiccin.
Las cuestiones relacionadas con la armonizacin fiscal destinada a evitar distorsiones
en la asignacin del capital son mucho ms complejas porque se derivan de, al
menos, dos tipos de consideraciones:
- Como pone de manifiesto el ejemplo desarrollado en el caso del factor trabajo, si la
renta obtenida en el exterior es incluida en la declaracin del IRPF no deben
producirse graves problemas de distorsin. La cuestin que surge inmediatamente es
que si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro pas europeo y ni se le practica
retencin alguna, ni la generacin de tales ingresos se comunica a la Administracin
tributaria del gobierno de su nacin, entonces no hay motivo alguno para que el
contribuyente incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible
con lo que el grado de cumplimiento de las rentas de capital sera mucho ms bajo, y
el ciudadano dirigira su ahorro hacia aqul pas con menor tributacin. En este caso,
nos encontramos ms bien con un problema de coordinacin internacional en la
lucha contra el fraude fiscal, que no se deriva slo del proceso de construccin
europea.
- En segundo trmino, la regulacin de los distintos rendimientos del capital puede
generar situaciones de doble imposicin en algunos supuestos. En estas circunstancias
no siempre ser fcil determinar cul ha sido el total de impuestos pagados en el pas
donde se gener la renta, y, por ello, el procedimiento habitual para evitar la doble
imposicin internacional puede ser ineficaz.
En cualquier caso, no debe olvidarse que la movilidad del factor capital est en la
base de algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente aplicada en Espaa, y
que esta misma movilidad explica la aparicin de los denominados sistemas duales de
imposicin sobre la renta, a los que hicimos referencia en el tema 8. Un elemento
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adicional en este tipo de consideraciones son las normas del impuesto de sociedades
pues pueden afectar decisivamente al clculo del beneficio gravado, por el
tratamiento de los diferentes costes, al importe final del impuesto, y, mediante el
sistema de deducciones en cuota. Ello llevara a que las empresas pudieran acabar
decidiendo dnde establecer la sede social de la empresas por motivos fiscales, lo
que, de nuevo, supone, una distorsin con respecto a la asignacin eficiente de los
recursos.
GLOSARIO
Armonizacin fiscal: Proceso en virtud del cual se procura aproximar las legislaciones
tributarias nacionales de los diferentes Estados miembros con el fin de dispensar un
trato fiscal ms homogneo en todo el territorio comunitario a los contribuyentes.
Normalmente se consigue mediante la aprobacin de Directivas, como ha sucedido
con la Sexta Directiva que regla el IVA.
Bien pblico local: Bien pblico, es decir, un bien en cuya demanda no rige el
principio de exclusin ni el de rivalidad en el consumo, pero desde el punto de vista
del mbito local.
Comportamiento free-rider: Comportamiento de gorrn, es decir, de quien se
aprovecha de la gratuidad de los bienes pblicos o se beneficia de alguna actividad
sin estar dispuesto a contribuir a su financiacin.
Contribucin neta: Concepto que se obtiene de comparar los ingresos aportados
por cada Estado miembro al presupuesto comunitario y el gasto realizado en l.
Corresponsabildad fiscal: Situacin que requiere que los distintos niveles de
administracin aseguren la financiacin del coste efectivo de los servicios transferidos
de forma que los niveles de administracin subcentral lleven a cabo una mejor gestin,
reduciendo el coste efectivo de los servicios suministrados en su jurisdiccin y/o
incrementando la recaudacin de los tributos cedidos.
Cupo: Nombre con el que se conoce a la cantidad que la Comunidad Autnoma
de Euzkadi transfiere al gobierno central para que ste cubra la parte que le
corresponde por las funciones que realiza en dicho territorio autonmico. En el caso de
la Comunidad Foral de Navarra se denomina aportacin.
Cheque britnico: Instrumento de reembolso a favor del Reino Unido adoptado en
los Acuerdos de Fontainebleau (1984) en virtud del cual se reconoce que a este pas
se le debe compensar porque su aportacin neta -es decir, la diferencia entre los
ingresos entregados y los gastos realizados en su territorio- al presupuesto comunitario
excede de la cuanta que le debe corresponder en funcin de su renta per capita.
Derechos de aduana: Ingresos comunitarios procedentes de la exaccin del arancel
exterior comn que aplica la Unin Europea a las importaciones de terceros pases.
Tiene la consideracin de ingreso propio de la Unin Europea, aunque su gestin
corresponde a cada Estado miembro, que recibe el 10% de su cuanta en concepto
de gastos derivados de la administracin del gravamen.
Gastos no obligatorios: Aqullos gastos comunitarios en los que la decisin final sobre
su cuanta y distribucin corresponde al Parlamento de la Unin Europea.
Gastos obligatorios: Aqullos gastos comunitarios en los que la decisin final sobre su
cuanta y distribucin corresponde al Consejo de la Unin Europea.
Prlvements: Son los derechos de carcter variable que la Unin Europea cobra
sobre los productos agrarios procedentes de terceros pases, con el fin de igualar el
precio de los mismos al nivel de precios mnimos que se garantiza para dichos
productos en el mercado interior, con el fin de garantizar unos ingresos dignos a los
agricultores.
Recurso al IVA: Es la principal fuente de financiacin del Presupuesto comunitario. Se
obtiene a partir del clculo de la denominada base imponible terica que se
calcula dividiendo la recaudacin por IVA en cada Estado miembro entre el tipo
impositivo medio aplicado. El recurso al IVA es el 1% del importe de la base imponible
terica.
lOMoARcPSD
Recurso PNB: O cuarto recurso. Es un recurso de cierre de la financiacin del

presupuesto comunitario en virtud del cual se reparte entre los Estados miembros la
diferencia entre los gastos comunitarios y los ingresos obtenidos a travs de los
derechos aduaneros, las exacciones agrcolas y el recurso al IVA, en proporcin a su
respectivo PNB.
Sistema comn: Sistema de participacin de las Comunidades Autnomas regulado
por la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas LOFCA- que se
aplica a todas las Comunidades Autnomas, salvo a Euzkadi y Navarra, en virtud del
cual la hacienda central transfiere una serie de competencias a las haciendas
territoriales y les dota de los recursos suficientes para atender a los gastos generados,
ya sea mediante la cesin de tributos o a travs de un porcentaje de participacin en
los ingresos del Estado.
Sistema foral: Rgimen de financiacin previsto para Euzkadi y Navarra en virtud del
cual las haciendas forales de estas Comunidades Autnomas asumen todos los
ingresos tributarios generados en su territorio para financiar las competencias que
tienen asignadas y transfieren una parte a la hacienda central para cubrir las
funciones que sta desarrolla en el territorio de la correspondiente Comunidad
Autnoma.
Subvenciones de nivelacin: Aqullas que tienen como objetivo igualar el nivel
mnimo de algunos servicios pblicos considerados esenciales, transferidos en todos los
territorios autonmicos.
Transferencia acotada: Transferencia no compensatoria, es decir, cuya cuanta es un
porcentaje limitado del coste del proyecto que financia.
Transferencia compensatoria: Transferencia especifica consistente en una cuanta
fija.
Transferencia condicional: Transferencia, es decir, pago sin contraprestacin que
realiza el sector pblico a favor de algn otro agente sin determinar la finalidad a la
que ha de destinarse.
Transferencia especfica: Modalidad de transferencia condicional que establece un
uso concreto para la misma. Puede ser compensatoria, si consiste en una cantidad fija,
o no compensatoria, cuando la cantidad transferida es un porcentaje del coste del
proyecto que, si est limitado, determina una transferencia acotada.
Transferencia incondicional de participacin de ingresos: Transferencia en virtud de
la cual los entes subcentrales participan en los ingresos obtenidos por los niveles
superiores de gobierno.
Transferencia incondicional perecuatoria: Transferencia que no guarda relacin con
los ingresos recaudados por el sector pblico central en un determinado territorio, pero
que otorgan a la jurisdiccin de ste una participacin en aqullos con el fin de
igualar la situacin de los diferentes territorios.
Votacin por los pies: Situacin que se produce segn Tiebout- cuando los sujetos
emigran hacia la comunidad en la que la combinacin de impuestos y bienes
pblicos suministrados se acomoda mejor a sus preferencias.

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Hacienda Pblica (UNED)

Su distribucin est prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros (ansumapaai@hotmail.com)

TEMA 1: EL SECTOR PBLICO COMO SUJETO ECONMICO DE LA HACIENDA PBLICA

Su distribucin est prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros (ansumapaai@hotmail.com)

Su distribucin est prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros (ansumapaai@hotmail.com)

La descripcin de los componentes del gasto es relativamente fcil.

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que constituye un gasto de consumo. De hecho se denomina carga recurrente a la

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adquisicin de activos financieros y la amortizacin de pasivos financieros. De este

Si usamos la clasificacin funcional, podemos comprobar qu parte de los gastos

B) NDICES BASADOS EN LOS INGRESOS

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De otro, un segundo mtodo de desagregar los ndices basados en los ingresos

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que seala la participacin de la produccin del sector pblico en el conjunto de los

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poder de imperio (coercin implcita en la labor del Sector Pblico, el cual

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TEMA2: LOS OBJETIVOS ECONMICOS DEL SECTOR PBLICO

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- Mercados de competencia imperfecta: cuando el mercado es un monopolio, no

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distribucin, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un

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parmetros de la oferta y demanda de divisas. De este modo, el tipo de cambio

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Frente al planteamiento liberal que acabamos de exponer, los defensores de la

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6. HAY UN TAMAO PTIMO PARA EL SECTOR PBLICO?

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Estas consideraciones explican por qu al estudiar cada programa de gasto, el anlisis

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TEMA3: ANLISIS POSITIVO DEL SECTOR PBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIN

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4. LAS TEORAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PBLICO

A) EXPLICACIONES BASADAS EN LA DEMANDA DE GASTO PBLICO

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Igualmente, se comprueba, a partir de la informacin citada, que los intentos de

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econmicos ms recientes, el ajuste presupuestario ha recado principalmente en

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recaudacin menor. A ello deba agregarse una menor capacidad de generar

Interpretacin econmica de la ciencia poltica: Es una aproximacin a la Teora del

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Efectos desplazamiento e inspeccin (tambin llamados Efectos Peacock-Wiseman):

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sociales, ya sean empresas o economas domsticas. Con ello, no solamente

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a) Las previsiones econmicas durante el ao de vigencia de los presupuestos. Estas

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De otro, el anlisis realizado en la leccin tercera sobre los procedimientos de toma de