Вы находитесь на странице: 1из 11

Reformas Basadas en Reduccin de Gastos:

Evidencia y Experiencias Internacionales


Martes, 25 Septiembre 2012

Autor: Miguel Collado Di Franco

Qu pas tiene ms perspectivas de superar un desbalance fiscal, uno que aumente las tasas
impositivas y cree nuevos impuestos, o uno donde se tome la decisin de reducir el gasto con
medidas de austeridad? Los ejemplos de pases que han tomado la ltima decisin sustentan que
las polticas destinadas a reducir el gasto pblico son ms exitosas para disminuir los dficit y los
niveles de endeudamiento y, al mismo tiempo, pueden propiciar resultados positivos en el
crecimiento econmico de corto plazo.
Este artculo presenta algunos resultados de estudios que han analizado reformas o
consolidaciones fiscales en diferentes pases, as como la experiencia de dos economas que han
sido exitosas en la implementacin de medidas fiscales que contribuyeron a reducir los dficits y el
endeudamiento pblico.

Los Beneficios de la Austeridad.


En 2009, Alberto Alesina y Silvia Ardagna realizaron un estudio que abarc 107 reformas fiscales
llevadas a cabo en 21 pases pertenecientes a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo

Econmico (OECD, por sus siglas en ingls) entre 1970 y 2007[1]. Los ajustes fiscales fueron
analizados dependiendo de lo exitoso que resultaron en controlar el endeudamiento y, tambin, en
el efecto que tuvieron los mismos sobre el crecimiento econmico. Los resultados del estudio
demostraron que, en los pases donde el gasto pudo ser reducido en promedio en ms de 2% del
PIB, los ajustes fiscales tuvieron xito en reducir el endeudamiento. En cambio, cuando las
reducciones de gastos fueron de menor magnitud y los ajustes se apoyaron en incrementos de las
recaudaciones, las reformas fiscales no tuvieron xito en reducir los niveles de endeudamiento. En
efecto, cuando el incremento en los ingresos fue, en promedio, de 1.41% del PIB y las reducciones
en los gastos de 0.72%, las reformas no fueron exitosas y la deuda como porcentaje del PIB
continu en aumento.
Cuando Alesina y Ardagna analizaron el impacto de las reformas fiscales sobre el crecimiento
econmico, encontraron que los ajustes que ocasionaron disminuciones en las tasas de
crecimiento del PIB de las economas investigadas fueron aquellos que se sustentaron en
incrementos de impuestos. Lo contrario sucedi en aquellos pases en los cuales los ajustes
estuvieron fundamentados en recortes de gastos. En estos ltimos, las reformas fueron
acompaadas de perodos de crecimiento econmico y, adems, fueron los pases que pudieron
exhibir reducciones en la proporcin deuda/PIB que perduraron por ms tiempo.
El estudio mencionado es uno en una serie de muchos otros realizados por diferentes
investigadores afiliados a instituciones europeas, norteamericanas y a organismos como el Fondo
Monetario Internacional (FMI)[2]. Entre esos estudios se encuentra el que realizaron Andrew Biggs,
Kevin Hassett y Matt Jensen[3], posterior al de Alesina y Ardagna, con una metodologa
revisada[4]. Estos economistas concluyeron que las polticas exitosas para realizar ajustes fiscales
dependen de la participacin de los programas de reduccin de gastos que se implementen. De
acuerdo a los resultados del estudio y al anlisis de las conclusiones de otras siete investigaciones
anteriores sobre el tema, el promedio de las consolidaciones fiscales exitosas (aquellas polticas
fiscales que lograron reducir el endeudamiento pblico) estuvo basado en un 80% de reduccin de
gastos y slo en un 20% en incremento en ingresos provenientes de impuestos. Mientras, las
consolidaciones que no dieron resultado en la reduccin de los dficits y, por tanto, de la deuda,
promediaron una participacin de 47% de reduccin de gastos y 53% de incremento en
recaudaciones por impuestos. A partir de los resultados, los autores llegaron a la siguiente
conclusin: Para facilitar el xito de consolidaciones futuras, nuestros resultados y la literatura
anterior indican que una meta apropiada para la participacin del gasto es de alrededor de 85
porciento del total de la consolidacin.[5]
Estos estudios contribuyen a confirmar que las reducciones permanentes en el gasto pblico son la
mejor garanta para contar con menores dficit, reducir la deuda y, eventualmente, lograr supervit
fiscales. Cuando los gobiernos realizan el compromiso de reducir de manera permanente el gasto,
rompen con el crculo vicioso del financiamiento fiscal. Esa dinmica la hemos caracterizado por
aumentos de gastos que generan dficit y, consecuentemente, aumentan la deuda pblica. Para

tratar de evitar dficit futuros, los gobiernos incrementan los impuestos por medio de aumentos en
tasas o creando nuevas figuras, pero estos resultan insuficientes ya que las distorsiones que
introducen penalizan la produccin y promueven la evasin, la elusin y la informalidad. Al
continuar el ritmo de incremento en los gastos, vuelven a generarse los mismos desbalances en las
cuentas del gobierno y la situacin llega a niveles que ponen en riesgo la economa dada la alta
carga de deuda que se genera. Desde el punto de vista estrictamente fiscal, en consecuencia, las
polticas de reduccin de dficit basadas en el gasto pblico tienen un mayor efecto en el tiempo
por su incidencia sobre ese crculo vicioso.
Desde el punto de vista del crecimiento econmico, tal y como muestran los resultados empricos,
las reformas basadas en reducciones de gastos tambin tienden a ser las ms beneficiosas.
Aumentar las tasas de impuestos o crear nuevas figuras impositivas con fines de reducir los dficit
fiscales y el endeudamiento son decisiones de poltica pblica a la que suelen socorrer muchos
gobiernos como primera opcin para lidiar con los desequilibrios fiscales. Lo que no toman en
consideracin los polticos, funcionarios y economistas que implementan este tipo de polticas es
que las mismas tienen como resultado desincentivos a ahorrar, a invertir y a producir sobre los
agentes econmicos. Por tanto, aquellas polticas basadas en la reduccin del gasto tienden a ser
ms exitosas, ya que no introducen el elemento distorsionador de los impuestos y corrigen el
problema en su origen.
Es relevante hacer notar que los niveles de ajuste dan una seal a los agentes econmicos sobre
la permanencia y el compromiso del gobierno con las polticas de disciplina fiscal. Mientras ms
permanentes son los ajustes, mayores son los beneficios de los mismos por la estabilidad que
introducen en la economa. Esto es muy importante, ya que los ciudadanos necesitan estabilidad
para poder planificar hacia el futuro y llevar a cabo sus decisiones econmicas. En particular, las
decisiones de inversin y de creacin de nuevos negocios conllevan supuestos sobre la realidad
conocida, y cuando la misma es alterada por las variaciones recurrentes en la poltica fiscal, se
produce una ruptura entre los planes iniciales de los emprendedores y los resultados que obtienen.
Esto incrementa los costos y los riesgos de hacer negocios, lo que afecta la iniciativa de crear
nuevas empresas e iniciar procesos creadores e innovadores que contribuyan a elevar el nivel de
ingresos en la economa y a la creacin de empleos productivos.
En adicin, las decisiones de gasto e inversin resultan ser ms eficientes cuando son realizadas
por los agentes econmicos que cuando las realizan los polticos. Los agentes privados tienen el
incentivo que introduce el sistema de ganancias y prdidas para operar de manera ms eficiente y
emplear los recursos escasos de la economa en las oportunidades que resultan valoradas de
manera ms positiva por los ciudadanos, elevando as el ingreso promedio de quienes participan
en la economa y promoviendo crecimiento econmico. Ningn pas se ha desarrollado a expensas
del gasto pblico, slo la produccin de bienes y servicios provenientes de la actividad innovadora
incrementa el ingreso de los habitantes de un pas, en trminos reales.

El Caso de Canad.
Igual que sucedi en Repblica Dominicana entre 2005 y 2011, la deuda pblica de Canad se
duplic en un perodo de seis aos. Esto ocurri entre 1986 y 1992, siendo en este ltimo ao
cuando la proporcin de la deuda con relacin al PIB lleg al 60 por ciento. Ese fue el resultado de
aos de polticas expansivas del gasto pblico y de dficit acumulados que haban afectado de
manera negativa la economa canadiense. Resultado de esa misma situacin, en 1993 el Primer
Ministro Brian Mulroney anunci su renuncia y fueron convocadas elecciones para elegir nuevas
autoridades. El gobierno resultante de las elecciones estaba comprometido con la reduccin del
dficit fiscal al punto de que su partido, el Liberal, lo hizo parte de su promesa de campaa en las
elecciones congresuales de 1994. En ese mismo ao, el nuevo Ministro de Finanzas, Paul Martin,
empez a liderar el proceso de reduccin de la deuda pblica por medio de medidas de austeridad
fiscal conducentes a reducir el dficit presupuestario.
El proceso llevado a cabo por Martin para lograr el propsito de poltica fiscal del gobierno se
apoy en la concientizacin del pblico acerca de la necesidad de mejorar las finanzas del pas por
medio de la reduccin de los programas del gobierno. Previo a la elaboracin del presupuesto
1994-1995, en lugar de realizarse consultas independientes con diferentes grupos de presin,
como haba sido la costumbre anterior, el nuevo ministro decidi celebrar cuatro consultas
regionales televisadas en las que participaron varios de estos grupos, as como expertos y
ciudadanos. A decir de algunos, ese debate pblico fue una forma de que la ciudadana se enterara
mejor de las demandas de gastos de algunos sectores de la sociedad y se uniera a la causa a
favor de la reduccin de gastos[6].
El elemento ms importante durante el proceso de elaboracin del primer presupuesto del nuevo
gobierno estuvo relacionado con una regla impuesta a los ministros miembros del gabinete. La
regla consista en que si un miembro del gabinete deseaba una reduccin de gasto menor a la que
se le exiga para un proyecto especfico, este deba presentar una reduccin mayor en otro
proyecto. El objetivo era que, de cualquier forma, se alcanzara una reduccin de gastos similar o
mayor a la propuesta para el presupuesto. Incluso, si un ministro no identificaba los recortes
necesarios para llegar a la meta que se propona para su ministerio, los dems ministros miembros
del gabinete tenan la potestad de elegir por l los proyectos a ser recortados para poder alcanzar
el objetivo presupuestal del gobierno[7].
Durante los cuatro aos fiscales siguientes, las metas del resultado presupuestario fueron
excedidas y en el perodo fiscal 1997-1998 el gobierno federal cerr con un supervit
presupuestario de 0.3% del PIB que continu consolidando en los aos posteriores. El xito de la
consolidacin fiscal estuvo apoyado en la reduccin absoluta de los gastos corrientes no
financieros del gobierno federal. Esta reduccin llev estos gastos de 17.4% del PIB en el ao
fiscal 1992-1993 a 13.0% en el perodo 1997-1998. Aunque hubo incremento de impuestos al inicio
del perodo de gobierno, los mismos fueron mnimos ya que la meta que se propusieron las

autoridades fue de reducir el gasto pblico en siete dlares canadienses por cada nuevo dlar
recaudado por nuevos impuestos.
Como se aprecia en el Grfico No. 1, la tasa de desempleo de Canad se ha movido de manera
simultnea con el gasto corriente no financiero. La reduccin del gasto medido como porcentaje del
PIB que se produjo de manera ininterrumpida entre 1994 y 2001 fue acompaada de una reduccin
de la tasa de desempleo de 11.4% a 6.8%. Tambin se puede apreciar cmo incrementos en el
gasto pblico han estado relacionados con aumentos en el nmero de personas desempleadas en
esa economa. El PIB, de su parte, pas de promediar un crecimiento negativo de -0.34% en los
tres aos que precedieron la reforma fiscal a 3.08% en los tres aos posteriores.

Cabe destacar que en el caso de Canad las medidas de austeridad fueron acompaadas por
reformas estructurales que incidieron positivamente sobre la economa. Entre las acciones
tomadas en ese sentido se encuentra la privatizacin de varias empresas estatales y reformas al
sistema de pensiones y al seguro por desempleo.

El Caso de Nueva Zelanda


Cuando el gobierno del Partido Nacional gan las elecciones de 1990, la situacin fiscal que
heredaron era la de un pas con dficit que tenan cuatro aos promediando 4% en trminos del
PIB, y con una deuda pblica como proporcin del PIB cercana al 64% en ese mismo perodo. Esta
situacin suceda a pesar de las reformas estructurales que haban implementado los gobiernos
anteriores con el fin de incrementar la productividad del pas y disminuir la incidencia de la
intervencin del gobierno en la economa. El gobierno electo, encabezado por Jim Bolger, nombr
a Ruth Richardson como ministra de finanzas, quien empez a tomar medidas para reducir el gasto
del gobierno y para liberalizar el mercado de trabajo. A partir de este nuevo gobierno, se empez a
disminuir el dficit fiscal y entre el tercer y cuarto ao el resultado presupuestario ya era
superavitario. En efecto, el resultado del sector pblico consolidado pas de un dficit de 4.6% del
PIB en 1990 a un supervit de 2.6% en 1994.
Ruth Richardson no era economista, sino abogada, y como ella misma expresara, no comprenda
cmo Nueva Zelanda haba estado operando con dficit fiscales por tanto tiempo ya que un
principio que aplicaba para cualquier hogar no deba ser ajeno a un gobierno[8]. Su objetivo estuvo
enfocado en lograr que el gobierno operara con supervit fiscales y que existiera una serie de
reglas fiscales que fueron convertidas en ley mediante el Fiscal Responsibility Act 1994 o Ley de
Responsabilidad Fiscal de 1994 (LRF). Con dicha ley, el gobierno fue dotado de un conjunto de
instrumentos para lograr mejorar el desempeo y la administracin de las finanzas pblicas y
aportar un enfoque de largo plazo al proceso del presupuesto[9].
La LRF tuvo como objetivo de largo plazo la reduccin de la deuda y, tal y como se aprecia en el
Grfico No. 2, entre el sptimo y octavo ao luego de su promulgacin ya se haba logrado reducir
la proporcin de la deuda soberana como porcentaje del PIB a la mitad del nivel que tena en 1993.
Slo entre 1993 y 1995 la relacin deuda/PIB fue reducida en 11.7 puntos porcentuales. Esto fue
logrado por medio de una poltica de control del gasto para obtener supervit presupuestarios.

Con relacin a la administracin de las finanzas pblicas, la LRF introdujo elementos importantes
ya que cre incentivos por desempeo para los funcionarios pblicos que lograran cumplir con la
entrega de servicios de calidad, y de conformidad con el cumplimiento del presupuesto asignado.
La base de la poltica establecida en este sentido es un principio de administracin bsico que
buscaba alinear el desempeo final de los funcionarios con las necesidades de bienes y servicios
de los ciudadanos.
En relacin a la elaboracin del presupuesto, los aportes de la LRF estuvieron dirigidos a
establecer un marco de largo plazo en base al cual deba operar el mismo. En este sentido, el
presupuesto empez a ser elaborado para lograr la reduccin del endeudamiento pblico. Luego
de elaborado el presupuesto, fueron implementados los requerimientos de divulgacin de los
resultados del cumplimiento del mismo y explicaciones sobre las desviaciones con respecto al
presupuesto original. Antes del perodo de preparacin de cada presupuesto, la ley exige que se
publique un informe sobre las finanzas, lo mismo antes de la celebracin de cada proceso de
elecciones generales. De igual forma, fue implementado un balance general soberano que debe
ser publicado anualmente para informar a los ciudadanos de todos los activos y pasivos del
Estado, as como su patrimonio neto. Asimismo, el gobierno debe publicar un resultado

presupuestario de manera semestral, y cada mes debe presentar a la ciudadana un informe sobre
los gastos e ingresos del gobierno. La Ley de Transparencia Fiscal o Fiscal Responsibility Act 1994
fue un instrumento diseado para hacer mucho nfasis en la transparencia presupuestaria y en la
periodicidad de las publicaciones.
En adicin a mejorar las finanzas pblicas de Nueva Zelanda, las medidas de prudencia fiscal,
junto a las reformas estructurales que ya se venan aplicando desde finales de los 80,
contribuyeron con el crecimiento econmico de ese pas. Entre 1991 y 1994, el PIB creci a una
tasa promedio de 2.84%, cinco veces superior al promedio de los cuatro aos anteriores, en los
que se registr un crecimiento promedio de 0.57%.

Importancia para Repblica Dominicana.


La situacin fiscal de la Repblica Dominicana ha venido sufriendo un deterioro continuo que se ha
acentuado en este ao fiscal, al punto que es el principal tema de discusin nacional y el principal
foco de la poltica econmica de las autoridades actuales. Entre 2004 y 2011, los ingresos del
gobierno crecieron 125%, mientras que el gasto pblico lo hizo en 151%, en trminos nominales.
Esta situacin ha producido dficit fiscales que han promediado RD$54,000 millones en los ltimos
cuatro aos. La acumulacin de dficit ha requerido financiamientos que han incrementado la
deuda pblica hasta llevarla a US$23,681 millones en 2011, un monto dos veces superior al de
2005, cuando cerr en US$11,702 millones. En este ao, los estimados de CREES sealan un
dficit de RD$128,641 millones. Y con las proyecciones de gastos de 2012, el crecimiento de estas
variables en trminos nominales ser ms de 21% con relacin al presupuesto original para 2012 y
36% mayor que lo ejecutado en 2011. La situacin descrita ha sucedido a pesar de las nueve
reformas o adecuaciones fiscales que se han ejecutado desde 2000, siendo un claro ejemplo de
lo que describimos anteriormente como un crculo vicioso fiscal.
La situacin fiscal actual amerita una reforma fiscal integral que encare el incremento del
endeudamiento producto de los dficit acumulados en aos recientes. La misma debe estar basada
en una reforma al sistema tributario que est dirigida a reducir las distorsiones que se han
acumulado en aos recientes y que, por tanto, contribuya a eliminar los desincentivos sobre la
produccin, la inversin y el ahorro que existen actualmente, as como a disminuir los niveles de
informalidad actuales que estimamos en, por lo menos, 60%.
En adicin a la reforma del sistema tributario, la reforma debe estar dirigida a reducir el gasto
pblico, para garantizar la sostenibilidad de las finanzas pblicas y enviar un mensaje claro a los
agentes econmicos sobre el compromiso de estabilidad al que se desean adherir las autoridades.
Un compromiso de austeridad y de simplificacin del sistema tributario sera la mejor seal que los
polticos y funcionarios pblicos podran enviar a los emprendedores locales e internacionales, as
como a los inversionistas de deuda soberana a nivel internacional. Si las medidas van

acompaadas de otras reformas estructurales, el impacto sera an mayor y el efecto sobre la


valoracin de los ttulos dominicanos en los mercados internacionales sera todava ms
significativo, disminuyendo los requerimientos de rendimiento sobre los mismos o la tasa que debe
pagar el gobierno a sus tenedores.
Como ha quedado evidenciado en las reformas fiscales analizadas en los estudios mencionados,
aquellas que han tenido mayor xito en reducir el endeudamiento y en crecer la economa son las
sustentadas en reducciones del gasto pblico. Estos estudios deben disipar las dudas sobre el
impacto de una reduccin de gastos en el crecimiento econmico y acentuar la conveniencia de
implementar medidas de reduccin de gastos en Repblica Dominica. De igual forma, las
experiencias de Canad y Nueva Zelanda muestran que cuando existe la intencin programtica
de reducir los dficit fiscales, es posible lograr el compromiso del gabinete por medio de la
elaboracin y cumplimiento de un presupuesto que refleje este objetivo de poltica. En ambos
casos, el presupuesto de gasto del gobierno y el compromiso de los ministros con su cumplimiento
fue una herramienta clave para lograr mejorar el objetivo de consolidacin fiscal que se fijaron las
autoridades que, en ambas situaciones, recin tomaban control de la administracin pblica. En
ambos casos, al igual que en el de las economas que mejor han transitado recientemente por la
llamada crisis de la eurozona, las medidas han sido guiadas por decisiones internas sin recurrir a
organismos internacionales como el FMI.
En la programacin fiscal 2013-2016 presentada en la propuesta de reforma fiscal de CREES, se
propone como regla bsica mantener el gasto pblico igual al de 2011 en trminos reales (para
ms detalles, ver propuesta aqu). Es decir, est contemplado realizar incrementos en el gasto de
acuerdo a la inflacin proyectada para cada ao, excluyendo de este criterio a los intereses y las
transferencias corrientes. Como resultado del ajuste propuesto, el gasto pblico debiera reducirse
en RD$61,361 millones en 2013, lo que equivale a una reduccin de 13.5% con relacin al monto
proyectado para 2012 (ver Grfico No. 3). Esta sera menos de la mitad del incremento en el gasto
pblico proyectado para 2012, el cual se estima crezca en 33.6%. Esta propuesta es indicativa de
la magnitud que debe tener el ajuste que se haga para incidir sobre el ritmo de endeudamiento y
poder obtener un supervit presupuestario en 2015 y la consolidacin de las finanzas pblicas en
2016.

[1] Alberto Alesina y Silvia Ardagna, Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending,
NBER Working Paper No. w.15438, 2009, http://www.nber.org/papers/w15438.
[2] Entre los diferente estudios, se encuentran: John McDermott y Robert Wescott, An Empirical
Analysis of Fiscal Adjustments, International Monetary Fund Staff Papers, Vol. 43 (1996): 725-53,
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=882959; Roberto Perotti, Fiscal Policy in Good
Times

and

Bad,

The

Quarterly

Journal

of

Economics,

Vol.

114

(1999):

http://didattica.unibocconi.it/mypage/upload/49621_20090119_052630_BADTIMES.PDF;

1399-436,
Giavazzi

F. y M. Pagano (1990), Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small
European Countries , publicado en NBER Macroeconomics Annual 1990, vol. 5, 75-122.
http://www.nber.org/chapters/c10973

[3] Andrew Biggs, Kevin Hassett, and Matthew Jensen, A Guide for Deficit Reduction in the United
States Based on Historical Consolidations That Worked, AEI Economic Policy Working Paper No.
2010-04, 2010, http://www.aei.org/files/2010/12/27/20101227-Econ-WP-2010-04.pdf
[4] En agosto de 2012 fue dado a conocer un estudio de Alberto Alesina, Carlo Favero y Francesco
Giavazzi, (The Output Effects of Fiscal Consolidations) en el que emplearon una metodologa con
ms robusts a la usada en Alesina y Ardagna pero con resultados consistentes. Esta metodologa
es similar a la empleada por Biggs, Hassett y Jensen en su estudio.
[5] A. Biggs et al., pag. 13
[6] Henderson, D. R., & Anderson, J. (2010). Learning From Canada's Budget Triumph. Mercatus
Center, George Mason University. http://mercatus.org/publication/learning-canadas-budget-triumph
[7] Henderson, D. R. (2010). Canada's Budget Triumph. Mercatus Center, George Mason
University. http://mercatus.org/publication/canada-s-budget-triumph
[8] Fiscal Responsibility. Conferencia dictada en la Universidad Francisco Marroqun. Guatemala,
1997.
[9] Janssen, J. New Zealand's Fiscal Policy Framework: Experience and Evolution. Documento de
trabajo No. 01/25. The Treasury, Wellington.

Autores:
Miguel Collado Di Franco