ELEMENTOS PARA LA

CONSTITUCIONALIZACIN DEL
DERECHO DE POLICA.

WILLIAM GABRIEL JIMNEZ SCHROEDER

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Derecho Ciencias Polticas y Sociales
Maestra en Derecho Lnea nica de Investigacin Sexta Promocin
Bogot D.C., Colombia
2011.

Elementos para la
Constitucionalizacin del Derecho
de Polica.

WILLIAM GABRIEL JIMNEZ SCHROEDER

Tesis presentada como requisito parcial para optar al ttulo de:

Magister en Derecho

Director:
Profesor (PhD) Fernando Alexei Pardo Flrez.

Lnea de Investigacin:
Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales.

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Derecho Ciencias Polticas y Sociales
Maestra en Derecho Lnea nica de Investigacin Sexta Promocin
Bogot D.C., Colombia
2011.

A mi familia, ejemplares seres de cario y

amor, maestros de la vida que me formaron en
los valores del ser humano y la naturaleza.
A mis maestros que son gua acadmica en
cada proyecto emprendido.
A mis amigos, compaeros de sueos y
luchas.

Agradecimientos
La presente investigacin no sera posible sin la ayuda incondicional de todas aquellas
personas que en el curso de los ltimos aos, me brindaron su apoyo y conocimiento,
especializado o lego, en las largas discusiones que mantuvimos en la academia y en la
calle, al calor de un tinto o en las inacabadas tertulias que en muchas ocasiones
compartimos sin ms retribucin que la preocupacin por un mejor pas.
Mencionarlos a todos sera una labor infructuosa, por eso en primer lugar mi
agradecimiento a quienes desde el cotidiano hicieron posible esta tesis. Seguidamente y
sin nimo de privilegiar, hago explcita mi ms profunda gratitud para el profesor Leonel
Olivar Bonilla, catedrtico excepcional de la asignatura de Derecho de Polica de la
Universidad Nacional de Colombia, quien no solo me acogi en su casa sino que dedic
un importante tiempo en revisar, comentar y criticar las reflexiones que ac se presentan.
No menos valiosa resultaron los profundos y certeros comentarios que me brindara el
profesor Juan Fernando Jaramillo, quien pese a sus ocupaciones como magistrado de la
Honorable Corte Constitucional, me apoy ms que como un maestro, como a un amigo.
Igualmente resulta imperioso mencionar a mi director de tesis el profesor Fernando
Alexei Pardo Flrez, quien en los momentos ms oscuros de la investigacin me anim a
no desfallecer y brind ese punto de apoyo con el que logramos dar ese paso adelante
para culminar una etapa acadmica y animarme a seguir hacia el doctorado. Finalmente,
no puedo dejar de mencionar a dos prominentes jvenes, quienes con su brillantez
seguramente darn cada una en su campo grandes satisfacciones al pas: la arquitecta
ngela Mara Jimnez Avils, quien con un incansable empe realiz las traducciones
de importantes textos aqu citados y Mara del Pilar Lozano Gmez quien con su
consagrada lectura contribuy a una redaccin ms accesible al ciudadano comn.
Los logros de este escrito se los debo a todos ellos, y claramente los defectos, vacos e
infortunios, no son ms que responsabilidad exclusiva del autor.

Resumen y Abstract

IX

Resumen
El objetivo de esta investigacin es caracterizar el fenmeno de la polica y del derecho
de polica, dentro del nuevo paradigma constitucional del Estado social y constitucional
de derecho. Inicia con una aproximacin a la multiplicidad de sentidos que adquiere el
trmino polica, para concluir que se trata de una expresin multvoca pero con sentidos
determinados y precisos dentro del ordenamiento jurdico colombiano. Estudia sus
orgenes y propone desde la Teora Constitucional que tal multiplicidad de sentidos
obedece a la tributacin de diferentes tradiciones histricas y polticas, en el proceso de
conformacin de los Estados nacin y particulariza la situacin en los pases del llamado
Tercer Mundo como mantenimiento del orden pblico interno. En un tercer momento,
hace un anlisis jurdico de cmo se inserta el derecho de polica en el paradigma de
respeto a los derechos humanos y en el ordenamiento jurdico colombiano, brindando
elementos conceptuales generales conforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Finalmente, la investigacin enuncia que la constitucionalizacin del derecho de polica
se da en dos vas, la primera, como lmite a la restriccin de derechos fundamentales
individuales, y la segunda, como promocin de derechos fundamentales colectivos.

Palabras clave: Polica, tipos de polica, derecho constitucional, funcin social de la

polica, proteccin a los derechos humanos, polica civil, descolonizacin, derechos
humanos colectivos.

Abstract
The main purpose of this research is to present the police legal concept as well as the
law of police within the new constitutional framework acting as a reference of action of the
rule of law and the constitutional state. It starts with a comprehensive approach to the
multiplicity of meanings of the term police in order to conclude that it is a multivalent

Elementos para la Constitucionalizacin del Derecho de Polica

expression with different connotations but with a specific value within the Colombian legal
system. It proposes from the constitutional theory that such multiplicity of senses is due to
particular historic and political traditions, as a component of the process of establishment
of the nation state and its realization in the third world countries and the maintenance of
the internal public order, explaining the different dynamics and characteristics that it
acquires in our contexts. Lastly, it does a legal analysis which explains the current
insertion of the law of police in the context of the respect of human rights and its adoption
within the Colombian legal order, offering the general conceptual elements in conformity
with the jurisprudence of the Colombian constitutional court. It concludes that the
constitutionalization of the law of police is concreted in two different ways. Firstly, as a
boundary for the restriction of the fundamental individual rights and secondly as a manner
of promotion of the collective fundamental rights. All things considered, the reader will not
find legal analysis in strict sense nor he will find a specific research about the police
procedures, on the contrary he will find an explicative study of constitutional character.

Keywords: Police, police law, constitutional law, law enforcement, human security, State,
decolonization, collective human rights, police history.

Contenido

XI

Contenido
Pg.
Resumen .................................................................................................................... IX
Lista de esquemas....................................................................................................XIII
Proemio........................................................................................................................ 1
1. Captulo I. - Qu es Polica?................................................................................. 11
1.1

Una aproximacin a la nocin de polica ...................................................... 11

1.1.1
Mltiples intentos y mltiples acepciones. .......................................... 12

1.2

Breve recuento histrico del trmino polica. ................................................ 17

1.2.1
La doctrina nacional. ......................................................................... 18
1.2.2
Reconceptualizacin histrica del trmino polica............................... 20

1.3

Polica en la conformacin histrica del estado colombiano. ......................... 23

1.3.1
Origen histrico de la polica colombiana. .......................................... 23
1.3.2
Historiografa actual de la polica colombiana..................................... 25

1.4

Polica: las cuatro (4) acepciones de la Corte Constitucional. ....................... 28

1.4.1
Cuatro sentidos constitucionales de polica. ....................................... 28
1.4.2
Polica Administrativa y Polica Judicial.............................................. 33
1.4.3
La excepcin hace la regla. ............................................................... 34

2. Captulo II -Qu es el Derecho de Polica?. ......................................................... 39

2.1

Aproximacin al Derecho de Polica. ........................................................... 39

2.1.1
Antecedentes La Ciencia de Polica................................................ 41
2.1.2
La Revolucin Francesa - El fin de una Era. ...................................... 50

2.2
Las ciencias policiales y los estudios modernos de polica en el derecho
comparado. .......................................................................................................... 53
2.2.1
Los aportes tericos de la tradicin jurdica europea continental y la
Ciencia de Polica. ......................................................................................... 55
2.2.2
La incursin de la tradicin anglosajona y los estudios
estadounidenses. ........................................................................................... 57
2.2.3
La Ciencia Policial en la actualidad y los retos del mundo europeo. .... 59

XII

Elementos para la Constitucionalizacin del Derecho de Polica

2.3
Polica y la seguridad en la conformacin histrica de los Estados en el Tercer
Mundo. ................................................................................................................. 60
El modelo europeo en la formacin del Sistema de Estados Nacionales. .......... 61
La formacin del Estado nacin en Europa. ..................................................... 61
Los pases del Tercer Mundo en el sistema mundial de Estados nacionales. .... 62
La Guerra Fra................................................................................................ 64
Los Derechos Humanos en la conformacin de los Estados emergentes. ......... 65
La Postguerra Fra.......................................................................................... 66
Anotaciones al caso colombiano. .................................................................... 67
2.4

El derecho de polica hoy y su importancia en la sociedad. ........................... 71

3. Captulo III. Hacia una dogmtica constitucional de polica:. ................................ 77

3.1

Constitucionalismo y dogmtica para el derecho de polica........................... 77

3.2

El rgimen de derecho y el rgimen de polica ............................................. 81

3.3

Elementos fundamentales para una dogmtica de polica............................. 83

3.3.1
El Orden Pblico, el Fin y los Motivos de polica................................. 83
3.3.2
Los Medios de Polica. ...................................................................... 91
3.3.3
La proteccin y limitacin en el ejercicio de los derechos. ................... 99

4. Colofn ................................................................................................................. 107

5. Bibliografa. .......................................................................................................... 121

Contenido

XIII

Lista de esquemas.

Esquema metodolgico No. 1: Modelo metodolgico de la Teora Constitucional

aplicado en el trabajo Pg. 7

Esquema No. 1: Concepto de polica en la jurisprudencia constitucional colombiana .

Pg. 30

Esquema No. 2: Tipologa del concepto de polica en la doctrina

. Pg. 34

Proemio
Mi aficin por las clasificaciones me ha inducido a formular una,
relativa a la tesis de grado, las cuales estimo son de tres clases: tesis
mal copiadas, tesis bien copiadas y tesis originales. Yo tengo la
pretensin de haber escrito una tesis original.
Miguel Lleras Pizarro.

Desde que en 1943 Miguel Lleras Pizarro escribiera sobre la poca importancia que se le
ha dado al derecho de polica, sus palabras han sido frecuentemente citadas para
advertir al lector del menosprecio que se le ha mostrado a esta rama del derecho, pese a
la transcendencia que reviste o podra tener en la vida cotidiana de las personas y la
construccin de sociedad, por ser el principal escenario de restriccin y limitacin de
derechos y libertades pblicas en beneficio de la realizacin ordenada de los derechos
constitucionales. Sus palabras concretas fueron:
El estudio de las cuestiones atinentes a la polica ha sido por mucho tiempo
lamentablemente subestimado. Nuestros profesores y nuestros juristas, a la par con sus
colegas extranjeros, alimentaron siempre un concepto muy simplista de la polica. Se la
consideraba como una de las manifestaciones menos importantes de la coercin del
Estado, personificada en gendarmes mal instruidos y peor educados, cuyas intervenciones
resultaban siempre desagradables. () Jams se pens en la Polica como en una de las
ms importantes manifestaciones del Derecho Pblico Moderno () En la ctedra se la
calific siempre con mal disimulado desprecio, considerndola como preocupacin ms
propia de rbulas que de juristas () Mi principal empeo al escribir este ensayo, ha sido
el de revaluar tan equivocados conceptos. Aunque la Polica ha sido estudiada siempre, en
forma incidental, como un captulo del Derecho Administrativo, es evidente que hoy da
constituye una rama autnoma de la ciencia, con principios propios y con problemas bien
especficos, de tanta importancia como son los de Derecho Civil o los del Derecho Penal.
Esta ciencia nueva se llama Derecho Policaco (LLERAS: 1943, 3)

Hubiese parecido que la publicacin de ese Ensayo General, como lo llamara el

graduando de la Facultad de Derecho Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad
Nacional y posteriormente primer catedrtico en la materia, alcanz su mayor logro con la
oficializacin de una ctedra de Derecho de Polica, como lo haban estado proponiendo
junto con Roberto Pineda Castillo, y quienes posteriormente seran parte de la Comisin
Redactora del Cdigo Nacional de Polica de 1970, actualmente vigente. Sin embargo,
sigue siendo una materia de gran desconocimiento no solo en la vida cotidiana de los
ciudadanos, sino en las propias aulas universitarias, con las repercusiones que ello
implica para el desarrollo de la vida en comn.

Proemio

El maestro Eduardo Umaa Luna, en el prlogo que hiciera a otra publicacin de esta
casa, y que de forma acremente conserva su vigencia; manifest con gran acierto:
en verdad, la mayor parte de la poblacin colombiana es analfabeta, mientras que
el resto muy poco est enterada de la estructura poltico-jurdica del pas () Lo
anterior es una verdad que se oculta cuidadosamente, con fines no muy claros,
dentro de una llamada democracia que es ms de forma que de esencias Y dentro
de este difcil panorama hay campos fundamentales para las relaciones de
integracin, de coordinacin y de cooperacin entre los diferentes segmentos de la
comunidad, casi desconocidos para la mayor parte de nuestros conciudadanos
Uno de los ejemplos ms increbles sobre el anterior particular, es el correspondiente
al denominado Derecho de Polica que est dentro de los parmetros
fundamentales para la elemental organizacin de la vida en comn (Tomado de
OLIVAR: 1986, 5)
* * *

De la confusin a la multiplicidad.
El trabajo de investigacin que el lector tiene entre sus manos, culmina una etapa de
formacin personal y profesional que se remonta a los primeros ciclos de mi educacin
en derecho. El sentimiento en aquella poca hacia la polica era de profunda sospecha y
desconocimiento, cuando no de congoja y resentimiento. En aquella poca pasaba
fcilmente ante los ojos de los dems, como aquellos que denominaba Roberto Pineda
Castillo energmenos y contrarios a la autoridad. Mis primeros acercamientos al tema
resultaron vivenciales y remitan a los ms lamentables episodios de la muerte de
profesores y estudiantes en el contexto de las reivindicaciones estudiantiles y las
denuncias de graves violaciones a los Derechos Humanos en el pas, la muerte de un
patrullero de la polica en el campus de la Universidad Nacional, sumado a la falta de
asistencia y proteccin estatal cuando se requera. La escisin entre el ordenamiento
jurdico aprendido en las aulas de clase y la realidad cotidiana, no ayudaba mucho a mi
comprensin.
La situacin no ha cambiado mucho desde entonces, en un pas que se ha abandonado
por la mayora de la poblacin a la normalidad de una cultura mafiosa y corrupta, donde
la propia institucionalidad no siempre responde de forma adecuada a la proteccin de
derechos y garantas constitucionales, llegando por el contrario, a parmetros que
escapan de la legalidad, como ha sido evidenciado en el caso del ilegal uso de la fuerza
contra la Minga indgena en 2008, entre otros tantos actores sociales, o ms
recientemente en el escndalo de las Chuzadas del DAS, que no es otra cosa que el
uso de cuerpos policiales para el seguimiento e interceptacin de comunicaciones contra
los opositores polticos o a quien se considera una amenaza al gobierno de turno, con
grave vulneracin a los derechos fundamentales de la poblacin. Situacin histrica que
no parece satisfacerse con la teora de la manzana podrida, a la cual basta retirar, sino
que hace parte de la composicin estructural del pas. Pese a esto, habr de reconocerse
algn avance en el discurso tanto de los actores sociales, como de la propia
institucionalidad, en la promocin de los Derechos Humanos.
Con mi vinculacin a la Secretara de Gobierno de Bogot, abord el estudio de asuntos
ms cotidianos de la ciudad, como el desbordamiento de quebradas, la ocupacin del
espacio pblico, la reubicacin o desalojo de vendedores ambulantes, el control sobre

Proemio

establecimientos de comercio, el control sobre la construccin de viviendas y

edificaciones, la proteccin de la estructura ecolgica principal, en situaciones que
requeran la accin inmediata del Estado. All segu advirtiendo, no solo una alta
incapacidad en la realizacin efectiva de los derechos constitucionales, sino una
compleja red de interacciones sociales por fuera de la institucionalidad, que no
necesariamente contribuan al respeto de la dignidad humana; comprendiendo un poco
mejor los riesgos de la debilidad institucional, lo cual no debe traducirse en el uso de la
fuerza y la coaccin para la garanta, promocin y realizacin de los Derechos Humanos.
De otro lado, en el curso de mi ejercicio profesional, gran parte de la realizacin de los
derechos constitucionales, ya no solo de carcter individual y subjetivo, sino
especialmente de carcter colectivo, eran reclamados permanentemente por los
habitantes de la ciudad, casi siempre mediados por una tragedia o un escndalo pblico;
la ciudad se hizo evidente como el espacio fsico, social, cultural, econmico y poltico
por excelencia, donde se estn desarrollando los conflictos sociales, en un contexto
mundial que aceleradamente se orienta hacia un mundo ms urbano y menos rural, en
una tendencia de realizacin de la guerra, ya no en el campo, sino en las ciudades.
Permanentemente oa decir: son asuntos de polica y solo encontraba confusin en la
diversidad de situaciones a las que me enfrentaba.
Ante la inconmensurabilidad de la realidad cotidiana, la Maestra en Derecho, lnea nica
de Investigacin de la Universidad Nacional de Colombia, me brindara los elementos
acadmicos necesarios para abordar la complejidad del fenmeno policial en el contexto
colombiano al que se dirige. El mbito actual de mi trabajo profesional es la realizacin
de los derechos constitucionales, en las ciudades y en su cotidianidad, tras advertir que
el ejercicio de los derechos y las libertades en lugar pblico o abierto al pblico, son
temas del derecho de polica, he llegado al estudio de esta olvidada rama del derecho.
El propsito inicial de la investigacin fue sealar cmo las normas y servicios de polica
son medios para prevenir la infraccin penal, idea no poco sugerente si se piensa que
una adecuada prevencin disminuira los niveles de criminalidad y ello permitira un
contexto de mejores condiciones para la realizacin de los derechos constitucionales; sin
embargo, el proceso investigativo ha mostrado que el tratamiento policivo en relacin con
los delitos y la criminalidad, a pesar de su impacto social y en los medios de
comunicacin, es tan solo un tema marginal en el derecho de polica. Su mdula estar
determinada por el carcter preventivo que llegar a la regulacin y limitacin de los
derechos y libertades constitucionales, tendiente a la realizacin armnica de la vida en
sociedad, y para el mantenimiento del orden pblico, en una concepcin amplia que
desborda el mero conflicto armado, para referirse a condiciones internas y civiles de
tranquilidad, seguridad, salubridad, moralidad pblicas y ecologa.
Al concluir la investigacin pude establecer no solo la complejidad del fenmeno policial,
sino que la polica comprende una multiplicidad de sentidos, precisos y determinados,
que deben utilizarse correctamente. As, el adecuado conocimiento del tema elimina la
confusin que existe tanto en el ciudadano del comn como en los altos niveles del
Estado. El propsito de la investigacin es proponer y someter a la comunidad
acadmica un criterio sistematizado de cmo debe entenderse el fenmeno policial,
desde el mbito de lo jurdico, ajustado su interpretacin y aplicacin a los nuevos
parmetros y exigencias que impone la constitucionalizacin del derecho.

Proemio

El futuro de la investigacin.
La amplitud y complejidad del tema ha marcado el inicio de una investigacin personal de
ms largo aliento que pretende dar respuesta a tres escenarios: el primero, una
comprensin sistemtica y estructurada del fenmeno policial, en sus diferentes
vertientes; el segundo, una comprensin de la dinmica de las ciudades, su complejidad,
retos e intervencin pblica, desde un enfoque de gobierno de ciudad que permita el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, en el marco de un urbanismo
comprometido con la realizacin de los Derechos Humanos en perspectiva de
integralidad; y el tercer escenario, refiere a lo ambiental, como compromiso ineludible con
las generaciones presentes y futuras, como condicin previa a la calidad de vida en
condiciones dignas y justas, a la realizacin de la vida misma en general, en un momento
en que el mundo se arroja con estulticia a la catstrofe. Sin embargo, un proyecto de
tales dimensiones, requiere ms que la buena voluntad de quien escribe, as como
equipos fuertes de investigacin, los recursos suficientes y los tiempos de discusin y
maduracin necesarios para ver la luz de una prxima publicacin.
Es por ello, que el trabajo que ahora se presenta, se limita a un juicioso y dedicado
anlisis del fenmeno policial, desde la Teora Constitucional, que en el grado de
Maestra permita socializar los elementos conceptuales necesarios para construir una
propuesta explicativa de cmo se constitucionaliza el derecho de polica en el marco de
un Estado social, democrtico y constitucional de derecho, y su impacto en un contexto
como el colombiano, ms prximo a las teoras del mantenimiento del orden pblico por
va de la coercin y el conflicto armado que por la va de la educacin y la prevencin. El
presente trabajo, pretende ser un aporte a los escasos escritos sobre la materia,
existentes en Colombia y un reconocimiento a aquellos que han dedicado sus vidas a la
comprensin del derecho de polica, desde los ms altos estndares de defensa a los
derechos y libertades del ciudadano, bajo el ideario humanista, democrtico y social.
No otros han sido los motivos que llevaron a emprender esta empresa investigativa sobre
la Polica, que Roberto Pineda Castillo defini como el gobierno que va por la calle, idea
que nos parece acertada en la medida de acercar el orden justo, los valores y principios
establecidos en la Constitucin, a la gente del comn y a su cotidianidad, definicin
relevante, siempre y cuando se renuncie a toda idea de querer reducir las complejidades
sociales a un nico y cerrado sistema normativo, y a permitir que la polica siga siendo
aquella oprobiosa fuerza que anula al ciudadano, mostrando la urgencia de un cambio de
mentalidad para asumir el tema, como instrumento para la garanta y proteccin de todos
los derechos constitucionales. Deseoso que estas lneas sean objeto de discusin y
crtica, en el fortalecimiento de un nuevo derecho de polica constitucional que tanta falta
hace en su realizacin cotidiana del pas.
EL AUTOR.

Proemio

LA ESTRUCTURA DEL TRABAJO.

El profundo desconocimiento respecto del Derecho de Polica nos motiva a presentar a la
comunidad acadmica la siguiente investigacin titulada Elementos para la
Constitucionalizacin del Derecho De Polica, cuya aspiracin es ser un aporte terico
con efectos prcticos, en la nueva forma de entender la polica bajo el paradigma de los
Derechos Humanos y la Constitucin de 1991.
El texto se ha estructurado en tres captulos: En el primero, se reconstruir el debate
realizado por los estudios clsicos de la doctrina nacional, sobre cmo se entiende y qu
se entiende por Polica a partir de la diversidad de sus significados y expresiones. La
pretensin de este captulo no solo es hacer un estado del arte en la materia, sino
principalmente mostrar que el trmino de polica, a pesar de ser una expresin multvoca,
en palabras de la Corte Constitucional, adquiere para cada uno de sus significados, un
alcance claro, preciso y determinado que debe conocerse para aplicarse
adecuadamente, y especialmente en el lenguaje tcnico jurdico.
En el segundo captulo, se entrar a hacer una revisin histrico-poltica de la polica y de
los estudios que se han hecho del fenmeno policial, lo que permitir comprender el
origen de cada uno de los sentidos que adquiere la polica en la actualidad. Se estudia el
derecho de polica en un sentido amplio, como fenmeno policial, para lo cual se recurre
a las Ciencias Camerales de los siglos XVI al XVIII y a los tratados de polica que
aparecieron en aquella poca; posteriormente, se retoma a partir de los estudios
policiales de los siglos XIX y XX, una aproximacin a los otros significados de polica. El
hilo conductor de este asunto, ser el proceso de formacin y conformacin de los
Estados nacionales, haciendo una especial referencia al caso de los Estados del Tercer
Mundo, lo que permitir advertir las caractersticas y particularidades de la polica y el
derecho de polica en nuestro pas, ligado a procesos de mantenimiento del orden
pblico por la va coercitiva, aumentando cada da ms obligaciones por el respeto a los
Derechos Humanos.
En el tercer captulo, se mostrar cmo la Constitucin Poltica de 1991 adopta este
parmetro de proteccin de los Derechos Humanos sobre la va de la coercin y se hace
un anlisis jurdico normativo, en lo que se ha llamado la constitucionalizacin del
derecho, a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Finalmente concluye el
texto con un breve comentario crtico sobre el proyecto de nuevo Cdigo Nacional de
Polica, para mostrar cmo no ha sido pacfica la adopcin de este nuevo paradigma
constitucional.
El presente trabajo pretende sumarse as, en la comunidad acadmica, a todos aquellos
Quijotes, que arando en el desierto, elevan sus gritos enmudecidos en favor de un tema
como el que nos avocamos a emprender, con la firme conviccin que la defensa de los
Derechos Humanos en su integralidad, debe hacerse desde el conocimiento, la
conviccin y responsabilidad poltica, fundado en los valores de la dignidad humana y la
solidaridad, tanto en los asuntos de alta poltica del pas, como en la vida cotidiana, en el
ejercicio de los derechos en la calle, en el da a da, en el anonimato.

Proemio

Uno de los propsitos de la presente investigacin, ser llamar la atencin sobre la

existencia de esta rama del derecho tan desconocida, que tiene profundas implicaciones
en la vida en sociedad, que pretende ordenarse conforme el derecho y los valores
constitucionales e internacionales de los Derechos Humanos. El derecho de polica
refiere al estudio de las normas no declarativas de derechos, sino al mbito de regulacin
y restriccin justificada de las libertades pblicas y los derechos de los individuos, con
vista a permitir la vida en comunidad. Tema que tiene efectos directos e inmediatos,
aplicable a cualquier ciudadano, sin necesidad de que haya transgredido el ordenamiento
jurdico, tan solo por su carcter preventivo. Aspecto que debera ser del ms amplio
inters de los estudiosos del derecho, ya que la mayor cantidad de actividades humanas
son desarrolladas en lugar pblico o abierto al pblico, y comprende las ms variadas
actividades de la vida cotidiana, como conducir un vehculo, abrir un establecimiento de
comercio, construir una vivienda, fumar en un restaurante, incomodar en un cine, y en los
ms diversos campos de la vida cotidiana o social.
Es un hecho, que el derecho se ha constitucionalizado y su efecto irradiador se extiende
a todas las ramas del mismo. Se oye hablar de la constitucionalizacin del Derecho
Penal, del Derecho Administrativo, ms recientemente del Derecho Civil y en general, de
todas las dems ramas del Derecho, sin embargo, pocos son los estudios en Colombia
sobre la constitucionalizacin del Derecho de Polica. En el nuevo paradigma
constitucional, la Constitucin ha dejado de ser una aspiracin axiolgica y poltica
desarrollada por el legislador o el poder Ejecutivo, en lo que Valencia Villa denomin
Cartas de Batalla, que contenan en el orden de lo jurdico solo la estructura orgnica y
la definicin de competencias institucionales, para fortalecerse en la actualidad en su
contenido material de valores, principios y garantas, con la incorporacin de los
Derechos Humanos a los ordenamientos internos de cada pas. El cuerpo constitucional,
se nutre ahora de una parte orgnica, que establece el diseo constitucional de
organizacin del poder, pero con mayor relevancia en nuestro contexto, de una
imprescindible parte dogmtica, que incorpora un amplio catlogo de derechos
fundamentales y constitucionales, con gran relevancia en el marco de un Estado social y
democrtico de derecho.
La Constitucin, por otra parte, es la norma de normas, con dos consecuencias
fundamentales: la primera, su carcter normativo hace exigible sus prescripciones de
manera directa, lo que ha generado en el constitucionalismo un importante giro
hermenutico y el desarrollo de la vinculatoriedad de los derechos fundamentales; en
segundo lugar, se ha puesto en la cspide del ordenamiento jurdico y subordina
cualquier prescripcin normativa que le sea contraria. Han quedado atrs los tiempos en
que la Ley recoga los principios constitucionales para ser exigibles, como ocurri con el
Cdigo Civil y que en materia de polica, gener la absurda costumbre de obedecer
primero las directivas y reglamentos, no pocas veces contra la Ley y la Constitucin.
El presente trabajo no pretende ser un Tratado de polica en la bsqueda de la
sistematizacin de esta compleja rama del derecho, como lo hiciera en su tiempo Nicols
De la Mare, ni la dogmtica alemana de los siglos XVII y XVIII. Su pretensin alcanza la
idea de brindar algunos elementos que se consideran importantes para la comprensin
del fenmeno policial y el estudio del derecho de polica en el marco de un Estado social
y constitucional de derecho. Aspecto de no poca monta en el contexto colombiano y
frente a las escasas publicaciones en la materia.

Proemio

La Metodologa.
Para comprender el fenmeno de constitucionalizacin del derecho de polica, tenemos
que hacer un estudio complejo que supere las visiones parciales que hasta ahora se han
desarrollado, por lo que se tratar desde un punto de vista interno para referirnos a la
estructura y contenido normativo, un punto de vista politolgico, para referirnos a los
anlisis y fenmenos factuales o empricos y a un punto de vista filosfico, que remite a
los presupuestos valorativos, morales y axiolgicos del fenmeno constitucional. La
separacin de cada una de estas esferas es acadmica y arbitraria, pero su efecto til es
permitir una aproximacin ms difana al complejo fenmeno constitucional.
En este sentido, es inevitable avanzar desde la academia en sistematizar la
constitucionalizacin del Derecho de Polica, por lo que este trabajo pretende ser un
pequeo aporte a la teorizacin de esta rama del derecho. La propuesta de la presente
tesis se har desde el marco de la Teora Constitucional, entendida como la interseccin
de tres esferas: La esfera Jurdico-Normativa, la esfera Poltico-Histrica, y la Esfera
Filosfico-Conceptual.
Jurdico-Normativa
Esfera

aplicado al trabajo de grado.

metodolgico de la Teora Constitucional
Esquema Metodolgico No 1. Modelo

Teora Constitucional

Poltico-Histrica

Filosfico-Conceptual

Esfera

Esfera

Esfera

Poltico-Histrica

Esfera

Filosfico-Conceptual

Teora Constitucional

Esfera

Jurdico-Normativa

Esquema Metodolgico No 1. Modelo

metodolgico de la Teora Constitucional
aplicado al trabajo de grado.

El trabajo desarrolla el esquema arriba planteado, as el primer y segundo captulo, se

analiza desde la esfera Poltico-Histrica principalmente y el tercer captulo enfatiza la
esfera Jurdico-Normativa. El anlisis de la esfera Poltico-Histrica, no se har desde la
sociologa jurdica, ni es tampoco un estudio historiogrfico; simplemente es una revisin
desde el mbito politolgico apoyado en algunos escenarios histricos. La Esfera
Filosfico-Conceptual no tendr un desarrollo exhaustivo ni independiente en un captulo
particular, sino que sus anlisis acompaarn las tesis y conclusiones que aqu se
defienden. Es por ello que pese a su importancia, el anlisis que remite a los
presupuestos valorativos, morales y axiolgicos del fenmeno constitucional en materia
de polica, sern transversales en todo el texto, sin que se haga necesario su desarrollo
explcito. Nuevamente, son razones de espacio y tiempo, las que nos llevan a ello en el
limitado alcance de este trabajo de grado, lo que de ninguna manera implica debilidad,
por no ser el nfasis que ha querido darle este autor.

Proemio

La metodologa utilizada se desarrolla en el texto de la siguiente manera: Inicia por la

revisin histrica y poltica del trmino Polica a lo largo de la historia occidental,
partiendo de la expresin griega Polis, que ha llegado hasta nosotros bajo el vocablo
Polica. Nuestro segundo gran escenario de estudio histrico sern los albores de la
modernidad, bajo el Absolutismo Ilustrado de los siglos XVII y XVIII, donde vuelve a
aparecer la expresin Polica relacionada con Ciencia de Gobierno, que ser en nuestro
criterio, la fundamentacin de la actual Polica Administrativa; para concluir con un breve
resumen del sentido que adquiri la polica durante el siglo XIX y XX, vinculado ms a
concepciones criminolgicas, antecedente de lo que en la actualidad es la Polica
Judicial, para irse particularizando la expresin en el sentido de un Cuerpo de Polica, de
una Institucin especializada, que se recoge bajo la forma de la Polica Nacional.
En el mismo sentido, el captulo segundo hace un recorrido histrico en la comprensin y
expresin de la polica como ciencia, como objeto de estudio y finalmente, como rama del
derecho moderno. La tesis que se pretende defender aqu, consiste en que el trmino
polica y los estudios sobre la polica, en sentido amplio, son la expresin de una
particular y determinada tradicin histrica que ha variado en el tiempo, modificando el
sentido y la razn de ser de la polica, sin que cada uno de los sentidos adquiridos
desaparezca, aunque no tengan directa relacin los unos con los otros, siendo en la
actualidad vigentes en uno u otro sentido, lo que permitir explicar que el trmino polica,
sea multvoco, pero con sentidos precisos y definidos en el marco de un ordenamiento
jurdico como el colombiano.
Dentro de la misma esfera Poltico-Histrica, se har la revisin del fenmeno policial, en
y con ocasin de la formacin histrica de los Estados nacionales. La intencin de ello,
es mostrar y tratar de explicar el comportamiento de la polica en el contexto colombiano
y los aspectos que adquieren mayor relevancia en su estudio o ante la opinin pblica.
Para ello, nos serviremos de la revisin histrica de la polica en la conformacin del
Estado-nacin en Europa, para confrontarlo con varios trabajos sobre la formacin del
Estado nacional en el Tercer Mundo y su insercin en el sistema internacional.
De ello, se da relevancia a dos situaciones: la primera, la permanente crisis de conflicto
armado responde a una baja institucionalidad en el control del poder poltico del Estado,
que fue asumido desde el primer momento y en trminos generales por la va de la
coaccin y represin contra la poblacin y en contra del enemigo poltico, en un Estado
formal, en proceso de consolidacin tanto de su institucionalidad, como de la Nacin,
fundado en sistemas econmicos extractivos de lites, que deben ser protegidos para
favorecer su insercin en el sistema mundo y con claros intereses particulares.
En segundo lugar, la fuerte presin internacional que devino con la crisis humanitaria de
posguerra, dio lugar en el escenario internacional a la consolidacin cada vez mayor de
los Derechos Humanos como instrumento de control y lmite frente al peligro que lleg a
representar el Estado; lo que caus una esquizofrenia en las lites gobernantes de los
pases del Tercer Mundo, alimentada por la exigencia de respeto a los Derechos
Humanos por una parte y la alineacin exigida en el sistema bipolar de la Guerra Fra por
la otra. Con el fin de la Guerra Fra se mostrar cmo se han fortalecido los procesos de
neocolonialismo y dependencia frente a la Superpotencia del mundo y a los organismos
internacionales, para concluir brevemente con el debate actual, sobre la prdida de
hegemona de los Estados Unidos de Norteamrica y las nuevas polticas mundiales
frente a la crisis y los retos del mundo actual, con sus implicaciones en la orientacin y el
papel que jugarn las policas en pases como el nuestro.

Proemio

La Esfera Jurdico-Normativa ser desarrollada en el tercer captulo de la tesis e iniciar

con una sntesis de lo que significa la constitucionalizacin del derecho, como elemento
pedaggico, para determinar el alcance de lo que se propone evidenciar en la
investigacin; esto es, la constitucionalizacin del derecho de polica. Se introducir aqu
en mayor detalle, el proceso de incorporacin a los ordenamientos jurdicos del mundo,
del principio de dignidad humana y los Derechos Humanos universales, que dan
contenido material a las normas constitucionales.
En ese marco jurdico, se realizar la reflexin normativa, limitada al campo
constitucional, el cual ser parte de los claros lmites y alcance que se propone este
trabajo, sin desconocer la importancia y necesidad de avanzar en trabajos posteriores,
sobre anlisis orgnico administrativos y jurisprudenciales del Consejo de Estado, que
resultan de gran utilidad en este campo, pero que desde ya se anuncia, no es objeto de
la presente investigacin. Tampoco ser objeto de reflexin las contravenciones
nacionales y especiales de polica en particular, ni se har un estudio de los
procedimientos de polica.
En cambio, se presentar desde la jurisprudencia constitucional y la doctrina, los
elementos ms relevantes de la dogmtica del derecho de polica, como son el orden
pblico, el fin y los motivos de polica, los medios de polica, el poder, funcin y actividad
de polica, las autoridades de polica, la polica Judicial y la Polica Nacional, bajo la lupa
de la actual constitucin y en el paradigma de la constitucionalizacin del derecho, donde
conforme nuestra experiencia personal, se evidencia que tan importante fenmeno de
constitucionalizacin no ha tenido receptividad ni en el poder legislativo, ni entre los
operadores jurdicos del derecho de polica en el pas, particularmente entre las
autoridades de polica, que siguen avanzando tmidamente en la concrecin de un
Estado legislativo de derecho, lo cual, si bien merece todo nuestro reconocimiento,
consideramos absolutamente insuficiente en las dinmicas del mundo actual y las
exigencias que el derecho impone a los encargados de realizar y proteger materialmente
los derechos constitucionales.
Para lo anterior, se reiteran los elementos que ha fijado la jurisprudencia en materia de
proteccin de derechos y lmites al ejercicio del poder de polica, identificando segn la
doctrina, cules derechos constitucionales son objeto de restriccin previo estudio de la
incorporacin de los derechos colectivos como derechos constitucionales en la Carta
Poltica de 1991 y la tendencia mundial de considerar los Derechos Humanos en su
integralidad, donde se concluye que todas las generaciones de derechos deben ser
protegidos por la polica, pero no todos los derechos son objeto de restriccin.
Lo anterior, nos lleva a nuestra ltima tesis fundamental, consistente en proponer la
constitucionalizacin del derecho de polica en dos vas: la primera, con relacin a las
libertades pblicas que trascienden el mbito ntimo y privado del individuo, mediante el
sealamiento de claros y precisos lmites para su restriccin; la segunda va es
correlativa a los derechos colectivos, los cuales, no son objeto de restriccin, sino de
proteccin administrativa a travs de la formulacin de adecuadas polticas pblicas que
permitan su disfrute real y efectivo por el grueso de la poblacin, sin que ello, implique el
desconocimiento o afectacin de derechos fundamentales individuales en caso de
tensin aparente, ya que en el marco de un Estado social de derecho, se exige la
realizacin de todos los derechos constitucionales, siendo objeto de polica, en cuanto
tengan relacin con el mantenimiento del orden pblico.

1. Captulo I. - Qu es Polica?.

1.1 Una aproximacin a la nocin de polica

Es un lugar comn en la doctrina especializada, sealar que la palabra Polica (Del lat.
polita, y ste, del gr. ) deriva de la palabra latina polita, y sta de la griega
politeia: el gobierno de la ciudad. Roberto Pineda Castillo, es ms preciso al respecto
para sealar que su origen estuvo en el gen (vibracin gutural) Poli que fue utilizada por
los griegos en politeia, polis y polita el cual deriv hoy en da en la palabra Polica,
concepto que ha sido asociado a la expresin gobierno de la ciudad. Por otra parte, el
contenido del trmino se asocia a lo civil y a la civilizacin, a los mritos del buen
ciudadano y a la correccin del que no debe exigrsele y ensersele normas de
convivencia civil (PINEDA: 1981, 82-88).
Pese a encontrar un origen etimolgico en la cultura grecolatina, el presente trabajo
sostiene que la expresin ha sido partcipe de un largo proceso histrico y de
apropiaciones sociales que le significan y re significan segn los tiempos y los contextos.
As, si la mayora de los autores encuentran su raz lingstica en la antigedad
occidental, el sentido actual de la expresin polica no corresponde con la que le dieron
los griegos, siendo un vocablo lleno de vicisitudes, en las que se conectan muchas
culturas que contribuyeron en su formacin y asignacin de significado.
Hablar sobre Derecho de Polica implica establecer a qu nos estamos refiriendo cuando
usamos la palabra Polica. Encontramos aqu una enorme divergencia y multiplicidad de
criterios y concepciones que no contribuyen mucho a despejar la oscuridad con la que ha
sido manejado el tema, pero la complejidad no es un obstculo, sino una deliciosa
oportunidad para descubrir un concepto lleno de historias, matices, grados, precisiones y
por qu no decirlo, herramientas muy tiles para la vida en comunidad. La complejidad
del trmino, lleva a la necesidad de aproximarse desde su propia multiplicidad de
sentidos y enfoques para su conceptualizacin. Pedaggicamente se iniciar por la
comprensin ms bsica, y se avanzar poco a poco en un concepto de Polica ms
preciso y definido.
El propsito de este captulo es aproximarnos a la nocin del trmino Polica, primero,
haciendo explcita la multiplicidad de sentidos y acepciones, para luego, con la mayor
cantidad de elementos de juicio para el lector, terminar sosteniendo la tesis que en el
mbito jurdico colombiano, la Corte Constitucional, ha constitucionalizado una nocin de
polica, para su interpretacin y aplicacin en Colombia, reconociendo que es una
expresin multvoca con cuatro sentidos precisos, diferenciados y concretos, que en el
mismo sentido debern ser utilizados.

12

QU ES POLICA?.

Se partir de una definicin gramatical, tratando de encontrar el sentido natural y obvio

de las palabras, as como algunos elementos de juicio que nos permitan ir
complementando gradualmente la expresin; se har igualmente un recorrido histrico
que nos permita establecer elementos claves para la comprensin del trmino polica,
hasta llegar al entendimiento de la definicin constitucional y oficializada por parte de la
Corte Constitucional. Una vez ello, se podr avanzar en la dogmtica constitucional del
Derecho de Polica, de tal manera que nos permita aprehender su nocin y alcance,
hasta aprender su significado.

1.1.1 Mltiples intentos y mltiples acepciones.

Primera aproximacin: la acepcin comn.

Con gran pedagoga, Roberto Pineda del Castillo nos cuenta que cuando se le pregunta
a un auditorio sobre temas de polica, siempre se vacilar para dar una respuesta, antes
de definir intuitiva o tcnicamente qu es, o qu se entiende por Polica. Tal vez la
aproximacin ms comn y recurrente sea afirmar que La Polica es el polica y si bien
esta aproximacin es relativamente correcta, resulta incompleta y poco tcnica para los
fines del estudio del derecho de polica. Mltiples han sido las definiciones, tcnicas o no,
que se han hecho de la expresin, como lo muestra el citado autor en las siguientes
palabras:
Es lo comn que las respuestas sobre lo que representa la polica varen segn el gusto,
el nimo y la ilustracin de cada uno. La polica es la parte bonacible de la fuerza
pblica, es frase que se utiliza para sorprender por lo rebuscado del giro La polica es
el gobierno que va por la calle, es idea de nuestra propia cosecha. Solo los criminalistas
podrn aducir: Polica: agrupacin humana de rastreo que apoya preferentemente en la
prueba de indicios para descubrir y anonadar a los delincuentes La polica es el
sistema nervioso del Estado, opin en su tiempo don Gregorio Maraon, mdico y
humanista Las palabras del doctor Maraon son estas: De sistema simplemente
purgatorio o eliminativo, la polica se ha convertido en un verdadero sistema nervioso del
Estado, que mantiene enlazados y coherentes sus diversos rganos y responde a las
contingencias urgentes con rapidez y exactitud de los reflejos. Bismark, en su tono
solemne de siempre, expres en alguna ocasin: Conceptuamos la polica como instituto
previsor y provisor. Para los energmenos y contrarios a la autoridad, que siempre los
hay, la polica no pasa de ser una agrupacin de gente del gobierno encargada de
perseguir, maltratar y apresar a diestra y siniestra. En materia de opiniones, la ms simple
se reduce a decir La polica es el polica Los ms presumidos dirn que la polica es la
defensa del buen orden de la cosa pblica (1987, 35).

La definicin gramatical.
La primera herramienta, para comprender el sentido de un trmino, nos remite a la
definicin gramatical. Leonel Olivar Bonilla, retomando las definiciones de la Academia
de la Lengua Espaola, encuentra cuatro acepciones para la palabra Polica, que pese a
sus aparentes diferencias, guardan concordancia con el objeto de estudio, as:

Captulo 1

13

1. Buen orden, que se observa y guarda en las ciudades y repblicas,

cumplindose las leyes y ordenanzas para su mejor gobierno. Coincide esta
primera acepcin con la nocin de orden pblico interno;
2. Cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden pblico y la
seguridad de los ciudadanos, a las rdenes de las autoridades polticas.
Sentido que es acogido por el artculo 218 de la Constitucin Poltica;
3. Cortesa, buena crianza y urbanidad en el trato y costumbres. Definicin
recogida en el conjunto de disposiciones legales del libro tercero del Cdigo
Nacional de Polica, como puede verse en el sealamiento de las
contravenciones nacionales, como por ejemplo contrariar la prohibicin de
fumar, impedir o dificultar a otro presenciar tranquilamente el desarrollo de un
espectculo, perturbar la tranquilidad mediante ria, no guardar la debida
compostura en ceremonia religiosa o cultural, alterar el turno de fila hecha
para entrar a un espectculo o diligencia en oficinas pblicas;
4. Como cuarta acepcin se tiene: limpieza, aseo. Relacionado con las normas
sobre higiene y motivos de salubridad pblica en establecimientos de comercio
abiertos al pblico e industrias, o arrojar basuras en sitio pblico (OLIVAR:
1995, 10-12).
La vigsima segunda edicin del Diccionario de la Lengua Espaola, incorpora las
expresiones Polica de estrados o Polica de la sala, Polica gubernativa, Polica judicial,
Polica secreta, Polica urbana, comisara de Polica, comisario de Polica, estacin de
Polica, perro polica. As como propone el uso de la mayscula para el Cuerpo
encargado de velar por el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de los
ciudadanos, a las rdenes de las autoridades polticas y en minscula para Cada uno
de los miembros del cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden pblico
(RAE: 2010). Finalmente es importante destacar el uso de la expresin policivo como
un colombianismo que no encuentra referente en otra parte del mundo (OLIVAR: 2010,
entrevista).
Pero an recurriendo a una definicin gramatical, el trmino Polica, no es
completamente difano por ser una expresin ambigua y equvoca, o multvoca, como lo
sealara la Corte Constitucional, y que ser objeto de estudio ms adelante, por lo que
se hace necesario entender la expresin en el contexto en el que se utiliza cada una de
sus acepciones. As lo mostrar Roberto Pineda cuando hace un estudio de esta palabra,
sealando que es un trmino ambiguo (que se aplica a un gnero de palabras que puede
usarse como masculino o femenino o sin distingo del singular y plural), destacando la
dificultad de una expresin que a pesar de ser femenino en su gnero, difcilmente en su
poca y an hoy en da se aplican a las mujeres polica, a quienes se les antecede el
calificativo de mujer para diferenciarlas; o para distinguir entre uno o varios individuos,
como en la alocucin Lleg la polica (PINEDA: 1987, 36).
El mismo autor seala que es un trmino equvoco (en la medida que permite tener dos o
ms acepciones), siendo la palabra polica de las ms equvocas, porque no solo tiene
varias acepciones en el lenguaje comn, sino en el jurdico y tambin en lo poltico y lo
tecnolgico. Expresiones como Aqu no hay polica puede indicar la ausencia de

14

QU ES POLICA?.

funcionarios o el desbarajuste reinante en los sitios pblicos. Seala que en esta poca
emplear el trmino polica como limpieza o aseo se tiene por amanerado, cayendo en
desuso su acepcin indicativa de buenas maneras.
Cervantes, gustaba de utilizar el trmino polica para referirse tambin a los finos
modales; en este caso, polica en su acepcin como buena crianza y urbanidad en el
trato y costumbres, se emplea en ciertas manifestaciones de conducta en pblico, como
fumar en sitios impropios, incomodar con gritos y vocabulario soez, o ejecutar actos
desvergonzados en la calle. Por otra parte, acepcin de polica como cuerpo encargado
de velar por la convivencia pacfica en los lugares no murados o cercados, es la ms
extendida al presente, as como asociada a fuerza pblica, ciencia jurdica o derecho de
polica (1987, 36).
Para entender en mayor dimensin el trmino polica, se presentarn algunos elementos
fundamentales que le dan carcter y contenido a la expresin, los cuales hemos
sintetizado en un carcter preventivo, carcter civil, carcter histrico y relacionado con el
orden pblico y la institucionalidad creada bajo este nombre.
Carcter preventivo.
Desde el campo jurdico se mantiene la dificultad de establecer con precisin el concepto
de polica, siendo una propuesta muy temprana de la doctrina en nuestro pas, la
realizada por Miguel Lleras Pizarro quien ensea que existe un rgimen general de
derecho que garantiza la libertad, pero que no es exclusivo y puede dar campo a los que
se denomina rgimen de polica, que consiste en que la Ley limita la libertad de cada
individuo en pro de la de todos, y que permite a la autoridad intervenir preventivamente
antes de que se viole el derecho. En su proyecto de sistematizar lo que es la polica,
seala que sta se caracteriza por su carcter preventivo:
No siempre la imposicin de una pena es suficiente para reparar el dao causado a la
sociedad al individuo por una infraccin de la Ley o por una contravencin; por tanto, no
basta el rgimen de derecho en multitud de casos, y es necesario y legtimo que la ley
establezca prescripciones de polica, que tiendan a preservar a la sociedad como al
individuo de males o perjuicios. Es verdad que con ello restringe la libertad, pero se
procede as en beneficio de todos; la restriccin es la medida preventiva; si no se dictara,
no se podrn remediar despus de cumplidos los males que se quiere evitar (LLERAS:
1943, 4).

La existencia de la polica y de un rgimen de polica, se justifica por razones de

convivencia social y se encamina a facilitar la ms perfecta realizacin del derecho. De
esta aproximacin, interesa destacar el sentido preventivo que acompaa la nocin de
polica.
Carcter civil.
El trmino polica debe relacionarse con otras expresiones colaterales, as: Partiendo de
Polis que significa ciudad, se llega a la expresin ciudadanos y de all a civilizacin,
como lo contrario a la barbarie y un saber vivir sin rebajar la propia dignidad y sin
irrespetar las libertades y los derechos ajenos, lo civil se expresa como condicin que

Captulo 1

15

habilita el ejercicio de los derechos polticos, se relaciona con orden civil o rgimen civil,
que se separa de gobiernos espirituales o castrenses y expresan situaciones de la
consulta y querer de los ciudadanos, Sus contrarios son: el rgimen desptico y un orden
donde los derechos cvicos suelen ser escasos y la represin de los opositores muy severa

(PINEDA: 1987, 43). El carcter civil se expresar en lo cvico, como entereza y decisin
en el cumplimiento de los deberes ciudadanos, destacando en ello, las condecoraciones
que imponen las autoridades como la Medalla Cvica de Bogot a personas destacadas
en su comportamiento cvico.
El tratadista Roberto Pineda Castillo, apoya sus disertaciones en la doctrina
administrativista de Gabriel Rojas Arbelez, a travs de quien destaca el carcter civil de
la nocin de polica:
En su sentido prstino, el trmino polica no significa otra cosa que el inters por la
polis, la identificacin del hombre con la ciudad. En el pasado debi equivaler a algo
as como el civismo del tiempo presente, o espritu pblico, expresiones con las
cuales se designa aquel nimo de la persona que la lleva a anteponer, en la escala
de sus desvelos y en ajuste de los valores, la preocupacin por el conjunto social a
que pertenece, y la estimacin en primer grado de lo que a ese grupo le importa
(Gabriel Rojas Arbelez El espritu del Derecho Administrativo) (PINEDA: 1987,
45)

El carcter de civil es advertible en la consagracin actual de la Polica Nacional como un

cuerpo armado permanente de naturaleza civil, consagrado en la Constitucin Poltica de
Colombia (Art. 218), y fue parte importante en nuestro contexto para la comprensin de la
polica durante la Colonia y la aplicacin de la Legislacin de Indias, frente a la
civilizacin de salvajes; igualmente, podemos advertir la importancia que tuvo en la
organizacin de nuestras ciudades, con el sealamiento de normas de convivencia y
regulacin de una ciudad en trnsito de una sociedad rural a una sociedad cada vez ms
urbana durante inicios del siglo XX, ejemplo de ello fueron las primeras campaas cvicas
adelantadas en el pas (PRIETO: 2010).
Orden pblico y derecho.
Autores como Amelia Barrera de Garafo explica la nocin de polica, a partir de entender
el Derecho como una forma de organizacin social, donde el hombre vive en sociedad y
convive con sus semejantes; mostrando la naturaleza cada vez ms compleja de las
relaciones sociales entre ms estrechas, as mismo, su caracterstica dinmica y
cambiante. Con ello, seala que donde existe convivencia aparece la posibilidad del
desorden o la posibilidad de la perturbacin, toda vez que donde hay convivencia hay
valores comunes, porque en la satisfaccin de las necesidades del individuo, los que
conviven en un mismo medio se ven obligados a asignarle a los bienes que los rodean el
valor de cosa comn, as, donde hay convivencia, hay valores comunes. En este sentido,
siempre que exista la posibilidad de que ese equilibrio que regula el orden jurdico pueda
romperse, o aparezca el peligro de perturbacin, deber actuar la actividad limitadora del
Estado, para preservarlo o restablecerlo; esa actividad limitadora de las libertades
individuales que nace dentro de la sociedad y se ejerce para el orden social, no es otra
que la polica (BARRERA: 1964, 4).

16

QU ES POLICA?.

De esta aproximacin se recoge la idea, que el concepto de polica est fuertemente

ligado a la nocin de orden pblico interno, entendido como un orden material y exterior
considerado como un estado de hecho opuesto al desorden, y fuertemente vinculado a la
sociedad en la que se desarrolla, conforme sus tiempos y lugares. La polica, en sus
diversos aspectos, busca entonces preservar el orden pblico, entendido como condicin
para el libre ejercicio de las libertades democrticas.

Carcter histrico-poltico.
La pluralidad de significados y connotaciones de la palabra polica, deviene de un
complejo proceso histrico, de su conformacin y evolucin, lo que produce una
confusin sobre el trmino. Autores como Arturo Londoo nos propone el uso de un
trmino genrico como ente polica, para referirse a la diversidad de acepciones y
connotaciones histricas, que comprendera los trminos derecho, administracin, cuerpo
social, cuerpo de doctrina, cuerpo institucin, institucin pura, estructura, proceso,
intervencin, funcin, poder, rgimen, actividad, servicio, fuerza, control, reglamentacin
de la vida, tcnica de gobierno, gubernamentalidad directa del Estado, mecanismo de
razn de Estado, seguridad, entre otros rasgos genricos (LONDOO: 2007, 88). Lo
anterior implica un importante esfuerzo de la doctrina nacional para agrupar lo diverso, y
resulta como reconocimiento de la diversidad de sentidos que hayan razn de ser en los
procesos histricos de re-significacin de la expresin polica.
En desarrollo de estas tesis, se expone y sistematiza una primera nocin de polica en
los siguientes trminos: Entonces, y en aras de plantear una idea inicial relativamente comn,
y que atraviesa esa extensa lnea a travs de ms de veinticuatro siglos, se sugiere que, cuando
se habla de polica, se hace referencia, a un fenmeno de poder y de fuerza reguladora que
determina, de un modo u otro, la forma de organizacin de una sociedad (SUREZ: 2009, 5).

Es de anotar, que autores como Londoo exponen una divisin terica de polica, desde
una perspectiva histrico-poltica, asociada con la aparicin de la civilizacin grecoromana, donde la palabra polica adquiere una configuracin semntica densamente
poltica, relacionando la idea de un derecho pblico en la ejecucin de las leyes (en
contraposicin a una regulacin jurdica de los intereses privados) y la conservacin de la
sociedad civil, que constituye y que forma una ciudad; concluye el autor: la perspectiva
histrico-poltica, reafirma un concepto inicial de polica ligado al poder, y que entre los siglos XVII
y XVIII, adquiri una fuerte carga ideolgica, tanto as, que de aqu en adelante, Estado y polica
se convierten en dos formas inherentes y constitutivas de las sociedades modernas: lo poltico y lo
jurdico, el derecho y la poltica (SUREZ: 2009, 7).

Nos interesa destacar la necesidad humana de la seguridad individual y social, que da

lugar a sistemas de proteccin y prevencin frente a las amenazas del entorno y sus
semejantes; en segundo lugar, la necesidad de buscar formas alternativas de regulacin
social, que impliquen el uso reglado de la fuerza; finalmente, se destaca la perspectiva
histrico-poltica que nos permitir entender la nocin de polica como actividad del
Estado, en su dimensin poltica, histrica, en un contexto determinado y en una
determinada poca.

Captulo 1

17

Institucin o cuerpo de polica.

Con la formacin de cuerpos especializados de polica, con la implementacin de una
institucionalidad que agrupa a los funcionarios de polica, el trmino de polica se ha
especializado hasta casi asimilarse exclusivamente en el imaginario colectivo con ello.
Desde la dcada de los 60 en el siglo XX, los estudios sobre polica, como se mostrar
ms adelante, se centraron en la investigacin, conformacin, organizacin y diseo de
instituciones de polica, as como de cuerpos armados de polica. Por lo cual, es un
sentido que no solo ha adquirido el mayor peso en la comprensin de la polica, sino que
es uno de sus principales referentes en el sentido moderno.
En el caso colombiano es interesante advertir que esta idea tiene un respaldo en el
artculo 218 de la Constitucin, que seala:
La ley organizar el cuerpo de Polica La Polica Nacional es un cuerpo armado
permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nacin, cuyo fin primordial es el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
pblicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz La ley
determinar su rgimen de carrera, prestacional y disciplinario.
Hasta aqu se ha hecho una primera aproximacin al concepto de Polica desde la
multiplicidad de acepciones, sin embargo, para su mejor compresin se hace necesario
hacer un breve repaso histrico, que nos permita ir dilucidando el sentido de la palabra y
su uso en el contexto colombiano.

1.2 Breve recuento histrico del trmino polica.

Como se ha sealado, la nocin de polica tiene mltiples acepciones, acumulando
sentidos y caracteres propios que llevan a una alta complejidad del concepto. Durante el
proceso histrico de su conformacin, se retomar de la doctrina nacional, los elementos
ms destacados de cada periodo.
Dentro de nuestra tradicin occidental, la interpretacin ms antigua se remonta al
mundo greco romano, de donde heredamos el vocablo polita y la relacin del trmino
con el gobierno de la ciudad, y se va conformando en la historia poltica de nuestra
cultura, los rasgos ms distintivos en los que se sembrar el trmino polica, como
tangencialmente se ha reseado en su carcter civil y civilizatorio. Si bien es indiscutible
que el sentido actual de polica no puede asimilarse con el que tuvo en aquel entonces,
no menos cierto resulta el hecho que esos antecedentes hacen parte de nuestra cultura
occidental y de la forma de comprender el mundo.

18

QU ES POLICA?.

1.2.1 La doctrina nacional.

Grecia y Roma.
Un breve bosquejo de la expresin Polica desde Grecia, reconoce una superioridad del
bien comn sobre el Individuo, coloca en un segundo plano la libertad individual y el
derecho patrimonial individual frente a las necesidades colectivas, la unidad social y el
orden pblico (BATEMAN: 2000, 11). As se ense sobre polica en el pas durante
muchos aos, como puede verse en los trabajos de Amelia Barrera de Gafaro, quien
retomando a otros autores argentinos, seala: En otras pocas el trmino polica, no se
refera en exclusivo a la funcin que ahora llamamos con tal nombre. Conforme su
significado literal (politia de polis, ciudad) la palabra polica, antiguamente y hasta fines
de la edad media, se refera al gobierno de la ciudad o del Estado.
En esas pocas el concepto de polica era indeterminado por lo amplio y por tanto,
jurdicamente intil. Autores como Amelia Barrera muestran cmo polica significa el
conjunto de instituciones que integran la ciudad. Retoma a Leopoldo Uprimny para
indicar, que para los griegos, la polis tena un origen divino Polis significa el estado-dios
sobre la tierra; en Grecia, el individuo adquiere sentido como parte de la colectividad,
prevaleciendo el inters de la ciudad, dando una unificacin total de los fines del
ciudadano con los fines mismos del Estado. No existe una separacin de lo pblico y lo
privado, por lo que se trat de introducir ciertas garantas para la actividad particular, en
ello, lo relacionado con el punto de vista econmico y social (BARRERA: 1964, 9).
Ricardo Uvalle, en fecha ms reciente, muestra cmo la polica ser la frmula de
asociacin y gobierno que tiene su eje en la ciudad, que es el espacio poltico donde se
satisfacen las necesidades sociales, bajo la gida de un poder que se encarga de
gobernar la asociacin. Polica refiere as a situaciones de orden poltico, aunado con la
forma de ejercer las relaciones de dominacin y que abarca las condiciones de la vida
cotidiana y la calidad de vida de los asociados (como condiciones de salubridad, las
comunicaciones, que permitan la seguridad, el orden, la virtud y el progreso de la
ciudad). Establece a partir de Aristteles, que en el arte de gobernar la ciudad no solo
debe preocuparse por garantizar la subsistencia (las artes indispensables, las armas, una
cierta abundancia y riqueza y el culto a lo divino) sino pretende la felicidad de los
hombres procurando lo mejor para hacer posible el desenvolvimiento en comunidad
(UVALLE: 1990, 57-59).
En una de las etapas del imperio romano se establece una separacin jurdica entre
derecho pblico y derecho privado, primaca del primero sobre el segundo con
indemnizacin cuando se ocasionaban perjuicios al particular. Este periodo aportar al
concepto de polica un contenido de naturaleza jurdica, el poder de polica, entendido
como la potestad que se ejerce para mantener un orden social (2000, 11). Amelia Barrera
asegura que en Roma, con la expansin del Imperio, se rompe la unidad individuociudad, volvindose lo principal el individuo; por ende, la seguridad jurdica se mont
sobre la propiedad en el derecho privado. En este contexto, la polica adquiere categora
jurdica, en el ejercicio de la funcin de procurar asegurar la paz, guardar el orden y velar
por la tranquilidad, mediante la intervencin econmica, la limitacin de los precios del
trigo, la organizacin de cuerpo de bomberos con categora de servicio pblico, control

Captulo 1

19

de precios y regulacin de tasas de inters de prestamistas. Traducido en instituciones y

normas como los curadores urbis y la Tutela Urbis. (1964, 12).
La Edad Media.
Durante la edad media se consolidaron regmenes de derecho feudal y seorial dndose
una discusin sobre el origen del poder que da lugar al enfrentamiento entre Prncipes y
Clero, que tendr su momento destacado en la Revolucin Papal, la llamada Reforma
Gregoriana y la Querella de las Investiduras (BERMAN: 2001, 310 y ss.). De ello
retomamos el impacto en la funcin policial para la guarda de ese orden, que no atenda
a las personas. Durante lo que se denomin Estado de Polica, la actividad policial ser
ejercida por el Prncipe, extendindose su control a todos los mbitos de la vida social sin
reconocer derecho individual alguno que pudiera oponrsele y justificaba la autoridad de
ste en la bsqueda de la felicidad de los sbditos por la voluntad expresa de Dios al
elegirle gobernar. De all se deriva el fundamento doctrinario de la Razn del Estado, que
afirmaba que el cimiento del poder estaba en el bien comn encarnado por el Prncipe,
cuyos actos se dirigan a dar seguridad y brindar justicia y paz; el cuidado de las
fronteras y la seguridad exterior qued en manos del prncipe, mientras que el manejo de
asuntos cotidianos como vas, vigilancia y seguridad, provisin del agua y dems
aspectos comunitarios internos quedaron en manos de los gremios artesanales y
econmicos (BATEMAN: 2000, 14-17).
Miguel Alejandro Malagn, por su parte, muestra el proceso de transformacin de un
sistema feudal, donde la tranquilidad interna era un asunto de competencia de los
seores feudales en disputa con otros feudos, quienes se veran apoyados por los
gremios y los municipios en el mantenimiento del orden pblico interior, en la medida
que se encargaban de conservar y custodiar los caminos pblicos, los puentes, con
medidas concretas como el cobro de peajes, por ejemplo; proceso que ir variando con
la centralizacin que hace del poder el Absolutismo, quien asume el control de cualquier
perturbacin a la paz (MALAGN: 2007, 154).
Breve recorrido de la polica en la modernidad.
En el Estado Gendarme, bajo la teora del derecho natural, se opone el poder del Estado
a los derechos y libertades de los individuos, como limitacin a la omnipotencia del
Estado; se incorpora la idea que el Estado es la expresin de la voluntad general,
actuando el ciudadano como sbdito y soberano a la vez, sometido a la Ley; as, la
funcin policial se ejecuta solo en beneficio del individuo, cambiando totalmente la
relacin entre individuo y bien comn, ya que el bien comn se logra si cada uno alcanza
su bien particular; con ello, redujo totalmente la actividad policial: El bien comn por
excelencia, fue la seguridad del derecho adquirido. A conservarlo y protegerlo
convergieron todas las actividades del Estado Gendarme (BARRERA: 1964, 15).
Los anteriores recuentos histricos hacen referencia a una lectura de lo que ser el
Estado Moderno, caracterizado por entronizar el concepto de la Libertad Individual. All,
el individuo ser quien posibilita y fundamenta la creacin de la normatividad jurdica y la
formacin de un Estado de Derecho; la base ser el individuo mismo, que considerado
como aglomeracin social es quien impone y acepta para s las limitaciones a su propia

20

QU ES POLICA?.

libertad, a travs del orden jurdico que es el que produce resultados a partir de la razn y
la voluntad de los ciudadanos. En el Estado de Derecho, la persona consiente en limitar
sus derechos en aras del bien comn, pero conservando siempre la competencia para
participar en los procesos de creacin del orden jurdico del pueblo (PINEDA: 2000,1924) lo cual derivar el poder soberano en la conformacin del Estado y de all, las
limitaciones por la actuacin de la polica que asumir un papel negativo frente a las
libertades de los ciudadanos.

1.2.2 Reconceptualizacin histrica del trmino polica

Uno de los trabajos nacionales ms importantes y ampliamente documentado es el
realizado por lvaro Castao Castillo LA POLICA: Su origen y su destino; ste nos
permite, en cierta medida, entender las similitudes en los trabajos que con posterioridad
se siguieron en el panorama acadmico nacional y el cual es ampliamente citado por los
grandes maestros en la materia. El texto de Castao se divide en tres captulos
principales: el primero, sobre el origen histrico de la Polica, que no solo hace un
recuento del mundo greco romano, sino que ampliamente recorre el papel de la polica
en la historia universal hasta la actualidad; el segundo captulo refiere al origen histrico
de la polica colombiana; y el tercero, lo denominar una biografa poltica de la polica
colombiana.
Para efectos de nuestro trabajo, se parte por sealar que la historia no es un recuento
lineal de sucesos universales, por lo que resulta necesario remitirse a los contextos
histricos y las particularidades de cada una de las pocas en las que se desarrollan los
acontecimientos que permitan explicaciones factibles dentro de las ciencias sociales. Por
ser solo una aproximacin a las nociones de polica y al derecho de polica, resulta
pertinente esbozar a grandes rasgos cuatro de los principales escenarios histricos en
los que se desarroll la polica.
El primer escenario est relacionado con la tradicin greco-romana, a la que
pertenecemos en occidente, ligada a la palabra Polica que ha servido de hilo conductor,
y como se ha insistido reiteradamente por mltiples autores, el mundo griego hace su
gran aporte con el trmino polica, el cual, si bien es cierto ha desarrollado diferentes
significados a lo largo de la historia, hasta el punto que en la actualidad no puede
entenderse por polica lo que pudo haberse entendido en la antigua Grecia, no menos
cierto es que desde aquella poca se mantiene la identidad en el tiempo, de una
expresin, la cual est cargada de las mltiples acepciones y usos que desarroll desde
la antigedad, sin que pierda elementos fundamentales, como la idea de gobierno,
regulacin de la vida social, civilidad, bienestar, salubridad, etc
El segundo aporte que destacamos deriva del anterior, al vincular la expresin polica con
la poltica y las ciudades, y en particular con el gobierno de las ciudades; si bien es cierto,
el sentido de gobierno griego estaba dado por esa categora de Politeia de tan difcil
asimilacin en el mundo actual, aparece por primera vez, la necesidad de vincular en el
mantenimiento del orden de la ciudad, a la poblacin, el territorio y las normas de
regulacin de la conducta social. Si bien se articulaba con los valores y religiosidad del
hombre griego, es un elemento de importancia en el concepto mismo de polica.

Captulo 1

21

Es claro que lo que se trat de establecer entonces, fueron experiencias adecuadas de

gobierno, no siendo la misma experiencia la sucedida en la Atenas de Soln con la de
Esparta, y de lo cual podemos aprender que cada sociedad desarrollar bajo sus propias
condiciones, la polica que necesitaba para mantener sus instituciones; en contraste con
lo anterior, debe tenerse como referencia que si bien durante el Absolutismo de los siglos
XVII y XVIII revive la nocin de polica, fuertemente vinculada a las ciudades o burgos del
incipiente capitalismo moderno, es el gobierno de dichas ciudades diferente al planteado
en la antigua Grecia y el que se espera de las sociedades democrticas y
constitucionales de la actualidad. De Roma hay que destacar la distincin de lo pblico y
lo privado as como de una primera institucionalidad para la defensa de los intereses de
la comunidad, que si bien estuvo vinculada al ejercicio de la fuerza por parte del ejrcito
romano, tiene su referente en un derecho pblico que se mantiene en la actualidad, una
normatividad para la vida en lugares pblicos y en la composicin de un cuerpo
especializado que desarrolla esta actividad, enfatizando las diferencias con la milicia,
encontrndose en todo caso, elementos de juicio en dicha tradicin.
El segundo escenario relevante lo encontraremos con las Ciencias Camerales de origen
alemn y su desarrollo con la Ciencia de Polica propia del Absolutismo europeo de los
siglos XVII y XVIII, que servir como un antecedente directo en la formacin de la
administracin pblica con una racionalidad propia en el manejo de los asuntos del
Estado, y antecedente de la diferenciacin de la polica con otras actividades del Estado
como la Justicia, la Hacienda, la Guerra, en los siglos posteriores. Igualmente, la polica
adquiere no solo presencia con el uso del trmino en los grandes tratados de la poca,
sino una vital importancia como ciencia de gobierno y administracin del Estado; que
anteceden a una tecnologa de poder en el mantenimiento del orden pblico interno de
las crecientes ciudades y aglomeraciones de la emergente sociedad de masas. Que se
desarrolla en todas las esferas de la vida pblica y privada de los administrados,
regulando la vida cotidiana en sus ms mnimos detalles para la prosperidad del
individuo, y especialmente, del propio Estado.
De este escenario destacamos los antecedentes de la conformacin de un poder pblico
como lo es la Administracin, y su transicin de sujecin a las normas de derecho; es
ilustrativo de lo anterior cmo hoy en da se mantienen funciones de administracin de
justicia en autoridades de polica; y la preocupacin por la regulacin de la vida social a
favor de los intereses de la comunidad, en aspectos como la economa y el bienestar
colectivo. En este escenario histrico, encontramos las primeras aproximaciones al
disciplinamiento y control social a travs de los reglamentos de polica, con sus
respectivas variaciones histricas dentro del contexto europeo y sus repercusiones en el
mbito Hispanoamericano.
El tercer escenario, con el que se conforma lo que se denomina la polica moderna, tiene
su origen con la Revolucin Francesa y el cambio de mentalidad del Antiguo Rgimen,
frente a los derechos y las libertades individuales, lo que conlleva a una redefinicin total
de la concepcin de la polica en la historia de la humanidad. En este escenario se
observan dos grandes momentos. El primero, en relacin con el impacto de carcter
terico en la conformacin del rgimen de derecho y la primaca por el respeto de las
libertades individuales, limitadas nicamente por la voluntad popular y sus desarrollos en
trminos de democracia; la primaca de dichas libertades individuales determina un papel
negativo por parte del Estado, y un permanente desarrollo de instrumentos de control del
poder, en salvaguarda de los referidos derechos (MALAGN: 2006).

22

QU ES POLICA?.

El segundo momento es de carcter histrico, que ve su mayor desarrollo en la dcada

de los aos 60 y 70 del siglo XX, donde se ya se ha consolidado una fuerte
institucionalidad de los cuerpos de polica, que no solo ha desarrollado divisiones
especializadas a favor de la proteccin y seguridad del Estado (PGEAPS: 2007),
cambiando el papel de la polica caracterizado por la represin a nivel interno y en el
control de la propia poblacin a la que se dirige en el mantenimiento del statu quo; este
escenario se ve complementado por el otro extremo, con un incremento de la
criminalidad y transformacin de las condiciones sociales de la vida moderna, que
requiere y exige una intervencin pronta y eficaz por parte de las instituciones de polica.
Es as que la nocin de polica tiene una variacin en su sentido moderno, orientada
fundamentalmente a la Institucin Polica y/o Cuerpos de Polica, por un lado, con
funciones fundamentalmente de lucha contra la criminalidad y la delincuencia; en ello, se
fortalece la nocin de polica judicial en contraposicin a las funciones que se venan
desarrollando en la antigua Ciencia de Polica, que es asumida ahora como polica
administrativa.
Finalmente, el cuarto escenario del que surge la necesidad de aproximarse al concepto
de polica est dado por un marco espacial, y no temporal. Nos referimos a la necesidad
de ver la nocin de polica en el contexto no europeo-estadounidense, sino bajo las
particularidades propias del contexto latinoamericano y en nuestro caso, su nfasis en
Colombia, caracterizado por dar al trmino un sentido particular, como se desprende de
la nocin de polica, que a partir de la Legislacin de Indias, ser aplicable a los territorios
espaoles del ultramar; ste fue entendido y aplicado en la civilizacin de indios dentro
de las misiones de evangelizacin en nuestros territorios.
Con los procesos de conformacin como Estados nacionales, la polica tambin ha
adquirido la particularidad de haberse convertido en la fuerza represora de la incipiente
institucionalidad de un Estado para el mantenimiento del orden pblico interno, una
nocin con gran relevancia en la conformacin de Estados Nacionales en pases en vas
de desarrollo y lo que se ha denominado como Estados Fallidos o Estados Dbiles
(SERRANO: 1998; TILLY: 1990).
Debern por tanto, adelantarse las investigaciones comparadas correspondientes, para
ver el desarrollo del concepto polica en latitudes no europeas, y por fuera del contexto
latinoamericano y colombiano al que se hace referencia en el presente texto, como podr
ser en frica, Asia, Oceana. Del mismo, modo, se requiere avanzar en estudios
especializados de la nocin de polica y sus caractersticas, as como de sus elementos
fundamentales y funcionamiento bajo regmenes totalitarios, situaciones de conflicto
armado interno o situaciones de estados de excepcin, lo que dar luces sobre el
entendimiento integral de lo que llamamos polica.

Captulo 1

23

1.3 Polica en la conformacin histrica del estado

colombiano.

1.3.1 Origen histrico de la polica colombiana.

Dentro de los antecedentes de una investigacin sobre polica en Colombia retomaremos
el trabajo de lvaro Castao Castillo, quien hace un recuento histrico de lo que podra
ser la Polica en Colombia, a partir de un recorrido que ha hecho a lo largo de la historia
occidental. Remitimos por tanto a este autor, en la materia, as como a otros trabajos
posteriores de la Historia de la Polica, limitndonos en la presente seccin, a un breve
recuento de la historia de la polica en Colombia. Es de destacar que dicha historia, est
fundamentalmente centrada en los cuerpos de polica.
Inicia lvaro Castao con un estudio en la colonia, sealando que no existi una
organizacin que pudiera llamarse Cuerpo de Polica; existi sin embargo, los cargos de
Alguaciles, Guardias peajeros, pero con funciones no administrativas sino represivas de
ejrcito, con competencia en todas aquellas cuestiones que pudieran intranquilizar la
estabilidad del virreinato (desde aprehender infractores hasta recolectar impuestos). El
primer cuerpo policiaco se da con el establecimiento de la Junta de Polica de Santa Fe
por el Virrey Ezpeleta (compuesta por Antonio Nario, Primo Groot y Jos Mara
Lozano). Su misin: velar por la tranquilidad de la ciudad; a los miembros subalternos se
les llam Serenos, cuya funcin principal era cuidar las calles de noche; se encarg del
alumbrado, el ornato, la mendicidad, construccin de calles, desapareciendo durante la
Independencia al confundirse con los soldados de la Independencia, a causa de la guerra
hasta fines del siglo XVIII (CASTAO: 1943, 22).
Durante la Gran Colombia se destaca el Decreto de diciembre de 1827 proferido por el
Libertador Presidente, que regul el tema de polica durante todo el periodo, con
antecedentes en disposiciones del Congreso y la reglamentacin que dicta Santander
contra el orden virreinal, centrndose la polica en el mbito municipal, con funciones
muy variadas tendientes al provecho y mejora de la ciudad, como cuidar el trfico de los
mercados, control de pesas y medidas, cuidado de fuentes, embellecimiento de la
ciudad, hasta el fomento de la agricultura, industria, comercio e instruccin pblica.
Destacamos las funciones sobre mendicidad que relata el autor, en el sentido de
reintroducirlos al cuerpo de polica a racin y sin sueldo, como medio de resocializacin
en un contexto de administracin sin funcionarios preparados (25); igualmente, la medida
del censo de poblacin no a favor de la economa nacional, sino para controlar mendigos
y vagos tiene un enfoque altamente moralizante y tutelar. Se le encarg tambin de
atencin de desastres y emergencias, as como del ornato y aseo que se regul en sus
detalles. Tambin asumi competencias sobre Instruccin Criminal (25-27). Disuelta la
Gran Colombia en 1832, durante la Nueva Granada, se refuerza la reglamentacin sobre
vagancia y se acta como entidad de vigilancia y prevencin, teniendo apoyo del ejrcito
y la Guardia Nacional Auxiliar.
De esta poca se destaca la Ley 8 de 1841, en la que se organiza la Polica en urbana y
rural. En relacin con la jerarqua, se asume por el Presidente de la Repblica y a nivel

24

QU ES POLICA?.

territorial por sus agentes, que son el Gobernador y los Alcaldes, eliminando el cargo de
Director General o Jefe de Polica que desplaz a estos funcionarios en el periodo
anterior (28). Pese a una organizacin de la estructura del Cuerpo de Polica, su nmero
era insuficiente y malas las condiciones de su trabajo, tanto de los Comisarios como de
los Inspectores de Polica (29). La Ley 8 de 1841 quiso hacer de la polica un cuerpo
pacfico, por lo que sus normas eran muy respetuosas de la dignidad humana.
Desrdenes graves como asonadas, motines y sediciones requeran apoyo de la fuerza
pblica, marcando diferencias con el ejrcito, siguiendo las teoras de Peel en Inglaterra
(carcter civilista) (30). Es con esta Ley que se organiza la polica en Colombia, para el
autor.
Se destaca por otra parte, cmo una de las principales funciones fue la vigilancia
incesante para impedir las conspiraciones o tentativas para destruir o alterar, por vas de
hecho, la Constitucin o el gobierno establecido por ella, impidiendo la existencia de
sociedades secretas, publicaciones ofensivas a la moral y que prelados eclesisticos
introdujeran novedades en la doctrina patronal de la iglesia (31). Se estableci una
polica judicial a fin de descubrir los delitos y ejercer medidas de cuarentena a favor de la
salubridad pblicas.
Con la Ley 13 de 1842 se faculta a los Jefes de Polica a declarar quin es vago, y para
restringir sus libertades, en un abanico que iba desde amigos de delincuentes hasta
estudiantes que no cumplan con sus obligaciones escolares, quitndole esta funcin a
los jueces. Esta ley dio resultados infortunados en todos sus aspectos, al favorecer el
atropello de las libertades a fin de combatir determinados estados antisociales (32) El
estado de irregularidad general que en aquellos aos padeci la Nueva Granada, fue combatido
en forma conjunta por todas las instituciones armadas dentro de una notable confusin funcional,
inherente a las graves alteraciones pblicas y ms explicable en aquella edad de la Polica, que
an no contaba con los elementos suficientes para ejercer adecuadamente la legtima defensa del
orden (CASTAO: 1943, 34)

Luego se destaca solo el lapso comprendido entre los aos de 1861 a 1886, en el
periodo de los Estados Unidos de Colombia, en los que se dictaron disposiciones de
polica. Es de anotar que las fuerzas policiacas se haban vuelto sectarias, por la
experiencia del General Mosquera, con lo que se recurre al Ejrcito, quien se entiende
mejor preparado materialmente y experimentado en las conmociones del pas.
El cambio se da con Murillo Toro, Santiago Prez y Aquileo Parra, quienes se esfuerzan
por darle estabilidad a la administracin, con lo cual, la Polica se entender a nivel de los
Estados como una fuerza pacfica, teniendo eco, por ejemplo, en Cundinamarca, donde
detallar funciones ms civiles de orden pblico interno como la vigilancia y el aseo, con
apoyo de las fuerzas del ejrcito, cuando era necesario. Con la Ley 56 de 1881, se
dispuso la creacin de un cuerpo especial para Bogot.
En 1890 se faculta por la Ley 23 la creacin de un cuerpo de polica, cuyo propsito era
ser menos poltico, ms tcnico, y con vocacin de perdurar en el tiempo. Con la llegada
de Gilibert, Comisario de Primera Clase de la polica francesa, se elabor el Decreto
orgnico de la Polica Nacional, expedido con el Decreto 1000 de 1889. Seala el autor
que con la reforma propuesta se termina la historia de los orgenes de la Polica y se
inicia la poca de su desarrollo.

Captulo 1

25

Con posterioridad a la reforma de Gilibert y el establecimiento del Cuerpo de Polica

tcnico en el gobierno de Caro, un episodio revolucionario en 1895, har sufrir a la
Polica su primer embate, ordenando Caro hacer depender la institucin del Ministerio de
Guerra y recibir sus integrantes formacin preferentemente militar. En 1899 con un
episodio de guerra civil, se politiz la polica y se abandon el servicio pblico, al
llamamiento sectario que vena de los campos de batalla. (38). En 1902 se reorganiz la
Guardia Civil de Bogot, con jvenes que no haban recibido formacin alguna, cuya
nica misin consisti en velar por la seguridad presidencial a pesar de que tericamente
se le encomendara tambin la vigilancia de la ciudad. Una de las caractersticas fue su
vinculacin directa al Ministerio de Guerra, pensamiento que distaba mucho del
propuesto por Gilibert, y se orient a una militarizacin de la Polica (39).
Seala Castao, que el gobierno de Carlos E. Restrepo fue un gobierno de transicin sin
profundos cambios, pero que dio lugar a la creacin de importantes instituciones en la
estructura de la entidad; se fortaleci su carcter tcnico, ampliando la polica de
fronteras, ms al cuidado de los bienes del Estado que de los ciudadanos (39). El
gobierno de Jos Vicente Concha se transforma la percepcin de la Polica y se busca el
apoyo de tcnicos extranjeros, volviendo la Polica al Ministerio de Gobierno, siendo
reestructurada por Osuna, comandante de la Guardia Espaola, quien se destaca por
implantar los ms modernos sistemas dactiloscpicos Ya no se habla en ella [Ley 41 de
1915] que la Polica tiene por objeto prestar mano fuerte al gobierno, sino, por el
contrario, su artculo 1 establece que su objeto primordial es la conservacin de la
tranquilidad pblica, la proteccin de las personas y la prestacin del auxilio que
reclamen la ejecucin de las leyes y las decisiones del poder judicial (41), superando la
grave crisis doctrinaria que vena sufriendo la Polica Nacional.

1.3.2 Historiografa actual de la polica colombiana.

Los inicios del siglo XX, estarn determinados por la ubicacin conceptual de la Polica,
entre un cuerpo civil y una fuerza militar. En 1904, a travs del Decreto 743, el gobierno
de Rafael Reyes inscribe nuevamente la Polica al Ministerio de Guerra, y en 1906 se
crea un cuerpo paralelo a la Polica, llamado Cuerpo de Gendarmera Nacional, de
carcter ms militar que trabaja junto con los Cuerpos de Polica. Esta Gendarmera
Nacional desaparece en 1909 cuando se les permite a los gobernadores, mediante el
Decreto 591, organizar la polica en sus jurisdicciones. Para ese entonces la polica
estaba conformada por tres reas: Uno de vigilancia y seguridad; otro de guardia civil y
gendarmera y, la polica judicial (POLICA: 2010).
Entre 1916 y 1939 se destaca la presencia de diferentes misiones internacionales con el
fin de capacitar a la polica colombiana, la misin espaola en 1916, la misin francesa
en 1919, argentina en 1929 y la primera misin norteamericana en 1939. (POLICA:
2007; POLICA: 2010)
Con la urbanizacin del pas se hicieron necesarias tcnicas ms sofisticadas de
investigacin criminal, proceso que se produce entre 1919 y 1936. De este periodo se
destaca el decreto 1775 del 25 de octubre de 1926 que separa la Polica Nacional en tres
secciones: vigilancia, servicios tcnicos especiales y polica judicial. De igual forma los

26

QU ES POLICA?.

aos treinta se destacan por la creacin del Departamento Nacional de Seguridad con el
fin de asumir las funciones de investigacin criminal. De este periodo se resaltan
igualmente la creacin de jueces de instruccin penal ayudados por la polica, as como
la ampliacin de las funciones de esta en la rama judicial (GUERRERO: 2003).
En 1949, tras los sucesos de conmocin interna producidos por la muerte de Jorge
Eliecer Gaitn en 1948, se reestructura el Cuerpo de Polica, tras su previa disolucin,
siguiendo las recomendaciones de una comisin inglesa. En esta reestructuracin se
cre el Departamento de Investigacin Criminal, que luego se convertira en el Servicio
Nacional de Seguridad, que una vez reglamentado en 1953 sera un antecedente del
Departamento Administrativo de Seguridad, D.A.S. . (POLICA: 2007; POLICA: 2010;
GUERRERO: 2003).
En 1953 la Polica entra a formar parte del Ministerio de Guerra como el cuarto
componente de las fuerzas armadas, a travs del articulo 3 decreto 1814, dictado por
Gustavo Rojas Pinilla. Con el Frente Nacional se nacionaliza la Polica en 1959 y se
acenta su doble carcter civil y militar. En 1960, a travs de la reestructuracin del
Ministerio de Guerra, que pasara en 1965 a ser el Ministerio de Defensa, la Polica y las
Fuerzas Militares entran a ser parte de dicho Ministerio. En ese momento la Polica es
considerada como una rama tcnica dentro del Ministerio y con la expedicin del
decreto orgnico de la Polica en 1966 esta institucin pas a conformar el escalafn
blico de la defensa Nacional. (POLICA: 2007; POLICA: 2010; GUERRERO: 2003).
En la dcada de los setenta la permanencia del conflicto acento las tensiones entre las
funciones militares y las civiles de la Polica. Por este motivo, y a travs del Decreto
2347 de 1971, se le permite a la polica la asistencia militar cuando sta requiera de
ayuda externa. (GUERRERO: 2003).
El artculo 216 de la Constitucin de 1991 establece que la Fuerza Pblica estar
conformada por las Fuerzas Militares y por la Polica Nacional. Sin embargo hace
nfasis a travs del artculo 218 que la polica es un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil, a cargo de la Nacin, cuyo fin primordiales el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades pblicas y para
asegurar que los habitantes convivan en paz. Con la Ley 62 de 1993 se refuerzan los
postulados de principios de igualdad, imparcialidad, control ciudadano y publicidad. As
como la labor de Polica a un trabajo comunitario, preventivo, educativo, ecolgico,
solidario y de apoyo judicial. Tal como se mantiene en los lineamientos generales de
Poltica para la Polica Nacional de Colombia, publicados en 2007. (GUERRERO: 2003).
En la misma dcada de los noventa, la polica era comnmente vista por la poblacin
como una institucin corrupta y violadora de Derechos Humanos. De igual forma, la
percepcin general indicaba que el agente la polica de la calle provena de estratos
socioeconmicos bajos, posea una deficiente educacin y por consecuencia no tena ni
formacin, ni tica, ni profesionalismo; adems de recibir bajos ingresos, lo que lo haca
propenso a la corrupcin. Esta percepcin fue confirmada en el diagnostico efectuado
por la comisin externa de la reforma de 1993 que ilustra de manera contundente que el
concepto que tena la comunidad de la polica, era negativo y resultaba necesario
efectuar cambios profundos.
Este diagnstico mostr que, adems de las caractersticas negativas mencionadas
anteriormente, la polica era considerada por la comunidad como una entidad dispuesta a

Captulo 1

27

subordinarse a grupos locales de poder privado, tendiente a realizar persecuciones

polticas y a crear cuerpos especializados en el asesinato poltico, capaz de adquirir
comportamientos delincuenciales amparados por su calidad de policas, dispuesta a
realizar prcticas de limpieza social, violar los Derechos Humanos bajo el pretexto de
mantener el orden poltico e ineficiente para proteger a la ciudadana, por no contar ni
con los recursos, ni con la formacin necesaria para hacerlo. (GUERRERO: 2007;
CAMACHO: 1993)
Estas situaciones, adems de escandalosas violaciones de Derechos Humanos llevados
a cabo por miembros de la institucin, produjeron distintas reformas en 1993, 1995 y
1997. Situaciones que intentaron ser contrarrestadas a travs de las distintas reformas
mencionadas anteriormente. Dentro de sus cambios cabe destacar:
-

La acentuacin del carcter comunitario de la polica y el control ciudadano de la

institucin (accin disminuida por la reforma de 1997)

La dignificacin de la polica a travs del mejoras salariales despus de un tiempo

de servicio determinado (en 1995 el salario de un agente que prestaba sus
servicios en el nivel ejecutivo aumento de US$ 120 a US$ 300. No est de ms
aadir que Colombia es el tercer pas de Latinoamrica, despus de Brasil y Chile
en destinar recursos para el servicio de defensa, que incluye los salarios para la
Polica) y la prestacin de otros incentivos como programas de bienestar,
subsidios y facilidades para los agentes y sus beneficiarios.

Mejorar la formacin de los miembros de la polica aumentando las exigencias

acadmicas para su ingreso (un nmero mayor de aos de educacin secundaria
cursados, examen de estado aprobado). De la misma manera se fortalecieron los
contenidos programticos de las formaciones haciendo nfasis en temas de
Derechos Humanos, civilidad, tica y derecho penal.

La diferenciacin del papel de la polica al de las fuerzas militares y a la

especializacin creciente relacionada con los servicios que atiende en el campo
operativo. Por ejemplo la comisin para la reforma del 93 propona la creacin de
cuatro cuerpos de polica, de los cuales, uno urbano, dedicado a la proteccin
ciudadana y de medidas preventivas; otro rural, entrenado para afrontar los
problemas de orden pblico; uno judicial para trabajar como auxiliar de la Fiscala;
y finalmente una rama especializada para combatir a la delincuencia organizada.
(GUERRERO: 2007; CAMACHO: 1993)

En 1995 la Polica Nacional adelanta el Plan de Transformacin Cultural y Mejoramiento

Institucional que enfatizo nuevamente el papel de servicio a la comunidad a travs de la
incorporacin de personas con vocacin de servicio y en la formacin integral del polica
que los lleve a cuestionar, desprender, comunicar, crear, participar, proyectar y liderar el
desarrollo de la comunidad a la que sirve, al igual que a la creacin de una cultura de
civilidad y la convivencia social. A pesar de las reformas, siguen existiendo hechos que
siguen siendo controversiales en las funciones de la polica. La comisin externa de la
reforma de 1993 identifico estos hechos como: la situacin de impotencia frente al
cumplimiento de sus funciones judiciales; la negligencia del Estado a la proteccin de
cierto grupo de habitantes y estigmatizacin de grupos sociales; el carcter de

28

QU ES POLICA?.

vocacional, de obediencia y la ausencia de debate interno que se presenta al interior de

la institucin, entre otros. (CAMACHO: 1993)
Actualmente, la prevencin del delito sigue siendo la actividad en la que se enfocan las
polticas preventivas, tal como lo muestra el ltimo informe de la Polica de 2001 donde
se destaca que el 92,64% de las operaciones se orientaron a medidas preventivas de
vigilancia urbana, mientras que el 7,36 % corresponden a todas las dems actividades
preventivas, como prevencin de accidentes, turismo, etc. (GUERRERO: 2003)
A partir de las reformas mencionadas la imagen negativa de la polica ha mejorado en la
actualidad aunque la institucin sigue siendo percibida como la tercera ms deshonesta
del pas despus del Congreso de la Repblica y el Seguro Social, segn un estudio
sobre corrupcin y gobernabilidad del Banco Interamericano de Desarrollo.
(GUERRERO: 2007)
Hasta aqu habr advertido el lector que el trmino polica tiene una larga historia que le
da contenido y explicacin a los diferentes sentidos que adquiere el vocablo, sin
embargo, se hace necesario decantar qu se entiende por polica en el mbito jurdico,
por lo cual, en el prximo acpite revisaremos su definicin jurdica, a partir de los
pronunciamientos de las autoridades judiciales.

1.4 Polica: las cuatro (4) acepciones de la Corte

Constitucional.

1.4.1 Cuatro sentidos constitucionales de polica.

El presente trabajo revisar y sostendr la tesis expuesta anteriormente en un artculo
nuestro, que sirve de discusin a la presente investigacin. Muestra, como pese a las
mltiples definiciones doctrinarias encontradas en la literatura jurdica y universal, la
Corte Constitucional, mediante sus fallos, constitucionaliza una determinada
interpretacin de la Constitucin. En consecuencia, la constitucionalidad de las normas y
situaciones de violacin a derechos fundamentales puestas a su conocimiento. En
nuestro caso, una definicin del trmino Polica, la interpreta en cuatro acepciones
bsicas y para ello retoma la conceptualizacin del trmino polica que para el efecto
hiciera la Corte Suprema de Justicia, en decisin de Sala Plena, mediante sentencia del
21 de abril de 1982, magistrado ponente Dr. Manuel Gaona Cruz, consolidando una
tradicin jurdica sobre la materia (JIMNEZ: 2009, 251-269).
Interesa resaltar en favor de nuestra tesis, cmo la Corte Constitucional, en sentencia C825 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, reconoce la existencia de varias definiciones
sobre polica y establece que pese a las mismas, no encuentra la Corte que la utilizada
por ella para adoptar sus decisiones sea inconsistente, por lo cual, en nuestro criterio, se
constitucionaliza una definicin particular de polica. sta presenta una estructura lgica

Captulo 1

29

como ejercicio del poder subordinado del Estado al derecho y fundada en el respeto a los
derechos fundamentales; pero al mismo tiempo, implica una restriccin para el actuar de
la Administracin Pblica, dentro de una lgica de ser la encargada de la promocin y
proteccin directa de los derechos constitucionales, como debe esperarse de un Estado
social democrtico y participativo de derecho. Todo lo anterior, con un claro respaldo
normativo en la Constitucin Poltica de 1991.
El presente trabajo sostiene la idea de una constitucionalizacin del Derecho de Polica
en doble va, segn se trate de derechos individuales o de derechos colectivos. Interesa
destacar que tal propuesta es completamente compatible con la nocin de polica que
actualmente se acepta y establece por nuestra tradicin jurdica, fijada en especial por la
Corte Constitucional y fundada en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, arriba
citada, siempre y cuando se fije su alcance dentro del marco de la integralidad de los
Derechos Humanos, hacia donde se propone debe avanzarse en la construccin
dogmtica de la nocin de polica y del derecho de polica.
Ya en el contexto del marco constitucional que nos rige, en sentencia C-024 de 1994 (27
de enero), M. P. Alejandro Martnez Caballero, la Corte Constitucional ha establecido dos
tipos de polica, y sustancialmente los diferencia: la Polica Administrativa y la Polica
Judicial. La primera, ligada a la limitacin y regulacin de derechos y libertades para
preservar el orden pblico y por tanto, de carcter preventivo; la segunda, como
colaboracin a las autoridades de justicia en el esclarecimiento de delitos y por tanto, con
fines represivos.
Sobre el tema, podemos encontrar una lnea jurisprudencial bastante definida,
estructurada sobre la sentencia fundante de lnea C-024 de 1994 i; all se adopt el
concepto de Polica ya conceptualizado por la Corte Suprema, en los siguientes trminos:
El concepto de Polica es multvoco por cuanto tiene al menos cuatro significaciones
diversas en el rgimen constitucional colombiano. De un lado, se refiere a unas formas de
la actividad del Estado ligadas con la preservacin y restablecimiento del orden pblico: es
el poder, la funcin y la actividad de la polica administrativa. De otro lado, se refiere a las
autoridades encargadas de desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades
administrativas de polica. En tercer trmino, la Polica es tambin un cuerpo civil de
funcionarios armados: la Polica Nacional. Finalmente, esta nocin se refiere a la
colaboracin que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades judiciales para el
esclarecimiento de los delitos: es la polica judicial.

El anterior criterio fue ratificado en la sentencia C-117-06, donde dijo:

Con fundamento en ello la Corte Constitucional, en numerosas sentencias, recogiendo la
conceptualizacin que ha realizado en tal sentido la Corte Suprema de Justicia, ha
distinguido entre poder de polica, entendido como potestad de reglamentacin general;
funcin de polica consistente en la gestin administrativa concreta de poder de polica, y
actividad de polica que comporta la ejecucin coactiva.

En cuanto tiene que ver con el concepto de polica, ste ha sido entendido al menos en
cuatro acepciones, que sintetizamos en el siguiente esquema:
a.) Como actividad del Estado, aqu se habla de:

30

QU ES POLICA?.

- Poder de polica,
- Funcin de polica y
- Actividad de polica
b.) Como autoridades de polica;
c.) Como cuerpo civil armado (Polica Nacional) y ,
d.) Como polica judicial.

El trmino polica usado en la Constitucin es multvoco y puede significar hasta cuatro

cosas diferentes en trminos de la Corte Constitucional, como pasa a desarrollarse:
1.) Polica como actividad del Estado.
Aqu se habla de: a.) Poder de polica; b.) Funcin de polica y c.) Actividad de polica. Es
la nocin ms abstracta, pero la ms importante, porque trata de la proteccin de los
derechos y la limitacin de algunas de las libertades pblicas de los ciudadanos. Sobre
este punto se destaca cmo la Constitucin consagra un generoso catlogo de derechos,
de primera, de segunda y de tercera generacin, derechos a la vida, a la libertad en
todas sus formas, a ser tratados de manera igual, derechos a la salud, a la educacin, al
trabajo, derechos al medio ambiente, a la paz, derechos al espacio pblico, etc
a.) El poder de polica: Es la facultad de dictar normas de polica, es decir, leyes o
reglamentos de polica que limitan, de forma general, impersonal y abstracta, el mbito
de algunas libertades pblicas en relacin con el mantenimiento del orden pblico y
sus elementos de salubridad, seguridad, tranquilidad, moralidad pblicas y ecologa.
Ha sealado la Corte Suprema de Justicia en sentencia de abril 21 de 1982.
Magistrado Ponente: Manuel Gaona Cruz, y retomado bajo la actual Constitucin en
sentencia C-024-94 de la Corte Constitucional, que el poder de polica es normativo:
legal o reglamentario y corresponde a la facultad legtima de regulacin de la libertad.
Conforme al rgimen del Estado de derecho es, adems, preexistente. Se caracteriza
entonces por su naturaleza normativa y por la facultad legtima de regulacin de

Captulo 1

31

algunas libertades pblicas con actos de carcter general, impersonal y abstracto,

orientados a crear condiciones para el mantenimiento del orden pblico.
b.) Funcin de polica: Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por
el poder de polica a las autoridades administrativas de polica. Sin que dicha funcin
otorgue competencias de reglamentacin ni de regulacin de la libertad. Es reglada y
se halla supeditada al poder de polica. Dice la Corte Constitucional:
Supeditada al poder de polica, es la gestin administrativa concreta del poder de polica,
ejercida dentro del marco impuesto por ste. Supone el ejercicio de competencias concretas
asignadas por el poder de polica a las autoridades administrativas de polica. Su ejercicio
corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la Repblica tal como lo establece el
artculo 189-4 de la Constitucin () En las entidades territoriales compete a los gobernadores
(Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la funcin de polica dentro del
marco constitucional, legal y reglamentario (Sentencia C-117-06).

A travs de la funcin de polica se hace especfica para un caso particular y concreto

la norma de polica (Sentencia C-282-04); en esta gestin administrativa, como lo
llama la Corte, se encuentra la expedicin de licencias, permisos, autorizaciones, as
como las dems decisiones administrativas aplicables a un individuo en particular,
como puede ser: la orden de cierre de un establecimiento de comercio, el retiro de un
cerramiento en espacio pblico, la orden de demolicin de una construccin que
contraviene el rgimen de obras y urbanismo; as como la imposicin de multas y
suspensin de actividades.
c.) Actividad de polica: La actividad de polica, asignada a los cuerpos uniformados,
es estrictamente material y no jurdica, corresponde a la competencia de ejercicio
reglado de la fuerza, y est necesariamente subordinada al poder y la funcin de
polica. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.
Corresponde a la ejecucin del poder y la funcin de polica en un marco
estrictamente material y no jurdico; asume la competencia del uso reglado de la
fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la funcin de polica
(Sentencia C-117-06). La actividad de polica es ejercida por los miembros de la
Polica Nacional (Art. 216 y 218 C.Pol.) que en cumplimiento de su obligacin de
mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
pblicas, aplican diversos medios legtimos, para prevenir y conjurar las alteraciones
del orden pblico (Sentencia C-492-92) y en este sentido no se aparta en nada de lo
dicho en 1982 por la Corte Suprema de Justicia cuando seal:
Finalmente, la actividad de polica se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de
polica quienes no expiden actos sino que actan, no deciden sino que ejecutan; son
ejecutores del poder y de la funcin de polica; despliegan por orden superior la fuerza
material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de polica; sus
actuaciones estn limitadas por actos jurdicos reglados de carcter legal y administrativo.
Una instruccin, una orden, que son ejercicio concreto de la funcin de polica, limitan el
campo de accin de un agente de polica, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la
voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de polica. Es una actividad
estrictamente material y no jurdica, corresponde a la competencia del uso reglado de la
fuerza, y est necesariamente subordinada al poder y la funcin de polica. Por lo tanto,
tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad Corte Suprema de Justicia. Sentencia de
abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel Gaona Cruz

32

QU ES POLICA?.

2.) Autoridades de Polica.

El segundo concepto de polica, ya no refiere a la actividad del Estado, sino a las
autoridades de polica. Son autoridades de polica: el Presidente de la Repblica, el
Gobernador en cada Departamento, el Alcalde, los inspectores de polica, etc
Sobre este punto es importante destacar cmo las autoridades ejecutivas unipersonales,
son las encargadas del mantenimiento del orden pblico en su respectivo nivel territorial;
sobre este punto haremos una corta reflexin ms adelante, mirando el papel de las
formas de Estado y la organizacin del Estado autonmico. Por otra parte, es importante
este concepto de las autoridades de polica porque define las competencias, y dentro de
un Estado de derecho, autoriza a hacer algo preciso a los funcionarios a nombre del
Estado evitando as la arbitrariedad o la discrecionalidad de quien tiene el uso legtimo de
la fuerza.
Mltiples situaciones de este tipo hemos visto, donde el Alcalde municipal adopta
decisiones, que corresponden a los concejos municipales, y otras tantas, como en
materia de establecimientos de comercio, que los concejos municipales dictan normas
que son privativas del Congreso de la Repblica. En materia ambiental, sea el caso de
precisar las dificultades que se presentan entre las Corporaciones Autnomas Regionales
y las Secretaras de Ambiente para mencionar solo un grave ejemplo, como ocurre en el
caso de los Cerros Orientales de Bogot.
3.) La Polica Nacional.
La Polica Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la
Nacin, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades pblicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz (Art. 218 C.Pol).
El tercer concepto de polica se corresponde con nuestra primera aproximacin de `la
polica es el polica. Para nuestro caso, hablaremos en trminos de la Institucin, la
Polica Nacional, organizado constitucionalmente como un cuerpo civil armado, y por
tanto, diferente a las fuerzas militares, pese a que en la prctica, por la organizacin
dentro del Ministerio de Defensa, su mando est ligado al Estado Mayor y su concepto
guerrerista y no a fines de prevencin como es su naturaleza.
Debe reconocerse el trabajo conjunto que se realiza por toda la fuerza pblica en muchos
escenarios. Sobre este punto debe recalcarse su consagracin constitucional, como un
cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nacin, cuyo fin primordial
es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades pblicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
4.) La Polica Judicial.
El ltimo concepto de polica, es un concepto excepcional. No hace parte de la naturaleza
propia de la nocin de polica, determinado por un rgimen preventivo relacionado con el
orden pblico interno, sino que se remite al rgimen punitivo del Estado y corresponde a
la Polica Judicial. Es una atribucin de carcter excepcional a los funcionarios de polica
para que puedan colaborar y prestar ayuda a la justicia en la investigacin penal y bajo
direccin de la Fiscala.

Captulo 1

33

Sobre este punto, la jurisprudencia constitucional considera el rol de Polica Judicial,

segn lo ha sealado en un primer momento en la sentencia C-024 de 1994, como: el
conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la investigacin
de los delitos y en la captura de los delincuentes, siendo una denominacin que se
emplea para aludir a las fuerzas de polica en cuanto dirigen su actividad, que antecede a
la funcin represiva de los funcionarios judiciales (fiscales y jueces de la Repblica). Ms
adelante, en la sentencia C-789 de 2006, seal:
Concepto diferente es el de polica judicial, referido a la actividad desarrollada con ocasin
de la comisin de un delito, encaminada a su esclarecimiento e individualizacin de los
presuntos responsables, operacin que no es caracterstica ni propia de la polica, aun
cuando miembros de la Polica Nacional en sus dependencias especializadas puedan ser
investidos de tal funcin (Art. 201, Ley 906 de 2004) o supletoriamente la tengan que ejercer
(pargrafo ib.), lo cual es ocasional y excepcional () La polica judicial es concebida por la
propia Ley 906 de 2004, inciso final de su artculo 200, como la funcin que cumplen las
entidades del Estado para apoyar la investigacin penal, dependiendo funcionalmente del
Fiscal General de la Nacin y sus delegados () As se tratara, como lo han comentado
voces autorizadas, de una extensin del lenguaje originada en el hecho de que tales
operaciones puedan encomendarse a quienes realizan, como funcin esencial, la prevencin
(C-789-06)

1.4.2 Polica Administrativa y Polica Judicial

De los cuatro conceptos enunciados, la Corte seala que se desprende, lo que la
doctrina ha clasificado como la polica administrativa y polica judicial. La polica
administrativa se entender as: En trmino generales puede ser definida como el
conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administracin para que el particular
ajuste su actividad a un fin de utilidad pblica y lograr de esa manera la preservacin del
orden pblico (C-024-94) y acto seguido plantea las diferencias con la Polica Nacional
(fuerzas de polica) y la polica judicial, en los siguientes trminos:
Se comprende entonces la distincin entre estas dos acepciones de la polica. Mientras
que la polica administrativa, en sentido tcnico, implica un poder jurdico de tomar
decisiones que limitan la libertad y propiedad de los particulares, las fuerzas de polica
tienen una misin de ejecucin material, siendo sus funcionarios agentes de ejecucin, que
no realizan actos jurdicos, sino operaciones materiales. Adems, no siempre hay
coincidencia entre los fines perseguidos por la polica administrativa y por las fuerzas de
polica. La fuerza policial busca lograr coactivamente el respeto al ordenamiento jurdico.
Para eso debe asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la polica
administrativa, principalmente el aseguramiento del orden pblico (polica de seguridad),
pero tambin las fuerzas policiales persiguen finalidades ajenas a la estricta polica
administrativa: investigar la comisin de delitos pblicos deteniendo a sus autores (polica
judicial), pero bajo estricto control judicial () Encontramos as la nocin de Polica Judicial
como el conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la
investigacin de los delitos y en la captura de los delincuentes. No se trata de dos especies
de un gnero comn, sino que la Polica Judicial es una denominacin que se emplea para
aludir a las fuerzas de polica en cuanto dirigen su actividad para preparar la funcin

34

QU ES POLICA?.

represiva de los funcionarios judiciales (fiscales y jueces de la Repblica). Por eso, la

concepcin moderna de la Polica judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicacin de
principios de unidad orgnica y, sobre todo, de especializacin cientfica y que acta bajo la
direccin funcional de los fiscales o los jueces (C-024-94).

Consider la Corte Constitucional, la distincin entre las policas administrativa y judicial

que la doctrina ha hecho, y para ello remite a Jaime Vidal Perdomo en Colombia y a
Georges Dupuis y Marie Jose Guedn doctrinantes franceses, de la siguiente forma:
Este carcter eminentemente preventivo de la polica administrativa la distingue de la
polica judicial encargada fundamentalmente de reprimir los atentados contra el orden
pblico una vez que ellos hayan ocurrido. La distincin entre ambas policas es importante
no slo por el principio de separacin entre autoridades administrativas y judiciales
propiamente dichas sino porque en la prctica numerosas acciones de polica son mixtas y
su calificacin se funda algunas veces en la finalidad de la accin ms que en su
contenido (C-024-94; T-425-92)

1.4.3 La excepcin hace la regla.

El concepto multvoco de polica reseado aqu, debe ser complementado por
situaciones excepcionales que son importantes reiterar brevemente.
En primer lugar, respecto del Poder de polica, definido como la potestad de
reglamentacin general, corresponde por excelencia al Congreso de la Repblica.
Excepcionalmente y por mandato constitucional, tendrn poder de polica el Presidente
de la Repblica en los estados de conmocin interior (Art. 213 C.Pol) y Estado de
Emergencia (Art. 215 C.Pol); as mismo, tendrn poder de polica las Asambleas
Departamentales, en todo aquello que no sea materia de disposicin legal (Art. 300.8
C.Pol) y a los Concejos Municipales en la estricta facultad de: Reglamentar los usos del
suelo y, dentro de los lmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas
con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda y, dictar las
normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y
cultural del municipio (Art. 313.7 y 313.9 C.Pol); estos rganos y autoridades deben
ejercer sus atribuciones dentro de los lmites de la Constitucin y la Ley, y los principios
de autonoma territorial y descentralizacin administrativa. En este sentido es interesante
ver pronunciamientos de la Corte Constitucional entre ellas, las sentencias de
constitucionalidad C-117 de 2006, C-173 de 2006 y C-765 de 2006.
En segundo lugar, es factible que la Funcin de polica, entendida como la gestin
administrativa concreta de poder de polica, ejercida dentro del marco y supeditada al

Captulo 1

35

poder de polica, y la cual no otorga competencia de reglamentacin ni de regulacin de

la libertad, y haya concrecin en aquellos eventos en los cuales la autoridad
administrativa se limita a la expedicin de una licencia y que se contraen a la relacin
directa entre la administracin y el administrado o destinatario de la actuacin, en
atencin a la definicin de una situacin concreta y precisa; se extiende, segn lo ha
sealado la Corte, a actos administrativos de carcter general e impersonal, aunque
limitado en el tiempo, dirigido a un conjunto de destinatarios en determinadas situaciones
y a un espacio geogrfico definido. En este sentido es interesante ver la sentencia de
constitucionalidad C-825 de 2004, donde se debati la facultad de los alcaldes
municipales de restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes,
asignada por la Ley (lit. c., nm. 2., ord. B., Art. 91, Ley 136 de 1994) y agreg a la
definicin de la funcin de polica:
la funcin de polica tambin implica la adopcin reglamentaria de ciertas
prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo especfico
de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientacin de la
Constitucin, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de polica local
pueda actuar ante condiciones especficas, segn los trminos que componen la nocin de
orden pblico policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias
con carcter reglamentario y objetivo... Lo anterior es consecuencia de la imposibilidad del
legislador de prever todas las circunstancias fcticas (C-825-04)

De lo anterior se concluye, sobre la funcin de polica, que la Corte Constitucional en una

lectura integral de la confrontacin de normas legales con las constitucionales, ampli el
sentido de funcin de polica en los siguientes trminos:
Esta funcin de polica supone el reconocimiento de la imposibilidad del legislador de
prever todas las circunstancias fcticas. Las leyes de polica permiten entonces un margen
de actuacin a las autoridades administrativas para su concrecin. As, la forma y
oportunidad para aplicar a los casos particulares el lmite de un derecho, corresponde a
normas o actos de carcter administrativo expedidos dentro del marco legal por las
autoridades administrativas competentes. ste configura el denominado poder
administrativo de polica, que corresponde de manera ms exacta a una funcin o
gestin administrativa de polica la cual debe ser ejercida dentro del marco sealado en la
ley, y se concreta en la expedicin de disposiciones de carcter singular tales como
rdenes, mandatos, prohibiciones, etc (Sentencia C-117-06).

Finalmente, la Actividad de polica no solo implica la realizacin material de un acto

administrativo previo emanado de la funcin de polica, sino que implica decisiones y
actuaciones materiales que pueden llegar a tener un control jurdico posterior en trminos
de recursos jurdico-administrativos contra las decisiones impuestas como medidas
correctivas. Ejemplo de lo anterior son las medidas de cierre temporal de los
establecimientos de comercio, impuestas por los Comandantes de Estacin en ejercicio
de la actividad de polica y que son objeto de recursos ante el superior jerrquico. En
este sentido resultan interesantes las sentencias de constitucionalidad C-518 de 2002, C593 de 2005 y C-179 de 2007.
Para concluir este captulo, se seala que la tradicin jurdica colombiana desde el ao
1982, con sentencia de la Corte Suprema de Justicia, retomada en el ao 1994, por la
Corte Constitucional, ha establecido cuatro grandes acepciones de polica. Polica ser
Actividad del Estado, sern las Autoridades de Polica; El Cuerpo Civil Armado (Polica
Nacional) y la Polica Judicial.

36

QU ES POLICA?.

Sustancialmente puede ser clasifica en dos: Polica Administrativa y Polica Judicial. La

primera, ligada a la limitacin y regulacin de derechos y libertades pblicas y por tanto
de carcter preventivo; la segunda, como colaboracin a las autoridades de justicia en el
esclarecimiento de delitos y por tanto con fines represivos. Las fuerzas de polica, como
se denomina a los funcionarios de la Polica Nacional, aunque son otra nocin del
concepto de polica, se remite tanto a la polica judicial como administrativa, sin agotar
ninguna y con fundamento en el artculo 218 constitucional.
***
Hasta aqu se ha hecho una primera aproximacin al concepto de Polica en general,
partiendo de la multiplicidad de acepciones que puede tener el trmino, en segundo
lugar, se ha recurrido a una revisin histrica de la polica en occidente y se hace un
breve estudio especfico sobre cmo se ha entendido en la historiografa colombiana la
expresin. Finalmente se retoma el parmetro jurisprudencial fijado por la Corte
Constitucional, que refuerza la tradicin jurdica colombiana, para sealar en un sentido
tcnico jurdico, qu se entiende por polica, nocin multvoca, pero con sentidos claros,
precisos y determinados, que debern ser utilizados adecuadamente para la
comprensin de nuestro tema de estudio.
En el prximo captulo, se har un estudio ms detallado desde los estudios especficos
del fenmeno policial, que permitan comprender el origen y las caractersticas propias de
cada uno de los sentidos que adquiere la polica. Se partir de la Ciencia de Polica como
antecedente histrico y poltico que dar lugar a la polica administrativa, igualmente se
revisarn los estudios especializados para comprender la forma y nfasis que adopta el
trmino para centrarse en lo que se conoce como polica judicial.
El hilo conductor de este proceso estar marcado por la formacin del Estado nacional,
que en el caso europeo, se har a travs de la guerra exterior y la delimitacin territorial
de las fronteras por parte de los ejrcitos nacionales, mientras que el mantenimiento del
orden pblico interno, por parte de poderes fuertes, estar a cargo de la polica, con un
carcter civil y no militar, sin una lgica no de arrasamiento blico, y orientada al control y
disciplinamiento social, dada su alta capacidad de control de la poblacin. Contrario a
ello, el proceso de formacin de los Estados nacionales en el Tercer Mundo, ser
externo, con estructuras burocrticas sin nacin, por parte de algunas lites en
permanente disputa, lo que dar lugar a una permanente confusin entre lo civil y lo
militar en el mantenimiento del orden pblico interno, y una lgica de persecucin contra
el enemigo poltico.
En consecuencia, el segundo captulo se orientar a estudiar el proceso histrico y
poltico de la formacin de la polica, a partir de la Ciencia de Polica para el caso
europeo y la adopcin de dicho esquema bajo las condiciones particulares del Tercer
Mundo, concluyendo que los nuevos requerimientos mundiales en la proteccin de los
Derechos Humanos, entran en la agenda nacional y determinan la configuracin y actuar
de lo que se espera de la polica y por ende del derecho de polica, en un sentido amplio
y en un sentido especfico.

Captulo 1

37

_______________________

NOTAS AL FINAL.
i. Metodolgicamente se ha seguido la propuesta del profesor Diego Lpez Medina, para la construccin de
lneas jurisprudenciales, as como su tipologa. Pese a ello, la construccin de la lnea, se ha fundado ms en
la identificacin de escenarios constitucionales y en la sntesis del concepto de polica, que si bien no
corresponde con la propuesta central de dicho autor (jurisprudencia conceptualista), resulta til para los
propsitos de esta investigacin. Igualmente, es claro en el anlisis dinmico de los precedentes estudiados,
la solidez conceptual que se mantiene en todos los casos, debindose avanzar por la academia, en el
estudio de lneas jurisprudenciales especficas para cada acepcin de polica y segn el respectivo escenario
constitucional y problema jurdico planteado. (Cfr. LPEZ MEDINA, Diego Eduardo. EL DERECHO DE LOS
JUECES: Obligatoriedad del Precedente Constitucional... Bogot: Uniandes y Legis, 2000).

2. Captulo II -Qu es el Derecho de Polica?.

2.1 Aproximacin al Derecho de Polica.

Hemos visto en el captulo anterior, cmo el concepto de polica es multvoco, y se ha
sostenido la tesis que ello ocurre por las variaciones en el sentido y uso dado a la
expresin a lo largo de la historia y conforme las condiciones en la que se ha venido
desarrollando en sus prcticas y costumbres. Hemos visto igualmente, cmo para el caso
colombiano, la Corte Constitucional adopta una nocin de polica en cuatro sentidos
diferentes, precisos y definidos, que deben ser utilizados de manera correcta en cada
circunstancia, evidenciando, cmo cada una de ellas, corresponde con un proceso
histrico o es tributaria a una tradicin jurdica particular.
Ahora nos corresponde hacer una aproximacin a una rama del derecho, denominada
Derecho de Polica. Para entender su funcionamiento y alcance dentro del ordenamiento
jurdico y en particular, en el marco de un Estado social democrtico y constitucional de
derecho, el Derecho de Polica al que nos referimos en el presente estudio, podr ser
entendido en un sentido amplio y en otro restringido.
Para el primer caso, nos serviremos de la nocin de Ciencia Policial utilizada en los ms
recientes estudios europeos para determinar su alcance, y se har una revisin
comparada de cmo se ha abordado el fenmeno policial a lo largo de la historia europea
para llegar a la forma como se estudia y se propone estudiar actualmente. Este sentido
amplio se caracteriza por ser abierto y transdisciplinario, lo que permite dar cuenta de las
caractersticas, problemticas y perspectivas del complejo objeto de estudio.
Si bien la Ciencia Policial abarca un amplio espectro de reas y temticas, que van
desde los estudios filosficos y las investigaciones experimentales en el campo de las
ciencias sociales, hasta las ciencias forenses, pasando por la organizacin y estructura
de los cuerpos de polica, el nfasis del presente trabajo se har en el campo de lo
jurdico, sin que ello niegue la posibilidad de una comprensin integral de fenmeno
policial.
En un sentido estricto, partimos de las definiciones que realiza Leonel Olivar Bonilla
quien seala que: El Derecho de Polica es el conjunto de normas jurdicas dictadas
para la regulacin de los derechos y libertades pblicas establecidos en la Constitucin
Poltica, con el fin de garantizar su ejercicio y para asegurar la tranquilidad, la seguridad,
la salubridad y la moralidad pblicas (OLIVAR: 2009, 7). La anterior definicin es ms
completa que la desarrollada por el mismo autor en 1981, donde seal que el Derecho
de Polica es el conjunto de normas establecidas por el Estado con el fin de garantizar la

40

Qu es el Derecho de Polica?

seguridad, la tranquilidad y la salubridad pblicas, esto es, el orden pblico (OLIVAR:

1981, 11).
El presente trabajo pretende aportar un modesto avance en la nocin de Derecho de
Polica en su sentido estricto, en al menos dos sentidos, en primer lugar, consideramos
que las realidades contemporneas exigen dar autonoma a la ecologa, como elemento
independiente del orden pblico, desvinculndolo especialmente de la salubridad pblica,
y de la seguridad y tranquilidad pblicas, no solo con la intencin de resaltar una
perspectiva integral de los derechos en defensa del ambiente, sino por el contexto de
crisis ambiental y civilizatoria en el que nos encontramos. Sobre el particular, baste
destacar entre los urgentes llamados por la defensa del Ambiente, el ms reciente
estudio de octubre 2010 8 Edicin Informe Planeta Vivo de WWF, en colaboracin con
la Red de La Huella Global y la Sociedad Zoolgica de Londres, donde se concluye
frente a la huella ecolgica que si seguimos a este ritmo de consumo de los recursos del
planeta, en 2030 necesitaremos dos planetas y tres en el 2050, para satisfacer nuestra
demanda de recursos naturales; por otra parte, la biodiversidad seguir disminuyendo,
habindose perdido un 30% de riqueza biolgica desde 1970. Informe altamente
contrastante con el hecho de ser el presente, el Ao la Biodiversidad y los escasos
avances del desarrollo humano, frente a la prxima revisin de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (WWF: 2010).
En un segundo lugar, el estudio del Derecho de Polica est directamente vinculado con
el orden pblico, entendido como las condiciones de seguridad, salubridad, tranquilidad,
moralidad pblicas y ecologa para la vida en comn. Esto, en el entendido que en el
marco de un Estado de Derecho no todas las libertades son objeto de restricciones de
polica, y hacindose necesario avanzar en un Estado social de derecho, en mantener el
hecho que solo ciertas libertades pblicas son objeto de restriccin por el rgimen de
polica, pero simultneamente corresponde al Estado y por tanto al Derecho de Polica,
desarrollar el estudio de todas aquellas medidas de carcter administrativo que permitan
la cabal proteccin de todos los derechos, tanto individuales como colectivos, y ello se
propone debe realizarse a travs de la formulacin de polticas pblicas que sean el
complemento de las decisiones del rgimen de polica.
En este sentido, entendemos el Derecho de Polica como el conjunto de normas jurdicas
dictadas para la regulacin de los derechos y libertades pblicas establecidos en la
Constitucin Poltica, con el fin de garantizar su ejercicio y para asegurar la tranquilidad,
la seguridad, la salubridad, la moralidad pblicas, as como la ecologa; regulacin de
algunas libertades pblicas, con un sentido negativo de no intervencin del Estado a
favor de los derechos individuales fundamentales, as como tambin en un sentido
afirmativo de accin e intervencin a favor de la promocin de los derechos colectivos,
para la realizacin de los fines y valores del Estado colombiano, de forma material y no
solo en su consagracin formal.
En fundamentacin de la anterior propuesta, iniciaremos un estudio histrico de lo que se
denomin la Ciencia de Polica como antecedente directo, no solo del derecho
administrativo, sino de la propia polica, siendo entendida como ciencia de gobierno. Los
vestigios de esta tradicin europea del Ancien rgime, hoy desaparecida, los
encontramos en la nocin de polica administrativa, que en el Estado de derecho se
encontr muy limitada por la proteccin de las libertades pblicas, pero que aflora su
necesidad de expansin en el marco de un Estado social de derecho, siempre y cuando

Captulo

41

el mismo est determinado por un marcado carcter democrtico y pluralista, con lo que
se evita el retorno a modelos de corte absolutista o totalitarios.
En un segundo momento, se mostrar el panorama actual del Derecho de Polica y su
importancia en la sociedad, haciendo un ejercicio comparado de los estudios que
actualmente se desarrollan en Europa sobre la materia y el desplazamiento de la polica
hacia una tradicin anglosajona, desde estudios que vincularon la polica a temas de
criminalidad y seguridad, pasando por los estudios sociales comunitarios, hasta
particularizarse en el estudio de los cuerpos de polica. Aunque no se entrar en el
anlisis de la Institucionalidad de los Cuerpos de Polica, se evidenciar el peso que
dicha tradicin tiene en los estudios actuales, as como de la necesidad de retomar el
Derecho de Polica como gobierno.

2.1.1 Antecedentes La Ciencia de Polica.

Uno de los antecedentes de lo que hoy denominamos el moderno Derecho de Polica lo
podemos encontrar en la Ciencia de Polica La Kameralstica, institucin nacida en el
seno de los regmenes absolutistas europeos de los siglos XVII y XVIII, en los territorios
de lo que hoy es Alemania y donde se ha establecido se utiliz por primera vez el trmino
polica que evolucionara posteriormente a una estructura de control de los individuos
ms compleja y dentro de las formas propias del Estado de Derecho (FRAYLE: 2007).
Pese a que actualmente no se habla de Ciencia de Polica (de polizeiwissenschaft) en
los mismos trminos en los que se emple en aquel entonces, ni se corresponde en los
tiempos modernos con el alcance que tuvo en aquella poca, se hace necesario revisar
su conformacin y alcance, para comprender mejor las actuales condiciones en las que
se desarrolla y debera llevarse a cabo el Derecho de Polica, en nuestro actual contexto
histrico poltico, particularmente, para extraer enseanzas aplicables a un Estado social
de derecho que sin retornar a los regmenes absolutistas, supere las deficiencias
formales del liberalismo clsico.
Acto seguido, se estudiar cmo con las Revoluciones Liberales, la polica sufre una
variacin conceptual y pretende romper las ideas del autoritarismo que le haban
fundado; se enfatizar la idea de la limitacin al poder a travs de la prevalencia de las
libertades de los ciudadanos. Se mostrar, cmo algunos autores plantean que en el
siglo XIX la administracin del Estado que se haca desde la Ciencia de Polica se
orientar a temas de seguridad, donde la Polica sera la encargada de velar por el orden
pblico en general y se conformar un escenario de polica administrativa diferente al de
seguridad, encargado del ornato, la limpieza, la salud, el urbanismo, centrado en el poder
municipal y con su correlato en la polica municipal.
Para efectos del presente trabajo se tendr a la Ciencia de Polica como un antecedente
histrico del derecho administrativo y del derecho de polica moderno; y particularmente,
en la formacin de la Administracin Pblica y el Gobierno. Su objeto ha sido el de la
regulacin de los deberes de los individuos para vivir en sociedad, a travs de la fijacin
de reglas de conducta y el disciplinamiento social. Igualmente, asumimos la tesis de
Pedro Frayle, quien sostuvo que la Ciencia de Polica contiene el embrin de una nueva

42

Qu es el Derecho de Polica?

estrategia para el gobierno prctico y cotidiano de las colectividades, y sus correcciones fueron
laboratorio donde se experimentaron (2007,59).

Mltiples autores plantean que los orgenes de la Administracin Pblica estuvieron

vinculados a la Ciencia de Polica, la cual fue el antecedente directo de la administracin
pblica moderna y formada en el desarrollo de una racionalidad propia de las prcticas
administrativas del Estado Absolutista. La Ciencia de Polica fue una de las Ciencias
Camerales que se desarrollaron en este periodo, como tambin lo seran las Finanzas, la
Justicia, o la Guerra, entre otras. El Cameralismo, puede entonces considerarse, como
un movimiento de los emergentes principados alemanes que intentaban separarse de las
relaciones del Sacro Imperio Romano Germnico, y de las estructuras feudales
imperantes. Dicho movimiento rindi sus primeros frutos bajo el reinado de Federico
Guillermo de Prusia en el siglo XV, y tendra su mayor auge en los siglos XVII y XVIII.
Se ha visto, cmo la polica fue entendida como gobierno en las ciudades Estado de la
antigedad. Una visin moderna nos permitir entender la polica no solo como una
institucin, sino como una prctica del poder estatal, desarrollada histricamente con el
fortalecimiento de los intercambios mercantiles, el fin del feudalismo, y la ascensin del
capitalismo como nuevo sistema de organizacin social. Dentro de este escenario, el
autor mejicano Ricardo Uvalle Berrons, nos plantea la formacin de una Ciencia de
Polica que tuvo dos momentos: el primero, un origen vinculado a las Ciencias Camerales
del Absolutismo, surgido en Austria, Prusia y Suecia; y un segundo momento, de
desarrollo, en una versin no cameral con la expansin que se hace a Francia y Espaa
(UVALLE, 1990, 59).
La experiencia en Alemania.
Seala Miguel Malagn, que la Ciencia de Polica tuvo su origen en la Cameralstica (ao
400 d.C.) y se remonta a los territorios que actualmente corresponde a Alemania. Vuelve
a aparecer la expresin Polica en Francia en 1403, por medio de Ordenanzas Reales
tendientes a la organizacin interior del Estado. Posteriormente, se traslada a Espaa
hacia 1440, donde aparece la expresin en las Cortes de Valladolid. El alcance de polica
en este contexto, puede sealarse as: La polica se constituy en el instrumento en
manos del monarca para expandir su poder absoluto frente a los estamentos. La pax
pblica devendr de esta manera la razn de ser de la ciencia de la polica y del Estado
Absoluto (2007, 154).
El desarrollo histrico nos lo muestra este autor as: La Cameralstica surge en el
contexto del Estado Feudal, con la figura del Kammerer, quien fuera el tesorero del
electorado de la Marca de Brandeburgo (Prusia); surge con la conformacin del Consejo
de Cmara del Prncipe i, que dividi los asuntos del reino en Finanzas, Poltica
Internacional y asuntos de Administracin del Estado. Para 1525 se afianzan
instituciones como el Consejo de la Cmara, que se ocupa del manejo de la
administracin pblica; su desarrollo estuvo ligado a la refrendacin de sus decisiones
por el Canciller, hasta que fue desplazando tal refrendacin para volverse cada vez ms
autnomo, lo que ocurrira para 1598. Los devenires de tal institucin se notan en
decisiones como las asumidas por Federico II (1615) quien asigna a la Cmara solo
asuntos de justicia y no asuntos financieros; para 1648, con el fin de la Guerra de los
Treinta Aos, se unifica la Administracin Pblica alrededor de la administracin
Cameral, del que se desprende la figura del Gabinete de Ministros (1791-1797) para
fortalecerse con la figura del Directorio General, que en 1797 conocer de asuntos como:

Captulo

43

talas, cuentas, negocios militares, correos y moneda, Justicia y Polica, as como del
fomento interior. Es de destacar, cmo la administracin pblica regula en esta poca
todos los poderes del Estado y pretenda con su actuar la bsqueda del bienestar
general. Otro aspecto interesante del Directorio General era la condicin de sus
miembros, ya que el Gabinete se conformaba por meritocracia, lo que sera un
antecedente de la burocracia moderna (MALAGN: 2007, 153).
Sealan algunos autores que debe diferenciarse con claridad las Ciencias Camerales de
la Ciencia de Polica, que es tan solo una de las ciencias camerales. En este sentido, El
cameralismo es un estadio superior de sistematizacin, racionalizacin y organizacin del trabajo
administrativo, con vistas a potencializar el poder del Estado absolutista (GUERRERO, Omar.

Las Ciencias de la Administracin en el Estado Absolutista. Mxico: Fontamara, 1986,

citado por UVALLE: 1990, 61). Y sus caractersticas para entenderlo, permitirn afirmar
que:
1. Fue el medio para la implantacin de un modelo capitalista, comprometido con un
proyecto de vida a favor de la sociedad moderna y al construir un basamento terico,
que cultiva el conocimiento, como parte de un saber profesional que nutre la
explicacin cientfica de la actividad administrativa del Estado;
1. El Cameralismo ser una estrategia de conocimientos aplicados, que indica al
Estado por dnde debe transitar para robustecerse y conservarse con buena salud.
La razn de su existencia no estaba dada solo para administrar los recursos y
fuerzas del Estado, sino en la bsqueda de cmo producir recursos para una
administracin mejor;
2. El Cameralismo ser un saber especializado que articula el sistema de dominacin
que soporta, con la subordinacin de la sociedad y el respeto por el Estado.
Mediante la perspectiva de lograr la felicidad de los sbditos y a travs de ella, la
felicidad del propio Estado, aplica una tecnologa del poder que articula el individuo,
la sociedad y el Estado, bajo la premisa de que lo que favorece al individuo,
beneficia al Estado. En este punto, son dicientes las palabras de Uvalle Berrons
sobre las tecnologas del poder, cuando afirma:
Cualitativamente destaca por articular, mediante un saber especializado, el sistema de
dominacin que soporta la subordinacin de la sociedad respecto al Estado. Para ello,
parte de la armonizacin de las prcticas administrativas entendidas no como meros
procesos de gestin, sino como potencias que permiten ampliar las fuerzas de la
sociedad para desarrollar y conservar mejor la vida del Estado. Tiene como premisa que
el bienestar del Estado es la felicidad de los sbditos. Es decir, la felicidad del Estado
depende de la forma en que es capaz de mejorar las condiciones de vida de los
individuos para asegurar su propia conservacin (UVALLE: 1990, 61).

4. El conocimiento del Estado est dado por conocer la aplicacin de la actividad

administrativa aplicando la economa y la polica, desde la Cameralia; entendiendo
que la prosperidad particular redunda en la prosperidad pblica y por tanto, es
necesario el cultivo de la economa para favorecerlo. La cameralstica aporta as el
ms alto grado de relacin y coordinacin en los procesos, orientndose a la lograr
una cobertura cada vez ms amplia y de carcter global, la economa de Estado,
concepto que luego ser desarrollado por Justi. Esto permite una mejor calidad de
vida a los sbditos, para que vivan en abundancia, a travs del uso de tecnologas

44

Qu es el Derecho de Polica?

administrativas que aseguran rendimientos ptimos para el Estado y la sociedad. En

cuanto refiere a la economa, interesa al Estado desde las ciencias camerales, no
solo la administracin de los recursos existentes, sino la multiplicacin de la riqueza
real (no financiera) mediante la explotacin racional de los recursos como los
bosques, ros, tierras. Lo que brindan las ciencias camerales en este contexto, es el
aprovechamiento eficaz a travs del conocimiento de las debilidades y fortalezas del
Estado, y sus recursos, potencializando lo que genera bienestar, o reanimando los
escenarios improductivos y conflictivos.
Ahora bien, si estos son algunos elementos que permiten comprender las Ciencias
Camerales, la Ciencia de Polica en particular, ser el centro de la vida de la Cameralia.
All destacarn los trabajos de autores alemanes sobre la materia, y en especial los
realizados por Juan Enrique Goutbboes Justi, dndole un papel protagnico a la Ciencia
de Polica sobre las Ciencias Camerales, y quien sostendr que la polica es una ciencia
de la vida, en la medida que se ocupa al detalle de la prosperidad de los individuos:
Como ciencia de la vida, la polica est pendiente de lo que a los individuos puede
proporcionarles desde la satisfaccin de las necesidades bsicas hasta el goce de la
belleza y los placeres. Entindase de los placeres que no le causan dao ni al individuo, ni
por consecuencia al Estado. Son placeres que tienen por objeto dotarlo del cultivo
intelectual (artes, lecturas, diversiones, cultivo de la moral, el teatro) que moldea su
personalidad y su modo de vida. El progreso integral del individuo es el eje de la polica.
Por tanto, se ocupa de que no viva solo, sino que viva bien, con lo indispensable y hasta lo
superfluo, la polica vigila todo lo pertinente para la felicidad del hombre la vida es el
objeto de la polica, lo indispensable, lo til y lo superfluo (JUSTI citado por UVALLE:
1990, 69).

La experiencia en Francia.
Si bien fue en Alemania el origen de la Ciencia de Polica y su conformacin histrica, en
relacin con los orgenes de la administracin pblica, ser en Francia ii donde adquiera
un particular sello, en cuanto refiere en detalle al mantenimiento del orden pblico interno
en relacin con el gobierno de las ciudades y el Estado.
Seala Pedro Frayle en un interesante estudio sobre Nicols De la Mare, que la
preocupacin de ste fue garantizar el mximo bienestar posible en la vida cotidiana de
las ciudades francesas (FRAYLE: 1997, 15). Para ello, resea el cambio y la
transformacin de Paris, con lo que advierte De La Mare, que la conformacin de
grandes ciudades, se vuelven foco de pugnas y posibles desrdenes; a ello dedicar
parte importante de su vida y sus propios recursos, profundizando el conocimiento de la
capital del reino de Francia, sus problemas, las posibles soluciones y su ordenacin (2124). Es importante destacar en este aspecto, cmo la criminalidad no era el problema
central en la organizacin de las ciudades, sino un asunto de carcter muy secundario
frente a asuntos de salubridad, la prosperidad y todos aquellos otros aspectos que
permitieran la maximizacin de las condiciones de vida de la poblacin.
A la pregunta de qu es realmente la Polica, De La Mare contesta que es una Ciencia de
gobierno; su carcter cientfico est dado por la recopilacin y sistematizacin que hace
de las normas dictadas para el mantenimiento del orden interno tomadas de la propia
historia pasada y reciente del Pars de su poca y tendiente a una intervencin eficaz en
la vida cotidiana. El Tratado de Polica escrito en 1705 es una idea de la codificacin

Captulo

45

normativa que se desarrolla hasta el ochocientos, pero con una perspectiva prctica. El
segundo elemento importante de su Tratado es la separacin que marca entre gobierno y
judicatura, lo cual fue un largo proceso de definicin de competencias y manejo de
poderes locales. En tercer lugar, su Tratado de Polica ser una recopilacin de la
normativa de polica, ntimamente ligada a la vida cotidiana, que busca atender el orden
pblico, la disciplina, el aprovisionamiento y la higiene, entre otros temas, en cabeza del
Comisario General de Polica de Paris (20).
El trabajo de De La Mar no ir ms all de su contexto histrico y poltico, el cual est
determinado por el Despotismo Ilustrado de los siglos XVII y XVIII, y la invencin por Luis
XIV de una funcin autnoma de polica. Como seala en otro texto Hlne L'Heuillet:
Delamare busca en efecto mostrar la realidad inventada por Luis XIV. O es bien el orden
urbano lo que busca el monarca como lo indica el edicto promulgado poco antes de la
institucionalizacin de la polica Las quejas que hemos recibido del poco orden que haba
en nuestra buena ciudad de Paris debimos examinar a nuestro favor los consejos de las
antiguas ordenanzas y los reglamentos de polica que hemos estimado que esta
podra ser restablecida ampliamente y los habitantes de nuestra buena ciudad de Paris
recibirn notables comodidades (L'HEUILLET: 2003)

La misin fundamental de su trabajo es la de conducir a los hombres a su felicidad, ya no

por la buena educacin del Prncipe y sus cualidades personales como haba sido hasta
aquel momento, sino por medio del estudio de la organizacin material de las ciudades,
las que estarn para este autor fuertemente vinculadas con el origen del Estado. Por otra
parte, las enseanzas que deja el voluminoso trabajo de De La Mare, ser la vinculacin
que haga entre Despotismo Ilustrado, el Mercantilismo naciente y la Ciencia de Polica
(FRAYLE: 1997, 27).
En este sentido, entiende la Polica unida a la vida cotidiana, siendo un instrumento de
intervencin pronta, en cuanto no requiere de los formalismos y las trabas del proceso
judicial, as como inmediata y discreta; tales caractersticas permiten lograr la mxima
eficacia en la tarea de mantener el orden y conducir a los ciudadanos por el camino
trazado para ellos. Las anteriores caractersticas se complementan con lo que Frayle
dar por llamar la Poltica del Detalle de la Ciencia de Polica, consistente en actuar
sobre las cosas del da a da, atendiendo a lo pequeo que es lo que orienta la vida
cotidiana. Su preocupacin ser la regulacin hasta la minucia (25). En otras palabras lo
seala Frayle:
La polica acta sobre las cosas de cada da, est atenta a lo pequeo porque eso,
precisamente, es lo que orienta la vida cotidiana en una u otra direccin, es, en gran
medida, la clave para lograr una actitud disciplinada Al hablar del adoquinado de las
calles dice nuestro autor [De la Mare]: entrar incluso en las menores circunstancias; por
otra parte esta exactitud no puede ser ms que til para los que estn encargados del
detalle de la administracin de la Polica () Pero cuando reflexiona sobre la organizacin
de la ciudad, sobre las medidas higinicas o de reglamentacin de la vida urbana, su
actitud es la misma: es preciso detenerse en los aspectos ms nimios, puesto que en esa
atencin est el secreto del xito () En cierto sentido detalle y disciplina van unidos:
Delamare explica, por ejemplo, cmo puede ser conveniente que el Comisario de Polica
mande, en tiempos de calor, que todos los ciudadanos arrojen cubos de agua limpia y
fresca delante de su casa, a una determinada hora, para templar el aire. Quizs propuestas
como sta parezcan ingenuas desde la perspectiva de los ltimos aos del siglo XX, pero
no lo eran en absoluto a finales del seiscientos () En la ciencia de polica empieza a

46

Qu es el Derecho de Polica?

manifestarse la toma de conciencia de que la manera ms eficaz de lograr un

comportamiento disciplinado es interviniendo sobre los pequeos detalles de la actividad
cotidiana de los individuos: sometindolos a un orden a un control, por tanto a una
reglamentacin. Si esto es cierto para aquellos que, por una u otra razn, tienen su libertad
restringida, tambin lo es para el conjunto de los ciudadanos (FRAYLE: 1997, 25)

Por otra parte, la polica se desarrolla en los reglamentos u ordenanzas de Polica;

ordenanzas que regulan una gran variedad de actividades y circunstancias. Las mltiples
necesidades conducen a mltiples regulaciones de la ciudad y del pas, produciendo una
reglamentomana. (OESTREICH Y KOENIGSBERGER 1982, 157, citados por PGEAPS).
En buen orden estas ordenanzas de polica se relacionan con preocupaciones sobre la
moral y est compuesto principalmente por la realizacin de una vida virtuosa y religiosa.
La religin, tanto como un cuerpo de creencias y como un patrn de comportamiento, fue
la principal preocupacin de aquel momento. El buen orden se cree que slo existe si los
sujetos llevaban una vida modesta, ordenada al estilo cristiano: as por ejemplo, la
apostasa de la fe religiosa se consideraba la raz de todo mal social y el desorden, por lo
que los reglamentos en las ordenanzas de polica con frecuencia se inician con las
prohibiciones relativas a la blasfemia y la maldicin (RAEFF: 1983, citados por PGEAPS).
Luego se segua con secciones sobre la educacin de los hijos, los gastos de
mantenimiento del hogar, en las bodas y los bautizos y los tratos entre hosteleros y
clientes. Luego vino una regulacin de secciones relativas a la mendicidad y la limosna,
la prevencin de la usura y los monopolios, y las condiciones para el comercio de
transporte por intermediarios, hasta la regulacin integral de asuntos suntuarios. Esta
cuestin en particular, la observancia de las condiciones contractuales, que por supuesto
son un aspecto central de la existencia social ordenada. Se desprende de este extenso
catlogo de las materias abarcadas por la polica, prcticamente todas las actividades
pblicas y privadas, las cuales pueden ser objeto de regulaciones por las autoridades
(HARTER 1999; STOLLEIS 1988, citados por PGEAPS).
Finalmente, destacamos que la Ciencia de Polica en la lectura de Pedro Frayle, servir
como fuente experimental del derecho penal que se desarrollara ms adelante en la
Ilustracin. Sin embargo, existen claras diferencias con los precursores del Derecho
Penal, porque si bien anticipa los instrumentos de control social de una poca venidera,
De La Mare, est inserto en su propio tiempo de transicin, vinculando la idea de castigo,
tanto a la nocin de delito, como a la de pecado. De La Mare vincula as el control social
con instrumentos de control moral del antiguo rgimen. Otra diferencia la encontramos en
que si bien la nocin de ley y pena llevarn a la codificacin en la poca moderna, para
De La Mare, a quien se le reconoce su extraordinario esfuerzo en una completa
sistematizacin y compilacin normativa, le ser ms importante la figura del juez que la
aplicacin de la Ley escrita (FRAYLE, 1997).
La experiencia en Espaa.
En cuanto refiere a Espaa, se destaca la Obra para Corregidores de Castillo de
Bobadilla, escrita en 1597, donde se precisa el estudio de la polica, entendida como
buena gobernacin de ciudad que abraza todos los buenos gobiernos, que trata y ordena las
cosas corporales que tocan a la Polica, conservacin y buen encaminamiento de los hombres
(citado por MALAGN: 2007, 154). Miguel Malagn encuentra una marcada influencia
aristotlica en dicha definicin, donde polica se puede asimilar a politeia, pero tambin

Captulo

47

con administracin interior del Estado, marcando diferencias con la Hacienda Real y
Guerra.
Contrario a lo sostenido en mltiples escenarios, en el Absolutismo, la legitimidad no est
dada solo por el carcter divino del monarca, sino que en temas de la administracin del
Estado Absolutista estar determinado por la bsqueda de la felicidad de los sbditos
(especialmente en su ltima poca). En este escenario, el prncipe pasa a controlar tanto
las instituciones de beneficencia como las universidades, con la caracterstica que no se
consulta al pueblo en la toma de dichas decisiones, lo que repercute en una posicin
paternalista de la Administracin y define cul es la felicidad de sus sbditos.
Pedro Frayle nos trae un muy completo estudio de cmo se recepciona en Espaa la
Ciencia de Polica, partiendo de la conformacin de la Ilustracin espaola en tres
grandes etapas, las cuales, tienen como sello caracterstico un fuerte componente de
militarizacin en su dinmica (1997:46). La primera etapa se identifica con la Carta
Filosfica de 1687 de Mdicho Chymica; una segunda etapa est dada por la
conformacin de colegios de los aos 1767, con un rasgo moderno y experimental, a
diferencia de los estudios conceptualistas que se desarrolla en Alemania; una tercera
etapa la establece desde 1767 hasta Carlos III, con quien se desarrollan las Sociedades
Amigos del Pas, con fines utilitarios, que se sirvieron de los saberes de polica para
incidir en la evolucin de las estructuras productivas y econmicas del pas.
El nfasis de la ltima etapa estar dado por desarrollos prcticos no sustentados en
bases tericas, ni en instituciones cientficas que le permitieran una tecnologa propia y
competitiva para la poca; por esto Espaa recurri al espionaje industrial y a la
contratacin de extranjeros. Se destacan en su produccin las medidas de polica
adoptadas por Carlos III, quien ratific las normas dictadas por los Alcaldes de Caza y
Corte, referente a la insalubridad que se viva en las ciudades, y respecto al trfico y el
transporte, con la pavimentacin de vas ordenada mediante Real Orden del 14 de mayo
de 1761.
Una mejor imagen de la situacin que viva Espaa en aquella poca, nos la muestran
las siguientes crnicas:
Carlos III demostr desde el primer momento un profunda voluntad de introducir reformas.
Casi desde su llegada hizo llamar al ingeniero napolitano Francisca Sabatini y le encarg
la realizacin urgente de un plan para su saneamiento [de la ciudad]. En un ao tena listo
un proyecto de limpieza y pavimentacin () En l se prevea obligar a los propietarios de
edificios (fuesen personas o corporaciones) a embaldosar frentes y costados, crear
conducciones para el agua o depositar regularmente las basuras para que fuesen sacadas
de Madrid; tambin se prohiba la circulacin de animales domsticos (como los cerdos)
por las calles (FRAYLE: 1997, 52)
Por otra parte, se destacan las medidas dirigidas contra la mendicidad, lo que sirvi para
la reorganizacin de la milicia urbana con los sobrevivientes del ejrcito; su finalidad fue
volverlos productivos, empezando con la reclusin y creacin de centros para mendigos.
Seala Fraile:
Un bando de 16 de mayo de 1767 ordenaba la expulsin de la ciudad de las mujeres de
vida disipada y el internamiento en casas de reclusin de mendigos y pordioseros de
aspecto robusto que, presumiblemente, estaran en condiciones de ganarse el sustento con

48

Qu es el Derecho de Polica?

su esfuerzo. De hecho, esta normativa permaneci vigente hasta 1775 (Ordenanza de 7 de

mayo), momento en que se trat de afinar esta poltica de control de sectores marginales.
Se precis el concepto de pobreza, y a quin iba dirigida la legislacin, se suprimieron las
penas ms duras y se propusieron medidas para aprovechar el potencial productivo de
estos individuos que, de otro modo, se hubiese desperdiciado. Tras ser detenidos y
encarcelados se prevea enviarlos a cuatro depsitos o arsenales () A la par, en una Real
Orden de noviembre de 1777 se prescriba el recogimiento de los verdaderos pobres en
hospitales de Madrid, intentando, en lo posible, aplicarlos a algunos oficios u ocupaciones

(FRAYLE: 1997, 53)

Otras de las medidas adoptadas tienen que ver con la organizacin del territorio, a partir
de la particin sistemtica de la ciudad de Madrid, cuya finalidad era encuadrar
espacialmente a los individuos para ejercer una vigilancia ms estricta sobre ellos.
Quizs menos espectacular, pero de mayor trascendencia en el diseo de una estrategia
de control social, era la particin sistemtica de la capital, cuya finalidad era encuadrar
espacialmente a los individuos, con la intencin de poder ejercer una vigilancia ms
estrecha sobre ellos. La Real Cdula de 6 de octubre de 1768 divide Madrid en ocho
cuarteles, y a cada uno de los mismos en ocho barrios, que alcanzan as el nmero de
sesenta y cuatro. A su frente se pone un Alcalde que tendr jurisdiccin criminal en la zona,
con lo cual se estn creando las condiciones para la intensificacin de las medidas
policiales () Aos despus, en 1792, Floridablanca reconoca la importante labor
realizada en la dcada de los 60. De ella deca que Aranda hizo mucho en lo tocante a la
Polica con la creacin de Alcaldes de Cuartel y de Barrio, Hospicios etc (pero que) hubo
despus de aquel gobierno tal flojedad en la ejecucin() que fue preciso () desde el
ao 1778 pensar muy seriamente en el remedio. Dentro de esta dinmica de
replanteamientos habra que enmarcar la aparicin de un nuevo instrumento: la
Superintendencia General de Polica para Madrid y su Rastro (FRAYLE: 1997, 53)

Entre 1782 y 1792 se crea la Superintendencia General de Polica, la cual se desarroll

con no pocos problemas de competencias y funciones con otras autoridades. Su
desarrollo histrico nos muestra cmo sus actividades se centraron en el aspecto ms
represivo y de vigilancia de los ciudadanos; igualmente, estuvo fuertemente centrado en
el orden pblico, que rpidamente pas de la concepcin ilustrada en que naci a una
prctica restrictiva y de espionaje legal de la competitividad. Esta fue una tendencia que
apareci en 1823 con Fernando VII, quien conform la Junta Superior de Polica,
totalmente contrario a la idea inicial que se tena de Polica en los orgenes de la
Ilustracin espaola (54).
Ahora bien, el anterior fue el contexto histrico en el que se desarroll la Ciencia de
Polica en Espaa. De la pluma del mismo Pedro Frayle, entraremos en la produccin
cientfica espaola y lo que este autor denominara la Ciencia de Polica sin tratados, para
identificar con claridad lo que referimos como Ciencia de Polica. Inicia el citado autor
indicando que la produccin cientfica espaola sobre la materia comenz con la Obra de
Castillo de Bobadilla, que fue posteriormente desarrollada por Lorenzo de Santayana
Bustillo, quien hace la transicin a lo que se entiende como Ciencia de Polica en sentido
estricto; este ltimo autor se ocupa menos del Prncipe y sus cualidades, orientando su
trabajo ms al escenario de la maquinaria estatal, es decir, a las instituciones y
organismos, a sus competencias y la relacin entre ellos. Su desarrollo se enfocar al
buen funcionamiento del ejercicio cotidiano del poder (1997, 56). Se destacan los
trabajos de Foronda y Valeriola, desarrollados en el ochocientos, y los trabajo de De la
Torre y Puig, que lo hicieron en la poca de Carlos III. Los temas a los que se dedicaron

Captulo

49

hicieron fuerte referencia a la higiene, las ciudades, medidas contra terremotos y

edificaciones, desarrollando al detalle medidas de urbanismo y normas de edificabilidad,
pero tambin relacionado con el comercio y los espectculos (56-58).
El anterior fue el desarrollo que tuvo la Ciencia de Polica en Europa, en sus diferentes
matices para los tres pases revisados, experiencias que sirven de modelo para la
conformacin de la Ciencia de Polica y la organizacin estatal en el mundo. Sin
embargo, la situacin en Amrica Latina bajo la dominacin espaola, y conforme la
Legislacin de Indias, fue muy distinta a las preocupaciones que haba en el continente
europeo.
La experiencia de Amrica Hispnica.
Miguel Malagn, en un esfuerzo por mostrar que el origen del derecho administrativo
colombiano no nace con la Revolucin Francesa ni bajo la orientacin exclusiva del
Consejo de Estado francs, se remonta a la historia de nuestros pueblos durante la
Colonia e Independencia, para defender la tesis que la Ciencia de Polica fue la primera
expresin en la conformacin de nuestro derecho administrativo, a partir de las
regulaciones que se hicieron en el derecho indiano (MALAGN: 2007).
Para nuestro contexto, seala el citado autor: en las Indias, la primera nocin que se tuvo
de polica haca referencia a la reorganizacin a que eran sometidos los indios a ser juntados para
vivir en polica (2007, 177). Polica sera entendida en una etapa inicial, como el
instrumento de los religiosos para cristianizar a los aborgenes, en un contexto
geogrfico, donde las poblaciones indgenas se encontraban dispersas por el territorio,
por lo que las primeras medidas de polica fue la agrupacin y la formacin de
poblaciones donde se destaca la planificacin en cuadrcula. As mismo, el proceso de
agrupacin, implicaba un proceso de humanizacin o de civilizacin de los
aborgenes. Polica adquira as un sentido de civilizar, es decir, hacer comportarse a los
indgenas como seres humanos, segn los conquistadores. Las medidas para este efecto
se advertan en la obligacin de vestirse y especialmente de taparse, hablar en
castellano, asumir prcticas mongamas y sobre todo, la moral y las costumbres
cristianas, elementos que se mantuvieron en el derecho administrativo colombiano de los
siglos XIX y XX, como puede advertirse en la Ley dictada en 1821 De Civilizacin de
Indgenas, o en el desarrollo que tuvo la aprobacin del Concordato, aprobado mediante
la Ley 35 de 1888, el cual contena un especial captulo sobre las Misiones. Este captulo
fue desarrollado prontamente por la Ley 89 Por la cual se determina la manera como
deben ser gobernados los salvajes que vayan reducindose a la vida civilizada, y en la
que se asimilara a los indgenas a menores de edad, que por ejemplo, requeran
aprobacin judicial para las transacciones de porciones de terreno, norma que estuvo
vigente hasta 1996, ao en que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
colombiana (179)
Sostiene Miguel Malagn en su tesis doctoral, que la Polica fue la expresin del control
en Iberoamrica y funcion como elemento de estabilizacin social, en una doble va: por
un lado, la legislacin de polica busc que los indios no fueran demasiado maltratados; y
por otro lado, como instrumento para que los oficiales seculares o eclesisticos no
pelearan entre s (MALAGON: 2006, 7). La Polica ser la expresin de este fenmeno
del control, y el control se manifest en la plena intervencin de que se vala la Polica

50

Qu es el Derecho de Polica?

para conseguir el centralismo estatal, que tendra un profundo arraigo y se expandi en

Amrica. En este sentido, el Derecho Indiano se construy inspirado en un ideal
modernizador como lo era el del buen gobierno, un gobierno de cuidado (8).

2.1.2 La Revolucin Francesa - El fin de una Era.

Como se ha dicho, la Ciencia de Polica fue tributaria y fiel al rgimen en el que naci: El
Absolutismo Ilustrado, y muri con l. Las Revoluciones Liberales marcarn una profunda
ruptura con el antiguo rgimen; con su sistema de principios y valores y la manera de
entender el mundo. La Revolucin Francesa en particular, marcar el inicio de una nueva
era en la comprensin del poder, el Estado y el Derecho mismo. Los nuevos valores y
principios revolucionarios lograrn un giro en el rgimen de polica, adaptndolo a los
nuevos tiempos y a las nuevas necesidades sociales.
El sentido de polica se despojar de cualquier intento de intervencin exterior sobre el
individuo, que lo determine, y se limitar a un escenario de mantenimiento del orden
pblico interno, entendido como las condiciones de seguridad, salubridad y tranquilidad,
lo cual es contundente en el contexto europeo continental, aunque no tan estricto en el
modelo anglosajn que favoreci la intervencin estatal sin llegar a asimilarse al Antiguo
Rgimen: El poder de polica se extiende, no solamente a las regulaciones que promuevan la
salud, moral y seguridad pblicas, sino tambin a aquellas que persiguen la conveniencia y
prosperidad general. Donde el poder de polica se orienta a ser la suma de todos los poderes del
Estado, incluso para justificar el derecho a reglamentar los precios en los ferrocarriles (Bump,
citado por LLERAS: 1943, 11). Este ser el inicio de lo que conocemos hoy como derecho

de polica en el sentido moderno.

Una aproximacin a las caractersticas de esta nueva era, pese a su complejidad,
cambios y transformaciones internas, la encontramos de la mano de Miguel Malagn,
quien con otro sentido, hace un breve panorama de los principales elementos del
derecho administrativo continental europeo y de la tributacin de la Revolucin Francesa
al mismo. Ac se retomarn algunos elementos, de manera pedaggica, en los
siguientes seis elementos: El concepto de libertad; la soberana nacional, la Declaracin
de los Derechos del Hombre y el Ciudadano; el principio de legalidad; la divisin de
poderes; las tesis de la discrecionalidad administrativa y el nacimiento del acto poltico.
1. El pilar ms destacado de la Revolucin Francesa, ser la concepcin de libertad,
entendida sta como autonoma del individuo, la cual resultaba distinta al sentido de
participar en los asuntos pblicos, como se entenda por los antiguos. Agregamos al
citado autor, que la libertad, permite la opcin de autodeterminacin del individuo, lo que
la diferencia del modelo absolutista arriba estudiado.
2. Destaca la creacin del concepto de soberana nacional, como el paso del poder en
cabeza del Prncipe a la Nacin, que siempre ser distinta a la suma de los individuos;
con ello se anul el papel que ostentaban los gremios y las corporaciones en el antiguo
rgimen.

Captulo

51

3. El tercer gran aporte est dado por la Declaracin de los Derechos del Hombre, que en
ltima instancia fue un instrumento que protegi a la propia Administracin e instaur los
pilares de la Revolucin: La Libertad, la Igualdad, la Fraternidad y la Propiedad.
a.) Con relacin a la Libertad, seala que se contempl un catlogo de libertades
pblicas, que exigan la no intervencin del Estado, pudindose hablar de
libertades lmite como la seguridad y proteccin de la vida, el no arresto ni la
detencin arbitraria, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de expresin,
movimiento y pensamiento, por otra parte las libertades de oposicin, como el
derecho de prensa, reunin y manifestacin.
b.) En lo que tiene que ver con la Igualdad, esta era formal del individuo ante la Ley
(unitaria y nacional), que propenda por eliminar los privilegios; ello se fortalece con
un esquema de organizacin territorial del Estado francs como unitario y
centralista, donde la figura del Departamento se convirti en la unidad fundamental
del territorio, y el control se ejerca a travs de un prefecto, que actuaba como
agente del nivel central; cuyas facultades permitan el control de tutela por parte de
la Administracin Central.
c.) En lo relacionado con la Fraternidad, fue un postulado poco desarrollado, que
empieza a abrirse camino en la actualidad bajo el principio de solidaridad.
d.) Finalmente, la Propiedad, ser un derecho indiscutible, que la nueva clase
emergente, har valer.
4. Aparece el Principio de Legalidad y la Codificacin. La ley es la expresin de la
voluntad general y se consolida con ello la idea del imperio de la Ley. Los funcionarios
ahora pueden hacer solo aquello que les es permitido en la ley y por tanto, el poder se
subordina al parlamento, la Administracin se limita a la ejecucin de la ley. Un caso que
merece resaltarse es el trado por el propio Malagn, quien seala que el primer Cdigo
Administrativo fue una propuesta de Juan Carlos Bonnin contra las arbitrariedades del
rgimen absolutista en materias como impuestos, servicio militar, obras pblicas,
agricultura, comercio, industria. Como se sabe, es un ataque frontal contra el antiguo
rgimen y su propsito era preservar los derechos naturales del hombre, en su relacin
con las cosas de inters comn, temas que por dems son propios del derecho de
polica.
5. La divisin de poderes. Con arreglo a los postulados de Montesquieu, donde se
establece un sistema de lmites funcionales entre los poderes, donde cada rama del
poder pblico cumple una funcin y no interviene en la de los otros, lo que contrasta con
el sistema de pesos y contrapesos del modelo norteamericano. Destaca en este punto, el
contexto de defensa de la Revolucin, donde si bien se acepta la subordinacin del
ejecutivo al parlamento a travs de la Ley, no se acepta el control por parte de los jueces
a las actuaciones de la Administracin, ejemplo de esto es el Consejo de Estado, que
nace en el seno de la propia Administracin como autocontrol de la desviacin del poder
y solo hasta finales del siglo XIX se convierte en un juez independiente.
6. En desarrollo de lo anterior, aparece la discrecionalidad administrativa y el nacimiento
del acto poltico. El arbitrio que tena el funcionario pblico en aplicacin de la ley recibira
el nombre de discrecionalidad. En un inicio, la discrecionalidad no tuvo ningn control

52

Qu es el Derecho de Polica?

judicial, porque se entenda que juzgar a la Administracin era tambin administrar; as

que los controles los tena la propia Administracin, quien se controlaba a s misma. El
particular que resultase afectado, solo poda alegar ante la Administracin la existencia
de un derecho adquirido, el cual no era siempre oponible, como en el caso, de los actos
generales, dictados en el deber de vigilancia y proteccin hacia los administrados.
Histricamente, nace y se desarrolla el recurso de exceso de poder, que ir reduciendo la
discrecionalidad administrativa y el fortalecimiento del Consejo de Estado, con la facultad
de corregir a la propia Administracin, cuando adquiere la plena jurisdiccin en 1872; sin
embargo, el control judicial excluir los actos de gobierno, diferenciando en los actos
administrativos, el acto poltico (MALAGN: 2007, 27-42).
Bajo las ideas de las revoluciones liberales, los gobiernos buscarn garantizar los
derechos: cules y cmo?, esto se definir en cada una de las revoluciones,
norteamericana, inglesa y francesa (RODRGUEZ: 2004). El mecanismo principal, ser la
separacin de poderes, tanto vertical como horizontal; esto es, en relacin con las
funciones de las ramas de poder pblico, como en el escenario territorial, con el debate
entre centralismo y federalismo. Las revoluciones liberales traern as, un nuevo marco
conceptual que reducir el espacio de intervencin de la polica en la vida cotidiana de
los ciudadanos, centrndose en la garanta de la seguridad como del orden: ya no ser
posible hablar de la felicidad, ni del bienestar de la comunidad. El tema del bienestar y la
faceta positiva en la promocin de los derechos, desaparecer y se cargar a la sociedad
civil. La polica en este contexto quedar limitada a temas de seguridad y adoptar una
faceta negativa, fundada en los lmites al poder, restringida a la ejecucin de las leyes y
en beneficio de los derechos. La Polica tendr a su vez un desdoblamiento, en un
escenario tcnico y otro jurdico; en uno actuar en ejecucin de las leyes, siempre con
habilitacin previa; y por otra parte, se consolidar como instrumento de proteccin de los
derechos individuales a travs de cuerpos de polica.
Con el establecimiento del derecho pblico moderno se limita el concepto de polica en
nombre del sistema constitucional y del rgimen de derecho, a un papel negativo de la
polica, introduciendo en su objeto mltiples actividades, muchas de las cuales nada
tienen en comn, se desecha cualquier escenario referido a la polica de prosperidad,
siendo ahora su misin, defender a la sociedad y a los individuos de los peligros que
pueden amenazarlos. Para lo concebido en el Antiguo Rgimen como polica de
prosperidad, se adopta la nocin de previsin administrativa.
Esta perspectiva ser desarrollada tericamente por autores como Otto Mayer, quien
dentro de la nocin del derecho actual y el desarrollo del derecho administrativo, afirmar
que la polica es la actividad del Estado que tiene por fin la defensa del buen orden de la cosa
pblica, mediante los recursos del poder de la autoridad, contra las perturbaciones que las
existencias individuales pueden ocasionar (MAYER: 1950, 8)

Mayer, a mediados del siglo XX justifica en el derecho actual, la necesidad de delimitar al

mximo la nocin de polica, ya no para evitar los abusos del poder, porque dentro de un
sistema constitucional y bajo un rgimen de derecho, ya estara salvaguardado la
actividad del Estado por la sujecin al sistema jurdico, y en particular al principio de
legalidad, sino en la necesidad de diferenciar la polica de las dems actividades de la
administracin, lo que se justifica en la medida que la polica mantiene un deber de auto
conservacin del sistema, fundado en realizar y hacer valer un deber jurdico y general
preexistente (el deber de no perturbar el buen orden de la cosa pblica, el deber de evitar
cuidadosamente e impedir trastornos que podra suscitar su propia existencia), aspecto

Captulo

53

que distinguir la polica de todas las otras instituciones del derecho administrativo. As
las cosas, ya no es la coaccin el elemento diferenciador, sino el deber de garanta de
este deber preexistente, como actividad del Estado, lo que caracterizar a la polica hoy y
que lo diferenciar de la nocin de polica del antiguo rgimen (p.9-13).
La Revolucin Francesa tambin traer de la tradicin romana, el mantenimiento del
orden pblico mediante la figura de los estados de excepcin, diferencindose de las
dictaduras en la que no se suspenden las leyes, sino que el estado de sitio dota al
Ejecutivo de poderes exorbitantes, pero no implica un cambio en la voluntad general. De
otra parte, de Inglaterra se tomar la Ley Marcial, que se aplicar tanto a soldados como
a controlar a los detractores polticos y la proteccin del propio sistema.
Como se ver ms adelante, con los postulados de las revoluciones liberales se
transformar el marco conceptual del derecho de polica, pasando de ser toda la ciencia
de gobierno, para centrarse en una proteccin a la seguridad y en la conformacin de
Cuerpos de Polica, orientados por la lucha contra la criminalidad, cuando no en pocas
ocasiones como el instrumento de defensa poltica del rgimen.

2.2 Las ciencias policiales y los estudios modernos de

polica en el derecho comparado.
La Ciencia Policial corresponde a un mbito de estudio genrico, el cual, deber
estudiarse desde una perspectiva de transdiciplinariedad y complejidad del conocimiento,
que ella implica. El Derecho de Polica se propone entenderlo como un componente
especfico de las Ciencias Policiales, restringido al mbito jurdico.
Se ha dado ya una primera definicin de lo que se entiende en el presente trabajo por
Derecho de Polica, a partir de la conceptualizacin dada por el profesor Leonel Olivar.
Ahora, se hace necesario hacer un breve recuento de cmo se han entendido en la
literatura comparada los estudios del fenmeno polica en su conjunto, para lo cual nos
serviremos de las primeras sistematizaciones realizadas en el derecho comparado
europeo; recogiendo el estudio concretado en la reunin de expertos en ciencias
policiales, ocurrida en la Academia Austraca de Polica en Traiskirchen, en la primavera
de 2005 y que culminara con el Informe Final de las perspectivas de la Ciencia Policial en
Europa publicado en el ao 2007 (PGEAPS, 2007).
Una buena sntesis de este trabajo, frente al recorrido de la evolucin y transformacin
de la polica, con proyeccin a lo que se desea como Ciencia Policial, lo hace Jairo
Surez, que por su claridad y brevedad nos permitimos transcribir aqu, para efectos de
nuestro estudio. Seala el nombrado autor:
si se acepta una abrupta sntesis, dicha metamorfosis de la ciencia policial fue as:
segn los europeos, en el siglo XV su significado original fue coincidente al de gobierno o
administracin, y se utiliz de forma muy amplia en el contexto del mantenimiento del orden
y el de prevencin de delitos civiles; luego, en el siglo XVIII la Police Science

54

Qu es el Derecho de Polica?

(Polizeiwissenschaft) era la ciencia del Gobierno en el sentido similar de la administracin

pblica o con relacin a la cameralstica, esto es, la administracin de diversos asuntos del
Estado; despus, en el siglo XIX, la ciencia policial lleg a ser una disciplina acadmica en
algunas naciones europeas, y fue de cierto modo, asociada a trminos como ciencia
poltica y ciencias militares; y finalmente, durante el siglo XX comenz a desaparecer el
sentido gubernamental de la ciencia policial, reemplazado en su lugar por un significado
ligado a la criminologa y a la criminalstica . (SUREZ: 2009, 3).

Para los efectos del presente escrito, debe sealarse que se ha hecho una traduccin
libre de la expresin Police Science, utilizada en el mencionado informe como Ciencia
Policial, con el propsito de diferenciarla de la Ciencia de Polica, entendida como
antecedente histrico propio de los siglos XVII y XVIII europeo, y que encontr su mejor
expresin en la palabra alemana Polizeiwissenschaft. Si bien el texto utiliza las
expresiones Police Science, Police of Science, y ms adelante propone la distincin con
Science of Policing, lo que nos interesa es diferenciarla de la expresin Ciencia de
Polica propia de los Regmenes Absolutistas. As, la Ciencia Policial refiere a una nueva
disciplina que estudia en la actualidad los asuntos de la polica.
La anterior traduccin se considera adecuada y ajustada al texto original del citado
informe, teniendo en cuenta que la propuesta terica de los autores, es la conformacin
de una disciplina moderna, que se oriente al estudio de la polica desde una perspectiva
integral y compleja, que incorpore tanto la perspectiva de las ciencias sociales como la
de las ciencias forenses; aunque de manera diferenciada y especfica. La perspectiva
europea que nos sirve de modelo, se orienta a fortalecer los estudios sobre el poder de
polica como una tecnologa bsica de gobierno moderno, rescatndola del nfasis de la
criminologa y la Institucionalidad en la que se encuentra. Para ello, propone retomar la
propuesta de Cyrille Fijnaut (1983, citado en PGEAPS: 2007,28) para su estudio en cinco
grandes secciones: Polica como poltica en un sentido gubernamental, en un sentido
social, otro tecnolgico, un sentido histrico y finalmente, en un sentido comparado.
Sealan los expertos en ciencias policiales, quienes despus de colocar de presente las
mltiples dificultadas para dar una definicin sobre la Ciencia Policial en la actualidad, y
en pro de una definicin de polticas comunes de polica, enfocado al futuro de la Unin
Europea, adoptan una primera definicin que se puede referir en los siguientes trminos:
La Ciencia Policial es el estudio cientfico de la polica como institucin y de la actuacin
policial como un proceso. Como una disciplina aplicada que combina los mtodos y temas
de otras disciplinas de vecinos en el mbito policial. Incluye todo lo que hace la polica y
todos los aspectos desde el exterior que tienen un impacto en la vigilancia del orden y el
pblico () La Ciencia Policial trata de explicar los hechos y adquirir conocimiento sobre
la realidad de la actuacin policial con el fin de generalizar y ser capaces de predecir los
posibles escenarios () Con el fin de lograr su objetivo, la Ciencia Policial hace uso de la
experiencia del conocimiento de la polica, los conocimientos cientficos de diversas
disciplinas, relacionadas con la polica y un conjunto de mtodos establecidos que son
prctica comn en otras disciplinas. Para el establecimiento de Ciencias Policiales hay
muchos pasos a seguir en el futuro: la continuidad de los puntos de partida, la promocin
de actividades en la comunidad cientfica y las comunidades de polica, crear proyectos de
investigacin con la academia, reuniones, revistas, publicaciones, buscando el apoyo de
personas e instituciones. La puesta en prctica de la Ciencia Policial en el mundo
acadmico, en las Academias de Polica y en las organizaciones de la polica necesita una
gran cantidad de publicidad para aumentar gradualmente su aceptacin. Todo esto ser
un proyecto a largo plazo para el beneficio tanto de la polica como de la sociedad.
(PGEAPS: 2007, 23).

Captulo

55

2.2.1 Los aportes tericos de la tradicin jurdica europea

continental y la Ciencia de Polica.
Al iniciar este captulo, se ha hecho una aproximacin a la Ciencia de Polica
(Polizeiwissenschaft), donde se ha rastreado la nocin de polica, ubicndola en el Siglo
XVI y cuyo objetivo era en aquel entonces establecer una comunidad bien ordenada,
cvica o territorial. Se hablaba de buena polica para referirse a las medidas que
implicaban corregir un trastorno en la vida virtuosa o religiosa de las comunidades donde
se aplicaban las ordenanzas de polica. Polica se entenda como un buen orden de la
vida comunitaria y se desarroll en multiplicidad de ordenanzas de polica para afrontar
problemas concretos de salubridad, abastecimiento, etc.
En el Siglo XVIII tendr su esplendor la Ciencia de Polica entendida como ciencia del
gobierno o como lleg a nombrarse en algn momento, la Ciencia de la Felicidad. La
Ciencia de Polica tuvo una pretensin de sistematizacin de las ordenanzas de polica,
pero orientada al ejercicio del buen gobierno, y frente a lo que entendemos hoy en da,
seguir siendo un concepto muy amplio, porque abarcaba casi todas las tareas del
gobierno, llegando a afirmarse La polica lo incluye todo y su objetivo se orientaba a
resolver conflictos civiles, incluso antes de una institucionalidad formada para tal fin. La
denominada Ciencia de Polica hizo parte de las Ciencias Camerales y ser el
antecedente de la Administracin Pblica como se conoce hoy en da.
Ahora nos corresponde hacer, en un primer momento, una revisin, de la Ciencia de
Polica, no en s misma considerada, sino una revisin desde el campo jurdico, desde lo
que diversos autores han conceptualizado sobre ella, para establecer el proceso que han
tenido los estudios sobre la polica hasta la actualidad. En este sentido, el informe de los
expertos policiales europeos, destacan el papel de las tres tradiciones jurdicas en su
conformacin.
Entre los autores ms destacados de las Ciencias de Polica encontramos en la tradicin
jurdica de Alemania, al terico Von Justi, quien en su gran esfuerzo de sistematizacin
de la polica como ciencia sostuvo:
A mediados del siglo XVIII, el trmino "Ciencias Camerales" (Kameralwissenschaft) haba
adquirido dos sentidos: uno estrecho y otro amplio. En sentido estricto, Kameralwissenschaft
significan las finanzas pblicas que es la gestin del presupuesto del prncipe. El sentido ms
amplio de Kameralwissenschaften, cuando la palabra se utiliza en plural, se refiere al campo
de varias ciencias que eran tiles para los administradores de formacin. Estos incluyen
konomie y Polizei, trminos que no son precisamente traducibles. La tercera ciencia en la
trada cameralistica, fue la Ciencia de Polica (Polizeiwissenschaft), refera a una ciencia
prctica de la administracin (PGEAPS: 2007, 31).

Von Justi (1717-1771) se destac por ser el primero en diferenciar y promover una
Ciencia de Polica por fuera de las dems Ciencias Camerales, proponiendo por otra
parte, que la felicidad del individuo redundara en la felicidad del Estado; la polica fue
pensada entonces como una actividad dirigida a la mediacin entre la felicidad de la
persona (familia) y la del Estado. Un segundo avance en la individualizacin de la Ciencia
de Polica, lo encontraremos en el terico alemn Von Sonnenfels (1732-1817) quien
oponindose a Von Justi, propuso distanciar a la Ciencia de Polica de los objetivos del
bienestar del Estado y de las personas, entendindola como una ciencia para establecer

56

Qu es el Derecho de Polica?

y gestionar la seguridad interna del Estado. As, su preocupacin no ser obtener el

mximo bienestar posible, sino prevenir los males futuros, a travs de una fuerza
organizacional encargada de mantener el orden pblico, la seguridad, prevencin e
investigacin de actividades ilcitas. Con ello, poco a poco la polica vino a significar una
autoridad, una institucin especfica (PGEAPS: 2007, 33).
Por otra parte, recientes estudios de la tradicin jurdica francesa, como los realizados
por Michel Foucault sobre las ciencias camerales y entre ellas la Ciencia de Polica,
entendi a sta como gubernamentalidad (36). Para Foucault, la Ciencia de Polica se
constituy en una nueva forma de pensar el ejercicio del poder. En el contexto francs,
los autores de los siglos XVII y XVIII entenderan la Ciencia de Polica como un conjunto
de tcnicas y estrategias mediante las cuales un gobierno en el marco del Estado, fuese
capaz de gobernar personas e individuos con una relevancia que adquiri nivel mundial.
Gubernamentalidad, implicaba una gestin de las finanzas del Estado, como economa y
poblacin; este nuevo arte de gobierno surgir acompaado de la doctrina de la razn de
Estado, encargada de mantener y acumular la fuerza del Estado, en lo externo, y
favorecer el enriquecimiento de las fuerzas en beneficio de la felicidad del Estado, en lo
interno. Polica, nuevamente incluye todo: Justicia, Ejrcito, Finanzas, Hacienda y
especialmente, la intervencin sobre el hombre a favor de su felicidad. La polica, en este
sentido, intervena en lo indispensable, lo til y lo superfluo. Ello lo destaca Nicols De La
Mare al vincular al individuo al Estado, a travs de la fuerza y la bsqueda de la felicidad,
regulando la vida de los hombres en comunidad, en todos sus aspectos fsicos,
espirituales y culturales, a travs de ordenanzas de polica que favorezcan su
disciplinamiento y control (38).
La tercera gran tradicin jurdica de occidente corresponde a la anglosajona. Sin
embargo, en lo referente a la polica, si bien hubo aplicacin del poder de polica fundado
en la idea de que el Rey debe maximizar el bienestar de su Estado como el de su hogar,
y por tanto, adoptar medidas disciplinarias como un pater patriae, que no eran otras que
las medidas de polica, no hubo un desarrollo particular sobre la materia. Autores como
Blackstone y Adam Smith, refirindose a la polica, hablaron de las funciones de
prevencin e intimidacin de la polica; igualmente se aclar el espacio natural de la
polica como el lugar pblico, aunque las medidas, eran de diversa ndole y no solo iban
dirigidas a favor de la pax pblica, sino que incluan desde la regulacin de las relaciones
sexuales, hasta asuntos de salubridad. Otro aporte lo encontramos en Colquhoun,
respecto al carcter preventivo de la polica, diferencindolo del castigo y del delito, o las
contribuciones de Adam Smith sobre la opulencia y el estado de la prosperidad. Pese a
ello, no hubo un fuerte desarrollo de la Ciencia de Polica, lo que puede tener explicacin
en la falta de una institucionalidad fuerte y centralizada, como la del Estado Absolutista
francs o alemn.
En el siglo XIX, lo que se consider como la antigua Ciencia de Polica se bifurc hacia el
campo de lo que hoy llamamos Poltica, bajo el componente de discusin y soberana
popular, y hacia el estudio de las ciencias militares, por otro lado. La Polica se vuelve
cada vez ms una rama cientfica vinculada a los estudios de la criminologa y la
delincuencia. Igualmente, opera una transicin del concepto y los estudios de polica en
el sentido de estar cada vez ms orientados a lograr la seguridad de las personas y del
Estado; en otro sentido, estudios como los de Mohl muestran la dificultad de integrar la
Administracin con la Polica respecto del bienestar social. Otro de los nfasis que
adquieren los estudios en esta nueva etapa, es destacado por Zimmerman, quien

Captulo

57

propone separarse del viejo academicismo y enfatiza en estudios ms prcticos,

imponiendo una orientacin en la nocin de Cuerpos de Polica.

2.2.2 La incursin de la tradicin anglosajona y los estudios

estadounidenses.
En la actualidad, el sentido moderno de polica, ha dado lugar a estudios e
investigaciones del fenmeno policial ms cercanos a la sociologa jurdica y
desvinculados de la tradicin europea proveniente de la Ciencia de Polica, ligado al
modelo estadounidense de investigacin que se centr en el anlisis de la actividad de
polica. El sentido moderno de las investigaciones sobre polica, inicia en los Estados
Unidos con los estudios de William Westley, con un importante carcter emprico que se
distancia de los grandes tratados tericos de la antigedad; entendindose la polica,
como la violencia que utiliza el Estado, cuando no se respeta su autoridad o se est bajo
amenaza. De all derivar todo el anlisis sobre la violencia policial que ser una
constante en los estudios realizados.
Desde la dcada de los 60 y 70 del siglo pasado, se dio una amplia expansin de los
estudios sobre la polica, causado principalmente por conflictos tnicos y la situacin de
rebelin estudiantil de 1964-5, lo que llev a una nueva necesidad de volver a estudiar el
fenmeno de la polica en un contexto de disturbios sociales y aumento de la
delincuencia, lo que se hizo desde enfoques como la criminologa, encontrndose en
multiplicidad de casos que la accin policial no se corresponda necesariamente con los
valores democrticos ni con el sistema de derecho. El nfasis que adquirirn los estudios
de polica estar determinado por la lucha contra la criminalidad y el papel de los cuerpos
oficiales de polica, como institucionalidad.
En los aos 60 del pasado siglo, mltiples cientficos sociales realizaron estudios
empricos crticos, contra la violencia policial y el uso discrecional de la polica en un
sentido que no se corresponde con los estndares de un Estado de derecho. Por otra
parte, se critic el papel de la institucionalidad, por su falta de respuesta adecuada al
aumento de la criminalidad, lo que tuvo repercusin en el desarrollo de nuevos estudios
en dos vas, unos tendientes a fortalecer los sistemas de vigilancia y la investigacin
criminal, as como de mejores prcticas en la actividad policial aplicados en la
cotidianidad, lo que nuevamente fue criticado, al no concordar con las garantas del
Estado de derecho. Otros estudios acadmicos realizados y marcados por el empirismo
en la investigacin, concluyen crticamente en el poco impacto real que ha tenido el
aumento de la actividad de polica sobre la delincuencia, y empieza a desmitificar
grandes ideas de la polica, como demostrar la gran cantidad de actividades
desarrolladas por los cuerpos de polica no relacionadas con la delincuencia, o el
funcionamiento jerrquico de la Institucin; dichos estudios generaron un distanciamiento
entre la academia y la institucionalidad policial, que atac las investigaciones realizadas
por la academia, de falta de respuesta a situaciones que merecan decisiones
inmediatas. Finalmente, la Ciencia Policial en los Estados Unidos se orient al estudio de
la Administracin de la Polica.

58

Qu es el Derecho de Polica?

La polica de Europa en su sentido moderno, se aleja de la criminologa y la poltica como

gobierno, que haba sido su antigua tradicin, para adoptar la lnea del modelo
estadounidense y se desarrolla en las dcadas de los aos 70 hasta la dcada de los 90.
Lo anterior, se revisa a la luz de los estados nacionales (PGEAPS: 2007, 56), para lo cual
puede verse la siguiente cronologa:
En Francia, se pueden identificar tres periodos, sobre los estudios del quehacer de la
actividad de polica: El primero va hasta 1981, donde se desarroll en un sentido similar
al de los Estados Unidos, y del que podemos destacar la fuerte crtica a la
discrecionalidad/arbitrariedad en las detenciones por parte de la polica, mostrando como
la investigacin penal, estaba en la prctica, en manos de la polica y no de los fiscales.
Una segunda etapa, est marcada por el gobierno de Mitterrand a partir de 1981, quien
propuso la modernizacin y profesionalizacin de los cuerpos de polica, buscando un
acercamiento con los estudios de las ciencias sociales, sin embargo, no hubo una
comunidad cientfica interesada en ello. La tercera etapa francesa se ubica a partir de
1989, con la fundacin del IHESI (Institut des Hautes Etudes de Scurit Intrieure)
adscrito a la Direccin de la Polica Nacional, encargado de promover la investigacin
sobre la polica y acercar la comunidad cientfica a dichos temas.
En Alemania encontramos dos momentos diferenciados en el desarrollo de este modelo
estadounidense: El primero se desarrolla entre los aos 60 y 70, en un contexto de
protestas estudiantiles, donde pierde importancia el anlisis de la criminologa y se
asume una preocupacin por el quehacer de la polica (actividad de polica); se criticarn
igualmente, el uso de mtodos selectivos de la actividad de la polica, estudios, que
inmediatamente son rechazados por la institucionalidad. El segundo periodo se da en
reaccin al primero, donde se empiezan a desarrollar investigaciones sobre polica por la
propia institucionalidad, las que en la prctica culminaron en estudios orientados a la
lucha contra la delincuencia en un sentido prctico y emprico, y centrada en el estudio
de delitos especficos para mejorar los mtodos y los procedimientos policiales. Los
estudios crticos a su vez, mostraron como temas de estudio, la integracin entre la
polica y la ciudadana; la subcultura de la polica; la toma de decisiones de la polica en
su accin; y fundamentalmente, en un trabajo concreto sobre lo que hace la polica.
En el Reino Unido las primeras investigaciones tambin se desarrollan entre los aos 60
y 70. El estudio se centr en el papel que cumpla la polica en la comunidad, mostrando
que lo que exista era un profundo distanciamiento, lo que llev a reorientar las acciones
a una poltica de colaboracin con la poblacin (comunidad). Un segundo grupo de
estudios mantuvo la lnea de la actividad de polica y la discriminacin, as como de la
autonoma de la polica frente a la poltica. Un tercer grupo de estudios crticos, result en
el mismo sentido de los Estados Unidos sealando que el incremento del pie de fuerza
de polica no disminuy significativamente la criminalidad, pero por el contrario, reforz
un distanciamiento con la comunidad. En la siguiente dcada de los aos 80 se vio
fortalecido por una tendencia realista, donde las investigaciones se centraron en micro
procesos de trabajo de la actividad de polica y su organizacin; dichos estudios se
caracterizaron por reforzar los aspectos positivos de las medidas implementadas y que
funcionaron, en relacin con la disminucin de la criminalidad.

Captulo

59

2.2.3 La Ciencia Policial en la actualidad y los retos del mundo

europeo.
En el presente, existe un nuevo impulso por los estudios de la polica, como parte de la
conformacin de una poltica europea, donde puede advertirse que la investigacin
reciente de carcter histrico se ha centrado en la institucionalidad, en relacin con el
contexto poltico y la evolucin urbano-nacional, lo que ha llevado a un desconocimiento
real de la polica, proponindose como novedosas soluciones, algunas que no lo son
tanto y que pueden tener un fuerte respaldo en las tradiciones nacionales de los Estados
europeos (PGEAPS: 2007).
Se ha sealado que el estudio de la polica como Ciencia Policial, est en proceso de
formacin, bajo una nueva perspectiva, en un proceso de cientifizacin del estudio de lo
policial, definindose algunos de los parmetros que habrn de seguirse para su
concrecin. Sin embargo, el contexto en el que se ha de desarrollar, corresponde cada
vez ms a un mundo globalizado, marcado por fuertes procesos de modernizacin y de
rpidos avances y cambios sociales y tecnolgicos, que tendrn impacto en la polica del
futuro. Nos encontramos ante un escenario de desterritorializacin, de cambios en el
tiempo y de identidades nacionales que se van desdibujando con la difuminacin de las
fronteras, los avances del crimen organizado y la aparicin de nuevas subculturas que
inevitablemente darn lugar a nuevos conflictos.
El futuro de la Ciencia Policial deber afrontar dos caminos: Pasar de una visin de
polica en el sentido de restriccin, a una concepcin fundamentada de poder de polica
como tecnologa bsica de los gobiernos modernos en la gestin, que supere las lecturas
de corte restrictivo de los derechos que anuncia proteger. La respuesta hasta ahora ha
sido el fortalecimiento de estrategias de cooperacin e integracin mundial, a travs de la
Interpol, la Europol, con intereses comunes. Por otra parte, en cuanto a la actividad de
polica, se ha pensado en desarrollar una polica cientfica, bajo el sistema POP -Polica
Orientada a Problemas- y el fortalecimiento de la percepcin que la comunidad tiene de
lo que hace la institucin. Tambin existe una fuerte tendencia hacia la integracin de la
polica con organismos pblicos y privados, tanto en lo atinente a los servicios de
vigilancia por personas jurdicas privadas, como con apoyo en las comunidades. Lo que
queda claro en todo caso es la necesidad de legitimar el accionar de la polica ante la
opinin pblica.
Finalmente, se resalta la importancia de estudiar el futuro de la polica en Europa, sin que
ello implique, que sea el mismo camino que deba transitarse en nuestros pases de
Amrica Latina y en Colombia, en particular. Sin embargo, es claro que la poltica
mundial sobre la materia y la inversin de recursos estn destinadas en esa direccin,
cuando no dada directamente como desarrollo del modelo estadounidense y de las
polticas de Estados Unidos para Amrica Latina.

60

Qu es el Derecho de Polica?

2.3 Polica y la seguridad en la conformacin histrica

de los Estados en el Tercer Mundo.
El concepto de Tercer Mundo nace con la Guerra Fra, a partir de la interaccin y
formacin de identidades comunes entre Amrica Latina, Asia y frica, que en comn
tal vez solo tuvieron experiencias similares de explotacin y subordinacin. El Tercer
Mundo ser una experiencia emprica y tomar relevancia con la conformacin en el
escenario internacional del Movimiento de los No Alineados G77, en un intento de
ordenar el mundo en un lgica Norte - Sur, cuando el mundo se haba establecido en la
lgica Este Occidente bajo el peso de los EE.UU y la U.R.S.S. como superpotencias.
Su gran impacto es la defensa de la autonoma en la agenda internacional, que tienen
efectos sobre la economa mundial, pero de facto estarn alineados con las
superpotencias como objetos de la maquinaria bipolar.
Durante la Guerra Fra, los pases del orbe fueron ubicados estratgicamente de forma
geo-poltica y geo-econmica, en la idea de ganar poder en la periferia, siendo
estratgico el control poltico sobre ellos y sus recursos. Sin embargo, la postura oficial
ser la no intervencin directa en los conflictos del Tercer Mundo, aunque informalmente
suplen con armas y tecnologa militar los conflictos intraestatales y regionales, que con
posterioridad a la II Guerra Mundial es del orden del 98% de los conflictos mundiales.
As, el Tercer Mundo es la arena de disputa entre las superpotencias, segn Litwak y
Wells, generando una nueva relacin de dominacin postcolonial. El mundo advierte as
una profunda asimetra entre los pases del Tercer Mundo y las Superpotencias, una
realidad fctica visible en los niveles de industrializacin, que genera una clara
estratificacin del mundo y se fortalece con el control y transferencia del podero militar.
Esta asimetra convierte a EE.UU y URSS en los Shifts del mundo (AYOOB: 1995).
Hemos hecho una aproximacin a los estudios de Polica, especialmente en el contexto
europeo, y se puede advertir que el mismo es fundamentalmente tributario del contexto
histrico y del rgimen poltico en el que se desarroll, destacando principalmente una
tendencia de exportacin a nivel global de las ideas que van predominando en cada
periodo, por lo que el derecho de polica se nutre de los diversos procesos de formacin
que le anteceden y de las diferentes experiencias histricas, aunque se caracterice por el
momento en el que se desarrolla.
En la presente seccin se sostiene la tesis que el derecho de polica es tributario de una
larga tradicin que ha tenido su eje fundamental en el pensamiento europeo y ms
recientemente, en el estadounidense. Sin embargo, es claro que no necesariamente se
desarrollar en los mismos trminos en el contexto latinoamericano o en los Estados del
Tercer Mundo, como lo hizo en los contextos europeos y anglosajones. Por lo tanto, y
dada la escases de una produccin local o regional conocida que permita presentar un
nuevo paradigma en materia de Derecho de Polica, iniciaremos tal labor con una
reconstruccin del papel del Estado, en pases en vas de desarrollo, como el
colombiano, inserto en un contexto internacional de globalizacin, lo que nos dar luces
para comprender las dinmicas propias y permitir poner un punto de referencia para
estudios posteriores en la materia.

Captulo

61

El modelo europeo en la formacin del Sistema de Estados Nacionales.

En el orden mundial es un hecho indiscutible el predominio del modelo europeo de
Estados nacin; actualmente no es posible dejar de hablar en el escenario internacional
de los Estados, pero tambin es claro que si bien todos los Estados son iguales
formalmente, no todos lo son en el plano de la real politike. Pases como Colombia son
clasificados como pases en vas de desarrollo, Estados del Tercer Mundo e incluso,
llegaron a ser clasificados como Estados Fallidos (ROJAS: 2007). Por lo cual, se entrar
a hacer un anlisis de su desarrollo y conformacin como Estados, para ver bajo qu
condiciones se caracterizar el fenmeno policial en estas latitudes, sus particularidades
y condicionamientos, lo que nos permitir entender la fuerte relacin con las Fuerzas
Armadas y su difcil asimilacin a lo civil.
Conceptualmente, a la pregunta de cmo se construye lo estatal? autores como
Jaggers afirman que se requiere de una capacidad nacional, esto es, un territorio con
fronteras definidas, una capacidad poltica, entendida como una autoridad centralizada,
que ejerza control sobre la poblacin y el territorio y una coherencia institucional, es
decir, una arquitectura institucional que permita mantener la autoridad en el tiempo.
Charles Tilly, plantea la guerra como el factor central, la capacidad de eliminar o
neutralizar cualquier enemigo interno, la acumulacin de recursos y coercin (State
making), la capacidad de proteger a la poblacin y sus recursos, as como de extraerlos.
Ayoob a su vez, seala tres elementos: la guerra (war) que da lugar a la consolidacin y
expansin territorial y el fortalecimiento de una autoridad poltica; el policing como
capacidad de ejercer un control y mantener el orden; y la taxation, como extraccin de
recursos. Finalmente Weber, nos habla de una poblacin, un territorio, una autoridad
centralizada, que ejerce el monopolio de la violencia legtima y la conformacin de una
institucionalidad (ROJAS: 2008).
Ahora bien, el proceso de formacin de los Estados del Tercer Mundo no concuerda con
el proceso que sigui Europa, porque como se ver, en el Tercer Mundo, no ser la
guerra de expansin territorial, el factor de construccin del Estado, sino la preocupacin
por la seguridad lograda por la va de la coercin, la globalizacin econmica y su
insercin en la economa mundial, cuando ya existe consolidado un complejo sistema de
Estados en el orden mundial.

La formacin del Estado nacin en Europa.

Los Estados nacionales europeos, sern caracterizados como entidades autnomas, con
poderes centralizados fuertes, diferenciados, con control de poblacin y control territorial.
Un breve recorrido histrico nos muestra cmo se imponen y por qu triunfa el sistema
europeo de Estados nacionales. Sus orgenes se remontan al siglo X, hacia el 990 d.C.,
con el primer tratado comercial celebrado en Occidente: La Paz de Buda, en el contexto
de la Guerra con el Imperio Otomano, considerada como el primer acuerdo internacional
moderno. Ms adelante, a finales del siglo XV, hacia 1492, podemos encontrar ya un
sistema bastante interconectado de tratados entre naciones, la existencia de
embajadores y una fuerte misin diplomtica, as como el uso de matrimonios entre

62

Qu es el Derecho de Polica?

reinos como instrumento de paz y culminacin de las guerras, con la firma de acuerdos
de paz formales. Encontramos como caracterstica, que la formacin del Estado europeo
es de carcter interno, por un poder central capaz de someter a su poblacin y controlar
un determinado territorio, pero convirtindose en Estado, solo cuando encuentra
viabilidad poltica frente a los territorios que controla y externo frente a su reconocimiento
por los pases Estado vecinos (ROJAS: 2008).
Una segunda caracterstica en su conformacin, ser la guerra exterior, que est
relacionada por una parte con el control territorial en una lgica de expansin, que
gener en las fronteras zonas de amortiguamiento las que se ganaban o perdan en las
guerras, pero que simultneamente consolid una zona de seguridad al centro del
Estado que favoreci la cohesin interna, lo que a su vez permitira mantener la guerra
con otros pases; en aquella zona de seguridad se consolid un gobierno civil por cada
Estado europeo. En las zonas de amortiguamiento, la guerra culminar con acuerdos de
paz y la consolidacin de una fuerte misin diplomtica, aunque la guerra misma ser un
instrumento generalizado de garanta de estos y de nuevos acuerdos, lo que favoreci
nuevamente la construccin de un sistema europeo de Estados, con reglas de juego y
trato, incluso para la guerra misma. El sistema europeo de Estados se caracterizar un
modelo imperial de expansin hacia el exterior y conquista del mundo. La formacin de
los Estados no es interno, sino que depende de la existencia de otros Estados en el
mismo proceso de expansin. Como hitos en la historia encontraremos en el Siglo XVII el
Tratado de Westfalia o de Mnster/Osnabrck (1648), consolidndose el proceso de
formacin de los Estados hasta la II Guerra Mundial (ROJAS: 2008).

Los pases del Tercer Mundo en el sistema mundial de Estados nacionales.

Algunos autores sealan que la insercin de los pases del Tercer Mundo como Estados,
slo ser relevante en el sistema mundial a partir de los procesos postcoloniales,
caracterizados por la diversidad y lo tnico (AYOOB: 1995). Asistimos a un paso de
sociedades fundamentalmente agrarias a urbanas, caracterizadas por Estados con una
incipiente burocracia y Administracin Pblica, jalonadas por un proceso de
modernizacin sin modernidad. El modelo europeo de Estados expandido a nivel
mundial, se apoya en la lgica de un sociedad industrial y de masas que se globaliza; y la
forma Estado se adoptar en los pases del Tercer Mundo, previo a su constitucin real
como verdaderos Estados, lo que dar lugar a profundas disparidades entre ellos en el
plano internacional.
Por otra parte, los tiempos de construccin del Estado en el Tercer Mundo no sern
similares a los que tuvo Europa; stos fueron sobredeterminados por la intervencin
externa, impuesta como un requisito a las ex colonias, y posteriormente reforzado por el
contexto de la Guerra Fra, dada la necesidad de las potencias de homogenizar el
sistema internacional; paralelo a ello, la formacin de los Estados en el Tercer Mundo,
estuvo sujeta al avance del ideario democrtico y de Derechos Humanos, consecuencia
del fuerte activismo social posterior a las dos guerras mundiales.
Desde otra perspectiva, hay quienes sostienen que la formacin de los Estados en el
Tercer Mundo no puede ser explicada, ni parametrizada por el modelo histrico europeo;
autores como Charles Tilly propusieron que la formacin de los Estados contemporneos

Captulo

63

se distingue de los de sus equivalentes en el pasado, por la relacin entre coercin,

capital y coercin capitalizada, lo que marca una profunda diferencia y diversidad en las
relaciones entre el ciudadano y el Estado, al respecto seala: El Estado contemporneo
surge principalmente de procesos de descolonizacin, en el contexto de la Guerra Fra (mundo
bipolar) donde no hay lugar a la expansin territorial, ni a los acuerdos interestatales, sino que se
focalizan en el control interno de cada uno a partir del control militar de la poblacin, lo que implica
fundamentalmente la va de la coercin intensiva (TILLY: 1992)

El proceso de formacin de los Estados Contemporneos y del Tercer Mundo, se puede

analizar desde cinco aspectos: En primer lugar, el impacto de la Segunda Guerra
Mundial, evidenci una transformacin de la Guerra, con la posibilidad de la destruccin
total, lo que impedir terminar la guerra con acuerdos de paz al estilo europeo y ceder
su papel en el equilibrio mundial a las dos potencias vencedoras; con posterioridad a la
Guerra, sucedern guerras civiles a gran escala; se desarrollar la carrera armamentista
y nuclear que dar lugar a la Guerra Fra y la consolidacin de un mundo bipolar donde
se reparte geoestratgicamente el planeta.
En segundo lugar, ocurre un proceso de descolonizacin mundial fundado en la prdida
de poder de Europa sobre sus colonias, quien se centrar en su reconstruccin, dando
lugar a la formacin de nuevos Estados sobre estructuras coloniales y en una nueva
relacin ciudadano Estado. Ello impedir la formacin de estos Estados que se
caracterizan por sus luchas internas y subordinadas al contexto bipolar del reparto del
mundo y la alineacin en uno de los dos bandos, con presencia de bases militares de las
grandes potencias.
En tercer lugar, en el contexto de un mundo bipolar, existe una fuerte asimetra en la
guerra, por efecto de la carrera armamentista, el temor a la destruccin del mundo y el
aumento de las armas nucleares, lo que genera una reparticin del mundo, con presencia
real y control por parte de bases militares de las grandes potencias, en los pases
perifricos.
En cuarto lugar, la formacin de los nuevos Estados es de carcter externo, marcado por
los efectos del fin de la II Guerra Mundial, por otra parte, no se permite la formacin de
Estados nacionales por la va de la expansin territorial (guerra exterior), dada la
capacidad de destruccin alcanzada. Se suma a lo anterior el intento de diferentes
facciones sin el suficiente poder, por hacerse al mismo internamente, la guerra no es
contra otros Estados, sino interna por hacerse al poder del Estado, lo que lleva a una
marcada debilidad institucional y a gobiernos inestables, que se mantienen a partir de
economas extractivas y por su necesaria insercin en la economa mundial, con
procesos de neocolonizacin, y control externo, fundado en la financiacin. Las fronteras
son ms o menos seguras, en la medida que no las amenazan otros Estados, pero la
inestabilidad interna es alta.
Finalmente, el quinto aspecto est dado por el control interno de carcter militar, fundado
en la va de la coercin; el poder militar no estar subordinado a lo civil y no requiere de
l, en la medida que los recursos militares provendrn de economas extractivas
debindose garantizar el control interno frente a los insurgentes. El genocidio y el
exterminio poltico se convierten en una tcnica habitual de gobierno; los militares
generan una lite que define el patrn de lo nacional y se impone la va de la coercin.
Si existe inters de ellos en el Estado ser porque su control permite la obtencin de
recursos para la guerra interna (TILLY: 1992)

64

Qu es el Derecho de Polica?

La Guerra Fra.
En este escenario con el fin de la Segunda Guerra Mundial, se reconfigura el sistema
mundo en un sistema bipolar, que dar paso a la Guerra Fra, la cual afectar el
desarrollo de todos los pases del planeta. Un diagnstico del Tercer Mundo estar
marcado por un aumento de las guerras civiles y Guerra de Guerrillas, en el marco de
una tensin mundial, que mantiene latente la potencial destruccin del mundo, por lo que
no es posible pensar en la culminacin de la guerra con acuerdos de paz del modelo
europeo; as mismo, con el proceso de descolonizacin, ingresan muchos nuevos
pases-Estado al sistema internacional como miembros de la Asamblea de Naciones
Unidas, que reconfiguran los equilibrios del sistema; pases constituidos por fuertes
poderes internos, no burocrticos, como la iglesia o los gremios. En el mismo sentido, las
facciones militares se harn al poder, frente a otras facciones civiles, en el marco de
permanentes conflictos tnicos, religiosos, raciales, etc
Ser as el poder militar y no el civil, segn lo explica Tilly, la caracterstica de los
gobiernos en el Tercer Mundo, lo que explica que la relacin con el capital, no sea por la
va civil, sino por el apoyo externo que reciben de las grandes potencias, las que
financiarn las guerras internas y el mantenimiento del poder de los militares en medio de
un permanente conflicto interno; aunque subordinado al control indirecto de las dos
potencias. En el caso de Estados Unidos har carrera el slogan de combatir el
comunismo. Caracterstica de estos Estados del Tercer Mundo, ser tener fronteras ms
seguras que las que vivi Europa, pero gobiernos ms inestables, as sern los militares
quienes tendrn un mayor poder y ejercern el control, por va de la coercin, lo que
contrasta con el modelo europeo de democracia e instituciones civiles, el Tercer Mundo,
tendr una estructura burocrtica, pero llena de zonas grises, dado el mal desarrollo
poltico, y a futuro se plantearn dos vas para recuperar el poder civil sobre lo militar, el
primero una va inestable, que ser el apoyo del cuerpo civil a los sectores militares en el
ejercicio del control, y por otra, una va objetiva, fundada en la profesionalizacin del
cuerpo militar.
Tilly muestra que la conformacin de los Estados en el Tercer Mundo se har por una
guerra interna y no exterior, en una estructura interna frgil, que favoreci el poder de los
militares, dada la debilidad del poder civil, y con el apoyo externo de las grandes
potencias, a cambio de subordinacin. En el caso de Amrica Latina, la tendencia
buscar en los aos 90, el paso de las dictaduras a gobiernos civiles, sin que ello
implique liberacin del poder militar, frica se caracterizar por los altos procesos de
gobiernos militares y Medio Oriente, por el papel del petrleo y los conflictos religiosos,
todo ello subordinado a la potencial guerra nuclear mundial, lo que favoreci el control
militar y la violencia del Estado contra el ciudadano (TILLY: 1992, Cap. 7).
En segundo lugar, el modelo mundial de Estados nacionales, despus de la Segunda
Guerra Mundial, se transformar con la extensin e incorporacin de pases del Tercer
Mundo, advirtindose que en dichos pases no se sigui el mismo curso que en Europa,
sino que se advierte un mal desarrollo del proceso, caracterizado por experiencias
histricas divergentes al modelo europeo, la base del modelo tendr su origen en las ex
colonias y frente a la real politike, caracterizado por el desarrollo de modelos autoritarios,
dada la diversidad interna y la existencia de estructuras burocrticas, pero con una
distinta relacin ciudadano Estado, que en Europa. En lo que Charles Tilly, llamar
como vas distintas entre coercin y capital.

Captulo

65

Los Estados del Tercer Mundo en el sistema postcolonial se organizan en torno a la

seguridad, sta ser el factor de constitucin de dichos Estados, y paradjicamente,
tendrn la inseguridad como caracterstica fundamental. El Estado como organizador de
la violencia entra en un proceso de acumulacin de poder, y su principal estrategia ser
la coercin, con formas de autoritarismo, dada la imposibilidad de lograr consensos
populares a partir de largos procesos de nacionalismos. El desequilibrio en los pases del
Tercer Mundo estar dado por los altos niveles de violencia e inseguridad interna, y no
externa como ocurri en Europa, por lites gobernantes con claros intereses particulares
en lo econmico, poltico y social, que refuerza la estrategia coercitiva y una baja
participacin poltica; junto a ello, surgen permanentes demandas al Estado por una
mayor inclusin, demandas sociales por la distribucin de recursos y democratizacin,
como fundamento para la legitimacin del Estado (AYOOB: 1995).

Los Derechos Humanos en la conformacin de los Estados emergentes.

La formacin del Estado en el modelo europeo se basa en la expansin territorial y se
define hasta la Segunda Guerra Mundial; se da histricamente luego de determinarse su
viabilidad como Estado. Por el contrario, los procesos de formacin del Estado en el
Tercer Mundo resulta de un fenmeno jurdico, derivado de procesos de descolonizacin
posteriores a la Segunda Guerra Mundial como producto de normas internacionales, sin
que se hubiera determinado su viabilidad previa como Estado. Ahora bien, se ha visto
que la incorporacin de los Estados del Tercer Mundo al sistema internacional no sigui
el mismo camino que el modelo europeo, por lo que se hace necesario ver cules fueron
los elementos que reconfiguraron el moderno sistema internacional de Estados, con la
expansin del Tercer Mundo al sistema internacional europeo original.
El Tercer Mundo entra al sistema internacional con una igualdad formal y en proceso de
construccin como Estados en un contexto de fuertes diferencias con los pases
desarrollados. La estructura normativa del sistema internacional, se funda en la
autodeterminacin de los pueblos y la imposicin por el respeto a los Derechos
Humanos. El efecto en los pases del Tercer Mundo es un tipo de esquizofrenia de las
lites de dichos pases, por los cambios en la estructura mundial y la sensacin de
inseguridad interna, que llevan a la bsqueda de apoyo externo a sus gobiernos, lo que
lleva a una soberana negativa, as en la bsqueda de su seguridad interna los gobiernos
recurren a las ayudas de los pases desarrollados, como del propio Sistema Internacional
que ir aumentando su capacidad de determinar la accin de los nuevos Estados,
mientras se va densificando su institucionalidad, cada vez ms reglado y ms rgido.
Ello redunda en nuevos requerimientos internacionales en materia de Derechos
Humanos, lo que lleva a la esquizofrenia, dada la imposibilidad de implementar los
Derechos Humanos bajo el parmetro de soberana fundado en la coercin. Sin
embargo, el aporte de los pases del Tercer Mundo, es la presin de nuevas normas y
reivindicaciones a travs de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en un sistema
internacional que no aborda el tema de los crecientes conflictos internos, de carcter:
tnico, regionales, religiosos (AYOOB: 1995, 71-91).

66

Qu es el Derecho de Polica?

La Postguerra Fra.
El Tercer Mundo en la post guerra fra mantendr sus conflictos internos, sin un entorno
bipolar. El conflicto ya no estar definido por el discurso exacerbado de la Guerra Fra,
sino se enfatizan los problemas de inestabilidad e inseguridad, con lo que se evidencia
un cambio en la balanza mundial, aunque mantiene su propia dinmica de conflictos
internos.
Como antecedente encontramos la cada de la URSS y el debate en el mundo se
centrar en establecer quin queda con el control de las armas nucleares. EE.UU. adopta
un papel prioritario en el mundo y consolida su papel como Superpotencia en el
escenario econmico y fundamentalmente en el campo militar, constituyndose como el
guardin del orden mundial.
El mundo entra en una hegemona unipolar en lo militar que define el orden internacional.
EE.UU. ser apoyado en la legitimidad que le da la estructura de Naciones Unidas, como
pudo verse en la Guerra del Golfo Prsico, aunque persiga sus intereses internos como
el control estratgico del petrleo, en lo que denomina sus intereses prioritarios.
Posteriormente cambia el principio de legitimidad de un escenario multilateral, con la
Guerra de Irak en 2003, donde EE.UU. se independiza del respaldo de Naciones Unidas,
bajo la tesis de su seguridad nacional y la lucha contra el terrorismo aparecida con los
sucesos del 11S.
La seguridad colectiva del mundo estar a cargo de EE.UU. respaldada en su podero
militar, mientras que la seguridad colectiva propiciada por la ONU depender del control
que internamente ejerce EE.UU., como miembro del Consejo de Seguridad, con la
imposibilidad de que se desarrollen verdaderos conflictos interestatales autnomos,
mientras que la ONU orienta su accin en el Tercer Mundo a travs de sus agencias,
organismos y organizaciones en el fortalecimiento de escenario econmico. El Tercer
Mundo tendr un nuevo papel de sujecin a la hegemona unipolar de EE.UU. en temas
de seguridad internacional, a travs de la poltica de lucha contra las drogas y de
sujecin al incipiente orden econmico multilateral (AYOOB: 1995).
***
Frente a la conceptualizacin aqu recogida de la formacin de los Nuevos Estados o
Estados emergentes en el Tercer Mundo, muchos autores se preguntan si es correcto
hablar de Estados fallidos o fracasados, o si ello corresponde a una construccin
conceptual que favorece la hegemona de las potencias desde el campo de las ciencias
sociales. Ello ha llevado a plantearse en el mundo acadmico, la necesidad de nuevas
categoras conceptuales que hagan trnsito desde los anlisis en clave de Guerra Fra a
los de Post Guerra Fra, de Estudios de la Seguridad a estudios de la Economa Poltica
Internacional.
Por otra parte, se levantan las voces de quienes plantean abandonar el esquema de los
Estados fallidos a favor del reconocimiento histrico de los propios procesos, que permita
incluir diferentes racionalidades y experiencias histricas tanto generales como
particulares. Aparecen propuestas de un modelo holstico, de carcter alternativo
fundado en la seguridad humana, cuya base conceptual gramsciana busca la relacin
entre sociedad civil y hegemona de la sociedad poltica, que incorpore elementos de la

Captulo

67

economa poltica de la sociedad civil y los procesos histrico sociales, como fuerzas
sociales sobre el poder estatal, que articule lo interno con lo internacional, donde la
soberana est fundada en la relacin social.
Igualmente el movimiento para pensar otros mundos posibles, trabaja en su
conceptualizacin. A pesar de compartir esta urgida necesidad, el presente documento,
ha presentado un breve panorama sntesis, de los modelos que han marcado el curso
histrico y que son el soporte de la apropiacin que se ha hecho en nuestro pas en la
comprensin del derecho de polica, haciendo un llamado a profundizar en nuevos
estudios sobre la materia.

Anotaciones al caso colombiano.

El tema de la polica ha sido asumido por gran parte de la poblacin colombiana y por
sus lites dirigentes como un problema de orden pblico, pero no en el entendido que le
da la doctrina y la jurisprudencia, como las condiciones de seguridad, tranquilidad,
salubridad, moralidad y ecologa, opuestas a un estado de desorden, sino como un
asunto de supervivencia del propio Estado, en la lucha contrainsurgente y en el marco de
un complejo conflicto armado y social interno. En este sentido, se ha opacado el carcter
civil de la polica, y de las categoras tendientes al gobierno civil, de las ciudades y la
poblacin, confundiendo a la polica y a los cuerpos de polica en particular hacia una
tendencia militarista.
Apoyndonos en el trabajo de Zuluaga, podemos decir que desde la Doctrina Monroe,
Amrica Latina fue considerada como el patio trasero de los EE.UU.; durante la Guerra
Fra, sus pases se alinearon, salvo el caso de Cuba y alguna lucha que se extendi al
Caribe. En los aos 70 del siglo pasado, se desarroll una activa poltica de cooperacin
en la lucha contrainsurgente, financiando pases con grupos guerrilleros de inspiracin
socialista, promovindose la poltica de la Seguridad Nacional y la formacin en la
Escuela de las Amricas, donde se entrenaron unidades militares en la lucha
contrainsurgente. Lo que no tuvo en consideracin la violacin de Derechos Humanos,
dada la urgencia de detener la amenaza comunista (ZULUAGA: 2010).
Prueba de lo anterior es la lectura que hiciera el ex Presidente Carlos Lleras Restrepo,
hacia 1987, refirindose al contexto de los aos 80, donde son relevantes algunos
procesos de paz, con posterioridad a los acontecimientos de Palacio de Justicia y con un
aumento del poder del narcotrfico desbordado. Lleras Restrepo hace un anlisis del
poder del narcotrfico, que ha permeado muchos escenarios polticos y sociales del pas,
para luego hacer un estudio del poder de las guerrillas en Colombia, sealando para la
poca, la existencia de 33 grupos armados, con presencia en casi todo el territorio
nacional, con una cierta tendencia a la multiplicacin en el Sur-Oriente del pas, sin que
su poder disminuya con la conformacin de la Unin Patritica como movimiento poltico,
por lo que critica, la Tregua Armada con las guerrillas y la creacin del Consejo Nacional
de Normalizacin, por permitir la propaganda poltica de la guerrilla. Anuncia la necesidad
de dotar mucho mejor a las Fuerzas Armadas, en cuanto armamento, transporte y
entrenamiento, lo que presionar el abandono de la lucha armada de la guerrilla y la
reincorporacin a la vida civil. Ataca el crecimiento de la Unin Patritica frente al
llamado partidista de fortalecer las huestes liberales, sealando que el aumento de los

68

Qu es el Derecho de Polica?

miembros de la Unin Patritica no implica disminucin de los efectivos de la guerrilla,

mientras esta siga armada (LLERAS RESTREPO: 1987, 4-5).
Finalmente, en el marco de la democracia ms antigua del continente, seala que se
aproximan las elecciones de Cabildos y Alcaldes, con una situacin de orden pblico,
peligrosa, haciendo un llamado a una cuidadosa vigilancia sobre el curso de los
acontecimientos. Seala que los actos que afectan al tesoro pblico y a la economa
nacional, como la destruccin de grandes trayectos en los oleoductos, por lo que
sospecha del Consejo de Normalizacin, producto del Gran Dilogo Nacional (1987, 6)
Con el fin de la Guerra Fra, la intervencin y apoyo externo se desplaz a la lucha contra
el narcotrfico, con la Guerra contra las Drogas de Ronald Wilson Reagan en 1982, con
fundamento en una poltica prohibicionista que ha fracasado, como se desprende del
hecho que Naciones Unidas promoviera un considerable descenso para 2008, el cual no
ha ocurrido, y que cada vez encuentra mayores crticos que han presionado en los
ltimos aos la discusin para un giro en la poltica de lucha contra las drogas
(ZULUAGA: 2010. MURILLO: sf)
La problemtica del narcotrfico y la lucha contra las drogas ha derivado en la
criminalizacin del campesinado y de los usuarios, no de los agentes del comercio y las
redes de trfico. Desde la administracin Clinton, se fortaleci la lucha contra el
narcotrfico, y aunque se trat de desmarcar de la lucha contrainsurgente, en el caso
colombiano, por ejemplo, vuelve a articularse con la financiacin del Plan Patriota y Plan
Colombia, con las polticas antiterroristas del gobierno de Bush.
Desde 1999 se inicia ese ambicioso plan de cooperacin militar que combina la lucha
antinarcticos y contrainsurgente con financiacin en un 80%, mientras un 20% se
destina a la democracia y el fortalecimiento institucional; sin embargo, no ha habido una
reduccin significativa de cultivos y se abre la puerta a la ubicacin de 7 bases militares
en el pas. El papel de la polica estar determinado en el marco de la financiacin de
esta poltica de lucha contra las drogas.
Por otra parte, se advierte un cuestionamiento en la regin a la hegemona de los EE.UU.
en materia comercial y un llamado a la intervencin neocolonial que se ejerce en el
subcontinente, por una parte con el fortalecimiento de organismos regionales como
MERCOSUR, CAN, UNASUR, ALBA, frente al fallido ALCA, que debe reorganizarse a
travs de tratados bilaterales de TLC. En este escenario no se ha visto con la nueva
administracin de EE.UU. un cambio efectivo a la desmilitarizacin de las relaciones
(ZULUAGA: 2010).
Desde una lectura acadmica ms reciente, encontramos cmo se reafirma la poltica de
seguridad colombiana, con las polticas y el curso de los acontecimientos mundiales. As
se dice, que con gran expectativa recibi el mundo la eleccin del presidente de los
Estados Unidos de Amrica, Barack Obama, quien prometi cambios en la poltica
exterior, seguridad y defensa de los Estados Unidos, en lo que llam un Nuevo Trato
con otros pases, basado en el respeto mutuo y la renuncia al unilateralismo y las
imposiciones del gobierno anterior.
Estos planteamientos marcan distancia respecto de la poltica seguida por la
administracin Bush hijo, que busc imponer su visin militarista an a sus aliados y
amigos; pas por encima de las decisiones de los rganos multilaterales, aval la prctica

Captulo

69

de torturas en su pas como en otros y, mediante el Patriot Act, recort libertades y

derechos fundamentales de los ciudadanos estadounidenses. Estos cambios se producen
en medio de la crisis de la hegemona norteamericana, de severas dificultades econmicas
y de inciertas variaciones en el sistema mundo (ZULUAGA: 2010).

Su mandato se inserta en la lgica de Post Guerra Fra, donde desde finales del siglo XX,
se advierte como los problemas ms destacados de la poltica norteamericana, el
narcotrfico y con ocasin del 11 S la lucha contra el terrorismo. El orden mundial se
caracteriza por la fluidez, la inestabilidad y la incertidumbre, y el reacomodamiento
econmico de algunas potencias y el posicionamiento de algunas potencias regionales
que amenazan la hegemona de los EE.UU., en un desplazamiento del Atlntico hacia el
Pacfico (Asia).
El nuevo gobierno Obama propone mantener el liderazgo de los EE.UU. a partir de los
valores de la Libertad, la Democracia, la defensa del Estado de derecho y los Derechos
Humanos, asimilando en la nueva poltica norteamericana los intereses de EE.UU. con
los intereses de la humanidad. No abandonar la lucha contra el terrorismo, pero
propone la bsqueda de salidas conjuntas, en la idea del uso de la violencia como medio
que no justifica todo, como la violacin de Derechos Humanos que permiti la poltica de
la Guerra Preventiva contra el terrorismo a escala global y el Patriot Act al interior de los
Estados Unidos, de la poltica de Bush hijo. Propone a cambio una paz justa que
garantice las condiciones dignas de existencia, y su discurso recoge que la seguridad se
ve amenazada por la pobreza, la inequidad y las pandemias.
A modo de conclusin de esta seccin, podemos reiterar que el concepto de polica y los
estudios sobre la materia, son tributarios del rgimen poltico e histrico en el que se
desarrollan, tal y como ha sido mostrado en acpites anteriores, sin embargo, la lgica
con la que ha sido explicada y entendida en el contexto europeo el fenmeno de la
polica, no da respuesta a la complejidad de las realidades con las que se desarrolla en
nuestro pas, ni en contexto de pases en desarrollo que pueden agruparse bajo la
categora de Tercer Mundo.
Dada la falta de trabajos acadmicos sobre las caractersticas de la polica en la
organizacin civil de la sociedad en nuestros contextos histricos y polticos, se propone
y se plantea para la discusin acadmica, buscar dichas caractersticas a partir de los
procesos de formacin del Estado en el Tercer Mundo. En desarrollo de esta propuesta,
se inicio con un anlisis de las caractersticas del Estado europeo y cmo desde all se
va consolidando un sistema internacional de Estados que organiza el mundo entero; una
fuerte organizacin interna sobre poblacin y territorio que facilita la pretensin de la
expansin territorial, y por otra parte, el reconocimiento de la guerra exterior como factor
de cohesin interna y reconocimiento externo como Estados soberanos por otros
Estados.
Acto seguido de la mano de varios autores mostramos que el proceso de formacin de
los Estados en el Tercer Mundo, no sigue los mismos parmetros que sigui Europa y se
seala que tampoco podr seguir dicho proceso, porque los tiempos de conformacin no
fueron los mismos que en Europa, igualmente, ya no es posible considerar la guerra
como factor de conformacin de los nuevos Estados, por el nivel de la guerra alcanzado
que amenazaba la destruccin del planeta, lo que ser contenido por el sistema
internacional bipolar durante la Guerra Fra. Por otra parte los procesos de
descolonizacin en el mundo y la debilidad institucional de otros pases como los de

70

Qu es el Derecho de Polica?

Amrica Latina, dieron lugar a que estos pases siguieran no la ruta de consensos
sociales internos, sino que se focalizan en el control interno por parte de lites a partir del
control militar de la poblacin.
Si en Europa, la poblacin permiti el sostenimiento de la guerra con otros pases, no
ocurrir lo mismo en el Tercer Mundo, que sustentar su existencia como Estado sobre
economas extractivas, con lo que el control podr fcilmente desarrollarse por los
militares, que en nuestro caso, difuminar las fronteras, el carcter civil y el papel de la
polica frente al poder militar. As mismo, la debilidad de una institucionalidad estatal,
har que el poder poltico lo ostenten militares o facciones polticas de lites con
intereses particulares o gremiales, quienes para hacerse al poder del Estado requerirn
el apoyo externo primero a las potencias y luego al propio sistema internacional,
generando procesos de neocolonialismo por una parte, pero al mismo tiempo, se
introduce la exigencia de respeto a los Derechos Humanos. Esto plantear una
esquizofrenia de las lites locales en el mantenimiento del orden pblico que amenaza la
propia existencia del Estado, apoyado por polticas internacionales de lucha contra el
Comunismo o el Capitalismo durante la Guerra Fra, o contra el narcotrfico y el
terrorismo durante la Post Guerra Fra y por otra parte la exigencia de respeto a los
Derechos Humanos y la limitacin a recurrir a medios no validados desde el sistema
internacional.
As las cosas, el papel de la polica en nuestros contextos estar determinado por la
debilidad del Estado, que requiere del apoyo y la financiacin externa y que determinar
el rol que jugar en la sociedad, enfocndose en la guerra de guerrillas, la lucha contra el
narcotrfico y el terrorismo, su carcter civil estar difuminado orgnica y funcionalmente
dado el control de la poblacin por la va de la coercin y como se vio en el primer
captulo en la historia de la polica nacional, por su uso partidista y contra la oposicin
poltica. Sin embargo, las exigencias de respeto a los Derechos Humanos cada vez son
ms altas, y se van incorporando a nivel interno en los derechos fundamentales
reconocidos constitucionalmente, contra la lgica del autoritarismo que haba planteado
nicamente violencia del Estado contra el ciudadano.
Este trabajo respalda la idea, que la constitucionalizacin del derecho de polica implica
un cambio en la mentalidad y uso en la violencia organizada del Estado contra sus
ciudadanos y por ende de la polica, de un modelo autoritario y de coercin intensiva a un
nuevo esquema donde la polica sea un instrumento respetuoso, garante y protector de
los derechos fundamentales de los individuos y la sociedad. Por eso, antes de
introducirnos en una dogmtica constitucional del nuevo derecho de polica y sus
garantas que d cuenta de sta nueva necesidad, en el marco no solo de respeto a un
Estado de derecho, sino consecuente con el modelo de Estado social y constitucional de
derecho, se revisar la importancia del derecho de polica en la sociedad, para justificar
su existencia y desarrollo pero en esta nueva mentalidad.

Captulo

71

2.4 El derecho de polica hoy y su importancia en la

sociedad.
Leonel Olivar Bonilla ha enseado como el Derecho de Polica cumple funciones
trascendentes, porque su aplicacin y la sola existencia de sus normas extienden su
influencia ms all de la propia Ley; va ms all de lo jurdico, y de las experiencias
adquiridas por los funcionarios y los ciudadanos. Concluye que si no se le conoce en
amplios sectores de la sociedad, si no se le aplica en toda su extensin, es un problema
que debe resolver el Estado, quien lo debe divulgar y no lo divulga, quien lo debe aplicar
y no lo aplica. La ignorancia de sus normas, la falta de aplicacin por parte de la
Administracin en este aspecto, han tenido consecuencias funestas en la vida de
relacin, concluye (OLIVAR: 1995, 79).
El Derecho de Polica cumple para este autor, dos funciones trascendentes: una funcin
preventiva y una funcin educadora. Prevenir significa precaver, evitar, estorbar o impedir
un hecho. Retomando al criminlogo Manuel Lpez Rey y Arrojo, se sealan las
diferencias entre prevencin e intimidacin, en el sentido que si ambos tratan de evitar
algo, sin embargo, la intimidacin implica prevencin, pero no toda prevencin significa
intimidacin; en todo caso, ambas existen, son necesarias y juegan un papel decisivo en
la criminologa. Por otra parte, destacan las diferencias entre la prevencin y el control,
las cuales si bien marchan juntos, se diferencian en que la primera tiene un alcance
general y se manifiesta en forma de programas o polticas para beneficio de todos y cada
uno, mientras que el control significa accin concreta frente a personas o situaciones, a
fin de poner trmino a lo que se considera como contrario a algo preestablecido. La
siguiente cita aclara la cuestin.
El control implica fuerza o poder, y en buen nmero de casos represin, por otra parte,
podra decirse que mientras la prevencin significa existencia de un fin, el control es ms
bien un medio para asegurar la consecucin de un fin determinado, que puede ser tanto el
funcionamiento del sistema penal, la continuacin de un rgimen poltico o el
mantenimiento del orden o de la seguridad. La prevencin puede basarse en el
conocimiento ms o menos acabado de las causas o de lo que se estima como tales,
mientras que el control hace caso omiso de ellas, al menos en gran parte, y se ocupa
principalmente en domear una condicin o situacin que se estima contraria a lo que debe
ser (OLIVAR: 1995, 80-81).

En el marco legal colombiano, seala Olivar, el Cdigo Nacional de Polica -Decreto 1355
de 1970- establece que las normas y los servicios de polica son medios para prevenir la
infraccin penal. En cuanto a las normas de polica, son disposiciones que en regulacin
de algunas libertades pblicas advierten a los titulares de esas libertades acerca de los
cuidados que deben tener y de las limitaciones para su ejercicio, mxime cuando con
alguna de ellas se puedan poner en peligro la vida o la integridad de las personas. En
respaldo de lo anterior, nos trae normas de polica como la facultad de jefe de polica
para impedir la realizacin de un espectculo en recinto o lugar impropio que no cumpla
con las condiciones de solidez o que no cumpla con los requisitos de higiene con riesgo a
los espectadores (Art. 144); la prohibicin de establecer depsitos de explosivos o de
materiales inflamables, sino de acuerdo con lo dispuesto en los reglamentos de polica
local (Art. 114); sobre la accin educativa y el uso de medios de comunicacin social y
servicio social ambiental, as como la motivacin a la poblacin por los medios de

72

Qu es el Derecho de Polica?

comunicacin adecuada en la proteccin ambiental, y el mejor manejo de los recursos

naturales renovables y para el manejo de sustancias nocivas al ambiente o para formar y
mantener en la comunidad el conocimiento y conviccin sobre la necesidad de proteger
el medio ambiente (Arts. 7, 14, 15, 16 Cdigo Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Proteccin del Medio Ambiente), dolindose el autor en aquellas lneas,
del desconocimiento y falta de aplicacin de esta reglamentacin. Igual situacin puede
verse con el Cdigo Nacional de Trnsito y Transporte Terrestre, lo relacionado con el
rgimen de obras y construccin en Bogot, la conservacin de las vas pblicas, para
evitar su deterioro u ocupacin indebida, manejo de basuras o las relaciones entre
vecinos, y concluye:
La simple existencia de estos mandatos, si se los conoce, encierra una prevencin a favor
de la seguridad, de la tranquilidad y de la salubridad pblicas. Constituyen una advertencia
para quienes quieran ejercer estas libertades; ilustran y autorizan a los ciudadanos para
dar los avisos correspondientes a los funcionarios de polica encargados de la proteccin
de la sociedad y de la aplicacin del Cdigo (OLIVAR: 1995, 85).

Por otra parte, encontramos los servicios de polica, siendo el principal, el servicio de
vigilancia. Es como los otros, un servicio pblico, porque viene a satisfacer una
necesidad colectiva por medio de una organizacin que es parte de la administracin
pblica, entrando a hacer un estudio de dicho servicio en la organizacin interna de la
Polica Nacional, conforme la Ley 62 de 1993 [Modificada por la Ley 180 de 1995]. Entre
otros servicios de polica encontramos la proteccin del menor, el apoyo a la Rama
Judicial, etc (86).
Concluye el autor que cualquiera sea la orientacin filosfico-poltica que se le pretenda
dar al Estado, sea un Estado Gendarme proclamado por el individualismo liberal o de la
concepcin colectivista del Estado en sus variadas formas de socialismo, la vigilancia en
las calles y dems sitios pblicos o abiertos al pblico es una de las razones de ser del
propio Estado, una manifestacin de su existencia, de su soberana, es una de sus
justificaciones, pero aade el autor: En Colombia no (87).
La polica satisface una necesidad colectiva y la vigilancia, que es uno de sus servicios,
posibilita el mantenimiento del orden pblico, no solo por disuasin frente a los
malhechores, sino frente al ciudadano comn, que se desve de las normas de
ordenacin social. Seala: La prevencin de la infraccin penal por medio de los servicios de
polica cuando se prestan de manera regular, es ms eficaz que la prevencin general por la
coaccin squica con la sola existencia de la norma penal, con la amenaza de una pena, por
drstica que sta sea para reforzar la tesis contraria al criterio de legisladores y

gobernantes que siguen creyendo que basta dictar leyes, crear nuevos delitos, aumentar
penas, sin darle mayor importancia a la polica de prevencin por los medios que la
propia ley ha establecido desde hace tiempo.
Acto seguido, Olivar Bonilla se introduce en un anlisis sociolgico del pie de fuerza
policial en Colombia, en relacin con el territorio, sealando entre otras cosas, que en 79
cabeceras municipales y en 1918 corregimientos no hay polica. Que la relacin entre pie
de fuerza y poblacin es 196 policas por cada cien mil habitantes, frente a 767 y 350
uniformados por igual nmero de habitantes en Uruguay y Per, con lo que concluye que
Colombia no es el pas ms violento del mundo, sino el ms desprotegido del mundo. A
continuacin, basado en informaciones de prensa concluye que el servicio de vigilancia
en Colombia no es primordial, como s lo es en cualquier pas civilizado, ms grave an

Captulo

73

es la situacin en materia de trnsito, en la que termina afirmando Es la administracin

contra el Estado. O contra la sociedad que la sostiene. Es el Cdigo cumpliendo una funcin
trascendental y la administracin en contrava (88-90).
La segunda funcin trascendental contenida en el Cdigo Nacional de Polica, como
principal manifestacin del derecho de polica, es la funcin educadora, que en
concordancia con una de las definiciones de polica, es el conocimiento y la observancia
de las costumbres y buenos modales de la sociedad Si en el hogar, escuela o colegio la
persona no recibi la debida formacin, el Cdigo consagra estos buenos modales como deberes
de imperativo cumplimiento y los funcionarios de polica estn para recordarlos. Sus normas por s
solas constituyen un tratado elemental de civismo, de educacin social, de formacin ciudadana.
Las autoridades estn obligadas a hacerlo conocer (92). Para ello se apoya en el

pensamiento de Montesquieu, as como del Libertador en el contexto colombiano, la idea

del fortalecimiento de la moral, como mecanismo para salir del triple yugo de la
ignorancia, la tirana y el vicio La educacin popular debe ser el cuidado primognito del amor
paternal del Congreso. Moral y luces son los polos de una repblica; moral y luces son nuestras
primeras necesidades (93).

Pero si bien esto fue cierto en el periodo de la independencia, no lo es menos en la

actualidad, cuando no se trata de formar en un tipo especfico de moral, sino en
democracia, como lo seala inmediatamente el profesor Olivar:
Son fundamentales para la democracia la instruccin y educacin del pueblo; el
conocimiento de las normas de polica es parte de la formacin del ciudadano. Los
colombianos se ilustraran acerca del ms importante conjunto de mandatos del buen
comportamiento social, no solo como manifestaciones de altruismo sino como deberes de
obligatorio cumplimiento. Las autoridades en todos los mbitos estaran en mejores
condiciones para intervenir dentro de los lmites de sus competencias; para preservar el
derecho y realizar el bien comn, con el beneplcito de los particulares y con su
colaboracin. Las compaas cvicas promovidas por los funcionarios del Estado o por los
particulares tendran mayor respaldo (93)

Con mayor claridad lo manejar Miguel Lleras Pizarro en carta dirigida al director del
diario El Espectador, fechado el 22 de enero de 1979, motivada por el propsito e inters
de algunos polticos, de cambiar el Cdigo de Polica de Bogot, y donde manifestaba
sus dudas sobre el cambio de la sociedad colombiana que requiriera un nuevo Cdigo en
la materia, en las siguientes palabras:
La vida, o ms propiamente, el vigor de la ley, no depende de su texto sino de la
mentalidad de los encargados de aplicarla () El de polica no es el cdigo de las penas
sino de la disciplina diaria y elemental. Sus penitencias son un smbolo. Por ejemplo, si
alguien fuma en un cine la funcin debe suspenderse, las luces encenderse y el infractor
expulsarse. La multa pueden economizrsela. Este cdigo no se concibi para castigar
sino para conducir, para ensear. Quizs est inspirado en un concepto que no coincide
con la mentalidad intrnseca tradicional de las personas que en Colombia ejercen
autoridad: no tienen vocacin sino para lo atroz, lo arbitrario, y sufren cuando la ley no los
faculta para la persecucin de sus hermanos. Cuando tienen la sartn por el mango les
gusta ostentarlo y lloran sino se les nota. El Cdigo de Polica de Bogot no se ha aplicado
nunca. Lo obsoleto es la autoridad (Miguel Lleras Pizarro, El Espectador, Carta del Lector,
22 de enero de 1979, citado por OLIVAR: 1995, 93).

***

74

Qu es el Derecho de Polica?

En sntesis del presente captulo, se ha mostrado como el derecho de polica responde a

la comprensin que de l se haga segn las tradiciones jurdicas que le sirven de
respaldo y fundamento, pero principalmente, que su funcionamiento, est determinado
por el proceso histrico y poltico desde donde se analiza y realiza. As, en el caso de los
pases del Tercer Mundo, la polica ha estado determinada por procesos de consolidacin
de un Estado nacional, en una estructura incipiente de Estado que busca fortalecerse
internamente por parte de sus lites, para lo cual recurre a la va de la coercin sobre la
va civil del control de su poblacin.
Se resalta como la interdependencia en el mundo, genera en la actualidad, una doble
presin al funcionamiento de la polica, por una parte, la presin de los organismos
internacionales en el respeto a los Derechos Humanos, como un logro universal de la
humanidad, mientras que por otra parte, se refuerzan las estructuras de dominacin
neocolonial por parte de las potencias sobre nuestros pases. El primer escenario tendr
como referente los procesos de constitucionalizacin y promocin de los Derechos
Humanos en el mbito interno, a travs de la consagracin de derechos fundamentales
de rango constitucional; es a este escenario que hemos llamado la constitucionalizacin
del derecho de polica, que se convierte en el horizonte de accin de nuestro estudio.
Finalmente, hemos recordado la importancia del Derecho de Polica en la sociedad, a
partir de dos de sus funciones trascendentales, la prevencin y la educacin. Lo que
permite concluir que no son las normas de polica obsoletas, sino la realizacin de las
mismas para la vida en comunidad.
En el siguiente captulo, se har un anlisis jurdico normativo, desde los elementos
dogmticos del derecho de polica, con el fin de profundizar el en conocimiento del
proceso que aqu se describi, desde una perspectiva netamente jurdica.

_______________________

NOTAS AL FINAL.
i.

La conformacin del Consejo de Cmara del Prncipe, para la administracin de los asuntos del Estado
no fue el primero en la historia de la humanidad; antecedentes del mismo pueden encontrarse en el
Imperio Romano, donde se destaca el Concilio que formara Octavio Augusto, organismo colegiado con
funciones consultivas, integrado por familiares y amigos del emperador. Posteriormente, con Tiberio
Augusto y Adriano, se oficializa la designacin de reconocidos especialistas como miembros del Concilio;
en la poca de Dioclesiano se conformar el Consistorio que se conformar por cargos superiores e
inferiores, siendo los segundos reconocidos miembros de las oficinas administrativas; tambin con
Constantino existir el Comit, que conformado por hombres de confianza del emperador, tratarn temas
excepcionales como reformas a la administracin pblica o la inspeccin de alguna provincia imperial
(MALAGN: 2004, 176). En igual sentido, lvaro Castao Castillo, har un destacado recorrido histrico
desde la antigedad greco-romana, pasando por las decisiones edilicias de Carlomagno durante la Edad
Media (CASTAO: 1947).

ii. Uno de los autores ms representativos en la Ciencia de Polica fue Nicols de La Mare, quien en 1705
escribiera su TRAITE DE LA POLICE, uno de los ms completos tratados sobre la materia y que
sirviera de inspiracin en los escritos posteriores, especialmente en Espaa (FRAYLE: 1997). Iniciaremos
por ello, el estudio de la Ciencia de Polica con algunos extractos del Tratado de Polica que escribiera
Nicols De la Mare en 1705, donde se podr encontrar importantes elementos para identificar lo que fue
en la antigedad hasta llegar a lo que se entendi por polica durante el Absolutismo. De la Mare
seal:

Captulo

El amor de la sociedad que los hombres traen cuando nacen y los recursos mutuos que
necesitan continuamente, llevaron a los primeros habitantes de la tierra a acercarse y a reunir
varias familias en un conjunto. As fue como sus primeras cabaas o casas rusticas formaron
los pueblos. As nacieron las ciudades y de la unin de varias ciudades nacieron los Estados
La vida cmoda y tranquila fue el primer objeto de la sociedad, pero el amor propio, las otras
pasiones y el error sembraron prontamente el desorden y la divisin. Para remediarlo, los ms
sabios de entre los hombres establecieron las leyes. Este fue el nombre que le dieron a los
preceptos producidos por la recta razn y de la equidad natural que iluminan el espritu,
enderezan la voluntad y colocan cada cosa en su orden Dentro de esas leyes hay las que
tienen por objeto el bien general y comn de la sociedad; y hay otras que solo conciernen a los
intereses de los particulares. Una distincin tan natural form desde el inicio de los tiempos lo
que llamamos el derecho pblico y el derecho privado Todas las Naciones bien disciplinadas
siguieron esta divisin de las leyes, pero los griegos, cuya lengua por encima de todas las otras
ha sido siempre abundante en nombres energticos dieron el de Polica a este derecho pblico.
Este nombre viene de una palabra primitiva que significa en ellos Ciudad. Su inters, segn los
intrpretes ms hbiles, de hacer entender por la conformacin de los nombres, que la
ejecucin de estas leyes que componen el derecho pblico y la conservacin de la sociedad
civil, que constituye y forma cada ciudad eran dos cosas inseparables Este nombre de
Polica, que pasa de los griegos a los romanos, ha llegado hasta nosotros con el mismo
significado, pero encierra todas las diferentes formas de gobierno y tiene varias especies. En
algunas ocasiones se le toma por el gobierno general de todos los Estados, sea cual sea la
forma en la que se han establecido; y en este sentido se divide en monarqua, aristocracia,
democracia Y en algunas partes menos perfectas, formadas por las diferentes
combinaciones que pueden hacer estos tres primeros. En otras ocasiones significan el
gobierno de cada Estado en particular y entonces se divide en polica eclesistica, polica civil,
polica militar; pero ordinariamente en un sentido ms limitado se toma por el orden pblico de
cada ciudad y el uso sigue realmente este significado, que una vez pronunciado absolutamente
y sin continuacin no sea entendido ms que por ese significado. Y parece que es este
significado es el nico que los filsofos y los jurisconsultos tienen en la cabeza en esas
grandes elogias que dan a la polica y que leemos en su escritos () finalmente imitamos a las
antiguas repblicas en los cuidados que dieron a la porcin de la Polica que concierne a las
cuestiones de la vida. Hay sin embargo una diferencia entre los antiguos y nosotros, como los
juegos y los espectculos hacan parte entre ellos de una parte considerable del culto que le
rendan a sus dioses, sus leyes no tenan como objetivo que aumentar su magnificencia;
mientras que las nuestras, ms conformes a la pureza de nuestra religin y nuestras
costumbres solo tienen por objetivo corregir los abusos que una gran libertad podra generar o
de asegurar la tranquilidad. De all viene el nombre de polica y nosotros los organizaremos
segn a lo que concierne a la disciplina y las costumbres Pero despus del nacimiento del
cristianismo, los emperadores y los reyes han agregado a esta antigua divisin el cuidado y la
disciplina de los pobres, como una parte considerable del bien pblico, del cual no se
encuentra ningn ejemplo en la Polica de Atenas ni en la Roma pagana. Ellos hicieron un titulo
separado, no solamente por la importancia del tema, sino tambin porque las reglas que la
componen integran las otras partes de la Polica; de manera que ser difcil de organizarlas en
ningn ttulo donde se pueda decir al que pertenezcan realmente () La Polica segn
nosotros esta entonces comprendida en esas once partes que venimos de recorrer: la religin,
la disciplina de las costumbres, la salud, los vveres, la seguridad y la tranquilidad pblica, las
vas, las ciencias y las artes liberales, el comercio, los servidores domsticos, los obreros y los
pobres.. En cada una de esas partes se encuentra la subdivisin de las diferentes especies
(como lo veremos en la continuacin de este tratado) componen universalmente toda la unidad
de nuestro derecho que mereci por excelencia el nombre de polica. All descubrimos al
mismo tiempo como esta polica que seguimos a conformidad como la de los antiguos y la de
las clebres repblicas que nos han servido de modelo; y comenzaremos este paralelo entre
sus magistrados y los nuestros (DE LA MARE: 1705, 1-4)

75

3. Captulo III. Hacia una dogmtica

constitucional de polica: Constitucin
colombiana y jurisprudencia
constitucional.

3.1 Constitucionalismo y dogmtica para el derecho de

polica
El presente captulo, pretende abordar el estudio de la polica como fenmeno y del
Derecho de Polica, como rama del derecho, desde un punto de vista interno de la teora
constitucional. Por lo que se hace necesario hacer una breve aproximacin a las teoras
contemporneas del derecho constitucional, que permita ubicar rpidamente los
elementos que aqu se desarrollarn.
La historia constitucional occidental puede dividirse en dos grandes etapas, la primera un
Constitucionalismo Antiguo, que referir al mundo clsico, ubicado entre los siglos III a.C.
y V d.C.; una historia constitucional medioeval que comprendera el periodo de los siglos
V hasta XVI d.C., como lo ha desarrollado en sus estudios Fioravanti o Lowenstein y que
sera el antecedente de una segunda etapa denominada Constitucionalismo Moderno,
que podemos clasificar en tres periodos: a.) Un periodo Liberal moderno, que
comprender los siglos XVII y XVIII, b.) Un constitucionalismo estatista que comprender
fundamentalmente el siglo XIX, y c.) El constitucionalismo de un Estado social y
democrtico de derecho que responder a la crisis del constitucionalismo moderno liberal
clsico, surgido de la I y II Guerra Mundial, que ser el referente a partir del siglo XX
(RODRGUEZ: 2004).
Elementos del constitucionalismo moderno.
El constitucionalismo moderno se dar en el marco del nacimiento y formacin del
Estado Nacin, sus antecedentes ms remotos los encontraremos en las guerras de
religin europeas, que generaron una crisis en las estructuras de poder medioevales y
abrieron paso a tericos del poder concentrado y absoluto como Bodino, Hobbes y
Rousseau, quienes plantearon la necesidad de estructuras centralizadas y jerarquizadas
del poder poltico. En este periodo encontraremos tres grandes procesos, la Gran

78

Hacia una dogmtica constitucional de polica

Revolucin Industrial y en particular la Revolucin Gloriosa, que marcar el modelo

anglosajn ingls, la Revolucin Norteamericana y en particular la Constitucin de
Filadelfia, que marcar el constitucionalismo estadounidense y la Revolucin Francesa.
El modelo anglosajn, retomar del constitucionalismo medieval la idea de supremaca
de la Constitucin, como Ley Fundamental y la necesidad de equilibrios institucionales
que tuvo su expresin en el fortalecimiento del Parlamento, insertndolo en la nueva
estructura del gestante Estado nacional y fundamentado en la filosofa poltica del
contractualismo y la representacin, que a partir de las nuevas tesis de la soberana del
Parlamento, dieron lugar al modelo de la supremaca de la Representacin Poltica. El
constitucionalismo estadounidense, reforzar el modelo anglosajn de la Revolucin
Gloriosa, reforzando la idea de la Ley Fundamental en una Constitucin escrita
(Constitucin Rgida) y el mantenimiento de los equilibrios institucionales, mediante un
mecanismo de separacin de poderes vertical y horizontal, introduciendo un rgimen
presidencial que har la separacin estricta, mediante un sistema de pesos y
contrapesos (vertical) y un sistema de organizacin federal del territorio y el poder
(horizontal). El tambin complejo proceso de la Revolucin Francesa, aport la
democratizacin del poder a travs de la Ley, mediante el principio de la Soberana
Popular y que posteriormente recae en la Nacin, as como la Declaracin de los
Derechos del Hombre de 1793, donde la Ley ser la expresin libre y solemne de la
voluntad general, fundado en la secularizacin del poder poltico. Y el ideario de Libertad,
Igualdad y Fraternidad que marcar el pensamiento poltico posterior (GARCA et al.:
2007)
Del Estado de derecho al Estado social de derecho.
El Estado de derecho, en general, corresponder a cualquier ordenamiento jurdico, en
que los poderes pblicos son definidos por las normas y podr ser tanto formal como
sustancial. En el primer caso, el formal, tendrn gran importancia los principios de
legalidad, donde toda actuacin estatal estar reglada, y el principio de reglas de
competencia, segn el cual, a todo agente del Estado le es permitido hacer lo que est
expresamente consagrado, en contraposicin, a la clusula general de libertad de los
individuos. Hablaremos en este sentido de un Estado legislativo de derecho, fundado en
los principios de soberana popular, donde cualquier contenido puede ser derecho y el
derecho estar encargado de producir un orden coercitivo que regule la conducta
humana, donde lo nico que interesa es que la produccin normativa est sujeta a reglas
para ser legtimo.
En el segundo caso, el estado de derecho sustancial, considera que son ordenamientos
jurdicos, solo aquellos donde los poderes pblicos estn sujetos tanto a la estructura
formal de produccin y creacin de la norma, como a principios sustanciales y de
contenido, dando lugar as a lo que se conoce como un Estado constitucional de
derecho, que tuvo su expansin a partir de la segunda mitad del siglo XX, fundado en la
idea que la soberana no est en el legislador que acta a travs de la Ley, sino en el
pueblo, quien goza de derechos fundamentales que consigna en la Constitucin y que
sirve de instrumento para controlar al propio legislador, quien solo podr hacer aquello
que las normas fundamentales le permitan, as las normas constitucionales darn el
contenido a la Ley y la harn coherente con principios superiores, esto es, con los
Derechos Fundamentales. La Constitucin se volver la norma jurdica superior, llamada
a producir plenos efectos jurdicos y podr ser aplicada de forma directa e inmediata.

Captulo 3

79

Dentro de la doctrina alemana, seran Carl Th. Welcker y Ch. Freiherr, los primeros en
hablar del Estado de derecho, quienes plantearn una primera concepcin y quienes lo
entendan como el Estado de la razn, esta nueva especie de Estado, renunciaba a la
creacin divina y era res pblica al servicio del inters comn de todos los individuos, en
l, el Estado se limita a garantizar la libertad, la seguridad y la propiedad de las personas,
con funciones policiales para la defensa contra peligros externos del individuo y algunas
exigencias subsidiarias de bienestar; la organizacin y regulacin del Estado obedeca a
principios racionales (derechos de ciudadana, libertad civil, igualdad jurdica, garanta de
la propiedad, independencia de los jueces, legalidad y representacin del pueblo)
(BCKENFORDE:2000).
En esta primera concepcin, la Ley sera el eje central de este modelo de Estado, y
constitua tanto el lmite y condicin de la accin del Estado, como la garanta y lmite a la
libertad del pueblo. Una segunda concepcin, considerar al Estado de derecho, como
un instrumento neutral, formal y apoltico, centrado en la Administracin, donde el
derecho administrativo cumplir un papel material y orgnico en la direccin de la
realizacin de la libertad civil. Una tercera concepcin, planteada por Bahr y Gierke,
sealar la necesidad de un control judicial a la Administracin, acercndose a las
teoras del Estado. En un cuarto momento se sealar que, el Estado de derecho, se
constituye por la Ley, como garanta de las libertades civiles, la legalidad de la
Administracin y el control judicial, fundamento del modelo positivista del derecho.
Sin embargo, su carcter formalista determinar que solo es real: la voluntad del
legislador. El Estado de derecho se configur como un sistema de garantas formales y
procedimentales, lo que se mantuvo hasta la Repblica de Weimar, donde se requiri
una igualdad material, econmica y social, que dara lugar al Estado social de derecho.
Este surge con la crisis del Estado nacional socialista y pretende superar el Estado liberal
burgus que gener profundas desigualdades sociales, por lo que se requiere un Estado
interventor (asistencial y redistribuidor), la nocin original del Estado de derecho
aparecer incompatible con la del Estado social, por lo cual surge a nivel constitucional,
para ser realizado por la Administracin y la Ley, sin que se tenga que desmontar las
garantas de igualdad jurdica, libertad de adquisicin y propiedad; este Estado social no
se aplicar directamente sino mediado por la legislacin y la Administracin, sujeto a las
garantas constitucionales del Estado de derecho (BCKENFORDE: 2000).
El neoconstitucionalismo.
Las teoras constitucionales se enfrentarn a dos grandes retos durante el siglo XX, el
primero ser la crisis econmica de los aos 30, que pondr en tela de juicio la idea de
sociedades uniformes, libre e iguales, evidenciando lo que ya se haba sealado desde el
marxismo que la sociedad es compleja, desigual y llena de conflictos internos, tal como
puso en evidencia la Revolucin Rusa de 1917, por lo que cede a una transformacin
como Estado interventor, benefactor y social, que en el caso de la Repblica de Weimar
en 1919 dar lugar al reconocimiento de derechos civiles y polticos, a la proclamacin de
derechos sociales (antes ya haba ocurrido en la Constitucin de Quertalo, Mxico) y la
proclamacin de valores y principios, como la libertad, la justicia y la paz.

80

Hacia una dogmtica constitucional de polica

La segunda gran crisis ser la Crisis Humanitaria de los aos 30 y 40 del siglo XX, que
haba dado paso a la consolidacin en el poder de regmenes totalitarios y fascistas,
donde la sociedad se imbricaba en el Estado y bajo el lema de las mayoras se llegara a
gravsimas consecuencias en la violacin de Derechos Humanos. Con posterioridad a la
II Guerra Mundial, el Estado ser la mayor amenaza a la humanidad, y surgirn las
Declaraciones de Derechos Humanos, de carcter universal y supremo.
El caso alemn, ser significativo para la teora constitucional, con la Ley Fundamental
de Bonn de 1949, la cual hace una valoracin de la experiencia de la Constitucin de
Weimar en cuanto la ampliacin de los Derechos fundamentales y el reconocimiento de
principios, valores y derechos sociales, determinando que resultaba insuficiente su
proclamacin formal y deba avanzarse en garantas para su realizacin material, se
incorpora en segundo lugar la figura de un Tribunal Constitucional (Kelsen) como
Guardin de la Constitucin y la proteccin material se har a partir de los principios de
Intangibilidad, reconocimiento de un ncleo bsico, y la aplicacin de la norma
constitucional como derecho directamente aplicable.
El Principio de Intangibilidad estar determinado por la existencia de clusulas ptreas de
la Constitucin, inmodificables por el legislador, relativa al reconocimiento de los
Derechos Fundamentales, la frmula de un Estado democrtico y social de derecho y la
organizacin federal como organizacin poltico administrativa. El Principio de Contenido
Bsico Esencial, o ncleo fundamental de los derechos, determinar que la regulacin de
ciertos derechos, no podr modificar y alterar sustancialmente su contenido o esencia,
aspecto que resultar altamente importante en el derecho de polica. Finalmente, en
cuanto a la vinculatoriedad de la Constitucin como norma directamente aplicable, se
rompe la idea programtica de la Constitucin como una Carta de Batalla y se vuelve
norma jurdica, as mismo, la Constitucin ya no ser un instrumento neutral, sino que
tendr un contenido material, al incorporar principios y valores con una vocacin jurdica
para realizarse por el legislador (BCKENFORDE: 2000; AJA: 2001; PAZOS: 2003)
Asistimos as a una constitucionalizacin total del derecho, un nuevo proceso de
transformacin del ordenamiento jurdico, donde ahora ste est invadido por normas
constitucionales, que inciden en las relaciones con la legislacin, el actuar de la
Administracin, la Jurisprudencia, la Doctrina y las relaciones sociales. El
constitucionalismo contemporneo establecer siete condiciones, las dos primeras
necesarias, como son el reconocimiento de una Constitucin rgida y la garanta
constitucional de proteccin judicial, las dems complementarias, sealarn la fuerza
vinculante de la Constitucin como norma, la tendencia al control de la discrecionalidad
legislativa, la vocacin de la aplicacin directa de las normas constitucionales, el principio
de interpretacin conforme la constitucin y la supremaca de la Constitucin sobre la
relacin poltica y social (ARAGON: 1987).
Si se hiciera una tipologa del constitucionalismo, podramos hablar de un
constitucionalismo dbil y otro fuerte, el primero estara centrado en la concepcin liberal
de limitacin al poder, mientras que el segundo se orientara a la garanta de los
derechos fundamentales. En otro sentido podra hablarse de un constitucionalismo de
contrapoderes frente a uno de reglas, el primero centrado en el diseo constitucional de
pesos y contrapesos, mientras el segundo, se orienta a la consagracin de libertades y
derechos fundamentales (COMANDUCCI: 2009).

Captulo 3

81

En Colombia, se podr hablar segn la anterior tipologa, de un constitucionalismo fuerte,

en la medida que se garantiza la existencia de derechos fundamentales y sus garantas,
a travs de instrumentos y mecanismos judiciales como la accin de tutela, derechos
fundamentales que por va del bloque de constitucionalidad, se abre al reconocimiento
del catlogo de Derechos Humanos, el derecho internacional humanitario y sus
mecanismos de proteccin internacional. Por otra parte, la tradicin del diseo
constitucional colombiano ha consagrado un sistema de contrapoderes, o de pesos y
contrapesos a partir de la divisin de funciones, al que se le ha agregado en 1991, un
constitucionalismo de reglas, que lleva implcito una prevalencia del poder judicial en la
medida que funge como instancia de proteccin de la Constitucin a travs del control
judicial de acciones constitucionales directas, tanto por la Corte Constitucional, como por
el Consejo de Estado y en materia de derechos fundamentales, por cualquier juez de la
Repblica.

3.2 El rgimen de derecho y el rgimen de polica

Tal vez uno de los pocos y ms completos trabajos de teorizacin sobre el Derecho de
Polica en Colombia, lo encontraremos en la obra de Miguel Lleras Pizarro, escrita en
1943, quien para superar la confusin conceptual que se ha hecho en la materia,
establece la existencia de un rgimen de derecho y un rgimen de polica. La intencin
de esta clasificacin ser precisar el carcter preventivo de la polica en el marco del
ordenamiento jurdico. En su poca, el concepto de polica tena, al menos, tres
acepciones: La primera, como polica administrativa, la segunda, la polica judicial y la
tercera, los cuerpos de polica, (nacional y local) que como ya se vio corresponden en la
actualidad a la Polica Nacional, confusin que resulta del hecho que la polica
administrativa y la polica judicial, pese a su distinta naturaleza, es desarrollada por el
mismo cuerpo de polica.
Para lograr una claridad conceptual, propone de la mano de Bonnard, un mtodo para la
investigacin de la naturaleza de la funcin de polica. Lleras Pizarro, sealar que el
mtodo que permite identificar el acto de polica no debe mirarse por su objeto sino por
su fin, igual sucede con el motivo del acto de polica, y en los siguientes trminos:
Bonnard, haciendo eco de la necesidad de poner punto final a esta confusin conceptual
propone un nuevo mtodo, cuya aplicacin nos conduce a conclusiones ms jurdicas.
Afirma que la polica es una operacin que se define de una manera ms bien particular,
porque no debe definirse por su objeto como la mayor parte de los actos, sino por su fin. En
esta forma se elimina la vaguedad que acompaa frecuentemente a todas las nociones de
polica (citado por LLERAS: 1943, 7).

Para diferenciar entre el rgimen de derecho y el rgimen de polica, el autor seala

cmo el segundo corresponde a una limitacin de las libertades de manera preventiva,
en los siguientes trminos:
No siempre la imposicin de una pena es suficiente para reparar el dao causado a la
sociedad al individuo por una infraccin de la Ley o por una contravencin; por tanto, no

82

Hacia una dogmtica constitucional de polica

basta el rgimen de derecho en multitud de casos, y es necesario y legtimo que la ley

establezca prescripciones de polica, que tiendan a preservar a la sociedad como al
individuo de males o perjuicios. Es verdad que con ello restringe la libertad, pero se
procede as en beneficio de todos; la restriccin es la medida preventiva; si no se dictara,
no se podrn remediar despus de cumplidos los males que se quiere evitar. Se aclara
que el rgimen de polica no puede existir fuera del rgimen de derecho y si se justifica por
razones de convivencia social, se encamina a facilitar la ms perfecta realizacin del
derecho () Si el rgimen de derecho como se indic atrs, es aquel en el cual el ejercicio
de las garantas individuales est sometido nicamente al evento de soportar la sancin
cuando se ha incurrido en abuso y si el rgimen de polica resulta como una natural
consecuencia de la consideracin deque la plena convivencia social requiere no solamente
la reparacin del derecho violado sino la determinacin de ciertas reglas que procuren
evitar el que las personas se excedan o desven, no es dable pretender que el rgimen de
polica tenga fines y revista caractersticas idnticas al de Derecho. El poder de polica se
ha reconocido nicamente para que ciertas autoridades del orden administrativo en el
desempeo de su deber de vigilar por el recto cumplimiento de la ley, puedan como fruto
de la observacin y la experiencia indicar a los ciudadanos la forma como deben ser
ejercidos sus derechos para que al hacerlo no daen los de los dems no los del Estado
(1943, 15)

Con ello establece una distincin entre el rgimen de hecho, el rgimen de derecho y el
rgimen de polica. Seala que el de derecho es un rgimen que garantiza la libertad una
vez se ha violentado. Pero a su vez seala, existe un rgimen de polica que consiste en
que la Ley limita la libertad de cada individuo en pro de todos, permitiendo a la autoridad
intervenir preventivamente antes de que se viole el derecho, dice que la Ley limita de
este modo la libertad individual solamente en beneficio comn de los ciudadanos, lo que
constituye el poder de polica. Seala que aplicar las sanciones derivadas del rgimen de
derecho, no seran suficientes para reparar el dao causado a la sociedad o al individuo y
por tanto se justifica establecer prescripciones de polica, que tiendan a preservar a la
sociedad y al individuo de males o perjuicios, aunque sea mediante la limitacin de la
libertad en beneficio de todos, la restriccin es la medida preventiva, si no se dictara, no
se podra remediar despus de cumplidos los males que se quiere evitar. Este rgimen
preventivo o de polica, trata de cuestiones de higiene, salubridad, seguridad y
tranquilidad generales en lugares pblicos especialmente, el resto se somete a rgimen
general de derecho (LLERAS: 1943, 4).
En las actuales Teoras del Derecho, es claro que el derecho, no solo est determinado
por prescripciones normativas de las que se deriva una sancin, como bien lo ha
establecido Hart. Aun as, resulta interesante y til el recurso de un rgimen de polica,
para explicar el carcter preventivo del derecho de polica y la posibilidad de limitacin de
algunas libertades pblicas, en otras palabras, explica cmo pueden limitarse los
derechos, sin que haya ocurrido un hecho negativo, con el solo motivo de prevenirlo.
El presente trabajo, actualizar la propuesta de Miguel Lleras Pizarro en el marco de un
Estado constitucional y social de derecho, mostrando que el fin de toda polica es
garantizar la proteccin de los derechos, que en la nueva Constitucin estn
consagrados en un catlogo amplio y de ms difcil limitacin, toda vez que se incorporan
criterios como los de ncleo esencial, razonabilidad y proporcionalidad para la legtima
limitacin de los mismos, por lo cual, no todas las libertades son susceptibles de
restriccin, siendo solo algunas libertades pblicas sujetas al rgimen de polica. En
segundo lugar, el amplio y complejo catlogo de derechos constitucionales, obligan a una
importante distincin en la forma como se constitucionaliza el derecho de polica, en la

Captulo 3

83

medida que si bien, no todas las libertades pblicas son susceptibles de polica, la
Constitucin no solo trata de libertades pblicas y derechos civiles y polticos de carcter
individual, sino que incorpora en su catlogo derechos de segunda y tercera generacin,
manteniendo la posibilidad de incorporar nuevos derechos, tanto individuales como
colectivos, que si bien no son objeto de restriccin preventiva, si deben ser todos
garantizados por la polica, para el efectivo mantenimiento del orden pblico.
Ello nos llevar a sostener la tesis que el derecho de polica se constitucionaliza en una
doble va, por una parte, mediante la precisa y restringida limitacin de algunos derechos
individuales, y por otra va, mediante la promocin de los derechos colectivos y el
acompaamiento de medidas para la realizacin de los dems derechos cuando se
aplique una limitacin por rgimen de polica, ya que en un Estado social y constitucional
de derecho, no puede darse la mera aplicacin de medidas sin la previa garanta de la
realizacin material de la totalidad de los derechos que se pretenden proteger. Lo
anterior, se har fundamentalmente por parte de la Administracin, con la formulacin de
polticas pblicas subordinadas a la Ley y siempre sujetas a un control judicial.
A continuacin, se har una revisin de la jurisprudencia constitucional, mirando la
comprensin que se tiene de algunos aspectos fundamentales del derecho de polica,
partiendo por el orden pblico, los motivos de polica, los medios de polica, para luego
revisar el tratamiento constitucional de los derechos que debe proteger y puede limitar la
polica, tanto individuales como colectivos, as como las caractersticas constitucionales
que asume la polica y su diferencia con otras ramas del derecho. Finalmente se
revisarn las contravenciones de polica y las medidas a adoptar en un Estado diverso,
multicultural y pluralista.

3.3 Elementos fundamentales para una dogmtica de

polica: Naturaleza y Caractersticas del Derecho de
Polica en el Marco Constitucional Colombiano.

3.3.1 El Orden Pblico, el Fin y los Motivos de polica.

Todo en polica converge hacia la conservacin del orden. Saber
qu es el orden pblico equivale a saber cul es el oficio de la polica
y tambin cules son los medios adecuados a esa tarea. Desde luego,
saber qu es el orden pblico equivale a tener conocimientos
exactos sobre lo que est vedado a la polica. Roberto Pineda
Castillo.

Tal vez una de las definiciones ms claras de orden pblico, la desarroll Maurice
Hauriou, a quien se recurre generalmente en estos casos, l seal:

84

Hacia una dogmtica constitucional de polica

El orden pblico en el sentido de polica, es el orden material y exterior considerado como

un estado de derecho opuesto al desorden, el estado de paz opuesto al estado de
turbulencia. Concierne pues a la polica prohibir todo lo que provoque desorden, y merece
ser por ella protegido y tolerado todo lo que no lo provoca. El desorden material es sntoma
que gua a la polica, como la fiebre es sntoma que gua al mdico. Y la polica emplea,
como la medicina, una teraputica que tienda nicamente a hacer desaparecer los
sntomas. Ella no trata de llegar a las causas profundas del mal social sino se conforma
con restablecer el orden material o, ms an, solo el orden de la calle; en otros trminos,
ella no persigue lo que se ha llamado en cierta poca el orden moral, el orden en las ideas
y en los sentimientos; no persigue los desordenes morales, pues para ello resultara
radicalmente incompetente, y si se ensayara perseguirlos, caera en la opresin de las
conciencias a causa de la pesadez de su mecanismo (OLIVAR: 1995, 49)

Lleras Pizarro sostuvo que: Las normas del Derecho han sido dictadas para la
satisfaccin de dos intereses distintos: el inters colectivo de la sociedad y el inters
individual de los hombres. El cumplimiento de las primeras asegura el orden jurdico
pblico; el de las segundas el orden jurdico privado () En otras palabras, la polica
debe impedir, prevenir la ejecucin de actos materiales dirigidos contra el orden jurdico
pblico (LLERAS: 1943, 21).
El Orden Pblico es un aspecto fundamental del derecho de polica. La finalidad
especfica de la polica de mantener el orden pblico como condicin para el libre
ejercicio de las libertades democrticas. La polica, en sus diversos aspectos, busca
entonces preservar el orden pblico, ha dicho la Corte Constitucional, por lo que ste se
convierte en la razn de ser y finalidad de la polica.
Mltiples han sido las definiciones que han intentado asir este concepto de orden pblico,
que como se ver, reviste la mayor importancia en el curso de una sociedad que procura
la regulacin de sus conflictos a travs del derecho. Ha sealado la jurisprudencia sobre
el particular; en un primer momento que:
Formular una definicin lgicamente satisfactoria de orden pblico es empresa
desalentadora, pues el ingrediente evaluativo que en ella va implcito, impide ganar una
nocin objetiva, universalmente reconocible. De all el peligro de usarla como condicin o
lmite del ejercicio de un derecho, pues cada vez que se procede de ese modo, y en
ocasiones resulta inevitable hacerlo, se libra su inmensa forma vaca a la discrecin de un
funcionario que con su propio criterio ha de llenarla. El nico control de su evaluacin,
entonces, estar constitudo por el telos del Estado de derecho y ste, preciso es admitirlo,
es tambin pasible de ms de una valoracin () Quizs lo ms sensato, para trazar un
lmite que resulta ineludible, es construir la nocin a partir de otra, no exenta de dificultades
pero menos problemtica, como lo es la de eficacia del derecho. El derecho es eficaz,
desde esta perspectiva, cuando consigue moldear la conducta de los destinatarios
conforme al propsito que lo informa. Cuando tal ocurre, no hay duda de que al estado de
cosas resultante podemos llamarlo orden, no importa cun plausible o censurable se nos
antoje (Sentencia C-179-94).

As, la Corte Constitucional intent en un primer momento precisar la definicin de orden

pblico, a partir de la eficacia del derecho, sealando que el derecho es eficaz, cuando
consigue moldear la conducta de los destinatarios conforme al propsito que lo informa.
Cuando tal ocurre, al estado de cosas resultante podemos llamarlo orden, as entendida
esa nocin, se confunde con la de paz. Hans Kelsen por ejemplo, sealar la Corte, no
obstante su afn de entender e interpretar el derecho al margen de valores, lo defina
como un ordenamiento de paz, situacin que adviene cuando quienes detentan el

Captulo 3

85

monopolio de la fuerza dentro de la comunidad, logran el propsito de ser obedecidos.

Cuando ocurre lo contrario, se presenta una situacin de anomia, por carencia de una
normatividad capaz de uniformar la conducta de los sujetos destinatarios, en la medida
necesaria para que sea posible la convivencia.
La Corte Constitucional avanzar rpidamente, a un segundo momento, con una lnea
decisional muy definida que se mantiene en la actualidad, donde precisa que el concepto
de orden pblico, a pesar de ser un concepto jurdico indeterminado, se determina en
funcin de circunstancias locales que en un momento determinado pueden
desencadenar riesgos o problemas sociales (C-024-94; T-1104-08), y es all, que el
orden, es pblico, en la medida que pueda desencadenar riesgos o problemas sociales.
En la misma sentencia C-024 de 1994, contina avanzando en la precisin del concepto,
ya que en temas de polica, no se trata simplemente del mantenimiento de cualquier
orden, sino del orden pblico y ste adquiere entidad, a partir de los elementos que lo
conforman el orden pblico no debe ser entendido como un valor en s mismo sino como
el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la
prosperidad general y el goce de los Derechos Humanos. Ms adelante en desarrollo de
esta lnea jurisprudencial, en Sentencia C-802 de 2002, la Corte Constitucional afirm
que el orden pblico se refiere a:
Las condiciones necesarias para el desenvolvimiento armnico y pacfico de las
relaciones sociales y, en consecuencia, para la realizacin de los derechos y el
cumplimiento de los deberes correlativos. El orden pblico es un supuesto de la pacfica
convivencia, es el escenario de desenvolvimiento normal de las relaciones entre el poder y
la libertad. De all que el concepto de orden pblico se ligue siempre a las condiciones de
seguridad, tranquilidad y salubridad requeridas para el despliegue de la vida en comunidad
y para la afirmacin de sus miembros como seres libres y responsables (C-802-02).

As las cosas, se hace un rpido trnsito de entender el orden pblico como

ordenamiento jurdico a una nocin ms especfica, que est determinada por las
condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad para el despliegue de la vida en
comunidad.
La doctrina de polica por su parte, desde tiempo atrs haba precisado el concepto de
orden pblico, en la misma lnea que la asumida por la Corte y para la actual
Constitucin, diferenciando el concepto de orden pblico del orden jurdico, ya que no
son lo mismo y por tanto descartando la definicin del de orden pblico como la general
sumisin a la Constitucin y a las leyes, y en la obediencia a las autoridades que deben
hacerlas cumplir, que traan algunos cdigos departamentales, definicin ms acertada
para orden jurdico. Para sustentar esta posicin, se seala que a pesar de que ambas
tienen como supuesto el estado de legalidad, la transgresin de las leyes es una
violacin al derecho, pero no una perturbacin al orden pblico, que no siempre se
perturba en sentido de polica, cuando se transgrede la ley.
Retomando a Hauriou y a Fleiner, se seala que orden pblico en sentido de polica
corresponde a un orden material y externo: material, en cuanto no ataca las causas
profundas de la perturbacin, sino sus sntomas, y externo, en el sentido que ejerce su
poder cuando ocurre en sitios pblicos o cuando sus efectos rebasan la vida y el
domicilio privados y toman un aspecto pblico, ya que nada tiene que hacer frente a las

86

Hacia una dogmtica constitucional de polica

ideas, los sentimientos (desordenes morales) por la pesadez de su mecanismo, y solo

puede operar sobre manifestaciones sociales (PINEDA: 1950, 53-58).
Sin perjuicio de lo anterior, el aspecto ms importante en la constitucionalizacin del
derecho de polica actual, ser el giro conceptual que hace la Corte Constitucional, frente
al mantenimiento del orden pblico y respecto de las definiciones que recoge de la Corte
Suprema de Justicia, al ser aplicadas en el marco de un Estado constitucional y social de
derecho.
En este caso, la Corte Constitucional, como guardiana de la Constitucin, nos introduce
en un nuevo paradigma, apoyada en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
donde el mantenimiento del orden pblico no es un fin en s mismo, sino una condicin
para el libre ejercicio de las libertades democrticas y al mismo tiempo, para la
realizacin de los principios contenidos en la Constitucin Poltica que constituyen el
lmite del poder de polica.
En una democracia constitucional, fundada en el respeto de los derechos y de la dignidad
de las personas (CP arts 1, 3 y 5), el orden pblico no es un valor en s mismo ya que,
tal y como lo ha sealado esta Corte en mltiples oportunidades, es un valor subordinado
al respeto a la dignidad humana [el fin ltimo de la Polica, en sus diversas formas y
aspectos, es la proteccin de los Derechos Humanos], por lo que, la preservacin del
orden pblico lograda mediante la supresin de las libertades pblicas no es entonces
compatible con el ideal democrtico [C-024-94]. Por ello el orden pblico debe ser
entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que
permiten la prosperidad general y el goce de los Derechos Humanos. Este marco
constituye el fundamento y el lmite del poder de polica, que es el llamado a mantener el
orden pblico, pero en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la
preservacin del orden pblico no puede lograrse mediante la supresin o restriccin
desproporcionada de las libertades pblicas, puesto que el desafo de la democracia es
permitir el ms amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas (Sentencias Hito
C-024-94 y C-825-04).

As las cosas, podemos concluir que el orden pblico, es un supuesto de la convivencia

pacfica, entendido como las condiciones necesarias para el desenvolvimiento armnico
y pacfico de las relaciones sociales, para la realizacin de los derechos y el
cumplimiento de los deberes correlativos. Una condicin opuesta al desorden, que se
determina en funcin de las circunstancias locales, que en un momento determinado
pueden desencadenar riesgos o problemas sociales. El orden pblico en un Estado
constitucional, no es un valor en s mismo, sino un valor subordinado al respeto a la
dignidad humana y la proteccin de los Derechos Humanos; ligado a las condiciones de
seguridad, tranquilidad, salubridad, moralidad y ecologa, requeridas para el despliegue
de la vida en comunidad y para la afirmacin de sus miembros como seres libres y
responsables. En una democracia constitucional este marco constituye el fundamento y
el lmite del poder de polica, que es el llamado a mantener el orden pblico, orientado
siempre en beneficio del goce pleno de los derechos.
El motivo de polica.
Una vez establecido, qu se entiende por orden pblico en el marco constitucional
colombiano, dentro de la dogmtica del derecho de polica surge el concepto de los
motivos de polica. Al respecto, se ha sealado:

Captulo 3

87

Queda establecido que por regla general corresponde al Congreso de la Repblica,

expedir las normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos ciudadanos con
base en los hechos o circunstancias que constituyen lo que se denomina motivo de polica,
que son todos aquellos hechos o circunstancias que en cualquier forma atentan contra el
orden pblico, bien sea en forma directa o como resultado del abuso en el ejercicio del
correspondiente derecho o libertad () No obstante, no puede admitirse la existencia de
una competencia discrecional del Congreso en la materia, pues las atribuciones de ste se
encuentran limitadas por las normas constitucionales y los tratados y convenios
internacionales (art. 93) que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los Derechos
Humanos. En estas circunstancias, las regulaciones normativas expedidas por aqul
rgano en el ejercicio del poder de polica se encuentran sometidas a lmites que emanan
de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los
derechos fundamentales en lo que atae con su ncleo esencial () Las restricciones, en
consecuencia, no buscan impedir el goce de stos, sino regular y permitir su cabal ejercicio
acorde con las necesidades de la convivencia social, y el respeto por los derechos de todas
las personas que integran el conglomerado social. De ah que slo sean admisibles
aquellas restricciones mnimas, necesarias e indispensables, que obedezcan a finalidades
constitucionalmente legtimas, dentro del sistema democrtico que nos rige, que tiendan a
prevenir infracciones penales o a proteger o a asegurar la seguridad nacional, el orden
pblico la moral o la salud pblicas o los derechos y libertades de los dems (subraya
fuera del texto -Sentencia C-046-01).

As constituyen motivo de polica, todos los hechos que amenacen o perturben el orden
pblico, o sea, la tranquilidad, la seguridad y la salubridad pblicas. Pero por tratarse de
libertades y derechos ciudadanos, en el marco de un Estado de derecho, no basta con
que un hecho sea atentatorio de los elementos del orden pblico, sino que se precisa que
la ley lo haya estimado como tal (LLERAS: 1943, 34). Adicional a lo anterior, en un
Estado constitucional de derecho, los motivos de polica, no quedan a la libre
interpretacin del legislador o de la autoridad de polica con poder de polica, quienes se
encuentran subordinados sustancialmente por las normas constitucionales y el respeto y
efectividad de los Derechos Humanos, como lo ha sealado la Corte Constitucional.
Intentos de sistematizacin de los motivos de polica
Los motivos de polica estn directamente relacionados con los elementos del orden
pblico. De los pocos doctrinantes que han existido en el pas, Miguel Lleras Pizarro hizo
una importante clasificacin sobre los motivos de polica, introducindose en una primera
sistematizacin de los elementos del orden pblico, esto es, la tranquilidad, seguridad y
salubridad pblicas.
En lo referente a la tranquilidad pblica hay dos sub-categoras: la tranquilidad fsica
(referida a ruidos) y la tranquilidad moral (contra el pudor, la esttica y ornato contrarios
al sentimiento medio dominante en un lugar dado y en un momento determinado). La
moralidad pblica, seala, no debe ser juzgada por los agentes y sus subalternos, sino
solo aplicada en la medida que est consagrado en el Cdigo Penal. En lo relativo al
pacfico desarrollo de las actividades sociales, se presenta la asonada que no afecta el
elemento de seguridad, sino la tranquilidad pblica (sin perjuicio de los delitos conexos).

88

Hacia una dogmtica constitucional de polica

Los motivos relacionados con la seguridad pblica, se dividen en relativo a la seguridad

del Estado (motivos contenidos en el Cdigo Penal, la polica solo aporta los medios para
prevenir eficazmente la violacin de las prohibiciones penales), de las personas (motivos
contenidos en el Cdigo Penal, referente a la integridad fsica, moral, sexual, etc. de las
personas); reglamentos de trnsito, construcciones, amenazas de ruina, trabajo en
fbricas y talleres, sustancias peligrosas y explosivos) y de las propiedades.
Sobre los motivos de polica relacionados con la salubridad pblica, seal el citado
autor: La salubridad pblica puede considerarse como un elemento tan fundamental en
la conservacin del orden pblico y tan variadas, complejas y vastas sus
manifestaciones, que puede estimarse este como el ms rico campo de actuacin policial
y tambin el ms delicado y el que exige ms competencia tcnica (LLERAS: 1943,
42).comprende cuatro objetos distintos: las personas, los inmuebles, las vas pblicas y
los animales. Los motivos estn contenidos desde el Cdigo Penal, hasta reglamentos de
jefes locales de sanidad (motivos tan diversos que existen entidades especializadas y
cuerpos armados especializados para la proteccin de la salud pblica, reglamentacin
de actividades y oficios como farmaceutas, expendio de alimentos; inspeccin y vigilancia
de trabajadores y lugares).
Resulta indispensable desde la Academia, actualizar el trabajo de Miguel Lleras Pizarro,
bajo las actuales circunstancias del mundo, de manera tentativa se presenta una
clasificacin que simplifique los mltiples y variados motivos de polica, siendo una
propuesta, la de clasificarlos en seis factores: Factor Seguridad (personal, familiar, de la
comunidad social y de los bienes); Factor Tranquilidad (personal, familiar y social); Factor
Salubridad (fsica y mental); Factor Moralidad (tica y social); Factor Urbanstico
(urbanismo, ornato, vas pblicas espacio pblico en nuestro concepto-); control
econmico (control de precios, control de especulacin, control de produccin y
distribucin, control de pesas y medidas lo reformularamos como proteccin al
consumidor y contra la competencia desleal-) y agregaramos la Ecologa (proteccin del
ambiente y derechos culturales y patrimoniales) (DELGADO: s.f.).
Los motivos de polica y el orden pblico
Agrega el presente trabajo a los elementos del orden pblico, que debe drseles
independencia tanto a la moralidad pblica como a la ecologa. Precisando sin lugar a
equvocos, que la moralidad pblica, fue un elemento ampliamente utilizado bajo la
doctrina catlica en del pas, que como ya se vio en captulo anterior, hizo parte de
nuestra propia historia de polica en un tratamiento discriminatorio hacia los pueblos
indgenas, que se ha mantenido bajo nuevos ropajes de discriminacin social, sin
embargo, sin referirnos a una moralidad religiosa catlica o cualquier otro sistema moral
particular, concordamos con la necesidad de reivindicar un tipo de moralidad, en materia
de polica.
En sentido similar, la Corte Constitucional, ha convalidado una nocin de moral social,
como criterio al cual se puede acudir para determinar la conformidad de las normas que
persiguen la defensa de un principio de moralidad, con la carta, aspecto ampliamente
desarrollado a nivel legal, y con claro fundamento constitucional.
Una explicacin ms detallada de lo anterior, la encontramos en la sentencia C-814 de
2001, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra, donde se retoma la definicin

Captulo 3

89

de moral social como la que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia (C224-94), aadindosele que entendida as, la moral no es individual: lo individual es la
valoracin que cada uno hace de sus actos en relacin con la moral social (C-814-01).
La introduccin de la moralidad como elemento autnomo del orden pblico reviste gran
importancia, cuando se orienta a la proteccin de menores y/o a la poblacin
homosexual, como ha sido varias veces tratado por la Corte Constitucional, y en general,
orientado al mantenimiento del orden pblico, siempre y cuando la voluntad de las
mayoras respete y garantice los derechos de los grupos minoritarios y en especial, si se
encuentran en condicin de debilidad o indefensin (KYMLICKA: 2003)
Por otra parte, en lo referente a la ecologa, ha sido tradicional, que el manejo de sus
temas se haya hecho desde la salubridad pblica. Sin embargo, abogamos por su
independencia como elemento autnomo del orden pblico, por dos razones
fundamentales, en primer lugar, porque determina las condiciones de existencia para la
vida misma y con fuertes implicaciones en la vida en sociedad, que no pueden reducirse
a la salubridad pblicas como ha sido su actual tratamiento, y frente a una profunda crisis
ambiental y de grandes responsabilidades para las generaciones presentes y futuras; en
segundo lugar, porque las caractersticas propias de la ecologa como sistema de
factores biticos y abiticos, complejos, escapan a la comprensin tradicional de la
proteccin de derechos de carcter individual y subjetivos, requirindose que de acuerdo
a los nuevos tiempos y la tendencia mundial de darle a los Derechos Humanos un
tratamiento de integralidad, facilite la proteccin efectiva de derechos de carcter
colectivo, que no es posible desde concepciones fundadas en la propiedad privada y la
salubridad pblica. Si bien es cierto adelantar en esta materia, como ha sido el inters de
nuestras investigaciones, los primeros resultados los encontramos en el contexto del
gobierno de las ciudades y la proteccin al ambiente (JIMNEZ: 2009 b; MESA: 2007;
CRDENAS: 2010)
Afirm Lleras que existe un consenso generalizado del orden pblico, limitado a la idea
de un orden material, externo, objetivo, sealando que hay alteraciones que no se
traducen en estas cualidades, como son: Situaciones peculiares de origen social,
econmico, poltico o religioso que pueden provocar un agudo estado de exaltacin en el
nimo de las personas que al no ser objeto de una intervencin preventiva adecuada, y
que fcilmente pueden concluir en manifestaciones materiales de alteracin del orden. La
intranquilidad o inquietud puede dar lugar a situaciones de exaltacin, que alteren el
orden pblico y por tanto pueden y deben ser intervenidas por la polica, justamente
como una aplicacin de sus funciones preventivas las cuales deben caracterizarse por la
oportunidad.
Casos como las crisis econmicas, situaciones de intolerancia o fanatismo religioso o
poltico. La intervencin de la policial puede variar, pero no su extensin y la misma se
orienta a eliminar o impedir los actos materiales de perturbacin y contra las personas de
quien se teme la perturbacin, pero no podra la polica intentar su intervencin con el
propsito de eliminar la causa econmica que ha dado origen a la perturbacin, porque
no son esas sus funciones constitucionales y porque, como lo dice Hauriou, sera para
ello radical y tcnicamente incompetente. Si lo intentara caera en la ms odiosa
opresin. (LLERAS: 1943, 29)
Finalmente y aunque no es objeto del presente trabajo, se trae una reflexin de Lleras
Pizarro sobre la relacin entre economa y derecho de polica, en el entendido que debe

90

Hacia una dogmtica constitucional de polica

adecuarse la misma a las condiciones del mundo actual y en el marco de un Estado

social de derecho. En la actualidad, la Corte Constitucional ha validado funciones y
actuaciones de las Superintendencias, fundndose en los conceptos bsicos del derecho
de polica, en particular, de la funcin de polica para la proteccin de los derechos del
consumidor y la libre competencia econmica. Las palabras que siguen, son una
invitacin para continuar el estudio del papel del derecho y la economa desde el derecho
de polica.
Lmites a la polica en el mantenimiento del orden pblico.
Dentro del constitucionalismo actual, no solo existe una subordinacin de los motivos de
polica a la ley sino a los principios y valores constitucionales. La Corte Constitucional ha
construido una lnea jurisprudencial fuerte, clara y consistente sobre los lmites relativos
al uso del poder de polica para el mantenimiento del orden pblico, sealando que: En
un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del
orden pblico est limitado por los principios contenidos en la Constitucin y por aquellos
que derivan de la finalidad de mantener el orden pblico como condicin para el libre
ejercicio de las libertades democrticas.
De lo anterior se desprende, que no solo existen lmites para el poder de polica, sino que
los mismos son extensibles a cada una de las nociones de polica, tanto a la funcin,
como a la actividad de polica (C-492-02), siendo aplicable a la polica administrativa,
como a la polica judicial, as a las autoridades de polica, como a la Polica Nacional,
segn corresponda.
Los lmites al poder, funcin y actividad de polica, sealar la Corte, estn determinados
por ciertos principios constitucionales mnimos, a saber:
(i) Est sometido al principio de legalidad. La Polica, siendo autoridad administrativa
(polica administrativa) o que acta bajo la direccin funcional de las autoridades
judiciales (polica judicial), est sometida al principio de legalidad puesto que afecta
libertades y derechos.
(ii) Su actividad debe tender a asegurar el orden pblico. Encuentra su limitacin all
donde comienzan las relaciones estrictamente privadas. La polica no podr actuar a
requerimiento de un particular para proteger sus intereses meramente privados; para
esto est la Justicia ordinaria.
(iii) Sujeto al Principio de Necesidad. La actuacin y las medidas a adoptar se
encuentran limitadas a la conservacin y restablecimiento del orden pblico. La
polica slo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la conservacin y
restablecimiento del orden pblico. La adopcin del remedio ms enrgico -de entre
los varios posibles-, ha de ser siempre la ultima ratio de la polica, lo cual muestra
que la actividad policial en general est regida por el principio de necesidad,
expresamente consagrado en el artculo 3 del "Cdigo de conducta para
funcionarios encargados de aplicar la ley", aprobado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas por resolucin 169/34 del 17 de diciembre de 1979, que establece
que las autoridades slo utilizarn la fuerza en los casos estrictamente necesarios.
(iv) Principio de Proporcionalidad y razonabilidad. Las medidas que se tomen
deben ser proporcionales y razonables, en atencin a las circunstancias y al fin
perseguido. Debe entonces evitarse todo exceso innecesario. Los principios de
proporcionalidad y razonabilidad que rigen todas las actuaciones de la

Captulo 3

91

administracin pblica adquieren particular trascendencia en materia de polica. y no

pueden entonces traducirse en la supresin absoluta de las libertades o en su
limitacin desproporcionada. Por otra parte, la extensin del poder de polica est en
proporcin inversa al valor constitucional de las libertades afectadas. Eso explica que
en ciertas materias, como la regulacin de los sitios pblicos, el poder policial sea
mucho ms importante que en otros mbitos de la vida social, como el derecho a la
intimidad y a la inviolabilidad del domicilio.
(v) No pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores. En
desarrollo del derecho a la igualdad, contenido en el artculo 13 constitucional, el
ejercicio del poder de polica no puede traducirse en discriminaciones injustificadas
de ciertos sectores de la poblacin, puesto que todas las personas "recibirn la
misma proteccin y trato de las autoridades". Regla constitucional que adquiere
especial importancia en esta materia de polica.
(vi) Debe recaer contra el perturbador del orden pblico, pero no contra quien
ejerce legalmente sus libertades. Igualmente opera la mxima de que la polica
debe obrar contra el perturbador del orden pblico, pero no contra quien ejercite
legalmente sus derechos. El poder de la polica se ejerce para preservar el orden
pblico pero en beneficio del libre ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos.
(vii) Sujeto a control judicial. Debe resaltarse, que dentro del marco de un Estado
constitucional de derecho, la actuacin de las autoridades, debe evitar al mximo la
arbitrariedad y por sobre todo, la vulneracin de derechos constitucionales por
accin u omisin, lo que lleva implcito un control judicial de acuerdo con la
Constitucin y la Ley.
El control judicial sobre la Polica, segn se desprende de los pronunciamientos de la
Corte Constitucional, se desarrollan en dos niveles, el primero de carcter normativo
sobre el poder legislativo, principalmente al controlar las Leyes de Polica dictadas
por el Congreso, o los Reglamentos de Polica en ejercicio del poder de polica que
tienen otras autoridades, como el Presidente de la Repblica, las Asambleas
Departamentales o los Concejos Municipales. Control normativo que se extiende a la
funcin de polica, de los actos que se dictan en virtud de tal.
En un segundo nivel, encontramos el control judicial, sobre los actos y la actividad
de polica, fundamentalmente por va de tutela para la proteccin de los derechos
fundamentales, y otras acciones constitucionales, principalmente, las acciones
populares; as como va reparacin directa ante lo contencioso administrativo. No
debe confundirse en este caso, la falta de control judicial, con las decisiones que
adoptan algunas autoridades en ejercicio de facultades jurisdiccionales de polica,
que tendrn en este caso, los mismos controles que una sentencia judicial.

3.3.2 Los Medios de Polica.

Ha sealado la Corte Constitucional, sobre los medios de polica:
La preservacin del orden pblico en beneficio de las libertades supone el uso de distintos
medios, como pueden ser bsicamente (i) el establecimiento de normas generales que
limitan los derechos para preservar el orden pblico, (ii) la expedicin de actos normativos

92

Hacia una dogmtica constitucional de polica

individuales, dentro de los lmites de esas normas generales, como la concesin de un

permiso o la imposicin de una sancin, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que
incluyen el empleo de la coaccin y que se traduce en la organizacin de cuerpos armados
y funcionarios especiales a travs de los cuales se ejecuta la funcin. Por eso esta Corte
Constitucional, en numerosas sentencias, ha distinguido entre poder de polica
(reglamentacin general), funcin (adopcin de medidas individuales) y actividad de polica
(ejecucin coactiva), para diferenciar esos distintos medios de polica, en lo cual ha
reiterado la conceptualizacin realizada en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia
(Sentencia C-825-04).

Desde 1943, Lleras Pizarro, mencion que para el mantenimiento del orden pblico, la
polica emplea dos clases de medios: 1 Los de naturaleza jurdica (1.1. Por va general
1.1.1. permanente y 1.1.2. transitorios - y 1.2. Por va individual); y 2 Los simplemente
materiales (por la simple fuerza o por medio de las armas) (LLERAS: 1943). En la
actualidad, en una perspectiva acadmica puede mantenerse la estructura general
planteada por Lleras Pizarro, que en nada contradice lo sealado por la Corte
Constitucional, y pasamos a clasificarla en los siguientes trminos:
Los medios de polica son Jurdicos y Materiales. Los Jurdicos, son de carcter
normativo, y pueden ser a su vez: generales e individuales. Los medios jurdicos
generales se profieren en desarrollo del poder de polica y corresponden a las leyes de
polica y los reglamentos de polica, que a su turno pueden ser permanentes o
transitorios.
Por otra parte, los medios de polica individuales, se desarrollan con ocasin de la
funcin de polica y estn subordinados al poder de polica, corresponden a la gestin
administrativa concreta y se expiden en forma de resoluciones, permisos o licencias, para
un caso particular y concreto.
En relacin con los medios de polica materiales, su naturaleza no es jurdica, sino fctica
y nunca son autnomos, toda vez que dependen de la Constitucin y la Ley,
subordinndose al poder y a la funcin de polica. Siguen el principio de proteger los
derechos y solo actuar contra el que abuse de ellos. Se reconoce su licitud en
consideracin a que contra la violencia fsica perturbadora no puede oponerse con
eficiencia sino la fuerza fsica organizada. El agente de polica, no es sino un ejecutor
material que no puede determinar arbitrariamente ni con fines distintos a los
contemplados por el ordenamiento jurdico, los motivos que puedan provocar su
intervencin.
Veamos en detalle, a continuacin, cada uno de los medios de polica y su relacin con
las autoridades de polica.

3.3.2.1 Medios Jurdicos.

Los medios jurdicos de polica generales, son las normas de polica que provienen
del poder de polica.
Las Leyes de Polica: Conforme el artculo 150 constitucional, corresponde al Congreso
hacer las leyes, y entre sus funciones constitucionales, estn las de: 1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes 2. Expedir cdigos en todos los ramos de la legislacin y
reformar sus disposiciones 25. Unificar las normas sobre polica de trnsito en todo el

Captulo 3

93

territorio de la Repblica. Ha sealado la Corte Constitucional que en un Estado social

de derecho, la regulacin de los derechos y las libertades pblicas, debe partir del texto
constitucional y tener un desarrollo primario en la ley, como expresin de la soberana
popular. La regla general es que slo el Congreso ejerce el poder de polica, pues
nicamente este rgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores
consagrados por la Constitucin, regular y limitar los derechos y libertades; como quiera
que el rgano legislativo ha sido tradicionalmente concebido como el foro que tiene
representacin de la sociedad civil, esto le confiere mayor legitimidad a sus decisiones.
En estas circunstancias, el poder de polica es una facultad propia del Congreso y no
podr ser delegada, como se desprende de los tratados de Derechos Humanos
ratificados por Colombia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, entre otros, lo
relativo al artculo 30 la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (C-825-04).
El Congreso de la Repblica tendr as por excelencia el poder de polica, y en
consecuencia, la facultad para dictar Leyes de Polica, estas leyes tienen de particular
frente a las dems leyes proferidas en otros campos del derecho, como lo civil, lo penal,
lo comercial, que son leyes reguladoras de los derechos y las libertades pblicas
tendientes al mantenimiento del orden pblico interno. La doctrina argentina ampliamente
citada en nuestro pas por profesores y doctrinantes, da un sentido particular al poder de
polica, como la facultad de dictar normas generales impersonales y abstractas
reguladoras de los derechos y las libertades pblicas, sin que necesariamente se refiera
a la facultad de dictar las leyes que tienen los parlamentos, esto haya razn de ser en la
estructura constitucional de ser Estados federados, donde cada Estado o Provincia tiene
la facultad de dictar sus propias leyes, aspecto que no ocurre bajo la estructura
constitucional colombiana, donde el poder de polica, lo tiene por excelencia el Congreso
de la Repblica (OLIVAR: 2010).
Los Reglamentos de Polica: Si bien el poder de polica, est en cabeza del Congreso,
por excepcin y solo por mandato constitucional, ser una facultad de autoridades
diferentes al Congreso. Dichas facultades de ostentar poder de polica, se tienen, por
virtud de disposicin constitucional y en los estrictos y precisos trminos que seala la
Constitucin. Como la facultad de dictar leyes es exclusiva del Congreso, estas normas
generales, impersonales y abstractas, reguladora de las libertades pblicas proferidas
por autoridad diferente al Congreso, recibirn el nombre de reglamentos de polica
(OLIVAR: 2010).
En este sentido, en los artculos 213 y 215 de la Constitucin, se consagran los estados
de excepcin y en particular, los estados de Conmocin Interior y el Estado de
Emergencia en casos de grave perturbacin del orden pblico que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias
de las autoridades de Polica, y, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos
en los artculos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas, o que constituyan grave
calamidad pblica, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior la Constitucin otorga poder de polica, al Presidente
de la Repblica, para conjurar tales crisis, en estas excepcionales circunstancias. Dichos
estados de excepcin, estn sujetos a estrictos lmites y controles tanto formales como

94

Hacia una dogmtica constitucional de polica

materiales, jurdicos y polticos, bajo la Constitucin de 1991 (C-802-02; JIMNEZ: 2003:

UPRIMNY: 2005). En este sentido hablamos de poder de polica transitoria.
En las anteriores circunstancias, el Presidente de la Repblica, con la firma de sus
ministros, en ejercicio del poder de polica, est facultado para dictar normas reguladoras
de las libertades pblicas, en los estrictos trminos y bajo las condiciones que impone la
Constitucin, en particular, el artculo 214 superior, es por ello que ejerce poder de
polica, pero de manera excepcional y temporal, por lo cual hablamos de medios jurdicos
de polica, por va general y transitorios.
Por otra parte debe sealarse que el artculo 212 constitucional, hace parte de las figuras
de los estados de excepcin, sin embargo, por su naturaleza militar, las facultades
asignadas al Gobierno, son las estrictamente necesarias para repeler la agresin,
defender la soberana, atender los requerimientos de la guerra, aspectos que no son
objeto de polica, al no ser parte del orden pblico interno.
Tambin como una excepcin a la regla que el poder de polica est en cabeza del
Congreso, la Constitucin, facult en el artculo 300, numeral 8, a las Asambleas
Departamentales, para que por medio de ordenanzas, dictara normas de polica en todo
aquello que no sea materia de disposicin legal.
La presente disposicin, resulta de gran importancia en la estructura y valores de la
Constitucin, en particular, en la organizacin del Estado colombiano en forma de
Repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales.
Hemos visto como el orden pblico interno, se realiza primordialmente en el mbito local,
por lo cual, la disposicin constitucional, guarda plena armona con los valores
constitucionales y resulta de gran importancia para las realidades de un pas diverso y
multicultural como el nuestro. Sin embargo, a pesar de parecer amplia la facultad
otorgada por la Constitucin, debe enfatizarse que dicho poder de polica que ostentan
las Asambleas Departamentales, guarda su ms infranqueable lmite en la regulacin de
derechos y libertades, en todo aquello que no sea materia de disposicin legal.
As las cosas, bajo el paradigma constitucional, es claro que cierto tipo de derechos, solo
pueden ser objeto de reglamentacin por parte del Congreso, estos derechos son los as
reconocidos en tratados internacionales de Derechos Humanos incorporados por va del
bloque de constitucionalidad y los que la Constitucin les ha impuesto esa limitacin; a
modo de ejemplo vanse los artculos 15 y 37 de la Constitucin, que establecen el
derecho a la intimidad personal y familiar y a su buen nombre, donde la correspondencia
y dems formas de comunicacin privada son inviolables y slo pueden ser interceptadas
o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca
la ley, o, el derecho de reunirse y manifestarse pblica y pacficamente, el cual solo por
ley se podr limitar (VILLACORTA: 1994).
Subsiste an y pese a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, una generalizada
confusin sobre el carcter residual o subsidiario del poder de polica que ejercen las
Asambleas Departamentales, y en el mbito de su jurisdiccin, por lo cual, valga la pena
sealar, que dichas Corporaciones Administrativas, no tienen poder de polica residual,
sino nicamente subsidiario en todo aquello que no sea objeto de reserva legal. La
interpretacin autntica de la Constitucin sobre el punto, ha sealado:

Captulo 3

95

el poder de polica que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no

puede invadir esferas en las cules la Constitucin haya establecido una reserva legal, por
lo cual un gran nmero de derechos y libertades slo pueden ser reglamentados por el
Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como repblica
unitaria (CP Art.1). As las cosas, en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la
competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad all donde la ley no lo ha
hecho y existe reserva legal, la cual haba sido sostenida bajo el antiguo rgimen por el
Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia (C-024-94)

Debe entenderse que el poder de polica de las Asambleas Departamentales es

subsidiario, en el entendido que solo en aquellas materias donde no existe reserva legal
es posible desarrollarlo y no, como se ha entendido en amplios crculos acadmicos y
gubernamentales, como la facultad de dictar normas de polica para limitar la libertad all
donde la ley no lo ha hecho, por las mismas razones, no es residual, por su carcter
excepcional y limitado de tal facultad, ya que donde hay reserva legal y al subordinarse al
desarrollo legal, no podr reglamentar las libertades pblicas, lo dems podr hacerlo no
de forma residual, sino por atribucin constitucional directa.
Agregamos como criterio propio que el carcter subsidiario del poder de polica
mencionado, tiene una doble cara en lo referente a la reserva legal. El primero como ya
se indic son los derechos que solo pueden ser regulados por la Ley, el segundo, que
dentro de un Estado unitario, ningn reglamento pueden contradecir disposiciones
legales o de superior jerarqua, por lo que los reglamentos locales de polica ceden a la
regulacin local dada, lo cual aplica a todos los derechos.
La ltima excepcin que hace la Constitucin, de otorgar poder de polica, a autoridades
diferentes al Congreso, la encontramos en el Artculo 313, numerales 7 y 9, donde
asigna poder de polica a los concejos municipales, en los siguientes y restrictivos
trminos:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 7. Reglamentar los usos del suelo y,
dentro de los lmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda 9. Dictar las normas
necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del
municipio.

Dicha facultad de los concejos municipales, es atribucin directa de la Constitucin, la

cual no puede ser desconocida por el legislador, y mucho menos por autoridades del
orden nacional, en virtud de los principios de descentralizacin y autonoma de las
entidades territoriales, aunque las normas que dicten los consejos municipales, tampoco
pueden desconocer los parmetros y lmites que le fije la ley en respeto a la estructura
de un Estado unitario (C-643-99).
Como sntesis de lo anterior, transcribimos el criterio jurisprudencial de la Corte
Constitucional, que se ha mantenido desde 1994 hasta la actualidad de manera
coherente y reiterada:
La regla ordinaria es entonces que slo el Congreso ejerce el poder de polica pues
nicamente este rgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores
consagrados por la Constitucin, regular y limitar los derechos y libertades. Ello no es
sorprendente como quiera que el rgano legislativo ha sido tradicionalmente concebido
como el foro en el que tiene representacin la sociedad civil, lo que le confiere mayor

96

Hacia una dogmtica constitucional de polica

legitimidad a sus decisiones () Esta afirmacin, tiene sin embargo dos matices:
Primero, la Constitucin no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos
constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulacin de los
derechos. Esto significa que existen mbitos de los derechos constitucionales en los cules
algunas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de polica subsidiario. As,
segn la constitucin, a las asambleas departamentales mediante ordenanzas les
corresponde "dictar normas de polica en todo aquello que no sea materia de disposicin
legal" -art. 300.8-, con lo cual se les confiri poder de polica subsidiario. A los concejos
municipales tambin se les confiri un cierto poder de polica para materias especficas,
como la regulacin del uso del suelo (CP Art 313 ord 8) y el control, la preservacin y
defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio (CP Art 313 ord 9). Igualmente,
en ejercicio de la potestad reglamentaria, el Presidente de la Repblica puede por decreto
desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con el artculo 189
numeral 11 de la Constitucin.

Concluiremos el anlisis de los medios jurdicos de polica por va general, ya sean

permanentes o transitorios con las siguientes reflexiones: Solo el Congreso est
facultado para hacer leyes, entre ellas, las leyes de polica. Las otras normas de polica
generales, impersonales y abstractas, reguladoras de derechos y libertades pblicas
tendientes al mantenimiento del orden pblico, dictadas por autoridad diferente al
Congreso, segn sus facultades constitucionales, reciben el nombre de reglamentos de
polica, trtese de decretos legislativos, ordenanzas departamentales o acuerdos
municipales, partiendo del concepto de reglamento, como todo acto administrativo de
contenido general.
En segundo lugar, no debe confundirse los reglamentos de polica arriba estudiados, con
la facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica, contenida en el Artculo 189,
numeral 11, que lo faculta para ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedicin
de los decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida ejecucin de las
leyes. Ya que la segunda se limita a lograr la cumplida ejecucin de las leyes, sin
modificarla ni alterarla y no tendiente a la regulacin de las libertades pblicas para el
mantenimiento del orden pblico interno.
Los medios jurdicos de polica individuales, son las normas de polica que
provienen del ejercicio de la funcin de polica.
Ha sealado la jurisprudencia constitucional que la funcin de polica, se subordina al
poder de polica. En el mismo sentido, lo entiende la doctrina, desde 1943, al sealar
que: debe distinguirse entre los medios jurdicos, los individuales de los generales, para
los individuales, el motivo de polica ya est definido en la Ley y por tanto la intervencin
deriva de una regla de derecho preexistente, no siendo por ello autnomo. (LLERAS:
1943, 36).
Si la funcin de polica, consiste en la gestin administrativa concreta de poder de polica,
conforme la asignacin de funciones y competencias por la Constitucin; sern las
autoridades ejecutivas unipersonales, las encargadas de hacer cumplir la Constitucin y
las normas de polica, a travs de actos administrativos individuales, particulares y
concretos, llmense stos ordenes, decretos, permisos, licencias, autorizaciones,
directivas, resoluciones o en general, cualquier otra manifestacin jurdica en la que se
gestione y concrete, para una persona o grupo definido de personas, la aplicacin del
poder de polica. Ello no implica que sea nicamente dirigido contra una persona

Captulo 3

97

particular, pueden estar dirigidos contra un grupo de personas o un tipo de poblacin, en

un mbito territorial definido, como ha sido el caso de las normas que limitan el consumo
de bebidas alcohlicas, en un territorio particular, siempre subordinado al poder de
polica. Al respecto ha sealado la jurisprudencia:
La funcin de polica a nivel nacional es exclusiva del Presidente de la Repblica, segn
el artculo 189.4 superior, estndole entonces vedado al Congreso ejercer este tipo de
competencias. Igualmente, a nivel de las entidades territoriales, los cuerpos colegiados
carecen de la funcin de polica, mientras que las autoridades ejecutivas unipersonales s
gozan de ella. As, los gobernadores -art. 303- y los alcaldes -315.2-, ejercen la funcin de
polica (C-024-94).

Ahora bien, los medios de polica individuales, no solo estn subordinados a las normas
de polica dictadas en ejercicio del poder de polica, sino que la Constitucin, les ha
impuesto expresamente otro lmite a su ejercicio, conforme el Artculo 84 de la
Constitucin, al respecto dijo la jurisprudencia:
La Corte observa de paso que respecto de la funcin de polica debe tenerse presente
por parte de estas autoridades el artculo 84 de la Constitucin, que dice: "Cuando un
derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades
pblicas no podrn establecer permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio". Esta norma, pregonada en principio como reaccin ante la denominada
tramitologa resultante del intervencionismo de Estado, adquiere en realidad toda su
dimensin humanista en materia de regulacin de la libertad. En este orden de ideas, si
bien es atribucin de las primeras autoridades polticas del nivel nacional, seccional y local
ejercer la funcin de polica, deben hacerlo en el marco del artculo 84 superior, de suerte
que pueden concretar la ley o el reglamento mas no les es dable establecer nuevos
condicionantes a los derechos, libertades y garantas de proteccin (C-024-94).

Reviste vital importancia, dentro del constitucionalismo contemporneo, que las acciones
del Estado, y en particular las actuaciones de la Administracin, se orienten no solo al
cumplimiento de los fines del Estado, sino a la realizacin efectiva y material de la
frmula de un Estado social de derecho, el cual, no solamente se da en un escenario
constitucionalizado, con un sistema de garantas y protecciones reforzadas de los
derechos individuales frente a la intervencin estatal, sino principalmente mediante la
realizacin de acciones afirmativas, esto es, una exigencia de promocin y realizacin
efectiva de los derechos.
En este contexto, es criterio propio que la funcin de polica, esto es, el uso de los
medios jurdicos individuales de polica, no deben hacer una aplicacin simple y directa
de una norma de polica, sino que subordinada y en estricto cumplimiento de las normas
de polica, se de cumplimiento integral a todo el ordenamiento jurdico en virtud de la
realizacin de los principios, valores y derechos constitucionales. En otras palabras, lo
que aqu se propone es fundamentalmente que, la gestin administrativa del poder de
polica, se haga en el marco integral del ordenamiento constitucional, lo que exigir un
mayor conocimiento de los funcionarios de polica, no solo del rgimen de polica como
restriccin de derechos y libertades pblicas, sino del rgimen de derechos en sus
instrumentos de promocin y realizacin efectiva de los mismos. Lo anterior, se propone
que se haga a travs de la formulacin adecuada de polticas pblicas, donde se integre
el estudio complejo de las restricciones y limitaciones del rgimen de polica, con los
instrumentos de promocin y proteccin de derechos (JIMNEZ: 2009; JIMNEZ: 2009
b; GUERRERO OROZCO: 1989).

98

Hacia una dogmtica constitucional de polica

Ahora bien, no se trata solo de la formulacin de la poltica pblica, sino de su aplicacin

coherente y armnica, por quienes tienen funcin de polica, esto es, los funcionarios de
polica, en el sentido de hacer una aplicacin de las normas, bajo un nuevo parmetro
constitucional, que no sacrifique un derecho constitucional frente a otro, para lo cual,
podr hacer uso de herramientas de interpretacin jurdica como la ponderacin, el
ncleo esencial de los derechos, test de proporcionalidad e igualdad, etc que han sido
ampliamente desarrollados en el campo judicial; obviamente, en un esquema ms
riguroso y limitado por la obligatoria sujecin tanto de los derechos constitucionales en
juego, como de las polticas pblicas establecidas, y especialmente, con la garanta de
control judicial a todo nivel.

3.3.2.2 Medios materiales.

Los medios materiales de polica, provienen del ejercicio de la actividad de polica.
Ya hemos indicado como los medios materiales de polica, se corresponden con el uso
reglado de la fuerza, estn ligados a la actividad de polica y se relacionan con el
despliegue de actividades materiales (medios no jurdicos), incluyen el empleo de la
coaccin y se traducen en la organizacin de cuerpos armados y funcionarios especiales
a travs de los cuales se ejecuta la funcin de polica (C-825-04). Ahora bien, la actividad
de polica, es ejercida principalmente, por los miembros de la Polica Nacional, oficiales,
suboficiales y agentes de polica quienes no expiden actos sino que actan, no deciden sino
que ejecutan, despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los
fines propuestos por el poder de polica, en cumplimiento de su obligacin de mantener las

condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades pblicas, conforme

el artculo 218 constitucional. En desarrollo de lo cual, puede aplicar medidas preventivas
y correctivas cuando se encuentra ante situaciones que exigen una accin inmediata
para contrarrestar las agresiones que ponen en peligro los derechos y bienes de las
personas.
Ahora bien, en un Estado constitucional de derecho, la actividad de polica, tambin est
sujeta a lmites. En primer lugar, requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los
derechos y libertades de las personas. En segundo lugar, est sujeto al principio de
legalidad y limitado por el poder y la funcin de polica. En tercer lugar, deber aplicar
diversos medios legtimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden pblico. En
cuarto lugar, su accin debe ajustarse a los estrictos principios de proporcionalidad y
razonabilidad del uso de la fuerza. (C-492-02). Igualmente, comparte todos los lmites
que sealamos al poder de polica.
Queremos destacar que los medios materiales, son desarrollados por la Polica Nacional,
tanto, cuando cumples funciones preventivas administrativas, como cuando acta bajo la
direccin funcional de las autoridades judiciales, como polica judicial. Un caso
emblemtico son las sentencias sobre el genocidio poltico y la situacin de combate con
grupos polticos alzados en armas, C-177-01 y C-709-02, donde la Corte seal que
incluso, en el contexto de conflicto armado interno, la actividad de la Fuerza Pblica, est
subordinada al respeto de la dignidad humana, a la proteccin de la vida, sin admitir
distinciones de sujetos, ni diferenciaciones en el grado de proteccin que se conceda a
esos derechos; al respeto a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional
Humanitario.

Captulo 3

99

3.3.3 La proteccin y limitacin en el ejercicio de los derechos.

Uno de los retos ms interesantes a los que se enfrenta el derecho de polica, es al
reconocimiento de los derechos colectivos, como verdaderos derechos de rango
constitucional (LOPEZ: 2000; VASQUEZ et al: 2002). Anteriormente, bajo el paradigma
del liberalismo burgus de corte individualista, se haba desarrollado la tesis de la
soberana nacional, como una entidad que representaba al conjunto de la sociedad. Bajo
dicho esquema, surgi la tesis de la primaca del inters general sobre el particular, que
como ya se ha mencionado, dio lugar en Francia a lo que se conoci como el Rgimen
del Terror. Bajo el nuevo paradigma constitucional, no es posible sostener la tesis de la
primaca del inters general, en cuanto ste desconozca o desnaturalice los derechos
fundamentales del individuo, por lo cual, uno de los retos ms grandes del
constitucionalismo, es encontrar el equilibrio adecuado entre la legitimidad del principio
de mayoras y el respeto de las minoras, lo cual, no es posible hacer sino por nuevas
herramientas de interpretacin jurdica (Sentencia C-251-02; KYMLICKA: 2003).
Por otra parte, el mundo ha asistido a un fortalecimiento de la idea de los Derechos
Humanos, ms all de la nocin tradicional de derechos de carcter individual, y
especialmente, a partir del reconocimiento del derecho de solidaridad a nivel
internacional. Hoy en da, se ha hecho un reconocimiento de derechos de primera,
segunda, tercera generacin de Derechos Humanos, sin perjuicio de quienes abogan por
el reconocimiento de derechos de cuarta y quinta generacin (PAPACCHINI: 2003).
Recientemente la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoci la necesidad de
avanzar en el cumplimiento de los compromisos de desarrollo derivados de la
Declaracin del Milenio y el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, donde se
ponen de presente los retos del mundo actual, que est determinado por el respeto a
importantes derechos colectivos (ASAMBLEA: 2010); mientras por otra parte se avanza,
en el reconocimiento y el cumplimiento de los Derechos Humanos en su integralidad
(MESA: 2007).
En virtud de lo anterior, se hace necesario hacer una corta reflexin sobre los derechos
tanto fundamentales de carcter individual, como los fundamentales de carcter
colectivo, que compete a la polica proteger.

3.3.3.1 Algunos derechos fundamentales y el rgimen de polica.

La libertad personal. Uno de los asuntos ms delicados en un Estado de derecho, es la
regulacin de la libertad personal, en nuestro ordenamiento comprende "la posibilidad y
el ejercicio positivo de todas las acciones dirigidas a desarrollar las aptitudes y elecciones
individuales que no pugnen con los derechos de los dems ni entraen abuso de los
propios, como la proscripcin de todo acto de coercin fsica o moral que interfiera o
suprima la autonoma de la persona sojuzgndola, sustituyndola, oprimindola o
reducindola indebidamente" (C-774-01). Dicho derecho fundamental ha vivido un
proceso de constitucionalizacin fundamentado tambin en los convenios y tratados
internacionales, que ha dado un refuerzo en su proteccin, teniendo como garantas,
evitar la intervencin directa del gobernante y asignar a los jueces su restriccin, por
motivos legales, previamente definidos. En consecuencia, en aras de las garantas

100

Hacia una dogmtica constitucional de polica

indicadas, la propia Constitucin determin los requisitos indispensables para poder

privar o restringir la libertad personal; estos consisten en: i. Mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, ii. Ajustado a las formalidades legales y iii. Por motivos
previamente determinados por la ley, as como el derecho de ser informado de los
motivos de la detencin (C-237-05; C-850-05; C-176-07).
En virtud de lo anterior, la Corte ha concluido en cuanto refiere a polica, que la voluntad
del constituyente de 1991, estuvo expresamente dirigida a prohibir la privacin de la
libertad por orden propia de autoridades administrativas, consagrando la reserva judicial
(C-024-94). La Constitucin consagr dos excepciones a esa regla general, de tal suerte
que procede la captura an sin orden judicial previa cuando se presenta la situacin de
flagrancia (Artculo 32) y en las situaciones autorizadas por la ley para que la Fiscala
ordene la captura excepcional (Artculo 250). En esos dos casos, de todas maneras, se
requerir la valoracin judicial para legalizar la captura (C-176-07).
Por otra parte, la Corte desarrolla dos conceptos de vital importancia en materia de
polica, el primero, la detencin por orden administrativa que resulta inconstitucional
cuando no se hace en desarrollo de orden judicial; y la figura de restriccin momentnea
de la libertad, referida a la medida de retencin transitoria. La Corte ha entendido que la
retencin transitoria es una medida de proteccin destinada a prevenir que una persona
que se encuentra en estado de transitoria incapacidad, como la ebriedad, o de grave,
notoria y violenta exaltacin (sin que haya iniciado comportamiento delictivo alguno, pues
de otra forma se estara ante la comisin de un delito -al menos en grado de tentativa- y
frente a lo cual la polica est autorizada para capturar a la persona, por verificarse el estado
de flagrancia), que pueda cometer actos que afecten sus propios derechos o derechos de

terceros. En este sentido, la medida estudiada tiene dos finalidades: busca proteger tanto
al individuo que se encuentra en estado de transitoria incapacidad o de extrema
excitacin, como a terceras personas del peligro que podra suponer un comportamiento
agresivo o simplemente descontrolado de una persona en tales circunstancias. (C-72007).
La consagracin y uso de esta medida de proteccin, no puede ser utilizada para
encubrir medidas sancionatorias de ningn tipo, ni para lograr otros objetivos de poltica
criminal, y exige los ms altos estndares de proteccin a la libertad personal, porque
lleva aparejada la afectacin de otros derechos fundamentales, como el derecho a
disponer de un recurso efectivo para evitar la arbitrariedad; a conocer las razones de la
privacin de la libertad y que estas reposen en documento escrito que pueda ser
susceptible de control judicial; a no ser encerrado en lugar comn con personas
condenadas o sindicadas; a comunicarse con el exterior y recibir asistencia de familiares
o amigos y defensa tcnica de un abogado de confianza; en fin, al derecho de todo
ciudadano a confiar, tranquila y seguramente, en que no ser objeto de actuaciones
arbitrarias por parte de las autoridades (C-199-98; C-720-07) .
Inviolabilidad del domicilio. Estableci la Corte que se requiere de orden judicial previa
a las diligencias de registro y allanamiento del domicilio, sin embargo, est facultado el
legislador para regular situaciones en las que la Polica Nacional puede penetrar
domicilios, sin mandamiento de autoridad judicial, en casos excepcionales, cuando un
derecho fundamental se encuentra en grave o inminente peligro, en tales situaciones la
autoridad administrativa autorizada por la ley para ordenar la medida debe ajustarse al
objetivo de la medida (proteccin del derecho fundamental afectado o cumplimiento de

Captulo 3

101

un deber constitucional), debe ser necesaria, razonable y proporcional a la finalidad que

persigue.(Sentencia C-176-07)
Registro de personas y vehculos. Dicho registro es una actividad de polica, necesaria
y eficaz para lograr la conservacin y el restablecimiento del orden pblico, se justifica en
cuanto no exista otro procedimiento menos impactante sobre quien se ejerce y en
trminos de sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el fin buscado.
Es constitucional la palpacin superficial, que no podr extenderse a zonas ergenas, y
la inspeccin sobre las prendas y otros objetos que las personas porten, que la polica
podr hacer directamente con las manos o con la ayuda de mecanismos magnticos,
radiolgicos o electrnicos, y que le permita determinar si el individuo lleva elementos
que puedan perturbar los derechos y libertades pblicas. Si casualmente son hallados
elementos materiales y evidencias con eventual aptitud probatoria para una instruccin
penal, dar lugar al respectivo procedimiento penal y conforme lo establezca la ley penal.
En este caso debe diferenciarse que la polica acta en funcin preventiva y no como
polica judicial, por lo cual, no deber hacerse el registro de personas y vehculos,
tendiente al acopio o allegamiento de elementos materiales y evidencias con eventual
aptitud probatoria para una instruccin penal en curso. Aspecto que ayuda a diferenciar
an ms los campos de intervencin de la Polica Nacional (Sentencia C-789-06)
Libertad de reunin y locomocin. El derecho de reunin "ha sido concebido como una
libertad pblica fundamental pues constituye una manifestacin colectiva de la libertad de
expresin y un medio para ejercer los derechos polticos, que puede ser limitado, siempre y
cuando sea por va legal (C-179-94). Resulta constitucional la exigencia legal de anuncios
previos a su realizacin circunscrita a las reuniones pblicas y a los desfiles que se realicen
en sitios pblicos o de uso pblico, lo que implica que requisitos de tal ndole no pueden
exigirse tratndose de reuniones privadas, ni para manifestaciones o desfiles que se lleven a
cabo dentro de espacios que no son pblicos o de uso pblico, o en recintos privados (C-71105). En cuanto al derecho fundamental de circulacin ste puede ser limitado, en virtud

de la ley, pero slo en la medida necesaria e indispensable, con miras a prevenir la

comisin de infracciones penales, proteger el inters pblico, la seguridad nacional, el
orden pblico, la salud y la moral pblicas, o los derechos y libertades de las dems
personas, y en cuanto a la restriccin sea igualmente compatible con el ejercicio de los
dems derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin. Toda restriccin de
dicho derecho debe estar acorde con los criterios de necesidad, racionalidad,
proporcionalidad y finalidad; y no son admisibles, las limitaciones que imponga el
legislador arbitrariamente, esto es, sin que tengan la debida justificacin, a la luz de los
principios, valores, derechos y deberes constitucionales (T-483-99; C-1064-00). Se
enfatiza que no puede existir restriccin para individuos o grupo de personas en
determinadas condiciones, como enfermedad, homosexualidad, etc (T-301-04)
3.3.3.2 Qu son los derechos colectivos? y su proteccin por polica.
Siempre que se habla de derechos colectivos, la conclusin termina siendo la dificultad
de establecer qu son y cmo se identifican. Los derechos colectivos, son otro de esos
conceptos polmicos en el mundo del derecho y no es fcil encontrar en la doctrina
hispanohablante un acuerdo sobre los mismos (LPEZ: 2000; ANSUTEGUI: 2002;
VSQUEZ et al: 2002; MELISA LPEZ: 2005).

102

Hacia una dogmtica constitucional de polica

En la doctrina espaola, se cuestiona con gran nfasis su existencia dentro del mundo de
los derechos y enfatiza las dificultades que presenta no solo su identificacin, sino su
reconocimiento y proteccin (GARCA: 2001, 113-119). Sin embargo, es claro que la
Constitucin colombiana de 1991, no solo les ha reconocido existencia jurdica, sino que
los ha elevado a rango constitucional (VSQUEZ et al: 2002, 16).
La Corte Constitucional, en sentencia de constitucionalidad C-215 de 1999 y reiterado en
decisiones posteriores, estableci que por derechos colectivos se entiende:
(...) un inters que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye
motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de
que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para
defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultnea, la
proteccin de su propio inters.

A su vez, el Consejo de Estado como juez constitucional en las acciones populares, en

sentencia del Consejo de Estado - Seccin Primera, C.P. Martha Sofa Sanz Tobn, Exp.
AP-2002-02753, en la que reitera lo dicho por el Consejo de Estado en el expediente AP2001-02012 C.P. Ricardo Hoyos. Y posicin que fue inicialmente adoptada por dicha
Corporacin en sentencia de accin popular Exp. 2000-0001. seal respecto de los
derechos colectivos, que:
los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los
intereses de la comunidad, y cuyo radio de accin va ms all de la esfera de lo individual
o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley los derechos particulares
comunes a un grupo de personas no constituyen derechos colectivos.

La doctrina nacional, en un importante esfuerzo por conceptuar el tema, nos propone por
una parte entender los derechos colectivos desde una perspectiva de tensin entre
liberalismo y democracia, la cual incorpora de fondo, el debate sobre libertades y
democracia de mayoras. Los derechos colectivos son entendidos fundamentalmente
como bienes colectivos. Desde esta perspectiva se enfatiza el papel del
constitucionalismo, como lmite al ejercicio del poder a travs del derecho y la
inviolabilidad de los derechos fundamentales individuales frente a las decisiones de las
mayoras (MELISA LPEZ: 2005).
Otro sector de la doctrina seala que si bien la Constitucin no adopt ninguna definicin
para los mismos, sino que se limit a presentar un listado no taxativo, de qu se extiende
por derechos colectivos, stos son reconocidos en el orden legal y en el orden
internacional, resultan normas en blanco remisivas, de amplia textura abierta al
sealarse incluso que podrn ser derechos colectivos otros de similar naturaleza
reconocidos judicialmente y a partir del cual, propondrn una interesante clasificacin con
el fin de identificar de qu hablamos cuando hablamos de derechos colectivos en
Colombia.(VSQUEZ et al: 2002).
Encontramos as aquellos que estn relacionados con objetos jurdicos que poseen la
caracterstica de ser ontolgicamente colectivos, en la medida de que su disfrute tiene
que efectuarse necesariamente de manera compartida ya que no son susceptibles de ser
repartidos y por consiguiente no se puede acceder a ellos de manera excluyente. El
ejemplo ms ilustrativo de este tipo de objetos jurdicos es el medio ambiente, tambin lo
son el espacio pblico y la lengua. Otros derechos e intereses poseen una naturaleza

Captulo 3

103

colectiva porque estn referidos a actividades que necesariamente requieren ser

realizadas de manera concurrente. La libre competencia econmica y el derecho a la
participacin poltica son algunos de ellos. La naturaleza colectiva puede ser referida a
una tercera tipologa de derechos que alude a necesidades masivas y compartidas en la
poblacin y cuya satisfaccin necesariamente tiene que brindarse de manera colectiva a
travs de los rganos e instituciones del Estado. Son en el fondo derechos que
constituyen condiciones de posibilidad de otros, concretamente de los derechos sociales,
econmicos y culturales. A manera de ejemplo, podramos sealar que para el adecuado
cumplimiento de un acceso a la educacin es necesario que el Estado cuente con
instituciones y rganos que faciliten el derecho mediante la dotacin de infraestructura y
recursos apropiados al fin prescrito (VSQUEZ et al: 2002, 17-19)
Los derechos colectivos tienen consagracin constitucional, y la encontramos
fundamentalmente en el Captulo III, Ttulo I de la Constitucin Poltica. Igualmente, han
tenido regulacin legal, como ha sido el caso de la Ley 472 de 1998, que se ocup
especficamente del tema, sealando que su regulacin legal se extiende por mltiples
reas del ordenamiento jurdico, reconocindose su existencia no solo por va legal, sino
por creacin jurisprudencial. En este punto, nos interesa destacar que son las
autoridades administrativas y en lo pertinente, las autoridades policivas, las encargadas
de materializar la realizacin de los derechos (JIMNEZ: 2009).
Ahora bien, no en pocas ocasiones, pueden presentarse tensiones entre derechos
fundamentales individuales, entre s, o entre stos y los derechos colectivos, para ello
recurrimos al desarrollo jurisprudencial sobre el uso de herramientas de interpretacin
judicial como la ponderacin o el ncleo esencial, para la garanta de todos los derechos
(UPRIMNY: 2008) En materia de derechos civiles y polticos y derechos econmicos
sociales y culturales, ha sido claro el desarrollo de tales instrumentos, el cual no se ha
desarrollado ampliamente en cuanto tiene que ver con la atencin entre derechos
individuales y colectivos
La recuperacin del espacio pblico y su tensin con otros derechos
constitucionales. Ha sido un tema recurrente, la tensin que se suscita entre la
proteccin del espacio pblico y la eficacia de los derechos fundamentales de las
personas que se dedican al comercio informal. La forma como se ha propuesto salvar la
tensin por la jurisprudencia, en este caso particular, ser mediante la necesidad de
implementar polticas razonables de reubicacin (T-772-03).
Parte la Corte que en el contexto de un Estado Social y Democrtico de Derecho, las
autoridades pblicas estn obligadas a contribuir con el diseo e implementacin de
medidas tendientes a erradicar la pobreza y a promover, con fundamento en el criterio de
igualdad material, de quienes en virtud de sus particulares circunstancias se encuentran
en situacin de debilidad manifiesta o de necesidad, reciban la debida proteccin estatal.
Lo que es aplicable al caso de la recuperacin del espacio pblico, donde se impone la
exigencia que la recuperacin est acompaada de acciones para contrarrestar los
efectos negativos que eventualmente puedan desprenderse de las mismas, porque no
hacerlo puede dar lugar a generar una fuente de pobreza a sus destinatarios, o resultar
regresivo, lo que es injustificable a la luz de las obligaciones internacionales del pas en
materia de promocin y proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales, as

104

Hacia una dogmtica constitucional de polica

como a la luz del principio constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas
manifestaciones a lo largo de la Constitucin (T-772-03; C-1064-01; T-1179-08)
Por medio de lo afirmado, se destaca que las polticas pblicas o las medidas
configuradas para resolver los problemas relacionados con la recuperacin y proteccin
del espacio pblico deben partir simultneamente de una evaluacin razonable y cuidadosa
de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuarn su intervencin y han de formularse de
manera tal, que atiendan no a un estado de cosas ideal o desactualizado sino, ms bien, a los
resultados fcticos derivados de la apreciacin de las circunstancias particulares, as que no se
afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas (T-729-

06).
As las cosas, si bien la Corte ha establecido lmites a las polticas de recuperacin del
espacio pblico, en casos como el presente, que no es distinto a la funcin de polica en
proteccin de un derecho constitucional y a favor de la comunidad en general y no de un
individuo en particular. Es claro que lo que se discute de fondo es el control a las polticas
de la administracin a travs de sus funcionarios. El lmite est determinado por la
comprensin de las realidades particulares y concretas en donde se aplica la medida, y lo
que en nada impide que sea en este mismo escenario que se constitucionalice por parte
de los funcionarios de polica, mediante la adopcin de polticas pblicas adecuadas la
proteccin de los derechos constitucionales en su integralidad. El no hacerlo no solo
dara lugar a medidas regresivas en cuanto a la realizacin de derechos econmicos y
sociales, sino a una eventual alteracin y perturbacin del orden pblico, generando el
efecto contrario al que la norma quiere encaminarse.
El diseo institucional y las facultades constitucionales en el ordenamiento
territorial. Sobre el particular, se ha reseado en recientes textos de nuestra autora, que
sirvieron de espacio de discusin a las tesis que ahora se sostienen, la relacin entre el
derecho de polica y el ordenamiento territorial, como el escenario de realizacin de los
derechos y principal espacio democrtico, as como escenario por excelencia en la
proteccin del ambiente (JIMNEZ: 2009; 2009 b). Sostuvimos en aquella oportunidad
que el derecho de polica, se constitucionalizaba por la va de los derechos colectivos,
hiptesis que ha sido reformulada, para concluir que el derecho de polica se
constitucionaliza en una doble va, como ya se ha sealado, por un sistema reforzado de
proteccin de derechos fundamentales de carcter individual, mediante la limitacin y no
intervencin desproporcionada o no razonable en la esfera de los derechos del individuo
y, por la va afirmativa de la realizacin de los derechos colectivos, en lo que refiere al
derecho de polica, a travs de la adecuada formulacin de polticas pblicas.
El gobierno de la ciudad, se ve imbuido del reto de realizar todos los derechos
constitucionales, a travs del derecho de polica. Sus principales instrumentos sern
aquellos relativos al ordenamiento territorial, donde se establecen los espacios pblicos,
la definicin de usos del suelo y definicin de normas urbanas para la localizacin
ordenada de industrias, establecimientos de comercio, servicios dotacionales, as como
identificacin de reas protegidas e infraestructura de la ciudad. Lo que evidentemente
va ms all de la gestin necesaria para el acceso a la vivienda digna. A modo de
ejemplo y conclusin, mostraremos una discusin entre las facultades de regulacin del
suelo entre el nivel nacional, y departamental, contenida en la sentencia C-351-09.

Captulo 3

105

Ha sealado la Corte, que Las competencias en materia urbanstica y de ordenamiento

territorial son objeto de distribucin constitucional y de coexistencia de competencias
concurrentes de regulacin normativa entre los niveles central, departamental y
municipal, como suele darse en un estado descentralizado y con autonoma de sus
entidades territoriales. Facultades que ejercen bajo el poder de polica excepcional que
se ha estudiado, y en los siguientes trminos:
Sobre este aspecto, deben recordarse las siguientes premisas, inherentes a la
organizacin del Estado unitario con autonoma de sus entidades territoriales: (i) la
autonoma de que gozan las entidades territoriales para la gestin de sus intereses se
enmarca dentro de los contornos que le fijen la Constitucin y la ley ( CP art. 287); (ii)
conforme el artculo 288 ibdem, corresponde a la ley establecer los trminos en los que, de
acuerdo a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, los distintos
niveles territoriales ejercern las competencias que les son atribuidas por la Constitucin.
Una interpretacin de los anteriores principios constitucionales conduce a la Corte a afirmar
que en materia urbanstica, uso del suelo, espacio pblico y de ordenamiento del territorio,
la Carta Poltica instituy una competencia concurrente de regulacin normativa en cabeza
de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de accin puede
caracterizarse as: (i) a la ley le compete establecer por va general el rgimen jurdico, esto
es, expedir el estatuto bsico que defina sus parmetros generales y que regule sus dems
aspectos estructurales; (ii) corresponde a los departamentos y municipios desarrollar la
preceptiva legal por la va del ejercicio de su competencia de regulacin normativa, con
miras a satisfacer las necesidades locales, teniendo en cuenta las peculiaridades propias
de su mbito territorial.
El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la
planificacin econmica y social con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones
sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: (i) la
definicin de las estrategias territoriales de uso, ocupacin y manejo del suelo, en funcin
de los objetivos econmicos, sociales, urbansticos y ambientales; (ii) el diseo y adopcin
de los instrumentos y procedimientos de gestin y actuacin que permitan ejecutar
actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la
estructura del territorio municipal o distrital; y, (iii) la definicin de los programas y proyectos
que concretan estos propsitos ( artculo 6, Ley 388 de 1997). Y reglamentar los usos del
suelo tambin es determinar en el Plan de Ordenamiento Territorial la destinacin permitida
para las diferentes reas urbanas y suburbanas en el respectivo municipio o distrito, como
de uso industrial, comercial, residencial, etc. As, no encuentra la Corte que el contenido
normativo de los artculos 333 y 334 que se estiman violados, se relacione razonablemente
con la temtica de la norma a que pertenecen las expresiones acusadas.

As las cosas, debe existir una colaboracin armnica y un claro respeto a las
competencias asignadas por la Constitucin, donde corresponde al Congreso fijar los
elementos bsicos de configuracin de los derechos constitucionales entre ellos el
derecho a la vivienda digna (art. 51 CP y 150 CP) y al municipio, ordenar el desarrollo de
su territorio, por lo que los concejos municipales estn facultados por la Constitucin a
reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije la ley, vigilar y controlar
las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados
a vivienda, dentro de los lmites que fije la Ley. Aspectos de vital importancia para el
derecho de polica.
Con stas ltimas reflexiones, nuestro horizonte de estudio, ser la proteccin del
ambiente y la ciudad, lo que ser desarrollado en futuros trabajos

4. Colofn
Se ha hecho un breve recorrido por los aspectos ms importantes de la Polica, con la
intencin de dar cuenta, qu es y cmo debe entenderse, as como su estudio desde el
derecho de polica procurando dar cuenta del fenmeno, en las condiciones particulares
y concretas del contexto colombiano. Igualmente, se ha dado un panorama de cmo se
inserta en el proceso de constitucionalizacin del derecho y lo que se exige de l, no solo
en su configuracin legislativa, sino en su realizacin por las autoridades de polica.
Para efectos de lo anterior, hemos realizado un anlisis desde la Teora Constitucional,
presentada como la interseccin de tres esferas de anlisis: La Histrico-Poltica, la
Jurdico-Normativa y la Filosfico-Conceptual. En nuestro caso, se privilegi el estudio
HistricoPoltico y de la esfera JurdicoNormativa, haciendo los respectivos anlisis
Filosfico-Conceptuales, de manera transversal en todo el trabajo investigativo, cuando
se vio la necesidad de apoyar los anlisis realizados. Dicho esquema, resulta una
herramienta metodolgica adecuada desde el campo jurdico para el estudio de la polica
y con claras ventajas pedaggicas y formativas dentro de la tendencia de
constitucionalizacin del derecho, ya que nos permite desarrollar un pensamiento
complejo y transdisciplinar, que permita acercar y crear puentes entre lo normativo y las
condiciones reales en las que se aplica la norma, si bien es cierto cada anlisis tiene su
propia estructura y lgica interna, no menos cierto es que presentar el estudio complejo
desde las diferentes esferas mencionadas, brindan elementos de apoyo y comprensin
de la polica y del derecho de polica, para llegar a mejores conclusiones.
1. La polica es un trmino multvoco, pero no equvoco.
En un primer momento, se ha mostrado la multiplicidad de sentidos y la permanente
confusin que se tiene cuando se habla de polica. Hemos partido de la primera
impresin que puede tener cualquier ciudadano, experto o no, para concluir que
adentrndose en el uso y sentido de la expresin, se llega generalmente a la confusin si
no se tiene claro en qu sentido se usa la palabra polica, dada la multiplicidad de
acepciones del trmino, que son reconocidas oficialmente en el lenguaje castellano, y
que se extiende al lenguaje tcnico jurdico. Una primera solucin sera eliminar la
multiplicidad de acepciones y dejar un solo sentido a la expresin polica, sin embargo,
es una propuesta poco viable en la construccin social del lenguaje, por lo que se
prefiere la va de explicar la razn histrica, en el que se adquiere cada uno de los
sentidos, para ello, se hace un primer panorama general de la historia del trmino polica.
Bajo la tesis que es a travs de la comprensin histrica que se elimina la confusin del
trmino, se hace una primera aproximacin, casi de carcter pedaggico, en la que se
establece, cmo se ha entendido la polica en el contexto colombiano, referido

108

Colofn

fundamentalmente a los Cuerpos de Polica o Polica Nacional, con lo cual se explicara,

que al hablar de polica, nuestra idiosincrasia remita en el imaginario colectivo, al
funcionario uniformado de dicha institucin, simultneamente, se presentan algunas
caractersticas que ha adoptado en el curso de la historia del pas y su relacin con la
ciudadana.
Finalmente, vemos cmo la multiplicidad de sentidos del trmino, tiene su correlato en el
lenguaje jurdico, para lo cual, hemos seguido la postura de la Corte Constitucional, que
nos seala cmo la expresin polica, es multvoca, es decir, tiene significados diferentes.
Dicha situacin, en el mundo del derecho, no es arbitraria sino que parte del propio texto
constitucional vigente, sin que por ello, el trmino sea en el lenguaje constitucional
equvoco, con eso llegamos a una nueva conclusin, consistente en que el trmino
polica es multvoco, en el sentido que tiene varios significados, pero cada uno de ellos
es preciso y determinado. Las cuatro acepciones de polica significan algo muy puntual
que debe conocerse y que no da lugar a confusin alguna. Polica es en las cuatro
acepciones estudiadas: 1. Actividad del Estado (poder, funcin y actividad de polica); 2.
Las autoridades de polica; 3. La Polica Nacional y 4. Polica Judicial.
Adicional a lo anterior, hemos visto cmo la doctrina no es pacfica en cuanto asignar un
mismo sentido y alcance a la palabra polica, especialmente, cuando refiere al poder de
polica, sin embargo, en nuestro criterio la Corte Constitucional, en sentencia C-825 de
2004, constitucionaliza el sentido de polica en las cuatro acepciones mencionadas, luego
que en 1994 bajo la lupa de la Constitucin de 1991, hiciera un detallado examen de la
nocin, retomando la tradicin jurdica colombiana, en el sentido que le asignara la Corte
Suprema de Justicia desde el ao 1982. La relevancia de lo que he denominado la
constitucionalizacin del trmino polica, est en al menos dos direcciones, la primera, da
mayor seguridad jurdica a un trmino multvoco y no pocas veces controvertido, lo que
permite fijar a nivel de la interpretacin constitucional sentidos definidos y precisos,
aunque mltiples, en la definicin del derecho; en segundo lugar, cuando la Corte
Constitucional retoma una tradicin jurdica particular, por encontrarla ajustada al texto
constitucional, eleva a rango constitucional la interpretacin normativa que de ella se
deriva, fijando claros lmites al legislador, en la facultad que tiene de disponer legalmente
del sentido del trmino. Este ser as, el primer aspecto de la constitucionalizacin del
derecho de polica que se estudia en la presente investigacin.
No faltar en este orden de ideas, quien discuta la legitimidad de la Corte Constitucional
para disponer del sentido de polica en todo el ordenamiento jurdico, sin embargo, nos
sumamos a todos aquellos que desde Hans Kelsen han visto en los tribunales
constitucionales, los guardianes legtimos de la Constitucin, que no solo es un cuerpo
neutral y apoltico, sino que tiene un contenido material especfico, en nuestro caso,
fundado en la dignidad humana y el respeto de todos los Derechos Humanos en su
integridad, sobre el punto, resulta interesante escuchar las palabras de uno de los pocos
juristas especialistas en derecho de polica, quien ense:
Se ha credo que la polica es un asunto absolutamente tcnico. La verdad es que la
polica, antes que un aparato de prevencin del delito es un fino instrumento regulador de
las libertades pblicas. De ah que la polica no sea slo un problema tcnico, sino
principalmente un problema poltico, de gobierno. La polica entendida y dirigida de cierta
manera es la herramienta ms preciosa y la ms codiciada por los gobiernos despticos y
totalitarios. Lo primero que hizo Hitler fue acomodar la organizacin de la polica a su
concepcin poltica, a sus ideas y sistemas de gobierno. La polica en los Estados

Co

109

democrticos tiene su peculiar organizacin. Obedece a determinados principios. La polica

puede servir a una finalidad democrtica si regula conforme a los preceptos generales de la
democracia (PINEDA: 1987, Prefacio, XXVII)

2. Enseanzas de la ciencia de polica a la polica administrativa moderna.

En el segundo captulo de la presente investigacin, se sostuvo que las nociones de
polica, no son configuraciones naturales o espontneas en la historia de occidente, sino
que estuvieron definidas por determinadas concepciones filosficas y polticas, que
alimentaron su desarrollo terico, con consecuencias directas en el modo de
organizacin social, principalmente en Europa.
Para corroborar lo anterior, partimos en un primer momento de revisar y caracterizar
dentro del contexto del Absolutismo monrquico de los siglos XVI XVIII, la Ciencia de
Polica. En dicho periodo no solo se retomar la expresin de polica que tuvo su origen
en el mundo grecorromano con el vocablo Politia, sino que se le asignar un sentido
particular y concreto en cuanto refera a buen gobierno, sin que llegara a significar, lo que
hoy en da se entiende por polica.
Pese a lo anterior, la importancia de este periodo estar determinada por ser uno de los
primeros momentos de secularizacin y sujecin del poder al derecho. Con la Ciencia de
Polica, se desarrollarn los primeros intentos de sistematizacin de normas jurdicas
referentes al mantenimiento del orden y la organizacin de la sociedad a travs de la
realizacin de tratados de polica, abandonndose la idea de las cualidades del prncipe y
su buena educacin, como garanta de realizacin del bienestar de la sociedad, ser
ahora a partir de las normas y de las ciencias camerales en general, la forma como se
logra el progreso y el bienestar de los pueblos.
Se ha hecho un sinttico recuento histrico en Alemania, Francia y Espaa,
encontrndose de comn en las tres expresiones, que la Ciencia de Polica guarda plena
identidad con un momento histrico determinado e imperante, esto es, que la Ciencia de
Polica ser tributaria de un rgimen absolutista, donde contrario a lo sostenido en
algunos crculos acadmicos que desconocen los aportes del ancien regime, se dio una
primera sujecin del poder absoluto a las normas del hombre y existi una fuerte
preocupacin por el bienestar social de los pobladores, entendidos como parte de una
colectividad, de la cual el monarca tena no solo el derecho, sino la obligacin de dirigir y
garantizar su bienestar.
La Ciencia de Polica dejar dos grandes enseanzas, segn cada una de las
experiencias histricas estudiadas: Encontramos en el caso alemn, el surgimiento de las
ciencias camerales, que irn configurando cuerpos especializados de funcionarios que se
convertirn ms adelante en la base de una burocracia administrativa que dirija la
actividad del Estado. La Ciencia de Polica, dar lugar a la configuracin en el mundo del
derecho de una fuerte dogmtica alemana de la Administracin Pblica, que llevar a
voces como la de Miguel Malagn a sostener que el origen del derecho administrativo
colombiano, no se encuentra en la escuela francesa de la Revolucin Francesa y el
Consejo de Estado francs, sino que halla sus orgenes en la Ciencia de Polica. La
importancia para nuestro estudio ser determinar la vinculacin entre polica y
administracin, as como sealar que en la Ciencia de Polica, se gestan las primeras

110

Colofn

formas de separacin entre la justicia y la administracin, y explicara como un rezago

histrico, la tendencia a asignar la resolucin de variados conflictos de carcter civil y
penal de la sociedad a funcionarios de polica, aunque su fundamentacin jurdica actual
sea diferente.
La experiencia francesa, si bien no se caracteriz por su alta teorizacin, har de la
Ciencia de Polica un producto de exportacin, a partir de los trabajos de Nicols De La
Mare, que posteriormente sern teorizados por Michel Foucault, donde se concluye que
la Ciencia de Polica que no solo ser el antecedente directo de la Administracin Pblica
y del gobierno, en el sentido de las funciones de ejecucin, sino que tuvo su mayor
esplendor en establecer los primeros inicios de una tecnologa de poder para el control y
disciplinamiento social, a partir de la poltica de regulacin del detalle y la intervencin en
la vida cotidiana. Dicientes son las palabras de L'HEUILLET, al respecto:
En efecto, la polica encuentra su origen en un modelo de orden y de obediencia que es
su naturaleza. El modelo policivo supone que es la ley la que modifica las costumbres y
que ninguna armona preestablecida, ninguna jerarqua natural y ningn plan divino fundan
el derecho que debe obedecerse. El nacimiento de la polica acompaara paradjicamente
no solamente la laicizacin sino sobre todo la democratizacin de las sociedades
aristocrticas. Esta como lo muestra Tocqueville comienza antes de la Revolucin: la
monarqua absoluta de Luis XIV, para detener la Fronda fue una gran niveladora. Pero la
polica sirve de pastorado para hacer de este el instrumento de la disciplina () La polica
aparece en el seno de la monarqua absoluta pero apta para perpetuarla en una singular
forma de poder que Michel Foucault denomina el poder de la norma. Junto a las virtudes
clsicas de la ejemplaridad, el honor, el control de s mismo y de los otros, nace una
institucin que no se propone ofrecer los modelos a imitar sino que vela para que la vida
colectiva e individual se desarrolle normalmente. Lo que muestra el xito del ejercicio de
la autoridad es en adelante la normalidad ms que la devocin o la dedicacin marcas
excepcionales de la sujecin. Lo que importa en adelante es que las reglas sean
interiorizadas baja la forma de comportamientos (L'HEUILLET: 2003).

El caso espaol, no tendr una relevancia especial, ms all de la relacin colonial que
mantendr con nuestros territorios, destacndose, como la metrpoli entra en un proceso
de prdida de importancia mundial y adopcin de teoras forneas para la regulacin de
nuevos conflictos sociales que se estn sucediendo con la transformacin del mundo
industrializado y urbanizado, mientras que en Amrica Hispnica se entender no como
un instrumento de paz, sino como mecanismo de control que conllevar a un
fortalecimiento de las estructuras y de ejercicio del poder y la dominacin a travs de la
coercin.
Finalmente podemos concluir de manera general, respecto a la Ciencia de Polica, que
ser el antecedente histrico de lo que actualmente conocemos por polica
administrativa. Y servir como parte de la fundamentacin de la tesis que ms adelante
se sostendr, que a pesar de existir en la actualidad un marco muy preciso y limitado,
donde la actuacin de la polica est restringida al mantenimiento del orden pblico, se
hace necesario revisar cmo oper la Ciencia de Polica en la realizacin material del
bienestar social en su poca y qu elementos de ella, son tiles, no a favor de un
rgimen totalitario o absolutista, sino en el marco de un Estado social de derecho,
fundado en valores democrticos y con profundo respeto, a la dignidad humana y a los
Derechos Humanos en su integralidad.

Co

111

3. El derecho de polica moderno se configura en la tendencia de estudiar los

cuerpos de polica.
Son pocos los estudios acadmicos y jurdicos encontrados en lengua castellana sobre la
configuracin de la polica en la modernidad. Incluso, existe la dificultad como lo
hacemos en el presente estudio de denominar derecho de polica el conjunto de estudios
sobre el fenmeno policial, lo cual hemos hecho aqu sealando que es un sentido
amplio, y con fines pedaggicos tendiente a organizar una presentacin expositiva
coherente, que nos permita extraer conclusiones rpidamente. En virtud de lo anterior,
hemos recogido bajo la expresin derecho de polica, una serie de estudios de la ms
variada estirpe sobre el fenmeno policial, pudiendo concluir, que a partir de la
Revolucin Francesa, no ser posible asignar a la polica, el sentido que tena en el
ancien regime, toda vez que en el nuevo paradigma moderno, el centro del mundo ser
el individuo y no el crecimiento de la sociedad.
A partir del Siglo XIX, con la institucionalizacin de los cuerpos de polica, de carcter
permanente, se iniciar una nueva etapa de la polica, vinculada a los estudios de la
criminalidad y la prevencin del delito. Ser tributario de este primer momento los
trabajos desde el Derecho Penal que relacionan el papel de la polica con el delito y los
crmenes, en un mundo en rpida transformacin de una sociedad rural a una sociedad
de masas y el aumento de los problemas de seguridad. En un segundo momento, con la
Institucionalizacin de los Cuerpos de Polica y en un nuevo contexto mundial como lo es
el de la segunda postguerra mundial, se dar un giro conceptual a los estudios de la
polica, centrndose ya no solo en el papel de los cuerpos policiales, sino en su relacin
con la ciudadana y la percepcin que de ellos se tiene. Dicha situacin es tributaria, ya
no al modelo europeo que haba dominado el estudio de lo policial hasta mediados del
siglo XX, sino a un nuevo paradigma anglosajn, y fundamentalmente estadounidense.
De este escenario podemos encontrar importantes elementos para la comprensin de la
polica, en su acepcin de Polica Judicial y como Cuerpo de Polica que en nuestro
contexto corresponde a la Polica Nacional.
Como conclusin general, podemos sealar que las diferentes acepciones de polica a
las que se recurre en la actualidad y que fueron adoptadas en la Constitucin de 1991,
guardan una larga historia en su conformacin, siendo tributarias no solo a una
concepcin filosfico poltica determinada, sino a una teorizacin fundada en las
experiencias histricas en las que se desarroll. Que no siendo posible asignar un nico
momento en su formacin y consolidacin, s se puede encontrar algunas tendencias,
que permitan entender en qu momento histrico adopta mayor fuerza uno u otro sentido
el trmino polica, lo que posibilita entender mejor sus caractersticas. Finalmente, si bien
es cierto cada nocin de polica es tributario a un momento histrico y poltico
determinado, en la actualidad se mantienen vigentes todos, como parte de un gran
proceso en el que acumulacin de sentidos que se suman y complementan, sin que su
estudio juicioso permita la confusin de unos y otros.
4. La realidad del Tercer Mundo, frente al estudio del fenmeno policial.
No se conoce una conceptualizacin de polica autntica en Colombia, ni para las
condiciones de Amrica Latina o Estados en formacin, por lo que se ha recurrido a los
referentes europeos y anglosajones para la comprensin del fenmeno policial y ms

112

Colofn

adelante del derecho de polica en particular. Sin embargo, es claro que la conformacin
de la polica en Europa, en un proceso de dominacin y ejercicio pacfico y poltico del
poder al interior de las fronteras nacionales en relacin con sus ciudadanos, con una
clara separacin de las fuerzas militares encargadas de la proteccin de las fronteras en
un proceso de expansin y consolidacin territorial durante la formacin de los Estados
europeos, que no puede ser trasladada acrticamente al contexto de formacin de
Estados nacionales en lo que se ha denominado el Tercer Mundo.
La primera conclusin que se saca de ello, es que las realidades particulares de nuestros
pases, no puede ser evaluada a partir de las categoras conceptuales creadas a partir de
las experiencias histricas forneas, por lo que el sentido de cada uno de los trminos de
polica consignados en la Constitucin y reconocidos por la Corte Constitucional debe
tener un contenido particular y concreto aplicable a las realidades de nuestro pas, pues
no de otra manera el derecho servir como instrumento de regulacin pacfica de los
conflictos sociales en nuestros pases, y paradjicamente, la disfuncin entre realidad y
norma de polica, podra generar en s misma una grave situacin de alteracin al orden
pblico interno, y una fuerte prdida de legitimidad institucional en la difcil consolidacin
del Estado colombiano. Prueba de ello, son los enrgicos debates institucionales que se
presentan cuando se ejerce control judicial sobre situaciones como los estados de
excepcin, polticas de seguridad nacional o incluso, en la forma de proteccin de los
derechos econmicos sociales y culturales.
Una somera revisin al proceso de formacin y consolidacin de los Estados nacionales
del Tercer Mundo y su insercin en el sistema internacional, nos permite concluir que
resultar muy difcil definir su naturaleza civil, o realizar una separacin fuerte entre
polica y fuerzas militares en el Tercer Mundo, como ocurri en el contexto europeo. En
primer lugar, porque la consolidacin del Estado, no se har como en Europa a partir de
la definicin de fronteras estatales mediante la guerra externa y fuertes estructuras de
poder, capaces de generar la dominacin suficiente entre la poblacin interna, que
terminara desarrollndose a travs de instrumentos de polica de carcter civil, sino que
los procesos de descolonizacin, hayan sido en el siglo XIX o XX en el Tercer Mundo,
gener vacos de poder que no pudieron ser llenados por las nuevas lites sino que
gener una pugna interna por el poder, en segundo lugar, la falta de cuerpos de polica
especializados y la debilidad econmica propici que en un primer momento el orden
pblico fuera atendido por el ejrcito, en un momento de incesantes conspiraciones
polticas y cuyos cuerpos de polica se insertan en la discusin poltica de los Estados.
Los textos estudiados, nos permiten concluir que el Tercer Mundo seguir la va de la
coercin como herramienta de dominacin y sostenimiento de las nuevas lites en el
poder. Lo que gener un uso indiscriminado de las fuerzas armadas, ya sean militares o
policiales, contra enemigos polticos al interior de nuestros pases, aspecto que
distanciar an ms a la polica del carcter civil. En un segundo momento, encontramos
caracterstico el recurso a gobiernos militares en Amrica Latina para el mantenimiento
del orden pblico interno, o la aquiescencia de gobiernos civiles con frmulas
dictatoriales, donde el carcter militar subsistir en virtud de economas primarias
extractivas, que irn dando lugar a nuevas formas de neocolonialismo, tanto en el
contexto de alineacin a las superpotencias durante la Guerra Fra, donde la polica
cumplir un papel de lucha contrainsurgente de detencin al comunismo, como en la
Posguerra Fra, bajo la lgica de detencin del narcotrfico y los cultivos ilcitos.

Co

113

Simultneamente, con la crisis humanitaria de la Segunda Posguerra Mundial, iniciar un

proceso de universalizacin de los Derechos Humanos, al que debern someterse los
Estados emergentes en el contexto internacional, que redundar en lo que dentro del
mbito del derecho interno se conocer como el fenmeno de la constitucionalizacin del
derecho, en clave de proteccin de la dignidad humana y los propios Derechos
Humanos. Simultneamente, la presin por el respeto del nuevo paradigma humanitario,
da lugar a nuevas presiones sociales y nuevas exigencias al Estado, que resultaron
viables y fueron abandonadas en el mundo bajo el modelo de Estado de bienestar, con
ocasin de la contencin al socialismo real y por las crisis econmicas mundiales.
La va de la coercin entrar en crisis, sin que se consolide una estrategia de control por
otras vas, en un escenario de dbiles estructuras institucionales y poco control territorial
y sobre la poblacin. Proceso que en los ltimos aos ir avanzando, mientras el
contexto internacional, vara bajo la lucha de guerra preventiva contra el terrorismo y
crisis econmica mundial, en la reacomodacin de los poderes hegemnicos mundiales.
Simultneamente la aparicin de nuevos temas en la agenda internacional, exigir una
profunda transformacin en el papel de la polica.
Contrario a lo que podra pensarse, la comprensin de nuestras realidades particulares y
la no asuncin de teoras forneas de manera acrtica. Nos lleva a una defensa radical
por la transformacin del derecho de polica, en clave a la proteccin de los Derechos
Humanos entendidos en su integralidad, ya que el contexto internacional descrito y las
nuevas realidades internas, hacen no solo impensable, sino imposible, seguir insistiendo
en una va de coercin para la polica, por lo que se debe, junto al reconocimiento de un
conflicto armado interno que determina la comprensin del derecho a aplicarse, como de
las nuevas realidades emergentes, el papel que jugar la polica en el mundo actual. A
eso llamamos en el mbito de lo jurdico, la constitucionalizacin del derecho de polica,
como escenario de realizacin efectiva de lo que siempre ha propugnado, la proteccin
de todos los derechos de las personas.
5. La constitucionalizacin del derecho de polica y la constitucin poltica de 1991.
En el tercer captulo, se desarroll un anlisis Jurdico Normativo del derecho de polica,
desde lo que podramos denominar una dogmtica jurdica de polica. De all podemos
concluir en primer lugar, que en el mbito tcnico jurdico, se desarrolla la realizacin
efectiva de los principios y valores constitucionales. As como en la Ciencia de Polica, se
mostr que en la atencin por el detalle estaba el xito del ejercicio del poder y el control,
ser en la transformacin de lo micro y la minucia que tendr xito, la transformacin del
derecho de polica, en un modelo constitucionalizado de proteccin de los derechos.
Se deduce de lo anterior, que el solo hecho de la expedicin de una norma constitucional
fundada en la dignidad humana, la democracia participativa y la forma de Estado social
de derecho, resulta insuficiente si no se cambia el paradigma sobre el cual se concibe, se
ejerce y se aplica el derecho de polica. Lo anterior es un asunto de voluntad poltica de
todos y cada uno de los operadores jurdicos del derecho de polica. En primer lugar, se
establece que los histricos ejercicios antidemocrticos del derecho de polica, generan
un profundo desconocimiento en la materia y no pocas veces confusin con fines no muy
claros como lo dijera Eduardo Umaa Luna en su momento, cuando una postura

114

Colofn

democrtica ha sido clara y coherente desde 1943 y por algunos pocos tratadistas de la
actualidad, que con su claridad conceptual han ayudado a definir esta investigacin.
El fenmeno mismo de la constitucionalizacin del derecho, da lugar a una inusitada
relevancia del papel del juez constitucional, por lo que en el desarrollo de una dogmtica
jurdica para el derecho de polica, metodolgicamente nos hemos servido de los
pronunciamientos de la Corte Constitucional para el desarrollo del tema. Sin embargo, lo
disperso que puedan llegar a resultar los pronunciamientos citados, fue solucionado
recurriendo a la doctrina nacional, que si bien fue innovadora en vigencia de la
Constitucin de 1886 y hace ms de 60 aos, no menos cierto es, que son ejemplo de
profunda vocacin democrtica, por lo que nos hemos servido de ella. Pese a lo anterior,
en la actualidad no se conoce un estudio dogmtico de tal brillantez que permita ser
aplicado incluso bajo la Constitucin de 1991. Es de recordar que la doctrina citada hace
boga por la realizacin de un derecho de polica en el marco de un Estado de derecho, lo
que no es incompatible, sino insuficiente, en el marco de un Estado social y
constitucional de derecho.
En virtud de lo anterior, se han actualizado fundamentalmente en su contenido, los
aspectos bsicos del derecho de polica, esto es, el orden pblico, que ha servido como
un caucho para medir y justificar la intervencin de las autoridades de polica, por lo cual,
se concluye, que pese a ser un concepto jurdico indeterminado, se encuentra delimitado
por aspectos inmodificables como son las condiciones a las que se refiere (tranquilidad,
salubridad, moralidad, seguridad pblicas y ecologa), as como la no arbitrariedad en su
determinacin por parte de las autoridades de polica y por sujecin a la Constitucin,
orientado al mantenimiento del orden pblico exterior y pblico. En cuanto al fin
preventivo y no represivo de la polica y la determinacin de los motivos que dan lugar a
intervencin, como de los medios de polica y las competencias respectivas, se hizo
explicacin detallada de cmo se entienden bajo la Constitucin de 1991, cuya principal
caracterstica ser someter la discrecionalidad legal y no pocas veces del Ejecutivo, para
dictar normas reguladoras de derechos y libertades pblicas, con sujecin al contenido y
valores de la Constitucin. Con ello, se elimina la ambigedad que ha servido para hacer
un irresponsable uso del derecho de polica, sin que ello implique atrofiar la figura para la
eficaz proteccin de los derechos constitucionales.
Hemos mostrado de manera sistemtica y ms all de lo que hasta la fecha ha sealado
la doctrina, o expresamente la jurisprudencia, que en el marco de un Estado social,
constitucional y democrtico de derecho, el derecho de polica, se constitucionaliza por
dos vas, en primer lugar, con relacin a los derechos fundamentales individuales,
mediante la incorporacin de un sistema de garantas constitucionales, que limitan la
facultad del legislador de imponer restricciones a los derechos; un contenido material de
valores y principios del texto constitucional que se extiende por la va del bloque de
constitucionalidad a los tratados sobre Derechos Humanos en general como garanta del
contenido de las futuras leyes. Esta ser fundamentalmente una va negativa de no
intervencin del Estado a favor de los derechos del individuo.
Por otra parte, en el marco de un Estado social, la realizacin efectiva de todos los
derechos, implica acciones afirmativas por parte del Estado, para la realizacin de los
fines y los Derechos Humanos en su integralidad. Es por ello que si bien el rgimen de
polica es preventivo y restringido, consideramos que su aplicacin sea realizada en el
marco de una interpretacin armnica del ordenamiento jurdico, entre las normas
preventivas de polica y las normas de rgimen de derecho fundamentalmente orientadas

Co

115

a derechos colectivos, para la promocin de los derechos y las libertades, mediante la

adecuada formulacin y aplicacin de buenas polticas pblicas.
Se plantea el escenario de las polticas pblicas, como el punto de articulacin entre el
acatamiento de las normas de polica, en concordancia con las normas de derecho
promotoras de derechos, con el fin de evitar la aparente contradiccin entre el inters
individual y el inters general al que se recurre con frecuencia en la aplicacin de las
normas de polica, o entre la proteccin de los derechos colectivos sobre la proteccin de
los derechos individuales. Casos paradigmticos de lo que ac se propone, fue la orden
del juez de tutela, con relacin a los vendedores informales, que se encontraban
ocupando indebidamente el espacio pblico, en este caso, la norma de polica ordenaba
la restitucin del espacio pblico, el cual es un derecho de rango constitucional. En el
cumplimiento directo y simple de tal norma por los funcionarios de polica, implicaba un
desconocimiento y en criterio del juez constitucional, violacin a los derechos al mnimo
vital, al trabajo, por lo que se mantuvo la orden de restitucin del espacio pblico, previo
proceso de reubicacin. Con ello se muestra con el rgimen de polica, se ve
acompaado por medidas tendientes a la realizacin material de los derechos.
ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE LOS PROYECTOS DE CDIGO NACIONAL DE
POLICA O CDIGOS DE CONVIVENCIA.
6. Ubicacin del tema.
La diversidad de escenarios en la que se desenvuelven los elementos que constituyen el
orden pblico, esto es, la tranquilidad, seguridad, salubridad, moralidad pblicas y la
ecologa, son tan amplias que hacen imposible la reduccin de la totalidad de normas de
polica a un nico estatuto normativo o cdigo. Ejemplo de lo anterior, lo encontramos en
la regulacin de uno solo derecho como es la libre circulacin para el trnsito terrestre y
vehculos automotores, el cual tiene su propio estatuto de polica que con ms de 170
artculos regulan la materia, no situacin distinta se presenta con la salubridad que se
extiende a mltiples reas de la vida cotidiana o la proteccin preventiva del ambiente y
los recursos naturales. Por ello, la expedicin de un Cdigo Nacional de Polica, no debe
pretender la regulacin total de la materia, sino anlogo al Cdigo Contencioso
Administrativo Libro I, ser el eje articulador de la actividad de la administracin pblica,
en lo relacionado con el mantenimiento del orden pblico.
Ha considerado la Corte Constitucional en mltiples decisiones, que el Cdigo Nacional
de Polica ha entrado en una debilidad estructural a causa de la debilidad estructural en
que ha quedado el Cdigo Nacional de Polica vigente, Decreto 1355 de 1970 y sus
modificaciones, a raz de los sucesivos fallos proferidos por ese Tribunal y la declaratoria
de inexequibilidad de muchas de sus normas, por lo que en ejercicio del principio de la
coordinacin entre los poderes pblicos, ha exhortado al Congreso para que en ejercicio
de su potestad de configuracin adopte una ley que establezca un nuevo rgimen de
polica en desarrollo de la Constitucin, toda vez que el Decreto 1355 de 1970 y sus
modificaciones, contiene disposiciones dictadas para un momento histrico, poltico y
jurdico, muy distinto al actual y por lo tanto mecen ser revisadas para adecuarlas,
cuando menos, al derecho constitucional vigente.

116

Colofn

Entre los elementos ms recurrentes y destacados para la insercin de las normas de

polica, a un nuevo modelo constitucional, ha hecho nfasis la Corte, en las condiciones
jurdicas que se deben cumplir para establecer medidas administrativas de correccin.
Dichas medidas debern estar sujetas al principio de estricta legalidad, pues deben ser
definidas en forma clara, expresa y precisa y conceder facultades de plena disposicin en
las que los derechos y libertades pblicas no se desdibujen. Esto significa tambin, que
las medidas correctivas slo pueden aplicarse garantizando el debido proceso y el
derecho a la defensa (C-110 de 2000, C-1410 de 2000 y C-1444 de 2000).
Por lo anterior, no es la estructura conceptual que debe abandonarse del Cdigo vigente,
sino muy especialmente, la regulacin de disposiciones generales, ambiguas y
evidentemente la incorporacin de nuevas situaciones sociales que perturben o
amenacen perturbar el orden pblico, mediante la legtima restriccin de derechos y
libertades pblicas, sin que ellas desconozcas o hagan nugatorio o desproporcionado el
ejercicio de los propios derechos constitucionales, en un carcter preventivo de la norma
de polica.
En desarrollo de lo anterior, el Gobierno Nacional, ha presentado en varias ocasiones a
discusin y aprobacin del Congreso, proyectos de reforma al Cdigo Nacional de
Polica, siendo el ms reciente, el Proyecto de Ley No. 113 de 2010 Cmara, que
reformula el intento que en el mismo sentido fue archivado, bajo radicado Proyecto de
Ley No. 011 de 2008 Cmara. Con relacin al primer Proyecto de Ley (P.L.113-2010C)
haremos nuestras ms respetuosas crticas, con el fin de contribuir al esclarecimiento de
tan importante tema que afecta directamente la vida cotidiana de todas las personas e su
vida en relacin en la calle.
7. La exposicin de motivos.
De la corta exposicin de motivos, no es posible tener un entendimiento cabal de las
razones por las cules, el legislador adoptar una u otra alternativa en la regulacin de
las contravenciones que fija, la exposicin de motivos, se limita a unas consideraciones
normativas y al objeto del proyecto, sin justificar su articulado en particular. Por otra
parte, la multiplicidad de objetivos esenciales, parecen no guardar armona entre s y
mantiene importantes confusiones en la razn de ser de la polica, con graves impactos
en la vida cotidiana de los ciudadanos. El Proyecto ha propuesto y ser objeto de
nuestros comentarios:
En cuanto a lo general, seala la dispersin normativa y ambigedad en la aplicacin de
la norma nacional y las normas locales, por lo que se propone desarrollar una poltica
pblica para articular y acoplar las normas, principios y procedimientos en un nuevo
estatuto para la convivencia nacional, que actualice la legislacin existente y la haga
compatible con el rgimen de libertades pblicas, sealando que desarrollar 10
objetivos esenciales, dentro de los que se destaca: La definicin de competencias para
dictar normas de polica en cabeza del Congreso y residualmente en Asambleas
Departamentales y Concejos Municipales; la definicin de un procedimiento nico y la
unificacin de medidas de polica, en particular las multas, a fin de lograr una aplicacin
oportuna y eficiente de las medidas; pretende fortalecer el carcter preventivo y
educativo sobre la orientacin represiva sancionatoria; propende por el uso de
mecanismos alternativos de solucin de conflictos, contribuyendo a la descongestin de
la administracin judicial y facilitando el acceso a la administracin de justicia de los

Co

117

ciudadanos; da especial importancia a temas como el uso y almacenamiento de plvora,

y sobre establecimientos de comercio, pblicos o privados. Finalmente pretende una
regula las condiciones mnimas de la convivencia ciudadana con una visin moderna de
la funcin de polica y ms eficiente del papel de la autoridad local.
8. La convivencia ciudadana.
Pareciera que el Congreso en su inagotable creatividad pretende reinventar el derecho
de polica, a travs de definiciones legales no justificadas, que desconocen una
importante tradicin jurdica en el pas, que han sido constitucionalizadas en la
comprensin y aplicacin de la Constitucin. Ejemplo de lo anterior es el tratamiento de
las normas de polica, como convivencia ciudadana, como si con el simple cambio de
nombre, se renovara un modelo poltico de polica, sin tener en cuenta que ello afecta el
mbito de aplicacin de las normas que se pretenden expedir.
Compartimos con Leonel Olivar la idea que, no debe confundirse la convivencia que en el
texto constitucional se entiende como un fin del Estado (Prembulo, Art. 2 superior)
(OLIVAR: 2010), con el orden pblico, que es el fin del derecho de polica, segn se ha
estudiado ya. La pacfica convivencia es el mundo de normalidad que interfiere el
derecho, un mundo cotidiano al que si bien no son ajenas las tensiones, s se caracteriza
por un desenvolvimiento sin interferencias que le hagan perder su punto de equilibrio,
mientras que el orden pblico es un supuesto de la pacfica convivencia, es el escenario
de desenvolvimiento normal de las relaciones entre el poder y la libertad, ligado a las
condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad requeridas para el despliegue de la
vida en comunidad y para la afirmacin de sus miembros como seres libres y
responsables (C-802-02). De lo anterior es claro que el fin de derecho de polica est
restringido al orden pblico exterior, y no a toda la convivencia, no pudindose entender
por convivencia ciudadana el mbito de las ciudades, o un asunto micro y de poco
monta. Si bien la Constitucin menciona la convivencia ciudadana en su artculo 213,
este est relacionado con situaciones de grave perturbacin del orden pblico, por lo que
el cambio de nombres no es irrelevante.
9. Las definiciones.
En el mismo sentido, pretende el proyecto de cdigo, innovar en definiciones de qu se
entiende por poder, funcin y actividad de polica, cuando ha sido pacfico dentro de la
tradicin jurdica colombiana, reconocido y constitucionalizado como vigente en la
Constitucin Poltica de 1991, el sentido multvoco, pero preciso de cada trmino de
polica, en contradiccin, cuando no en restriccin del alcance constitucional que tienen
los trminos, sin que en un Estado constitucional de derecho, ello resulte viable.
As las cosas, el proyecto de cdigo seala que: El poder de polica es la facultad
legtima que tiene el legislador para expedir leyes de carcter general, abstracto e
impersonal, reguladoras del comportamiento de las personas, con el fin de reglamentar
los derechos individuales, procurando garantizar el libre ejercicio de las libertades
pblicas, el bienestar de las personas y la convivencia dentro de los lmites establecidos
por la Constitucin, la ley , los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos
ratificados por Colombia y las dems normas de superior jerarqua. Es claro que resulta

118

Colofn

insuficiente esta definicin, en cuanto no solo tiene poder de polica el Congreso, sino por
mandato constitucional y de restringida manera excepcional, el Presidente de la
Repblica, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, situacin que no
puede desconocer una definicin legal. En segundo lugar, la facultad no es para regular
el comportamiento de las personas, lo cual es contrario a toda la carta de valores
constitucionales, sino la facultad de dictar normas de polica que limitan, de forma
general, impersonal y abstracta, el mbito de algunas libertades pblicas en relacin con
el mantenimiento del orden pblico y sus elementos, aspectos muy distintos.
Con relacin a la funcin de polica, an con su ambigua redaccin como ejercicio de las
competencias por parte de las Autoridades del Poder Ejecutivo, para asegurar el
desarrollo del poder de polica, debe precisarse que sta no puede ir ms all de la
gestin administrativa concreta del poder de polica, por autoridades unipersonales y de
carcter normativo, lo que resulta importante si se tiene en cuenta que el proyecto guarda
silencio sobre los medios materiales de polica, referidos a la actividad de polica. Por
otra parte, la definicin amplia de reglamentos de polica, debe entenderse como ejercicio
del poder de polica y no como desarrollo de este, limitado a las precisas y excepcionales
facultades que asigna la Constitucin, al Presidente, las asambleas, y los concejos, y no
de manera general, segn el art. 62 del proyecto, con los lmites que fija la Constitucin y
no solo los parmetros del artculo 63 del proyecto, insistiendo que los reglamentos son
actos administrativos generales, por lo que no pueden ser parte de la funcin de polica.
Ms grave resulta an la confusin que genera la definicin de actividad de polica, en el
artculo 73 del proyecto de cdigo, que seala que La actividad de polica es una
profesin, contrariando no solo la tradicin jurdica colombiana, sino el sentido mismo de
las palabras. Estamos de acuerdo en la necesidad de profesionalizar a la Polica
Nacional, como mecanismo de fortalecimiento institucional en el pas, sin embargo, la
profesionalizacin de los miembros de la Polica Nacional en la prestacin de los
servicios de polica, y no de la actividad de polica, que es estrictamente material y
corresponde a la competencia del ejercicio reglado de la fuerza, subordinado al poder y
la funcin de polica.
10. La constitucionalidad de las contravenciones nacionales de polica.
Ya se seal, como la Corte ha hecho nfasis en las condiciones jurdicas que se deben
cumplirse para establecer medidas administrativas de correccin, en el nuevo modelo
constitucional, por lo cual deben ser definidas en forma clara, expresa y precisa. As,
resulta importante destacar el alto grado de discrecionalidad que se asigna a la Polica
Nacional, para disolver reunin o desfile pblico, consagrado en la primera parte del
pargrafo, art. 25 del proyecto de cdigo.
Con relacin a la libertad econmica y los establecimientos de comercio, no es ms
afortunada la redaccin del proyecto en su artculo 27, ya que si bien ha sido un tema
recurrente en el contexto nacional, la necesidad de controlar asociaciones,
corporaciones, fundaciones o similares de naturaleza privada, que escudndose en su
naturaleza jurdica buscan evitar el control policivo cuando ejercen verdaderas
actuaciones que siendo inicialmente privadas trascienden a lo pblico, el proyecto faculta
el control policivo sobre espacios privados que por naturaleza no son objeto de polica,
cuando bastara precisar que el control es legtimo cuando las actividades privadas
trascienden a lo pblico, y/o sealando las condiciones de qu se entiende por abierto al

Co

119

pblico, evitando as invadir las esferas privadas. Lo mismo ocurre con la invasin en la
esfera privada en las inspecciones preventivas sealadas en el artculo 30. En igual
sentido, el artculo 32 del proyecto, desconoce la reserva legal.
El uso de expresiones como bienes de la Unin (inc. 3, Art. 56); la restriccin en el uso
del espacio pblico a la reglamentacin que se expida para el efecto (Art. 54); o la
ambigedad, imprecisin o redundancia en la suspensin de espectculos por motivos
de orden pblico (nm. 5, Art. 80); ms grave an, la retencin de personas, cuando sea
objeto de sealamiento por parte de una persona o de la comunidad de haber cometido
una conducta punible (nm. 4, Art. 78), bajo el nombre de medida preventiva y de
proteccin, en claro desconocimiento de la reserva judicial de la privacin de la libertad y
la desnaturalizacin de las medidas de proteccin, aspectos que no resultan acordes con
el nuevo marco constitucional, que se pretende desarrollar.
11. Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes - PNVCC.
Resulta interesante, ver cmo el proyecto de cdigo pretende dar alcance legal y
nacional a la poltica y lineamientos del PNVCC, dentro del marco de la poltica de
seguridad democrtica, orientado a las ciudades. En el proyecto de Cdigo en particular,
se destaca el nm. 3, Artculo 98, como comportamiento que favorece la convivencia.
Dicho plan, a riesgo de caricaturizarlo en lo corto de su explicacin, tiene por objetivo
optimizar el servicio de polica a travs de un sistema de control por va de delimitacin
territorial, la asignacin de responsabilidades, recursos y ejecucin de procesos en
coherencia con el Modelo de Vigilancia Comunitaria alineada con el Direccionamiento
Estratgico Institucional, con el fin de contrarrestar causas y factores generadores de
delitos y contravenciones, lograr mayor efectividad en el servicio, incrementar la
confianza de la comunidad y contribuir al mantenimiento de la convivencia y seguridad
ciudadana. Como puede verse, dicho objetivo claramente puede insertarse dentro de lo
que hemos denominado el modelo anglosajn y estadounidense, que se desarrolla a
partir de la polica de proximidad, o la teora de las Broken Windows, tendientes a
acercar los cuerpos de polica a la comunidad y fortalecer sus niveles de legitimidad en la
sociedad, con el fin de hacer ms eficientes los niveles de seguridad y la percepcin que
de estos cuerpos se tiene. Sin embargo, el objeto del cdigo nacional de polica no deben
ser nicamente los instrumentos de control territorial, sino la regulacin adecuada del
orden pblico en perspectiva de realizacin de los fines del Estado y los derechos
constitucionales y humanos.
Estos resultan tan solo algunos aspectos que deber la sociedad discutir en el
acompaamiento del debate del nuevo Cdigo Nacional de Polica, con el fin de que la
polica en el ejercicio de proteccin de los derechos constitucionales, no se vuelva un
pesado instrumento de dominacin coercitiva a favor de posturas polticas partidistas,
contra la realizacin democrtica, de los ciudadanos y las libertades de los individuos y
la sociedad.

5. Bibliografa.

AJA, ELISEO. INTRODUCCIN AL CONCEPTO ACTUAL DE CONSTITUCIN. Estudio

Preliminar En: FERDINAND LASSALLE QU ES UNA CONSTITUCIN?. Barcelona:
Ariel, 2001.

ANSUTEGUI ROIG, FRANCISCO JAVIER (ed.), UNA DISCUSIN SOBRE

DERECHOS COLECTIVOS, Madrid: Instituto de Derechos Humanos Bartolom de las
Casas, Universidad Carlos III de Madrid, Dykinson, 2001.

AYOOB, MOHAMMED. THE THIRD WORLD SECURITY PREDICAMENT: STATE

MAKING, REGIONAL CONFLICT, AND THE INTERNATIONAL SYSTEM. Boulder:
Rienner Publishers, 1995.

BARRERA DE GAFARO, AMELIA. ALGUNOS ASPECTOS FUNDAMENTALES DEL

DERECHO POLICIVO. Tesis de grado. Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, 1964.

BERMAN, HAROLD J. LA FORMACIN DE LA TRADICIN JURDICA DE

OCCIDENTE. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 2001.

BCKENFRDE, ERNST WOLFGANG. ORGEN Y CAMBIO DEL CONCEPTO DE

ESTADO DE DERECHO. En: Estudios sobre el Estado de Derecho y la Democracia.
Madrid: Trotta, 2000.

CAMACHO GUIZADO, LVARO. LA REFORMA DE LA POLICA: REALIDADES

INMEDIATAS Y OBJETIVOS ESTRATGICOS. En: Revista Anlisis Poltico No. 19,
mayo/agosto 1993.

122

Elementos para la Constitucionalizacin del Derecho de Polica

CASTAO CASTILLO, lvaro. LA POLICA: SU ORIGEN Y SU DESTINO. Tesis de

grado. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, 1943?.

COMANDUCCI, PAOLO. FORMAS DE (NEO)CONSTITUCIONALISMO: UN ANLISIS

METATERICO. En: Miguel Carbonell. "NEOCONSTITUCIONALISMO(S)". 4a edicin,
Madrid: Trotta, 2009.

FRAILE, PEDRO. LA OTRA CIUDAD DEL REY: Ciencia de Polica y Organizacin

Urbana en Espaa. Madrid: Celeste Ediciones, 1997.

GARCA VILLEGAS, MAURICIO et al. TEORA CONSTITUCIONAL: SURGIMIENTO

DEL CONSTITUCIONALISMO MODERNO. Bogot: Universidad Nacional de Colombia.
Documento Borrador Reader versin agosto 2007

JIMNEZ SCHROEDER, WILLIAM GABRIEL. LA CONSTITUCIONALIZACIN DEL

DERECHO DE POLICA: Una aproximacin desde los derechos colectivos relacionados
con el ordenamiento territorial y el urbanismo. En: Pensamiento Jurdico Revista de
Teora del Derecho y Anlisis Jurdico, No. 25., Bogot, mayo-agosto 2009. pp. 251-269.

______ EL DERECHO DE POLICA AMBIENTAL EN LA REALIZACIN DEL

DERECHO A LA
CIUDAD. (Ponencia). VIII Seminario de Investigacin
Urbana- Regional ACIUR. Gobierno de
Municipios y Aglomeraciones Urbanas
28, 29 Y 30 de septiembre de 2009. Mesa Temtica: 14. DERECHO URBANO.
Bogot: ACIUR, indito 2009 b.

______ UNA APROXIMACIN JURDICO - AMBIENTAL AL TEMA DEL

ESPACIO PBLICO EN
LA CIUDAD DE BOGOT D.C. (TESIS) Tesis de
grado para optar al ttulo de Especialista en Derecho
Constitucional.
Bogot:
Universidad Nacional de Colombia, 2005.

______
DEBE
LA
CORTE
CONSTITUCIONAL
CONTROLAR
INTEGRALMENTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIN? El Control Material, una
Condicin del Constitucionalismo
Contemporneo en Colombia. En Revista

Bibliografa

123

Jurdica rgano de difusin de la Sociedad

Jurdica de la Universidad
Nacional de Colombia. No. 1-2. Bogot: Universidad Nacional de Colombia.
II
semestre de 2003.

KYMLICKA,
WILL.
LA
POLTICA
VERNCULA:
NACIONALISMO,
MULTICULTURALISMO Y CIUDADANA. Buenos Aires: Paidos, 2003.

LLERAS PIZARRO, MIGUEL. DERECHO DE POLICA: ENSAYO DE UNA TEORA

GENERAL. Tesis de Grado. Texto mecanografiado. Bogot: Universidad Nacional, s.n.,
1943.

LLERAS RESTREPO, CARLOS. EL ORDEN PBLICO. En: Nueva Frontera (Notas

Editoriales). Bogot: Febrero 16 22 de 1987. No. 620, p. 16.

LONDOO CRDENAS, FABIO ARTURO. ANALECTAS PARA UNA FILOSOFA

POLICIACA. BOGOT: A.P.I. IMPRESORES, 2007.

______ EVOLUCIN DEL DERECHO DE POLICA Y PLANTEAMIENTOS

CONTEMPORNEOS.
BOGOT: A.P.I. IMPRESORES, 2006.

LPEZ CALERA, NICOLS. HAY DERECHOS COLECTIVOS?: INDIVIDUALIDAD Y

SOCIALIDAD EN LA TEORA DE LOS DERECHOS. Barcelona: Ariel, 2000.

LPEZ HERNNDEZ, MELISA. TENSIONES ENTRE DERECHOS COLECTIVOS Y

DERECHOS INDIVIDUALES: DEBATES TERICOS, DECISIONES JUDICIALES. Tesis
de grado para optar al ttulo de especialista en derecho constitucional, Bogot:
Universidad Nacional de Colombia, 2005.

LPEZ MEDINA, Diego Eduardo. EL DERECHO DE LOS JUECES: Obligatoriedad del

Precedente Constitucional, Anlisis de Sentencias y Lneas Jurisprudenciales y Teora
del Derecho Judicial. Bogot: Ed. Uniandes y Legis, 2000.

124

Elementos para la Constitucionalizacin del Derecho de Polica

MESA CUADROS, GREGORIO. DERECHOS AMBIENTALES EN PERSPECTIVA DE

INTEGRALIDAD: Concepto y fundamento de nuevas demandas y resistencias actuales
hacia el Estado ambiental de derecho. Bogot: Unibiblios, 2007

MALAGN PINZN, MIGUEL ALEJANDRO.

CONTRALECTURA DE LOS ORGENES DEL
COLOMBIANO. Bogot: U. Externado, 2007.

VIVIR EN POLICA: UNA

DERECHO ADMINISTRATIVO

______ LA CIENCIA DE LA POLICIA: UNA INTRODUCCIN HISTRICA AL

DERECHO
ADMINISTRATIVO COLOMBIANO (Memoria para optar al grado
de Doctor). Universidad
Complutense de Madrid - Facultad de Ciencias
Polticas y Sociologa. Departamento de
Ciencia Poltica y de la Administracin
II. (Tesis). Madrid: 2006.

______ LA CIENCIA DE LA POLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO. En

Revista Estudios
Socio-Jurdicos. Enero-junio. Ao 2004. Vol. 6. No. 001,
Bogot: Universidad del Rosario,
2004. pg. 174-210.

OLIVAR BONILLA, LEONEL. EL DERECHO DE POLICA Y SU IMPORTANCIA EN LA

SOCIEDAD COLOMBIANA. Bogot: Radar, 1995.

______ LAS CONTRAVENCIONES DE POLICA NACIONALES Y ESPECIALES.

(Grupo Proyecto
Universitario de Investigacin PUI -Criminologa y Sociedad). Bogot: U. Nacional, 2009.

______ DERECHO DE POLICA. Bogot: Editorial ABC, 1986.

______ (ENTREVISTA PERSONAL). Bogot: Realizada en la Universidad Nacional

de
Colombia, el 06 de Agosto de 2010.

PAPACCHINI, NGELO. FILOSOFA Y DERECHOS HUMANOS. Cali: Universidad del

Valle, 2003.

Bibliografa

125

PAZOS GUERRERO, RAMIRO. EL CARCTER NORMATIVO DE LA CONSTITUCIN

Y SU SUPREMACA JURDICA. En: Inconstitucionalidad por Omisin y derechos
sociales (Tesina). Madrid: Universidad Carlos III, 2003.

PINEDA CASTILLO, ROBERTO. DERECHO DE POLICIA (Ensayos). Bogot: Plaza &

Janes, 1987.

______ DIVAGACIONES
Septiembre de 1981.

POLICIALES.

Revista

Polica

Nacional,

Ed.12.

______ LA POLICA: DOCTRINA, HISTORIA, LEGISLACIN. (La edicin

corresponde a la
ordenada por el Concejo de Bogot segn acuerdo 28 de
1949). Bogot: Ed. ABC, 1950.

PRIETO, LEOPOLDO. La Aventura de una Vida sin Control. Bogot Movilidad y Vida
Urbana 1939 1953 -. Maestra en Urbanismo Universidad Nacional de Colombia. En: 2
Congreso Iberoamericano de Teora del Habitar. Bogot D.C., 13 al 16 de septiembre de
2010. Lugar: Auditorio Margarita Gonzlez (Anexo), Edificio de posgrados de Ciencias
Humanas Rogelio Salmona. Universidad Nacional de Colombia.

RODRGUEZ VILLABONA, ANDRS ABEL. (CTEDRA) Seminario de Teora

Constitucional Especializacin en Derecho Constitucional. Universidad Nacional de
Colombia. Curso realizado en Primer Semestre de 2004.

ROJAS RIVERA, DIANA MARCELA. (CTEDRA) Seminario Los Estados en el

Emergente Orden Global Maestra en Estudios Polticos I.E.P.R.I.-. Universidad
Nacional de Colombia. Curso realizado en Primer Semestre de 2008.

SERRANO, MNICA. ORDEN PBLICO Y SEGURIDAD NACIONAL EN AMRICA

LATINA. En: Foro Internacional. Vol. XXXVIII (No. 1). El Colegio de Mxico: Enero Marzo, 1998. No. 151. P. 5-18.

126

Elementos para la Constitucionalizacin del Derecho de Polica

TORRES RICO, REMBERTO. TRATADO DE DERECHO DE POLICA. Bogot:

Ediciones Ciencia y Derecho, 2000.

TILLY, CHARLES. COERCION CAPITAL Y LOS ESTADOS EUROPEOS 990-1990.

Madrid: Alianza, 1992.

UPRIMNY YEPES, RODRIGO y MAURICIO GARCA VILLEGAS. EL CONTROL

JUDICIAL DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIN. Bogot: Dejusticia, 2005.

VILLACORTA MANCEBO, LUIS. RESERVA DE LEY Y CONSTITUCIN. (Captulo II,

Fundamento y Significacin Funcional de la Reserva de Ley, p. 47-73). Madrid: Dikynson,
1994.

Bibliografa

127

RECURSOS ELECTRNICOS.
ARAGN REYES, MANUEL. EL CONTROL COMO ELEMENTO INSEPARABLE DEL
CONCEPTO DE CONSTITUCIN. En: Revista espaola de derecho constitucional. Ao
n
7,
N
19,
1987
(en
lnea).
Disponible
en:
http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=79346&orden=0&info=link

ASAMBLEA GENERAL, NACIONES UNIDAS. CUMPLIR LA PROMESA: UNIDOS

PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO - RESOLUCIN
(A/65/L.1). Sexagsimo quinto perodo de sesiones. Temas 13 y 115 del programa. Distr.
http://daccess-ddsgeneral
19
de
octubre
de
2010.
Disponible
en:
ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/512/63/PDF/N1051263.pdf?OpenElement

DELGADO MALLARINO, VCTOR ALBERTO. POLICA, DERECHOS HUMANOS Y

LIBERTADES
INDIVIDUALES,(s.f.).
Disponible
en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/ 17/dtr/dtr4.pdf

GARCA AMADO, JUAN ANTONIO. SOBRE DERECHOS COLECTIVOS. DILEMAS,

ENIGMAS, QUIMERAS. En: Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, No
318,
junio
2001.
Disponible
en:
http://www.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/12048286448080411865624/p00000
1.htm#I_72.

GUERRERO PERALTA, OSCAR JULIN. LA POLICA EN EL ESTADO DE DERECHO

LATINOAMERICANO: EL CASO COLOMBIA. En: La Polica en los Estados de Derecho
Latinoamericanos un proyecto Internacional de Investigacin, Kai Ambos, Juan-Luis
Gmez Colomer, Richard Vogler Editores 2003. Disponible en: http://www.departmentambos.unigoettingen.de/index.php/component/option,com_docman/Itemid,56/gid,145/task,cat_view/

GUERRERO OROZCO, OMAR. POLTICAS PBLICAS: UNA RESURRECCIN DE

LA CIENCIA DE LA POLICA?. Publicado en: Monterrey, Nuevo Len, Mxico, Teora y
Praxis Administrativa, vol. II, nm. 11, marzo, 1989, pp. 41-44. Disponible en:
http://omarguerrero.org/articulos/ PPResurrecci.pdf

128

Elementos para la Constitucionalizacin del Derecho de Polica

ILLERA, MARA DE JESS. CONVIVENCIA Y CULTURA CIUDADANA: DOS PILARES

FUNDAMENTALES DEL DERECHO POLICIVO. En Revista de Derecho, Universidad del
Norte,
No.
23.
240-253,
2005.
Disponible
en:
http://ciruelo.uninorte.edu.co/pdf/derecho/23/8%20Convivencia%20y%20cultura%20ciuda
dana.pdf

L'HEUILLET, HLNE. APROXIMACIONES COMPARADAS DE LAS POLICAS EN

EUROPA. En: Revista Culturas y Conflictos No. 48 (en lnea). Traduccin al espaol
ngela Mara Jimnez Avils. Puesta en lnea el 27 de abril de 2003. Disponible en:
http://conflits.revues.org/index907.html.

LA MARE, NICOLAS DE,. TRAITE DE LA POLICE: o l'on trouvera l'histoire de son

etablissement, les fonctions et les prerogatives de ses magistrats; toutes les loix et tous
les reglemens qui la concernent. Tomo Primero. Editor: J. et P. Cot (Paris). 1705.
Traduccin al espaol ngela Mara Jimnez Avils. Fuente: Bibliothque Nationale de
France, Dpartement Droit, conomie, politique, F-2200. Disponible en:
http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k1098988.image.f2 .

LPEZ RIAO, YED MILTON. SEGURIDAD CIUDADANA Y CIUDADES. Bogot: 2007.

Disponible en: http://www.comunidadesegura.org.br/files/COMO%20LO%20HACEN.pdf

POLICA NACIONAL DE COLOMBIA. LINEAMIENTOS GENERALES DE POLTICA

PARA LA POLICA NACIONAL DE COLOMBIA. Direccin General. Tomo I, Bogot:
PONAL, 2007. Disponible en: http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/HOME/
Lineamientos/lineamientos_internet.pdf

______ INSTITUCIN-RESEA HISTRICA (Portal Web Oficial de la Polica

Disponible
en:
Nacional)
http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/INSTITUCION/Resena/Resena_Historic
a1 (2010: 01:10)

RAE. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAOLA, vigsima segunda edicin.

Consultada en: http://buscon.rae.es/draeI/ (2010: 07:09)

Bibliografa

129

ROJAS, DIANA MARCELA. STATE FAILURE AND GLOBALIZATION. anal.polit.

[online]. Dec. 2007, vol. 20, no.61 [cited 26 May 2011], p.73-85. Disponible en:
http://www.scielo.unal.edu.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-47052007000300
005&lng=en&nrm=iso ISSN 0121-4705.

UPRIMNY YEPES, RODRIGO y ANDRS ABEL RODRGUEZ VILLABONA.

INTERPRETACIN JUDICIAL - MDULO DE AUTOFORMACIN. Segunda edicin.
Bogot:
Consejo
Superior
de
la
Judicatura,
2008.
Disponible
en:
http://www.ejrlb.net/docs/Interpretacion_Judicial.pdf

UVALLE BERRONES, Ricardo. ORIGEN, COBERTURA Y OBJETIVOS DE LA

CIENCIA DE LA POLICA. En: Revista de Administracin Pblica. Tendencias de la
administracin pblica. Nmero 76 Enero-Abril. Ao 1990. Fuente: Biblioteca Jurdica
Virtual,
Disponible
en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/76/pr/pr6.pdf

VSQUEZ CRDENAS, ANA VICTORIA Y MONTOYA BRAND, MARIO ALBERTO.

LO COLECTIVO EN LA CONSTITUCIN DE 1991. Documento No. 6-1120022002.
Medelln:
Universidad
EAFIT,
2002.
Disponible
en:
www.eafit.edu.co/NR/rdonlyres/D2712D7A-3DFF-4C05-800DA626E9420BD/0/cuaderno6.pdf

WWF INTERNACIONAL et al. PLANETA VIVO INFORME 2010 BIODIVERSIDAD,

BIOCAPACIDAD Y DESARROLLO. Octubre 2010 (Recurso Digital) Fuente: WWF
Espaa.
Disponible
en:
http://assets.wwfspain.panda.org/downloads/infoplanetavivo2010.pdf

ZULUAGA NIETO, JAIME. CAMBIOS EN LA POLITICA DE SEGURIDAD DE LOS

ESTADOS UNIDOS Y SU INCIDENCIA EN COLOMBIA (EL CASO DE LA LUCHA
ANTINARCOTICOS Y CONTRAINSURGENTE). En: XXIX Congreso Internacional de la
Asociacin de Estudios Latinoamericanos. LASA 2010 / De crisis, respuesta y
http://lasa.international.pitt.edu/members/congressrecuperacin.
Disponible
en:
papers/lasa2010/files/3599.pdf
______________________________________________________________________

William Jimnez
Schroeder

Firmado digitalmente por William Jimnez Schroeder

Nombre de reconocimiento (DN): cn=William Jimnez
Schroeder, o=Universidad Nacional de Colombia,
ou=Maestra en Derecho - Lnea de Investigacin,
email=wgjimenezs@unal.edu.co, c=CO
Fecha: 2011.08.18 04:28:40 -05'00'