As Medidas de Tutela da Legalidade e a Proteção do Existente

As Medidas de Tutela da Legalidade e a Proteo do Existente:
Ser a consagrao do procedimento da legalizao a soluo que faltava

para a resoluo do problema das obras ilegais?
Ana Isabel Carneiro Teixeira
Dissertao realizada no mbito do Mestrado em Direito Administrativo sob

orientao da Exma. Senhora Professora Doutora Raquel Carvalho
Mestrado em Direito Administrativo

Universidade Catlica Portuguesa
Escola de Direito
Porto, Junho 2015
Agradecimentos
Ao longo do meu percurso acadmico, que culmina com a realizao desta dissertao
de mestrado, muitas foram as pessoas que me acompanharam e apoiaram.
Gostaria de expressar o meu profundo agradecimento Senhora Professora Doutora
Raquel Carvalho, por me honrar com a sua orientao e pela disponibilidade e partilha
de conhecimentos durante a elaborao desta dissertao. Foi uma honra ter sido sua
aluna e orientanda.
Dirijo ainda uma palavra de agradecimento minha famlia, por todo o amor, dedicao
e presena constante e, em especial, aos meus pais, por sempre acreditarem em mim.
Aos colegas de mestrado, a todos os meus amigos e especialmente s amigas que
viveram intensamente os quatro anos de licenciatura na FDUP comigo, que tm sido
uma presena constante e incansvel ao longo do meu percurso pessoal, acadmico e
profissional e cujos momentos partilhados guardo com grande considerao e carinho.
Agradeo tambm a todos aqueles que veem marcando o meu ainda curto percurso
profissional na CCDR-N e na Alberto Teixeira e Associados, Sociedade de Advogados,
permitindo a minha evoluo enquanto pessoa e jurista.
Ao Dr. Jorge Figueirinha e ao Arquiteto Lus Berrance, pela disponibilidade, partilha de
conhecimentos e de informao respeitante ao Departamento de Urbanismo e de
Planeamento da CM de Matosinhos.
A todos bem hajam.
ndice
1- Abreviaturas .............................................................................................................. 4
2- Introduo.................................................................................................................. 7
3- A violao das regras urbansticas .......................................................................... 10
3.1- A crescente normatizao da edificao .............................................................. 10
3.2- A invalidade urbanstica ...................................................................................... 12
3.3- A legalizao como uma das medidas de tutela da legalidade urbanstica ......... 16
3.3.1- A legalizao antes de 2015 .......................................................................... 18
3.3.2- A legalizao aps 2015 soluo adiada? .................................................. 22
3.4- Efeitos putativos: ltima chance? ........................................................................ 31
4- Concluses .............................................................................................................. 40
5- Bibliografia.............................................................................................................. 42
6- Jurisprudncia.......................................................................................................... 46
1- Abreviaturas
Ac.
Acrdo
AP
Administrao Pblica
Art.
Artigo
Arts.
Artigos
CA
Cdigo Administrativo, aprovado pelo DL n 31095, de 31/12/40
CCDR
Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional
CCDRN
Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte
CEDOUA
Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e

do Ambiente
Cfr.
Confrontar
CM
Cmara Municipal
CP
Cdigo Penal
CPA
Cdigo do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL n

4/2015, de 07/01
CPTA
Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela

Lei n 15/2002, de 22/02, com declarao de Retificao n
17/2002, de 06/04; alterado pela: Lei n 4-A/2003, de 19/02; Lei
n 59/2008, de 11/09; e Lei n 63/2011, de 14/12
CRP
Constituio da Repblica Portuguesa
DL
Decreto-Lei
DR
Dirio da Repblica
IMI
Imposto Municipal sobre Imveis
LBPSOTU
Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos,

do Ordenamento do Territrio e de Urbanismo, aprovada pela Lei
n 31/2014, de 30/05
Nmero
ONU
Organizao das Naes Unidas
P.
Pgina
Pp.
Pginas
PDM
Plano Diretor Municipal

4
PP
Plano de Pormenor
Proc.
Processo
RAN
Reserva Agrcola Nacional
REN
Reserva Ecolgica Nacional
RevCEDOUA
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do

Urbanismo e do Ambiente
RGEU
Regulamento Geral das Edificaes Urbanas, aprovado pelo DL

n 38382, de 07/08/1951, alterado pelos: DL n 38888, de 29/08;
DL n 44258, de 31/03; DL n 45027, de 13/05; DL n 650/75, de
18/11; DL n 43/82, de 08/02; DL n 463/85, de 04/11; DL n
64/90, de 21/02; DL n 61/93, de 03/03; DL n 409/98, de 23/12;
DL n 410/98, de 23/12; DL n 414/98, de 31/12; DL n 555/99,
de 16/12; Lei n 13/2000, de 20/07; Lei n 30-A/2000, de 20/12;
DL n 177/2001, de 04/06; DL n 290/2007, de 17/08; DL n
50/2008, de 19/03 e DL n 220/2008, de 12/11
RJAUGI
Regime Jurdico das reas Urbanas de Gnese Ilegal, aprovado

pela Lei n 91/95, de 2/09 e alterada pelas: Lei n 165/99, de
14/09; Lei n 64/2003, de 23/08; Lei n 10/2008, de 20/02 e Lei n
79/2013, de 26/02
RJIGT
Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial, aprovado

pelo DL n 380/99, de 22/09 retificado pela Declarao de
Retificao n 104/2007, de 06/11; alterado pelos: DL n 53/2000,
de 07/04; DL n 310/2003, de 10/12; Lei n 58/2005, de 29/12;
Lei n 56/2007, de 31/08; DL n 316/2007, de 19/09; DL n
46/2009, de 20/02; DL n 181/2009, de 07/08; DL n 2/2011, de
06/01 e DL n 80/2015, de 14/05. Revogado a partir de
13/07/2015, mantendo em vigor as contraordenaes previstas
nos artigos 104 e 113, at publicao do diploma que venha a
regular as contraordenaes pela violao de disposies de plano
intermunicipal ou de plano municipal ou de medidas cautelares
RJUE
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, aprovado pelo DL

n 555/99, de 16/12, retificado pela Declarao de Retificao n
5-B/2000, de 29/02; alterado pelos: DL n 177/2001, de 04/06,
5
retificado pela Declarao de Retificao n 13-T/2001, de 30/06;

Lei n 15/2002, de 22/02; Lei n 4-A/2003, de 19/02; DL n
157/2006, de 08/08; Lei n 60/2007, de 04/09; DL n 18/2008, de
29/01; DL n 116/2008, de 04/07; DL n 26/2010, de 30/03; Lei n
28/2010, de 02/09; DL n 266-B/2012, de 31/12, e DL n
136/2014, de 09/09, retificado pela Declarao de Retificao n
46-A/2014, de 10/11
RJRAN
Regime Jurdico da Reserva Agrcola Nacional, aprovado pelo

DL n 73/2009, de 31/03
RJREN
Regime Jurdico da Reserva Ecolgica Nacional, aprovado pelo

DL n 166/2008, de 22/08; retificado pela Declarao de
Retificao n 63-B/2008, 21/10; alterado pelos DL: n 239/2012,
de 02/11; n 96/2013, de 19/07 e n 80/2015, de 14/05 (entrada em
vigor a 13/07/15)
RMUE
Regulamentos Municipais de Urbanizao e Edificao
Ss.
Seguintes
STA
Supremo Tribunal Administrativo
STJ
Supremo Tribunal de Justia
TAFL
Tribunal Administrativo e Fiscal de Loul
TAFP
Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto
TC
Tribunal Constitucional
TCAN
Tribunal Central Administrativo do Norte
TRC
Tribunal da Relao de Coimbra
2- Introduo
Porque violar a lei faz parte da natureza humana, necessrio, primeiro,
compreender essa natureza e agir de forma preventiva, informando, educando e
desincentivando tais comportamentos. Mas depois, necessrio ainda punir, dar o
exemplo e, sobretudo, permitir que se regularize a situao, que se torne legal a
construo ou que esta seja removida se outra soluo no for encontrada1
A conceo foi dominante na sociedade portuguesa nas ltimas dcadas de que o direito
de propriedade do solo ilimitado e absoluto mostrou ser imprescindvel regulamentar a
utilizao do solo e a construo bem como combater as ilegalidades para que no
perpetuasse a desordem no ambiente urbano.
Atualmente, as operaes urbansticas exigem uma compatibilidade nem sempre fcil
entre as normas do planeamento do territrio constantes dos PNPOT, POOC, PDM,
PDU, PP; os vrios regimes legais (RJUE, RJRAN, RJREN), outras normas de
natureza mais especfica, como as regras arquitetnicas e as dos centros histricos.
Acresce ainda a necessidade de verificao de projetos de arquitetura e de uma srie de
projetos de especialidades, tais como os de acstica, energia, gs, redes de esgotos
Quando analisamos as consequncias jurdicas de um ato urbanstico de edificao
invlido, com base nas regras urbansticas constantes na LBPSOTU, no RJIGT e no
RJUE, e supletivamente no regime geral do CPA, verificamos que a sano regra a da
nulidade.
Acresce que, pelo facto de a fiscalizao ser escassa e demorada2 e de a demolio ser
considerada como a ltima via possvel nos casos de verificao de ilegalidade, os
particulares foram acreditando na impunidade das suas aes, assumindo que
compensava primeiramente construir e s depois legalizar, especialmente aps o
decurso de certo perodo de tempo, durante o qual as suas expectativas se iam
consolidando3. Ora, os atos nulos no correspondem a um no-acto administrativo ou
1
Alexandra Gonalves, Legalizar, ou o procedimento administrativo de fazer de conta que se faz de

novo, Questes Atuais de Direito Local, AEDRL, p. 30.
2
Cfr. Mrio Tavares da Silva, A (I)Legalidade Urbanstica (Do Controlo Municipal ao Controlo
Judicial) breves Reflexes, Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio Estudos, Vol. II,
Almedina, 2012, p. 265.
3
Caso exemplificativo o de um ex-autarca que, em 2001/2002, construiu uma moradia objeto de
sucessivos embargos por violar a licena de construo e os planos de ordenamento aplicveis ao local.
7
a um acto administrativo inexistente4 porque eles tm autonomia e produzem efeitos

que perduram no tempo. Em muitos casos, se as invalidades fossem detetadas
atempadamente seria possvel a legalizao, mas devido ao tempo decorrido e entrada
em vigor de novos instrumentos de planeamento e de outras regras urbansticas, que vo
alterando o destino e a utilizao do solo5, a mesma torna-se invivel.
Nos ltimos anos tem diminudo a tendncia para a realizao de novas operaes
urbansticas, sendo cada vez maior a preocupao com a legalizao das operaes
com o objectivo de os requerentes obterem o alvar de autorizao de utilizao para
poderem vender os seus imveis e, dessa forma, fazer face s dificuldades econmicas
por que passam6/7.
At 2015, o RJUE no apresentava resposta expressa para o aumento do nmero de
edificaes que impunham a legalizao pois esta s era possvel no mbito de um
procedimento de demolio e portanto os procedimentos utilizados eram o recurso
licena ou comunicao prvia, com todas as exigncias que estes exigiam e que no
eram de todo adequados para casos em que as edificaes j existiam8.
Os municpios resolviam esta omisso legislativa aplicando diretamente os
procedimentos de controlo prvio existentes (com adaptaes ao caso concreto) ou
Aps uma primeira ordem de demolio em 2002 e diversos procedimentos administrativos e judiciais, a
mesma continua de p em 2015. In http://www.publico.pt/local/noticia/demolicao-da-casa-de-exautarcasuspensa-pelo-tribunal-de-sintra-por-tempo-indeterminado-1627296
4
Cfr. Pedro Gonalves e Fernanda Paula Oliveira, O Regime da Nulidade dos Actos Administrativos de
Gesto Urbanstica que Investem o Particular no Poder de Realizar Operaes Urbansticas,
RevCEDOUA n4, Ano II, 2.99, CEDOUA, 1999, p. 17.
5
No mbito da atual reformulao dos PDMs, segundo dados recolhidos na CCDRN, at ao final do ms
de Maio do corrente ano, foram j publicados 46, estando 20 em fase de discusso pblica, 5 aguardando
parecer da CCDRN, e 7 ainda na fase inicial.
6
Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao: o que mudar?, Questes
Atuais de Direito Local, AEDRL, 2013, p. 21. No mesmo sentido, cfr. Ins Calor, Legalizao
Dvidas prticas sobre a aplicao do Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, RevCEDOUA n
31, Ano XVI, 1.13, CEDOUA, 2013, p. 30.
7
Veja-se o Ac. TRC, de 24/03/2015, proc. n 2236/11.0TBCLD.C1, em que a proprietria de uma loja de
um centro comercial procurou obter a licena da mesma para a poder arrendar, tendo-lhe esta sido negada
pela CM porque o prprio shopping no estava legalizado e precisava de obras de adaptao.
8
Caso diferente o das situaes em que existiam regimes especficos como o RJAUGI e o Regime
Jurdico das reas de Construo Clandestina, aprovado pelo DL n 804/76, de 6/11 e alterado pelo DL n
90/77. Para as primeiras situaes, o legislador fixou critrios menos exigentes e permitiu a elaborao de
um PP de reconverso vocacionado para a legalizao de construes ilegais (cfr. arts. 31 e 46
RJAUGI). Contudo, no criou nenhum regime especfico de controlo, pelo que estas tm de estar sujeitas
ao procedimento de controlo prvio geral. O RJAUGI serve tambm para se evitar a demolio em
cadeia (cfr. Ac. STJ n 3703/07.5TBALM-A.L1.S1, de 19/04/2012). Cfr. Fernando Reis Condesso,
Direito do Ambiente, Almedina, 2014, p. 186.
8
prevendo nos seus RMUEs um regime prprio, o que originava 308 formas de encarar
esta necessidade, tantos quantos os municpios constituintes do nosso pas9.
Ser que protegendo o edificado existente estaremos a proteger sujeitos que atuaram
fraudulentamente criando uma situao de desigualdade face aos cidados cumpridores?
Ter sido diminudo o grau de exigncia no cumprimento de requisitos face ao controlo
prvio normal? Assume assim extrema importncia a criao de um regime que regule a
legalizao que, por um lado, no seja to exigente quanto ao cumprimento das regras
vigentes em matria de controlo prvio, mas que, por outro lado, no permita que o
infrator seja beneficiado e atue desresponsabilizadamente.
Fernanda Paula Oliveira defendia que um novo regime deveria permitir legalizar
operaes assentes em ilegalidades meramente formais, atravs do cumprimento das
regras anteriores ou das atuais com algumas salvaguardas, tendo em conta normas cujo
cumprimento no fosse razovel exigir10. Para Alexandra Gonalves, a legalizao era
o caminho desejvel, visto pelo legislador e pelo poder judicial como o caminho
menos penalizador dos interessados ou, pelo menos, do maior interessado11.
As mais recentes alteraes ao RJUE evidenciam uma preocupao pela reposio da
legalidade urbanstica atravs das medidas de tutela (art. 102), designadamente pela
institucionalizao do procedimento de legalizao (art. 102-A), que teve em vista
repor a legalidade sem impor as mesmas exigncias de um procedimento de controlo
prvio normal.
Ser contudo que este regime realmente trouxe relevantes mudanas quanto s formas
de reao possveis face a ilegalidades urbansticas? Resolveram estas alteraes os
problemas das construes que no cumpriam os requisitos legais? Ser a atribuio de
efeitos jurdicos pelo decurso do tempo concilivel com o estrito cumprimento do
princpio da legalidade?
Cabe-nos ento analisar a questo das edificaes ilegais, de forma a avaliar se estas
realmente encontraram salvaguarda com as alteraes de 2015.
Cfr. Alexandra Gonalves, op. cit., p. 35.

Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Regime Jurdico, op. cit., p. 23.
11
10
3- A violao das regras urbansticas

Na mesma linha de levar a alteraes favorveis melhoria das habitaes,
qualidade de vida e adequado ambiente urbano, o direito urbanstico tem vindo a
evoluir no sentido, no de regularizaes deficientes ou de demolio por princpio de
obras inacabadas ou irregulares, mas de regularizao com imposio de alteraes
necessrias12
3.1- A crescente normatizao da edificao
At meados do sculo XX foi predominante a conceo romanista do direito de
propriedade do "ius utendi, ius fruendi e ius abutendi", inexistindo quase
regulamentao para a utilizao do solo, pelo que os proprietrios construam da forma
que pretendiam, diminuindo ou aumentando as potencialidades do direito de
propriedade.
S com o RGEU, em Agosto de 1951, passou a haver um regime jurdico sistemtico e
coerente que regulamentou a construo de obras particulares, consagrando como regra
a exigncia de licenciamento prvio pelas CM (cfr. arts. 2 e 3). Porm, apenas
abrangia as reas dentro do permetro urbano e as zonas rurais de proteo fixadas para
as sedes do concelho e, mesmo neste mbito, havia situaes de pequenas obras que
estavam dispensadas do prvio licenciamento.
No significa isto que anteriormente a construo civil fosse uma atividade livre e sem
quaisquer condicionalismos, uma vez que o CA j previa que competia s CM conceder
licenas para edificao, reedificao, ou quaisquer obras em terrenos confinantes com
as ruas ou outros lugares pblicos sujeitos jurisdio municipal ou paroquial e aprovar
os respetivos projetos13.
O DL n 166/70, de 15/04, reformulou o regime do licenciamento de obras particulares
mas no introduziu grandes inovaes face ao RGEU, tendo apenas consagrado o
licenciamento prvio das obras dentro do permetro urbano e das zonas rurais de
proteo fixadas para as sedes de concelho e para as demais localidades sujeitas por lei
a plano de urbanizao e expanso e a outras resultantes de deliberao municipal s
quais tivesse sido tornado extensivo o regime de licenciamento (art. 1).
12
13
Cfr. Fernando Reis Condesso, op. cit., p. 182.

Cfr. Ac. STA, de 05/02/2009, proc. n 0657/08 e de 05/05/2010, proc. n 0177/10.
10
Ao diploma mencionado sucedeu o DL n 445/91, de 20/11, que em 1992 consagrou a

regra da exigncia de prvio licenciamento municipal a todas as obras de construo
civil, designadamente novos edifcios e reconstruo, ampliao, alterao, reparao
ou demolio de edificaes, e ainda os trabalhos que impliquem alterao da
topografia local; a utilizao de edifcios ou de suas fraces autnomas, bem como as
respectivas alteraes (cfr. art. 1). Apenas as excees identificadas no art. 3 e as
obras anteriores a 1992, continuavam dispensadas do prvio licenciamento municipal,
cabendo ao interessado o nus de provar a data da construo e respetiva CM
confirmar que as mesmas no constavam de quaisquer zonas rurais de proteo
fixadas para as sedes de concelho e para as demais localidades sujeitas por lei a plano
de urbanizao e expanso.
Merece ainda destaque o DL n 559/99, de 16/12, que aprovou o RJUE e sujeitou a
controlo prvio as operaes urbansticas (art. 4), isto as operaes materiais de
urbanizao, de edificao, utilizao dos edifcios ou do solo desde que, neste ltimo
caso, para fins no exclusivamente agrcolas, pecurios, florestais, mineiros ou de
abastecimento pblico de gua (art. 2/j) RJUE). Em regra, as operaes urbansticas,
por terem uma repercusso na qualidade de vida dos cidados, esto sujeitas a um
controlo prvio administrativo que garanta a defesa dos interesses pblicos e o
respeito pela legislao vigente14. A licena, a comunicao prvia e a autorizao de
utilizao so utilizadas como formas de controlo por parte da AP, sendo a licena a
mais exigente.
Paralelamente regulamentao da edificao foram sendo desenvolvidos inmeros
regimes jurdicos relacionados com o ordenamento do territrio, o ambiente, o
planeamento e os vrios instrumentos de execuo do planeamento, de que so
exemplo: a LBPSOTU, o RJIGT, o RJREN, o RJRAN, o RJAUGI e o Regime Jurdico
da Reabilitao Urbana.
Naturalmente, este fenmeno da multiplicidade das regras urbansticas resultou como
resposta aos problemas levantados pelos movimentos sociais existentes em Portugal e
no mundo que originaram o processo de urbanizao, isto , a tendncia crescente das
populaes viverem em cidades. Este fenmeno surgiu com maior intensidade a partir
da II Guerra Mundial, embora j se tivesse manifestado com a Revoluo Industrial no
14
Cfr. Pedro Gonalves e Fernanda Paula Oliveira, A Nulidade, op. cit., p. 28.
11
fim do sculo XVIII, fruto de uma enorme migrao das pessoas para as cidades
procura de melhores condies de vida. De acordo com o relatrio de 2014 da ONU, em
2045 a populao urbana a nvel mundial ultrapassar os 6 mil milhes. Na verdade, o
fenmeno da urbanizao produziu diversas cidades cujo nmero de habitantes supera
os 10 milhes, como Tquio com 38 milhes, Deli com 25 milhes, Xangai com 23
milhes, Cidade do Mxico, Mumbai e So Paulo, cada uma com cerca de 21 milhes,
para alm de Osaka, Pequim, Nova Iorque e Cairo, com mais de 18,5 milhes cada.
Tal fenmeno tambm se verificou em Portugal entre 1960 e 2011, tendo aumentado
significativamente a populao residente em cidades com 5000 ou mais habitantes e
decrescido nos lugares com menos de 2000 habitantes15.
Face multiplicidade e incoerncia das atuais regras urbansticas o grande desafio a
simplificao/codificao tendo em vista ultrapassar a insegurana jurdica criada na
aplicao do direito e a resoluo dos equilbrios da ocupao do territrio para um
desenvolvimento sustentvel.
Num Estado de Direito, assume especial importncia a tutela da legalidade urbanstica,
pelo que fcil compreender a necessidade de previso de um regime adequado que
permita atuar face s infraes urbansticas.
3.2- A invalidade urbanstica
No s o direito administrativo se ocupa das ilegalidades urbansticas como tambm o
direito contraordenacional (cfr. arts. 98 RJUE, 37 RJREN e 39 RJRAN)16, o direito
civil17 e at o penal (cfr. art. 77-G DL n 307/2009, de 23.10)18, sendo que este ltimo
s intervm quando se mostre a insuficincia de outros meios existentes para realizar
os objetivos pretendidos19. Sobre uma mesma obra ilegal podem incidir vrios
processos: o penal, o administrativo e o contraordenacional, sendo que este ltimo
15
In www.pordata.pt
Cfr. DL n 433/82, de 27/10, que estabeleceu o regime geral das contraordenaes. Cfr. ainda Ac. TRC,
de 19/01/2011, proc. n 849/10.6TBCBR.C1.
17
Em Frana, o juiz cvel tem competncia para ordenar a demolio de construes irregulares
quando as mesmas causam prejuzos a terceiros. Cfr. Hubert Charles, Les grands arrts du droit de
lurbanisme, Dalloz, 1996, p. 157; Pierre Soler-Couteaux, Droit de lurbanisme, Dalloz, Paris, 2. edio,
1998, p. 596 apud Antnio Pereira da Costa, O tempo nas relaes urbansticas, JusJornal n 1369, de
28/12/2011.
18
Veja-se ainda o art. 278-A CP.
19
Cfr. Antnio Leones Dantas, Contraordenaes e Crimes Urbansticos, Direito do Urbanismo e do
Ordenamento do Territrio Estudos, Vol. II, Almedina, 2012, p. 251.
12
16
reveste um carcter sancionatrio, representando a reao do ordenamento jurdico

prtica de ilcitos urbansticos, tipificados, culposos e antijurdicos20.
Abordando o ilcito administrativo, importa ter presente a anlise de diversos diplomas
legais.
Merece destaque o art. 130 do DL n 80/2015, de 14/05, segundo o qual so nulos os
atos praticados em violao de qualquer plano de mbito intermunicipal ou municipal,
sendo-lhes aplicvel o disposto nos arts. 68 e 69 RJUE. A invalidade dos atos de
controlo prvio de operaes urbansticas est prevista ainda no RJREN21, no RJRAN22
e ainda no RJUE nos arts. 68 e 69. O art. 68 do RJUE consagra que sem prejuzo da
possibilidade de atribuio de efeitos jurdicos a situaes de facto decorrentes de atos
nulos nos termos gerais de direito, bem como do disposto no art. 70, so nulas as
licenas, as autorizaes de utilizao e as decises relativas a pedidos de informao
prvia previstos no presente diploma que: a) Violem o disposto em plano municipal de
ordenamento do territrio, plano especial de ordenamento do territrio, medidas
preventivas ou licena ou comunicao prvia de loteamento em vigor; b) [revogada];
c) No tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizaes
ou aprovaes sejam legalmente exigveis, bem como quando no estejam em
conformidade com esses pareceres, autorizaes ou aprovaes.
Registe-se que os arts. atrs mencionados, enumerando vrias causas geradoras de
nulidade, evidenciam que a regra, quanto invalidade dos atos administrativos de
gesto urbanstica, no a anulabilidade (como acontece no regime geral do CPA) mas
antes a nulidade.
Ora, uma das novidades introduzidas em 2015 a possibilidade de atribuio de efeitos
jurdicos a situaes de facto decorrentes de atos nulos nos termos gerais de direito, de
harmonia com os princpios da boa-f, da proteo da confiana e da proporcionalidade
ou outros princpios jurdicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do
tempo (art. 68/1), possibilidade j existente no CPA (art. 162/3)23.
20
Cfr. Provedor da Justia, Presidente da C.M. de Abrantes, Nmero:63/A/97, Processo:R-3564/96

data:30.07.1997. In http://www.provedor-jus.pt/?action=5&idc=67&idi=1845
21
Cfr. art. 27 RJREN.
22
Cfr. art. 38 RJRAN.
23
Cfr. Ac. STA, de 16/01/2003, proc. n 01316/02.
13
De salientar o art. 69/4 RJUE na verso de 2007, que fixou um prazo de caducidade de
10 anos para a declarao de nulidade, passando desta forma a consagrar expressamente
a proteo do edificado que, apesar de fundado em ato nulo, j produziu efeitos
materiais24/25.
Criou-se assim um regime de invalidade mista, de forma a proteger efeitos j
consolidados com o decurso do tempo que parecem ser prevalecentes em relao ao
regime rigoroso da nulidade. Ficaram fora do mbito de aplicao do RJUE alguns
casos, como o das construes clandestinas, parecendo-nos que deveria o legislador ter
adotado outros critrios que no somente o decurso do tempo, como a existncia ou no
de boa-f por parte dos particulares26.
Conforme refere Fernanda Paula Oliveira, na categoria dos atos administrativos de
gesto urbanstica adquirem particular relevo aqueles que investem o particular no
poder de realizar operaes urbansticas. Quando nulos, estes atos administrativos
podem exigir a reconstituio da situao de facto existente antes da respetiva prtica,
o que coloca a questo de saber em que termos podero proceder eventuais pretenses
conservatrias dessa mesma situao de facto.27
Caso um ato administrativo que autorize um particular a realizar uma operao
urbanstica seja nulo, todos os atos que derivem desse ato sero ilegais, sendo depois
obrigatria a reconstituio da situao existente antes da prtica desse ato. Contudo,
apesar do ato ser nulo criou expectativas nos particulares que confiaram na AP e na sua
24
A jurisprudncia fazia uma analogia com o Cdigo Civil, aplicando o prazo de 10 anos da usucapio
para este caso, prazo que afinal foi consagrado no art. 69/4 RJUE. Defendendo que este prazo no
proporcional nem razovel, cfr. Ricardo Neves Os efeitos putativos na nulidade dos actos urbansticos:
entre a tutela da confiana e o interesse pblico, E-PBLICA n 2, 2014, pp. 20-21.
25
Para Luciano Parejo Alfonso, aps um determinado prazo sem o interessado requerer a licena as obras
ficam numa situao de persistncia tolerada mas insuscetvel de legalizao. Cfr. Luciano Parejo
Alfonso, La disciplina urbanstica, 1. edio, Iuste, 2006, p. 69. As obras no passam a ser legais, mas
antes legalmente consentidas, como refere Alexandra Gonalves, op. cit., p. 46. Para o Tribunal
Supremo Espanhol, as obras decorrido este prazo ficam legalizadas. H ainda quem entenda que aps o
decurso do prazo referido acima no pode haver lugar expropriao da obra ilegal nem venda forada
nem legalizao, ficando assim a obra numa situao anloga ao regime de fuera de ordenacin. Este
regime integra construes no legais no ordenamento jurdico, quer porque construdas antes da entrada
em vigor de um determinado plano que as tornou ilegais, quer por terem sido construdos ilegalmente e
assim continuarem ao fim do prazo previsto para uma atuao por parte da AP. Cfr. Ricardo Santos Dez
e Julio Castelao Rodrguez, Derecho urbanstico Manual para juristas e tcnicos, Publicaciones
Abella, 1999, p. 1001.
26
No mesmo sentido, cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria Jos Castanheira Neves, Dulce Lopes e
Fernanda Mas, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao - Comentado, Almedina, 2009, p. 446.
27
Cfr. Pedro Gonalves e Fernanda Paula Oliveira, A Nulidade dos Actos Administrativos de Gesto
Urbanstica, RevCEDOUA n3, Ano II, 1.99, CEDOUA, 1999, p. 17.
14
atuao, podendo ainda a destruio da operao urbanstica vir at a ser mais onerosa e
prejudicial para o interesse pblico28. H uma diversidade de atos administrativos
constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos que merecem ser tutelados
de forma a transmitir estabilidade aos particulares que usufruem das situaes de facto
originadas pelo ato administrativo.
Alm das regras especficas do urbanismo, temos de aplicar supletivamente o regime
geral da invalidade do ato administrativo consagrado no CPA, segundo o qual existem
duas sanes para a invalidade dos atos administrativos: a nulidade (sano aplicvel s
situaes expressamente definidas pelo legislador - regime do numerus clausus) ou a
anulabilidade (sano regra para a invalidade) (cfr. arts. 161 a 164), sendo que a
primeira pressupe a existncia de um vcio demasiado grave, que abale profundamente
a estrutura do ato administrativo. Consequentemente, a ordem jurdica consagrou o
princpio da no produtividade do ato jurdico, cominando que o ato nulo no produz
quaisquer efeitos jurdicos, independentemente da declarao de nulidade, (quod
nullum est, nullum producit effectum) (art. 162/1 CPA).
Apesar da consagrao deste princpio, o art. 162/3 CPA possibilita a atribuio de
efeitos jurdicos a situaes de facto consolidadas29, consagrando-se assim um regime
atpico da nulidade30.
Acresce que o art. 162/2 do CPA estabelece a regra de que a nulidade invocvel a
todo o tempo por qualquer interessado e pode, tambm a todo o tempo, ser conhecida
por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais administrativos ou pelos rgos
administrativos competentes para a anulao. Por outro lado, de acordo com o art.
164/2 CPA na verso de 2015, os atos nulos no so suscetveis de ratificao, mas
podem ser objeto de reforma ou converso.
Das invalidades urbansticas existentes vamos centrar-nos apenas nas decorrentes do
regime do art. 68 RJUE. Apesar da diversidade de interesses pblicos subjacentes aos
atos nulos, o art. 102/1 RJUE no identifica procedimentos diferentes consoante a
28
Veja-se o caso da CM de Celorico que foi condenada a restituir um terreno (atualmente conhecido
como Centro Escolar da Mota) que afinal no lhe pertencia no seu estado inicial.
29
Cfr. Lus Filipe Colao Antunes, O Mistrio da Nulidade do Acto Administrativo: Morte e
Ressureio dos efeitos jurdicos, Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Volume IV,
Coimbra Editora, 2012, p. 249.
30
Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, Volume V, Edio de
Autor, 1991, p. 243.
15
invalidade em causa, pelo que se aplica o mesmo regime independentemente de qual

seja o vcio. Em primeiro lugar, pode haver edificao com ausncia de ato de controlo
(desde o incio ou porque entretanto deixou de existir). Em segundo lugar, pode haver
desconformidade da obra com o ato de controlo vlido. Em terceiro lugar, pode ainda
haver desconformidade com exigncias da comunicao prvia. Por ltimo, pode haver
desconformidade com normas legais ou regulamentares.
Aqui chegados cabe-nos evidenciar como perspetiva o legislador a tutela da legalidade
urbanstica face s obras ilegais.
3.3- A legalizao como uma das medidas de tutela da legalidade
urbanstica
Apesar de ser defensvel que s a aplicao de medidas dissuasoras consegue repelir o
sentimento de impunidade existente, a AP, na sua atividade de fiscalizao, no aplica
apenas sanes. A prpria aplicabilidade das medidas de tutela da legalidade no est
muitas vezes dependente de um prvio procedimento sancionatrio. Pelo contrrio, as
medidas sancionatrias podem at depender de uma medida de tutela da legalidade
(como acontece no caso do art. 98/1/h) RJUE31), sendo assim autnomas e tendo
pressupostos de aplicao, procedimentos, finalidades, efeitos jurdicos e mecanismos
de reao diferentes32. As sanes contraordenacionais tm como principal objetivo
punir a prtica dos ilcitos urbansticos e as medidas de tutela da legalidade pretendem a
reintegrao da ordem jurdico-urbanstica violada, bem como a remoo dos efeitos
danosos que resultam da atuao ilegal dos particulares para o interesse pblico
urbanstico e para o interesse pblico da preveno de perigos para a sade e segurana
das pessoas33.
Procurando dar sequncia ao previsto na LBPSOTU, as recentes alteraes ao RJUE
consagraram no art. 102 as medidas de tutela e de restaurao da legalidade urbanstica
(o embargo, a suspenso administrativa, os trabalhos de correo ou alterao, a
legalizao, a demolio total ou parcial, a reposio do terreno e a cessao da
31
Cfr. Susana Carvalho Ferreira, As medidas de tutela de legalidade urbanstica, O Urbanismo, o

Ordenamento do Territrio e os Tribunais, Almedina, 2010, p. 481.
32
Cfr. Dulce Margarida de Jesus Lopes, Medidas de Tutela da Legalidade Urbanstica, RevCEDOUA
n14, Ano VII, 2.04, CEDOUA, 2004, p. 55.
33
Cfr. Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, Almedina, 2010, pp. 268-269.
16
utilizao) e no art. 102-A o procedimento de legalizao34. Merecem especial ateno

o embargo, a legalizao, a demolio e a reposio do terreno. Algumas destas
medidas surgem de forma a salvaguardar a edificao efetuada e so necessrias pelo
facto de muitas vezes existirem atos de controlo prvio que, apesar de nulos, j
atriburam poderes aos particulares para alterar o territrio, do que decorre que alm do
problema da reposio da legalidade, ainda necessrio proteger a estabilidade e a
segurana, salvaguardando a confiana das pessoas na regra de direito35.
O embargo um ato administrativo por meio do qual se impe uma obrigao de
suspenso ou de paralisao, no todo ou em parte, de obras de urbanizao, de
edificao ou de demolio, bem como de quaisquer trabalhos de remodelao de
terrenos que estejam a ser executados em violao de normas de direito do urbanismo,
com a inteno de evitar a consolidao de situaes de facto lesivas dos interesses
pblicos tutelados por essas normas36, estando os seus pressupostos definidos no art.
102-B/1 RJUE e sendo que com este os trabalhos (ou a obra se j estiver licenciada)
so de imediato suspensos (cfr. art. 103 RJUE)37.
A reposio do terreno o ato administrativo que impe o dever de restaurao ou
restituio do terreno situao anterior atual. Decorrido o prazo estabelecido para
cumprimento voluntrio, devem ser tomadas medidas materiais capazes de executar
coercivamente o ato proferido, falando-se ento no princpio da executoriedade da
ordem de demolio e ou de reposio do terreno38. Pode ainda o Presidente da CM
34
H quem defenda a adoo da designao medidas de polcia de ordem pblica urbanstica e no de

medidas de tutela da legalidade referida no art. 102 RJUE, sendo que o seu n 2 abrange as medidas de
reposio da legalidade e o n 3 as de preveno contra situaes de elevado risco para segurana,
salubridade e esttica das edificaes. Cfr. Andr Folque, Medidas de tutela da legalidade urbanstica e
de regularizao de operaes urbansticas, A Reviso do Regime Jurdico da Urbanizao e da
Edificao, Almedina, 2015, p. 176.
35
Cfr. Antnio Duarte de Almeida, A influncia do novo regime da legalizao na determinao das
consequncias da nulidade dos atos de gesto urbanstica, A Reviso do Regime Jurdico da
Urbanizao e da Edificao, Almedina, 2015, p. 196.
36
Cfr. Cludio Monteiro, O Embargo e a Demolio de Obras no Direito do Urbanismo, Tese de
Mestrado, pp. 87 e 88, apud Fernando Alves Correia, Manual de, op. cit., p. 269.
37
Em Espanha, os atos sem licena podem ser suspensos imediatamente, independentemente do estado
em que se encontrem. Cfr. Toms-Ramn Fernndez, Manual de Derecho Urbanstico, Editorial
Aranzadi, 2014, p. 215.
38
Cfr. Fernando Alves Correia, Manual de , op. cit., p. 287.
17
determinar a posse administrativa (cfr. art. 107 RJUE) desde que verificados alguns
requisitos39.
A demolio vem consagrada no art. 2/g) RJUE, sendo considerada o ato
administrativo por meio do qual imposta a obrigao de destruir materialmente, no
todo ou em parte, obras construdas em violao de normas jurdicas urbansticas ou
cuja subsistncia seja incompatvel com o interesse pblico, com o fim de tutelar os
interesses materiais protegidos pela ordem jurdica urbanstica vigente40. Como
referimos, deve vigorar um princpio da subsidiariedade na medida em que pode ser
claramente desproporcional em face da situao de facto que, no obstante ser gerada
por um licenciamento contrrio ao ordenamento jurdico, veio a consolidar-se no
mundo real41. Alm disso, sempre que a demolio parcial seja suficiente, o princpio
da proporcionalidade exige que se d preferncia a esta e no demolio total
(princpio da menor demolio42). A demolio pode ter origem voluntria ou
forada, sendo que a competncia para a ordenar cabe ao Presidente da CM, tendo sido
excluda a competncia anteriormente dada ao Presidente da CCDR ao ser revogado o
art. 108-A RJUE43.
A legalizao, medida que no estava anteriormente a 2015 consagrada no RJUE como
um procedimento autnomo, ir ser alvo de uma abordagem especfica de seguida.
3.3.1- A legalizao antes de 2015
Denota-se existir um aparente autismo do RJUE face realidade do territrio, da
sociedade e existncia de muitos casos de legalizao, fomentando (ao obrigar a
facilitar o processo, sem contrapartidas) a construo de operaes urbansticas
ilegais44
39
Veja-se o caso da Sociedade Polis Litoral Ria Formosa que ia tomar posse administrativa de 137 casas
na ilha do Farol, em Olho, nos passados dias 27/04 e 5/05 deste ano, tendo contudo tal pretenso sido
suspensa pelo TAFL. Esta situao iniciou com o processo de renaturalizao da ria Formosa que previa a
demolio de cerca de 800 construes, aprovado em 2005 e que deveria ter sido concludo em 2014,
tendo sido prolongado por mais um ano.
40
Cfr. Fernando Alves Correia, Manual de , op. cit., p. 284.
41
Cfr. Ac. TCAN, de 5/06/2008, proc. n 00232-A/2003-COIMBRA.
42
Cfr. Dulce Margarida de Jesus Lopes, op. cit., p. 73.
43
Contudo, na CCDRN, por exemplo, esta competncia raramente era utilizada, trazendo a revogao
deste art. poucas alteraes.
44
Cfr. Ins Calor, op. cit., p. 46.
18
Com o RGEU e com os diplomas subsequentes que culminaram no atual RJUE, a

edificao e a construo passaram a estar disciplinadas por uma vasta e complexa teia
de normativos45, apesar da preocupao manifestada nas ltimas verses do RJUE de
tentar a simplificao administrativa dos procedimentos de controlo prvio e a
liberalizao de certas operaes urbansticas46.
Com estas normatizao, muitas construes, algumas que inclusive no estavam
sujeitas a controlo prvio, deixaram de estar conformes com as normas que entretanto
entraram em vigor, tendo aumentado ao longo das ltimas dcadas as situaes de obras
desconformes com o ordenamento jurdico.
A legalizao apresentou-se como uma tarefa rdua e complexa, pois no existia um
procedimento administrativo prprio mas apenas como conjunto de aes realizadas
com o objetivo de repor a legalidade (demolio, trabalhos de correo e a prpria
verificao da legalidade material)47. Numa primeira fase, o art. 167 RGEU e a partir
de 2001 o art. 106/2 RJUE, foram interpretados como contendo a figura da
legalizao48, sendo certo, no entanto, que quando a obra no cabia aqui, deveria haver
lugar demolio, pela gravidade que a ilegalidade urbanstica comportava49.
Sem um regime prprio, o procedimento de legalizao foi sendo tratado como se
estivssemos perante uma obra nova. Neste contexto, a atuao das AP municipais foi
diversificada e a prpria jurisprudncia administrativa nem sempre foi uniforme perante
a apreciao casustica das ilegalidades urbansticas.
Os municpios, deparando-se com situaes em que havia necessidade de legalizar
construes ilegais, criaram normas regulamentares para o efeito, sendo que em alguns
casos as solues consagradas eram de duvidosa legalidade, pois os RMUE, atenta a sua
natureza executria, teriam de estar conformes lei. No havia assim uma forma nica
de resolver este problema a nvel nacional: se por um lado, para muitos, em nenhuma
circunstncia se podiam premiar os infratores legalizando uma construo ilegal, por
45
El derecho a edificar no se concede, pues, por la licencia: se tiene ya desde el momento en que se
cumplen en plano los deberes legales, si bien para su ejercicio concreto es preciso superar el control
preventivo en que todo mecanismo autorizatorio consiste. Cfr. Toms-Ramn Fernanndez, op. cit., p.
189.
46
Cfr. Fernando Alves Correia, A Evoluo do direito do urbanismo em Portugal de 2006 a 2011,
Direito Regional e Local, n 17, CEJUR, 2012, p. 9.
47
48
Cfr., por exemplo, o Ac. TCAS, de 27/06/2012, proc. n 08878/12.
49
Cfr. Ac. STA, de 11/06/1987.
19
outro lado, havia quem facilitasse a legalizao, reduzindo o nmero de elementos

exigveis de forma a possibilitar uma legalizao de acordo com a lei vigente50.
Na verdade, haveria um pedido de licenciamento (ou de autorizao ou de comunicao
prvia) que seguia as regras aplicveis ao tempo, em geral demasiado exigentes pois no
eram adequadas a uma construo edificada fora da legalidade51/52. Com efeito, quando
algum pedia a aprovao de um projeto correspondente a obras j realizadas no
pretendia uma autorizao para exercer o direito de construir, mas uma aprovao para
manter o ilegalmente realizado por falta de prvio licenciamento53. Acresce ainda que,
em algumas ocasies, os pedidos de legalizao surgiam pela necessidade de alienar o
imvel ou para formalizar a sua apresentao junto de uma entidade financiadora ou
fiscalizadora (sendo o caso mais frequente o da Autoridade de Segurana Alimentar e
Econmica, para os estabelecimentos comerciais)54. Desta forma, s algumas
construes, das que no impunham um controlo prvio, conseguiam legalizar-se.
Era difcil tambm saber que critrios deveriam ser cumpridos na legalizao e
determinar qual a lei a aplicar a cada caso concreto 55, quer pela difcil tarefa de
identificar a data da construo (especialmente nos casos em que no existira controlo
prvio) quer para se saber se deveria aplicar-se a legislao em vigor aquando dessa
mesma construo ou aquela em vigor aquando da prtica do ato administrativo (quando
a ele houvesse lugar). Ora, quando eram realizadas obras invlidas o particular tinha
necessidade de repor a legalidade de forma a evitar a demolio. Face lacuna legal,
complexidade da legalizao e aos interesses sociais associados, a AP raramente levava
50

Assumindo uma posio contrria, veja-se Ana Leite, Demolio vs Legalizao, No demolir, sem
transigir que soluo?, O Urbanismo, o Ordenamento do territrio e os Tribunais, Almedina, 2010,
pp. 461-462.
52
De referir que o RGEU admitia que a AP podia ter um poder discricionrio com as obras clandestinas,
no sujeitando a legalizao de obras ilegais ao regime geral (art. 167). Com a revogao deste art. pelo
RJUE os processos de legalizao passaram a seguir as mesmas regras das construes gerais.
53
54
55
Havia trs hipteses: ter em conta a data em que o particular apresentou o requerimento, a da aprovao
do projeto de arquitetura ou a da emisso do ttulo de construo. A jurisprudncia defendia
maioritariamente a ltima opo, j a doutrina defendia segunda opo por ser a partir daqui que se criam
expectativas jurdicas ao particular. Cfr. Ins Calor, op. cit., p. 37.
20
51
a cabo as demolies, permanecendo as situaes de ilegalidade urbanstica em stand

by ou de atestado56/57.
Entretanto, os tribunais desenvolveram uma corrente jurisprudencial que defende a
possibilidade de legalizao como forma de evitar a demolio, abrindo-se portas a que
os municpios pudessem no ordenar a demolio quando fosse possvel a legalizao58,
aps efetuado um juzo a priori59.
Face omisso legislativa da regulao do procedimento de legalizao, dvidas se
colocaram sobre a discricionariedade (ou no) da AP em optar pela demolio ou pela
legalizao. Inicialmente, o STA entendia que a legalizao era uma faculdade
discricionria60. Contudo, esta posio evoluiu, passando-se a defender que a
discricionariedade era somente quanto ao tempo de deciso, pois que a mesma pode
em tal matria ser tomada a todo o tempo61. J a deciso de demolir ou legalizar
vinculada porque s pode haver lugar demolio quando tenha havido um prvio
parecer negativo acerca da possibilidade de legalizar a obra em causa. Hoje em dia
defende-se que a discricionariedade inexistente62/63. A reintegrao da legalidade
urbanstica, seja por medidas ablativas, seja por legalizao, um poder vinculado.
56
Cfr. Andr Folque, Medidas de, op. cit., p. 182. No mesmo sentido, cfr. Mrio Tavares da Silva,
op. cit., pp. 272-273. Veja-se o caso do Shopping Cidade do Porto (cujas obras foram embargadas pela
CCDR a 17/03/1993) que foi inaugurado, no obstante as suas ilegalidades, a 30/11/94. Em 1995 foi
instaurada uma ao popular e a 14/12/2000 o TAF Porto considerou nulo o licenciamento. O STA, no
Ac. 7/02/2002, proc. n 047701, confirmou a ilegalidade e requerida a execuo da sentena e a
demolio do edifcio, a CM Porto invocou existir causa legtima de inexecuo da sentena. O TAFP
deu um prazo mximo de 42 meses (cessado em 12/05/2011) para a demolio e para serem levadas a
cabo todas as operaes e atos necessrios reintegrao da ordem jurdica violada. Vinte anos depois o
prdio continua ilegal e de p.
57
Para evitar possveis adiamentos ad aeternum de ordens de demolio (nos casos em que a
legalizao no j possvel) o legislador espanhol prev uma multa aplicada por todos os meses at que
seja efetuada a demolio.
58
A redao originria do art. 106/2 RJUE consagrava que a demolio no pode ser ordenada se a
obra for suscetvel de ser licenciada ou autorizada ou se for possvel assegurar a sua conformidade com
as disposies legais e regulamentares que lhe so aplicveis mediante a realizao de trabalhos de
correo ou de alterao.
59
Cfr. Ac. TCAS, de 5/03/2009, proc. n 1582/06. Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria Jos Castanheira
Neves, Dulce Lopes e Fernanda Mas, op. cit., pp. 565-566.
60
Cfr. Ac. STA de 25/10/1973.
61
Cfr. Ac. STA, de 19/05/1998, proc. n 43 433.
62
Cfr. Raquel Carvalho, Medidas de tutela da legalidade urbanstica e de regularizao de operaes
urbansticas. A legalizao, A Reviso do Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao, Almedina,
2015, pg. 156; Fernanda Paula Oliveira, Maria Jos Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Mas,
op. cit., pg. 663; Antnio Duarte de Almeida, op. cit. p. 191.
63
Cfr. Ac. TCAS, de 4/03/2010, proc. n 2152/06; Ac. do TCAN, de 9/09/2011, proc. n 367-A/98 e Ac.
STA, de 7/04/2011, proc. n 0601/10.
21
Com este sentido, ou h legalizao ou h reposio material da situao anterior64.

Isto porque, de acordo com o princpio da proporcionalidade, quando seja possvel
legalizar a obra, nunca dever ser proposta a demolio65. Atualmente, face ao art.
106/2 RJUE, no h dvidas de que a AP deve legalizar a obra, na lgica do menor
sacrifcio exigvel aos particulares66.
3.3.2- A legalizao aps 2015 soluo adiada?
As alteraes decorrentes do DL n 136/2014 vieram reforar a fiscalizao,
sistematizar as medidas de tutela da legalidade (cfr. arts. 35/8 e 93 ss)67 e regulamentar
expressamente a legalizao no art. 102-A. Esta ltima baseia-se na adoo de uma
srie de atos e procedimentos que transformam as operaes ilegais em legais,
atribuindo-lhes carcter de conformidade com o urbanismo. No se exige a
recomposio integral mas antes a recomposio na medida do possvel68. Trata-se
assim de um procedimento encetado extemporaneamente69 e inovador que exige uma
ponderao entre o grau de exigncia que se deve ter e a atuao do infrator, no
beneficiando este ltimo por realizar operaes ilegais mas tambm no tornando
demasiado onerosa e complexa a possibilidade de legalizao da operao.
O DL acima referido substituiu o termo medidas de tutela de legalidade por medidas
de tutela e reposio da legalidade, com a pretenso de dar nfase reintegrao da
ordem administrativa violada70, sendo que no art. 102/2 RJUE parece dar-se
preferncia aos trabalhos de correo e alterao (sempre que possvel).
A consagrao da legalizao no RJUE vem no seguimento da LBPSOTU, embora se
refira nesta regularizao de operaes urbansticas (art. 59) enquanto no RJUE se
utiliza a expresso legalizao. O art. 59/1 da LBPSOTU sobre a regularizao de
operaes urbansticas consagrou que:1-A lei estabelece um procedimento excecional
64
Cfr. Andr Folque, Medidas de, op. cit., p. 179.

Neste sentido, cfr. Ac. STA, de 16/01/2008, proc. n 962/07; do TCAN, de 22/01/2009, proc. n
01581/04 e ainda do TCAS, de 5/03/2009, proc. n 1582/06.
66
Cfr. Carla Amado Gomes, Embargos e Demolies: entre a vinculao e a discricionariedade, CJA,
n 19, CEJUR, 2000, p. 48.
67
Apesar da sistematizao efetuada pelo art. 102, nem todas as medidas se encontram ali previstas (84,
85, 91, 92). Perfilhou a mesma opinio Raquel Carvalho na conferncia RJUE Novos Desafios,
Novas Oportunidades?", Ciclo de Conferncias Legal Talks FNAC (Gaia Shopping), Sociedade S
Miranda & Associados, em parceria com as sociedades Almeida Correia, Ney da Costa & Associados e
Pedro Raposo & Associados, 22/01/15. Cfr. ainda Andr Folque, Medidas de, op. cit., p. 178.
68
Cfr. Antnio Duarte de Almeida, op. cit., p. 203.
69
70
Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Mais uma, op. cit., p. 53.
22
65
para a regularizao de operaes urbansticas realizadas sem o controlo prvio a que

estavam sujeitas bem como para a finalizao de operaes urbansticas inacabadas ou
abandonadas pelos seus promotores. Explicitando, ainda que a lei pode dispensar o
cumprimento de requisitos de legalidade relativos construo cuja aplicao se tenha
tornado impossvel ou que no seja razovel exigir, assegurando o cumprimento dos
requisitos atinentes sade pblica e segurana de pessoas e bens. E, por fim
evidencia a distino entre a regularizao das operaes urbansticas a qual no se
confunde nem prejudica a aplicao de sanes e de medidas de tutela da legalidade
urbanstica, bem como o cumprimento dos planos intermunicipais e municipais e
demais normas legais e regulamentares em vigor data em que tenham lugar (art.
59/2). Este ltima expresso tenham lugar parece ter como sujeito as operaes
urbansticas irregulares e no a regularizao (seno dir-se-ia tenha lugar). Assim,
questiona-se se deveria ser feita a regularizao de acordo com as normas vigentes
data da construo ilegal (e a o n 3 do art. serviria para facilitar o no cumprimento de
pequenas normas vigentes nessa altura), ou deveria ser feita de acordo com as normas
vigentes aquando do ato de regularizao. A verso do anteprojeto falava em em vigor
data em que tenha lugar (a regularizao) e o n 3 referia os requisitos vigentes
data da realizao da operao urbanstica em questo. Teria que se conjugar as
normas vigentes aquando da regularizao e aquelas vigentes data da construo.
Tendo em conta que o n 3 da redao atual fala em sem prejuzo do disposto no
nmero anterior parece querer reportar-se ao cumprimento de normas em vigor na
altura da regularizao e portanto desde que se assegure o cumprimento dos requisitos
atinentes sade pblica e segurana, pode ser dispensada a verificao de certos
requisitos exigidos atualmente71.
A legalizao pode assumir vrias formas e implicar diferentes procedimentos em
funo do fundamento que a justifica.
Em primeiro lugar, pode haver legalizao por ausncia de prvio controlo, o que
implica a prtica de um ato administrativo que supra essa ausncia. Em segundo lugar,
havendo desconformidade entre a obra edificada e o ato, pode haver um pedido de
alterao licena ou comunicao prvia que supra o vcio identificado no primeiro
71
No mesmo sentido, cfr. Fernanda Paula Oliveira, Mais uma Alterao ao Regime Jurdico da
urbanizao e da Edificao, Almedina, 2014, pp. 57-58.
23
ato. Contudo, esta interveno s pode ocorrer quando estejam em causa atos em que se
possa manter a situao inicial, casos de vcios meramente formais ou procedimentais,
como no caso em que no houve aprovao prvia da administrao central, por
exemplo. Nestas circunstncias, a AP praticar um novo ato administrativo que ter os
mesmos efeitos que tinha o primeiro ato praticado. Em terceiro lugar, em todas as outras
situaes (nulidade derivada da vinculao situacional do solo, violao de normas que
constam dos planos), necessria a alterao da situao de facto ou das normas
jurdicas72/73.
Apesar de passar a haver no RJUE uma autonomizao do procedimento de legalizao,
desconsiderou a lei a distino entre ilegalidades formais e materiais. Em primeiro
lugar, pode haver ilegalidades fundadas, por exemplo, na falta de pareceres obrigatrios
(ilegalidade formal). Em segundo lugar, pode haver ilegalidade porquanto a operao
no cumpriu as normas legais e regulamentares que vigoravam data da sua construo,
como por exemplo, normas do PDM (ilegalidade material). Parece-nos que o legislador
deveria ter consagrado dois procedimentos adequados aos dois tipos de ilegalidade.
diferente ter uma licena vlida de incio mas que entretanto se tornou nula por
alterao das normas de nunca ter havido sequer uma licena. No primeiro caso, o
particular agiu de boa-f e merece uma tutela diferente do segundo caso. diferente
existir ou no um ato administrativo (102/a) e b)).
No caso de alterao da situao de facto, o que possvel fazer realizar correes
ou alteraes na obra em questo para que ela fique conforme com as normas legais em
causa. Face ao art. 106/2 defende-se que sempre que uma demolio parcial assegure a
reposio da legalidade, esta prevalece em relao total. Estes trabalhos so ordenados
pelo Presidente da CM quando haja desconformidade com os respetivos atos de
controlo prvio ou quando eles nem existam (cfr. art. 105 RJUE), fixando-se um prazo
tendo em conta o grau de complexidade dos mesmos. Esta ordem suspende o prazo
fixado no alvar (cfr. art. 105/4 RJUE), a no ser que o particular apresente um pedido
de alterao licena ou comunicao prvia (n6 do mesmo art.). Caso o prazo no
seja cumprido, a obra mantm-se embargada at que alguma deciso com carter
72
Cfr. Ac. TCAN, de 06/09/2007, proc. n 00422-A/96-PORTO, em que se coloca a possibilidade de o

edifcio em causa ser sujeito a alteraes ou correes materiais que o tornem conforme s normas legais
aplicveis.
73
Cfr. entre outros o Ac. do STA de 22/11/11, proc. 0576/11.
24
definito seja proferida (cfr. art. 105/2 RJUE). De referir o poder-dever atribudo CM
para promover a realizao dos trabalhos, em casos de necessidade de proteger
interesses de terceiros ou do prprio ordenamento urbano. A legalizao passa a ser
vista como um dever e tambm por isso se justifica a consagrao do procedimento
oficioso.
H casos em que alterar a situao de facto no permite alcanar interesses sociais
relevantes e proteger situaes jurdicas j consolidadas. Aqui, a soluo poder passar
pela alterao da norma aplicvel que levou nulidade do ato administrativo74.
Apenas admissvel a alterao de normas que se enquadrem na discricionariedade de
planificao urbanstica por no ser aceitvel faz-lo nas que tenham subjacente a
vinculao situacional dos solos ou em que haja violao de normas de planos
municipais que estabelecem restries decorrentes de standards urbansticos75 porque
necessrio salvaguardar zonas verdes e culturais, permitindo uma adequada vivncia
territorial e social a cada comunidade76. Alm do mais, o RJRAN e o RJREN, por
exemplo, no podem ser alterados por normas de inferior dignidade hierrquica e,
portanto, no pode um PDM, por exemplo, sobrepor-se a tais regimes. Contudo, mesmo
nos casos de discricionariedade, a AP s deve recorrer alterao e reviso dos planos
municipais para regularizar ilegalidades em situaes muito excecionais, estando em
causa interesses (de justia, estabilidade das relaes sociais e da habitao) e em que
seja significativo o nmero de operaes realizadas ao abrigo de atos de licenciamento
nulos77. Caso contrrio, inverter-se-ia toda a lgica do planeamento78/79.
Deve-se ainda esta situao ao princpio da inderrogabilidade singular, aplicado aos
regulamentos dotados de eficcia externa, que exige que a AP, por se encontrar
vinculada s suas prprias normas gerais e abstratas e ao dever atuar de acordo com os
74
Cfr. Ac. TCAN: de 28/06/2007, proc. n 01151/03; de 3/10/2006, proc. n 01177/03 e de 3/05/2007,
proc. n 01249/03.
75
Cfr. Pedro Gonalves e Fernanda Paula Oliveira, O Regime, op. cit., p. 22. No mesmo sentido,
Ins Calor, op. cit., p. 43.
76
Cfr. Lus Filipe Colao Antunes, Direito Urbanstico Um Outro Paradigma: A Planificao
Modesto-Situacional, Almedina, 2002, p. 159.
77
Cfr. Pedro Gonalves e Fernanda Paula Oliveira, O Regime, op. cit., p. 25.
78
79
Es sta una facultad excepcional, tendente a preservar la virtualidade de la revisin de oficio que se
tramita, por lo que slo podr ejercitarse cuando, en efecto, le ejecucin de lacto que pretende revisarse
fuese susceptible de causar perjuicios de imposiblw o difcil reparacin, que habrn de valorarse en cada
caso muy estrictamente para evitar abusos. Cfr. Toms-Ramn Fernanndez, op. cit., p. 220. No mesmo
sentido, cfr. Ricardo Neves, op. cit., p. 18.
25
princpios da legalidade e da igualdade80, para uma situao concreta e individual, no

possa excluir determinada norma e aplic-la nos demais casos.
De acordo com o art. 102-A/1, a legalizao s ser admissvel se, verificada a situao
de ilegalidade, a CM conclua que a operao urbanstica foi executada em
conformidade com as disposies legais e regulamentares em vigor data da construo
e se for possvel assegurar a conformidade da operao urbanstica com as disposies
legais e regulamentares em vigor atualmente. Entendemos, tal como Luciano Marcos81,
que esta exigncia demasiado restritiva porque impe que se assegure a conformidade
da operao em causa com as disposies legais e regulamentares em vigor no momento
da legalizao. Apenas o cumprimento das regras referentes construo pode ser
afastado e portanto, basta que a construo no esteja de acordo com os instrumentos de
gesto territorial em vigor para que no seja possvel legaliz-la, mesmo que data da
sua construo ela estivesse de acordo com tais instrumentos na altura em vigor.
Acresce que, sendo a legalizao considerada como um procedimento excecional pela
LBPSOTU (art. 59/1), nos parece que a mesma ter efetivamente um mbito restrito.
O procedimento de legalizao de uma construo pode ter lugar por iniciativa oficiosa
da CM (ns 1 e 8) ou do particular (n 6). No primeiro, dado um prazo para o
interessado legalizar (art. 102-A/1 RJUE) e no segundo, a AP tem que decidir se
vivel a legalizao num juzo feito priori (art. 102-A/6 RJUE). A legalizao
oficiosa mais limitada pois se restringe aos casos em que no haja clculos de
estabilidade (n9).
Outra questo relevante o facto de, como defendiam diversos autores82, o legislador
ter dispensado a conformidade com as normas tcnicas relativas construo cujo
cumprimento se tenha tornado impossvel ou que no seja razovel exigir, desde que se
verifique terem sido cumpridas as condies tcnicas vigentes data da realizao da
operao urbanstica em questo, competindo ao requerente fazer a prova de tal data
(cfr. art. 102A-/5 RJUE). Esta mais uma alterao que vai de encontro vontade do
80
No mesmo sentido, cfr. Gonzalo Quintero Olivares, Urbanismo y Corrupcin en la Administracin

Local, Urbanismo y Corrupcin Poltica (Una visin penal, civil y administrativa), Editorial
DYKINSON, 2013, p. 55.
81
Cfr. Luciano Matos, A reviso do regime jurdico da edificao urbana Uma reforma
(des)necessria?, A Reviso do Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao, Almedina, 2015, p.
39.
82
Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Regime Jurdico, op. cit.; Alexandra Gonalves, op. cit.; Ins Calor,
op. cit., pp. 32-42; Luciano Marcos, op. cit., p. 39 e Raquel Carvalho, op. cit., p. 167.
26
legislador de simplificao administrativa83. Porm, esta simplificao apenas

aplicvel quando a edificao ilegal tenha cumprido as normas tcnicas de construo
vigentes data da construo ou no sejam j exigveis, limitando-se mais uma vez a
possibilidade de legalizao. Parece que ficam excludas as construes que so ilegais
por no terem sido sujeitas aos procedimentos de controlo prvio necessrios mas que
data cumpriam todas as normas materiais aplicveis (mas que j no cumprem
atualmente). Ora, no se permite a legalizao de operaes que caso tivessem sido
sujeitas a controlo aquando da sua construo teriam sido licenciadas, e o art. 60
tambm no as salvaguarda pois exige que as mesmas tivessem sido executadas de
acordo com o direito vigente na altura. Parece-nos que a dispensa do cumprimento de
normativos deveria ter uma maior abrangncia. Alm do mais, surge muitas vezes a
dificuldade em aferir da data de construo do edificado, principalmente nos casos
anteriores ao RGEU. Nestes casos, podero ter-se em conta alguns indcios, como as
manchas de implantao em plantas antigas, o ano de inscrio na matriz presente na
caderneta predial ou na certido da Conservatria do Registo Predial84.
Defendia-se que o RJUE deveria prever a necessidade de os ttulos de utilizao dos
edifcios legalizados conterem meno de que a operao foi legalizada, de forma a
assegurar que os consumidores estejam a par da real situao do imvel (tendo em conta
que estas operaes no devem exigir as mesmas exigncias de qualidade e conforto) 85.
Sucede que a lei omissa quanto a esta questo embora tal matria esteja a ser prevista
nos regulamentos municipais
Segundo o art. 102-A/7, os municpios aprovam os regulamentos necessrios
concretizao e execuo daquele normativo, regulando os procedimentos em funo
das operaes urbansticas e pormenorizando, sempre que possvel, os aspetos que
envolvam a formulao de valoraes prprias do exerccio da funo administrativa,
em especial os morfolgicos e estticos.
83
H quem entenda que as alteraes ao RJUE no simplificaram mas antes complicaram o regime, pelas
excessivas remisses e por ignorar os destinatrios que muitas vezes no so especialistas em
urbanismo. Neste sentido, Lus Fbrica e ainda Luciano Marcos que referiu que em 15 anos houve 14
alteraes e que todas elas tinham em vista a simplificao, ambos durante a sesso Instrumentos de
simplificao administrativa e novas responsabilidades dos municpios e dos particulares, A Reviso do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao, 3/10/14, Instituto de Cincias Jurdico-Polticas,
Faculdade de Direito de Lisboa.
84
Cfr. Ins Calor, op. cit., p. 35. A autora refere ainda que quando a dificuldade aumenta se pode solicitar
ajuda Junta de Freguesia.
85
Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Regime Jurdico, op. cit., p. 24.
27
Com base nesta norma habilitante j existem municpios que alteraram os RMUE, nos
quais consagraram, entre outras matrias, o procedimento de legalizao, a respetiva
tramitao, os prazos a observar e o contedo do ttulo/alvar. Uns, j publicaram o
RMUE de acordo com o novo regime do RJUE, como o caso de Vila Verde86, o qual
desenvolve nos arts. 6, 7 e 8 o procedimento de legalizao, a sua instruo e
deliberao e o respetivo ttulo. Merece destaque o art. 8/7, segundo o qual a emisso
de alvar tem por nico efeito o reconhecimento de que as obras promovidas cumprem
os parmetros urbansticos previstos nos instrumentos de gesto territoriais aplicveis,
sendo efetuada sob reserva de direitos de terceiros e no exonerando a
responsabilidade civil, contraordenacional e penal dos promotores de tais obras
ilegais, bem como dos respetivos tcnicos.
Outros municpios esto em fase de aprovao das adaptaes ao RJUE, como caso de
Vila Nova de Gaia87, cuja proposta contm o captulo III dedicado ao procedimento de
legalizao, definindo o mbito do mesmo, a sua instruo e tramitao bem como a
legalizao oficiosa (arts. 17, 18, 19 e 20 respetivamente). Outro exemplo o de
Carrazeda de Ansies88, cuja proposta prev no art. 32 a legalizao de obras no
aprovadas pelo municpio, contendo, no entanto, uma formulao minimalista no n 2
ao consagrar que aos pedidos de legalizao de operaes urbansticas executadas
sem a adopo do procedimento legal de controlo prvio a que se encontravam
legalmente adstritas, aplicar-se-o, devidamente adaptados, os formas de procedimento
de controlo prvio a que haja lugar de acordo com o disposto nos artigos 4 e 6 do
RJUE e demais legislao especial aplicvel.
H municpios, como o caso do Porto, em que o Cdigo Regulamentar ainda no adotou
as orientaes do RJUE de 2015 mas nem por isso deixa de fazer referncia tutela da
legalidade urbanstica (captulo VII), consagrando de uma forma hbil (como o faziam a
generalidade dos municpios) o procedimento de legalizao. Estabeleceu no art. B1/43 que o procedimento a adotar em face da existncia de obras ilegais seguir o
procedimento do licenciamento ou comunicao prvia e mencionou que as obras
suscetveis de legalizao so objeto da emisso do alvar que tem por nico efeito o
86
Cfr. DR, 2 srie, n 52, de 16/03/2015. Com sentido idntico, veja-se a Proposta de RMUE de Tondela
tornada pblica em Maro de 2015, a qual nos arts. 7, 8 e 9 prev respetivamente o procedimento de
legalizao e a sua instruo e deliberao e respetivo ttulo.
87
Cfr. Proposta de alterao ao RMUE de Vila Nova de Gaia, em consulta pblica at 26/06/2015.
88
Cfr. Proposta de alterao ao RMUE de Carrazeda de Ansies, de Maro de 2015.
28
reconhecimento de que as obras promovidas cumprem os parmetros urbansticos

previstos nos instrumentos de gesto territorial aplicveis, sendo efetuada sob reserva
de direitos de terceiros e no exonerando a responsabilidade civil, contraordenacional
e penal dos promotores de tais obras ilegais, bem como os respetivos tcnicos.
Tambm o Regulamento Municipal da Urbanizao, da Edificao e de Compensaes
Urbansticas de Macedo de Cavaleiros89, fundamentando-se ainda no RJUE na verso
de 2010, tem o captulo VIII dedicado legalizao de construes clandestinas,
identificando no art. 60 as construes clandestinas, e nos arts. 61, 62 e 63 as regras
sobre a instruo do procedimento, a apreciao tcnica e a deciso final, sendo de
realar que a legalizao de obras clandestinas implicar sempre o pagamento das
taxas devidas, como se de um normal processo de licenciamento se tratasse (art.
63/3).
Por ltimo, o municpio de Matosinhos, no RMUE anterior reviso do RJUE, mostrou
preocupaes ao nvel da construo ilegal, de que exemplo o art. 18A/2/3/4 que
aborda a legalizao de construes existentes e anexos90. Como o PDM
extremamente restritivo nas exigncias quanto possibilidade de legalizao, a
ponderao urbanstica e poltica da situao existente levou a que o municpio criasse
um gabinete especializado em legalizaes clandestinas, dotado de uma equipa
especializada e disponvel para o atendimento ao pblico. Com a criao deste servio
especfico, a legalizao foi incentivada de tal forma que cerca de 70% dos
licenciamentos que tm por ano so legalizaes. A aplicao de coimas s existe
quando os particulares no respondam s notificaes do municpio para apresentarem
solues face s ilegalidades identificadas e as demolies so poucas, sendo grande
parte delas apenas parciais. Atualmente o municpio est em fase inicial do processo de
alterao do PDM tendo como um dos objetivos o de viabilizar determinadas
construes que esto desconformes com o RJRAN e o RJREN.
Uma outra questo que se coloca sobre a fixao das taxas no mbito do procedimento
de legalizao: devem estas ser iguais, superiores ou inferiores s exigidas para um
procedimento normal de controlo prvio? As taxas agravadas so vistas muitas vezes
89
Cfr. DR, 2 Srie, n 28, de 10/02/2015.

Cfr. DR, II srie, n 114, de 17/06/2014 e informao prestada pelo Arquiteto Lus Berrance Abreu,
responsvel pelo Departamento de Urbanismo e Planeamento da CM de Matosinhos.
29
90
como uma sano91. Alis, foram vrias as recomendaes do Provedor de Justia a

municpios no sentido de suprimirem o agravamento previsto para a legalizao. Se por
um lado, agravar as taxas seria sancionar o particular e desincentivar a legalizao, por
outro lado, caso a taxa fosse igual (ou inferior) tornar-se-ia mais barato legalizar que
construir de novo92/93. De acordo com o princpio da proporcionalidade, no parece
razovel exigir uma coima (art. 98 RJUE) e simultaneamente uma taxa agravada. H
contudo autores que defendem a aplicao de uma taxa agravada nestas situaes,
justificando essa posio com o art. 4/2 do Regime Geral das Taxas das Autarquias
Locais que permite a fixao do valor com base em critrios de desincentivo prtica
de certos atos ou operaes e distinguindo o que sancionar do que desincentivar94/95.
A verdade que tendo em vista evitar a prtica de atos ilegais e incentivar o particular
legalizao das obras ilegais parece mais adequado partir da distino da natureza
jurdica dos dois tipos de encargos, e consequentemente aplicar uma taxa idntica do
prvio licenciamento, para alm da eventual aplicao de coima ou sano acessria de
acordo com o respetivo procedimento contraordenacional.
Das consideraes efetuadas sobre a consagrao expressa do procedimento de
legalizao conclumos que, afinal, a simplificao procedimental e a soluo para as
construes ilegais ficaram aqum das expectativas criadas aos interessados na
91
Cfr. Provedor de Justia, relatrio anual de 2004. In http://www.provedorjus.pt/archive/doc/Relatorio2004.pdf

92
Cfr. Recomendao n 13/A/2008, processo: R-2544/08 (A1), de 16/12/2008. No Regulamento e
Tabela de Taxas e Licenas do Municpio de Mafra previa-se o agravamento dos montantes no mbito da
legalizao de construes ou de utilizaes no consentidas pelo uso previsto na licena de utilizao,
relativamente s quantias que so cobradas nos procedimentos prvios de licenciamento. Esta prtica
apresenta-se reprovvel tambm por poder sedimentar uma excessiva tolerncia relativamente s obras
ilegais, ao antever-se, na sua posterior legalizao, uma fonte de receitas considervel e, por
conseguinte, redundar numa mais-valia para os cofres municipais. Aplicando-se o regime jurdico da
urbanizao e da edificao aos procedimentos de licenciamento ou de autorizao ex post de operaes
urbansticas, e no se distinguindo a atividade administrativa de carcter material desenvolvida pela
cmara municipal em ambos os casos, as taxas a cobrar parecem dever ser necessariamente as mesmas.
Tratando-se de legalizar obras por aplicao do mesmo procedimento, os critrios de fixao das taxas
tero de basear-se nos mesmos dados e circunstncias de facto, aplicados por igual a todos os
utilizadores do servio pblico em que se traduz o controlo e a fiscalizao da actividade edificatria dos
particulares.. In http://www.provedor-jus.pt/archive/doc/13A2008.pdf. No mesmo sentido, cfr.
Recomendao n 12/a/2003, processo: R-1682/99; R-2297/99, de 29/09/2003, em que se recomenda
CM de Loures a alterao ao Regulamento Municipal de Taxas e Licenas, de forma a suprimir o
agravamento estipulado para os casos de legalizao de operaes urbansticas. In http://www.provedorjus.pt/?action=5&idc=67&idi=1074
93
Cfr. Ac. TC n 1108/96: o agravamento das taxas apenas se justificaria como contrapartida de um
benefcio especfico atribudo ao requerente do pedido de legalizao.
94
Cfr. Ins Calor, op. cit., pp. 41-42. Defendendo a no diminuio de encargos no mbito da legalizao,
cfr. Raquel Carvalho, op. cit., pg. 173.
95
Defendendo a no aplicao de taxas agravadas, cfr. Andr Folque, Medidas de, op. cit., p. 187 e
Dulce Margarida de Jesus Lopes, op. cit., p. 56.
30
legalizao. Afinal, uma parte significativa das construes ilegais no so abrangidas

por falta de enquadramento legal, pelo que em alguns casos no restar outra alternativa
seno o recurso atribuio dos efeitos putativos, sob pena de demolio.
3.4- Efeitos putativos: ltima chance?
Se por um lado o princpio da legalidade aponta para a reposio da legalidade
violada e consequente destruio da edificao, a confiana dos particulares aponta
para a manuteno da mesma. Existe aqui, em nossa opinio, uma coliso de
direitos.96
Como deve o direito tratar os efeitos produzidos pelas operaes urbansticas que
tenham tido origem em atos administrativos nulos e que no se enquadrem no
procedimento de legalizao? Aplicar estritamente o regime da nulidade? Atender a
interesses como o da justia e da proteo da confiana, evitando a radical consequncia
de uma demolio?
Os arts. 162/3 CPA e 68/1 RJUE evidenciam a possibilidade de atribuir efeitos a atos
nulos, salvaguardando de alguma forma as edificaes ilegais.
A prpria jurisprudncia administrativa tem defendido que a demolio de uma obra
no pode ser o nico meio de reao perante a ilegalidade, sendo antes o ltimo dos
meios a usar97. Sendo a demolio irreversvel e radical, a AP deve atuar de acordo com
o princpio da proporcionalidade que a obriga a prosseguir o interesse pblico e a
escolher o meio que menos lese os interesses que esto em causa derivados do ato
administrativo nulo98. No h nenhuma norma urbanstica que imponha a demolio da
operao fundada em ato administrativo nulo. Pelo contrrio, o art. 106/2 do RJUE
permite evitar a demolio de edificaes ilegais99/100. Defendemos, como Fernando
96
Cfr. Ricardo Neves, op. cit., p. 22.

Cfr.: Ac. TCAN, de 27/05/2011, proc. n 00516-A/03 e de 14/12/2012, proc. n 00608-A/99; Ac.
TCAS, de 19/01/2012, proc. n 05261/09; e Ac. STA, de 14/12/2005, proc. n 0959/05; de 29/11/2006,
proc. n 633/04; de 16/01/2008, proc. n 0962/07, de 05/03/2009, proc. n 1582/06; de 30/09/2009, proc.
n 0210/09; de 24/03/2011, proc. n 090/10; de 07/04/2011, proc. n 0601/10.
98
Neste mesmo sentido, cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria Jos Castanheira Neves, Dulce Lopes e
Fernanda Mas, op. cit., pp. 565-566.
99
Cfr. Ac. do TCAN de 6/09/2007, proc. n 00422-A/96-PORTO.
100
Fazendo uma analogia com as obras clandestinas, Cludio Monteiro e Jorge Gonalves defendem a
legalizao sempre que esta no seja absolutamente inaceitvel do ponto de vista urbanstico. Cfr.
Cludio Monteiro e Jorge Gonalves, Legislao Fundamental de Direito do Urbanismo anotada e
comentada, vol. II, Lex, 1994, p. 950. No sentido contrrio, defendendo que as obras ilegais no podem
ser equiparadas s clandestinas e que a demolio das primeiras s pode ser evitada quando se trate de
31
97
Reis Condesso, que a AP nunca pode ordenar demolies sem precedncia de

contraditrio e de formulao de um juzo relativo possibilidade dessas obras
poderem ser legalizadas101/102. O mesmo autor sustenta que os arts. 60, 106 e 88 do
RJUE voam no sentido de um direito urbanstico que afasta como princpio a soluo
de demolio para qualquer obra de edificao, quer por razoes ligadas ao direito
habitao, quer de natureza econmica. A demolio hoje entendida como a ltima
ratio, ou seja, a soluo pior e por isso s aceitvel se nenhuma outra for possvel
dentro de vrios quadros de resoluo normativa que vai colocando anlise dos
particulares e do municpio. No estamos j face a um poder discricionrio do
municpio. E sim a um poder supletivo e sujeito ao contraditrio e prova de
impossibilidade de solues regularizadoras103.
Se, por um lado, as decises so recorrentemente as de que a reposio do solo ao
estado anterior construo a nica soluo, por outro lado, a AP procura cada vez
mais evitar a demolio forada de forma a tentar garantir alguns direitos e interesses
dos particulares, como o direito habitao (art. 65 CRP) e o direito propriedade (art.
62 CRP). De referir que as demolies, apesar de recorrentes, no so normalmente
efetuadas pelas entidades fiscalizadoras mas pelos prprios particulares que, depois de
admoestados, e tendo em conta as coimas elevadas aplicveis, acabam por demolir,
ainda que no num momento imediato e tentando sempre prorrogar o prazo da
mesma104. Por outro lado, com o passar do tempo, muitas destas situaes acabam por
ficar salvaguardadas por alteraes aos PDMs que alteram as reas de RAN e REN e
situaes de ilegalidade substantiva de pouca relevncia em que no haja qualquer vantagem para o
interesse pblico, cfr. Andr Folque, Curso de Direito da Urbanizao e da Edificao, Coimbra Editora,
2007, p. 279.
101
102
Em Itlia, a jurisprudncia maioritria defende que passado um determinado tempo at ser decidida a
demolio de certa obra, esta deve ser fundamentada com as razes de interesse pblico que determinam
essa demolio, no bastando indicar a norma violada ou a inexistncia de autorizao administrativa.
Neste sentido, veja-se a sentena do Tribunal Administrativo Regional para a Lazio (Roma), de
7/09/2004, em que se analisou uma obra com 45 anos. Porm, ainda assim, a aplicao deste princpio
exige que o proprietrio prove a data da construo e de data ser admitida pela AP de acordo com a
legislao vigente. Em Portugal, defendendo esta mesma posio, cfr. Antnio Pereira da Costa, op. cit.
103
104
Note-se que grande parte das situaes de ilegalidade urbanstica fiscalizadas pela CCDRN, ainda hoje
no esto regularizadas apesar de os processos se terem iniciado h mais de 5 anos.
32
retiram certos terrenos das mesmas, passando a permitir assim construes que antes
no eram permitidas105, prtica que no deveria ser recorrente.
Caso no seja possvel aplicar-se nenhuma medida de tutela resta a atribuio de efeitos
jurdicos situao de nulidade por via dos arts. 162/3 CPA e 68/1 RJUE. Atravs da
jurisdicizao da situao consolidada no tempo, protegem-se os efeitos jurdicos
decorrentes do ato nulo, em funo do decurso do tempo e dos princpios de direito.
Esta soluo, contudo, apenas atribui efeitos jurdicos a situaes de facto, no
regularizando a operao em si mesma106. De forma a serem atribudos efeitos jurdicos
s operaes urbansticas deveriam estar verificados certos requisitos: haver um ato
administrativo nulo, ter passado determinado perodo de tempo (como fator de prova de
estabilidade e segurana) e ainda observarem-se os princpios gerais de direito. No CPA
atribuem-se efeitos putativos a situaes que se prolongaram no tempo, desde que se
mostre terem sido criadas expectativas que justifiquem o recuo da imposio da
legalidade. Da que devam ter-se em conta, como a seguir referiremos, os princpios da
proteo da confiana e da boa-f.
Assim, so fundamentais para a anlise casustica das situaes de ilegalidade os
princpios de direito107, quer os princpios consagrados na CRP que servem de base a
todo o ordenamento jurdico e a toda a atuao dos sujeitos de direito, quer os princpios
resultantes da legislao geral e especfica (CPA, LBPSOTU, RJUE, CC...),
designadamente o da legalidade, o da boa-f, o da proporcionalidade e o da proteo do
existente.
O princpio da legalidade num Estado de Direito exige que os rgos da AP atuem em
obedincia lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribudos
e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos,
parecendo ento que primeira vista, este princpio desaconselha a legalizao da
105
De referir a sentena do TC Espanhol, de 26/01/2009, em que este censura a deciso dos tribunais
administrativos de optarem pela no demolio de edificaes ilegais somente pelo facto de os
municpios terem iniciado a alterao dos seus planos de forma a legalizar determinada obra. Cfr.
Gonzalo Quintero Olivares, op. cit., p. 54.
106
Cfr. Pedro Gonalves e Fernanda Paula Oliveira, O Regime, op. cit., p. 28.
107
O direito do urbanismo o conjunto de princpios, regras e instrumentos de atuao dos poderes
pblicos com o objetivo de regular, interditar e condicionar, o uso, a ocupao e a transformao dos
solos segundo lgicas de ordenamento fsico, para efeitos de desenvolvimento urbano. Cfr. Fernando
Reis Condesso, op. cit., p. 172.
33
obra ilegal108. Este princpio tem consagrao nos arts. 266/1 CRP e 3 CPA.
Importante ento saber como conciliar este princpio com outros que exigem a
segurana e a proteo dos particulares, especialmente quando eles j produziram
efeitos jurdicos e criaram expectativas pelo decurso do tempo.
Por outro lado, o princpio da boa-f exige que no exerccio da atividade
administrativa a AP e os particulares atuem e se relacionem segundo as regras da boaf109. Perante uma obra ilegal pode acontecer que os atuais proprietrios no tenham
conhecimento da ilegalidade. Ser ento justo no limitar no tempo a possibilidade de
invocao da nulidade nestes casos?
Deste princpio distingue-se o da tutela da confiana (art. 2 CRP), conformador de
toda a atividade dos poderes pblicos, que exige a previsibilidade na atuao da AP, no
devendo esta aps permitir certa atuao suprimi-la sem razes ponderadas e
proporcionais. De notar que quando o particular conhea a ilegalidade da atuao no
pode fazer valer este mesmo princpio, estando assim relacionado este princpio com o
da boa-f110.
Importante se revela tambm o princpio da proporcionalidade pois exige que a AP,
na prossecuo do interesse pblico, adote os comportamentos adequados aos fins
prosseguidos e que as suas decises que colidam com direitos subjetivos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares s possam afetar essas posies na medida do
necessrio e em termos proporcionais aos objetivos a realizar111. Este princpio dividese em trs subprincpios: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido
estrito. Exige-se ento que seja feito um juzo de prognose pstuma acerca da
possibilidade ou no da reposio da legalidade atravs das medidas de tutela
urbansticas, nomeadamente a legalizao, tentando impor o menor sacrifcio possvel
108
Cfr. Raquel Carvalho, op. cit., p. 160.

Veja-se que, como referiu Marcelo Rebelo de Sousa no I Congresso de Direito Administrativo, a
xx/11/14, em Lisboa, este princpio vem agora consagrado no art. 167/2/c) e 5 CPA.
110
Cfr. Jos Carlos Vieira de Andrade, A nulidade administrativa, essa desconhecida, Revista de
Legislao e de Jurisprudncia Ano 138, n3957, Coimbra Editora, Julho/Agosto 2009, p. 343. O autor
assume at que o princpio da tutela da confiana um desenvolvimento do princpio da boa-f, sendo um
grande limite aos efeitos da nulidade.
111
O RGEU determinava que o princpio da proporcionalidade era um limite interno ao exerccio dos
poderes discricionrios (art. 167).
34
109
ao particular112, sendo certo que caso este juzo seja positivo, ento dever ser ordenada
de imediato a demolio da obra113.
Por ltimo, uma referncia ao princpio da proteo do existente, nsito no princpio do
Estado de direito democrtico, por implicar um mnimo de certeza e segurana nos
direitos das pessoas () ainda para mais quando tais direitos so, precisamente,
atribudos pelos entes pblicos114. Este princpio encontra consagrao desde logo no
art. 60 do RJUE115, assegurando que nas situaes em que o particular tenha cumprido
com os seus deveres de diligncia do homem mdio, portadores de um nvel de
conhecimento medianamente exigvel, seja assegurada a proteo do mesmo pela
confiana que depositou na situao criada pelo ato administrativo em causa116. Assim,
caso o edificado estivesse de acordo com a legislao que vigorava data da sua
construo, e tenha cumprido as regras de controlo prvio exigidas poca, ento deve
ser protegido, desde que tais obras no originem ou agravem desconformidade com as
normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condies de segurana e
de salubridade da edificao (cfr. art. 60/2 RJUE)117. Exige-se assim que tenha
havido cumprimento das regras em vigor e que tenha havido o controlo prvio
necessrio. Ainda que o particular tenha cumprido todas as normas exigidas para a
realizao da operao urbanstica, caso no tenha submetido a mesma ao controlo
exigido poca, no pode usufruir da proteo do existente e da garantia dada pelo art.
60/2 RJUE. No cabe assim aqui o caso de edificaes construdas sem licena118.
112
Cfr. Ac. STA de 30/09/2009, proc. n 0210/09. Cfr. ainda Ac. TCAS, proc. n 01582/06, de 5/03/2009.
Cfr. Ac. TC, de 22/11/00, n 484/00 e Ac. STA, de 18/03/2003, proc. n 01219/02, em que se entendeu
que a demolio no ofende este princpio.
114
Cfr. Carlos Jos Batalho, Era uma vez a capacidade de construir E a justa indemnizao!,
RevCEDOUA n 33, Ano XVII, 1.14, CEDOUA, 2014, p. 106.
115
Cfr. Cludia Soutinho, O Princpio da Garantia do Existente- Interpretao Extensiva?, Direito do
Urbanismo e do Ordenamento do Territrio Estudos, Vol. II, Almedina, 2012, p. 114, no sentido em
que a autora entende que: tambm no art. 69/4 RJUE se consagra a garantia do existente, com ttulo,
sem dvida, mas incontornavelmente ilegal data da sua construo.
116
Cfr. Antnio Duarte de Almeida, op. cit., p. 199. O autor defende at que o critrio da evidncia do
vcio deveria ser utilizado para adequar as consequncias da nulidade situao de facto, de forma a
atribuir efeitos s situaes consolidadas no tempo, tentando encontrar suporte legal nos arts. 68 RJUE e
162/3 CPA.
117
118
No mesmo sentido, cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria Jos Castanheira Neves, Dulce Lopes e
Fernanda Mas, op. cit., p. 462.
35
113
Este princpio assim um limite ao do tempus regit actum119. Apesar da proteo

dada pela lei, o n 4 do art. 60 RJUE no deixa de advertir que a lei pode impor
condies especficas para o exerccio de certas atividades em edificaes j afetas a
tais atividades ao abrigo do direito anterior, bem como condicionar a execuo das
obras referidas no nmero anterior realizao dos trabalhos acessrios que se
mostrem necessrios para a melhoria das condies de segurana e salubridade da
edificao.
Este princpio divide-se em trs garantias: passiva, ativa e funcional. A garantia passiva
resulta do n1 exige a aplicao de um regime de direito transitrio suave. A ativa
resulta do n 2 e baseia-se na admisso de obras de ampliao quando sejam necessrias
para a melhoria de condies de segurana e salubridade. A funcional aplica-se a
edificaes industriais ou comerciais que carecem de obras de ampliao ou
reconstruo. Devem admitir-se as obras quando seja necessrio para manter a
capacidade funcional de certas construes120.
Ora, contrariamente ao art. 60 RJUE, o n 5 do art. 102-A RJUE vem suavizar o
regime rgido do mesmo, tentando proteger situaes jurdicas j estabilizadas no
tempo, no sentido de assegurar a proteo de algumas edificaes construdas ao abrigo
de legislao anterior, que data cumpriam a mesma mas que atualmente esto em
desconformidade com as normas aplicveis. Contudo, as nicas normas que podem ser
dispensadas so as normas tcnicas relativas construo, cujo cumprimento se tenha
tornado impossvel ou que no seja razovel exigir e desde que o requerente prove que
data as cumpria.
A jurisprudncia do Tribunal Administrativo Federal alemo criou e desenvolveu o
princpio da garantia da existncia121, e estabeleceu como pressupostos da sua
aplicao a conformidade da construo face ao ordenamento vigente poca, a
constatao da funcionalidade e utilizao da obra e ainda um uso continuado desta122.
119
Sobre este princpio, cfr. Ac. TCAS, de 08/11/2012, proc. n 08753/12 e Ac. STA: de 06/02/2002,
proc. n 037622 e de 03/03/2005, proc. n 0498/04.
120
Cfr. Pedro Moniz Lopes, Ilegalidades urbansticas e medidas de reintegrao: algumas questes a
propsito da dicotomia procedimental entre licenciamento e comunicao prvia, A Reviso do Regime
Jurdico da Urbanizao e da Edificao, Almedina, 2015, pp. 221-222.
121
Cfr. Maria Raquel de Oliveira Martins, Que conformao do direito de participao pblico no
planeamento? Comentrio ao acrdo do STA de 21 de maio de 2008, processo 01159/05, 2 Subseco
do C.A., O Urbanismo, o Ordenamento do territrio e os Tribunais, Almedina, 2010, p. 143.
122
Cfr. Cludia Soutinho, op. cit., p. 108.
36
Este princpio encontra-se relacionado com o princpio da proteo da confiana e ainda

com o direito de propriedade privada e habitao123.
O princpio da proteo da confiana em Portugal s poder ser aplicado no caso de os
particulares no terem contribudo para o motivo que determinou a nulidade de certo ato
administrativo. Assim, apenas se podero salvaguardar as situaes em que o particular
ter confiado na atuao da AP como sendo legal, entendendo-se assim a relao deste
princpio com o da boa-f (cfr. art. 10/2 CPA). Deve haver uma ponderao quando se
pretenda jurisdicizar determinada situao, tendo em conta a boa ou m-f dos
interessados, as consequncias sociais que podem resultar caso no se consiga tornar o
edificado legal Todos estes aspetos, entre outros, podero justificar o recurso via
dos arts. 68/1 RJUE e 162/3 CPA.
A aplicao da tese do reconhecimento dos efeitos putativos pelos tribunais tem sido
diminuta, devido sobretudo ao facto de exigir uma ponderao dos diversos princpios
jurdico-constitucionais, sendo certo que a tradio do nosso julgador vai mais no
sentido de atuar segundo juzos de legalidade124. Alm do mais, o facto de haver
tantas especificidades no modelo de ocupao e uso do solo tambm no ajuda no
recurso por parte dos tribunais a esta soluo, cingindo-se anlise da lei e aplicao
do regime da nulidade, com todas as consequncias que isso implica125. So exemplos
da jurisprudncia sobre esta temtica a no demolio de atos ilegais nulos ou a
aceitao de causa legtima de inexecuo de sentena com a invocao do grave
prejuzo para o interesse pblico (nos casos em que os custos da demolio se revelaram
desproporcionais face aos benefcios obtidos com o mesmo126). Casos h ainda em que
a legalizao foi opo127. Nos acrdos do STA de 4/07/2002, proc. n 041815; do
TCAN de 6/09/2007, proc. n 00422-A/96-PORTO e do TAFP de 12/11/2007, proc. n
678-A/95, o tribunal entendeu no aplicar expressamente o regime previsto no art.
162/3 do CPA (anterior 134/3). Ao invs, defendeu-se no primeiro caso a verificao
de causa legtima de inexecuo de sentena, no segundo recorreu-se legalizao
123

125
126
Defendendo a no existncia de motivos para a inexecuo de sentena neste tipo de situaes, cfr.
Mrio Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos, Almedina, 2007, pg. 931.
127
37
124
atravs da correo do edifcio e no terceiro caso entendeu-se que o pedido de

aplicabilidade do regime em causa deveria ter sido feito num outro momento anterior.
A legalizao e a atribuio de efeitos jurdicos (arts. 102-A RJUE e 68 RJUE) tm
um mesmo resultado em vista: a no demolio. Contudo, implicam pressupostos
diferentes mas sem se exclurem uma outra128.
A primeira tem em vista maioritariamente as construes desconformes com a lei, no
havendo nestes casos proteo da confiana porque o cidado sabia partida que a
situao era ilegal at porque muitas vezes a edificao no se fundou num ato do poder
pblico que pudesse conferir segurana jurdica. Caso exista um ato administrativo a
situao diferente, porque a, se a ilegalidade se dever nica e exclusivamente
entidade licenciadora ento poder haver confiana dos interessados na mesma, a qual
deve ser salvaguardada. O que acontece na maioria dos casos que os particulares que
pretendem a legalizao no esto de boa-f e, portanto, nem sequer podem ser
protegidos por este princpio. Alm do mais, como referimos, o art. 60 no protege as
situaes em que a edificao no cumpriu os requisitos legais data da sua construo.
J o regime do art. 68 RJUE (e supletivamente o do art. 162/3 CPA) apenas tenta
suavizar o regime das nulidades, possibilitando a atribuio de efeitos putativos, como
ultima ratio, nos casos em que no possvel a legalizao ou regularizao129. Uma
das concretizaes dos efeitos putativos tem sido no mbito de execuo de sentenas,
em que, de acordo com o art. 163/1 CPTA, existem trs causas legtimas de inexecuo
de sentena: impossibilidade absoluta, o grave prejuzo para o interesse pblico e a
inoponibilidade subjetiva da nulidade de atos consequentes. Estas trs razes podem
levar a que no final no se opere a reconstituio integral da situao que atualmente
existiria se no tivesse sido praticado o ato ilegal.
A recente alterao ao RJUE que consagrou no art. 68 a possibilidade de atribuio de
efeitos jurdicos a situaes de facto decorrentes de atos nulos, abriu assim portas a
uma maior segurana jurdica por parte dos particulares. Merece referncia ainda o facto
128
Cfr. Clara Serra Coelho, A preservao de efeitos do acto administrativo de gesto urbanstica nulo,
O Urbanismo, o Ordenamento do territrio e os Tribunais, Almedina, 2010, p. 287.
129
Cfr. Pedro Gonalves e Fernanda Paula Oliveira, O Regime, op. cit., p. 24: o facto de no ser
possvel legalizar a operao urbanstica seja por via da alterao de facto ou por via da alterao do
direito aplicvel no determina que a soluo tenha de ser a demolio das operaes urbansticas
consolidadas.
38
de o legislador do RJUE ter restringido a possibilidade de declarao da nulidade ao

prazo de 10 anos. S assim, atravs da fixao de um perodo de tempo razovel,
medido em funo da boa-f do particular130, se conseguiriam realmente ver
salvaguardados alguns princpios jurdicos como o da proteo da confiana. S nos
casos em que a gravidade bem visvel e em que a boa-f no exista nos parece
razovel admitir a invocao da nulidade a todo o tempo pois s assim o princpio da
proporcionalidade assegurado, ponderando os vrios interesses em causa. Entendemos
at que o fator tempo deve obrigar a uma fundamentao mais aprofundada, tendo
em vista a proteo das edificaes consolidadas131.
Parece que a subtrao de certas operaes urbansticas a um controlo prvio pode no
ser o ideal para a salvaguarda dos interesses dos particulares porque aumenta-se a
autorresponsabilizao destes e diminui-se a confiana que eles teriam na AP. H assim
uma diminuio da proteo da confiana pelo facto de que muitas vezes so os
prprios a serem responsveis pelas construes edificadas e pelo cumprimento ou no
das leis em vigor. No havendo controlo prvio e passando a estar o particular na
origem da nulidade, deixa de haver motivos quer para a consagrao dos efeitos
putativos quer para uma indemnizao por parte da AP (art. 70 RJUE)132.
Entendemos assim, como Pedro Machete, que preciso no esquecer que os atos
administrativos, a menos que seja pedida e obtida a suspenso da sua eficcia, no
deixam de produzir efeitos at que sejam anulados (e, na prtica o mesmo vale para os
casos em que sombra do ato nulo se tenham criado situaes de facto)133.
130
No mesmo sentido, cfr. Jos Carlos Vieira de Andrade, op. cit., pp. 344-346: talvez no devesse
admitir-se a declarao de nulidade de actos favorveis a todo o tempo, mas apenas num prazo razovel,
contado do conhecimento do vcio.
131
Cfr. Antnio Pereira da Costa, op. cit.
132
Cfr. Fernanda Paula Oliveira, A responsabilidade da Administrao perante o promotor da operao
invlida, Cadernos de Justia Administrativa n 96, CEJUR, 2012, p. 13. A autora entende ainda que
mesmo nos casos de comunicao prvia a responsabilidade da AP por atos nulos no deve ser afastada.
133
Cfr. Pedro Machete, Processo Executivo, Temas e Problemas de Processo Administrativo, Instituto
de Cincias Jurdico-Polticas, 2011, pp. 174-175.
39
4- Concluses
Nas ltimas dcadas, o direito do urbanismo tem assumido um papel relevante na
configurao do direito de propriedade do solo. Na verdade, a implementao de planos
urbansticos, com especial destaque para os planos municipais de ordenamento
territrio, vieram definir, desde o final da dcada de 90 do sculo passado, as
potencialidades edificativas e de utilizao do solo, dando a conhecer a todos os
interessados o contedo do ius aedificandi. Assim, quer por influncia da conceo
secular do direito de propriedade como um ius utendi, ius fruendi e ius abutendi, quer
pela crescente e catica multiplicao das normas urbansticas, verifica-se o surgimento
de muitas situaes de obras ilegais com as nefastas consequncias para um
desenvolvimento sustentvel da humanidade.
Perante as situaes de ilegalidade urbanstica, o legislador sanciona as mesmas, em
regra, com o regime de invalidade mais gravoso da nulidade, aplicado s situaes
tipificadas na lei e que impe como consequncia a reposio da situao ao estado
inicial antes prtica do ato administrativo nulo.
Durante vrios anos, no mbito da vigncia do RGEU e do RJUE, a reposio da
ilegalidade das edificaes foi concretizada atravs da demolio, medida que os
tribunais e a AP, atento designadamente o princpio da proporcionalidade, foram
assumindo como a ltima ratio optando pela utilizao de um procedimento de
legalizao.
O DL n 136/2014 que alterou o RJUE procurou reforar a fiscalizao e sistematizar as
medidas de tutela e de reposio da legalidade, explicitando no respetivo prembulo que
o mecanismo de regularizao de operaes urbansticas criado como forma de
ponderar os interesses em presena, bem como o impacte negativo dessas situaes
irregulares para o interesse pblico e ambiental, em razo do qual poder a
Administrao, em certas circunstncias, proceder respetiva regularizao.
Sucede que o procedimento autnomo de legalizao consagrado no art. 102A RJUE
ficou aqum das expectativas criadas tendo em conta, desde logo, os requisitos legais
exigveis para a legalizao, os quais se mostram inaplicveis maioria das edificaes
ilegais por estas terem de estar em conformidade com as normas legais e regulamentares
em vigor data da construo (salvo apenas quanto s regras tcnicas relativas
40
construo vigentes data da construo e que no sejam j exigveis) e com as normas

em vigor data da legalizao, o que tambm evidencia que no se criou um regime de
favorecimento aos infratores. Acresce que o regime consagrado demasiado genrico e
minimalista permitindo uma diversidade de concretizaes da tramitao procedimental
nos regulamentos municipais de urbanizao e edificao.
Assim, o restabelecimento da legalidade ocorre de forma lenta, ou at nem ocorre,
mantendo-se ad aeternum as obras ilegais no espao urbano, quer por inrcia da AP,
quer por incumprimento dos particulares. Acresce que a fiscalizao escassa,
permitindo que, por vezes, nas situaes em que a obra j se encontra finalizada, se
consolide na esfera do infrator (e at mesmo de terceiros), pelo decurso do tempo,
criando expectativas na esfera jurdica dos particulares. Alm do mais, nem mesmo o
art. 60 RJUE protege todas as edificaes consolidadas no tempo porque exige que as
mesmas estivessem de acordo com a legislao vigente data da construo.
Face ao que antecede, continuam a existir muitas edificaes ilegais cuja sano a
nulidade. Em relao a estas, e tendo em conta o efeito devastador da demolio, resta
atribuir efeitos jurdicos pelo decurso do tempo e atentos os princpios gerais de direito,
designadamente os da boa-f, da proporcionalidade, da tutela da confiana e da proteo
do existente, ainda que tal no possibilite suprir a invalidade. O art. 68/1 RJUE, tal
como supletivamente j resultava do art. 162/3 do atual CPA, veio expressamente
consagrar a atribuio de efeitos putativos, dando expresso a tal necessidade.
Por ltimo, a consagrao no RJUE de um prazo a partir do qual a declarao de
nulidade deixa de ser possvel refora, por um lado, a segurana jurdica mas, por outro
lado, permite que se mantenham no ordenamento edificaes no legais, sem que haja
soluo jurdica para as mesmas.
41
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Almedina, 2012
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http://www.dgsi.pt/
http://www.pordata.pt/
http://www.provedor-jus.pt/?action=5&idc=67&idi=1074
http://www.provedor-jus.pt/archive/doc/13A2008.pdf
http://www.provedor-jus.pt/archive/doc/Relatorio2004.pdf
http://www.publico.pt/local/noticia/demolicao-da-casa-de-exautarca-suspensa-pelotribunal-de-sintra-por-tempo-indeterminado-1627296
45
6- Jurisprudncia
Ac. do STA de 25/10/1973
Ac. do STA, de 11/06/1987
Ac. do STA, de 13/07/1995, proc. n 31129
Ac. do STA, de 19/05/1998, proc. n 43 433
Ac. do STA, de 04/07/2002, proc. n 041815
Ac. do STA, de 16/01/2003, proc. n 01316/02
Ac. do STA, de 18/03/2003, proc. n 01219/02
Ac. do STA, de 14/12/2005, proc. n 0959/05
Ac. do STA, de 25/01/2006, proc. n 0379/05
Ac. do STA, de 07/11/2006, proc. n 0175/06
Ac. do STA, de 29/11/2006, proc. n 633/04
Ac. do STA, de 29/05/2007, proc. n 0761/04
Ac. do STA, de 05/12/2007, proc. n 0653/07
Ac. do STA, de 16/01/2008, proc. n 0962/07
Ac. do STA, de 5/03/2009, proc. n 1582/06
Ac. do STA de 30/09/2009, proc. n 0210/09
Ac. do STA, de 24/03/2011, proc. n 090/10
Ac. do STA, de 09/12/2009, proc. n 0100/08
Ac. do STA, de 7/04/2011, proc. n 0601/10
Ac. do STA, de 07/10/2014, proc. N 0589/14
Ac. do STA, de 06/11/2014, proc. n 01422/13
46
Ac. do STA, de 20/11/2014, proc. n 01166/14

Ac. do STJ n 3703/07.5TBALM-A.L1.S1 de 19/04/2012
Ac. do TC, de 22/11/00, n 484/00
Ac. do TC, de 20/12/96, n 1108/96
Ac. do TCAS, de 5/03/2009, proc. n 01582/06
Ac. do TCAN, de 3/10/2006, proc. n 01177/03
Ac. do TCAN, de 06/09/2007, proc. n 00422-A/96
Ac. do TCAN, de 5/06/2008, proc. n 00232-A/2003-COIMBRA
Ac. do TCAN, de 9/09/2011, proc. n 367-A/98-Porto
Ac. do TCAN, de 28/02/2014, proc. n 00742/08.2BECBR
Ac. do TRC, de 19/01/2011, proc. n 849/10.6TBCBR.C1
Ac. do TRC, de 24/03/2015, proc. n 2236/11.0TBCLD.C1
47

As Medidas de Tutela da Legalidade e a Proteção do Existente

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As Medidas de Tutela da Legalidade e a Proteo do Existente:

Ser a consagrao do procedimento da legalizao a soluo que faltava

Ana Isabel Carneiro Teixeira

Dissertao realizada no mbito do Mestrado em Direito Administrativo sob

Mestrado em Direito Administrativo

Porto, Junho 2015

Cdigo Administrativo, aprovado pelo DL n 31095, de 31/12/40

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Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte

Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e

Cdigo do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL n

Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela

Constituio da Repblica Portuguesa

Imposto Municipal sobre Imveis

Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos,

Organizao das Naes Unidas

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Reserva Agrcola Nacional

Reserva Ecolgica Nacional

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do

Regulamento Geral das Edificaes Urbanas, aprovado pelo DL

Regime Jurdico das reas Urbanas de Gnese Ilegal, aprovado

Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial, aprovado

Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, aprovado pelo DL

retificado pela Declarao de Retificao n 13-T/2001, de 30/06;

Regime Jurdico da Reserva Agrcola Nacional, aprovado pelo

Regime Jurdico da Reserva Ecolgica Nacional, aprovado pelo

Regulamentos Municipais de Urbanizao e Edificao

Supremo Tribunal Administrativo

Supremo Tribunal de Justia

Tribunal Administrativo e Fiscal de Loul

Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto

Tribunal Central Administrativo do Norte

Tribunal da Relao de Coimbra

Alexandra Gonalves, Legalizar, ou o procedimento administrativo de fazer de conta que se faz de

a um acto administrativo inexistente4 porque eles tm autonomia e produzem efeitos

Cfr. Alexandra Gonalves, op. cit., p. 35.

3- A violao das regras urbansticas

Cfr. Fernando Reis Condesso, op. cit., p. 182.

Ao diploma mencionado sucedeu o DL n 445/91, de 20/11, que em 1992 consagrou a

reveste um carcter sancionatrio, representando a reao do ordenamento jurdico

Cfr. Provedor da Justia, Presidente da C.M. de Abrantes, Nmero:63/A/97, Processo:R-3564/96

invalidade em causa, pelo que se aplica o mesmo regime independentemente de qual

Cfr. Susana Carvalho Ferreira, As medidas de tutela de legalidade urbanstica, O Urbanismo, o

utilizao) e no art. 102-A o procedimento de legalizao34. Merecem especial ateno

H quem defenda a adoo da designao medidas de polcia de ordem pblica urbanstica e no de

Com o RGEU e com os diplomas subsequentes que culminaram no atual RJUE, a

outro lado, havia quem facilitasse a legalizao, reduzindo o nmero de elementos

Cfr. Alexandra Gonalves, op. cit., p. 39.

a cabo as demolies, permanecendo as situaes de ilegalidade urbanstica em stand

Com este sentido, ou h legalizao ou h reposio material da situao anterior64.

Cfr. Andr Folque, Medidas de, op. cit., p. 179.

para a regularizao de operaes urbansticas realizadas sem o controlo prvio a que

Cfr. Ac. TCAN, de 06/09/2007, proc. n 00422-A/96-PORTO, em que se coloca a possibilidade de o

princpios da legalidade e da igualdade80, para uma situao concreta e individual, no

No mesmo sentido, cfr. Gonzalo Quintero Olivares, Urbanismo y Corrupcin en la Administracin

legislador de simplificao administrativa83. Porm, esta simplificao apenas

reconhecimento de que as obras promovidas cumprem os parmetros urbansticos

Cfr. DR, 2 Srie, n 28, de 10/02/2015.

como uma sano91. Alis, foram vrias as recomendaes do Provedor de Justia a

Cfr. Provedor de Justia, relatrio anual de 2004. In http://www.provedorjus.pt/archive/doc/Relatorio2004.pdf

legalizao. Afinal, uma parte significativa das construes ilegais no so abrangidas