PRINCIPIO REFORMA EN PEOR Y EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.
Benicio Eduardo Medina Crisanto - Abogado, Ex Asesor Legal de Empresas Elctricas, Especialista
Legal en Hidrocarburos, Profesor en Docencia Universitaria

03 de febrero (Alerta Informativa).- Conocimos el caso en que una dependencia de un organismo

estatal emiti una medida de seguridad disponiendo la suspensin de actividades en un local de venta
de un producto, basada en la causal de haber efectuado la venta irregular del mismo; y en la resolucin
que impona la medida se sealaba que la suspensin de actividades se mantendra en tanto el
administrado declare (reconozca ?) que no sigue haciendo ese tipo de ventas. Si bien la determinacin
de esa dependencia tenia sustento en una norma especfica, lo irregular se daba en que dicha medida
se dictaba sin haber iniciado el procedimiento administrativo sancionador que seala la Ley N 27444[1],
es decir, sin antes haber escuchado o evaluado el descargo del administrado y sin haber probado en un
proceso amplio la existencia de la conducta infractora. Este accionar de la administracin fue
contradicho por el operador del establecimiento quin aleg la vulneracin de sus derechos (al debido
procedimiento y derecho de defensa, etc.), con lo cual interpuso el recurso impugnatorio
correspondiente, buscando que la instancia superior determine la idoneidad de la medida administrativa
que le haba restringido sus actividades, y sin haberle iniciado un procedimiento sancionador.
Dentro de este caso, algunos funcionarios de la entidad estatal repararon en el hecho que existiendo un
pedido del administrado para que se reinicien las actividades suspendidas el cual tenan que atender
dado que se haca dentro de un procedimiento particular, dispusieron el reinicio de las actividades, lo
cual no tranquiliz al administrado, ya que este mostraba temor respecto al recurso impugnatorio que
haba formulado sobre el carcter de la medida, y que esa accin podra determinar una sancin mayor,
es decir, de suspenderle definitivamente la actividad, como al parecer se le habra indicado en la
dependencia estatal.
No nos toca analizar la actuacin del personal respecto al proceso que se haba seguido en esa
institucin estatal, lo que sin duda (y conforme a la normativa aplicable) correspondera hacer la
instancia superior donde ha sido elevado el documento recursivo, sino en analizar y comentar, si la sola
interposicin de un recurso impugnatorio puede llevar a la administracin a imponer una mayor sancin
a la que haba dictado, tema que nos vincula, con el llamado Principio de Reforma en Peor, el cual
vamos a analizar y determinar, si es que resultara aplicable al procedimiento administrativo.
Aun dentro del Sistema Inquisitivo[2] que se caracteriz por tener un proceso rgido en el que las
facultades de acusar y juzgar recaan en una misma persona, o mejor dicho, el juez y el rgano
acusador iban a la par, sin que el juez fuese neutral y el imputado prcticamente estaba en total
indefensin, aun dentro de ste sistema, ha existido una serie de principios los cuales han ido
evolucionando tan igual como los principios que rigen en otros sistemas existentes, garantizando as el
debido proceso y de la tutela efectiva jurisdiccional, creando corrientes garantista en favor del
procesado, a quien ya no se le ve como tal, sino como un ser humano a quien le corresponde una serie
de derechos, no obstante estar dentro de un proceso penal.
Uno de estos principios es el denominado reformatio in peius, o llamado tambin reforma
peroyativa reforma en peorque tiene su origen bsicamente en el sistema procesal penal, y que
implica, que la consecuencia jurdica de una persona (por cualquiera de las penas de dicho sistema) no
puede ser aumentada si la persona condenada solicita la revisin de la misma.
Dentro del escenario penal, el principio de reforma en peor conjuntamente con el de Legalidad,
Singularidad del recurso, Transcendencia, Dispositivo, Congruencia recursal, y de Inmediacin se
encuentra ligado a los medios impugnatorios que se usan en el mismo, medios que como gnero
engloba tanto a los remedios y a los recursos que rigen en dicho sistema procesal[3]. Y su contenido en
s, se sustenta en razones de justicia y equidad a favor del imputado, encontrndose regulado en el
Nuevo Cdigo Penal Peruano[4] en la siguiente forma:

"(.) La impugnacin interpuesta exclusivamente por el imputado no permite modificacin en su perjuicio"

(Artculo 409.3).
As vemos que el principio prohbe que el rgano revisor agrave an ms la situacin del imputado,
cuando ste sea el nico recurrente, pues se entiende que el representante del Ministerio Pblico
consinti la resolucin, quedando prohibido reformar para empeorar la situacin del imputado. (En la
eventual impugnacin del imputado o del fiscal, igual se revisa la sentencia en ambos sentidos: a favor o
en contra del imputado; y cuando solo impugna el fiscal, igualmente el juez puede revocar o modificar la
resolucin en cuestin[5].
A decir del Tribunal Constitucional el Principio de Reforma en Peor es una garanta del debido proceso
implcita en nuestro texto constitucional, la cual se relaciona con los derechos de defensa y de
interponer medios impugnatorios. De acuerdo con dicha garanta, el rgano jurisdiccional que conoce
de un proceso en segunda instancia no puede empeorar la situacin del recurrente en caso de que solo
este hubiese recurrido la resolucin emitida en primera instancia (Cfr. Exp. N. 0553-2005-HC/TC).
Por su parte, el doctrinario peruano Juan Monroy Glvez seala respecto al principio, que Ese es el
nombre en latin (prohibicin de la reformatio in peius), de una institucin de considerable importancia en
el tema del recurso de apelacin. Se trata de lo siguiente: si una parte recurre en apelacin de una
resolucin, el superior solo podr reformar la resolucin a su favor, jams en su contra[6].
Si bien nuestra Constitucin Poltica no contempla la prohibicin de la Reforma en Peor (este se
encuentra implcito a decir del Tribunal Constitucional)[7], nuevas disposiciones estn generando la
adecuada aplicacin de este principio, como el establecido por el Decreto Legislativo N 959 que
incorpor cambios en el artculo 300 del nuevo Cdigo de Procedimientos Penales, refirindose
al reformatio in peius en el inciso 4), sealando que: Si el recurso de nulidad se refiere a la reparacin
civil, la Corte Suprema en todos los casos slo podr decidir en los estrictos mbitos de la pretensin
impugnatoria y en el inciso 6) precisa: Los criterios establecidos en los numerales precedentes sern
de aplicacin a los recursos de apelacin interpuestos en el proceso sumario previsto en el Decreto
Legislativo N. 124 y en todos los dems procedimientos establecidos por la ley.
Esta modificacin suple la omisin que haba hecho el artculo 409 numeral 3 del nuevo CPP en cuanto
a que la proteccin del reformatio in peius estaba hecha solo a la pena y no a la reparacin civil, con lo
cual se refuerza la proteccin constitucional al procesado, puesto que independientemente que haya
impugnado la pena o la reparacin, esta debe ser resuelta positivamente, y un eventual cuestionamiento
de alguna de las partes a la pena, impedir que el rgano superior pueda aumentar el monto de la
reparacin civil, lo contrario solo implica lesionarle un derecho fundamental.
En los dems sistemas procesales, como el civil (contencioso-administrativo), su tratamiento y definicin
no ha estado al margen de las discusiones doctrinarias, ya que en Pleno Jurisdiccional en Materia
Contencioso-Administrativo 2010 llevado a cabo en la ciudad de Lima, se abord el tema de la
aplicacin de la reformatio in peius considerndolo dentro del debate en el Tema N 2 referido al alcance
del control jurisdiccional (sustitucin o nulidad) respecto a la sancin administrativa en los supuestos
legales abiertos y/o plurales de sanciones atendiendo a los principios de interdiccin de la arbitrariedad
y razonabilidad, para lo cual se formulaba la interrogante respecto a la viabilidad que la jurisdiccin
contencioso-administrativa, cuando habiendo anulado una determinacin administrativa de imposicin
de sancin, la autoridad jurisdiccional poda sustituir a la administrativa e imponer sanciones distintas de
las contenidas en el acto administrativo declarado nulo, discusin que comprendi el anlisis de tres
ponencias que fueron tratadas en el pleno[8], el mismo que arrib la Conclusin Plenaria de validar por
mayora de votos (18 contra 1) a la segunda ponencia referida a que Es jurdicamente viable que la
jurisdiccin contenciosa-administrativa se sustituya a la administracin e imponga una sancin
luego de anular el acto administrativo derivado de una procedimiento sancionador y/o
disciplinario, o sin necesidad de ello, pero dicha sancin solo puede ser de menor a la que
impuso la administracin en el acto anulado por la autoridad judicial, para lo cual tuvo en cuenta
la ponencia del segundo grupo (de magistrados) que sustentaron doctrinariamente de los lmites que
puede tener la actividad del Juez, respecto a que al resolver el caso no puede agravar la situacin del
administrado, por lo cual el Juez no solamente puede anular el acto administrativo, sino adems
sustituirlo e imponer la sancin bajo mrgenes menores a los impuestos por la administracin pblica, o
incluso podr absolverlo de responsabilidad; para lo cual solo era preciso que examine los alcances de

las pretensiones planteadas para no afectar el principio de congruencia y laprohibicin de reforma

peroyativa. Con ello y en este Pleno, los magistrados superaron las disyuntivas que mantenan en este
aspecto, por lo que nada arbitrario o sorpresivo se esperara de aquel juez que resuelva una pretensin
que el administrado le haga de una sancin que considera excesiva, puesto que la definicin del
magistrado debera estar vinculada a hacer justicia, sin empeorarle su situacin.
Empero, la excepcionalidad de aplicar la reforma en peor si est dada en algunos casos, en uno de
ellos, recordemos el Pleno Jurisdiccional Laboral de 1998 en el que se arrib a un Acuerdo por mayora
simple consintiendo la aplicacin de la Reforma en Peor: La Reforma en peor solamente es procedente
cuando la resolucin recurrida o por revisar ha ignorado los derechos mnimos del trabajador (derechos
irrenunciables e indisponibles por el trabajador), procediendo la integracin. En los dems casos en los
que no est de por medio los derechos mnimos del trabajador, la reforma en peor sera improcedente
tal como lo establece el artculo 370 del Cdigo Procesal Civil[9]. Claro est que dicho acuerdo fue en
favor del trabajador, y fue adoptado en virtud que entonces la Ley N 26636, que regulaba el
procedimiento laboral, no reconoca los alcances de la reforma en peor, razn por la cual los
magistrados tenan que cubrir ese vaco integrando los principios de la plus peticin y de la
irrenunciabilidad, y tambin tuvieron que tomar en cuenta el acuerdo del anterior Pleno Jurisdiccional
Laboral del ao 1997, que declar la aplicacin supletoria del Cdigo Procesal Civil a los procesos
regulados por la Ley N 26636, siempre que mediara una remisin expresa o una deficiencia de esta
ltima que tenga que ser cubierta por el primero siempre, sobre todo, en temas regulados y compatibles
con la naturaleza del proceso laboral.
Otro caso en contrario, se da en la va tributaria, en cuanto a la facultad de Reexamen que el TUO del
Cdigo Tributario (TUO del CT) dota a la administracin, siendo tal que dentro del artculo 127 se
incorporaron con el Decreto Legislativo N 981 del 15 de marzo del 2007, algunos prrafos que
autorizan la reforma peroyativa : Mediante la facultad de reexamen el rgano encargado de resolver
solo puede modificar los reparos efectuados en la etapa de fiscalizacin o verificacin que hayan sido
impugnados, para incrementar sus montos o para disminuirlos Segundo Prrafo (subrayado nuestro).
Por medio del reexamen no pueden imponerse nuevas sanciones Cuarto Prrafo.
Si bien las disposiciones del TUO del CT otorgan la facultad de no imponer ms sanciones, si lo hace
respecto a la facultad de incrementar los montos en los reparos tributarios[10], aunque conforme a la
ltima parte del artculo 127 del TUO, cabe interponer recurso de apelacin contra esa resolucin que
incrementa los reparos impugnados, a lo cual puede derivarse en otra va: la del Tribunal Constitucional
que en virtud a algn recurso extraordinario pueda dictar algn pronunciamiento en materia tributaria
respecto al agravio que pueda derivarse de la aplicacin de la disposicin en comentario, situacin que
no se conoce hasta la fecha, pues el Art. 127 se mantiene invariable desde las modificaciones del
Decreto Legislativo N 981
Volviendo a la va administrativa sealamos que la garanta que proscribe la reforma en peor
(prohibicin de lareformatio in peius), en virtud de la cual no es posible empeorar la situacin del
apelante, se encuentra regulada en el artculo 237.3 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General el mismo que seala :
Artculo 237.- Resolucin.- ()
Artculo 237.3.- Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolucin adoptada, la resolucin
de los recursos que interponga no podr determinar la imposicin de sanciones ms graves para el
sancionado.
Dada a esta normatividad, el principio de reforma en peor ha sido incorporado dentro del conjunto de
principios que rigen a todo procedimiento disciplinario, incluido en las normas procedimentales que han
dictado la mayora de los Organismos Reguladores o Publico-Tcnicos Especializados del pas lo han
incorporado como una garanta del debido proceso que no puede afectar al administrado que hace uso
a la accin de contradiccin.
Los casos en particular de los Organismos OEFA y OSINERGMIN que tienen a su cargo las actividades
de supervisin ambiental y energtica-minero, respectivamente, han incorporado en sus procedimientos

administrativos sancionadores la prohibicin de la reforma en peor[11], con lo cual se ha garantizado as

que el administrado incurso en algn procedimiento en esas entidades, no podran ser objeto de
sancin mayor en tanto haya hecho uso de la va recursiva contra la sancin impuesta.
Es importante agregar, que en el ordenamiento administrativo sancionador peruano, hay otros tribunales
administrativos (vg. OSIPTEL, INDECOPI, OSCE, Superintendencia Mercado de Valores, etc.) cuya
normatividad especfica les ha facultado imponer diversas sanciones para que segn sea el caso,
puedan aplicarse, pero en todos ellos, mantienen proscrito la reforma en peor, con lo cual tambin han
garantizado el debido proceso al particular que interviene en sus procedimientos.
Los principios del derecho sancionador administrativo y de la potestad sancionadora, son
sustancialmente iguales a los del derecho penal, pues emanan de la Convencin Europea de Derechos
Humanos, y conforme al artculo 44 de la Constitucin Poltica, es deber del Estado la proteccin de los
derechos fundamentales y de la seguridad y bienestar en general. En tal sentido, la potestad
sancionadora de la Administracin se encuentra sometida a los mecanismos de limitacin y control del
poder.
Aun cuando puedan quedar algunas cuestiones doctrinarias o procesales inherentes de la interdiccin
de reformatio in peius, lo cierto es que, este principio tiene perfecta vigencia del dentro del
Procedimiento Administrativo y los operadores en la Administracin deben entender, que la potestad
sancionadora que se pueda haber dado a sta, trae algunas limitaciones, y que el sentido de esas
limitaciones, es que se haga el uso jurdico proporcionado y razonable del poder, a fin de satisfacer los
intereses generales, sin restringir las libertades de los administrados y se llegue a la sana convivencia
social que resulta siendo la aspiracin ltima del Estado.
Para la persona que nos motiv en desarrollar este tema, queda claro que la entidad administrativa (en
la instancia donde se va a resolver el recurso impugnatorio), no puede imponerle mayor sancin a la
cuestionada en su recurso, pues conforme hemos sealado, se encuentra proscrito por la prohibicin
de reforma en peor.

[1] Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, publicada el 11 de abril del 2001.
[2] En el Per, desde el ao 2006 (empez por el distrito judicial de Huaura) se viene aplicando el nuevo
Cdigo Procesal Penal, que se caracteriza por ser un nuevo modelo procesal en el que sus instituciones
se edifican sobre la base del Sistema Acusatorio, en el que prima la separacin de funciones de
investigacin, de juzgamiento y el de defensa, es decir, distinto al Inquisitivo
[3] Los remedios corresponden a una clase de medios impugnatorios que se dirigen a atacar actos
procesales no comprendidos en una resolucin judicial; mientras que los recursos permiten a la parte
agraviada solicitar revisin de una decisin contenida en una resolucin que an no adquiere la calidad
de firme.
[4] La prohibicin de la reformatio en peius se encontraba prevista en el artculo 300 del anterior Cdigo
de Procedimientos Penales modificado por la Ley N. 27454, y estableca que Si el recurso de
nulidad es interpuesto por uno o varios sentenciados, la Corte Suprema slo puede confirmar o reducir
la pena impuesta y pronunciarse sobre el asunto materia de impugnacin.
[5] El Tribunal Constitucional de nuestro pas ha sealado en la sentencia Exp. N. 03969-2012PHC/TC, que cuando la resolucin es impugnada por el propio Estado a travs del Ministerio Pblico,
dicha circunstancia permite que el juez de segunda instancia pueda efectivamente empeorar la situacin
del recurrente, para lo cual refiere lo expresado en anterior sentencia (STC 1258-2005-HC/TC,
fundamento 9) que en materia penal la interposicin de un medio impugnatorio, aparte de determinar la
competencia del rgano judicial superior, tambin lleva implcita la prohibicin de: a) Modificar

arbitrariamente el ilcito penal por el cual se le est sometiendo a una persona a proceso; b) Aumentar
la pena inicialmente impuesta si es que ningn otro sujeto procesal, a excepcin del representante del
Ministerio Pblico, hubiera hecho ejercicio de los medios impugnatorios
Igualmente el TC seala en esta sentencia que conforme al artculo 300 del Cdigo de Procedimientos
Penales, prrafo tercero, se precisa que: (...) si el recurso de nulidad es interpuesto por uno o varios
sentenciados, la Corte Suprema slo puede confirmar o reducir la pena impuesta y pronunciarse sobre
el asunto materia de impugnacin(...), salvo que el medio impugnatorio haya sido interpuesto tambin
por el Ministerio Pblico, en cuyo caso (...) la Corte Suprema podr modificar la pena impugnada,
aumentndola o disminuyndola, cuando sta no corresponda a las circunstancias de la comisin del
delito
[6] MONROY GALVEZ, Juan. Medios impugnatorios. Revista Iura et Veritas, artculo recopilado por
Vctor L Ticona Postigo, en el Cdigo Procesal Civil. Arequipa, 1994. P. 328
[7] A nivel de latinoamrica solo la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 ha contemplado
al reformatio in peiussealando en su Captulo 1, Ttulo II, artculo 31: El superior no podr agravar la
pena impuesta cuando el condenado sea apelante nico.
[8] En dicho Pleno se plantearon tres(3) ponencias: 1) La plena jurisdiccional de la jurisdiccin
contenciosa administrativa no autoriza al juez a imponer sanciones, en sustitucin de la autoridad
administrativa respectiva, como consecuencia de haber anulado por sentencia el acto
administrativo; 2) Es jurdicamente viable que la jurisdiccin contenciosa-administrativa se sustituya a la
administracin e imponga una sancin luego de anular el acto administrativo derivado de un
procedimiento sancionador y/o disciplinario, i sin necesidad de ello, pero dicha sancin solo puede ser
menor a la que impuso la administracin en el acto anulado y; 3) Es jurdicamente viable que la
jurisdiccin contencioso-administrativa se sustituya a la administracin e imponga una sancin, sea de
menor o mayor gravedad al administrado, luego de anular la resolucin de la administracin que
impona la sancin.
[9] Fuente: http://www.monografias.com/trabajos78/jurisprudencia-vinculante-derecholaboral/jurisprudencia-vinculante-derecho-laboral3.shtml#ixzz3PlMFNEKu
[10] El reparo tributario est definido como la observacin u objecin de parte de la Administracin
Tributaria sobre la informacin presentada tanto en las declaraciones juradas mensuales y anuales, al
encontrarse diferencias sustanciales y formales al momento de contrastar los datos de las mismas, con
la realidad de la empresa declarante.
[11] Art. 3 del Procedimiento Administrativo Sancionador OEFA aprobado por Resolucin N 012-2012OEF/CD y Numeral 27.6 del Art. 27 del Reglamento Administrativo Sancionador OSINERGMIN
aprobado por Resolucin N 272-2012-OS/CD.