Bohrt (2010) - Herramientas para La Construccion Del Estado

Herramientas para la construccin del
Estado autonmico en Bolivia
Carlos Bhrt Irahola
Herramientas para la construccin del Estado Autonmico en Bolivia
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), 2010

Las publicaciones de IDEA Internacional son de carcter independiente de los intereses especficos
nacionales o polticos. Las opiniones expresadas en esta publicacin no necesariamente representan la
opinin de IDEA Internacional, ni de su Directiva o de sus miembros del Consejo.
Los mapas de la cartula no implican, por parte del Instituto ningn juicio sobre la condicin jurdica de
ningn territorio, ni la mencin de tales fronteras, ni la ubicacin o el tamao de cualquier territorio ni
reflejan el punto de vista poltico del Instituto. La cartula ha sido creada simplemente con fines estticos.
Las solicitudes de autorizacin para reproducir o traducir todo o parte de esta publicacin deben ser
enviadas a:
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional)
Strmsborg
SE -103 34 Estocolmo
Suecia
IDEA Internacional
Programa Bolivia
Plaza Humbondt N 54, Calacoto
Tel. + 591-2-2775252
La Paz, Bolivia
Edicin: Patricia Montes

Diseo: Convergencia Comunicacin Global
ISBN: 978-91-86565-00-8
Depsito Legal: 4-1-2357-10
Impreso en Bolivia por: Editorial Quatro Hnos.
ndice
Pg.
Presentacin....................................................................................................................... 5
Agradecimientos.................................................................................................................
Exordio...............................................................................................................................
I. Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad...................

1. Introduccin...........................................................................................................................................
2. Marco conceptual..................................................................................................................................
3. Alcance de las competencias................................................................................................................
3.1 Alcance territorial de las competencias..............................................................................
3.2 Alcance funcional de las competencias..............................................................................
3.3 Metodologa para la identificacin de los alcances competenciales variables.............
4. Gradualidad competencial...................................................................................................................
5. Apuntes adicionales a parte I..............................................................................................................
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II. Mapa competencial y competencias anlogas.............................................................

1. Objetivos.................................................................................................................................................
2. Mapa competencial.................................................................................................................................
Grupo I. Regmenes generales y particulares...........................................................................
Grupo II. Polticas, instrumentos y actividades tcnicas y econmicas...............................
Grupo III. Servicios y suministro de servicios........................................................................
Grupo IV. Ejercicio del poder estatal y actividades pblicas.................................................
Grupo V. Bienes concretos y disposicin de bienes pblicos...............................................
3. Competencias anlogas y materias recurrentes.................................................................................
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III. Precisiones sobre el rgimen competencial

en el anteproyecto de la Ley Marco de Autonomas..........................................................
1. Introduccin............................................................................................................................................
2. reas competenciales.............................................................................................................................
2.1 Vivienda, servicios bsicos y agua potable.........................................................................
2.2 Telefona mvil y telecomunicaciones................................................................................
2.3 Transportes.............................................................................................................................
2.4 Educacin ..............................................................................................................................
2.5 Salud........................................................................................................................................
2.6 Recursos naturales.................................................................................................................
2.7 Biodiversidad y medioambiente..........................................................................................
2.8 Planificacin y ordenamiento territorial............................................................................
2.9 Rgimen electoral..................................................................................................................
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IV. Estatutos y Constitucin: concordancias inevitables..................................................

1. Introduccin...........................................................................................................................................
2. Adecuacin de los Estatutos de Autonoma.....................................................................................
2.1 Estatuto de Pando.................................................................................................................
2.2 Estatuto del Beni...................................................................................................................
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Pag.
2.3 Estatuto de Santa Cruz......................................................................................................... 169

2.4 Estatuto de Tarija.................................................................................................................. 211
3. Colorario ........................................................................................................................................... 238
Bibliografa......................................................................................................................... 241
ndice de grficos
Grfico 1. Composicin de las competencias.........................................................................
Grfico 2. Potestades y componentes de las materias..............................................................
Grfico 3. Competencias y relaciones multidimensionales......................................................
Grfico 4. Competencias privativas........................................................................................
Grfico 5
Competencias exclusivas del nivel central .............................................................
Grfico 6. Competencias exclusivas departamentales..............................................................
Grfico 7. Competencias compartidas....................................................................................
Grfico 8. Competencias concurrentes: distribucin territorial...............................................
Grfico 9. Competencias concurrentes: flujos polticos y administrativos...............................
Grfico 10. Competencias, potestades y materias.....................................................................
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ndice de tablas
Tabla 1.
Materias recurrentes............................................................................................ 53
Tabla 2.
Materias recurrentes no conflictivas...................................................................... 54
Tabla 3.
Competencias anlogas......................................................................................... 59
Tabla 4.
Recursos naturales y estratgicos........................................................................... 90
Tabla 5.
Planificacin: Distribucin de competencias......................................................... 101
Tabla 6.
Pando: Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente................ 120
Tabla 7.
Pando: Resumen de adecuaciones......................................................................... 135
Tabla 8.
Beni: Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente.................. 143
Tabla 9.
Estatuto del Beni. Resumen de adecuaciones........................................................ 168
Tabla 10. Santa Cruz: Competencias estatutarias sin respaldo constitucional sufuciente....... 176
Tabla 11. Santa Cruz: Resumen de adecuaciones.................................................................. 209
Tabla 12. Tarija: Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente................. 215
Tabla 13. Tarija: Resumen de adecuaciones Tarija.................................................................. 236
Presentacin
Bolivia atraviesa por una etapa de profundas transformaciones. En un lapso relativamente breve se
han concretado dos procesos con mucha historia: la sancin, mediante referndum, de una nueva
Constitucin que incorpora el rgimen de gobiernos subnacionales autnomos, y la aprobacin,
tambin mediante referndum, de Estatutos Autonmicos en los departamentos que conforman
la llamada Media Luna: Santa Cruz, el Beni, Tarija y Pando. Por su parte, los restantes cinco
departamentos han resuelto ms adelante adoptar asimismo la forma autnoma de gobierno.
La Parte Tercera de la Constitucin Poltica implica un rediseo profundo de la estructura
y organizacin territorial del Estado, con la puesta en vigencia de cuatro mbitos de gobierno
autnomo. No obstante la complejidad de este diseo, se abre una extraordinaria oportunidad
para que los gobiernos subnacionales asuman la responsabilidad de atender efectivamente las
demandas y expectativas, crnicamente insatisfechas, de la mayora de la poblacin boliviana en
trminos de desarrollo e inclusin social, poltica y econmica.
En este contexto, IDEA Internacional se ha propuesto apoyar el proceso de construccin
autonmica generando insumos tcnicos para el anlisis de dos cuestiones que resultan cruciales
en el pas: en primer lugar, el rgimen de las competencias y los mecanismos de asignacin,
transferencia y delegacin para su ejercicio, y en segundo lugar, los desfases y contradicciones
existentes entre los Estatutos Autonmicos adoptados en los departamentos de la Media Luna y
el nuevo texto constitucional, as como las posibles frmulas de adecuacin.
El desarrollo normativo, institucional y operativo de la nueva forma estatal boliviana entraa
un enorme desafo en el que necesariamente debern combinarse las visiones y estrategias polticas
con las capacidades de gestin pblica eficiente y efectiva.
IDEA Internacional trabaja actualmente en la produccin de conocimiento y construccin de
dilogo, para acompaar los procesos de cambio que se encaran en Bolivia. Con esta publicacin
espera contribuir a desbrozar en alguna medida el difcil camino que debe recorrer la construccin
y consolidacin de las autonomas departamentales.
Virginia Beramendi Heine

Jefa de Misin
IDEA Internacional
Programa Bolivia
Agradecimientos
Este libro no estara circulando sin la aceptacin y tolerancia

del Ministerio de Autonoma y, por supuesto, sin el concurso
y desinteresado aporte de IDEA Internacional. Va nuestro
pblico agradecimiento a ambas entidades, sobre todo al
doctor Carlos Romero, Ministro de Autonoma, y a Virginia
Beramendi, Alfonso Ferrufino, Carolina Floru y a Fernando
Patzy de IDEA Internacional.
Corresponde tambin reconocer y destacar la cooperacin
recibida por parte de GTZ-CONCED y FAM Bolivia, gracias
a cuyo desprendimiento la primera parte de este libro es una
realidad. Por ello, quedo en deuda con Verena Blickwede y
Fernando Aramayo.
Naturalmente, los anlisis y opiniones vertidas en las pginas
del libro son responsabilidad del autor. No necesariamente
reflejan los pensamientos y criterios de las entidades y personas
nombradas.
Exordio
Con la vigencia de la nueva Constitucin boliviana se abri un perodo de la vida del pas
pletrico de interrogantes, dudas y hasta temores. Seguramente los mltiples conflictos
polticos y regionales de los aos 2007 y 2008, que pusieron a Bolivia al borde de la
guerra civil o de confrontaciones mayores, contribuyeron a que las naturales dudas que
acompaan a toda reforma constitucional se convirtieran en temores. Hacia mediados de
2009 pesaban todava en el nimo de la gente los ecos, no muy lejanos, de las marchas
y contramarchas, cabildos y contracabildos, de los bloqueos y contrabloqueos y de los
agresivos discursos que desde uno y otro lado atravesaban la geografa nacional de norte a
sur y de este a oeste. Como quiera que se haya generado esa atmsfera de incertidumbre,
lo cierto parece ser que ella se mantuvo relativamente invariable no slo a lo largo de 2009,
sino aun en lo que va de la presente gestin.
Pese a todo, la Constitucin qued habilitada para aplicarse en la prctica, destacndose
entre las reformas introducidas por ella dos innovaciones en el mbito de la gestin territorial.
Por un lado, la incorporacin de los territorios indgena originario campesinos (TIO) y,
dadas ciertas condiciones, de las regiones en la organizacin territorial, que de ese modo
pasar a estructurarse en funcin de hasta cuatro niveles diferenciados (departamentos,
municipios, TIO y regiones). Por otro lado, la implantacin de gobiernos autnomos,
dotados de potestad legislativa, en cada una de las unidades territoriales que integran los
niveles departamental y municipal y el de los TIO.
Lo novedoso de la primera innovacin radica en la elevacin de los territorios indgena
originarios y de las regiones a la categora de unidades poltico-administrativas, mientras
que la segunda transformacin determinar un salto radical desde el secular Estado
boliviano centralista preservado en la reforma constitucional de 1967 y consolidado
en la de 1994 a un Estado profundamente descentralizado, denominado Estado
plurinacional comunitario [] con autonomas. No debe olvidarse, empero, que a partir
de 1985 las estructuras polticas centralistas soportaron ya cierto relajamiento gracias a
la implementacin prctica de las leyes de Participacin Popular y de Descentralizacin
Administrativa, cuya misin, vista desde la coyuntura actual, puede decirse que fue preparar
el terreno para las audaces reformas introducidas por la nueva Constitucin.
Bolivia se prepara para dar un salto largo en el mbito de la gestin territorial. Sin embargo,
la Tercera Parte de la Constitucin, dedicada a la estructura y organizacin territorial del
Estado, no fue concebida por la Asamblea Constituyente con la radicalidad que hoy tiene.
El texto de esa parte sali de las mesas de concertacin poltica de Cochabamba y del
Congreso Nacional de los meses de septiembre y octubre de 2008. En ambos escenarios
se encontraron, confrontaron y combinaron, no sin conflicto y fuertes tensiones, las
demandas autonomistas de la Media Luna, especialmente de Santa Cruz y Tarija, con las
reivindicaciones identitarias y de autodeterminacin de los pueblos indgenas. Finalmente,
las dos cosmovisiones que pugnaban por reorganizar el pas se haban encontrado, dando a
luz entre ambas al texto de la Tercera Parte de la Constitucin.
Como suele suceder cuando al calor de grandes movimientos y procesos sociales se
gestan transformaciones alejadas de fros diseos de gabinete o laboratorio, a la hora de
implementarlas los grupos humanos y sus lderes no cuentan con la informacin necesaria,
ni con la suficiente experiencia colectiva para operativizar en la realidad las reformas que
el proceso alumbr. En ese trance se encuentra hoy Bolivia en materias tan importantes
como la construccin de gobiernos territoriales autnomos o la institucionalizacin de la
justicia comunitaria.
Este libro se inscribe en las nuevas condiciones sociales, polticas y administrativas abiertas
con la vigencia de la nueva Constitucin. Entrega a quienes se aproximen a sus pginas
cuatro ensayos ntimamente vinculados unos con otros y, al mismo tiempo, susceptibles
de ser ledos de manera independiente porque, formalmente, abordan cuatro dimensiones
diferentes de un nico tema: el rgimen competencial de las autonomas territoriales.
Un propsito comn orienta a los cuatro ensayos: proporcionar a analistas,
profesionales de diversas especialidades y, sobre todo, a los operadores pblicos nacionales,
departamentales y municipales, as como a los de las autonomas indgena originarias,
herramientas tericas y analticas destinadas a facilitar la lectura del Estado autonmico
adoptado por la Constitucin y del rgimen de asignacin y distribucin de competencias
que sta prev para cada uno de los niveles territoriales autnomos. Pero, ms que facilitar
una lectura constitucionalista de los catlogos competenciales inscritos en la nueva
Carta Magna, se busca ms bien inducir una aproximacin a esos catlogos pensando en
traducirlos en polticas pblicas.
El desarrollo legislativo y la construccin del andamiaje institucional del Estado
autonmico constituyen lo medular de las primeras fases del proceso de aplicacin
prctica de la nueva Constitucin, en las que la traduccin de las matrices de distribucin
competencial en un aparato estatal capaz de disear y ejecutar polticas pblicas eficaces
ser quizs la tarea ms importante. A todos los efectos, se trata de construir un sistema
poltico en el que interactan cuatro gobiernos diferentes (nacional, departamental,
municipal e indgena originario), legitimados todos desde la soberana popular, y cuya
misin es, precisamente, generar condiciones favorables para el suministro adecuado de los
servicios pblicos y para la resolucin oportuna de los conflictos sociales e impedimentos
que frenan el desarrollo humano y el desarrollo econmico y material. Al fin y al cabo,
la adopcin del modelo de Estado autonmico encuentra su justificacin ltima en el
hecho innegable de que el sistema centralizado no pudo resolver los problemas del atraso,
la pobreza, la exclusin, la discriminacin y la marginalidad que atenazan a alrededor del
70% de la poblacin, sobre todo a los pueblos indgena originario campesinos.
Ahora bien, cmo se gest la elaboracin de los cuatro ensayos? Estos fueron posibles
gracias a un estudio de consultora contratado por IDEA Internacional a solicitud del
Ministerio de Autonoma, cuyos trminos de referencia fijaron como principales objetivos

especficos de la investigacin los siguientes temas:
1. Delimitar de manera precisa los tipos de competencias y su alcance: privativas, exclusivas,
concurrentes y compartidas.
2. Definir el alcance real de cada una de las competencias establecidas en la Constitucin,
especialmente de aquellas que no se encuentran especificadas a nivel de detalle.
3. Identificar competencias anlogas que se presentan entre los distintos niveles de gobiernos
autnomos y precisar el alcance de cada una de ellas, proponiendo una estructura que
les permita asumir la parte efectiva de la competencia que les corresponde.
4. Elaborar un mapa de competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas
para el conjunto de gobiernos autnomos.
5. Identificar los temas y materiales para la adecuacin a la Constitucin de los estatutos
departamentales de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando.
La consultora se realiz entre los meses de julio de 2009 y febrero de 2010, con
un tiempo de ejecucin superior a los seis meses. El primer informe, bajo el ttulo de
Delimitacin competencial territorial en la nueva Constitucin, se emiti a fines del mes
de agosto, entregando las primeras sistematizaciones sobre el nuevo rgimen constitucional
de las competencias territoriales. Las reflexiones tericas que el documento contena eran
por cierto mnimas, lo que determin que, a la postre, no fuera incluido en este libro.
El mes de noviembre, despus de ms de dos meses de trabajo paciente y cuidadoso,
qued elaborado el mapa competencial solicitado por el Ministerio de Autonoma como
uno de los objetivos de la consultora, remitindoselo a consideracin del Ministerio junto
al segundo informe del estudio. El mapa, por un lado, visibiliza la enorme complejidad del
rgimen competencial que subyace en la Constitucin y, por otro, permite identificar las
matrices de distribucin de competencias entre los cuatro niveles territoriales de gobierno
y los alcances de las diferentes materias competenciales, as como los mrgenes reales para
las decisiones de transferencias y delegaciones competenciales. En funcin de esas matrices
y del alcance de las materias competenciales deber estructurarse la nueva administracin
pblica boliviana: la del nivel central y la de las autonomas. El mapa es, a no dudar, una
herramienta compleja que, no obstante, simplifica la lectura de las actividades que deben
desarrollar los cuatro niveles territoriales de gobierno, especialmente de las matrices de
competencias cruzadas entre ellos.
En esta fase de desarrollo de la consultora, y en momentos en que la construccin
del mapa haba exigido avanzar en reflexiones tericas, a fines del mes de noviembre el
programa Concertacin y Estado de Derecho (CONCED) de la cooperacin alemana
(GTZ), a requerimiento del Ministerio de Autonoma y de la Federacin de Asociaciones
Municipales de Bolivia (FAM Bolivia), encomend al autor de este libro la elaboracin
de un documento tcnico analtico sobre gestin competencial en el marco de la nueva
Constitucin. Con autorizacin del Ministerio, se hizo un alto en la investigacin principal
para enfrentar el armado y redaccin del producto solicitado por la GTZ-CONCED, tarea
concluida a mediados del mes de diciembre con el sugerente ttulo de Autonomas: entre
el alcance competencial y el principio de gradualidad. Naturalmente, este ensayo tuvo
oportunidad de recoger y mejorar las reflexiones realizadas hasta ese momento, razn por
la que se decidi que formara parte de este libro, ocupando el espacio del primer informe
de consultora.
Con el ao nuevo, y ya bajo los efectos de los contundentes resultados electorales de
diciembre, pas a primer plano el mandato constitucional de la aprobacin del proyecto
de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, cuyo cumplimiento plante, a su vez,
la necesidad de apresurar la identificacin del alcance real de cada una de las competencias
territoriales inscritas en la Constitucin. Con ese horizonte de sentido, el mes de enero de
2010, IDEA Internacional y el ministerio recibieron el tercer informe, bajo el rtulo de
Ajustes al Ttulo III, Seccin 5, del anteproyecto de Ley Marco de Autonomas, inserto
en este libro como parte III, dedicada a formular precisiones sobre el rgimen competencial
en el anteproyecto de Ley Marco de Autonomas.
Para concluir la consultora, restaba todava preparar los materiales destinados a entregar
al Ministerio de Autonoma herramientas analticas que le ayuden a participar en las tareas
que demanda el cumplimiento de la tercera disposicin transitoria de la Constitucin, es
decir, herramientas que permitan identificar las disposiciones de los estatutos autonmicos
de Santa Cruz, Tarija, el Beni y Pando que requieren ser adecuadas a la normativa
constitucional. Esta tarea es, sin lugar a dudas, una de las ms importantes que ocupar, en
los prximos meses, la atencin de las asambleas departamentales de esos cuatro distritos.
Con ese propsito, el cuarto y ltimo informe de la consultora fue entregado al Ministerio
a fines del mes de enero con el rtulo de Estatutos y Constitucin: concordancias
inevitables, reproducido en la parte IV de esta publicacin.
Finalmente, parece pertinente dejar testimonio de que a lo largo de los seis meses de trabajo
que demand el estudio se tuvo presente, como teln de fondo, que la implementacin de
las autonomas territoriales no podr realizarse sino a travs de un proceso inevitablemente
largo y contradictorio, matizado por avances y retrocesos. De manera que este libro se
inscribe a s mismo en ese proceso contradictorio con la nica pretensin de contribuir
a suavizar y acelerar la construccin del Estado autonmico. Dejamos a disposicin y
enjuiciamiento de analistas y decisores pblicos las herramientas que esta publicacin les
entrega.
El autor
Autonomas: entre el alcance competencial y el

principio de gradualidad
Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad
13
14
Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia
Autonomas: entre el alcance competencial y el

principio de gradualidad
1. Introduccin
Este documento fue elaborado para el Ministerio de Autonoma y la Federacin de
Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia), por encargo del Programa de
Fortalecimiento a la Concertacin y al Estado de Derecho (CONCED) de la Agencia
Alemana de Cooperacin (GTZ), el mes de diciembre de 2009. En principio CONCED
GTZ plante la preparacin de un documento tcnico [] que sistematice los desarrollos
actuales en el tema de gestin competencial. Pero realizar tal cosa no era posible porque,
lamentablemente, no se conocen todava estudios bolivianos sobre los temas abordados
en este documento, probablemente debido al corto tiempo de vigencia que tiene la
Constitucin1 y a reducidos alcances de difusin que estaran impidiendo la circulacin de
algunos trabajos ya concluidos.
La constatacin de esta imposibilidad material, sin embargo, no desconoce la existencia
de importantes y ricos aportes realizados por diferentes entidades y analistas, entre los que
pueden mencionarse:
1. ARTE (Asociados para las reformas territoriales del Estado), Laboratorio competencial.
Informe final de consultora. El trabajo fue concluido en diciembre de 2007, bajo
responsabilidad de un grupo de consultores encabezados por Franz Barrios Suvelza.
2. Franz Barrios Suvelza, Hacia un pacto territorial en Bolivia, editado por el PNUD en
Bolivia en octubre de 2008.
3. Ivn Finot, Recomendaciones para la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
en materia de competencias, que es un informe de consultora para PADEP - GTZ de
agosto de 2009.
Pueden incluirse aqu dos estudios nuestros anteriores. El primero, concluido en enero
de 2009, fue difundido por IDEA Internacional un ao despus bajo el ttulo Lneas de
Adecuacin de los Estatutos Autonmicos a la nueva Constitucin. El otro fue editado
por la fBDM y la FES el mes de junio de 2009, con el ttulo Adecuar los Estatutos
Autonmicos qu implica?, en Romero y Bhrt, 2009.
El informe de ARTE fue concebido, al parecer, como un aporte terico destinado a
apoyar las tareas de la Asamblea Constituyente, o se inspir en stas. Como quiera que haya
sido, el trabajo vio la luz en los azarosos das de la aprobacin del proyecto de Constitucin
en Oruro, documento que, cabe recordar, fue sustancialmente modificado en las mesas
de concertacin de Cochabamba y en el Congreso Nacional en los meses de septiembre
y octubre de 2008. Como se sabe, la Tercera Parte de la nueva Constitucin, dedicada a
la estructura y organizacin territorial del Estado, fue la que mayores y ms profundas
modificaciones soport. En situacin semejante se encuentra el estudio de Franz Barrios
S. (Hacia un pacto territorial en Bolivia), pensado tambin en funcin del texto emitido
por la Asamblea Constituyente en Oruro. Frente al rgimen autonmico finalmente
1
La Ley Fundamental entr en vigencia al medio da del 7 de febrero de 2009.

15
aprobado, ambos documentos quedaron descontextualizados, si no en su totalidad, por lo

menos parcialmente.
El informe de Ivn Finot, como su ttulo deja en evidencia, es un rico aporte orientado
a formular recomendaciones para la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin desde
la perspectiva de facilitar el dilogo entre el nivel central del Estado y los movimientos
autonomistas de la Media Luna. En esa perspectiva, entrega valiosas ideas vinculadas a
las competencias territoriales inscritas en la Constitucin, pero, lamentablemente, no
contiene reflexiones sobre los alcances diferenciados de aquellas. En todo caso, este es
el nico estudio llevado a cabo en el perodo posterior a la promulgacin de la nueva
Constitucin.
Este documento, diferencindose de los de Barrios y Finot, se plantea tres objetivos:
disea una metodologa para identificar el alcance de las competencias; realiza una
aproximacin sistemtica a las competencias que, segn la Constitucin, podran ser
ejercidas por las autonomas departamentales y municipales; y, tercero, analiza la fuerza
vinculante de los catlogos competenciales. Estos tres temas, vistas bien las cosas, forman
parte de la columna vertebral del nuevo rgimen competencial territorial que comenzar a
implantarse en el pas a partir de la instalacin de la Asamblea Legislativa Plurinacional y
de la aprobacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, lo que tendra que
suceder entre febrero y junio de 2010.
2. Marco conceptual
Para el abordaje de los objetivos propuestos se utiliz una batera conceptual que requiere ser
explicitada. El anlisis se mueve en el mbito del rgimen constitucional de competencias
territoriales, por lo que resulta til partir de las definiciones que, sobre el tema, contiene la
nueva Ley Fundamental, cuyo artculo 297 clasifica cuatro competencias en los siguientes
trminos:
Artculo 297.
I. Las competencias definidas en esta Constitucin son:
1. Privativas, aquellas cuya legislacin, reglamentacin y ejecucin no se
transfiere ni delega, y estn reservadas para el nivel central del Estado.
2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una
determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva,
pudiendo transferir y delegar estas dos ltimas.
3. Concurrentes, aquellas en las que la legislacin corresponde al nivel
central del Estado y los otros niveles ejercen simultneamente las facultades
reglamentaria y ejecutiva.
4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislacin bsica de la Asamblea
Legislativa Plurinacional cuya legislacin de desarrollo corresponde
a las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y
naturaleza. La reglamentacin y ejecucin corresponder a las entidades
territoriales autnomas.
Estas frmulas muestran que el concepto de competencia est integrado por tres
elementos constitutivos: ciertas potestades (legislativa, reglamentaria y ejecutiva), el
16
territorio en el que stas se ejercen y la materia sobre la que se aplican. El grfico 1 ilustra
las tres dimensiones de las competencias.
Grfico 1
Composicin de las competencias
Competencia
Potestades
Materia
Territorio
Cada una de las competencias o tipos de competencias, si se quiere se articula en

funcin de una combinacin particular entre potestades y rganos territoriales que las
ejercen, abstraccin hecha de las materias. As, las competencias privativas y exclusivas
concentran las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en el nivel central del
Estado, diferencindose entre s por dos elementos: primero, porque las exclusivas aceptan
la posibilidad de transferir o delegar la reglamentacin y ejecucin a otro nivel territorial,
lo que no podra acontecer en el caso de las privativas y, segundo, porque este ltimo tipo
de competencias las ejerce nicamente el nivel central, en tanto que la Constitucin enlista
competencias exclusivas para todos y cada uno de los niveles territoriales de gobierno. Las
concurrentes y compartidas, por su parte, combinan y reparten las potestades entre dos o
ms niveles, configurando matrices de distribucin competencial diferenciadas.
Despejemos en trminos breves el componente territorio. Tanto desde el punto de
vista terico como desde la normativa constitucional, no debe confundirse la organizacin
territorial con la dimensin poltica de esa organizacin o, mejor, con la distribucin
territorial del poder. En el mbito de la organizacin territorial, la Constitucin autoriza
la existencia de departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario
campesinos (ver artculo 269), lo que no entra en contradiccin con el hecho de que,
en la dimensin poltica, el rgimen de autonomas haya sido concebido en funcin de
cuatro niveles territoriales de gobierno: nacional o central, departamental, municipal e
indgena originario campesino. La Constitucin no prev ninguna forma de gobierno para
las provincias como unidades territoriales, aunque cabe remarcar que las considera una
de las referencias territoriales para la conformacin de las regiones, algunas de las cuales,
dadas ciertas condiciones, podran acceder a la autonoma. Uno es, en efecto, el concepto
de unidad territorial y otro el de nivel territorial de gobierno.
Por otro lado, despus de dejar sentadas las definiciones transcritas prrafos atrs,
la Constitucin despliega en sus artculos 298, 299, 300, 302 y 304 los catlogos de
competencias exclusivas, compartidas y concurrentes que se encuentran a disposicin de
cada uno de los niveles de gobierno. De esos catlogos extractamos la siguiente lista corta:
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Rgimen general de las comunicaciones

Rgimen de seguridad social
Polticas de servicios bsicos
Servicio meteorolgico
Seguridad ciudadana
Proyectos de infraestructura
Artculo 298.II.2
Artculo 298.II.16
Artculo 298.II.30
Artculo 299.II.5
Artculo 299.II.13
Artculos 300.I.26, 302.I.21 y 304.III.7
Estos ejemplos dejan en evidencia importantes aspectos que merecen atencin. Pese a lo dicho
en los encabezamientos de los artculos mencionados2, resulta claro que los catlogos insertos
en el texto constitucional no enlistan competencias, sino materias. Las comunicaciones, la
seguridad social, los servicios bsicos, la seguridad ciudadana, etc., son, en efecto, materias.
Las competencias, en cambio, son privativas, exclusivas, compartidas o concurrentes. Hay, no
obstante, una relacin directa entre unas y otras: lo que la Constitucin en realidad manda es que
las materias enumeradas en los catlogos sean gestionadas bajo determinado tipo de competencia.
La lista corta anterior muestra, al mismo tiempo, que las materias agrupadas en los catlogos
responden a naturalezas harto diversas. A nadie se le escapa, seguramente, que comunicaciones,
servicios bsicos y proyectos de infraestructura son conceptos que aluden a porciones de la
realidad completamente dismiles. Pero no slo su naturaleza es diversa, sino que el alcance de
las materias y de las competencias, a las que estn sometidas, es tambin diferente. No cabe
duda que el alcance del rgimen general de las comunicaciones no es semejante al de las
polticas de servicios bsicos, y ambos tienen, al mismo tiempo, vuelos diferentes al del servicio
meteorolgico o de cualquier proyecto particular. Al respecto, ntese que en la lista corta figuran
un rgimen general, un rgimen a secas, polticas, servicios y proyectos, cuyos alcances son
obviamente dispares.
Queda claro, entonces, que el concepto de materia no es unvoco. Sirve para referirse a
cosas diversas: reas o sectores de la realidad material o social (educacin, salud, movimientos
poblacionales, etc.); objetos concretos (recursos naturales, hidrocarburos, armas, etc.); tcnicas
o instrumentos tcnicos (planificacin, polticas, etc.) o actividades del poder pblico (registros
pblicos, seguridad ciudadana, etc.). El concepto de materia, por tanto, es de naturaleza
eminentemente jurdica.
Recuperada la heterogeneidad de los contenidos del concepto de materia, toca prestar atencin
a la nocin de competencia. Se entiende por sta la potestad o capacidad de adoptar decisiones
y de ejecutar acciones sobre tal o cual materia. Franz Barrios S. prefiere hablar de habilitaciones
a los rganos estatales para que estos produzcan determinados bienes o servicios (Barrios, 2008:
75). Tratndose de poderes decisorios, toda competencia encuentra su fundamento ltimo en la
Constitucin o en la ley. No pueden existir poderes de esa naturaleza que no emanen, directa o
implcitamente, de una norma jurdica. Pero el concepto de competencia no se agota aqu. Segn
vimos prrafos atrs, la visin constitucional de sta incorpora en su campo de connotaciones
2
18
Esta afirmacin alude a los siguientes textos que encabezan los artculos constitucionales citados:
Artculo 298.I. Son competencias privativas del nivel central del Estado [sigue el catlogo].
Artculo 299.I. Las siguientes competencias se ejercern de forma compartida entre el nivel central del Estado y las
entidades territoriales autnomas [sigue el catlogo].
Artculo 299.II. Las siguientes competencias se ejercern de forma concurrente por el nivel central del Estado y las
entidades territoriales autnomas [sigue el catlogo].
Artculo300.I. Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autnomos, en su jurisdiccin [sigue
el catlogo].
Artculo. 302.I. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autnomos, en su jurisdiccin [sigue el
catlogo].
Artculo304.I. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes competencias exclusivas
[sigue el catlogo]. [Los resaltados en negritas de todos los artculos de la CPE a lo largo del texto pertenecen al autor.]
tambin la dimensin territorial, es decir que los poderes decisorios se ejercen siempre en un
mbito territorial determinado, con la intervencin de uno o ms rganos de gobierno.
Hasta aqu se ha precisado conceptualmente lo que debe entenderse por competencia
y materia, as como su referenciacin o adscripcin al territorio. Aproximmonos ahora a la
dimensin funcional de las mismas.
Toda materia est integrada siempre, por lo menos, por un componente jurdico, otro tcnico
y un tercero administrativo-institucional. Los objetos concretos, reas o sectores de la realidad,
natural o social, asumen la condicin de materia a partir de las normas jurdicas que las orientan,
organizan y valorizan, en tanto que el componente tcnico responde a la naturaleza diversa de
cada materia, dependiendo de ste la tecnologa y los procesos preparatorios o transformativos
que se utilizan para su despliegue o aprovechamiento. Y el componente administrativo contiene
toda la fase organizativa y de disposicin de recursos financieros y humanos que permite, ms all
de las particularidades tcnicas, viabilizar el despliegue prctico de la materia.
Por su parte, segn vimos, las competencias se articulan en funcin de las potestades legislativa,
reglamentaria y ejecutiva. La legislacin y lo reglamentario no parecen ofrecer dificultades
mayores o su significado resulta ms o menos claro, lo que, por el contrario, no sucede con la
potestad ejecutiva, dado que mientras las dos primeras nos transportan directamente al mbito
de lo normativo, la ejecucin nos remite al plano de la aplicacin prctica de las normas, en el
que se encadena un conjunto complejo de acciones tcnicas, administrativas e institucionales.
Volveremos sobre esto enseguida.
El parentesco y las relaciones entre los componentes de las materias y las potestades que
configuran las competencias resultan evidentes. La potestad legislativa est directamente
relacionada con el componente jurdico de la materia, lo mismo que la reglamentaria, aunque
sta incide tambin, o puede incidir, sobre el componente tcnico. No cabe duda, por otro lado,
que el factor tcnico y el administrativo entran en juego en la fase de implementacin prctica
de la materia, encontrndose, por ello, estrechamente vinculados con la potestad ejecutiva, la
que, naturalmente, debe respetar las reglas establecidas por las primeras. El grfico 2 muestra con
claridad esos vnculos.
Grfico 2
Potestades y componentes de las materias
Competencias
Materias
PL
CJ
PR
CT
PE
CAI
Donde:
PL = Potestad legislativa
CJ = Componente jurdico
PR = Potestad reglamentaria CT = Componente tcnico
PE = Potestad ejecutiva
CAI = Componente administrativo- institucional
19
Resta todava analizar la complejidad de la potestad ejecutiva. El conjunto de acciones

tcnicas, administrativas e institucionales a travs de las cuales se produce el despliegue
prctico o aprovechamiento de las materias, da lugar a las denominadas funciones
administrativas bsicas, es decir, siguiendo a Koontz y Weihrich (2005), la planeacin,
la organizacin, la gestin de recursos humanos, la direccin y el control3, sin las que no
podran estructurarse los procesos de produccin de bienes y servicios. El grfico 3 muestra
las mltiples relaciones a que da lugar el ejercicio de las competencias.
Grfico 3
Competencias y relaciones multidimensionales
Competencias
Gobierno
territorial
Protestades
Exclusiva
Legislativa
Compartida
Reglamentaria
Concurrente
Ejecutiva
Materia
Comp. Jurdico
Comp. Tcnico
Comp.
Administrativo
Funciones
Planeacin
Organizacin
RR.HH.
Direccin
Control
Finalmente, se denomina administracin pblica al conjunto de dispositivos institucionales

(rganos y reglas) que hacen posible la gestin de las materias asignadas a cada uno de
los niveles territoriales y el ejercicio prctico de las competencias que la Constitucin les
reconoce. Segn vimos, la gestin material depende de las potestades que los rganos de
gobierno de cada uno de los niveles estn autorizados a desplegar.
3. Alcance de las competencias

Dijimos que este documento se propone como uno de sus objetivos disear una metodologa
que permita identificar el alcance de las materias y competencias que la Constitucin asigna
a cada uno de los niveles autnomos de gobierno. Para ello, volvamos a la lista corta de
competencias extractada de los catlogos constitucionales, a la que se adicionaron unos
cuantos tem:
20
Rgimen general de las comunicaciones

Rgimen de seguridad social
Polticas generales de vivienda
Polticas de servicios bsicos
Servicios bsicos y aprobar las tasas
Seguridad ciudadana
Proyectos de infraestructura
Expropiacin de bienes inmuebles
Artculo 298.II.2
Artculo 298.II.16
Artculo 298.II.36
Artculo 298.II.30
Artculo 302.I.40
Artculo 299.II.5
Artculo 299.II.13
Artculos 300.I.26,
302.I.21 y 304.III.7
Artculos 298.II.26,
300.I.25, 302.I.14 y 303.I
No deben confundirse estas funciones administrativas con aquellas otras que Barrios Suvelza denomina funciones competenciales, refirindose a la reglamentacin, planificacin, operacin, supervisin y regulacin. Una aproximacin entre
ambas lecturas parece sugerir que las funciones administrativas de Koontz y Weihrich integran la fase operativa del esquema de Barrios, excepcin hecha de la planeacin que figura en ambas visiones (ARTE, 2007, p. 16).
La gestin de cada una de estas materias responde a ciertas competencias que, a su vez,
se articulan en funcin de matrices particulares de distribucin territorial y funcional de
potestades. Cada una de stas, en consecuencia, tiene un alcance territorial determinado
y un alcance funcional que requieren ser identificados en el momento de la implantacin
prctica del Estado autonmico. En esta direccin, y retomando una perspectiva de anlisis
abierta pginas atrs, la lista corta permite percibir que, efectivamente, los alcances de
las materias son diferentes. No es lo mismo hablar de regmenes y polticas que de
servicios o proyectos concretos. Tampoco tiene el mismo alcance un rgimen general
que un rgimen a secas, ni las expresiones polticas generales y polticas sin adjetivo
alguno.
Los alcances territorial y funcional de las competencias, por tanto, constituyen algo
as como el vehculo de expresin de los repartos competenciales establecidos en la
Constitucin. De manera que cualquier esfuerzo de identificacin del rango de vuelo de los
tems inscritos en los catlogos de los artculos 298, 299, 300, 302 y 304 de la Carta Magna
necesitar correlacionar siempre la definicin constitucional del tipo de competencia, la
frmula que describe a la materia y las relaciones multidimensionales a que da lugar el
ejercicio prctico de las competencias.
3.1 Alcance territorial de las competencias
Cada una de las definiciones del artculo 297, transcritas pginas atrs, contiene una
distribucin competencial desde la perspectiva territorial basada, como sabemos, en
combinaciones particulares de potestades y niveles territoriales. Analicemos, pues, cada
una de esas definiciones.
3.1.1 Competencias privativas
Segn el texto constitucional, se denomina competencias privativas a aquellas cuya

legislacin, reglamentacin y ejecucin no se transfiere ni delega, y estn reservadas para el
nivel central del Estado (artculo 297.I.1). Vale decir que:
(a) el nivel central del Estado posee el monopolio de las potestades legislativa, reglamentaria
y ejecutiva sobre las materias enlistadas en el artculo 298.I. de la Constitucin (22 en
total);
(b) por ningn motivo el Estado central puede delegar o transferir competencia alguna
sobre esas materias a los niveles subnacionales de gobierno; y
(c) slo el nivel nacional es titular de competencias privativas, vale decir que, con ese alcance
y rigidez, ningn otro gobierno autnomo podra ejercer las potestades mencionadas
sobre las reas de actividad detalladas en el artculo 298.I.
Utilizando un lenguaje cercano al de Franz Barrios, podra decirse que se trata de una llave
de asignacin competencial cerrada y excluyente. Ningn componente de las materias
confiadas al Estado central y sometidas a competencias privativas podra trasladarse a
manos de las entidades territoriales subnacionales. La gestin de esas materias y el ejercicio
de las competencias, en consecuencia, tienen siempre un alcance territorial nacional. El
grfico 4 ilustra la distribucin de poderes que entraa este tipo de competencias.
21
Grfico 4
Competencias privativas
rgano Legislativo
Legislacin completa
rgano Ejecutivo
Nivel
central
Reglamentacin
rgano Judicial
rgano Electoral
Ejecucin
Si bien todo se encuentra concentrado en el Estado central, el ejercicio de las potestades

corresponde a rganos diferentes. En relacin a las 22 materias catalogadas en el artculo
298.I., la facultad legislativa es de propiedad de la Asamblea Legislativa Plurinacional,
monopolio que no se repite en el caso de las potestades reglamentaria y ejecutiva, ya que
el rgano Ejecutivo las ejercer en 20 de los 22 campos de intervencin involucrados,
correspondiendo los dos restantes a los otros rganos del poder estatal. La materia signada
con el nmero 15 (Registro civil) le pertenece al rgano Electoral y la nmero 21
(Codificacin sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral,
comercial, minera y electoral), por lo menos en la fase ejecutiva, al rgano Judicial,
aunque, en este caso, vistas bien las cosas, lo es slo en la medida en que se desaten
conflictos y estos sean sometidos al poder jurisdiccional del Estado. En esta materia, la
potestad reglamentaria estara distribuida entre los rganos Judicial y Ejecutivo, dado que
este ltimo posee autorizacin constitucional para impulsar el desarrollo legislativo, sobre
todo en los campos tributario, laboral, comercial y minero.
3.1.2 Competencias exclusivas
La Carta Magna establece que las competencias exclusivas son aquellas en las que un nivel
de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria
y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos ltimas. Cinco componentes integran
esta descripcin:
(a) uno de los niveles de gobierno, sea el nacional, departamental o municipal, posee el
monopolio de las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre un conjunto
determinado de materias;
(b) el titular de esas facultades tiene, adems, autorizacin constitucional para transferir o
delegar la reglamentacin y ejecucin, o slo esta ltima. Se trata de una opcin abierta,
no de un mandato obligatorio;
(c) implcitamente, la definicin constitucional prev una relacin territorial de mayor a
menor, entre el Gobierno que decide renunciar a los poderes y el nivel o niveles de
gobierno receptores de la remisin competencial. La transferencia puede realizarla el
Gobierno nacional a favor de los gobiernos departamentales y/o de los municipios y/o
de las autonomas indgenas, o podra ser un gobierno departamental el que decida
ceder sus potestades a los municipios y/o a los territorios indgena originarios (TIO)4.
4
22
La posibilidad de delegacin o transferencia de los municipios a los TIO est cerrada porque cuando se constituye
una autonoma indgena, cualquiera sea la forma que adopte, asume las competencias municipales (artculo 303.I. de la
Constitucin).
(d) considerando que el vector de la remisin competencial apunta siempre a una jurisdiccin
territorial menor y que la Constitucin deposita las competencias municipales en manos
de los TIO cuando estos asumen la autonoma, queda claro que slo el Estado central
y los gobiernos departamentales podran desprenderse de sus potestades reglamentaria
y/o ejecutiva;
(e) operada una transferencia de potestades, las competencias asumen la condicin de
concurrentes, cuya definicin veremos ms adelante.
Grfico 5
Competencias exclusivas del nivel central
Asamblea Legislativa
Plurinacional
Legislacin completa
Departamentos
Nivel
central
Reglamentacin
Municipios
Ejecucin
TIO
En el diagrama anterior, las flechas, llaves y figuras cuyo trazo aparece punteado o
discontinuo denotan la posibilidad de que se produzca una delegacin o transferencia de
potestades, componente ste que, segn anotamos anteriormente, marca la diferencia entre
las competencias privativas y las exclusivas. Veremos ms adelante, sin embargo, que es en
la perspectiva funcional en la que se identifican ms y mayores diferencias.
Naturalmente, el grfico 6 ilustra tambin las competencias exclusivas departamentales
y la distribucin territorial de potestades a que podran dar lugar.
Grfico 6
Competencias exclusivas departamentales
Legislacin completa
Gobierno
departamental
Reglamentacin
Asamblea
Departamental
Municipios
TIO
Ejecucin
Sin los smbolos punteados, el diagrama se aplica asimismo a los ejercicios competenciales
de los gobiernos municipales e indgena originario campesinos.
23
3.1.3 Competencias compartidas
Incorporando elementos hasta ahora desconocidos en el derecho pblico boliviano, la

Constitucin utiliza una frmula compleja para definir las competencias compartidas,
las que, segn su texto, seran aquellas sujetas a una legislacin bsica de la Asamblea
Legislativa Plurinacional cuya legislacin de desarrollo corresponde a las entidades
territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y naturaleza. La reglamentacin y
ejecucin concluye el texto constitucional corresponder a las entidades territoriales
autnomas. Seis elementos definitorios pueden desprenderse de esta frmula:
(a) la legislacin bsica se encuentra en manos de la Asamblea Legislativa Plurinacional,
nico rgano legislativo cuyas normas cubren el territorio nacional ntegro;
(b) la legislacin de desarrollo es aprobada por los rganos legislativos de los gobiernos
subnacionales autnomos;
(c) las caractersticas y naturaleza de cada una de las materias sometidas a competencias
compartidas determina el nivel de gobierno (departamental, municipal o TIO) con el
que corresponde compartir las competencias;
(d) las potestades reglamentaria y ejecutiva quedan bajo responsabilidad de los rganos de
la entidad territorial cuya instancia legislativa sancione la ley de desarrollo;
(e) la separacin de la legislacin en normas bsicas y legislacin de desarrollo muestra que
slo las siete materias que figuran en el pargrafo I del artculo 299 de la Constitucin
sern gestionadas bajo esquemas de compartir competencias;
(f ) las competencias compartidas tienen siempre en un polo de la relacin al Estado central
y en el otro, en funcin de la naturaleza de la materia en cuestin, a uno o ms de los
niveles subnacionales de gobierno.
Ciertamente, la definicin incorpora innovaciones constitucionales y administrativas
sustanciales, especialmente las nociones de legislacin base y de desarrollo legislativo,
prcticamente impensables en el marco del Estado centralista vigente hasta el mes de enero.
Conviene, por tanto, precisar esos conceptos, as como la relacin existente entre estas
modalidades legislativas y la reglamentacin.
Se denomina legislacin base a la norma o conjunto de normas que establecen los
criterios generales de regulacin de un sector de actividades o de una materia competencial
concreta. Se los considera criterios generales en la medida en que resulten vlidos y
adecuados en toda la estructura territorial del Estado. Las normas bsicas establecen las
pautas fundamentales que orientan la gestin de una materia, abstrayndola del mbito
territorial en el que acontezca su implementacin prctica y de la titularidad de las
potestades ejecutiva y reglamentaria.
Ahora bien, en el marco fijado por las normas bsicas, la legislacin de desarrollo es la
encargada de adaptar los criterios generales y las pautas fundamentales a las condiciones
concretas de una determinada jurisdiccin territorial. El desarrollo legislativo, por tanto,
hace posible la articulacin entre la legislacin base y su aplicacin prctica en un entorno
concreto. De manera que las disposiciones bsicas fundan el denominador normativo
comn para todos los niveles de gobierno, en tanto que el desarrollo legislativo autonmico
24
introduce el ordenamiento complementario que permite a cada entidad territorial atender

sus condiciones e intereses particulares.
Si ese es el rol del desarrollo legislativo, qu relacin mantiene con la reglamentacin?
Son acaso una y la misma cosa? En verdad, no existe una respuesta nica, ni fcil, para
estas preguntas. Avancemos, empero, hacia el esclarecimiento de tan importante cuestin.
La definicin constitucional de competencias compartidas da lugar al diseo del siguiente
escenario de reparto competencial:
Escenario A
Fase 1. Legislacin bsica, procesada por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Fase 2. Legislacin de desarrollo. O legislacin de detalle y marco institucional adecuados
al entorno concreto, sancionados por el rgano Legislativo subnacional.
Fase 3. Reglamentacin, elaborada y aprobada por el rgano Ejecutivo subnacional,
adecuando la legislacin bsica y la de desarrollo a las condiciones materiales inmediatas.
Fase 4. Ejecucin, a cargo del rgano Ejecutivo subnacional.
En este escenario, el desarrollo legislativo es parte de la funcin de legislacin, se ubica
en una fase anterior y, por ende, diferente a la reglamentacin. La matriz de distribucin
competencial de este escenario, en todo caso, no parece ofrecer dificultades de ningn tipo,
lo que no evita que, ms adelante, las llamadas competencias concurrentes demuestren que
algunos aspectos conceptuales, en realidad, no estn del todo resueltos. El grfico 7 recoge
los elementos de anlisis desplegados hasta aqu.
Grfico 7
Competencias compartidas
Desarrollo
legislativo
Asamblea
Departamental
Ejecucin
Gobernacin
Desarrollo
legislativo
Concejo
municipal
Gobierno
departamental
Asamblea
Legislativa
Plurinacional
Ley de Bases
Gobierno
municipal
Ejecucin
Alcalda
Desarrollo
legislativo
Procedimientos
propios
Gobierno
TIOC
Ejecucin
25
Siguiendo la definicin constitucional, traducida en el grfico anterior, debe destacarse

aqu que ninguno de los rganos del nivel central que ejerce funciones ejecutivas tendra
rol alguno en el reparto de potestades, lo que resulta evidentemente discutible, por lo
menos en los casos del Rgimen electoral departamental y municipal y de las Relaciones
internacionales, subordinadas estas ltimas por la propia Carta Magna a la poltica
exterior del Estado, la que, como se sabe, emana del rgano Ejecutivo nacional (ver
artculo 299.I.1 y 5). Sea como fuere, la Constitucin enlista slo siete materias bajo esta
modalidad competencial:
1. Rgimen electoral departamental y municipal.
2. Servicios de telefona fija, mvil y telecomunicaciones.
3. Electrificacin urbana.
4. Juegos de lotera y de azar.
5. Relaciones internacionales, en el marco de la poltica exterior del Estado.
6. Establecimiento de instancias de conciliacin ciudadana para resolucin de conflictos
entre vecinos sobre asuntos de carcter municipal.
7. Regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio exclusivo de los
gobiernos autnomos.
En cada una de estas materias, la cadena de competencias tendr en un polo al Estado

central y en el otro a uno de los niveles subnacionales de gobierno o a dos o ms de ellos.
De manera que en cada materia existir una ley de bases y tantas leyes de desarrollo como
nmero de niveles territoriales y gobiernos subnacionales se ubiquen en el polo inferior.
3.1.4 Competencias concurrentes
Se denomina competencias concurrentes, siguiendo siempre a la Constitucin, a aquellas

en las que la legislacin corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen
simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Cuatro componentes positivos
integran esta definicin:
(a) la potestad legislativa queda en manos del nivel central del Estado;
(b) los niveles subnacionales son propietarios de las facultades reglamentaria y ejecutiva,
(c) la reglamentacin y la ejecucin son ejercidas de manera simultnea por dos o ms
niveles de gobierno; y
(d) estn sometidas a competencias concurrentes las materias incluidas en el pargrafo II del
artculo 299 de la Constitucin y podran tambin quedar en la misma situacin las
exclusivas del nivel central transferidas o delegadas bajo esta modalidad, as como las
materias departamentales que, gracias a la permisin contenida en el artculo 300.II,
fuesen entregadas a los gobiernos subdepartamentales.
Adicionalmente, el texto transcrito porta asimismo dos componentes negativos:
(a) la definicin no identifica a la Asamblea Legislativa Plurinacional como titular de
la funcin legislativa, lo que, segn vimos, sucedi explcitamente en el caso de las
competencias compartidas; y
26
(b)no separa la legislacin bsica del desarrollo legislativo; reserva la legislacin, como un
todo, para el nivel central del Estado.
Aplicando los seis componentes anteriores, es posible disear un segundo escenario de
distribucin cruzada de competencias sustancialmente diferente del primero:
Escenario B
Fase 1. Legislacin completa, elaborada y aprobada por el nivel central del Estado. Abarca
las normas bsicas y de detalle.
Fase 2. Reglamentacin ejecutiva y organizativa, diseada y procesada por los rganos
ejecutivos subnacionales.
Fase 3. Ejecucin, a travs de dos o ms rganos ejecutivos subnacionales.
El grfico 8, basado en la letra muerta de la definicin constitucional de competencias
concurrentes, ayuda a visualizar la matriz de distribucin territorial de potestades que
subyace a este escenario. Llama la atencin en el diagrama la ausencia del rgano
Ejecutivo nacional y de los rganos legislativos subnacionales, que perderan su papel en
el proceso de toma de decisiones. Si bien la ausencia de los ejecutores nacionales podra
resultar explicable prestando atencin al avanzado grado de descentralizacin implcito
en el modelo autonmico, esto de ningn modo alcanzara para justificar el by pass a
las instancias legislativas subnacionales. La anulacin de stas resulta de asumir que la
potestad legislativa del Estado central es plena y engloba las normas bsicas y las de detalle,
lo que inmediatamente determina que la legislacin de desarrollo deje de existir como fase
del proceso poltico y administrativo, y reduce a los rganos deliberativos departamentales
y municipales al mbito de la fiscalizacin.
Grfico 8
Competencias concurrentes:
Distribucin territorial
Gobernacin
Nivel
central
Ley
completa
Reglamento
ejecutivo
Alcalda
Reglamento
ejecutivo
Gobierno TIO
Usos y
costumbres
Seguramente queda claro que el debilitamiento de las instancias legislativas podra generar
confusin y conflictos en y con los rganos subnacionales de gobierno. Parece recomendable,
por tanto, pensar otro escenario de reparto de potestades para las competencias concurrentes,
incorporando en el diseo los componentes negativos de la definicin constitucional,
es decir, el hecho de que el artculo 297.I.3 de la Constitucin no reduce el concepto de
legislacin al mbito de la Asamblea Legislativa Plurinacional, ni separa la legislacin base
de la de desarrollo, como s lo hace en el caso de las competencias compartidas. Veamos el
escenario resultante:
27
Escenario C
Fase 1. Legislacin base, siempre en manos de la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Fase 2. Desarrollo normativo, integrado por la legislacin de desarrollo aprobada por la
Asamblea Plurinacional y otras normas que, en el marco de esta ltima y de la primera,
emita el rgano Ejecutivo nacional.
Fase 3. Reglamentacin procesada por las entidades territoriales autnomas, consistente
en: adecuacin normativa al entorno concreto formulada por los rganos legislativos
subnacionale y reglamentacin ejecutivo-organizativa elaborada por los rganos ejecutivos
subnacionales.
Fase 4: Ejecucin, a travs de dos o ms rganos ejecutivos subnacionales.
El grfico 9 ayuda a identificar los flujos polticos y administrativos que genera este
escenario, los que podran imponerse gracias a su mayor ductilidad frente a la complejidad
de las relaciones multidimensionales a que da lugar el ejercicio prctico de las competencias,
y tambin porque se originan en los roles de todos los rganos de gobierno. Operando este
escenario, la normatividad de desarrollo tendra una naturaleza dual: integrara la funcin
legislativa cuando formalmente emane de un rgano legislador y objetivamente de sta
dependa la implementacin prctica de una materia determinada, y formara parte de la
reglamentacin cuando, ya sea a travs del rgano Ejecutivo nacional o de los rganos
subnacionales (legislativos y/o ejecutivos), la legislacin mayor se acomode a un entorno
concreto.
De hecho, el escenario C de distribucin competencial probablemente asuma
importancia mayscula durante los primeros aos de vigencia de la nueva Constitucin
y mientras parte de la legislacin preconstitucional est todava vigente. En estas normas,
resulta obvio decirlo, no existe no podra existir la separacin entre legislacin bsica
y legislacin de desarrollo, ni las fronteras entre lo legislativo y lo reglamentario alcanzan
seguramente el nivel de detalle que el nuevo sistema legislativo exige. Es ms, los decretos
reglamentarios actuales contienen normas que corresponden al mbito de la legislacin, y
continuarn rigiendo en tanto no se actualice la base jurdica del pas.
Grfico 9
Competencias concurrentes:
Flujos polticos y administrativos
28
A partir del momento en que entren en ejercicio los gobiernos autnomos

departamentales, municipales e indgena originario campesinos, la gestin de diecisis
materias operar bajo competencias concurrentes, vale decir, en el marco de la legislacin
nacional y con la intervencin simultnea de dos o ms gobiernos subnacionales. A ese
escenario podran transitar paulatinamente las materias agrupadas en la siguiente lista:
1.
Preservar, conservar y contribuir a la proteccin del medio ambiente y fauna silvestre

manteniendo el equilibrio ecolgico y el control de la contaminacin ambiental.
2.
Gestin del sistema de salud y educacin.
3.
Ciencia, tecnologa e investigacin.
4.
Conservacin de suelos, recursos forestales y bosques.
5.
Servicio metereolgico [sic].
6.
Frecuencias electromagnticas en el mbito de su jurisdiccin y en el marco de las

polticas del Estado.
7.
Promocin y administracin de proyectos hidrulicos y energticos.
8.
Residuos industriales y txicos.
9.
Proyectos de agua potable y tratamiento de residuos slidos.
10.
Proyectos de riego.
11.
Proteccin de cuencas.
12.
Administracin de puertos fluviales.
13.
Seguridad ciudadana.
14.
Sistema de control gubernamental.
15.
Vivienda y vivienda social.
16.
Agricultura, ganadera, caza y pesca.
La mayora de las materias parecen responder a condicionamientos tcnicos y

administrativos capaces de adecuarse a gestiones concurrentes, en las que acten
simultneamente dos o ms niveles subnacionales. Pinsese, por ejemplo, en las actividades
de proteccin al medio ambiente, en los servicios de salud y educacin o en los servicios
meteorolgicos. Por el contrario, las materias enlistadas con los nmeros 6, 12 y 14,
anuncian, a todas luces, menor aptitud para adaptarse a ese modelo administrativo.
En efecto, en las reas de frecuencias electromagnticas, administracin de puertos
fluviales y control gubernamental, por determinantes tcnicos, resultar altamente
difcil e inconveniente, si no imposible, remitir las potestades reglamentaria y ejecutiva
a dos o ms niveles territoriales. Dificultades semejantes, aunque no las mismas, tendr
que sortear la seguridad ciudadana, cuyas rigideces vienen del carcter privativo estatal
del rgimen de la Polica Boliviana y de la administracin de justicia, campos en los que
no se vislumbra todava dimensiones que pudieran ser normadas y reglamentadas por los
gobiernos subnacionales, excepcin hecha, claro est, de la justicia comunitaria.
Hasta aqu el alcance territorial de las competencias; toca ocuparnos de la dimensin
funcional del mismo tema.
29
3.2 Alcance funcional de las competencias
Recapitulemos algunas de las premisas discutidas en el marco conceptual:

(i) Toda competencia resulta de la interaccin entre potestades, materia y territorio.
(ii) Siguiendo las definiciones constitucionales, el anlisis considera tres potestades:
legislativa, reglamentaria y ejecutiva.
(iii) Las materias contienen siempre, y por lo menos, tres dimensiones: jurdica, tcnica y
administrativo-institucional.
(iv) La gestin de las materias, es decir su despliegue prctico o aprovechamiento, se realiza
a travs de determinadas funciones administrativas (planeacin, organizacin, recursos
humanos, direccin y control), y
(v) La gestin pblica, por ltimo, resulta del ejercicio de las competencias y de las
complejas relaciones multidimensionales entre potestades, dimensiones de las materias
y funciones administrativas a que da lugar ese ejercicio.
Teniendo en mente estas premisas, conviene introducir aqu una ltima precisin: el alcance
territorial de las competencias (estudiado en el punto anterior) resulta de la interrelacin
entre potestades y niveles territoriales, mientras que el alcance funcional de las mismas se
torna visible cuando se presta atencin a las relaciones entre potestades y dimensiones de las
materias, incluyendo las funciones administrativas. Naturalmente, en el alcance territorial
estn involucradas las dimensiones de las materias, as como el territorio no est ausente
no puede estarlo en la perspectiva funcional; de lo que se trata aqu es de privilegios
metodolgicos o analticos.
Con los inputs anteriores, volvamos una vez ms a la lista corta de materias, a la que se
le aadieron otros ejemplos demostrativos:
Armas de fuego y explosivos. Artculo 298.I.7

Rgimen general de las comunicaciones y telecomunicaciones. Artculo 298.II.2
Rgimen de seguridad social. Artculo 298.II.16
Polticas de servicios bsicos. Artculo 298.II.30
Polticas generales de vivienda. Artculo 298.II.36
Servicios de telefona fija, mvil y telecomunicaciones. Artculo 299.I.2
Vivienda y vivienda social. Artculo 299.II.15
Servicios bsicos y aprobar las tasas Artculo 302.I.40
Proyectos de infraestructura. Artculos 300.I.26, 302.I.21 y 304.III.7
En el grupo figuran materias ntimamente vinculadas entre s, por ejemplo vivienda y

polticas generales de vivienda, o servicios bsicos y polticas de servicios bsicos.
Otro par ntimo lo forman rgimen general de las comunicaciones y telecomunicaciones
y servicios de telefona fija, mvil y telecomunicaciones. En la primera pareja la materia
es, obviamente, la vivienda, catalogada en la Constitucin entre aquellas que sern
gestionadas bajo competencias concurrentes, pero las polticas generales que orientarn
su gestin prctica sern fijadas por el nivel central del Estado. Claramente, la Constitucin
desdobla funcionalmente la materia: por un lado las polticas y por otro, y en diferentes
manos, las actividades constructivas y distributivas. El diseo constitucional, adems,
contiene un segundo desdoblamiento funcional: le encomienda al nivel central del Estado
30
slo la formulacin de las polticas generales, lo que dejara en manos de las entidades
territoriales autnomas el diseo y aprobacin de polticas particulares, apropiadas para
entornos concretos.
Ordenamiento semejante fue pensado en el rea de los servicios bsicos (agua,
alcantarillado, disposicin de residuos slidos, etc.), que fueron reservados, en condicin de
exclusividad competencial, para los gobiernos municipales, lo que no impidi, empero, que
las polticas de servicios bsicos quedasen, como en el tema anterior, bajo responsabilidad
del Estado central. Ntese que en este caso no existe el segundo desdoblamiento funcional:
las polticas generales no fueron separadas de las particulares.
Veamos ahora la tercera pareja. La Constitucin, en su artculo 298.II.2 (competencias
exclusivas), encomienda al nivel central de gobierno el establecimiento del rgimen general
de las comunicaciones y telecomunicaciones, involucrando a la telefona, tanto fija como
mvil, al sistema de radiocomunicaciones, a la emisin de seales de radio y televisin,
Internet, fibra ptica, etc. La norma constitucional habla, esta vez, del rgimen, no slo
de las polticas. Al mismo tiempo, sin embargo, el artculo 299.I.2 determina que los
servicios de telefona fija, mvil y telecomunicaciones sern gestionados bajo competencias
concurrentes. El desdoblamiento funcional previsto por la Constitucin es, por supuesto,
innegable. Asimismo, como en el caso de las polticas, el texto de la Ley Fundamental
separa el rgimen general de las normas que configurarn los regmenes particulares de los
servicios.
Los ejemplos anteriores demuestran que las frmulas con las que son presentadas las
materias en los catlogos competenciales otorgan, efectivamente, alcances funcionales
diferenciados a cada una de ellas. Es innegable que el alcance de un rgimen es diferente, y
mayor, que el de las polticas o los servicios, y aun mucho mayor que el de las actividades
concretas que implican la elaboracin y ejecucin de proyectos de infraestructura (ltima
materia de la lista corta). Aunque resulte obvio sealarlo, queda claro que los alcances de
los servicios y las polticas, comparados entre s, revelan tambin sustanciales diferencias.
Prestemos atencin, finalmente, a la primera materia de la lista corta: armas de fuego
y explosivos. La frmula constitucional es en este caso rotunda, global y totalizadora.
Involucra las dimensiones jurdica, tcnica y administrativo-institucional de la materia y,
dado que figura en el catlogo de competencias privativas, concentra tambin las potestades
legislativa, reglamentaria y ejecutiva. El alcance en este caso es el mayor de todos.
En suma, la heterogeneidad y riqueza de los catlogos inscritos en los artculos 298,
299, 300, 302 y 304 de la Constitucin se perciben mejor cuando el anlisis integra la
perspectiva funcional y la territorial, asumindose, de ese modo, que todas y cada una de las
materias, cuyas naturalezas y contenidos son diferentes, sern desplegadas en la prctica en
funcin de repartos y alcances competenciales consecuentemente diversos. Salta a la vista,
por ello, la necesidad de introducir criterios ordenadores capaces de agrupar las materias
en categoras ms o menos similares y que, por esa va, faciliten la identificacin de los
alcances competenciales, de los cuales, a la postre, depende la fase ejecutiva y el diseo de
las funciones administrativas.
31
3.3 Metodologa para la identificacin de los alcances competenciales variables
Cualquier lectura atenta de los catlogos competenciales de la Constitucin encontrar

invariablemente en ellos cinco tipos de materias:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
Regmenes
Polticas, instrumentos y actividades tcnicas y econmicas
Servicios y suministro de servicios
Las materias que resultan del ejercicio del poder estatal y otras actividades pblicas
Bienes concretos y disposicin de bienes pblicos
Estas categoras ayudan a visualizar los alcances competenciales diferentes de los tems
consignados en los catlogos de la Constitucin, tanto en sentido horizontal cuanto en
una perspectiva vertical. En el plano horizontal, segn vimos prrafos atrs, resulta fcil
demostrar que la potestad de establecer el rgimen de una materia tiene un alcance mayor
que el de la formulacin de las polticas, las que suponen, en todo caso, la existencia de un
rgimen preestablecido. En la misma lnea de razonamiento, a nadie escapa, seguramente,
que el suministro de servicios es posible gracias a mltiples actividades tcnicas y econmicas
de carcter preponderantemente operativo, cuya organizacin y funcionamiento dependen
de las normas y polticas que las rigen. Apreciaciones semejantes caben, por supuesto, en
relacin con las materias que resultan del mero ejercicio del poder estatal, la mayora de las
cuales responden a competencias privativas y exclusivas del Estado central, y en relacin
con los bienes concretos, tal como destacamos en el caso de las armas de fuego y explosivos,
al adjudicar la Constitucin la totalidad de un bien a un nivel de gobierno, implcitamente
le encomienda tambin el rgimen, las polticas, su uso, disposicin y aprovechamiento.
En la perspectiva vertical, las categoras utilizadas permiten percibir que las dimensiones
que integran las materias pueden ser distribuidas entre dos o ms niveles territoriales y,
dentro de estos, entre rganos de gobierno. De hecho, conforme vimos, varias materias
sern gestionadas en medio de desdoblamientos funcionales diferencialmente complejos.
La Constitucin tiende, como orientacin central, a radicar en el Estado central la
definicin de los regmenes y las polticas, aunque abre asimismo las puertas para el diseo
de regmenes y polticas subnacionales en algunas materias, dibujando de ese modo una
topologa compleja de los poderes decisionales, es decir la ubicacin territorial de la facultad
de tomar las decisiones principales en unas y otras materias.
Develada as la complejidad de las matrices de distribucin competencial que subyacen a
un elevado nmero de los tems que integran los catlogos constitucionales, una conclusin
parece fluir de manera incuestionable: la gestin de las diferentes materias, al margen del
desdoblamiento funcional al que pudieran estar sometidas, deber esforzarse por respetar
siempre la vigencia del principio de integralidad. Sin el imperio permanente de este
principio, los peligros de fractura y de ineficiencia que podran rodear a la administracin
pblica amenazan ser grandes, lo mismo con relacin a la administracin nacional que a
las de los niveles departamental, municipal e indgena originario.
Para concluir con la metodologa propuesta, veamos los elementos centrales que
caracterizan a cada uno de los grupos de materias. En el Grupo I se renen los regmenes,
tanto los generales como los que no incorporan diferencia de alcance alguno. Pero, qu debe
32
entenderse por rgimen? Corrientemente se denomina rgimen al conjunto de principios,

normas, procedimientos y organismos que rigen una materia o actividad determinada.
Es un concepto globalizador que abarca las dimensiones normativa, institucional y
procedimental. Ahora bien, segn vimos ya, el texto constitucional habla de rgimen
general en unos casos, y en otros, de rgimen a secas. La primera frmula servira para
aludir a los principios, normas, procedimientos y previsiones organizativas generales, de
aplicacin en todos los niveles territoriales y gobiernos autnomos existentes, en tanto
que con la segunda frmula lacnica la Constitucin se estara refiriendo a los regmenes
sectoriales de alcance completo, es decir, con disposiciones generales y particulares. De
manera que cuando se encomienda a algn nivel de gobierno el establecimiento del
rgimen general, implcitamente se asigna a otro nivel territorial podra ser al mismo,
pero a un rgano de gobierno diferente la potestad de aprobar el rgimen particular.
En relacin con el Grupo II (Polticas, instrumentos y actividades tcnicas y econmicas),
debe quedar claro a qu se denomina poltica. Se habla de poltica o polticas para referirse
a las lneas de accin o directrices que se adoptan en una materia determinada, precisando
los objetivos a alcanzar, el orden de despliegue de las acciones, los recursos involucrados y la
poblacin objetivo. El diseo de las polticas suele incluir metas e indicadores de medicin
del cumplimiento de los objetivos y metas (Bhrt, 2009b, p. 85). Tambin en este caso
la Constitucin habla en unos pasajes de polticas generales y en otros utiliza el vocablo
totalizador de poltica, aunque siempre referido a un sector determinado, introduciendo
de ese modo desdoblamientos entre aquellas (las generales) y las especficas o particulares,
as como los repartos competenciales a que dan lugar. No puede dejar de sealarse aqu que
las polticas se ubican sobre todo en el plano operativo, por lo que implican mayormente
informacin y presencia de un aparato tcnico-administrativo. Adems de las polticas,
en el Grupo II fueron incluidos otros instrumentos y actividades tcnicas y econmicas
(elaboracin de estadsticas, contratacin de deuda pblica, catastro, etc.) por el
parentesco terico con las polticas que no son sino otro tipo de instrumentos.
Los servicios, destinados a satisfacer las necesidades de la poblacin, conforman el
Grupo III. Qu es, empero, un servicio? Con este vocablo se alude a las organizaciones
sociales, individuales o colectivas, dedicadas a realizar actividades por encargo de otras
personas o a suministrarles algn bien para satisfacer ciertas necesidades, utilizando en
ese cometido importantes recursos materiales, financieros y humanos. Se trata, por
ello, de actividades y organizaciones sociales estructuradas bajo modalidades diversas y
crecientemente complejas. En el grupo aparecen enlistados trece servicios mencionados
en la Constitucin: 1. Educacin, 2. Salud, 3. Servicio postal, 4. Servicios de sanidad
e inocuidad agropecuaria, 5. Transporte terrestre, areo, fluvial y otros semejantes, 6.
Telefona fija, mvil y telecomunicaciones, 7. Servicio meteorolgico, 8. Proteccin de
cuencas, 9. Energa elctrica urbana, 10. Alumbrado pblico, 11. Servicios bsicos, 12.
Aseo urbano y manejo y tratamiento de residuos slidos, y 13. Centros de informacin y
documentacin, archivos, bibliotecas, museos, etc. Naturalmente, la vida administrativa
de cada uno de estos servicios responder a una matriz particular de reparto competencial,
territorial y funcionalmente hablando.
El Grupo IV aglutina a todas las materias que resultan del ejercicio del poder estatal
y otras actividades pblicas. Estas materias tienen que ver con la cohesin interna de la
sociedad, la resolucin de los conflictos que se desatan en su seno y la necesidad de preservar
33
el territorio, reas que justifican la existencia misma del Estado. Sabido es que ste tiene
como misin principal la proteccin de la seguridad interna y externa de la sociedad y, por
supuesto, de las personas, para cuyo cumplimiento organiza e implementa un conjunto
de actividades que terminan configurando el aparato del Estado. Se explica, por ello, que
la mayora de las materias reunidas en este grupo respondan a competencias privativas y
exclusivas del nivel central del Estado, excepcin hecha de la seguridad ciudadana, que
podra involucrar a los cuatro niveles territoriales de gobierno.
Finalmente, las materias del Grupo V (Bienes concretos y disposicin de bienes
pblicos) estn directamente relacionadas con la administracin de bienes materiales en las
distintas unidades territoriales del pas, tales como aprovechamiento de recursos naturales,
construccin de infraestructura fsica, expropiacin de bienes privados, organizacin de
empresas pblicas y otras semejantes. En este grupo deben distinguirse los bienes concretos
cuya reserva competencial deposita en un nivel de gobierno, especialmente el central, las
potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, las que se traducirn en el rgimen, las
polticas y las formas concretas de uso y aprovechamiento de esos bienes. Este es el caso
de los recursos naturales estratgicos y de las armas de fuego, para citar dos ejemplos.
Prcticamente con el mismo alcance competencial operarn los fondos fiduciarios, de
inversin y mecanismos de transferencia de recursos en los niveles departamental,
municipal e indgena originario. Otros dos conjuntos de materias se incluyeron en el
grupo: las que giran en torno a la elaboracin y ejecucin de proyectos concretos, cuyos
productos son bienes concretos, y aquellas otras cuya gestin depender de competencias
concurrentes, vale decir que su dimensin normativa saldr de decisiones adoptadas en el
nivel central, pero su fase operativa se definir en niveles subnacionales.
4. Gradualidad competencial
Al calor de los mandatos de la Tercera Parte de la Constitucin, el rgimen de las
autonomas se basa, entre otros, en el principio de gradualidad5. Gracias a l, cada uno
de los departamentos autnomos, municipios y TIO tiene la libertad de asumir la gestin
de todas y cada una de las materias puestas a su disposicin en el catlogo constitucional
respectivo, o slo de algunas de stas. Cualquiera que fuese la decisin que adoptasen,
sta tendr consecuencias sustanciales para el desempeo del gobierno territorial y para la
calidad de los servicios pblicos.
La gradualidad puede expresarse tambin bajo otra modalidad, por lo menos
tericamente. Sabemos que las materias son complejas y multidimensionales; pues bien, el
principio de gradualidad autoriza a los gobiernos subnacionales a asumir la responsabilidad
slo sobre algunas dimensiones de una materia determinada y no sobre todas las que podra
asumir segn el mandato constitucional o legal.
Pero, qu pasa con aquellas materias que los gobiernos subnacionales decidieran
no asumir? La pregunta involucra dos aspectos concomitantes: qu sucede con los
bienes, servicios o actividades dejados de lado? Y, al mismo tiempo, qu acontece con
la titularidad o propiedad de la materia y de las competencias respectivas? En el primer
aspecto, si la poblacin demandara la provisin de un bien o servicio concreto cuya
atencin no puede ser asumida por un nivel territorial o por algunos gobiernos de ese nivel,
5
34
Ver el artculo 270 de la Carta Magna.
podra producirse una transferencia o delegacin formal mediante acto administrativo

concertadoo una intervencin de facto transitoria, por tanto del nivel central o de
otra instancia de gobierno, poniendo en accin de ese modo los principios de solidaridad y
complementariedad, o de algo semejante al principio de subsidiariedad a la inversa.
Y en relacin con la titularidad de las materias que, en virtud del principio de gradualidad,
no son asumidas, puede afirmarse categricamente que las entidades territoriales no la
pierden en ningn caso. Les pertenece por mandato irrevocable de la Constitucin y en
los trminos que sta establece, incluidos los principios de voluntariedad y gradualidad.
Por ello, en el futuro, una vez que hayan sido superadas las debilidades o impedimentos,
o cuando los actores involucrados lo consideren conveniente, los gobiernos subnacionales
pueden hacerse cargo de las materias que dejaron pendientes.
En todo caso, el Estatuto Autonmico es el instrumento que define qu materias sern
atendidas por el gobierno autnomo y con qu alcance, ya sea que se haya hecho uso del
principio de gradualidad o sin su cobertura. En el caso de las materias postergadas, llegado
el momento, la entidad territorial nicamente tendr que reformar su carta institucional
para incorporarlas a sus actividades ordinarias y rutinarias.
Para cerrar las reflexiones hasta aqu desarrolladas, cabe llamar la atencin sobre el
hecho de que ninguno de los dispositivos y mecanismos previstos en la Constitucin
para viabilizar la implementacin prctica de las autonomas en Bolivia funcionar
eficientemente si no viene acompaado de medidas adecuadas en el mbito financiero.
Cualquier sistema administrativo, por simple que sea, para cumplir su misin requiere
contar con un flujo permanente y garantizado de ingresos capaz de cubrir los costos del
ejercicio de sus competencias. Al aprobar la nueva Constitucin hemos optado por un
modelo complejo que ofrece soluciones a las grandes demandas que plantean la pobreza, la
secular discriminacin y el pluralismo en Bolivia. Tenemos a la mano las soluciones pero, al
parecer, sus costos sern elevados. El desafo est planteado. Los que quieran asumirlo slo
tienen que actuar, all donde se encuentren y donde el proceso los ubique.
Apuntes adicionales a la parte I

Estas notas responden las interrogantes planteadas el mes de febrero de 2010 por los tcnicos
de la FAM-Bolivia y del Ministerio de Autonomas al documento de la consultora. A
continuacin se reproducen las preguntas, seguidas de sus respectivos comentarios.
1. Puede producirse transferencia o delegacin de las potestades reglamentaria y ejecutiva,
en una materia determinada, por razones distintas a debilidades institucionales que
impiden su ejercicio satisfactorio? Es decir, buscando mejorar la gestin pblica?
Al formular la pregunta, los tcnicos de la FAM-Bolivia deslizan el supuesto de que las
competencias exclusivas podran ser objeto de transferencia hacia arriba u horizontalmente.
Varios aspectos deben ser considerados para responder esta pregunta:
1.1 Se denomina transferencia y/o delegacin a aquellos actos administrativos
deliberados mediante los cuales se encomienda a una o varias instancias
administrativas el ejercicio de ciertas potestades, funciones y atribuciones sobre
35
una materia competencial determinada (regmenes, polticas, servicios, bienes

concretos, etc.). Supone, por parte de quien se desprende de sus facultades, la
evaluacin de la calidad de la gestin de la materia en cuestin y la adopcin
de decisiones administrativas concretas; supone tambin aceptacin de parte
de quien asumir las potestades y funciones. Difcilmente podran producirse
transferencias o delegaciones inconsultas.
1.2 El principio de gradualidad no implica transferencia, sino simplemente decisin
de no gestionar determinada materia. La intervencin de otra entidad territorial
se produce si y slo si la ausencia de la materia afecta a la poblacin o a sectores de
sta, al punto de que exigen el suministro, lo que podra producirse en el caso de
los servicios. Desatado el conflicto, su solucin podra encontrarse a travs de una
transferencia o delegacin formal (mediante acto administrativo concertado) o
de una intervencin de facto, transitoria por tanto, de otra instancia de gobierno.
1.3 La transferencia o delegacin puede producirse en una de dos direcciones:
(a) De arriba hacia abajo, situacin en la que caben tambin dos escenarios
diferentes:
(i) De nivel territorial a nivel territorial. En este caso la decisin involucra
a todos los gobiernos del nivel que recibe la transferencia. Por ejemplo,
del nivel nacional se remiten las actividades a los nueve gobiernos
departamentales, o del gobierno departamental a todos y cada uno de
los gobiernos municipales de su jurisdiccin.
(ii) De gobierno a gobierno. Es decir, no involucra a todos los gobiernos
del nivel que recibe. Por ejemplo, el Gobierno nacional transfiere o
delega la gestin de una materia a los gobiernos departamentales de La
Paz y Santa Cruz, considerando las fortalezas de ambos, pero no hace lo
mismo con los restantes siete gobiernos departamentales.
(iii) Esta modalidad tiende a introducir mayor heterogeneidad y asimetras
en la administracin pblica, lo que en el mediano y largo plazo podra
generar ms problemas que los que busca resolver.
(b) De abajo hacia arriba. Tericamente, estas transferencias o delegaciones
podran producirse cuando un gobierno decide aplicar el principio de
gradualidad a una materia y la poblacin demanda la provisin del bien
pblico. En estos casos, slo parece caber el escenario de transferencias de
gobierno a gobierno, dado que las debilidades y decisiones, por ejemplo,
de un gobierno departamental, no tienen por qu afectar u obligar a hacer
lo mismo a los otros ocho departamentos. No debe olvidarse aqu que se
requiere tambin la aceptacin del gobierno que recibe las obligaciones.
Con estos elementos de juicio podemos encarar la respuesta a la pregunta 1. S, pueden

darse las transferencias o delegaciones de potestades, funciones y atribuciones buscando
mejorar la calidad de la gestin pblica y de los servicios, para lo que se busca aprovechar
las fortalezas de determinado nivel territorial o de ciertos gobiernos.
36
Cuando la transferencia se produce de arriba hacia abajo, se estara aplicando el

principio de subsidiariedad que, visto desde esta perspectiva, operara en sentido inverso
al de gradualidad. Pero si la remisin se produjera de abajo hacia arriba, intervendran
los principios de solidaridad y complementariedad, o de algo semejante al principio de
subsidiariedad en reversa.
Estas transferencias o delegaciones estn contempladas en la Constitucin en los artculos
297.II, 300.III y 302.II, y especialmente en el 301. El fundamento para la creacin de
regiones y para transferirles competencias es, precisamente, el mejor servicio.
2.
Implica la promulgacin de leyes por el presidente del Estado la existencia de un

rol suficiente, en las competencias compartidas, para el rgano Ejecutivo del nivel
central?
La respuesta es no! Segn los artculos 163.8 y 164 de la Constitucin, la promulgacin

es un paso propio del procedimiento legislativo. Por tanto, la ausencia de rol del rgano
Ejecutivo (no del Presidente) es posterior a la promulgacin, en las fases de la reglamentacin
y ejecucin.
3.
Por otro lado, los tcnicos de la FAM-Bolivia y del Ministerio de Autonoma solicitan
una propuesta para el restablecimiento de los mecanismos de balance y coordinacin
de poderes del nivel central y subnacional en las competencias concurrentes.
El escenario C y el grfico 9, presentados pginas atrs, contienen, precisamente, la propuesta

solicitada por el organismo asociativo municipal y por el Ministerio. Citemos aqu un
ejemplo de cmo operaran escenarios como se en casos concretos. Entre las competencias
concurrentes figuran los proyectos de agua potable y tratamiento de residuos slidos
(artculo 299.II.9 de la Constitucin). Al mismo tiempo, las polticas de servicios bsicos
forman parte de la lista de competencias exclusivas del nivel central (artculo 298.II.30) y,
finalmente, los Servicios bsicos fueron inscritos entre las exclusivas del nivel municipal
(artculo 302.I.40). De estas disposiciones se pueden deducir intervenciones mltiples
que harn posible la concurrencia integral (como en el escenario C) en la ejecucin de
proyectos de agua potable y tratamiento de residuos slidos, en los siguientes trminos:
(a) El nivel central, entre sus rganos Legislativo y Ejecutivo, aprobar
un mnimo de normas bsicas que orienten los servicios bsicos en
el pas y, en ese marco, formular las polticas a seguirse en el sector.
(b) En el nivel municipal, el rgano Legislativo aprobar el rgimen local de
los servicios bsicos, incluyendo las tasas, naturalmente en el marco de las
normas generales y polticas establecidas por el nivel central. Y, por supuesto,
el Ejecutivo municipal se encargar de la aplicacin de unas y otras normas.
4.
Los tcnicos de la FAM-Bolivia y del Ministerio solicitaron tambin mayor desarrollo

y precisin sobre el punto 3.3 de esta parte I, es decir sobre la Metodologa para la
identificacin de los alcances competenciales variables.
La informacin solicitada se encuentra en la parte II de esta publicacin, titulada Mapa

competencial y competencias anlogas.
37
Mapa competencial y competencias anlogas
39
40
Mapa competencial y
competencias anlogas
1. Objetivos
La Tercera Parte de la Constitucin, a tiempo de delinear la estructura y organizacin
territorial del Estado, se ocupa tambin de incorporar el rgimen de las autonomas en el
pas, del cual interesa aqu destacar seis componentes:
1. Describe con claridad el alcance de la autonoma, determinando, a travs de su artculo
272, que ella implica la eleccin directa de sus autoridades [], la administracin
de sus recursos econmicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria,
fiscalizadora y ejecutiva, por [los] rganos del gobierno autnomo en el mbito de su
jurisdiccin, competencias y atribuciones.
2. Deja sentados los principios que rigen la organizacin territorial del pas y la organizacin
y funcionamiento de las entidades territoriales autnomas. En relacin a los objetivos de
este estudio, interesa destacar aqu los principios de voluntariedad y gradualidad, dado
que su aplicacin prctica podra determinar configuraciones institucionales diferentes
para unas y otras entidades territoriales (ver artculo 270).
3. Clasifica y define con claridad aceptable las competencias a ser ejercidas por las entidades
autnomas (privativas, exclusivas, compartidas y concurrentes), dejando perfiladas, al
hacerlo, las matrices de distribucin de potestades que entraa cada una de ellas. Segn
vimos en la parte I de este libro, esas matrices suponen distribuciones y combinaciones
diferenciadas de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva (ver artculo 297).
4. Autoriza la organizacin de tres niveles subnacionales de gobiernos autnomos:
departamental, municipal e indgena originario campesino. Pese a que la Constitucin
utiliza el denominativo de autonoma regional, las regiones estn sometidas a
condiciones que las ubican en situacin harto diferente a la de los otros tres niveles (ver
artculos 280.III y 301)6.
5. Funda las bases institucionales de los rganos de los gobiernos autnomos (ver los
captulos Segundo al Sptimo, artculos 277 a 296, de la Constitucin).
6. Establece las materias y competencias que sern ejercidas por cada uno de los niveles de
gobierno, asignndole a cada uno de estos catlogos competencias particulares (artculos
298 a 304).
Resumiendo, los gobiernos autnomos subnacionales ejercern, en el mbito de sus

jurisdicciones, las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre las materias
enlistadas en los catlogos constitucionales respectivos. El ejercicio de esas potestades,
sin embargo, responder a combinaciones diferentes entre ellas, segn se trate de competencias
exclusivas, compartidas o concurrentes, tal y como define a stas el artculo 279 de la Constitucin.
*
6
El mapa se encuentra en el plegable adjunto.

En este anlisis no se aborda la cuestin regional, de la que nos ocuparemos en otro momento.
41
Se trata, en efecto, de materias no slo de naturalezas dismiles, sino tambin de alcances

diferentes. A nadie se le escapa, seguramente, que la frmula comercio exterior es rotunda,
abarca todos los componentes y facetas que integran el intercambio internacional de bienes y
servicios, es decir sus componentes jurdicos, econmicos, tributarios, institucionales, etc. Y otro,
por supuesto, es el alcance de la promocin del empleo y mejora de las condiciones laborales,
cuyos lmites no llegan a abarcar la globalidad del empleo, visto ste como la materia involucrada.
Consideraciones semejantes pueden realizarse continuando con los ejemplos sobre
los campos connotativos de la frmula elaboracin y aprobacin de planos y mapas []
contrastados con los de la materia denominada servicios bsicos y aprobacin de las tasas
correspondientes []. Y as sucesivamente.
No cabe duda que cada uno de los tems inscritos en los artculos 298, 299, 300, 302 y 304
de la Constitucin cubre, si no todos, ciertos componentes de la materia respectiva y se asienta en
una matriz de distribucin competencial que asigna potestades y responsabilidades a las entidades
territoriales autnomas y, dentro de stas, a sus rganos de gobierno. Es sta una complejidad del
rgimen constitucional de las autonomas que debe ser cuidadosamente analizada a la hora de
su implementacin prctica y, sobre todo, cuando se piense en la dimensin institucional de los
gobiernos autnomos.
Partiendo precisamente de esa complejidad, los trminos de referencia de la consultora que
origina este documento-informe exigen, entre otros, el cumplimiento de dos objetivos especficos:
1. Identificar las competencias anlogas que se presentan entre los distintos niveles de gobiernos
autnomos y precisar el alcance de cada una de ellas, proponiendo una estructura que les
permita asumir la parte efectiva de la competencia que les corresponde.
2. Elaborar un mapa de competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas para el
conjunto de gobiernos autnomos.
Para el abordaje de ambos objetivos, invirtiendo el orden de presentacin de los mismos, se

elabor primero el mapa competencial, gracias al que, en un segundo momento, pudieron ser
identificadas las competencias anlogas asignadas a los distintos niveles de gobierno autnomo.
Debe destacarse aqu que el mapa competencial, una vez aprobado por el Ministerio de
Autonoma, es el instrumento que permite identificar los insumos para el cumplimiento de otros
objetivos de los trminos de referencia de la consultora.
Si nos atenemos no slo a la lgica interna de los trminos de referencia, sino tambin a la
enorme diversidad y complejidad de los catlogos competenciales, el mapa debi ser construido
tomando en cuenta los resultados de los talleres de coordinacin con los ministerios sectoriales,
autoridades de los gobiernos autnomos y representantes de la sociedad civil organizada.
Lamentablemente, por factores ajenos a la consultora, explicables sobre todo desde la coyuntura
poltica y el calendario electoral del pas, esos talleres no pudieron ser llevados a cabo todava,
lo que oblig a realizar el mapeo competencial sin los materiales que se esperaba obtener en los
eventos de coordinacin. Es necesario poner de relieve, empero, que nicamente con el Ministerio
de Obras Pblicas, Servicios y Vivienda se pudo adelantar fructferas tareas de coordinacin,
habindose sostenido reuniones con los equipos tcnicos de los tres viceministerios que integran
esa secretara de Estado.
42
La decisin de levantar el mapa sin los insumos sealados se justifica porque sin l no sera posible
cumplir los dems objetivos de la consultora o, cuando menos, disminuira sustancialmente la
calidad de los productos en los que se plasman los objetivos, y porque el plazo del contrato de
consultora (seis meses) exige la entrega de los productos esperados.
2. Mapa competencial
Para levantar un mapa de las competencias asignadas a los diferentes niveles de gobierno
autnomos debe prestarse atencin a las listas de los artculos 298, 299, 300, 302 y 304 de la
Constitucin. Sin embargo, es tal la amplitud y variedad de los tems que forman parte de esos
catlogos que, para realizar una lectura inteligible de ellos, se hace necesario discutir algunas
cuestiones previas.
Teniendo en mente el marco conceptual desarrollado en la parte I de este libro, puede afirmarse
que las competencias se configuran en funcin de dos componentes: el ejercicio de las potestades
involucradas (legislativa, reglamentaria y ejecutiva) y su titularidad o propiedad, de manera tal que
stas se expresaran a travs de combinaciones particulares entre ambos componentes. Cada tipo
de competencias implica una matriz de distribucin de las potestades legislativa, reglamentaria y
ejecutiva, que autoriza su ejercicio a uno, dos o ms sujetos o entidades territoriales autnomas.
Asumida la especificidad de los conceptos de materia y competencias, queda claro que los
catlogos de los artculos 298, 299, 300, 302 y 304 de la Constitucin, a tiempo de enlistar
materias, disponen tambin que stas sern gestionadas en el marco de determinado tipo de
competencia, es decir, en funcin de una matriz particular de distribucin competencial. El
grfico 10 ayuda a visualizar, aunque imperfectamente, las relaciones entre competencias,
potestades y materias.
Grfico 10
Competencias, potestades y materias
Donde:
P = Privativas
E = Exclusivas
CM = Compartidas
CN = Concurrentes
LB = Legislacin base
LD = Legislacin de desarrollo
R = Reglamentacin
EJ = Ejecucin
C1 = Catlogo o subconjunto 1
C2 = Catlogo o subconjunto 2
C3 = Catlogo o Subconjunto 3
43
Dijimos que los catlogos constitucionales enumeran materias de naturalezas diversas y, al

mismo tiempo, les asignan alcances competenciales diferentes. Veamos, en una lista corta,
algunos ejemplos reveladores de ambas caractersticas:
Polticas de planificacin y ordenamiento territorial (artculo 298.II.33).

Elaboracin y ejecucin de planes de ordenamiento territorial y uso del
suelo (ver artculos 300.I.5, 302.I.6 y 304.I.4).
Otorgacin de personalidad jurdica a organizaciones sociales, ONG,
fundaciones y otras entidades (ver artculo 298.II.14 y 15 y artculo
300.I.12 y 13).
Rgimen general de biodiversidad y medio ambiente (artculo 298.II.6).
Servicios de telefona fija, mvil y telecomunicaciones (artculo 299.I.2).
Servicios bsicos y aprobacin de las tasas correspondientes (artculo
302.I.40).
Hidrocarburos (artculo 298.I.18).
Esta lista corta de competencias revela varias particularidades. Comencemos analizando

las dos primeras: la materia involucrada en ambas frmulas es el ordenamiento
territorial, quedando claro que la Constitucin le encomienda al nivel central del
Estado, en trminos de exclusividad, la formulacin y aprobacin de las polticas de
planificacin y ordenamiento territorial, mientras que la elaboracin y ejecucin de
los planes concretos de ordenamiento territorial y uso del suelo, ubicadas en la fase
operativa, quedan en manos de los gobiernos departamentales, municipales e indgena
originarios, los que, por supuesto, debern ajustarse a las polticas establecidas por el
Estado central. Por medio de frmulas como sas, la Constitucin distribuye entre
diversos niveles de gobierno las potestades y actividades con las que se despliega en
la prctica la materia en cuestin. De ese modo, ciertas dimensiones de la materia
quedan en manos de un nivel de gobierno y otras funciones bajo responsabilidad
de otro u otros sujetos competenciales. El alcance de las competencias es, en
consecuencia, diferente. Ntese que este diagnstico se tornara aun ms complejo si
asumiramos, retrocediendo un paso adicional, que la materia en realidad es la tierra
y el territorio pero valga el anlisis anterior como ejemplo.
Prestemos atencin ahora a las naturalezas diferentes de las restantes materias de la
lista corta. La otorgacin de personalidad jurdica a personas colectivas es un mero
acto administrativo, resultado del ejercicio de una funcin pblica, mientras que el
establecimiento del rgimen general de recursos hdricos y sus servicios implica
la aprobacin de normas jurdicas que, a su vez, suponen definiciones tcnicas,
polticas, econmicas, institucionales, etc. La naturaleza de ambas materias, en
verdad, es absolutamente diversa. Y lo es ms todava la de los servicios de telefona
fija, mvil y telecomunicaciones, que implica mltiples actividades destinadas a
viabilizar su suministro a la poblacin. Por ltimo, a la complejidad multifactica
de estos ltimos debe aadirse el hecho del uso y agotamiento de un bien pblico
que implica la explotacin de los hidrocarburos, lo que rodea a la naturaleza de esta
materia de particularidades propias. En sntesis, en el primer caso se trata de un acto
administrativo; en el segundo, de decisiones diversas y de la aprobacin de normas
legales concretas (rgimen); el tercer ejemplo versa sobre suministro de servicios, en
tanto que el ltimo (hidrocarburos) consiste en el uso y aprovechamiento de bienes
pblicos perecederos.
44
Pero las diferencias no quedan ah. A las naturalezas dismiles deben aadirse alcances
competenciales asimismo diversos. Ntese, por ejemplo, que el rgimen general de
biodiversidad y medio ambiente deja abierta la definicin del rgimen o regmenes
particulares para otros niveles de gobierno o instancias de decisin. Ni qu decir de los
hidrocarburos, vistos como una materia en s misma, rodeada por tanto de plenitud e
integralidad, y bajo potestad del Estado central, lo que no sucede con los servicios de
telecomunicaciones, cuyo desarrollo legislativo, reglamentacin y ejecucin quedan en
manos de los gobiernos departamentales, en tanto que, por responder a competencias
compartidas, la legislacin base o rgimen general ser fijado por el nivel central del Estado.
No cabe duda que los catlogos de los artculos 298, 299, 300, 302 y 304 de la
Constitucin enumeran materias con naturalezas y contenidos diferentes, que sern
gestionadas en funcin de repartos y alcances competenciales consecuentemente diversos.
Se trata, por ello, de catlogos altamente heterogneos, que exigen la introduccin de
criterios ordenadores capaces de agrupar las materias en categoras ms o menos similares.
Se decidi, por ello, realizar el mapeo de las competencias enlistadas en la Constitucin
reagrupando las materias en cinco categoras:
los regmenes, generales y particulares;
las polticas, instrumentos y actividades tcnicas y econmicas;
los servicios pblicos;
las materias que resultan del ejercicio del poder estatal y de actividades
pblicas;
V. bienes concretos y disposicin de bienes pblicos.
I.
II.
III.
IV.
El criterio ordenador del reagrupamiento de las materias no es otro que la naturaleza de

las competencias. Las categoras implican una escala de materialidad, por decirlo de algn
modo. En el grupo I fueron aglutinadas las competencias cuyo alcance es establecer las
reglas que orientan y definen la vida prctica de las materias, es decir, los regmenes. En el
grupo II, otras capacidades reguladoras e instrumentos de gestin pblica, como son las
polticas, aunque no ya en el rango de los regmenes, y as sucesivamente hasta el grupo V,
integrado por bienes concretos que, como un todo, asumen la condicin de materias. Las
categoras, en consecuencia, van del plano normativo y formal hasta el terreno concreto de
los objetos y bienes.
Las categoras permiten visualizar los alcances competenciales diferentes de las materias
enumeradas en los catlogos, tanto en sentido horizontal cuanto en una perspectiva vertical.
En el plano horizontal queda claro, seguramente, que la potestad de establecer el rgimen
de una materia tiene un alcance mayor que el de la formulacin de las polticas, las que, en
todo caso, suponen un rgimen preestablecido, al margen de cun completo sea ste. No
cabe duda, en la misma lnea de razonamiento, que el suministro de servicios se realiza a
travs de mltiples actividades tcnicas y econmicas ubicadas en un plano enteramente
operativo, y que su organizacin y funcionamiento dependen de las normas y polticas
que las rigen. Apreciaciones semejantes caben, por supuesto, en relacin con las materias
que resultan del mero ejercicio del poder estatal, la mayora de las cuales responden a
competencias privativas y exclusivas del Estado central, excepcin hecha de slo cuatro de
ellas, conforme veremos ms adelante. Y, finalmente, en lo que hace a los bienes concretos,
al adjudicar la Constitucin la totalidad de un bien a un nivel de gobierno, implcitamente
establece en l las polticas y el rgimen, as como su uso, disposicin y aprovechamiento.
45
En la perspectiva vertical, el reagrupamiento de las materias ayud a visibilizar la presencia

de los dos ejes de distribucin de competencias y potestades: el eje territorial y el funcional.
Veamos el primero. Las definiciones constitucionales de los tipos de competencias y las
frmulas utilizadas en los tem de las listas competenciales determinan que territorialmente la
potestad de establecer los regmenes que orientan el funcionamiento de las diferentes materias
quede en manos del nivel central del Estado, aunque en algunas de stas esa facultad se
limite a la aprobacin de las reglas ms generales (rgimen general). El mapeo competencial
con los criterios descritos contribuy tambin a percibir que algo semejante sucede con la
facultad de formular y aprobar las polticas sectoriales: el diseo constitucional tiende a dejar
en el Estado central la definicin de stas, pero abre tambin las puertas para la formulacin
de polticas subnacionales en algunas materias. Identificada la topologa de los poderes
decisionales (regmenes y polticas), es decir, la ubicacin territorial de la facultad de tomar
las decisiones principales en unas y otras materias, result tarea menos compleja entender las
matrices de distribucin competencial que subyacen en las otras tres categoras de materias
(ejercicio del poder estatal y de actividades pblicas, suministro de servicios y disposicin de
bienes pblicos).
En el eje funcional, el reagrupamiento de las materias posibilita percibir que cada una de
ellas responde tambin a componentes internos de orden jurdico, tcnico, administrativo
e institucional, los que dependen de las funciones materiales y se encuentran ntimamente
vinculados con las potestades que integran las competencias. El componente jurdico no es
sino la materializacin de la funcin normativa que, a su vez, emana del ejercicio de la potestad
legislativa. El componente tcnico, por su parte, depende de la naturaleza de la materia,
determinando la mayor o menor complejidad de la gestin. Puede decirse, en consecuencia,
que el componente tcnico modela la funcin administrativa, incluyendo la dimensin
econmica, cuyas particularidades debern ser consideradas por el componente institucional.
Estas tres funciones (tcnica, administrativo-econmica e institucional) se configuran a travs
del ejercicio de las potestades reglamentaria y ejecutiva. Por tanto, lo que en realidad reparten
las matrices de distribucin de competencias que subyacen en los catlogos de los artculos
298, 299, 300, 302 y 304 de la Constitucin son los componentes o funciones que integran
cada una de las materias involucradas, funciones y componentes que operan el despliegue
prctico de las mismas. La visualizacin de este eje funcional, por lo dems, es el elemento
que permite asumir la enorme importancia prctica de los repartos competenciales, as como
los impactos materiales que podran desencadenar eventuales modificaciones introducidas en
las matrices de reparto.
No debe perderse de vista aqu que los regmenes son los que delinean las funciones
administrativa, econmica e institucional de las materias, misin que no podran realizar
si no tuvieran un brazo fuertemente anclado en la potestad legislativa. Naturalmente,
el ncleo particular de sentido de cada rgimen depende del componente tcnico de la
materia en cuestin, de su naturaleza. Funcionalmente, el ordenamiento de una materia y su
implementacin prctica comienzan en el o los instrumentos que establecen el rgimen de
la misma.
Para concluir estas notas sobre el marco conceptual que sostiene al mapa competencial,
cabe llamar la atencin sobre algo que, con seguridad, es una de las consecuencias ms
importantes de la metodologa utilizada. Sabemos ya que el reagrupamiento de las materias
condujo a visualizar, casi grficamente, los alcances diferenciados que caracterizan a cada
46
una de las categoras competenciales del mapa, tanto en la perspectiva horizontal cuanto en
la vertical. Sabemos tambin que ese reagrupamiento fue el que permiti visualizar los ejes
territorial y funcional de los repartos competenciales. Ahora bien, develada as la enorme
complejidad que subyace a las matrices de distribucin competencial, por encima y a travs
de los ejes de administracin territorial y funcional, conviene reiterar tambin la conclusin
de que la gestin de las materias asignadas a los diferentes niveles de gobierno deber
esforzarse por respetar siempre la vigencia del principio de integralidad. Sin el imperio
permanente de este principio, los peligros de fractura y de ineficiencia que podran rodear a
la administracin pblica del pas (central, departamental, municipal e indgena originaria)
amenazan con ser grandes.
Pues bien, teniendo en mente el marco conceptual delineado anteriormente, veamos
ahora los elementos centrales que caracterizan a las categoras competenciales del mapa.
Grupo I. Regmenes, generales y particulares
Varias materias enlistadas en los catlogos competenciales de la Constitucin usan el

vocablo rgimen. Eso sucede, para citar unos cuantos ejemplos, en los textos siguientes:
Rgimen aduanero (competencia privativa nacional, artculo 298.I.4)
Rgimen general de las comunicaciones y telecomunicaciones (competencia
exclusiva nacional, artculo 298.II.2)
Rgimen electoral departamental y municipal (competencia compartida entre
el nivel central del Estado y las entidades territoriales autnomas, artculo
299.I.1)
Una pregunta central surge frente a los textos anteriores: a qu se denomina rgimen?
Dejamos dicho en la parte I de este documento que se denomina as al conjunto de
principios, normas, procedimientos y organismos que rigen una materia o actividad
determinada. Es un concepto globalizador que abarca las dimensiones normativa,
institucional y procedimental7
El texto constitucional habla, en unos casos, de rgimen general, y en otros de
rgimen a secas, pudiendo deducirse que con esta ltima frmula lacnica se estara
refiriendo a regmenes sectoriales de alcance completo, es decir, con disposiciones generales
y particulares. Queda claro que, a la inversa, cuando la Constitucin adjudica a algn nivel
de gobierno el establecimiento del rgimen general, est asignando implcitamente a otro
nivel de gobierno o podra ser el mismo, pero a un rgano de gobierno diferente la
potestad de aprobar el rgimen particular.
En los catlogos de las competencias compartidas y concurrentes (artculo 299, pargrafos
I y II) figuran algunas materias que implican tambin la aprobacin de regmenes, aunque
el texto constitucional no es explcito en el reparto competencial. Veamos dos ejemplos: el
numeral 4 del pargrafo I incluye los juegos de lotera y de azar entre las competencias
compartidas y, por su parte, el numeral 8 del prrafo II enlista los residuos industriales y
txicos entre las competencias concurrentes. Resulta incuestionable que ambas materias
no pueden ser aplicadas en la prctica sin contar con regmenes particulares.
7
Ver supra pag. 33. El concepto de rgimen fue tambien discutido, con algunas variantes, en dos trabajos nuestros anteriores:
(Bhrt, 2009a, p. 34 y (Bhrt, 2009b, pp. 61 y 62).
47
Si esa es la situacin, a quin corresponde establecer esos regmenes? En el caso de los

juegos de lotera y de azar, por ser una competencia compartida, la legislacin base ser
aprobada por el nivel nacional, mientras que la legislacin de desarrollo lo ser por uno o ms
niveles subnacionales de gobierno. Ergo, el rgimen general de los juegos de lotera y azar
es resorte del nivel central del Estado, en tanto que los gobiernos departamentales podrn
disear y sancionar los regmenes particulares8. Y tratndose de los residuos industriales y
txicos, por estar sometidos a competencias concurrentes, la legislacin completa queda
en manos del Estado central, cuyos titulares, en consecuencia, establecern el rgimen
completo.
Estos dos ejemplos sirven para dejar en evidencia los razonamientos que condujeron a la
construccin de la primera categora de materias que forma parte del mapa competencial.
En las filas del grupo aparecen tanto los regmenes explcitamente mencionados en la
Constitucin, como los que deben ser deducidos de repartos competenciales que, en
trminos implcitos, suponen la aprobacin de regmenes formales. En ambos casos, el
mapa se dio el trabajo de identificar su alcance (rgimen general o especfico).
Grupo II. Polticas, instrumentos y actividades tcnicas y econmicas
En los artculos 298.I.17, 298.II.23, 299.II.6, 300.I.20 y 302.I.4, a la letra y

respectivamente, se lee:
Poltica general sobre tierras y territorio, y su titulacin (competencia privativa

nacional).
Poltica fiscal (competencia exclusiva nacional).
Frecuencias electromagnticas en el mbito de su jurisdiccin y en el marco
de las polticas del Estado (competencia concurrente entre el nivel central del
Estado y las entidades territoriales autnomas).
Polticas de turismo (competencia exclusiva departamental).
Promocin del empleo y mejora de las condiciones laborales en el marco de
las polticas nacionales (competencia exclusiva municipal).
Siguiendo el mtodo utilizado en el grupo anterior, respondamos primero a la pregunta:

qu es una poltica? Repitamos ac lo dicho en la primera parte: corrientemente se
denomina poltica o polticas a las lneas de accin o directrices que se adoptan en una
materia determinada, precisando los objetivos a alcanzar, el orden de despliegue de las
acciones, los recursos involucrados y la poblacin objetivo. El diseo de las polticas suele
incluir metas e indicadores de medicin del cumplimiento de los objetivos y metas9.
Tambin en el caso de las polticas, unos pasajes de la Constitucin hablan de polticas
generales de algn sector, en tanto que otros utilizan el vocablo totalizador de poltica,
aunque siempre referido a un sector determinado, por supuesto. Caben aqu razonamientos
semejantes a los realizados en el caso de los regmenes sobre las relaciones entre las polticas
generales y las especficas o particulares, as como los repartos competenciales explcitos e
implcitos a que dan lugar. Conviene, no obstante, aadir una consideracin importante:
tanto los regmenes como las polticas son algo diferente a la materia sobre la que se aplican.
8
9
48
En este caso y en otros parecidos deber discutirse si se reconocer la misma potestad a los niveles municipales, regionales
e indgena originarios.
Ver supra p. 33.
Esa independencia relativa de las materias en relacin a los regmenes y polticas es lo que
facilita que en los repartos competenciales de la Constitucin, en varios casos, la materia
haya quedado en manos de un nivel de gobierno, y en otro distinto la definicin del marco
normativo-institucional y de las polticas10.
La formulacin y aprobacin de polticas supone el ejercicio de la potestad legislativa;
no obstante, los razonamientos que las sustentan se vinculan sobre todo a actividades
prcticas y operativas. Debido a este motivo, vistas las materias de este grupo desde la
dimensin institucional y de la gestin pblica, stas implican sobre todo informacin y
presencia de un aparato tcnico administrativo.
Adems de las polticas, en el Grupo II fueron incluidos otros instrumentos y actividades
tcnicas y econmicas, tales como la elaboracin de estadsticas, la contratacin de deuda
pblica, el catastro y otras tcnicas, ms por el parentesco terico con las polticas que no
son sino otro tipo de instrumentos. Algunas de estas materias podran ser reclasificadas
en los otros grupos.
Grupo III. Servicios y suministro de servicios
Este grupo se ubica en un nivel de abstraccin menor que los anteriores (regmenes y
polticas). Rene conjuntos de acciones concretas que implican movimientos y cambios
materiales en la sociedad. Pero, a qu se denomina servicio? Lo dijimos anteriormente:
este nombre sirve para referirse a organizaciones sociales dedicadas a realizar actividades por
encargo de otras personas o a suministrarles algn bien para satisfacer ciertas necesidades,
utilizando en ese cometido importantes recursos materiales, financieros y humanos. Se
trata, por ello, de actividades y organizaciones sociales estructuradas bajo modalidades
diversas y crecientemente complejas.
En el grupo aparecen enlistados trece servicios, obviamente todos ellos mencionados en
la Constitucin:
1.
Educacin
2.
Salud
3.
Servicio postal
4.
Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria
5.
Transporte terrestre, areo, fluvial y otros semejantes
6.
Telefona fija, mvil y telecomunicaciones
7.
8.
Proteccin de cuencas
9.
Energa elctrica urbana
10.
Alumbrado pblico
11.
Servicios bsicos (agua, alcantarillado)
12.
Aseo urbano y manejo y tratamiento de residuos slidos
13.
Centros de informacin y documentacin, archivos, bibliotecas, museos, etc.
10
No puede dejar de sealarse que, en todo caso, la cercana entre rgimen y materia parece ser ms estrecha que la existente
con las polticas. Las materias tienden a confundirse con sus regmenes porque sin ellos podran reducirse a su materialidad
inerte. El rgimen es el que convierte a la materia en un concepto jurdico, lo que no sucede con las polticas, que son slo
directrices de accin.
49
Naturalmente, cada uno de estos servicios ser gestionado en funcin de una matriz
particular de reparto competencial, tanto desde el punto de vista territorial como funcional.
Grupo IV. Ejercicio del poder estatal y actividades pblicas11
Las materias enlistadas en este grupo resultan del cumplimiento del poder pblico. Como
se sabe, el Estado encuentra justificacin para su existencia en funcin de la preservacin de
la cohesin interna de la sociedad y de la resolucin de los conflictos que se desatan en su
seno, as como en la necesidad de preservar su territorio. El Estado es el encargado de velar
por la seguridad interna y externa de la sociedad y, por supuesto, de las personas, para cuyo
cumplimiento organiza e implementa diversas actividades. El nivel de abstraccin en el que
se encuentran definidas estas materias es semejante al del grupo anterior.
En suma, existen en la sociedad varias actividades y servicios que resultan del mero
ejercicio del poder estatal. Por ello, se explica que la mayora de las materias de este grupo
respondan a competencias privativas y exclusivas del nivel central del Estado. Prcticamente
la nica excepcin a esta regla de entre las materias de vuelo nacional parece ser la seguridad
ciudadana que, por razones fciles de entender, aparece registrada en los cuatro niveles
territoriales de gobierno.
Grupo V. Bienes concretos y disposicin de bienes pblicos12
Las materias que figuran en este subconjunto, como su nombre lo indica, son concretas. Se
trata de la administracin de bienes materiales, desde recursos naturales estratgicos hasta
la construccin de la infraestructura fsica en las diferentes unidades territoriales del pas.
Tratndose de bienes concretos, cuando quedan en manos del nivel central del Estado, la
frmula utilizada por la Constitucin implica la reserva competencial del bien en cuestin
como una totalidad, es decir que todas las dimensiones y funciones de ese bien quedan
bajo competencia del nivel nacional. En esa situacin se encuentran especialmente los
hidrocarburos, otros recursos naturales estratgicos y las armas de fuego y explosivos. La
reserva competencial plena se explica porque el nivel nacional es el titular de las potestades
legislativa y reglamentaria, las que se traducirn en el rgimen, las polticas y las formas
concretas de uso y aprovechamiento de esos bienes.
Bajo condiciones semejantes podrn crearse y administrarse los fondos fiduciarios,
de inversin y mecanismos de transferencia de recursos en los niveles departamental,
municipal e indgena originario. En este caso se trata de la disposicin de recursos financieros
pblicos, cuyas decisiones sern adoptadas en el ejercicio de competencias exclusivas.
En el grupo se incluyeron otros dos grupos de materias: aquellas que consisten en
autorizacin para elaborar y ejecutar proyectos concretos, que se traducen lgicamente en
bienes pblicos, y aquellas otras que se asientan en concurrencias competenciales, por lo
que la dimensin normativa de esos bienes depender de decisiones adoptadas en el nivel
nacional, en tanto que la fase operativa de los mismos responder a resortes subnacionales.
11
12
50
Ver supra pg. 33- 34.

Ver supra pg. 34.
El mapa, en suma, permite realizar lecturas cruzadas de materias, competencias, el

alcance de stas y los titulares de las mismas. La desagregacin entre regmenes, polticas y
la dimensin operativa de las diferentes materias es el dispositivo metodolgico que hace
posible la visualizacin de las diferentes dimensiones y funciones que integran las materias,
as como los repartos competenciales diseados para cada una de stas. El mapa, finalmente,
ayuda a traducir el lenguaje constitucionalista a cdigos tcnico-administrativos ms
prximos a la gestin pblica. El idioma constitucional nos habla de potestades legislativa,
reglamentaria y ejecutiva; el mapa, en cambio, recodifica esas potestades en regmenes,
polticas y dimensin operativa.
La lectura del mapa debe realizarse tomando en cuenta las siguientes guas formales. El
mapa contiene los cuatro tipos de competencias catalogados por la Constitucin, es decir,
las privativas, las exclusivas, las compartidas y las concurrentes. En las filas de la matriz se
encuentran todas y cada una de las materias enlistadas en los artculos 298, 299, 300, 302
y 304 del texto constitucional, las que, como efecto de la metodologa utilizada, fueron
reagrupadas en funcin de las cinco categoras recin descritas. Los nmeros inscritos en
el lado derecho de cada una de las columnas sealan el artculo, el pargrafo y el nmero
de tem con el que la respectiva materia se encuentra registrada en la Constitucin. En las
columnas de la matriz aparecen los niveles de gobierno (nacional, departamental, municipal
e indgena originario), adecuadamente resaltados sobre fondo rojo.
Para facilitar la lectura y comprensin del mapa se introdujeron vietas que preceden a
las materias, ubicadas en el lado izquierdo de las columnas. La misin de cada una de ellas
se detalla a continuacin:
Denota las competencias privativas y exclusivas nacionales y las exclusivas delos
gobiernos departamentales, municipales e indgena originario campesinos.
Seala las competencias compartidas de los cuatro niveles de gobierno.
Indica que se trata de las competencias concurrentes de los cuatro niveles.
Marca a las competencias municipales asumidas por los pueblos indgena
originarios en virtud del mandato del artculo 303.I de la Constitucin.
Otro recurso para facilitar la lectura del mapa fue la utilizacin del color rojo. Mediante ese
resaltado se busc destacar:
1. Las competencias privativas del nivel nacional, en cuyo caso se pintaron de rojo las
vietas, a la izquierda, y la referencia del artculo, pargrafo y numeral, a la derecha de
las columnas.
2. Los regmenes y las polticas que, sin estar mencionados como tales en los catlogos
constitucionales, se encuentran implcitos en ellos o pueden ser deducidos de los
mismos. Veamos dos ejemplos: (i) en los casos en los que el catlogo constitucional
habla de rgimen general, implcitamente est prevista la existencia de uno o varios
regmenes particulares; (ii) entre las competencias compartidas y concurrentes figuran
algunas materias cuyo rgimen ser establecido por el nivel nacional, dado que, por
definicin, la potestad legislativa se encuentra en manos de ste.
51
3. Otros casos y referencias que se explican por s solos en el texto del mapa.
A continuacin analizaremos uno de los productos que, gracias al mapa, se visualiza casi
topogrficamente: las llamadas competencias anlogas.
3. Competencias anlogas y materias recurrentes

El mapa muestra que varias materias aparecen en los catlogos de dos o ms niveles de
gobierno. En algunos casos, sin embargo, conforme veremos a continuacin, se trata en
realidad de componentes diferentes de las materias y, por tanto, de competencias dismiles.
Para evitar, precisamente, la confusin entre unos y otros casos, en este documento se
utilizan los conceptos de materias recurrentes y competencias anlogas.
Denominamos competencias anlogas a aquellas distribuciones competenciales en las
que una materia es asignada a los cuatro niveles de gobierno, o al menos a tres, con alcances
competenciales semejantes. Esos repartos potestativos requieren de atencin especial porque
pueden dar lugar a conflictos competenciales y a duplicacin, e incluso multiplicacin,
de gastos, adems de la dispersin y prdida de esfuerzos consecuentes. En tanto que en
aquellos casos en los que, aunque aparezca una materia en los catlogos de varias entidades
territoriales, el reparto competencial entre stas no es el mismo, hablamos de materias
recurrentes. Las competencias anlogas, en consecuencia, implican recurrencia, lo que,
por el contrario, no sucede con las materias repetidas. Puede afirmarse entonces que todas
las competencias anlogas son, al mismo tiempo, recurrentes, pero no todas las materias
recurrentes implican analoga competencial.
As, conozcamos primero el listado completo de materias que figuran en todos o
casi todos los catlogos competenciales.Un total de treinta materias, o componentes de
ellas, figuran en los catlogos de tres o ms niveles de gobierno13, conforme aparece en la
tabla 1 siguiente. Una lectura atenta de la lista muestra que no a todas subyacen repartos
competenciales semejantes, ni todas anuncian conflictos por duplicidades competenciales.
Al menos 22 de ellas, explcitamente o de manera implcita, se encuentran territorialmente
delimitadas o la reserva de potestades separa claramente a sus titulares o contienen un
mecanismo que distingue los componentes de las materias y las asigna a sujetos diferentes.
13
52
Existen algunas ms que no fueron incorporadas a la tabla porque o se trata de cuestiones de rgimen interior (Elaborar
su Estatuto o Carta Orgnica) o de elaboracin y ejecucin de proyectos particulares, como los siguientes casos:
proyectos de infraestructura de apoyo a la produccin,
proyectos de fuentes alternativas y renovables de energa,
promocin y desarrollo de proyectos y polticas para la adolescencia y niez, mujer, adulto mayor y personas con
discapacidad,
proyectos hidrulicos y energticos,
proyectos de agua potable y tratamiento de residuos slidos, y algunos otros ms, siempre semejantes a los anteriores.
Tabla 1
Materias recurrentes
La creacin de empresas pblicas y la planificacin del desarrollo aparecen

recurrentemente en los catlogos de materias exclusivas de los cuatro niveles de gobierno.
Consecuentemente, cada uno de ellos podr decidir cmo impulsar el desarrollo de la unidad
territorial bajo su jurisdiccin, y cundo y en qu campos crear empresas pblicas, las que
no podrn sino dedicarse a actividades productivas y de servicios vinculadas a materias de
su competencia. Se sabe, por otro lado, que la planificacin nacional, por mandato de la
Constitucin14, es potestad privativa del Estado central, incluyendo la definicin de los
objetivos y metas del desarrollo econmico y social, as como de las normas tcnicas de
elaboracin de los planes departamentales, municipales e indgena originarios, los que,
14
Ver la Cuarta Parte, Ttulo I, Captulos Primero, Segundo y Tercero del texto constitucional, especialmente los artculos
311.II.1 y 316.
53
adems, tendrn que subordinarse a las directrices del Plan Nacional. La planificacin y
promocin del desarrollo humano estn, por supuesto, ntimamente vinculadas a los planes
de desarrollo de cada una de las entidades territoriales; podra decirse que son componentes
especializados de esos planes.
En el texto constitucional, la potestad de crear y modificar tributos se encuentra
sometida a delimitacin territorial y tcnica. Cada gobierno autnomo puede crear
gravmenes (impuestos, tasas, patentes y contribuciones especiales) nicamente en el mbito
de su jurisdiccin y, tratndose de impuestos, siempre y cuando los hechos imponibles no
sean anlogos a los de los otros niveles de gobierno. La Constitucin, adems, cierra el
sistema de impuestos subnacionales con la determinacin de que ser el Estado central el
que regule su creacin y modificacin (cfr. artculo 299.I.7).
De manera semejante, la facultad de asumir la construccin, mantenimiento y
administracin de carreteras y ferrocarriles que asiste a los gobiernos subnacionales viene
acompaada de lmites territoriales y tcnicos determinados, en este caso, por la inevitable
catalogacin de vas (caminos y ferrovas) en las redes fundamental, departamental o local.
Naturalmente, es el nivel central del Estado el nico que puede dimensionar las redes,
establecer sus requisitos y caractersticas, as como las regulaciones tcnicas consiguientes,
es decir, los regmenes de carreteras y ferrocarriles.
Tabla 2
Materias recurrentes no conflictivas
54
El reparto competencial en los servicios de transporte terrestre, fluvial, ferrocarrilero y

otros modos es lo suficientemente claro en la Constitucin como para evitar confusiones
y traslapes. El artculo 298.II.32 deja esos servicios en manos de las autoridades respectivas
del Estado central cuando su alcance cubre dos o ms departamentos. No menos claro
es el artculo 300.I.9, que encomienda a los gobiernos departamentales la regulacin del
transporte entre las provincias15, y el artculo 302.I.18, que confa a los municipios y a
las autonomas indgenas reglamentar el transporte urbano. En esta materia, todo parece
indicar que no deberan producirse traslapes competenciales, ni siquiera en el mbito del
registro de la propiedad automotor, cuya titularidad, ntidamente, es de los municipios.
Otros aspectos tcnicos, en todo caso, sern esclarecidos en los regmenes de carreteras,
ferrocarriles y navegacin fluvial.
Avanzando en el anlisis, la Constitucin no puede ser ms clara cuando dispone
que la formulacin y aprobacin de las polticas de los sistemas de educacin y salud
forman parte de las competencias exclusivas del Gobierno nacional (artculo 298.II.17),
dejando as en el nivel central las decisiones sobre las lneas maestras que orientarn a
los servicios de ambas reas. Lamentablemente, la Ley Fundamental no hace gala de la
misma claridad cuando dispone que la gestin de los sistemas de salud y educacin
responder a modalidades de concurrencia entre el Estado central y las entidades
territoriales autnomas (artculo 299.II.2). Esta ltima frmula, ciertamente, puede
merecer ms de una interpretacin, lo que posterga la definicin ltima de las matrices
de distribucin competencial hasta que se conozca la lectura oficial del Estado central,
que bien podra acontecer cuando se aprueben las leyes sealadas en los artculos 36, 39
y 80.I de la Constitucin. Sin embargo, no est de ms dejar dicho aqu que en la teora
de la administracin no es infrecuente que el concepto de gestin sirva para englobar a
las cinco funciones administrativas bsicas, es decir, la planeacin, organizacin, recursos
humanos, direccin y control. Si esta interpretacin prevaleciera, el Estado central deber
distribuir la responsabilidad de atender los componentes tcnico-administrativos de cada
materia (educacin y salud) entre los gobiernos departamentales, municipales e indgena
originarios. Empero, independientemente de las decisiones finales, el reparto competencial
resultante, por imperfecto que fuese, tendr el cuidado de evitar indefiniciones o vacos
potestativos, o por lo menos eso es lo que debe esperarse.
La existencia del rgimen de zonas protegidas puede ser citada como un ejemplo de
definicin implcita. En efecto, en el catlogo de competencias exclusivas del Gobierno
nacional figuran nicamente las reas protegidas bajo responsabilidad del nivel central
del Estado (ver artculo 298.II.19), frmula que no permite deducir nada firme sobre
el rgimen de esas reas especiales, ni siquiera en lectura concordante con el artculo 385
de la Constitucin, el que, siendo especfico, no contiene ni atisbos sobre ese rgimen,
salvo su preocupacin por sobreposiciones con los territorios indgenas. Son otras clusulas
constitucionales las que contienen referencias que conducen a los fundamentos normativos
comunes a nuestra materia. El artculo 302.I.11 autoriza las reas protegidas municipales,
siempre y cuando stas sean creadas en conformidad con los parmetros y condiciones
establecidas para los gobiernos municipales, reconociendo de ese modo la existencia de
reglas preestablecidas, es decir, de un rgimen propio de esas reas. Y el artculo 304.I.7,
que, en trminos reveladores, sostiene que las autonomas indgena originario campesinas
15
No puede dejar de mencionarse aqu que el artculo 300.I.9 excluye al transporte areo.
55
podrn hacerse cargo de la administracin y preservacin de reas protegidas en su

jurisdiccin, en el marco de la poltica del Estado, abriendo as las puertas de par en
par para que el Estado central establezca el rgimen y las polticas a seguirse en las reas
protegidas.
La expropiacin, por su parte, revela dos dimensiones: el instituto, como tal, y la
potestad de expropiar. Es esta ltima la que aparece recurrentemente en los cuatro niveles
de gobierno, cuyos rganos tienen poder para expropiar bienes inmuebles por causa de
necesidad o utilidad pblicas, en el mbito de su jurisdiccin, por supuesto. La regulacin
de la institucin, en cambio, por mandato del artculo 57 de la Constitucin, y dada la
existencia de un elevado nmero de titulares de la potestad expropiadora, no puede sino
quedar en manos del Estado central, que deber establecer criterios uniformes, aunque
atendiendo a las particularidades territoriales, para la calificacin de la necesidad o utilidad
pblica y para la determinacin de indemnizaciones justas. La ley de expropiaciones que
deber aprobar la Asamblea Legislativa Plurinacional tendr a su cargo la tarea de poner
en vigencia esas reglas y criterios uniformes.
La creacin de fondos fiduciarios, fondos especiales para la inversin y otros
mecanismos de transferencia de recursos financieros al sector privado podra generar
tensiones entre las instancias subnacionales de gobierno, por las implicancias polticas
que ese tipo de instrumentos conllevan, pero de ningn modo conflictos competenciales.
El sistema de control fiscal y, dentro de ste, el rgimen de responsabilidades, ser el
encargado de modelar en la prctica la dispersin de recursos a que, efectivamente, ese
tipo de instrumentos puede dar lugar.
Entre las filas 11 y 22 de la tabla anterior figuran las materias recurrentes que sern
gestionadas en el marco de competencias compartidas y concurrentes, sometidas, por
tanto, a repartos competenciales que depositan la potestad legislativa, sea sta bsica o
completa, en la Asamblea Legislativa Plurinacional, abriendo de ese modo la va para
disear los instrumentos que evitarn los traslapes y conflictos competenciales.
En materia electoral, la Constitucin deja inequvocamente en manos del Estado
central el rgimen electoral departamental y municipal, el que, es de esperar,
minimizar la posibilidad de conflictos competenciales (ver el artculo 299.I.1). Se trata
de una competencia compartida en la que el nivel central aprueba la legislacin base y
la legislacin de desarrollo corresponde a los rganos subnacionales. En consecuencia, el
rgimen electoral del que habla el artculo 299.I.1 es un rgimen general que debe dejar
las particularidades departamentales, municipales e indgenas a la normativa emitida por
las asambleas de los respectivos niveles.
Las relaciones internacionales a ser cultivadas y sostenidas por los gobiernos
subnacionales tampoco parecen anunciar grandes conflictos competenciales, sobre todo
porque son las propias clusulas constitucionales que reconocen esa competencia a los
gobiernos departamentales, municipales e indgenas (artculos 299.I.5 y 304.II.1), las
que la subordinan a las directrices de la poltica exterior del Estado que, como se sabe, es
establecida privativamente por el nivel central (cfr. el artculo 298.I.8 de la Ley Mxima).
Servicios de telefona fija, mvil y telecomunicaciones es otra de las materias
que, mediando decisiones tcnicas adecuadas, no debera registrar grandes conflictos
56
competenciales, dado que la Carta Magna contiene dos previsiones al respecto. El

artculo 298.II.2 deja dicho que la aprobacin del rgimen general de las comunicaciones
y telecomunicaciones es de competencia exclusiva del Estado central, en cuyas manos
queda asimismo decidir las caractersticas del rgimen general de los servicios, gracias a la
catalogacin de estos ltimos entre las competencias compartidas, es decir, a travs de la
ley base (ver artculo 299.I.2). De manera que para perfeccionar el reparto competencial
en este campo slo se requieren decisiones tcnicas y polticas apropiadas. Partiendo de
la realidad actual, a nadie debera extraar que, diseando la matriz de competencias
compartidas, la telefona fija pase a ser regulada por los gobiernos departamentales, as
como algunos otros servicios semejantes de alcance exclusivamente departamental, y que
la telefona mvil, las telecomunicaciones internacionales e interdepartamentales y los
servicios de interconexin entre empresas departamentales lo sean por el nivel central del
Estado.
Estrechamente vinculadas al rgimen de las comunicaciones y telecomunicaciones, y
en situacin similar a los servicios a que dan lugar, se encuentra el uso de las frecuencias
electromagnticas. El artculo 299.II.6 de la Constitucin enlista estas frecuencias
entre las competencias concurrentes, lo que implica, siguiendo el razonamiento hasta
aqu utilizado, que es al Gobierno central al que pertenece la potestad de establecer el
rgimen de uso de las frecuencias electromagnticas. Existe, adems, otra previsin en el
texto constitucional: el propio artculo 299.II.6 establece que el Estado central fijar las
polticas que orientarn el uso del espectro electromagntico. Tambin en este caso, por
tanto, slo resta esperar decisiones tcnicas acertadas que faciliten la gestin del sector.
As, lo recomendable parece ser que los gobiernos departamentales asuman la facultad de
autorizar el uso de frecuencias de alcance departamental y dejar a los rganos del Estado
central las decisiones sobre las frecuencias de alcance nacional. Habr que pensar, no
obstante, un rgimen especial para las radios comunitarias que emitan desde territorios
autnomos.
Por mandato de los artculos 299.II.16 y 304.III.8, las mltiples actividades que
forman parte de la agricultura, ganadera, caza y pesca estn sometidas a competencias
concurrentes, vale decir que, haciendo uso de la legislacin completa, es el Estado central
el que define los respectivos regmenes e incluso polticas generales para los diferentes
rubros productivos, y que los gobiernos subnacionales cada uno en su jurisdiccin,
por supuesto velarn por el cumplimiento de unos y otras (regmenes y polticas) y
fomentarn y apoyarn las actividades productivas concretas, haciendo uso en esas tareas
de otras competencias concomitantes que van desde la construccin de infraestructura
productiva hasta la disposicin de fondos fiduciarios y especiales.
Las filas 16 a 19 de la tabla que venimos analizando estn ocupadas por las siguientes
materias: residuos industriales y txicos, preservar y contribuir a la proteccin del
medio ambiente y fauna silvestre, conservacin de suelos, recursos forestales y bosques
y proteccin de cuencas. Todas ellas engrosan la lista de competencias concurrentes, por
lo que el Estado central, a travs de la legislacin, podr crear condiciones para allanar
los conflictos competenciales que pudieran desatarse. Debe tomarse en cuenta que hasta
nuestros das el problema principal en estas materias, antes que conflictos competenciales,
pareci ser ms bien el de la elusin de responsabilidades, sin perder de vista por ello que
efectivamente se presentaron casos especiales de confrontacin entre niveles de gobierno,
57
especialmente por contaminacin minera e hidrocarburfera. En todo caso, los niveles

subnacionales ejercern sus potestades de reglamentacin y ejecucin en el marco que las
leyes del sector establezcan. No debe olvidarse que, adicionalmente, la Constitucin deja
expresamente en manos del Estado central la aprobacin de los regmenes generales y las
polticas de biodiversidad y medio ambiente y de suelos, recursos forestales y bosques
(cfr. artculos 298.I.20, 298.II.6 y 298.II.7).
El servicio meteorolgico (artculo 299.II.5 de la Ley Mxima) y las actividades
en los campos de la ciencia, tecnologa e investigacin (artculo 299.II.3), en tanto
competencias concurrentes, sern ordenadas mediante la normativa que emita el Estado
central, la que, en el caso de los datos atmosfricos, seguramente disear mecanismos
apropiados para que la reglamentacin y, sobre todo, la ejecucin del servicio sea transferida
a los gobiernos subnacionales, especialmente a los departamentales. Las actividades de
investigacin cientfica y tecnolgica, junto a las derivaciones del reparto de potestades de
la concurrencia competencial, debern responder a las directrices del sistema estatal de
ciencia y tecnologa previsto en el artculo 103 de la Constitucin.
Y, finalmente, en materia de vivienda y vivienda social, la Constitucin delinea el
siguiente reparto competencial: tratndose de una competencia concurrente (ver artculo
299.II.15) le corresponde al Estado central definir el rgimen de la vivienda, el que, por
orden expresa del artculo 298.II.36, aprobar tambin las polticas generales de vivienda,
quedando libradas, de ese modo, la definicin de los aspectos particulares a las polticas
departamentales y las actividades constructivas a las decisiones de los niveles subnacionales,
las que, empero, debern necesariamente subordinarse al rgimen y polticas aprobadas
por el Gobierno central. Por otro lado, las competencias que, en virtud de los principios
de voluntariedad y gradualidad, decidieran asumir los gobiernos subnacionales estarn
rodeadas de la exigencia de ejercicio obligatorio introducida por el hecho de que la
vivienda social tiene ahora el rango de los derechos fundamentales (cfr. artculo 19 de la
Constitucin).
Condensando el anlisis realizado en los prrafos anteriores, es posible afirmar que
efectivamente existen fuertes elementos de juicio que sugieren, casi sin margen de duda, que
las materias recurrentes en verdad no entraan conflictos competenciales originados en
ambigedades constitucionales o traslapes potestativos. Teniendo en mente los elementos
de conviccin hasta aqu recogidos, prestemos atencin ahora a las competencias anlogas,
cuyos mbitos de definicin, por el contrario, s parecen cobijar ciertas indeterminaciones
e incluso superposiciones competenciales. Utilicemos para ello la tabla siguiente, en la que
se enumeran las ocho materias que quedan por analizar de la tabla inicial.
El levantamiento de estadsticas es en la tabla la primera materia que revela cierta
indeterminacin, originada en la ausencia de valor oficial de algunas de ellas antes que
en duplicidad competencial. Por mandato del artculo 298.II.13 de la Constitucin, la
elaboracin y aprobacin de estadsticas oficiales corre exclusivamente a cargo del
nivel central del Estado. Eso quiere decir, como sabemos, que la informacin estadstica
entregada por el rgano nacional encargado de esas tareas ser la nica reconocida por las
reparticiones estatales y, por supuesto, la que se utilice para fundamentar las decisiones
polticas y financieras ms variadas. No obstante, los gobiernos departamentales podrn
elaborar sus propias estadsticas departamentales, tambin bajo mandato de exclusividad,
58
aunque sin fuerza legal ante el Estado y otras entidades pblicas y privadas (cfr. artculo
300.I.11). Circunstancias semejantes rodearn a las estadsticas municipales y a las
levantadas por las autonomas indgenas haciendo uso de la autorizacin del artculo
constitucional 302.I.9. La normativa constitucional, en este caso, parece cerrarse con otra
competencia conexa, privativa del Gobierno central, la de los censos oficiales (ver artculo
298.I.16). Tal y como estn presentadas las cosas, nicamente al calor de las normas
supremas, no es posible vislumbrar qu suceder en la prctica con esas competencias o
qu tipo de conflictos podra suscitarse a raz de ellas.
Tabla 3
Competencias anlogas
Toca el turno a la promocin y conservacin del patrimonio cultural. En el numeral 25

del catlogo de competencias del Estado central (artculo 298.II) se encuentra registrada
la siguiente frmula: Promocin de la cultura y conservacin del patrimonio cultural,
histrico, artstico, monumental, arquitectnico, arqueolgico, paleontolgico, cientfico,
tangible e intangible de inters del nivel central del Estado. La norma tiene una
connotacin cualitativa: el inters de los rganos nacionales. Por su parte, la lista de
competencias departamentales incorpora tambin la misma materia, aunque esta vez con una
connotacin territorial; el texto dice: Promocin y conservacin de la cultura, patrimonio
cultural, histrico, artstico, monumental, arquitectnico, arqueolgico, paleontolgico,
cientfico, tangible e intangible departamental (ver artculo 300.I.19). En ambos casos
los componentes del patrimonio y el alcance de las competencias son los mismos. Pero la
amenaza de traslapes no queda ah. Entre las competencias municipales figura exactamente
la misma materia, recluida en sus lmites jurisdiccionales, por supuesto (cfr. 302.I.16), y
aun ms confusa es la redaccin que corresponde a las autonomas indgena originarias, la
que, sin incorporar delimitacin territorial, dice a la letra: Patrimonio cultural tangible
e intangible. Resguardo, fomento y promocin de sus culturas, arte, identidad, centros
arqueolgicos, lugares religiosos, culturales y museos (ver artculo 304.I.10). En los
cuatro casos se trata de competencias exclusivas, que permitirn a los diferentes y mltiples
gobiernos autnomos emitir su legislacin al respecto y aplicarla. En un escenario como ese
difcilmente alguien podr decidir, con fuerza vinculante, qu componentes del patrimonio
59
cultural caen dentro del inters del nivel central del Estado y qu otros corresponden al
departamento, al municipio o a las autonomas indgenas. Pese a todo, una ventana de
solucin parece estar abierta: el artculo 99 de la Constitucin remite la regulacin final de
esta materia a una ley que, se supone, emanar de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Exactamente en la misma situacin se encuentran los centros de informacin
y documentacin, archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y otros [], sobre
cuya clasificacin como perteneciente al inters del Estado central, al departamento
o al municipio nadie podr decidir buenamente sin el riesgo de generar un conflicto
competencial (comparar los artculos 298.II.27, 300.I.28 y 302.I.25). Quizs en esta y en
la anterior materia el criterio inicial para evitar engorrosos conflictos podra ser la aplicacin
del principio del uti possidetis.
Probablemente la analoga competencial ms difcil de resolver sea la del ordenamiento
territorial. Transcribamos primero las tres normas constitucionales anlogas, adecuadas para
una lectura comparativa:
Es de competencia exclusiva de los gobiernos departamentales autnomos la

elaboracin y ejecucin. de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de
suelos, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado, municipales
e indgena originario campesinos (300.I.5).
Es de competencia exclusiva de los gobiernos municipales autnomos la
elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en
coordinacin con los planes del nivel central del Estado, departamentales e
indgenas (302.I.6).
Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer como
competencia exclusiva la elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial
y de uso de suelos, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado,
departamentales y municipales.
La materia es incuestionablemente la misma: se trata de la formulacin de los planes de
ordenamiento territorial ms conocidos por sus siglas, el PLOT y el PLUS. Los tres niveles
de gobierno, adicionalmente, aparecen reatados a una obligacin, la de coordinar sus planes
con los de los otros niveles. Por el contrario, en el alcance de la competencia parece existir una
diferencia que, con seguridad, no podr ir ms all del plano formal: slo el artculo referido a los
gobiernos departamentales incluye la potestad de ejecutar el PLOT y el PLUS. Obviamente, ese
insumo aislado choca con la definicin de competencia exclusiva que, como se sabe, concentra las
potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en manos de un nico titular. Ahora bien, sobre
esta matriz inicial, qu competencias le reconoce la Constitucin al Estado central? Una implcita
y otra expresa. La primera fluye de los tres textos transcritos. En ellos se encuentran implcitos
los planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos del nivel central del Estado, con los que
deben coordinar los planes de los otros tres gobiernos subnacionales. Y la competencia expresa
se encuentra en el artculo 298.II.33, que le encomienda al poder central la aprobacin de las
polticas de planificacin territorial y ordenamiento territorial.
Ahora bien, cmo evitar que el ordenamiento territorial se vea entorpecido por los
traslapes competenciales que in nuce porta la normativa constitucional? Por el momento,
el nico instrumento a la vista parece encontrarse en las polticas del sector. Mediante
60
ellas, por ejemplo, pueden encomendarse objetivos diferentes a los PLOT y PLUS de cada
nivel de gobierno, acordes con la funcin esencial de cada entidad territorial. Para nadie es
desconocido, continuando con el ejemplo, que el desarrollo urbano, los servicios bsicos, la
propiedad inmueble de usos urbanos, el catastro urbano y la recaudacin de los impuestos
consiguientes conforman el ncleo duro de la vocacin municipal, mientras que desde el
punto de vista del departamento el ordenamiento territorial apunta a clasificar las tierras
segn su capacidad de uso mayor, identificar los ecosistemas, localizar los recursos naturales
y los asentamientos humanos, el estado en que se encuentran las cuencas hidrogrficas
e identificar las necesidades de conservacin del medio ambiente. Indudablemente, se
trata de enfoques y objetivos diferentes, que pueden ser repartidos competencialmente a
travs de polticas adecuadamente consensuadas. Las autonoma indgenas, por su lado,
parecen encontrarse en una posicin intermedia entre los objetivos departamentales y los
municipales. Lo cierto, por el momento, es que mientras no se esclarezca la misin de
cada nivel de gobierno en el ordenamiento territorial, la amenaza de traslapes y conflictos
competenciales parece ser grande.
El turismo podra ser una de las actividades econmicas que soporte perjuicios a raz
de las sobreposiciones competenciales que, para el sector, contiene la Constitucin. La
formulacin y aprobacin de polticas de turismo figura simultneamente entre las
competencias exclusivas de los gobiernos departamentales, municipales e indgena originarios
(comparar los artculos 300.I.20, 302.I.17 y 304.I.11). El peligro de que se entrecrucen,
contradigan y superpongan las mltiples polticas que se adoptarn, especialmente sobre
la captacin de los recursos que genera el sector, parece ser grande. No obstante, como
en otras materias, tambin en sta la Constitucin deja una pequea y dbil puerta para
hallar soluciones: el artculo 298.II.37 le encomienda al nivel central del Estado la fijacin
de las polticas generales de turismo. Habr que esperar a la prctica para comprobar
si esta es una va real de soluciones. Mientras esto suceda, e incluso de la mano de las
polticas generales, los Estatutos de Autonoma y las cartas orgnicas municipales pueden
convertirse en instrumentos que generen escenarios de coordinacin y sinergia sectorial.
Lacnicamente, la clusula 299.II.13 de la Norma Mxima incluye la seguridad
ciudadana en la lista de materias que sern gestionadas bajo competencias concurrentes
entre el Estado central y las entidades territoriales autnomas. La concurrencia, repitmoslo
una vez ms, implica que nicamente la potestad legislativa queda en manos del nivel
central del Estado, al mismo tiempo que los reglamentos y su ejecucin corrern a cargo
de los gobiernos subnacionales autnomos. Ahora bien, qu componentes integran la
seguridad ciudadana? Al menos cuatro: la seguridad jurdica, el orden pblico, la lucha
contra el crimen y las acciones preventivas. Cada uno de estos componentes, como es lgico,
responde a funciones normativas, tcnicas y operativas. Vistas as las cosas, una segunda
pregunta resulta inevitable: qu componentes y qu funciones de la seguridad ciudadana
sern reglamentados y ejecutados por los gobiernos departamentales y/o municipales e/o
indgena originarios? Esta pregunta es la que la Constitucin, por s sola, no permite
contestar, y menos todava si traemos a colacin que por imperio de su artculo 298.I.6 la
Polica boliviana depende de resortes privativos del Estado central. Pese a todo, un saldo
positivo puede rescatarse de las consideraciones anteriores. Tratndose de competencia
concurrente, queda dicho que el rgimen de la seguridad ciudadana ser aprobado por
el gobierno central y que, al margen de los contenidos del rgimen, todos los gobiernos
autnomos deben asumir ciertas competencias y responsabilidades en esta tan sensible
61
materia. La viabilidad y eficacia del rgimen depender del nivel de concertacin que se
alcance en su formulacin.
Razonamientos semejantes a los utilizados en el pargrafo anterior pueden desplegarse
tambin en el caso del control gubernamental o fiscal, ubicado asimismo entre las
competencias concurrentes. El control fiscal tiene dos componentes: el control previo y el
posterior. El primero es interno y es ejercido por el personal jerrquico de lnea, incluyendo
a la mxima autoridad ejecutiva de cada entidad pblica y parcialmente por las unidades de
auditora interna que existen en cada una de ellas. El control posterior es siempre externo y
se encuentra a cargo de la Contralora General del Estado, que acta desconcentradamente
a travs de gerencias departamentales. Sin embargo, la pregunta es la misma: qu
componentes y qu funciones del control fiscal sern reglamentados y ejecutados por los
gobiernos departamentales, municipales e indgena originarios? Caben dos respuestas
posibles: si se mantiene la separacin entre el control previo y el posterior, as como su
reparto competencial, no existir problema alguno. Pero, si a travs de la reglamentacin y
el ejercicio de la potestad ejecutiva se buscase transferir el control posterior, o parte de l,
a la jurisdiccin de los gobiernos subnacionales, entonces s podran desatarse conflictos
competenciales muy fuertes. En todo caso, ser el rgimen del control fiscal (el sustituto
de la Ley 1.178) el que debe armonizar el captulo de la distribucin de competencias
(artculo 297 y siguientes) con el de la funcin de control (artculos 213 y siguientes) de
la Constitucin.
Para concluir, analicemos el tema del deporte. Conviene aqu, como hicimos
anteriormente, reproducir como se refieren a l los textos constitucionales respectivos.
Es competencia exclusiva de los gobiernos departamentales autnomos el
deporte en el mbito de su jurisdiccin (ver artculo 300.I.17).
Es competencia exclusiva de los gobiernos municipales autnomos el deporte
en el mbito de su jurisdiccin (ver artculo 302.I.14).
Las autonomas indgena originario campesinas podrn asumir como
competencia exclusiva el deporte, esparcimiento y recreacin (cfr. artculo
304.I.9).
En sntesis, tratndose de competencias exclusivas, cada uno de los gobiernos autnomos
podr regular, dirigir y fomentar como crea conveniente las actividades deportivas en su
jurisdiccin. Por tanto, parece posible que existan tantos regmenes del deporte como
gobiernos autnomos decidan aprobar normas al respecto, lo que podra dar lugar a estriles
conflictos competenciales y, lo que es peor, conspirar contra el ya bajo nivel del deporte
competitivo en el pas. Lamentablemente, el apartado constitucional dedicado al deporte
y la recreacin se encuentra redactado en trminos de amplia generalidad (artculos 104
y 105), lo que, sumado a las analogas competenciales, determina que en esta materia no
existen en la Constitucin salidas alternativas ni resquicios que ayuden a disear soluciones.
Resulta absolutamente pertinente, creemos, concluir este informe llamando la atencin
sobre el rol ordenador que, gracias al consenso y coordinacin que suponen, pueden jugar
los Estatutos de Autonoma y las cartas orgnicas en los casos de las materias recurrentes y
de las analogas competenciales. Lgicamente, queda latente asimismo, en todos los casos,
la solucin a travs de introducir reformas a la Constitucin.
62
Precisiones sobre el rgimen competencial

en el anteproyecto de la Ley Marco de Autonomas
63
64
Precisiones sobre el rgimen competencial

en el anteproyecto de la Ley Marco de Autonomas
1. Introduccin
El Ttulo III del anteproyecto de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
est dedicado a establecer el rgimen competencial marco, cuya misin es regular
la asignacin, transferencia y delegacin de competencias a los distintos niveles
territoriales de gobierno. La Seccin 5, por su parte, identifica las matrices de
distribucin competencial que, por mandato de la Constitucin, regirn la gestin
pblica de determinadas reas competenciales.
Este informe contiene sugerencias de ajustes a la Seccin 5 mencionada. Se basa
en una lectura cruzada de competencias de los cuatro niveles de gobierno autorizados
por la Constitucin, e incorpora los avances logrados en las reuniones bilaterales
sostenidas por el equipo del Ministerio de Autonoma con los tcnicos de los
ministerios respectivos16.
2. reas competenciales
Nueve reas competenciales abarca el anlisis desplegado en esta parte:
1. Vivienda, servicios bsicos y agua potable
2. Telefona fija, mvil y telecomunicaciones
3. Transportes
4. Educacin
5. Salud
6. Recursos naturales
7. Biodiversidad y medio ambiente
8. Ordenamiento territorial
9. Rgimen electoral
2.1 Vivienda, servicios bsicos y agua potable
En esta rea se concentran dos componentes diferenciados: la vivienda, por un lado, y

los servicios bsicos, incluida el agua potable, por otro. El anlisis conjunto se justifica
porque desde el punto de vista tcnico y econmico se recomienda que, en las obras de
construccin, ambos componentes sean ejecutados simultneamente; de lo contrario
resultara irracional disear e implementar programas y proyectos de vivienda sin resolver,
al mismo tiempo, los servicios bsicos que acompaan a las soluciones habitacionales.
16
En la Ley Marco finalmente aprobada la seccion 5 del anteproyecto se convirtio en el capitulo 3 del Titulo (rgimen
competencial).
Precisiones sobre el rgimen competencial en el anteproyecto de la Ley Marco de Autonomas
65
Existe, adems, otra razn constitucional que recomienda realizar el anlisis conjunto
de ambos componentes: los artculos 19 y 20 de la Constitucin inscriben el acceso a
la vivienda y a los servicios bsicos entre los derechos fundamentales de las personas, lo
que genera la obligacin progresiva del Estado de disear y ejecutar programas anuales de
vivienda y servicios bsicos hasta eliminar los dficit que el pas registra en este sector.
2.1.1 Marco constitucional
2.1.1.1 Vivienda
Al abrigo del artculo 299.II.15 de la Constitucin, la vivienda, especialmente la vivienda

social, figura entre las competencias que se ejercern de forma concurrente por el nivel
central del Estado y las entidades territoriales autnomas. Tratndose de la concurrencia
de dos o ms niveles territoriales de gobierno, se necesita identificar qu aspectos o
dimensiones de la vivienda corresponden a unas y otras entidades territoriales.
La definicin constitucional de competencia concurrente17 establece una primera
distribucin de potestades, confindole al nivel central del Estado la legislacin, mientras
que la reglamentacin y la ejecucin quedan en manos de las entidades territoriales
autnomas. Pero, qu funcin jugar en este caso la legislacin? O, dicho de otro modo,
qu alcance tendr la legislacin en el campo de la vivienda? Si los gobiernos subnacionales
reglamentan y ejecutan los programas y proyectos de vivienda, parece claro que el nivel
central del Estado es el que establece el rgimen de la vivienda.
Qu debe entenderse por rgimen de la vivienda? Se denomina as al conjunto de
principios, normas, procedimientos y organismos que rigen las mltiples dimensiones que
integran la vivienda, incluidas las normas tcnicas del catastro. De manera que el rgimen
de la vivienda, conformado a travs de una o ms normas, podra abarcar las dimensiones
tcnica, financiera, institucional y procedimental de la materia.
Por otro lado, el artculo 298.II.36 de la Constitucin manda tambin que el nivel
central del Estado apruebe las polticas generales de vivienda a ttulo de exclusividad
competencial. Estas polticas sern definidas a travs de la legislacin y la reglamentacin
emitidas por el Estado central, cuyo rgano Ejecutivo, adicionalmente, podr supervisar
su cumplimiento por parte de los gobiernos subnacionales. El mandato constitucional
fija un alcance claro para la competencia: habla de polticas generales, reconociendo as
implcitamente la existencia de polticas departamentales de vivienda, e incluso de polticas
municipales y hasta de directrices aprobadas por las autonomas indgena originario
campesinas en la materia. Sin embargo, por razones de orden tcnico y de coordinacin
normativa, lo recomendable parece ser que se autorice la formulacin de polticas
nicamente al nivel departamental.
Entre las competencias exclusivas municipales figuran dos vinculadas a los inmuebles:
Artculo 302.
I. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autnomos, en
su jurisdiccin:
10. Catastro urbano [] en conformidad a los preceptos y parmetros
tcnicos establecidos para los Gobiernos Municipales.
29. Desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos.
66
17
Ver el artculo 297.I.3 de la Constitucin. El texto se encuentra en la pgina 16 de este libro.
El catastro urbano, en consecuencia, responder a los preceptos y parmetros tcnicos

establecidos por el nivel central del Estado.
En suma, el alcance de la legislacin habitacional (rgimen de la vivienda) y la disposicin
del artculo 298.II.36 de la Constitucin (polticas generales), adems de las disposiciones
conexas, delinean la segunda, y ms completa, distribucin competencial en esta materia:
(a) El nivel central del Estado compuesto por los rganos Legislativo y Ejecutivo
establecer el rgimen y las polticas generales de vivienda, incluyendo las normas relativas
al desarrollo urbano. Entre el primero y las segundas, el Estado central definir, entre
otros, los siguientes aspectos:
(i) normas tcnicas para el desarrollo urbano,
(ii) normas tcnicas del catastro urbano,
(iii) normas tcnicas para la construccin de viviendas,
(iv) polticas de financiamiento,
(v) rol de la cooperacin externa, y
(vi) la adecuacin de la normativa actual al nuevo marco constitucional.
(b) Los gobiernos departamentales, en el marco de las normas y polticas aprobadas por el
nivel central, estn habilitados por la Constitucin para actuar en dos mbitos de toma
de decisiones:
(i) aprobar las polticas departamentales de vivienda. Mediante estas polticas podrn:
adecuar las normas tcnicas de la construccin a las condiciones particulares
de su jurisdiccin,
complementar las polticas de financiamiento fijadas por el nivel central,
reglamentar la intervencin de la cooperacin externa en la materia, y
otros aspectos propios de la potestad reglamentaria.
(ii) elaborar y ejecutar programas y proyectos de construccin de viviendas.
(c) Los gobiernos municipales, por su parte, siempre en el marco de las normas y polticas
aprobadas por el nivel central y algunas disposiciones particulares del gobierno
departamental, cuentan con autorizacin constitucional para tomar decisiones en los
siguientes mbitos:
(i) reglamentar el desarrollo urbano y administrar el catastro urbano,
(ii) complementar las polticas de financiamiento aprobadas por los niveles central y
departamental,
(iii) elaborar y ejecutar programas y proyectos de construccin de viviendas, respetando
las normas tcnicas constructivas de los niveles central y departamental, y
(iv) otros aspectos propios del nivel municipal.
(d) Los gobiernos de las autonomas indgena originario campesinas, finalmente, amparados
por las disposiciones de los artculos 299.II.15, 303.I y 304.I.16, estn habilitados para
ejercer las competencias que la Constitucin acuerda a los gobiernos municipales y,
adicionalmente, para adoptar decisiones sobre redistribucin poblacional conforme a
sus prcticas culturales. Naturalmente, todas estas competencias debern ser ejercidas
respetando el rgimen y las polticas de vivienda aprobadas por el nivel central del
Estado, as como las polticas departamentales fijadas por el gobierno departamental.
2.1.1.2 Servicios bsicos
El artculo 302.I.40 de la Constitucin establece taxativamente que la atencin de los

servicios bsicos, as como la aprobacin de las tasas que correspondan, dependen
67
de resortes exclusivos de los gobiernos municipales, sin precisar, lamentablemente, qu

servicios ingresan en esa categora. No obstante, el artculo 20.I es el que aclara parcialmente
que el concepto de servicios bsicos engloba a los suministros y atenciones de agua potable,
alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones. As, la lectura
combinada de ambas disposiciones suscita dos interrogantes: significan esas normas que los
gobiernos municipales legislarn, reglamentarn y ejecutarn los seis servicios mencionados
en el artculo 20.I, incluyendo las tasas y tarifas respectivas? Y derivada de esta interrogante,
esos seis servicios son municipales? Tal parece que no es as, segn disposiciones contenidas
en otros pasajes constitucionales.
El artculo 298.II.3 incluye el servicio postal entre las competencias exclusivas del nivel
central del Estado. De otro lado, la electrificacin urbana y las telecomunicaciones, cada
una por separado, forman parte del catlogo de competencias compartidas entre el nivel
central y las entidades territoriales autnomas (artculo 299.I. numerales 2 y 3). Y en el
caso del gas de uso domstico, tendrn aplicacin preferente las normas contenidas en
los artculos 359.I, 361.I y 363.II de la Constitucin, segn las cuales la produccin y
comercializacin de gas domiciliario no podr sino realizarse a travs de YPFB, en forma
directa o a travs de asociaciones o sociedades con empresas privadas, pblicas o mixtas. El
balance de estas disposiciones legales muestra que la Carta Magna, en realidad, confa al
nivel municipal nicamente los servicios de agua potable y alcantarillado, manteniendo,
de ese modo, lo que vena sucediendo hasta nuestros das.
De manera que, vistas bien las cosas, de los seis rubros mencionados en el artculo 20.I,
slo los servicios de agua potable y alcantarillado son servicios bsicos municipales, en
tanto que los otros cuatro responden a lgicas diferentes. Ahora bien, a esta delimitacin
municipal de los servicios pblicos debe aadirse el mandato del artculo 298.II.30 de
la Constitucin, que confa al nivel central del Estado la formulacin y aprobacin, en
exclusiva, de las polticas de servicios bsicos, quedando de ese modo configurada con
suficiente claridad la matriz de reparto competencial en esta materia.
Sin embargo, los mencionados no son los nicos servicios bsicos reservados para el
nivel municipal. El artculo 302.I, numerales 27 y 30, deposita tambin en manos de los
gobiernos municipales la gestin de los servicios de aseo urbano, manejo y tratamiento
de residuos slidos y de alumbrado pblico, debiendo el primero de ellos, sin embargo,
subordinarse a las polticas que fije el Estado. Estas normas demuestran asimismo que,
evidentemente, las disposiciones del artculo 20.I no son exhaustivas.
Concluyamos el anlisis del marco constitucional de los servicios bsicos sealando
que el catlogo competencial del artculo 299.II de la Ley Fundamental contiene un
tem adicional en nuestra materia: en su numeral 9 dispone que las entidades territoriales
autnomas podrn elaborar y ejecutar proyectos de agua potable y tratamiento de
residuos slidos, en concurrencia con el nivel central del Estado. Pero si recordamos que
el servicio de aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos slidos es una competencia
municipal exclusiva, qu alcance real tiene la habilitacin del artculo 299.II.9? A todas
luces se trata de una autorizacin para que los gobiernos departamentales puedan elaborar,
financiar y ejecutar proyectos de agua y disposicin de residuos slidos en los municipios
cuyas restricciones financieras les impidan autogestionar esos proyectos. Es decir, ejecutar
proyectos y nada ms, ya que la administracin de los servicios corresponde, en exclusividad,
al nivel municipal.
68
Resumiendo: los artculos 298.II.30, 299.II.9 y 302.I, numerales 27, 30 y 40, articulan
el siguiente reparto territorial de competencias en materia de servicios bsicos:
(a) El nivel central del Estado formular y aprobar las polticas de servicios bsicos,
incluidos los servicios bsicos municipales, ejerciendo para ello las potestades legislativa y
reglamentaria. Asimismo, supervisar el cumplimiento de dichas polticas
(b) El nivel departamental nicamente podr elaborar, financiar y ejecutar proyectos de
agua potable y tratamiento de residuos slidos. Concluidos los proyectos, estos debern
ser transferidos al municipio o autonoma indgena originaria en cuya jurisdiccin se
encuentre ubicado el proyecto
(c) Los gobiernos municipales, por su parte, respetando las polticas aprobadas por el nivel
central, legislarn, reglamentarn y ejecutarn los siguientes servicios bsicos:
servicio de agua potable,
servicio de alcantarillado,
servicio de aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos slidos, y
servicio de alumbrado pblico,
adems, aprobar las tasas y tarifas que correspondan a cada uno de los servicios.
(d) Las autonomas indgena originario campesinas, gracias a la previsin del artculo
303.I. de la Constitucin, podrn ejercer competencias similares a las de los gobiernos
municipales
2.1.2 Ajustes al anteproyecto de la Ley Marco
Recogiendo los materiales sistematizados en el anlisis del marco constitucional, se presenta

a rengln seguido un texto legal para su consideracin e inclusin en la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin.
Artculo xx. Vivienda18
I. En materia de vivienda, el nivel central del Estado tiene potestades para:
(a) Disear y aprobar el rgimen de la vivienda, incluyendo los aspectos tcnicos de la
construccin
(b) Formular y aprobar polticas generales de vivienda, incluyendo normas relativas al
financiamiento, rol de la cooperacin externa y otros aspectos relevantes
II. Establecer los parmetros tcnicos del catastro urbano.
III. En el marco del rgimen y las polticas aprobadas por el nivel central, los gobiernos
departamentales podrn:
(a) Formular y aprobar polticas departamentales de vivienda, mediante las cuales
podrn complementar las polticas nacionales de financiamiento, reglamentar la
intervencin de la cooperacin externa y otros aspectos necesarios
(b) Reglamentar y adecuar las normas tcnicas constructivas nacionales a las condiciones
de su jurisdiccin
(c) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construccin de viviendas
IV. Son competencias de los gobiernos municipales:
(a) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen del desarrollo urbano en su jurisdiccin
18
La propuesta de ajuste al texto del anteproyecto es la que originalmente se propuso al Ministerio, con la que se iniciaron
los trabajos conjuntos entre el equipo tcnico del Ministerio de Autonoma y el del Ministerio de Obras Pblicas, Servicios
y Vivienda. Como fruto de ese trabajo, se incorpor al texto el criterio de inscribir la vivienda en el marco del hbitat,
esbozado por el artculo 19 de la Constitucin.
69
(b) Formular, aprobar y ejecutar polticas de asentamientos urbanos en su jurisdiccin

(c) Organizar y administrar el catastro urbano, conforme a las reglas tcnicas establecidas
por el nivel central del Estado
(d) Formular y aprobar polticas municipales de financiamiento de la vivienda
(e) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construccin de viviendas, conforme
a las polticas y normas tcnicas aprobadas por los niveles central y departamental
V. Los gobiernos de las autonomas indgena originario campesinas podrn:
(a) Ejercer las competencias que la Constitucin acuerda a los gobiernos municipales
(b) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construccin de viviendas, conforme
a las polticas y normas tcnicas aprobadas por los niveles central y departamental
(c) Adoptar decisiones sobre redistribucin poblacional conforme a sus prcticas
culturales
Artculo xx. Servicios bsicos
El nivel central del Estado formula y aprueba las polticas de servicios bsicos del pas y
supervisa su cumplimiento.
I. Los gobiernos municipales, en el mbito de su jurisdiccin, podrn:
(a) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen de los servicios de agua potable, alcantarillado,
aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos slidos y alumbrado pblico,
conforme a la Constitucin y en el marco de las polticas establecidas por el nivel
central del Estado
(b) Aprobar las tasas y tarifas de los servicios pblicos mencionados en el inciso anterior
(c) Disear y ejecutar proyectos de construccin de la infraestructura requerida por esos
servicios
II. Los gobiernos departamentales podrn elaborar, financiar y ejecutar proyectos de
agua potable y tratamiento de residuos slidos, debiendo transferirlos a la entidad
territorial respectiva, una vez concluidas las obras. Para la intervencin del gobierno
departamental se requerir la autorizacin del rgano deliberante del municipio o
autonoma indgena originaria beneficiaria.
2.2 Telefona fija, mvil y telecomunicaciones
En esta rea deben tenerse presentes las sofisticadas innovaciones tecnolgicas que, da a da,
se van incorporando a las diferentes modalidades de telecomunicaciones. En la actualidad,
por ejemplo, es imposible concebir comunicaciones de larga distancia eficientes al margen
de redes internacionales y satlites orbitales. Las normas constitucionales en este campo
requieren de un fuerte soporte tcnico.
El artculo 299.I.2 de la Constitucin establece que los servicios de telefona fija, mvil
y telecomunicaciones deben ser gestionados bajo competencias compartidas, lo que
implica que el nivel central aprueba la legislacin base del sector y las entidades territoriales
autnomas designadas en la ley emiten la legislacin de desarrollo, reglamentan y ejecutan
los servicios. Buscando operativizar esta norma, cabe preguntar: qu alcance tendr la
ley base? Mediante sta se establecer el rgimen general de los servicios mencionados.
70
Pero por qu slo el rgimen general? Porque la legislacin de desarrollo subnacional

ser la encargada de adaptar las normas bsicas o generales a las condiciones particulares
de las unidades territoriales en las que operen los servicios. Los aspectos que sern
librados a la legislacin subnacional, segn manda el artculo 297.I.4 de la Ley Suprema,
dependen tambin de las caractersticas y naturaleza de la telefona fija y mvil y de las
telecomunicaciones, es decir de los componentes tcnicos de la materia.
Coincidentemente, el artculo 298.II.2 de la Constitucin le entrega al nivel
central del Estado la potestad de aprobar el rgimen general de las comunicaciones y
telecomunicaciones, del cual depender, o formar parte, el rgimen general de los
servicios. Esta norma constitucional resulta demostrativa, al mismo tiempo, de que en
efecto existirn un rgimen general de las telecomunicaciones comprehensivo de la
telefona y regmenes particulares, que involucren tambin a la telefona y otros servicios
semejantes, como el de transmisin de datos o el de acceso al Internet. Naturalmente, estos
ltimos debern subordinarse a las normas del rgimen general, del cual dependen.
Prestemos atencin ahora a las caractersticas y naturaleza de la materia. En este campo
los factores tcnicos, difcilmente modificables desde el mbito jurdico, muestran que,
dado el nivel tecnolgico alcanzado por la telefona mvil, sta opera a travs de redes que
cubren todo el territorio nacional. Resultara, pues fuertemente daino para el pas pensar
en segmentar el servicio nacional en nueve redes departamentales o, peor aun, en cerca de
doscientas redes municipales. Las telecomunicaciones, o comunicaciones remotas, operan
de manera semejante a la telefona mvil, a travs del espectro electromagntico o haciendo
uso de otros medios, como la fibra ptica, de manera que resulta prcticamente imposible
concebir un sistema de telecomunicaciones econmico y competitivo, sometido a tantos
regmenes y polticas como gobiernos autorizados para establecerlos existan (9 200?).
Por otro lado, el rgimen de autonomas organiza al pas en funcin de niveles
territoriales de gobierno (nacional, departamental, municipal e indgena originario) y se
basa en la relacin existente entre el ejercicio de potestades y la jurisdiccin territorial. Los
gobiernos territoriales ejercen competencias en el mbito de su jurisdiccin, de manera tal
que cuando una materia, actividad o sector trasciende los lmites jurisdiccionales de un
gobierno o de un nivel territorial, e involucra a dos o ms niveles territoriales o a dos o ms
gobiernos en un mismo nivel, se crean condiciones para que la materia y las competencias
concomitantes pasen a un nivel territorial mayor. Estas relaciones se perciben con claridad
en el caso de las redes fundamental, departamental y municipal de carreteras. Cuando un
camino trasciende los lmites de un departamento, pasa a engrosar la red fundamental;
de otro modo, su mantenimiento y administracin podran tornarse conflictivos. Del
mismo modo, no puede existir una competencia municipal que en su despliegue prctico
abarque la jurisdiccin de dos o ms municipios, ya que ante la imposibilidad de aplicar
las normas de un municipio en el territorio de otro, se requerir inmediatamente de reglas
aprobadas por una instancia diferente y mayor a los dos municipios. Eso mismo sucede con
los servicios de telefona mvil y de telecomunicaciones.
Desde la naturaleza y caractersticas tcnicas de la materia, por tanto, puede deducirse
que el alcance real del artculo 299.I.2 de la Constitucin cubre nicamente a la telefona
fija, es decir que las entidades territoriales autnomas a ser designadas en la ley emitirn
71
legislacin de desarrollo, y reglamentarn y ejecutarn slo los servicios de telefona fija.

Este alcance, tcnicamente viable, del mencionado numeral 2 seguramente establecer
el rgimen general de las telecomunicaciones, que, como dijimos anteriormente, ser
aprobado por el nivel central del Estado en ejercicio de sus competencias exclusivas.
Entre las competencias concurrentes enlistadas en el artculo 299.II de la Carta Magna
figura una ntimamente vinculada a la materia que venimos analizando: las frecuencias
electromagnticas, que debern ser administradas por el nivel central del Estado y por
las entidades territoriales autnomas bajo un esquema de concurrencia competencial
y en el marco de las polticas del Estado, como dice el numeral 6 de ese artculo. Dos
derivaciones se desprenden de esta disposicin constitucional: la primera, que parte de
la administracin y uso de las frecuencias electromagnticas ser responsabilidad de los
gobiernos subnacionales y, la segunda, que el texto constitucional implcitamente habilita
al nivel central para la aprobacin de las polticas que regirn el uso de las frecuencias
electromagnticas.
En relacin a la primera derivacin, y atentos a las determinantes tcnicas de la materia,
cabe preguntarse: con qu niveles territoriales deber repartir sus competencias el Estado
central? En este campo se aplica a cabalidad el principio de la relacin entre ejercicio de
potestades y alcance territorial, de suerte que los usos de las frecuencias electromagnticas
de alcance supradepartamental quedaran bajo jurisdiccin del nivel central, en tanto que
los usos con alcance intradepartamental corresponderan a la jurisdiccin de los gobiernos
del nivel meso, regulados a travs de los regmenes departamentales de telecomunicaciones,
en los que deber incluirse un rgimen especial para las llamadas radios comunitarias,
asentadas en los territorios de las autonomas indgena originarias, atendiendo de ese modo
lo dispuesto en el artculo 30.II.8 de la Constitucin.
En sntesis, para la gestin de las telecomunicaciones, los artculos 30.II.8, 298.II.2,
299.I.2, 299.II.6, 348 y 349 de la Constitucin disean la siguiente matriz de distribucin
competencial:
(a) Son competencias del nivel central del Estado, a travs de sus dos rganos de gobierno:
(i) disear y aprobar el rgimen general de las comunicaciones y telecomunicaciones
del pas, incluyendo las frecuencias electromagnticas y los servicios de telefona
fija y mvil,
(ii) formular y aprobar las polticas de comunicaciones, telecomunicaciones y uso de
frecuencias electromagnticas,
(iii) administrar las frecuencias electromagnticas y autorizar su uso con un alcance
mayor a un departamento,
(iv) autorizar, regular y fiscalizar los servicios de telefona mvil y telecomunicaciones,
(v) regular los servicios de interconexin entre y con empresas de telefona fija, y
(vi) controlar y fiscalizar el uso del espectro electromagntico y los servicios de
telecomunicaciones en todo el territorio nacional.
(b) En el marco del rgimen general y de las polticas sancionadas por el nivel central, los
gobiernos departamentales estn habilitados constitucionalmente para:
(i) disear y aprobar el rgimen departamental de las comunicaciones y
telecomunicaciones,
72
(ii) formular y aprobar las polticas departamentales de comunicaciones y

telecomunicaciones,
(iii) administrar y autorizar el uso de las frecuencias electromagnticas de alcance
departamental,
(iv) autorizar, regular y fiscalizar los servicios de telefona fija en su jurisdiccin, y
(v) controlar y fiscalizar el uso del espectro electromagntico en el mbito de su
jurisdiccin, conforme a las normas y polticas aprobadas por el nivel central del
Estado.
(b) Los gobiernos de las autonomas indgena originario campesinas, por su parte, autorizan
el funcionamiento de radios comunitarias, conforme a las normas y polticas aprobadas
por los niveles central y departamental.
El anlisis del marco constitucional sugiere que, para este sector, se incluya en la Ley Marco
de Autonomas y Descentralizacin el siguiente texto:
Artculo xx. Telefona fija, mvil y telecomunicaciones
I. El nivel central del Estado tiene competencia para:
(a) Formular y aprobar el rgimen general y las polticas de comunicaciones y
telecomunicaciones del pas, incluyendo las frecuencias electromagnticas y los
servicios de telefona fija y mvil
(b) Administrar y autorizar el uso de las frecuencias electromagnticas con un alcance
mayor a un departamento
(c) Autorizar, regular y fiscalizar los servicios de telefona mvil y telecomunicaciones
(d) Regular los servicios de interconexin entre y con empresas de telefona fija, y
(e) Controlar y fiscalizar el uso del espectro electromagntico y los servicios de
telecomunicaciones en todo el territorio nacional
II. Respetando el rgimen general y las polticas sancionadas por el nivel central, los
gobiernos departamentales tienen potestad para:
(a) Formular y aprobar el rgimen y las polticas departamentales de comunicaciones y
telecomunicaciones
(b) Administrar y autorizar el uso de las frecuencias electromagnticas de alcance
departamental
(c) Autorizar, regular y fiscalizar los servicios de telefona fija en su jurisdiccin, y
(d) Controlar y fiscalizar el uso del espectro electromagntico en el mbito de su
jurisdiccin, conforme a las normas y polticas aprobadas por el nivel central del
Estado
III. Los gobiernos de las autonomas indgena originario campesinas autorizan el
funcionamiento de radios comunitarias en su jurisdiccin, conforme a las normas y
polticas aprobadas por los niveles central y departamental.
2.3 Transportes
El sector transportes es, al parecer, uno de los que podra acomodarse con menores dificultades
al rgimen de autonomas, dado que cuenta con importantes experiencias acumuladas en
73
el marco de la descentralizacin administrativa, al menos en el transporte urbano y por

carretera. En cuanto a los otros modos de transporte ferrocarriles y transporte fluvial,
sobre los que no existe informacin anterior, la Constitucin introduce innovaciones
importantes.
Las disposiciones constitucionales dedicadas a este sector cubren el rea de la infraestructura

de transportes, por un lado, y el rea de los servicios de transporte, por el otro. En ambas
reas se aplica ntidamente el principio de la relacin entre ejercicio de potestades y alcance
territorial, del que hablamos prrafos atrs. Veamos primero el rea de la infraestructura.
El artculo 298.II de la Constitucin, mediante sus numerales 9 y 10, inscribe entre
las competencias exclusivas del nivel central del Estado la construccin, mantenimiento
y administracin de carreteras de la red fundamental y de lneas frreas y ferrocarriles
de la red fundamental. No lo dice el texto constitucional, pero implcitamente aparece
la posibilidad de una red secundaria o departamental de lneas frreas y ferrocarriles, lo
que constituye, indudablemente, una verdadera innovacin. A travs de la legislacin y la
reglamentacin, por tanto, el Gobierno central deber establecer los criterios para clasificar
a unas y otros en la red fundamental y en las redes departamentales y subdepartamentales.
Ambas materias o actividades, aunque con algunas variaciones, figuran asimismo en el
catlogo de las competencias exclusivas departamentales, referidas, naturalmente, al mbito
de la jurisdiccin meso. El artculo 300.I.7 asigna a los gobiernos del nivel intermedio
las mismas facultades para construir, mantener y administrar las carreteras de la red
departamental, en tanto que el numeral 8 de ese mismo artculo les encomienda slo
la construccin y mantenimiento de lneas frreas y ferrocarriles en el departamento,
quedando excluida, en este caso, la administracin. En las dos especialidades la intervencin
de los gobiernos departamentales aparece supeditada a las polticas estatales respectivas.
Debe mencionarse de paso que los rganos del nivel intermedio podrn realizar obras
tambin en las redes fundamentales, conforme a normas especiales que, al respecto, apruebe
el Estado central.
Los gobiernos municipales, por su parte, son titulares de la misma competencia dentro de
su jurisdiccin, es decir, podrn construir, mantener y administrar los caminos vecinales,
debiendo coordinar con los pueblos indgena originarios cuando fuere necesario (ver
artculo 302.I.7). Es de destacar aqu que la Constitucin no reconoce a los municipios la
capacidad para ejecutar obras en el rubro de los ferrocarriles.
Y en el caso de las autonomas indgenas, la facultad de construir caminos vecinales y
comunales asume el carcter de una competencia concurrente (ver artculo 304.III.6), pero
no as el mantenimiento y administracin de esos caminos, actividades catalogadas entre
sus competencias exclusivas (ver artculo 304.I.6). Queda abierta aqu una interrogante: en
concurrencia con qu niveles territoriales construirn caminos las autonomas indgenas?
Dado que los otros tres niveles son titulares de potestades ejecutivas, al parecer cualquiera
establece que la administracin de los puertos fluviales deber realizarse bajo competencias
concurrentes, vale decir que la normativa, y slo sta, saldr del nivel central, mientras que
la reglamentacin y la ejecucin (construccin y administracin de los puertos) quedara en
74
manos de los gobiernos departamentales, segn se desprende del ordenamiento relativo a

los servicios de transporte, conforme veremos en seguida, siempre y cuando las instalaciones
portuarias estn emplazadas en ros navegables de alcance departamental nicamente.
En el rea de los servicios de transporte, guardando coherencia con lo visto en la
infraestructura, la distribucin competencial se basa asimismo en la relacin potestadesjurisdiccin. Para visualizar esto se transcriben a continuacin las normas constitucionales
pertinentes:
Artculo 298.
II. Son competencias exclusivas del nivel central del Estado:
32. Transporte terrestre, areo, fluvial y otros cuando alcance a ms de un
departamento.
Artculo 300.
I. Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autnomos, en
su jurisdiccin:
9. Transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de
transporte en el departamento.
Artculo 302.
I. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autnomos, en su
jurisdiccin:
18. Transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y
educacin vial, administracin y control del trnsito urbano.
Cuatro conclusiones se desprenden de los anteriores textos, referidas al reparto de

competencias:
1. Las normas constitucionales adjudican el transporte terrestre y urbano a los cuatro
niveles territoriales de gobierno19 bajo competencias exclusivas, lo que implica, como
se sabe, que los rganos de gobierno de cada nivel territorial legislarn, reglamentarn y
ejecutarn sus disposiciones, naturalmente cada uno en su jurisdiccin.
2. Los rganos de poder del nivel central y los gobiernos departamentales, adicionalmente,
ejercern las mismas potestades respecto a los servicios de transporte fluvial, ferrocarrilero
y otros medios. Debe relievarse aqu que, concordando con el reparto competencial en
el rea de la infraestructura, los municipios no pueden intervenir en estos modos de
transporte, y tampoco las autonomas indgena originario campesinas.
3. nicamente el nivel central del Estado est autorizado a legislar, reglamentar y ejecutar
sus decisiones en materia de los servicios de transporte areo.
4. En cambio, el registro de la propiedad automotor, el ordenamiento y educacin vial y
la administracin y control del trnsito urbano son actividades en las que la titularidad
es exclusiva de los gobiernos municipales e indgena originarios, cada uno en su
jurisdiccin.
19
Debe recordarse aqu que las autonomas indgenas pueden ejercer ipso facto las competencias de los municipios.
75
Resta todava analizar una ltima competencia. Mencionamos prrafos atrs que los
numerales 7 y 8 del artculo 300.I autorizan implcitamente al nivel central del Estado a
formular y aprobar polticas en materia de carreteras y ferrocarriles. Si a ello aadimos el
hecho de que el transporte areo se queda dentro de la esfera de poderes del Estado central y
que ste, adems, emite asimismo la legislacin para la administracin portuaria, se puede
asumir, en efecto, que el gobierno central disear y pondr en vigencia las polticas de
transporte que orienten el sector en todo el pas.
En suma, en el sector transportes, los artculos 298.I.14, 298.II.9, 19 y 32, 299.II.12,
300.I.7, 8, 9 y 10, 302.I.7, 8 y 18, 304.I.6 y 304.III.6 de la Constitucin disean la matriz
de distribucin competencial en los siguientes trminos:
(a) El nivel central del Estado, a travs de sus dos rganos de gobierno, cuenta con
autorizacin constitucional para:
(i) formular y aprobar las polticas de transporte del pas, incluida la infraestructura,
(ii) planificar, construir, mantener y administrar las carreteras, lneas frreas y
ferrocarriles de la red fundamental,
(iii) establecer los criterios de clasificacin de las carreteras de las redes fundamental,
departamental, vecinal y comunitaria y clasificar las carreteras de la red
fundamental,
(iv) participar en la construccin de caminos en la jurisdiccin de las autonomas
indgena originario campesinas,
(v) establecer los criterios de clasificacin de las lneas frreas en las redes fundamental
y departamental y clasificar las ferrovas de la red fundamental,
(vi) construir, mantener y administrar los aeropuertos que atienden el trfico
internacional e interdepartamental,
(vii) construir, mantener y administrar los puertos fluviales en los ros cuyos servicios
de transporte tienen alcance interdepartamental.
(viii)ejercer competencias exclusivas sobre el transporte terrestre, ferrocarrilero, fluvial
y por otros medios de alcance internacional e interdepartamental, y
(ix) ejercer competencias exclusivas sobre el transporte areo en general.
(b) Los gobiernos departamentales, respetando las normas y polticas fijadas por el nivel
central, estn habilitados constitucionalmente para:
(i) aprobar polticas departamentales de transporte e infraestructura vial,
(ii) planificar, construir, mantener y administrar las carreteras de la red departamental,
(iii) participar en la construccin de caminos en la jurisdiccin de las autonomas
indgena originario campesinas del departamento,
(iv) clasificar las carreteras de las redes departamental, vecinal y comunitaria de su
jurisdiccin,
(v) construir y mantener las lneas frreas y ferrocarriles de la red departamental,
(vi) construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el trfico de alcance
departamental, y
(vii) ejercer competencias exclusivas sobre el transporte interprovincial terrestre, fluvial,
ferrocarrilero y otros medios, dentro de su jurisdiccin.
(c) Los gobiernos municipales, por su parte, estn facultados para:
(viii) planificar, construir, mantener y administrar los caminos vecinales, en coordinacin
con los pueblos indgena originario campesinos asentados en su territorio, cuando
corresponda,
76
(ix) participar en la construccin de caminos en el territorio de las autonomas indgena

originario campesinas limtrofes con su jurisdiccin,
(x) construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan trfico de alcance
municipal,
(xi) ejercer competencias exclusivas sobre el transporte urbano, incluyendo el
ordenamiento, administracin y control del trfico urbano,
(xii) registrar la propiedad automotor, en funcin del domicilio del propietario, y
(xiii) desarrollar la educacin vial.
(d) Para concluir, las autonomas indgena originario campesinas, amparadas por
las disposiciones de los artculos 303.I, 304.I.6 y 304.III.6, podrn ejercer las mismas
competencias de los gobiernos municipales.
Las conclusiones a las que condujo la evaluacin del marco constitucional sugieren que el
artculo 98 del anteproyecto de la Ley Marco pueda ser modificado en base al siguiente
texto sustitutivo:
Artculo 98. Transportes
I. En materia de transportes, corresponde al nivel central del Estado, a travs de sus rganos
de gobierno:
(a) Formular y aprobar las polticas de transporte del pas, incluyendo las referidas a
la infraestructura.
(b) Planificar, construir, mantener y administrar las carreteras, lneas frreas y
ferrocarriles de la red fundamental.
(c) Establecer los criterios de clasificacin de las carreteras de las redes fundamental,
departamental, vecinal y comunitaria y clasificar las carreteras de la red fundamental.
(d) Participar en la construccin de caminos en la jurisdiccin de las autonomas
indgena originaria campesinas.
(e) Establecer los criterios de clasificacin de las lneas frreas en las redes fundamental
y departamental y clasificar las ferrovas de la red fundamental.
(f) Construir, mantener y administrar los aeropuertos que atienden el trfico
internacional e interdepartamental.
(g) Construir, mantener y administrar los puertos fluviales en los ros cuyos servicios
de transporte tienen alcance interdepartamental.
(h) Ejercer competencias exclusivas sobre el transporte terrestre, ferrocarrilero, fluvial
y otros medios de alcance internacional e interdepartamental, y
(i) Ejercer competencias exclusivas sobre el transporte areo, en general.
II. Los gobiernos departamentales, respetando las normas y polticas fijadas por el nivel
central, podrn:
(a) Aprobar polticas departamentales de transporte e infraestructura vial.
(b) Planificar, construir, mantener y administrar las carreteras de la red departamental.
(c) Participar en la construccin de caminos en la jurisdiccin de las autonomas
indgena originaria campesinas del departamento.
(d) Clasificar las carreteras de las redes departamental, vecinal y comunitaria de su
jurisdiccin.
(e) Construir y mantener las lneas frreas y ferrocarriles de la red departamental.
(f) Construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el trfico de alcance
departamental.
77
(g) Ejercer competencias exclusivas sobre el transporte interprovincial terrestre, fluvial,

ferrocarrilero y otros medios, dentro de su jurisdiccin.
III. Los gobiernos municipales, por su parte, estn facultados para:
(a) Planificar, construir, mantener y administrar los caminos vecinales, en coordinacin
con los pueblos indgena originario campesinos asentados en su territorio, cuando
corresponda.
(b) Participar en la construccin de caminos en el territorio de las autonomas indgena
originaria campesinas limtrofes con su jurisdiccin.
(c) Construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan trfico de alcance
municipal.
(d) Ejercer competencias exclusivas sobre el transporte urbano, incluyendo el
ordenamiento, administracin y control del trfico urbano.
(e) Registrar la propiedad automotor, en funcin del domicilio del propietario, y
(f) Fomentar y desarrollar la educacin vial.
IV. Las autonomas indgena originario campesinas, podrn ejercer las competencias de los
gobiernos municipales.
2.4 Educacin
La educacin es vital para cualquier grupo humano, mucho ms en el marco de los estndares
competitivos del siglo XXI. Los servicios de educacin normalmente consumen grandes
cantidades de recursos, con pesos relativos tendencialmente crecientes en la medida en que
se trate de pases como Bolivia, con presupuestos reducidos y altos indicadores de pobreza
e inequidad social. Debido a ello, tanto desde el punto de vista del desarrollo econmico,
social y cultural cuanto desde la ptica financiera, los servicios de educacin forman parte
de los componentes fundamentales de las actividades estatales y del gasto pblico. Slo a
manera de ejemplo, mencionemos ac que en la gestin 2008 la educacin utiliz algo ms
del 22% de los pagos pblicos totales (gasto corriente ms inversiones), mientras que el
peso relativo del sector en el mbito del gasto corriente total estuvo muy cerca del 34%.
Si se focaliza el anlisis en los niveles territoriales, las cifras son reveladoras: las prefecturas
gestionaron algo ms del 80% del gasto total en educacin20. No cabe duda de que debe
prestarse cuidadosa atencin al sector.
Para el sector educativo, la Constitucin contiene tres frmulas de asignacin competencial.

El artculo 298.II.17 enlista a las polticas del sistema de educacin entre las competencias
exclusivas del nivel central del Estado, correspondindole a ste, por tanto, formular y
aprobar esas polticas (potestad legislativa), reglamentarlas y ejecutarlas y/o supervisar su
ejecucin. Por otro lado, el artculo 299.II.2 determina que la gestin del sistema de
educacin se realizar bajo competencias concurrentes, vale decir que el nivel central del
Estado emitir, adems de las polticas, la legislacin educativa, en tanto que las entidades
territoriales autnomas tendrn a su cargo la reglamentacin y ejecucin del sistema. Por
ltimo, el artculo 304.III.2 autoriza a las autonomas indgena originarias a organizar,
planificar y ejecutar planes, programas y proyectos de educacin, ciencia, tecnologa e
20
78
La informacin fue tomada de Finot, 2009. Este ltimo indicador resulta de sumar las inversiones y los pagos corrientes
de las prefecturas en educacin, dividiendo su resultado entre el gasto total del sector.
investigacin, en el marco de la legislacin del Estado, explicndose de suyo el por qu

esta facultad fue catalogada entre las competencias concurrentes de esas autonomas.
No resulta fcil identificar el alcance real de ambas normas constitucionales. Para ello se
requiere precisar qu debe entenderse por sistema, servicio, polticas y gestin del sistema. En la
teora de esta especialidad del conocimiento, se denomina sistema a un conjunto de partes
o elementos organizados y relacionados, que interactan entre s, para alcanzar un objetivo.
Los sistemas reciben datos, energa y/o materia (inputs), operan sobre ellos y entregan
informacin, energa o materia (outputs), satisfaciendo el propsito que les da sentido.
El sistema educativo, siguiendo los parmetros fijados en la Constitucin, est integrado
por todos los elementos, dinmicamente interrelacionados, destinados a la formacin
integral de las personas y el fortalecimiento de la conciencia social crtica en la vida y
para la vida (ver artculo 80.I). La educacin contina el texto constitucional estar
orientada a la formacin individual y colectiva, al desarrollo de competencias, aptitudes y
habilidades fsicas e intelectuales que vinculen la teora con la prctica productiva []. Su
regulacin y cumplimiento sern establecidos por la ley. El sistema educativo, por mandato
de la Constitucin y por determinantes tcnicas, comprende: (a) la educacin formal, la
alternativa, la especial y la educacin superior de formacin profesional; (b) la educacin
formal, a su vez, est integrada por los niveles pedaggicos preescolar, primario, secundario
y superior no universitario, organizados en ciclos educativos; (c) las instituciones educativas
fiscales, privadas y de convenio, y (d) los mecanismos de participacin social y comunitaria
en el proceso de toma de decisiones (ver artculos 77.II y 83). La gestin del sistema educativo
en Bolivia se realiza a travs de dos grandes segmentos: la educacin preescolar y escolar,
hasta el bachillerato, por un lado, y la educacin superior de formacin profesional, a cargo
de las universidades, por otro. Este informe se ocupa nicamente del primer segmento.
El vocablo servicio, originado o, mejor, tratado en el campo de la economa, denota la
accin y efecto de servir o, lo que es lo mismo, de realizar determinadas actividades por
encargo de o para otras personas. En este sentido, por ejemplo, se habla del servicio de energa
elctrica. El vocablo sirve tambin para aludir a las entidades u organizaciones dedicadas
a satisfacer ciertas necesidades sociales, utilizando en ese cometido importantes recursos
materiales, financieros y humanos21. Este es el contenido de expresiones como Servicio de
Aduanas o Servicio Departamental de Educacin (SEDUCA). Volviendo a nuestra materia,
est claro que el servicio de educacin, visto como la satisfaccin de la demanda o como la
dimensin orgnica o institucional, forma parte del sistema educativo. La relacin entre
ambos es la del todo (sistema) con la parte (servicio).
Pasando al tercer concepto que requiere ser esclarecido, el de poltica o polticas,
permtasenos repetir aqu los dicho en las partes I y II de este libro. Corrientemente
se denomina poltica a las lneas de accin o directrices que se adoptan en una materia
determinada (en nuestro caso la educacin), precisando los objetivos a alcanzar, el orden de
despliegue de las acciones, los recursos involucrados y la poblacin objetivo. El diseo de
las polticas suele incluir metas e indicadores de medicin del cumplimiento de stas y de
los objetivos22. De manera que lo que el artculo 298.II.17 de la Constitucin en realidad
determina es que al rgano nacional cabeza de sector (Ministerio de Educacin o como
se llame) le corresponde fijar las lneas de accin que deben seguirse en la bsqueda de los
objetivos y metas del sistema educativo.
21
22
Este concepto fue analizado en la p. 33 y 49 de este libro.

Ver supra pp. 33 y 48.
79
Toca analizar, finalmente, el concepto de gestin, el que, segn se recordar, comenz a

ser utilizado y se difundi en la segunda mitad del siglo XX23, conforme fue desarrollando la
teora del management, en cuyo marco se utilizan los conceptos de administracin, gerencia
y gestin prcticamente como sinnimos. En la teora de la administracin, por ello, la idea
de gestin engloba las cinco funciones administrativas bsicas: planeacin, organizacin,
administracin de recursos humanos, direccin y control24. En esta perspectiva, al disponer
el artculo 299.II.2 de la Constitucin que la gestin del sistema de educacin se realizar
bajo competencias concurrentes, en verdad est determinando que las funciones encargadas
de traducir las potestades reglamentaria y ejecutiva en decisiones y acciones concretas
precisamente la planeacin, organizacin, administracin de recursos humanos, direccin
y control del proceso educativo queden en manos de las entidades territoriales autnomas.
La distribucin constitucional de competencias en el rea de la educacin, en suma,
reserva para el nivel central del Estado la potestad legislativa y el establecimiento de las
polticas educativas las que conllevan la capacidad de supervisar su cumplimiento
y reconoce a los gobiernos subnacionales las facultades reglamentaria y ejecutiva,
con capacidad suficiente para planificar, organizar, dirigir y controlar los servicios
educativos, incluidos los recursos humanos. Debe destacarse al respecto el hecho de que
la Constitucin no se pronuncie sobre las relaciones entre el nivel departamental y las
autonomas subdepartamentales, pese incluso a que la gestin educativa figura en el listado
de competencias concurrentes, rodeando, por ello, de cierta ambigedad el reparto de
competencias entre el nivel intermedio y los municipios y autonomas indgena originarias.
Esta insuficiencia normativa induce a pensar dos escenarios prospectivos: o el sector
permanece en la situacin hoy imperante, sumido en disputas y traslapes competenciales
entre el Ministerio de Educacin y las prefecturas de departamento o, por el contrario,
la lgica del rgimen de autonomas determinar que la gestin educativa se traslade
efectivamente a los gobiernos departamentales y subdepartamentales.
Cul es el estado de situacin del sector hoy? La estructura del sistema educativo
se articula en funcin a seis niveles territoriales: nacional, departamental, distrital,
subdistrital, ncleos y unidades educativas25, niveles que sirven tambin de referencia para
la organizacin de los servicios tcnico-pedaggicos y para la administracin de los recursos
humanos, materiales y financieros. Los primeros (los servicios tcnico-pedaggicos)
dependen de una divisin centralizada en el Ministerio de Educacin y se ocupan de
aspectos como el desarrollo curricular, la investigacin y la evaluacin pedaggicas, en tanto
que la administracin de recursos opera a travs de dos espacios institucionales separados,
el rea de los recursos humanos, formalmente vinculado a los gobiernos departamentales26,
y el rea de infraestructura y bienes, directamente dependiente de los municipios27. No
parecen existir, en consecuencia, factores extraordinariamente adversos que impidan la
profundizacin del proceso de descentralizacin administrativa que entraa el rgimen de
autonomas.
23
24
25
26
27
80
Para profundizar el anlisis de este concepto, y al mismo tiempo, precisar su desarrollo histrico, se recomienda revisar los
ya clsicos libros del gur en la materia Peter Drucker, sobre todo The Practice of Management (1954).
Koontz y Weihrich, 2005.
La Ley de Reforma Educativa, N 1.565, denomina a esta organizacin estructura de la administracin curricular.
Las leyes 1.565 (Reforma Educativa) y 1.654 (Descentralizacin Administrativa) encomiendan a los gobiernos departamentales la administracin, supervisin y control de los recursos humanos, a ttulo de delegacin. La Constitucin
transfiere definitivamente esas potestades a los gobiernos autnomos.
Esas funciones fueron transferidas a los municipios por la Ley de Participacin Popular, N 1.551.
En ese marco, los artculos 298.II.17, 299.II.2 y 321.II disean la siguiente matriz de
distribucin competencial territorial:
1. El nivel central del Estado tiene facultades plenas para:
(a) aprobar la legislacin base y de desarrollo, estableciendo el rgimen de la educacin
en el pas,
(b) formular y aprobar las polticas del sistema de educacin,
(c) disear los contenidos curriculares fundamentales para todas las reas, niveles
y ciclos educativos, reservando un espacio adecuado para las particularidades
departamentales, municipales e indgena originario campesinas,
(d) disear los contenidos plurinacionales e interculturales de los materiales didcticos
y supervisar su produccin,
(e) administrar y dirigir el sistema de acreditacin y medicin de la calidad educativa
del pas, y
(f ) administrar y dirigir el sistema de institutos normales superiores del pas.
2. En el marco de las normas y polticas fijadas por el nivel central, los gobiernos
departamentales estn habilitados constitucionalmente para:
(a) organizar y dirigir el sistema educativo del departamento, en el marco del rgimen
educativo aprobado por el nivel central del Estado,
(b) formular y aprobar polticas educativas departamentales, respetando las directrices
del nivel central,
(c) administrar, supervisar y controlar los recursos humanos del sistema educativo, en
su jurisdiccin,
(d) disear los contenidos curriculares departamentales,
(e) disear los contenidos departamentales de los materiales didcticos y coordinar con
los gobiernos municipales e indgena originarios la produccin de los mismos,
(f ) supervisar el funcionamiento y desempeo de los institutos normales superiores
asentados en su jurisdiccin, proponiendo al nivel central los cambios requeridos en
infraestructura, currculo y recursos humanos, y
(g) construir infraestructura destinada a las oficinas de la administracin educativa
y transferirla en propiedad a los gobiernos municipales e indgena originarios
respectivos.
3. Los gobiernos municipales, por su lado, tienen facultades para:
(a) construir, administrar y mantener la infraestructura fsica del servicio de educacin,
que comprende los bienes inmuebles y los servicios bsicos de los niveles inicial,
primario, secundario y superior no universitario, exceptuando la de los institutos
normales,
(b) suministrar equipos, muebles, materiales didcticos y otros insumos a los
establecimientos de los niveles pedaggicos sealados en el inciso anterior,
supervisando y controlando su uso,
(c) disear los contenidos particulares de los materiales didcticos, en coordinacin con
el gobierno departamental,
(d) supervisar el desempeo de las autoridades educativas, directores y personal docente
de su jurisdiccin, proponiendo al gobierno departamental la ratificacin o remocin
de los mismos, y
(e) otros servicios conexos.
81
4. Las autonomas indgena originario campesinas, con la autorizacin del artculo 303.I
de la Constitucin, podrn ejercer las competencias municipales detalladas en el inciso
anterior y adicionalmente llevar a la prctica la permisin contenida en el artculo 304.
III.2, es decir elaborar y ejecutar planes, programas y proyectos educativos.
La importancia social y cultural de la educacin, as como su peso financiero, determinan

que se recomiende aadir en la Ley Marco un artculo dedicado a desarrollar la distribucin
competencial prevista en la Constitucin, cuyo texto, basado en la evaluacin del marco
constitucional, podra ser el siguiente:
Artculo xx. Educacin
I. El nivel central del Estado tiene las siguientes competencias en materia de educacin:
(a) Aprobar la legislacin educativa, estableciendo el rgimen de la educacin en el pas
(b) Formular y aprobar las polticas del sistema educativo
(c) Disear los contenidos plurinacionales e interculturales del currculo de todas
las reas, niveles y ciclos educativos, reservando un espacio adecuado para las
particularidades departamentales, municipales e indgena originario campesinas
(d) Disear los contenidos plurinacionales e interculturales de los materiales didcticos
y supervisar su produccin
(e) Administrar y dirigir el sistema de acreditacin y medicin de la calidad educativa
del pas, y
(f) Administrar y dirigir el sistema de Institutos Normales Superiores del pas
central, podrn:
(a) Planificar, organizar, dirigir y controlar el sistema educativo del departamento
(b) Formular y aprobar polticas departamentales de educacin
(c) Administrar, supervisar y controlar los recursos humanos del sistema educativo, en
su jurisdiccin
(d) Disear los contenidos curriculares departamentales
(e) Disear los contenidos departamentales de los materiales didcticos y coordinar con
los gobiernos municipales e indgena originarios la produccin de los mismos
(f) Supervisar el funcionamiento y desempeo de los Institutos Normales Superiores
asentados en su jurisdiccin
(g) Construir infraestructura destinada a la administracin educativa y transferirla en
propiedad a los gobiernos municipales e indgena originarios respectivos
III. Los gobiernos municipales estn facultados para:
(a) Construir, administrar y mantener la infraestructura fsica y los servicios bsicos de
los establecimientos educativos de los niveles inicial, primario, secundario y superior
no universitario de su jurisdiccin, excepto la de los Institutos Normales
(b) Proveer equipamiento, mobiliario, materiales didcticos y otros insumos a los
establecimientos educativos sealados en el inciso anterior, supervisando y
controlando su uso
(c) Disear, conjuntamente el gobierno departamental, los contenidos departamentales
de los materiales didcticos
82
(d) Supervisar el desempeo de las autoridades educativas, directores y personal docente

de su jurisdiccin, proponiendo al gobierno departamental la ratificacin o remocin
de los mismos, y
(e) Atender los programas de alimentacin complementaria para los estudiantes
IV. Las autonomas indgena originario campesinas podrn:
(a) Ejercer las competencias de los gobiernos municipales, y
(b) Elaborar y ejecutar planes, programas y proyectos educativos
2.5 Salud
En trminos semejantes a los de la educacin, los servicios de salud forman parte de las
actividades estatales ms importantes y, en consecuencia, absorben importantes porciones
del gasto pblico. En la gestin 2008, los servicios de salud consumieron algo ms del 11%
del gasto pblico total (inversiones ms gasto de funcionamiento), participando en el gasto
corriente global del pas con ms del 15%. Visto el tema a travs de los desembolsos de las
prefecturas, stas administraron casi el 42% del gasto total en salud28.
Las normas constitucionales que regulan el sector salud son las mismas que las de la
educacin. Por ello, limitmonos aqu a transcribir los textos:
Artculo 298.
17. Polticas del sistema de salud.
Artculo 299.
II. Las siguientes competencias se ejercern de formaconcurrente por el nivel
central del Estado y las entidades territoriales autnomas:
2. Gestin del sistema de salud
Hasta aqu, en efecto, las normas son las mismas, por lo que cabe tambin reproducir las
consideraciones tericas y conceptuales realizadas en el captulo de la educacin sobre los
conceptos de sistema, servicio, polticas y gestin. Pero la Constitucin no se queda ah;
contiene adems otras dos disposiciones sectoriales:
Artculo 304.
II. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes
competencias compartidas:
3. Resguardo y registro de los derechos intelectuales colectivos, referidos a
conocimientos de recursos genticos, medicina tradicional y germoplasma,
de acuerdo con la ley.
Artculo 304.
III. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las
siguientes competencias concurrentes:
1. Organizacin, planificacin y ejecucin de polticas de salud en su jurisdiccin.
28
Tambin para la salud, la informacin fue tomada de Finot, 2009. El clculo de este ltimo indicador se realiz con el
mismo procedimiento que en educacin (ver supra, nota al pie 20).
83
Est autorizada, por tanto, la existencia de polticas particulares de salud que, en el marco
de la legislacin y las directrices del nivel central, podran aprobar las autonomas indgena
originarias. La disposicin del artculo 304.II.3 (transcrita) se explica por s misma, no
requirindose mayores comentarios al respecto.
Resumiendo: la Constitucin asigna al nivel central el ejercicio de la potestad legislativa
y la facultad de establecer las polticas de salud y reserva; al mismo tiempo, las potestades
reglamentaria y ejecutiva para los gobiernos subnacionales, cuyos rganos, en ejercicio de
stas, tienen capacidad suficiente para planificar, organizar, dirigir y controlar los servicios
de salud en su jurisdiccin, incluyendo los recursos humanos El silencio constitucional
sobre la distribucin de competencias entre los niveles departamental, municipal e indgena
originario se deja sentir tambin en esta materia, induciendo nuevamente a realizar un
paneo sobre el estado de situacin del sector.
La estructura del sistema de salud se articula en funcin de tres niveles de atencin
a la poblacin: el primer nivel, constituido por puestos sanitarios y mdicos y centros
de salud; el segundo nivel, integrado por los hospitales generales que atienden las cuatro
especialidades bsicas: ginecologa y obstetricia, pediatra, medicina general y ciruga;
y el tercer nivel conformado por los institutos especializados y hospitales generales que
desarrollan especialidades adicionales a las bsicas. Actualmente, los establecimientos
del primer y segundo nivel son de propiedad de los municipios, que se encargan de su
mantenimiento y equipamiento, as como del suministro de medicamentos, materiales y
dems insumos necesarios, mientras que los centros hospitalarios de tercer nivel dependen
todava del Estado central29. La administracin de recursos humanos se financia a travs
de las partidas respectivas del presupuesto general, que son formalmente ejecutadas por los
gobiernos departamentales30. Tal y como acontece con la educacin, tampoco en este caso
parecen existir factores especialmente contrarios a la mayor descentralizacin que entraa
el rgimen de autonomas.
En suma, los artculos 298.II.17, 299.II.2, 304.II.3 y 304.III.1 de la Constitucin
disean la matriz de reparto de competencias para el sector salud en los siguientes trminos:
1. El nivel central del Estado tiene potestades para:
(a) aprobar la legislacin completa del sector salud,
(b) formular y aprobar las polticas de salud del pas,
(c) ejecutar programas y proyectos de control epidemiolgico de alcance mayor a un
departamento,
(d) regular la atencin de pacientes provenientes de departamentos, municipios y
autonomas indgena originarias diferentes a la sede del establecimiento de salud.
(e) proteger la propiedad y los derechos intelectuales colectivos de los pueblos indgena
originario campesinos sobre los conocimientos de la medicina tradicional.
2. Los gobiernos departamentales estn autorizados por la Constitucin para ejercer las
siguientes potestades, sujetas a las normas y polticas fijadas por el nivel central:
29
30
84
La infraestructura y las funciones fueron transferidas a los municipios por la Ley de Participacin Popular.
La Constitucin transfiere esa potestad a los gobiernos autnomos, a diferencia de la Ley 1.654 de Descentralizacin
Administrativa, que nicamente la deleg a las prefecturas.
(a) organizar y dirigir el sistema departamental de salud,

(b) formular y aprobar las polticas departamentales de salud, respetando las directrices
aprobadas por el nivel central,
(c) administrar, supervisar y controlar los recursos humanos del sistema departamental
de salud, y
(d) garantizar el control epidemiolgico en el departamento.
3. Los gobiernos municipales tienen facultades para:
(a) construir, administrar y mantener la infraestructura fsica del servicio de salud de su
jurisdiccin, que comprende los bienes inmuebles de los tres niveles de atencin y
los servicios bsicos correspondientes.
(b) suministrar equipos, muebles, medicamentos y otros insumos a los establecimientos
de salud de su jurisdiccin, as como supervisar y controlar su uso.
(c) destinar los ingresos generados por los establecimientos de salud de su jurisdiccin a
mejorar la infraestructura fsica del sector.
(d) supervisar el desempeo de los recursos humanos, proponiendo al gobierno
departamental su ratificacin o remocin.
4. Las autonomas indgena originario campesinas, adems de las competencias propias de
los gobiernos municipales, podrn:
(a) establecer polticas de salud en su jurisdiccin, y
(b) resguardar y registrar los derechos intelectuales colectivos de la comunidad sobre los
conocimientos de la medicina tradicional.
Basados en los elementos de anlisis y en las conclusiones de la evaluacin del marco

constitucional, se recomienda dedicar un artculo de la Ley Marco al desarrollo del reparto
competencial que la Constitucin prev para el sector salud, sugirindose el siguiente texto:
Artculo xx. Salud

I. El nivel central del Estado tiene potestades para:
(a) Aprobar la legislacin completa del sistema de salud, con vigencia en todo el territorio
nacional
(b) Formular y aprobar las polticas de salud del pas,
(c) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de control epidemiolgico de alcance
mayor a un departamento,
(d) Regular la atencin en hospitales de segundo y tercer nivel de pacientes provenientes
de departamentos, municipios y autonomas indgena-originarias en los que no
existan esos tipos de centros hospitalarios, estableciendo modalidades de cofinanciamiento entre los gobiernos del departamento y de la autonoma de origen
del paciente y los aportes de este, y
(e) Registrar y proteger, con validez internacional, la propiedad y los derechos
intelectuales colectivos de los pueblos indgena originario campesinos sobre los
conocimientos y productos de la medicina tradicional.
central, podrn:
(a) Planificar, organizar, dirigir y controlar el sistema departamental de salud
(b) Formular y aprobar polticas departamentales de salud
85
(c) Administrar, supervisar y controlar los recursos humanos del sistema departamental
de salud, y
(d) Elaborar y ejecutar programas y proyectos departamentales de control epidemiolgico
III. En el marco de las normas y polticas aprobadas por el nivel central, los gobiernos
municipales podrn:
(a) Construir, administrar y mantener la infraestructura fsica del servicio de salud de
su jurisdiccin, que comprende los bienes inmuebles de los tres niveles de atencin
y los servicios bsicos correspondientes
(b) Proveer a los establecimientos de salud de su jurisdiccin equipos, mobiliario,
medicamentos, insumos y dems suministros, as como supervisar y controlar su uso
(c) Reinvertir en infraestructura, equipamiento y medicamentos los ingresos generados
por los establecimientos de salud
(d) Supervisar el desempeo de las autoridades de salud, directores de establecimientos,
personal mdico y enfermeras, proponiendo al gobierno departamental su ratificacin
o remocin, y
(a) Ejercer las competencias de los gobiernos municipales
(b) Formular y aprobar polticas de salud en su jurisdiccin.
(c) Resguardar y registrar la propiedad y los derechos intelectuales colectivos de la
comunidad sobre los conocimientos y productos de la medicina tradicional, en
coordinacin con el nivel central del Estado y conforme a ley.
2.6 Recursos naturales31
El concepto de recursos naturales abarca todos los elementos, objetos y frutos de la

naturaleza que los seres humanos aprovechan para atender sus necesidades materiales y
espirituales. El concepto, por tanto, alude a bienes de diferente origen y naturaleza, cuyo
uso y aprovechamiento se realiza a travs de procesos productivos diversos que demandan el
uso de importantes recursos financieros y humanos. Las actividades productivas primarias
y gran parte de las secundarias giran en torno al aprovechamiento de los recursos naturales.
La literatura especializada suele clasificar los bienes entregados por la naturaleza
en recursos naturales renovables y no renovables. Los primeros responden a ciclos de
produccin peridica y no se agotan con el consumo humano, en tanto que los otros
van desapareciendo conforme son aprovechados por las personas. Suele hablarse tambin
de recursos naturales estratgicos y no estratgicos, poniendo el acento, de ese modo, en
la importancia decisiva que tienen algunos bienes naturales para el desarrollo futuro de
la sociedad, por lo que su aprovechamiento queda sometido a condiciones especiales, a
diferencia de los dems bienes, cuyo aprovechamiento est librado en mayor medida a
las iniciativas productivas de las personas. Cruzando ambas clasificaciones, los recursos
naturales no renovables tienden a ser estratgicos, ya que a su rol decisivo para el desarrollo
social se suma su desaparicin paulatina.
La lista de los principales recursos renovables incluye por lo menos agricultura, ganadera,
caza, pesca, recursos hdricos, biodiversidad, espectro electromagntico, recursos forestales
y bosques. A partir de la segunda mitad del siglo XX, los recursos hdricos tendieron
31
86
En este captulo se utiliza y reproduce parte importante de los anlisis realizados en Bhrt, 2009b.
a hacerse escasos y a ubicarse en una posicin intermedia entre los agotables y los no
agotables, razn por la que fueron adquiriendo una valoracin estratgica. La tierra podra
formar parte tambin de esta lista; sin embargo, adems de ser un recurso en s misma, su
funcin es mayor: acta de soporte material del conjunto de los recursos naturales. Entre
los no renovables figuran la minera, los hidrocarburos, ridos y las aguas fsiles, cuya
explotacin exige el cumplimiento de rigurosas medidas de preservacin medioambiental.
En Bolivia, finalmente, desde el ltimo tercio del siglo XX, los hidrocarburos quedaron
clasificados entre los factores decisivos para el desarrollo nacional, junto a determinados
minerales, como el litio, el uranio y otros semejantes.
En esta rea analizaremos la normativa constitucional prestando atencin a tres

componentes: la visin global de los recursos naturales, la clasificacin de los recursos
estratgicos y, por ltimo, la asignacin territorial de competencias. Estos componentes
deben ser considerados en el desarrollo legislativo que en esta rea debe enfrentar la Ley
Marco.
2.6.1.1 Visin global de los recursos naturales
Los artculos 348, 349, 351, 352 y 353 de la Constitucin son los que fijan la visin global
de los recursos naturales; sus textos dicen:
Artculo 348.
I. Son recursos naturales los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el
agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro
electromagntico y todos aquellos elementos y fuerzas fsicas susceptibles de
aprovechamiento.
II. Los recursos naturales son de carcter estratgico y de inters pblico para el
desarrollo del pas.
Artculo 349.
I. Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible
e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponder al Estado su
administracin en funcin del inters colectivo.
II. El Estado reconocer, respetar y otorgar derechos propietarios individuales
y colectivos sobre la tierra, as como derechos de uso y aprovechamiento sobre
otros recursos naturales.
III. La agricultura, la ganadera, as como las actividades de caza y pesca que no
involucren especies animales protegidas, son actividades que se rigen por lo
establecido en la cuarta parte de esta Constitucin referida a la estructura y
organizacin econmica del Estado.
Artculo 351.
I. El Estado asumir el control y la direccin sobre la exploracin, explotacin,
industrializacin, transporte y comercializacin de los recursos naturales
estratgicos a travs de entidades pblicas, cooperativas o comunitarias, las que
podrn a su vez contratar a empresas privadas y constituir empresas mixtas.
II. El Estado podr suscribir contratos de asociacin con personas jurdicas,
bolivianas o extranjeras, para el aprovechamiento de los recursos naturales.
Debiendo asegurarse la reinversin de las utilidades econmicas en el pas.
87
III. La gestin y administracin de los recursos naturales se realizar garantizando

el control y la participacin social en el diseo de las polticas sectoriales.
En la gestin y administracin podrn establecerse entidades mixtas, con
representacin estatal y de la sociedad, y se precautelar el bienestar colectivo
IV. Las empresas privadas, bolivianas o extranjeras, pagarn impuestos y regalas
cuando intervengan en la explotacin de los recursos naturales, y los cobros a
que den lugar no sern reembolsables. Las regalas por el aprovechamiento de
los recursos naturales son un derecho y una compensacin por su explotacin,
y se regularn por la Constitucin y la ley.
Artculo 352. La explotacin de recursos naturales en determinado territorio
estar sujeta a un proceso de consulta a la poblacin afectada, convocada por
el Estado, que ser libre, previa e informada. Se garantiza la participacin
ciudadana en el proceso de gestin ambiental y se promover la conservacin
de los ecosistemas, de acuerdo con la Constitucin y la ley. En las naciones y
pueblos indgena originario campesinos, la consulta tendr lugar respetando
sus normas y procedimientos propios.
Artculo 353. El pueblo boliviano tendr acceso equitativo a los beneficios
provenientes del aprovechamiento de todos los recursos naturales. Se asignar
una participacin prioritaria a los territorios donde se encuentren estos
recursos, y a las naciones y pueblos indgena originario campesinos.
La visin constitucional de los recursos naturales, en consecuencia, se articula en funcin

de ejes claramente definidos sobre el carcter estratgico, propiedad y administracin de
los recursos naturales, el alcance de los derechos privados y las modalidades de su uso y
aprovechamiento, y sobre la participacin, consulta y beneficio popular a que est ligada la
explotacin de los bienes naturales. Siete ejes se perciben con nitidez.
1. Todos los recursos naturales son estratgicos y de inters pblico para el desarrollo del
pas (artculo 348.II).
2. La propiedad y dominio sobre los recursos naturales son del pueblo boliviano (artculo
349.I).
3. El Estado administra los recursos naturales, a travs de entidades pblicas, mixtas,
cooperativas o comunitarias, pudiendo suscribir contratos de asociacin con personas
jurdicas bolivianas o extranjeras (artculos 349.I y 351.II).
4. El Estado reconoce, respeta y otorga:
(a) derechos propietarios sobre la tierra, sean individuales o colectivos, y
(b) derechos de uso y aprovechamiento sobre otros recursos naturales (artculo 349.II).
5. El diseo de las polticas sectoriales relacionadas con el aprovechamiento de los recursos
naturales se realizar garantizando la participacin y control social (artculo 351.III).
6. La explotacin de los recursos naturales deber consultarse siempre con la poblacin
afectada. En el caso de los pueblos indgena originario campesinos la consulta se har
respetando sus normas y procedimientos propios (artculo 352).
88
7. El pueblo boliviano tendr acceso equitativo a los beneficios del aprovechamiento de

los recursos naturales, asignndose una participacin prioritaria a los territorios donde
se encuentren los recursos, especialmente si se trata de las naciones y pueblos indgena
originario campesinos (artculo 353).
A pesar de que, al calor del artculo 348.II, todos los recursos naturales seran estratgicos,
las disposiciones constitucionales transcritas contienen un tratamiento de la agricultura,
ganadera, caza y pesca es decir, de los recursos naturales renovables diferente al de los
recursos naturales estratgicos, introduciendo por esa va dos ejes definitorios adicionales:
1. En la agricultura, ganadera, caza y pesca tienen libertad de accin todos los sujetos
productivos que integran la economa plural, vale decir pblicos, privados, comunitarios
y cooperativas (artculo 349.III).
2. En el caso de los recursos naturales estratgicos, sean estos renovables o no renovables,
el Estado asume el control y direccin de toda la cadena productiva (exploracin,
explotacin, industrializacin, transporte y comercializacin), pudiendo operar a travs
de entidades pblicas, cooperativas o comunitarias, las que, por su lado, tendrn la
opcin de realizar las actividades productivas en forma directa, contratando a empresas
privadas y/o constituyendo empresas mixtas con estas ltimas (artculo 351.I).
Esta diferenciacin de regmenes tiene importantes efectos en la distribucin territorial de
competencias, conforme veremos en seguida.
2.6.1.2 Recursos naturales estratgicos
A despecho de la declaracin principista del artculo 348.II, varias disposiciones

constitucionales especficas se encargan de fundar el carcter estratgico de los recursos
naturales concretos. La lista de ellos figura a continuacin en la tabla 4, mencionando los
artculos en que aparece su caracterizacin como tales:
Tabla 4
Recursos naturales y estratgicos
Los dems recursos naturales, especialmente los renovables derivados de la agricultura,

ganadera, caza y pesca, no cuentan con declaracin constitucional especfica de proyeccin
estratgica, razn por la que sus regmenes y polticas parecen estar rodeados de mayor
89
flexibilidad. Este razonamiento orienta tambin a las disposiciones constitucionales referidas

a la biodiversidad en su conjunto, la que no puede sino estar regida por un rgimen general
y por tantos regmenes particulares como ecosistemas y ecorregiones coincidan o puedan
compatibilizarse con los niveles territoriales de gobierno.
El reparto constitucional de competencias, expreso e implcito, parece haber considerado
asimismo los estados de situacin diferentes, segn regiones y ecosistemas, que rodean a los
recursos hdricos, desde las fuentes hasta las condiciones de su aprovechamiento, pasando
por los mltiples factores y accidentes que rodean a los cursos y reservorios de agua. De
manera que, sin perjuicio del carcter estratgico de estos recursos, la Constitucin abre
espacio para la existencia, adems del rgimen general, de regmenes particulares de recursos
hdricos. Sin embargo, de manera diferente a lo previsto en otras materias, el pargrafo II
del artculo 373 de la Constitucin deja claramente sentado que los regmenes particulares
de los recursos hdricos sern establecidos tambin por el nivel central de Gobierno.
La rica diversidad biolgica del pas se expresa tambin en la existencia de suelos,
recursos forestales y bosques variados, segn respondan a las caractersticas de las diferentes
regiones ecolgicas que integran el pas. As, por ejemplo, los suelos y recursos forestales de
la Amazona pandina revelan pocas similitudes con los del Chaco o los de la Chiquitana,
poniendo de manifiesto el hecho de que los suelos y recursos forestales no podran
gestionarse aceptablemente si no se contara con regmenes particulares.
As, para analizar la matriz de distribucin territorial de competencias en esta materia
deben tenerse presentes la visin global de los recursos naturales que porta la Constitucin
y la identificacin de los recursos considerados estratgicos que sta realiza. Veamos la
matriz:
2.6.1.3 Asignacin competencial
El reparto de competencias que se esquematiza a continuacin se basa en una lectura del

bloque constitucional integrado por el Captulo Octavo de la Tercera Parte (Distribucin
de Competencias), los nueve captulos del Ttulo II (Medio Ambiente, Recursos
Naturales, Tierra y Territorio) de la Cuarta Parte de la Constitucin y el Captulo Cuarto
(Derechos de las Naciones y Pueblos Indgena Originario Campesinos), Ttulo II, de la
Primera Parte de la Constitucin. Las diferentes competencias aparecen en los textos de
manera directa y expresa o en trminos implcitos, debiendo asumirse su existencia por
deduccin o inferencia.
1. El nivel central del Estado tiene potestades para:
(a) Establecer los regmenes completos de:
(i) hidrocarburos (artculo 298.I.18),
(ii) minera (artculo 369.I),
(iii) todas las formas de energa y sus fuentes (artculo 378.II),
(iv) tierra. La ley determinar qu potestades sern transferidas o delegadas a las
entidades territoriales autnomas (artculo 298.II.38),
(v) espectro electromagntico y uso de frecuencias electromagnticas (artculo 299.II.6),
(b) Aprobar los regmenes generales de:
(i) recursos hdricos y sus servicios (artculo 298.II.5),
90
(ii) suelos, recursos forestales y bosques (artculo 298.II.7)32,

(c) Establecer polticas sectoriales para:
(i) hidrocarburos (artculo 360)
(ii) minera y metalurgia (artculo 369.III),
(iii) sector energtico, abarcando a la generacin, control, transmisin y distribucin
de energa en el sistema interconectado (artculos 298.II.38, 378 y 379),
(iv) recursos hdricos (artculos 373 y 374),
(v) actividades forestales (artculo 298.II.7),
(d) Aprobar polticas generales para:
(i) tierra, territorio y su titulacin (artculo 298.I.17),
(ii) agricultura, ganadera, caza y pesca (artculo 299.II.16),
(e) Crear y administrar reservas fiscales de recursos naturales (artculo 298.II.20).
2. Los gobiernos departamentales estn facultados para:
(a) Aprobar los regmenes departamentales de suelos, recursos forestales y bosques
(implcito en el artculo 298.II.7):
(b) Establecer polticas departamentales de:
(i) tierra y territorio (implcito en artculos 298.I.17 y 298.II.38),
(ii) agricultura, ganadera, caza y pesca (artculo 299.II.16),
(c) Reglamentar, ejecutar, administrar o gestionar:
(i) proyectos de generacin y transporte de energa en sistemas aislados (artculo
300.I.6),
(ii) servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria (artculo 300.I.14),
(iii) proyectos de fuentes alternativas y renovables de energa de alcance departamental
(artculo 300.I.16),
(iv) servicios para el desarrollo agropecuario (artculo 300.I.31),
(v) frecuencias electromagnticas en el mbito departamental (artculo 299.II.6),
(vi) proyectos hidrulicos y energticos (artculo 299.II.7),
(vii) proyectos de riego (artculo 299.II.10).
3. Los gobiernos municipales estn constitucionalmente habilitados para:
(a) Establecer el rgimen para la explotacin de ridos y agregados, en coordinacin con
los pueblos indgena originario campesinos, cuando corresponda (artculo 302.I.41),
(b) Aprobar polticas municipales para la agricultura, ganadera, caza y pesca (artculo
299.II.16),
(c) Disear y ejecutar:
(i) proyectos de fuentes alternativas y renovables de energa de alcance municipal
(artculo 302.I.12),
(ii) proyectos hidrulicos y energticos (artculo 299.II.7),
(iii) proyectos de agua potable (artculo 299.II.9),
(iv) proyectos de riego (artculo 299.II.10):
(v) Sistemas de microriego en coordinacin con los pueblos indgena
originario campesinos (artculo 302.I.38).
32
La frmula de regmenes generales se encuentra en la Constitucin, y permite asumir por deduccin la existencia de los
correspondientes regmenes particulares.
91
4. Las autonomas indgena originario campesinas tienen potestades para:

(a) ejercer las competencias de los gobiernos municipales en su jurisdiccin,
(b) regular y ejecutar la gestin y administracin de los recursos naturales renovables
(artculo 304.I.3),
(c) proyectos de electrificacin en sistemas aislados (artculo 304.I.5),
(d) participar y controlar en el aprovechamiento de los ridos (artculo 304.II.2),
(e) construir y administrar sistemas de riego, recursos hdricos, fuentes de agua y energa,
en el marco de las polticas del Estado (artculo 304.III.4),
(e) construccin de sistemas de microriego (artculo 304.III.5),
(f ) promocin y fomento a la agricultura y ganadera (artculo 304.III.8),
(g) control y monitoreo socioambiental a las actividades hidrocarburferas y mineras
que se desarrollen en su jurisdiccin (artculo 304.III.9),
(h) pronunciarse en consultas realizadas por el Estado sobre la explotacin de los recursos
naturales no renovables de su jurisdiccin (artculo 30.I.15),
(i) participar en los beneficios de la explotacin de los recursos naturales en su territorio
(artculo 30.I.16).
La evaluacin de las disposiciones constitucionales sobre los recursos naturales muestra,

sin lugar a dudas, la trascendencia econmica y social de esas normas, lo que, al mismo
tiempo, justifica la sugerencia de incluir en la Ley Marco un artculo dedicado a desarrollar
el reparto de competencias que la Constitucin prev para los recursos naturales, con el
siguiente texto:
Artculo xx. Recursos naturales
I. En el rea de los recursos naturales, el nivel central del Estado tiene potestades para:
(a) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen y polticas de hidrocarburos, asumiendo la
responsabilidad de todas las actividades de la cadena productiva del sector
(b) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen y polticas mineras, ejerciendo control y
fiscalizacin sobre las actividades que realicen los titulares de derechos mineros
(c) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen y polticas en las distintas formas de energa
y sus fuentes, abarcando las etapas de generacin, transporte, distribucin y control
de la cadena productiva energtica en el sistema interconectado
(d) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen de la tierra, incluida la titulacin. La ley
determinar que facultades se transferirn o delegarn a las entidades territoriales
autnomas
(e) Disear y aprobar el rgimen del espectro electromagntico y uso de las frecuencias
electromagnticas
(f) Elaborar y aprobar el rgimen general y los regmenes particulares de los recursos
hdricos y de sus servicios
(g) Elaborar y aprobar el rgimen general de suelos, recursos forestales y bosques.
(h) Formular, aprobar y ejecutar polticas forestales
(i) Formular y aprobar polticas generales de tierra y territorio
(j) Formular y aprobar polticas generales para la agricultura, ganadera, caza y pesca
(k) Crear y administrar reservas fiscales de recursos naturales (artculo 298.II.20)
II. Son competencias de los gobiernos departamentales:
(a) Disear y aprobar el rgimen departamental de suelos, recursos forestales y bosques,
conforme al rgimen general establecido por el Estado central
92
(b) Formular y aprobar polticas departamentales de tierra y territorio, respetando el

rgimen y las polticas generales del nivel central
(c) Formular y aprobar polticas departamentales para la agricultura, ganadera, caza y
pesca, respetando las polticas generales
(d) Disear y ejecutar proyectos de generacin y transporte de energa en sistemas
aislados, transfirindolos a los beneficiarios una vez concluidas las obras
(e) Disear y ejecutar proyectos de fuentes alternativas y renovables de energa de alcance
departamental, conforme al rgimen y polticas aprobadas por el nivel central y
transfirindolos a los beneficiarios una vez concluidas las obras
(f) Regular los servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria en su jurisdiccin,
asumiendo su ejecucin por administracin directa en casos necesarios
(g) Regular los servicios para el desarrollo agropecuario en su jurisdiccin, asumiendo su
ejecucin por administracin directa en casos necesarios
(h) Administrar las frecuencias electromagnticas en el mbito departamental y autorizar
su uso, conforme al rgimen aprobado por el nivel central del Estado
(i) Disear y ejecutar proyectos hidrulicos y energticos, conforme al rgimen y
polticas aprobadas por el nivel central
(j) Disear y ejecutar proyectos de riego, transfirindolos a los beneficiarios una vez
concluidas las obras
(k) Otros proyectos relacionados con los recursos naturales
III. En el marco de los regmenes y polticas aprobadas por el nivel central del Estado, los
gobiernos municipales podrn:
(a) Establecer el rgimen para la explotacin de ridos y agregados, en coordinacin con
los pueblos indgena originario campesinos, cuando corresponda
(b) Formular y aprobar polticas municipales para la agricultura, ganadera, caza y pesca
(c) Disear, ejecutar y administrar proyectos de:
(i) fuentes alternativas y renovables de energa de alcance municipal,
(ii) hidrulicos y energticos,
(iii) agua potable,
(iv) riego,
(v) otros proyectos.
(d) Disear, ejecutar y administrar sistemas de microriego, en coordinacin con los
pueblos indgena originario campesinos
IV. En el marco de los regmenes y polticas aprobadas por el nivel central del Estado y en
el mbito de su jurisdiccin, las autonomas indgena originario campesinas podrn:
(a) Ejercer las competencias de los gobiernos municipales
(b) Regular, ejecutar y controlar la gestin y administracin de los recursos naturales
renovables
(c) Elaborar y ejecutar proyectos de electrificacin en sistemas aislados
(d) Participar en y controlar el aprovechamiento de los ridos
(e) Construir y administrar sistemas de riego, recursos hdricos, fuentes de agua y energa
(f) Construir y administrar sistemas de microriego
(g) Promover y fomentar la agricultura y ganadera
(h) Controlar y monitorear con enfoque socio-ambiental las actividades hidrocarburferas
y mineras que se desarrollen en su jurisdiccin
(i) Pronunciarse en consultas realizadas por el Estado sobre la explotacin de los recursos
naturales no renovables de su jurisdiccin
(j) Participar en los beneficios de la explotacin de los recursos naturales de su territorio
93
2.7 Biodiversidad y medio ambiente
La temtica de la biodiversidad y el medio ambiente se encuentra ntimamente vinculada a

los recursos naturales, a la explotacin de estos y a las actividades productivas en general, as
como a su sostenibilidad. Las preocupaciones sobre el medio ambiente, la degradacin de
los sistemas ecolgicos, el cambio climtico y otros temas semejantes son de tan palpitante
actualidad que no se requiere mayores argumentos para justificar por qu la Ley Marco
debe ocuparse de desarrollar las disposiciones constitucionales relativas a la biodiversidad
y el medio ambiente.
El anlisis del marco constitucional del medio ambiente se orden en funcin de cuatro
componentes: (i) el rgimen y las polticas de biodiversidad y medio ambiente, (ii)
reas protegidas, (iii) residuos slidos, industriales y txicos, y (iv) las competencias
conservacionistas especficas.
El artculo 298.II.6 de la Constitucin establece que, ejerciendo competencias

exclusivas, el nivel central del Estado disea y aprueba el rgimen general de biodiversidad
y medio ambiente, disposicin sta acompaada por la del artculo 298.I.20, que ordena
taxativamente que la poltica general de biodiversidad y medio ambiente ser asimismo
formulada por el Estado central. Estas dos disposiciones sientan, pues, los cimientos de la
economa jurdica medioambiental en Bolivia.
Debe destacarse, con nfasis, que ambas normas ordenan la aprobacin de reglas y
polticas de alcance general, es decir, comunes a todos los niveles territoriales de gobierno.
Las frmulas utilizadas por la Constitucin habilitan la existencia implcita de los regmenes
departamentales de biodiversidad y medio ambiente y, por supuesto, de polticas
departamentales de biodiversidad y medio ambiente, e incluso es posible pensar en
polticas de esta rea aprobadas por los gobiernos municipales y por las autonomas indgena
originario campesinas, naturalmente subordinadas a los regmenes y polticas centrales y
departamentales.
En materia de zonas geogrfica sometidas a proteccin especial, la Constitucin aporta
con tres disposiciones concretas:
Artculo 304.
I. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes
exclusivas:
7. Administracin y preservacin de reas protegidas en su jurisdiccin, en
el marco de la poltica del Estado.
Artculo 302.
su jurisdiccin:
11. reas protegidas municipales en conformidad con los parmetros y
condiciones establecidas para los gobiernos municipales.
Artculo 298.
19. reas protegidas bajo responsabilidad del nivel central del Estado.
94
Cualquier lectura atenta de estas normas constitucionales arrojar dos certezas: el

constituyente, implcitamente, abri la puerta para la existencia de un rgimen general
de reas protegidas y de polticas diseadas para stas, tareas que no pueden sino quedar
en manos del nivel central, dado que la normativa de las reas protegidas forma parte del
rgimen de biodiversidad y medio ambiente. Una segunda deduccin jurdica se desprende
de los artculos transcritos: existiendo reas protegidas creadas y administradas en los
niveles central, municipal e indgena originario campesino, no existe impedimento alguno
para que ese tipo de zonas puedan tambin ser creadas y administradas por los gobiernos
departamentales.
En el campo de los residuos slidos y los materiales txicos, el texto constitucional
contiene los siguientes mandatos conexos:
Artculo 299.
II. Las siguientes competencias se ejercern de forma concurrente por el nivel
8. Residuos industriales y txicos.
9. [] Tratamiento de residuos slidos.
Artculo 302.
su jurisdiccin:
27. Aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos slidos, en el marco de
la poltica del Estado.
La primera norma se encuentra en el catlogo de competencias concurrentes, lo que

implica, conforme se recordar, que el nivel central ejerce la legislacin y las entidades
territoriales subnacionales asumen la responsabilidad de la reglamentacin y, sobre todo,
la ejecucin. Traducido este reparto en dispositivos de gestin pblica, tendramos que el
Estado central aprobar el rgimen de residuos slidos, industriales y txicos, cuyas reglas
sern reglamentadas y ejecutadas por los gobiernos subnacionales. Esta inferencia se ve
confirmada por el hecho de que el tratamiento de los residuos slidos y materiales txicos
es parte del rgimen de la biodiversidad y el medio ambiente. La segunda norma, por su
parte, se asienta en el supuesto de la existencia de polticas para el tratamiento de residuos
slidos, industriales y txicos, emitidas lgicamente desde el nivel central.
Resta todava analizar el rea de las polticas y actividades conservacionistas
medioambientales. En este campo la lnea central de razonamiento de la Constitucin
apunta a distribuir potestades entre los niveles territoriales en funcin de competencias
concurrentes, de manera tal que todas las instancias de gobierno contribuyan a la proteccin
y conservacin de la biodiversidad y el medio ambiente. Con esa orientacin se tienen los
siguientes mandatos constitucionales:
Artculo 299.
II. Las siguientes competencias se ejercern de forma concurrente por el nivel
2. Preservar, conservar y contribuir a la proteccin del medio ambiente
y fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecolgico y el control de la
contaminacin ambiental.
4. Conservacin de suelos, recursos forestales y bosques.
11. Proteccin de cuencas.
95
Artculo 300.
su jurisdiccin:
18. Promocin y conservacin del patrimonio natural departamental.
Artculo 302.
I. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autnomos, en su
jurisdiccin:
5. Preservar, conservar y contribuir a la proteccin del medio ambiente y
recursos naturales, fauna silvestre y animales domsticos.
15. Promocin y conservacin del patrimonio natural municipal.
Artculo 304.
I. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes
competencias exclusivas:
22. Preservacin del hbitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y
prcticas culturales, tecnolgicas, espaciales e histricas.
Artculo 304.
III. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes
competencias concurrentes:
3. Conservacin de recursos forestales, biodiversidad y medio ambiente.
En suma, el marco constitucional de la biodiversidad y el medio ambiente distribuye

territorialmente las competencias en los trminos siguientes:
1. El nivel central del Estado est constitucionalmente habilitado para:
(a) En la normativa de la biodiversidad y medio ambiente:
(i) establecer el rgimen general de la biodiversidad y medio ambiente,
(ii) aprobar la poltica general de biodiversidad y medio ambiente,
(b) En materia de reas protegidas:
(i) establecer el rgimen de reas protegidas,
(ii) aprobar polticas para la creacin y administracin de reas protegidas en el pas,
(iii) crear y administrar reas protegidas de inters nacional,
(c) En el campo de los residuos slidos y materiales txicos:
(i) establecer el rgimen de residuos slidos, industriales y txicos,
(ii) aprobar polticas para el tratamiento de residuos slidos, industriales y txicos,
(d) En el mbito de las actividades conservacionistas medioambientales:
(i) normar las actividades de:
proteccin del medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio
ecolgico,
conservacin de suelos, recursos forestales y bosques
proteccin de cuencas,
(ii) contribuir a las actividades conservacionistas sealadas en el punto anterior.
2. Respetando los regmenes y polticas nacionales, los gobiernos departamentales tienen
competencias para:
(a) En normativa de la biodiversidad y medio ambiente:
(i) establecer el rgimen departamental de la biodiversidad y medio ambiente
(ii) aprobar polticas departamentales de biodiversidad y medio ambiente
(b) Crear y administrar reas protegidas departamentales
96
(c) Reglamentar y ejecutar, en su jurisdiccin, el rgimen y las polticas de residuos

slidos, industriales y txicos.
(d) En el marco de las normas aprobadas por el nivel central del Estado:
(i) promover y proteger el patrimonio natural departamental
(ii) proteger y contribuir a la proteccin del medio ambiente y fauna silvestre,
manteniendo el equilibrio ecolgico, en su jurisdiccin,
(iii) conservar los suelos, recursos forestales y bosques del departamento
(iv) proteger las cuencas departamentales.
3. En materia de biodiversidad y medio ambiente, los gobiernos municipales estn
constitucionalmente autorizados para:
(a) Aprobar polticas municipales de biodiversidad y medio ambiente,
(b) Crear y administrar reas protegidas municipales,
(c) Establecer el rgimen de aseo urbano de su jurisdiccin y ejecutar el mismo a travs
de un servicio municipal o de modalidades alternativas,
(d) Reglamentar y ejecutar, en su jurisdiccin, el rgimen y las polticas de residuos
slidos, industriales y txicos,
(e) En el mbito de su jurisdiccin:
(i) promover y proteger el patrimonio natural del municipio:
manteniendo el equilibrio ecolgico,
(iii) conservar los suelos, recursos forestales y bosques,
(iv) proteger las cuencas existentes en o que atraviesan el municipio.
4. Las autonomas indgena originario campesinas podrn:
(a) Ejercer las competencias municipales en materia de biodiversidad y medio ambiente,
(b) En el mbito de su jurisdiccin:
(i) preservar el hbitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y prcticas
culturales,
(ii) promover y proteger el patrimonio natural,
(iii) proteger y contribuir a la proteccin del medio ambiente y fauna silvestre,
manteniendo el equilibrio ecolgico,
(iv) conservar los recursos forestales, biodiversidad y medio ambiente,
(v) proteger las cuencas existentes en o que atraviesan el territorio de la autonoma.
En base al reordenamiento competencial facilitado por el anlisis de la matriz constitucional

de reparto territorial de competencias en el rea de la biodiversidad y el medio ambiente,
se sugiere modificar el artculo 99 del anteproyecto de la Ley Marco en los siguientes
trminos:
Artculo 99. Biodiversidad y Medio Ambiente
I. En materia de biodiversidad y medio ambiente, el nivel central del Estado tiene potestades
para:
(a) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen general de biodiversidad y medio ambiente,
as como la poltica general que orientar al sector.
97
(b) Elaborar, aprobar y ejecutar el rgimen de reas protegidas, as como las polticas
para la creacin y administracin de reas protegidas en el pas.
(c) Crear y administrar reas protegidas de inters nacional.
(d) Formular y aprobar el rgimen y polticas para el tratamiento de residuos slidos,
industriales y txicos.
(e) Normar y regular las actividades de:
(i) Proteccin del medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio
ecolgico y el control de la contaminacin ambiental.
(ii) Conservacin de suelos, recursos forestales y bosques.
(iii) Proteccin de cuencas.
(f) Participar y contribuir a las actividades conservacionistas sealadas en el inciso
anterior.
II. En el marco de los regmenes y polticas nacionales, los gobiernos departamentales
tienen competencias para:
(a) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen departamental de la biodiversidad y medio
ambiente.
(b) Formular y aprobar polticas departamentales de biodiversidad y medio ambiente.
(c) Crear y administrar reas protegidas departamentales.
(d) Reglamentar y ejecutar, en su jurisdiccin, el rgimen y las polticas de residuos
slidos, industriales y txicos aprobadas por el nivel central del Estado.
(e) Los gobiernos departamentales, conforme a las normas aprobadas por el Estado
central, debern:
(i) promover y proteger el patrimonio natural departamental.
manteniendo el equilibrio ecolgico y el control de la contaminacin ambiental,
en su jurisdiccin.
(iii) conservar los suelos, recursos forestales y bosques del departamento.
(iv) proteger las cuencas departamentales.
III. Sujetndose a los regmenes y polticas nacionales, los gobiernos municipales podrn:
(a) Formular y aprobar polticas municipales de biodiversidad y medio ambiente.
(b) Crear y administrar reas protegidas municipales.
(c) Disear, aprobar y ejecutar el rgimen de aseo urbano de su jurisdiccin, creando al
efecto un servicio municipal o a travs de modalidades alternativas.
(d) Reglamentar y ejecutar el rgimen y las polticas de residuos slidos, industriales y
txicos, en su jurisdiccin.
(e) En el marco de los regmenes y polticas nacionales, los gobiernos municipales
debern:
(i) promover y proteger el patrimonio natural del municipio.
manteniendo el equilibrio ecolgico y el control de la contaminacin ambiental,
en su jurisdiccin.
(iii) conservar los suelos, recursos forestales y bosques del municipio.
(iv) proteger las cuencas existentes en o que atraviesan el municipio.
IV. En materia de biodiversidad y medio ambiente, las autonomas indgena originario
campesinas podrn:
(a) Ejercer las competencias municipales
98
(b) En el mbito de su jurisdiccin debern:

(i) preservar el hbitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y prcticas
culturales.
(ii) promover y proteger el patrimonio natural.
(iii) proteger y contribuir a la proteccin del medio ambiente y fauna silvestre.
manteniendo el equilibrio ecolgico y el control de la contaminacin ambiental.
(iv) conservar los recursos forestales, biodiversidad y medio ambiente
(v) proteger las cuencas existentes en el territorio de la autonoma o que atraviesan
el mismo.
2.8 Planificacin y ordenamiento territorial
En el rea de la planificacin, la Constitucin contiene normas en las que se puede

distinguir dos enfoques diferentes aunque complementarios: unas disposiciones regulan
la planificacin como sistema y otras tienen un enfoque de distribucin competencial.
Lgicamente, el sistema funciona en el marco de las potestades que la Constitucin asigna
a unos y otros niveles territoriales y, dentro de estos, a los rganos de gobierno respectivos.
Antes de analizar los artculos constitucionales dedicados a esta rea, parece recomendable
precisar un tanto las nociones de sistema y competencia. Pginas atrs dejamos dicho que el
concepto de sistema denota la existencia de un conjunto de partes o elementos organizados
y relacionados, que interactan entre s para alcanzar objetivos comunes, recibiendo
y procesando mltiples datos o inputs, gracias a los cuales elaboran nuevos productos y
entregan informacin o outputs, satisfaciendo el propsito que les da sentido.
El sistema de planificacin, por tanto, est integrado por informacin especializada,

reglas, procedimientos, sujetos y objetivos, a travs de los cuales el Estado, en todos sus
niveles territoriales, prioriza y ordena las actividades pblicas. En los Estados autonmicos
complejos, cuyo diseo institucional se articula en medio de asignaciones competenciales
heterogneas y hasta cruzadas, el sistema de planificacin debe contar con reglas vinculantes
que faciliten la transferencia oportuna de la informacin pertinente y con mecanismos e
instancias de coordinacin eficientes.
Se habla de la planificacin como competencia para aludir a las potestades que la
Constitucin reconoce a determinados rganos territoriales de gobierno para realizar las
actividades de planificacin. Diversas disposiciones constitucionales habilitan a unos y
otros sujetos para llevar a cabo las mltiples tareas que permiten formular las previsiones de
futuro. Consecuentemente, el sistema de planificacin se articula en funcin de los sujetos
y de los mandatos jurdicos de rango constitucional o ley ordinaria que atribuyen a
estos determinadas facultades.
2.8.1 El sistema de planificacin
El pargrafo 1 del artculo 316 de la Constitucin contiene un mandato claro: el nivel central
del Estado conduce el proceso de planificacin econmica y social, con participacin
y consulta ciudadana, lo que implica que la elaboracin y ejecucin de los planes de
alcance nacional forman parte de las responsabilidades del Estado central. Esta disposicin
99
constitucional no requiere de mayores explicaciones tcnicas, dado que, al margen de

los rganos del nivel central, no existe otra instancia capaz de integrar en una visin de
conjunto las previsiones de futuro de los sectores y las entidades territoriales autnomas.
Despus de identificar el rol conductor del Estado central, el artculo 316 dispone tambin
que una ley establecer un sistema de planificacin integral estatal, que incorporar a todas
las entidades territoriales. Tres componentes se desprenden de esta norma: (a) la creacin
del Sistema de Planificacin Integral del Estado (SPIE); (b) el sistema deber incorporar
a todas las entidades territoriales, adems, obviamente, de las previsiones sectoriales, y (c)
una ley especial ser la encargada de crear y disear el SPIE.
A travs del SPIE, el Estado central formular peridicamente, con participacin y
consulta ciudadana, el Plan General de Desarrollo, cuya ejecucin es obligatoria [],
asumiendo as la condicin de mximo instrumento de ordenacin de las actividades de
los sectores y de los niveles territoriales de gobierno (ver artculo 316.9 de la Constitucin).
Para cerrar este acpite, debe destacarse que la ley del Sistema de Planificacin Integral
del Estado, por decisin del artculo 317 de la Constitucin, deber contemplar, asimismo,
la creacin y modalidades de funcionamiento de una entidad de planificacin participativa
que incluya a representantes de las instituciones pblicas y de la sociedad civil organizada.
Seguramente nadie pondr en duda que esa previsin se basa en el supuesto de que la
representacin de las instituciones pblicas incorporar el componente territorial.
Dicho en pocas palabras, una ley especial, sancionada por la Asamblea Legislativa
Plurinacional, sustituir el actual SISPLAN por el SPIE, que incorporar la dimensin
territorial del Estado e institucionalizar la participacin social.
2.8.2 La planificacin como competencia
Tal como sucede con otras materias, la Constitucin perfila tambin una matriz de reparto
de potestades institucionales para el ejercicio de la funcin de planificacin; esta matriz est
resumida en la tabla de la siguiente pgina. Las facultades relacionadas con la planificacin
econmica y social, general y sectorial no parecen ofrecer mayores dificultades, abstraccin
hecha de las que normalmente emergen del mbito de la coordinacin, fortalecidas ahora
probablemente por la adopcin del rgimen de autonomas. La planificacin territorial,
por el contrario, al figurar en los tres niveles subnacionales en trminos anlogos, exige
un anlisis ms detallado. Parece recomendable, por ello, analizar por separado uno y otro
componente de la planificacin.
El nivel central del Estado cuenta con autorizacin constitucional plena para formular el
Plan General de Desarrollo (PGD), cuya observacin y cumplimiento son obligatorios para
todos los actores y niveles territoriales de gobierno. El PGD se basar en los criterios de la
planificacin del desarrollo humano y del desarrollo econmico y social del pas, resumidos
en la filosofa del suma qamaa o vivir bien, y ser elaborado con participacin social,
mediante procedimientos de agregacin selectiva y jerarquizada de los objetivos y metas
fijados en los planes sectoriales, departamentales, municipales y de las autonomas indgena
originario campesinas. El desafo mayor, en este terreno, se encuentra indudablemente en
la coordinacin ex ante y ex post al PGD, es decir, en las fases de elaboracin y ejecucin del
100
Plan. Sea como fuere, los detalles y caractersticas del proceso de planificacin se conocern
mediante la ley del SPIE.
Los gobiernos departamentales, municipales e indgena originario campesinos,
en ejercicio de la autonoma, cuentan asimismo con potestades plenas para realizar
la planificacin de sus respectivas jurisdicciones. Para los tres niveles territoriales, los
catlogos de competencias exclusivas de la Constitucin incluyen la capacidad de planificar
el desarrollo humano y el desarrollo econmico y social de la circunscripcin respectiva. En el
caso de las autonomas indgena originarias, el texto constitucional pone gran nfasis en
los componentes culturales e identitarios, los que debern ser adecuadamente tomados en
cuenta por el SPIE y el PGD. En todos los casos, los campos de intervencin y el alcance
de los planes territoriales no revelan ambigedad alguna.
La planificacin territorial, en cambio, parece anunciar mayores dificultades, sobre todo
por el hecho de que la potestad de elaborar planes de ordenamiento territorial y de uso de
suelos figura en los catlogos competenciales exclusivos de los tres niveles subnacionales
de gobierno, sin la presencia de elemento explcito alguno que permita identificar alcances
diferenciados para los planes en cuestin33. No obstante, esta competencia anloga viene
acompaada por la disposicin del artculo 298.II.33, que autoriza al nivel central del
Estado a aprobar polticas de planificacin territorial y ordenamiento territorial, por
cuyo intermedio es posible asignar alcances diferenciados a los planes departamentales,
municipales e indgena originarios.
Tabla 5
Planificacin: distribucin de competencias
33
Una diferencia formal, en realidad, registran los textos constitucionales: para el nivel departamental, el artculo 300.I.5
habla de elaborar y ejecutar el PLOT y el PLUS, mientras que para los niveles municipal e indgena originario, los
artculos 302.I.6 y 304.I.4 slo utilizan el verbo elaborar. Nada parece indicar, empero, que se trate de algo ms que una
diferencia formal, dado que, tratndose de competencias exclusivas, conllevan tambin la potestad ejecutiva.
101
Por otro lado, entre los objetivos que la Constitucin le asigna a la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin, figuran la transferencia y delegacin competencial y
la coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales [] autnomas (ver
artculo 271.I), por lo que resulta perfectamente posible que sea esta ley la que introduzca
los primeros criterios de diferenciacin. En esa direccin, aclaremos los conceptos de
ordenamiento territorial y de uso del suelo utilizados en los artculos 298.II.33, 300.I.5,
302.I.6 y 304.I.4.
La nocin del ordenamiento territorial conduce a pensar en la zonificacin ecolgica,
econmica y sociocultural del territorio. El ordenamiento territorial se basa en las aptitudes
y capacidad de uso de los ecosistemas, en la localizacin de los asentamientos humanos y
en las necesidades de conservacin del medio ambiente y los recursos naturales. Delimitado
as el concepto y visto el ordenamiento territorial desde el punto de vista de la planificacin,
pareciera estar asociado directamente con las competencias y funciones de los niveles
nacional y departamental, antes que con los del nivel local. En efecto, elaborado el plan de
ordenamiento territorial (PLOT) del departamento, sus contenidos y orientaciones cubren
tambin el espacio fsico que configura la jurisdiccin de los municipios y de las autonomas
indgenas. A este hecho debe aadirse un factor no desdeable: los altos costos que, por la
sofisticacin tcnica de los estudios, demanda la elaboracin de esos planes, y la irracional
multiplicacin de los mismos si se pensara en tantos planes de ordenamiento territorial
como municipios existan en un departamento, adems, por supuesto, del departamental.
El concepto de uso del suelo es ms concreto: apunta a identificar las actividades agrcolas,
ganaderas, forestales y los asentamientos urbanos que soportan los suelos. En esta ptica no
slo es posible, sino absolutamente necesario, diferenciar los usos del suelo que requieren
de planificacin cuidadosa en el mbito departamental de aquellos otros propios de los
planes municipales e indgena originarios. El plan de uso del suelo (PLUS) departamental
se basa directamente en la zonificacin ecolgica, econmica y sociocultural del territorio
realizada por el PLOT, y orienta los diferentes usos del suelo en la perspectiva del desarrollo
102
sostenible, rural y regional. El PLUS departamental clasifica los suelos segn su capacidad
de uso mayor, apuntando as a ordenar las actividades productivas (agricultura, ganadera,
explotaciones forestales, energa y otras), incorporando el componente medioambiental y
la conservacin del patrimonio natural.
El PLUS municipal, en cambio, busca ordenar el uso del suelo en la perspectiva del
desarrollo y ordenamiento urbanos. La clasificacin de los suelos se realiza segn sus
usos urbanos, identificando as las reas verdes, parques y plazas; los suelos destinados a
equipamiento pblico y privado; reas de uso comn, circulacin y vialidad; espacios para
asentamientos humanos; reas de riesgo o no aptas para construcciones, etc. El territorio
de los municipios, sin embargo, abarca tambin zonas de produccin agropecuaria, que
requieren asimismo de directrices ordenadoras, las que, por supuesto, sern cubiertas por
los estudios, taxonomas y recomendaciones del PLUS departamental.
El PLUS de las autonomas indgena originario campesinas, por su parte, parecen
responder a una orientacin intermedia entre los planes municipales y el PLUS
departamental, con un nfasis mayor en los componentes culturales e identitarios del
desarrollo comunitario. El PLUS de las autonomas indgenas seguramente combinar tres
principios taxonmicos: capacidad de uso productivo mayor, usos urbanos y componentes
ideolgico culturales.
Con el respaldo de los anlisis y argumentos anteriores, se recomienda incluir en la Ley Marco
un artculo cuya misin sea la de desarrollar la distribucin de competencias territoriales en
materia de planificacin y ordenamiento territorial. El texto del artculo podra ser el siguiente:
Artculo xx. Planificacin y ordenamiento territorial

I. Son competencias del nivel central del Estado:
(a) Conducir y regular el proceso de planificacin del desarrollo econmico, social y
cultural del pas, incorporando las previsiones de las entidades territoriales autnomas.
(b) Crear e implementar el Sistema de Planificacin Integral del Estado, mediante ley
aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
(c) Crear una instancia de planificacin participativa y garantizar su funcionamiento, con
representacin de la sociedad civil organizada y de los diferentes niveles territoriales
de gobierno.
(d) Formular y aplicar el Plan General de Desarrollo, en base al plan de gobierno y los
planes sectoriales y territoriales, el cual ser de cumplimiento obligatorio por parte
de todos los actores, entidades pblicas y entidades territoriales autnomas.
(e) Formular y aprobar polticas de planificacin y ordenamiento territoriales,
estableciendo normas tcnicas uniformes estableciendo y garantizando:
(i) directrices para la elaboracin de los planes departamentales de ordenamiento
territorial y los planes de uso del suelo departamentales, municipales y de las
autonomas indgena originario campesinas,
(ii) reglas que faciliten la coordinacin entre el nivel central del Estado y los niveles
sub-nacionales de gobierno, as como entre estos ltimos, y,
(iii) cumplimiento obligatorio de las previsiones, objetivos y metas del Plan General
de Desarrollo.
103
(f) Apoyar y fortalecer los procesos de planificacin de los municipios y de las autonomas
indgena originario campesinas, en coordinacin con los gobiernos departamentales.
(g) Establecer los criterios tcnicos, trminos y procedimientos para la conformacin de
regiones.
II. Los gobiernos departamentales estn habilitados constitucionalmente para:
(a) Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan de Desarrollo Econmico y Social del
departamento, incorporando los criterios del desarrollo humano, los planes de
desarrollo municipales e indgena originario campesinos, conforme a las normas del
Sistema de Planificacin Integral del Estado.
(b) Crear una instancia de planificacin participativa y garantizar su funcionamiento,
con representacin de la sociedad civil organizada, de los gobiernos municipales y
autonomas indgena originario campesinas de su jurisdiccin.
(c) Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan de Ordenamiento Territorial del departamento,
cuidando su completa articulacin al Plan departamental de Desarrollo Econmico
y Social. Un ejemplar del plan territorial ser entregado a cada uno de los gobiernos
municipales y de las autonomas indgena originario campesinas para su aplicacin
adaptada al entorno concreto.
(d) Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan Departamental de Uso del Suelo, incorporando:
(i) los criterios del desarrollo sostenible departamental,
(ii) una clasificacin de los suelos segn su capacidad de uso mayor, con el propsito
de ordenar las actividades productivas (agricultura, ganadera, explotaciones
forestales y otras) en funcin del componente medioambiental y la conservacin
de los recursos naturales,
(iii) mecanismos efectivos de coordinacin con los gobiernos municipales e indgena
originarios.
(e) Apoyar y fortalecer los procesos de planificacin de los municipios y de las autonomas
indgena originario campesinas de su jurisdiccin.
(f) Disear y aprobar el rgimen departamental de regionalizacin, incluidas directrices
para la asignacin de competencias a las regiones que decidieren optar por la
autonoma regional.
III. Los gobiernos municipales podrn:
(a) Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan de Desarrollo Municipal, incorporando los
criterios del desarrollo humano, conforme a las normas del Sistema de Planificacin
Integral del Estado y en concordancia con el plan de desarrollo departamental.
(b) Crear una instancia de planificacin participativa y garantizar su funcionamiento,
con representacin de la sociedad civil organizada y de los pueblos indgena originario
campesinas de su jurisdiccin.
(c) Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan de Uso del Suelo del municipio, en base a:
(iv) los criterios del desarrollo y ordenamiento urbanos,
(v) una clasificacin de los suelos segn los usos urbanos y el componente
medioambiental,
(vi) mecanismos efectivos de coordinacin con el gobierno departamental y las
autonomas indgena originarias.
IV. Las autonomas indgena originaria campesinas podrn:
(a) Ejercer las competencias municipales cuando lo consideren conveniente,
(b) Definir e implementar sus formas propias de desarrollo econmico, social, poltico,
organizativo y cultural, de acuerdo con su identidad y visin,
(c) Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan de Uso del Suelo de su jurisdiccin, aplicando:
104
(i) los criterios del desarrollo sostenible y los del desarrollo urbano,
(ii) una clasificacin de los suelos combinando la taxonoma en base a la capacidad de
uso mayor con la de los usos urbanos, as como el componente medioambiental,
(iii) mecanismos efectivos de coordinacin con el gobierno departamental y los
municipios.
(d) Planificar y regular la ocupacin territorial en su jurisdiccin, elaborando y ejecutando
planes y proyectos de redistribucin poblacional en el mbito de su jurisdiccin,
conforme a sus prcticas culturales.
2.9 Rgimen electoral
Probablemente el rgimen electoral sea el que mayores impactos reciba a raz de la

implantacin de las autonomas territoriales en el pas. La elegibilidad de los rganos
de gobierno de los cuatro niveles territoriales (nacional, departamental, municipal e
indgena originario) y la emisin de normas electorales desde las instancias legislativas de
los gobiernos autnomos explican la enorme heterogeneidad que podra ir adquiriendo el
rgimen electoral boliviano.
Dos disposiciones medulares sobre el sistema electoral se encuentran en la Constitucin:

el artculo 298.II.1, que inscribe entre las competencias exclusivas del nivel central el
rgimen electoral nacional para la eleccin de autoridades nacionales y subnacionales, y
consultas nacionales, y el artculo 299.I.1, encargado de catalogar al rgimen electoral
departamental y municipal en la nmina de competencias compartidas entre los rganos
del Estado central y las autonomas departamentales y municipales.
La primera norma muestra que las elecciones de autoridades nacionales y subnacionales34
y las consultas de alcance nacional se convocan y organizan desde el nivel central del Estado,
en funcin del rgimen electoral definido en la Constitucin y en las leyes electorales
aprobadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Pese a la claridad de este mandato,
una lectura desprevenida de la segunda disposicin constitucional podra encontrar en
sta una contradiccin, ya que su texto establece que el rgimen electoral departamental y
municipal, que ordena precisamente la eleccin de autoridades subnacionales, responde a
competencias compartidas. Analicemos con ms detenimiento esta cuestin.
En toda competencia compartida el nivel central aprueba la ley base y las entidades
territoriales autnomas, la legislacin de desarrollo. En esta perspectiva, las reglas para la
eleccin de los gobiernos departamentales y municipales debern emanar de dos vertientes
complementarias: de las leyes electorales nacionales, por un lado, y de las normas electorales
departamentales y municipales, por el otro. Las primeras operando como legislacin base,
en tanto que las segundas bajo la condicin de desarrollo legislativo. Vistas as las cosas:
cules son esas normas electorales subnacionales? Los artculos 278.II y 284.III de la
Constitucin nos hablan de stas:
34
Las autoridades nacionales a las que se refiere el texto constitucional son el Presidente, el Vicepresidente, senadores,
diputados y miembros de las entidades cupulares del rgano Judicial. Las subnacionales son los gobernadores, asamblestas departamentales, alcaldes y concejales muncipes.
105
Artculo 278.
II. La Ley determinar los criterios generales para la eleccin de asamblestas
departamentales, tomando en cuenta representacin poblacional,
territorial, de identidad cultural y lingstica cuando son minoras
indgena originario campesinas y paridad y alternancia de gnero. Los
Estatutos Autonmicos definirn su aplicacin de acuerdo a la realidad
y condiciones especficas de su jurisdiccin.
Artculo 284.
III. La Ley determinar los criterios generales para la eleccin y clculo del
nmero de concejalas y concejales municipales. La Carta Orgnica
Municipal definir su aplicacin de acuerdo a la realidad y condiciones
especficas de su jurisdiccin.
Se explica, entonces, el alcance real de los artculos 298.II.1 y 299.I.1 de la Ley Fundamental,
as como el carcter complementario de ambos. Slo restar sealar aqu que la legislacin
de desarrollo, en caso necesario, puede ir ms all de las normas institucionales bsicas de
las autonomas subnacionales y emanar de leyes electorales departamentales y municipales,
por ejemplo, para llenar vacos que pudieran existir en las cartas estatutarias.
En otro orden de cosas, y buscando viabilizar la democracia participativa, la Constitucin

autoriza tambin a los gobiernos departamentales y municipales a convocar a consultas y
referendos en todas aquellas materias que la propia Carta Magna clasifica como exclusivas de
estos (ver artculos 300.I.3 y 302.I3). De manera que, tomando en cuenta este componente
de eventos de consulta popular y la existencia de normas electorales subnacionales, queda
clara la validacin constitucional de los regmenes electorales departamentales y municipales.
Lgicamente, bajo las reglas de estos regmenes se proceder a la eleccin de cualquier
otra autoridad subdepartamental, como los subgobernadores o los alcaldes distritales, en
aquellas entidades territoriales que, ejerciendo la autonoma, decidiesen contar con ese tipo
de mandatarios.
Y en relacin a las prcticas electorales de las autonomas indgena originario
campesinas, la Constitucin no poda ser ms clara: el artculo 304.I.23 abre la puerta para
que stas desarrollen y ejerzan sus instituciones democrticas, conforme a sus normas y
procedimientos propios. Pero no se trata de una apertura irrestricta; sta aparece limitada
por el artculo 26.II.3, que introduce la primaca del principio del voto universal frente
a la democracia comunitaria cuando ambas reglas entran en colisin o duda, y somete
la aplicacin de las normas y procedimientos comunitarios a la supervisin del rgano
Electoral Plurinacional.
Resumiendo: el anlisis del marco constitucional en esta materia muestra que en el pas
coexistirn hasta cuatro escenarios electorales diferenciados:
1. La eleccin de autoridades nacionales (Presidente, Vicepresidente, senadores y
diputados) y las consultas de alcance nacional realizadas en el marco de competencias
nacionales exclusivas, vale decir que la legislacin aplicable, la convocatoria, organizacin
y ejecucin se definen en el nivel central del Estado.
2. Las elecciones de autoridades departamentales y municipales (gobernadores, alcaldes,
asamblestas y concejales) sujetas a dos fuentes de legalidad: la nacional y la departamental y
municipal, respectivamente, respondiendo as al ejercicio de competencias compartidas.
106
3. Las consultas de alcance y naturaleza departamental o municipal, as como las

elecciones de autoridades subdepartamentales y submunicipales (vicegobernadores,
subgobernadores, alcaldes distritales y otros), realizadas en el marco de competencias
departamentales y municipales exclusivas, es decir que la legislacin aplicable, la
convocatoria, organizacin y ejecucin dependen enteramente de decisiones adoptadas
en los niveles departamental y municipal, respectivamente.
4. La eleccin o designacin de las autoridades de las autonomas indgena originario
campesinas, que estarn sometidas a sus normas y procedimientos propios, as como la
realizacin de consultas colectivas en su seno.
Los materiales sistematizados en el anlisis del marco constitucional sustentan la sugerencia

de aadir al anteproyecto de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin un artculo
dedicado al rgimen electoral, que podra estar redactado en los siguientes trminos:
Artculo xx. Rgimen electoral
I. En materia electoral, son competencias del nivel central del Estado:
(a) Elaborar, aprobar y ejecutar el rgimen electoral nacional, que operar como:
(i) Rgimen pleno para la eleccin del presidente y vicepresidente del Estado,
senadores, diputados y altos magistrados del rgano Judicial Plurinacional y del
Tribunal Constitucional y para la realizacin de consultas populares de alcance
nacional.
(ii) Legislacin base para la eleccin de autoridades departamentales y municipales
(gobernadores, alcaldes, asamblestas y concejales).
(b) Supervisar, en forma directa o a travs de los rganos electorales departamentales, los
actos electorales de las autonomas indgena originario campesinas, conforme a ley.
(c) Ejercer iniciativa y convocar a consultas, referendos y otros eventos de democracia
participativa de alcance nacional, conforme a ley.
II. Son competencias de los gobiernos departamentales:
(a) Elaborar, aprobar y ejecutar el rgimen electoral departamental, que operar como:
(i) Legislacin de desarrollo para la eleccin del gobernador y los asamblestas
departamentales, y para la realizacin de consultas, referendos y otros eventos de
democracia participativa de alcance departamental.
(ii) Rgimen pleno para la eleccin de autoridades subdepartamentales
(vicegobernador, subgobernadores, ejecutivos seccionales y otros).
(b) Ejercer iniciativa y convocar a consultas, referendos y otros eventos de democracia
participativa de alcance departamental, conforme a ley.
III. Los gobiernos municipales tienen autorizacin constitucional para:
(a) Elaborar, aprobar y ejecutar el rgimen electoral municipal, que operar como:
(i) Legislacin de desarrollo para la eleccin del alcalde y los concejales municipales,
y para la realizacin de consultas, referendos y otros eventos de democracia
participativa de alcance municipal.
(ii) Rgimen pleno para la eleccin de autoridades submunicipales (alcaldes distritales
y otros).
(b) Ejercer iniciativa y convocar a consultas, referendos y otros eventos de democracia
participativa de alcance municipal, conforme a ley.
107

(a) Aplicar sus normas y procedimientos propios para la eleccin o designacin de sus
autoridades, bajo supervisin del rgano Electoral Plurinacional, conforme a ley.
(b) Desarrollar sus instituciones democrticas, sistema de representacin y sus normas
y procedimientos electorales, bajo supervisin del rgano Electoral Plurinacional,
conforme a ley.
108
Estatutos y Constitucin: concordancias inevitables
109
110
Estatutos y Constitucin:
concordancias inevitables
1. Introduccin
Es de conocimiento generalizado que la Constitucin vigente ha legalizado los estatutos
de autonoma de Pando, el Beni, Santa Cruz y Tarija, reconociendo de ese modo valor a
los procesos sociales que hicieron posible en esos departamentos la legitimacin popular
de sus proyectos de estatutos mediante consultas ciudadanas35. La legalizacin de esos
documentos, sin embargo, no es plena; est condicionada a que sus disposiciones sean
adecuadas al nuevo marco constitucional.
En ese sentido, segn se constata a travs de la revisin de su texto, la tercera disposicin
transitoria de la Constitucin no ofrece espacio alguno para interpretaciones divergentes:
Disposiciones transitorias
Tercera
I. Los departamentos que optaron por las autonomas departamentales
en el referendo del 2 de julio de 2006, accedern directamente
al rgimen de autonomas departamentales, de acuerdo con la
Constitucin.
II. Los departamentos que optaron por las autonomas departamentales
en el referendo del 2 de julio de 2006, debern adecuar sus estatutos
y sujetarlos a control de constitucionalidad.
Pando, el Beni, Santa Cruz y Tarija, en consecuencia, a diferencia de los otros cinco
departamentos, pueden acceder directamente al rgimen autonmico, con la sola condicin
de adecuar sus estatutos a los mandatos de la nueva Constitucin. Esta condicionante
resulta lgica si se recuerda que el texto final de la Carta Magna se defini recin el mes de
octubre de 2009, es decir, entre cuatro y cinco meses despus de la ratificacin ciudadana
de los estatutos departamentales. Nadie puede desconocer o pretender ignorar que en los
meses que separan la redaccin de estos ltimos y la versin final de la Constitucin el pas
soport graves conflictos y trascendentales acontecimientos que impactaron, o lo harn
inevitablemente en el futuro inmediato, sobre las relaciones entre la Constitucin y los
Estatutos. Uno fue el escenario en el que se concibieron y escribieron los documentos
institucionales departamentales y otro, muy distinto, el abierto a partir de la promulgacin
de la renovada Ley Fundamental.
Un hecho sustancial marca las diferencias que separan a uno y otro escenario: la existencia
del rgimen constitucional de la autonoma y la distribucin de competencias territoriales
subsumida en l. Cuando se redactaron las cartas departamentales, la autonoma no
formaba parte de la ingeniera constitucional; tampoco, obviamente, existan lmites para
el alcance y distribucin de las competencias territoriales ni, menos todava, reglas para la
elaboracin de los documentos autonmicos. Todo esto se encuentra ahora suficientemente
definido en la Constitucin, de suerte que la presencia de mltiples desencuentros e
35
El proyecto de Estatuto de Santa Cruz fue ratificado en el referndum departamental del 4 de mayo de 2008. El 1 de junio
sucedi lo mismo con las cartas orgnicas del Beni y Pando, en tanto que el Estatuto de Tarija corri la misma suerte el
domingo 22 de junio de 2008. El orden en que son mencionados los cuatro departamentos en este documento responde
nicamente a una lgica geogrfica, con un recorrido de Norte a Sur desde Pando hasta Tarija, o a la inversa.
Estatutos y Constitucin: Concordancias inevitables
111
incompatibilidades entre esta ltima y las normas departamentales result prcticamente

inevitable. Esta realidad es la que explica el significado exacto del verbo adecuar utilizado
en el pargrafo II de la tercera disposicin constitucional transitoria. No cabe duda, los
estatutos de la Media Luna deben, para entrar en vigencia, enfrentar procesos concretos de
compatibilizacin y ajuste de sus textos a los mandatos constitucionales.
Este informe tiene como objeto, precisamente, la identificacin de las disposiciones
de los estatutos de autonoma de Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando que requieren ser
adecuados a la Constitucin y que, sin esas modificaciones, no podran aplicarse en la
prctica exentas de conflictos con la Ley Fundamental y, consecuentemente, con el nivel
central del Estado; conflictos que terminaran por inviabilizar la capacidad normativa de
los propios estatutos36.
2. Adecuacin de los Estatutos de Autonoma

La identificacin de los temas, materias y disposiciones estatutarias desfasadas en relacin a
la Carta Magna se realiz a travs de seis ejes temticos y ocho sectores. Los primeros son:
1. Organizacin territorial y autonoma
2. Diseo del gobierno departamental
3. Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente
4. Rgimen electoral
5. Control fiscal, y
6. Servicios de justicia
A estos se aadieron los siguientes sectores: (a) Rgimen fiscal y presupuesto, (b) Educacin,
(c) Salud, (d) Recursos naturales, (e) Tierra, (f ) Servidores pblicos, (g) Participacin y
control social y (h) Seguridad ciudadana.
Este documento da cuenta de los resultados conseguidos a travs de la comparacin de
las normas constitucionales y estatutarias en cada uno de los ejes temticos y reas sectoriales
seleccionadas. Para la sistematizacin de esos resultados se utiliz una metodologa basada
en cuatro criterios ordenadores: cada Estatuto es una unidad de anlisis individual; se
identifican los temas y artculos que requieren adecuacin; luego se realiza el anlisis
comparativo con la Constitucin; y, cuarto, se exponen las conclusiones y/o sugerencias.
En algunos ejes temticos, empero, la presentacin de los productos conseguidos se realiza
ingresando primero las normas constitucionales y despus la comparacin con los textos
estatutarios. Finalizado el estudio de cada uno de los documentos departamentales, se
centralizan los hallazgos y sugerencias en una tabla sntesis. El propsito de este ltimo
instrumento no es otro que el de facilitar la visin de conjunto de las adecuaciones
constitucionales requeridas por cada Estatuto.
Finalmente, debe dejarse sentado que los ajustes a los textos estatutarios identificados no
necesariamente agotan el universo total de modificaciones. Habr que complementar este
informe con un anlisis futuro exhaustivo, que agote la comparacin.
36
112
Este informe, en gran medida, se basa y utiliza los materiales entregados en dos estudios anteriores de su autor sobre el
mismo tema (Bhrt, 2009a y Bhrt, 2009b).
2.1 Estatuto de Pando
Este informe y el estudio que lo sustenta se basan en el Estatuto Fundamental Autonmico

del Departamento Pando, aprobado en la ciudad de Cobija el 14 de diciembre de 2007. El
documento, adems del prembulo, contiene 81 artculos y cinco disposiciones transitorias.
2.1.1 Organizacin territorial y autonoma
El Estatuto pandino no cuenta con un apartado particular dedicado a la organizacin

territorial del departamento. No obstante, su artculo 3 es lo suficientemente explcito
como para dejar establecido que el territorio pandino est organizado en provincias,
municipios y territorios de los pueblos indgenas y comunidades campesinas. El artculo,
a la letra afirma:
Artculo 3. (Territorio y Jurisdiccin)
El territorio del Departamento Autnomo de Pando comprende la
jurisdiccin de sus cinco provincias y sus respectivos municipios autnomos
creados conforme a ley, sus comunidades campesinas y los territorios de los
pueblos indgenas, respetando sus identidades culturales, usos, costumbres y
tradiciones ancestrales [].
Por mandato de este artculo, no cabe duda que en Pando podran existir esos tres tipos de
unidades territoriales (provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos),
cuya situacin en trminos de gobierno, sin embargo, no goza del mismo nivel de claridad,
conforme se desprende de los artculos 37, 53, 65, 75, 78 y 79 del Estatuto:
Artculo 37.
I. El Ejecutivo Departamental est conformado por el Gobernador del
Departamento, el Vicegobernador, los Secretarios con jurisdiccin
departamental y los Subgobernadores con jurisdiccin en sus respectivas
provincias; tienen a su cargo la administracin pblica del Departamento,
en el marco de la Constitucin Poltica del Estado, las leyes de la Repblica,
el presente Estatuto Fundamental y las normas departamentales.
Artculo 53.
Los Subgobernadores representan y administran el Ejecutivo Departamental
en sus correspondientes provincias. Son electos por voto universal y directo
dentro de la jurisdiccin provincial se relacionan directamente con el
Gobernador [] Tienen las siguientes funciones:
[]
12. Promover el funcionamiento de los Consejos Provinciales de Participacin
Provincial como instancias de coordinacin con los municipios y dems
actores sociales.
Artculo 65.
Los municipios comprendidos en el territorio del Departamento de Pando se
rigen en forma autnoma de acuerdo a la Constitucin Poltica del Estado y a
las Leyes de la Repblica.
113
Artculo 75.
Las provincias participan de la Autonoma Departamental a travs de sus
representantes electos en la Asamblea Departamental de Pando.
Artculo 78.
Corresponde a la Asamblea Departamental normar la asignacin de autonoma
a los pueblos indgenas que habiten en la circunscripcin departamental, de
acuerdo a su actual distribucin territorial.
Artculo 79.
La autonoma de los pueblos indgenas se establecer de acuerdo al marco
jurdico y administrativo del departamento, en concordancia con la
Constitucin Poltica del Estado y las leyes de la Repblica.
Tal parece que los estatuyentes pandinos pensaron slo en dos niveles de gobierno
autnomos: el departamental y el municipal, razn que explica, probablemente, el manto
de ambigedad desplegado sobre las autonomas indgenas, cuyo perfil final sera definido
por la Asamblea Departamental, la que cuenta para ello con la potestad de asignarles
autonoma (artculo 78). La potestad es de la Asamblea, aunque sta deba ejercerla en
concordancia con la Constitucin y las leyes del nivel central.
En contraposicin, el artculo 269 de la Constitucin determina que la organizacin
territorial del pas se articula en funcin de cuatro niveles territoriales: departamentos,
provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos (TIOC), a los que
podra aadirse, dadas ciertas condiciones, un quinto nivel: la regin. Por su parte, los
artculos 277, 280.III, 283 y 289, tambin de la Carta Magna, se encargan de incorporar la
autonoma como forma de gobierno de los departamentos, municipios, TIOC y de algunas
regiones. La autonoma indgena emana de la Constitucin, en cuyo texto se encuentran
tasadas sus competencias (ver artculos 297, 303 y 304).
No se necesitan mayores argumentos para asumir que los artculos 78 y 79 del
Estatuto pandino requieren ser modificados, sobre todo el primero. Su eliminacin,
facilitara enormemente, por ejemplo, la adecuacin de la organizacin territorial al marco
constitucional, incluyendo la incorporacin de las regiones en la estructura territorial de
Pando.
No puede cerrarse este tema sin mencionar que el Estatuto pandino prev, adicionalmente,
un rgimen de administracin provincial basado en la descentralizacin administrativa de
los organismos departamentales37, el que, frente al silencio de la Constitucin sobre el
gobierno de las provincias, no entra en contradiccin con ella y, por ende, resulta viable.
2.1.2 Diseo del gobierno departamental
Coincidiendo con la Constitucin, el Estatuto del departamento del norte de Bolivia integra
el gobierno departamental con la asamblea y el rgano ejecutivo, dirigido este ltimo por
el gobernador o gobernadora38. No obstante, en la composicin y funcionamiento de
esos rganos de gobierno, el diseo pandino se distancia de las reglas constitucionales
en varios aspectos. Para identificar esas inadecuaciones, a continuacin se presentan
37
38
114
Cfr. artculo 76 del Estatuto.

Ver artculo 23 del Estatuto. La nomenclatura utilizada es la misma que la de la Constitucin (artculo 277).
esquemticamente las normas estatutarias en conflicto con la Constitucin, luego las

disposiciones constitucionales involucradas y, finalmente, se sugieren las acciones que
podran implementarse en la bsqueda de la compatibilidad plena.
2.1.2.1.a
Por mandato del artculo 25 del Estatuto pandino, la Asamblea est integrada por un
representante de cada uno de los municipios existentes en su jurisdiccin, elegidos en
circunscripcin municipal mediante sufragio universal, directo y secreto, vale decir que el
ente deliberante aglutina nicamente a representantes territoriales.
2.1.2.2.a
Nada dispone el Estatuto en relacin a la representacin de los pueblos indgena-originarios

del departamento, tampoco sobre la representacin poblacional.
2.1.2.3.a
Entre los requisitos exigidos para ser miembro de la Asamblea y gobernador o gobernadora
figura la tenencia de domicilio real y haber vivido los ltimos diez aos en el territorio
del departamento (artculo 26).
2.1.2.4.a
Los asamblestas departamentales pueden ser reelegidos hasta en dos oportunidades,

continuas o discontinuas (artculo 28).
2.1.2.5.a
Los artculos 48 y 26 del Estatuto remiten al artculo 149 de la Constitucin el requisito de

edad para ser gobernador o gobernadora, es decir dieciocho aos cumplidos.
2.1.2.6.a
En caso de ausencia temporal del gobernador o gobernadora, asume el cargo el

vicegobernador o vicegobernadora (artculo 47.I). La ubicacin y funciones de este ltimo
(o ltima) se encuentran detalladas en el artculo estatutario 51.
2.1.2.7.a
Si la ausencia del titular de la gobernacin es, o se torna, definitiva, por cualquier causa,
la direccin del rgano Ejecutivo queda en manos del vicegobernador o vicegobernadora,
que debe convocar a elecciones en el plazo de ciento ochenta das (artculo 47.II).
2.1.2.8.a
El artculo 41 del Estatuto establece privilegios procesales para todos los miembros del
Ejecutivo Departamental, en especial para el gobernador o gobernadora, que gozara de
juicio de responsabilidades.
2.1.2.9.a
La carta orgnica pandina no contiene disposiciones sobre la eleccin conjunta o separada

de los miembros de los rganos de gobierno departamentales, ni sobre la composicin de
gnero de las listas de candidatos.
115
Las normas constitucionales relacionadas con los temas anteriores contienen

disposiciones diferentes o abarcan aspectos no considerados por el Estatuto. El contraste
entre unas y otras normas permite identificar los desencuentros y, en consecuencia, los
ajustes, correcciones y adiciones que podran introducirse al Estatuto pandino, o en su
caso, otro tipo de acciones que conduzcan a la adecuacin de ambos corpus legislativos.
2.1.2.1.b
Segn el artculo 278 de la Constitucin, el rgano Legislativo Departamental debe estar

conformada por dos tipos de asamblestas: aquellos elegidos por voto universal, directo
y secreto y los representantes de las naciones y pueblos indgena originario campesinos
elegidos de acuerdo a sus propias normas y procedimientos.
2.1.2.2.b
El pargrafo II del mismo artculo, a tiempo de encomendarle a la ley determinar los

criterios generales para su implementacin en la prctica, dispone que para la eleccin
de los asamblestas departamentales debe tomarse en cuenta representacin poblacional y
territorial39.
As, el contraste de los dos pargrafos del artculo 278 de la Constitucin con los prrafos
de la clusula 25 del Estatuto demuestra que el documento pandino necesita cambiar y
complementar el texto de ese artculo aadiendo la representacin poblacional y la de los
pueblos indgena originario campesinos, esta ltima segn sus normas y procedimientos.
2.1.2.3.b
El requisito del tiempo de residencia para ser candidata o candidato a cualquier cargo
electivo en los gobiernos departamentales, segn la Constitucin, es de dos aos40, y no
diez como exige la norma pandina, cuyo artculo 26 deber ser modificado en ese sentido.
2.1.2.4.b
Segn las normas constitucionales los asamblestas pueden ser reelegidos de manera
continua slo una vez, lo que excluye la segunda oportunidad autorizada en el artculo 28
del Estatuto, el cual deber, asimismo, ser modificado.
Debe destacar aqu, al mismo tiempo, que la Constitucin guarda silencio sobre la
reeleccin discontinua, quedando validada, por ello, la previsin estatutaria de que la
limitacin a la reeleccin comprende tambin los perodos discontinuos.
2.1.2.5.b
La edad mnima para ejercer el cargo de gobernador o gobernadora, por imperio del
artculo 285.3 de la Constitucin, es de veinticinco aos, de manera que la remisin que
hace la Carta pandina a la edad requerida para ser diputado es inadecuada. La clusula
48 del Estatuto requiere ser modificada, de manera tal que la barrera de edad replique la
sealada en la Carta Magna.
39
40
116
La Constitucin habla tambin en ese artculo de representacin cultural y lingstica, la que se materializa, obviamente,
a travs de los representantes de los pueblos indgenas.
Ver el artculo 285 de la Constitucin.
2.1.2.6.b
Las reglas constitucionales para la suplencia temporal del titular de la gobernacin entran
en conflicto con la funcin del vicegobernador o vicegobernadora, dado que el artculo
286 de la Constitucin ordena que el vaco sea ocupado por un miembro de la Asamblea,
aunque para ello el procedimiento debe ajustarse a las reglas que establezca el Estatuto.
El desencuentro radica en la exigencia constitucional de que la suplencia temporal
quede en manos de un miembro de la Asamblea, la cual abre dos vas alternativas de
adecuacin del Estatuto: o aade en su artculo 51 que el vicegobernador es miembro
nato del rgano deliberante miembro, pero no necesariamente presidente, como sucede
en el nivel central o excluye la vicegobernacin, lo que, naturalmente, le planteara la
necesidad de pensar en una reingeniera institucional mayor.
2.1.2.7.b
Tratndose de ausencia permanente, la Constitucin dispone que asume el cargo una

autoridad electa definida en el Estatuto hasta la conclusin del perodo, siempre y cuando
hubiere transcurrido ms de la mitad del mandato; caso contrario, deber convocarse a
nueva eleccin (artculo 286.II).
La diferencia entre uno y otro corpus legal radica en que la Constitucin prev
convocatoria a nuevas elecciones slo en el caso de no haberse vencido la primera mitad del
perodo; en consecuencia, el Estatuto nicamente requiere complementar en ese sentido
su artculo 47.II.
2.1.2.8.b
No existe ninguna norma en la Carta Magna sobre privilegios procesales que amparen
al gobernador o gobernadora y a los otros miembros del Ejecutivo Departamental.
Adicionalmente, debe considerarse, por el contrario, que la Constitucin ha excluido a los
ministros de Estado del juicio de responsabilidades y que tampoco contempla privilegio
procesal alguno para ningn funcionario pblico que no sea el presidente o vicepresidente
del Estado (ver el artculo 184 de la Ley Mxima). En consecuencia, pareciera que
difcilmente podr encontrarse una va de adecuacin distinta a la supresin del artculo
41 del Estatuto.
2.1.2.9.b
El texto constitucional contiene dos disposiciones trascendentales no previstas en el Estatuto

pandino: el artculo 278.II ordena que los asamblestas departamentales deben ser elegidos
de listas conformadas con paridad y alternancia de gnero; listas, adems, separadas de las
de los candidatos al rgano Ejecutivo, segn manda el artculo 287.II.
En ambos casos, la asincrona entre el Estatuto y la Constitucin fcilmente puede

dejarse atrs, incluyendo entre las disposiciones estatutarias normas precisas sobre los dos
trascendentales temas.
En suma, la adecuacin del diseo pandino de los rganos de gobierno departamentales a
las reglas constitucionales puede lograrse introduciendo los ajustes, correcciones y adiciones
sugeridos en los puntos anteriores o, en su caso, mediante la aplicacin de correctivos
117
semejantes basados en anlisis que tomen en cuenta los elementos identificados en los
prrafos que anteceden.
2.1.3 Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente
Tanto la Constitucin como el Estatuto de Autonoma de Pando contienen sendos

catlogos competenciales para el funcionamiento del gobierno departamental. La Carta
Magna dedica sus artculos 300 y 299, en lo que corresponda, a identificar las competencias
departamentales exclusivas, compartidas y concurrentes, en tanto que la norma pandina
decidi enlistar las materias que, segn ella, deberan ser gestionadas por el gobierno
departamental bajo competencias exclusivas, compartidas o concurrentes y de ejecucin
en sus artculos 17, 18, 19, 20 y 21. Cualquier lectura comparativa de esos listados de
materias concluir inevitablemente que, en efecto, responden a criterios de asignacin
competencial diferentes, exigiendo por ello importantes esfuerzos de adecuacin.
2.1.3.1
Un primer aspecto que requiere compatibilizacin entre ambos cdigos normativos es el

de la conceptualizacin y clasificacin de las competencias. Segn la Constitucin, los
gobiernos departamentales nicamente ejercen competencias exclusivas, concurrentes y
compartidas, entendiendo por ellas lo taxativamente definido en su artculo 297, que a la
letra dice:
Artculo 297.
1. [].
central del Estado y los otros niveles ejercen simultneamente las
facultades reglamentaria y ejecutiva.
Legislativa Plurinacional cuya legislacin de desarrollo corresponde a
las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y
Comparadas estas definiciones con las normas estatutarias respectivas resulta

prcticamente inevitable que los legisladores pandinos revisen los artculos 17 a 21 del
Estatuto de Autonoma para introducir los ajustes respectivos en funcin de las siguientes
consideraciones:
1. El artculo 17 desliza ambigedad al subordinar el ejercicio de las competencias
departamentales exclusivas a las leyes de la Repblica, siendo as que, por mandato
de la Constitucin, esas competencias se rigen por la legislacin departamental. Lo
recomendable sera que el texto estatutario se acomode a la definicin constitucional
del artculo 297.2.
118
2. El nomen juris de los artculos 18, 19 y 20 confunde las competencias compartidas y

concurrentes, utilizando esos vocablos como sinnimos, lo que contradice las definiciones
que de esos tipos de competencias formula la Carta Magna, transcritas en el texto
constitucional reproducido prrafos atrs.
Una lectura atenta del Estatuto pandino revela, sin embargo, que los artculos 18 y
20 en realidad despliegan el concepto de competencia compartida, ya que incluyen al
desarrollo legislativo entre sus componentes.
3. El artculo 19 del Estatuto enlista competencias compartidas o concurrentes con el nivel
municipal, entendindose que se trata de materias en las que el reparto competencial
involucra al gobierno departamental y a los municipios pandinos. Esta modalidad de
distribucin de competencias no est autorizada por la Constitucin, cuyo artculo 300.
II contempla la posibilidad nicamente de convertir las competencias departamentales
exclusivas en competencias concurrentes, transfiriendo, para ello, las facultades de
reglamentacin y ejecucin a los gobiernos municipales.
Consecuentemente, los tres artculos estatutarios mencionados en este inciso y en el
anterior requieren ser puntualmente ajustados, siguiendo, naturalmente, el tenor de los
textos constitucionales.
4. Por su parte, el artculo 21 del Estatuto pandino enumera trece materias que seran
gestionadas en calidad de competencias de ejecucin, categora que, conforme vimos,
no existe en la taxonoma constitucional. El lenguaje estatutario, empero, parece referirse
ms bien a competencias concurrentes, dado que describe la gestin de las materias
involucradas, radicando el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva en el nivel
departamental. Cabe tambin la posibilidad de que se trate de competencias exclusivas
del nivel central que fueron delegadas o transferidas al departamento haciendo uso de
esa permisividad, tal y como se lee en el artculo 297.I.2 de la Constitucin, caso en el
que el denominativo de competencia de ejecucin sera apropiado, siempre y cuando el
catlogo de materias coincida con el de aquella (ver artculo 298.II) y el traslado de las
funciones fuese resultado de una ley o norma ejecutiva expresa.
2.1.3.2
Denominamos competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente a aquellas

que figuran como competencias departamentales exclusivas en el Estatuto, pero no estn
enlistadas como tales en la Constitucin, en la que, en cambio, podran estar catalogadas
como privativas o exclusivas del nivel central o, quizs, en calidad de competencias
compartidas o concurrentes. Adolecen de similar carencia constitucional las competencias
que el Estatuto de Pando denomina compartidas o concurrentes y de ejecucin sin
tener igual clasificacin en la Ley Fundamental.
Se trata de desencuentros esenciales entre la Constitucin y el Estatuto, al punto que
podra hablarse de inadecuaciones estructurales, de cuya solucin depende, en gran medida,
la vigencia prctica de la carta institucional pandina. Merecen, por ello, un cuidadoso
estudio y una adecuada, cuanto precisa, individualizacin. En la tabla siguiente aparecen
todas y cada una de las competencias estatutarias pandinas de base constitucional endeble:
119
Tabla 6
Pando: Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente
Esta tabla se construy en base a una metodologa de dos fases: se elabor primero una
matriz de tres columnas, inscribiendo en las dos primeras las competencias privativas,
exclusivas, compartidas y concurrentes del nivel central y departamental catalogadas en
la Constitucin, y en la tercera todas las competencias estatutarias, es decir las enlistadas
en los artculos 17, 18, 19, 20 y 21 del Estatuto. En las filas de la matriz se anotaron las
materias por coincidencia y similitud, lo que permiti visualizar las asignaciones estatutarias
que requieren adecuacin constitucional, cuyas celdas fueron sombreadas para facilitar su
identificacin41. La segunda fase de la metodologa utilizada consisti en la construccin
de la anterior, centralizando en l las materias identificadas en la matriz42, con la sola
excepcin de los sectores de la educacin y salud, que sern abordados de manera especial.
41
42
120
La matriz se encuentra en la pgina 217 y el Anexo 1.

En el ensayo publicado en junio de 2009 se identificaron doce materias sin respaldo constitucional. Las diferencias con los
resultados de este trabajo se explican porque: (a) en la tabla anterior no se incluyeron las llamadas competencias de ejecucin
ni la asignacin de facultades sobre el registro civil (artculos 21 y 8 del Estatuto) y (b) la metodologa utilizada en la elaboracin de la matriz comparativa (la clasificacin y el enfoque de las competencias) permiti percibir elementos de juicio no
considerados en 2009. En la tabla presentada en este trabajo, por ejemplo, no se incluyeron las reas protegidas, el rgimen
jurdico de la administracin pblica y del servidor pblico ni defensa civil y gestin de riesgos por tratarse de materias de
alcance estrictamente departamental y por las razones ya expuestas en Bhrt, 2009b, p. 39.
En qu consiste la inadecuacin constitucional de las 23 materias inscritas en la tabla?

Cinco de ellas figuran en la Constitucin como privativas del nivel central43, otras ocho
lo estn como exclusivas del mismo nivel44, dos corresponden a los municipios45, una
aparece en la Constitucin como competencia concurrente46, la nmero 9 pertenece a
las autonomas indgenas y, finalmente, seis no se encuentran enlistadas en los catlogos
constitucionales, a las que podra aplicarse la clusula residual del artculo 297.II de la
Carta Magna47.
En sntesis, el Estatuto de Pando no podra entrar en vigencia sin adecuar su visin y
precisiones conceptuales sobre los tipos de competencias y sin modificar sus previsiones
sobre las aqu llamadas competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente.
No podra hacerlo; por lo menos no sin generar permanentes y desorganizadores conflictos
competenciales.
2.1.4 Rgimen electoral
En este eje temtico, la norma pandina no porta disposiciones que entren en colisin
con la constitucin. En realidad, sta no contiene un rgimen electoral departamental
y se limita a remitir sus previsiones electorales a las normas en vigencia (por ejemplo,
los artculos 25.I y 29 del Estatuto). En esta materia la falta de correspondencia entre las
normas constitucionales y los corpus estatutarios amenaza con afectar a Santa Cruz y Tarija,
de suerte que cuando abordemos el anlisis de los documentos de ambos departamentos
dedicaremos el espacio necesario al estudio de las inadecuaciones constitucionales
respectivas.
2.1.5 Control fiscal
La eficiencia y la transparencia de la administracin pblica dependen, en gran medida,

de la vigencia y aplicacin prctica de adecuados sistemas de administracin y control.
Esta afirmacin es vlida tanto para el gobierno del nivel central, cuanto para las oficinas
subnacionales. En este sentido, Bolivia cuenta con la rica experiencia acumulada, a lo
largo de casi dos dcadas, en el proceso de implantacin de los sistemas de planificacin,
organizacin administrativa, presupuesto, gestin de recursos humanos, administracin
de bienes y servicios, tesorera y crdito pblico y de contabilidad integrada, as como del
sistema de control gubernamental, establecidos en la Ley de Administracin y Control
Gubernamentales, Ley 1.178, sancionada el ao 1990. Como suele suceder con todos
los programas de cambio, durante los veinte aos de aplicacin de esa ley, el proceso
mostr etapas de avance, estancamiento y hasta sesgos, cuyo anlisis no corresponde a este
documento.
43
44
45
46
47
En esa situacin se encuentran las competencias precedidas por los nmeros 7, 8, 11, 12, 13 y 20.
Ellas son la 1, 2, 3, 8, 14, 15, 17 y 21.
Las competencias 16 y 22 (defensa del consumidor y servicios bsicos) corresponden al nivel municipal. Entre stas
tambin podra figurar la 15, dependiendo del servicio en cuestin.
Segn la Constitucin la seguridad ciudadana es una competencia concurrente, de manera que la regulacin de las
empresas de seguridad privadas estar determinada en la ley de seguridad ciudadana.
Es el caso de las materias enumeradas con el 5, 6, 10, 18, 19 y 23. La primera de ellas, recursos naturales renovables y
no renovables, se encuentra desagregada en el texto constitucional, de manera que el trabajo de adecuacin estatutaria
deber considerar mltiples normas constitucionales. De la nmero 22, produccin forestal y de bioenergticos, nos
ocuparemos en el captulo sobre recursos naturales.
121
Los artculos 213 y 217 de la Constitucin marcan el rumbo en la misma direccin de la

Ley 1.178, encomendndole a la Contralora General del Estado el ejercicio de la funcin
de control de la administracin de las entidades pblicas y de aquellas en las que el Estado
tenga participacin o inters econmico, bajo la modalidad de control externo posterior.
Su organizacin, funcionamiento y atribuciones sern definidos en una ley especial, que no
podr desplegar el diseo institucional respectivo sino en base a la autonoma funcional,
financiera, administrativa y organizativa preestablecida en el mencionado artculo 213.
El Estatuto pandino dedica nicamente el artculo 72 a esta materia, con una formulacin
escueta, tal y como se desprende de su texto:
Artculo 72.
El control econmico y presupuestario de la actividad financiera del
Departamento Autnomo de Pando corresponde a la Contralora del
Departamento, dependiente de la Contralora General de la Repblica. La
Asamblea Departamental proceder a su nombramiento de acuerdo a normas
departamentales establecidas sobre la materia.
Este texto sugiere dos coincidencias y una inadecuacin con la Norma Suprema: la
concepcin del control gubernamental parece ser la misma que la de la Constitucin, sea
que se la asuma implcitamente o como vaco llenado por la disposicin constitucional.
Coincide asimismo el Estatuto en el reconocimiento de la Contralora General como la
entidad encargada de la funcin de control, aunque le preste atencin, como es natural, a
la Contralora del Departamento, rgano local de aquella. Y el desencuentro, a todas luces,
radica en el nombramiento de la autoridad mxima del rgano departamental de control
que, segn el Estatuto, le correspondera realizar a la Asamblea Departamental. Sin mediar
una delegacin o transferencia de esa atribucin por parte de la Contralora General, no
parece viable que la instancia legisladora pandina proceda a esa designacin sin violar la
autonoma de la entidad contralora del nivel central.
Queda claro, en consecuencia, que los legisladores pandinos se enfrentan en este tema a
una alternativa: o logran la delegacin de la potestad de nominacin a favor de la Asamblea
Departamental o, definitivamente, modifican el artculo 72 del Estatuto, suprimiendo la
parte en la que radica la inadecuacin.
2.1.6 Servicios de justicia
El Estatuto pandino se ocupa de los servicios de justicia a travs de dos magros artculos,
no bien logrados, por lo dems:
Artculo 60.
De conformidad a la Constitucin Poltica del Estado, el Poder Judicial se
ejerce por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional, las Cortes
Superiores de Distrito, los Tribunales, jueces de instancia y dems tribunales
y juzgados que establezcan las leyes de la Repblica y el presente Estatuto
Fundamental.
122
Artculo 61.
Corresponde a la Asamblea Departamental, con relacin a la administracin
de justicia, exceptuada la militar, normar, reglamentar y fiscalizar sobre todas
las facultades que las leyes orgnicas del Poder Judicial reconozcan o atribuyan
a los departamentos.
No slo parcos son ambos artculos, sino incluso inadecuados. Sin embargo, antes de
proceder a su anlisis conviene prestar atencin a algunas lneas maestras del rgimen
constitucional que sienta los fundamentos de estos servicios.
La administracin de justicia, en tanto materia, forma parte de las competencias exclusivas
del nivel central del Estado, a cargo, naturalmente, del rgano Judicial, segn reza en el
artculo 298.II.24 de la Constitucin. Teniendo en mente esta definicin, el artculo 179
de la misma Carta Magna establece que la funcin judicial es nica y que se ejerce a
travs de las jurisdicciones ordinaria, agroambiental e indgena originaria campesina, las
jurisdicciones especializadas y la justicia constitucional. La composicin y modalidades de
designacin de los rganos superiores que dirigen cada una de las jurisdicciones y de los
tribunales y jueces inferiores estn o previstas en la propia Constitucin o remitidas a leyes
de desarrollo que sern aprobadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Seguramente la innovacin mayor que, en este campo, introduce la Ley Fundamental
es la de la jurisdiccin indgena originaria campesina, sobre la cual el Estatuto pandino no
se pronuncia, pese a que en su territorio se encuentran asentados varios pueblos indgenas.
Este hecho se explica, en parte, por el desfase temporal en las redacciones y aprobaciones de
los textos estatutario y constitucional, lo que, empero, no quita la ausencia de la poblacin
indgena en el documento pandino.
En relacin con el rgano superior de la administracin departamental de justicia y
a los tribunales y jueces inferiores, los artculos 184.5 y 195.8 de la Constitucin son
lo suficientemente claros como para que no quede duda de que los vocales del Tribunal
Departamental de Justicia son designados por el mximo rgano de la justicia boliviana, de
ternas preparadas por el Consejo de la Magistratura, y que en manos de este ltimo est la
potestad de designar a los jueces de partido y de instruccin.
De cara a estas reglas constitucionales, analicemos las disposiciones estatutarias transcritas
lneas atrs. Tres aspectos de esos textos merecen observaciones puntuales: el primero,
formal, pone nfasis en la nomenclatura de los rganos judiciales. La Constitucin, como
se sabe, ha cambiado los nombres de las instancias superiores de la administracin de
justicia, pasando a denominar Tribunal Supremo de Justicia al mximo rgano y Tribunal
Departamental de Justicia a los rganos superiores de los distritos judiciales. Estos nuevos
denominativos, como es lgico suponer, no eran de conocimiento de los estatuyentes
pandinos cuando llevaron a cabo su misin, razn por la que en el Estatuto todava se habla
de Poder Judicial, Corte Suprema y cortes departamentales, a la usanza anterior.
El segundo aspecto que merece un comentario es el contenido del transcrito artculo 60.
Pese a tratarse de un estatuto departamental, ese artculo legisla sobre la estructura de uno
de los rganos del Estado Plurinacional, inscribindose, por si fuera poco, entre las normas
fundantes del rgano Judicial. Evidentemente no le corresponde a un estatuto departamental
123
disponer nada sobre la estructura de un rgano del Estado central, recomendndose, por
ello, que el texto sujeto a comentario sea suprimido o sustancialmente modificado, mxime
si se asume que, al parecer, no existe espacio institucional para la intervencin del gobierno
departamental en la designacin de los tribunales y jueces pandinos.
El artculo 61, por su parte, es una tpica disposicin contingente. Su validez depende
de eventos futuros, cuya ocurrencia no est de ningn modo asegurada. Afirma ese artculo
que le corresponde a la Asamblea Departamental normar, reglamentar y fiscalizar las
facultades que, en materia judicial, podran asignarle al gobierno pandino las leyes orgnicas
futuras. No cabe duda, seguramente, que si las futuras leyes no dispusieren tal cosa, el
artculo 61 ser absolutamente nominal, carente de vigencia prctica. Qu sentido tiene,
en consecuencia, su inscripcin en el Estatuto?
Resumiendo, existen suficientes elementos de juicio que recomiendan, adems de los
ajustes en la nomenclatura, la modificacin sustancial, si no la eliminacin, de los artculos
60 y 61 del Estatuto pandino. Asimismo, parece suficientemente fundada la sugerencia de
incluir en la norma departamental reglas destinadas a facilitar la institucionalizacin de la
jurisdiccin indgena originaria campesina.
2.1.7 Rgimen fiscal y presupuestario
La comparacin del rgimen fiscal y presupuestario pandino con la Constitucin cubri

dos reas: el presupuesto como tal y la deuda pblica, ambas analizadas, por supuesto, bajo
el manto de las asignaciones competenciales.
2.1.7.1
El presupuesto de los gobiernos subnacionales autnomos, entre ellos el de los gobiernos

departamentales, puede y debe ser analizado en su contenido como un conjunto de
priorizaciones de gasto y asignacin de recursos, por un lado, y en su dimensin formal, en
tanto reglas tcnicas para su elaboracin y presentacin. Ambas dimensiones responden a
determinaciones especficas establecidas en la Constitucin y en el Estatuto.
En trminos coincidentes, la Constitucin y la norma institucional pandina reconocen
a las facultades de elaborar, aprobar y ejecutar el presupuesto departamental la condicin
de competencias exclusivas del gobierno intermedio. As lo disponen, aunque con cierta
ambigedad, los artculos 17.3, 36.5, 36.6, 50.3 y 71 del documento de Pando y, con
mucha mayor determinacin, el 300.I.26 de la Constitucin. El gobierno departamental,
con intervencin de sus rganos legislativo y ejecutivo en las fases respectivas, decide
autnomamente cmo organizar y ejecutar su presupuesto, debiendo tomar en cuenta slo
la limitacin genrica que impone el artculo 321.II de la Carta Magna, es decir que las
asignaciones presupuestarias debern priorizar la educacin, salud, alimentacin, vivienda y
desarrollo productivo.
En la dimensin formal, al decir del artculo 71 del Estatuto de Pando, el presupuesto
del departamento se elaborar con criterios homogneos con los del Estado, disposicin
que no se adecua del todo al rgimen constitucional, cuyo artculo 340.IV no ofrece duda
alguna cuando dispone que las normas tcnicas destinadas a la elaboracin y presentacin
124
de los proyectos de presupuestos de todo el sector pblico, incluidas las autonomas sern
fijadas por el rgano Ejecutivo nacional. No se trata, por tanto, slo de homogeneidad,
sino de normas tcnicas de cumplimiento obligatorio. Este es un primer tema estatutario
que necesita ser adecuado.
Es sabido que en el Presupuesto General del Estado figuran todas las entidades del sector
pblico, incluidos los gobiernos autnomos. As elaborado, el proyecto de presupuesto de
la siguiente gestin anual es enviado a la Asamblea Legislativa Plurinacional al menos dos
meses antes de la finalizacin de cada ao fiscal. A nadie extraar, por tanto, si se afirma
que el presupuesto departamental de Pando forma parte del proyecto enviado a la Asamblea
Plurinacional, cuyas normas tcnicas y plazos estn regulados a travs del llamado Sistema
Nacional de Presupuesto. Frente a estas normas y prcticas largamente aceptadas en el pas,
llama la atencin la disposicin del artculo 71.3 del Estatuto, que a la letra dice:
Artculo 71.
[]
3. El presupuesto ser presentado a la Asamblea Departamental dentro de
los noventa das siguientes a la promulgacin de la Ley Financial de la
Repblica. Si aquel no estuviere aprobado el primer da del ao fiscal, se
entender prorrogado el del anterior ao fiscal hasta su aprobacin.
No cabe la posibilidad de que el Presupuesto General del Estado, aprobado mediante la

corrientemente denominada Ley Financial, preceda en su sancin al presupuesto de Pando,
como prev el texto estatutario transcrito. Sin lugar a dudas, esta disposicin necesita
tambin ser adecuada a la normativa constitucional y a la de desarrollo de sta.
2.1.7.2
En el rea del endeudamiento pblico, antes que adecuacin, el Estatuto parece necesitar
de una simple precisin. Dos de sus disposiciones deben ser consideradas en este campo:
Artculo 36.
Son atribuciones de la Asamblea Departamental Autnoma:
[]
9. Autorizar al Gobernador la negociacin de emprstitos [] y celebracin
de contratos que comprometan las rentas departamentales.
Artculo 68.
[]
II. El Departamento Autnomo de Pando se enmarcar en el ordenamiento
fiscal establecido en la Constitucin Poltica del Estado, las leyes de la
Repblica, el presente Estatuto y las normas departamentales.
Una pregunta queda flotando al cabo de la lectura de estos textos: adems de la autorizacin
otorgada por la Asamblea Departamental, deber el gobernador buscar el consentimiento
de la Asamblea Legislativa Plurinacional para contraer emprstitos? La respuesta a esta
interrogante fluye de los artculos 322 y 341.6 de la Constitucin, segn los cuales est
autorizado a contraer crditos y emprstitos internos y externos en el marco de las normas
de endeudamiento pblico, siempre y cuando la Asamblea Plurinacional emita tambin su
voto afirmativo.
125
Por otro lado, el catlogo estatutario de atribuciones del gobernador no incluye la

contratacin de deuda pblica (artculo 50), vaco que resulta recomendable sea subsanado
y, al hacerlo, condicionar la facultad a la autorizacin tanto de la Asamblea Plurinacional
cuanto de la Departamental, con lo que la adecuacin del rgimen pandino de la deuda
pblica a la Constitucin sera plena.
2.1.8 Educacin
El Estatuto de Autonoma de Pando, a lo largo de su extensin completa, contiene slo

una disposicin sobre la educacin preescolar, primaria y secundaria48, redactada en los
siguientes trminos:
Artculo 20. Competencias compartidas o concurrentes con los niveles
municipal y nacional.
En el marco de la legislacin bsica del Estado, el Gobierno Autnomo del
Departamento Pando comparte con el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Municipales del Departamento las competencias de desarrollo legislativo,
potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, sobre las siguientes materias
competenciales:
[]
13. Educacin y enseanza en todos los niveles, grados, modalidades y
especialidades.
En el apartado 1.3.1.b de este documento se analiz ya la inconsistencia del nomen juris de

este artculo, oportunidad en la que se destac asimismo que su prrafo de encabezamiento
se ajusta, en realidad, a la definicin constitucional de competencia compartida49.
Ahora bien, cmo trata esta materia la Constitucin? Despliega dos asignaciones
competenciales: le encomienda al nivel central del Estado, junto a otras 37 competencias
exclusivas, la formulacin y aprobacin de las polticas del sistema de educacin (artculo
298.II.17) y, por otro lado, dispone que la gestin del sistema de educacin se realizar
de forma concurrente entre el nivel central y las entidades territoriales autnomas (cfr.
artculo 299.II.2). Esta matriz de distribucin de competencias coincide parcialmente con
la visin estatutaria, ya que ambas disponen que todos los componentes administrativos
y operativos del sector, va reglamentacin y ejecucin, queden en manos de las entidades
territoriales autnomas, en tanto que la legislacin continuar fluyendo del Estado central.
El desencuentro entre las dos normativas radica en el alcance de la legislacin. Segn
la Constitucin, al tratarse de una competencia concurrente, la potestad legislativa plena
le corresponde al nivel central del Estado, mientras que el Estatuto le reconoce slo la
legislacin base, reservando el desarrollo legislativo para el gobierno departamental. Queda
claro, as, que el Estatuto, a tiempo de adecuar su rgimen competencial a las definiciones
constitucionales, deber catalogar la educacin entre las competencias concurrentes.
48
49
126
En esta materia, adems del artculo 20.13, la carta pandina legisla sobre la educacin superior en su artculo 80, que no
plantea incompatibilidad alguna con las normas constitucionales.
Ver supra pp. 118 y 119.
2.1.9 Salud
La matriz constitucional de distribucin de competencias para el sector salud se encuentra

en las mismas normas del rgimen de la educacin, vale decir los artculos 298.II.17 y 299.
II.2, en virtud de las cuales es potestad absoluta del nivel central establecer las polticas del
sistema de salud, mientras que la gestin del sistema depender de la legislacin emitida
por los rganos del Estado central, cuyas disposiciones sern reglamentadas y ejecutadas
por las entidades territoriales subnacionales.
Antes de continuar el anlisis, conviene traer a colacin aqu las precisiones conceptuales
sobre las nociones de sistema, gestin del mismo y polticas desarrolladas en la parte III
de este libro, Precisiones sobre el rgimen competencial en el anteproyecto de la Ley
Marco. La teora de los sistemas seala que todo conjunto cuyas partes o elementos,
organizados y relacionados, interactan entre s para alcanzar un objetivo recibe el nombre
de sistema. Los sistemas reciben inputs, operan sobre ellos y entregan nueva informacin
o productos nuevos, satisfaciendo el propsito que les da sentido50. El sistema de salud,
siguiendo las normas sentadas en la Constitucin, est integrado por todos los elementos,
dinmicamente interrelacionados, destinados a proteger, garantizar y sostener el derecho
a la salud de la poblacin (artculo 37), en cuyo cometido el Estado promover polticas
pblicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito
[] a los servicios de salud (artculo 35.I). El sistema de salud contina el texto
constitucional es nico e incluye a la medicina tradicional de las naciones y pueblos
indgena originario campesinos (artculo 35.II), marco en el que el Estado garantiza las
prestaciones del servicio de salud pblico y reconoce el servicio de salud privado (artculo
39.I). No debe concluirse esta descripcin sin recordar que, segn el artculo 40 de la Carta
Magna, el Estado garantizar la participacin de la poblacin organizada en la toma de
decisiones, y en la gestin de todo el sistema pblico de salud.
En la teora clsica de la administracin, la idea de gestin engloba las cinco funciones
administrativas bsicas: planeacin, organizacin, administracin de recursos humanos,
direccin y control51. En esta perspectiva, al disponer el artculo 299.II.2 de la Constitucin
que la gestin del sistema de salud se realizar bajo competencias concurrentes, en verdad
est determinando que las funciones encargadas de traducir las potestades reglamentaria y
ejecutiva en decisiones y acciones concretas precisamente la planeacin, organizacin,
administracin de recursos humanos, direccin y control del sistema de salud quedan en
manos de las entidades territoriales autnomas.
Tambin dejamos dicho anteriormente que se denomina poltica a las lneas de accin o
directrices que se adoptan en una materia determinada (en este caso, la salud), precisando
los objetivos a alcanzar, el orden de despliegue de las acciones, los recursos involucrados
y la poblacin objetivo. El diseo de las polticas suele incluir metas e indicadores de
medicin del cumplimiento de stas y de los objetivos. De manera que lo que el artculo
298.II.17 de la Constitucin dispone es que al rgano del nivel central que dirija el sector
(hoy el Ministerio de Salud y Deportes) es al que corresponde fijar las lneas de accin
que deben seguirse en la bsqueda de los objetivos y metas del sistema de salud, el cual,
segn acabamos de ver, ser gestionado bajo responsabilidad de las entidades territoriales
autnomas.
50
51
Ver supra pag. 79.

Koontz y Weihrich, 2005.
127
Qu dispone, al respecto, el Estatuto de Pando? Inscribe la salud pblica, al igual que la

educacin, en el catlogo de competencias compartidas (ver artculo 20.18). No cabe duda,
por tanto, que el documento pandino, tambin en esta materia, a tiempo de adecuar todo su
rgimen constitucional, deber enlistar la salud pblica entre las competencias concurrentes.
Sin embargo, las cosas no quedan ah. Los estatuyentes pandinos tambin decidieron
enumerar entre las competencias exclusivas departamentales algo que ellos denominaron
polticas de aseguramiento pblico en salud (artculo 17.15). No resulta nada fcil
esclarecer qu significado tiene esta frmula estatutaria. Si esas polticas pueden ser
entendidas como acciones suplementarias del gobierno departamental destinadas a mejorar
la calidad de los servicios en su jurisdiccin, entonces este Estatuto no estara planteando
ninguna contradiccin con la Constitucin. Pero si la voluntad de los estatuyentes fue
otra o se pretendiera organizar la matriz de distribucin competencial en funcin de esa
frmula, el escenario resultante sera completamente diferente, y podran surgir importantes
desencuentros con el rgimen constitucional. Consecuentemente, lo recomendable parece
ser o que se modifica la redaccin del numeral 15, esclareciendo su significado y alcance,
o se lo suprime, ya que su desaparicin no disminuira en lo ms mnimo la gestin
departamental del sistema de salud.
2.1.10 Recursos naturales
La norma institucional pandina porta una matriz de distribucin de competencias para

la gestin de los recursos naturales relativamente sencilla. Para visualizarla slo se necesita
prestar atencin a dos de sus artculos:
Artculo 17. Competencias exclusivas.
En el ejercicio de estas competencias corresponder al Gobierno Autnomo
del Departamento Pando la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y
la funcin ejecutiva, que ejercer respetando, en todo caso, lo dispuesto en
la Constitucin Poltica del Estado, las leyes de la Repblica y el presente
Estatuto, sobre las siguientes materias competenciales:
[]
12. Produccin forestal y de bio-energticos.
competenciales:
[]
1. Recursos forestales.
4. Agricultura, ganadera, caza, pesca y zoo-criaderos.
5. Recursos hdricos de inters departamental.
6. reas protegidas.
7. Medio ambiente y equilibrio ecolgico.
8. Uso sostenible de la diversidad biolgica y biotecnologa.
11. Recursos naturales renovables y no renovables.
128
Analicemos primero la exclusividad departamental sobre la produccin forestal y de bioenergticos. Llama la atencin que el Estatuto, despus de redactar su clusula 17.12,
enliste asimismo los recursos forestales entre las competencias compartidas con los niveles
municipal y nacional. Nadie dudar, seguramente, que ambas frmulas versan sobre la
misma materia, que no es otra que el aprovechamiento de los suelos, recursos forestales
y bosques. La redaccin de uno y otro numeral no permite aprehender la diferencia
que, probablemente, los estatuyentes creyeron encontrar en ellos. De cualquier modo,
contrastadas ambas materias con las disposiciones del artculo 298.II.7 de la Constitucin,
no puede dejar de percibirse el desencuentro entre ambos cuerpos normativos.
La Ley Suprema establece que el rgimen general de suelos, recursos forestales y bosques
y, en el marco de ste, tambin la poltica forestal, sern formulados y aprobados por
el nivel central del Estado en ejercicio de sus competencias exclusivas. De manera que,
traducido al lenguaje del Estatuto, la normativa constitucional no prev en lo ms mnimo
la posibilidad de que el gobierno departamental de Pando decida autnomamente sobre la
produccin forestal. En consecuencia, queda claro que el numeral 12 del artculo 17 del
Estatuto pandino debera ser retirado de las competencias exclusivas departamentales.
Identificado el desencuentro anterior, persiste todava una interrogante: la supresin
del numeral 12 implica que el artculo 20.1 es correcto y no requiere adecuacin alguna?
La respuesta depende del significado y alcance que se le reconozca al rgimen general
de recursos forestales y bosques. Si escuchamos a la lgica que distingue entre un rgimen
general, que contenga normas comunes para todas las zonas clasificadas como suelos
forestales y bosques, y tantos regmenes particulares como ecosistemas forestales existan en el
pas, es posible entonces convenir que la Constitucin estara implcitamente reconociendo
la existencia de regmenes particulares o departamentales de recursos forestales. Vistas as
las cosas, la materia en cuestin (suelos, recursos forestales y bosques) podra ser asumida
por el gobierno departamental bajo competencia concurrente, desarrollando el rgimen
departamental a travs de la reglamentacin. Si el modelo a desarrollar apuntase a un grado
ms avanzado de descentralizacin, podra incluso pensarse en competencias compartidas,
en cuyo marco obviamente el rgimen general sera establecido por la ley base y los
regmenes particulares a travs de las leyes de desarrollo departamentales. Cualquiera que
fuese el escenario adoptado, por las diferentes razones expuestas hasta aqu, la redaccin
del artculo 20 del Estatuto tendr que ser adecuada a la taxonoma competencial de la
Constitucin, precisando si su objeto son las competencias concurrentes o las compartidas.
Y en funcin de ese primer ajuste, enlistar los recursos forestales entre unas u otras,
conforme se produzca la concertacin entre el Gobierno central y los actores departamentales.
No debe perderse de vista que, ante la ausencia de escenarios reales y efectivos de
concertacin, podra tambin imponerse una lectura absolutista del concepto de rgimen
general, subsumiendo en l, bajo diferentes modalidades, las normas generales y las
especiales o particulares. Si las cosas fluyeran por este cauce, los artculos 17.12 y 20.1
pecaran irremediablemente de inconstitucionalidad, por lo que no quedara otro camino
que eliminarlos.
Situacin semejante parece rodear a las reas del medio ambiente y biodiversidad, las
que, segn la norma institucional pandina, deberan ser gestionadas bajo competencias
compartidas (artculo 20.7), en tanto que la Constitucin adjudica al nivel central la potestad
129
plena para formular y aprobar el rgimen general de biodiversidad y medio ambiente

(artculo 298.II.6), as como las polticas generales de ambas reas (artculo 298.I.20),
dejando de ese modo abiertos los espacios para pensar en regmenes y polticas particulares,
lo que, conforme vimos en los recursos forestales, aproxima la matriz de distribucin de
capacidades y funciones al diseo de las competencias compartidas o, cuando menos, al de
las concurrentes. Debe dejarse dicho aqu que los captulos constitucionales especializados
en medio ambiente (artculos 342 al 347) y en biodiversidad (artculos 380 a 383) son lo
suficientemente generales como para permitir cualquiera de los diseos competenciales
analizados, de suerte que las adecuaciones del texto estatutario en estas materias seguirn
un patrn cercano a las decisiones que se adopten en el campo de los recursos forestales.
En materia de recursos hdricos, el numeral 5 del artculo 298.II de la Constitucin
parece sugerir una interpretacin semejante a las de los casos anteriores, dado que
habla tambin del rgimen general de recursos hdricos. Sin embargo, las normas
constitucionales especficas cierran, al parecer, la posibilidad de disear una matriz de
competencias cruzadas para la gestin de los recursos hdricos. Los artculos 373, 374 y 375
califican a estos como recursos estratgicos, prohben su apropiacin privada y entregan
al Estado la gestin y regulacin del patrimonio hdrico. El texto constitucional, por otro
lado, no permite diferenciar entre recursos hdricos de inters supradepartamental y los de
incumbencia estrictamente intradepartamental, como sucede en el Estatuto de Pando. Pese
a todo, no debe descartarse completamente que el gobierno central, mediando condiciones
polticas favorables, pudiera considerar viable el diseo de un sistema de gestin del agua
que rescate los implcitos del artculo 298.II.5 de la Carta Magna. Entre tanto, slo queda
sealar que tambin el artculo 20.5 del Estatuto pandino deber ser reubicado y soportar
modificaciones sustanciales.
Toca ahora evaluar la posibilidad de que el numeral 11 del artculo 20 del Estatuto
permanezca en la carta pandina. Al respecto, conviene recordar que su contenido (recursos
naturales renovables y no renovables) fue incorporado al conjunto de competencias
estatutarias sin respaldo constitucional suficiente52, sobre todo porque la Constitucin,
a la hora de asignar competencias, desagrega los recursos naturales y legisla sobre cada
uno de ellos por separado. No acepta la Carta Magna, por tanto, bajo ningn ttulo, la
presencia de una asignacin competencial tan genrica como la del Estatuto, lo que sugiere
su eliminacin.
Para cerrar este apartado, resta todava evaluar las normas relativas a la agricultura,
ganadera, caza y pesca. En el Estatuto, el numeral 4 del artculo 20 es el encargado de
disponer que la gestin de este importante sector productivo se definir en el marco de
competencias compartidas, plantando as una definicin un tanto alejada de la Constitucin,
cuyo artculo 299.II.16 dispone, ms bien, que las actividades agropecuarias, la caza y
la pesca, debern desenvolverse en funcin de competencias concurrentes. Sabemos ya
que el nomen juris y el encabezamiento de los artculos 18, 19, 20 y 21 del Estatuto
deben ser adecuados a la taxonoma constitucional, separando en catlogos diferentes las
competencias compartidas y las concurrentes, operacin en la que el numeral 4 debera
pasar a la lista de competencias concurrentes, consumando de ese modo la adecuacin de
la normativa estatutaria a los mandatos constitucionales.
52
130
Ver supra p.120.
2.1.11 Tierra
Probablemente nadie est en desacuerdo si se afirma que la conflictiva cuestin de la

tierra fue una de las ms debatidas cuando la Asamblea Constituyente se encontraba en
funciones, al punto de explicar en gran medida lo accidentado del perodo 2006-2009; y
que en nuestros das contina agitando el escenario poltico. Por todo ello, la evaluacin de
la base jurdica de esta materia debe realizarse con especial cuidado.
Dos disposiciones del Estatuto de Pando se ocupan de la tierra: el numeral 12 de su ya
cuestionado artculo 20 y el tambin numeral 12 del artculo 21, cuyos textos se transcriben
a continuacin:
competenciales:
[]
12. Dotacin, adjudicacin, distribucin y redistribucin de tierras en el
departamento.
Artculo 21. Competencias de ejecucin.
El Gobierno Autnomo del Departamento Pando reglamenta y ejecuta la
legislacin nacional sobre las siguientes materias competenciales:
12. Verificacin del cumplimiento de la funcin econmica y social del uso
de la tierra para su redistribucin.
Ntese que la materia no es la tierra, sino nicamente las actividades y procedimientos

de dotacin, adjudicacin, distribucin y redistribucin de tierras, por un lado, y por
otro, de verificacin del cumplimiento de la funcin econmica y social del uso de la
tierra. Est claro que el Estatuto no piensa en la gestin integral del recurso tierra y que su
preocupacin, por razones polticas y regionales entendibles, parece estar ms dirigida a la
propiedad de la tierra y a las vas de acceso a ella.
La Constitucin, como no poda ser de otra manera, contiene normas sobre la tierra como
recurso y aborda tambin la dimensin institucional de ella. El artculo 298.I.17 atribuye
al nivel central del Estado la definicin de la poltica general sobre tierras y territorio, y
su titulacin, potestad que, por ser privativa, en ningn momento podr ser transferida
a otro nivel territorial. Esta previsin se complementa con la desplegada en el artculo
298.II.38, que le encomienda tambin al gobierno central la formulacin y aprobacin
del rgimen de la tierra, dejando de ese modo en manos del Estado central la potestad
de decidir sobre todas las dimensiones del recurso tierra, incluido el aspecto institucional.
De este ltimo componente se ocupa adems, y especialmente, el artculo 404 de la Carta
Magna, gracias al que queda establecido que el Servicio Boliviano de Reforma Agraria, bajo
la conduccin del presidente del Estado, es la entidad responsable de planificar, ejecutar y
consolidar el proceso de reforma agraria en todo el territorio del pas.
131
Hasta aqu el desencuentro entre los artculos 20.12 y 21.12 del Estatuto y las normas
constitucionales parece absoluto. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que el citado artculo
298.II.38 de la ordena tambin que la ley determinar las facultades a ser transferidas
o delegadas a las autonomas disposicin sta que, concordada con la definicin del
297.2, contiene como supuesto que la facultad legislativa en ningn caso podra ser objeto
de la transferencia, limitndose sta, en consecuencia, a la ejecucin o a la reglamentacin
y ejecucin, completas o parciales. Producida la transferencia, queda claro que la materia
pasara a ser gestionada bajo competencias concurrentes. Es en este punto en el que la
visin constitucional parece aproximarse un tanto al texto estatutario, pero en ningn
caso como para que el Estatuto pueda decidir que la dotacin, adjudicacin, distribucin
y redistribucin de tierras, o la verificacin de la FES pasarn necesariamente a manos del
gobierno departamental.
En suma, no cabe duda que los artculos 20.12 y 21.12 del Estatuto pandino no podrn
evitar ser modificados para adecuarse a la Constitucin, resultando recomendable, en
ese entendido, que la nueva redaccin a adoptarse denote la contingencia de la futura
transferencia o delegacin de facultades y su naturaleza de concurrencia competencial con
la que finalmente quede formulada.
2.1.12 Servidores pblicos
No parecen existir desencuentros entre la Carta Magna y el documento institucional

pandino, lo que, por supuesto, simplifica el proceso de adecuacin de este ltimo. Para
entender a cabalidad la ausencia de conflicto, es til destacar aqu una curiosa convergencia
de vacos: en la Constitucin existe un espacio normativo especialmente dedicado a las
servidoras pblicas y servidores pblicos53, lo que no acontece en el Estatuto, en cuyo
texto no se encuentran normas semejantes a las constitucionales. Y a la inversa, mientras la
carta pandina contiene una asignacin competencial precisa para la materia (ver la clusula
18.5), en ninguno de los catlogos desplegados en los artculos 298 a 304 de la Constitucin
figura el rgimen del funcionario pblico. As, los vacos recprocos, a la postre, facilitarn
la vigencia prctica del Estatuto pandino.
Por lo dems, conviene dejar dicho aqu que el artculo 18.5 de este ltimo enlista
el rgimen jurdico de la administracin pblica y el rgimen estatutario del servidor
pblico entre las competencias compartidas, lo que implica subordinar la norma pandina
de los servidores pblicos a la norma base nacional. En ese marco deben leerse, adems, los
artculos 64 y 67 del Estatuto, cuyos textos confirman que en esta materia no se requieren
adecuaciones de ningn tipo.
2.1.13 Participacin y control social
La visin y alcance de la participacin social son marcadamente diferentes en el Estatuto

y en la Constitucin. El primero no habla de participacin sino nicamente de control
social, lo que, por otro lado, le facilita o quiz deba decirse le induce a concebir el
control social como una obligacin de las personas. El texto estatutario es el siguiente:
53
132
Artculos 232 a 240 de la Constitucin (Segunda Parte, Ttulo V, Captulo 4). En otro lugar discutimos el desarrollo
un tanto casuista de este captulo, as como su alcance inadecuadamente generalizado al conjunto de la administracin
pblica en momentos de implantacin de la autonoma (cfr. Romero, Carlos, et. al., 2009, pg. 122). temas importantes
que, empero, no corresponde profundizar en este informe.
Artculo 12.
Es obligacin de todos los estantes y habitantes, salvo expresas excepciones
debidamente reglamentadas, a observar y cumplir los siguientes deberes
establecidos en el rgimen autonmico del Departamento Pando:
[]
c) Ejercer el control social efectivo, a travs de los rganos legalmente
constituidos, denunciando ante las autoridades competentes todo acto de
corrupcin, as como de reconocer y ponderar la gestin pblica honesta y
eficiente.
Se trata, en efecto, de una obligacin que sera cumplida por intermedio de ciertos rganos
autorizados para ello en una ley. Harto diferente, por el contrario, se muestra la visin
constitucional del tema. En la Carta Magna la participacin y el control social son una
expresin de los derechos polticos (artculo 26.II.5) y, como tales, forman parte de la
institucionalidad del Estado.
Los enfoques diversos de uno y otro cuerpo normativo se reflejan en su sistemtica
interna. As, mientras que en el Estatuto pandino el control social, un tanto extraviado,
se encuentra en el listado de obligaciones ciudadanas, la Constitucin, en cambio, le dedica
un ttulo completo dentro de la Segunda Parte, cuya misin, como se sabe, es la de definir
la estructura y organizacin funcional del Estado.
De concepciones diferentes no pueden sino salir alcances tambin diferentes, y eso es
lo que sucede en esta materia. El texto estatutario, parco como es, habla del control social
pensando en el uso transparente de los recursos pblicos y en la denuncia consiguiente,
cuando corresponda. La Constitucin, por su parte, desarrollando su visin integral, le
asigna a la participacin y control social un alcance mayor y diversificado que cubre,
cuando menos, las siguientes reas:
1. Participacin en el diseo de las polticas pblicas
2. Control de la gestin pblica en todos los niveles del Estado, entidades territoriales
autnomas, autrquicas, descentralizadas, desconcentradas e instituciones pblicas en
general.
3. Control sobre las empresas pblicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales.
4. Control de la calidad de los servicios pblicos.
5. Apoyar a los rganos legislativos en la redaccin de las leyes.
6. Generar un manejo transparente de la informacin y del uso de los recursos pblicos.
7. Denunciar las irregularidades y actos de corrupcin detectados ante las instancias
correspondientes.
8. Colaborar en los procedimientos de observacin pblica para la designacin de altos
cargos pblicos, cuando corresponda54.
El alcance constitucional de la participacin y control social, no cabe duda, es
incomparablemente mayor que el del Estatuto, al cual, obviamente, debe adecuarse este
ltimo. Pero no slo esta dimensin debe merecer ajuste, sino tambin el diseo de los
54
Estas tareas que pueden cubrir los rganos de la participacin y control social fueron extractadas de los artculos 241 y 242
de la Constitucin.
133
mecanismos que operativicen la participacin y el control colectivos. El Estatuto, segn

muestra el artculo antes transcrito, habla de los rganos legalmente constituidos, dejando
entrever, de ese modo, que una ley departamental ser la encargada de determinar quines y
cmo ejercen el control social, lo que manifiestamente colisiona con el artculo 241.V de
la Carta Magna, segn la cual la sociedad civil por s misma se organizar para definir
la estructura y composicin de la participacin y control social.
Resumiendo: existen suficientes fundamentos para sugerir que el Estatuto de Pando
abra un espacio mayor en su texto para delinear el rgimen de la participacin y control
social y que, al mismo tiempo, se excluya el tema de la lista de las obligaciones ciudadanas
(inciso c) del artculo 12.
2.1.14 Seguridad ciudadana
Manteniendo la economa de palabras que le caracteriza, el Estatuto pandino se ocupa de

la seguridad ciudadana tema candente en nuestros das en el pas, y sobre todo en el
departamento norteo a travs de dos incisos del varias veces comentado artculo 20,
que para esta materia dice:
competenciales:
[]
14. Rgimen policial.
17. Seguridad ciudadana y regulacin de empresas de seguridad privadas en el
mbito departamental.
La propuesta pandina, en suma, apunta a un sistema de seguridad ciudadana, con la Polica

boliviana incluida, orientado por competencias compartidas, vale decir, regido por una ley
base del nivel central y por la legislacin departamental de desarrollo, de manera tal que la
reglamentacin y la ejecucin quedaran a cargo del gobierno departamental.
La Ley Fundamental, en cambio, dispone que la seguridad del Estado, la defensa, las
Fuerzas Armadas y Polica boliviana forman parte del crculo de competencias privativas del
nivel central del Estado (ver artculo 298.I.6) y que esta ltima ejercer sus funciones de manera
integral, indivisible y bajo mando nico (artculo 251). Teniendo en alto estas potestades
del gobierno central, la Constitucin ubica la seguridad ciudadana entre las competencias
concurrentes, vale decir, deja la legislacin completa siempre en manos del nivel central y abre
espacio para la intervencin de los otros niveles en la reglamentacin y, sobre todo, en el terreno
de la accin (o ejecucin), excluyendo la institucionalidad de la Polica boliviana, que responde a
un mando nico y es indivisible, conforme acabamos de ver.
El rgimen y el sistema de seguridad ciudadana, por tanto, debern operar a partir de una
matriz de distribucin de competencias y funciones que involucre a todos los niveles territoriales
134
de gobierno en trminos de concurrencia de potestades. Queda claro, adicionalmente, que, vista

la materia desde el marco constitucional, no parece existir posibilidad alguna para pensar un
rgimen policial departamental como propone el Estatuto pandino.
La conclusin final es que, para entrar en vigencia, el Estatuto pandino no podr evitar la
modificacin de sus normas sobre seguridad ciudadana, lo que suceder probablemente en
dos sentidos: por un lado, parece recomendable que se suprima o modifique sustancialmente
el numeral 14 del artculo 20 (rgimen policial) y, por otro, resulta evidente que la seguridad
ciudadana, en tanto materia, debe quedar adscrita al catlogo de competencias concurrentes55.
2.1.15 Conjunto de reformas del Estatuto de Pando
Tal y como se anunci en la introduccin, el conjunto de adecuaciones constitucionales

identificadas durante la investigacin, cuyas explicaciones y fundamentos fueron
desarrollados en las pginas anteriores, se encuentran resumidas en la siguiente tabla
centralizadora. La informacin de la tabla, lo dijimos tambin, no necesariamente agota el
universo total de modificaciones.
Tabla 7
Pando: Resumen de adecuaciones
Tema
1. Organizacin territorial
1. Autonoma indgena
2. Regiones
2. rganos del gobierno departamental
1. Representacin poblacional, territorial
y de pueblos indgenas
2. Residencia de candidatos
3. Reeleccin de asamblestas
4. Edad para gobernador
5. Suplencia temporal gobernador
6. Suplencia definitiva gobernador
7. Privilegios procesales
8. Paridad y alternancia de gnero
9. Listas separadas
3. Catlogos competenciales
1. Competencias exclusivas
2. Compet. compartidas y concurrentes
3. Concurrencia con municipios
4. Competencias de ejecucin
4. Competencias sin respaldo de la CPE *
1. Cooperativas en el departamento
2. Bolsas de valores
3. Rgimen laboral y de Seguridad social
4. Licencias a servicios departamentales
5. Defensa del consumidor
6. Desarrollo integral de PIOC
7. Proteccin a trabajadores de la prensa y
preservar libertad de expresin
8. [] Servicios bsicos
9. Crdito, banca y seguros
10. Participacin en empresas del Estado
11. Propiedad intelectual e industrial
12. Pesas, medidas y contraste de metales
13. Puertos y aeropuertos inters general
14. Productos farmacuticos
15. Sistema penitenciario
16. Registro civil
55
Artculos
Sugerencia
78 y 79
Eliminar artculo 78 y remitir AIOC slo a la CPE
No existe (n.e.) Incluir la regin en la organizacin territorial de Pando
26
28
48
47 y 51
47.II
41
n.e.
n.e.
Aadir la representacin poblacional y la de los pueblos indgenas en

la composicin de la Asamblea Departamental
Reducir el plazo a 2 aos
Reducir reeleccin a una vez continua
Fijar la edad en 25 aos
Aadir que vicegobernador es miembro de la Asamblea
Convocatoria a elecciones slo si no cumpli medio mandato
Eliminar el artculo
Aadir artculo o disposicin expresa
17
18, 19 y 20
19
21
Adecuar definicin al artculo 297.2 de la CPE

Adecuar definiciones al artculo 297.3 y 4 de la CPE
Adecuar definicin al artculo 300.II de la CPE
Eliminar o modificar en base a concertacin
17.8
17.11
18.3
19.1
19.3
19.8
Eliminar por ser competencia exclusiva del nivel central

Eliminar por ser competencia exclusiva municipal
Eliminar por ser competencia exclusiva de AIOC
No se encuentra catalogada en la Constitucin. Debe ser tratada en
captulo de derechos fundamentales
Eliminar por ser competencia privativa del nivel central
No se encuentra catalogada en la Constitucin
25
19.13
20.9
21.1
21.2.
21.4.
21.5
21.6
21.7
21.9
8.I.11
No debe olvidarse que el nomen juris y el encabezamiento del artculo 20 sern tambin reformados.
135
Tabla 7 (continuacin)
5.
Tema Tema
Control fiscal
1. Estructura del rgano Judicial
(nacional)
2. Jurisdiccin indgena originaria
7. Rgimen fiscal y presupuesto
1. Presupuesto
2. Deuda pblica
8. Educacin
9. Salud
1. Recursos forestales
2. Biodiversidad y medio ambiente
3. Recursos hdricos
4. Recursos naturales no renovables
5. Agricultura, ganadera, caza y pesca
11. Tierra
12. Participacin y control social
13. Seguridad ciudadana
Artculos
72
Sugerencia
Eliminar designacin de personal de la Contralora
60
61
Eliminar el artculo 60 porque no es propio del Estatuto

Aadir la jurisdiccin indgena originaria
71
50
20.13
20.18
17.15
Adecuar a normas tcnicas y plazos de presentacin

Aadir atribucin de contraer deudas y requisitos
Catalogar como competencia concurrente
Eliminar o aclarar su significado
17.12
20.7 y 8
20.5
20.11
20.4
20.12 y 21.12
12.c)
Adecuar al rgimen forestal que se apruebe

Concertar si ser competencia compartida o concurrente
Eliminar o concertar una calificacin especial
Eliminar porque existen regmenes separados
Eliminar o concertar la concurrencia competencial
Excluir de las obligaciones ciudadanas y abrir un espacio especializado
para el tema
20.14
20.17
* Las siete competencias sin respaldo constitucional son analizadas en los captulos especializados.
2.2. Estatuto del Beni
Hicimos notar ya en otros lugares que en la fase de la investigacin se encontraron dos

versiones diferentes de la carta institucional beniana. Una denominada Estatuto del
Departamento Autnomo del Beni, aprobada en grande, detalle y en revisin de manera
unnime por los miembros presentes de la Asamblea de la Benianidad el 15 de diciembre
de 2007, segn reza en el pie de imprenta. La otra, difundida bajo el ttulo de Estatuto
Autonmico del Departamento Beni, registra como fecha de aprobacin el 10 de febrero
de 2008.
Los anlisis desarrollados a continuacin se basan en este segundo texto, integrado por
un prembulo ms bien histrico, 188 artculos y tres disposiciones transitorias. Cuando
las diferencias entre una y otra versin son fundamentales y resulta conveniente destacarlas;
as se lo hace.
El Estatuto Autonmico del Departamento Beni, a diferencia de su homlogo pandino,

s cuenta con una disposicin general especializada y un apartado particular dedicado al
rgimen provincial, que sientan las bases de la organizacin territorial del departamento
(ver artculos 3 y 163 a 181). Cabe reproducir ac los textos de dos de estas clusulas:
136
Artculo 3.
El territorio departamental por 8 provincias, con sus respectivos Cantones y
Secciones Municipales.
Artculo 163.
El Departamento del Beni est constituido por un territorio formado por 8
provincias []. Las provincias ests subdivididas poltica-administrativamente,
en secciones municipales y cantones.
En el Beni, segn estas disposiciones estatutarias, existiran provincias, cantones y secciones

municipales o municipios56, cuyos gobiernos, por mandato de los artculos 164, 165, 168,
174, 181 y 186 de su Estatuto, tendran que constituirse y operar del siguiente modo:
Artculo 164.
Asumiendo el proceso autonmico departamental, la provincia como
componente fundamental del territorio beniano, asume competencia y
capacidad legislativa, normativa y fiscalizadora de la administracin provincial
y de censura a los ejecutivos de la provincia. La autonoma provincial en el
marco de las competencias conferidas, ejerce la delegacin de sus representantes
ante la Asamblea Legislativa Departamental (ALD) y de manera directa,
constituye la Asamblea Legislativa Provincial (ALP).
Artculo 165.
Se constituirn en las provincias que as lo requieran, las Asambleas Legislativas
Provinciales, que asumirn las capacidades y competencias que le sean
asignadas por el Estatuto Autnomo Departamental.
[]
Artculo 168.
Los miembros de la Asamblea Legislativa Provincial representarn a las
secciones municipales y cantones, que sern elegidos por voto universal,
secreto y directo, de manera uninominal. La designacin de los asamblestas
indgenas y campesinos se efectuar de acuerdo a sus usos y costumbres.
[]
Artculo 173.
El Consejo de Participacin, Fiscalizacin y Control Cantonal tendr su sede
en la capital del Cantn.
Artculo 174.
Estar conformado por siete (7) miembros, que representarn a los sectores
sociales, econmicos y culturales de su jurisdiccin, de los cuales uno (1)
ser indgena y otro campesino. El Consejo se renovar anualmente. Los
Consejeros podrn ser reelectos por una sola vez, de manera continua.
Artculo 175.
El Consejo ejercer el control, seguimiento y fiscalizacin de los recursos
econmicos y financieros, asignados al Corregimiento.
[]
56
El artculo 3 de la versin de diciembre de 2007 hablaba del rgimen autonmico e inclua a las comunidades indgenas y
campesinas y a las tierras comunitarias de origen, aunque a la hora de concretar la autonoma de estas ltimas las circunscriba
tambin al mbito municipal (artculo 106).
137
Artculo 180.
El Ejecutivo Provincial est representado por el Prefecto Provincial, que tendr
las siguientes competencias. [Contina una lista de 26 tems].
Artculo 181.
El Ejecutivo Cantonal est representado por un Corregidor, elegido por voto
universal y directo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por ley
y tendr las siguientes competencias:
[Contina una lista de 17 tem].
[]
Artculo 186.
I.
Los municipios del Departamento son autnomos por mandato de la
Constitucin Poltica del Estado, Ley Orgnica de Municipalidades, el
presente Estatuto y Leyes de la Repblica.
Pero el documento beniano no se queda ah; porta adems otro captulo dedicado al
rgimen de los pueblos indgenas, del cual extractamos las siguientes disposiciones
conexas:
Artculo 76.
[]
IV. Se reconoce el carcter de Municipios Autnomos de las Tierras
Comunitarias de Origen y comunidades campesinas, en las secciones
municipales en las cuales los pueblos indgenas y las comunidades
campesinas sean mayora.
[]
VII. Una ley departamental, consensuada entre la Asamblea Legislativa
Departamental y las organizaciones de las comunidades y pueblos
indgenas, perfeccionar los alcances del Rgimen de los Pueblos
Indgenas del Beni.
Los estatuyentes benianos, en sntesis, disearon su organizacin y gobierno territoriales

en funcin de tres niveles de gobierno autnomo: departamental, provincial y municipal,
subsumiendo dentro de este ltimo a las tierras comunitarias de origen (TCO) y a los
pueblos indgenas y comunidades campesinas all donde fuesen mayora. El artculo 76
demuestra que los estatuyentes moxeos en ningn momento pensaron en otra autonoma
indgena que no fuese la municipal.
Sabemos ya que el artculo 269 de la Ley Fundamental determina que la organizacin
territorial subnacional se articula en funcin de cuatro niveles: departamentos, provincias,
municipios y territorios indgena originario campesinos (TIOC), a los que, dadas ciertas
condiciones, podra aadirse un quinto nivel: la regin. Se pone de manifiesto aqu una
primera inadecuacin de los textos benianos transcritos: la permanencia de los cantones
suprimidos en la Constitucin y la ausencia de los territorios indgena originario
campesinos (TIOC) y las regiones.
Por otro lado, los artculos 277, 280.III, 283, 289 y 291 de la Carta Magna se encargan
de incorporar la autonoma como forma de gobierno de los departamentos, municipios,
TIOC y de algunas regiones. La autonoma indgena originaria, por tanto, emana de
la Constitucin, en cuyo texto figuran tres vas de acceso a ella (territorios indgenas,
138
municipios y regiones), as como sus competencias (ver artculos 303 y 304). Asumidas
estas disposiciones superiores, no se necesitan otros argumentos para afirmar que el artculo
76 del Estatuto beniano no podr evitar su modificacin e incluso su eliminacin, que
facilitara en gran medida los ajustes constitucionales al Estatuto.
Para concluir este apartado, debe sealarse que, segn vimos, la norma beniana introduce
un rgimen de autonoma para las provincias, que no parece plantear contradiccin alguna
con la Constitucin, en la que, sobre el tema, existe antes bien un vaco.
En sntesis, existen suficientes fundamentos para sugerir la modificacin de los artculos
3, 163, 173 al 179, 181 y otras disposiciones conexas del Estatuto, excluyendo a los
cantones e incorporando en la organizacin territorial beniana los TIOC y las regiones,
y para recomendar la eliminacin del artculo 7657, lo que no impedira la reubicacin de
algunos de sus pargrafos en otras normas estatutarias.
El Estatuto del Beni, en sintona con la Constitucin, establece que la Asamblea Legislativa
Departamental y el Ejecutivo Departamental son los rganos de gobierno del rgimen
autonmico58. Sus coincidencias, empero, se distancian un tanto en las normas destinadas
a disear la composicin y funcionamiento de ambos rganos de gobierno. Para facilitar la
identificacin de las diferencias, utilizaremos tambin aqu el mtodo aplicado en el caso
de Pando. Es decir, se presentan las normas estatutarias en conflicto con la Constitucin,
luego las disposiciones de esta ltima involucradas y, a la postre, se sugieren las acciones a
realizar para lograr la compatibilidad de los textos:
2.2.2.1.a
Para ser miembro de la Asamblea y gobernador o gobernadora, el Estatuto exige ser beniano
(a) de origen o tener una radicatoria mnima de diez aos en el departamento (ver artculos
22.I.1 y 29.I.1).
2.2.2.2.a
El Estatuto exige la edad de 35 aos para ser gobernador o gobernadora (artculo 29.I.3).
2.2.2.3.a
No podrn ser elegidos asamblestas ni gobernador los funcionarios y servidores pblicos,

militares y policas en servicio activo, sacerdotes catlicos, misioneros y pastores evanglicos
que no renuncien y cesen en sus funciones por lo menos sesenta das antes de la eleccin (ver
artculo 22.II).
2.2.2.4.a
En caso de ausencia temporal o definitiva del gobernador o gobernadora, asume el cargo el

vicegobernador o vicegobernadora (artculo 31.1).
2.2.2.5.a
La carta orgnica beniana no contiene disposiciones sobre la eleccin conjunta o separada de

los miembros de los rganos de gobierno departamentales, ni sobre la composicin de gnero
de las listas de candidatos.
57
58
En el Estatuto de diciembre de 2007, el artculo sera el 106.

Ver el artculo 18 del Estatuto.
139
Las normas constitucionales relacionadas con los temas anteriores contienen

disposiciones diferentes o abarcan aspectos no considerados por el Estatuto. El contraste
entre unas y otras normas permite identificar los desencuentros y, en consecuencia, los
ajustes, correcciones y adiciones que podran introducirse al Estatuto beniano.
2.2.2.1.b
Segn la Constitucin, para ser candidata o candidato a cualquier cargo electivo en los
gobiernos departamentales se requieren al menos dos aos de residencia59, no diez como
exige la norma beniana, cuyos artculos 22.I.1 y 29.I.1 tendrn que ser modificados en ese
sentido.
2.2.2.2.b
La Constitucin establece 25 aos como edad mnima para ejercer el cargo de gobernador
o gobernadora (ver artculo 285.3), requisito que entra en colisin con el lmite fijado
en el Estatuto beniano. Por ello, la clusula 29.I.3 del Estatuto deber ser modificada
ajustndose a la Carta Magna.
2.2.2.3.b
A todas las personas y funcionarios mencionados en 22.2.3.a. la Constitucin les impone la

obligacin de renunciar tres meses antes de las elecciones para habilitarse como candidatos
(artculo 238). De manera que el plazo para la renuncia exigido en el artculo 22.II del
Estatuto deber ser modificado.
2.2.2.4.b
El artculo 286 de la Ley Fundamental establece reglas para reemplazar al gobernador

o gobernadora en casos de ausencia temporal y definitiva. Para los casos de ausencia de
corto plazo, entrando en contradiccin con el Estatuto, ordena que sea un miembro de la
Asamblea el que asuma la suplencia. La solucin para este desencuentro podra encontrarse
a travs de dos vas alternativas: o el Estatuto aade en su artculo 31 que el vicegobernador
es miembro nato de la Asamblea miembro, pero no necesariamente presidente, como
sucede en el nivel central o excluye la vicegobernacin, lo que, naturalmente, exigira
una reingeniera institucional mayor.
Si la ausencia fuese permanente, la Constitucin dispone que el cargo ser ocupado
por una autoridad electa definida en el Estatuto hasta la conclusin del perodo, siempre
y cuando hubiere transcurrido ms de la mitad del mandato; en caso contrario, deber
convocarse a nueva eleccin (artculo 286.II), contingencia no prevista en el Estatuto.
La adecuacin, por tanto, se muestra inevitable: el artculo 31.1 debera ser
complementado con la obligacin de convocar a nuevos comicios si la ausencia se produjese
antes de vencer la mitad del perodo de mandato. Otra forma de adecuacin podra consistir
en abrir un artculo especfico para la suplencia.
2.2.2.5.b
La Constitucin contiene dos reglas fundamentales no previstas en la carta beniana: los

candidatos a asamblestas departamentales deben ser postulados en lista que respete la
paridad y alternancia de gnero (artculo 278.II); diferente y separada, adems, de la del
59
140
Ver el artculo 285 de la Constitucin.
candidato o candidata al rgano Ejecutivo, segn manda el artculo 287.II. La falta de

concordancia entre el Estatuto y la Constitucin puede superarse incluyendo entre las
disposiciones estatutarias normas precisas sobre ambos temas.
En lo que hace a la composicin de la Asamblea, si el Estatuto del 10 de febrero de
2008 es el oficial, el diseo del rgano deliberante coincide plenamente con el de la
Constitucin. La norma departamental (artculo 20) cumple la regla del artculo 278 de la
Carta Magna, es decir, conforma la Asamblea con miembros elegidos por voto universal,
directo y secreto, con criterios poblacionales y territoriales y con asamblestas elegidos por
las naciones y pueblos indgena originario campesinos conforme a sus propias normas
y procedimientos60. Pero si la versin fechada en diciembre de 2007 fuere la oficial, su
artculo 17 requerira de adecuacin ya que no prev representacin poblacional.
Los artculos 300 y 299 de la Constitucin asignan competencias al gobierno

departamental clasificndolas como exclusivas, compartidas y concurrentes, mediante
catlogos diferenciados ntidamente entre s. El Estatuto del Beni, en cambio, decidi
enlistar las materias como competencias del rgimen autonmico y otras bajo el epgrafe
de compartidas o concurrentes en sus artculos 11, 13, 14 y 15. La comparacin de los
catlogos de ambos corpus legislativos demuestra que responden a criterios de asignacin
competencial diferentes.
2.2.3.1
Tal como sucediera en el caso de Pando, un primer aspecto que requiere compatibilizacin
entre ambos cdigos normativos es el de la conceptualizacin y clasificacin de las
competencias, para lo que partiremos, una vez ms, de las definiciones sentadas por el
artculo 297 de la Carta Magna:
Artculo 297.
1. [].
central del Estado y los otros niveles ejercen simultneamente las
facultades reglamentaria y ejecutiva.
Legislativa Plurinacional cuya legislacin de desarrollo corresponde a
las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y
60
El artculo 20 dispone que la Asamblea est constituida por dos representantes de cada una de las provincias [] elegidos
mediante voto universal [] de los ciudadanos de la circunscripcin provincial, ms uno por cada 50 mil habitantes que
tenga la provincia. Adems cuatro representantes indgenas y cuatro campesinos en representacin departamental [?].
Dos indgenas y dos campesinos [] de la regin norte, e igualmente, dos indgenas y dos campesinos del sur, elegidos
conforme a sus usos y costumbres.
141
Comparadas estas definiciones con las normas estatutarias respectivas, resulta prcticamente
inevitable que los legisladores benianos revisen los artculos 11 al 15 del Estatuto, en cuyo
cometido parecen recomendables los siguientes razonamientos:
1. El artculo 11 no define con precisin si se trata de competencias exclusivas, aunque
podra colegirse que es as porque en su alcance, adems de otras facultades, abarca
las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva. En el texto de este artculo se
deslizan asimismo otras tres ambigedades: (a) mezcla y confunde los conceptos de
competencias y atribuciones; (b) no habla del gobierno departamental a tiempo de
asignar las competencias sino de un indeterminado rgimen autonmico departamental,
provincial y cantonal; y (c), establece que el ejercicio de las competencias se llevar
a cabo en coordinacin con el Gobierno nacional, provincias y municipios, lo que
contradice la exclusividad competencial. De manera que todo parece conducir a que se
recomiende que el texto estatutario se acomode a la definicin del artculo 297.2 de la
Constitucin.
2. El nomen juris de los artculos 13, 14 y 15 confunde las competencias compartidas
y concurrentes, utilizando esos vocablos como sinnimos, lo que colisiona con las
definiciones de la Carta Magna. Una lectura atenta del Estatuto beniano mostrar,
empero, que esos tres artculos en realidad describen competencias compartidas, puesto
que incluyen al desarrollo legislativo entre sus componentes.
3. El artculo 14 del Estatuto enlista competencias compartidas y concurrentes con el nivel
municipal, entendindose que se trata de materias en las que el reparto de facultades
involucra al gobierno departamental y a los municipios pandinos. Esta modalidad de
distribucin de competencias no est autorizada por la Constitucin, cuyo artculo 300.
II contempla la posibilidad nicamente de convertir las competencias departamentales
exclusivas en competencias concurrentes, transfiriendo para ello las facultades de
reglamentacin y ejecucin a los gobiernos municipales.
2.2.3.2
En base siempre al concepto de competencias estatutarias sin respaldo constitucional

suficiente desarrollado en el punto 1.3.2. de este documento, y con la metodologa
explicada en el mismo lugar, se construy la tabla siguiente61.
La tabla, como sabemos, centraliza las materias identificadas en la matriz de comparacin62,
salvo los sectores de educacin y salud, que sern abordados individualmente. Cmo se
explica la inclusin de las 26 materias en la tabla? Cinco de ellas figuran en la Constitucin
como privativas del nivel central63, otras once lo estn como exclusivas del mismo nivel64,
dos corresponden a los municipios65, una que es propia de las autonomas indgenas (la
61
62
63
64
65
142
Ver supra p. 119.

En el estudio de junio de 2009 se identificaron 20 materias sin respaldo constitucional. Las diferencias con los resultados
de este trabajo se explican porque la metodologa utilizada en la elaboracin de la matriz comparativa (la clasificacin y el
enfoque de las competencias) permiti percibir elementos de juicio no considerados en 2009 y, al mismo tiempo, desechar
otros. En la tabla presentada en este trabajo, por ejemplo, no se incluyeron las reas protegidas, el rgimen jurdico de
la administracin pblica y del servidor pblico ni defensa civil y gestin de riesgos por tratarse de materias de alcance
estrictamente departamental y por las razones ya expuestas en el documento de 2009 (Bhrt, 2009b, p. 39). La matriz se
encuentra en el anexo 2, al final de este ensayo.
En esa situacin se encuentran las competencias precedidas por los nmeros 1, 8, 9, 15 y 20.
stas son la 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 16, 21, 22 y 23.
Las competencias 24 y 25 (defensa del consumidor y servicios bsicos) corresponden al nivel municipal. Entre stas
tambin podra figurar la 23, cuando se trate de servicios municipales.
18); cinco no se encuentran enlistadas en los catlogos constitucionales con las frmulas
utilizadas en el Estatuto, a las que, en todo caso, podra aplicrseles la clusula residual
del artculo 297.II de la Carta Magna66 y, finalmente, la nmero 17 (manejo de cuencas y
micro-cuencas), que parece confundirse con la materia proteccin de cuencas enlistada
en las competencias concurrentes de la Constitucin, y la signada con el 19 (transportes y
comunicaciones), que deber ser desagregada y distribuir sus componentes segn el alcance
territorial.
Tabla 8
Beni: Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente
En sntesis, el Estatuto del Beni no podra entrar en vigencia sin superar sus desinteligencias
con la Constitucin y, menos todava, sin realizar las adecuaciones identificadas y sugeridas
en los prrafos anteriores, lo que implica adoptar decisiones sobre todos y cada uno de los
tem inscritos en la tabla de competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente.
66
En este grupo se encuentran las materias cuyos nmeros en la tabla son 11, 12, 13, 14 y 26. En el captulo de Pando explicamos
ya que la segunda de ellas, recursos naturales renovables y no renovables, se encuentra desagregada en el texto constitucional.
De la ltima, economa y extractivismo forestal, nos ocuparemos en el captulo sobre recursos naturales (ver infra p. 44).
143
El Estatuto del Beni no le dedica un espacio especial y suficiente al rgimen electoral

departamental, por lo que no se vislumbran conflictos de competencias en esta materia. No
obstante, en su artculo 25.3 se lee lo siguiente:
Artculo 25. Las atribuciones legislativas de la Asamblea Departamental estn
referidas a:
[]
3. Considerar y aprobar, por un mnimo de 2/3 de votos del total del sus
miembros, la Norma Electoral del Departamento Beni, que regir para
la eleccin de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental,
Asamblea Legislativa Provincial, Gobernador, Vicegobernador, Prefectos
Provinciales y Corregidores.
Habr que esperar la aprobacin de esa norma para constatar si la ausencia de colisiones
se preserva o, por el contrario, ella genera conflictos competenciales. En todo caso, debe
confiarse en que la ley electoral beniana no exceda los repartos competenciales previstos en
los artculos 278 y 299.I.1 de la Constitucin67.
En trminos que no ofrecen duda, y pese a utilizar slo un artculo, los estatuyentes
benianos fueron precisos al fijar las lneas maestras del control fiscal en el Beni. En el texto
del Estatuto se lee lo siguiente:
Artculo 84.
I.
El control econmico y presupuestario de la actividad financiera del
Departamento corresponde a la Contralora General de la Repblica a
travs de la Contralora Departamental.
II. El control eficaz del manejo de los recursos econmicos y financieros del
departamento, es competencia de la Asamblea Legislativa Departamental
y Contralora Departamental.
Esta disposicin es, en efecto, impecable y guarda concordancia plena con los artculos 213
a 217 de la Constitucin, de manera que tampoco en esta materia se vislumbran conflictos
competenciales.
Mayor complejidad y alcance se encuentra en el Estatuto del Beni en esta materia. Para
facilitar la identificacin de las inadecuaciones normativas, el anlisis se realizar por
separado, visualizando la jurisdiccin ordinaria, la jurisdiccin indgena originaria, el
Consejo de la Magistratura, el Ministerio Pblico y el Defensor del Pueblo.
67
144
Estos artculos sern analizados en los captulos reservados para los estatutos de Santa Cruz y Tarija.
2.2.6.1 Jurisdiccin ordinaria
Nada parece indicar que en el mbito de la jurisdiccin ordinaria pudieran desatarse

conflictos competenciales generados por la norma institucional beniana. A esta conclusin
conduce la lectura del texto estatutario transcrito a continuacin:
Artculo 36.
Concordante con lo establecido por la Constitucin Poltica del Estado, la
Ley Orgnica del Poder Judicial y el presente Estatuto, la administracin de
justicia se ejerce en el Departamento Beni por la Corte Superior de Justicia,
tribunales de instancia y juzgados establecidos por las leyes de la Repblica.
nicamente desajustes formales se observan en este artculo: se habla todava del Poder
Judicial y de la Corte Superior, lenguaje que, como sabemos, debe acomodarse a la
nueva nomenclatura institucional adoptada por la Constitucin.
2.2.6.2 Jurisdiccin indgena originaria campesina
La creacin de la jurisdiccin indgena originaria campesina, o quiz sea mejor decir la

institucionalizacin de los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos propios de
los pueblos indgena originario campesinos y su elevacin a la categora de mecanismos
estatales de resolucin de conflictos, constituye una de las mayores innovaciones
introducidas por la nueva Ley Fundamental. No obstante, el Estatuto beniano no dice
absolutamente nada al respecto, pese a que el departamento del Beni es el que cobija al
mayor nmero de pueblos indgenas. La aprobacin prematura de la carta departamental
explica en parte ese silencio.
En lo que aqu interesa, el vaco estatutario sobre la jurisdiccin indgena originaria
campesina facilitar el proceso de implementacin prctica de la estructura judicial
remozada, o evitar perturbadores conflictos que, de otro modo, podran presentarse.
2.2.6.3 Consejo de la Magistratura
Donde s existen diferencias sustanciales entre la Constitucin y el Estatuto es en el

tratamiento de la entidad encargada del rgimen disciplinario y administrativo del rgano
Judicial, es decir, el Consejo de la Magistratura. Fieles al mtodo hasta aqu utilizado,
reproduzcamos primero las disposiciones estatutarias:
Artculo 39.
I. El Consejo Departamental de la Judicatura es el rgano administrativo
y disciplinario de la Administracin de Justicia en la jurisdiccin
departamental. Acta como entidad descentralizada del Consejo Nacional
de la Judicatura, ejerciendo todas las competencias de este ltimo, de
acuerdo a lo previsto en la Constitucin Poltica del Estado y la Ley del
Consejo de la Judicatura.
II. Aprobar su reglamento interno de acuerdo con las leyes de la Repblica y
el presente Estatuto.
145
Artculo 40.
I. Es presidido por el Presidente de la Corte Superior de Distrito y est
integrado por cuatro miembros denominados Consejeros Departamentales
de la Judicatura.
[]
Artculo 41.
I. Los Consejeros Departamentales de la Judicatura son designados por 2/3 de
votos del total de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental
[]
II. Desempearn sus funciones por un perodo improrrogable de ocho aos
[]
Artculo 42.
Las atribuciones del Consejo Departamental de la Judicatura son las que
establecen el presente Estatuto, la Ley del Consejo Departamental de la
Judicatura, la Ley Departamental de Organizacin Judicial y dems leyes
de la Repblica.
El diseo institucional desplegado por el Estatuto no es sino una rplica en el mbito

departamental de la estructura que hoy tiene el Consejo en el escenario nacional. Al
razonar de ese modo, el Estatuto dej abiertas las puertas para varias contradicciones con
el texto constitucional que, conforme veremos a continuacin, ha introducido sustanciales
cambios en relacin al Consejo.
Comparada con la abrogada, la nueva Constitucin desliza en su artculo 193 un sesgo de
consecuencias prcticas insospechadas cuando determina que el Consejo de la Magistratura
es la instancia responsable del rgimen disciplinario [] y del control y fiscalizacin de su
manejo administrativo y financiero [], alejndose as de la precisin con que la anterior
Carta Magna describa a la entidad: el Consejo de la Judicatura es el rgano administrativo
del Poder Judicial sostena el artculo 122 de aquella. En el texto actual, la entidad parece
tener un alcance ligeramente mayor al de una unidad de auditora68.
Junto a esta modificacin, el diseo constitucional del Consejo aporta otras tres reformas:
la eleccin de sus miembros por voto popular; el cambio de nombre (Consejo de la
Magistratura); y la reduccin del perodo de funciones a seis aos (ver artculos 193 a 195).
La comparacin de las normas constitucionales con las del Estatuto demuestra que
existen, cuando menos, siete aspectos que necesitan ser concordados entre ellas:
1. La norma departamental mantiene el nombre (Consejo de la Judicatura) ya abrogado.
Hoy la denominacin oficial es Consejo de la Magistratura.
2. El Estatuto del Beni crea el Consejo Departamental de la Judicatura, concibindolo
con una estructura copiada del hoy todava Consejo de la Judicatura, con sede en
Sucre69. La Constitucin no prev la existencia de estos organismos departamentales, o
al menos no se pronuncia sobre esa posibilidad.
68
69
146
Una vez ms corregimos una anterior apreciacin nuestra errnea. Afirmamos en 2009 que el diseo del Consejo de la
Judicatura en la nueva Constitucin es prcticamente el mismo que hoy se tiene, aseveracin alejada de la realidad, segn
acabamos de ver. (Bhrt, 2009a, p. 29.)
Replicando lo que hoy sucede en el rgano nacional, el Consejo Departamental estara presidido por el presidente de la
Corte Superior de Justicia (Tribunal Departamental de Justicia) e integrado por cuatro consejeros departamentales.
3. El nuevo Consejo beniano cumplira las funciones de un verdadero rgano administrativo

y disciplinario, lo que, segn vimos, colisiona directamente con el artculo 193 de la
Carta Magna.
4. Al decir del Estatuto, los consejeros departamentales seran designados por la Asamblea
Legislativa Departamental, procedimiento que no figura en la Constitucin. Debe
recordarse al respecto que los miembros del nuevo Consejo de la Magistratura sern
elegidos mediante voto universal, lo que probablemente induzca criterios rgidos en los
consejeros sobre temas como los que venimos analizando.
5. Segn la carta beniana, los consejeros departamentales tendran un perodo de funciones
de ocho aos, frente a los seis que les reconoce la Carta Magna a los miembros del
Consejo de la Magistratura. El desfase temporal no entraa tcnicamente contradiccin
por s mismo, pero est claro que no existe lgica alguna que le d sustento.
6. Las atribuciones del Consejo Departamental de la Judicatura, segn el Estatuto, son las
establecidas en su texto y las que, adems, le acuerden la Ley del Consejo Departamental
de la Judicatura y la Ley Departamental de Organizacin Judicial. Esta disposicin
estatutaria, al hablar de una ley propia para la organizacin judicial, parece mostrar
que a los estatuyentes benianos los animaba una visin ms radical que la que qued
plasmada en el texto escrito. Sea como fuere, est claro que la Constitucin difcilmente
podra cobijar la creacin de nueve leyes de organizacin judicial.
7. Finalmente, el artculo 39 del Estatuto beniano dispone que el Consejo Departamental
actuara como entidad descentralizada del Consejo Nacional de la Judicatura.
Nadie podr negar, seguramente, la afirmacin de que una norma departamental no
puede disponer sobre la organizacin de una entidad del nivel central, salvo que la
Constitucin o la ley orgnica respectiva se lo permitan. De manera que, en tanto no se
apruebe la Ley del Consejo de la Magistratura, no es posible saber si la entidad adoptar
una organizacin descentralizada o desechar esa posibilidad.
Resumiendo, existen suficientes elementos de juicio que recomiendan la modificacin
sustancial de los artculos 39 a 42 del Estatuto del Beni, comenzando por los ajustes en la
nomenclatura institucional.
2.2.6.4 Ministerio Pblico
Para identificar las disposiciones del Estatuto del Beni que no concuerdan con las normas
homlogas de la Constitucin, reproduciremos primero los textos de aquel y despus los
fragmentos respectivos de la Carta Magna; con ambos materiales, la visualizacin de las
diferencias resultar sencilla.
Artculo 43.
I.
El Ministerio Pblico, sin perjuicio de los principios de unidad y jerarqua,
es representado por el Fiscal de Distrito del Beni.
II.
El Ministerio Pblico representa la defensa de la justicia, la legalidad, los
intereses del Estado y la sociedad, conforme a la Constitucin Poltica
del Estado y dems leyes de la Repblica.
III. La Asamblea Legislativa Departamental normar, reglamentar y fiscalizar
las facultades que la Ley Orgnica del Ministerio Pblico reconoce o
atribuye a los departamentos.
147
IV.
V.
VI.
VII.
Representa al Rgimen Autonmico (sic) y a la sociedad del Departamento Beni.

De acuerdo a las disposiciones de la Ley Orgnica del Ministerio
Pblico, una ley departamental establecer la estructura, organizacin y
funcionamiento de la Fiscala de Distrito del Beni.
[]
En virtud del principio de la carrera fiscal, la ley del Ministerio Pblico
establecer un sistema departamental de carrera fiscal que garantice la
continuidad e inamovilidad del funcionario en el desempeo de la funcin
fiscal.
Artculo 44.
I.
El Fiscal de Distrito del Beni ser designado por 2/3 de votos del total de
los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental []
II.
Desempear sus funciones por el plazo improrrogable de cinco aos
[].
De estas normas, llaman la atencin las atribuciones que la Carta beniana le adjudica a
la Asamblea Departamental; la presencia de una ley subnacional dedicada al Ministerio
Pblico y el alcance que ella tendra, as como la relacin que podra existir entre la
funcin social de este ministerio y el rgimen autonmico. Todo ello se visualiza mejor, por
contraste, poniendo en el tapete la normativa constitucional. Sobre sta, no puede dejar de
destacarse que la entidad que cobija a los fiscales no aparece en ninguno de los catlogos
competenciales, tampoco la funcin que ellos desempean. No obstante, la Constitucin
habla del Ministerio Pblico dentro de la funcin de defensa de la sociedad y a travs de
una seccin especializada, cuyas principales disposiciones dicen:
Artculo 225.
I.
El Ministerio Pblico defender la legalidad y los intereses generales de la
sociedad, y ejercer la accin penal pblica. El Ministerio Pblico tiene
autonoma funcional, administrativa y financiera.
II. El Ministerio Pblico ejercer sus funciones de acuerdo con los principios
de legalidad [], autonoma, unidad y jerarqua.
Artculo 226.
I. La Fiscal o el Fiscal General del Estado es la autoridad jerrquica superior del
Ministerio Pblico y ejerce la representacin de la institucin.
II. El Ministerio Pblico contar con fiscales departamentales, fiscales de materia
y dems fiscales establecidos por ley.
Artculo 228.
La Fiscal o el Fiscal General del Estado ejercer sus funciones por seis aos, sin
posibilidad de nueva designacin.
Al reconocerle autonoma de funcionamiento, tanto institucional cuanto administrativa

y financiera, la Constitucin est en realidad definiendo que el Ministerio Pblico opera
a travs de una estructura con jurisdiccin en todo el territorio nacional, encabezada y
representada por el fiscal general e integrada por fiscales departamentales.
148
Contrastados ambos cuerpos legales, sobresalen los siguientes temas de desencuentro:

1. Segn el Estatuto, la Asamblea Departamental normar y reglamentar las facultades
que la ley orgnica de los fiscales le encomiende al gobierno departamental. Se trata,
conforme vimos en otra materia, de una previsin contingente, cuya premisa, por tanto,
puede cumplirse o no.
2. El Ministerio Pblico o, ms propiamente, el fiscal del distrito, representara no slo a
la sociedad, sino tambin al rgimen autonmico, lo que no parece tener asidero en
la Constitucin; es ms, podra desnaturalizar la funcin del Ministerio Pblico. Parece
tratarse de una confusin entre el rol que desempea el procurador del Estado y la
oficina de fiscales.
3. Una ley departamental dice el Estatuto establecer la estructura, organizacin
y funcionamiento de la Fiscala de Distrito del Beni, proyectando as una colisin
inevitable con el artculo 225 de la Constitucin, que reconoce al Ministerio Pblico
autonoma funcional, administrativa y financiera. La regla constitucional, en
consecuencia, inviabilizar la eficacia del mandato estatutario.
4. El fiscal del Distrito, por ltimo, si se aplicara el Estatuto del Beni, tendra que ser
designado por la Asamblea Legislativa Departamental, aplicando as un procedimiento
no previsto en la Constitucin. En todo caso, segn dispone el artculo 226.II de sta,
le corresponde a una ley del nivel central determinar cmo se procesar su designacin.
En sntesis, todo parece indicar que el rgimen del Ministerio Pblico del Estatuto del
Beni no podr eludir la exigencia de adecuacin constitucional, la que podra ser atendida,
sin embargo, utilizando dos vas: el texto estatutario simplemente se ajusta a la normativa
constitucional o, segunda va, la nueva ley orgnica del Ministerio Pblico, sancionada por
el rgano Legislativo Plurinacional, transfiere o delega algunas facultades propias del fiscal
general al nivel departamental. La combinacin de ambas rutas resulta asimismo verosmil;
es decir que en algunos aspectos los fiscales departamentales operen bajo competencias de
ejecucin (gracias a la delegacin de facultades) y en otros las normas del Estatuto sean
adecuadas al mandato constitucional, viabilizando su operacin en trminos de competencia
exclusiva del nivel central.
2.2.6.5 Defensor del Pueblo
Los estatuyentes del Beni insertaron en la norma institucional departamental un por

decir lo menos sui gneris artculo relacionado con el Defensor del Pueblo, cuyo texto es
el que se transcribe a rengln seguido:
Artculo 45.
El Rgimen Autonmico, sin perjuicio de lo establecido en la Constitucin
Poltica del Estado y dems leyes de la Repblica, mediante la Asamblea
Legislativa Departamental, emitir la convocatoria pblica autorizando a las
Asambleas Legislativas Provinciales, a elegir por 2/3 de votos del total de sus
miembros, un Defensor del Pueblo en cada Provincia, para la defensa de los
derechos fundamentales y las libertades pblicas de los ciudadanos [].
No queda del todo clara la motivacin de los legisladores benianos, pero cualquiera haya
sido sta, su aplicacin prctica podra resultar beneficiosa para la poblacin de las provincias
moxeas, especialmente para la poblacin indgena. El artculo 45 transcrito, en todo caso,
no parece proyectar contradiccin alguna con la Constitucin, pero su viabilidad prctica
depender de que la ley orgnica del Defensor autorice ese tipo de designaciones.
149
La evaluacin de las concordancias constitucionales en el mbito del rgimen fiscal y

presupuestario encontr temas que justifican comentarios en las reas de presupuesto,
recursos departamentales y deuda pblica. Sin embargo, antes de presentar los hallazgos, cabe
aclarar que los dos cuerpos normativos revelan una plataforma comn en las asignaciones
competenciales dirigidas a viabilizar la administracin de los recursos del departamento. La
Constitucin y el Estatuto consideran que el gobierno departamental autnomo tiene plena
capacidad para decidir el destino que dar a sus ingresos, abstraccin hecha del lenguaje poco
certero del documento beniano, conforme veremos a continuacin.
2.2.7.1
Hicimos notar al examinar el documento pandino que el presupuesto de los gobiernos

departamentales, y tambin el de los otros niveles territoriales, debe ser analizado considerando
su forma, o reglas para su elaboracin y presentacin, y su contenido, o conjunto de
priorizaciones de gasto y asignacin de recursos.
En la dimensin formal, dos particularidades de la norma beniana merecen atencin.
Primero, por extrao que parezca, en ninguna parte del texto estatutario se habla explcitamente
del presupuesto departamental o del presupuesto del gobierno departamental. No figura
en la seccin Economa y Hacienda ni en la del Patrimonio Departamental. Tampoco
aparece en los catlogos competenciales, ni siquiera en las atribuciones del gobernador o de
la Asamblea Legislativa Departamental, lo que es aun ms raro. Naturalmente, as sea slo
por el mandato del artculo 300.I.26 de la Constitucin, a nadie escapa que la elaboracin
del presupuesto es competencia exclusiva del gobierno departamental. No puede dejar de
mencionarse aqu que entre las atribuciones del gobernador aparece enlistada, pese a todo,
la facultad de elaborar la programacin operativa anual (POA) que no es, tcnicamente, lo
mismo que el presupuesto.
Como consecuencia del vaco anterior, una segunda particularidad formal caracteriza al
Estatuto del Beni: tampoco contiene reglas que generen la obligacin de cumplir las normas
tcnicas que, para la elaboracin y presentacin de los proyectos de presupuestos de todo
el sector pblico, incluidas las autonomas, debe aprobar el rgano Ejecutivo central,
segn manda el artculo 340.IV de la Constitucin. Esta ausencia y la anterior deberan ser
abordadas por el Estatuto del Beni, especialmente si se toma en cuenta la conveniencia de
sostener relaciones intergubernamentales llanas.
Por otro lado, pensando en el contenido del presupuesto y en la gestin financiera de los
rganos del gobierno departamental, las previsiones de ingresos y gastos de ste necesitan
ser inscritas oportunamente en el Presupuesto General del Estado, en cuyas cuentas, como
se sabe, figuran todas las entidades del sector pblico, incluyendo los gobiernos autnomos.
Tampoco existen previsiones sobre estos plazos y procedimientos en el Estatuto del Beni,
enfrentndose, por la importancia de ese tipo de reglas, a una disyuntiva: o se complementa la
carta departamental o, en su defecto, las normas del nivel central actuarn directamente sobre
los procesos de planificacin departamental. A todas luces la recomendable es la primera va.
150
2.2.7.2
Los estatuyentes benianos, ms puntillosos que sus homlogos pandinos, se dieron el

trabajo de detallar las fuentes de los diversos ingresos departamentales. En su artculo 85
se lee lo siguiente:
Artculo 85.
La Hacienda del Rgimen Autnomo del Departamento, se constituye por:
1. El porcentaje establecido por Ley de la Repblica, de la recaudacin efectiva
del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), y del Impuesto Especial de
Hidrocarburos y sus derivados (IEHD).
2. Las asignaciones que consigne anualmente el Presupuesto General de la
Nacin.
3. Las asignaciones y subvenciones a cargo del Presupuesto General del Estado.
4. La emisin de deuda y el recurso al crdito.
5. Las regalas departamentales creadas por Leyes departamentales y nacionales.
6. Los impuestos departamentales, tasas y contribuciones especiales, aprobados
por la Asamblea Legislativa Departamental.
7. Los ingresos procedentes de su patrimonio y dems derechos privados, legados,
donaciones y subvenciones.
8. Los recursos del Fondo de Compensacin Nacional.
9. Transferencias extraordinarias del Tesoro General de la Nacin.
10. Los rendimientos de los impuestos cedidos por el Estado.
11. Los descargos (recargos?) sobre los impuestos estatales.
12. El producto de las multas y sanciones en el mbito de su competencia.
13. Los recursos provenientes del Fondo Solidario Autnomo (FOSAD).
14. Recursos de la cooperacin internacional.
15. Cualquier otro tipo de ingresos que establezca la ley, el presente Estatuto o la
Asamblea Departamental.
Cotejada esta lista con la que figura en el artculo 341 de la Constitucin, no parecen existir
contradicciones de fondo que exijan adecuaciones estatutarias. Pero reproduzcamos aqu la
norma constitucional:
Artculo 341.
Son recursos departamentales:
1. Las regalas departamentales creadas por ley.
2. La participacin en [los] recursos provenientes de impuestos a los Hidrocarburos
segn los porcentajes previstos en la Ley.
3. Impuestos, tasas, contribuciones especiales y patentes departamentales sobre
los recursos naturales.
4. Las transferencias del Tesoro General de la Nacin destinadas a cubrir el gasto
en servicios personales de salud, educacin y asistencia social.
5. Las transferencias extraordinarias del Tesoro General de la Nacin, en los casos
establecidos en el artculo 339.I de esta Constitucin.
6. Los crditos y emprstitos internos y externos contrados de acuerdo a las
normas de endeudamiento pblico y del sistema Nacional de Tesorera y
Crdito Pblico.
151
7. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y enajenacin de

activos.
8. Los legados, donaciones y otros ingresos similares.
Est claro que lo sustancial de los ingresos departamentales clasificados en el artculo 85 del
Estatuto sale de las ocho fuentes enumeradas en la Constitucin. Sobre esta coincidencia
esencial, las diferencias se minimizan y revelan no implicar un conflicto competencial. Las
fuentes enlistadas con los nmeros 8, 10, 11, 12, 13 y 15 del Estatuto no forman parte
del catlogo constitucional, pero ninguna de ellas resulta contraria al espritu de la Ley
Fundamental. Lo que es ms, las cinco fuentes revelan un alto grado de contingencia:
pueden materializarse en algn momento, o no hacerlo, y en todo momento dependen de
disposiciones legales emitidas por el nivel central del Estado, salvo, quiz, la nmero 15.
2.2.7.3
En materia de endeudamiento pblico, el Estatuto del Beni parece necesitar tambin de

complementacin, y no propiamente de adecuacin. La nica disposicin expresa sobre
este tema que se encuentra en su texto es la del artculo 85.4 transcrita lneas atrs.
Por la salud de la administracin financiera beniana, y tambin por la del pas, parece
recomendable que el Estatuto sea complementado con reglas claras sobre los requisitos y
procedimientos exigidos para la contratacin de deuda pblica, reglas que no podrn sino
concordar con los artculos 322 y 341.6 de la Constitucin. Con el mismo razonamiento,
debera subsanarse la ausencia de esta materia en las atribuciones del gobernador, entre las
que no se encuentra la facultad explcita de contraer crditos (ver artculo 30). Al llenarse el
vaco, resulta recomendable que se tenga cuidado de supeditar el ejercicio de esa atribucin
a las autorizaciones expresas de la Asamblea Departamental y de la Plurinacional, con lo
que la concordancia del rgimen beniano de la deuda pblica con la Constitucin sera
total.
2.2.8 Educacin
Sin perder de vista las sugerencias ya formuladas para la modificacin del artculo 11 del
Estatuto beniano70, las normas sobre la educacin que contiene ste se articulan en torno a
las siguientes dos disposiciones centrales:
Artculo 11.
En el ejercicio de las competencias del Rgimen Autonmico Departamental,
Provincial y Cantonal, son sus atribuciones: legislar, fiscalizar, administrar,
reglamentar, planificar, ejecutar polticas, planes, programas y proyectos a favor
del Departamento, en coordinacin con el Gobierno Nacional, provincias y
municipios, en el marco de las normas establecidas en las leyes de la repblica
y el presente Estatuto, en las materias de:
[]
2. Educacin y Cultura.
70
152
Ver supra p. 143.
Artculo 60.
I. La educacin es la ms alta funcin del Gobierno Autnomo
[].
II. En coordinacin con el Gobierno nacional, definir polticas, planes,
programas y proyectos en Educacin y Cultura, en las reas (educacin
formal y alternativa), niveles (educacin pre-escolar, primaria, secundaria,
superior), ciclos y modalidades de educacin en instituciones pblicas, de
convenio y privadas.
La carta beniana, en consecuencia, dispone que la gestin educativa, en su jurisdiccin,

se llevar a cabo en ejercicio de competencias exclusivas departamentales, coordinadas, no
obstante, con el Gobierno central.
Sabemos ya que, por su parte, la Constitucin despliega dos asignaciones competenciales:
deja en manos exclusivas del nivel central del Estado la formulacin y aprobacin de las
polticas del sistema de educacin (artculo 298.II.17) y, adicionalmente, dispone que
la gestin del sistema de educacin se realizar de forma concurrente entre el gobierno
central y las entidades territoriales autnomas (cfr. artculo 299.II.2). Para entender de
mejor manera el significado real de esta distribucin de competencias, deben retomarse
aqu y ms adelante, tambin en el sector salud, las precisiones conceptuales sobre las
nociones de sistema, gestin del mismo y polticas desarrolladas pginas atrs.
La asignacin de competencias de la Constitucin, ciertamente, no coincide con la
descrita en el artculo 11 del Estatuto, que reserva para el gobierno departamental tambin
la potestad legislativa, contraviniendo, de ese modo, la naturaleza de la concurrencia
competencial prevista en la Ley Fundamental. La adecuacin del Estatuto, en consecuencia,
tendra que apuntar a clasificar la educacin entre las materias sometidas a competencias
concurrentes. No debe olvidarse que, por otras razones, los legisladores benianos tendrn
que revisar completamente los catlogos competenciales e introducir los ajustes necesarios
a la descripcin de los tipos de competencias.
El Estatuto del Beni contiene asimismo algunas previsiones institucionales para la gestin
educativa: le encomienda la educacin primaria y secundaria al Servicio Departamental
de Educacin (SEDUCA), entidad dependiente del rgano Ejecutivo departamental. Al
amparo de los artculos 65, 66 y 67 del Estatuto, el SEDUCA funcionara en base a tres ejes
definitorios: (a) el titular del Servicio ser designado por el gobernador al cabo de un proceso
de institucionalizacin conducido por el Servicio Civil Departamental; (b) el SEDUCA
administrar los recursos humanos de la educacin fiscal (docentes y administrativos), y (c)
supervisar asimismo el cumplimiento de las polticas, planes y programas departamentales
de educacin en todas las reas, niveles, ciclos y modalidades.
En lo estrictamente institucional la Constitucin no avanza criterio alguno, por lo que
esta dimensin de la educacin queda librada a la ley sectorial respectiva. Por el momento,
entonces, el Estatuto no implica incompatibilidad constitucional alguna, aunque en el
futuro podra producirse algn conflicto con la organizacin que quede diseada para el
sector.
153
Queda todava un aspecto por dilucidar: la Carta Magna establece que la formulacin
de las polticas del sistema de educacin queda exclusivamente en manos del nivel central
(artculo 298.II.17), mientras que el artculo 60 del Estatuto (transcrito lneas atrs) le
reconoce al gobierno departamental capacidad para definir polticas educativas, aunque
stas dependan de la coordinacin con el gobierno central. Dada la inscripcin de la
gestin del sistema de educacin entre las competencias concurrentes, queda claro que
es en el mbito de la reglamentacin en el que el nivel intermedio podr introducir sus
particularidades al sistema.
2.2.9 Salud
El rgimen estatutario de la salud pas de un diseo similar al de la educacin a uno ms

complejo y hasta contradictorio. Veamos qu nos dicen dos de sus clusulas:
Artculo 11.
[]
1. Salud y Deporte.
Artculo 15.
Concordante con la legislacin del Estado, el Gobierno Autnomo comparte
con el Gobierno Nacional y municipios del departamento, competencias
legislativas, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, sobre las siguientes
materias:
[]
18. Salud pblica.
Segn la primera disposicin, se tratara de una competencia exclusiva departamental, pero en

el marco de la segunda norma, se aproximara ms bien a la definicin de una competencia
compartida entre los niveles nacional, departamental y municipal71.
Contraponindose a la visin estatutaria, la distribucin constitucional de competencias
en el sector salud dimana de los artculos 298.II.17 y 299.II.2, que, como sabemos,
determinan que la formulacin de las polticas del sistema de salud es potestad absoluta del
Gobierno central, en tanto que la gestin del sistema depender de la legislacin del nivel
central, cuyas disposiciones sern reglamentadas y ejecutadas por las entidades territoriales
subnacionales.
Hasta aqu fluye con facilidad una conclusin: los legisladores del Beni, a tiempo de
adecuar su rgimen competencial completo, deberan evaluar la conveniencia de enlistar la
salud pblica entre las competencias concurrentes.
71
154
El primer texto se encontraba presente ya en la versin del Estatuto de 15 de diciembre de 2007. La disposicin del artculo
15.18 se incorpor al texto en la redaccin del 10 de febrero de 2008.
Debe convocarse la atencin aqu sobre el hecho de que, en trminos semejantes a los del
sector educativo, el Estatuto contiene tambin previsiones institucionales para la gestin
de la salud, encomendndole al Servicio Departamental de Salud (SEDES) todas las tareas
involucradas (ver artculos 47 a 51). Esclarece el entendimiento de la visin beniana del
sector la lectura de las siguientes disposiciones:
Artculo 47.
I. Para la atencin de la salud pblica, el Gobierno Autnomo dispondr del
Servicio Departamental de Salud (SEDES), cuyo titular ser designado
por el Gobernador previo proceso de institucionalizacin, realizado por el
Servicio Civil Departamental, que privilegie los mritos profesionales de los
postulantes.
II. El SEDES planificar las polticas de salud en consulta a los actores municipales,
provinciales y cantonales, que sern propuestas al Gobernador, quien remitir
el Plan Anual a la Asamblea Legislativa Departamental, para su consideracin
y aprobacin por 2/3 de votos del total de sus miembros [].
Artculo 48.
I. Es responsabilidad del Gobierno Autnomo, a travs del Servicio
Departamental de Salud, el control de los servicios de salud pblica y privada
en el departamento, as como el ejercicio de la funcin administrativa sobre el
personal mdico y administrativo fiscal.
El diseo del SEDES es prcticamente el mismo que el del SEDUCA, por lo que no
parece existir obstculo alguno para repetir aqu las consideraciones que sobre la dimensin
institucional realizamos en el mbito de la educacin. El hecho de que la Constitucin no
aporta previsiones sobre la organizacin sectorial avala, en todo caso, la misma evaluacin.
La comparacin de los regmenes de los recursos naturales del Estatuto y de la Constitucin

se realiz prestando atencin a las normas sectoriales especializadas de cada uno de los
corpus normativos y a la asignacin competencial dispuesta por cada instrumento.
2.2.10.1 Visin global
Para nadie es desconocido, seguramente, que la Constitucin y el Estatuto beniano portan

visiones diferentes sobre los recursos naturales y su aprovechamiento. Para identificar las
discrepancias en este nivel de anlisis, previa comparacin del alcance de cada uno de los
regmenes estudiados, se escogieron tres componentes centrales de la visin subyacente a
cada cuerpo legal: (a) la propiedad de los recursos naturales; (b) la potestad para disponer
de ellos; y (c) los derechos de los pueblos. Comparemos cada uno de estos componentes:
(a) El Estatuto se basa todava en el principio del dominio originario del Estado sobre los
recursos naturales, por lo menos en cuanto se refiere a los recursos renovables (artculo
115). La Constitucin, en cambio, establece que las riquezas naturales son de propiedad
y dominio directo indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, es decir, de la
totalidad de bolivianas y bolivianos, sin distincin de ninguna naturaleza (ver artculo
349)72. Para la Carta Magna la propiedad es colectiva, mientras que el Estatuto se aferra
a la doctrina constitucional vigente hasta antes de la nueva Constitucin.
72
Esta es una de las innovaciones de la nueva Constitucin. La de 1967 reconoca al Estado como propietario de las riquezas naturales.
155
(b) En el citado artculo 349, la Ley Suprema deja tambin en manos del Estado la
administracin de los recursos naturales. El Estatuto, en cambio, se mueve en un terreno
no del todo preciso: fiel todava a la doctrina del dominio originario del Estado, afirma
rotundamente que el gobierno departamental es parte del Estado, por lo que tendra
atribuciones para aprobar leyes y polticas destinadas a orientar el uso y aprovechamiento
de las riquezas naturales. Es bueno aclarar, sin embargo, que la norma moxea no llega
a dibujar un rgimen en el que todas las decisiones fundamentales emanen del gobierno
departamental, excepcin hecha de los recursos forestales y la tierra, conforme veremos
ms adelante.
(c) En relacin a los derechos de los pueblos indgenas, el Estatuto beniano, al legislar sobre
la propiedad de la tierra, se limita a reconocer el derecho de los pueblos indgenas del
departamento sobre sus Tierras Comunitarias de Origen (artculo 104.II). En trminos
mucho ms avanzados que los de la visin estatutaria, la Constitucin reconoce dos
derechos de los pueblos indgenas: al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos
naturales renovables existentes en su territorio (artculo 30.II.17) y a ser consultados,
respetando sus normas y procedimientos, cuando el Estado u otro agente decida explotar
recursos naturales en su territorio (artculos 30.II.15 y 352).
Identificadas las diferencias en el mbito de la visin de los recursos naturales que anima
a los cuerpos normativos comparados, toca evaluar las discrepancias en las matrices de
distribucin competencial propuestas por la Constitucin y el Estatuto.
2. 2.10.2 Matrices de distribucin competencial
La carta autonmica del Beni, en esta materia, organiza sus competencias a partir de la
siguiente asignacin primaria:
Artculo 11.
[]
4 Recursos naturales.
6 Medio Ambiente y Biodiversidad.
12 Recursos Hdricos.
15 Ganadera, Agricultura.
16 Economa y extractivismo forestal.
17 Hilea Amaznica.
25 Energa e Hidrocarburos.
32 Minera.
34 Espacio areo, suelo y subsuelo.
36 Acuicultura.
37 Caza y pesca.
156
Artculo 15.
Concordante con la legislacin del Estado, el Gobierno Autnomo

comparte con el Gobierno Nacional y municipios del departamento,
competencias legislativas, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva,
sobre las siguientes materias:
1
4
5
6
7
11
Recursos forestales.
Agricultura, ganadera, caza, pesca y zoo-criaderos.
Recursos hdricos de inters departamental.
Medio ambiente y equilibrio ecolgico.
Conservacin y preservacin de la biodiversidad.
Recursos naturales, renovables y no renovables.
Antes de ingresar al anlisis de estos artculos, cabe ampliar aqu la explicacin dada en la
nota marginal 7173: la primera versin del documento beniano, la de diciembre de 2007,
contena nicamente el artculo 11, lo que determinaba que, de entre los contestatarios
estatutos de la Media Luna, era el nico que organizaba su rgimen competencial en funcin
de lista nica. Seguramente buscando remediar esa situacin, en la versin de febrero de
2007 se incluyeron los catlogos de los artculos 13, 14 y 15, aunque, como vimos, con
imprecisiones conceptuales. De cualquier modo, la mayor complejidad alcanzada en la
segunda versin recomienda realizar la evaluacin comparativa basndonos precisamente
en ese texto.
En el rea de los bosques, los legisladores benianos clasificaron los recursos forestales
entre las competencias compartidas del artculo 15 (numeral 1), lo que no les impidi,
al mismo tiempo, reforzar su antiguo artculo 11, inscribiendo entre las competencias
exclusivas la materia denominada economa y extractivismo forestal (numeral 16), que
no parece ser otra cosa que el aprovechamiento de los recursos forestales, expresado empero
utilizando un eufemismo. Sentada de esa manera la matriz competencial, el Estatuto abre el
espacio suficiente para posicionar al gobierno departamental en el centro de las actividades
productivas:
Artculo 116.
Los derechos, el uso y aprovechamiento de las tierras forestales del
Departamento, sern normados mediante Ley Departamental, en base a los
principios econmicos, ambientales y sociales del desarrollo sostenible.
Artculo 117.
I. El Gobierno Departamental concesionar a personas naturales y/o
jurdicas, por un plazo no mayor a los veinte (20) aos, las tierras fiscales
con vocacin forestal existentes en el Departamento, de acuerdo al Plan de
Uso del Suelo (PLUS).
II El concesionario deber pagar al Gobierno Departamental una patente
anual establecida en la correspondiente Ley Forestal Departamental.
Consecuentemente, las decisiones fundamentales sobre las actividades productivas

madereras, aunque no sobre el conjunto de los recursos forestales, seran adoptadas a travs
de resortes propios del gobierno autnomo del Beni.
73 Ver supra p. 154.
157
Ahora bien, contrastadas esas normas estatutarias con el mandato de la Constitucin,

el desencuentro entre ambos cuerpos normativos es innegable. Para la Ley Suprema, los
bosques naturales y los suelos forestales tienen carcter estratgico, razn por la que le
corresponde al Estado reconocer derechos de aprovechamiento (ver artculo 386). Se trata,
por supuesto, de un ordenamiento diferente al estatutario, que se refleja en el rgimen
competencial; la Constitucin determina que la poltica forestal y el rgimen general
de suelos, recursos forestales y bosques sern formulados y aprobados, en ejercicio de
competencias exclusivas, por el nivel central del Estado (artculo 298.II.7).
Existen, pues, suficientes elementos de juicio que inducen a pensar que, de inicio,
el artculo 11.16 del Estatuto es contrario a la Constitucin y, asimismo, en trminos
semejantes al de Pando, que la permanencia del artculo 15.1 depende en gran medida del
significado y alcance que se le atribuya al concepto de rgimen general. Si se acepta que
esta nocin implica el reconocimiento de regmenes particulares, como parece sugerir la
lgica, entonces el gobierno departamental podra intervenir en la gestin de los bosques,
suelos y recursos forestales en el marco de competencias concurrentes, e incluso, mediando
procesos polticos y de concertacin favorables, ejerciendo competencias compartidas. Pero
puede suceder lo contrario, vale decir que se absolutice la idea de rgimen general, al punto
de absorber las particularidades territoriales, caso en el que la colisin entre los cdigos que
venimos comparando asumira caractersticas excluyentes.
Entretanto se decante el proceso poltico, cuyas resultantes probablemente se reflejen en
la nueva Ley Forestal, no cabe otra posibilidad que asumir dos conclusiones: la inadecuacin
constitucional de la citada clusula 15.1 del Estatuto, lo que le obligar a ajustar su
redaccin a la taxonoma competencial de la Constitucin, precisando la naturaleza de
las competencias que cataloga, es decir si son concurrentes o compartidas. La segunda
constatacin nos dice que no existe posibilidad de que los artculos 116 y 117 de la carta
beniana pudieran aplicarse en la prctica74.
Contradicciones internas semejantes e incompatibilidades constitucionales parecidas
plantean las normas estatutarias relativas al medio ambiente y biodiversidad. El numeral
6 del artculo 11 enlista el medio ambiente y la biodiversidad entre las competencias
exclusivas departamentales, sin poder evitar que el artculo 15.7, mirando en otra direccin,
disponga que el Medio ambiente y [el] equilibrio ecolgico respondern a competencias
compartidas. Al margen de sus diferencias, ambas disposiciones estatutarias, ciertamente, se
contraponen a la visin constitucional, segn la cual el rgimen general de biodiversidad
y medio ambiente (artculo 298.II.6) y las polticas generales de ambas reas (artculo
298.I.20) sern aprobadas en el marco de potestades plenas del nivel central. Tambin
aqu, el curso futuro de los acontecimientos depender de cmo queden circunscritos los
conceptos de regmenes y polticas generales. Por el momento, no queda otro camino que
denotar la incompatibilidad constitucional de las normas estatutarias, recomendndose su
adecuacin al rgimen de la Carta Magna.
ntimamente vinculada con la temtica de la biodiversidad, en el catlogo beniano de
competencias departamentales exclusivas se encuentra otra materia denominada hilea
amaznica (artculo 11.17), de la cual se desgaja, en la Parte Sexta del Estatuto, un captulo
dedicado al Rgimen de la Hilea Amaznica, del cual se extractan los siguientes textos:
74 Cabe recordar que prrafos atrs se detect tambin la inconstitucionalidad del artculo 115.
158
Artculo 127.
El Gobierno Departamental Autnomo, asumir con carcter prioritario el
desarrollo integral y sostenible de la Regin Amaznica del Departamento,
entendida como el ecosistema hileano de la selva que comprende: la provincia
Vaca Diez, en su totalidad y parte de las provincias Ballivin, Moxos, Itnez y
Mamor. Al efecto crear el organismo especializado para encarar el desarrollo
integral de la floresta, respetando su sostenibilidad y reconociendo sus
particularidades y vocacin productiva, para mejorar la calidad de vida de sus
habitantes.
Artculo 128.
Mediante Ley, el Gobierno Autnomo, crear la Secretara Departamental
de Desarrollo Amaznico (SEDDAM), cuyo titular ser designado por
el Gobernador, mediante terna aprobada por la Asamblea Legislativa
Departamental, por 2/3 de votos del total de sus miembros [].
Artculo 129.
Una Ley departamental, consensuada con los actores productivos y sociales
de la regin, establecer polticas, programas, planes y proyectos, as como los
recursos econmicos y financieros necesarios para su implementacin. Este
organismo especializado, en el marco de la descentralizacin administrativa
departamental, tendr como la sede de sus funciones la provincia Vaca Diez.
Artculo 130.
El ente descentralizado coordinar la ejecucin de sus funciones y actividades
con los organismos especializados del Estado, asambleas legislativas
provinciales, Prefectos (sic) Provinciales, municipalidades, corregimientos,
entidades privadas, pueblos y comunidades indgenas, campesinas y dems
organizaciones sociales, vinculadas a las potencialidades productivas de la
floresta.
Comparadas estas normas con las disposiciones constitucionales correlativas, se detecta una
gran coincidencia y, al mismo tiempo, un componente de probables roces institucionales.
El artculo 391.I de la Suprema Ley establece que el desarrollo sustentable de la zona ser
impulsado mediante una administracin integral, participativa, compartida y equitativa de
la selva amaznica. Al parecer, constituyentes y estatuyentes asumieron coincidentemente
la importancia del tema y las enormes dimensiones del desafo que implica impulsar el
desarrollo de esa vasta regin, convergiendo en la necesidad de sumar fuerzas, al punto
de hablar de actividades, e implcitamente de competencias, compartidas. ptica comn
especialmente vlida en el rea de las actividades conservacionistas de la biodiversidad,
en que, por lo dems, concuerdan el artculo 15.8 del Estatuto con el 299.II.1 y 4 de la
Constitucin. Sin embargo, en el pargrafo III del artculo 391 de esta ltima se autoriza
al Estado a crear un organismo especial, descentralizado, con sede en la Amazona, para
promover actividades propias de la regin, debiendo consultar su organizacin slo con
las autoridades indgena originario campesinas y los habitantes de la zona. La exclusin
del gobierno departamental en la consulta es notoria, lo que, dados los antecedentes
polticos inmediatos y en tanto estos no cambien, parece anunciar probables conflictos
institucionales que podran derivar en controversias de constitucionalidad.
En materia de recursos hdricos, a los artculos 11.12 y 15.5 del Estatuto beniano,
poco coincidentes entre s, debe aadirse esta otra regla taxativa, extractada del mismo
cuerpo legal:
159
Artculo 139.
Los recursos hdricos existentes en la regin amaznica, por su potencialidad
y biodiversidad, son considerados estratgicos para el desarrollo regional y la
soberana nacional. El aprovechamiento y uso de los mismos, sern permitidos
bajo estricto control y regulacin del gobierno departamental, con el fin de
evitar danos al ecosistema.
El contenido y el alcance de esta disposicin no adolecen de ambigedad alguna, por lo que

queda claro que el gobierno departamental es el que regulara el uso y aprovechamiento de
los recursos hdricos de la cuenca amaznica. Pero, qu dice sobre esto la Constitucin?
Su artculo 298.II.5 enlista entre las competencias exclusivas del nivel central el rgimen
general de recursos hdricos, lo que, aparentemente, parecera admitir una interpretacin
semejante a la de los casos anteriores75. Decimos aparentemente porque las normas
constitucionales especficas cierran casi completamente la posibilidad de disear una
matriz de competencias cruzadas para la gestin de los recursos hdricos. El artculo 373 los
califica como recursos estratgicos, y en tal condicin no podrn ser objeto de apropiacin
privada, debiendo sujetar su uso y aprovechamiento a un rgimen de licencias, registros
y autorizaciones. Y los artculos 374 y 375 entregan al Estado la gestin y regulacin del
patrimonio hdrico. El texto constitucional, por otro lado, tampoco permite diferenciar
recursos hdricos de inters supradepartamental de aquellos otros de incumbencia
estrictamente departamental, como sostiene el Estatuto beniano. No debe descartarse del
todo, empero, que el Gobierno central, mediando condiciones polticas favorables, pudiera
avenirse a un sistema de gestin de recursos hdricos en el que, a partir de los implcitos
del artculo 298.II.5 de la Carta Magna, encuentren cabida ciertos regmenes particulares
o departamentales. En tanto ello no suceda, es obvio que nicamente nos queda afirmar
que los artculos 11.12, 15.5 y 139 del Estatuto Autonmico del Beni debern soportar
importantes modificaciones en funcin del texto constitucional.
Continuando con la evaluacin del rgimen beniano de los recursos naturales, no deja
de ser significativo que los legisladores del Beni decidieran incluir entre las competencias
departamentales exclusivas Energa e Hidrocarburos y Minera. Ambas materias fueron
tratadas no slo en los numerales 25 y 32 del conocido artculo 11 del Estatuto, transcrito
prrafos atrs, sino tambin en su Parte Sexta, donde puede leerse:
Artculo 121.
[]
II. [El Gobierno Departamental] aplicar la normativa nacional sectorial,
elaborar y ejecutar la poltica departamental del sector hidrocarburos.
Artculo 122.
I. El Gobierno Autnomo, a travs de la Secretara correspondiente,
elaborar y ejecutar la poltica departamental de minera en el marco de la
legislacin nacional, desarrollando la normativa aplicable y fiscalizando las
actividades de esta industria en su jurisdiccin.
Los estatuyentes benianos, en verdad, decidieron que el departamento del Beni tendra sus
propias polticas de energa, hidrocarburos y minera, lo que obliga a revisar los mandatos
constitucionales sobre esos recursos. Pues bien, por orden del artculo 298.I.18 de la
Carta Magna, los hidrocarburos estn sujetos a competencias privativas del nivel central,
75
160
Por la similitud de los escenarios, y apelando a la indulgencia de los lectores, se decidi reproducir aqu la resea de las
normas supremas que hicimos en el caso de Pando.
intransferibles en consecuencia a cualquier otro nivel territorial. Esta firme decisin se

traduce en el terreno operativo en la potestad del Estado central para definir la poltica
de hidrocarburos y promover su desarrollo integral, tal y como lo seala el artculo 360.
Contrastadas ambas visiones, queda claro que las clusulas 11.25 y 121 del Estatuto
difcilmente podrn encontrar espacio de vigencia prctica.
Por otro lado, el artculo 298.II.8 de la Constitucin deposita en manos del Estado central
la formulacin y aprobacin de la poltica de generacin, produccin, control, transmisin
y distribucin de energa en el sistema interconectado, aunque, paralelamente, autoriza
tambin a los gobiernos departamentales a elaborar y ejecutar proyectos de generacin y
transporte de energa en los sistemas aislados (artculo 300.I.6). Es de todos conocido que
el sistema de energa elctrica del Beni no forma parte del sistema nacional interconectado,
de suerte que, en tanto subsista esa situacin, diferencindose de los hidrocarburos, el
componente energa del artculo 11.25 del Estatuto no parece contravenir pasaje alguno
de la Constitucin.
La situacin de la minera, por el contrario, es semejante a la de los hidrocarburos:
calificados los yacimientos minerales como recursos estratgicos, la Ley Fundamental no
encuentra obstculo alguno para dejarlos bajo los poderes de decisin exclusivos del nivel
central (artculo 298.II.4). De ah a determinar que la direccin de la poltica minera es
responsabilidad del Estado slo era cuestin de despliegue de la sistemtica interna de la
Constitucin, y en efecto, es eso lo que impone su artculo 369.III. En suma, todo parece
indicar que las disposiciones 11.32 y 122 del Estatuto tendrn que ajustar sus textos al
marco fijado por las normas supremas.
Ni qu decir del espacio areo, suelo y subsuelo, inscritos como materia competencial
en el numeral 34 del artculo 11 del Estatuto, cuestionado hasta el cansancio. Naturalmente,
el suelo y el subsuelo constituyen la base material de los recursos naturales, y en cuanto tal
no pueden sino someterse al mismo rgimen constitucional de estos ltimos. El suelo, por
lo dems, ser analizado en el prximo captulo dedicado a la evaluacin de la normativa
referida a la tierra. Y el espacio areo? Ms sensible que los otros dos, est directamente
vinculado a la seguridad nacional, por lo que a nadie debera extraar que el control
del espacio y trnsito areo, en todo el territorio nacional haya sido catalogado por la
Constitucin entre las competencias privativas del nivel central (artculo 298.I.14). Por si
ello no fuera suficiente, debe recordarse asimismo que para la norma constitucional artculo
348.I, el aire (lase espacio) es uno de los recursos naturales estratgicos. Queda claro,
por todo ello, que la inscripcin del espacio areo entre las competencias departamentales
exclusivas, formalizada por el artculo 11.34 del Estatuto beniano, revela fuertes evidencias
de inconstitucionalidad.
Toca evaluar el grado de compatibilidad de los regmenes relativos a los principales recursos
naturales renovables. Tambin en este campo, este Estatuto, en su trnsito de la redaccin
de diciembre de 2007 a la de febrero de 2008, tiende a enredar sus normas: en el artculo
11, numerales 15, 36 y 37, por separado, se encuentran catalogadas como competencias
exclusivas departamentales primero la ganadera y agricultura, luego la acuicultura y
despus la caza y pesca. Pocas lneas adelante, todas estas reas productivas reaparecen
aglutinadas en una sola disposicin y enlistadas como competencias compartidas: en el
artculo 15.4 se lee: Agricultura, ganadera, caza, pesca y zoo-criaderos. No resulta difcil
161
asumir que ambas definiciones contradictorias entre s no coinciden con el artculo

299.II.16 de la Constitucin, cuyo mandato apunta a que las actividades agropecuarias,
la caza y la pesca deben desenvolverse en funcin de competencias concurrentes. Dadas las
cosas de esta manera, parece innegable que los citados artculos 11.15, 36 y 37 y 15.4 del
Estatuto deben adecuarse a las reglas constitucionales.
Al respecto, dejamos dicho pginas atrs76 que el nomen juris y la descripcin temtica
de los artculos 11, 13, 14 y 15 de la carta institucional beniana tendrn que ser adecuados a
la taxonoma constitucional, separando en catlogos diferentes las competencias compartidas
y las concurrentes, operacin en la que el numeral 4 del artculo 15, podra pasar a la lista
de competencias concurrentes, consumando de ese modo la adecuacin de la normativa
estatutaria a los mandatos de la Carta Magna.
Para terminar, resta todava analizar las materias anotadas en las normas 11.4 y
15.11 del Estatuto: la primera habla de recursos naturales, en general, en tanto que la
segunda tiene un texto que desagrega los recursos naturales renovables y no renovables.
Recurdese que ambas fueron registradas en la tabla de competencias estatutarias sin
respaldo constitucional suficiente77, debido a que la Constitucin no las considera como
una materia competencial propiamente, sino que legisla sobre cada uno o, al menos, sobre
los principales recursos naturales por cuerda separada. En consecuencia, atenindonos a los
clasificadores competenciales de la Constitucin, ambas clusulas estatutarias podran ser
suprimidas.
2.2.11 Tierra
El rgimen de la tierra del Estatuto beniano contiene, adems de la respectiva asignacin

competencial, un extenso desarrollo de normas especficas y del componente institucional,
tal y como se demuestra gracias a la transcripcin casi in extenso de las disposiciones
insertas en ese rgimen:
Artculo 11.
[]
5. Tierra y Territorio
22.Tierras Comunitarias de Origen
[]
Artculo 102.
El Gobierno departamental planificar y ejecutar un proceso de Reforma
Agraria destinada a la administracin, distribucin, reagrupamiento y
redistribucin de las tierras del departamento y modernizar y estimular los
sistemas de produccin [].
76
77
162
Ver supra p. 142.

Ver supra p. 143.
Artculo 103.
El derecho propietario, la regularizacin de los derechos, la distribucin,
redistribucin y administracin de las tierras en el Departamento del Beni, es
responsabilidad del Gobierno Autnomo y estar regulado mediante una Ley
Departamental aprobada por la Asamblea Legislativa Departamental por 2/3
de votos de la totalidad de sus miembros.
Artculo 104.
[]
III. Las particularidades y caractersticas normativas del cumplimiento de la
funcin econmica y social (FES) de la propiedad agraria, sern establecidas
por Ley Departamental.
[].
Artculo 106.
I. Las tierras fiscales establecidas como disponibles y las que sean declaradas
como tales a la conclusin de los procesos de saneamiento, sern dotadas,
adjudicadas, concesionadas, distribuidas y/o redistribuidas por el Gobierno
Departamental [].
II. Tienen preferencia para acceder a ellas, los ciudadanos que no posean tierra
o las posean de manera insuficiente, y que se encuentren en el rea de
influencia de talles tierras fiscales.
[].
Artculo 108.
[]
III. La normatividad del derecho propietario de la tierra, se lo establece en
la Constitucin Poltica del Estado, en tanto que la funcin econmica y
social ser reglamentada por una ley emitida por la Asamblea Legislativa
Departamental, que ser aprobada por 2/3 de votos de la totalidad de sus
miembros.
Artculo 109.
I. La administracin, distribucin, reagrupamiento y redistribucin de tierras
fiscales el Departamento Beni, es atribucin del Ejecutivo Departamental,
siendo la cabeza del sector el Secretario Departamental de Desarrollo
Rural, Agropecuario y Forestal.
Artculo 110.
Se reconocen como modalidades de distribucin las siguientes:
a. La dotacin a ttulo gratuito a favor de tierras comunitarias de origen, y
propiedades campesinas individuales y colectivas.
b. La adjudicacin a ttulo oneroso, a favor de las propiedades medianas,
empresas y cooperativas.
c. La adjudicacin a valor concesional a favor de pequeas propiedades
agrcolas y ganaderas y asentamientos humanos aprobados por la Asamblea
Departamental.
[]
Artculo 112.
I. El Gobernador firmar los Ttulos Ejecutoriales obtenidos mediante el
Proceso de Saneamiento Agrario Departamental, ejecutado por el Instituto
Departamental de Tierras.
163
SECCIN CUARTA
MARCO INSTITUCIONAL
Artculo 113.
I. El Instituto Departamental de Tierras es una institucin desconcentrada
con autonoma de gestin. Coordinar sus acciones con el Ejecutivo
y rendir cuentas de su administracin ante la Asamblea Legislativa
Departamental. Es responsable del Saneamiento Agrario y la ejecucin de
polticas de administracin, distribucin, reagrupamiento y redistribucin
de tierras en el Beni.
Artculo 114.
I. La Comisin Agraria Departamental (CAD) es el rgano responsable de
proyectar polticas agrarias de distribucin, reagrupamiento y redistribucin
de tierras fiscales. Est conformada por los actores de la socioeconoma
productiva rural del Departamento, conjuntamente con las autoridades
del Gobierno Departamental.
Se trata, en efecto, de un sistema concebido para conducir la gestin de la tierra en el Beni

cuyos elementos centrales podran resumirse de la manera siguiente:
2.11.1.a
La administracin de la tierra en el Beni se realizara en el marco de competencias exclusivas

departamentales, incluyendo las tierras de los pueblos indgena originario campesinos
(artculos 11.5 y 22).
2.11.2.a
El gobierno departamental disear e implementar un proceso de reforma agraria, cuyo

propsito sera reordenar la administracin, distribucin, reagrupamiento y redistribucin
de las tierras del departamento (artculo 102).
2.11.3.a
Forman parte de las facultades del gobierno departamental el derecho propietario y la

regularizacin de derechos sobre la tierra, as como la administracin, distribucin y
redistribucin de las tierras, en general, y particularmente de las tierras fiscales. En ejercicio
de esas facultades:
(i) la Asamblea Legislativa Departamental aprobar la Ley Departamental de Tierras, y
(ii) el ejecutivo departamental administrar, distribuir y redistribuir las tierras;
verificar el cumplimiento de la funcin econmico social de los predios y
suscribir los ttulos ejecutoriales de las propiedades agropecuarias (artculos 103
y 109).
2.11.4.a
El Estatuto establece tres modalidades de distribucin de tierras: dotacin, adjudicacin a

ttulo oneroso y adjudicacin a valor concesional (artculo 110)78.
2.11.5.a
Por ltimo, el Estatuto crea el Instituto Departamental de Tierras, brazo tcnico operativo
del Ejecutivo Departamental para llevar a cabo tanto el saneamiento agrario como
78
164
No est de ms sealar aqu que el Estatuto, en realidad, se deja guiar por la actual Ley del Servicio Nacional de Reforma
Agraria, ms conocida como Ley INRA.
la implementacin de las polticas departamentales en las reas de la administracin,

distribucin, reagrupamiento y redistribucin de tierras (artculo 113).
Frente a estas normas, la Constitucin introduce criterios e instituciones diferentes para
la gestin de la tierra, colisionando con las reglas estatutarias anteriores.
2.11.1.b
Por orden del artculo 298.I.17 de la Carta Magna, la poltica general de tierras y todo lo
referido a su titulacin no podr sino decidirse en el nivel central del Estado, el que cuenta
para ello con competencia privativa. Adicionalmente, el rgimen de la tierra ser tambin
diseado y aprobado por el Estado central en ejercicio de competencias exclusivas, segn
manda el artculo 298.II.38 de la Constitucin79. Vistas as las cosas, queda claro que no
existe espacio alguno para la aplicacin de los numerales 5 y 22 del artculo 11 del Estatuto
beniano.
2.11.2.b
El proceso de reforma agraria es nico y, segn la Constitucin, habra ingresado, o lo har

en el futuro inmediato, a la fase de consolidacin (artculo 404). Definitivamente, no existe
pasaje alguno en la Ley Fundamental que autorice a pensar en procesos de reforma agraria
departamentales, ni siquiera en la departamentalizacin del evento nico. De suerte que
tampoco el artculo 102 del Estatuto podra mantener sus aspiraciones de vigencia prctica.
2.11.3.b
El bloque integrado por los artculos 172.27, 298.I.17, 298.II.38, 393 y 404 de la
Constitucin otorga suficiente sustento a dos conclusiones: la aprobacin de la nueva Ley
de Tierras le corresponde plenamente a la Asamblea Legislativa Plurinacional, as fuere
en calidad de ley de bases y, al mismo tiempo, no cabe duda de que el rgano Ejecutivo
del nivel central es el autorizado para administrar, distribuir y redistribuir tierras y para
verificar el cumplimiento de la funcin econmico social (FES), quedando en manos del
presidente del Estado la otorgacin de los ttulos ejecutoriales agrarios. En suma, todo
parece indicar que no existe base constitucional alguna para implementar en la realidad los
artculos 103 y 109 de la norma institucional beniana.
2.11.4.b
Contrariando al Estatuto y dejando atrs la Ley del Servicio Nacional de Reforma

Agraria, todava vigente, la clusula 395 de la Constitucin instituye la dotacin como
nica modalidad de acceso a la tierra, ubicando as en situacin de inconstitucionalidad
sobreviniente al artculo 110 del Estatuto.
2.11.5.b
Resta, por ltimo, dejar constancia de la confrontacin irreductible en la que se encuentran el

artculo 113 del Estatuto, que crea el Instituto Departamental de Tierras del Beni, y el artculo 404
de la Constitucin, que otorga slida base al Servicio Boliviano de Reforma Agraria, con jurisdiccin
en todo el territorio del pas. El saldo de la confrontacin, no cabe duda, es absolutamente adverso
a la norma estatutaria, la que deber absorber cambios antes de entrar en vigencia.
79
Debe recordarse aqu que este artculo deja abierta la puerta para la transferencia de facultades y funciones a los niveles
territoriales subnacionales. Nada se ha esclarecido todava sobre la obligatoriedad del traspaso de facultades, ni se conocen
criterios oficiales al respecto.
165
Resumiendo, la comparacin de los textos legales escogidos arroja suficientes certezas

como para afirmar que los artculos 102 a 114 y 11 del Estatuto beniano en este tema
necesitan soportar severas modificaciones, e incluso algunos de ellos ser eliminados para
conseguir su adecuacin al rgimen constitucional de la tierra.
En el tema de los servidores pblicos, el Estatuto del Beni es similar al de Pando, por lo que
tambin en este caso se detecta la curiosa convergencia de vacos que describimos paginas
atras: la Constitucin dedica un espacio normativo especial a las servidoras pblicas y
servidores pblicos, pero carece de una asignacin competencial particular para el tema
y, a la inversa, el documento institucional beniano s porta esa asignacin competencial,
pero no cuenta con un rgimen para las y los servidores pblicos departamentales. Cabe
llamar la atencin, sin embargo, que este ltimo habla del Servicio Civil Departamental a
la hora de legislar sobre la designacin de los titulares del SEDES y del SEDUCA (artculos
47 y 65), lo que implica el esbozo implcito de un sistema departamental especial para los
servidores pblicos.
El vaco constitucional, a la postre, facilitar la vigencia de los artculos 11.3 y 13.5
del Estatuto. El primero de ellos determina que la gestin de los recursos humanos del
gobierno departamental viene determinada por competencias exclusivas departamentales,
como corresponde. Y la norma 13.5 cataloga el rgimen jurdico de la administracin
pblica y del servidor pblico entre las competencias compartidas con el nivel central, lo
que implica subordinar la regla beniana a la norma base nacional.
El Estatuto de Autonoma del Beni no contiene disposiciones especficas destinadas a

institucionalizar, y menos a regular, la participacin social en los procesos de toma de
decisiones; es ms, tampoco autoriza el control social sobre la gestin pblica departamental.
Este vaco en las normas estatutarias, sin embargo, ser llenado con creces por los artculos
241 y 242 de la Constitucin, quedando, por tanto, en manos de la sociedad civil beniana el
momento y el ritmo de su vigencia prctica.
En los ltimos aos, la seguridad ciudadana es una de las materias cuya importancia ha ido
creciendo en las preocupaciones de la poblacin. Se explica, por ello, que el Estatuto del
Beni despliegue disposiciones precisas sobre el particular:
Artculo 11.
reglamentar, planificar, ejecutar polticas, planes, programas y proyectos []
en las materias de:
[]
14. Orden Pblico y Seguridad Ciudadana.
166
Artculo 15.
Concordante con la legislacin del Estado, el Gobierno Autnomo comparte
con el Gobierno Nacional y municipios del departamento, competencias
legislativas, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, sobre las siguientes
materias:
[]
14. Rgimen policial.
Artculo 30.
El Gobernador es la mxima autoridad ejecutiva y representativa del
Gobierno Departamental, ejerce las funciones de Comandante General del
Departamento, con las siguientes atribuciones:
[]
14. Ejercer autoridad tcnica operativa sobre las unidades Militares y
Policiales de su jurisdiccin, relacionadas con Defensa Civil, Accin
Cvica, Seguridad Ciudadana y Orden Pblico.
Artculo 80.
La Seguridad Ciudadana de los habitantes del Departamento es responsabilidad
prioritaria del Gobierno Departamental, que ejecutar acciones y medidas
necesarias para garantizarla, en concurrencia con el Estado Nacional, los
gobiernos municipales, Polica Nacional y sociedad organizada.
Tambin en esta materia el Estatuto beniano entrega normas hasta cierto punto
contradictorias, ya que mientras el numeral 14 del artculo 11 define que la preservacin
del orden pblico y la seguridad ciudadana ser el resultado de competencias exclusivas
departamentales, el artculo 80 cambia la definicin, disponiendo que el rgimen de
seguridad ciudadana operar en el marco de competencias concurrentes con el Estado
nacional, los gobiernos municipales y la sociedad organizada.
La Constitucin, por su parte, a travs del artculo 299.II.13, sita la seguridad ciudadana
en el universo de las competencias concurrentes, abriendo as un slido canal de coincidencia
con el artculo 80 del Estatuto, facilitando que este ltimo asuma el rol orientador del
rgimen de seguridad ciudadana beniana, lo que, en sentido inverso, determinara que la
disposicin del artculo 11.14 sea trasplantada al catlogo de potestades concurrentes.
Cul es la situacin del rgimen policial? Al decir de los textos transcritos, el gobierno
beniano tendra facultad para aprobar leyes de desarrollo en relacin a la polica y, adems,
el gobernador tendra mando tcnico operativo sobre las unidades militares y policiales
asentadas en su jurisdiccin. Esta visin del tema entra en fuerte contradiccin con la
Suprema Norma, cuyo artculo 298.I.6 deja la seguridad del Estado [] Fuerzas Armadas
y Polica Boliviana privativamente en manos del gobierno central, para no hablar ya de
sus artculos 251 y 252, que garantizan la integralidad y el mando nico de la Polica, as
como su dependencia directa de la Presidencia del Estado. Es una conclusin inevitable de
este anlisis que los artculos 15.14 y 30.14 del Estatuto no podrn evitar modificaciones
profundas o, quiz, el ser eliminados.
167
2.2.15 Resumen de adecuaciones
Tabla 9
Estatuto del Beni: Resumen de adecuaciones
Tema
1. Cantones
2.
3.
2.
1.
2.
3.
4.
Autonomas indgenas
Regiones
rganos del gobierno departamental
Residencia de candidatos
Edad para gobernador
Renuncia para ser candidato
Suplencia del gobernador

6. Listas separadas
Catlogos competenciales
1. Competencias exclusivas
2. Compet. compartidas y concurrentes
3. Concurrencia con municipios
4.
Competencias sin respaldo de la CPE *
1. Fiscalidad tributaria
2. Migraciones
3. Asentamientos humanos
4. Micro, pequea y mediana empresa
5. Comunidades campesinas
6. Transportes y comunicaciones (general)
7. Medios de comunicacin social, escrita, oral
y televisiva
8. Comercio internacional
9. Conflictos de lmites territoriales
interdepartamentales []
10. Espacio areo, suelo y subsuelo
11. Rgimen laboral y seguridad social
14. Desarrollo de los PIO
15. Servicios bsicos
1. Jurisdiccin ordinaria
3. Consejo de la Magistratura
4. Ministerio pblico
1. Presupuesto
2. Deuda pblica
7. Educacin
8. Salud
Artculos
Sugerencia
3, 163, 173, 179,

181, etc.
76
No existe (n.e.)
Eliminar cantones en la organizacin territorial
22.I.1 y 29.I.1
29.I.3
22.II
31.1
n.e.
n.e.
Reducir el plazo a 2 aos

Fijar la edad en 25 aos
Modificar el plazo a tres meses (180 das)
Aadir que vicegobernador es miembro de la Asamblea y
convocatoria a elecciones si no se cumpli medio mandato
11
13 y 15
14
Adecuar definicin al artculo 297.2 de la CPE

Adecuar definiciones al artculo 297.3 y 4 de la CPE
Adecuar definicin al artculo 300.II de la CPE
11.7
11.9
11.10
11.20
11.23
11.24
Modificar o eliminar por ambigedad

No se encuentra catalogada en la CPE o es concurrente
11.27
11.29
No se encuentra catalogada como tal en la CPE

11.30
11.34
13.3
14.1
14.3
14.8
15.9

Eliminar por corresponder a las autonomas indgenas
36
36
39, 40, 41 y 42
43 y 44
Adecuar a nueva nomenclatura institucional

Adecuar a los artculos 193, 194 y 195 de la Constitucin
Adecuar a los artculos 225, 226, 227 y 228 de la CPE
25, 30 y 82
25 y 30
11.2 y 60
11.1 y 15.8
Aadir el presupuesto del gobierno departamental

Aadir atribucin de contraer deuda pblica y requisitos
Catalogar como competencia concurrente y ajustar texto
Remitir la AIOC slo a las normas de la CPE.

Incluir la regin en la organizacin territorial de Beni
3.
168
Tabla 9 (Continuacin)
Tema
1. Propiedad de recursos naturales
2. Administracin de recursos naturales
3. Derechos de los pueblos indgenas
5.
6.
Biodiversidad y medio ambiente

Recursos hdricos
7.
8.
9.
10.
Hidrocarburos
Minera
Espacio areo
Agricultura, ganadera, caza y pesca
11. Recursos naturales no renovables

10. Tierra
1. Visin global
2. Asignacin competencial
3. Reforma agraria
4. Atribuciones del gobierno departam.
5. Modalidades de acceso a la tierra
6. Instituto Departamental de Tierras
2. Rgimen policial
Artculos
115
115
104.II
11.16, 15.1, 116
y 117
11.6 y 15.7
11.12, 15.5 y 139
11.25 y 121
11.32 y 122
11.34
11.15, 11.36,
11.37 y 15.4
11.4 y 15.11
Sugerencia
Adecuar al artculo 349 de la Constitucin
Adecuar a los artculos 30.II.15 y 17 y 352 de la CPE
Adecuar al rgimen forestal que se apruebe
Eliminar o concertar una calificacin especial
Adecuar al rgimen de la Constitucin
Eliminar porque existen regmenes separados
102 a 114
11.5 y 22
102
103 y 109
110
113
Modificar y adecuar al rgimen de la CPE

Eliminar por corresponder al nivel central
11.14
15.14 y 30.14

Adecuar a artculos 298.I.6, 251 y 252 de la Constitucin
* Las otras once competencias sin respaldo constitucional son analizadas en los captulos especializados.
2. 3 Estatuto de Santa Cruz
El anlisis y las conclusiones de este captulo se basan en el documento titulado Estatuto

del Departamento Autnomo de Santa Cruz, sancionado en Santa Cruz de la Sierra, el 15
de diciembre de 2007. El documento contiene un corto, aunque preciso, prembulo, 168
artculos y siete disposiciones transitorias.
La organizacin territorial en el Estatuto de Autonoma de Santa Cruz coincide parcialmente

con la de la Constitucin. Sus artculos 22, 158 y 165 definen llanamente que el territorio
cruceo se articula a travs de provincias y municipios. Veamos los textos originales:
Artculo 22. Conformacin
[]
II.
El Ejecutivo Departamental est compuesto por el Gobernador,
los Secretarios Departamentales, el Vicegobernador, los
Subgobernadores y los Corregidores.
VIII. Los Subgobernadores ejercen la funcin ejecutiva en las Provincias
y los Corregidores en la jurisdiccin seccional [lase municipios].
169
Son elegidos por sufragio universal, igual y directo. Sus atribuciones

estn establecidas en la Ley Departamental de Rgimen Provincial,
de acuerdo al presente Estatuto.
Artculo 158. Las provincias cruceas
I. El territorio del Departamento Autnomo de Santa Cruz est conformado
por el de sus 15 provincias.
Artculo 159. Representacin en la Asamblea Legislativa Departamental
I. Cada una de las 15 provincias tendr un Asamblesta directo en la
Asamblea Legislativa Departamental, elegido de manera uninominal en
su jurisdiccin.
II. La autonoma provincial consiste en el ejercicio de la potestad legislativa
de las provincias a travs de la Asamblea Legislativa Departamental y en el
ejercicio de las competencias de planificacin, ejecucin y administracin
de recursos econmico-financieros para inversin pblica, que le debern
ser asignados por la Asamblea Legislativa Departamental, bajo los principios
de subsidiariedad y gradualidad, de acuerdo al presente Estatuto.
Artculo 163. Ley del Rgimen Indgena Departamental
Una Ley del Departamento, que para su aprobacin deber contar
necesariamente con el voto favorable de todos los Asamblestas de origen
indgena, establecer el Rgimen Indgena Departamental.
Artculo 164. Objetivos del Rgimen Indgena Departamental
I. El Rgimen Indgena Departamental buscar el debido reconocimiento
de los derechos de los pueblos indgenas a travs de la profundizacin de
las instituciones reconocidas por el Estado, como ser, las Organizaciones
Territoriales de Base, las Tierras Comunitarias de Origen y los municipios
indgenas.
II. Asimismo, el Rgimen Indgena Departamental dispondr medidas para
rescatar y promover sus culturas y formas de organizacin consuetudinarias,
y establecer polticas para su desarrollo, con la finalidad de que cada
cruceo, sea o no de origen indgena, tenga igualdad de oportunidades
econmicas, laborales y educativas.
Artculo 165. Independencia, coordinacin y delegacin [de los gobiernos
municipales]
I. El Departamento Autnomo de Santa Cruz no interferir a los Gobiernos
Municipales en el ejercicio de sus competencias, las cuales son ejercidas
de manera autnoma, de acuerdo a la Constitucin vigente y sus propias
disposiciones autonmicas.
Los estatuyentes cruceos coincidieron, en efecto, con el designio constitucional de suprimir

los cantones, pero en otros componentes la ausencia de criterios uniformes es notoria. En
lo que a este captulo concierne, las contradicciones son evidentes en dos temas: en la visin
sobre los territorios indgena originarios, en tanto unidades territoriales y autonomas, y en
la existencia de la regin en cuanto unidad territorial, espacio de planificacin y gestin y
como autonoma.
Desde el punto de vista de la organizacin poltica, en Santa Cruz, al margen del
gobierno departamental, nicamente los municipios seran autnomos. Este diseo se
desprende del artculo 159.II del Estatuto, que disea para las provincias un rgimen slo
170
formalmente denominado autonoma provincial, ya que remite la potestad legislativa

de stas a la Asamblea Departamental y, al hacerlo, reduce la provincia a la condicin de
unidad de planificacin y administracin de recursos destinados a la inversin pblica.
Por otro lado, es un hecho conocido que la Carta crucea no reconoce a las regiones y que
en relacin a los pueblos indgena originario campesinos habla de un rgimen indgena
departamental, alejado de la posibilidad de organizar autonomas reales en los territorios
indgenas80.
Para evaluar la concordancia de la organizacin territorial de Santa Cruz con la
Constitucin, conviene recordar una vez ms que el artculo 269 de sta determina que
la organizacin territorial del pas se articula en funcin de cuatro niveles: departamentos,
provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos (TIOC), a los que, dadas
ciertas condiciones, podra aadirse la regin como quinto nivel. Queda en evidencia, por
tanto, la ausencia de los TIOC y las regiones en el Estatuto cruceo. Sabemos asimismo que
los artculos 280.III, 289 y 291 de la Carta Magna se encargan de incorporar la autonoma
como forma de gobierno de algunas regiones y de los TIOC, as como los modos de
acceso al autogobierno de estos ltimos (territorios indgenas, municipios y regiones). La
autonoma indgena originaria, consecuentemente, tiene sus races en la Constitucin, en
la que aparecen sus competencias debidamente tasadas (cfr. artculos 303 y 304).
Dos conclusiones fluyen con facilidad del anlisis anterior: los legisladores cruceos
debern evaluar la conveniencia de incorporar los TIOC y la regin en la estructura
territorial departamental, sabiendo que la vigencia de ambas unidades est garantizada
por la Constitucin; la segunda conclusin, derivada de la anterior, es que el denominado
rgimen de los pueblos indgenas de Santa Cruz, inscrito en los artculos 161 a 164 del
Estatuto, tendr que soportar severas modificaciones e incluso su eliminacin.
Resta todava analizar un tema en este campo. El Estatuto cruceo contiene tambin la
siguiente disposicin:
Artculo 167. Competencias de los Gobiernos Municipales
De acuerdo a la Constitucin vigente, el Departamento respeta a los
Gobiernos Municipales dentro de su territorio, en el ejercicio de su autonoma
que consiste en el ejercicio de la potestad legislativa, potestad de desarrollo
legislativo, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, administrativa y tcnica
sobre las diferentes materias de su competencia, que sern como mnimo las
siguientes:
[sigue una lista de 31 competencias].
Frente a este texto surge una pregunta: le corresponde al Estatuto de Autonoma

departamental legislar sobre las competencias de las autonomas municipales? Existen
suficientes argumentos para responder enfticamente que no. En el marco del modelo
adoptado por la Constitucin boliviana, un Estatuto departamental no puede sentar las
bases de ningn otro nivel autnomo. Citemos rpidamente tres de esas razones: por
mandato del artculo 276 de la Carta Magna, las entidades territoriales autnomas no
estn subordinadas entre ellas y tienen igual rango constitucional; mal podra, entonces,
80
Debe destacarse, sin embargo, que el desencuentro no parece ser absoluto, ya que los legisladores orientales, adems de
reconocer a los municipios indgenas, autnomos por definicin, pensaron en profundizar el rol de las tierras comunitarias
de origen (TCO), segn se lee en el artculo 164.I. Naturalmente, tendr que esperarse para saber qu ha de entenderse por
profundizar.
171
un Estatuto departamental definir las competencias del nivel municipal. De este hecho
se desprende una segunda razn: el artculo 275 de la Ley Fundamental establece que la
carta orgnica del municipio, elaborada por el concejo municipal, es el instrumento que
desempea la funcin de norma institucional bsica de la entidad autnoma, la que, en
consecuencia, ordena su funcionamiento con la Constitucin, su norma orgnica y las leyes.
Por tanto, el Estatuto departamental slo se aplica dentro de las jurisdicciones municipales en
las materias sometidas a competencias del gobierno departamental. Finalmente, argumento
prcticamente incontestable, las competencias de los gobiernos municipales se encuentran
tasadas en el artculo 302 de la Constitucin, eliminando as cualquier otro razonamiento
que intentase justificar la disposicin del Estatuto que venimos cuestionando. Est claro
que, por la accin combinada de las citadas normas 275 y 302, el desarrollo operativo
del catlogo de competencias municipales de la Constitucin corre a cargo de la Carta
Orgnica municipal, y de ningn modo a travs del Estatuto departamental. As pues, nada
parece desmentir el hecho de que el artculo 167 del Estatuto de Santa Cruz debera ser
eliminado o, cuando menos, sustancialmente modificado.
Tambin el Estatuto de Santa Cruz concibe al gobierno cruceo integrado por la Asamblea
Legislativa Departamental y el Ejecutivo Departamental81. Es en la composicin y el
funcionamiento de ambos rganos en que se encuentran disposiciones que, como en los
documentos de Pando y Beni, colisionan con la Constitucin. Siguiendo el mtodo hasta
aqu utilizado, veamos las contradicciones insertas en la carta crucea:
2.3.2.1.a
Los asamblestas representantes de los pueblos indgenas seran elegidos por voto universal
y directo, bajo las modalidades que seale la Ley Electoral Departamental (artculo 18.II).
2.3.2.2.a
Las listas de candidatos a asamblestas titulares sern conformadas respetando el criterio de

paridad de gnero (artculo 18.VI).
2.3.2.3.a
El gobernador es la autoridad poltica mayor del departamento, dirige el rgano ejecutivo

y ostenta la representacin ordinaria del Estado Nacional en Santa Cruz (artculo 27).
2.3.2.4.a
El gobernador puede ser reelegido una sola vez, en forma discontinua (artculo 28.I).
2.3.2.5.a
En caso de ausencia temporal o definitiva del gobernador o gobernadora, asume el cargo el

vicegobernador o vicegobernadora hasta la finalizacin del mandato. En ausencia de sta
o ste, lo har el presidente de la Asamblea Departamental y, en su defecto, el presidente
de la Corte Superior del Distrito, quien deber convocar a elecciones si no transcurrieron
todava tres aos del mandato (artculo 28.VI).
81
172
Ver artculo 15 del Estatuto.
2.3.2.6.a
El Estatuto establece inmunidad y privilegio procesal a favor de los asamblestas

departamentales, gobernador, vicegobernador y subgobernadores (artculos 30 y 31).
2.3.2.7.a
Este Estatuto no contiene disposicin alguna sobre la eleccin conjunta o separada de los
miembros de los rganos de gobierno departamentales.
La Constitucin contiene disposiciones diferentes a las anteriores del Estatuto o abarca
aspectos no considerados por l. Identifiquemos los desencuentros, los que nos permitirn
sugerir los ajustes, correcciones y adiciones que podran introducirse al Estatuto cruceo.
2.3.2.1.b
El artculo 278.I de la Ley Fundamental dispone, sin dejar ningn resquicio para la duda,
que los asamblestas elegidos por las naciones y pueblos indgena originario campesinos
sern elegidos aplicando sus normas y procedimientos propios. Por tanto, la clusula 18.II
del Estatuto deber ser modificada absorbiendo el mandato constitucional.
2.3.2.2.b
El mismo artculo 278, en su pargrafo II, ordena que las listas de candidatos a la Asamblea
deban ser elaboradas garantizando la paridad y alternancia de gnero, de manera que la
norma 18.VI del Estatuto tendr que ser complementada conforme a la Constitucin.
2.3.2.3.b
La Constitucin, al decir de su artculo 279, concibe al gobernador o gobernadora como

la cabeza del rgano ejecutivo departamental, asumiendo por ello la condicin de mxima
autoridad ejecutiva. Ni en esa disposicin, ni en ninguna otra, le reconoce la condicin de
representante del Estado nacional en el departamento. Por ello, esa condicin deber ser
eliminada del artculo 27 de la carta crucea.
2.3.2.4.b
Sabemos ya que, a diferencia del Estatuto, que habla de reeleccin discontinua, la Constitucin
autoriza la segunda eleccin continua del gobernador o gobernadora (artculo 285.II). Podra
pensarse quizs que, por defecto, la Carta Magna autoriza tambin sucesivas reelecciones
discontinuas, lo que tendr que regularse en la respectiva ley electoral. Hasta que eso suceda,
el Estatuto, al parecer, deber modificar la parte pertinente de su clusula 28.I.
2.3.2.5.b
En relacin a las reglas para la suplencia del gobernador o gobernadora, permtasenos

reproducir aqu el anlisis realizado en el captulo anterior dedicado al Beni. El artculo 286
de la Ley Fundamental establece reglas para reemplazar al gobernador o gobernadora en
casos de ausencia temporal y definitiva. Si la ausencia fuere de corto plazo, contradiciendo
al Estatuto, ordena que sea un miembro de la Asamblea el que asuma la suplencia, dado que
la Vicegobernacin no fue prevista en la Constitucin. La solucin para este desencuentro
podra encontrarse por las siguientes vas: o el Estatuto aade en su artculo 22.V que el
vicegobernador es miembro nato de la Asamblea, o excluye la Vicegobernacin, lo que,
naturalmente, exigira una reingeniera institucional mayor.
173
Si la ausencia fuese permanente, la Constitucin dispone que el cargo ser ocupado

por una autoridad electa definida en el Estatuto (vicegobernador o vicegobernadora)
hasta la conclusin del perodo, siempre y cuando hubiere transcurrido ms de la mitad
del mandato; caso contrario, deber convocarse a nueva eleccin (artculo 286.II). El
momento del corte, segn la Constitucin, se produce a los dos aos y medio, mientras
que el Estatuto habla de tres aos.
La adecuacin constitucional de las reglas estatutarias, por tanto, parece inevitable: el
plazo del artculo 28.VI para convocar a nuevos comicios tendra que ser ajustado y decidir
si se mantienen las reglas de la sucesin en ausencia del vicegobernador, que bien podran
hacerlo dado que no entran en contradiccin con ninguna regla constitucional. Otra forma
de adecuacin podra consistir en abrir un artculo especfico para la suplencia.
2.3.2.6.b
En cuanto hace a la inmunidad y privilegios procesales, cabe recordar que no existe norma
alguna en la Ley Fundamental que establezca esas medidas de proteccin a favor de los
asamblestas ni, tampoco, de los principales miembros del ejecutivo departamental. Por
el contrario, debe tomarse en cuenta que la Constitucin ha excluido a los ministros
de Estado del juicio de responsabilidades y que tampoco contempla privilegio procesal
alguno para ningn otro funcionario pblico que no sean el presidente y vicepresidente
del Estado, conforme permite entrever el artculo 184.4 de la Carta Magna. De suerte que,
probablemente, la mejor va de adecuacin del Estatuto sea la eliminacin de la inmunidad
y los privilegios procesales en sus artculos 30 y 31.
2.3.2.7.b
Para concluir este acpite, cabe recordar que el artculo 287.II de la Constitucin instruye
que la eleccin de los miembros de la Asamblea Departamental debe llevarse a cabo en
lista separada del candidato a gobernador o gobernadora. Lo recomendable parece ser, por
ello, que el Estatuto cruceo incorpore esa disposicin, o una parecida, a su texto. No debe
perderse de vista, empero, que tambin podra hacerlo la ley electoral departamental.
Resumiendo, el anlisis desplegado hasta aqu arroja suficientes elementos de juicio
como para afirmar que, en efecto, los artculos 18.II, 18.VI, 22.V, 27, 28.I, 28.VI, 30 y 31
del Estatuto del Departamento Autnomo de Santa Cruz debern soportar modificaciones
de intensidad y alcances diferentes, cuyos detalles fueron tratados en los prrafos anteriores.
El Estatuto cruceo define a las competencias exclusivas y a las compartidas en trminos

coincidentes con los utilizados por la Constitucin. Veamos los textos estatutarios:
Artculo 6. Competencias exclusivas
I. El Gobierno Departamental Autnomo de Santa Cruz tiene competencia
para ejercer la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funcin
ejecutiva, sobre las siguientes materias:
[sigue un listado de 43 materias].
Artculo 7. Competencias compartidas
I. En el marco de la legislacin bsica del Estado Nacional, el Gobierno
Departamental Autnomo de Santa Cruz tiene competencia de desarrollo
174
legislativo, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, sobre las siguientes

materias:
[sigue un listado doce materias].
II. En las materias sealadas en este artculo, en las cuales el Estado Nacional
tiene la potestad de establecer la legislacin bsica, y en el resto de las materias
compartidas entre el Gobierno Departamental Autnomo y el Estado
Nacional, corresponde al Gobierno Departamental la potestad de desarrollo
legislativo, la potestad reglamentaria y la funcin ejecutiva.
No cabe duda de que se trata de precisiones conceptuales absolutamente compatibles con

las definiciones constitucionales. La Constitucin y el Estatuto se refieren a lo mismo
cuando hablan de competencias exclusivas y compartidas, lo que no impide que los catlogos
de materias que adosan a sus definiciones sean diferentes, conforme veremos ms adelante.
El documento cruceo, sin embargo, contiene adems una categora de competencias no
prevista en la Constitucin, cuya definicin aparece en su clusula 8, que dice:
Artculo 8. Competencias de ejecucin
I. El Gobierno Departamental Autnomo de Santa Cruz ejecuta la legislacin
nacional sobre las siguientes materias:
[sigue un listado de once materias].
II. En las materias sealadas en este artculo, y en las dems en las que el
Estado Nacional tenga competencia exclusiva, corresponde al Gobierno
Departamental Autnomo de Santa Cruz la potestad reglamentaria, que
consiste en la aprobacin de disposiciones para la ejecucin de la normativa
del Estado Nacional, as como la funcin ejecutiva, que incluye la potestad de
organizacin de su propia administracin y, en general, todas las funciones
que las Leyes atribuyen a la administracin pblica para el logro de ese fin.
En las competencias de ejecucin, por tanto, la potestad reglamentaria y la ejecutiva

segn el sentir del Estatuto seran ejercidas por el gobierno departamental. Pero, si las
cosas se dieran de ese modo, esas competencias coincidiran con la descripcin que la
Constitucin hace de las concurrentes. No debe dejarse de lado ac la posibilidad de que
ciertas competencias exclusivas del nivel central fuesen delegadas o transferidas al gobierno
departamental, caso en el que el denominativo de competencia de ejecucin sera apropiado,
conforme tuvimos oportunidad de destacar ya en el captulo sobre Pando.
Pero adems, si el nomen juris de esa categora competencial arroja dudas, lo hace mucho
ms el pargrafo II del artculo 8 transcrito, segn el cual el gobierno departamental ejercera
las potestades reglamentaria y ejecutiva en todas las materias en las que el Estado Nacional
tenga competencia exclusiva [sic!!]. Dicho de otro modo, segn los estatuyentes cruceos,
todas las materias y competencias exclusivas del nivel central que figuran en el artculo 298.
II de la Constitucin en realidad seran concurrentes. Resulta fcil darse cuenta de que esa
disposicin de la carta crucea no tiene ningn asidero terico, y menos constitucional.
Podra decirse que es fruto de los excesos conceptuales y polticos que se apoderaron del
pas en el momento en que el documento fue redactado.
175
De suerte que nadie podr estar razonablemente en desacuerdo con la afirmacin de

que el artculo 8 del Estatuto cruceo requiere severas modificaciones, adecundolo a las
concepciones que la Constitucin sostiene en el mbito de las competencias, por un lado,
y eliminando su pargrafo II, por otro.
Continuando con el estudio y fieles a la metodologa utilizada, corresponde conocer las
denominadas competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente del Estatuto
cruceo82.
Tabla 10
Santa Cruz: Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente
En la tabla figuran las materias identificadas en la matriz del anexo 383, salvo los sectores
de educacin y salud, que sern abordados ms adelante. Cmo se explica la insuficiencia
constitucional de las 24 materias inscritas en la tabla? La Constitucin registra a tres de ellas
como privativas del nivel central84, otras ocho figuran en calidad de exclusivas del mismo
82
83
84
176
Recordemos una vez ms que los fundamentos conceptuales y metodolgicos de la tabla se hallan en el apartado 1.3.2. de
este informe (ver supra pp. 119 a 120).
La tabla elaborada en junio de 2009 identific 16 materias sin respaldo constitucional. Las diferencias con los resultados
de este trabajo se explican porque en esta nueva versin se incluyeron las llamadas competencias de ejecucin ausentes en la
primera tabla y porque la metodologa utilizada en la elaboracin de la matriz del anexo permiti percibir elementos
de juicio no considerados en 2009 y, al mismo tiempo, desechar otros. La tabla presentada en este trabajo, por ejemplo,
no incluye reas protegidas, ferias internacionales que se celebren en el departamento, el rgimen jurdico de la
administracin pblica y del servidor pblico y otras, por tratarse de materias de alcance estrictamente departamental y por
las razones ya expuestas anteriormente.
En esa situacin se encuentran las competencias precedidas por los nmeros 10, 15 y 22.
nivel85, una competencia es propia del nivel municipal (defensa de los consumidores),
otra (la nmeros 5) aparece en la Constitucin como concurrente, una tercera (numerada
con el 4) es compartida; una ltima, la nmero 13 (desarrollo integral de los pueblos
indgenas), corresponde a las autonomas indgenas, y finalmente, nueve no forman parte
de los catlogos constitucionales, no al menos con las frmulas utilizadas por el Estatuto,
las que, en todo caso, se regiran por el artculo 297.II de la Carta Magna86.
En resumen, partiendo de los argumentos desplegados en los prrafos anteriores, en
verdad son varios los ajustes que el Estatuto cruceo se ver obligado a introducir a sus
catlogos competenciales, para adecuarlos al ordenamiento constitucional. La tabla de
competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente simplemente identifica a
las materias involucradas.
Desencuentros importantes con la Constitucin anuncia el rgimen electoral del Estatuto

de Santa Cruz, tanto en la asignacin competencial como en su componente institucional.
Comencemos transcribiendo la normativa estatutaria:
I. El Gobierno Departamental Autnomo de Santa Cruz tiene competencia para
ejercer la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la funcin ejecutiva,
sobre las siguientes materias:
[]
2. Rgimen electoral e instrumentos de la democracia participativa, en la
jurisdiccin departamental.
Artculo 20. Atribuciones
La Asamblea Legislativa Departamental tiene las siguientes atribuciones:
c) Aprobar, por dos tercios de votos del total de sus miembros, la Ley Electoral del
Departamento Autnomo de Santa Cruz.
Artculo 153. Mxima autoridad electoral autonmica
I. La Corte Departamental Electoral de Santa Cruz es el mximo organismo
en materia electoral, con jurisdiccin y competencia en el territorio del
Departamento Autnomo de Santa Cruz.
II. Competencia electoral es la facultad indelegable conferida a la Corte
Departamental Electoral de Santa Cruz para conocer y resolver asuntos
administrativo-electorales, tcnico-electorales y contencioso electorales,
dentro de la jurisdiccin departamental.
Artculo 154. Alcance y principios del rgimen electoral
I. La Ley Electoral del Departamento Autnomo de Santa Cruz regular el
procedimiento, desarrollo, vigilancia y control del proceso electoral para
la conformacin de la Asamblea Legislativa Departamental, la eleccin
del Gobernador y los Subgobernadores, de los Gobiernos Municipales
y la realizacin del Referndum en su jurisdiccin, de conformidad con el
presente Estatuto y los principios electorales de soberana popular, igualdad,
participacin, transparencia, publicidad, preclusin, independencia,
imparcialidad y legalidad.
85
86
Ellas son la 1, 2, 3, 11, 12, 16, 17 y 19.

Si implcitamente no formaran parte de otras materias, se aplicara la clusula residual a los tem 6, 7, 8, 9, 14, 20, 21, 23 y
24. En las tablas del Beni y Pando qued explicado por qu materias como las nmeros 7 y 8 (recursos naturales renovables
y no renovables) son incorporadas a la tabla. Y de la ltima, aprovechamiento forestal, nos ocuparemos en el apartado
de los recursos naturales.
177
II. En virtud de los principios de independencia e imparcialidad, la Corte

Departamental Electoral de Santa Cruz tiene, entre otras, la facultad de
elaborar su presupuesto, administrar sus recursos, aprobar sus reglamentos
internos y aprobar su estructura orgnica, a travs de una resolucin aprobada
con el voto de dos tercios de sus miembros.
Artculo 155. Composicin, designacin y periodo de funciones
I. La Corte Departamental Electoral de Santa Cruz est compuesta por diez
vocales, que son designados por la Asamblea Legislativa Departamental,
mediante voto de dos tercios de sus miembros, previa convocatoria pblica y
luego de un proceso de seleccin pblico y transparente que tome en cuenta
la formacin acadmica y la idoneidad de cada postulante para el cargo.
II. Los Vocales de la Corte Departamental Electoral de Santa Cruz desempearn
sus funciones por un periodo de nueve aos, computables a partir de la fecha
de su posesin.
III. Los vocales de la Corte Departamental Electoral de Santa Cruz sern
posesionados por el Gobernador.
I. Las atribuciones de la Corte Departamental Electoral de Santa Cruz son las
que establecen el presente Estatuto, la Ley Electoral del Departamento y el
Cdigo Electoral, en todo lo que no contradiga al presente Estatuto.
Es un compacto bloque de normas estatutarias electorales el que entrega el documento

cruceo. Desagreguemos analticamente sus principales componentes, para despus
compararlos con el rgimen constitucional:
3.4.1.a
Los procesos electorales en Santa Cruz, por mandato de los artculos 6.I.2 y 154, tendran
que llevarse a cabo en el marco de competencias exclusivas departamentales, expresadas o
materializadas en la ley electoral departamental (LED), que regular el procedimiento,
desarrollo, vigilancia y control del proceso electoral para la conformacin de la Asamblea
Legislativa Departamental, la eleccin del Gobernador y los Subgobernadores, de los
Gobiernos Municipales []87.
3.4.2.a
Segn dispone taxativamente el artculo 156.I del Estatuto cruceo, la base jurdica de los
procesos electorales en Santa Cruz estara conformada por el Estatuto en primer lugar, la
LED despus, y por ltimo el Cdigo Electoral, en todo lo que no contradiga al Estatuto.
3.4.3.a
El referndum, o quizs sea mejor decir todas las consultas populares de inters
departamental, se ejecutarn en el marco de las disposiciones de la LED (artculo 154.I).
3.4.4.a
La Corte Departamental Electoral es el mximo organismo electoral en Santa Cruz (artculo

153). Es independiente y goza de autonoma administrativa traducida en la facultad
de elaborar su presupuesto, administrar sus recursos y aprobar su estructura orgnica y
reglamentos internos (cfr. artculo 154.II).
87
178
No deja de ser significativo destacar que, en el texto, se olvidaron de la eleccin del vicegobernador.
3.4.5.a
Por ltimo, la Corte Departamental funcionara con diez vocales designados por la
Asamblea Legislativa Departamental (artculo 155).
Son varios y polmicos, en verdad, los componentes del rgimen electoral cruceo reseados.
Veamos ahora su comparacin con la normativa constitucional y las conclusiones a las que
puede arribarse:
3.4.1.b
La distribucin de competencias en materia electoral que hace la Constitucin dista

de ser tan sencilla y lineal como la del Estatuto. La Carta Magna disea una matriz de
competencias cruzadas compleja, tal y como se constata al conocer los siguientes textos:
Artculo 298.
[]
1. Rgimen electoral nacional para la eleccin de autoridades nacionales y
subnacionales, y consultas nacionales.
Artculo 299.
I. Las siguientes competencias se ejercern de forma compartida entre el nivel
1. Rgimen electoral departamental y municipal.
Artculo 300.
su jurisdiccin:
[]
1. Iniciativa y convocatoria de consultas y referendos departamentales en las
materias de su competencia.
Simplificando las cosas, puede decirse que la Constitucin prev tres ordenamientos
electorales diferenciados: (a) las elecciones de autoridades nacionales (Presidente,
Vicepresidente, senadores y diputados), as como las consultas de alcance nacional, se
rigen por competencias nacionales exclusivas, lo que implica que la legislacin y las reglas
aplicables son las aprobadas por el nivel central del Estado, vale decir por la Asamblea
Legislativa Plurinacional y el Tribunal Supremo Electoral; (b) las elecciones de autoridades
departamentales (asamblestas y gobernador) responden a competencias compartidas,
es decir, estn sujetas a dos normativas: la del nivel central, que opera como ley base,
y la departamental, que tiene el rango de legislacin de desarrollo; y (c) la eleccin de
otras autoridades departamentales no previstas en la Constitucin (vicegobernador,
subgobernador y otros) y las consultas de naturaleza y alcance departamental se realizan
en el marco de competencias exclusivas departamentales o, lo que es lo mismo, en base a
la legislacin y reglas aprobadas por la Asamblea Legislativa Departamental y el Tribunal
Electoral Departamental. Contrastados ambos cuerpos normativos, parece claro que
el numeral 2 del artculo 6.I del Estatuto debera ser reubicado entre las competencias
compartidas, adecundose as al mandato del 299.I.1 de la Constitucin. Asimismo, todo
parece indicar que el artculo 154 del Estatuto cruceo tendra que ser ajustado estableciendo
la concordancia con la ley base, es decir, con la legislacin nacional. Cabe, por supuesto,
otra posibilidad: que el Estatuto redisee completamente su rgimen electoral.
179
3.4.2.b
De la matriz constitucional de distribucin de competencias se desprende que la base

jurdica de los procesos electorales departamentales se articula en funcin de la ley electoral
nacional (o Cdigo Electoral) primero, el Estatuto de Autonoma despus, y la ley electoral
departamental al final. Esto y no otra cosa implica que el rgimen electoral departamental
haya sido catalogado entre las competencias compartidas de la Constitucin, lo que,
naturalmente, contrara casi completamente la visin del Estatuto. La conclusin resulta
obvia: el artculo 156.I del Estatuto tendra que ser modificado, invirtiendo la relacin
entre la legislacin base y la de desarrollo, de suerte que no podra subsistir la frase final de
ese pargrafo, la que establece que no sern aplicables en Santa Cruz las disposiciones del
Cdigo Electoral que contradigan a la norma crucea.
3.4.3.b
El rgimen aplicable a la realizacin de consultas populares y referendos departamentales,

en todas las materias propias del nivel intermedio, no registra desencuentros de ninguna
naturaleza entre las normativas comparadas. Tal cosa se desprende del artculo 300.I.3 de la
Constitucin y 6.I.2 en lo referido a los instrumentos de la democracia participativa
del Estatuto.
3.4.4.b
Ingresando al componente institucional, requieren evaluacin un aspecto de forma y otro

de contenido. En el plano formal, no requiere mayores fundamentaciones destacar que
la nomenclatura del rgano departamental (Corte) debe ser ajustada a las innovaciones
constitucionales (Tribunal Electoral Departamental). Y en el contenido, al disponer
el artculo 205.II de la Carta Magna que las competencias y atribuciones del rgano
Electoral y de sus diferentes niveles se definen en la Constitucin y en la ley, contradice
abiertamente las clusulas 154.II y 156 del Estatuto. Dicho de otro modo, no le corresponde
al Estatuto definir la modalidad de organizacin y funcionamiento del Tribunal Electoral
Departamental, (desconcentracin, descentralizacin o autonoma), ni tampoco establecer
sus atribuciones, sino a la Ley Orgnica a ser aprobada por el nivel central. En sntesis,
los citados artculos 154.II y 156 del Estatuto deberan ajustarse al diseo de la Ley
Fundamental.
3.4.5.b
Finalmente, resta contrastar el artculo 155 del Estatuto cruceo con el 206.V de la
Constitucin. Segn sta, los miembros del Tribunal Electoral Departamental (cuyo
nmero se desconoce) son designados por la Cmara de Diputados, de ternas preparadas
por la Asamblea Departamental; procedimiento ste que colisiona con el del Estatuto,
segn el cual la Asamblea de Santa Cruz podra nominar a los vocales del tribunal. La
conclusin no ofrece duda alguna: el artculo 155 del Estatuto no podr evitar cambios
para adecuarse a la normativa constitucional.
En suma, las contradicciones existentes entre los regmenes electorales del Estatuto de
Santa Cruz y de la Constitucin conducen a concluir que los artculos 6.I.2, 153, 154, 155
y 156 del primero necesitan incorporar a sus textos importantes modificaciones, para cuya
orientacin y alcance podran ser consideradas las sugerencias propuestas en este anlisis.
180
En ninguno de los catlogos competenciales del Estatuto cruceo aparece la materia

denominada control fiscal. Y lo que es ms interesante aun, tampoco fue incluida en
las listas de la Constitucin, lo que, empero, no implica que el tema est completamente
ausente en uno y otro documento. En ambos, el control fiscal fue abordado en captulos
especiales. Analicemos primero los textos estatutarios:
Artculo 33. Vigencia del rgimen de responsabilidad de la administracin
pblica nacional
Todas las personas que desempean cargos remunerados en los rganos del
Gobierno Departamental Autnomo de Santa Cruz, incluidas las autoridades
mencionadas en los artculos anteriores, estn sujetas a las disposiciones legales
generales del rgimen de responsabilidad para la administracin pblica
boliviana, a las disposiciones del presente Estatuto y a la Ley de desarrollo
que dicte sobre esta materia la Asamblea Legislativa Departamental.
Artculo 34. Designacin de los responsables en el Departamento de las
instituciones, entidades, organizaciones y empresas del Estado Nacional
I. Los responsables en el Departamento Autnomo de Santa Cruz, de las
instituciones, entidades, organizaciones y empresas del Estado Nacional,
ya sean stas desconcentradas, descentralizadas o autrquicas, son
designados por las mximas autoridades ejecutivas de las mismas, de una
terna aprobada por dos tercios de voto de los miembros presentes de la
Asamblea Legislativa Departamental, previa convocatoria pblica y luego
de un proceso de seleccin pblico y transparente que tome en cuenta la
formacin acadmica, la experiencia profesional y la idoneidad de cada
postulante para el cargo.
II. Hasta que se complete el procedimiento por parte de la Asamblea Legislativa
Departamental, los funcionarios interinos son nombrados por la mxima
autoridad ejecutiva nacional de una terna propuesta por el Gobernador.
III.Los requisitos para ser responsable en el Departamento de Santa Cruz de
las instituciones del Estado Nacional sern los definidos en el presente
Estatuto de Autonoma, las Leyes que crean las instituciones y sus
correspondientes Estatutos y Reglamentos Internos.
IV. En caso de que la mxima autoridad ejecutiva nacional incurriese en
dilaciones indebidas en la designacin del funcionario responsable en el
Departamento, el Gobernador ser quien lo designe de manera interina
hasta tanto se cumpla con el procedimiento establecido en el prrafo
primero del presente artculo.
Al disponer el primero de los dos artculos transcritos que el rgimen de responsabilidades

de los servidores pblicos de Santa Cruz est sujeto a las disposiciones legales generales, al
Estatuto y a la Ley de desarrollo que, sobre la materia, apruebe la Asamblea Departamental,
establece implcitamente que el control fiscal estar regido por competencias compartidas,
que son precisamente aquellas en las que la potestad legislativa se expresa, de manera
segmentada, a travs de una ley base, emanada del nivel central del Estado, y una ley de
desarrollo, sancionada por una entidad autnoma del nivel subnacional.
181
La Constitucin, por el contrario, no parece pensar en un esquema de distribucin de

competencias como el estatutario. Su artculo 213 le entrega a la Contralora General del
Estado el rgimen de responsabilidades de los funcionarios pblicos, reconocindole, al
mismo tiempo, autonoma funcional, financiera, administrativa y organizativa, y remite
la definicin de las modalidades concretas de organizacin a la ley, que ser aprobada, se
entiende, por la Asamblea Legislativa Plurinacional. De manera que, en tanto esta ley no
diga algo diferente, pareciera que los constituyentes concibieron a la Contralora General
en el marco de competencias exclusivas del nivel central.
Puede concluirse aqu, por tanto, que no existen fundamentos constitucionales que
autoricen la existencia de la ley departamental de desarrollo del sistema de control fiscal,
aunque sta podra terminar siendo validada por la ley del control fiscal. Ahora bien, qu
implica esto en el mbito operativo del control fiscal en Santa Cruz? De inicio, que la norma
departamental no tendra validez mientras la ley del nivel central no formule el diseo final
de la Contralora y no le otorgue legitimidad al instrumento jurdico cruceo, y a la postre,
la implicancia apuntara a la modificacin del artculo 33 del Estatuto, suprimiendo de su
texto la ley de desarrollo, en caso de que sta termine por no ser autorizada.
La ley del control fiscal, o como se llame, ser tambin el escenario de solucin para el
segundo problema planteado por el artculo 34 de la norma crucea, el de la designacin
del funcionario responsable de la Contralora General en Santa Cruz. Esa ley determinar
el procedimiento para el nombramiento del personal de las oficinas departamentales del
rgano encargado del control fiscal, quedando librada a su arbitrio la posibilidad de asimilar
o ignorar la modalidad sealada por el Estatuto.
Sin embargo, al margen de la Contralora, lo cierto es que el artculo 34 plantea un
problema de principio. El Estatuto pretende establecer reglas para entidades ubicadas fuera
de las competencias del gobierno departamental y cuya gestin depende del nivel central.
Consecuentemente, si su organizacin, funcionamiento y presupuesto son decididos en
este ltimo, se trata de organizaciones definidas en el mbito de competencias exclusivas del
Estado central. Si esto fuere as, cul el fundamento para que el gobierno departamental
interviniese en asuntos que corresponden a otro gobierno autnomo? A decir verdad, no
existe norma constitucional alguna que autorice tal hecho. Lo que no cierra para nada,
segn acabamos de ver en el caso de la Contralora, la posibilidad de viabilizar esas
combinaciones competenciales a travs de las leyes orgnicas, sabiendo, ante todo, que se
tratara de diseos institucionales particulares y, en ningn caso, de una regla general de
cumplimiento obligatorio, como intenta legislar el Estatuto.
A manera de conclusin, digamos entonces que el artculo 34 de la norma crucea
necesita incorporar modificaciones importantes, de manera que no implique, bajo ninguna
modalidad, invasin sobre competencias propias de otros rganos de gobierno.
La evaluacin de las normas estatutarias relativas a los servicios de justicia se realiz

utilizando la metodologa aplicada en el Estatuto anterior, es decir, focalizando el anlisis en
la jurisdiccin ordinaria, la jurisdiccin indgena originaria, el Consejo de la Magistratura,
el Ministerio Pblico y el Defensor del Pueblo, por separado. Los resultados de la indagacin
se presentan a continuacin:
182
Cualquier anlisis cuidadoso de las normas del Estatuto de Santa Cruz relacionadas
con la administracin de justicia no podr sino identificar la presencia de importantes
desencuentros con la Constitucin, tal y como se desprende de las siguientes disposiciones:
Artculo 140. La Corte Superior de Distrito
La Corte Superior de Distrito de Santa Cruz es el principal tribunal de la administracin
de justicia en el Departamento Autnomo de Santa Cruz.
Artculo 141. Principios de la Administracin de Justicia del Departamento
I. Bajo el principio de unidad jurisdiccional, una Ley Departamental de
Organizacin Judicial regular la administracin de justicia en el Departamento,
de conformidad con los principios de carrera judicial, independencia,
legitimidad, gratuidad, publicidad, jerarqua, exclusividad y unidad,
especialidad, autonoma econmica, responsabilidad, incompatibilidad,
servicio a la sociedad, competencia, celeridad y probidad.
II. En virtud del principio de carrera judicial, la Ley Departamental de
Organizacin Judicial establecer un sistema departamental de carrera judicial
que garantice la continuidad e inamovilidad del funcionario en el desempeo
de la funcin judicial.
Artculo 144. Designacin y periodo de funciones
I. Los vocales de la Corte Superior de Distrito de Santa Cruz son designados por
dos tercios de votos de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental,
previa convocatoria pblica y luego de un proceso de seleccin pblico y
transparente que tome en cuenta la formacin acadmica, la experiencia en la
carrera judicial y la idoneidad de cada postulante para el cargo, en virtud del
principio de especialidad de la funcin judicial.
II. Los dems jueces y tribunales sern designados por dos tercios de los miembros
de la Asamblea Legislativa Departamental, de ternas propuestas por el tribunal
o juez inmediato superior y ratificadas por la Corte Superior de Distrito, de
acuerdo a la estructura jerrquica de los tribunales y jueces del Departamento
a ser establecida en la Ley Departamental de Organizacin Judicial.
III. Los vocales de la Corte Superior de Distrito de Santa Cruz desempearn su
magistratura por un periodo de diez aos, computables a partir de la fecha
de su posesin. No podrn ser suspendidos ni destituidos sino en virtud de
sentencia condenatoria por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones,
previa acusacin de la Asamblea Legislativa Departamental por dos tercios de
sus miembros y juicio en nica instancia a cargo de la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia.
De estos textos, interesa aqu destacar las siguientes disposiciones:

1a. La administracin de justicia en el departamento de Santa Cruz se rige por el principio
de unidad jurisdiccional (artculo 141.I).
2a. La Ley Departamental de Organizacin Judicial regular la administracin de justicia
en el distrito, as como la estructura jerrquica de los tribunales y jueces (artculos
141 y 144.II).
183
3a. El Estatuto mantiene la denominacin de Corte Superior de Distrito para aludir al

mximo rgano departamental de administracin de justicia (artculos 140 y 144).
4a. La designacin de los miembros de la Corte Superior y de los tribunales y jueces
del departamento es atribucin de la Asamblea Legislativa Departamental (artculo
144.I y II).
5a. El perodo de funciones de los vocales de la Corte del Distrito sera de diez aos (artculo
144.III).
6a. El Estatuto establece un procedimiento para enjuiciar a los miembros de la Corte
Superior por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. El procedimiento le
asigna atribuciones a la Corte Suprema de Justicia (artculo 144.III).
Son seis aspectos en los que las regulaciones estatutarias colisionan con la Constitucin
y, en consecuencia, justifican su inclusin en la nmina de temas y artculos estatutarios
que requieren ajustes para encaminarse en la misma, o al menos semejante, direccin de la
Constitucin.
1b. El principio de unidad jurisdiccional levantado por el Estatuto amenaza entrar en
conflicto, si es que no lo hace ya, con los artculos 1 y 178.I de la Constitucin,
encargados de introducir el pluralismo jurdico en la organizacin del Estado y
del rgano Judicial. La potestad de impartir justicia dice el segundo de los
artculos mencionados se sustenta en los principios de [] pluralismo jurdico [e]
interculturalidad []. Alguien podra argir que estos principios no necesariamente
contradicen al del Estatuto y, en efecto, es as. Unos y otros pueden convivir a
condicin de que la norma departamental abra espacio a las manifestaciones concretas
del pluralismo jurdico, manifestaciones que en la Constitucin se expresan en la
jurisdiccin indgena originaria. Del contraste de ambas visiones se desprende que la
regla estatutaria requiere por lo menos un ajuste para sintonizar su contenido con el de
la Ley Fundamental.
2b. La decisin de los estatuyentes cruceos de encomendarle a una ley departamental la
regulacin y la estructuracin del rgano Judicial en su distrito, ubica implcitamente
a la administracin de justicia para decir lo menos entre las materias sujetas a
competencias compartidas, dado que esa ley nicamente tendra sentido concebida
como fruto del desarrollo legislativo. De cualquier otro modo, la situacin se tornara aun
ms contradictoria porque la norma departamental asumira el carcter de ley principal,
expresin, por tanto, del ejercicio de una competencia exclusiva departamental. Pues
bien, abordadas as las cosas, no cabe duda de que los artculos 141 y 144.II del Estatuto
atentan contra la exclusividad competencial que la Constitucin le reconoce al nivel
central para la administracin de justicia (ver artculo 298.II.24). En ltima instancia,
es la Ley del rgano Judicial, emanada de la Asamblea Legislativa Plurinacional, la que
decidir las modalidades organizativas de la administracin de justicia.
3b. Por razones fciles de entender explicadas anteriormente, el documento cruceo
todava utiliza las denominaciones anteriores: habla de Corte Suprema de Justicia y de
Corte Superior de Distrito (artculos 140, 144 y conexos). De suyo propio, se impone
la adopcin de la nueva nomenclatura institucional.
184
4b. Contrariando a la regla estatutaria, los artculos 184.5 y 195.7 de la Constitucin

disponen que los miembros del Tribunal Departamental de Justicia sern designados
por el Tribunal Supremo, cerrando as cualquier espacio que permita pensar en la
eleccin de esos altos operadores de justicia a travs de la Asamblea Departamental
(ver artculo 144 del Estatuto). Del mismo modo, la clusula 195.8 del mismo cuerpo
supremo de normas le autoriza al Consejo de la Magistratura a procesar la designacin
de los jueces inferiores, bloqueando tambin, de esa manera, la posibilidad de que
tales nominaciones salgan del rgano Legislativo Departamental, a no ser que el nivel
central consintiera en delegar esa facultad al nivel departamental. Mientras tal cosa no
se materialice en una norma formal, los pargrafos I y II del artculo 144 del Estatuto
no podrn entrar en vigencia con su redaccin actual.
5b. Mientras el Estatuto prev diez aos de funciones para los miembros del Tribunal
Departamental, la Constitucin fija en seis aos el perodo de mandato de las personas
que integren el Tribunal Supremo (artculo 183). En sentido estricto, no existe
una contradiccin abierta entre ambas disposiciones, pero carece de lgica que los
integrantes del mximo rgano de la justicia ordinaria del pas duren en sus funciones
apenas un poco ms de la mitad (60%) del tiempo que los operadores departamentales.
Lo recomendable, por supuesto, es que el Estatuto ajuste su previsin al horizonte de
tiempo sealado por la Carta Magna.
6b. En relacin al procedimiento especial a seguirse en el enjuiciamiento de los jueces
departamentales e inferiores por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, la
Constitucin guarda silencio, lo que da pie para suponer que ese delicado tema ser
resuelto entre la ley orgnica judicial y una ley especial, dado que la administracin de
justicia responde a competencias exclusivas del nivel central y que se trata de cuestiones
propias del derecho procesal penal. Intentar dejar asuntos como ste al mbito de
decisiones departamentales amenaza conducir, como en este caso, a escenarios
nada convincentes en los que un Estatuto departamental seala atribuciones nada
menos que al Tribunal Supremo de Justicia. Por ello, parece incuestionable que la
regulacin procesal del artculo 144.III del Estatuto cruceo deba ser suprimida. Esta
recomendacin est reforzada por la disposicin del artculo 195.2 de la Constitucin,
que introduce la posibilidad de cesar en el cargo a los jueces en sede disciplinaria, algo
no previsto en el Estatuto.
Gracias a los puntos anteriores, queda demostrado que existen slidos y suficientes
argumentos constitucionales para sugerir que los estatuyentes cruceos diseen importantes
modificaciones para los artculos 140, 141 y 144 del Estatuto departamental.
2.3.6.2 Jurisdiccin indgena originaria campesina
El Estatuto de Santa Cruz guarda un sugestivo silencio sobre la jurisdiccin indgena

originaria campesina, creada, como sabemos, en la remozada Constitucin boliviana.
Nada determina el Estatuto, ni en el captulo dedicado a la administracin de justicia,
que acabamos de ver, ni en el del rgimen de los pueblos indgenas. Lo recomendable,
en todo caso, es que la norma departamental facilite la implementacin prctica de la
nueva jurisdiccin, sabiendo que, aun sin complementacin estatutaria, el vaco normativo
viabilizar de todos modos su desarrollo cotidiano.
185
2.3.6.3 Consejo de la Magistratura
Las normas del Estatuto cruceo dedicadas al rgano disciplinario y administrativo de la

administracin de justicia son prcticamente idnticas a las del Beni88, razn por la que la
metodologa y los argumentos aqu desarrollados son tambin los mismos. Ingresemos al
anlisis a travs de las disposiciones estatutarias:
Artculo 149. Consejo Departamental de la Judicatura
I. El Consejo Departamental de la Judicatura del Departamento Autnomo de

Santa Cruz es el rgano administrativo y disciplinario de la administracin de
justicia en el Departamento. Acta como rgano descentralizado del Consejo
de la Judicatura a nivel nacional, sin perjuicio de las competencias de este
ltimo, de acuerdo a lo previsto en la Constitucin vigente y la Ley 1817 del
Consejo de la Judicatura.
II. Una Ley del Consejo Departamental de la Judicatura regular el
funcionamiento del Consejo, de acuerdo a los principios de la
administracin de justicia en el departamento.
Artculo 150. Composicin
I. El Consejo Departamental de la Judicatura del Departamento Autnomo de
Santa Cruz es presidido por el Presidente de la Corte Superior de Distrito y est
integrado por cuatro miembros denominados Consejeros Departamentales de
la Judicatura.
II. En caso de impedimento o ausencia temporal del Presidente, ste ser suplido
por un consejero de acuerdo a su Reglamento.
Artculo 151. Designacin, periodo de funciones y participacin institucional
III. Los Consejeros Departamentales de la Judicatura son designados por dos
tercios de votos de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental
[].
IV.
Los Consejeros Departamentales de la Judicatura desempearn sus funciones
por un perodo personal improrrogable de ocho aos, computables a partir de
su posesin. No podrn ser destituidos sino en virtud de sentencia condenatoria
por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, previa acusacin de la
Asamblea Legislativa Departamental por dos tercios de sus miembros y juicio
en nica instancia a cargo de la Sala Plena de la Corte Superior de Distrito.
A tiempo de decretar la acusacin, la Asamblea Legislativa Departamental
suspender de sus funciones al encausado.
I.
Las atribuciones del Consejo Departamental de la Judicatura del Departamento
Autnomo de Santa Cruz son las que establecen el presente Estatuto, la Ley del
Consejo Departamental de la Judicatura en Santa Cruz, la Ley Departamental
de Organizacin Judicial, las leyes que apruebe el Poder Legislativo a nivel
nacional, que no contradigan el presente Estatuto, y las que, si procede, le
delegue el Consejo de la Judicatura.
II.
Las atribuciones del Consejo Departamental de la Judicatura del Departamento
Autnomo de Santa Cruz, respecto a los rganos jurisdiccionales situados en
el territorio del Departamento, son las siguientes:
88
186
A la hora de realizar estudios historiogrficos sobre el proceso que condujo a la autonoma en Bolivia, deber tenerse
presente que el Estatuto cruceo se aprob antes que el beniano y que, probablemente, su redaccin tambin fue ms
temprana. Ver supra pp. 146 y 147.
a) Brindar toda la asistencia que solicite la Asamblea Legislativa Departamental

en el proceso de seleccin para la designacin de Vocales de la Corte
Superior.
b) Instruir investigaciones y, en general, ejercer las funciones disciplinarias
sobre jueces y tribunales en el distrito judicial de Santa Cruz.
c) Participar en la planificacin de la inspeccin de juzgados y tribunales,
ordenar, en su caso, su inspeccin y vigilancia y realizar propuestas en
este mbito, e informar a la Asamblea Legislativa Departamental de la
resolucin y de las medidas adoptadas.
d) Presentar a la Asamblea Legislativa Departamental propuestas de revisin,
delimitacin y modificacin de las demarcaciones territoriales de los
rganos jurisdiccionales y de creacin de tribunales y juzgados, con la
finalidad de mejorar la Administracin de Justicia en el Departamento.
En efecto, la norma crucea porta tambin las mismas contradicciones con el diseo
constitucional que su homloga beniana. El enfoque de la Constitucin se caracteriza,
en lo que aqu interesa, por los siguientes elementos: (i) el Consejo de la Magistratura
se enfrenta a la posibilidad de reducir su alcance a la condicin de casi una unidad de
auditora; (ii) los miembros del Consejo son elegidos por sufragio popular; (iii) cambio de
nomenclatura, y (iv) perodo de funciones de seis aos (ver artculos 193 a 195).
La comparacin de los dos diseos, en este caso, nos seala la existencia de ocho aspectos
que requieren ser compatibilizados:
(a) El Estatuto cruceo crea el Consejo Departamental de la Judicatura, con una estructura
semejante a la del rgano nacional, con sede en Sucre89. La Constitucin no prev la
existencia de estos organismos departamentales, o al menos no se pronuncia sobre esa
posibilidad.
(b) El nombre oficial de la entidad central es Consejo de la Magistratura, que no puede
sino ser adoptado por la normativa departamental (artculo 193 de la Constitucin).
(c) El Estatuto prev la aprobacin de la Ley Departamental del Consejo de la Judicatura,
lo que situara a este rgano en el mbito de competencias compartidas, contradiciendo
as el espritu de la Constitucin, que ubica al Consejo dentro del rgano Judicial
(artculo 179.IV).
(d) El Consejo Departamental de la Judicatura actuara como entidad descentralizada
del rgano nacional. Al respecto, en el caso del Beni, dijimos ya que un Estatuto
departamental no puede disponer sobre la organizacin de ninguna entidad del nivel
central.
(e) El Consejo Departamental cumplira las funciones de rgano administrativo y
disciplinario, lo que, segn vimos, no se ajusta cabalmente al artculo 193 de la Carta
Magna.
(f) Los consejeros departamentales seran designados por la Asamblea Departamental,
procedimiento no autorizado en la Constitucin.
(g) Los consejeros departamentales tendran un perodo de funciones de ocho aos,
frente a los seis que establece la Carta Magna, lo que tendera a generar lgicas de
funcionamiento desfasadas.
(h) Para terminar, las atribuciones que el artculo 153 del Estatuto cruceo reconoce al
89
El Consejo Departamental estara presidido por el presidente del Tribunal Departamental de Justicia e integrado por
cuatro consejeros departamentales.
187
Consejo Departamental demuestran que los estatuyentes orientales pensaron en un

rgano basado en una lgica difcilmente compatible con la de la Constitucin.
De manera que, tratndose del Consejo Departamental de la Judicatura cruceo, existen
tambin suficientes elementos de juicio que recomiendan la modificacin de los artculos
149 a 152 de la norma de Santa Cruz.
2.3.6.4 Ministerio Pblico
Puede afirmarse que las disposiciones del Estatuto cruceo dedicadas al Ministerio Pblico
gozan de mayor claridad e individualizacin departamental que las del Beni, aunque ambas
cartas departamentales son bastante similares. Reproduzcamos los fragmentos estatutarios
cruceos respectivos:
Artculo 145. Garante de la seguridad ciudadana
Sin perjuicio de los principios de unidad y jerarqua del Ministerio Pblico,
el Fiscal de Distrito de Santa Cruz es el representante de mayor jerarqua
del Ministerio Pblico en Santa Cruz. Su funcin es ejercer la accin penal
pblica en el Departamento y las atribuciones que la Constitucin vigente y
las Leyes le otorgan al Ministerio Pblico, por s mismo o por intermedio de
los fiscales a su cargo, con la finalidad de garantizar la seguridad ciudadana en
el Departamento.
Artculo 146. Ley Departamental de la Fiscala de Distrito
De acuerdo a las disposiciones bsicas de la Ley del Ministerio Pblico a nivel
nacional, una Ley Departamental establecer la estructura, organizacin y
funcionamiento de la Fiscala de Distrito de Santa Cruz.
Artculo 147. Designacin y periodo de funciones
I. El Fiscal de Distrito de Santa Cruz ser designado por dos tercios de votos
de los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental [].
II. El Fiscal de Distrito de Santa Cruz desempea sus funciones por el plazo
improrrogable de diez aos. No puede ser destituido sino en virtud de
sentencia condenatoria por delitos cometidos en el ejercicio de sus
funciones, previa acusacin de la Asamblea Legislativa Departamental por
dos tercios de sus miembros y juicio en nica instancia a cargo de la Sala
Plena de la Corte Superior de Distrito. A tiempo de decretar la acusacin,
la Asamblea Legislativa Departamental suspender de sus funciones al
encausado.
En verdad, la redaccin y concepcin de estos textos estn emparentadas con las de los
artculos 43 y 44 del documento beniano. Amparados en este hecho, tambin aqu haremos
uso de la licencia de abreviar el anlisis remitiendo al lector a los antecedentes y argumentos
desplegados en el captulo sobre el Beni90.
Sabemos, al mismo tiempo, que los artculos 225, 226 y 228 de la Constitucin le
acuerdan al Ministerio Pblico: (i) autonoma institucional, administrativa y financiera;
(ii) estructura y jurisdiccin en todo el territorio nacional, encabezada por el fiscal general
e integrada por fiscales departamentales.
90
188
Ver supra pp. 148 -150. Los dos artculos del Estatuto beniano estn reproducidos en ese apartado.
La comparacin de las normativas constitucional y estatutaria en esta materia revela los

siguientes temas de desencuentro:
(a) El Estatuto dispone que una Ley Departamental establecer la estructura, organizacin
y funcionamiento de la Fiscala de Distrito de Santa Cruz en el marco de las
disposiciones bsicas de la Ley del Ministerio Pblico, sancionada por la Asamblea
Legislativa Plurinacional. Con esta determinacin, la carta crucea somete a la entidad
a competencias compartidas, colisionando as con la autonoma que la Constitucin
reconoce al Ministerio Pblico.
(b) El fiscal del distrito, segn el Estatuto de Santa Cruz, tendra que ser designado
por la Asamblea Legislativa Departamental, procedimiento ste no autorizado en la
Constitucin. El artculo 226.II de esta ltima remite a la Ley Orgnica del Ministerio
Pblico la facultad de decidir cmo se procesar su designacin.
(c) Por ltimo, mientras la clusula 228 de la Constitucin fija el perodo de funciones del
fiscal general en seis aos, el Estatuto dispone que el fiscal del distrito durar en el cargo
diez aos.
En sntesis, todo parece indicar que el artculo 146 del Estatuto, que atribuye el carcter
de competencias compartidas a las que rigen la materia, tendra que ser esencialmente
modificado o quizs suprimido. En tanto que las dems reglas departamentales debern
adecuarse al rgimen constitucional, aunque sabemos ya que tal tarea puede ser encarada
ajustando simplemente el texto estatutario, o mantenindose a la espera de que la nueva
ley orgnica del Ministerio Pblico, sancionada en el nivel central, le transfiera o delegue
al nivel departamental algunas facultades propias del fiscal general. Naturalmente, en esta
segunda va, las disposiciones actuales del Estatuto quedaran congeladas, sin vigencia
prctica.
El Estatuto de Autonoma que venimos analizando contiene un artculo concreto cuya

misin consiste en sentar los fundamentos de la entidad encargada de promover y velar el
cumplimiento de los derechos humanos. El texto, a la letra, dice:
Artculo 139. Del Defensor Departamental de los Derechos Humanos
Se establece la Defensora Departamental de los Derechos Humanos para
velar por la vigencia y el cumplimiento de los derechos y garantas de las
personas en relacin a la actividad administrativa de todo el sector pblico
departamental; asimismo, vela por la promocin, vigencia, divulgacin y
defensa de los derechos humanos en el Departamento. Su conformacin y
atribuciones especficas se definirn mediante Ley del Departamento.
Esta disposicin no parece plantear formalmente contradicciones de fondo con la Carta

Magna, aunque s algunos desfases que podran requerir modificaciones estatutarias.
Veamos primero la cuestin institucional: pueden existir defensoras departamentales de
los derechos humanos? Nada en la Constitucin parece impedir esta posibilidad, por un
lado, y por otro, no existe entre las reglas constitucionales dedicadas a la entidad (artculos
218 a 224) ninguna referencia explcita a la obligatoriedad de contar con una estructura de
alcance nacional, ni siquiera de la presencia de oficinas departamentales. Si a este hecho se
189
sumase la misin de la Defensora o Defensor del Pueblo (velar por el cumplimiento y vigencia
de los derechos humanos y difundirlos), tendra que convenirse en que, efectivamente, no
existen impedimentos constitucionales para la existencia de defensoras departamentales,
dado que siendo el objetivo primordial la vigencia de los derechos humanos, resulta hasta
indiferente la ubicacin burocrtica del o los funcionarios que ejecutan la misin. Visto as
el tema, deben resolverse tres cuestiones derivadas:
(a) Supuesta la existencia de defensoras departamentales, constituidas y funcionando
al amparo de regmenes autonmicos, cmo y dnde se establecen las reglas para la
coordinacin y las relaciones intergubernamentales? El instrumento, prima facie, parece
ser la ley orgnica de la Defensora del Pueblo que aprobar la Asamblea Legislativa
Plurinacional.
(b) Las atribuciones que el Estatuto le reconoce al rgano departamental son menores que
las que la Constitucin dispone para la entidad. El artculo 139 de la carta crucea, por
ende, requiere ajustes precisos sobre este tema, especialmente en funcin de lo dispuesto
por el artculo 218.II de la Ley Fundamental.
(c) Asumida la existencia de defensoras departamentales, debe definirse la fuente de
financiamiento de las nuevas reparticiones subnacionales. Si stas operan en el marco
de competencias exclusivas departamentales, sus costos tendran que ser cubiertos
con recursos departamentales, pero si el diseo final respondiera a competencias
compartidas o concurrentes, podra pensarse en un escenario de descentralizacin de
la oficina nacional de la Defensora del Pueblo, en el que el financiamiento, o parte de
l, se origine en el Tesoro General del Estado. La redaccin final del texto estatutario
depender tambin del desenlace de esta cuestin.
En sntesis, en el estado de situacin del tema, el artculo 139 del Estatuto de Santa Cruz
necesita ser complementado con el mandato de la norma 218.II de la Constitucin.
Los dficit de concordancia con la normativa constitucional en esta materia estn relacionados
con la clasificacin de los recursos departamentales, cuentas fiscales y deuda pblica. Al
margen de los desencuentros, y a despecho de ellos, el Estatuto y la Constitucin enfocan
homogneamente las asignaciones competenciales dirigidas a viabilizar la administracin
de los recursos departamentales, as como las reglas tcnicas para la elaboracin del
presupuesto. Ambos cdigos, en todo caso, consideran que el gobierno departamental
autnomo tiene plena capacidad para decidir el destino que dar a sus ingresos.
2.3.7.1
Quince fuentes de ingresos clasifica el Estatuto Santa Cruz como recursos departamentales.
La lista es la siguiente:
Artculo 122. Rentas del departamento
Son rentas del Departamento Autnomo de Santa Cruz los siguientes:
a) Los impuestos nacionales cedidos total o parcialmente por el Gobierno
Nacional y recargos sobre dichos impuestos.
190
b) La coparticipacin de recursos de la Renta Nacional establecida por Ley.

c) Las transferencias de recursos del Tesoro General de la Nacin (TGN) para
la administracin de las competencias transferidas en la Ley y el presente
Estatuto de Autonoma.
d) Los emprstitos provenientes del endeudamiento en el marco de los lmites
establecidos.
e) Las Regalas Departamentales provenientes de la explotacin de los recursos
naturales renovables y no renovables.
f ) Las Patentes Forestales.
g) La participacin en los ingresos generados por el Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH).
h) La participacin en los ingresos generados por el Impuesto Especial a los
Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD).
i) Los impuestos departamentales, tasas y contribuciones aprobados por la
Asamblea Legislativa Departamental.
j) Recursos del Fondo de Compensacin para programas de inversin pblica.
k) Rendimientos e ingresos provenientes de la administracin del patrimonio
propio.
l) Donaciones y legados.
m) Recursos de la Cooperacin Internacional.
n) Impuesto Complementario a la Minera.
o) Otros ingresos creados o por crearse.
Esta previsin estatutaria coincide en lo esencial con la lista del artculo 341 de la
Constitucin. Efectivamente, de las 15 fuentes del Estatuto, 12 coinciden con el mandato
constitucional, incluidas aquellas cuyos rendimientos garantizan el funcionamiento del
gobierno departamental (regalas y participacin en los impuestos sobre hidrocarburos).
Slo las rentas de los incisos a), b) y j) no concuerdan con la reserva constitucional, sin por
ello entraar conflicto competencial alguno, ya que las tres fuentes dependen de decisiones
y leyes futuras, a ser sancionadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Pero no todo es llano. El inciso c) del texto transcrito plantea un problema menor
cuando busca incluir en las remesas del Tesoro General del Estado los recursos destinados
a cubrir los costos de competencias transferidas al gobierno departamental por el propio
Estatuto. A nadie se le escapa, seguramente, que se trata de un exceso normativo condenado
a permanecer en la nominalidad. Es impensable que Estatuto alguno pueda decidir qu
competencia ajena desea ejercer y, adems, obligue al propietario original a transferirle
recursos. Ningn estatuto subnacional posee semejante capacidad de decisin unilateral.
De manera que lo recomendable parece ser que la ltima frase de ese inciso sea eliminada.
2.3.7.2
En el rea de la administracin financiera se detecta asimismo un problema importante:

el Estatuto autoriza algo que est fuera de las prcticas habituales en la administracin
pblica boliviana:
Artculo 125. Depsito de los recursos
Todos los recursos econmicos del Departamento Autnomo de Santa Cruz
deben ser depositados en cuentas fiscales habilitadas en entidades del sistema
financiero, previamente autorizadas por el Tesoro Departamental.
191
Esta norma entra en contradiccin directa con el mandato del artculo 330.V de la Carta
Magna, segn el cual las operaciones financieras de la Administracin Pblica, en sus
diferentes niveles de gobierno, sern realizadas por una entidad bancaria pblica. No
existe, por tanto, soporte constitucional para que las operaciones financieras del gobierno
departamental de Santa Cruz puedan ser realizadas a travs de entidades financieras que no
sean las sealadas en una ley sancionada por la Asamblea Plurinacional.
2.3.7.3
En el rea de la deuda pblica, el Estatuto de Santa Cruz, al igual que su homlogo beniano,
antes que una adecuacin propiamente dicha, necesita complementacin. Sus artculos 20
h) y 134 contienen normas claras para el procesamiento departamental de la contratacin
de deuda, la que no podr contraerse sin la autorizacin de la Asamblea Departamental.
Las previsiones estatutarias, sin embargo, al abrigo de la necesaria concordancia con los
artculos 322 y 341.6 de la Constitucin, deberan ser complementadas con el requisito
sine qua non del asentimiento otorgado por la Asamblea Legislativa Plurinacional y las
exigencias adicionales aportadas por el Sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico.
La incorporacin de las complementaciones sugeridas al texto estatutario resultara
positiva para el establecimiento de relaciones intergubernamentales armoniosas y
transparentes. Debe considerarse, en todo caso, que las exigencias constitucionales para
contraer deuda se encuentran vigentes y son de aplicacin preferente.
2.3.8 Educacin
Dos normas especficas del Estatuto cruceo transmiten la concepcin predominante de

educacin que los estatuyentes orientales plasmaron en la carta departamental. Veamos:
[]
6. Educacin en todas las reas, niveles, ciclos y modalidades.
Artculo 41. La ms alta funcin del Departamento
I. La educacin es la ms alta funcin del Departamento Autnomo de
Santa Cruz [].
II. Es responsabilidad del Gobierno Departamental Autnomo, a travs de
sus rganos, la definicin de las polticas, planes y programas en Educacin
y Cultura, en todas las reas (educacin formal y educacin alternativa),
niveles (educacin preescolar, educacin primaria, educacin secundaria,
educacin superior), ciclos y modalidades de educacin en instituciones
pblicas, de convenio o privadas.
Artculo 45. Direccin Departamental de Educacin
Para el cumplimiento de sus finalidades y el ejercicio eficiente de sus
competencias en materia de educacin preescolar, primaria y secundaria,
el Ejecutivo Departamental cuenta con la Direccin Departamental de
192
Educacin, cuyo titular es designado por el Gobernador de una terna elevada

por el Servicio Civil Departamental, tras un proceso de seleccin que privilegie
la formacin acadmica, la experiencia docente y la excelencia profesional de
cada postulante.
Artculo 46. Funcin administrativa
I. Es responsabilidad del Ejecutivo Departamental, a travs de la Direccin
Departamental de Educacin, el ejercicio de la funcin administrativa
sobre todo el personal docente y administrativo de la educacin fiscal en
el Departamento Autnomo de Santa Cruz.
II. La Direccin Departamental de Educacin se encarga de la designacin de
todas las acefalas y creacin de nuevos tems, as como de la contratacin
y remocin de todo el personal docente y administrativo de la educacin
fiscal en el Departamento Autnomo de Santa Cruz, en concurrencia con
los Gobiernos Municipales Autnomos.
III. La Direccin Departamental de Educacin es responsable de supervisar
el cumplimiento de las polticas, planes y programas departamentales de
educacin y cultura en el Departamento, en las reas, niveles (educacin
preescolar, educacin primaria, educacin secundaria, educacin
superior no universitaria), ciclos y modalidades de la educacin pblica,
de convenio y privada.
IV. La Direccin Departamental de Educacin puede crear Direcciones
Distritales de Educacin en todos los municipios del Departamento
Autnomo de Santa Cruz.
Artculo 47. Bonos e incentivos para docentes
I. El Gobierno Departamental Autnomo de Santa Cruz puede crear bonos
e incentivos, que reconozcan los diferentes niveles de formacin docente
y que incentiven la realizacin de programas y proyectos de desarrollo
educativo, con la finalidad de mejorar la calidad de la educacin en el
Departamento.
[]
III. Estos beneficios son adicionales al salario y los bonos o incentivos
existentes a nivel nacional y que forman parte del Presupuesto General
de la Nacin (PGN).
Al decir de las dos primeras disposiciones, la gestin educativa en Santa Cruz, por tanto,
respondera a competencias exclusivas departamentales, incluyendo la administracin de los
recursos humanos y la definicin de las polticas educativas. Vale decir que el gobierno
departamental sera el que defina las lneas de accin a seguirse en la bsqueda de los
objetivos y metas del sistema educativo.
Sabemos, por otro lado, que la Constitucin ordena el sector educativo de otra manera:
encomienda al nivel central del Estado, en trminos de exclusividad competencial, la
formulacin y aprobacin de las polticas del sistema de educacin (artculo 298.II.17)
y, adicionalmente, dispone que la gestin del sistema de educacin se realice de forma
concurrente entre el gobierno central y las entidades territoriales autnomas (cfr. artculo
299.II.2). Est claro, por ello, que la matriz constitucional de distribucin de competencias
no coincide con la de los artculos 6.6 y 41 de la norma crucea, ante todo porque estos
ltimos le asignan la potestad legislativa y la definicin de polticas al gobierno departamental,
193
contraviniendo, de ese modo, la naturaleza de la concurrencia competencial prevista en la

Carta Magna. Las reglas estatutarias, en consecuencia, tendrn que adecuarse al marco
constitucional, inscribiendo la educacin entre las materias sometidas a competencias
concurrentes.
En el mbito institucional, el Estatuto crea la Direccin Departamental de Educacin
(DDE), encomendndole la gestin educativa de los niveles preescolar, primaria y
secundaria, la que, respondiendo a un diseo semejante al beniano, funcionara en base
a tres ejes definitorios: (a) el titular de la DDE sera designado por el gobernador de una
terna preparada por el Servicio Civil Departamental; (b) la DDE administrara los recursos
humanos de la educacin fiscal, tomando decisiones sobre las acefalas y nuevos tem, pero
con financiamiento del Tesoro General del Estado (cfr. artculo 47.III), y (c) supervisar,
asimismo, el cumplimiento de las polticas, planes y programas departamentales de
educacin en todas las reas, niveles, ciclos y modalidades.
Para el mbito institucional, sabemos tambin que la Constitucin no avanza criterio
alguno, por lo que esta dimensin de la educacin queda librada a la ley sectorial respectiva.
De manera que el Estatuto per se no entraa inadecuacin constitucional.
2.3.9 Salud
Recordemos una vez ms que la Constitucin asigna las competencias relacionadas con
el sector salud en las mismas normas que las de la educacin (artculos 298.II.17 y 299.
II.2) y que, por mandato de ellas, las polticas del sistema de salud sern formuladas por el
gobierno central, en tanto que la gestin del sistema, basada en legislacin del nivel central,
ser reglamentada y ejecutada por las entidades territoriales subnacionales.
Ahora bien, frente a esta matriz de distribucin de competencias, qu diseo porta el
Estatuto cruceo? Analicemos sus disposiciones:
materias:
[...]
6. Salud, en concurrencia con los Gobiernos Municipales Autnomos.
Artculo 60. Salud pblica departamental
I. Para la atencin directa y eficiente de la salud pblica en el departamento,
el Ejecutivo Departamental cuenta con el Servicio Departamental de
Salud (SEDES), cuyo titular es designado por el Gobernador de una terna
recomendada por el Servicio Civil Departamental, tras un proceso de
seleccin que privilegie los mritos profesionales de cada postulante.
II. El Servicio Departamental de Salud (SEDES) propone al Gobernador, la
Poltica Departamental de Salud que debe ser aprobada por la Asamblea
Legislativa Departamental. Asimismo, impulsa los planes, programas y
proyectos que sean necesarios para mejorar las prestaciones del Sistema de
Salud en el Departamento, aumentar su calidad y atender a las necesidades
de la ciudadana en esta materia.
194
Artculo 61. Funcin de administracin

I. Es responsabilidad del Ejecutivo Departamental, a travs del Servicio
Departamental de Salud (SEDES), la administracin de todo el personal
mdico o administrativo de la salud en el Departamento Autnomo de
Santa Cruz, en coordinacin con los Directorios Locales Municipales.
II. El Servicio Departamental de Salud (SEDES) se encargar de la designacin
de todas las acefalas y nuevos tems, as como de la contratacin y
remocin de todo el personal mdico y administrativo de la salud en el
Departamento Autnomo de Santa Cruz, con la colaboracin del Servicio
Civil Departamental.
El artculo 7 no deja espacio alguno para la duda: la voluntad de los estatuyentes cruceos
fue que la salud pblica en el departamento oriental debera ser gestionada en el marco de
competencias compartidas entre el Estado nacional y el gobierno departamental. Lo que no
queda clara es la figura de la concurrencia municipal, inscrita dentro de la comparticin
de potestades sealada. Esta matriz de reparto de facultades, conceptualmente compleja
en extremo, no est prevista en la Constitucin. Conclusin inevitable por ello es que el
Estatuto de Santa Cruz necesita introducir ajustes a su rgimen de salud pblica, pensando,
ante todo, en la reclasificacin de esta materia entre las competencias concurrentes.
Por su parte, los artculos 60 y 61 se encargan de formalizar la existencia del Servicio
Departamental de Salud (SEDES), reservando para ste las tareas de formular la poltica
departamental de salud, elaborar y ejecutar planes y proyectos sectoriales y administrar
los recursos humanos involucrados. El diseo del SEDES es muy parecido al de la DDE,
de suerte que la ausencia de previsiones constitucionales sobre la dimensin institucional
evita, al menos por el momento, conflictos competenciales.
Tambin la evaluacin comparativa de los regmenes de los recursos naturales de la

Constitucin y del Estatuto cruceo se realiz prestando atencin, primero, a la visin
global que sobre la materia anima a cada uno de los cdigos normativos, y despus,
contrastando las asignaciones competenciales dispuestas por ambos instrumentos.
2.3.10.1 Visin global
Antes de ingresar al anlisis, resulta pertinente destacar aqu que, de los cuatro Estatutos
departamentales estudiados, el Santa Cruz es el que ms espacio y desarrollo legislativo le
dedica a los recursos naturales, lo que, por supuesto, facilita la evaluacin. Aprovechando
la informacin entregada por el documento, se decidi buscar las discrepancias en este
nivel de anlisis a travs de los mismos componentes privilegiados en el caso del Beni: (a) la
propiedad de los recursos naturales; (b) la potestad para disponer de ellos, (c) los derechos
de los pueblos, y (e) la participacin social. Comparemos cada uno de estos componentes:
(a) La Constitucin, lo resaltamos en el anlisis sobre el Beni, establece que las riquezas
naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del
pueblo boliviano (ver artculo 349), innovando de ese modo la, hasta febrero de
2009, doctrina dominante de la propiedad estatal de los recursos naturales. Frente a
esta innovacin, el Estatuto cruceo guarda un elocuente silencio, prefiere no asignar
a nadie a ese dominio. La diferencia radica en que mientras para la Carta Magna
195
la propiedad es colectiva, en el Estatuto sta desaparece. Podra resultar til, en el

mbito de las relaciones intergubernamentales, que el vaco estatutario fuese llenado,
aunque debe dejarse dicho que ello no resulta de ningn modo imprescindible.
(b) En el mismo artculo (N 349), la Ley Fundamental le encomienda al Estado la
potestad de otorgar y reconocer derechos de uso y aprovechamiento de los recursos
naturales, lo que no est reconocido de ese modo en el Estatuto. Muy por el contrario,
los artculos 86, 87 y 113 de la carta crucea depositan en manos del gobierno
departamental el poder de decisin sobre los recursos renovables y el desarrollo
legislativo en el caso de las riquezas no renovables. Estas disposiciones estatutarias,
al parecer, necesitan absorber ajustes de redaccin para concordar con los mandatos
constitucionales.
(c) En relacin a los derechos de los pueblos indgenas, la norma institucional de
Santa Cruz reconoce la autonoma de gestin de los pueblos indgenas para el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en sus comunidades y tierras
comunitarias de origen (ver artculo 92). La aproximacin del Estatuto en esta
materia a la visin de la Constitucin es notable, aunque sin llegar a coincidir
plenamente, ya que la Carta Magna garantiza el ejercicio de dos derechos a los
pueblos indgenas: al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales
renovables existentes en su territorio (artculo 30.II.17) y a ser consultados,
respetando sus normas y procedimientos, cuando el Estado u otro agente decida
explotar recursos naturales en su territorio (artculos 30.II.15 y 352). De manera
que, para fines de concordancia mayor, se sugiere que los estatuyentes cruceos
evalen la conveniencia de incorporar en el texto de la norma departamental el
derecho de los pueblos indgenas a la consulta previa con ellos.
Identificadas las diferencias que, con la visin de los recursos naturales de la Constitucin,
tiene el Estatuto, corresponde comparar las matrices de distribucin competencial de
ambos documentos.
2.3.10.2 Matrices de distribucin competencial
Para ingresar a la comparacin de las matrices de distribucin de competencias en los

distintos sectores de recursos naturales, reproduzcamos la asignacin primaria del Estatuto:
[]
10. Agricultura y ganadera.
12. Suelos forestales y bosques.
13. Aprovechamiento forestal.
15. Medioambiente y equilibrio ecolgico en la produccin de bienes y
servicios.
16. Uso sostenible de la diversidad biolgica departamental y biotecnologa.
17. Aprovechamiento hidrulico, hdrico e hidrolgico, canales, regados,
aguas minerales y termales, de inters departamental.
19. Telefona fija, mvil y telecomunicaciones, en el mbito departamental.
196
21. Planificacin, desarrollo e implementacin de la poltica energtica

departamental.
41.Control del uso y asignacin del espectro electromagntico
departamental.
materias:
[]
11. Recursos naturales renovables, que no fueran de competencia exclusiva
del Departamento.
12. Recursos naturales no renovables.
El diseo metodolgico de este documento ha demostrado que el anlisis comparativo

de los corpus juris objeto de estudio se facilita prestando atencin particularizada a los
diferentes tipos de recursos naturales. Comencemos, por ello, con los numerales 12 y 13
del artculo 6 que acaba de transcribirse. Los estatuyentes cruceos decidieron que en
Santa Cruz la administracin de los suelos forestales y bosques y, derivados de ella, los
aprovechamientos forestales estaran sujetos a competencias departamentales exclusivas. Bajo
el paraguas de esta asignacin primaria, y como consecuencia lgica de ella, ms adelante
el Estatuto establece rotundamente:
Artculo 110. Legislacin Forestal
La Asamblea Legislativa Departamental aprobar una Ley Forestal que regular
el acceso y aprovechamiento sostenible de los suelos forestales y bosques del
Departamento Autnomo de Santa Cruz, as como el sistema de cobro y
distribucin de patentes forestales.
Artculo 111. Concesin de suelos forestales y bosques
Conforme a la Ley Forestal, el Gobierno Departamental concesionar a
personas naturales, jurdicas y a Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL), los
suelos forestales y bosques como reas georreferenciales para el aprovechamiento
sostenible y exclusivo de los recursos forestales existentes, de acuerdo al Plan
de Uso del Suelo.
Artculo 112. Entidad autrquica de regulacin
La Ley forestal crear una entidad autrquica departamental con independencia
tcnica, administrativa y financiera para realizar labores de regulacin,
fiscalizacin y control del aprovechamiento forestal sostenible.
Estas normas estatutarias, ya lo sabemos, colisionan con el rgimen constitucional, segn

el cual el Estado central es el responsable de reconocer derechos de aprovechamiento de los
recursos forestales, dado que los bosques naturales y los suelos forestales tienen carcter
estratgico (artculo 386). Esta visin de las cosas est plasmada en el artculo 298.II.7 de
la Constitucin, cuyo mandato seala que la poltica forestal y el rgimen general de suelos,
recursos forestales y bosques sern formulados y aprobados, en ejercicio de competencias
exclusivas, por el nivel central del Estado.
197
Queda claro que las disposiciones estatutarias cruceas de los recursos forestales son
absolutamente incompatibles con el rgimen constitucional, por lo que no podrn evitar
modificaciones sustanciales. La orientacin de stas, empero, segn vimos, depender en
medida no desdeable del alcance final que se d al rgimen general y a los regmenes
particulares o departamentales.
En el rea del medioambiente y la biodiversidad, el Estatuto de Santa Cruz plantea
conflictos competenciales similares a los forestales. El artculo 6, a travs de sus numerales
15 y 16, clasifica el medioambiente y el uso sostenible de la diversidad biolgica
departamental tambin entre las competencias departamentales exclusivas, abriendo
as la puerta para que en el artculo 93 la existencia de la ley departamental del medio
ambiente quede formalizada. Empero, contrariando la visin estatutaria, la Carta Magna
prev que la formulacin y la aprobacin de la poltica general de biodiversidad y medio
ambiente slo podrn llevarse adelante en el mbito del nivel central del Estado, lo mismo
que el rgimen general de ambas reas (artculos 298.I.20 y 298.II.6). De modo que las
disposiciones estatutarias no podrn aplicarse en la prctica mientras subsista la normativa
constitucional, aunque no debe perderse de vista que, tambin en estas reas, el curso
futuro de los acontecimientos depender de cmo queden circunscritos los conceptos de
regmenes y polticas generales.
Toca el turno a los recursos hdricos. Segn el Estatuto, el aprovechamiento hidrulico,
hdrico e hidrolgico, la construccin de canales y regados, as como el aprovechamiento
de aguas minerales y termales de inters departamental son asuntos que el gobierno
departamental regular y autorizar en ejercicio de competencias exclusivas departamentales
(artculo 6.17), poniendo de manifiesto una vez ms la tendencia a trasladar al nivel
intermedio la administracin de los recursos naturales, sin importar las especificidades de
cada uno de los rubros.
La Constitucin, por su parte, eleva a primer orden el carcter estratgico de los
recursos hdricos y ordena, en base a esa valoracin, que las decisiones fundamentales
sobre estos se adopten en el nivel central. Vimos pginas atrs que si bien el artculo 298.
II.5 de la Ley Fundamental, al igual que en los bosques y el medio ambiente, enlista el
rgimen general de recursos hdricos entre las competencias exclusivas del nivel central, en
este caso no admite interpretaciones extensivas sobre la existencia de un rgimen general y
de regmenes particulares (departamentales), en plural, porque sus normas especializadas
cierran la posibilidad de cruzar competencias territoriales para la gestin de los recursos
hdricos. Esta rigidez mayor se desprende de los artculos de la Constitucin 373, que
los califica como recursos estratgicos, y 374 y 375, que entregan al Estado la gestin y
regulacin del uso del agua. Esta visin estrategista queda reforzada por el hecho de que el
texto constitucional no introduce pautas para diferenciar los recursos hdricos nacionales
de los de inters departamental o municipal. As pues, existen suficientes argumentos que
inducen a pensar que el artculo 6.17 del Estatuto de Autonoma de Santa Cruz tendra que
ser reubicado, adecundose al rgimen constitucional, o quizs eliminado.
Continuando con el anlisis del rgimen cruceo de los recursos naturales, toca evaluar
la situacin de las telecomunicaciones. Si se aplicara el Estatuto con su redaccin actual, el
gobierno departamental tendra plenos poderes para decidir y regular sobre los servicios de
198
telefona fija, mvil y telecomunicaciones en el mbito departamental, y tambin para asignar

el espectro electromagntico departamental y controlar su uso, todo ello porque los numerales
19 y 41 del tantas veces citado artculo 6 de la norma crucea incluye estas materias en el
catlogo de competencias departamentales exclusivas. Esta clasificacin justificara, no es
impropio recordarlo una vez ms, la existencia de una ley departamental de telecomunicaciones.
Pero, qu dispone al respecto la Constitucin? En su artculo 298.II, que aglutina a las
competencias exclusivas del nivel central, figuran las siguientes dos materias: (i) Rgimen
general de las comunicaciones y las telecomunicaciones (numeral 2) y (ii) Recursos naturales
estratgicos, que comprende [] espectro electromagntico [] (numeral 4). Es obvio que
estas dos reservas competenciales de la Carta Magna contradicen las previsiones del Estatuto,
anuncindonos que estas ltimas no podrn entrar en vigencia sin las adecuaciones necesarias.
As las cosas, cabe una segunda interrogante: qu orientacin debern tener los ajustes que se
introduzcan al texto estatutario? La respuesta no sera completa si no se tomara en cuenta que
la Constitucin, en su artculo 299.I.2, ordena tambin que los Servicios de telefona fija,
mvil y telecomunicaciones sean gestionados en el marco de competencias compartidas entre
el Estado y las entidades territoriales autnomas, y en su artculo 299.II.6, que la asignacin
de frecuencias electromagnticas responda a competencias concurrentes. De manera que las
modificaciones al Estatuto podran ser pensadas en funcin de la existencia legtima de la
legislacin departamental de desarrollo en materia de telecomunicaciones, o al menos de los
servicios.
Pasando a otro rubro, llaman la atencin las formas utilizadas por el documento cruceo en
los captulos referidos a hidrocarburos y minera.
SECCIN PRIMERA
DE LOS HIDROCARBUROS
Artculo 114. Atribuciones del Ejecutivo Departamental

I. El Ejecutivo Departamental, a travs de su correspondiente Secretara
Departamental, controlar y fiscalizar la produccin de hidrocarburos
lquidos y gaseosos que se realice en el Departamento [].
II. Del mismo modo, desarrollar la normativa nacional sectorial para su
aplicacin en el territorio departamental, y elaborar y ejecutar la poltica
departamental del sector hidrocarburos.
SECCIN SEGUNDA
DE LA MINERA Y LA SIDERURGIA
Artculo 118. Atribuciones del Ejecutivo Departamental

I. El Ejecutivo Departamental, a travs de la Secretara Departamental
correspondiente, elaborar y ejecutar la poltica departamental de minera
y siderurgia en el marco de la legislacin vigente, desarrollando la normativa
aplicable y fiscalizando las actividades de esta industria que se desarrollen
en el territorio departamental.
La redaccin de estas disposiciones, ciertamente, plantea dos cuestiones de fondo: por

un lado, ambos textos hablan de desarrollar la normativa nacional sectorial, dando as un
tratamiento a ambas materias similar al de competencias compartidas, que son las nicas
que separan la legislacin base de la de desarrollo. Esta visin del Estatuto parece quedar
confirmada cuando se repara en el hecho de que su artculo 7.I.12 incluye los recursos
199
naturales no renovables precisamente entre las competencias compartidas. La segunda

cuestin de fondo radica en que las dos normas cruceas autorizan la elaboracin y
aprobacin de polticas departamentales de hidrocarburos y minera.
El rgimen constitucional de los combustibles fsiles, revisado ya en el captulo del
Beni, se basa en el artculo 298.I.18 de la Carta Magna, cuyo mandato central establece que
los hidrocarburos estn sujetos a competencias privativas e intransferibles del nivel central.
Esta asignacin competencial se traduce en el terreno operativo en la potestad de definir la
poltica de hidrocarburos, formalizada por el artculo 360 de la misma Ley Fundamental.
El contraste entre ambas visiones no ofrece dudas: la clusula 114 del Estatuto difcilmente
podr ser llevada a la prctica con fuerza vinculante para los actores involucrados en el
sector.
La definicin de la poltica energtica, en el estado actual del desarrollo boliviano, es una
cuestin ntimamente ligada a la de los hidrocarburos, lo que parece quitar sustento real
al numeral 21 del artculo 6.I del Estatuto, segn cuyo texto la planificacin, desarrollo
e implementacin de la poltica energtica departamental sera definida, con un rango
de exclusividad, por el gobierno de Santa Cruz. Esta disposicin no slo colisiona con el
rgimen de hidrocarburos, sino que tampoco podr encontrar conciliacin con la norma
378.II de la Constitucin, cuyo mandato seala que la cadena productiva energtica es
facultad privativa del Estado. De suerte que, sin abundar en mayores argumentaciones,
parece claro que la citada clusula 6.I.21 de la norma crucea, por decir lo menos, necesita
adecuar su texto a los parmetros constitucionales.
La minera revela asimismo una situacin semejante a la de los hidrocarburos: la Ley
Fundamental deja a estos yacimientos bajo los poderes de decisin exclusivos del nivel
central (artculo 298.II.4), incluida la poltica minera, cuya direccin, por mandato del
artculo 369.III, es responsabilidad del Estado. De manera que, al parecer, tampoco la
norma 118 del Estatuto estara exenta de obstculos y conflictos constitucionales.
En el campo de los recursos naturales renovables, los legisladores cruceos decidieron
que las reglas de funcionamiento y las polticas dirigidas a orientar la agricultura y
ganadera seran, como en los casos anteriores, definidas por el gobierno departamental,
ejerciendo para ello competencias exclusivas (artculo 6.10). Esa decisin, empero, entra en
contradiccin con la clusula 299.II.16 de la Constitucin que, como sabemos, proyecta
sobre las actividades agropecuarias, caza y pesca el manto de las competencias concurrentes,
lo que, sin mayores disquisiciones, nos muestra que la asignacin competencial del Estatuto
requiere, efectivamente, ajustes. La ampliacin a la caza y pesca parece ser una lnea de las
modificaciones y, por supuesto, su reubicacin entre las materias sometidas a concurrencias
competenciales.
Finalmente, cul la situacin de los recursos naturales renovables, que no fueran de
competencia exclusiva del Departamento y de los recursos naturales no renovables
enlistados por el Estatuto entre las competencias compartidas? (ver artculo 7.I.11 y 12). Como
se recordar, ambas fueron inscritas en la tabla de competencias estatutarias sin respaldo
constitucional suficiente91, porque la Constitucin contiene un rgimen particular para cada
91
200
Ver supra p. 176.
uno de los recursos naturales, al menos para los principales. No las considera, en suma, como
una materia competencial propiamente dicha. De suerte que una lnea sencilla de adecuacin
podra consistir en suprimir la clusula 7.I.12 y reubicar a la 7.I.11 entre las competencias
concurrentes.
2.3.11 Tierra
El rgimen de la tierra del Estatuto de Autonoma de Santa Cruz, al igual que su homlogo
beniano, fue concebido para que las decisiones fundamentales en la materia sean adoptadas por
las autoridades cruceas. Por ello es que, desgajando de la asignacin competencial exclusivista,
desarrolla normas especficas y perfila un componente institucional casi completo. Veamos:
[]
9. Tierra.
Artculo 102. Ley de Tierras
El derecho propietario sobre la tierra, la regularizacin de los derechos, la
distribucin, redistribucin y administracin de las tierras en el Departamento
de Santa Cruz es responsabilidad del Gobierno Departamental y estar
regulado mediante una Ley Departamental aprobada por la Asamblea
Legislativa Departamental.
Artculo 103. Derechos y seguridad jurdica sobre la tierra
I. Se reconoce y protege la propiedad privada sobre la tierra en el Departamento
Autnomo de Santa Cruz, sea de manera colectiva o individual, siempre
que cumpla una funcin social y funcin econmico-social.
II. Se reconoce, protege y respeta el derecho de los pueblos indgenas
oriundos del Departamento Autnomo de Santa Cruz sobre sus Tierras
Comunitarias de Origen
[]
IV. Los tamaos, caractersticas y parmetros de cumplimiento de la funcin
social y funcin econmico-social, para cada forma de propiedad agraria,
sern establecidos por Ley Departamental.
Artculo 105. Reagrupamiento, distribucin y redistribucin de tierras
El Gobierno Departamental, a travs del Instituto Departamental de Tierras
(IDT), aplicar procesos de reagrupamiento, distribucin y redistribucin de
tierras para evitar la aparicin de fenmenos de minifundio improductivo,
en los casos que corresponda, con la autorizacin del Consejo Agrario
Departamental (CAD), en coordinacin con los Gobiernos Municipales
Autnomos.
Artculo 106. Consejo Agrario Departamental
I. Se crea el Consejo Agrario Departamental (CAD), como el organismo
conformado por todos los actores de la realidad productiva y rural del
Departamento, junto a las autoridades correspondientes del Ejecutivo
Departamental, para la recomendacin, seguimiento y fiscalizacin, de
manera consensuada, de las polticas sobre la tierra en el Departamento.
201
II. La Ley Departamental de Tierras establecer el nmero de miembros del

Consejo Agrario Departamental y las organizaciones a las que representan.
III. La representacin en el Consejo Agrario Departamental ser paritaria
entre el Ejecutivo Departamental y los actores de la realidad productiva y
rural del Departamento.
IV. Los comisionados sern acreditados por el Gobernador, a solicitud de
las mximas autoridades de las instituciones que integran la el Consejo
Agrario Departamental.
V. El Gobernador preside el Consejo Agrario Departamental (CAD).
Artculo 107. Instituto Departamental de Tierras (IDT)
I. El Instituto Departamental de Tierras es una institucin descentralizada
del Ejecutivo Departamental, bajo la tuicin del Secretario Departamental
que corresponda, y es responsable de la ejecucin del saneamiento de la
propiedad agropecuaria, regularizacin de derechos de propiedad de la
tierra y aplicacin de las polticas de tenencia, dotacin, adjudicacin,
distribucin y expropiacin de tierras en el Departamento Autnomo de
Santa Cruz.
II. La mxima autoridad ejecutiva del Instituto Departamental de Tierras
ser designada por el Gobernador de una terna propuesta por el Consejo
Agrario Departamental [].
Artculo 108. Tierras fiscales dentro del Departamento
I. Las tierras fiscales dentro del territorio departamental, que hayan sido
declaradas disponibles, sern dotadas, adjudicadas, concesionadas,
distribuidas y redistribuidas por el Ejecutivo Departamental de Santa
Cruz, quien deber tomar en cuenta la capacidad de uso mayor del suelo
y su vocacin productiva, de acuerdo al Plan de Uso del Suelo (PLUS)
y las modalidades de distribucin determinadas por el Consejo Agrario
Departamental (CAD).
Artculo 109. Ttulos Agrarios
El Gobernador firmar todos los Ttulos Agrarios que acrediten la propiedad
sobre la tierra y se encuentren dentro de la jurisdiccin del Departamento
Autnomo de Santa Cruz, los que, de acuerdo a principios constitucionales,
causan estado y son irrevisables, salvo por la autoridad judicial competente,
permitiendo su inscripcin en el Registro de Derechos Reales.
Se trata, en efecto, de un sistema delineado para que el proceso de toma de decisiones sobre
la materia no salga en ningn caso de la jurisdiccin departamental. Replicando el mtodo
usado en el captulo del Beni, sus componentes centrales pueden ser resumidos en:
2.3.11.1.a
La gestin de la tierra en el departamento de Santa Cruz respondera a competencias

exclusivas departamentales, incluyendo las tierras de los pueblos indgena originario
campesinos (artculos 6.I.9, 102 y 103).
2.3.11.2.a
El gobierno departamental tiene facultades suficientes para definir el derecho propietario, la

regularizacin de esos derechos y administrar, distribuir y redistribuir las tierras en general,
y particularmente las tierras fiscales en el departamento. Para ello:
(i) la Asamblea Legislativa Departamental aprobar la ley departamental de tierras;
202
(ii) el Ejecutivo Departamental administrar, distribuir y redistribuir las tierras;

verificar el cumplimiento de la funcin econmico-social de los predios y
suscribir los ttulos ejecutoriales de las propiedades agropecuarias (artculos
102, 108 y 109);
(iii) el gobierno departamental podr llevar adelante procesos de reagrupamiento
y redistribucin de tierras para evitar la aparicin de fenmenos de minifundio
improductivo (artculo 105).
2.3.11.3.a
El Ejecutivo Departamental es el que verifica las caractersticas y parmetros de

cumplimiento de la funcin social y funcin econmico-social, conforme a las disposiciones
de la Ley Departamental de Tierras (artculo 103.IV).
2.3.11.4.a
El Estatuto crea dos rganos para llevar a cabo la gestin de la tierra:

(i) el Consejo Agrario Departamental (CAD), como instancia consultiva y
fiscalizadora de las polticas sectoriales, integrada por todos los actores de la
realidad productiva y rural del Departamento (artculo 106), y
(ii) el Instituto Departamental de Tierras (IDT), brazo tcnico operativo del
Ejecutivo Departamental para el saneamiento agrario y la implementacin de
las polticas departamentales en las reas de la administracin, distribucin,
reagrupamiento y redistribucin de tierras (artculo 107).
Todas y cada una de estas disposiciones estatutarias hablan un lenguaje totalmente diferente
al de la Carta Magna, generando un escenario de incompatibilidad completa. Veamos el
correlato constitucional de cada uno de los puntos anteriores:
2.3.11.1.b
El artculo 298.I.17 de la Constitucin determina que la poltica general de tierras y todo lo

referido a su titulacin se decidir en el nivel central del Estado en ejercicio de competencias
privativas. Pero no slo eso: el Estado central, haciendo uso de sus competencias exclusivas,
tambin disear y aprobar el rgimen de la tierra (artculo constitucional 298.II.38). La
Constitucin, en consecuencia, no deja espacio para la aplicacin de los artculos 6.I.9, 102
y 103 del Estatuto.
2.3.11.2.b
Los artculos 172.27, 298.I.17, 298.II.38, 393 y 404 de la Constitucin desautorizan

absolutamente las previsiones de las clusulas 102, 105, 108 y 109 del Estatuto. Repitiendo
aqu el breve anlisis realizado en el apartado sobre el Estatuto beniano, sabemos ya que
la nueva ley de tierras del pas ser sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional,
as fuere en calidad de ley de bases, y que el rgano Ejecutivo del nivel central es el nico
autorizado para administrar, distribuir y redistribuir tierras en todas y cada una de las
jurisdicciones departamentales, mantenindose, por ello, en manos del presidente del
Estado la otorgacin de los ttulos ejecutoriales agrarios. De manera que no parece existir
soporte constitucional para intentar poner en vigencia los artculos del Estatuto citados.
2.3.11.3.b
Al decir de los artculos 393 y 401 de la Constitucin, la verificacin del cumplimiento de la

funcin econmico-social es atribucin reservada para el Estado central. En consecuencia,
la clusula 103.IV del Estatuto cruceo no podr aplicarse en la prctica con validez legal
y legitimidad.
203
2.3.11.4.b
En el mbito institucional slo debe dejarse constancia aqu que: (i) el CAD, en realidad,
fue creado por la Ley INRA, la que establece sus atribuciones especficas, y que (ii) el
artculo 404 de la Constitucin invalida completamente la creacin del IDT dispuesta por
el artculo 107 del Estatuto.
En suma, todo parece indicar que el rgimen de la tierra del Estatuto de Santa Cruz
tendr que incorporar severas modificaciones, especialmente sus artculos 6.I.9, 102, 103,
105, 107, 108 y 109, algunos de los cuales, incluso, podran ser eliminados.
El Estatuto de Santa Cruz es, de los cuatro estudiados, el que mejor y con ms detalles
dibuja un sistema para la gestin de los recursos humanos del gobierno departamental.
Conozcamos sus normas:
Departamental Autnomo de Santa Cruz tiene competencia de
desarrollo legislativo, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, sobre
las siguientes materias:
[]
9. Rgimen jurdico de la administracin pblica y del rgimen estatutario
del funcionario pblico.
Artculo 132. Disposiciones generales
I. Todas las mujeres y hombres que pasen a formar parte del Departamento
Autnomo de Santa Cruz en calidad de servidores pblicos debern ser
escogidos tras un proceso de seleccin de personal pblico y transparente
a cargo del Servicio Civil Departamental que tome en cuenta la formacin
acadmica, experiencia e idoneidad para el cargo.
II. Estn excluidos de este alcance, los servidores pblicos del Departamento
Autnomo de Santa Cruz hasta el tercer nivel jerrquico inclusive.
Artculo 133. Creacin, atribuciones, tuicin y estructura
I. Se crea el Servicio Civil Departamental como la unidad autrquica
especializada del Departamento Autnomo de Santa Cruz para la
administracin de su personal.
II. Son atribuciones del Servicio Civil Departamental:
a) En coordinacin con los Secretarios del Ejecutivo Departamental
elaborar los Manuales de Funciones y Clasificadores de Puestos.
b) Establecer los requisitos que deben cumplir los aspirantes a servidores
pblicos del Departamento Autnomo de Santa Cruz y dirigir los
procesos de seleccin y contratacin de los mismos.
c) Proponer al Gobernador las mejores prcticas y polticas para la
administracin del personal del Departamento Autnomo de Santa
Cruz.
204
d) Proponer al Gobernador un Plan de Capacitacin del Personal para que

desarrolle con ms eficiencia sus funciones.
[]
IV. El Servicio Civil Departamental estar bajo la tuicin directa del
Gobernador y su Director ser seleccionado por la Asamblea Legislativa
Departamental, tras un proceso pblico, por dos tercios de votos de los
miembros presentes.
V. Una Ley de la Asamblea Legislativa Departamental desarrollar la
estructura, atribuciones especficas y procedimientos de trabajo del
Servicio Civil Departamental.
Los estatuyentes cruceos, pensando seguramente en la utilidad del llamado Estatuto

del Funcionario Pblico, decidieron que las normas relativas a los servidores pblicos
sern definidas en el marco de competencias compartidas, vale decir, a partir de una ley
bsica sancionada por el nivel central. Como sabemos, esta asignacin competencial es
absolutamente vlida puesto que la Constitucin no incluye esta materia en los catlogos de
distribucin de competencias. Y, por otro lado, la creacin del Servicio Civil Departamental,
incluidas sus atribuciones, no parece plantear contradiccin alguna con el captulo de la
Constitucin dedicado a las servidoras y servidores pblicos.
Una conclusin fluye con facilidad sobre el particular: la vigencia prctica de las
disposiciones estatutarias transcritas depender nicamente de la voluntad poltica del
gobierno departamental que resulte electo en Santa Cruz el prximo mes de abril.
Otra de las innovaciones aportadas por la nueva Constitucin radica en la institucionalizacin

de la participacin y control social, entre cuyos fundamentos y metas figura la necesidad
de transparentar el uso y administracin de los recursos pblicos, lo cual, a la postre,
fortalecer la lucha contra la corrupcin. Visto as el tema, qu prev sobre l el Estatuto
cruceo?:
Artculo 71. Mecanismo de Control Social
I. Bajo el nombre de Mecanismo de Control Social, crase un mecanismo
de control ciudadano y participacin social, con el objeto de que
la sociedad civil pueda participar, conocer, supervisar y evaluar los
resultados e impactos de las polticas pblicas departamentales y los
procesos participativos de la toma de decisiones, as como el acceso a la
informacin y anlisis de los instrumentos de control social.
II. Las facultades y atribuciones del Mecanismo de Control Social sern
normadas por Ley Departamental.
Artculo 72. Conformacin
El Mecanismo de Control Social est conformado por representantes de las
organizaciones e instituciones de la sociedad civil, con personalidad jurdica
reconocida en el Departamento Autnomo de Santa Cruz.
205
Estos artculos nos transmiten tres ideas importantes, que luego de resumirlas
deben ser contrastadas con el mandato constitucional.
(a) El Estatuto institucionaliza la participacin y control social con el nombre de mecanismo
de control social.
(b) Una ley departamental definir las facultades y atribuciones del mecanismo.
(c) La ley departamental, en todo caso, deber considerar como mnimo el siguiente alcance
del mecanismo de control social:
(i) participar, conocer, supervisar y evaluar los resultados e impactos de las polticas
pblicas departamentales y los procesos participativos de la toma de decisiones;
(ii) acceder a la informacin de las diferentes instancias sometidas a control social.
La primera idea, es decir, la de abrir canales para la intervencin regulada y tasada de la
sociedad civil organizada en la gestin pblica, ofrece un punto de partida comn con la
Constitucin, que a la postre posibilitar dejar atrs las diferencias que pudieran existir o
surgir entre ambas normativas.
La existencia de la ley departamental se torna controvertida porque el artculo 241.IV
de la Constitucin prev asimismo que ser una ley del nivel central la que establecer el
marco general para el ejercicio del control social. Queda excluida, al parecer, la posibilidad
de que la ley crucea pueda desligarse de las definiciones del Estado central. Tal parece que
el punto de coincidencia podra encontrarse en el marco de competencias compartidas, es
decir, separando la ley base nacional del desarrollo legislativo departamental.
El alcance que el Estatuto le acuerda al denominado mecanismo de control social se
encuentra muy por detrs de las funciones que el artculo 242 de la Constitucin le asigna
a la participacin y control social. As, por ejemplo, esta ltima autoriza a la sociedad civil a
participar en la formulacin de las polticas de Estado (artculo 242.1), atribucin que no
ofrece duda porque emana de una frmula concreta e inequvoca, bien distinta, por cierto,
de la redaccin estatutaria, que parece reducir la participacin al mbito de la supervisin y
evaluacin de los resultados e impactos de las polticas pblicas departamentales.
Resumiendo, todo parece indicar que los artculos 71 y 72 del Estatuto de Santa Cruz
requieren algunos ajustes, inspirados en el marco constitucional mencionado, y tendientes
a completar la coincidencia macro sobre la participacin y el control social.
En las condiciones concretas actuales del pas, la violencia social creciente, las amenazas
y atentados contra la vida y el patrimonio de las personas y las manifestaciones de la
delincuencia cada vez ms agresivas figuran, seguramente, entre los problemas que atraen la
atencin y los temores de la poblacin. La eficiencia de las respuestas que a esos problemas
debe dar el nuevo Estado boliviano depende en gran medida de una adecuada distribucin
de competencias y obligaciones entre los diferentes niveles territoriales de gobierno y, por
supuesto, de la coordinacin entre ellos. Teniendo en mente esta realidad, reproduzcamos
el rgimen estatutario cruceo sobre seguridad ciudadana:
206

materias:
[]
3. Rgimen de proteccin de personas y bienes, y mantenimiento del
orden pblico.
CAPTULO CUARTO
RGIMEN DE SEGURIDAD CIUDADANA
Artculo 67. Responsabilidad prioritaria del Gobierno Departamental
Autnomo de Santa Cruz
La Seguridad Ciudadana de todos los habitantes y estantes en el Departamento
Autnomo de Santa Cruz es una responsabilidad prioritaria del Gobierno
Departamental Autnomo de Santa Cruz, que ejecutar las acciones y
medidas necesarias para garantizarla, en concurrencia con el Estado Nacional,
los Gobiernos Municipales Autnomos, la Polica Nacional y el Consejo
Departamental de Seguridad Ciudadana.
Artculo 68. Apoyo a la Polica NacionalI
I. La Polica Nacional, a travs de su Comando Departamental, ejecutar un
Plan Departamental de Seguridad Ciudadana, que deber ser aprobado
por el Gobierno Departamental y que podr ser apoyado financieramente
por todos los niveles de gobierno.
II. Estos aportes sern ejecutados por las correspondientes administraciones
en el marco de los convenios que se suscriban, anualmente, con la
Polica Nacional para la ejecucin del Plan Departamental de Seguridad
Ciudadana.
Artculo 69. Organismo de Seguridad Departamental
I. El Gobierno Departamental, en coordinacin con la Polica Nacional,
gestionar, mediante Ley Departamental, la creacin de un organismo de
seguridad, que tendr las siguientes atribuciones:
a) La seguridad y defensa de la sociedad, y el resguardo de las autoridades
departamentales y de los bienes pblicos del Departamento Autnomo
de Santa Cruz.
b) Lucha contra el crimen en coordinacin con el Fiscal de Distrito del
Departamento.
c) Control y supervisin del trfico en las carreteras del Departamento
Autnomo de Santa Cruz.
d) Mantenimiento del orden pblico en los casos que sea requerido.
e) Ejecucin del Plan Departamental de Seguridad Ciudadana, aprobado
por el Gobierno Departamental.
II. Estas acciones sern ejecutadas en coordinacin con la Polica Nacional y
la Gendarmera de los Gobiernos Municipales.
A todas luces, se trata de un rgimen complejo y poco claro, cuyos ejes definitorios podran
resumirse en los siguientes trminos:
207
(a) El rgimen de proteccin de personas y bienes y el mantenimiento del orden

pblico, o, lo que es lo mismo, la seguridad ciudadana, se definiran en Santa
Cruz en el marco de competencias compartidas, segn el artculo 7.I.3 del Estatuto.
Pero si prestsemos atencin al artculo 67 del mismo documento, parecera que
las acciones y medidas necesarias para garantizar la tranquilidad ciudadana seran
adoptadas por el gobierno departamental en concurrencia con el nivel central del
Estado y los gobiernos municipales. Evidentemente no existe concordancia entre
ambas disposiciones del Estatuto.
(b) El gobierno departamental, al abrigo del artculo 68.I, siempre del Estatuto, tendra
facultades para disear y aprobar el Plan Departamental de Seguridad Ciudadana,
que ser ejecutado por el Comando Departamental de la Polica boliviana. La
ejecucin presupuestaria de ese plan, sin embargo, estar a cargo de la gobernacin
crucea (ver artculo 68.II).
(c) El gobierno de Santa Cruz crear, mediante ley departamental, un organismo de
seguridad que, entre otras cosas, ejecutar el plan departamental mencionado en el
inciso anterior (artculo 69.I). A estas alturas, resulta difcil diferenciar los roles que
corresponderan al Comando Departamental de la Polica y al nuevo organismo de
seguridad.
Frente a estas disposiciones estatutarias, la Constitucin, a travs del artculo 299.II.13,
cataloga la seguridad ciudadana entre las competencias concurrentes, sintonizndose de
ese modo con el artculo 67 del Estatuto e invalidando, en paralelo, al 7.I.3. Esta doble
relacin parece mostrar el sentido de la adecuacin constitucional en este tema: la norma
crucea tendra que reafirmar la condicin de concurrencia competencial para la gestin de
la seguridad ciudadana, lo que implica la eliminacin o reubicacin de su clusula 7.I.3.
Y en relacin al organismo de seguridad cruceo, su concepcin y creacin parecen
encontrarse en direccin contraria a la del artculo 298.I.6 de la Carta Magna, que le
encomienda al gobierno central hacerse cargo privativamente de la seguridad del Estado
[] Fuerzas Armadas y Polica boliviana. Decimos en direccin contraria porque
ninguna de las competencias exclusivas departamentales enlistadas en el artculo 300 de la
Constitucin podra servir de soporte para la creacin, por el gobierno departamental, de
un organismo que escape a la reserva privativa del citado artculo 298.I.6. As pues, ante la
ausencia de mayores elementos de juicio en el Estatuto de Santa Cruz, las contradicciones
con la Ley Fundamental inducen a recomendar que los estatuyentes orientales evalen la
eliminacin del cuestionado artculo 69 de su Estatuto.
2.3.15 Resumen de adecuaciones
208
Tabla 11
Santa Cruz: Resumen de adecuaciones
Tema
Artculos
Sugerencia
1. Autonomas indgenas
2. Regiones
3. Competencias municipales
161 a 164
No existe (n.e.)
167
Remitir las AIOC slo a las normas de la Constitucin

Incluir regin en la organizacin territorial de Santa Cruz
Eliminar el catlogo de competencias municipales
2. rganos del gobierno departamental

1. Asamblestas de pueblos indgenas
3. Gobernador es representante del Estado
4. Reeleccin del gobernador
5. Suplencia del gobernador
18.II
18.VI
27
28.I
28.VI
30, 31 y 32
n.e
Elegir segn sus normas y procedimientos propios

Aadir la alternancia de gnero en listas de candidatos
Suprimir porque el gobernador no representa al Estado
Adecuar texto a reeleccin continua.
Aadir que el vicegobernador es miembro de la Asamblea.
Convocatoria a elecciones si no se cumpli medio mandato
Eliminar
8.I
8.II
Eliminar o adecuar a los artculos 297.3 y 299.II de la CPE

Eliminar el pargrafo por ser inconstitucional
7.I.8
6.I.19

Modificar por ser competencia compartida
7.I.3
Modificar por ser competencia concurrente
7.I.10
8.I.7
8.I.1
6.I.21
6.I.43
7.I.1
8.I.3
8.I.11
6.I.18

Eliminar por corresponder a autonomas indgenas
6.I.33 y 85.III
6.I.27
6.I.42
8.I.4
8.I.9

8.I.5
8.I.2

6. Inmunidad y privilegios procesales

7. Listas separadas
3. Catlogos competenciales
1. Competencias de ejecucin
2. Exceso conceptual y competencial
4. Competencias sin respaldo de la CPE*
1. Rgimen laboral y seguridad social
2. Telefona fija, mvil y telecomunicaciones
3. Proteccin de personas y bienes y
mantenimiento del orden pblico
4. Medios de comunicacin, con el fin de
garantizar la libertad de prensa
5. Productos farmacuticos
6. Crdito, banca y seguros
7. [] Poltica energtica departamental
8. Estadsticas departamentales oficiales
9. Desarrollo integral de pueblos indgenas
10. Asistencia sanitaria de seguridad social
11. Registro civil
13. Cooperativas que desarrollen sus actividades en
el departamento
15. Lmites provinciales y municipales
17. Sistema penitenciario
18. Aeropuertos internacionales [] en el
territorio del departamento
19. Participar en sector pblico econmico
209
Tema
5. Rgimen electoral
2. Base jurdica de procesos electorales
3. Nomenclatura institucional
4. Organizacin y funcionamiento del Tribunal
Electoral Departamental
5. Composicin y nombramiento
6. Control fiscal
7. Designacin en el departamento de personal de
entidades del nivel central
1. Principio de unidad jurisdiccional
2. Ley de Organizacin Judicial
4. Designacin de vocales y jueces
5. Tiempo de mandato de vocales
6. Prdida de mandato jueces
9. Ministerio Pblico
a) Asignacin competencial
b) Rgimen departamental
10. Defensora del Pueblo
1. Recursos departamentales
2. Cuentas fiscales
3. Deuda pblica
10. Educacin
11. Salud
1. Propiedad de recursos naturales
2. Administracin de recursos naturales
3. Derecho de PIO a la consulta previa
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
210
Medio ambiente
Recursos hdricos
Telefona fija, mvil y telecomunicaciones
Hidrocarburos
Poltica energtica departamental
Minera
Agricultura, ganadera, caza y pesca
Recursos naturales renovables
Recursos naturales no renovables
Artculos
Sugerencia
156.I
153 y conexos
Modificar por ser competencia compartida, y

Aadir concordancias con la legislacin base
Adecuar a CPE y eliminar ltima frase
Adoptar nomenclatura constitucional
154.II y 156
155
Adecuarse al artculo 205.II de la Constitucin

Adecuarse al artculo 206.V de la Constitucin
33
Adecuar a CPE y a disposiciones de la ley orgnica
34
Adecuar a la definicin y alcance de competencias
141.I
141 y 144.II
140, 144 y otros
144.I y II
144.III
144.III
n.e.
149 a 152
Adecuar al principio del pluralismo jurdico de la CPE

Adecuar a CPE o suprimir la ley departamental
Adecuar a nueva nomenclatura institucional
Adecuar a los artculos 184.5 y 195.7 y 8 de la CPE
Adecuar al tiempo sealado en el artculo 183 de la CPE
Suprimir el procedimiento para enjuiciar a los vocales
Adecuar a los artculos 193, 194 y 195 de la Constitucin
146
145 a 148
139
Modificar por ser competencia exclusiva del nivel central

Adecuar a los artculos 225 a 228 de la CPE
Complementar con mandato del artculo 218.II de la CPE y
concertar la gestin autonmica de la entidad
122 c)
125
134
Eliminar la ltima frase del inciso c)

Suprimir o adecuar al artculo 330.V de la CPE
Aadir autorizacin de Asamblea Legislativa Plurinacional y
requisitos del Sistema de Tesorera y Crdito Pblico
6.I.2 y 154
6.I.6 y 41
7.I.6 y 60
n.e
86, 87 y 113
n.e.
6.I.12, 6.I.13 y
110 a 112
6.I.15, 6.I.16
y 93
6.I.17
6.I.19 y 41
114 y 7.I.12
6.I.21
118
6.I.10
7.I.11
7.I.12
Aadir un artculo para concordar con el 349 de la CPE

Adecuar a los artculos 30.II.17 y 352 de la CPE
Adecuar a la CPE y al rgimen forestal que se apruebe
Eliminar o concertar una catalogacin especial
Adecuar a los artculos 298.II.4 y 299.I.2 de la CPE
Suprimir por ser competencia privativa del nivel central
Adecuar al rgimen de la Constitucin
Suprimir por ser competencia privativa del nivel central
Tema
13. Tierra
1. Visin global
3. Atribuciones del gobierno departamental
4. Instituto Departamental de Tierras
Artculos
Sugerencia
102 a 109
6.I.9
102, 105, 108
y 109
107
Modificar y adecuar al rgimen de la CPE

71 y 72
Adecuar a los artculos 241 y 242 de la Constitucin

2. Rgimen policial
7.I.3
69

Suprimir por no tener soporte constitucional

Suprimir por corresponder al nivel central
2.4 Estatuto de Tarija
El contenido de este captulo se basa en el texto oficial del Estatuto de Autonoma

Departamental de Tarija, aprobado por la Asamblea Provisional Autonmica, en la ciudad
de Tarija, el 18 de marzo de 2008. El prembulo, 119 artculos, dos disposiciones especiales
para su reforma y cinco disposiciones transitorias integran el documento editado por el
gobierno departamental de Tarija.
La organizacin territorial del departamento, delineada en el Estatuto, revela particularidades

propias que responden a una lgica exclusivamente tarijea, lo que no quita la presencia de
importantes coincidencias con la Constitucin, y tambin de desencuentros con sta que
requieren ajustes. Comencemos revisando la disposicin que funda las bases de la organizacin
fsica y poltica (territorio y gobierno) de Tarija.
Artculo 4. El territorio departamental.
El territorio departamental [] es perpetuo e inalienable; est conformado
por sus provincias, secciones provinciales, cantones y las tierras comunitarias
de origen.
Comparado este artculo con el 269.I de la Ley Fundamental, revela un desfase notorio. Los
cantones, como sabemos, fueron eliminados en la estructura constitucional, en tanto que las
antiguas secciones de provincia pasaron a denominarse simplemente municipios, abstraccin
hecha de la pronta conversin de las TCO en territorios indgena originario campesinos
(TIOC). Son stas, por tanto, adecuaciones que el texto estatutario deber absorber.
Por otro lado, el diseo estatutario para el gobierno de las diferentes unidades territoriales tiene
sus fundamentos en los siguientes pasajes:
Artculo 64. Gobierno Autnomo del Departamento de Tarija.
El Gobierno Autnomo del Departamento de Tarija es la institucin del

Estado boliviano, mediante la cual se organiza polticamente el pueblo del
Departamento de Tarija para el ejercicio de su Autonoma, conforme a la
Constitucin Poltica del Estado y al presente Estatuto.
211
Forman parte del Gobierno Departamental Autnomo el Parlamento

Departamental y el Ejecutivo Departamental, as como las dems Instituciones
que se establezcan en este Estatuto autonmico y en las leyes autonmicas de
desarrollo del mismo.
Artculo 93. Derecho de las provincias al rgimen especial autonmico.
En el marco de la unidad e integridad del Departamento Autnomo de Tarija,
se reconoce y garantiza el derecho de sus Provincias a acceder al Rgimen
Especial Autonmico establecido en el presente Captulo.
Artculo 94. Definicin de Asamblea Provincial Autonmica.
Es el rgano de deliberacin, normativo, de representacin y de fiscalizacin
de la Provincia, en su mbito territorial, en el marco de sus competencias, el
cual podr ser constituido en aquellas provincias que cuenten con ms de una
seccin provincial y que voluntariamente decidan conformarla de acuerdo a
Ley departamental.
Artculo 99. Ejecutivo Seccional de Desarrollo (enmienda).
En cada Seccin de Provincia existir un Ejecutivo Seccional de Desarrollo,
el cual ser elegido por voto popular y directo en el mismo acto de eleccin
del Gobernador(a) del Departamento y de los diputados(as) departamentales.
Artculo 103. Derecho a la autonoma indgena.
En el marco de la unidad e integridad Departamental, la Constitucin Poltica
del Estado y las leyes, se reconoce la Autonoma de los pueblos indgenas
Guaran, Wenhayek y Tapiete; derecho que se ejercita sobre el territorio
indgena originario, cuyos lmites y jurisdiccin se circunscriben a sus
respectivas tierras comunitarias de origen.
La Autonoma Indgena, consiste en la facultad de ejercer ciudadana plena,
constituir sus autoridades de acuerdo a sus usos y costumbres; a recibir
competencias; a recibir y administrar los recursos econmico-financieros
que le sean transferidos; a constituir su representacin ante el Parlamento
Departamental; a hacer prevalecer sus propias costumbres, lengua, usos y
tradiciones naturales en los lmites de su territorio.
Artculo 117. Relacin con Los Gobiernos Municipales y las autonomas
Indgenas del Departamento de Tarija.
El Gobierno Departamental, respeta, garantiza y fortalece la Autonoma
Municipal e Indgena.
Podra decirse, de cara a estas disposiciones, que los estatuyentes tarijeos pensaron en dos
niveles subdepartamentales autnomos: los municipios y los pueblos indgena originarios,
adems, por supuesto, de los rganos de poder departamentales. La proximidad con el
diseo constitucional es importante, exceptuando naturalmente el hecho de que el artculo
103 del Estatuto no incluye la potestad legislativa para las autonomas indgenas, lo que,
por cierto, deber ser complementado en el documento tarijeo.
La ausencia de la regin en el Estatuto es asimismo evidente, lo que emparenta al
documento tarijeo con las otras tres cartas orgnicas de la media Luna. La regin,
en efecto, no fue inscrita en la organizacin del departamento sureo, ni como unidad
de planificacin y gestin, ni menos como unidad territorial autnoma, lo que sugiere
la posibilidad de llenar el vaco en concordancia con los artculos 269.III y 280 de la
Constitucin. Cabe traer a colacin aqu que, al margen de la redaccin oficial del Estatuto,
la regin uni-provincial autnoma del Chaco se encuentra ya en fase de constitucin.
212
En relacin con el rgimen especial autonmico provincial previsto en la norma

tarijea, slo cabe sealar que no parece contener ninguna disposicin contraria a la Ley
Fundamental y que, por otro lado, resulta legtimo que un departamento en ejercicio de
la autonoma y, obviamente, sin contrariar a la Constitucin, decida adoptar modalidades
adicionales de organizacin para su funcionamiento. Por lo dems, no puede dejar de
mencionarse, de pasada, que la naturaleza autonmica de ese rgimen no est del todo
clara.
Consideraciones semejantes pueden hacerse en torno a los Ejecutivos Seccionales de
Desarrollo creados en el artculo 99 del Estatuto, sobre cuya existencia la Constitucin no
contiene disposicin alguna, ni tampoco prohibicin expresa.
El diseo del gobierno departamental que porta el Estatuto de Tarija es coincidente con el
de la Carta Magna, excepcin hecha de la denominacin de Parlamento Departamental
que el documento le da a la Asamblea Legislativa Departamental92. Se trata, en todo caso, de
una divergencia absolutamente formal, dado que en la concepcin del rgano deliberante
y en sus funciones y atribuciones la coincidencia es absoluta. No obstante, existen unos
cuantos aspectos que requieren ajustes y complementaciones:
2.4.2.1
Al margen de cun clara pudiera estar la situacin en el medio social, el texto del Estatuto
no es del todo claro sobre la eleccin de los representantes de los pueblos indgenas en el
Parlamento Departamental. Al decir de su artculo 69, podra exigirse que sean elegidos
mediante sufragio universal y directo, pero si la decisin se rigiera por su artculo 72, la
representacin indgena sera directa y elegida segn los usos de los pueblos originarios.
A nadie escapa, seguramente, que ambas disposiciones estatutarias requieren ajustes
formales, de manera que la eleccin de los diputados indgenas departamentales se ajuste al
mandato de la norma 278.I de la Constitucin, es decir respetando sus propias normas y
procedimientos.
2.4.2.2
En el componente de gnero, el Estatuto instruye la aplicacin del criterio de paridad, pero

guarda silencio sobre la alternancia de sexo en las listas de candidatos (ver artculo 69).
La Carta tarijea, en este tema, por tanto, requiere complementar su texto asimilando la
visin completa del artculo 278.II de la Ley Fundamental.
2.4.2.3
Nada dicen las reglas electorales del Estatuto sobre la eleccin de los asamblestas en listas
separadas del gobernador o gobernadora, silencio que no estara de ms llenarlo utilizando el
texto de la clusula 287.II de la Carta Magna. Un buen escenario para la complementacin
podra ser el artculo 73 de la norma autonmica surea.
2.4.2.4.
La inadecuacin constitucional mayor del Estatuto se encuentra en su artculo 81.6, el cual

dispone que en ausencia del gobernador o gobernadora, asumir sus funciones el jefe de
92
Ver artculo 64 del Estatuto.
213
gabinete, pese a tratarse de un funcionario designado y no electo. La carta tarijea incluso

autoriza que el suplente desempee el cargo hasta la finalizacin del mandato si hubieren
transcurrido ms de tres aos del perodo. Esta regla colisiona completamente con el mandato
del artculo 286 de la Constitucin, segn el cual slo puede asumir la suplencia un miembro
de la Asamblea o una autoridad electa definida en el Estatuto.
En suma, las consideraciones anteriores muestran la existencia de suficientes fundamentos

como para recomendar que los artculos 69, 72, 73 y 81.6 del Estatuto de Autonoma
Departamental de Tarija sean modificados, adecuando sus normas a las de la Constitucin.
La forma en que define la norma institucional tarijea las competencias departamentales es

bastante similar a la de la Constitucin, segn se desprende del texto siguiente:
Artculo 36.- Clasificacin de las competencias.
1. El Gobierno Departamental Autnomo de Tarija tiene competencias
exclusivas, compartidas y de ejecucin y las ejerce respetando lo
establecido en la Constitucin Poltica del Estado y en el presente Estatuto
Autonmico.Las competencias departamentales son Exclusivas cuando
el Gobierno Departamental asume sobre una determinada materia la
potestad legislativa plena, la potestad reglamentaria y la potestad ejecutiva.
En estos casos el Derecho Departamental es de aplicacin preferente
en territorio del Departamento Autnomo de Tarija frente al derecho
nacional, en el mbito de esas competencias departamentales, teniendo el
derecho nacional carcter supletorio.
2. Las competencias departamentales son Compartidas cuando el Gobierno
Departamental asume la potestad legislativa en el marco de las leyes
nacionales, la potestad reglamentaria de ellas y la potestad ejecutiva sobre
una determinada materia. En materias de competencia compartida, el
Gobierno Departamental puede definir sus propias polticas pblicas.
3. Las competencias departamentales son de Ejecucin cuando el Gobierno
Departamental asume la funcin ejecutiva, la administracin y la gestin
sobre una determinada materia. Estas competencias las ejerce el Ejecutivo
departamental y comprenden la potestad de auto-organizacin y el poder
reglamentario de la legislacin estatal cuando sta expresamente lo permita.
4. El Gobierno Departamental Autnomo puede ejercer competencias
delegadas o transferidas por el Gobierno Nacional mediante los
procedimientos de transferencia o delegacin constitucionalmente previstos
y de acuerdo con los regmenes establecidos en las Leyes correspondientes.
Efectivamente, la descripcin que hace el Estatuto de las competencias exclusivas y compartidas

es compatible del todo con las definiciones constitucionales correspondientes, aunque las listas
de materias adscritas a cada tipo de competencias s registran diferencias importantes.
Otro importante desencuentro con el marco constitucional se desprende, adicionalmente,

del texto estatutario anterior: no define ni incluye las llamadas competencias concurrentes,
que en nmero y esencia importantes aparecen catalogadas en el artculo 299.II de la
Constitucin, pero s lo hace, siguiendo el derrotero de su homlogo cruceo, con
las denominadas competencias de ejecucin, las cuales, como sabemos ya, tienden a
confundirse con aquellas.
214
De manera que, reiterando a manera de conclusin, parece claro que el artculo 36.3 del
Estatuto necesita absorber modificaciones con el propsito de lograr concordancia plena en
los marcos conceptuales de sus regmenes de competencias.
Identificadas las discrepancias anteriores, toca el turno, como aconteci en los tres
departamentos precedentes, de conocer las denominadas competencias estatutarias sin
respaldo constitucional suficiente del Estatuto tarijeo.
Tabla 12
Tarija: Competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente
1. Recursos hdricos, cuando las aguas transcurran o se encuentren en el departamento
2. Creacin y regulacin de medios de comunicacin social en el mbito departamental
3. Rgimen laboral y empleo
4. Tierra
5. Espectro electromagntico en el mbito departamental
6. Funcionamiento de las cooperativas de prestacin de servicios y bienes pblicos
7. Concesiones, licencias y fiscalizacin sobre cooperativas de alcance departamental
8. Rgimen jurdico de la contratacin de bienes y servicios
9. Gestin de recursos naturales renovables
10. Productos farmacuticos []
11. Participar en la formulacin y ejecucin de las polticas energticas nacionales
12. Estadsticas departamentales oficiales
14. Desarrollo integral de pueblos indgenas [] del departamento
15. Denominaciones de origen y calidad []
17. Construccin y administracin de aeropuertos [] que impulsen la integracin
departamental, nacional e internacional
18. Participar en directorios de empresas y entidades pblicas nacionales, presentes en el
departamento
19. Transporte de gas natural en territorio departamental, directamente o en alianza con
terceros pblicos o privados
Artculos
39.24
39.26
40.1
40.8
39.34
39.33
39.28
39.37
39.10
41.12
41.2
39.29
39.19
40.5
39.11
41.8
39.15 b)
41.4
39.8
20. Generacin, transporte y distribucin de energa en el departamento y su regulacin,

incluido el otorgamiento de autorizaciones y licencias
39.7
21. Servicios bsicos, con la posibilidad de proveerlos directamente o en alianzas
40.9
22. Industrializacin de los hidrocarburos que reciba el departamento en especie []
39.9 y 41.3
23. Agricultura, ganadera, pesca, aprovechamientos agroforestales []
39.11
24. Participar de los ingresos nacionales por concepto de tasas aeroportuarias
41.5
El anexo 4 al final de este libro entrega la matriz que permiti identificar las materias de
este cuadro93, excepcin hecha de la educacin y salud, sectores analizados ms adelante.
Mas, en qu consiste la insuficiencia constitucional de las materias inscritas en el cuadro?
93
En el cuadro similar publicado en junio de 2009 se identificaron nicamente 12 materias. Las diferencias entre aquel y este cuadro
al igual que en los tres departamentos anteriores se explican porque aqu se incluyeron las llamadas competencias de ejecucin y
por la metodologa utilizada, que indujo a incluir unas materias y a desechar otras.
215
La Constitucin clasifica a dos de ellas (nmeros 17 y 24) como privativas del nivel central y
a otras once en calidad de exclusivas del Estado central94. Dos competencias que el Estatuto
registra como propias del departamento, para la Constitucin son por lo menos compartidas95:
una es concurrente (agricultura, ganadera y pesca), y aparece soldada a actividades exclusivas
nacionales como las forestales; otra competencia es propia de las autonomas indgenas (la
nmero 14); una tercera, del nivel municipal (Servicios bsicos []) y, finalmente, seis no
estn formalmente incluidas en los catlogos constitucionales, y a stas podra aplicarse la
clusula residual del artculo 297.II de la Carta Magna96.
El cuadro de competencias estatutarias sin respaldo constitucional suficiente nicamente

identifica las materias competenciales del Estatuto que necesitan algn tipo de adecuacin
constitucional, demostrando as que, en verdad, son mltiples las modificaciones que el Estatuto
de Autonoma de Tarija tendr que introducir a los catlogos de sus artculos 39, 40 y 41.
Entre el rgimen electoral del Estatuto de Tarija y el de la Constitucin existen coincidencias

de fondo, esenciales, pero tambin estn presentes desencuentros, sobre todo en el mbito
institucional. Para identificar las similitudes y diferencias revisemos primero el horizonte
estatutario:
Artculo 39. Competencias exclusivas del Gobierno Departamental
Autnomo.
[]
3. Convocar a referndums y otros mecanismos democrticos de consulta
directa y participativa de carcter departamental.
Artculo 40. Competencias compartidas.
[]
2. Rgimen electoral, que comprende las normas y procedimientos
electorales para la constitucin de los rganos e instituciones del gobierno
departamental.
Artculo 83. Naturaleza y funciones97.
I. En el marco de la unicidad institucional del Organismo Electoral Nacional,
la Corte Departamental Electoral de Tarija, es el rgano autnomo,
independiente, imparcial, de naturaleza tcnica y administrativa con
jurisdiccin en todo el territorio departamental, a cuya responsabilidad
y garanta se encargan los procesos de eleccin de autoridades legislativas
y ejecutivas departamentales; as como los procesos de democracia
participativa descritos en el presente Estatuto Autonmico.
II. Sus resoluciones son de cumplimiento obligatorio, irrevisables e
inapelables, excepto en competencias exclusivas de la Corte Nacional
Electoral y del Tribunal Constitucional.
III. Tiene facultad para elaborar su presupuesto, administrar sus recursos,
aprobar sus propios reglamentos, estructura orgnica y emitir resoluciones
y disposiciones en el estricto mbito de su jurisdiccin y competencias.
94 Son la 1, 3, 4, 6, 7, 11, 12, 13, 19, 20 y 22.
95 Las materias 2 y 5 del cuadro se encuentran en esa situacin.
96 Las materias de las filas 8, 9, 10, 15, 16 y 18 del cuadro integran este grupo, con todas las contingencias y aclaraciones formuladas en
los captulos de Pando, Beni y Santa Cruz. Recordemos, a manera de ejemplo, que los recursos hdricos y las cuestiones relativas a la
tierra sern analizados en apartados especiales.
97 En el Estatuto no tiene pargrafos numerados. Se introdujeron en este informe para facilitar el anlisis.
216
IV. Los(as) cinco vocales de la Corte Departamental Electoral de Tarija, son

elegidos por dos tercios del Parlamento Departamental; desempearn
sus funciones por un periodo de cinco aos prorrogables por una
sola vez, computables desde el momento de su posesin y no podrn
ser suspendidos ni destituidos sino por sentencia penal condenatoria
ejecutoriada o faltas muy graves descritas en la Ley Departamental
Electoral.
Artculo 84. Ley Departamental Electoral.
La Ley Departamental Electoral es el instrumento que norma los
procedimientos, desarrollo, vigilancia, control de los procesos electorales y de
consulta democrtica, para la conformacin del Parlamento Departamental,
eleccin de autoridades ejecutivas elegibles del Departamento y los mecanismos
de democracia participativa.
La Ley Departamental Electoral explicitar las atribuciones generales y
especficas de la Corte Departamental Electoral, observando las disposiciones
constitucionales, estatutarias y legales establecidas, as como las atribuciones
correspondientes a su directiva.
Varios temas pueden y deben ser destacados despus de la lectura del anterior bloque de
disposiciones estatutarias:
2.4.4.1
Dos grandes coincidencias sobresalen en el conjunto de relaciones entre los dos cuerpos
normativos comparados: (a) Segn el tenor de los artculos 299.I.1 de la Suprema Norma y
40.2 de la carta tarijea, el rgimen electoral departamental responde en su funcionamiento a
competencias compartidas entre el nivel central y el departamental; (b) la iniciativa, convocatoria y
realizacin de referendos y otros mecanismos de consulta sobre asuntos de inters estrictamente
departamental se definen en el marco competencias exclusivas departamentales (comparar el
artculo 39.2 del Estatuto con el 300.I.3 de la Carta Magna). Se trata, en efecto, de convergencias
esenciales, a partir de las que podra resultar ms fcil la superacin de los desencuentros.
2.4.4.2
Tiene fundamentos constitucionales la Ley Departamental Electoral prevista en el

Estatuto?, y qu alcance tendr sta? La Constitucin, conforme acabamos de ver, cataloga
el rgimen electoral departamental entre las competencias compartidas, lo que implica,
por definicin, la existencia de legislacin base, emanada del nivel central e imperio en
todo el territorio del pas, y de tantas leyes de desarrollo como asambleas departamentales
decidan adecuar la normativa bsica a las condiciones de su jurisdiccin. En consecuencia,
la legitimidad de la ley departamental anunciada en el artculo 84 de la carta tarijea resulta
incuestionable. Pero, qu alcance tendr esa ley? La respuesta a esta interrogante parece
obvia: el desarrollo legislativo departamental viabiliza la eleccin de los miembros de la
Asamblea o Parlamento Departamental y de las autoridades que componen el Ejecutivo
departamental, as como la realizacin de referendos y otras consultas, facilitando en la
aplicacin operativa de la organizacin reglas y procedimientos bsicos normados por el
nivel central. La norma departamental, adicionalmente, tendr como campo propio la
autorizacin, supervisin y control de las normas y procedimientos electorales propios de
los pueblos indgenas originarios de Tarija.
Ahora bien, delimitado as el alcance de la Ley Departamental Electoral, queda claro
que el artculo 84 del Estatuto excede, con mucho, el horizonte de una ley de desarrollo.
217
No se trata, como afirma el texto estatutario, de un instrumento que, per se, norma los
procedimientos, desarrollo, vigilancia [y] control de los procesos electorales, sino de
viabilizar la aplicacin de las disposiciones generales y bsicas a los procesos electorales
departamentales, facilitando as la constitucin de los rganos de gobierno delineados en
el Estatuto de Autonoma y otras disposiciones orgnicas, y/o la puesta en prctica de
procesos y actos de consulta social. Tampoco le corresponde a la Ley Departamental regular
las atribuciones generales y especficas de la Corte Departamental Electoral, dado que el
conjunto de temas vinculados a la dimensin institucional en esta materia estarn definidos
en la Ley del rgano Electoral Plurinacional. En sntesis, el artculo 84 del Estatuto requiere
ajustar su alcance para concordar con el rgimen constitucional.
2.4.4.3
Para el Estatuto, en el plano absolutamente formal, el mximo organismo electoral de

Tarija todava es aludido como Corte Departamental Electoral (artculos 83 y 84). Sabemos
que, innovando, la Constitucin habla de Tribunal Electoral Departamental (TED) para
referirse al mismo rgano (ver artculo 205), de suerte que, sin mayores esfuerzos, la nueva
nomenclatura tendra que ser adoptada por el documento tarijeo.
2.4.4.4
El pargrafo I del artculo 83 del Estatuto determina que el TED es un rgano autnomo
[e] independiente, incursionando, al hacerlo, en terrenos que no son propios de la norma
departamental. La independencia se entiende en la medida en que el Tribunal no se
encuentra subordinado a ningn otro centro de poder departamental. La independencia
es externa, nos ubica en el plano de las relaciones con los otros tres rganos (legislativo,
ejecutivo y judicial). La autonoma, en cambio, nos sita dentro del rgano Electoral
Plurinacional y en el mbito de las relaciones internas entre el Tribunal Supremo y los
tribunales departamentales. Pues bien, en este plano, la caracterizacin del TED como
rgano autnomo que hace el Estatuto colisiona con el artculo 205.II de la Constitucin.
Asimismo, cuando el pargrafo III de la citada clusula 83 de la norma tarijea dispone que
el TED tiene facultad para elaborar su presupuesto, administrar sus recursos, aprobar sus
propios reglamentos, estructura orgnica y emitir resoluciones y disposiciones, claramente
incursiona en el campo reservado por la Constitucin para la Ley del rgano Electoral
Plurinacional.
As, existen suficientes argumentos de sustento para recomendar la adecuacin de los
cuestionados pargrafos I y III del artculo 83 del Estatuto al diseo institucional del
rgano Electoral desplegado por la Constitucin.
2.4.4.5
Finalmente, segn el Estatuto, el Tribunal Electoral Departamental funcionara con cinco

vocales designados por el Parlamento Departamental (artculo 83.IV), lo que entra en
franca contradiccin con la norma 206.V de la Carta Magna, al abrigo de cuyo mandato
como sabemos los miembros de los tribunales electorales departamentales (cuyo
nmero todava no est establecido) sern designados por la Cmara de Diputados de
ternas preparadas por las asambleas departamentales. La conclusin no puede ser ms clara:
el artculo 83.IV del Estatuto deber limitarse a viabilizar en el escenario departamental la
aplicacin del artculo 206.V de la Ley Fundamental.
Resumamos las adecuaciones constitucionales del rgimen electoral estatutario tarijeo
identificadas: los artculos 83 y 84 de la carta departamental no podrn ser aplicados en
218
la prctica sin las modificaciones que permitan alcanzar la inevitable concordancia con el
rgimen constitucional.
De los cuatro Estatutos de la Media Luna, en materia de control fiscal, el tarijeo es

el que con mayor fuerza entra en contradiccin con la Suprema Ley. Antes que nada,
reproduzcamos la norma en cuestin:
CAPTULO IV
CONTROL FISCAL DEPARTAMENTAL
Artculo 112.- Contralora departamental.
La Contralora Departamental es el rgano independiente de control fiscal
gubernamental del Departamento de Tarija. Controla la [captacin]98 y el uso eficaz
y eficiente de los recursos departamentales, promueve la obtencin de informacin
til, oportuna y confiable; tiene como propsito lograr que todo servidor pblico
sin distincin de jerarqua asuma plena responsabilidad por sus actos, rindiendo
cuenta de los objetivos a que se destinaron los recursos Departamentales que le
fueron confiados y de la forma y resultado de su aplicacin.
Cubre el desempeo de todas las entidades del sector pblico del Departamento
sin excepcin; de organismos y empresas en las cuales instituciones pblicas del
Departamento tengan participacin econmica; y de los servidores pblicos del
Departamento en cuanto al cumplimiento del ordenamiento jurdico vigente y el
impacto de los resultados de gestin en la calidad de vida de los ciudadanos. Tiene
autonoma administrativa, funcional y financiera.
La Estructura y funcionamiento de la Contralora Departamental ser normada
por Ley.
La descripcin de la funcin del control fiscal es impecable, sintonizndose sin mayores

dificultades con la visin constitucional de la materia, lo cual, lamentablemente, no se
repite en el mbito del diseo institucional. En trminos semejantes a los que vimos en el
rea electoral, la norma institucional tarijea le atribuye a la Contralora Departamental la
condicin de rgano independiente, dotado de autonoma administrativa, funcional y
financiera, y cuya estructura y funcionamiento sern normados por ley (ley departamental,
se entiende). Esta caracterizacin del rgano contralor se aproxima notoriamente a la
lgica de las competencias exclusivas departamentales, dado que de otro modo no lograra
entenderse cmo una ley departamental podra decidir su estructura y funcionamiento.
Qu dispone, al respecto, la Constitucin? Primero, que la entidad, en realidad, es
la Contralora General del Estado (CGE), con jurisdiccin en todo el territorio del pas
y sobre el conjunto de las entidades pblicas y de aquellas en las que el Estado tenga
participacin o inters econmico. Segundo, que la CGE tiene autonoma funcional,
financiera, administrativa y organizativa. Y tercero, consecuencia de los dos pilares
anteriores, una ley sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional determinar su
organizacin, funcionamiento y atribuciones (ver artculo 213). El constituyente, en
consecuencia, al legislar sobre la CGE le entreg a la Asamblea Plurinacional la potestad
de consolidar la exclusividad competencial del nivel central o, en su caso, de disear una
matriz de competencias compartidas, cerrando el paso, en cualquiera de los dos casos, a la
orientacin del Estatuto sureo.
98 En el Estatuto dice capacitacin en vez de captacin, que es lo correcto.
219
Cualquiera fuese el diseo final que adquiera el rgano encargado del control fiscal, est
claro que el artculo 112 de la carta tarijea incursiona en un terreno que no es propio de un
Estatuto de Autonoma Departamental, intentando definir temas que, por mandato de la
Constitucin, sern resueltos en una ley del nivel central. De manera que no parece quedar
otro camino que el de la modificacin de ese artculo o, incluso, evaluar la posibilidad de
su supresin.
Siguiendo la metodologa utilizada para el estudio de este tema en los estatutos beniano
y cruceo, analizaremos aqu las inadecuaciones constitucionales en las que, al parecer,
incurre el Estatuto de Autonoma de Tarija a tiempo de legislar sobre los servicios de justicia,
prestando atencin, por separado, a la jurisdiccin ordinaria, la jurisdiccin indgena
originaria, el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Pblico y el Defensor del Pueblo.
En el mbito de esta rea, los desencuentros entre el Estatuto y la Constitucin demuestran

ser de orden exclusivamente formal, al menos eso parece desprenderse de los artculos
estatutarios 104 y 105 reproducidos a continuacin:
Artculo 104. Principios de organizacin de los servicios de justicia.
En el marco de la unidad institucional del Poder Judicial de la Repblica de
Bolivia, los servicios de justicia en el Departamento de Tarija se ejercern de
acuerdo a la Constitucin Poltica del Estado y las Leyes de la Repblica y en
particular por el inters superior de construir una sociedad en aplicacin de los
principios y valores ticos que rigen este Estatuto
Artculo 105. rganos del servicio de justicia.
Una Ley Departamental crear los rganos del servicio de justicia en el
departamento, conforme al presente Estatuto Autonmico. Los vocales de
la Corte Superior de Distrito, el Fiscal de Distrito y el Representante de la
Judicatura sern elegidos y nombrados por el parlamento departamental; las
formas y condiciones sern establecidas por Ley.
Lo destacable, sin lugar a dudas, es el reconocimiento de que la administracin de justicia

tiene un carcter de competencia exclusiva nacional (artculo 104). Los servicios de justicia
en Tarija dice el texto transcrito se prestarn en el marco de las disposiciones de la
Constitucin y de las leyes del nivel central del Estado. Esta coincidencia es lo que realmente
importa y la que, seguramente, allanar la solucin a los desencuentros formales. Veamos:
Despus de reconocer la fuerza decisoria y vinculante de la Ley Fundamental y de la
normativa del Estado central, el artculo 105 inexplicablemente establece que una ley
departamental crear los rganos del servicio de justicia en el departamento. Dada la
contundencia de la norma anterior, la nica explicacin para esta disposicin es que se
trata de un desliz formal, fcilmente superable en consecuencia. Sea como fuere, est claro
que la primera parte de ese artculo tendr que ser reformulada o, simplemente, eliminada.
Pero la falta de concordancia no queda ah. La mencionada clusula 105 del Estatuto
ordena, adems, que los miembros de la Corte Superior de Distrito sern elegidos y
nombrados por el parlamento departamental, introduciendo as una incompatibilidad
formal con la Constitucin y otra institucional. Respecto a la primera, slo cabe recordar
que la instancia departamental mxima de la jurisdiccin ordinaria es el Tribunal
220
Departamental de Justicia, lo que ciertamente deber ser enmendado. Y en lo institucional,

el procedimiento para la designacin de los miembros del Tribunal previsto en el Estatuto
contradice abiertamente al artculo 184.5 de la Constitucin, lo que, por cierto, inviabilizar
la aplicacin prctica del varias veces citado artculo 105 de la norma bsica tarijea.
Ahora bien, si agregamos este desencuentro procedimental a las observaciones formales
del prrafo anterior, prcticamente queda muy poco en pie del mentado artculo 105,
lo que claramente sugiere que su eliminacin podra resultar recomendable, sobre todo
porque incluso el disminuido saldo no cuestionado todava terminar por derrumbarse,
segn veremos ms adelante.
2.4.7 Jurisdiccin indgena originaria campesina
Digna de mencin fue la decisin adoptada por los estatuyentes tarijeos para inscribir en
su carta institucional el reconocimiento y vigencia de la jurisdiccin indgena originaria
campesina. La redaccin de la respectiva norma dice sin ambages:
Artculo 106. Comunidades indgenas.
El Gobierno Autnomo Departamental reconoce el sistema de justicia de
las comunidades indgenas del Departamento, que se ejerce con arreglo
a sus normas propias; los derechos de los pueblos indgenas reconocen la
Constitucin Poltica del Estado y las Leyes.
La coincidencia de este texto con la visin que anima a los artculos 190 a 192 de la Carta
Magna es completa, lo que nos ahorra mayores anlisis.
2.4.8 Consejo de la Magistratura
El Estatuto tarijeo es extremadamente parco en relacin con el Consejo de la Magistratura.

Slo se ocupa de l en su artculo 105, a la hora de encomendarle al parlamento departamental
la designacin del representante de la entidad en Tarija, legislando impropiamente, de
esa manera, sobre un procedimiento que le corresponde definir a la ley orgnica respectiva.
Tal como anunciramos lneas atrs, la conveniencia de eliminar el artculo 105 del
Estatuto parece reafirmarse cada vez ms.
2.4.9 Ministerio Pblico
La situacin en que quedara el Ministerio Pblico en Tarija si se intentara aplicar su

cuestionado artculo 105 sera la misma que la analizada en los anteriores servicios de
justicia. Veamos una lectura radical de esa disposicin estatutaria, acondicionada para esta
materia:
Artculo 105. rganos del servicio de justicia.
Una Ley Departamental crear los rganos del servicio de justicia en el
departamento, conforme al presente Estatuto Autonmico. El Fiscal de
Distrito ser elegido y nombrado por el parlamento departamental; las formas
y condiciones sern establecidas por Ley.
Asumida as la norma, quien intente sustentar esta visin no podr evitar pensar en una
competencia exclusiva departamental, lo que inobjetablemente entrar en contradiccin
con los artculos 225 y 226 de la Constitucin, que le reconocen al Ministerio Pblico
autonoma institucional, administrativa y financiera, por un lado, y por el otro, estructura
y jurisdiccin en todo el territorio nacional, encabezada por el fiscal general e integrada por
221
fiscales departamentales. No parece existir, en consecuencia, la ms mnima posibilidad de

que el fiscal de distrito de Tarija sea creado por una ley departamental, y ni siquiera por
el momento al menos que sea designado por la Asamblea Departamental.
Queda as demostrado que son mltiples y slidos los fundamentos que conducen a
pensar que la eliminacin del artculo 105 del Estatuto contribuira en verdad a dejar atrs
varias inadecuaciones constitucionales.
El enfoque que se dio a esta materia en el captulo de Santa Cruz resulta tambin
absolutamente pertinente para Tarija. Con esa orientacin, veamos primero el texto
estatutario:
Artculo 113. Naturaleza.
El Defensor del Pueblo es el rgano independiente de promocin y proteccin
de los derechos humanos en el Departamento, que resulten restringidos o
suprimidos por actos de rganos estatales e instituciones pblicas y de
empresas prestadoras de servicios pblicos. Tiene autonoma administrativa,
funcional y financiera.
El Defensor del Pueblo protege la vigencia de los derechos humanos
reconocidos en la Constitucin Poltica del Estado, leyes de la repblica,
leyes del Departamento y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos
vigentes para Bolivia.
La Estructura y funcionamiento del Defensor del Pueblo ser normada
por Ley.
Segn vimos pginas atrs, la posibilidad de crear defensoras departamentales de los

derechos humanos no parece plantear contradicciones de fondo con la Carta Magna,
sobre todo porque implantados gobiernos autnomos de cuerpo entero en el nivel meso,
la cantidad de escenarios institucionales pblicos tiende a incrementarse, lo que aumenta
tambin las amenazas potenciales en contra de los derechos humanos, de manera que,
siendo la misin de la Defensora o el Defensor del Pueblo velar por el cumplimiento y
vigencia de los derechos humanos y difundirlos, resulta recomendable que el servicio sea
provisto bajo el principio de subsidiariedad, es decir, cerca de la poblacin que necesita de
l. Dejamos dicho pginas atrs que, asumido este enfoque, dos importantes cuestiones
debern ser resueltas:
1. Como quiera que no existen en la Constitucin disposiciones que autoricen o nieguen
la existencia de defensoras departamentales, constituidas y funcionando al amparo de
regmenes autonmicos, la Ley de la Defensora del Pueblo ser la que proceda al diseo
institucional final de la funcin, que podr asumir caractersticas de una competencia
exclusiva nacional, manteniendo su fisonoma actual, o siguiendo la visin de los Estatutos
de Tarija y Santa Cruz, transitar hacia una competencia exclusiva departamental, o en
su caso adoptar un diseo final propio de competencias compartidas o concurrentes.
2. Una vez definido el modelo institucional, deber resolverse el siempre delicado tema
del financiamiento de las oficinas subnacionales. Si ellas operan en el marco de
competencias exclusivas departamentales, sus costos tendran que ser cubiertos con
recursos departamentales, pero si el diseo final respondiera a competencias compartidas
o concurrentes podra pensarse en un escenario de descentralizacin de la Defensora
del Pueblo, en el que el financiamiento, o parte de l, se origine en el Tesoro General
del Estado.
222
El desenlace en esta materia depender del proceso de concertacin que se entable entre
los gobiernos departamentales elegidos el mes de abril y los rganos del nivel central
competentes para tomar decisiones al respecto.
2.4.9.2 Rgimen fiscal y presupuestario
En esta rea, el Estatuto de Tarija contiene normas claras y homogneas con el marco
constitucional y los sistemas de administracin pblica financiera establecidos por el
Estado central. No obstante, la clasificacin de los ingresos del gobierno departamental es
diferente, aunque no necesariamente contradictoria, con la de la Constitucin; tampoco
los requisitos estatutarios del endeudamiento pblico coinciden del todo con los de la
Carta Magna. Analicemos ambos componentes por separado.
2.4.7.1
Al decir del artculo 46 del Estatuto tarijeo, diecisiete fuentes de ingresos aportarn al
Tesoro Departamental:
Artculo 46. Rentas departamentales
Las Rentas Departamentales son aquellos ingresos generados por la actividad
econmica nacional y departamental, por la explotacin y produccin
de recursos renovables y no renovables, prestacin de bienes y servicios y
transferencias otorgadas por cualquier otro nivel de la estructura del sector
pblico. Son ingresos del Gobierno Departamental Autnomo los siguientes:
1. Regalas departamentales generadas por las explotaciones de recursos
naturales renovables y no renovables.
2. Coparticipacin en las recaudaciones provenientes del Impuesto Especial
a los Hidrocarburos.
3. Coparticipacin en las recaudaciones provenientes del Impuesto Directo
de Hidrocarburos (IDH).
4. Ingresos generados por la renta de bienes y servicios.
5. Impuestos, tasas y patentes departamentales aprobados por el Parlamento
Departamental en el marco de sus competencias.
6. Registro de comercio, industria, artesana y otros.
7. Transferencias corrientes del Gobierno Nacional a favor de la autonoma
departamental.
8. Transferencias de recursos otorgados por el nivel nacional para la
administracin de los servicios de salud, educacin y asistencia social.
9. Transferencias extraordinarias del Gobierno Nacional.
10. Coparticipacin en los impuestos nacionales.
11. Sobre tasas para financiar las materias y competencias departamentales.
12. Impuestos cedidos por el Gobierno Nacional.
13. Fondo de Compensacin Departamental, si corresponde.
14. Ingresos de capital, bonos, ttulos, fideicomisos y activos fsicos y financieros
en general, as como sus rendimientos.
15. Recursos de crdito.
16. Donaciones y otras transferencias de recursos de cooperacin nacional e
internacional.
17. Otros que sean creados por ley.
223
Este catlogo de ingresos departamentales incluye las ocho fuentes consignadas en el

artculo 341 de la Constitucin, dejando sentada as una base normativa comn. La
diferencia consiste en que el Estatuto registra siete tipos de recursos adicionales: los que
aparecen identificados con los nmeros 6, 7, 10, 11, 12, 13 y 17. Ninguna de estas fuentes,
salvo la nmero 6, entraa conflicto alguno con la Constitucin, sobre todo porque su
vigencia real depende de decisiones y leyes futuras del nivel central.
El Registro de comercio, industria, artesana y otros no figura en los catlogos
competenciales de la Constitucin, por lo que su gestin podra quedar librada a la clusula
residual (artculo 297.II de la Ley Fundamental) o ser transferida o delegada al nivel
departamental, como espera el Estatuto. La permanencia del Registro entre las fuentes de
financiamiento depender, por tanto, de la decisin que sobre la actividad adopte el nivel central.
2.4.7.2
Dos disposiciones del Estatuto de Tarija establecen las reglas departamentales del
endeudamiento pblico:
Artculo 43. Poltica fiscal.
Las polticas fiscales autonmicas se regirn por:
[]
2. La deuda pblica ser aprobada en el Parlamento Departamental y se administrar
de acuerdo a normas nacionales.
Artculo 91. Endeudamiento departamental.
El Gobierno Departamental podr contraer endeudamiento slo con autorizacin
del rgano Legislativo y opinin favorable del Ejecutivo Departamental. La opinin
favorable, deber ser compatible con los lmites de endeudamiento establecidos por Ley.
Los lmites de endeudamiento, conceptualmente incluyen a la deuda flotante, al
flujo y stock de la deuda externa e interna, que incluye amortizaciones intereses y
comisiones.
La primera disposicin (artculo 43) establece la sujecin de la deuda pblica departamental

a los requisitos establecidos por el nivel central, es decir, la subordinacin a las normas
del Sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico. La concordancia es plena con el
artculo 341.7 de la Constitucin. La segunda disposicin (artculo 91), en cambio, parece
aflojar un tanto la concordancia con las reglas constitucionales, exigiendo nicamente la
opinin favorable de los rganos departamentales. Podra tratarse de un dficit formal en
la redaccin de la norma estatutaria, caso en el que la correccin podra adoptar la va de
ratificar el apego a la normativa del nivel central o, alternativamente, la de exigir tambin
la aprobacin de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
2.4.8 Educacin
Qu dice sobre la educacin el Estatuto de Tarija? Tres artculos de ste deben ser
considerados para reconstruir el rgimen sobre la materia:
Artculo 21. Educacin.
La Educacin es la prioridad fundamental de la Autonoma Departamental, el
Gobierno Autnomo departamental propugna el acceso de todos los hombres
y mujeres del Departamento a una educacin universal, gratuita y de calidad
orientada a forjar una nueva sociedad.
224
Artculo 36.- Clasificacin de las competencias.

El Gobierno Departamental Autnomo de Tarija tiene competencias
exclusivas, compartidas y de ejecucin y las ejerce respetando lo establecido
en la Constitucin Poltica del Estado y en el presente Estatuto Autonmico.
[]
2. Las competencias departamentales son Compartidas cuando el Gobierno
Departamental asume la potestad legislativa en el marco de las leyes
nacionales, la potestad reglamentaria de ellas y la potestad ejecutiva sobre
una determinada materia. En materias de competencia compartida, el
Gobierno Departamental puede definir sus propias polticas pblicas.
[]
3. Educacin.
De cara a estos textos, puede decirse que los estatuyentes tarijeos concibieron la gestin
educativa en funcin de competencias compartidas, delineando la siguiente matriz de
distribucin de potestades:
1. La legislacin educativa bsica se aprobara bajo resortes exclusivos del nivel
central, estableciendo, a travs de ella, los parmetros generales del sector.
2. El gobierno departamental tendra facultades para sancionar la Ley Departamental
de la Educacin en calidad de desarrollo normativo, y de formular e implementar
las polticas de educacin (artculo 36 in fine). Por intermedio de ellas (ley y
polticas) los rganos departamentales podran decidir sobre la planificacin,
organizacin, recursos humanos y direccin de los niveles preescolar, primario y
secundario de la educacin fiscal.
3. Los gobiernos municipales se haran cargo de las potestades que la ley departamental
les acuerde, o continuaran ejerciendo las atribuciones que hoy se encuentran
bajo su mando.
La Constitucin, segn vimos anteriormente, ordena el sector educativo en funcin de
dos asignaciones competenciales complementarias: a travs del artculo 298.II.17 deja en
manos exclusivas del nivel central la formulacin y aprobacin de las polticas del sistema
de educacin y, por otro lado, dispone que la gestin del sistema de educacin estar a
cargo del Gobierno central y de las entidades territoriales autnomas, que actuarn en el
marco de competencias concurrentes(artculo 299.II.2). El efecto combinado de ambas
disposiciones determinar una matriz de reparto competencial diferente a la del Estatuto,
a saber:
(a) La Ley de la Educacin Boliviana, conteniendo normas generales y particulares,
ser aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, otorgando las bases
para que el rgano Ejecutivo formule e implemente las polticas del sistema
educativo.
(b)Las entidades territoriales subnacionales (departamentos, municipios y autonomas
indgena originarias) ejercern las potestades, funciones y atribuciones que la ley
sectorial les asigne en aplicacin de la concurrencia competencial.
Comparando esta matriz con la que subyace en el Estatuto, queda claro que, en el
marco de las definiciones constitucionales, no existe espacio, ni autorizacin, para que el
gobierno departamental de Tarija desarrolle la legislacin nacional, ni para que apruebe
225
las polticas sectoriales99. En suma, la carta autonmica tarijea, para adecuar su visin al
texto constitucional, tendr que adoptar, sin mayores particularidades, el esquema de las
competencias concurrentes para el sector educativo.
En el componente institucional, el Estatuto de Tarija no contiene ningn diseo
particular para la educacin. No obstante, cuenta con una disposicin general, dirigida a la
organizacin del Ejecutivo Departamental, cuyo texto dice:
Artculo 80.- Caracterizacin general y conformacin del Ejecutivo
Departamental.
1.
El rgano Ejecutivo Departamental ejerce las funciones ejecutivas

de gestin, administrativas y tcnicas, la potestad reglamentaria del
Gobierno Departamental y todas las dems que le confieran las
leyes.
2.
El rgano Ejecutivo Departamental est conformado por el

Gobernador o Gobernadora del departamento, un Jefe o Jefa de
Gabinete, los Secretarios o Secretarias Departamentales y los
Ejecutivos Seccionales de Desarrollo y otros rganos que pudieran
establecerse en la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo
Departamental.
Est claro que esta previsin estatutaria es tan general que puede acomodarse a cualquier
matriz de distribucin competencial con la que quiera gestionarse la educacin, por tanto,
no entraa ninguna contradiccin con la Constitucin.
2.4.9 Salud
Los estatuyentes tarijeos abordaron el sector salud en trminos semejantes a los de la

educacin, aadiendo en este caso la potestad exclusiva del gobierno departamental para
aprobar las polticas de salud del departamento. Sus artculos 22, 39.35 y 40.4 (recurdese
que el de la educacin es el 40.3) sostienen lo siguiente:
Artculo 22. Salud.
La proteccin de la salud del pueblo es funcin tutelar del Gobierno
Autonmico del Departamento de Tarija. Para ello asignar prioridad en los
presupuestos generales anuales, en cantidades suficientes que garanticen el
mejor servicio en las reas de su competencia.
En el territorio del Departamento Autnomo de Tarija se reconoce el derecho
de sus habitantes a acceder de manera gratuita a un seguro universal de salud
Autnomo Departamental, que brindara el servicio con calidad, calidez y sin
discriminacin alguna.
Autnomo.
[]
35. Polticas de salud en el mbito departamental.
[]
4. Salud, incluida la otorgacin universal y gratuita del servicio.
99
226
No deben confundirse aqu las polticas del sistema de educacin de las que habla el artculo 298.II.17 de la Constitucin con las
polticas que, aun en un escenario restringido, aprobar inevitablemente el gobierno departamental.
Sin embargo, ya vimos al analizar el sector educativo lo que, en trminos de reparto de

potestades y funciones, implica la asimilacin de la salud a competencias compartidas entre
el Estado nacional y el gobierno departamental. Sabemos tambin que, en ese esquema, el
gobierno departamental de Tarija no encontrar autorizacin constitucional para encarar
el desarrollo legislativo, ni espacio institucional para formular e implementar las polticas
de salud, al margen, por cierto, de algunas polticas particulares que no entren en conflicto
con las decisiones fundamentales del nivel central, como el Seguro Universal de Salud de
Tarija (SUSAT), por ejemplo.
La conclusin aqu es, pues, la misma que en el apartado anterior. Los legisladores
tarijeos no podrn evitar la reclasificacin de la salud entre las competencias concurrentes
si desean impulsar una gestin de la salud pblica exenta de conflictos tcnicos,
administrativos y polticos con el Gobierno central.
Debido seguramente a la importancia de su aporte a la produccin gasfera nacional, el

rgimen de recursos naturales de la carta autonmica de Tarija se encuentra fuertemente
inclinado hacia los hidrocarburos. En sus pginas se leen las siguientes disposiciones:
Artculo 16. Hidrocarburos y energa.
La poltica departamental en materia de Hidrocarburos y energa contemplar:
1. La participacin del Departamento en la formulacin de las polticas
nacionales del sector.
2. La participacin del Departamento en la cadena productiva de los
hidrocarburos.
3. La promocin de inversiones pblicas y privadas para desarrollar el sector
hidrocarburfero del Departamento, como tambin la participacin del
Gobierno Autnomo Departamental en ellas.
4. La preservacin del medio ambiente, de la biodiversidad y la salud de la
poblacin en relacin a la actividad hidrocarburfera.
5. La generacin de valor agregado a la explotacin de los hidrocarburos,
impulsando su industrializacin, pudiendo utilizar para ello las regalas en
especie que le corresponde.
6. Velar por el cumplimiento de la norma para la instalacin y funcionamiento
de las oficinas de la empresa estatal de hidrocarburos en el territorio
departamental.
7. Velar por el cumplimiento de normas para la instalacin y funcionamiento
de las oficinas de las empresas que desarrollan operaciones hidrocarburferas
en el territorio departamental.
8. Garantizar la autonoma energtica del Departamento.
Autnomo.
[]
7. Generacin, transporte y distribucin de energa en el mbito de la
jurisdiccin departamental y su correspondiente regulacin, incluido el
otorgamiento de las autorizaciones y licencias correspondientes.
8. Transporte de gas natural en el territorio departamental, de manera directa
o en alianza con terceros pblicos o privados.
9. Industrializacin de los hidrocarburos que perciba el Departamento en
227
especie y otros; as como comercializar los productos emergentes de ese

proceso de industrializacin, de manera directa o en alianzas estratgicas
mediante la conformacin de empresas pblicas o mixtas.
10. Gestin de recursos naturales renovables.
11. Agricultura, ganadera, pesca, aprovechamientos agroforestales []
respetando lo que corresponda a la autonoma municipal.
[]
24. Recursos hdricos, cuando las aguas transcurran o se encuentren ubicadas
dentro de la jurisdiccin del Departamento.
[]
34. Espectro electromagntico en el mbito departamental.
[]
36. Promocin y fomento de energas alternativas y renovables.
Artculo 41. Competencias de ejecucin.
Son Competencias de Ejecucin del Gobierno Departamental Autnomo
las conferidas en el presente artculo, sin perjuicio de las atribuidas en otros
preceptos en este mismo Estatuto Autonmico:
[]
2. Participar en la formulacin y ejecucin de las polticas energticas
nacionales.
3. Participar en la cadena de industrializacin de los hidrocarburos, en
asociacin con el nivel nacional o por cuenta propia, para lo que podr
hacer uso de la produccin departamental y de la regala departamental
percibida en especie, en el marco de la Ley de Hidrocarburos y otras
vigentes.
[]
10. Participar en el aprovechamiento y proteccin de recursos hdricos y
cuencas interdepartamentales, en los que participa el Departamento
Autnomo de Tarija.
Acorde con el peso especfico que los hidrocarburos tienen en los textos anteriores,
comencemos el anlisis sistematizando la visin del Estatuto tarijeo sobre este sector.
En las normas transcritas pueden encontrarse por lo menos tres disposiciones alejadas del
marco de la Ley Fundamental, a saber:
(a) Se prev una poltica departamental de hidrocarburos, dirigida, entre otros
componentes, a:
(i)
La participacin del departamento en la formulacin de las polticas nacionales

del sector (artculos 16.1 y 41.2).
(ii)
La participacin del departamento en la cadena productiva de los hidrocarburos

(artculo 16.2).
(iii)
La participacin del gobierno departamental en las inversiones destinadas al

sector (artculo 16.3), y
(iv)
Garantizar la autonoma energtica del departamento (artculo 16.8).
(b) El Estatuto considera que el gobierno tarijeo, en ejercicio de competencias

exclusivas departamentales, se hara cargo del transporte de gas natural en el
territorio departamental (artculo 39.8).
228
(c) La industrializacin de los hidrocarburos que el departamento reciba en calidad

de regalas e impuestos en especie, tambin sera llevada a cabo en el marco de
competencias exclusivas del gobierno departamental (artculos 39.9 y 41.3).
A riesgo de ser repetitivos, el contraste de estas reglas estatutarias con el rgimen
constitucional de los hidrocarburos puede realizarse en los siguientes trminos:
(a) Los artculos 298.I.18 y 360 de la Constitucin establecen inequvocamente que
los hidrocarburos estn sujetos a competencias privativas del nivel central y que, en
consecuencia, es el Gobierno central el que formula y aprueba la o las polticas del
sector. Con la misma orientacin estatista, los artculos 359 y 361, tambin de la Carta
Magna, le encomiendan a la empresa estatal del petrleo , Yacimientos Petrolferos
Fiscales Bolivianos (YPFB), nica entidad autorizada para ello, la realizacin de las
actividades de la cadena productiva de los hidrocarburos y su comercializacin y a la
Empresa Boliviana de Industrializacin de Hidrocarburos (EBIH) su transformacin
industrial. Y, por ltimo, la clusula 363.II de la Constitucin autoriza a YPFB a
conformar asociaciones para la implementacin prctica de la cadena productiva
hidrocarburfera. De este bloque de mandatos fundamentales pueden extraerse,
volviendo sobre el Estatuto, importantsimas conclusiones: por un lado, la poltica
de hidrocarburos que apruebe el gobierno departamental deber estar definida en el
marco de las directrices del nivel central y versar, preferentemente, sobre los temas
y componentes sectoriales no cubiertos por la poltica nacional. Por otro lado, y en
relacin con los cuatro componentes de la poltica departamental sealados en el
inciso (a), existen fundamentos para sostener que:
(i) La participacin de los departamentos productores de hidrocarburos en la
formulacin de las polticas nacionales no es, ni puede ser, una consecuencia
de las polticas departamentales del sector, sino que viene determinada por el
artculo 316 de la Constitucin, es decir, resulta del carcter participativo de
la planificacin estatal.
(ii) La participacin del departamento de Tarija en la cadena productiva
hidrocarburfera sera viable nicamente a travs de acuerdos celebrados
con YPFB.
(iii) Del mismo modo, el gobierno departamental de Tarija slo podra intervenir
en las inversiones destinadas a la produccin de hidrocarburos a travs de
contratos suscritos con YPFB, en los que, adems, podran participar empresas
privadas, y
(iv) Dado el monopolio de la empresa estatal en el sector, no existe va alguna
que le permita al gobierno departamental garantizar la autonoma energtica
de Tarija.
(b) El mandato del artculo 39.8 del Estatuto (transporte de gas natural en el territorio
tarijeo) no podr ser cumplido por el gobierno departamental porque YPFB es la nica
empresa autorizada parzdos los eslabones de la cadena productiva hidrocarburfera,
incluido, por supuesto, el transporte (artculo 361 de la Constitucin).
(c) Tampoco podrn ser aplicadas en la prctica las disposiciones de las clusulas 39.9 y
41.3 de la norma autonmica porque esa tarea, por mandato del artculo 363 de la
Carta Magna, le corresponde a la EBIH.
229
Todo parece indicar, en suma, que los numerales 1, 2, 3 y 8 del artculo 16 del Estatuto de
Tarija slo pueden adecuarse al marco constitucional si soportan modificaciones parecidas
a las aqu sugeridas. Del mismo modo, debido a que las materias 8 y 9 del artculo 39 del
Estatuto colisionan directamente con la Constitucin, no podran sino ser retiradas de la
lista de exclusividades competenciales.
Prestemos atencin ahora al numeral 7 del artculo 39. En l se enlista entre las competencias
exclusivas del gobierno departamental no slo la generacin, transporte y distribucin de
energa en el mbito de la jurisdiccin departamental, sino tambin la regulacin del
sector, incluido el otorgamiento de las autorizaciones y licencias correspondientes, dice
el texto transcrito lneas atrs. Se trata de una asignacin competencial que abarca a todos
los tipos de energa; no depende de condicionante alguna y cubre los mbitos tcnicos y
econmicos de la generacin, transporte y distribucin de energa y, adems, la dimensin
reguladora. Para entender a cabalidad estas disposiciones, debe ponerse en el tapete que
las redes de transporte y distribucin de energa elctrica de Tarija no forman parte del
sistema nacional interconectado, lo que, en buena medida, explica el alcance de la norma
estatutaria.
Empero, la visin constitucional sobre el particular es significativamente diferente.
Dejando de lado el artculo 298.II.8 de la Constitucin porque su referente es el sistema
interconectado, del que Tarija no forma parte, dos asignaciones competenciales entran
parcialmente en contradiccin con el Estatuto. Por mandato del artculo 299.II.7 de la Ley
Suprema, la [] administracin de proyectos [] energticos podr llevarse a cabo en
el marco de competencias concurrentes, lo que implica que de ninguna manera la legislacin
podra estar en manos del gobierno departamental. Por otro lado, la norma 300.I.6 de
esta misma ley autoriza a los gobiernos del nivel intermedio la elaboracin y ejecucin de
proyectos de generacin y transporte de energa en los sistemas aislados. Naturalmente,
Tarija est involucrada en esta norma, pero queda claro que su alcance es mucho menor
que el de la previsin estatutaria. Se trata slo de la ejecucin de proyectos, no del sector
energtico como sucede en la clusula 39.7 del Estatuto. De proyectos cuya administracin,
conforme acabamos de ver, responder a concurrencia competencial. Ntese adems
que las obras autorizadas cubren nicamente las reas de generacin y transporte, y no
la distribucin de la energa a los usuarios finales. En fin, conclusiones claras fluyen de
estos mandatos constitucionales: el sector energtico no podr, bajo circunstancia alguna,
gestionarse en el marco de competencias exclusivas departamentales, ni siquiera en los sistemas
aislados, y menos todava las decisiones y actos regulatorios, de manera tal que el Estatuto
tarijeo no podr sino trasladar la materia al catlogo de competencias concurrentes y, al
mismo tiempo, suprimir la potestad de ejercer las funciones regulatorias.
El que no parece plantear conflicto alguno es el numeral 36 de las competencias exclusivas
estatutarias (artculo 39). En efecto, la promocin y fomento de energas alternativas
y renovables que la carta tarijea le encomienda al gobierno departamental concuerda
plenamente con la similar reserva competencial del artculo 300.I.16 de la Constitucin,
a la que aade slo una limitante: que los proyectos no pongan en peligro la seguridad
alimentaria del departamento.
Avanzando en el anlisis, toca el turno del sector forestal. El Estatuto contiene una
disposicin escueta y aislada sobre las actividades productivas forestales: el artculo 39.11
incluye los aprovechamientos agroforestales entre las competencias exclusivas del gobierno
departamental. Al respecto, ya hicimos notar anteriormente que la Constitucin manda
que el rgimen general de suelos, recursos forestales y bosques y la poltica forestal
sern diseados y aprobados por el nivel central del Estado. Vale decir que la normativa
230
constitucional no abre posibilidad alguna para que el gobierno departamental de Tarija

pudiera decidir autnomamente sobre los aprovechamientos agroforestales. En suma,
queda claro que el numeral 11 del artculo 39 del Estatuto tarijeo no podr entrar en
vigencia mientras contine en el catlogo de las competencias exclusivas departamentales.
Decimos mientras contine en ese catlogo, porque, segn discutimos en el captulo de
Pando, cabe la posibilidad de la existencia de regmenes particulares o departamentales en
esta materia, caso en el que las competencias podran ser concurrentes o incluso compartidas.
Cualquiera que fuese la modalidad a implantarse, lo cierto es que la previsin estatutaria en
cuestin tendr que ser modificada o suprimida.
En el campo de los recursos hdricos, las dificultades para poner en vigencia la visin del
Estatuto amenazan ser aun ms fuertes, dado que las normas constitucionales especficas
parecen cerrar la posibilidad de contar con la existencia de regmenes particulares, como en
el caso de los bosques. En efecto, los artculos 373 a 375 de la Ley Fundamental disean
un rgimen estatista y centralista para la gestin de los recursos hdricos, sin espacio para
separar, por otro lado, las fuentes y cursos de agua de inters nacional de los de inters
departamental. En medio de esas condiciones constitucionales, lgicamente, el artculo
39.24 del Estatuto no podr adquirir fuerza vinculante para regular las relaciones jurdicas y
el aprovechamiento de los, por ste denominados, recursos hdricos de inters departamental.
Por otro lado, aunque todava en el mbito de la misma materia, mayores posibilidades
de sobrevivencia rodean al numeral 10 del artculo 41 del Estatuto, segn el cual el
gobierno departamental podra participar en el aprovechamiento y proteccin de recursos
hdricos y cuencas interdepartamentales, en los que participa el departamento. Ello es as
porque esa participacin se desprende de la posicin geogrfica del departamento y porque,
sencillamente, depende de la legislacin del nivel central, en cuyo contexto se definen las
condiciones de la intervencin del gobierno departamental.
Continuando en el marco de las competencias exclusivas del nivel meso, el Estatuto
autonmico de Tarija reconoce al gobierno departamental potestades para legislar sobre el
espectro electromagntico y reglamentar y ejecutar esas normas en su jurisdiccin (artculo
39.34). Esta propuesta lo vimos en los captulos anteriores- desata un conflicto inevitable
con la Constitucin porque sta, en su artculo 298.II.2, le entrega en exclusividad al nivel
central el rgimen general de las comunicaciones y las telecomunicaciones y, por otro
lado, clasifica el espectro electromagntico entre los recursos naturales estratgicos (298.II.4).
En el marco de este primer contraste, queda claro que el camino para la vigencia prctica
de la clusula estatutaria 39.34 se encuentra constitucionalmente bloqueado. Qu podran
hacer, en consecuencia, los estatuyentes tarijeos? Ajustarse estrictamente al mandato del
artculo 299.II.6 de la Lex Suprema, que cataloga las frecuencia electromagnticas entre
las materias sometidas a competencias concurrentes.
Sobre la gestin de los recursos naturales renovables, inscrita en el artculo 39.10
del Estatuto, corresponde nicamente repetir aqu lo dicho en los apartados de los
otros Estatutos: la materia figura en el cuadro de competencias estatutarias sin respaldo
constitucional suficiente porque la Carta Magna legisla sobre los recursos naturales
particularizados y por cuerda separada. En la Constitucin no existe una asignacin
competencial tan genrica como sta del Estatuto. La recomendacin apuntara entonces
a la eliminacin del citado numeral, lo que, por supuesto, no implica olvidarse de ese tipo
de recursos o, en su caso, pensar en concurrencias competenciales.
Por ltimo, corresponde analizar la situacin de la agricultura, ganadera y pesca. Segn
el artculo 39.11 del Estatuto, estas importantsimas reas productivas seran gestionadas
en Tarija bajo competencias departamentales exclusivas, definicin estatutaria que colisiona
con el artculo 299.II.16 de la Constitucin, segn el cual las actividades agropecuarias, la
231
caza y la pesca sern orientadas en el marco de competencias concurrentes. Ergo, el numeral

11 de la citada norma tarijea debera ser reubicada en el catlogo de estas ltimas.
2.4.11 Tierra
Probablemente por las connotaciones polticas de la tierra y las derivaciones que ellas podran
tener, los estatuyentes tarijeos decidieron abordar la materia a travs de una solitaria y lacnica,
pero concreta, disposicin:
[]
8. Tierra.
La frmula utilizada abarca a todas las dimensiones de la materia y alude a la gestin integral de
la tierra, incluyendo los procedimientos de distribucin y redistribucin de ella. Con es visin
global, los legisladores chapacos disearon un sistema estructurado a partir de la legislacin
base, sancionada por el nivel central, y la legislacin de desarrollo emanada del Parlamento
Departamental. Nada est dicho en el Estatuto sobre las fases reglamentaria y ejecutiva;
sin embargo, la presencia de la legislacin departamental permite deducir que ambas fases
quedaran en manos del gobierno departamental, lo que, ciertamente, se desprende tambin
del concepto terico de competencia compartida.
La Constitucin plantea un diseo diferente: el artculo 298.I.17 inscribe entre las
competencias privativas del nivel central del Estado, la definicin de la poltica general sobre
tierras y territorio, y su titulacin, lo que le da pie para que en su artculo 404 disponga
que el Servicio Boliviano de Reforma Agraria, con el Presidente del Estado a la cabeza, es la
entidad responsable de planificar, ejecutar y consolidar el proceso de reforma agraria en todo
el territorio del pas. En la visin de la Carta Magna, por tanto, se trata de una materia cuyos
aspectos esenciales se definen en el nivel central del Estado; no obstante, en su artculo 298.
II.38, a tiempo de ratificar que el rgimen de la tierra es una competencia exclusiva del Estado
central, deja tambin establecido que la ley determinar las facultades a ser transferidas o
delegadas a las autonomas, enfatizando de ese modo el hecho de que algunas actividades
propias de la reglamentacin y ejecucin sern encomendadas, efectivamente, a las entidades
territoriales autnomas100, de manera tal que, una vez transferidas o delegadas ciertas potestades,
la gestin de la materia asumira connotaciones de competencias concurrentes.
La comparacin de ambas normativas, en suma, conduce a recomendar que los legisladores
tarijeos evalen la modificacin del numeral 8 del artculo 40 de su Estatuto en dos direcciones:
reubicando la norma en el catlogo de competencias de ejecucin e incorporando en ella la futura
transferencia o delegacin de facultades ordenada por la Constitucin.
La norma bsica de Tarija no enlista en ninguno de los catlogos competenciales materia

alguna referida a los recursos humanos del gobierno departamental101, en lo que coincide con
la Constitucin que, como sabemos, carece tambin de una asignacin competencial para la
materia. No obstante, el Estatuto tarijeo esboza un sistema para la gestin pblica de los
recursos humanos departamentales, segn se deduce de su artculo 85, que a la letra dice:
100 Cabe abrir aqu un espacio de reflexin: ntese que la posibilidad de la transferencia y delegacin de potestades es un componente de
la definicin constitucional de competencia exclusiva (artculo 297.2), aunque lo es en trminos optativos no mandatorios, en tanto
que el 298.II.38 tambin de la Constitucin est redactado en modo imperativo.
101 En un documento anterior analizamos las razones por las que el artculo 39.37 del Estatuto no poda, ni deba, ser comprendido
como una asignacin competencial en el rea de recursos humanos, anlisis que nos permitimos ratificar aqu (cfr. Romero et al.,
2009, p. 125).
232
Artculo 85. Constitucin de Servicio Civil Departamental.

El Servicio Civil Departamental acta con plena sujecin a la Constitucin Poltica del
Estado, al presente Estatuto Autonmico, las Leyes y dems normas del Ordenamiento
Jurdico Departamental y Nacional; una Ley departamental determinar su organizacin
y funcionamiento.
Dada la remisin legal dispuesta por el artculo, interesa aqu destacar que el diseo final
del servicio civil tarijeo estar sujeto, por primaca jurdica y por mandato estatutario, a las
directrices de la Constitucin, del Estatuto y de las leyes especficas del nivel central. Vale decir
que, cualquiera que fuese el diseo que finalmente adopte el servicio civil tarijeo, estar sujeto
a los artculos 232 a 240 de la Ley Fundamental, que sientan las bases del rgimen de servidoras
y servidores pblicos.
En el estado de situacin de la materia, por tanto, no parece existir conflicto entre la
Constitucin y el Estatuto, lo cual, sin duda, facilitar la organizacin y funcionamiento del
gobierno departamental en el rea de los recursos humanos.
En el rea de la participacin y control social, institucionalizados ambos componentes por la

Constitucin, el Estatuto de Tarija despliega las siguientes reglas:
Artculo 58. Participacin democrtica.
Se reconoce el derecho a la participacin democrtica del pueblo en la gestin
de los intereses colectivos del Departamento, el cual podr ser ejercido de
manera irrestricta en las instancias y mecanismos de participacin y control
social creados por el Nuevo Modelo de Gestin Democrtica que asume para
s el Gobierno Autnomo del Departamento de Tarija.
Artculo 59. Control social.
El control social es el derecho y la responsabilidad que tiene todo ciudadano en
ejercicio, organizaciones e instituciones de la sociedad civil, de coadyuvar a la
transparencia y calidad de la gestin pblica a nivel municipal y departamental.
Los mecanismos de participacin y control social sern objeto de
reglamentacin mediante Ley Departamental.
Artculo 60. Transparencia institucional.
Las instancias y mecanismos de transparencia institucional sern normados
mediante Ley Departamental.
Disposicin Transitoria Primera. Instancias y mecanismos del nuevo
modelo de participacin democrtica y control social.
Las instancias y mecanismos de participacin democrtica y control social
instituidos a la fecha por el Gobierno Prefectural, como son los Comits de
Desarrollo Seccional, Encuentros de Concertacin Social (ECOS), Audiencias
de Transparencia y Rendicin de Cuentas (ATCs) y Contralores Ciudadanos,
mantienen su vigencia hasta que el nuevo Gobierno Autnomo Departamental
de Tarija promulgue las leyes que ratifiquen o modifiquen dichas instancias o
mecanismos.
233
Estos textos imparten dos lneas conductoras:

(a) La participacin social est concebida como un derecho y en su alcance pareciera
abarcar a la globalidad de la gestin de los intereses colectivos del Departamento,
derecho que, sin embargo, podr ser ejercido nicamente a travs de las instancias
y mecanismos de participacin y control social creados por el Nuevo Modelo
de Gestin Democrtica. Pero, cules son esas instancias y mecanismos? En la
Primera Disposicin Transitoria se menciona a los Comits de Desarrollo Seccional
(municipal) y a los Encuentros de Concertacin Social (ECOS).
(b) El control social es tambin un derecho, que permite a las personas y organizaciones
sociales coadyuvar a la transparencia y calidad de la gestin pblica. Planteado as,
el control es casi un sinnimo de participacin, lo que, por decir lo menos, impide
percibir mejor cmo operarn uno y otro componente. En la actualidad, segn la
transcrita disposicin transitoria, estaran operando las Audiencias de Transparencia
y Rendicin de Cuenta (ATC) y Contralores Ciudadanos.
(c) Los mecanismos de participacin y control social dice el artculo 59 sern
reglamentados mediante una ley departamental. Al hablar esta disposicin slo de
reglamentacin, pareciera estar pensando en la consolidacin de las instancias y
mecanismos mencionados en los incisos anteriores; en esta direccin apunta tambin,
en cierto modo, la Primera Disposicin Transitoria. Sin embargo, el artculo 60 del
Estatuto abre de par en par las puertas para la definicin futura de esas modalidades
y procedimientos de la participacin y control social, cuando dispone que ellos sern
normados por ley.
No cabe duda que existe un elevado nivel de coincidencia entre el Estatuto y la Constitucin,
no slo sobre la legitimidad de la participacin y control social, sino tambin sobre la
necesidad de su institucionalizacin, al punto que el gobierno departamental tarijeo viene
implementando modalidades concretas en ambos campos. Ambas normativas tienen, por
ello, un slido punto de partida comn, que seguramente contribuir a facilitar la solucin
de sus diferencias.
Al confinar el Estatuto las decisiones finales a una ley departamental que o consolide las
modalidades actuales de la participacin y control social, con menos o ms modificaciones,
o proceda a disear nuevas instancias y mecanismos, claramente sustenta una visin de
competencias departamentales exclusivas, que no guarda concordancia con el artculo 241.IV
de la Constitucin, cuyo texto encomienda a una ley del nivel central establecer el marco
general para el ejercicio del control social, direccionando la distribucin competencial
hacia un esquema de competencias compartidas, con una ley base encargada de sentar el marco
general y con leyes de desarrollo departamentales, e incluso municipales, que viabilicen la
aplicacin de las normas generales a la realidad concreta.
En el componente de la participacin, la Constitucin privilegia el mbito del diseo
de las polticas pblicas (artculo 241.I), en tanto que el Estatuto expande ese alcance a
la globalidad de la gestin de los intereses colectivos del Departamento, lo que incluye
todas las funciones administrativas, es decir la planificacin, organizacin, recursos
humanos, direccin y control. Esta expansin propiciada desde el texto estatutario no entra
en contradiccin con el marco constitucional, y bien podra ser implementada cuidando su
concordancia con la futura ley del nivel central.
Por otro lado, el artculo 58 del Estatuto muestra cierta rigidez que podra devenir
en conflicto constitucional. Restringe, as sea transitoriamente, la participacin y control
social a las instancias y mecanismos hoy existentes, cuya funcionalidad puede quedar
234
desfasada frente a la concepcin y vuelo que la Constitucin le ha dado al tema. De inicio,

parece recomendable que los estatuyentes tarijeos analicen si el diseo de los ECOS,
ATC y contralores ciudadanos se adecua a los mandatos del artculo 241.V y VI de la
Constitucin, que facultan a la sociedad civil a organizarse por s misma y a definir la
estructura y composicin de la participacin y control social, en funcin de las cuales el
gobierno departamental deber generar espacios de participacin y control.
En suma, es innegable que existen elementos de juicio que sugieren la introduccin de
ajustes a los artculos 58, 59 y 60 del Estatuto para facilitar su concordancia con el rgimen
constitucional de la participacin y control social.
Las disposiciones del Estatuto de Autonoma Departamental de Tarija relativas a la seguridad

ciudadana son, ms bien, principistas y estn redactadas en un nivel de abstraccin lo
suficientemente alto como para concordar, en su fase de ejecucin, con la Constitucin
sin mayores dificultades. Los artculos 25 y 82 tienen la misin de normas la materia. Los
textos son:
Artculo 25. Seguridad ciudadana.
La seguridad ciudadana es una prioridad para precautelar la calidad de vida de
la poblacin, la defensa y respeto del patrimonio y la seguridad de las personas.
Las polticas en este sector se disearn en coordinacin con todos los niveles
de gobierno, incluyendo la participacin de las organizaciones de la Sociedad
Civil y se ejecutarn en el marco de un plan departamental de seguridad
ciudadana.
Artculo 82. Atribuciones del Gobernador.
El Gobernador o Gobernadora del Departamento Autnomo de Tarija tiene
las siguientes atribuciones:
[]
j) Conservar y defender el orden interno y la seguridad del Departamento en
su condicin de Comandante General del Departamento.
La seguridad ciudadana vista como materia no figura en ninguno de los catlogos

competenciales del Estatuto, lo que, dadas las implicancias polticas y de seguridad del
Estado del tema, podra resultar un factor de allanamiento de divergencias en la fase de
ejecucin. Al respecto, cabe recordar que la Constitucin da a la seguridad de las personas
un enfoque de competencia concurrente, dejando abierto, de ese modo, un gran espacio para
la intervencin de los gobiernos subnacionales en la reglamentacin y ejecucin de la lucha
contra el crimen y en las actividades dirigidas a preservar el medio social libre de amenazas
contra la vida, la integridad fsica, la familia y el patrimonio de las personas.
El artculo 25 del Estatuto habla de polticas departamentales de seguridad ciudadana
formuladas por el gobierno tarijeo en coordinacin con los otros niveles de gobierno,
y ejecutadas en el marco de un plan departamental. As, resulta difcil disentir con la
conclusin de que la visin tarijea de la seguridad ciudadana puede acomodarse, sin
mayores dificultades, ni adecuaciones normativas, al rgimen constitucional.
235
Tabla 13
Resumen de adecuaciones Tarija
236
17. Transporte de gas en el

departamento
18. Generacin, transporte y
distribucin de energa en
departamento y regulacin
19. Industrializacin de
hidrocarburos
20. Servicios bsicos
5. Rgimen electoral
1. Ley Electoral Departamental
3. Organizacin y funcionamiento
del TED
4. Composicin y nombramiento
6. Control fiscal
2. Designacin de vocales
4. Ministerio Pblico
5. Defensora del Pueblo
1. Ingresos por Registro de comercio
[]
2. Deuda pblica
9. Educacin
10. Salud
1. Poltica departamental de
hidrocarburos
2. Transporte de gas
3. Industrializacin de hidrocarburos
4. Generacin y transporte de
energa
5. Aprovechamientos
agroforestales
6. Recursos hdricos
7. Espectro electromagntico
8. Recursos naturales renovables
9. Agricultura, ganadera, caza y
pesca
12. Tierra
Eliminar por ser competencia exclusiva del nivel

central
Eliminar por ser competencia exclusiva del nivel
central
Eliminar por ser competencia municipal
84
83 y 84
83.I y III
83.IV
Adecuar a artculo 205.II y 2 DT de la

Constitucin
Adoptar nomenclatura constitucional
Adecuarse al artculo 205.II de la Constitucin
Adecuarse al artculo 206.V de la Constitucin
112
Suprimir o adecuar al artculo 213 de la

Constitucin
105
105
105
105
113
Eliminar o adecuar a nueva nomenclatura

institucional
Eliminar o adecuar a los artculos 184.5 y 195.7
de la CPE
Eliminar o adecuar a la Constitucin
Eliminar o adecuar a los artculos 225 y 226 de
46.6
91
Adecuar al rgimen competencial de la materia

Aadir autorizacin de Asamblea Legislativa
Plurinacional
40.3
40.4
16.1, 2, 3 y 8
39.8
39.9
39.7
39.11
39.24
39.34
39.10
39.11
40.8
58, 59 y 60
Adecuar a los artculos 359 a 368 de la

Constitucin
Suprimir o adecuar al artculo 363.II de la
Constitucin
Suprimir o adecuar al artculo 363.I de la
Constitucin
Modificar por ser competencia concurrente
Adecuar a la CPE y al rgimen forestal que se
apruebe
Eliminar o concertar una catalogacin especial
Eliminar o catalogar como competencia
concurrente
Adecuar a los artculos 241 y 242 de la
Constitucin
* Las otras cuatro competencias sin respaldo constitucional son analizadas en los captulos especializados.
237
3. Corolario
Las conclusiones a las que condujo la investigacin demuestran que para cumplir con el
mandato de la tercera disposicin transitoria, pargrafo II, de la Constitucin, es decir,
para lograr su adecuacin a la normativa constitucional, las cartas bsicas departamentales
deben introducir en sus textos mltiples ajustes, modificaciones, supresiones y adiciones.
Una visin de conjunto y el detalle de las acciones a realizar se encuentran en los cuadros
resumen de adecuaciones que cierran los captulos dedicados a cada uno de los Estatutos.
En las filas de los cuadros resumen figura la informacin por materias competenciales
y temas dentro de cada una de ellas. En la segunda columna, los artculos que requieren
algn tipo de intervencin para lograr su adecuacin constitucional y en la tercera columna,
sugerencias que intentan focalizar la atencin en el componente central de la accin de
adecuacin a realizar. La tabla siguiente centraliza los materiales proporcionados por la
investigacin:
Concepto
Total artculos en el Estatuto
1. Materias
2. Temas
3. Artculos
Porcentaje de artculos a adecuar
Pando
Beni
Santa Cruz
Tarija
81
13
46
21
25,9%
188
11
54
44
23,4%
168
15
73
58
34,5%
119
13
54
22
18,5%
El estudio se realiz sistematizando los contenidos de los Estatutos a travs de seis ejes
temticos y ocho sectores, que en conjunto fueron abordados como catorce materias
competenciales. En el anlisis del Estatuto cruceo, sin embargo, se decidi aadir como
materia particular el contenido del Captulo Quinto de su Ttulo Tercero, dedicado a
regular las instituciones del Estado Nacional en el Departamento Autnomo de Santa
Cruz, porque propone normas que se inscriben en uno de los escenarios ms sensibles
de las relaciones intergubernamentales, vinculado al principio de jerarqua administrativa.
Los materiales de este informe permiten identificar los ajustes, modificaciones,
supresiones y adiciones que seguramente sern evaluadas por los estatuyentes de cada uno
de los cuatro departamentos involucrados y, al mismo tiempo, visibilizan las materias
y temas de adecuacin comunes a los cuatro documentos autonmicos que integran el
objeto de estudio, as como las diferencias entre unos y otros que, por cierto, son tambin
variadas.
La tercera disposicin transitoria de la Constitucin, empero, no slo establece la
obligacin de modificar los Estatutos buscando concordar plenamente con la Carta Magna,
sino tambin la de someter los documentos adecuados al control de constitucionalidad.
Ahora bien, confrontada esta disposicin con la coyuntura poltica que vive el pas, en
la que no han desaparecido del todo las razones y fuerzas que dieron paso al perodo de
intensa confrontacin vivido entre 2006 y 2009, pareciera que los cuatro departamentos
cuyos Estatutos fueron aqu analizados pueden optar entre dos vas para enfrentar el
cumplimiento del tercer mandato transitorio de la Ley Fundamental, a saber:
238
1 Va jurisdiccional directa. Si la voluntad poltica mayoritaria en Pando, el Beni, Santa

Cruz y/o Tarija optase por esta va, las etapas del proceso podran ser las siguientes:
1.1 El Estatuto, con la redaccin actual, debe ser enviado al Tribunal Constitucional
solicitando el dictamen de constitucionalidad. El tiempo que se tome el rgano de
control de constitucionalidad es impredecible.
1.2 El dictamen de constitucionalidad seguramente abordar una cantidad de
incompatibilidades estatutarias con la Constitucin semejante a las identificadas
en este informe, devolviendo los documentos autonmicos a su origen para que se
procesen las adecuaciones respectivas.
1.3 Aprobacin de las reformas estatutarias a travs de la Asamblea Departamental. No
resulta fcil predecir qu tiempo se consumir en esta etapa.
1.4 Retorno al Tribunal Constitucional para el dictamen respectivo. Aun suponiendo que
no se presenten nuevas contingencias en esta etapa, tampoco resulta fcil estimar el
tiempo que demande su procesamiento en ella.
2 Va de la concertacin poltica. Esta va parte de la hiptesis de que la concertacin
poltica entre las fuerzas representativas del departamento y el Gobierno central genera
una atmsfera pblica positiva con dos efectos previsibles: primero, facilita a futuro las
necesarias relaciones intergubernamentales que supone el Estado autonmico y, segundo,
orienta al Tribunal Constitucional sobre las lneas maestras que la gestin pblica asumir
en el pas, lo que terminar influyendo en el dictamen de constitucionalidad. Las etapas de
esta va podran ser las siguientes:
2.1 Organizacin y trabajo de mesas de concertacin bilateral entre el Gobierno central
y una comisin representativa de cada departamento. El Gobierno central actuara a
travs del Ministerio de Autonoma y de las autoridades y tcnicos sectoriales que sean
necesarios. La misin de las mesas ser nicamente la de identificar las disposiciones
estatutarias que requieren adecuacin y, de ser posible, perfilar sugerencias para los
ajustes y reformas consiguientes. Esta etapa podra prolongarse hasta el mes de abril,
momento en el que las nuevas asambleas departamentales estarn iniciando su gestin.
2.2 Cada uno de los nuevos rganos legislativos departamentales procesa e introduce
las reformas al Estatuto sobre la base de los informes de las mesas de concertacin.
Tiempo previsto: entre cincuenta y sesenta das.
2.3 Sancionadas las reformas, el Estatuto concordado con la Constitucin se enva al
Tribunal Constitucional para el dictamen respectivo. El tiempo necesario para esta
etapa es poco predecible, pero debe considerarse que la concertacin poltica tambin
agiliza los plazos.
2.4 Emitido el dictamen positivo del rgano de control de constitucionalidad, el Estatuto
se encuentra en vigencia, lo que operativamente podra suceder a partir del ejercicio
presupuestario de 2011.
Sea cual fuese la va por la que decidan transitar las lites, fuerzas polticas y sociales de Tarija,
Santa Cruz, el Beni y Pando, inevitablemente tendr consecuencias para el desarrollo futuro
de cada uno de los departamentos, incluyendo su proceso de estructuracin poltica. Una
de las premisas de ese desarrollo, la autonoma, ha sido ya adoptada por la Constitucin. El
Estado boliviano tiene ahora una organizacin territorial basada en departamentos, municipios
y territorios indgena originarios autnomos. El desafo est en manos de los lderes y grupos
dirigentes no slo de Tarija, Santa Cruz, el Beni y Pando, sino de los nueve departamentos.
239
Bibliografa
ARTE (Asociados para las reformas territoriales del Estado), Lineamientos bsicos para la descentralizacin
administrativa y fiscal. Manual de orientacin. Informe de consultora indito. (La Paz, 2007).
Barrios Suvelza, Franz, Hacia un pacto territorial en Bolivia (La Paz: PNUD-Bolivia, 2008).
Bhrt Irahola, Carlos, Lneas de adecuacin de los Estatutos Autonmicos a la nueva Constitucin (La Paz: IDEA
Internacional, 2009a).
Bhrt Irahola, Carlos, Adecuar los Estatutos Autonmicos qu implica?, en Romero, Carlos y Carlos Bhrt
I., Autonomas. Se hace camino al andar (La Paz: fBDM, FES-ILDIS y PNUD-Bolivia. 2009b).
Cabanellas, Guillermo y Luis Alcal-Zamora y Castillo, Diccionario Enciclopdico de derecho usual. 6 tomos
(Buenos Aires: Heliasta, 1979).
Estado Plurinacional de Bolivia, Ley N 4.021. Rgimen Electoral Transitorio (La Paz: Gaceta Oficial N 0018 de
14 de abril de 2009).
Estado Plurinacional de Bolivia, Constitucin Poltica del Estado (La Paz: Gaceta Oficial, febrero de 2009).
Finot, Ivn, Marco Zapata et al., Recomendaciones para la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.
Informe de consultora indito, elaborado para la GTZ-PADEP (La Paz: 2009).
Gutirrez Llamas, Antonio, La distribucin de competencias entre Estado y Comunidades Autnoma (Barcelona,
Espaa: Bosch, 1994).
Koontz, Harold y Heinz Weihrich, Administracin. Una perspectiva global. Traduccin de Enrique Palos Bez y
Francisco Dvila Martnez, (12 edicin, Mxico: McGraw Hill, 2005).
Ministerio de Participacin Popular, Compendio normativo sobre descentralizacin (La Paz: MPP, 2005).
Muoz Machado, Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General (Madrid: Civitas, 2004).
Prefectura del Departamento del Beni, Estatuto del Departamento Autnomo del Beni, aprobado el 15 de
diciembre de 2007 (Asamblea de la Benianidad, 2007).
Prefectura del Departamento del Beni, Estatuto Autonmico del Departamento Beni, aprobado el 10 de
febrero de 2008 (Prefectura del Departamento del Beni, 2008).
Prefectura del Departamento de Pando, Estatuto Fundamental Autonmico del Departamento de Pando,
aprobado el 14 de diciembre de 2007 (Prefectura del Departamento de Pando, 2007).
Prefectura del Departamento de Santa Cruz, Estatuto del Departamento Autnomo de Santa Cruz, aprobado
en Santa Cruz de la Sierra el 15 de diciembre de 2007 (Prefectura del Departamento de Santa Cruz, 2007).
Prefectura del Departamento de Tarija, Estatuto de Autonoma Departamental de Tarija (Tarija: Asamblea
Provisional del Departamento de Tarija, 2008).
Romero, Carlos y Carlos Bhrt I., Autonomas. Se hace camino al andar (La Paz: fBDM, FES-ILDIS y PNUDBolivia, 2009).
241
ANEXO 1
Matriz de distribucin competencial
de Pando
243
244
COMPETENCIAS PRIVATIVAS, EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS Y CONCURRENTE

Constitucin y Estatuto Autonmico del Departamento Pando
COMPETENCIAS PRIVATIVAS, EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS Y CONCURRENTES
CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO
Nivel Departamental
Nivel Central
1. Regmenes
1. Regmenes
Fila
1
2
3
4
5
6
7
8
Rgimen aduanero
[Rgimen] Comercio exterior
[Rgimen] Armas de fuego y explosivos
[Rgimen] Migratorio
Rgimen general de las comunicaciones y las
telecomunicaciones
Rgimen general de recursos hdricos y sus
servicios
Rgimen general de biodiversidad y medio
ambiente
[] Rgimen general de suelos, recursos
forestales y bosques
Rgimen electoral nacional para la eleccin de
autoridades nacionales y sub-nacionales y
consultas nacionales
298.II.2
(No existe rgimen departamental)
298.II.6
298.II.7
298.II.1
[Rgimen] Sanidad e inocuidad agropecuaria
12
[Rgimen] Expropiacin de inmuebles []
13
[] Rgimen laboral
14
Rgimen de la tierra. La ley transferir o

delegar facultades a las autonomas
298.II.38
Rgimen electoral departamental y municipal
19
20
21
22
[Rgimen general] Juegos de lotera y de azar
((implcito)
Rgimen departamental de suelos, recursos
forestales y bosques (implcito)
[Rgimen departamental] Recursos hdricos

de inters departamental
20.5
[Rgimen departamental] Medio ambiente y
20.7
biodiversidad
[Rgimen departamental] Recursos forestales 20.1
(Rgimen departamental en la la 22 de
este grupo)
298.II.16
Rgimen [] de Seguridad Social
18.3
Rgimen laboral []
18.3
Dotacin, adjudicacin, distribucin y

redistribucin de tierras en el Depart.
20.12
298.II.21
298.II.26
298.II.31
299.I.1
17
18
Rgimen departamental de
biodiversidad y medio ambiente
11
[Rgimen general] Servicios de telefona ja,

mvil y telecomunicaciones
[Rgimen general] Electricacin urbana
Rgimen departamental de comunicaciones y

telecomunicaciones (implcito)
298.II.5
Rgimen de Seguridad Social
16
1. Regmenes
298.I.4
298.I.5
298.I.7
298.I.11
10
15
ESTATUTO DE PANDO
299.I.2

Rgimen electoral particular del
departamento
299.I.1
[Rgimen departamental] Servicios de

telefona ja, mvil y telecomunicac.
299.I.2
299.I.3
299.I.4
Regulacin para la creacin y modicacin de

impuestos de dominio exclusivo de los
gobiernos autnomos
[Rgimen] Sistemas de salud y educacin
[Rgimen] Frecuencias electromagnticas
[Rgimen] Proyectos hidrulicos y energticos
[Rgimen] Proyectos de riego
299.I.7
299.II.2
299.II.6
299.II.7
299.II.10
[Rgimen] Residuos industriales y txicos
299.II.8
23
(?)
Casinos, juegos y apuestas, excepto loteras y

juegos autorizados por Estado
19.10
Regulacin departamental para creacin

y modicacin de impuestos por el
gobierno autnomo
299.I.7
8
[Reglamentacin] Residuos industriales y
txicos
299.II.
[Rgimen] Administracin de puertos uviales 299.II.12

24
25
[Rgimen] Seguridad ciudadana
299.II.13
Seguridad ciudadana y regulacin de

empresas de seguridad privadas
20.17
[Rgimen] Sistema de control gubernamental 299.II.14

26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
[Rgimen] Vivienda y vivienda social
299.II.15
[Rgimen] Agricultura, ganadera, caza y pesca 299.II.16

[Rgimen] reas protegidas
298.II.19
Rgimen general de carreteras (implcito)

Rgimen de hidrocarburos
Rgimen minero metalrgico
298.II.9
359 y ss.
369 y ss.
Rgimen de carreteras de la red

departamental (implcito)
[Rgimen] Deporte en el mbito de su

jurisdiccin
300.I.17
[Rgimen] Comercio, industria y servicios
para el desarrollo y la competitividad en
el mbito departamental
300.I.24
Deporte y esparcimiento
19.7
Comercio, industria y servicios,
garantizando la seguridad jurdica en sus
actividades [Rgimen departamental]
19.2
Rgimen jurdico [departamental] de la
administracin pblica y rgimen estatutario
del servidor pblico [departamental]
18.5
Recursos naturales renovables y no
renovables [Rgimen departamental]
20.11
o Productos farmacuticos
21.7
245
246
247
248
249
250
ANEXO 2
de Santa Cruz
251
252
253
254
ANEXO 3
de Beni
255
256
257
258
259
260
ANEXO 4
de Tarija
Carlos Bhrt I.
261
262
263
264
265
266

Bohrt (2010) - Herramientas para La Construccion Del Estado

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Herramientas para la construccin del

Estado autonmico en Bolivia

Carlos Bhrt Irahola

Herramientas para la construccin del Estado Autonmico en Bolivia

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), 2010

Edicin: Patricia Montes

I. Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad...................

II. Mapa competencial y competencias anlogas.............................................................

III. Precisiones sobre el rgimen competencial

IV. Estatutos y Constitucin: concordancias inevitables..................................................

2.3 Estatuto de Santa Cruz......................................................................................................... 169

Virginia Beramendi Heine

Este libro no estara circulando sin la aceptacin y tolerancia

Ministerio de Autonoma, cuyos trminos de referencia fijaron como principales objetivos

Autonomas: entre el alcance competencial y el

Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad

Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia

Autonomas: entre el alcance competencial y el

La Ley Fundamental entr en vigencia al medio da del 7 de febrero de 2009.

aprobado, ambos documentos quedaron descontextualizados, si no en su totalidad, por lo

Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia

Cada una de las competencias o tipos de competencias, si se quiere se articula en

Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad

Rgimen general de las comunicaciones

Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia

Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad

Resta todava analizar la complejidad de la potestad ejecutiva. El conjunto de acciones

Finalmente, se denomina administracin pblica al conjunto de dispositivos institucionales

3. Alcance de las competencias

Rgimen general de las comunicaciones

Expropiacin de bienes inmuebles

Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia

Segn el texto constitucional, se denomina competencias privativas a aquellas cuya

Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad

Si bien todo se encuentra concentrado en el Estado central, el ejercicio de las potestades

Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia

Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad

3.1.3 Competencias compartidas

Incorporando elementos hasta ahora desconocidos en el derecho pblico boliviano, la

Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia

introduce el ordenamiento complementario que permite a cada entidad territorial atender

Fase 1. Legislacin bsica, procesada por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad

Siguiendo la definicin constitucional, traducida en el grfico anterior, debe destacarse

En cada una de estas materias, la cadena de competencias tendr en un polo al Estado

Se denomina competencias concurrentes, siguiendo siempre a la Constitucin, a aquellas

Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia

Autonomas: entre el alcance competencial y el principio de gradualidad

Fase 1. Legislacin base, siempre en manos de la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Flujos polticos y administrativos

Herramientas para la construccin del Estado autonmico en Bolivia

A partir del momento en que entren en ejercicio los gobiernos autnomos

Preservar, conservar y contribuir a la proteccin del medio ambiente y fauna silvestre

Gestin del sistema de salud y educacin.

Ciencia, tecnologa e investigacin.

Conservacin de suelos, recursos forestales y bosques.

Servicio metereolgico [sic].

Frecuencias electromagnticas en el mbito de su jurisdiccin y en el marco de las

Promocin y administracin de proyectos hidrulicos y energticos.

Residuos industriales y txicos.

Proyectos de agua potable y tratamiento de residuos slidos.

Administracin de puertos fluviales.

Sistema de control gubernamental.