CONTROLES DE PRECIOS

Si bien los instrumentos predominantes de la poltica de precios agrcolas

son los macroeconmicos, tambin existen polticas sectoriales que pueden
afectar a los precios reales recibidos por los productores. El instrumento
ms obvio de la poltica de precios son los precios administrados o controles
directos de precios. Aunque se han utilizado en muchos pases, ms para los
alimentos que para otros productos, van cayendo en desuso a medida que
se reforman las polticas.
Un problema fundamental de los esquemas de precios administrados es que
resulta imposible que un organismo centralizado sopese continuamente y
de forma precisa el equilibrio entre la oferta y la demanda y, por lo tanto, al
precio administrado existe casi siempre un exceso de oferta o de demanda.
Una oferta excesiva probablemente significa que en la realidad los
productores reciban menos que el equivalente al productor del precio
administrado, o que el gobierno acumular costosos inventarios del
producto. A travs de los canales informales, los consumidores tambin
podrn pagar menos. Una demanda excesiva se traduce en colas, el
sntoma clsico de la escasez. Debe recordarse que un papel bsico de los
precios es equilibrar la oferta y la demanda, para lo cual deben ser flexibles.
Cuando se fijan los precios, el nico elemento del proceso de mercadeo que
puede variar es la cantidad, de manera que todos los impactos sobre el
sistema (variacin de cosechas, disminucin de la demanda global de la
economa, etc.) se convierten en fluctuaciones de cantidades, exacerbando
de esta manera los problemas ocasionales de excedentes y escasez.
Otro problema con esta poltica es que para poder sostener los precios fijos,
se necesita controlar el comercio. Una clase de intervencin en el mercado
crea otra. Por esta razn, las importaciones a menudo no alivian la escasez
temporal: los gobiernos usualmente no reaccionan con suficiente rapidez
para modificar los controles al comercio, tomando en cuenta el tiempo que
se requiere para la llegada de las importaciones. Adems, los intentos para
resolver los excedentes y la escasez creados por los controles de precios
pueden generar corrupcin y mercado negro.
Debe notarse que los precios administrados casi siempre se usan en favor
de los consumidores, ms que de los productores, especialmente en
alimentos bsicos tales como cereales, productos lcteos y aceites
comestibles.
Aparte de estos problemas operacionales, hay una dificultad ms
fundamental con los controles de precios: casi siempre conducen a una
mala asignacin de recursos en el sentido de sobre o subinversin en la
produccin de los bienes sujetos a controles. Los precios de mercado no slo
equilibran la oferta y la demanda; si el comercio exterior es libre, tambin
estimulan que la oferta alcance el nivel indicado por las ventajas
comparativas del pas. El contra-argumento que a veces se esgrime es que
la presencia de oligopolios y monopolios en el procesamiento de alimentos
requiere la imposicin de controles de precios; pero no hay seguridad de
que los precios administrados se aproximen ms a los del mercado
competitivo, especialmente porque estn sujetos a influencias polticas.

Existen otras respuestas de poltica Este dilema es bsicamente un

problema de transicin, un asunto de tctica y no de estrategia de largo
plazo, lo cual no lo hace menos difcil. Debe disearse una solucin
adecuada al contexto econmico e histrico de cada pas, en lo posible
apegndose a dos principios: a) adecuada secuencia de las reformas de
poltica, y b) transparencia y claridad absoluta acerca de las reglas
que regirn la intervencin del sector pblico durante el perodo de
transicin[162]. Una secuencia adecuada de reforma sera, por ejemplo, que
los programas de asistencia alimentaria a los pobres urbanos se apliquen
antes de trasladar al sector privado toda la responsabilidad de la
comercializacin de alimentos. Se mencion antes otro ejemplo en
Kazajstn: la necesidad de liberalizar los mercados de los productos antes o
simultneamente a la liberalizacin de los mercados de los insumos.
Asimismo, cambios fundamentales de esta ndole deben estar precedidos
por una intensa sensibilizacin de los empresarios privados acerca de la
naturaleza de las nuevas polticas y las acciones que se esperan de ellos,
mediante talleres, grupos especializados, publicaciones en los medios de
comunicacin y otras tcnicas.
Para asegurar la claridad y transparencia de las normas de intervencin
pblica durante el perodo de transicin hacia la economa de mercado, es
importante que la entrega de los granos de una reserva estratgica se
efecte solamente cuando, por ejemplo, los precios reales de los granos
aumentan de un mes al siguiente en ms de un porcentaje prefijado. Dicha
regla debe divulgarse ampliamente. Por el lado de las compras para
constituir la reserva, a los efectos de evitar favoritismos y no perturbar
demasiado los precios de mercado, las compras deben ser efectuadas en
pequeos lotes en subastas abiertas entre productores y otros vendedores,
en diferentes localidades del pas. Finalmente, otra medida adicional a las
anteriores debera ser la de reducir gradualmente y de manera programada
el tamao de la reserva estratgica hasta eliminarla completamente.
Alternativamente, las preocupaciones acerca de los precios de los alimentos
pueden mitigarse constituyendo reservas financieras para la seguridad
alimentaria, en lugar de reservas fsicas en granos. La reserva financiera
se utilizara para importar granos bajo determinadas condiciones
relacionadas con el alza de los precios reales, nuevamente respetando los
principios de claridad y transparencia. Una ventaja para los gobiernos es
que las reservas financieras son ms baratas que las fsicas: no hay
prdidas ni costos administrativos y podran devengar intereses. Estas
reservas deben considerarse como medidas transitorias, mantenidas hasta
que est claro que el sector privado puede manejar adecuadamente la
comercializacin.
Finalmente, cuando el problema de construir un sistema adecuado de
comercializacin privada es considerado en toda su magnitud, existe un
argumento en favor de subsidios transitorios a la comercializacin, a fin de
ayudar a cambiar el sistema estatal por uno privado. Tales subsidios pueden
otorgarse mediante la privatizacin de las instalaciones de almacenamiento
del Estado sobre bases concesionales (siempre y cuando no se creen
monopolios privados) y quizs a travs de lneas de crdito de redescuento
temporales para contribuir a las inversiones privadas. Este apoyo debe
acompaarse con actividades de capacitacin para los comercializadores
privados.

4.7.4 INSTRUMENTOS DE LA POLTICA DE ALMACENAMIENTO DE

GRANOS
Tradicionalmente, la poltica de almacenamiento de granos ha sido
concebida como un programa de construccin de silos y centros de acopio
de propiedad del Estado. Hoy en da es ms probable que dicha poltica
subraye el manejo adecuado de las instalaciones y el financiamiento de los
costos de almacenamiento en que incurren los productores. Conforme a ello,
sus tres componentes principales son:

Privatizacin de las instalaciones de almacenamiento,

preferiblemente con al menos alguna participacin en el capital por
parte de los productores (Captulo 3).

Puesta en prctica de un programa de certificados de depsito de

granos, disponible para todos los grupos de productores.

Establecimiento de un sistema eficaz de estndares de calidad para

los granos.

1) Actividades seleccionadas de procesamiento de propiedad de los

productores. Empresas de propiedad de los productores primarios pueden
ofrecer mejores precios por la materia prima, dentro de los lmites que
imponen las consideraciones de rentabilidad; esto constituira un
antecedente para las polticas de precios de las otras empresas. La
propiedad de los productores puede tomar la forma de cooperativas,
sociedades annimas u otros tipos. Las cooperativas lcteas han tenido una
historia ilustre en pases tales como Holanda, Canad y los Estados Unidos,
y existen tambin en muchos pases en desarrollo. Tambin los productores
son dueos eficientes de ingenios de arroz en Per, Guyana y otros pases.
En El Salvador los ingenios azucareros de propiedad del Estado fueron
privatizados a principios de la dcada de los noventa, con el requisito de
que el 55 por ciento de las acciones fueran transferidas a los productores de
caa.
2) Legislacin antimonoplica. Debe disponerse de soluciones legales
para los casos de abuso del poder por parte de monopolios y oligopolios, lo
mismo que de monopsonios y oligopsonios. Sin embargo, demostrar el
abuso normalmente es un proceso complicado e incierto, y las dificultades
de hacerlo no deben ser subestimadas, especialmente en las circunstancias
en que el aparato judicial es relativamente dbil.
3) Acuerdos sobre precios avalados por el gobierno. En casos
particularmente difciles, puede ser necesario que el gobierno aplique la
persuasin moral y gestione acuerdos de precios entre asociaciones de
productores y cooperativas. Existen costos polticos asociados al dao que
podra sufrir el prestigio del gobierno y tambin existe el riesgo de introducir
distorsiones adicionales en el mercado. Por lo tanto, si bien esta medida no
debe tomarse a la ligera, puede ser til si existen circunstancias claras de
abuso y no hay otra solucin a la vista.
La libre competencia se caracteriza por el esfuerzo de cada empresa del
mercado por desempearse mejor que sus competidores para obtener

mayores beneficios econmicos. Para las empresas, la libre competencia

trae consigo retos y oportunidades. La libre competencia promueve la
competitividad de las empresas no slo en mercados locales, sino tambin
en mercados externos. La libre competencia exige de las empresas una
constante identificacin de aquello que el consumidor necesita y desea, as
como una permanente revisin de los estndares de calidad, costos y
precios bajo los cuales son ofertados sus productos en el mercado, adems
de su organizacin y estrategias empresariales. La presin por captar las
preferencias del consumidor en un esfuerzo por mantenerse compitiendo
libremente en el mercado obliga a las empresas a mantenerse en un
proceso dinmico de inversin y revisin de estrategias, que es la mejor
garanta para lograr niveles de competitividad globales. Adems, un a
efectiva libre competencia es tambin la mejor garanta de que los
empresarios accedan a insumos y servicios que sus productos necesitan, en
condiciones competitivas.
Rol del Estado en una economa de libre competencia
Mientras las reglas de la libre competencia se cumplan, un desequilibrio
entre la oferta y la demanda de un bien o servicio o alguna otra ineficiencia
en la asignacin de recursos tendr un carcter transitorio y podr ser
resuelto en la mayora de casos por las propias fuerzas del mercado. Bajo
esa lgica, no existira mayor rol para una intervencin del Estado en este
campo. Sin embargo, los mercados pueden tener imperfecciones que
obliguen a que el Estado intervenga, sin distorsionar los principios del libre
mercado, para producir mejores resultados. Las imperfecciones de los
mercados que requieren de una accin del Estado pueden estar
relacionadas con 3 tipos de fenmenos:

Altos costos de transaccin

Posiciones monoplicas
Prcticas restrictivas de la libre competencia.

Caractersticas del monopolio

En una situacin de monopolio, un solo productor satisface la demanda de
todos los consumidores. Ello le permite la posibilidad de determinar el precio
y la cantidad que ms le convienen al monopolista a costa de extraer
recursos del consumidor. Una situacin de monopolio, sin regulacin alguna,
determina que el precio sea mayor al que ocurrira en una situacin de libre
competencia, y que la cantidad disponible sea menor. Es importante sealar
que la existencia de un solo proveedor en un mercado no define
necesariamente una situacin de privilegio, para lo cual se requiere analizar
la existencia de barreras de entrada que inhiban al ingreso de rivales
potenciales a la industria en el largo plazo.
Si el monopolio no es sujeto de ninguna regulacin, es lgico suponer que el
monopolista har lo necesario para aprovecharse de la situacin en que se
encuentra, es decir, tener precios mayores que los que permitira una
situacin de libre competencia. Es preferible, en el corto plazo, para los
consumidores un esquema de libre competencia que uno de monopolio. Es
importante diferenciar los efectos de corto plazo y largo plazo en el caso de
estructuras no competitivas, pues si bien las condiciones de corto plazo

pueden resultar en un perjuicio para el consumido, es en el largo plazo a

travs del gasto en investigacin y desarrollo de nuevas variedades e
incluso de nuevos productos, que podr juzgarse los efectos positivos o
negativos en el excedente del consumidor de una situacin no competitiva.
Existen situaciones en que el monopolio es inevitable, como cuando se trata
de monopolios naturales, en que no sera viable o sera excesivamente caro
que existieran dos proveedores de un mismo servicio, como por ejemplo los
servicios pblicos (agua potable, electricidad).
Sin embargo, existen posibilidades de desarrollar marcos regulatorios que
permitan mayores niveles de competencia, aun en estos rubros
tradicionalmente sujetos a una situacin de monopolio, como aquellos que
establecen la obligacin de que las redes de transmisin de energa se
pongan a disposicin de diferentes empresas generadoras de energa

Empresas en posicin de dominio

Se entiende que una empresa o varias gozan de una posicin de dominio en
el mercado cuando pueden actuar de modo independiente con
prescindencia de sus competidores, compradores, clientes o proveedores
debido a factores tales como la participacin significativa de las empresas
en los mercados respectivos, las caractersticas de la oferta y la demanda
de los bienes o servicios, desarrollo tecnolgico o servicios involucrados, el
acceso de competidores a fuentes de financiamiento y suministros, as como
redes de distribucin. Para determinar si una empresa se encuentra en una
posicin de dominio se debe delimitar el mercado en que acta la empresa,
es decir, el mercado relevante, incluyendo en ste los bienes o servicios que
puedan sustituir al que es materia de anlisis. La posicin de dominio es un
concepto que representa la independencia de una empresa para fijar
precios, condiciones de venta o prcticas comerciales, en general en las que
su capacidad de negociacin en el mercado se ve favorecida. Una
participacin en el mercado no necesariamente es indicativa de una
posicin de dominio en el mismo. Para ello tendra que conjugarse otros
factores como barreras de entrada al mercado de manera significativa.
En los trminos definidos, una empresa puede tener una posicin de
dominio en el mercado, sin que ello constituya una violacin de los
principios de libre competencia. La empresa con una posicin de dominio
del mercado no est obligada a obtener la aprobacin previa de las
autoridades que lo regulan para realizar las actividades que ha planificado.
La empresa dominante debe tener en principio la libertad de actuar en el
mercado bajo su propia responsabilidad. La tarea de la poltica regulatoria
de la libre competencia se limita a entrar en accin y aplicar correcciones
slo cuando ocurren casos de abuso y a obligar a una empresa a actuar de
manera acorde con los principios de la libre competencia. Por consiguiente,
la supervisin se puede cumplir slo en la medida en que una determinada
empresa abusa de su posicin de dominio en el mercado en detrimento de
otros. As, la poltica de libre competencia regular el mercado, para la cual
debe verificar en cada caso si una empresa tiene una posicin dominante,
en qu funcin (proveedor o comprador), en qu actividades (una categora

determinada de bienes o servicios) y en qu mercados. Un criterio

importante en cada caso es hasta qu punto el otro lado de la transaccin
puede recurrir a otros productos o a otros clientes.
Entre las principales prcticas que se constituyen en abuso de posicin de
dominio se tiene:
la negativa injustificada de compra o venta
el trato discriminatorio en prcticas comerciales
clusulas de atadura y otros de efecto equivalente.
Se considera que existe abuso de posicin de dominio en el mercado
cuando una o ms empresas que se encuentran en posicin de dominio
actan de manera indebida con el fin de obtener beneficios y causar
perjuicios a otros, que no hubieran sido posibles de no existir la posicin de
dominio.
Debido a las condiciones de sus mercados objetivos, las empresas pueden
desarrollar procesos de integracin horizontal y/o vertical. Las horizontales
se asocian a la integracin de dos o ms empresas de una misma industria
(mediante fusiones) mientras que las verticales se vinculan a procesos de
integracin con empresas que operan en etapas anteriores y/o posteriores a
una industria en particular (igualmente mediante fusiones). Las fusiones son
matrimonios corporativos en los que las empresas implicadas renuncian a
du independencia total o parcialmente y comienzan una nueva relacin
comercial permanente. Existen diferentes formas de fusin, la ms
frecuente de las cuales es por medio de adquisicin de acciones de una
empresa. Actualmente en algunos pases llevan a cabo controles sobre las
fusiones como parte de sus polticas de libre competencia.
Prctica restrictiva de la libre competencia
Las prcticas restrictivas de la libre competencia son las concertadas entre
empresas con el objeto de restringir la libre competencia, estas prcticas
son siempre una violacin de los principios de la libre competencia y por tal
es castigada por ley. Esto es lo que se considera una prctica per se ilegal,
es decir que prohbe objetivamente el desarrollo de una conducta
independientemente que pueda o no generar daos al mercado. De esta
forma se evita incurrir en costos administrativos para determinar la
razonabilidad de una prctica econmica de una prctica econmica. En el
caso de otras violaciones de las normas de competencia se acepta la regla
de la razn, es decir, se discute la posibilidad de distorsionar los
mecanismos de competencia caso por caso, evaluando el dao potencial o
efectivos tanto en los consumidores como en el desarrollo de largo plazo de
la industria, evitando una intervencin distorsionante.
Poltica de comercio exterior
Para que una poltica de comercio exterior contribuya a preservar los
principios de la libre competencia en el mercado internacional, debe seguir
el sistema de libre comercio y apertura de mercados para que las ventajas
de la competencia puedan establecerse tambin en los mercados mundiales
y se intensifique en los mercados nacionales. Las polticas de libre comercio

permiten que tanto consumidores como productores acceden a bienes

finales e intermedios, tanto nacionales como extranjeros, ampliando su
derecho a la libre eleccin. Para ello las reglas de la libre competencia en el
mercado interno deben ser similares a las que rigen en el mercado
internacional, asimismo, los productos nacionales deben estar expuestos a
la competencia leal de productos externos, de manera que logren incorporar
las exigencias sobre calidad, tecnologa e innovacin que el mercado global
hace sobre cada producto. En un contexto de globalizacin como el actual,
que se ir profundizando cada vez ms, las empresas no slo compiten
localmente, sino que empiezan a hacerlo con todas las empresas del
mundo. Su permanencia en el mercado slo puede asegurarse si logran
estar en condiciones de enfrentar dicha competencia.
Las restantes polticas pblicas tienen impacto indirecto en la poltica de
competencia, salvo el caso de la poltica comercial, cuyo impacto es directo.
La relacin entre estas polticas se da en la medida en que estas ltimas
impactan sobre las condiciones de la estructura, conducta y/o desempeo
de las firmas que se desarrollan en cada uno de los mercados. Las polticas
pblicas no distorsionantes tienen efectos sobre la competitividad, pero no
necesariamente sobre las condiciones de competencia en los mercados.este
es el caso de los tributos, aranceles, regmenes cambiarios, condiciones
financieras, entre otras.
Cuando las polticas pblicas estn orientadas a la asignacin de los
recursos por el sector privado, en un marco de regulacin, es posible afirmar
que las polticas publicas actan de manera consistente con los
lineamientos de la poltica de competencia. El argumento critico es la
intervencin no distorsionante. La existencia de polticas pblicas que no
sigan este derrotero tendr efectos negativos sobre las condiciones de
competencia en los mercados a largo plazo.
Relacin entre la poltica de libre competencia y la poltica de libre comercio
Las polticas de libre comercio proveen mecanismos para evitar situaciones
de abuso de posicin de dominio. Esto podra llevar a pensar que las
polticas de libre competencia y las polticas de libre comercio son polticas
sustitutas, y que una economa puede escoger cualquiera de ellas para
crear estructuras de mercado competitivas y promover la eficiencia
econmica. No obstante, la teora moderna de la organizacin industrial,
particularmente por las implicancias de la geografa en limitar el flujo de
bienes y servicios entre los mercados, sugiere que este carcter sustituto es
muy limitado, por lo que las polticas de libre competencia y de libre
comercio son, en realidad, complementaria.