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Id Cendoj: 28079130011991102447
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 1
Nº de Recurso:
Nº de Resolución:
Procedimiento: Recurso de apelación
Ponente: RAMON TRILLO TORRES
Tipo de Resolución: Sentencia

Núm. 2.313.-Sentencia de 12 de julio de 1991

PONENTE: Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Corporación local. Funcionarios. Retribuciones básicas y complementarias.

NORMAS APLICADAS: Art. 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Art. 94.1.a) de la Ley
Jurisdiccional. Real Decreto 211/1982 .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 17 de febrero y 11 de julio de 1988.

DOCTRINA: El criterio general a seguir para acordar nulidades por razón de la forma o del

procedimiento seguido para adoptar decisiones administrativas es sustancialmente el que proclama

el art. 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que vincula la declaración de nulidad a que el

acto de que se trate carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o dé

lugar a la indefensión de los interesados. Dentro del amplio campo que la noción estatutaria del

régimen jurídico de los funcionarios ofrece a los poderes públicos para introducir innovaciones en

dicho régimen, sin que frente a las mismas sea eficaz invocar la intangibilidad característica de los

derechos adquiridos, la jurisprudencia, acompañada en su doctrina por una usual práctica

normativa, ha delimitado aquél campo al sostener que aunque no puede incluirse entre los derechos

adquiridos el mantenimiento de una determinada estructura de las retribuciones, sin embargo sí

merece aquella calificación el montante consolidado de las mismas, al que normalmente suele

atenderse, en caso de que el nuevo régimen lo disminuya, mediante la técnica de los

complementos personales y transitorias, absorbibles por futuros aumentos.

En la villa de Madrid, a doce de julio de mil novecientos noventa y uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al
margen, el recurso de apelación que con el núm. 1046/1989 ante la misma pende de resolución, interpuesto
por don Benedicto , don Pablo , don Casimiro , don Rosendo , don Alfredo , don Miguel , don Alexander ,
don Mauricio , don Marco Antonio , don Leonardo , don Juan Pedro , don Jon , don Juan Antonio , don Iván ,
don Juan Ignacio , don Javier , don Juan Alberto , don José , don Pedro Miguel y don Mariano ,

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representados en esta instancia por el Procurador don Juan Corujo López Villamil, contra la Sentencia de
fecha 17 de febrero de 1989 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , en el pleito seguido ante la misma con el núm. 592/1987, contra
acuerdo del Pleno Municipal aprobando Presupuesto Ordinario Municipal y reducción de retribuciones
básicas y complementarias de toda la plantilla de funcionarios de la Corporación. Siendo parte apelada el
Ayuntamiento de Cassa de la Selva (Gerona), que no se ha personado en esta instancia, pese a estar
debidamente emplazado.

Antecedentes de hecho

Primero: La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallamos:
Que no dando lugar a la inadmisibilidad de la demanda, desestimamos el recurso contencioso-
administrativo sostenido por los Procuradores de los Tribunales señores Joaniquet Ibars, Barbany Pons y
Ranera Cahís, en nombre de sus representados, contra acuerdo municipal de Cassa de la Selva (Gerona),
por el que se aprobó el Presupuesto Ordinario para el ejercicio de 1985, sin hacer pronunciamiento en
costas.»

Segundo: Notificada la anterior Sentencia por la representación procesal de los apelantes, se

interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, acordándose elevar las actuaciones a
este Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes ante el mismo.

Tercero: Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, y personado el Procurador señor
Corujo, en nombre y representación de la parte apelante, se le dio traslado para trámite de alegaciones que
evacuó por medio de escrito en el que tras alegar cuanto consideró procedente a su Derecho, terminó
suplicando a la Sala dicte Sentencia revocando la apelada. La apelada no se ha personado en esta
instancia, pese a estar debidamente emplazada.

Cuarto: Conclusas las actuaciones, se señaló para la votación y fallo del presente recurso de
apelación el día 18 de enero de 1991.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

Primero: Los funcionarios del Ayuntamiento de Cassa de la Selva (Gerona) han impugnado el
acuerdo del Pleno de 31 de diciembre de 1985, aprobatorio del * Presupuesto Ordinario Municipal para
dicho año, en los puntos por los que se reducían las retribuciones de toda la plantilla de funcionarios de la
Corporación, alegando, en primer lugar, como razones formales de la nulidad invocada, la falta de
documentos esenciales y de la preceptiva tramitación administrativa, así como el hecho de que en la sesión
aprobatoria del presupuesto no hubiera actuado un funcionario con habilitación nacional. Sobre estos
defectos formales debemos tener en cuenta que el criterio general a seguir para acordar nulidad por razón
de la forma o del procedimiento seguido para adoptar decisiones administrativas es sustancialmente el que
proclama el art. 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que vincula la declaración de nulidad a que
el acto de que se trate carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados. Conforme a este precepto, examinaremos si en los términos seguidos para
aprobar el Presupuesto ha concurrido alguna de las circunstancias mencionadas. Entendemos que no cabe
hablar de indefensión, porque como se indica con acierto en la Sentencia apelada, la propia corporación
demandada, después de haber aprobado inicialmente el Presupuesto en 13 de septiembre de 1985, advirtió
la existencia de irregularidades en su tramitación, muy especialmente referidas a la debida publicación e
información pública, lo que dio lugar a que el día 24 de diciembre de ese mismo año se reprodujese el
acuerdo de acción inicial a fin de subsanar los defectos apreciados. Queda contrastada, por otra parte, la
evidencia de la oportuna posibilidad de los recurrentes para defender sus puntos de vista en las alegaciones
que han formulado tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional. Por lo que se refiere a si el
expediente para la confección del presupuesto se ha realizado con los requisitos necesarios para alcanzar
su fin, debemos considerar que los defectos formales es necesario conectarlos con el interés concreto que
es soporte de la pretensión de quien solicita que se declare la nulidad por razones formales. En este sentido
es de notar que el punto esencial controvertido es el referente a la disminución de las retribuciones de los
funcionarios para el año 1985, con relación a las que percibían en 1984. Aparte de que en el folio 23 del
expediente aparece el informe de la Secretaría-Intervención sobre este punto concreto, no cabe la menor
duda de que se trajeron a colación más informes que los normalmente necesarios para tomar la decisión,
como fueron los emitidos por el Ministerio de Administración Territorial y el Departamento de Gobernación
de la Generalidad de Cataluña, por lo que no podemos aceptar la idea de que la resolución se haya dictado
sin tener en cuenta elementos formales suficientes para alcanzar el fin perseguido de ajustar las

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retribuciones en los términos que diremos.

Segundo: El problema de la efectiva reducción de retribuciones que es consecuencia de la

aprobación del Presupuesto Municipal del año 1985 tiene su origen en la afirmación de que en el año 1982
el Ayuntamiento de Cassa de la Selva había aplicado al personal las retribuciones complementarias en la
cuantía máxima que autorizaba el Real Decreto 211/1982 , que al calcular la nómina para el año 1983 aplicó
la misma normativa que para el año 1982, sin tener en cuenta la limitación a los incrementos retributivos
globales que había establecido la Ley de Presupuestos Generales del Estado y que la misma situación se
produjo en el año 1984, con relación al incentivo de productividad. A partir de estos antecedentes, el
Ayuntamiento resolvió volver al marco de la legalidad en el año 1985, mediante el sistema de pagar, a partir
del 1 de enero de dicho año, unas retribuciones cuya cuantía se fijaría tomando como base los máximos
legales que había pagado el año 1982 y aplicándoles los incrementos de los años 1983 a 1985, dentro de
los límites máximos permitidos por las Leyes Generales de Presupuestos del Estado para cada uno de
estos años , de modo que las reducciones resultantes sobre lo que percibían en el año 1984 serían
extraídas del complemento de productividad. Siendo esta sustancialmente la situación denunciada, el
problema que debemos resolver es el de la potestad del Ayuntamiento para tomar las medidas adoptadas
frente a unos posibles derechos adquiridos por los funcionarios afectados. La Sentencia impugnada hace
un muy apreciable y detenido estudio de las razones de estricta legalidad, que unidas a las facultades
discrecionales de la Corporación para fijar los complementos retributivos, avalarían jurídicamente la
decisión municipal. Sin embargo, al fundar así su criterio favorable a la resolución aprobatoria del
Presupuesto de 1985, no tiene en cuenta la Sala de primera instancia que las cantidades que venían
percibiendo los funcionarios respondían a los acuerdos firmes por los que en cada uno de los años, desde
1982, se habían fijado sus retribuciones, de modo que éstas vinieron a constituir un verdadero derecho
adquirido de los interesados, solo susceptible de ser modificado en su contenido y extensión por los
procedimientos de revisión de oficio legalmente establecidos. A esta correcta idea responde la referencia
que se hace en la memoria del Alcalde, a que en su momento habría de hacerse un pronunciamiento sobre
una posible declaración de lesividad de los acuerdos que habían permitido unas retribuciones superiores a
las legalmente previstas y exigir la devolución de las indebidamente satisfechas. Siendo correcto, como
decimos, que la devolución de lo ya percibido requeriría acudir a un proceso de lesividad, la cuestión es que
el ámbito del derecho adquirido de los funcionarios no se agota en el respeto a las cantidades que ya han
devengado. En efecto, dentro del amplio campo que la noción estatutaria del régimen jurídico de los
funcionarios ofrece a los poderes públicos para introducir innovaciones en dicho régimen, sin que frente a
las mismas sea eficaz invocar la intangibilidad característica de los derechos adquiridos, la jurisprudencia,
acompañada en su doctrina por una usual práctica normativa, ha delimitado aquel campo al sostener que
aunque no puede incluirse entre los derechos adquiridos el mantenimiento de una determinada estructura
de las retribuciones, sin embargo sí merece aquella calificación el montante consolidado de las mismas, al
que normalmente suele atenderse, en caso de que el nuevo régimen lo disminuya, mediante la técnica de
los complementos personales y transitorios, absorbibles por futuros aumentos (Sentencias de 17 de
febrero y 11 de julio de 1988). Esta tesis trae consecuencia que en principio (y a salvo un eventual proceso
de lesividad), las cantidades que cada uno de los recurrentes percibían en el año 1984 constituía un
derecho adquirido de los mismos, que no podía desconocer la Administración demandada en la forma en
que lo hizo. Son estas circunstancias, que se centran en la eficacia de las respectivas decisiones
municipales aprobatorias de las retribuciones de sus funcionarios y en su no impugnación por los cauces
legalmente establecidos, las que nos obligan a entender que no se ajusta a Derecho el presupuesto de
Cassa de la Selva para el año 1985. Incidentemente, se ha introducido también en el proceso el tema del
coeficiente multiplicador del Secretario de la Corporación. Es esta una pura cuestión de personal,
individualizada, no normativa, que al ser integrable dentro de uno de los supuestos de inapelabilidad
descritos en el art. 94.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , origina que no debamos modificar el
pronunciamiento que sobre el particular se ha hecho por la Sala de Barcelona.

Tercero: No ha lugar a especial declaración sobre costas.

FALLAMOS:

Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por don Benedicto y otros anotados en el
encabezamiento, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 17 de febrero de 1989 , dictada en el recurso núm. 592/1987,
que revocamos, salvo en lo tratado en su fundamento de Derecho quinto, declaramos la nulidad del acuerdo
del Ayuntamiento de Cassa de la Selva (Gerona) de 31 de diciembre de 1985, únicamente en cuanto que al
aprobar el Presupuesto Ordinario Municipal para el año 1985 haya reducido las retribuciones de los
funcionarios respecto a las que habían percibido en el año 1984. Sin costas.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al

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efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.- Ramón
Trillo Torres.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Ramón
Trillo Torres, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia
pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma
certifico.-José Martínez Morete.-Rubricado.