Diploma Superior en Desarrollo Local y Economía Social

DIPLOMA SUPERIOR EN DESARROLLO LOCAL Y ECONOMIA SOCIAL

MÓDULO 2: Desarrollo local, gobiernos y territorios

Clase 8: La desmunicipalización del desarrollo local. Perfil productivo, etapas y
situación actual del desarrollo local

PROFESOR: Daniel Arroyo

MATERIAL: bibliografía complementaria

El Desarrollo Local y las Políticas Sociales1

2
Daniel Arroyo

Introducción

La situación social sumada a la potencialidad que ofrece la macroeconomía en la

actualidad, plantean un gran desafío para los municipios en nuestro país y los convierte
en un actor de suma relevancia para la solución de problemáticas vinculadas a la
recomposición productiva, el empleo y la distribución de los ingresos.

En particular, es de suma importancia desarrollar estrategias de políticas sociales en

donde el nivel local tenga un rol relevante. De esta manera, el debate debe orientarse
hacia la definición de qué puede hacer el municipio y cómo mejorar la gestión
municipal, no sólo a partir de la articulación de las políticas sociales con los otros
niveles-provincial y nacional- sino también con otros actores como las organizaciones
de la sociedad civil y el sector privado.

En los apartados siguientes se desarrollan estos interrogantes con miras a pensar un

proyecto nacional que aborde la perspectiva del Desarrollo Local con crecimiento
económico e inclusión social.

Acerca del concepto de Desarrollo Local

El Desarrollo Local no dispone de un cuerpo teórico homogéneo. Por el contrario,

existen diversas perspectivas que tienen diferentes implicancias en su forma de ver lo
local.

1
Artículo publicado en: El desarrollo Local como eje de la Política Social (2006), Ministerio de Desarrollo
Social-PNUD, Buenos Aires.
2
Licenciado en Ciencia Política (UBA). Secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio
de Desarrollo Social de la Nación. Investigador y docente de FLACSO y de la Universidad de Buenos Aires.
Profesor de la Universidad de San Martín y Belgrano

1
En los primeros años de la década del `90, predominó una visión del Desarrollo Local
asociada al crecimiento económico, planteándose básicamente cómo hacer crecer la
economía. El proyecto insistía en la necesidad en primer término del crecimiento de la
economía y después en las mejoras de las instancias locales, en los instrumentos de
intervención y en la distribución de los ingresos. Esta noción de desarrollo como
crecimiento económico fue predominante en la década del ’90 no sólo en América
Latina sino a nivel mundial, siendo la concepción preponderante aún hoy en las
Ciencias Sociales. (Arroyo, 2003)

El principio de desarrollo como crecimiento económico exógeno llevó al intento de

incrementar la competitividad en las ciudades, incorporando en la agenda local la
necesidad de encarar distintas medidas para ser “atractivos” a las inversiones. Dichas
medidas, de variadas características que van desde la mejora de la infraestructura, el
arreglo integral de la ciudad hasta exenciones impositivas, son entendidas como un
aspecto central de la gestión local.

Esta visión funcionó en algunas localidades efectivamente bien ya que pudieron

visualizarse parques industriales, inversiones y cambios en la estructura urbana. Sin
embargo, esta situación no generó inclusión social ni aumento del empleo significativo.
También se observaron municipios que crearon una importante infraestructura pero sin
las inversiones planificadas. En los casos de los parques industriales de la década del
’90, y tratándose de inversiones exógenas, el perfil fue de actividades extractivas. No
obstante, esta concepción de desarrollo local suponía que en una primera etapa se
priorizaba el desarrollo económico y las inversiones, para luego - en una segunda
etapa- observar las consecuencias sociales (“derrame”) de ese crecimiento económico
a través del aumento del empleo y la mejora de los ingresos de la población.

Empero, las políticas sociales activas eran poco relevantes en este esquema; lo
principal era la creación de las condiciones para “el interés” de las inversiones.

A mediados de la década del ’90 la noción de desarrollo local se orienta hacia una
visión emparentada con la Ciencia Política, en donde se incorpora la idea del desarrollo
local como calidad institucional. (Arroyo, 2003)

Al observarse el poco impacto demostrado en términos de inversiones exógenas que

implicaría un desarrollo económico, el epicentro de la atención se centra entonces en
las variables de tipo institucionales. Agrega a la necesidad de la llegada de inversiones,
la importancia de una aceitada relación entre el Consejo Deliberante y el Ejecutivo
local, instancias de concertación democráticas, participación de la sociedad civil y
ciudadana en el control y la gestión, transparencia, reglas de juego claras, etc.

De todas formas, este enfoque puso mucho énfasis en el aspecto político institucional y
dejó lo económico en un segundo plano. La posibilidad de generar consensos, abrir la
participación, generar redes de participación y articulación, sería un primer paso hacia
la discusión acerca del perfil productivo local.

Estas certidumbres tuvieron varios problemas, pero en particular, la consecuencia fue

la exclusión social. La prioridad dada a las variables de tipo institucionales a través de
la necesidad prioritaria de la generación de consenso y transparencia deja en un
segundo plano la problemática de la pobreza, la desigualdad y la marginación social. El
desarrollo local fue entendido como un acuerdo básico de consensos, centrándose la
tensión en la contraposición entre el autoritarismo, el verticalismo y la corrupción
opuestos a la gestión consensuada, participativa, eficiente y transparente.

2
Asimismo, esta teoría se asoció a una noción que cobra fuerza a mediados de los ’90:
la democracia local. El diagnóstico proyectaba una idea acerca de que la calidad
institucional y a la verdadera participación ciudadana podría, enfrentar la crisis de
representación y “la desafección” de la gente con la política.

Avanzada la mitad de la década del ’90, principalmente en los años 1997, 1998 y
1999, aparece una tercera idea que vincula el desarrollo local al planeamiento
estratégico. Esta visión intenta pensar integralmente la ciudad en términos políticos,
sociales, económico-productivos y culturales. A partir de allí el objetivo es delinear
estrategias de mediano y largo plazo.

Lo novedoso aquí es que el plan estratégico se vincula al planeamiento territorial y el

desarrollo local tiene como requisito previo el diseño participativo de dicho plan. Ahora
bien, en varias ocasiones se liga esta estrategia a la mirada anteriormente descripta a
través de la participación de la Democracia Local, promoviendo talleres de
participación, juntas vecinales, sociedades de fomento e inclusión de todos los actores
de la localidad. El planeamiento estratégico3 participativo, a diferencia de los otros dos,
tuvo un fuerte componente social, no en términos de la distribución del ingreso; sino
con relación a la participación y la pluralidad ciudadana.

Este modelo de plan estratégico en Argentina se encontró con 3 problemas básicos a

medida que fue avanzando. El primero es de tipo metodológico. Se constituyó como
una técnica demasiado compleja para las necesidades de Argentina. Plantear 8 meses
de diagnóstico y 4 meses de diseño es bastante razonable en un país que tiene las
variables económicas estabilizadas y la posibilidad de planificar a mediano y largo
plazo. Por el contrario, en un país como el nuestro, donde la situación es crítica, es
muy difícil pensar “los próximos 20 años.

En consecuencia, si bien se permitió un debate acerca de la apertura del desarrollo

local en Argentina, no se obtuvieron resultados concretos y sólo unas pocas ciudades
han logrado asociar su plan estratégico a líneas de acción puntuales: Rafaela (Santa
Fe) o Maipú (Mendoza), por ejemplo.

El segundo problema surgido en relación al plan estratégico es la falta de recursos para

la planificación. La diferencia entre el diagnóstico y las acciones concretas ejecutadas
era muy importante y generalmente provocaba frustración. Por lo tanto, se realizaba el
plan estratégico con grandes lineamientos pero la realidad compleja no permitía ir más
allá de los gastos corrientes.

El tercer inconveniente es el problema del liderazgo: la teoría del plan estratégico

español, sostiene la necesidad de la articulación concertada entre todos los actores
sociales. Esta situación ideal se contrapone con la realidad argentina, donde la mayoría
de los liderazgos se personalizaron y ante el primer cambio o problema se fueron
diluyendo. No hubo una verdadera institucionalización del plan estratégico que piense
“más allá” de las personas.

3
El modelo de planeamiento estratégico argentino se estructura de la siguiente manera: 8 meses de
diagnóstico a través de una metodología de talleres (barriales, sectoriales, de distintos modelos), 4 meses de
diseño y el segundo año, la ejecución. Sin embargo, este proceso no se posicionó sobre ejes estructurales,
sino que focalizó sobre aspectos particulares como salud, educación y medio ambiente.

3
Entre los años 2000 y 2001 surge un pensamiento sobre el desarrollo local entendido
como una articulación de lo público y lo privado. La idea es poner en marcha la
producción y el modelo institucional, articulando el sector privado, el sector público y
las organizaciones de la sociedad civil. Este planteo se asocia a instancias de consenso
para definir proyectos productivos, apoyar a los productores, a los pequeños
emprendedores y a las microempresas. Esta perspectiva permitió un interesante
aumento exponencial de las agencias de Desarrollo Local, llegando a un total de 42
hacia el año 2000. Sin embargo, las dificultades de financiamiento impactaron en estas
instituciones disminuyendo su cantidad a 16 agencias hacia 2001, muchas de las
cuales tuvieron serias dificultades para sostenerse, porque muy pocos actores las
identificaban como estratégicas y por lo tanto de difícil financiamiento.

De todas maneras, en términos generales este enfoque no priorizó la problemática de

la inclusión social, ya que no significó una mejora en los ingresos de la gente ni
tampoco un desarrollo de tipo endógeno.

En suma, todas estas teorías no pudieron constituirse como sobresalientes en el

Desarrollo Local. Hoy, en consecuencia, existe una crisis del concepto de desarrollo
local ya que no persiste un paradigma hegemónico. Por lo tanto, predominan todas las
visiones de manera superpuesta e intercambiada.

El Desarrollo Local y los efectos de la crisis.

A partir de la crisis (especialmente en el año 2001 y 2002) se evidenció una situación

donde muchas de las experiencias que habían sido exitosas por alguna razón (por la
existencia de un plan estratégico, por su calidad institucional o porque desarrollaron
una buena agencia de desarrollo local), se interrumpieron o entraron en crisis.

Estas experiencias (en cualquiera de los paradigmas anteriores) se disolvieron porque

la mayoría de los municipios tuvo que atender la problemática de la emergencia
alimentaria, aún con la existencia de un plan de tipo estratégico.

Otros municipios fueron afectados directamente en su perfil de desarrollo que habían

realizado en otros tiempos al calor del modelo sustitutivo y el rol interventor del
Estado. Las localidades en crisis se dividieron en dos tipos: los territorios que tuvieron
un perfil de crisis abrupta y aquellos que sufrieron un perfil de crisis paulatina.

Las de crisis abrupta son aquellas localidades en donde, el motor del desarrollo se
paralizó en un momento, por el efecto de las reformas económicas neoliberales:
Cutralcó, en Neuquén; Tartagal, en Salta; San Nicolás con Acindar y Palpalá en Jujuy
con los Altos de Hornos Zapla. Otros municipios que se habían desarrollado en base al
ferrocarril, al cerrar este se quedaron sin ninguna fuente de desarrollo. Aquí se
presenta un problema central a resolver que es la (re)definición del perfil del municipio
a partir de metodologías simples, concretas y el consenso de los principales actores
involucrados. En este sentido es prioritario desarrollar políticas sociales con estrategias
socioproductivas.

4
Los municipios que padecieron crisis4 paulatinas no retienen en su memoria colectiva el
día en que se paralizó la producción porque cerró la fábrica más importante del
lugar o dejó de funcionar el ferrocarril o YPF dejó de extraer petróleo, sino que se
sigue realizando la misma actividad de siempre, pero ahora con menor producción y
empleo.

En gran medida, se puede decir que este es el caso del interior de la provincia de
Buenos Aires, cuyo perfil sigue siendo el mismo (agrícola-ganadero), no hay un cambio
significativo en el perfil, pero cada vez se observa más exclusión social.

El otro aspecto relevante para la problemática de los municipios es su escala adecuada

para el desarrollo Local. En localidades entre 50.000 habitantes y 200.000 habitantes,
la propia comunidad puede construir su propio perfil y apuntar hacia potenciar el
desarrollo. Por ello en general, cuando se enuncian casos de experiencias de gestión
exitosas en Argentina no se encuentran municipios de 1 millón de habitantes ni
tampoco de 2.000 habitantes. En este caso, muchas de las variables no dependen del
gobierno local sino propiamente de una articulación o la constitución de una
microregión.

De igual manera, los municipios grandes (áreas metropolitanas) deben tener varios
perfiles, teniendo en cuenta por ejemplo que La Matanza tiene 1 millón y medio de
habitantes. Y lo mismo ocurre con localidades Rosario o Córdoba donde lo importante
es pensar como articular tres o cuatro perfiles productivos de desarrollo.

En consecuencia, los municipios que no logran definir un “motor de desarrollo” o perfil

(más allá de su tipo de crisis y tamaño), difícilmente puedan encarar un programa de
desarrollo local. En tal sentido, es vital la intervención del Estado Nacional y su
vinculación con sus otros niveles y políticas sociales inclusivas que reconstituyan el
tejido productivo a partir del crecimiento económico y la inclusión social.

El Desarrollo Local y las políticas sociales inclusivas

En la actualidad no hay paradigma hegemónico sobre el Desarrollo Local, de todas

formas la relación entre el Estado nacional y el Desarrollo Local permite establecer
estrategias diferenciadas: las que creen que es posible dejar “la mano invisible” al
desarrollo de los municipios y los que piensan que el Estado Nacional debe regular la
relación de gestión entre los niveles provinciales y municipales.

Desde esta última perspectiva un Desarrollo Local inclusivo puede entenderse como la
capacidad de llevar adelante un proyecto que considera las potencialidades
territoriales, (sociales, naturales, técnicas, económicas, institucionales, culturales) de
manera sustentable. Por ello, significa pensar desde abajo teniendo en cuenta qué
recursos se manejan y cuáles no; y así -en función de los actores y potencialidades
existentes- promover actividades socioproductivas.

4
Existen también localidades que han recibido el efecto de la crisis pero no tienen un perfil definido. Esto
no quiere decir que la localidad no tenga un perfil, sino que no lo tiene definido para el desarrollo local. Por
ejemplo, la ciudad de Viedma en Río Negro no tiene un perfil definido porque la mayor parte de la gente
trabaja en la administración estatal (municipal o de gobernación). Es claramente una ciudad administrativa y
su perfil no está orientado al crecimiento económico con impacto social.

5
Asimismo, el objetivo es concebir una convergencia entre Desarrollo Local y políticas
sociales a partir de una dinámica territorial propia, actuando en forma coordinada
desde el terreno geográfico, delimitado por una lógica que les resulta inherente. Esto
implica también transformar la estructura territorial en favor de actividades que
generen valor agregado y procesos económicos que articulen regiones y formen
cadenas y corredores productivos sólidos en las localidades. En suma, desarrollar una
noción de políticas sociales inclusivas.

En este sentido el eje productivo es de suma importancia, ya que con un circuito

económico positivo hay probabilidades de empleo y mejora en los ingresos de la
población. Es así que resulta relevante tener en cuenta la macroeconomía del país y el
perfil productivo nacional, para entonces determinar cuáles son las actividades
productivas que hay que fomentar en el lugar.

Esto se asocia al eje del empleo y la distribución de los ingresos. Es necesario

buscar soluciones a la problemática de los desocupados y subocupados, así como a
todos los actores que se encuentran en la economía informal y que trabajan con reglas
totalmente distintas a las de la economía formal. Esto se relaciona con el concepto de
inclusión pensado como una estrategia que involucra a todos los sectores en
condiciones de vulnerabilidad social. Por otro lado, se debe articular con el sector
privado, ya que no se debe pensar la economía informal y la economía formal como
circuitos separados.

La historia argentina en este terreno es la de un país configurado por una economía

formal amplia y una economía informal que siempre finalizaba en la formalidad. Hoy la
situación es diferente, semejante a la de varios países latinoamericanos en donde se
torna importante la dualidad economía formal-informal. Entonces, es clave en el
Desarrollo Local trabajar con los dos modelos económicos, generando cadenas de valor
dentro de la economía formal, desarrollando circuitos, intercambios y también la
articulación con la economía informal. (Cravacuore, 2002)

Es importante poder definir también con claridad lo estratégico. Entender este

concepto significa en términos de un plazo aproximado de dos o tres años establecer
líneas de acción muy concretas y articuladas. Las líneas estratégicas deben reflejarse
en acciones de trabajo muy específicas: fortalecer una actividad económica de la
localidad con alto impacto en el empleo o desarrollar un lineamiento que involucre a
varios actores tanto públicos y privados, promoviendo valor agregado e impulsando un
desarrollo endógeno.

Es impensable abordar las políticas sociales desde lo local sin la existencia de actores
que vehiculicen las acciones. En la práctica esto implica definir: qué hace la
municipalidad, qué le pedimos a la sociedad de fomento, qué le solicitamos a los
colegios profesionales, cuál es la tarea de las cooperativas y las empresas en los
próximos dos o tres años. Para realizar esta estrategia, la opción es rescatar, fortalecer
y apoyar espacios locales de concertación preexistentes, asegurando de esta manera
no superponer formas y modelos de gestión que resultan ajenos a la realidad local y al
mismo tiempo no interferir en las formas participativas con las que se encuentran
familiarizados los actores locales y la sociedad civil.

Efectivamente, se trata de un permanente y masivo proceso de toma de decisiones de

los actores locales a través de una matriz decisional que promueve el establecimiento
de redes horizontales de coordinación. Estas redes requieren de una articulación que
les otorgue sentido y dirección. Así, se trata de coordinar para avanzar en determinada

6
dirección, para promover determinados resultados de la acción pública en su conjunto,
y no sólo de cada una de sus parcelas sectoriales o institucionales.

Lo planteado hasta aquí se enmarca en una discusión conceptual en la Argentina, ya

que ante la crisis del paradigma de la focalización de las políticas sociales, se plantea lo
siguiente: ¿cuál es la que debe regir en la actualidad?, ¿qué metodología debe utilizar
y con qué actores se deben proyectar acciones masivas que reduzcan los problemas de
exclusión y marginalización social?

El Plan Manos a la Obra: una política social con eje en el Desarrollo Local y la
Economía Social

La situación social actual es de alta complejidad, según los informes del Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), la evolución de la desocupación y
subocupación luego de la crisis (en donde llegó al techo de 24,1 % y 18,6 % en el 2°
trimestre de 2002) alcanza en la actualidad un 11,1 % y 13 % 5 respectivamente.

Asimismo, en cuanto a los indicadores de la pobreza 6 se puede observar una

sustancial mejoría, luego del pico alcanzado en octubre de 2002, llegando hoy a
38,5%. A partir del segundo semestre de 20037 y como consecuencia del crecimiento
de la economía, del empleo y de la recomposición salarial, los índices de indigencia 8
disminuyeron un 100 %, desde 2002 hasta un 13,6 %. Sin embargo, estos indicadores
continúan siendo altos, hoy 13.200.000 argentinos se encuentran en situación de
pobreza9.

Por lo tanto la política social debe priorizar los ingresos de las familias a partir de
compatibilizar crecimiento con inclusión social, consolidando actividades económicas
viables y relacionadas con el contexto de cada localidad.

Lo relevante aquí es crear redes o polos de producción y desarrollar proyectos que

articulan la actividad económica de distintos emprendimientos productivos,
favoreciendo procesos de dependencia mutua entre los eslabones de integración y
cooperación entre productores; sea por ramas afines, con otros sectores productivos,
con las instituciones y organizaciones de diferente índole.

En este marco, la economía social que supone expresiones asociativas que no se

limitan a sectores populares, debe tener una lógica de integración en lo laboral, lo
económico, lo educacional y lo social, desde las dimensiones legales, crediticias, de
tributación, de nuevas formas de asociatividad, y desde lo sociocultural para permitir
desplegar todas sus potencialidades. (Lineamientos de Políticas Sociales, 2004)

5
Corresponde a octubre de 2005.
6
Los datos son tomados del INDEC, quien define como pobre en Argentina a una familia de cuatro personas
cuyos ingresos no superan los $ 828,65 por mes. Noviembre de 2005.
7
El INDEC modificó en 2003 la metodología de la Encuesta Permanente de Hogares, que mide los datos para
calcular la incidencia de la pobreza y la indigencia y las tasas del mercado de trabajo. La EPH se realiza
desde entonces en forma continua y no, como ocurría anteriormente, en dos semanas puntuales del año.
El cuestionario de la encuesta introdujo mejoras para determinar con más precisión los ingresos de las
personas y los hogares.
8
Para el INDEC, los indigentes son aquellas familias que tienen ingresos menores a $ 385,42 por mes.
Noviembre de 2005.
9
Esto implica 700. 000 menos pobres que en el segundo semestre de 2004. De todos modos, estas cifras
no incluyen a la población rural, que no es relevada por la EPH pero en la cual, generalmente, la pobreza es
mayor que en las zonas urbanas.

7
Por ello, el Plan Manos a la Obra tiene por objeto la detección de necesidades y
demandas, la formulación de propuestas viables y la implementación de proyectos
productivos. En particular el Plan desarrolla tres componentes principales:

• El apoyo económico y financiero, se trata entonces de otorgar

financiamiento a proyectos productivos sustentables desde la perspectiva del
Desarrollo Local quedando las actividades productivas sujetas a las
características de cada localidad. Asimismo, los proyectos productivos que se
desarrollen en el marco del Plan, serán seleccionados teniendo en cuenta la
potencialidad de cooperación y asociación entre distintos sectores sociales y
económicos.

De esta manera, el Estado nacional involucra en su acción a una gran variedad

de experiencias asociativas que comprenden a emprendimientos productivos de
la economía social unipersonales, familiares, de autoconsumo y los asociativos
comerciales. En los últimos años se han constituido todas estas iniciativas se
han conformado como respuesta frente a la exclusión del mercado de trabajo de
vastos sectores sociales.

La inclusión social a través de financiamiento incluye también a las cadenas

productivas como impulso de una vinculación entre emprendedores, y de éstos
con las unidades productivas, con el objetivo de un proyecto de desarrollo
endógeno. Por otro lado, varios pequeños productores y unidades económicas
necesitan de inversiones para mejorar su capacidad de producción como así
también una planificación sistematizada que mejore las posibilidades de
sustentabilidad de los emprendimientos.

Por último, el Plan otorga la asistencia financiera de Fondos Solidarios para

asistir con micro y pequeños préstamos a emprendimientos productivos. Así, se
generan condiciones favorables para la producción de bienes y servicios
revitalizando las unidades económicas asociativas, familiares o unipersonales en
las distintas localidades. Los Fondos Solidarios para el Desarrollo establecen
prioridades de intervención en situaciones o contextos locales o regionales
definidos como críticos a partir del análisis de la evolución de indicadores tales
como: tasas de desocupación, niveles de población con necesidades básicas
insatisfechas, entre otros.

• El Fortalecimiento Institucional tiene como objetivo central promover la

concertación y la participación de todos los actores sociales y productivos en el
territorio. En esta dirección, el Plan Nacional Manos a la Obra plantea un
conjunto de acciones particulares destinadas a promover el desarrollo de
espacios de encuentro, debate e intercambio. De esta manera busca favorecer
la realización de acuerdos intersectoriales que se constituyan en los cimientos
de los Planes de Desarrollo Local, así como también en el marco institucional en
el cual se implementan las políticas sociales. Por ejemplo, en la actualidad los
Consejos Consultivos representan una alternativa válida, debido al consenso
que ha generado gestionar políticas sociales de modo eficaz y transparente. Si
bien estos ámbitos deben perfeccionarse y consolidarse, permiten democratizar
la discusión, la ejecución, el control y el monitoreo de la intervención social.

• La Asistencia técnica y capacitación están destinadas a los emprendedores

beneficiarios que deben superar un gran número de dificultades para que

8
 deriven en beneficios económicos, sociales y comunitarios. Por estar
marginados del mercado de crédito formal, cuentan con escasas oportunidades
para recibir algún tipo de formación que potencie su propia capacidad
emprendedora. Muchos cuentan sólo con su propia capacidad de trabajo, así el
resultado se ve reducido por la escasa formación general sobre el sostenimiento
y organización de una actividad productiva. Otros, en cambio cuentan tal vez
con bienes o insumos pero necesitan mejorar su situación optimizando sus
canales de producción y/o comercialización. El Plan Manos a la Obra prevé
brindar acompañamiento integral y asistencia a todos los sectores mencionados
para que puedan generar un impacto positivo sobre el proceso productivo.

El impacto del Plan Manos a la Obra

Hasta el momento el Plan ha tenido una serie resultados que permiten proyectar
escenarios inclusivos en el futuro. En primer lugar, el mismo ha experimentado en
términos de actividades productivas: masividad. No es un programa “suelto” y pequeño
sino que es sostenido y masivo con transferencia de recursos para aquellos que están
fuera del sector financiero formal y que tienen capacidades productivas asociativas o no
asociativas. Por ello, en los primeros dos años de gestión se han llegado a financiar a
54.274 unidades10 productivas en el ámbito urbano y rural con un total de 510.975
pequeños productores beneficiados, con una inversión de $ 300.000.000.

En segundo lugar, el impacto territorial, ya que es un Plan aplicado en todo el país y no

focalizado, llegando a 949 municipios chicos, intermedios y grandes de distintas
características. Esta definición significa superar la centralidad del Estado nacional en el
diseño de políticas sociales y pasar a un modelo de intervención que introduzca las
especificidades propias de cada provincia y municipio.

En tercer lugar, es significativo haber logrado la participación del sector privado. La

incorporación del empresariado al Plan Manos a la Obra significa la puesta en práctica de
instancias de gestión pública-privada en el marco de las políticas sociales a partir de la
Responsabilidad Social Empresaria. En este marco, se crea el Consejo Empresario, cuyo
objetivo principal es que los emprendimientos financiados por el Plan Manos a la Obra
sean adoptados por las empresas como proveedores permanentes de bienes o servicios,
que se inserten en cadenas productivas o que conformen microregiones.

En cuarto lugar, la preeminencia de proyectos preexistentes (55 %), es decir

proyectos que se encontraban en marcha antes de ingresar al Plan. De esta manera se
fortalece la posibilidad de sustentabilidad de los empleos y de las actividades
productivas, generando a la vez inclusión social.

Cabe destacar también la existencia de un número importante de proyectos

estratégicos (10 %), entendidos como una convergencia del Desarrollo Local y la
Economía Social, que buscan la inclusión a través de la reconstrucción del tejido social
y productivo.

En quinto lugar, el Plan está produciendo un paulatino proceso de descentralización de

la intervención. Establecer un modelo de estas características significa básicamente
transferir fondos dándole mayor protagonismo a la sociedad civil no sólo en el control
10
Fuente: Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
Agosto 2003-Diciembre de 2005.

9
sino también en la gestión de las políticas sociales. En este sentido se han constituido
14 unidades de evaluación provinciales en diferentes lugares de nuestro país cuyo
objetivo fue favorecer la intervención descentralizada del Plan, dejando gradualmente
la lógica de “microproyecto” para pasar a una lógica de “fondos estratégicos”.

Asimismo, se priorizó un mayor protagonismo de la sociedad civil a través del

fortalecimiento de los espacios asociativos, de manera de promover modelos de
gestión que se familiaricen con los actores locales y la sociedad civil. En este marco se
dictaron 300 talleres con un total de 42.000 integrantes de diferentes
organizaciones de la sociedad civil y consejos consultivos.

Sin duda esta situación no implica ahorrar esfuerzos en la lucha contra las causas de la
pobreza y la exclusión, por el contrario, expresa que a partir del impacto producido por
el Plan se deben priorizar iniciativas que originan mayor valor agregado y empleo
genuino.

A modo de conclusión

Teniendo en cuenta los aspectos destacados hasta el momento, las políticas sociales
de tipo inclusivas deben entenderse como una conjunción entre el Desarrollo Local y
la economía social, a partir de la generación de un proyecto de desarrollo sustentable
en el que se aprovechen las diferentes capacidades.

El Estado debe relacionarse con la idea de crecimiento económico con impacto

social, es decir que las actividades que impulsan el crecimiento de la localidad sean
acompañadas por medidas que posibiliten una distribución del ingreso en términos de
equidad.

Es importante profundizar el proceso de relevamiento y detección de los nudos críticos

de las formas productivas, a partir del desarrollo de análisis de factibilidad técnica,
económica y social y de sus múltiples relaciones de intercambio con la economía formal
e informal. Para esta actividad sería muy importante profundizar diferentes estrategias
de vinculación con organizaciones no gubernamentales, cámaras empresariales,
cooperativas, mutuales y las universidades locales, con el objetivo de optimizar la
sustentabilidad de las políticas sociales y articular con un proyecto de desarrollo
nacional.

En particular, las acciones del Estado deben procurar, además de una eficiente
asignación del financiamiento a través de la descentralización de la gestión,
profundizar acciones relacionadas con capacitación. Esto implica el desarrollo de
diferentes tipos de eventos y la consolidación de una estructura “de formación de
formadores” que permitan articular acciones en los componentes sociales, productivos
y comerciales.

En este sentido, el rol del municipio es central como actor articulador y promotor de las
políticas sociales, no sólo para la constitución de diagnósticos sino también para la
ejecución de políticas públicas que fortalezcan y construyan un determinado perfil
local.

Esto se asocia a un elemento central que es dar prioridad al encadenamiento

productivo como estrategia de política social, en particular, con la identificación de 6
sectores productivos que parecen tener viabilidad para la producción de la economía
social: la cadena turística (cría de ganado, siembra de verduras y frutas, gastronomía,

10
hotelería pequeña, etc.), la producción de madera y muebles, la producción textil (cría
y faena del animal, aprovechamiento de la piel ,etc.), la producción de agroalimentos
(siembra e industrialización de los alimentos), las cadenas metalmecánicas
(especialmente en los grandes centros urbanos) y las producciones no tradicionales
que pueden representar una alternativa al perfil de la localidad.

La profundización de estas tendencias permitirá no sólo consolidar las numerosas

iniciativas desarrolladas hasta el momento, sino también la generación de gran
cantidad de mano de obra que procura una actividad para desarrollar a través de su
inserción en el mercado laboral actual.

En consecuencia, la política social se asocia al trabajo, a la producción y al

financiamiento de proyectos que surgen del desarrollo local en conjunción con la
economía social.

Hasta el momento las políticas sociales y en particular el Plan Nacional Manos a la Obra
en Argentina han desarrollado una infraestructura institucional y masiva de apoyo a los
emprendimientos productivos de todo el país, llegando a diferentes localidades de la
Argentina. A partir de aquí, el desafío es dar un salto en calidad de la producción y
fortalecer eslabonamientos productivos, explorando nuevas vías y mecanismos de
comercialización, a partir de la consolidación y generación de espacios de legitimidad,
de representación y de consenso. Esto es que los diferentes sectores generen espacios
asociativos y tengan reconocimiento por la comunidad y continuidad en el tiempo.

De cualquier manera, el debate acerca de la problemática de las políticas sociales no

debe abordar sólo la perspectiva socioproductiva (que es de suma importancia para el
desarrollo local) sino también es importante abrir una agenda con nuevos temas
relacionados con la cuestión social: la importancia del seguro de desempleo, la
pertinencia de la universalización de los programas de ingreso, el rol del crédito y del
microcrédito para los sectores empobrecidos y su forma de financiamiento.

De esta manera, todos los sectores tomarán como legítimo el espacio y se permitirá
avanzar hacia la inclusión social.

11
Bibliografía utilizada

ALBURQUERQUE, Francisco. (2001): Desarrollo Económico Local y Descentralización en

América Latina: un análisis comparativo. Comisión Económica de Naciones Unidas para
América Latina (CEPAL) y Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), Santiago de
Chile.

AROCENA, José (1997), “Globalización, Integración y Desarrollo Local. Apuntes para la

elaboración de un marco conceptual”, En “Persona y Sociedad” ILADES, Santiago de
Chile.

ARROYO, Daniel (2003) “Los ejes centrales del desarrollo local en Argentina”. En
Jefatura de Gabinete de Ministros. Desarrollo Local. JGM, Buenos Aires.

ARROYO, Daniel (Coord.) (2003 a.) “Evaluación de los niveles de participación de las
organizaciones de la sociedad civil en los Consejos Consultivos y la capacidad de
aprovechamiento de los recursos locales”. FLACSO, Buenos Aires. Mimeo.

CORAGGIO, J. ( 1998) Economía popular urbana: una nueva perspectiva para el

desarrollo local. Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires.

CRAVACUORE, D. (comp.)(2002), “Reflexiones acerca de la innovación”, en Innovación

en la gestión municipal, Universidad Nacional de Quilmes y Federación Argentina de
Municipios, Buenos Aires.

GALLICCHIO, E. (2003) El desarrollo económico local. Estrategia económica y de

construcción de capital social. Revista Estudios Centroamericanos No. 66º, Universidad
Centroamericana “José Simeón Cañas”.

GARCÍA DELGADO, Daniel. (2003) “Desarrollo local y reconstrucción del país”. Revista
del CIAS, núm. 525, Agosto.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICAS Y CENSOS (INDEC). Página web

www.indec.gov.ar.

MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL (2004). Lineamientos de Políticas Sociales.

Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano.

VUOTTO, Mirta (comp.) (2003): Economía social: precisiones conceptuales y algunas

experiencias históricas, Altamira, Buenos Aires.

12