Agotamiento Burocracia

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica
Gestin de crisis, emergencias y desastres

Caracas, 2011
EL AGOTAMIENTO DEL MODELO BUROCRTICO

EN LA GESTIN DE LOS RIESGOS CONTEMPORNEOS
Miguel Moreno Plata

______________________________
Primer Premio
Introduccin
Las ltimas dcadas del siglo XX y los primeros aos del XXI son testigos de la emergencia
de riesgos asociados con los problemas ambientales contemporneos de naturaleza global (cambio
climtico, destruccin de la capa de ozono, prdida de biodiversidad), y aquellos derivados de los
efectos de los avances cientficos y tecnolgicos en la vida humana (Organismos Genticamente
Modificados, uso de la energa nuclear, etctera).
En este escenario, dos modelos de gestin del riesgo se disputan la gestin de los riesgos
contemporneos de referencia: por un lado, el modelo clsico y, por el otro, el modelo emergente
que no acaba de adquirir fisonoma propia. El primero exhibe sus lmites ante eventos como los
riesgos de radiacin asociados con el colapso de plantas nucleoelctricas en Japn hace algunos
meses; mientras el segundo no acaba de consolidarse, observndose los mayores avances en pases
como Francia y Alemania, particularmente con motivo de la utilizacin de OGM en la alimentacin
humana y animal.
El modelo clsico se encuentra anclado en el paradigma burocrtico, cuya esencia es la
racionalidad weberiana centrada en las posibilidades del clculo y en los atributos de la jerarqua.
Estas posibilidades de clculo estn enmarcadas en el derecho administrativo moderno, el cual se
expresa en el rgimen jurdico relativo al principio de prevencin.
En cambio, el segundo se encuentra sustentado fundamentalmente en los paradigmas
emergentes en materia de gobierno y administracin pblica, teniendo como principal referente el
modelo de la gobernanza, cuyo ncleo central es la participacin. El referente jurdico de este
segundo modelo es el principio de precaucin cuya matriz terica se encuentra en el derecho
ambiental contemporneo, pero cuyas tendencias apuntan hacia un desarrollo en reas afines en
materia de riesgos asociados con la salud, la biotecnologa y los usos pacficos de la energa
nuclear.
Bajo estas lneas de argumentacin, en el desarrollo de la investigacin se aportan elementos
de anlisis para intentar demostrar los lmites de la racionalidad calculadora y actuacin jerrquica
del modelo clsico de gestin de riesgos, a travs del estudio de algunas variables fundamentales
relacionadas con los rangos de incertidumbre de las principales problemticas asociadas con los
macro-peligros en la poca actual, entre ellos los problemas ambientales contemporneos y los
derivados de la biotecnologa.
Otro referente fundamental lo encontramos en el anlisis del enfoque del modelo de
gobernanza, principalmente desde la perspectiva de la administracin pblica. Esto tiene por objeto
evidenciar la aportacin fundamental de dicho enfoque desde el ngulo de una nueva racionalidad
administrativa; lo que queda de manifiesto en el elemento democrtico y participativo que aporta
dicho enfoque, vulnerando as el principio jerrquico del paradigma burocrtico, lo que marca una
diferencia fundamental con el citado modelo.
Sin embargo queda una cuestin fundamental sin resolver, a saber: el modelo de gobernanza
no supera la racionalidad burocrtica centrada en las posibilidades del clculo. Esa posibilidad la
habr de aportar una nueva racionalidad jurdica sustentada en el principio precautorio, mismo que
ser una de las bases tericas relevantes del nuevo modelo de gestin de riesgos.
Las conclusiones apuntan hacia la emergencia de un nuevo modelo de gestin de riesgos de
carcter democrtico y participativo. Dicho paradigma emergente es el resultado de coordenadas
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tericas ubicadas en diversas disciplinas, pero con claros referentes en la sociologa de los riesgos,
teorizada principalmente por Beck, las aportaciones del principio precautorio con raigambre
ambiental y el enfoque de la gobernanza proveniente de la ciencia de la administracin pblica
contempornea.
Lo anterior no significa que el modelo que denominamos gestin participativa de riesgos sea
simplemente la conjuncin de los elementos tericos provenientes de las citadas fuentes, sino que
constituye un modelo emergente que aspira a consolidarse a partir de un nuevo corpus terico que a
partir de la sntesis, integra nuevos elementos para la gestin de los riesgos contemporneos.
De esta manera, el contenido de este trabajo se desarrolla en tres lneas fundamentales de
argumentacin. As, en el primer eje temtico se analizan los principales referentes del modelo
burocrtico y de los modelos pos-burocrticos, fundamentalmente desde la perspectiva de la
administracin pblica; esto tiene como objetivo descubrir la esencia de la racionalidad burocrtica
de Weber, basada en una racionalidad calculadora y una organizacin vertical y jerrquica, para,
posteriormente, contrastarla con las caractersticas centrales de los principales paradigmas posburocrticos: la Nueva Gestin Pblica y la gobernanza. El segundo eje articulador transcurre por el
anlisis de la naturaleza de los macro-peligros, con la finalidad de evidenciar algunas de sus
diferencias fundamentales con respecto a los riesgos tradicionales, enfatizando algunas de las
fuentes principales de la incertidumbre de dos de los mayores riesgos de la poca contempornea: la
biotecnologa y la problemtica ambiental global, particularmente el cambio climtico. Finalmente,
el tercer eje temtico est constituido por el estudio de los principales modelos de gestin de
riesgos, donde se conjuntan elementos tericos provenientes de la administracin pblica, la ciencia
poltica y el derecho, principalmente del derecho ambiental; subrayndose algunas categoras que
delinean al principio precautorio como un elemento fundacional de una nueva racionalidad en la
gestin de los riesgos contemporneos.
1. Explorando los principales modelos de la administracin pblica moderna
1.1 la naturaleza de la racionalidad burocrtica en Weber
En primer lugar hay que sealar que interesa explorar la parte esencial de la racionalidad
burocrtica teorizada por y Max Weber, particularmente desde el ngulo de las posibilidades del
clculo ante los riesgos ambientales y tecnolgicos de la poca actual.
Para el profesor de Heidelberg, premisa ms general del capitalismo moderno es la
contabilidad racional. Algunas de las premisas fundamentales que subyacen en esta racionalidad
econmica son la tcnica racional (a travs de la contabilidad y mecanizacin de la produccin) y el
derecho racional, esto es, un derecho calculable, pues para que la explotacin econmica
capitalista proceda racionalmente precisa confiar en que la justicia y la administracin seguirn
determinadas pautas (Weber, 1978: 237).2 De lo asentado queda claro que un primer elemento del
modelo burocrtico es que se basa en un derecho, cuya racionalidad consiste precisamente en un sus
posibilidades de clculo, esto es, se trata de un derecho administrativo integrado por normas que
regulan la actuacin del aparato burocrtico a partir de la estandarizacin de las pautas de actuacin
y de organizacin de la administracin.
Nuestro autor, subraya el papel central de la tcnica en el desarrollo capitalista: Su
racionalidad depende hoy esencialmente de la medida en que sean calculables los factores tcnicos
ms importantes. Pero esto significa fundamentalmente que depende de las peculiaridades de la
ciencia moderna, en especial de las ciencias naturales basadas en las matemtica elementos y en el
experimento exacto y racional. Cabe sealar que la utilizacin tcnica de los conocimientos
cientficos fue estimulada por consideraciones de orden econmico (la ganancia) y por las mismas
peculiaridades de la estructura social del mundo occidental.3 Dentro de estos factores pueden
mencionarse las estructuras racionales del derecho y la administracin. El capitalismo no slo
necesit los medios tcnicos de produccin, sino un sistema jurdico previsible y una
administracin gobernada por reglas formales, pues con ello comenz el claro predominio del
derecho y la administracin de orden racional (Weber, 1974: 54).
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El citado autor aporta dos elementos esenciales que nos permiten vislumbrar el nexo
estructural entre el derecho, la administracin y la tcnica. Por una parte, la estructura y los
procesos de la administracin se sustentan en un derecho conformado por reglas formales y
calculables, y el derecho a su vez, encuentra su soporte en los avances cientficos y tecnolgicos. A
partir de ese nexo es que se desarrolla la administracin pblica moderna, cuya caracterstica
principal sigue siendo organizacin altamente jerarquizada y sus procedimientos rigurosamente
formalistas. El nexo entre el derecho y la ciencia, se expresa en las remisiones que las normas
jurdicas realizan al estado de la ciencia y la tecnologa, o al mejor conocimiento cientfico
disponible, o lo ms usual, la remisin a las normas tcnicas; lo anterior se percibe principalmente
en materias vinculadas con el medio ambiente, las nuevas tecnologas o la biotecnologa.
Nos interesa subrayar otros elementos fundamentales de esta racionalidad, cuya matriz es el
capitalismo. De esta manera, segn Weber Estado, en el sentido de Estado racional, slo se da en
Occidente, puesto que ste es el nico terreno sobre el cual pudo prosperar el capitalismo
moderno. Dicho Estado se apoya en una burocracia especializada y en un derecho racional
(1978:285). Desde la perspectiva del autor en mencin, las claves de la dominacin legal en el
Estado moderno se encuentran en la administracin burocrtica, el cual se sustenta en un derecho de
corte racional, mismo que se concibe en estrecha conexin con el desarrollo del capitalismo
moderno:
La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el clculo. Necesita
para su existencia una justicia y una administracin cuyo funcionamiento pueda calcularse
racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como
puede calcularse el rendimiento probable de una mquina (Weber, 1974: 1061 y 1062).
Dicho autor subraya la esencia del derecho y de la administracin racional legal, al asimilarla
con el funcionamiento de las mquinas. Esta visin mecanicista habr de trascender a toda la
administracin pblica burocrtica moderna. Este elemento marca los lmites del derecho y la
administracin ante contextos complejos y dinmicos como los asociados con los macro-peligros,
tal como se precisar en los siguientes apartados.
Ahora bien, este derecho racional abreva tanto en la teora jurdica sistematizada, es decir, un
pensamiento jurdico formalista, as como en la racionalizacin de los procesos. La esencia de este
derecho formalista consiste es que es calculable, este derecho constituye la base de la burocracia
estatal, con funcionarios formados conforme al espritu de este Derecho, como tcnicos en los
diversos ramos de la administracin, por lo que desde la perspectiva racional burocrtica, se
consideran superiores a todos los dems miembros de la sociedad. As, los elementos tericos
centrales de este derecho racional son el clculo de probabilidades, la sistematizacin de las normas
jurdicas y la formalizacin del proceso jurdico: al dejar el formalismo jurdico especfico que el
aparato jurdico funcione como una mquina tcnico-racional, garantiza al mismo tiempo a los
diversos particulares el mximo relativo de posibilidad de movimiento y, sobre todo, de posibilidad
para el clculo racional de las probabilidades y consecuencias jurdicas de su actividades con
arreglo a fines (Weber, 1978: 286-289; Weber, 1974: 604 y 605).
De lo asentado conviene sealar que un elemento central de la superioridad burocrtica sobre
la sociedad son los conocimientos tcnicos acerca de la administracin. En este orden de ideas, la
actuacin de la administracin al estar enmarcada por el derecho, tambin se sujeta al clculo de
probabilidades, mtodo que resulta obsoleto en la gestin de problemas inmersos en diversos
rangos de incertidumbre.
Segn Weber existen tres tipos de dominacin legtima: racional, tradicional y carismtico.
El de carcter racional descansa en la autoridad legal, cuyo supuesto fundamental es que todo
derecho puede ser estatuido de modo racional racional con arreglo a fines o racional con
arreglo a valores (o ambas cosas) (Weber, 1972: 172). De esta manera: Una asociacin de
dominacin debe llamarse asociacin poltica cuando y en la medida en que su existencia y la
validez de sus ordenaciones, dentro de un mbito geogrfico determinado, estn garantizados de un
modo continuo por la amenaza y aplicacin de la fuerza fsica por parte de su cuadro
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administrativo.
Por estado debe entenderse un instituto poltico de actividad continuada, cuando y en la
medida en que su cuadro administrativo mantenga con xito la pretensin al monopolio legtimo de
la coaccin fsica para el mantenimiento del orden vigente (Weber, 1972: 43).
En este contexto, el Estado moderno se caracteriza formalmente por tratarse de un orden
jurdico y administrativo, con una pretensin de validez para un territorio determinado, pretensin
que est garantizada por la coaccin legtima. Este carcter monoplico del poder estatal es una
caracterstica tan esencial como lo es su carcter de instituto racional y de empresa continuada
(Weber, 1972: 44 y 45). As, una nota esencial del Estado moderno radica en su poder coactivo,
cuyo fundamento es un derecho de corte racional, por lo que su estructura y funcionamiento tienen
como objetivo fundamental garantizar el mantenimiento del orden pblico.
De lo anterior podemos establecer las notas esenciales del Estado moderno: su carcter
geogrfico y el monopolio de la coaccin legtima en ese mbito territorial. Desde esta
perspectiva, el instrumento para el ejercicio continuo de dicha facultad coercitiva es la organizacin
burocrtica estatal. Estas caractersticas son las que definen la racionalidad del Estado moderno, es
decir, un Estado es moderno en la medida en que mantiene dicho monopolio coercitivo en el
territorio sujeto a su jurisdiccin. En otras palabras, las dos claves para tratar de entender la
racionalidad del Estado moderno deben buscarse en el derecho y en la organizacin burocrtica
estatal.
Este trabajo se enfoca bsicamente a la exploracin de la esencia de la racionalidad
burocrtica. As, las categoras fundamentales de la dominacin legal son: 1. Un ejercicio
continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de 2. una competencia, que significa: a) un mbito de
deberes y servicios objetivamente limitado en virtud de una distribucin de funciones, b) con la
atribucin de los poderes necesarios para su realizacin, y c) con fijacin estricta de los medios
coactivos eventualmente admisibles y el supuesto previo de su aplicacin (Weber, 1972: 174).
Esta racionalidad burocrtica se sustenta en un mbito diferenciado de competencias de la
administracin. En la rbita estatal esto se pone de manifiesto en el establecimiento de los sectores
administrativos, desde los ministerios o secretaras, hasta las unidades departamentales. Ms an, en
los Estados federados se conjuga con un sistema de competencias bastante diferenciado entre los
diversos niveles de gobierno; situacin que hace ms compleja esta racionalidad burocrtica.
A lo anterior hay que agregar el principio de jerarqua administrativa (la ordenacin de
autoridades fijas con facultades de regulacin e inspeccin); la formacin profesional del cuadro
administrativo; el principio de la separacin plena entre el cuadro administrativo y los medios de
administracin y produccin; la ausencia de la apropiacin de cargos y el principio administrativo
de atenerse al expediente. Para Weber el tipo ms puro de dominacin legal es aquel que se ejerce
por medio de un cuadro administrativo burocrtico. Esta organizacin monocrtica se
caracteriza por los deberes objetivos, la jerarqua administrativa rigurosa, competencia delimitada,
libre seleccin, calificacin profesional, retribucin monetaria, sistema profesional de carrera, la
separacin de los medios administrativos y la rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. En este
tenor, la administracin burocrtica pura, o sea la administracin burocrtico-monocrtica es la
forma ms racional de la dominacin legal, a partir de ciertos principios tales como precisin,
continuidad, disciplina, rigor y confianza, mismos que habrn de configurar una de las principales
cualidades del modelo de dominacin cientfico-racional de la burocracia: la calculabilidad (Weber,
1974: 175,176 y 178).
Como ya lo sealamos, este modelo de dominacin cientfico/burocrtico se basa en la
calculabilidad del derecho. En otras palabras, una fuente fundamental del dominio burocrtico
radica precisamente en que la organizacin burocrtica al aplicar el derecho formalista est
aplicando a la vez el conocimiento cientfico y tecnolgico que se encuentra en la base normativa.
De esta manera, tenemos la jaula de hierro de la burocracia cuyos barrotes centrales son la ciencia
y el derecho.
De esta manera, para el citado autor, la burocracia ofrece la posibilidad de aplicar el principio
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de especializacin a partir de consideraciones objetivas. Esta objetividad depende

fundamentalmente de un desempeo de acuerdo con reglas calculables (Weber, 2005: 55). De
esta manera, segn Weber, la razn decisiva que explica el progreso de la organizacin burocrtica
es su marcada superioridad tcnica, sustentada en las mencionadas cualidades relativas a la
precisin, rapidez, univocidad, oficialidad, continuidad, discrecin, uniformidad y subordinacin, lo
que garantiza una administracin objetiva. En este contexto, una resolucin objetiva significa, en
primer lugar, resolucin sin excepcin de personas, segn reglas previsibles; tambin cabe subrayar
que este segundo elemento, esto es, las reglas previsibles, tiene una relevancia fundamental para
el paradigma burocrtico, pues la estructura tcnico-econmica, exige esta previsibilidad o
calculabilidad en el resultado (Weber, 1974: 732).
Esta superioridad burocrtica encuentra su fundamento en la superioridad tcnica de este
modelo organizacional, cuyo soporte fundamental es su relacin orgnica y normativa con el avance
cientfico y tecnolgico.
De esta suerte, la eficiencia de la organizacin burocrtica depende del grado de racionalidad,
esto es, de su capacidad de clculo y de la distribucin y diferenciacin de atribuciones
establecidas por el derecho. Este carcter formalista de la administracin burocrtica marca sus
lmites y disfuncionalidades; lo que significa que es el derecho el que en ltima instancia establece
las posibilidades de la burocracia, incluyendo la administracin estatal. Esto pone en tela de juicio
los lmites de la normativa jurdica para establecer este clculo, cuya fiabilidad depende, a su vez,
del estado de la ciencia y la tcnica disponible en un momento histrico determinado.
1.2 Los modelos pos-burocrticos: en busca de una nueva racionalidad
A estas alturas de la presente investigacin, el objetivo central es analizar brevemente los
modelos pos-burocrticos en la administracin pblica, principalmente el paradigma de la
gobernanza, con la idea de indagar si estos nuevos desarrollos tericos han aportado elementos que
modifiquen la esencia de la organizacin burocrtica: la jerarqua y las posibilidades del clculo,
cuestin de gran relevancia en los procesos de gestin de los riesgos contemporneos.
En trminos generales, el modelo pos-burocrtico parte del uso comn de trminos como
cliente, calidad, servicio, valor, incentivo, innovacin, empoderamiento (empowerment) y
flexibilidad. Estos trminos estn siendo utilizados por quienes, tratando de mejorar las operaciones
gubernamentales, aceptan explcitamente que el paradigma burocrtico ya no es la fuente ms
relevante de ideas y argumentos acerca de la gestin pblica. El trmino ms apropiado para la
nueva generacin de ideas acerca de cmo el gobierno hace productivas y responsables sus
operaciones, es paradigma pos-burocrtico. Este vocablo implica que el modelo pos-burocrtico sea
tan multifactico como su predecesor, el paradigma formulado por Max Weber varias dcadas atrs,
pues se trata de una generacin de ideas que evolucion desde el paradigma burocrtico (Guerrero,
2001: 5 y 6).
As, es importante dejar claro que existe una multiplicidad de enfoques que pueden
considerarse como pos-burocrticos, pero en razn del objeto de esta investigacin nos
circunscribiremos al estudio de aquellos paradigmas que de alguna manera contravienen la lgica
de la racionalidad burocrtica.
1.2.1 El modelo de la Nueva Gestin Pblica
En este contexto, la configuracin conceptual de la gestin pblica contempornea deriva de
la globalizacin, cuyo resultado es la estandarizacin de las administraciones pblicas bajo el
mismo esquema de organizacin y funcionamiento; lo que implica, en trminos generales, que cada
administracin pblica debe quedar uniformada bajo un patrn universal, formado por cinco rasgos
prominentes: el mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporacin del mercado como
proceso de confeccin de los asuntos pblicos; el fomento a la competitividad mercantil; el
reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la reivindicacin de la dicotoma polticaadministracin, sublimada como la antinomia policy-management. El objetivo principal es
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establecer reglas prescriptivas de buena administracin pblica, con la idea de reconfigurar la

administracin pblica, con base en las cualidades de la gestin privada. Por tal motivo, la
administracin pblica debe asumir la forma de empresa: La hechura de policy debe dejar el
proceso poltico para adquirir la forma del mercado; los servicios pblicos deben abandonar las
frmulas burocrticas para tomar la modalidad de la competencia mercantil; el ciudadano debe
convertirse en consumidor, y la gestin debe apartarse de todo contacto con la poltica (Guerrero,
2001: 4).
Aun cuando existen diversas variantes de dicho modelo, tal como lo han sealado sus
principales cultivadores, el trmino management pblico, lejos de ser el resultado de un desarrollo
terico, es un producto institucional. Desde esta perspectiva se considera a la gestin como una
nueva interseccin, es decir, como un producto hbrido que incluye, por una parte, una actividad
genrica que incluye conocimientos, tcnicas y habilidades compartidas, y por la otra, aquella que
considera a la administracin pblica como una actividad especial, concerniente a valores de inters
pblico, bienes pblicos y asuntos de inters social. Indudablemente, esta clase de definiciones son
muy limitadas. Se trata de un primer paso para justificar la existencia de un espacio diferenciado del
management pblico frente a las ciencias del management; sin embargo, investigaciones
subsecuentes apuntan hacia algunos elementos que configuran alguna autonoma del citado modelo
(Carrillo, 2004: 52).
En orden de ideas, uno de los desarrollos posteriores desde el enfoque de la Nueva Gestin
Pblica son las aportaciones de Uvalle Berrones, cuyo inters central radica precisamente en
avanzar en la distincin entre la gestin privada y la gestin pblica, reivindicando la creciente
autonoma de la misma como un objeto de estudio de la administracin pblica, pero
particularmente, como un paradigma que puede aportar elementos esenciales al concepto de lo
pblico.
As, dicho enfoque se traduce en un conjunto de movimientos que permiten la gobernacin y
la administracin de la sociedad contempornea. Desde esta perspectiva, la gestin pblica se
percibe como un medio para la articulacin de capacidades, recursos y valores, esto es, como el
espacio idneo para la deliberacin, las negociaciones y los acuerdos acerca de los asuntos pblicos.
Para mayor claridad, es un medio para el establecimiento de relaciones funcionales entre el
gobierno y la ciudadana en contextos complejos y plurales, por lo que es un espacio que permite
ordenar la accin de gobierno, tomando en cuenta los grupos de inters, las demandas en
competencia, la disponibilidad de los recursos y la cobertura de la agenda institucional (Uvalle
Berrones, 1998: 9).s
En efecto, para este autor, un elemento conceptual relevante de este enfoque es su capacidad
de articulacin de los diversos actores de los asuntos pblicos, ms all de los agentes
gubernamentales; lo que resulta de especial relevancia en ciertas reas de la administracin pblica,
tales como el desarrollo y gestin de riesgos, problemas que demandan una participacin activa y
responsable de la sociedad.
En este contexto, para el citado autor, la idea de gestin pblica abarca un conjunto de
medios que enlazan capacidades institucionales con el objetivo de articular la accin de la
ciudadana con los recursos, la informacin, la organizacin y las tecnologas del gobierno para la
atencin de problemas que demandan esfuerzos compartidos. As, la gestin pblica no se refiere
al rubro de los procedimientos o de las tcnicas administrativas, sino que tiene como horizonte el
cmulo de problemas pblicos (1998: 10), ya que promueve la articulacin de esfuerzos sociales,
es decir, de polticas y no tanto de estructuras burocrticas. En suma, la gestin pblica se
caracteriza por las tareas de cooperacin entre el gobierno y la ciudadana; por fomentar la
coordinacin de los agentes pblicos en el mercado; el reconocimiento de la participacin de grupos
privados y sociales en el espacio pblico; la articulacin de esfuerzos pblicos/privados en la
atencin de los asuntos de inters general; la cesin de espacios a los agentes privados en reas no
estratgicas de la economa; el reconocimiento de la coexistencia de intereses econmicos, polticos
y sociales en la vida pblica; la aplicacin de las polticas pblicas como mtodo institucional; el
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reconocimiento de la validez de los criterios cuantitativos y la democratizacin del poder poltico

(Uvalle Berrones, 1998: 11). Como categora aplicada, la gestin pblica estudia los hechos
pblicos y sociales, por lo que las acciones, responden en su concepcin, diseo e implementacin
al mundo fctico, el cual se caracteriza por intereses opuestos, negociaciones, programas, alianzas,
resistencias e insuficiencias que concurren en el desempeo institucional del gobierno. Desde esta
ptica, los hechos tienen tratamiento conjetural, no definitivo, por lo que centra su atencin en el
anlisis situacional, el cual se integra por variables complejas relativas al problema, visualizando
centros institucionales que articulan intereses, normas, procesos y acciones para generar un
resultado especfico (Uvalle Berrones, 1998:139).
De lo sealado conviene subrayar la articulacin sociedad/estado y mercado en la
consecucin de asuntos pblicos, particularmente en aquellos asuntos que no tienen una
configuracin definitiva, es decir, problemas de naturaleza compleja, y cuya resolucin no puede
confiarse a los cnones burocrticos, sino que demandan la intervencin activa de los diversos
actores desde el anlisis, diseo y evaluacin de las polticas.
Desde esta perspectiva, el enfoque de referencia intenta superar algunas limitaciones del
modelo burocrtico, especialmente lo relativo a la concepcin de que la administracin es cuestin
de expertos, al incluir la visin y la opinin de los actores no gubernamentales, principalmente de la
sociedad civil.
Tambin es preciso reconocer que este enfoque resulta particularmente limitado cuando se le
vislumbra desde el ngulo de los valores democrticos de las sociedades modernas: Por una parte,
se acenta ms la responsabilidad frente al cliente o los consumidores de los programas pblicos y,
en efecto, hay un inters ms pronunciado por la provisin del servicio per se que lo que suele
verse en otras formas ms convencionales de administracin. Por otra parte, sin embargo, los
mecanismos mediante los cuales los ciudadanos puedan expresar sus puntos de vista y ejercer sus
derechos democrticos no estn considerados como relevantes dentro de este modelo (Peters,
2004: 84 y 85).
Como queda de manifiesto una limitacin congnita del paradigma de la Nueva Gestin
Pblica es el elemento democrtico, problema que intentar superar el enfoque de gobernanza.
1.2.2 El modelo de gobernanza
En la ltima dcada se comienza a consolidar el paradigma de la gobernanza, mismo que
aporta algunos elementos interesantes para nuestro objeto de estudio, particularmente la
participacin social en los procesos de toma de decisiones de los asuntos pblicos.
En primer trmino hay que subrayar que la gobernanza se percibe fundamentalmente como
un paradigma emergente en el mbito de las ciencias sociales, teniendo su base en el desarrollo
social, particularmente en las complejas y dinmicas interdependencias sociales: la ampliacin de
las cadenas de interaccin provoca y requiere de la multiplicacin del nmero de actores sociales,
incluyendo la modificacin de la tradicional lnea divisoria entre lo pblico y lo privado. Lo anterior
implica bsicamente cambiar la nocin de gobernar como algo de naturaleza <unidireccional>, es
decir, de los gobernantes hacia los gobernados, hacia un modelo <bidireccional>, esto es, como una
relacin mutuamente influyente entre dos o ms entidades, por lo que se tienen en consideracin
tanto aspectos , problemas y oportunidades del sistema de gobierno como del sistema a gobernar.
Esto es lo que llamamos gobernanza sociopoltica o gobernanza interactiva, fundada sobre
interacciones amplias y sistmicas, aplicndose tanto a las interacciones pblico-pblico como
pblico-privado (Kooiman, 2004: 172 y 175).
En este contexto, cada interaccin consiste en procesos y estructuras. El elemento proceso se
refiere al aspecto de accin de las interacciones; por lo que los procesos son el resultado de la
capacidad de actuacin de los actores sociales. En cambio, el aspecto estructural muestra el marco
contextual material, socio-estructural y cultural en el que se presentan las interacciones, por lo que
puede ser considerado como el conjunto de circunstancias que limitan, amplan y, al mismo tiempo,
condicionan el nivel de las citadas interacciones; por lo que se compone de aquellas instituciones,
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estructuras sociales, reglas e infraestructura material y tecnolgica con capacidad para condicionar
el curso de las mismas interacciones. As, la gobernanza desde una perspectiva de interaccin
implica, bsicamente, cuando sea posible, atravesar los (aparentemente) claramente definidos
lmites entre entidades separadas (como las que existen entre gobernantes y gobernados)
centrndose en las interacciones trans-lmite entre ellos (Kooiman, 2004: 176).
Este autor subraya un elemento central del enfoque de gobernanza, a saber: el aspecto
estructural y procedimental. Lo anterior significa que la eficacia de este modelo implica repensar
por una parte el marco socio-cultural como el contexto mayor que condiciona la naturaleza y los
alcances de las interacciones, como cuestin clave de la gobernanza. A su vez tambin presupone
pensar sobre el curso de la accin de las interacciones desde su perspectiva dinmica, cuyas
posibilidades dependen de las capacidades de los propios actores.
Desde esta perspectiva, tambin se puede concebir la poltica pblica como un microescenario poblado de estructuras polticas-administrativas, valores y actores diversos. En este
escenario, emerge el enfoque sustentado en el modelo reticular: una red de estructuras y actores
configurada alrededor de una accin pblica. As, las redes presentan una forma organizativa
plana y horizontal en contraste a las organizaciones verticales y jerarquizadas (Natera, 2004, p.
12 y 13), que caracterizan a los modelos precedentes (burocracia y NGP). De esta manera, el
mecanismo de coordinacin que caracteriza a las redes es, por definicin, la confianza entre sus
integrantes, lo que la diferencia de los mecanismos empleados por la burocracia (jerarqua) y la
NGP (precio y calidad). Segn este enfoque, la gobernanza por redes o gobernanza
participativa adquiere el carcter de sistema (governance system), misma que en razn de la
sinergia de recursos pblicos, privados y sociales incrementa la claridad, capacidad y eficacia
directiva de una sociedad (Aguilar, 2007: 11).
De esta manera, una aportacin principal del enfoque de gobernanza se refiere a la
introduccin de la configuracin y actuacin de redes, lo que supone la adopcin de modelos
organizacionales horizontales, en lugar del modelo burocrtico caracterizado por las relaciones
jerrquicas; de manera tal que la interaccin dinmica articulada en la complejidad permite
potenciar la solucin de los problemas pblicos, al conjuntar esfuerzos, informacin, recursos y
perspectivas de diversos actores.
Desde una perspectiva poltico-administrativa, la gobernabilidad es la cualidad de un sistema
social para que sus actores estratgicos consientan en la adopcin de decisiones conforme a ciertas
reglas y procedimientos. En efecto, el anlisis de la gobernabilidad de un sistema implica el de su
gobernanza, es decir, el descubrimiento del mapa de actores, expectativas, conflictos, estructuras y
procesos de interaccin (Prats, 2005: 139).
Uno de los enfoques predominantes de la gobernanza en el mbito de la administracin
pblica es su conceptualizacin como modelo para la conduccin de los estados y las sociedades en
la era moderna, por lo que se le percibe como un medio para elevar el contenido democrtico de
dicha conduccin. As, se le percibe como un mecanismo para recuperar la confianza de la
ciudadana, ante el desencanto, insuficiencias y debilidades de las formas convencionales de la
democracia representativa. Tambin se sustenta en la idea de estructuras y procesos vinculados con
la democracia participativa, por medio del establecimiento de interacciones cotidianas entre los
ciudadanos y las administraciones pblicas (Peters, 2005: 593).
As, un elemento central que aporta el enfoque de gobernanza es la democracia participativa,
lo que puede permitir avanzar en direccin a la superacin de la clsica dicotoma entre poltica y
administracin. En el mbito de la gestin de riesgos, esto se traducira bsicamente en el hecho
incorporar la percepcin social del riesgo, amn de intentar rebasar la conocida separacin entre la
evaluacin de los riesgos y la toma de decisiones como procesos confinados a los expertos y a la
burocracia, tal como lo puntualizaremos en los siguientes apartados.
2. La naturaleza de los macro-peligros contemporneos
Si bien es cierto que instituciones sociales modernas hicieron posible que los seres humanos
8
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tengamos una existencia ms segura que cualquier sistema pre-moderno, tambin lo es que la
misma modernidad presenta un saldo sombro, lo que se pone de manifiesto con los peligros
generados por la sociedad industrial a partir de mediados del siglo XX (Giddens:20). Lo anterior
nos plantea la necesidad de explorar la relacin que existe entre modernidad y reflexin.
Es as como desde la perspectiva de diversos autores (, la modernidad supone la difusin de
los productos de la actividad racional en el mbito cientfico, tecnolgico, poltico y administrativo;
por lo que la idea de modernidad est asociada con la de racionalizacin, cuya proyeccin hacia una
sociedad racional supone bsicamente concebir a la sociedad como un orden, es decir, como una
arquitectura fundada en las posibilidades del clculo (Touraine, 2006: 17 y 18).
Esta racionalidad bsicamente calculadora se torna altamente disfuncional en el abordaje
de la gestin del riesgo social contemporneo. En la actualidad, los lmites y posibilidades del
Estado en la gestin de estos riesgos estn enmarcados por esta misma racionalidad. De lo anterior
es necesario un enfoque que trascienda la racionalidad burocrtica; esto supone la bsqueda de
nuevos derroteros en la construccin de un nuevo marco analtico para la gestin de los riesgos
contemporneos.
2.1 Aproximaciones conceptuales a los macro-peligros
Con la Primera Guerra Mundial, la civilizacin occidental se percata del poder de destruccin
masiva que podra acompaar al desarrollo tecnolgico. Despus de las terribles experiencias de las
armas nucleares en la II Guerra Mundial, el poder destructivo del hombre aparece como un peligro
para la sostenibilidad del sistema ecolgico global de la Tierra. En la posguerra, las preocupaciones
sobre el medio ambiente, principalmente en materias como la degradacin del suelo, la
deforestacin, la extincin de la fauna, la contaminacin del aire y la erosin, comienzan a
difundirse entre el pblico en general. Pero es a partir de la dcada de 1960 en que este asunto
adquiere dimensiones relevantes: Los orgenes de la crisis ambiental son objeto de intenso debate,
dejando al descubierto las controversias sobre el papel de la demografa, la tecnologa y la
economa. La crisis ambiental contempornea conlleva un doble mensaje: por un lado, las ciencias
naturales demuestran que la actividad humana tiene un impacto en la biosfera y los procesos que la
regulan, y que, por lo tanto, eso probablemente pone en peligro la vida del hombre; por otro lado,
teniendo en cuenta las escalas de tiempo muy diferentes de los grandes ciclos naturales (de la escala
biolgica a la escala geolgica), las consecuencias de mediano y largo plazo no pueden
identificarse, y, en consecuencia, son irreductiblemente impredecibles. Es en este contexto, en que
la opinin pblica, como los responsables polticos y econmicos, han comenzado a darse cuenta
no slo de la insostenibilidad del modelo occidental de desarrollo (industrial y capitalista), sino
tambin de la irrelevancia de las herramientas anlisis y toma de decisiones basada en la certeza
cientfica (Van Griethuysen, 2004: 3).
Parece indudable que estamos arribando a una sociedad de alto riesgo. Estos riesgos se
identifican principalmente con los macro peligros derivados de la revolucin cientfica, econmica
y tecnolgica en marcha: Llamo sociedades del riesgo a aquellas sociedades que, al principio de
manera encubierta y luego cada vez ms evidente, estn enfrentadas a los desafos de la posibilidad
de autodestruccin real de todas las formas de vida de este planeta (Beck, 1998: 120).
En los aos 70, tras una serie de accidentes muy graves, emerge el concepto de grandes
riesgos tecnolgicos, lo que pone de relieve el salto cualitativo desde los riesgos industriales a los
riesgos posindustriales. La aparicin de esta categora significa claramente que estamos asistiendo a
un cambio de escala, lo que implica que las razones tcnicas y organizacionales deben ser
completamente repensadas, as como la toma de decisiones polticas. En comparacin con los
riesgos convencionales, los riesgos tecnolgicos se caracterizan por ubicarse fuera de los marcos
habituales de estadstica por la gravedad de los daos que causan y la imprevisibilidad de su
realizacin. Pueden causar daos a grandes distancias y afectar a las generaciones futuras. En este
contexto, surgen las controversias en la materia, apareciendo las primeras grietas en el sistema
tradicional de gestin de riesgos. Los principales riesgos tecnolgicos son asociados a los
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Caracas, 2011
accidentes graves en la industria nuclear en Three Mile Island (1979), Chernbil (1986), o la
qumica en Seveso (1976), Bhopal (1984), y el AZF Toulouse (2001). Ms recientemente, se
encontraron evidencias en el sentido de que el desarrollo de las redes en los sectores de las
telecomunicaciones, el transporte, la produccin de energa o las finanzas podra generar
importantes riesgos tecnolgicos. (Kaufmann et al., 2004: 2).
En la actualidad, la gestin institucional del riesgo est organizada de manera tal que los
responsables declinan toda responsabilidad. El diagnstico del macro-riesgo contemporneo apunta
hacia una especie de irresponsabilidad organizada en el sentido de propiciar un bloqueo
sistemtico de las relaciones de responsabilidad e imputabilidad derivadas de los instrumentos
jurdicos, polticos y administrativos de la primera modernidad. De esta manera, la raz de este
problema parece radicar en las relaciones de definicin de riesgos. Los riesgos son construcciones
sociales y cognitivos, y como tales se fijan en unas determinadas relaciones de poder, mismas que
se integran al sistema cientfico y jurdico; por lo que, en esta medida, estas mismas relaciones son
las que configuran y, por lo tanto, determinan las relaciones de poder con respecto a la definicin de
los riesgos (Beck, 2002: 130 y 132). De esta manera, las relaciones de definicin consisten
esencialmente en la disposicin de los medios de definicin, es decir, de las reglas cientficas y
legales aplicables en la gestin del riesgo. En este contexto, La posicin de poder que se les
reconoce a las tecnociencias descansa, pues, sobre la decisin de encargarles la definicin del
riesgo, en la medida en que los estndares tcnicos resultan vinculantes para el derecho y la poltica
(Beck, 2008:58 y 61).
Como ya se apunt, los peligros medioambientales son construcciones sociales, en la medida
en que son consecuencias indirectas de decisiones de diversos actores sociales. En esta misma
medida: Los peligros medioambientales globales presuponen y ponen en marcha el
desacoplamiento del lugar y la responsabilidad social de la decisin del lugar y el momento en que
grupos de poblacin <<ajenos>> se convierten en (o se les hace objeto de eventuales heridas fsicas
y sociales (Beck, 2008: 220 y 221). Segn este autor, los macro peligros (ecolgicos, nucleares,
qumicos y genticos)1 mantienen diferencias sustanciales con respecto a los riesgos asociados con
la primera industrializacin: Primero, los macro peligros no pueden limitarse ni local, ni
temporal, ni socialmente Segundo, no pueden atribuirse segn las reglas de causalidad, culpa y
responsabilidad civil. Y tercero, no pueden recompensarse (irreversibilidad, globalidad) segn la
regla de cambio <<destruccin a cambio de dinero>> (1998: 130).
Las caractersticas apuntadas por Beck resultan fundamentales para el correcto
dimensionamiento de los riesgos que afronta el mundo de hoy. Las otras dos caractersticas derivan
de la primera. En efecto, la naturaleza global, transtemporal y transectorial de los riesgos asociados
con la fase actual de la sociedad industrial son los elementos fundamentales que pueden permitirnos
la caracterizacin de las llamadas sociedades del riesgo o ms bien, sociedades en alto riesgo.
A principios del siglo XXI, chocan dos concepciones acerca de la gestin del riesgo: el
tradicional y el emergente. El primero, anclado en la racionalidad de la edad industrial, insiste en el
perfeccionamiento de normas y controles de seguridad tcnico-burocrtica, y es claro que es una
herencia de la racionalidad capitalista (Beck, 1998: 133). Este enfoque es tambin una expresin del
modelo cientificista de seguridad del Estado-providencia, el cual pretende el control institucional de
los riesgos como fundamento de legitimacin poltica y la promesa de un futuro deseable. La
percepcin de estos riesgos ya no se asociaba con eventos naturales imprevisibles, incontrolables e
involuntarios. Ms bien, el riesgo era percibido como un evento de carcter estadstico, probable y
1
Hay que recordar que la citada obra pionera de Beck se inscribe en el contexto del accidente de la central nucleoelctrica
sovitica Chernbil. El 26 de abril de 1986 ocurri el accidente ms grave de la historia nuclear. La liberacin de una
enorme cantidad de material radiactivo y la formacin de una nube radiactiva que se extendi por buena parte de Europa,
principalmente en las regiones de Bielorrusia, Rusia y Ucrania, lo que ocasion la afectacin directa en la vida y salud de
miles de personas. Una magnfica crnica de este accidente se puede encontrar en el libro de Santiago Vilanova,
Chernbil: el fin del mito nuclear. El impacto informativo y biolgico del mayor accidente de la industria electro-nuclear,
Anthropos, Barcelona, 1988.
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sobretodo, controlable por la ciencia, siendo los instrumentos de prevencin una alternativa de
control social y jurdico de esos riesgos (De Arajo Ayala, 2004: 236).
La primera sociedad de riesgo presupone consecuencias espacial, temporal y socialmente
delimitables, por lo que el clculo del riesgo se basa en el concepto de accidente. Esto significa que
se trata de una sociedad que pretende el control sobre los efectos de la industrializacin. En cambio,
los riesgos asociados con la segunda modernidad erosionan y cuestionan la capacidad para calcular
las consecuencias asociadas (Beck, 2002:113-115). As, la entrada a la sociedad del riesgo tiene
lugar en el momento en que los riesgos fabricados socavan o incluso suprimen las calculaciones
vigentes del Estado previsor (Beck, 2008: 158).
Segn el viejo esquema de la primera sociedad industrial, todos estos riesgos son visibles y
perceptibles; esto permita trazar una lnea clara de causalidad, y por ende de responsabilidad. A
partir de lo anterior, los macro peligros, derivados principalmente de la llamada tercera revolucin
industrial, se pretenden procesar tambin a travs de los mecanismos basados en la capacidad de
control y de clculo. Esta racionalidad institucionalizada bloquea la gestin eficaz de los nuevos
riesgos posindustriales, toda vez que predomina una negacin de estos riesgos por parte del sistema
jurdico, poltico y cientfico (Beck, 2002:117 y 119).
En este contexto, tenemos el surgimiento y expansin de peligros emergentes, propios de la
edad de alto riesgo, cuyas caractersticas rebasan los sistemas jurdicos, cientficos y polticos
convencionales. Esta contradiccin no es slo de carcter tcnico sino tambin socio-poltico. De
esta manera: El grueso del potencial socio-histrico y poltico de los peligros ecolgicos, atmicos,
qumicos y genticos se localiza en el colapso administrativo, en el colapso de la racionalidad
tcnico-cientfica y jurdica, as como en las garantas de seguridad poltico-institucionales
(Beck, 1998:133). Esta situacin definida como un retorno a la incertidumbre social, implica la
necesidad de que el Estado asuma la gestin de riesgos, incluyendo las funciones relativas a la
distribucin de los mismos, en atencin a las transformaciones protagonizadas por las sociedades de
riesgo global (De Arajo Ayala, 2004: 237).
En este contexto no hay ninguna institucin capaz de garantizar el orden social para los
peores accidentes. La instauracin de un orden social para la gestin eficaz de los riesgos asociados
con los macro-peligros contemporneos implica, entre otras cosas, la superacin de las limitaciones
congnitas de la racionalidad burocrtica postulada por Max Weber: La racionalidad de los fines
debe su superioridad a al hecho de desprenderse de los puntos de vista de valores y de una
valoracin estrictamente inmanente de la racionalidad de los medios para cualquier fin. En el
clculo del riesgo, esto se revierte. As, la racionalidad de los fines padece del sndrome de
inseguridad: Esta inseguridad tiene numerosas fuentes en el clculo del riesgo. La racionalidad de
los fines presupone un punto de referencia concreto, la finalidad. La racionalidad del riesgo es
abierta e indefinida en su horizonte. Mientras la primera se basa en la especializacin y la
diferenciacin, la comprensin reflexiva del riesgo contraviene esta lgica derivada de la
racionalidad organizacional y funcional del paradigma burocrtico (Beck, 1998: 158 y 159).
De lo anterior cabe subrayar que la comprensin racionalista de los riesgos se basa en la
identificacin estadstico-matemtica de los riesgos, es decir, se sustenta en la elaboracin de
modelos derivables para pronosticar determinados riesgos, lo que presupone que los mtodos de
medicin y los modelos de clculo cientficos son la manera ms apropiada para describir, explicar
y pronosticar los riesgos contemporneos. As, esta ciencia <<tcnica>> del riesgo se basa en la
neta separacin de riesgo y percepcin, subrayada y abonada por la distincin paralela entre
expertos y legos (Beck, 2008: 29 y 30).
Esta racionalizacin triunfa porque promete los beneficios del riesgo y acota racionalmente
las consecuencias, incertidumbres y peligros del mismo. Bajo este modelo, los macro-peligros, de
naturaleza no anticipable, al cuestionar la idea rectora de la racionalidad controladora, destruye la
visin de un futuro pronosticable, lo que resulta impensable bajo el paradigma weberiano (Beck,
2008: 38 y 39). De esta suerte, los macro-peligros eliminan los tres pilares del clculo del riesgo:
primero, se trata de daos cuya naturaleza es, en esencia, irreparable, por lo que la nocin de
11
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compensacin se vuelve inoperante; segundo, la prevencin se vuelve obsoleta: el control

anticipatorio de las consecuencias resulta imposible; y, tercero, provocan <<accidentes>> ilimitados
en el mbito espacial y temporal (Beck, 2008: 52).
En este orden de ideas, las aportaciones principales del citado autor introducen tres nociones
esenciales para la construccin de un modelo alternativo de gestin de los macro-peligros, al poner
de relieve los lmites del modelo burocrtico de gestin de riesgos, principalmente desde la
perspectiva de la inoperancia del clculo sobre la magnitud y las consecuencias de los riesgos
hipotticos, la imposibilidad de su delimitacin espacial y los daos de naturaleza irreversible, los
cuales no son compensables (por ejemplo, fijar un precio por la extincin de una o varias especies,
no compensa las prdidas o los daos a la biodiversidad).
2.2 La incertidumbre de los riesgos contemporneos
Con la finalidad de analizar con mayor profundidad la naturaleza de los macro-peligros
contemporneos, desde la perspectiva de riesgos fundamentalmente hipotticos, procederemos a la
revisin de la literatura en materia de ingeniera gentica y de los riesgos asociados con la
problemtica ambiental contempornea, principalmente por sus repercusiones claramente globales,
aunque a fin de cuentas, todos estos problemas tienen un carcter acumulativo.
El hecho de que no abordemos in extenso los principales problemas asociados con los macropeligros rebasara con mucho la naturaleza y objetivos del presente trabajo, lo que no implica que
no tengan relevancia; sino que ms bien la idea es aportar alguna evidencia bsica acerca de los
rangos de incertidumbre que se encuentran en los citados problemas, con la finalidad de corroborar
algunos de los atributos de estos macro-peligros, sealados por autores como Beck.
De entrada, hay que sealar que en la ltima dcada del siglo XX, se comienzan a perfilar lo
que llamamos riesgos ambientales globales, tales como las amenazas derivadas de la dispersin y
acumulacin de productos qumicos en el medio ambiente, la lluvia cida, el cambio climtico o el
dao a la capa de ozono, debido a su complejidad y la incertidumbre que los acompaan, dividen a
los expertos, haciendo obsoletos los procedimientos de gestin tradicionales (Kaufmann, ...[et al],
2004:2). Al igual que los grandes riesgos tecnolgicos, los riesgos ambientales globales ponen
en un gran predicamento a los mtodos convencionales de gestin. Junto a las categoras de macro
peligros tecnolgicos y los riesgos ambientales globales, las sociedades contemporneas se
enfrentan a otra categora de riesgos emergentes, referidos como potenciales, pero mejor descritos
como hipotticos. Esta clase de riesgos se refieren a los peligros potenciales relacionados con los
OGM, la nanotecnologa, la biotecnologa mdica, las ondas electromagnticas que emiten los
telfonos mviles y estaciones base, mismos que se caracterizan por importantes rangos de
incertidumbre, tanto en la realidad del peligro como de su impacto (Kaufmann, ...[et al], 2004: 2 y
3).
2.2.1 Los peligros derivados de la ingeniera gentica
Como ya lo sealamos existen un conjunto de riesgos asociados a la era contempornea de la
humanidad: ecolgicos, nucleares, qumicos y genticos. En este estudio resaltamos los peligros
asociados con la ingeniera gentica moderna y los problemas ecolgicos, particularmente los
derivados del cambio climtico. Lo anterior no significa que el riesgo qumico y nuclear hayan sido
conjurado; sino porque el objetivo central no es el estudio exhaustivo de los macro peligros, sino
demostrar la naturaleza de esta clase de riesgos.
Dicho lo anterior hay que subrayar que la actual crisis global de enfermedades infecciosas
nuevas y resurgentes, tales como el Sndrome de Inmudeficiencia Adquirida (SIDA), el bola, el
clera, la peste bubnica y la tuberculosis, y las cepas de patgenos resistentes a mltiples drogas
est relacionada con una perspectiva reduccionista, incluyendo el determinismo gentico, base
terica de la moderna ingeniera gentica, y el sistema econmico global, por lo que es posible
establecer poderosos vnculos entre la economa, la biotecnologa, las nuevas enfermedades
infecciosas y la posibilidad de una inminente catstrofe gentica (Ho, 2001: 29). Esta advertencia
12
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nos remite irremediablemente al caso del virus AH1N1 de reciente aparicin en Mxico, cuya
capacidad de propagacin hacia todo el mundo exhibi los riesgos relacionados con estas
pandemias, adems de poner al descubierto los lmites de los sistemas nacionales de salud y del
mismo sistema internacional en la gestin de estos riesgos. Sobre el particular conviene advertir
acerca de la catstrofe que podra presentarse en el caso de la aparicin de virus ms agresivos
como el AH5N1 o la nueva Gripe Aviar tambin denominado Sndrome Agudo Respiratorio
Severo, conocido tambin como SARS (por sus siglas en ingls: Severe Acute Respiratory
Syndrome), cuya capacidad de propagacin masiva de las aves hacia los seres humanos parece
nicamente cuestin de tiempo. Ms all de los desencuentros acerca de las medidas adoptadas para
la contencin del AH1N1, algunas de las lecciones en materia de gestin de riesgos tienen que ver
con los rangos de incertidumbre generada por dicha pandemia.5
El debate actual sobre la biotecnologa est impregnado por la separacin artificial entre la
ciencia y sus consecuencias; lo que se traduce en la distincin entre ciencia y tecnologa. Desde esta
perspectiva, la evaluacin de riesgos se aplica a la tecnologa, pero deja intacta a la ciencia,
dndose por un hecho la infalibilidad cientfica. Es as como la llamada ingeniera gentica
impulsa una tecnologa que de acuerdo con el conocimiento existente, es inherentemente
peligrosa para la salud y la biodiversidad (Ho, 2001: 31 y 35).6
Esta clase de macro peligros se incrementan considerablemente en la medida en que avanza
la aplicacin de la biotecnologa en diversos campos como la medicina, la agricultura y la industria:
En la actualidad, los riesgos de la manipulacin gentica se han vuelto mucho mayores. Las
tcnicas de ingeniera gentica son al menos diez veces ms veloces y ms poderosas que antes: La
nueva generacin de organismos manipulados genticamente (o <<transgnicos>>) que se liberan
deliberadamente a gran escala estn diseados para ser ecolgicamente vigorosos y, por lo tanto,
son potencialmente mucho ms peligrosos que los microorganismos genticamente lisiados que se
manipulaban para su uso contenido en el laboratorio durante los aos setenta (Ho, 2001: 47).
As, algunos de los peligros derivados de los OGM (organismos genticamente modificados)
podran ser irreversiblemente graves:
a) La resistencia a herbicidas puede causar que estos genes proveedores de la nueva
caracterstica pasen por polinizacin cruzada a malas hierbas, a silvestres emparentadas, a
cultivos y a ecosistemas naturales, lo cual limitara la plasticidad gentica de las especies,
condenndolas a ser desplazadas de su medio natural o a su desaparicin [].
b) Los organismos transgnicos pueden producir toxinas medioambientales que se muevan a
travs de la cadena alimenticia y que pueden terminar en el suelo y el agua, afectando a
invertebrados y probablemente impactando procesos ecolgicos, tales como el ciclo de nutrientes
(Delgado, 2002: 264 y 265).
En razn de lo anterior este es el verdadero comienzo del Mundo Feliz, donde el control
ideolgico es difuso, pero sin embargo automtico y completo, principalmente en razn de que la
biotecnologa gentica implica, en mayor o menor medida, el peligro de contaminacin gentica,
que a diferencia de la contaminacin qumica, es un proceso que se autoperpeta y autoamplifica, y
que ser imposible de contener (Ho, 2001: 65). La transferencia horizontal o contaminacin
gentica es quiz el principal riesgo derivado de los cultivos vegetales transgnicos. Para reducir
este nivel riesgo, y para mantener una seguridad de no-transferencia horizontal superior al 99.5%, la
aplicacin de ciertos estndares de separacin entre las variedades transgnicas y la vegetacin
nativa. No obstante, incluso tomando dichas precauciones, ya se han dado graves casos de
contaminacin gentica, con unas repercusiones ecolgicas incalculables. Este sera el caso de la
contaminacin gentica, proveniente de variedades transgnicas importadas de Estados Unidos,
detectada en variedades autctonas de maz en diversas regiones de Oaxaca en Mxico (Espejo,
2003: 48). Este caso de contaminacin gentica puede ser paradigmtico. A partir de 2001, ao en
que se inform de la propagacin de maz genticamente modificado entre variedades criollas,
diversas investigaciones han confirmado la presencia de dicho material transgnico en los maizales
de la regin. En abril de 2002, la CCA (Comisin de Cooperacin Ambiental), conformada por
13
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representantes de Mxico, Estados Unidos y Canad -en trminos del Acuerdo de Cooperacin
Ambiental de Amrica del Norte- recibi una solicitud de 21 comunidades indgenas de Oaxaca y
tres grupos ambientalistas mexicanos -Greenpeace Mxico, el Centro Mexicano de Derecho
Ambiental y la Unin de Grupos Ambientalistas -, para la realizacin de un anlisis de los efectos
de la introgresin transgnica en las variedades de maz criollo en Mxico. Llama la atencin dos de
las principales conclusiones del Secretariado de la CCA:
14. La remocin de transgenes que han introgresado en forma extendida en variedades
tradicionales puede resultar sumamente difcil, si no es que de hecho imposible.
15. No se sabe a ciencia cierta si los transgenes u otros genes de los cultivos pueden subsistir
de manera permanente en poblaciones de teocintle luego de ocurrida la hibridacin (CCA, 2004:
17).7
De lo anterior conviene matizar el carcter irreversible y la incertidumbre derivada de los
riesgos asociados con la llamada contaminacin gentica. Esta cuestin pone en el centro del debate
los lmites de la racionalidad cientfica convencional, sustentada en rangos de certidumbre para
ingresar a una actividad cientfica caracterizada cada vez ms por los elevados niveles de
incertidumbre.
En atencin a los riesgos inherentes a la aplicacin de la biotecnologa, resulta fundamental la
aplicacin de medidas relativas a la bioseguridad, entendindose como tal las polticas y los
procedimientos adoptados para asegurar que las aplicaciones de la biotecnologa moderna se
realicen sin afectar negativamente la salud pblica o el medio ambiente, con especial referencia a
la biodiversidad. Por lo que desde esta perspectiva: Uno de los problemas ms serios que presenta
la bioseguridad es el establecimiento de polticas preventivas y precautorias, orientadas a evitar que
el dao se produzca, por las dificultades para prever cientficamente los riesgos de mediano plazo
de ciertas tecnologas y por lo irreversible del posible dao (Prez Miranda, 2001: 168).
2.2.2
La incertidumbre cientfica ante el cambio climtico

La esencia de la problemtica ambiental contempornea radica en su carcter acumulativo y
global. Cuestiones como el cambio climtico, la prdida de biodiversidad y la reduccin de la capa
de ozono estratosfrico son asuntos de inters planetario y por lo tanto conciernen al futuro comn
de la humanidad. Estos son algunos vectores asociados con el riesgo ecolgico contemporneo.
De estos problemas ambientales, el riesgo inminente ms grave es el vinculado con el cambio
climtico. As se desprende del IV Informe del Intergovernmental Panel on Climate Change
(IPCC): El calentamiento del sistema climtico es inequvoco, tal y como evidencian ahora las
observaciones de los incrementos en las temperaturas medias del aire y los ocanos, el
derretimiento generalizado de hielo y el incremento medio global del nivel del mar (IPCC, 2007:
6).8
En este contexto el IPCC seala que once de los ltimos doce aos (1995-2006) estn en el
ranking de los doce aos ms calurosos en los registros de temperaturas de superficie desde 1850.
La tendencia lineal actualizada para 100 aos (1906-2005), es de 0.74 C, por lo tanto es ms
grande que la tendencia equivalente estimada para (1901-2000) que era de 0.6 C. El incremento
total de temperatura desde 1850-1899 hasta 2001-2005 es de 0.76 C (IPCC, 2007: 7).
El citado Informe precisa los alcances del cambio climtico: La continuidad de las
emisiones de los gases de efecto invernadero en los ndices actuales, o un aumento de estos ndices,
causara un mayor calentamiento e inducira muchos cambios en el sistema climtico global durante
el siglo XXI que muy probablemente sern mayores que aquellos observados durante el siglo XX
(IPCC, 2007:14).9 El multicitado Informe aade que los procesos climticos implican que el
calentamiento antropognico continuara incluso si las emisiones de gases de efecto invernadero se
estabilizaran: est previsto que el acoplamiento de los ciclos carbono-clima aada CO2 a la
atmsfera segn el sistema climtico se vaya calentando, pero la magnitud de esta retroaccin es
incierta. Esto aumenta la incertidumbre en la trayectoria de las emisiones requeridas para alcanzar
un nivel de estabilizacin. Basado en los conocimientos actuales de las retroacciones del ciclo
14
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carbono-clima, los estudios por modelos sugieren que, para estabilizar el CO2 en 450 partes por
milln (ppm), se requerira que las emisiones acumuladas en el siglo XXI se redujeran de una media
aproximada de 670 a 490 Gigatoneladas (GtC) (IPCC, 2007:17).10
Sobre el particular hay que advertir que todas estas previsiones tienen fuertes limitaciones
con respecto a los mecanismos de retroalimentacin entre los ocanos, la biosfera, los hielos y las
nubes y los ciclos biogeoqumicos de los gases de efecto invernadero. Dentro de estos rangos de
incertidumbre, uno de los mayores misterios sigue siendo el comportamiento del ocano en un
clima ms clido. Por esta razn la prediccin climtica es, en una buena medida, de carcter
utpico, pues ni los ms potentes ordenadores han podido incorporar todas las variables del
complejo y dinmico sistema climtico (Chivelet, 1999: 179). Es as, como el asunto del cambio
climtico, al igual que otros problemas ambientales ponen en tela de juicio la capacidad de la
ciencia para formular predicciones o establecer clculos sobre el futuro del clima. Quiz la nica
certeza relativa sea el origen antropgenico de dicho problema. En cuanto a los escenarios futuros
privan diversos rangos de incertidumbre.
Sin embargo existe la necesidad de actuar. Por ello, ante estas proyecciones cientficas Qu
deberamos hacer para reducir significativamente los riesgos derivados del cambio climtico? La
respuesta es bastante sencilla: habra que estabilizar las concentraciones de CO2 a nivel global. La
nica respuesta creble es la reduccin drstica y progresiva del consumo mundial de energa fsil
(Bourg, 2005: 39 y 42). Segn el citado Informe del IPCC, la estabilizacin debera tomar como
base los 490 GtC a nivel mundial. Lo anterior implicara, entre otras cosas, el establecimiento de un
sistema de asignacin de cuotas de CO2 entre todos los pases.
3. La gestin del riesgo y el principio de precaucin
3.1 La prevencin: instrumento jurdico-administrativo del riesgo tradicional
En este contexto es importante subrayar que tanto el enfoque burocrtico como la prevencin
comparten, en una buena medida, la misma racionalidad, es decir, ambos comparten como base la
racionalidad basada en las posibilidades del clculo.
Si bien es cierto que el principio de prevencin ha tomado carta de naturalizacin en el
derecho ambiental, principalmente en las primeras etapas de desarrollo de esta rama jurdica,
tambin lo es que dicho principio tiene sus principales referentes tericos en el derecho
administrativo y civil, por lo que en el fondo no plantea una nueva racionalidad jurdica y
administrativa, sino que con los nuevos ropajes ambientales irrumpe en el derecho ambiental.
Lo anterior se corrobora en el hecho de que las principales formulaciones del citado principio
se establecen principalmente en lo que se conoce como la primera etapa del derecho ambiental, es
decir, en los instrumentos nacionales e internacionales de proteccin de recursos naturales. Por
ejemplo, el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los
Desechos Peligrosos y su Eliminacin si bien se inspira en dicho principio no lo incorpora
expresamente; siendo el Tratado de Maastricht (1992), el instrumento jurdico que lo contempla de
manera expresa, al sealar la accin preventiva basada en la correccin en la fuente como uno de
los principios de la poltica ambiental de la Unin Europea.
De lo asentado, podemos sealar que el principio de prevencin comprende
fundamentalmente la accin preventiva y la correccin en la fuente. De esta manera, su objetivo es
prevenir los atentados al medio ambiente y adoptar las medidas necesarias para evitarlas antes de la
realizacin de una actividad. El punto central aqu es la necesidad de prevenir los riesgos conocidos
y anticipados, pues se parte del supuesto de un dao anticipable, en cuyo existe un riesgo cierto, por
lo tanto, prevenible. Desde esta perspectiva, el citado principio se traduce en dos procedimientos: el
estudio de impacto ambiental y los dispositivos de prevencin de riesgos (Roche, 2001: 34).
En el campo del derecho ambiental, el citado principio fue reconocido inicialmente en un
arbitraje entre los EE.UU. y Canad, en el caso Trail Smelter, en donde Estados Unidos denunci
los efectos de los humos emanados de fundiciones localizadas en Canad sobre la propiedad y los
ciudadanos de localidades fronterizas de los Estados Unidos. Ambos pases decidieron someter su
15
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diferendo a un arbitraje y para ello crearon la Comisin Internacional Estados Unidos-Canad (IJC),
misma que fall en favor de (Lpez, 2000: 454).
En este sentido, la prevencin es la actuacin anticipada; para lo que es preciso que se tenga
el conocimiento sobre qu prevenir. Con razn el bilogo francs Jean Dausset, Premio Nobel de
Medicina de 1980- afirmaba que para prevenir es preciso predecir. Por lo que podemos decir que
sin informacin organizada y sin investigacin no hay prevencin2.
De manera general, la prevencin, a diferencia de la precaucin, se proyecta sobre
determinadas consecuencias perjudiciales de algunas actividades, mismas que poseen rangos
amplios de certidumbre; por lo que, en este caso, el objetivo fundamental es el tratar de evitarlas a
partir de una actividad anticipatoria (Loperena Rota, 1998: 94); por lo que el citado principio de
prevencin se convierte en el referente principal de la racionalidad instrumental de la
administracin de los riesgos propios de la edad industrial.
3.2 El principio precautorio y el nuevo enfoque en la gestin del riesgo
En trminos generales, el riesgo es la posibilidad de un dao, producto de una decisin que
de no haberse tomado podra haberse evitado. El riesgo es un concepto que se vincula con la
probabilidad de dao futuro. En el nivel macro, el riesgo es un concepto social inherente a la actitud
de quien ejerce un control social y que lleva a la sociedad a un estado de dao potencial o de
peligro. Desde esta perspectiva es importante observar que la sociedad no participa en las
decisiones tomadas por un grupo de individuos que se sustentan en un conocimiento y en un
derecho que aparta de la gestin del riesgo a la mayora de las potenciales vctimas del mismo
riesgo (De Barros Bello Filho, 2004: 88 y 89).
Respecto a la definicin de riesgo, existe consenso en cuanto que ello implica
fundamentalmente una probabilidad de prdidas por parte de la sociedad. As, el riesgo se determina
por la existencia de dos factores: las amenazas y vulnerabilidades. Para Gellert: Las amenazas
corresponden a determinadas condiciones fsicas de peligro latente que se pueden convertir en
fenmenos destructivos. Estos pueden tener su origen en la dinmica natural o ser inducidos o
causados por los seres humanos (2003: 22). En cambio, las vulnerabilidades comprenden distintas
caractersticas o aspectos de la sociedad que la hacen propensa a dichas amenazas, por lo que el
nivel de riesgo se relaciona con la capacidad del Estado y la sociedad para modificar los factores de
riesgo (Gellert, 2003: 22).
Desde esta perspectiva, es claro que la gestin del riesgo significa un proceso de control
sobre la construccin o persistencia de amenazas y vulnerabilidad, por lo que debe asumirse por
todos los sectores de la sociedad y el Estado. As, la gestin del riesgo es considerada como un
componente ntegro y funcional del proceso de desarrollo y de la proteccin ambiental en el mbito
global/local y sectorial/territorial (Gellert, 2003: 29).
Como sucede con otros principios emergentes del derecho -del ambiental en particular- el de
precaucin es un referente fundamental en la legislacin ambiental moderna, dado su trascendencia
para los fines de la proteccin ambiental y de los riesgos derivados del acelerado proceso de
innovaciones cientficas y tecnolgicas.
3.2.1 El principio precautorio en el derecho contemporneo
Sobre el particular hay que sealar que el origen del citado principio jurdico se puede
rastrear en el campo del derecho ambiental contemporneo, aun cuando es cierto que sus ltimos
desarrollos en el mbito del derecho internacional apuntan hacia diversos campos jurdicos conexos
al primero, tales como la biotecnologa y el cambio climtico.
2
Por esta razn, en el mbito ambiental, la aplicacin del principio de prevencin se puede dividir en cinco rubros: 1)
Identificacin y elaboracin de inventarios de especies animales y vegetales de un territorio; 2) Identificacin e inventario
de ecosistemas, con la elaboracin de un mapa ecolgico; 3) planeacin ambiental y econmica integrados; 4)
ordenamiento territorial ambiental para la valoracin de reas de acuerdo con sus aptitudes; y 5) Estudio de impacto
ambiental (Leme Machado, 2003: 73).
16
Caracas, 2011
En atencin al objeto de esta investigacin, el objetivo no es realizar un tratado acerca de este

principio, sino ms bien, analizar aquellos aspectos centrales que resultan relevantes para entender
su trascendencia y vinculacin con la gestin de los riesgos contemporneos.
En primer lugar hay que apuntar la existencia de una articulacin entre la racionalidad
cientfica basada en el mito de la neutralidad e infalibilidad de la ciencia, fuera de todo sentido
comn y de la construccin libertaria del derecho, puesto que todas las otras formas de
conocimiento fueron relegadas a la categora acientfica, y, por lo tanto, sin sustento racional. As,
el derecho es de extrema utilidad en las sociedades de riesgo en la medida en que su funcin es
establecer parmetros de actuacin en la toma de decisiones en la gestin del riesgo. Desde esta
perspectiva, el derecho puede servir como instrumento de negacin del mito de la cientificidad, por
lo que la certeza e infalibilidad de la ciencia se apartarn del escenario jurdico (De Barros Bello
Filho, 2004: 90 y 91).
De esta manera, el principio de precaucin o principio de accin precautoria ha inspirado en
los ltimos aos la evolucin del pensamiento cientfico, poltico y jurdico en materia ambiental.
Aunque terminolgicamente podra confundirse con el ya conocido principio de prevencin,3 lo
cierto es que el principio precautorio difiere sustancialmente de aqul y supone una transformacin
radical de planteamientos anteriores (Juste Ruiz, 1999: 78). En trminos generales, el principio de
precaucin exige que ante la existencia de una duda razonable acerca de los potenciales efectos
ambientales adversos de cualquier actividad, sta se evite, aun cuando no exista evidencia cientfica
definitiva acerca de ese riesgo (Loperena Rota, 1998: 93).
Segn Sands, a diferencia del principio de prevencin cuyos orgenes pueden encontrarse en
diversos tratados internacionales desde 1930, el principio precautorio aparece en los instrumentos
internacionales de corte ambiental de mediados de la dcada de los ochenta del siglo XX. As, el
principio de referencia se constituye en el desarrollo y aplicacin del derecho internacional
ambiental, principalmente en aquellas reas donde predomina la incertidumbre cientfica
(2003:267). As, para el citado autor, el principio de precaucin es formulado inicialmente en la
doctrina alemana (Vorsorgeprinzip), a partir de la falta de certeza acerca de los peligros que
entraan las actividades tecnolgicas de la especie humana. As, el principal elemento del principio
de precaucin desarrollado por los alemanes fue el uso sistemtico de la accin pblica en los casos
de amenazas a la salud o el medio ambiente, donde es necesario actuar antes de la aparicin de
pruebas irrefutables de dao. Por lo tanto, el principio de precaucin ha ganado terreno centrndose
en ciertas medidas sociales que deben tomarse en cuenta ante la falta de certeza cientfica (Van
Griethuysen, 2004: 4).
As, el citado principio se inscribe en una nueva modalidad de relaciones del saber y del
poder. La edad de la precaucin se caracteriza por la reformulacin de la exigencia cartesiana de
una duda metdica. De esta suerte, la aplicacin del principio precautorio a diversas situaciones de
riesgo es uno de los referentes en las transformaciones filosficas y sociolgicas en curso. En este
contexto, el papel central de la filosofa de la ciencia es la renovacin de la percepcin de la
incertidumbre de la accin humana Por ello, la aplicacin del citado principio demanda un ejercicio
activo de la duda. La lgica de la precaucin no mira nicamente al riesgo, sino que su espectro se
ampla hacia la incertidumbre, es decir, todo aquello que puede suscitar temor, pero en cuyo caso
resulta imposible la aplicacin de una evaluacin cientfica ortodoxa (Prez Miranda, 2001:300).
De esta suerte, la precaucin debera constituirse en un instrumento fundamental para dotar
de una nueva racionalidad a la aplicacin de nuevas tecnologas, particularmente la biotecnologa,
y, al mismo tiempo, para posibilitar la actuacin del Estado en la consecucin de la seguridad
colectiva. Desde esta perspectiva es preciso diferenciarlo de otros principios afines como la
prevencin. La prevencin es una conducta racional que se ubica dentro de los confines de la
3
Tal como lo seala atinadamente Lavieille, el principio de prevencin se refiere a la adopcin de medidas de gestin de
un riesgo conocido, mientras que la precaucin se orienta hacia los rangos de incertidumbre (Lavieille, 1998: 92). Esta
caracterstica permite establecer una diferencia fundamental con el principio de precaucin, el cual se enfoca hacia los
riesgos de naturaleza hipottica, tal como se analiza en los siguientes apartados de este trabajo.
17
Caracas, 2011
certidumbre cientfica. En cambio, la precaucin se mueve en los rangos de incertidumbre de la

ciencia. De esta comparacin, se deriva una diferencia fundamental entre ambos principios:
Mientras la prevencin es un asunto de expertos confiado a sus saberes, la precaucin es un
asunto que compete a la sociedad en su conjunto y debe ser gestionado en su seno para orientar la
toma de decisiones polticas sobre asuntos de relevancia fundamental (Prez Miranda, 2001: 302
y 303).
Durante largo tiempo, los instrumentos jurdicos internacionales se limitaban a enunciar que
las medidas ambientales a adoptar deban basarse en planteamientos cientficos, partiendo del
supuesto de que la ciencia bastaba para asegurar la idoneidad de los resultados. Esta filosofa
inspir la mayora de los convenios internacionales celebrados hasta la dcada de los ochenta del
siglo XX, momento de quiebre hacia nuevos derroteros, ya que el pensamiento en cuestin comenz
a cambiar hacia una actitud ms cautelosa, tomando en consideracin la incertidumbre cientfica y
la naturaleza irreversible de los daos ambientales, como consecuencia de premisa cientficas
errneas (Juste Ruiz, 1999: 78).
En este tenor es importante sealar el hecho de que el principio de precaucin se basa en tres
premisas fundamentales, a saber: 1) la vulnerabilidad del ambiente; 2) las limitaciones cientficas
para predecir con exactitud los daos ambientales, y 3) la alternativa de procesos y productos menos
daosos (Jimnez de Parga, 2001: 74).
Como lo hemos sealado, la poltica y el derecho alemn ejercieron una influencia dominante
en las negociaciones internacionales de cuestiones ambientales, como se refleja en las declaraciones
ministeriales de las conferencias internacionales sobre la proteccin del Mar del Norte, que
establecen que las medidas de control son legtimos, incluso en ausencia de evidencia para
establecer un vnculo causal entre la actividad y los dao causados (Van Griethuysen, 2004: 4).
Nacido en los ochentas del siglo XX en el vorsorgeprinzip del Derecho alemn, e inscrito por
primera vez en la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), el principio de precaucin fue
emergiendo, a partir de 1987, en diversos instrumentos internacionales (Jimnez de Parga, 2001:
76). En efecto, en dicha Carta encontramos algunos de los elementos caractersticos del principio de
referencia, tales como la incertidumbre sobre los efectos perjudiciales de las diversas actividades
sobre el ambiente.4 A partir de este referente primigenio, el principio de precaucin comienza un
importante proceso evolutivo en el Derecho internacional ambiental, cuya consagracin definitiva
se perfila en la Declaracin de Ro.5
Dado el estado actual de los conocimientos en la materia, podemos formular los siguientes
elementos del principio de precaucin:
a) La existencia de un temor acerca de un dao potencial a la salud o al medio ambiente,
cuyo efecto se considera irreparable e irreversible.
b) La existencia de cierto rango de incertidumbre cientfica acerca del dao o de la relacin
causal entre la conducta y el dao potencial. Esta incertidumbre puede tener varias fuentes:
incertidumbre tcnica (derivada de datos incompletos, resultados ambiguos o variabilidad del
sistema de expertos), incertidumbre metodolgica (ausencia de confiabilidad de ciertos modelos) y
la incertidumbre epistemolgica (derivada de la confluencia de sistemas biolgicos, ecolgicos y
sociales).
c) Necesidad del ejercicio de una accin anticipatoria del dao. La naturaleza de los bienes
en juego impone esta conducta anticipatoria. Por ello, un aspecto central es el tiempo: muchas veces
la incertidumbre deviene en el desacoplamiento temporal entre la causa y la manifestacin del dao
(Prez Miranda, 2001: 306-308).
4
Segn el Principio 11 de la citada Carta Mundial de la Naturaleza aquellas actividades que pueden entraar grandes
peligros para la naturaleza sern precedidas de un examen a fondo y quienes promuevan esas actividades debern
demostrar que los beneficios previstos son mayores que los daos que pueden causar a la naturaleza, y esas actividades no
se llevarn a cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posibles efectos perjudiciales (las cursivas son nuestras).
5
Vid. el principio 15 de la Declaracin de la Conferencia de las Naciones sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Ro
de Janeiro, 1992).
18
Caracas, 2011
Adems de los componentes bsicos ya mencionados, el principio de precaucin tambin

conlleva un conjunto de elementos acerca de los cuales existen ms desencuentros que
coincidencias, pero que sin embargo, adquieren cada vez mayor relevancia en el mbito de la
literatura especializada en la materia. Estos constituyentes secundarios se refieren
fundamentalmente a cuestiones como la inversin de la carga de la prueba, as como la relacin
entre el citado principio y el anlisis y gestin de riesgos, en la que se involucran desde posturas
identificadas con las asumidas en la Declaracin de Wingspread sobre el Principio de Precaucin,
hasta posicionamientos como los de la Comisin Europea sobre el recurso al principio de
precaucin (De Czar Escalante, 2005: 138 y 139).
En este tenor, la Declaracin de Wingspread sobre el Principio Precautorio (1998) reconoce
que: La liberacin y uso de sustancias txicas, la explotacin de los recursos, y las alteraciones
fsicas del medio ambiente han tenido importantes consecuencias no deseadas que afectan la salud
humana y el medio ambiente. Algunas de estas preocupaciones son las altas tasas de deficiencias
de aprendizaje, asma, cncer, defectos de nacimiento y especies de la extincin, junto con el
cambio climtico global, agotamiento del ozono estratosfrico y la contaminacin en todo el mundo
con sustancias txicas y materiales nucleares (1998: pr. 1)
Adems, en nuestra opinin, la citada Declaracin aporta dos elementos centrales que pueden
apuntar el proceso de maduracin terica, normativa e instrumental del principio de referencia:
a) Reconocimiento de la gestin de la incertidumbre: Por lo tanto, es necesario aplicar el
Principio Precautorio: Cuando una actividad representa una amenaza de dao a la salud humana
o el medio ambiente, deben tomarse las medidas de precaucin, aun cuando las relaciones de
causa y efecto no estn completamente establecidas cientficamente (1998: pr. 4).
Sobre el particular conviene sealar que en esta misma lnea de argumentacin, la
Declaracin de Missoula6 tambin aporta algunos elementos centrales para el manejo de los rangos
de incertidumbre que involucra el citado principio: La descripcin de la incertidumbre, esto implica
que los niveles y tipos de incertidumbre deben identificarse de manera clara y completa, adems de
que sean comprensibles para los participantes; reduccin de la incertidumbre, esto es, tanto las
incertidumbres cientficas (las lagunas de conocimiento) como las incertidumbres de gestin (las
consecuencias de acciones alternativas) deben reducirse a niveles mnimos; la gestin de la
incertidumbre, lo que implica que a pesar de los diversos rangos de incertidumbre se deben tomar
decisiones, incluyendo medidas cautelares tales como la ampliacin de las acciones y opciones de
conservacin, favorecer los errores a favor de la conservacin, evitar las consecuencias irreversibles
y desplazar la carga de la prueba a los que impulsan acciones potencialmente daosas (2000: pr. 413).
b) En este contexto, el proponente de una actividad debe soportar la carga de la prueba. El
proceso de aplicacin del principio de precaucin debe ser abierto, informado y democrtico,
debiendo incluir potencialmente las partes afectadas. Tambin debe incluir un examen de la amplia
gama de alternativas, incluyendo la no accin (1998: pr. 5).
De lo anterior se desprenden dos elementos fundamentales del principio de precaucin, a
saber: la naturaleza difusa de la relacin causa-efecto del riesgo, esto es, su naturaleza bsicamente
hipottica y la inversin de la carga de la prueba, es decir, el autor de la actividad est obligado a
probar que dicha actividad no representa un riesgo en los trminos referidos. Esto supone una
revolucin jurdica, pues implica abandonar las nociones clsicas de la responsabilidad y la carga de
la prueba, anclados en el derecho civil, como sustento fundamental del andamiaje jurdico moderno.
Considerando esta naturaleza jurdica, el principio de precaucin puede constituirse en un
principio fundamental en materia de gestin de riesgo, con base en una nueva racionalidad
6
La Declaracin de Missoula (Montana, EUA, 2000) constituye un antecedente importante de foros acadmicos en el
desarrollo del principio precautorio, particularmente en el mbito de la salud ambiental. La citada Declaracin subraya
que el enfoque de precaucin supone la revisin de toda la informacin cientfica relevante, para concretar el vnculo entre
los datos, la teora y la interpretacin, con la finalidad de aclarar la incertidumbre irreductible de la informacin
cientfica.
19
Caracas, 2011
sustentada en los diversos rangos de incertidumbre, a partir de la evidencia cientfica disponible.

En orden de ideas coincidimos con la opinin de Van Griethuysen en el sentido que:La
dimensin global de los procesos de regulacin natural, por lo que es imposible dividir el impacto
eco-social a largo plazo de las actividades humanas, [lo que] exige cambios institucionales a nivel
mundial, a travs de arreglos institucionales globales. As, si muchas reglas pueden y deben ser
establecidas por los Estados a nivel nacional, es a nivel mundial donde se encuentra el nivel de
regulacin adaptada a la articulacin de una defensa del principio de precaucin. En otras
palabras, el mundo es el contexto adecuado para el establecimiento de un rgimen institucional de
precaucin (2004: 3).
Por esta razn en el siguiente apartado realizaremos el anlisis del marco jurdico
internacional del citado principio de precaucin, como fundamento de una nueva racionalidad en la
gestin de los riesgos contemporneos.
3.2.2 El rgimen del principio de precaucin en el derecho internacional
a) En la Declaracin de Ro de Janeiro
A continuacin, a travs del anlisis de los principales instrumentos internacionales en
materia de medio ambiente, tales como la Declaracin de Ro, el Convenio de Biodiversidad y el
Convenio sobre el Cambio Climtico, expondremos el desarrollo conceptual del principio de
precaucin.
A) Declaracin de Ro.- En la tambin llamada Declaracin de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo (DNUMAD, 1992)7 se incorpora por primera vez de manera
expresa el principio en cuestin: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern
aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro
de dao grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn
para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la
degradacin del medio ambiente (Artculo 15).
Conforme al citado instrumento internacional, el principio de precaucin consta de los
siguientes elementos fundamentales, a saber:
a) Un peligro ambiental de carcter grave o irreversible;
b) La ausencia de certidumbre cientfica absoluta respecto de las causas o los efectos de la
degradacin ambiental.
Sobre esta cuestin Leite Sampaio tambin nos dice que: Essencialmente, o sentido do
principio da precauo, conforme formulado no Direito Internacional do Meio Ambiente, pode ser
alcanado quando se responde a um conjunto de questes fundamentais que circunscrevem sua
prpria aplicao. A primeira dessas indagaes consiste em se saber quando este principio dever
ser aplicado. No estado atual em que se encontra sua elaborao no Direito Internacional, a
resposta a esta questo e obtida pela conjugao das ideias de incerteza cientfica e natureza da
ameaa de degradao ambiental que se pretende prevenir. Assim, pode-se dizer que o princpio da
precauo deve ser aplicado quando houver incerteza cientfica sobre a plausibilidade da
ocorrncia de danos ambientais graves (2003: 17).
A nivel internacional, donde las asimetras entre los actores son tan atroces, la precaucin no
se ha traducido ms all de una mera declaracin de intenciones. Esto se aplica a las medidas
cautelares previstas en la Declaracin de Ro, que no es una norma jurdica vinculante y no implica
ninguna sancin significativa, en caso de incumplimiento. En este caso, el enfoque de precaucin
indica simplemente un curso de accin en el mbito del medio ambiente, esto es, su funcin
consiste en inspirar la accin de los gobiernos y los legisladores (Van Griethuysen, 2004: 5).
B) La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC)8 es
tambin un referente importante del desarrollo del principio de precaucin en el mbito del Derecho
7
8
Convenio adoptado en la ciudad de Ro de Janeiro el 14 de Junio de 1992.

Convenio adoptado en Nueva York el 9 de mayo de 1992.
20
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internacional del medio ambiente.

El Convenio de referencia contempla expresamente dicho principio, en su Artculo 3 al
establecer que los pases signatarios deberan tomar medidas de precaucin para prever, prevenir o
reducir al mnimo las causas del cambio climtico y mitigar sus efectos adversos; de manera tal que
cuando haya amenaza de dao grave o irreversible, no debera utilizarse la falta de total certidumbre
cientfica como razn para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las polticas y medidas
para hacer frente al cambio climtico deberan ser eficaces en funcin de los costos a fin de
asegurar beneficios mundiales al menor costo posible.
En trminos conceptuales, la definicin contemplada en el citado Convenio internacional
contiene bsicamente los mismos elementos establecidos en la Declaracin de Ro. En este
contexto: Secondo tale principio, quindi, la migliore politica ambientale dovrebbe consistere
nellevitare sin dallinizio danni irreversibili e gravi anzich combatterne solo successivamente gli
effettiIn soddisfazione del principio in questione, dunque non possibile invocare lassenza di
certezza scientifica per rinviare quelle misure effettive di prevenzione nel momento in cui si delinea
una minaccia di danno grave ed irreversibile allambiente (Di Plinio, ...[et al], 2002:48).
C) Por su parte, el prembulo del Convenio sobre la Diversidad Biolgica destaca la
necesidad de que cuando exista una amenaza de reduccin o prdida sustancial de la diversidad
biolgica no debe alegarse la falta de pruebas cientficas inequvocas como razn para aplazar las
medidas encaminadas a evitar o reducir al mnimo esa amenaza.
De lo anterior conviene subrayar la importancia de la inclusin implcita del principio de
precaucin en el instrumento de referencia, aunque tambin tiene una limitacin congnita al no
contemplarse de manera expresa como principio en el articulado del mismo, lo que, en nuestra
opinin, limita seriamente la aplicacin de dicho principio en esta materia. En este tenor hay que
considerar que: Na Conveno da Diversidade Biolgica, basta haver ameaa de sensvel reduo
de diversidade biolgica ou ameaa sensvel de perda de diversidades biolgica. No se exigiu que
a ameaa fosse de dano srio ou irreversvel, como na Conveno de mudana do Clima. A
exigncia fundamental para a conservao da diversidade biolgica a conservao in situ dos
ecossistemas e dos habitats naturais e a manuteno de populaes viveis de espcies no seu meio
natural (Leme Machado, 2003: 59).
En relacin a los Convenios sobre el cambio climtico y el de diversidad biolgica, Leme
Machado opina que: As duas Convenes apontam, da mesma forma, as finalidades do emprego
do princpio da precauo: evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente. Do mesmo modo, as
duas Convenes so aplicveis quando houver incerteza cientfica diante da ameaa de reduo
ou de perda da diversidade biolgica ou ameaa de danos causados de mudana do clima (2003:
59).
D) Tambin es importante referir que en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes
Orgnicos Persistentes (CECOP)9 se prev el principio precautorio. En efecto, en el prembulo del
instrumento en cuestin parte del reconocimiento de que la idea de precaucin es el fundamento de
las preocupaciones de todos pases signatarios, por lo que dicho principio se incorpora de una
manera sustancial en el mismo.
En este tenor el multicitado Convenio establece: Teniendo presente el principio de
precaucin consagrado en el principio 15 de la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente
frente a los contaminantes orgnicos persistentes (CECOP, 2001: Artculo 1).
En este orden de ideas, respecto al procedimiento de inclusin de productos qumicos en los
Anexos A, B y C del citado instrumento, tambin hay referencias expresas en cuanto a la aplicacin
del principio de precaucin en el sentido de que la falta de plena certeza cientfica no obstar para
que se d curso a la propuesta de inclusin de nuevas sustancias en los referidos listados.10
9
Convenio adoptado en la ciudad de Estocolmo el da 22 de mayo de 2001.

Sobre el particular es importante considerar lo contemplado en el Artculo 8 del citado instrumento internacional:
10
21
Caracas, 2011
E) Por otra parte, en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnologa del

Convenio sobre la Diversidad Biolgica (PCSBCDB)11 tambin se establecen referencias
especficas sobre el principio de precaucin.
En el proemio del citado instrumento internacional se reafirma el enfoque de precaucin
contemplado en el Principio 15 de la Declaracin de Ro, en razn de la rpida expansin de la
biotecnologa moderna y de la creciente preocupacin por sus posibles efectos adversos en materia
de biodiversidad y los riesgos para la salud humana, y a partir del reconocimiento de las grandes
posibilidades de la biotecnologa para contribuir al bienestar de la humanidad, a travs de su
utilizacin con adecuadas medidas de seguridad para el medio ambiente y la salud humana.
Dentro del objetivo de este Protocolo se establece que: De conformidad con el enfoque de
precaucin que figura en el Principio 15 de la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, el objetivo del presente Protocolo es contribuir a garantizar un nivel adecuado de
proteccin en la esfera de la transferencia, manipulacin y utilizacin seguras de los organismos
vivos modificados resultantes de la biotecnologa moderna que puedan tener efectos adversos para
la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica, teniendo tambin en cuenta
los riesgos para la salud humana, y centrndose concretamente en los movimientos
transfronterizos (PCSBCDB, 2000: Artculo 1) .
Asimismo, con respecto al procedimiento de adopcin de decisiones, el Protocolo de
referencia seala que el hecho de que no se tenga certeza cientfica por falta de informacin o
conocimientos cientficos pertinentes suficientes sobre la magnitud de los posibles efectos adversos
de un organismo vivo modificado, en la conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad
biolgica, teniendo en cuenta los riesgos para la salud humana, no impedir al pas importador, a fin
de evitar o reducir al mnimo los efectos adversos, adoptar una decisin en relacin a la importacin
del organismo modificado de que se trate (PCSBCDB, 2000: Artculo 10,numeral 6). Cabe sealar
que la citada disposicin se reitera en la regulacin del procedimiento para organismos vivos
modificados destinados para uso directo como alimento humano o animal o para su
procesamiento.12
El Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad es el segundo instrumento internacional que
adopta expresamente el principio de precaucin contemplado en el Principio 15 de la Declaracin
de Ro. Esto es de una importancia fundamental para el desarrollo del principio de referencia en el
mbito del Derecho internacional del medio ambiente, ya que a partir de ah se avanza en su
consolidacin en otras ramas jurdicas, lo que establece las bases para una nueva racionalidad en la
gestin de riesgos. En otras palabras, mientras que el alcance original del principio de precaucin
7. Si, sobre la base del perfil de riesgos preparado con arreglo al anexo E, el Comit decide que: a) Es probable que el
producto qumico, como resultado de su transporte ambiental de largo alcance, pueda tener efectos adversos importantes
para la salud humana y/o el medio ambiente de modo que se justifique la adopcin de medidas a nivel mundial, se dar
curso a la propuesta. La falta de plena certeza cientfica no obstar a que se d curso a la propuesta. El Comit, a travs
de la Secretara, invitar a todas las Partes y observadores a que presenten informacin en relacin con las consideraciones
especificadas en el anexo F...
8...
9. Sobre la base de perfil de riesgos a que se hace referencia en el prrafo 6y la evaluacin de la gestin de riesgos
mencionada en el apartado a) del prrafo 7 o en el prrafo 8, el Comit recomendar
a la Conferencia de las Partes si debe considerar la posibilidad de incluir el producto qumico en los anexos A, B y/o C. La
Conferencia de las Partes adoptar, a ttulo preventivo, una decisin sobre la procedencia o no de incluir el producto
qumico en los anexos A, B y/o C, especificando las medidas de control conexas, teniendo debidamente en cuenta las
recomendaciones del Comit, incluida cualquier incertidumbre cientfica (cursivas nuestras).
11
Protocolo adoptado en la ciudad de Montreal el 29 de enero de 2000.
12
En trminos del Artculo 11, numeral 8, del mencionado instrumento Internacional: El hecho de que no se tenga
certeza cientfica por falta de informacin y conocimientos pertinentes suficientes sobre la magnitud de los posibles
efectos adversos de un organismo vivo modificado en la conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica
en la Parte de importacin, teniendo tambin en cuenta los riesgos para la salud humana, no impedir a esa Parte, a fin de
evitar o reducir al mnimo esos posibles efectos adversos, adoptar una decisin, segn proceda, en relacin con la
importacin de ese organismo modificado destinado para uso directo como alimento humano o animal o para
procesamiento.
22
Caracas, 2011
era el campo ambiental, en las ltimas dcadas se ha extendido hacia zonas intermedias como el
mbito sanitario, alimentario y la biotecnologa.
Sin embargo, a pesar del avance en el campo jurdico, tambin es preciso advertir acerca de
las enormes diferencias que con frecuencia se observan entre las formulaciones tericas del citado
principio y las que se recogen en los textos oficiales, por lo general ms dbiles, no digamos ya la
distancia existente entre la letra de los documentos y la realidad de su aplicacin (o falta de
aplicacin). Adems, distintas legislaciones basadas en distintos enfoques del riesgo y la
precaucin, se superponen en las legislaciones nacionales e internacionales, dando lugar a una
maraa normativa que dificulta la eficaz aplicacin de dicha regulacin (De Czar Escalante, 2005:
141).
3.2.3 El anlisis de la gestin del riesgo desde la racionalidad precautoria
La tesis en el sentido de que el desarrollo tecnolgico conlleva a una brecha creciente entre el
marco institucional y la evolucin cultural es confirmada por situaciones de riesgo que subrayan la
necesidad de restablecer el control social en el progreso cientfico y tecnolgico. Por lo tanto, ante
las amenazas generadas por algunas aplicaciones de la tecnologa, la idea de ampliar el control
social para el desarrollo tecnolgico y la investigacin cientfica est ganando terreno. Se difunde
en la opinin pblica, la necesidad de recuperar el control sobre estos procesos socio-culturales.
Sin embargo, gran parte del debate sobre la idea de precaucin no puede salir an del marco
analtico desarrollado en torno al concepto de la prevencin, anlisis basado en una visin
positivista de la ciencia, al no considerar a la apertura e incertidumbre como una caracterstica de
las interacciones entre el hombre y la naturaleza (Van Griethuysen, 2004:4 y 5).
Como ya lo sealamos, una distincin fundamental entre la prevencin y la precaucin es con
respecto a naturaleza del riesgo, ya sea que se trate de un riesgo conocido o hipottico. As, cuando
es posible establecer la relacin entre una causa y un efecto se habla de riesgos probados, en cuyo
caso la responsabilidad por tal riesgo es generalmente atribuible, en cuyo supuesto se aplica la
prevencin. En cambio, cuando la relacin entre una causa y un peligro no puede ser bien
establecida se habla de los riesgos hipotticos, en cuyo caso se habla de un estado de sospecha
general, en la que se recolecta informacin y las hiptesis sobre los peligros an no se pueden
establecer objetivamente. Este proceso puede finalmente desembocar en una disminucin del nivel
de incertidumbre y la transformacin de los riesgos hipotticos en riesgos probados; en esta
situacin hablamos del enfoque precautorio (Perret, et al, 2005: 9).
Sin embargo, cabe advertir que es insuficiente distinguir la precaucin de la prevencin con
base nicamente en la naturaleza de los riesgos, es decir, no se puede justificar lgicamente dicha
distincin nicamente con base en la simple distincin entre el riesgo hipottico y el riesgo
conocido. En otras palabras: lo que importa no es la naturaleza de los riesgos en general, sino la
naturaleza de los supuestos que hacen del riesgo un riesgo hipottico. La distincin material entre
los riesgos conocidos y riesgos hipotticos material en el sentido de que slo puede basarse en
evidencia estrictamente emprica - borra el beneficio de la amplia gama de distinciones lgicas
posible dentro de las hiptesis susceptibles de hacer de un riesgo un riesgo hipottico.13 En efecto,
el principio de precaucin no se aplica a los riesgos hipotticos, simplemente porque sean riesgos
hipotticos, sino que de manera general se aplica a todas las situaciones de incertidumbre; pero
13
Dichas distinciones con sentido lgico, es lo que Popper denomina lgica del razonamiento cientfico, lo que implica
fundamentalmente la consideracin de la naturaleza de los supuestos implicados. As, para el citado autor, en la lgica de
la ciencia es posible evitar el empleo de lo verdadero o falso, en su lugar se puede utilizar consideraciones lgicas acerca
de las relaciones de deducibilidad. A partir de lo anterior se puede establecer una diferencia esencial entre verdad y
corroboracin. La evaluacin de un enunciado como corroborado o no corroborado es tambin una evaluacin lgica, por
lo que se puede decir que est corroborado con respecto a algn sistema de enunciados bsicos. Karl R. Popper. La
lgica de la investigacin cientfica, Madrid, Tecnos, 1980, pg. 255 y 256. En el mismo sentido, las teoras cientficas
debern conservar siempre su carcter de hiptesis, por lo que lo que habitualmente denominamos conocimiento
cientfico, es, por regla general, informacin concerniente a diversas hiptesis contradictorias. Karl R. Popper. La
sociedad abierta y sus enemigos, vol. I, Barcelona, Planeta-Agostini, 1992, pg. 209.
23
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determinar la incertidumbre implica un razonamiento hipottico. Tal es la lgica del razonamiento

de la precaucin. Esta distincin marca la diferencia entre un sentido material del principio de
precaucin, de una concepcin lgica, que proporciona las ventajas del rigor conceptual y validez
prctica (Hunyadi, 2004: 9 y 10).
Esta formulacin del principio de precaucin hace hincapi, como hemos visto, en la
naturaleza de los supuestos en situaciones de incertidumbre. De ello se deduce inmediatamente que
no es tanto la naturaleza hipottica del riesgo lo que justifica recurrir al principio de precaucin,
sino la naturaleza de las hiptesis que establecen su existencia. El razonamiento de precaucin es un
razonamiento prctico, ya que inevitablemente conduce a una regla de accin (que por supuesto
puede ser una regla de la inaccin o el fracaso), y, como todo razonamiento prctico, tiene sus
reglas. Lo que importa a la lgica del razonamiento es si ste se basa en hiptesis, no la calidad
intrnseca de estos supuestos, es decir, es la prctica del razonamiento lo que va a probar la calidad
de los supuestos a la luz de los estndares disponibles de la racionalidad (Hunyadi, 2004: 10 y 11).
El razonamiento hipottico tiene su propio marco lgico. La intervencin de supuestos, sin
duda, hace que el razonamiento prctico resulte bastante complejo. La premisa inicial es una
propuesta de accin - el cultivo de OGM en campo abierto, el establecimiento de una nueva central
nuclear, la comercializacin de un nuevo medicamento - y la conclusin una regla de accin que
permitir decidir la oportunidad de la accin propuesta. Entre la premisa y la conclusin intervienen
una compleja cadena de actos: 1 identificacin de hiptesis acerca de los eventos que pueden
ocurrir como resultado de la accin propuesta, 2 evaluar su verosimilitud, 3 identificar las
posibles consecuencias de la accin; 4 identificar su plausibilidad 5 evaluar la conveniencia de la
accin. La combinacin lineal de estos cinco pasos da la base, 6, la evaluacin para establecer la
accin, y 7, la regla de accin correspondiente, que es la conclusin del razonamiento de la
precaucin (Hunyadi, 2004: 11).
La identificacin de la lgica del razonamiento hipottico tiene relevancia en el modelo de
gestin toda vez que implica la identificacin de diversas etapas del proceso como parte de una
relacin dialctica, si bien metodolgicamente lineal, en la realidad se trata ms bien de procesos
interactivos.
El modelo clsico en la gestin de riesgos
En este contexto, los principios de la gestin clsica de riesgos no resultan apropiados en la
prevencin de los nuevos riesgos.14 Se observa un aumento de controversias con relacin a la
aceptabilidad de los riesgos, lo que est transformando la esfera pblica tradicional y los modos de
decisin poltica. Desde que el experto cientfico y tcnico estn confrontados a la incertidumbre en
un nmero creciente de casos, la divisin clsica entre conocimiento y decisin- en otros trminos
entre evaluacin y gestin de riesgos- es puesta en duda. En este contexto, de una distincin
esquemtica entre los riesgos probados y los riesgos hipotticos se desprenden diferentes
polticas pblicas (Perret et al, 2005: 6 y 9).
Como nos podemos dar cuenta la clsica dicotoma poltica/administracin del paradigma
burocrtico se traduce en otra divisin del proceso de gestin: la evaluacin como tarea de expertos
y la decisin como tarea asignada a la burocracia pblica y a los gobernantes.
Conforme al modelo clsico de gestin de riesgos, existe la creencia general que la
evaluacin y la gestin de riesgos son dos procedimientos que pueden conducirse de manera
separada. En la sociedad industrial, los riesgos individuales y colectivos pueden ser controlados a
travs de un enfoque probabilstico dela gestin de riesgo. Este enfoque del riesgo clsico supone
que las causas del peligro estn identificadas, que las probabilidades de ocurrencia se conocen sobre
la base de datos estadsticos, y el valor del dao a la propiedad se puede establecer. Esta forma de
gestin de riesgos implica que los procedimientos de toma de decisiones y de compensacin son
14
En palabras de Horace Perret, et al: Selon la dfinition de lapproche probabiliste, le risque est un danger bien identifi
dont loccurrence peut-tre adquatement exprime en probabilits. Exprim mathmatiquement, le risque (R) est le
dommage (D) multipli par sa probabilit (P): R=D*P
24
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definidos de antemano y, en su caso, las responsabilidades estn claramente definidas. Este mtodo
slo se aplica a los riesgos demostrados que cubren estos riesgos industriales tradicionales
(Kaufmann, ...[et al], 2004: 2).
De esta manera, uno de los elementos que marca los lmites y posibilidades de este modelo
centrado en la racionalidad burocrtica, misma que se basa en las posibilidades del clculo, ante los
riesgos contemporneos, toda vez que stos se caracterizan precisamente por el hecho de que sus
eventuales consecuencias negativas para la salud o el medio ambiente no son demostrables, al
tratarse fundamentalmente de riesgos hipotticos.
De esta manera, la evaluacin de riesgos es generalmente tarea de expertos cientficos. Esta
evaluacin comprende cuatro etapas:
a) La identificacin de peligros.- Comprende la identificacin de los agentes biolgicos,
qumicos o fsicos capaces de causar efectos nocivos en la salud humana o sobre el medio ambiente.
b) La caracterizacin del dao.- Esta etapa abarca la evaluacin cualitativa o cuantitativa de
la naturaleza del efecto nocivo sobre la salud o el medio ambiente.
c) La evaluacin de la exposicin.- Tambin comprende una evaluacin de corte cuantitativo
y cualitativo, es de una gran complejidad en razn de que la evaluacin de la exposicin se realiza
en condiciones reales.
d) La caracterizacin del riesgo.- Consiste en: la estimacin cualitativa y cuantitativa,
teniendo en cuenta las incertidumbres inherentes de las fases precedentes, de la probabilidad de
frecuencia y de la gravedad de los efectos nefastos y los peligros conocidos o potenciales (Perret,
...[et al], 2005: 15 y 16).
Una de las principales crticas al citado paradigma versa sobre el hecho que excluye
implcitamente de sus procesos a las personas que no son expertos cientficos, estableciendo una
lnea divisoria entre los riesgos objetivos que son competencia de los expertos- y la percepcin de
los riesgos que corresponde al mbito pblico. El modelo clsico de gestin de riesgos est anclado
en el paradigma de la instruccin pblica (Public Understanding of Science en ingls). Segn este
enfoque, la ciencia est presente dentro de la esfera pblica como una institucin unificada. Desde
esta perspectiva, se establece un lmite claro entre los expertos y los profanos. De esta suerte: La
racionalidad es atribuida exclusivamente al conocimiento cientfico y otros tipos de comprensin
del mundo son considerados como parte del discurso subjetivo y de valores. La ciencia es
considerada como un conocimiento neutro. Esta es la razn por la que ella ignora los contextos
sociales y las representaciones y niega las otras formas de pensamiento racional dentro de la
gestin de riesgos. La atribucin exclusiva de racionalidad al conocimiento cientfico se basa en su
reputacin de fiabilidad (Perret, ...[et al], 2005: 25).
As, la racionalidad del modelo clsico radica precisamente en la separacin del
conocimiento experto del conocimiento del dominio pblico, es decir, de la percepcin social, lo
que constituye precisamente la base para la concepcin de la gestin del riesgo a partir de dos
procesos claramente diferenciados: por una parte, la evaluacin del riesgo a cargo de los
cientficos, y por el otro, la adopcin de decisiones acerca de las medidas de gestin del riesgo
como tarea de la burocracia estatal y de los polticos.
Los modelos alternativos en la gestin de los riesgos
Segn la doctrina existen otros dos modelos para describir las relaciones entre la ciencia y la
tecnologa y los procedimientos democrticos: El modelo de debate pblico y el enfoque de la
coproduccin de saberes. Para el primero, las controversias no son interpretadas como una falta de
confianza del pblico, sino ms bien como un hecho normal del debate acerca de las consecuencias
de la ciencia y la tecnologa. En el segundo modelo se incluye a los profanos dentro de la
elaboracin de saberes, esto es, el conocimiento no experto es considerado como un elemento
esencial. La dinmica del conocimiento es vista como el resultado de una tensin permanente
entre la produccin saberes estandarizados dentro de los laboratorios, de una parte, y la
produccin de conocimientos teniendo en cuenta la complejidad de situaciones locales y
25
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singulares, de otra parte (Perret, ...[et al], 26). As es como surge un nuevo paradigma para la
gestin de riesgos. Desde esta perspectiva, el riesgo es considerado como un hbrido social y
cognitivo.
Un elemento central para este nuevo marco de anlisis son las llamadas controversias sociotcnicas. La idea principal es que estas controversias son generadas por incertidumbres que a la
vez pueden ser de orden tcnico o social. Considera que trazar una lnea de separacin entre estos
dos aspectos es arbitrario, pues una controversia tcnica puede devenir en una controversia social.
Las controversias socio-tcnicas tienen una dinmica que le es propia. De manera general, estas
controversias pueden contribuir a explorar los posibles escenarios del fenmeno en cuestin: Esta
dinmica puede conducir a una reduccin de incertidumbres (de la suspicacia a la presuncin,
para finalmente, a la prueba) o, por el contrario a aumentarlas (Perret, ...[et al], 2005: 33). De
esta manera, el motor de la controversia es la dialctica que se establece entre la investigacin
cientfica y tecnolgica y el sistema social. El postulado central es que en un contexto de
incertidumbre las controversias pueden fungir simultneamente como procesos de exploracin y
aprendizaje (Perret, ...[et al], 2005: 33).15 Es claro que este mecanismo favorece la recuperacin del
contexto social en los procesos de evaluacin de los riesgos, a partir de diversos rangos de
incertidumbre, con la idea de reducir o ampliar el espectro de medidas precautorias, en razn de la
naturaleza de estos peligros.
Ahora bien, hay que considerar que la naturaleza de los riesgos ha evolucionado con el
tiempo, tanto es as que se enfrenta ahora a una conjuncin triple en materia de riesgo: permanencia
de los riesgos clsicos y la emergencia de los nuevos macro-peligros. En cuanto a la efectividad de
los procedimientos existentes para la gestin de riesgos, hay que sealar que el enfoque tradicional
sigue siendo relevante con el mecanismo del aseguramiento de los riesgos relacionados con muchas
calamidades naturales (deslizamientos, incendios, inundaciones) o el comportamiento humano
(riesgos asociados con el transporte de materiales y personas). Sin embargo, el modelo de la gestin
clsica resulta obsoleto frente a los principales macro-riesgos tecnolgicos, los riesgos ambientales
globales o los riesgos hipotticos. El modelo clsico se basa en dos pasos que se entiende
generalmente como algo separado: la evaluacin del riesgo es un uso sistemtico de los
conocimientos cientficos y la decisin es de orden poltico o administrativo. Entonces, si el
objetivo de la evaluacin es proporcionar una base cientfica para que la decisin sea lo ms
riguroso posible, entonces, la gestin del riesgo consiste en la decisin sobre la adopcin de las
medidas. El objetivo de esta separacin es doble: proporcionar una base cientfica para la decisin,
al mismo tiempo que reconoce un grado de autonoma a la autoridad, en ltima instancia, para
adoptar las medidas necesarias para la gestin de los riesgos. En el escenario de los nuevos riesgos,
la existencia de amplios rangos de incertidumbre, propicia que los expertos y el Estado tengan
dificultades para garantizar la seguridad y el arbitraje de intereses. En este contexto, las partes
interesadas y los ciudadanos deben participar en un proceso que propongo llamar negociacin de
15
Segn Perret, los estudios sobre la percepcin de riesgos revelan que los no expertos perciben los riesgos de manera
ms compleja; mostrando que las personas perciben el riesgo, fundamentalmente a partir de elementos cualitativos. Las
nuevas tecnologas y los problemas ambientales de carcter global se caracterizan por rangos de incertidumbre
relacionados con los llamados riesgos hipotticos; ante esta categora de riesgos el modelo clsico de gestin de riesgos
exhibe sus limitaciones. De esta manera, las controversias socio-tcnicas son un modo de explorar los desbordamientos
generados por el desarrollo de la ciencia y la tecnologa. Las controversias pueden contribuir a alcanzar tres objetivos:
identificar los grupos involucrados en el problema; ayudan a identificar los lmites entre las cuestiones propias de estas
externalidades de aquellas relacionadas con otros fenmenos; y por ltimo, favorecer la identificacin de soluciones.
Adems, las controversias socio-tcnicas incentivan un doble proceso de aprendizaje que permite superar el proceso
delegatorio de poder, ya sea de profanos a expertos, o de los ciudadanos a sus representantes. Este proceso supone que los
expertos no poseen el monopolio del dominio. Los expertos pueden aprender de los no especialistas, ya sea en el
diagnstico, en la interpretacin de los hechos o en las propuestas de solucin. Esta colaboracin puede darse en cuatro
etapas: a) La formulacin de problemas, b) La intervencin en la seleccin y seguimiento de los sujetos de investigacin y
en la organizacin colectiva de la investigacin, c) Colaboracin en la transposicin de resultados obtenidos en el
laboratorio, D) Identificacin de peligros, con la colaboracin entre la investigacin confinada y la investigacin al aire
libre. (Perret, ...[et al], 2005:32, 33, 37-39).
26
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riesgos. Este proceso de resolucin de controversias puede ayudar a reducir la incertidumbre y

aumentar el grado de legitimidad de las decisiones en un marco democrtico. Este concepto nos
permite liberarnos de la clsica dicotoma entre riesgo real y riesgo percibido al tiempo que
subraya el carcter construido de una situacin de riesgo (Kaufmann, ...[et al], 2004: 3).
As, dentro de estos enfoques alternativos se ubican los procesos participativos de evaluacin
de nuevas tecnologas, como el llamado PTA (Participatif Tecnology Assesment) dentro de los
foros hbridos. El PTA constituye un recurso particularmente interesante en el marco de la
negociacin de riesgos, toda vez que pueden ayudar a reducir cierto tipo de incertidumbres:
a) Las incertidumbres en el plano cognitivo.- Son las que resultan de que el conocimiento
cientfico y tecnolgico actual no pueda elucidar los efectos y los mecanismos de accin sobre el
hombre o el medio ambiente. En el contexto de la preparacin de una decisin poltica, una base de
conocimientos movilizando a los expertos puede ayudar a reducir los rangos de incertidumbre.
b) Las incertidumbres derivadas del plano normativo.- Esta clase de incertidumbre aparecen
con ocasin de ciertos desarrollos tecnolgicos para los cuales las normas jurdicas en vigor son
insuficientes o inadecuadas para la regulacin de los mismos.
c) Las incertidumbres en el plano pragmtico.- Son las concernientes a las dificultades para
que los sistemas polticos y las instituciones tomen decisiones en un contexto enmarcado por
importantes incertidumbres en el plano normativo y cognitivo y en una situacin donde la reaccin
de los actores sociales es imprevisible. Este enfoque permite el intercambio de puntos de vista, por
lo que puede posibilitar el establecimiento de opciones favorables a la formacin de consensos, y
por lo mismo de polticas pblicas ms adecuadas en la materia (Kaufmann, ...[et al], 12).
Sobre el particular es importante considerar la posibilidad de que estos procesos
participativos se apliquen al universo de los principales macro-peligros y no nicamente en la
evaluacin de las nuevas tecnologas, pudiendo incluirse en reas ambientales de alto impacto como
en las polticas de adaptacin y mitigacin al cambio climtico.
De esta suerte, la plena adopcin de una gobernanza participativa encuentra numerosos y
complicados obstculos, pues requiere el desarrollo de nuevos procedimientos para compartir
informacin, deliberar y alcanzar acuerdos. En trminos de polticas pblicas, la articulacin de la
ciudadana como movimiento social sigue siendo ms efectiva que la evidencia cientfica
disponible. Al implicar otra manera de pensar y actuar, el principio de precaucin genera tensiones,
los cuales se acrecientan al aplicarse dos modelos de gestin que se superponen y no
necesariamente se complementan. Pero a pesar de todo, podra estar emergiendo un nuevo
paradigma para la administracin y el gobierno de las cuestiones ambientales, incluida la gestin de
los riesgos asociados con la seguridad, la salud y el bienestar de los seres humanos (De Czar
Escalante, 2005: 141 y 142).
4. La propuesta: un nuevo marco analtico para la gestin pblica del riesgo
Desde nuestra perspectiva el nuevo modelo para la gestin debera reunir algunas
coordinadas tericas centrales:
El modelo clsico de la gestin de riesgos abreva en las siguientes fuentes fundamentales:
A) En el mbito de la teora de la administracin pblica. A partir de la consideracin
fundamental de que el modelo burocrtico, con fuertes races en la sociologa de la dominacin de
Max Weber, presenta diversas limitaciones congnitas para gestionar los riesgos contemporneos:
la jerarqua, la especialidad y las posibilidades del clculo.
B) el mbito del derecho dicho modelo se sustenta en normas calculables, ubicadas
principalmente en el mbito del derecho administrativo. De esta manera, el clculo del riesgo se
realiza a partir del reconocimiento de la prevencin como instrumento principal para el manejo de
los riesgos, a partir de la relativa certidumbre acerca de las consecuencias de los mismos.
C) La adopcin de los postulados cientficos como verdades incontrovertibles, y la fe ciega
en la infalibilidad de los avances cientficos y tecnolgicos en el progreso de las sociedades. A
partir del reconocimiento de la ciencia como competencia exclusiva de cientficos, se despoja al
27
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conocimiento cientfico de su contexto social; lo que posteriormente repercutir en el hecho de que

muchos avances cientficos representen riesgos catastrficos para la supervivencia de las especies
que habitan el planeta, incluyendo al homo sapiens, como queda de manifiesto en los recientes
desastres nucleares suscitados en Japn, por no mencionar catstrofes anteriores.
As, bajo este paradigma, el citado modelo asume la gestin de dos etapas diferenciadas de un
mismo proceso: por una parte se tiene la evaluacin de los riesgos como un asunto confinado a los
expertos de la ciencia y la tecnologa, y, por la otra, la gestin de riesgos stricto sensu como la toma
de decisiones acerca de las medidas a adoptar por parte de la burocracia gubernamental.
En contraposicin al modelo clsico, el paradigma de la gestin pblica del riesgo asume
como referentes tericos fundamentales:
1) Los modelos pos-burocrticos.- Dentro de estos paradigmas, el modelo de gobernanza
aporta un elemento clave para avanzar en la construccin de un modelo alternativo para la gestin
de los macro-peligros. Este elemento central es la participacin pblica en los procesos de gestin
del riesgo.
2) La sociologa del riesgo, teorizada principalmente por Beck, cuya aportacin acerca de la
naturaleza espacial y temporal de los macro-peligros nos ayuda comprender las limitaciones del
modelo clsico de gestin de riesgos, en un contexto de riesgos asociados con diversos rangos de
incertidumbre.
3) El derecho ambiental.- La emergencia de esta rama jurdica implica una revolucin en la
ciencia del derecho. Sin embargo, en razn del objeto de este estudio no profundizaremos en esta
cuestin. Basta con sealar que uno de los principios fundacionales del derecho ambiental es el
principio de precaucin. Este principio cobra especial relevancia, ya que junto con el principio del
desarrollo sostenible, aportan elementos para la transformacin del derecho contemporneo en su
conjunto. As, el principio precautorio constituye la piedra angular del nuevo modelo de gestin de
riesgos, en razn de que dicho principio parte precisamente de los rangos de incertidumbre que
acompaan a los macro-peligros ambientales y tecnolgicos en el mundo de hoy.
4) Ante la emergencia de los macro-peligros ambientales y tecnolgicos desde mediados del
siglo pasado, en diversos sectores cientficos se comienza a poner en tela de duda la infalibilidad de
la ciencia y la tecnologa. Los avances en esta materia ya no se perciben como verdades absolutas.
Paralelamente en diversos pases, principalmente en ciertos sectores sociales de las sociedades
desarrolladas, comienza a perfilarse una opinin pblica que tambin cuestiona los avances
cientficos y tecnolgicos, a partir de la percepcin de los peligros derivados para la salud y el
bienestar humano, as como los crecientes costos ambientales del modelo de civilizacin industrial.
As, el modelo pos-burocrtico para la gestin de riesgos comienza a perfilarse con los
siguientes elementos centrales:
A) En primer lugar, este nuevo modelo debe sustentarse en una nueva racionalidad, esto es,
en la racionalidad de la incertidumbre y la intangibilidad. En otras palabras, la nueva gestin deber
enfocarse al manejo de los riesgos hipotticos, a partir de la consideracin de que el desarrollo
cientfico se sustenta en postulados hipotticos; es decir, no parte de las certezas cientficas, sino de
un conjunto de premisas soportadas en determinadas evidencias acerca del problema asociado con
los riesgos. Los riesgos contemporneos tienen un alto grado de intangibilidad, esto es, de
inmaterialidad, por lo que no es posible establecer relaciones claras de causa-efecto en cuanto a los
efectos nocivos de determinadas actividades industriales, cientficas y tecnolgicas sobre la salud
humana y el medio ambiente.
B) En segundo lugar, es preciso sealar como otro referente principal la participacin de la
sociedad no solamente en la evaluacin del riesgo, sino en la etapa de adopcin de medidas
precautorias. Lo anterior parte del supuesto de que la ciencia puede equivocarse, es decir, sta no es
infalible. Ante este escenario, la sociedad recobra su papel de referente fundamental en los avances
cientficos y tecnolgico, ya que la misma sociedad se constituye de hecho en el gran laboratorio
donde cientficos y tecnlogos experimentan las eventuales consecuencias de diversas
innovaciones, principalmente en el campo de la medicina, las telecomunicaciones y los Organismos
28
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Genticamente Modificados. De esta suerte, la participacin social construye los muros para la
contencin social de estos experimentos; para lo que la percepcin social se vuelve tan importante
como la voz de los expertos en los procesos de gestin de riesgos, ya sea en la etapa de evaluacin
como en la fase de toma de medidas cautelares.
Adems, de informada, esta participacin debe ser democrtica, es decir, debe involucrar a
todos los posibles afectados e interesados, sin exclusiones en razn del sexo, raza, posicin
econmica o social.
Desde esta perspectiva la relacin estado y sociedad se modifica, al pasar de las relaciones de
corte vertical, a relaciones participativas de naturaleza horizontal; en donde el estado sigue jugando
un papel central como rbitro y garante del inters general, ante los intereses contrapuestos y
opiniones divididas en los procesos de la gestin pblica de riesgos. Esto se torna particularmente
relevante en la etapa de evaluacin de los riesgos, actualmente monopolio de los expertos, donde se
necesita valorar, adems de las evidencias cientficas, la percepcin social del riesgo; no
descartndose que en algunos casos, sea el estado o una organizacin pblica internacional los que
asuman, en ltima instancia, la decisin, como representantes del inters general.
C) En este contexto, este modelo pos-burocrtico tambin se sustenta en la nocin de lo
pblico como un espacio de dilogo y de encuentro entre la sociedad, el estado y la comunidad
cientfica. El estado como representante del inters general, la sociedad como portadora de la
percepcin social de los riesgos y los cientficos como portadores de la evidencia cientfica
disponible en la materia. Esta nueva construccin pblica, que no nicamente estatal, permitira
superar la dicotoma actual entre la evaluacin del riesgo, como un asunto de los expertos, y la
adopcin de decisiones como responsabilidad exclusiva del estado.
D) Tambin es importante sealar que el nuevo modelo requiere de la integracin de un
proceso de gestin donde las fases de evaluacin y de adopcin de decisiones se consideran como
etapas interdependientes y complementarias y no como procesos separados. Esta concepcin es
relevante toda vez que permitira, por una parte, que los expertos compartieran el conocimiento o
las evidencias cientficas con el pblico, pero, adems de compartirlo, tambin la responsabilidad de
hacerlo accesible, esto es, traducirlo al lenguaje de los no expertos. Por otra parte, posibilitara, a la
vez, que los interesados o los posibles afectados trasmitieran sus percepciones acerca del riesgo a
los expertos; de manera tal que este dilogo constructivo entre el conocimiento experto y el
conocimiento social en la toma de decisiones con respecto a las medidas precautorias sera,
fundamentalmente el resultado de la corresponsabilidad de la sociedad y el estado.
E) En este orden de ideas tambin se encuentra la cuestin relativa a la responsabilidad por
los daos catastrficos derivados de los llamados macro-peligros. Toda vez que no es posible
imputar responsabilidades bajo el sistema de responsabilidad civil (el autor del dao, paga), tambin
es necesario, adems de invertir la carga de la prueba, establecer un fondo general de reparaciones y
compensaciones no solamente para garantizar la reparacin del dao, cuando ste sea posible, y
compensar monetariamente a las vctimas, sino para intentar garantizar que las futuras
generaciones, que seguramente dispondrn de menores recursos naturales que las actuales, puedan
mantener niveles aceptables de vida, y por lo menos similares que las presentes generaciones.
F) As, otro referente fundamental del modelo en cuestin lo encontramos en las coordenadas
temporales y espaciales. En razn de la naturaleza global y trans-temporal de los macro-peligros, la
gestin de los mismos tiene que tomar en consideracin dichos elementos. De esta suerte, el marco
analtico tambin deber incorporar el plano internacional, es decir, el diseo, evaluacin e
implementacin de polticas en este rubro deber partir del marco global. En este caso, nos
referimos especficamente a los instrumentos internacionales en la materia, sobre todo los de
carcter vinculatorio, tales como el Convenio marco del cambio climtico y el Protocolo de
Cartagena. Lo anterior implica, que el proceso es esencialmente de la escala global/nacional/local, y
a la inversa.
En este sentido, el mbito temporal nos remite a la idea de la relacin intergeneracional
acerca de las consecuencias negativas de los macro-peligros, lo que presupone que en la gestin del
29
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riesgo se tomen en cuenta sus eventuales repercusiones sobre el medio ambiente en que vivirn las
prximas generaciones, y en consecuencia, surge la necesidad de tener en consideracin los
intereses de los futuros habitantes del planeta. La determinacin de responsabilidades de las
actuales generaciones sobre el deterioro de las condiciones naturales conlleva la necesidad de
establecer medidas efectivas para evitar los daos irreversibles a los sistemas vitales del planeta,
incluyendo el mismo material gentico, adems del esquema de compensaciones monetarias y
sociales para las generaciones futuras.
Es conveniente subrayar que la adopcin del modelo de la gestin pblica del riesgo, no
implica el abandono del modelo clsico sino ms bien el reconocimiento de sus lmites para el
manejo de los macro-peligros. En otras palabras, en la realidad dichos modelos pueden coexistir,
pues ambos se refieren a dos categoras diferenciadas de riesgo: el tradicional y los macro-peligros.
En todo caso, una tarea fundamental sera el desarrollo de marcos de anlisis que nos permitan
catalogar debidamente dichos riesgos, y a partir de este criterio, determinar cul es el modelo
aplicable en las situaciones de riesgo, en razn de la naturaleza de los mismos.
Lo anterior se traduce en la siguiente propuesta de reforma de la administracin pblica en el
nivel nacional y local:
a) En el mbito estructural, es necesario diferenciar dos estructuras: aparte de conservar las
reas de proteccin civil sera conveniente explorar la posibilidad de creacin de nuevas
organizaciones pblicas para la gestin de los macro-peligros, bajo el principio de autonoma.
b) En el plano de los procesos tambin resulta conveniente una reingeniera de procesos, con
la finalidad de establecer claramente los mecanismos de participacin de la sociedad, de los
cientficos y el gobierno en la evaluacin y toma de decisiones en la materia.
Tambin es importante considerar la necesidad de establecer en el plano internacional un
organismo con las atribuciones necesarias para el intercambio de informacin, la cooperacin e
incrementar las capacidades institucionales nacionales e internacionales para una actuacin
oportuna en los casos de macro-peligros en cualquier regin del planeta.
Reflexiones finales
Ante la emergencia de diversos riesgos derivados de los macro-peligros contemporneos en
el terreno ambiental (cambio climtico, disminucin de la capa de ozono, prdida de biodiversidad,
etctera) y tecnolgico (biotecnologa, energa nuclear, etctera) es necesario repensar los marcos
de anlisis para la gestin de dichos riesgos. Mientras, para el marco de anlisis de los riesgos
tradicionales resulta irrelevante el mbito global, el marco de los macro-peligros no puede omitir
dicho elemento, so pena de resultar ineficaz en el tratamiento de dichos problemas, o de retardar los
desarrollos tericos que abonen en la gestin eficaz de los mismos.
En la actualidad, si bien es cierto que sigue predominado la aplicacin del modelo clsico de
la gestin de riesgos, de matriz burocrtica, tambin lo es que cada se extiende la percepcin de los
lmites de dicho modelo para gestionar oportunamente dichos peligros, y por lo tanto, cada vez
resulta ms irrisoria la capacidad de dichos modelos para predecir, y, en su caso, asumir las medidas
preventivas para reducir las consecuencias indeseables de las actividades cientficas y tecnolgicas.
En este contexto, resulta urgente el desarrollo de teoras con un enfoque inter e
intradisciplinario. El modelo esbozado en este trabajo pretende abonar hacia ese objetivo que puede
resultar vital para la supervivencia de la actual civilizacin, expuesta a la posibilidad de una
catstrofe global que aniquile la vida misma o deteriore drsticamente las condiciones naturales,
sociales y econmicas de la humanidad. Ante esta posibilidad, la gestin del riesgo constituye un
tema fundamental y de gran actualidad en las arenas de la administracin pblica y las ciencias
sociales en general.
El marco analtico que hemos descrito en apartados precedentes se ubica bsicamente en el
campo de la administracin pblica, aun cuando explora elementos tericos que rebasan el marco
de esta ciencia. Lo anterior se explica en razn de la complejidad del objeto de dicho modelo: los
macro-peligros, cuya esencia radica precisamente en su naturaleza difusa y cuyos contornos no
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pueden delinearse desde alguna ciencia en particular. En consecuencia, el marco analtico de los
riesgos contemporneos no puede dejar de compartir esta naturaleza compleja.
Dicho lo anterior, conviene subrayar un objetivo inmediato es lo relativo a la dilucidacin
entre los riesgos tradicionales, propios de la sociedad industrial, y los macro-peligros, asociados con
los problemas ambientales, principalmente de carcter global, y aquellos relacionados con los
nuevos desarrollos cientficos y tecnolgicos. Parte vital de esta tarea es la construccin de los
marcos de anlisis que nos permitan ampliar la comprensin de dichos fenmenos, y, en esa
medida, aplicar los enfoques disponibles en la administracin pblica contempornea.
Otra asignatura pendiente es el desarrollo de los instrumentos que permitan avanzar en la
operatividad del citado marco de anlisis. Esto pasa por la incorporacin de instrumentos
vinculados con el enfoque precautorio en la legislacin nacional y local, como por la reorganizacin
de las estructuras y los procesos administrativos en los diversos niveles de gobierno, como la
incorporacin de los mecanismos especficos como la democracia participativa en los sistemas
polticos contemporneos.
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