ndice

Introduo........................................................................................................................................2
Poltica pblica conceito..................................................................................................................3
O Processo Politico: Como as polticas so feitas em Moambique...............................................4
Definio de agenda........................................................................................................................5
Formulao da poltica....................................................................................................................5
Comunidade Poltica........................................................................................................................6
Rede da Poltica...............................................................................................................................6
Tomada de deciso...........................................................................................................................6
Implementao da poltica...............................................................................................................7
O desafio metodolgico: a relevncia da abordagem de redes na compreenso das dinmicas de
pobreza e das polticas pblicas.......................................................................................................7
Desafios para a sociedade civil em rede..........................................................................................8
O Aprendizado Sobre As Polticas Pblicas....................................................................................8
Planos nacionais de desenvolvimento.............................................................................................9
Polticas reguladoras........................................................................................................................9
Polticas globais e regionais.............................................................................................................9
Instrumentos orientadores de polticas pblicas............................................................................10
Concluso.......................................................................................................................................11
Bibliografia....................................................................................................................................12

Introduo
A aprovao do Plano de Aco de Reduo da Pobreza (PARP 2011-2014) pelo Governo em
Maio de 2011, com a retirada do termo (pobreza) Absoluta da denominao deste instrumento
de polticas pblicas, marca formalmente o incio de uma nova fase de implementao de
polticas de combate pobreza no Pas (GdM 2011). O PARP o terceiro documento de combate
pobreza introduzido no pas, cujo processo teve como marco a incluso da componente social
no programa de ajustamento estrutural no comeo da dcada de 1990, corporificado no ento
chamado PRES (Programa de Reabilitao Econmica e Social). A adoo dos documentos de
combate pobreza como o PARP decorre de uma mudana na abordagem de financiamento aos
pases pobres por parte das instituies de Bretton Woods o Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e o Banco Mundial nos anos 1990. Isso deveu-se ineficcia dos programas de
ajustamento estrutural no combate pobreza, principalmente nos pases altamente endividados
como Moambique. No entanto, esta mudana de abordagem, que sugere que houve um
aprendizado no processo de implementao de polticas de combate pobreza por parte das
instituies de Bretton Woods, no reverteu a tendncia excessivamente prescritiva desses
instrumentos de polticas, muitas vezes impostos aos pases pobres como parte dos
condicionalismos da ajuda externa e de acesso ao crdito, embora a coberto da capa de uma
maior apropriao por parte destes ltimos (Macuane 2006). Ademais, a par de recorrentes
reclamaes sobre a natureza prescritiva e impositiva desses instrumentos por parte dos pases
em desenvolvimento e na literatura acadmica sobre o assunto, muito pouco foi feito por parte
destes para apresentar polticas pblicas alternativas e credveis para se contrapor s receitas das
instituies financeiras internacionais e dos doadores.

Poltica pblica conceito

Para efetivamente se alcanar o conceito de poltica pblica deve-se perceber primeiro o que
uma poltica. MASC (2010: 23) define poltica como um processo ideologicamente
orientado para a tomada de decises, com a finalidade de se alcanar os objetivos ou
satisfazer os interesses de um determinado grupo social. Assim Meny e Thoening (1991) citados
por Pasquino (2005: 254) definem poltica pblica como sendo o resultado da atividade de uma
autoridade provida de poder pblico e legitimidade institucional. Sitoe (2005) citado por ISAP
(2009:10) polticas pblicas significam decises tomadas pelo governo queintencional

significativamente afetam a sociedade.

Uma das definies clssicas de politicas publicas nos dada por Dy (1975) citado por
Rocha(2010:26) Public policy is whatever the goverments choose to do or not to do. Ainda
segundo Rocha esta uma definio um tanto quanto vaga pois, ela permite-nos explicar aquilo
que tradicionalmente se entende por polticas pblicas. Primeiro trata-se de polticas
desenvolvidas pelo governo e outras autoridades pblicas. Segundo trata-se de escolhas que
visam a produo de resultados, tais como aumento do nvel de formao e educao. Terceiro as
polticas referem-se ao que os governos fazem e no o pretendem fazer. Quarto as polticas
pblicas podem ser positivas ou negativas. Assim sendo em Moambique a poltica definida
pelo Governo, quando o mesmo reconhece a existncia de um problema pblico determina ou
orienta a poltica (lei, decreto, etc.) virada para a resoluo desse problema sob forma de norma
(s) ou poltica (s). Portanto, a formulao de leis, normas, estratgias ou programas surge a partir
de um conjunto de decises polticas e aces, visando garantir os direitos sociais, tendo em
conta as exigncias da sociedade ou do prprio Estado. Assim pode-se dizer que as polticas
pblicas so orientadas para a satisfao dos direitos ou necessidades dos cidados ou grupos
especficos de cidados.
O cumprimento de uma poltica pblica (leis, regulamentos, estratgias, decretos, etc.) passa a
ser obrigatrio para todas as partes interessadas (governo, cidados, instituies pblicas,
funcionrios pblicos, organizaes e agncias internacionais, etc.). , por isso, muito importante
que as organizaes da sociedade civil e as comunidades entendam claramente como funcionam
as diferentes etapas de conceo e implementao das polticas pblicas nos seus respectivos
pases, ou contextos (MASC:2010).

Desta forma esto criadas as condies para o incio da abordagem ao processo poltico em
Moambique neste caso, como so elas de facto elaboradas.

O Processo Politico: Como as polticas so feitas em Moambique

Tem sido mais habitual junto dos estudiosos da poltica dar-se primazia a estudos referentes as
polticas so elaboradas em detrimento de outros temas como por exemplo, as causas das
polticas e as consequncias das mesmas. Normalmente o estudo da feitura das polticas pblicas
considera uma serie de actividades ou processos que ocorrem com o sistema poltico. Seria de
fcil compreenso pensar sobre a feitura de polticas pblicas como uma serie de processos
cclicos mas, na prtica estas actividades raramente ocorrem em ordem, passo-a-passo em
sequncia. Diferentes actores polticos como, por exemplo, grupos de interesse e partidos
polticos podem estar engajados em diferentes processos ao mesmo tempo, mesmo estando na
mesma rea poltica. Assim em Moambique o processo de elaborao de polticas est
directamente relacionado ao regime poltico estabelecido para o Estado. As polticas comeam
logo a ser definidas a partir dos manifestos eleitorais dos partidos, so estes manifestos que
fornecem os indicadores dos programas governamentais do partido que por ventura ascender ao
poder. A definio de uma poltica tem em vista a resoluo de um dado problema social ou
grupal assim, se formos a reparar os manifestos eleitorais tem como sua componente bsica a
identificao de um problema e sua resoluo. Findo o perodo eleitoral o manifesto eleitoral do
partido vencedor trabalhado e aperfeioado transformando-se em plano peridico de
governao que entre ns chamado
Plano Quinquenal do Governo (PQG).
Apesar de todos estes aspectos de vital importncia dividir o processo poltico em diferentes
partes de modo a compreender de melhor maneira o processo poltico. Estas mesmas partes
chamadas fases de elaborao de polticas pblicas.
Dy (2005) descreve a elaborao de polticas como um processo ou actividades que ocorrem com
o sistema poltico. Estas actividades so igualmente chamadas fases do processo poltico que so
as seguintes:

Identificao do problema (necessidade a ser atendida);

Estabelecimento/definio de agenda;
Formulao;
Tomada de deciso;
4

 Implementao;
Avaliao (e Monitoria).

Definio de agenda
O conceito central na formao das polticas o conceito de agenda. Birkland (2007), citado por
Rocha, define agenda como processo pelo qual os problemas ganham e perdem ateno do
pblico e das elites. impossvel para os actores pblicos concentrarem as suas atenes e
atenderem a todos os problemas existentes em uma sociedade, uma vez que estes so abundantes
e os recursos para soluciona-los so escassos. Por isso de extrema importncia que se
estabeleam quais questes sero tratadas pelo governo. A formao de agenda envolve a
emergncia, reconhecimento e a definio das questes que sero tratadas e, como consequncia,
quais sero deixadas de lado. Porem, mesmo que uma questo se insira na pauta governamental
isso na significar que ela ser considerada prioritria. Para que ela seja considerada prioritria
necessrio que diversos fatores se juntem tais como vontade poltica, mobilizao popular e o
entendimento de que a onerosidade da no resoluo do problema ser maior do que o custo da
sua realizao.
O Processo de formao da agenda nacional

(pauta governamental)

constitudo por movimentos ascendentes (da base ao topo) e descendentes (do topo base). O
nvel

local, principalmente,

o distrito o ponto de partida de todo o Processo

de Planificao, onde so definidas, com a participao e envolvimento das comunidades, as

prioridades,

estratgias

e planos. A planificao realizada ao nvel do distrito , posteriormente, consolidada a nvel prov

incial e remetida ao nvel central para efeitos de aprovao e integrao nos planos e programas
nacionais. Aps a sua aprovao pelos rgos competentes, o Conselho deMinistros

Assembleia da Repblica, os instrumentos de planificao nacional, o PES e o OE, voltam em

forma de orientaes para serem implementadas a nvel provincial e local.

Formulao da poltica
A partir do momento em que uma situao vista como problema e, por isso, se insere na agenda
governamental, necessrio definir as linhas de aco que sero adoptadas para soluciona-los.
Assim

de

acordo

com

Dy

(2005:

42) Policy

formulation

is

the development
5

of policy alternatives for dealing with problems in public agenda. De acordo com Dy (2005:
44) a formao de poltica seria o desenvolvimento de alternativas polticas para lidar com
os problemas na pauta governamental
neste momento que definido o foco da poltica, neste caso, que programas devero
ser levados acabo e as metas a alcanar. Falando concretamente do contexto moambicano a
definio de polticas levada acabo por basicamente dois tipos de actores: a Comunidade
Poltica e a rede poltica.

Comunidade Poltica
A Comunidade Poltica engloba os indivduos e as instituies envolvidas na formulao de uma
determinada poltica pblica. Envolve, portanto, actores sociais interessados em analisar,
opinar e corrigir alguns aspectos relativos essa poltica pblica de forma a fornecer alternativas
para o seu melhor enquadramento na comunidade, um enquadramento que v de encontro s
necessidades da comunidade.

Rede da Poltica
A Rede da Poltica constituda por uma parte dos actores da Comunidade da Poltica.
So, portanto, actores que trabalham em conjunto ou interagem regularmente para alcanar muda
nas especficas, relacionadas com algo que preocupa a comunidade. A Rede da
Poltica pode incluir Organizaes No Governamentais(ONGs), Organizaes da Sociedade Civ
il, os seus aliados da comunidade de doadores, assim como departamentos do governo afins.
Por exemplo: uma rede de uma poltica de combate ao abuso sexual de menores nas escolas pode
ser formada por representantes da Organizao da Sociedade Civil, Organizao Nacional dos
Professores, Representantes dos Conselhos de Escola, Direces da Educao, membros da
Polcia local, etc.
Tomada de deciso
A fase de tomada de deciso aquela que em que se define as alternativas de aco. Sod
efinidos nesta fase aspectos tais como os recursos, o tempo de aco da poltica. As escolhas
assumidas nesta fase aparecem-nos sob forma de leis, decretos, resolues, normas, etc.
igualmente decidido nesta fase como ser levado a cabo o processo decisrio, quem participar
6

no processo, portanto, se ser aberto ou fechado. Nos processos normais de tomada de decises,
a Assembleia da Repblica abre espao para a participao da sociedade civil na preparao de
projectos de lei e polticas, atravs dos processos consultivos realizados pelos seus comits
permanentes. No entanto, a influncia da sociedade civil no processo legislativo, espordica,
no sendo permanente ou constante.

Implementao da poltica
A criao de polticas no acaba simplesmente com a aprovao da mesma pela AR e assinatura
do Presidente da Repblica. Assim a implementao envolve todas as actividades assumidas
para levar a cabo todas as polticas adoptadas. Estas actividades incluem igualmente a criao de
departamentos, agencias, escritrios e tambm a delegao de novas responsabilidades
organizaes j existentes.
Assim o processo de implementao passa necessariamente por quatro fases, a serem
apresentadas:

Entradas da Poltica;
Sadas da Poltica;
Resultados da Poltica;
Impacto da Poltica

O desafio metodolgico: a relevncia da abordagem de redes na compreenso das

dinmicas de pobreza e das polticas pblicas
Numa anlise dos papis que as elites desempenham no processo de desenvolvimento, fica claro
que as elites polticas, do Estado, de parte da sociedade civil e as elites econmicas em muitos
casos se sobrepem, criando uma grande ambiguidade sobre a delimitao entre estas arenas. A
existncia de um partido dominante, cujo poder se consolidou nos ltimos oito anos com o
constante enfraquecimento da oposio poltica, refora a interdependncia entre as redes de
actores nas arenas acima indicadas. Estas relaes intricadas influenciam consideravelmente as
polticas pblicas de combate pobreza (Macuane 2010). A literatura alerta que algumas relaes
sociais podem criar as chamadas armadilhas da pobreza, quando contribuem para perpetuar
dinmicas que impedem a superao da pobreza (Woolcock 2007). Por exemplo, a partidarizao
do Estado e da administrao pblica pode promover a incompetncia e com esta reduzir-se a
capacidade dos poderes pblicos para desenharem e implementarem polticas pblicas efectivas
7

no combate pobreza. Uma descrio das implicaes dessas relaes no mbito poltico, social,
econmico e dentro das estruturas estatais pode ajudar a visualizar os desafios que se colocam ao
PARP neste quadro da economia poltica nacional e a relevncia da contribuio da abordagem
de redes. No mbito poltico, as relaes estreitas que os parlamentares da bancada do Governo
tm com o executivo, aliado aos seus interesses no sector privado, certamente podem enviesar o
processo de formulao de polticas, assim como a sua implementao e a actividade
fiscalizadora. A isto alia-se a muito propalada parti- muito propalada parti muito propalada
partidarizao da funo pblica e as redes clientelistas partidrias, com destaque para a
distribuio dos chamados 7 milhes (Forquilha & Orre 2011). Isto tem claras implicaes na
inclusividade e eficcia das polticas pblicas de combate pobreza, porque so definidas num
contexto em que tanto os formuladores como os decisores e os implementadores, apesar de
serem institucionalmente diversos, constituem na verdade uma rede de relaes com relaes
hierrquicas entre si, cujo epicentro a elite poltica do partido governamental

Desafios para a sociedade civil em rede

As organizaes da sociedade civil, apesar de estarem a participar nos processos formais de
consulta e estarem nominalmente a trabalhar de forma crescente em rede, enfrentam ainda
grandes desafios na sua consolidao como actores preponderantes nas polticas pblicas. O
primeiro desafio o prprio trabalho em rede cuja gesto tida como ainda fraca (Francisco et
al. 2008; MASC 2008). O segundo est relacionado com a capacidade para participar e contribuir
efectivamente para as redes de que faz parte. Ultimamente muitas organizaes fazem,
simultaneamente, parte de redes de diversas reas de polticas. Isso certamente poder contribuir
para o seu crescimento e capacitao, atravs das trocas entre as organizaes participantes, mas
nem sempre est garantido que todas as organizaes esto em condies de se envolver em
trocas com um nvel aceitvel de reciprocidade, o que pode tornar essas redes meros
instrumentos de poucas organizaes e com agendas de polticas pblicas limitadas, pouco
inclusivas e com pouca contribuio para as polticas de combate pobreza.
O Aprendizado Sobre As Polticas Pblicas
A Estratgia de Cincia e Tecnologia de Moambique (Conselho de Ministros 2006) refere-se
existncia de um Fundo de Investigao sobre a Pobreza (FIP), que tem como objectivo
promover pesquisas que contribuam para a melhoria do conhecimento e da compreenso da
8

pobreza no pas, como um subsdio para uma estratgia nacional eficaz e eficiente para a reduo
da pobreza. No entanto, na parte relativa projeco da formao de recursos humanos para a
cincia e tecnologia para o perodo de 2005 a 2010, no h nenhuma referncia rea de
polticas pblicas, o que mostra a falta de priorizao e um conhecimento mais especializado
sobre a matria (MCT 2006). Contudo, h que referir o surgimento de iniciativas no sentido de
colmatar esta lacuna. A existncia de uma quantidade crescente de estudos principalmente, no
pr- prio Ministrio de Planificao e Desenvolvimento, e mais recentemente no prprio IESE,
um passo importante no aprofundamento da reflexo sobre a pobreza, mas no configura em si a
existncia de uma rede epistmica comprometida com os assuntos da pobreza. O desconforto que
se criou no Governo com a publicao dos resultados preliminares do IOF 2008/9 e o Relatrio
do Desenvolvimento Humano sintomtico de que o Governo ainda precisa de se esforar para
incorporar no seu processo decisrio os resultados das anlises de polticas que implementa.

Planos nacionais de desenvolvimento

Projectar as mudanas que o Governo pretende promover no pas, num determinado perodo de
tempo;
PARPA.
Agenda 2025;
Plano Quinquenal do Governo.

Polticas reguladoras
Estabelecer normas e padres em reas socioeconmicas (rea das florestas e fauna bravia,
ambiente, poluio sonora, etc.).
Poltica sobre a gesto ambiental nas zonas costeiras;
A Lei de Florestas e Fauna bravia;
Lei da Terra.

Polticas globais e regionais

Estabelecer acordos regionais e internacionais que influenciam as outras polticas adoptadas
pelos governos:
Carta dos Direitos Humanos;
9

 Conveno Internacional dos Direitos da Criana;

Poltica sobre a circulao de pessoas e bens na SADC

Instrumentos orientadores de polticas pblicas

A verdade que todas estas polticas so elaboradas de acordo como mecanismos que facilitam a
sua gesto e implementao. Tais instrumentos so os chamados instrumentos orientadores das
polticas pblicas temos como principais instrumentos:

PARPA;
ODM;
NEPAD;
PQG;
EGRSP;
Agenda 2025

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Concluso
As manifestaes que se tornam cada vez mais recorrentes, assim como a derrota eleitoral da
Frelimo em Alguns municpios, mostram que h uma dissonncia entre o discurso poltico sobre
as polticas pblicas e seus efeitos na percepo dos cidados. Com a impacincia que parece
estar a surgir com a demora dos resultados prometidos no combate pobreza, um maior ativismo
social em torno de questes de polticas pblicas parece estar a surgir, com contornos mais
localizados, confinados s demandas e interesses dos actores sociais em questo. A par disto, h
uma preocupao crescente em produzir conhecimento sobre as polticas pblicas de combate
pobreza, vindo tanto da academia como das unidades do prprio governo, assim como do
activismo da sociedade civil e das consultorias (principalmente encomendado por doadores), mas
que no tem contribudo.
Para gerar um aprendizado mais consistente, levando assim ineficcia dos programas de
combate pobreza. Este relativo divrcio entre o conhecimento produzido e o aprendizado est
fundamentado em crenas, cultura poltica, capacidades organizacionais e relaes entre os
vrios actores que no permitem o estabelecimento de relaes de interdependncia virtuosa
entre os vrios intervenientes, de modo a criar um capital social para a implementao de
polticas de combate pobreza e reforar a aliana entre o Estado e a sociedade na prossecuo
deste objectivo comum. Neste trabalho, definiu-se o desafio do PARP 2011-2014 como
essencialmente de produo, apropriao e uso do conhecimento no processo decisrio de
polticas pblicas, no porque no existam outros desafios. Certamente existem, mas um
elemento fundamental o aprendizado que vem da experincia de dcadas de implementao de
polticas de combate pobreza, cujos resultados ainda esto aqum do desejado e at do
esperado. O aprendizado claramente um processo social, em que os intervenientes constroem
uma relao em que reconhecem e aceitam os seus papis. Por isso, a forma como esse
aprendizado construdo de capital importncia.
Dadas as vrias questes aqui lanadas, no seria realista esperar-se que todas elas fossem
abordadas simultaneamente, mesmo numa agenda de pesquisa multidisciplinar e compreensiva.
Contudo, fazendo justia ao esprito deste livro, o desafio est lanado. At porque no aprender
com o processo e com o passado uma das armadilhas da pobreza que impedem o
desenvolvimento do pas
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Bibliografia
AMMCJ. (2008). Processo de Elaborao e Desenvolvimento de Polticas e Leis em
Moambique.
Dy, T. R. (2005). Understanding Public Policy (11 edio ed.). New Jersey: Pearson Prentice
Hall.
ISAP. (2009). Governao e Polticas Pblicas em Moambique. Maputo: Publicaes Escola de
Governo.
MASC. (2010). Manual de Monitoria da governo. Maputo: Marimbique - Contedos e
Publicaes, Lda.
PASQUINO, G. (2005). Curso de Cincia Poltica. Pricipio Publicaes Universitrias
Cientficas Rocha, J. A. (2010). Gesto do Processo Poltico e Polticas Pblicas. Lisboa:
Escolar Editora

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