Gestin Estratgica

de la Tierra Urbana

Mario Lungo
Raquel Rolnik

1998

La Fundacin PRISMA es un centro de referencia, investigacin e incidencia sobre

temas de desarrollo y medio ambiente en El Salvador.
La Fundacin PRISMA trabaja por la construccin de consensos para una gestin
del desarrollo viable, ambientalmente sensata y socialmente incluyente en El Salvador.
Nuestro estilo de trabajo es una interaccin constante, amplia, transparente y colaborativa con los principales actores del desarrollo.

PROGRAMA SALVADOREO DE INVESTIGACIN SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE

3. Calle Poniente No. 3760, Col. Escaln, San Salvador

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PRISMA

Indice

Introduccin

1.

Planificacin urbana y medio ambiente

2.

Mercado de tierra urbana

Los efectos directos

Los efectos indirectos

3.

La situacin en El Salvador

10

Instrumentos de gestin de tierra urbana

14

La macrozonificacin: un requisito previo

14

Incentivos para la ocupacin de terrenos no construidos o subutilizados

15

1.1.1 Impuesto predial/territorial progresivo

Consorcio inmobiliario o urbanizacin asociada
Instrumentos de optimizacin de la infraestructura existente

15
16
17

Coeficiente de aprovechamiento bsico

17

El suelo creado: concesin del derecho de construir por encima

del coeficiente de aprovechamiento bsico

17

1.2 Operaciones urbanas

18

1.3 Operaciones interligadas

19

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

Instrumentos de transferencia del potencial constructivo

20

Zonas especiales de inters social

21

1.4 Zonas especiales para vivienda social

21

1.5 Zonas especiales de intervencin ambiental

22

1.6 Zonas de uso combinado del suelo

23

4.

La captacin de plusvalas inmobiliarias y su posible asociacin a la gestin ambiental urbana

25

Aspectos legales

25

Obstculos para la implementacin

26

Bibliografa

28

PRISMA

Introduccin
Introduccin
El enfrentamiento de los principales problemas
urbanos en Amrica Latina en este final de siglo,
exige un nuevo paradigma de planificacin urbana
para sustituir el planteamiento tecnocrtico, basado en un modelo de ciudad ideal a construir, an
prevaleciente.
Este modelo de ciudad del futuro apostaba a la posibilidad de conduccin, por parte del poder pblico, del desarrollo urbano a travs de grandes inversiones en transportes, infraestructura y equipamientos pblicos, y de un control estricto de la accin de los agentes privados sobre el uso del suelo.
Tambin corresponda a una concepcin del Estado como protagonista nico en la definicin e implementacin de las polticas pblicas, confiando
en su poder de inversin y control e ignorando el
papel y opinin de la ciudadana. Finalmente, bajo
esta concepcin, se operaba una separacin total
entre planificacin y gestin, e incluso un conflicto entre estas dos dimensiones, operando la planificacin en la esfera tcnica y la gestin en la dimensin poltica. En la prctica, muy poco de lo
que se idealiz de esa forma ha salido del papel y
grande parte de la ciudad real no tiene que ver con
las normas y estndares propuestos, lo que se traduce en la ineficacia de este paradigma para enfrentar el crecimiento de la ciudad.
Un nuevo modelo que se basa en la ciudad real,
aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestin cotidiana como punto
de partida, se est desarrollando en ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del
planteamiento de que la ciudad se produce por una
multiplicidad de agentes que deben concertar sus
acciones, generando un pacto que corresponda al
inters pblico de la ciudad. Presupone una revisin permanente para ajustes o adecuaciones, que
de un seguimiento a la dinmica de la produccin
y reproduccin de la ciudad (Rolnik, 1993 y
1997).
Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

Esta opcin emergente est modificando tambin

el enfoque hacia una cuestin crucial para el desarrollo sostenible: la dimensin ambiental. Efectivamente, en el modelo anterior esta problemtica
ocupaba claramente un segundo plano, derivada de
la visin productivista que caracterizaba el modelo
de crecimiento econmico a que corresponda y al
hecho de que la percepcin de la degradacin ambiental apenas comenzaba a permear la conciencia
ciudadana.
Planificacin urbana y medio ambiente aparecan
as vinculadas por una relacin tenue y ser necesaria la crisis econmica de los aos 70, y el posterior proceso de reestructuracin econmica, junto
con el reconocimiento mundial de la crisis ambiental global (a escala planetaria) para que los
devastadores efectos del deterioro de los recursos
naturales y la contaminacin ambiental develen la
importancia de incorporar la dimensin ambiental
en la gestin del desarrollo urbano, percepcin que
se extiende incluso a los organismos de cooperacin internacional en la ltima dcada del siglo
(Serageldin et al, 1994; Bartone et al, 1994).
Este trabajo tiene como componente central la presentacin de una serie de instrumentos innovadores de gestin de la tierra urbana aplicados en Brasil y otros pases de Amrica Latina, tratando de
explorar su utilidad para la incorporacin de criterios ambientales en esta gestin. Este componente
es antecedido por una breve reflexin sobre la incorporacin de la dimensin ambiental en los planes de desarrollo urbano, particularmente los impulsados en El Salvador, y por un anlisis ms detallado del funcionamiento de los mercados de tierra urbana y sus condicionantes en los aos recientes en el pas, cuestin que consideramos importante para contextualizar los instrumentos que se
presentan a discusin.

En el ltimo apartado se examina el papel que podra jugar la captacin de plusvalas generadas por
el proceso de urbanizacin para apoyar acciones
que contribuyan a que nuestras ciudades puedan
jugar un papel en el desarrollo sostenible del pas.
Este documento se ha elaborado basndose en un
trabajo previo de Raquel Rolnik sobre instrumentos de gestin urbana y otros de Mario Lungo sobre los mercados de tierra y captacin de plusvalas, este ltimo realizado en colaboracin con
Francisco Oporto.

Esta temtica, relativamente indita en el pas, ha

comenzado a debatirse durante los ltimos meses,
por lo que consideramos que el contenido de este
documento, a pesar del carcter preliminar de algunas de sus partes, puede contribuir a profundizar
su discusin y a generar propuestas sobre la introduccin de criterios ambientales en la gestin del
desarrollo urbano que vayan ms all de la presentacin de estudios de impacto ambiental que han
demostrado, hasta el momento, muy poca utilidad
para detener los procesos de degradacin ambiental.

PRISMA

1. Planificacin urba
urbana y medio ambiente
El camino transcurrido entre el Plan de Desarrollo
Metropolitano de San Salvador elaborado en 1969,
conocido como METROPLAN 80, y el Plan de Desarrollo del Area Metropolitana Ampliada de San
Salvador, conocido como PLAMADUR, presentado
en 1997, ilustra el cambio de actitud hacia la cuestin del medio ambiente mencionada antes.
METROPLAN 80 (CONAPLAN, 1969; Hart,
1969), enfatiza en dos aspectos: el rol econmico de
la ciudad y el marco institucional de la gestin urbana. Respecto al primero, aunque el anlisis de la
base econmica urbana realizado presenta datos interesantes, sirve de base a proyecciones generales
que descansan en la bsqueda de una ciudad ideal,
mientras que el estudio econmico que fundamenta
a PLAMADUR (VMVDU, 1997), es simplemente
una extrapolacin de datos generales que no recoge
la dinmica real de la economa del mbito territorial en estudio (Lungo, a publicarse). En ambos casos la vinculacin entre desarrollo econmico de la
ciudad y medio ambiente est ausente.
El marco institucional es analizado en el primer
plan desde la ptica de un Estado productor directo
de servicios y algunos bienes considerados claves, y
las propuestas tambin obedecen a esta lgica. En el
segundo plan, al haberse realizado en un contexto
de desregulacin y privatizacin la ptica es diferente, y fundamentalmente presenta propuestas referidas a la creacin de un gobierno local metropolitano y al fortalecimiento de la Oficina de Planificacin del Area Metropolitana de San Salvador. Al
igual que lo sucedido con el aspecto econmico, el
marco institucional de gestin urbana es ajeno a la
problemtica ambiental salvo en lo que se refiere a
la restriccin de los usos del suelo y a la incorporacin de normas ms estrictas para reducir los im-

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

pactos ambientales negativos. Pero el vaco ms

grave en el segundo caso, tomando en consideracin que la problemtica ambiental ya ha creado
conciencia en el pas en los distintos sectores
(ANEP, 1996; UNES, 1996), es la ausencia de instrumentos modernos de gestin urbana que incorporen no slo una nueva forma de manejo del recurso
tierra sino la dimensin ambiental en sentido amplio.
Este problema no es exclusivo del pas. En el otro
plan de desarrollo urbano elaborado durante estos
ltimos aos en Centroamrica, el de las ciudades
de Panam y Coln, financiado con apoyo del BID
al igual que el PLAMADUR (VIMI, 1997), aunque
se construyeron tres escenarios denominados Fuerzas del Mercado Facilitadas, Mximo aprovechamiento de las Areas Servidas, y Mxima Conservacin Ambiental, y se valor y escogi al ltimo como el ms favorable, esto no se tradujo en
una incorporacin integral de la dimensin ambiental en el diseo de las propuestas, las que en este
campo se limitan a un Portafolio de Acciones y
Programas Ambientales que no incorporan instrumentos de gestin de los conflictos.
En el caso de San Salvador, PLAMADUR clasifica
el suelo en tres grandes categoras: suelo urbano,
suelo rural urbanizable y suelo rural no urbanizable,
sobre la que se basa el modelo de ordenamiento
ambiental del plan (ver Cuadro 1).
Las dos ltimas categoras se estructuran a su vez
en tres tipos: las reas de mxima proteccin, las
reas de desarrollo restringido y las reas de desarrollo agropecuario. Adems se incorpora otro tipo
particular, las reas de desarrollo turstico ecosostenible.

Mapa 1
Regin Metropolitana de San Salvador, 1996.

PRISMA

Cuadro 1
AMSSA: Clasificacin del suelo
Categora
SUELO URBANO:
Edificado
Baldo
SUELO RURAL URBANIZABLE
programado y no programado
de desarrollo lento
SUELO RURAL NO URBANIZABLE

Extensin
11,100 ha.
10,160 ha
940 ha

general de zonificacin, la matriz de usos

del suelo y las normas tcnicas, que responden, en s mismos, al enfoque tradicional de la planificacin urbana.

Adicionalmente se proponen medidas para

incentivar y compensar el manejo sosteni4,560 ha
1,840 ha
ble de las reas de proteccin: crdito, en
57,500 ha.
el aspecto de financiamiento; tasas espe75,000 ha.
ciales, en el fiscal; y un sistema de tasas o
TOTAL
Fuente: PLAMADUR, Esquema Director
impuestos ambientales, en el compensatorio, que obliguen a los potenciales usuarios
y contaminadores a pagar por el uso del capital naEste modelo de ordenamiento ambiental descansa
tural, y que servira para la creacin de un fondo de
fundamentalmente en la declaratoria de determinaproteccin de los recursos ambientales.
das zonas como reas de mxima proteccin y de
desarrollo restringido, y se enmarca en el Plan DiA pesar de la intencionalidad subyacente, es rpirector cuyos principales instrumentos son el plano
damente perceptible la disociacin entre la macro6,400 ha.

Recuadro 1
PLANIFICACION TRADICIONAL
Caractersticas

Resultados

Planificacin rgida

Participacin parcial

Regulacin en dos opciones:

lo permitido y lo prohibido

Apelacin posterior

Administracin centralizada y
Sectorial

Descoordinacin

Inversin pblica separada de la inversin

privada

Proyectos aislados

PLANIFICACION CONTEMPORANEA

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

Caractersticas

Resultados

Planificacin flexible

Participacin continua

Marco regulatorio definido

Pero ajustable a los cambios

Negociacin permanente

Administracin coordinada
Y descentralizada

Acuerdos Interinstitucionales

Inversin combinada pblica

y privada

Proyectos mancomunados
Apoyados en incentivos

zonificacin y las medidas propuestas. No existen

los mecanismos de gestin que los vinculen con claridad ni el diseo de instrumentos especficos para
lograr los objetivos que se plantea alcanzar con la
macrozonificacin.
La generalidad de las medidas financieras, fiscales y
de compensacin propuestas conduce a otra disociacin: entre el Plan Director y el Plan de Inversiones elaborado para su implementacin.
Efectivamente, aunque en el Plan de Inversiones
Estratgicas de PLAMADUR 7 de los 20 proyectos
priorizados se refieren directamente a la problemtica ambiental (4 a conservacin de recursos y parques, y 3 a proceso de descontaminacin), no aparecen los mecanismos de gestin vinculantes ni los
instrumentos especficos de operacionalizacin,
apareciendo estos proyectos como un listado semejante al que presentan casi siempre los planes de desarrollo urbano tradicionales.
Las limitaciones del marco institucional de la gestin urbana en lo que se refiere a la problemtica

ambiental se agravan al no establecer, tampoco, las

relaciones existentes entre el medio ambiente natural y construido en los mbitos urbanos con una caracterstica clave de las ciudades: el crecimiento de
la poblacin y su asentamiento en un territorio restringido.
Planteamos que el crecimiento poblacional, aunque
los procesos de degradacin ambiental relacionados
con la forma de utilizacin de la tierra, el agua y el
aire tienen un carcter antrpico, no es en s mismo
un problema, sino que la degradacin ambiental es
generada por la forma en que se desarrollan los distintos procesos de reproduccin social en el territorio, afectando las condiciones de vida de la poblacin, la productividad de la economa urbana y la
gobernabilidad de las ciudades.
En este sentido, revertir las tendencias de degradacin del medio ambiente requiere de una gestin estratgica de la tierra (PRISMA, 1997), y contar con
modernos instrumentos de gestin de uso de la tierra inscritos en una nueva forma de planificar el desarrollo de las ciudades.

PRISMA

2. Mercados de tierra urbana

Pensar en la gestin estratgica de la tierra urbana
y en los instrumentos que sta requiere exige conocer, por un lado, la incidencia de los cambios
ocurridos recientemente en la economa y el Estado en el funcionamiento de los mercados de tierra,
y por otro, las limitaciones de las modalidades actuales de su gestin. Dos procesos, la reestructuracin de la economa, iniciada en los aos 80 con la
aplicacin de los programas de estabilizacin y
ajuste, y la reforma del Estado, proceso que se desarrolla con fuerza principalmente durante los aos
90, y donde el rasgo ms distintivo es la privatizacin, son decisivas al respecto.

cados; el segundo, a partir de 1990, est marcado

por la apertura hacia el exterior y una reactivacin
del crecimiento econmico.

Ambos procesos conforman el marco contextual

general que contribuye a explicar los cambios que
est experimentando el funcionamiento de los
mercados de tierra urbana en el pas, que presentaba en las dcadas anteriores caractersticas similares a la mayora de los pases de Amrica Latina y
el Caribe (Smolka, 1997). Los rasgos actuales del
proceso de urbanizacin constituyen el marco especfico de estos cambios, entre los que podemos
destacar los siguientes: la concentracin urbana en
el centro y el suroeste del pas (PRISMA, 1995), y
especialmente en la Regin Metropolitana de San
Salvador (Lungo et al, 1997); el auge de las lotificaciones ilegales en las reas rurales y suburbanas;
los programas de regularizacin y legalizacin de
la tenencia y la propiedad de la tierra urbana que
se encuentra en situacin ilegal promovidos por el
gobierno central desde 1990; la acentuacin de segregacin socio-espacial; la aceleracin de la degradacin ambiental derivada de la forma de ocupacin territorial; el nuevo patrn de localizacin
de las actividades productivas; etc.

Al nivel general, los procesos de reestructuracin

de la economa y de reforma del Estado tienen una
fuerte incidencia en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana. Aunque estos procesos y
sus programas tienen lmites cada vez ms visibles, sus avances y el carcter ineludible que tienen hasta el momento, han provocado ya efectos
directos en el funcionamiento de los mercados de
tierra urbana.

Respecto al marco general es necesario hacer una

diferenciacin en dos perodos que presentan caractersticas diferentes en el funcionamiento de los
mercados de tierra: el primero, entre 1980 y 1989,
se caracteriza por los particulares efectos que la
guerra y la crisis econmica tiene sobre estos merGestin Estratgica
de la Tierra Urbana

Hay que hacer, adems, la diferencia entre los

efectos que provocan estos procesos en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, y las
transformaciones en las condiciones de funcionamiento mismo de stos. Los primeros podemos
denominarlos efectos directos, y los segundos
efectos indirectos (Lungo, 1997a).
Los efectos directos

La estabilizacin de los indicadores macroeconmicos, especialmente al reducir las tasas de inflacin y al estabilizar las tasas de cambio, tuvo una
incidencia clara en el bien tierra urbana como una
inversin que tradicionalmente garantiza el valor
de los ahorros, y en los procesos de especulacin
en torno al mismo, en estos ltimos al cambiar su
carcter por el papel cada vez ms importante que
juegan los promotores inmobiliarios1. La liberalizacin de los precios, tarifas y tasas de inters, al
traducirse en un incremento de los precios, explica
el alto grado de segregacin socio-espacial y sus
nuevas formas en el pas, fenmeno similar al que
est ocurriendo en otros pases de Amrica Latina
(Sabatini, 1997).
1

Se observa cada vez ms la presencia de compaas inmobiliarias que operan en distintos segmentos de los
mercados de tierra, habindose constituido incluso una
asociacin de stas.

La modernizacin tributaria podra incidir, aunque

no existen todava evidencias al respecto, en la posibilidad de captacin de plusvalas inmobiliarias,
mecanismo que podra jugar un papel importante
en la problemtica que nos ocupa, como veremos
mas adelante. Los programas de apertura comercial, los cambios en la estructura de las exportaciones, y la promocin de las inversiones extranjeras, especialmente en aquellos sectores que buscan
ventajas de localizacin, van a replantear los tradicionales esquemas de ubicacin de los establecimientos industriales y centros comerciales y de
servicios, especialmente los financieros y de gestin especializada.
Se va configurando, as, un nuevo mapa econmico y social, cada vez ms distanciado del mapa poltico-administrativo oficial, con nuevas regiones
ganadoras y perdedoras a nivel nacional (PNUD,
1997), y en el interior de las reas urbanas, con
una paradjica integracin/segregacin entre los
distintos sectores sociales de la ciudad, modificando las tradicionales formas de segregacin socio espacial. Estas dinmicas territoriales estn afectando decisivamente en la demanda de tierra urbana.
Las transformaciones en las relaciones entre el capital y el trabajo que la reestructuracin de la economa est introduciendo afectan el funcionamiento de los mercados de tierra urbana al modificar
las condiciones de un segmento importante de la
demanda: los trabajadores, cuya inestabilidad laboral y el carcter oscilante de los ingresos, hace
obsoletos los esquemas de acceso a este bien, que
aunque extremadamente limitados, existan en el
perodo anterior en que el Estado jugaba un papel
de prestador directo de bienes y servicios, y tena
una relativamente alta capacidad reguladora. No
obstante, el alto volumen de las remesas enviadas
por los migrantes al extranjero se ha convertido en
un factor de compensacin de la inestabilidad laboral y de la oscilacin y bajo nivel de los ingresos
(Funkhouser, 1997), permitiendo el acceso a este
bien a numerosas familias que no pueden participar del financiamiento bancario, dinamizando los
submercados de tierra.
8

La reforma del Estado, al orientarse los programas

de reduccin y modernizacin del aparato estatal
en el sentido de convertir al Estado en facilitador de las actividades del mercado, produce una
prctica desaparicin de su papel de agente directo, a travs de la inversin en la compra y la provisin de tierra, vivienda, infraestructura y servicios
urbanos, para los sectores sociales de menores ingresos. Sin embargo, por otra parte, se plantea la
necesidad de la incorporacin al mercado de los
terrenos en que se asientan estos sectores, surgiendo y desarrollndose con fuerza, los programas de
modernizacin de catastros y registros, y de regularizacin de importantes segmentos de tierra urbana que se encuentra en situacin ilegal que impide su incorporacin al mercado formal, programas que pueden ser decisivos en la disminucin
del mercado informal de tierras urbanas.
Lo anterior se acompaa de las modificaciones en
las funciones reguladoras del Estado en este campo a travs de un doble camino: la liberalizacin y
modernizacin de las normativas relacionadas al
desarrollo urbano, y la reduccin del papel y del
poder de las instituciones responsables del mismo.
La intervencin estatal en los mercados de tierra
urbana ha tendido en el pas a ser cada vez ms
dbil, aunque a partir de esta dcada la degradacin ambiental est conduciendo a modificar esta
tendencia.
Adicionalmente existe un componente del proceso
de reforma del Estado que puede constituirse, si
efectivamente se desarrolla, en un contrapeso a la
disminucin del papel regulador del Estado en el
funcionamiento de los mercados de tierra urbana:
la descentralizacin. Efectivamente, la descentralizacin introduce un importante nmero de nuevos
agentes sociales y econmicos, entre ellos los gobiernos locales, que se sumarn a los tradicionales
agentes que han actuado en estos mercados, y que
pueden reforzar la introduccin de criterios ambientales en el uso de la tierra.
En El Salvador, tambin es indispensable incorporar en el anlisis del funcionamiento de los mercados de tierra urbana los efectos de las transformaPRISMA

ciones que estn ocurriendo en los mercados de

tierra rurales.
Los efectos indirectos

Como decamos anteriormente, los efectos indirectos se refieren a los cambios en el funcionamiento
de los mercados de tierra urbana, que los procesos
de reestructuracin de la economa y de reforma
del Estado estn provocando.
Hemos seleccionado aquellos cambios de carcter
ms general provocados por ambos procesos y que
tienen una incidencia a mediano plazo (Ver Cuadro 2). El primero es el predominio, en el actual
modelo de acumulacin, del sector financiero y los
servicios especializados de alto nivel dirigidos
hacia las empresas, pasando la industria y la agri-

cultura a ocupar un papel subordinado. El segundo

es la modificacin de los patrones de localizacin,
a nivel nacional, de las actividades econmicas
que est generando el nuevo modelo de acumulacin econmica orientado a las exportaciones,
donde las vinculaciones internacionales tienen,
muchas veces, preeminencia sobre los criterios
que se limitan al espacio nacional. El tercer cambio generador de efectos indirectos es la transformacin de los mercados de trabajo urbanos, caracterizados por su creciente informalizacin y segmentacin. El cuarto es la persistencia de altos niveles de pobreza que el modelo actual no ha logrado reducir sustancial y sostenidamente, a pesar
de la disminucin del ritmo de su crecimiento que
muestran los indicadores econmicos de algunos
pases. El quinto, el crecimiento de las restricciones ambientales, derivado del aumento de la con-

Cuadro 2
Procesos

Efectos directos en el funcionamiento

de los mercados de tierra urbana

disminucin del rol de la tierra como garanta del valor de los ahorros

cambios en los procesos de especulacin por el papel creciente de los promotores inmobiliarios

REESTRUCTURACION
DE LA ECONOMIA

ESTADO

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

disminucin en la oscilacin de los precios aunque stos tienden a crecer

modificacin de las condiciones de captacin de las plusvalas inmobiliarias

cambios en la demanda derivados de los

nuevos patrones de localizacin de las
empresas y de la precariedad de los ingresos de los sectores populares

debilitamiento del marco regulatorio y de

la capacidad de gestin institucional

incorporacin al mercado de tierra que

estaba anteriormente en situacin de
ilegalidad

REFORMA DEL

Cambios en las condiciones de

funcionamiento de los mercados
que provocan efectos indirectos

ampliacin del nmero de agentes intervinientes en los mercados

incorporacin al mercado de tierra pblica

predomino del sector financiero y de servicios

modificacin de los patrones de localizacin de las actividades econmicas

transformaciones de los mercados de

trabajo urbanos

altos niveles de pobreza

aumento de las restricciones ambientales

prdida de peso de la planificacin

ciencia de que es necesario incorporar criterios de

sostenibilidad al desarrollo. Por ltimo es la disminucin de la importancia de la planificacin en
sus distintos niveles, que afecta la institucionalidad y los marcos regulatorios .
En efecto, se asiste a una perdida de peso de la
funcin planificadora; en el pas se suprimi el
ministerio responsable de esta funcin y su papel
es asumido por otros. No obstante, tambin se observa un retorno a la planificacin del desarrollo a
nivel local, tendencia asociada a la descentralizacin y a la creciente importancia de los problemas
ambientales.
En el cuadro 2 se sintetizan los efectos directos en
el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, y los cambios en las condiciones en que stos
operan y que ocasionan efectos de tipo indirecto.
La situacin en El
Salvador

Esta situacin, sumada al control de la inflacin y

a la estabilizacin del tipo de cambio3, hizo que,
entre 1989 y 1995, ocurriera una expansin del
consumo que no guardaba relacin con la estructura productiva interna, generando una importante
demanda de bienes inmobiliarios y provocando
una importante alza en los precios de la tierra urbana.
Al observar la dinmica general de la economa a
travs de la formacin del Producto Interno Bruto
(PIB), es posible apreciar el dinamismo adquirido
por el sector vivienda, en particular, y por el sector
de la construccin en general, incrementando su
participacin dentro del PIB durante los ltimos
aos, generando un mayor movimiento en los
mercados de tierra, en particular los urbanos.
Dadas las limitaciones territoriales del pas, este
dinamismo se reflej en el alza de los precios.

Cuadro 3
Evolucin de las remesas provenientes de los migrantes con
relacin al PIB, las exportaciones de caf y la maquila
(millones de dlares)

En el pas es posible observar en detalle las conse1991

1994
1995
1996
cuencias de estos cambios
Remesas
901
1,106
1,220
1,264
en el funcionamiento de
% del PIB
14.9
11.9
11.1
10.5
los mercados de tierra urProporcin con relacin a las ex4/1
5/1
6/1
6/1
bana. Para ello analizareportaciones de caf
mos algunos datos econProporcin con relacin a las ex7/1
2/1
2/1
2/1
micos. Sealemos, preportaciones de maquila
viamente, que la estabiliFuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Central de Reserva.
dad de los indicadores macroeconmicos se basa
principalmente en dos factores externos: el alto
Aunque no existe informacin detallada sobre la
volumen de fondos, en carcter de donacin, reci2
evolucin de precios dentro de los mercados de
bidos entre 1980 y 1995 , y el creciente monto de
tierra urbana, los datos proporcionados por una
remesas que enva la poblacin salvadorea que ha
empresa salvadorea que se encarga de llevar las
migrado al exterior, principalmente hacia los Estaestadsticas sobre la evolucin del sector formal de
dos Unidos como habamos sealado antes (Lunla vivienda, permiten notar el fuerte incremento de
go, 1997a).
precios ocurrido durante los ltimos aos, los
3
2

El Salvador, en los aos 80 por la guerra, y para promover

las reformas econmicas y del Estado, y posteriormente
para la reconstruccin del pas, fue uno de los mayores
receptores de ayuda internacional a nivel mundial.

10

Desde mediados del siglo hasta 1985, el cambio monetario se mantuvo estable en El Salvador, mostrando la economa una de las tasas de inflacin ms bajas de Amrica
Latina. Luego de la devaluacin de ese ao, la tasa cambiaria se ha mantenido sin modificaciones nuevamente.
PRISMA

Cuadro 4
Estructura del PIB por rubros escogidos 1989/1995
(precios corrientes en millones de dlares) (a)
1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Agricultura

28.4

11.2

17.5

14.6

14.3

14.4

14.6

Industria

18.8

18.6

22.1

23.8

22.4

22.3

21.8

2.8

2.6

3.5

4.4

4.4

4.6

4.5

Comercio

21.1

34.6

18.9

18.9

18.7

19.2

19.5

Vivienda

3.7

5.8

10.8

9.9

9.0

8.3

7.9

3,704.6

4,719.2

4,895.9

5,728.9

6,956.6

8,116.4

9,656.4

Construccin

Total

Fuente: Revista del Banco Central de Reserva, varios aos.

(a) Las cifras, a pesar de estar en precios corrientes, permiten ver las tendencias .

cuales han crecido a razn del 300% o ms en la

mayora de los casos.

crdito otorgado por la banca comercial, la cual

fue privatizada nuevamente a partir de 1989.
Observando la evolucin de estos crditos, es fcil
notar el impacto positivo experimentado en el
sector de la construccin. Aunque el mayor peso
en el otorgamiento de crditos sigue estando sobre
los sectores comercial e industrial, las cifras
muestran una mayor participacin del sector de la
construccin como demandante de crdito durante
los ltimos aos.

El mayor incremento en los precios de la tierra se

da en ciertas zonas dentro del Area Metropolitana
de San Salvador (AMSS), la aglomeracin urbana
que concentra la mayor parte de servicios,
comercio y produccin industrial en el pas, lo
cual econmicamente hace ms atractivo el
desarrollo de los mercados de tierra en esta zona.
Basta comparar, en ese sentido, la evolucin de los
precios de la tierra
dentro del AMSS y
Cuadro 5
en
las
ciudades
2
Precio
promedio
de
la v en zonas seleccionadas
secundarias.
Las diferencias de
precios estn vinculadas a la evolucin de los precios de
construccin en las
distintas las zo-nas,
las cuales en el caso
del
AMSS
evidencian las diferencias de ingresos
de los diferentes sectores sociales. Esto
est tambin estrechamente ligado a las
orientaciones
del
Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

del Area Metropolitana de San Salvador y

de las principales ciudades secundarias*
(colones)

Zona

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Escaln

408

376

461

460

760

1,371

1,379

Santa Tecla

184

214

280

334

449

707

1,075

San Francisco

253

279

319

396

534

757

863

Merliot

221

263

288

358

675

800

858

Apopa

108

126

143

150

201

258

322

Ayutuxtepeque

143

244

181

213

312

Santa Ana

124

132

153

183

263

369

402

San Miguel

126

74

165

184

292

402

395

Sonsonate

138

312

Fuente: Mc Cormack, Estadsticas de la construccin, 1995.

* 1 vara cuadrada equivale a 0.7396 metros cuadrados.

11

Pero al analizar en detalle el destino del crdito al

interior del sector de la construccin resaltan
varias cuestiones. Durante los aos en que la
participacin de este sector como demandante de
crdito era bastante baja (menos de 5 puntos), ms
de la tercera parte se destinaba hacia la produccin
de tierra, mediante las urbanizaciones. En cambio,
a partir de 1992, ao en que la industria de la
construccin aumenta su demanda de crdito, el
monto destinado a la produccin de tierras va
urbanizacin cae a casi el 20% del total del
crdito, amplindose la cartera de crditos a la
adquisicin de viviendas, rubro que era cubierto en
buena parte con fondos del Estado.
A pesar de que el sector financiero est destinando
mayores recursos a la adquisicin de viviendas, lo
que posibilita la mayor produccin de tierras
dentro del mercado formal, en la actualidad, por
las caractersticas del funcionamiento del sector
financiero y el agotamiento de la demanda de
bienes finales ocurrido a partir de 1995, se estn
generando problemas de realizacin del stock
existente durante los ltimos aos en el mercado
de tierra y vivienda en general, lo que est
provocando una ligera disminucin de los precios
de la tierra urbana y suburbana. Adicionalmente,
en 1992 se transforma la estructura fiscal anterior.
Esto conduce a la derogacin del impuesto al
patrimonio inmobiliario, lo que incide en la
disminucin de recaudacin de fondos mediante
los rubros de venta de la propiedad y de
transferencias, y lleva a la reduccin de costos en
el sector de la construccin, va la disminucin de
impuestos, as como reduccin de las
transferencias hacia el sector pblico a travs del
impuesto de renta a la propiedad.
A partir de 1995, la economa salvadorea comienza a experimentar una desaceleracin del crecimiento que haba observado desde 1989, y que
es expresin de los lmites de una poltica econmica que ha privilegiado el predomino del sector
financiero, apoyado en una extraordinaria liquidez
generada por los recursos externos antes mencionados y que no ha logrado desarrollar la capacidad
12

productiva interna. Para efectos de la problemtica

que nos ocupa en este trabajo, esta evolucin lleva
a una situacin paradjica: mientras se reduce la
capacidad de compra de la poblacin por la recesin experimentada durante los ltimos dos aos,
se mantiene una importante oferta de crdito para
la construccin de viviendas para los sectores de
ingresos medios y altos, teniendo como resultado
una disminucin poco significativa de los precios
de la tierra y de las viviendas urbanas a pesar de
las dificultades de realizacin de estos bienes. El
panorama de las principales ciudades salvadoreas
se caracteriza actualmente por la existencia de un
importante stock de viviendas y terrenos urbanizados de difcil venta.
No obstante, el incremento de produccin de tierra
de manera formal se ha visto fomentado a travs
del sistema financiero, o a travs de fuentes
alternativas de financiamiento, como lo las
ONGs, las cuales otorgan fondos para la
construccin de viviendas populares, manteniendo
una demanda de tierra urbana que, dada la poca
participacin estatal en el financiamiento de este
tipo de viviendas, es importante.
Pero quizs una de las medidas que tendr mayores efectos, por incrementar an ms la liquidez
del sistema financiero (y estimular as la demanda
por parte de los sectores de mayores ingresos, que
es el factor clave en el incremento de los precios
de la tierra urbana), es la privatizacin de los fondos de pensiones en los prximos meses.
Por otra parte, las otras medidas para reformar el
Estado tienen una limitada incidencia en los mercados de tierra, dada la incompatibilidad de muchas de las leyes secundarias con las primarias, y
la superposicin de funciones entre ministerios y
municipalidades. A todo esto hay que agregar la
inexistencia de leyes de ordenamiento territorial y
de medio ambiente, las cuales tienen un impacto
importante en el funcionamiento de los mercados
de tierra.
En lo que concierne a los programas de regularizacin de tierra, no es sino hasta 1991 que el gobierPRISMA

no salvadoreo, dentro del marco de la modernizacin del Estado, iniciada un ao antes, crea el Instituto Libertad y Progreso, el cual tiene como
mandato dar asistencia tcnica al Ministerio de
Justicia para impulsar estos programas. Posteriormente se inicia el importante proyecto de creacin
del Centro Nacional de Registro, con apoyo del
Banco Mundial.
Al nivel de la modernizacin estatal, este sera el
aspecto y que ha incidido positivamente en el desarrollo de los programas de regularizacin de tierra. Aunque la informacin es parcial e incompleta, a partir de 1993 el Registro Social de Inmuebles inicia un ambicioso programa de regularizacin de tierras, las cuales se van incorporando al
mercado formal, dado que ello es bsico para proseguir con los procesos de urbanizacin de dichas
tierras.

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

El panorama econmico, al menos en el caso salvadoreo, a pesar de las medidas de reestructuracin tomadas, no es promisorio a mediano plazo.
A la esperada disminucin del ingreso de divisas
se agrega la dificultad de reconversin del aparato
productivo industrial y el abandono casi total del
sector agrcola. La devaluacin es una medida que
podra ser implementada a corto plazo, lo afectara
el funcionamiento de los mercados de tierra urbana.
En su conjunto, la breve descripcin de las tendencias recientes de los procesos de reestructuracin de la economa y de la reforma del Estado en
el caso de El Salvador, muestran que los efectos de
estos procesos en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana son complejos, y estn estrechamente relacionados con las peculiares condiciones histricas del pas.

13

3. Instrumentos de gestin de tierra urbana

La gestin actual de la tierra en la Regin Metropolitana se limita fundamentalmente a la aplicacin de los usos de la tierra definidos por
METROPLAN 2000 para el Area Metropolitana
de San Salvador, cuyo carcter general y esttico
genera cotidianamente innumerables conflictos.
Los cambios en los usos de este bien y la dinmica
de los mercados que se ha descrito anteriormente
exigen una nueva modalidad de gestin de la tierra. Lamentablemente el Plan de Desarrollo Urbano para San Salvador, conocido como
PLAMADUR, recientemente finalizado, no incorpora, a pesar de contener un anlisis importante y
propuestas interesantes respecto a la cuestin ambiental, instrumentos innovadores de gestin de la
tierra urbana que incorporen modernos criterios
ambientales.
En este apartado buscamos explorar las posibilidades de utilizacin de instrumentos de gestin
urbana de este tipo, que se han aplicado en algunas
de las principales ciudades brasileas y otras de
Amrica Latina, sealando algunos requisitos para
su implementacin, identificando, en los casos en
que ha habido experiencias de aplicacin, las dificultades y alternativas de los nuevos caminos, y
agregando especialmente sugerencias en la incorporacin de criterios ambientales en la gestin de
la tierra urbana. Es muy importante sealar que lo
ms importante de los instrumentos es su lgica y
no su diseo institucional y legal, y que a partir de
una comprensin del paradigma descrito en la
primera parte, es necesario disear instrumentos y
estrategias especficos para cada caso
La macrozonificacin:
un requisito previo

La macrozonificacin constituye un requisito bsico para la implementacin de los instrumentos de

gestin urbana. La forma como est ocupado el territorio de la ciudad resulta de la accin de los diferentes agentes: instituciones pblicas, empresas
14

constructoras, parceladores, autoconstructores, organizaciones sociales, etc. La macrozonificacin

es el criterio que refleja la disposicin de estos
agentes para el establecimiento de un consenso
sobre las directrices generales de ocupacin y uso
del suelo. No se trata de establecer una zonificacin funcional, creando reas homogneas separadas, por ejemplo zonas industriales, zonas residenciales de baja, mediana y alta densidad, zonas comerciales, zonas institucionales, etc., como tradicionalmente se hace y que refleja el paradigma del
planeamiento racional, idealista. Al contrario, se
busca, en la realidad de la produccin y del consumo de la ciudad, conciliar intereses expresos por
los diferentes agentes que la producen y los que en
ella viven, teniendo en cuenta los limites y potenciales establecidos por las caractersticas ambientales del medio fsico y el estado y capacidad de
soporte de las infraestructuras ya implantadas.
Lo que se concerta son las estrategias de poltica
urbanstica frente a estos lmites y potenciales, y
sobre los instrumentos que utilizaran para lograr la
implementacin de dicha estrategia.
Ese consenso se hace posible solamente en un
cuadro de macro-directrices y macro-zonas, de
grandes lneas y caractersticas generales, sin entrar en definiciones muy complejas y detalladas.
Lo ideal es que la macrozonificacin produzca una
especie de declogo de las reglas fundamentales
de la ciudad (por ejemplo: no sobrepasar con urbanizacin determinada cota, densificar ciertas
partes de la ciudad, promover mezcla de usos en
las zonas-dormitorio etc.).
La macrozonificacin establece un referente espacial para el uso y la ocupacin del suelo en la ciudad, de acuerdo con las estrategias de poltica urbana. Define inicialmente grandes reas de ocupacin: zonas rurales y zonas urbanas (residencias,
industrias, comercio y servicios, equipamientos
pblicos). A partir de ah, define, an en grandes
reas, las zonas a incentivar o restringir la ocupacin, partiendo de la compatibilizacin de la capaPRISMA

cidad de la infraestructura instalada, de las condiciones del medio fsico, de las necesidades de preservacin ambiental, con las caractersticas de uso
y ocupacin existentes. Dentro de esta macrozonificacin tambin se definen reas especiales de inters ambiental y de inters socio-cultural.
Desde un punto de vista poltico, la definicin de
la macrozonificacin concertada requiere la organizacin de forums participativos que integren todas las fuerzas que construyen y consumen la ciudad, promoviendo un proceso de planeamiento urbano que sea adecuado a todos los cambios de la
ciudad y posibiliten la apropiacin de esa temtica
por la poblacin, que pasa a plantear sus proposiciones a travs de diversos canales.
Este paso previo puede ser un momento fundamental en la adopcin de criterios ambientales para el desarrollo de las ciudades. Se debe, no obstante, pasar de establecer en esta macrozonificacin zonas de desarrollo restringido, total o absoluto, e incorporar criterios ambientales en todas las
formas de uso, aunque esto exige anlisis urbanos
y territoriales de nuevo tipo.
A continuacin se presentan un conjunto de instrumentos de gestin de la tierra urbana que han
sido implementados en otros pases de Amrica
Latina.
Incentivos para la ocupacin
de terrenos no construidos
o sub-utilizados

Impuesto predial/territorial progresivo

El objetivo de este instrumento, utilizado ya en varias ciudades, es distribuir de manera justa los costos y beneficios de las inversiones pblicas, diferenciando y estableciendo el lmite entre el derecho de la propiedad del suelo y el derecho de construir, evitando la especulacin inmobiliaria e incentivando la actividad de construccin. Lotes o
grandes reas desocupadas dentro del tejido urbano, con buenas condiciones fsicas para el desarrollo (poco vulnerables), son socialmente perjudiciales, pues son servidos por infraestructura urbana,
construida con inversiones pblicas para atender a
Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

la poblacin y no para posibilitar una valorizacin

particular.
Los terrenos desocupados o sub-utilizados, que estn localizados en reas cuya urbanizacin sea
prioritaria, deben ser adecuadamente ocupados.
Para promover la ocupacin de estos terrenos existe la posibilidad de utilizar el mecanismo de urbanizacin o edificacin compulsatoria, aplicado
por el poder pblico para impedir que las reas
desocupadas de la ciudad continen ociosas. a travs de este mecanismo se puede establecer un plazo para la parcelacin o construccin de las reas
desocupadas o sub-utilizadas. El propietario que
no cumpla ese plazo ser penalizado con la aplicacin progresiva del impuesto predial urbano y tendr un nuevo plazo. Cuando este finalice, si el terreno todava estuviere desocupado u ocioso, podr ser expropiado y pagado con ttulos de la deuda pblica de largo plazo, por ejemplo.
Los casos para parcelacin y edificacin compulsorias y la aplicacin progresiva del impuesto territorial y predial urbano debern ser definidos por
ley.
Se deben considerar casos de excepcin, como por
ejemplo propietarios de un nico inmueble con
pequeas dimensiones. Tambin se pude asociar
este instrumento con las Zonas Especiales de Inters Social y el Consorcio Inmobiliario, descritos ms adelante. Tambin puede ser una oportunidad para garantizar la sostenibilidad si se incorporan criterios ambientales en este mecanismo
compulsatorio, o si se incluyen como casos de excepcin aquellos terrenos no construidos o subutilizados que convenga dejar vacos por consideraciones ambientales.
Todo lo anterior exige el montaje de un sistema de
catastro de los inmuebles urbanos, permanentemente actualizado, para que pueda tener condiciones de monitorear los inmuebles desocupados y su
ocupacin. Exige tambin la existencia de un plano genrico de valores inmobiliarios, a partir del
cual se pueda aplicar el impuesto y su progresividad. Es necesario, adems, que sea establecida una
poltica que priorice la ocupacin de las reas todava desocupadas. Existe, por ltimo, la necesidad de legislacin autorizando la urbanizacin y
15

edificacin compulsorias y la progresividad del

impuesto predial urbano.
La figura de la progresividad del impuesto predial
urbano se puede prever en la legislacin tributaria
municipal. Sin embargo, esa posibilidad est condicionada a los preceptos constitucionales. En el
caso brasileo, los intentos de implementacin del
instrumento no han tenido xito por recursos de
inconstitucionalidad (por motivo de la falta de reglamentacin de la Constitucin del pas, que ya
prev el impuesto pero no lo reglament hasta el
momento).Todava, hay municipalidades que estn
aplicando el impuesto progresivo a partir de reglamentos municipales.4
Recuadro 2
El suelo creado comienza a surgir como un nuevo
instrumento a inicios de los aos 70. Es curioso notar que su origen est asociado a dos tipos distintos
de evaluacin de las prcticas clsicas de regulacin pblica del uso del suelo. Por un lado, en Europa, especialmente en Francia e Italia, se basa en
la constatacin de los estrechos lmites de los instrumentos urbansticos tradicionales, especialmente
la zonificacin, para detener la elevacin de los
precios de la tierra. Por otro lado, en los Estados
Unidos, se trataba de crear un mecanismo que
promoviera la adaptacin de la zonificacin a la lgica del mercado.
Fuente: O solo criado como instrumento de poltica
habitacional: evaluacin de su impacto en la dinmica urbana, Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e
Adauto Lcio Cardoso.

Consorcio inmobiliario o
urbanizacin asociada
Evitar la especulacin inmobiliaria y viabilizar la
ocupacin de grandes reas desocupadas dentro
del tejido urbano que no disponen de infraestructura completa, abriendo alternativas de desarrollo
urbano para propietarios que tienen la tierra y no
tienen el capital para lotificar o construir es el objetivo de este instrumento, que puede viabilizar directrices polticas de ocupacin de tierras urbanas
4

En Brasil todas las municipalidades tienen la potestad de

recaudar el impuesto predial urbano, y lo hacen. Anualmente, los concejos municipales aprueban las definiciones sobre el impuesto del ao siguiente, junto con el presupuesto anual.

16

desocupadas y aumentar la oferta de grandes reas

urbanizadas, viabilizando proyectos de inters social.
La urbanizacin asociada consiste en una forma de
urbanizar entre el poder pblico y la iniciativa privada que busca la promocin de inversiones urbanas en reas no provistas de infraestructura sobre
las cuales pesa una presin de ocupacin. En un
ejemplo es el siguiente: el propietario participa
con un rea grande no urbanizada y el sector pblico invierte en dotaciones de infraestructura, devolviendo al propietario una parcela urbanizada
del rea original cuyo valor corresponde al valor
inicial de la rea total sin urbanizar. El rea restante ya urbanizada lo retiene el gobierno para sus
programas de vivienda o equipamiento pblico.
Esta accin puede ser voluntaria o vincularse a una
medida de urbanizacin compulsatoria.
La aplicacin de este instrumento requiere tambin
de la existencia de un sistema de catastro moderno, sumado a una legislacin especfica para el establecimiento de cada sociedad pblica/privada incluye la definicin de las inversiones a realizar, los
plazos de ejecucin, el porcentaje de terreno que
debe ser devuelto al propietario, as como la previsin de la futura utilizacin del rea pblica restante. Es necesario resaltar que el consorcio debe
constituirse como una entidad de inters pblico,
es decir, solamente ser objeto de aplicacin de este instrumento una determinada rea cuya urbanizacin sea de inters pblico Slo as se podr justificar la inclusin de las inversiones necesarias en
el presupuesto pblico, aunque exista la posibilidad de recuperacin de la inversin bajo la forma
de un porcentaje del terreno urbanizado restante.
En un contexto de carencia de recursos pblicos
para inversiones, se hace difcil establecer estrategias de implementacin que exigen la disponibilidad de stos para financiar la urbanizacin. Pero
por otra parte puede representar una alternativa para el asentamiento de poblaciones excludas. Y
presenta la ventaja de que no se necesita expropiar
el terreno para poder viabilizar proyectos de inters social.
Respecto a la problemtica ambiental, se pueden
otorgar concesiones especiales a los consorcios
inmobiliarios cuyos proyectos presenten las mayoPRISMA

res ventajas en trminos de prevencin y mitigacin de los procesos de degradacin ambiental. Lo

anterior es una muestra de que una estrategia ambiental urbana, aunque debe contener restricciones, debe incorporar incentivos de distinto tipo.
Instrumentos de optimizacin de la
infraestructura existente

Son varios los instrumentos que deben ser implementados simultneamente, algunos de naturaleza
intensificadora de la ocupacin en reas potencialmente densificables y otros de naturaleza restrictiva a la expansin del tejido urbano.

Coeficiente de aprovechamiento bsico5

Representa el derecho de construir en proporcin
igual en todo el territorio urbano, con el objetivo
de viabilizar la implementacin del llamado suelo
creado. Este coeficiente de aprovechamiento bsico debe ser establecido de forma concertada, de
tal forma que sirva para acomodar la mayor parte
de las edificaciones de una ciudad, por lo que varia
para cada una de ellas. Por ejemplo, el coeficiente
de aprovechamiento bsico a adoptarse podr ser
1. Esto implica que la mayor parte de las edificaciones existentes o a construirse deben enmarcarse
en este ndice. Las acciones inmobiliarias que utilicen el coeficiente de aprovechamiento arriba del
bsico deben corresponder a la menor parte del total de las edificaciones existentes en la ciudad.

El suelo creado: concesin del derecho de

construir por encima del coeficiente de aprovechamiento bsico
Este instrumento tiene por objetivo generar recursos para invertir en infraestructura urbana, vivienda de inters social y equipamientos (u otra prioridad definida concertadamente), y establecer posibilidades de densificacin diferenciadas por usos y
caractersticas del territorio urbano. Desde un punto de vista conceptual, es el equivalente a la dona5

Coeficiente de aprovechamiento es un ndice urbanstico

que representa la relacin entre el rea construda y el
rea del terreno. El coeficiente de aprovechamiento igual
a 1 significa que el rea construda es igual al rea del terreno.

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

cin del sistema vial y rea para equipamientos

urbanos en el caso de las urbanizaciones.
La posibilidad de construir por encima del coeficiente bsico se denomina suelo creado, que el
gobierno vende a los interesados. Introduce la separacin conceptual entre derecho de propiedad y
el derecho de construir. Para que esa venta ocurra
se establecen reservas de rea adicional (cantidades totales de metros cuadrados para vender) diferenciados, por zonas de la ciudad y por usos, de
acuerdo con la intencin de ocupacin reflejada en
la poltica urbana (grandes reservas para zonas
donde se pretende intensificar el uso y la ocupacin y reservas reducidas en zonas donde la intencin es la inversa). Los recursos originados de la
venta del suelo creado pueden formar un fondo
especfico de urbanizacin, sin vnculo con los recursos presupuestarios, con gestin paritaria entre
el poder pblico y sociedad civil, para viabilizar
proyectos estratgicos concertados. Pueden tambin alimentar un fondo para acciones de recuperacin ambiental.
En reas donde haya la intencin de estimular la
produccin de determinados usos, como por ejemplo las viviendas de inters social, se podr prever
por ley la excepcin del pago del suelo creado
(por ejemplo en las zonas especiales de inters social de reas urbanas desocupadas). Lo mismo se
puede establecer para incentivar la instalacin de
usos no residenciales en periferias exclusivamente
residenciales, con la intencin de disminuir la necesidad de desplazamiento en la ciudad.
Este instrumento puede ser, adems de gran utilidad como mecanismo de compensacin para los
propietarios de terrenos de gran valor ambiental, al
posibilitar la transferencia de derechos. Se debe
sin embargo, establecer lmites a estos derechos en
funcin de los intereses comunes de toda sociedad
(es esto lo que en muchas instituciones se conoce
como la propiedad en funcin social).
Este instrumento requiere del establecimiento del
coeficiente bsico; criterios para la definicin de
las reservas de rea edificable a venderse; un sistema de control de la venta y de la utilizacin de
las reservas. Tanto el coeficiente nico como las
17

reservas de rea edificable, por usos y zonas de la

ciudad, deben ser establecidos a travs de una ley
especfica, que deber tambin prever revisiones
peridicas.

1.5% del monto total de la inversin en la edificacin.

El valor de venta a adoptarse es un asunto polmico. Algunos se inclinan por la utilizacin de indicadores ms genricos, como por ejemplo el valor
venial6 o urbanstico, o por un porcentaje de ste, tratando de facilitar el procedimiento; otros argumentan que la adopcin de criterios genricos
puede llevar a la disminucin de los valores de
venta, ya que los valores urbansticos son reconocidamente inferiores a los prevalecientes en el
mercado inmobiliario, y propugnan por el anlisis
caso por caso; otros pretenden alcanzar un criterio
genrico a partir de los propios valores fijados por
el mercado inmobiliario, pero eso choca con las
diferencias puntuales de cada inmueble, as como
con la necesidad de un seguimiento permanente y
gil del funcionamiento de este submercado.

Con este instrumento se pretende alcanzar transformaciones urbansticas y estructurales en zonas

de la ciudad con mayor rapidez de ejecucin y
menor gasto de recursos pblicos. Esto implica la
posibilidad de recalificar ambientes urbanos deteriorados, o reas centrales sobre las cuales haya inters de preservacin, mejorar la vialidad de una
zona, o canalizar cursos de agua urbanos. En So
Paulo, por ejemplo, la Operacin Urbana Centro
posibilit la recalificacin urbanstica del rea central, dotndola de equipamientos de recreacin y
grandes espacios de encuentro culturales. Tambin
en Sao Paulo, la operacin urbana Faria Lima
permiti aumentar el ancho y la extensin una
avenida de comunicacin entre barrios de altos ingresos.

Por tratarse de un instrumento de implementacin

compleja, se debe implantar por etapas. En el caso
de So Paulo, no hubo aprobacin de legislacin
referente al coeficiente bsico y al suelo creado.
Sin embargo, existe la aplicacin de un instrumento menos incluyente que de cierta manera rescata
el concepto de suelo creado: las operaciones interligadas. An sin la existencia del coeficiente
bsico, esas operaciones cambian, por un potencial
constructivo adicional al establecido por la zonificacin vigente, por viviendas de inters social. Eso
termin por viabilizar ajustes puntuales en la legislacin urbanstica, (bastante restrictiva hoy), intensamente reclamados por los promotores inmobiliarios. Estas transferencias de derechos tambin
pueden utilizarse con fines ambientales (Somekh,
1995).

Es un instrumento de asociacin entre el poder

pblico y la empresa privada, a travs del cual
ciertas intervenciones se promueven en determinadas reas de la ciudad. El poder pblico disea
el proyecto (o lo contrata a profesionales privados
por concurso o encarga bajo sus directrices urbansticas generales), coordina la construccin de infraestructura y las formas de ocupacin de esas
reas, y el sector privado aporta los recursos para
las obras a realizarse. Para el desarrollo de este
trabajo integrado se establece una reserva de rea
edificable especfica para el permetro definido
(calculada a partir de la capacidad de soporte de la
regin) que ser vendida para la empresa privada.
Los recursos obtenidos por esta operacin se aplican en el propio permetro, en obras de infraestructura, reas verdes, equipamientos y, en casos
especiales, en viviendas de inters social, destinadas a la poblacin de bajos ingresos que ya vive en
la zona.
Las operaciones urbanas se pueden proponer tanto
por el poder pblico como por la iniciativa privada
y deben aprobarse por ley. Esta define el permetro
de la operacin, establece una reserva de rea edificable para el mismo en funcin de la organizacin espacial y de los usos pretendidos del proyecto y del programa de obras pblicas previstas y ne-

En el caso de la ciudad de Natal, en el nordeste

brasileo, se estableci una densidad bsica y se
venden densidades arriba de sta por el valor de

Valor venial del inmueble corresponde al valor atribuido

por el poder pblico para efectos de cobro de impuesto territorial y predial. En el caso brasileo se define por el
Plan Genrico de Valores, actualizado anualmente y
aprobado por reglamento municipal.

18

Operaciones urbanas

PRISMA

cesarias. Esa reserva la adquieren los propietarios

y empresas interesados. Los recursos originados de
esa venta deben integrar un fondo de urbanizacin
vinculado a aquella operacin urbana especfica.

pensar en una situacin invertida, donde los recursos sean recaudados anticipadamente.

La implementacin requiere la constitucin de

equipos que realicen el anlisis urbanstico y financiero de la utilizacin de las reservas, as como
equipos tcnicos que controlen la reserva disponible. Exige tambin la constitucin de una comisin mixta (compuesta de representantes de los organismos pblicos y de la sociedad civil7), para
aprobacin, caso por caso, de la utilizacin de las
reservas.

Este es un instrumento que funciona, a travs de la

concesin onerosa de excepciones a la legislacin
vigente, por un lado, como captador de recursos
para viviendas de inters social y, por otro, como
un mecanismo de acomodacin de las presiones
contrarias a la excesiva reglamentacin, detallista
e inadecuada, de la legislacin vigente. Representa
una flexibilizacin puntual de esa legislacin que
acaba por proporcionar su supervivencia, postergando una revisin ms profunda.

En el caso de las experiencias ya implementadas

en la ciudad de So Paulo, Anhangaba y Faria
Lima, han surgido varias discusiones. La primera
se refiere a la utilizacin del rea edificable adquirida, que siempre est sujeta al anlisis urbanstico
caso por caso, sea desde el punto de vista del respeto de los parmetros urbansticos preestablecidos, desde el punto de vista del impacto urbanstico, o desde el punto de vista de los efectos de esa
utilizacin sobre la infraestructura local. Por otra
parte, est el anlisis financiero del beneficio caso
por caso, ya que es raro que el interesado presente
una propuesta de simple utilizacin del rea edificable adquirida, incluyendo en general otras excepciones cuyos valores deben medirse.
Estas discrepancias han dificultado la implementacin de las operaciones urbanas, exigiendo dedicacin de equipos para el anlisis en los organismos
involucrados, as como la movilizacin de un consejo mixto (compuesto por representantes de los
organismos pblicos y de la sociedad civil) para
aprobacin final de cada caso.
Otra cuestin se refiere al financiamiento de las
obras. En las operaciones mencionadas, el poder
pblico invirti anticipadamente en las obras definidas y posteriormente decret edictos de venta del
rea edificable prevista. Eso implic un compromiso de recursos pblicos en obras. Es posible

Operaciones interligadas

Es tambin un instrumento de asociacin entre la

iniciativa privada y el poder pblico, a travs del
cual se venden excepciones relativas, por ejemplo,
el coeficiente de aprovechamiento, la tasa de ocupacin, supresin o disminucin de recursos de la
alineacin, implantacin de usos no conformes,
aumento de mnimos de altura y otras.
La venta de excepciones est sujeta a previo anlisis urbanstico y financiero y a la aprobacin por
una comisin mixta (compuesta de representantes
de los organismos pblicos y de la sociedad civil).
Tales anlisis se efectan por dos equipos tcnicos
distintos: el equipo de anlisis urbanstico y el
equipo de evaluacin financiera (que avala descripciones8 presentadas por los proponentes). Posteriormente las propuestas estn sujetas a la negociacin en otro equipo, de carcter poltico, compuesto por representantes de alto nivel de los organismos pblicos involucrados (Planeamiento,
Vivienda, Hacienda, Gobierno Municipal). Finalmente, la propuesta negociada se somete a la evaluacin y a la aprobacin de la comisin mixta.
Se necesita un catastro de valores inmobiliarios,
permanentemente actualizado, para subsidiar esos
anlisis, as como la realizacin constante de anlisis caso por caso.
8

Entendidos aqu como representantes de asociaciones de

industriales, de trabajadores, de comerciantes, de constructores, de urbanizadores, de profesionales liberales, de
vecinos de barrio y de movimientos sociales urbanos.

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

Las descripciones presentadas son de evaluacin financiera de la excepcin concedida, realizados por empresas
o profesionales especialistas en evaluaciones de inmuebles, catastrados en el organismo pblico responsable por
la gestin de las operaciones interligadas.

19

Dos puntos centrales pueden ser destacados en relacin a las operaciones interligadas: uno se refiere
a cules excepciones pueden ser objeto de negociacin; otro al valor a ser cobrado por el beneficio
concedido. En relacin a estos dos aspectos, hay
dos alternativas en discusin: primera, la adopcin
de procedimientos directos y generales (como, por
ejemplo el cobro de un valor indexado al valor venial del inmueble); segundo, la aplicacin de formas especficas de valuacin (caso por caso). La
primera alternativa presenta la ventaja de la rapidez de operacionalizacin, pero corre el riesgo de
resultar en una captacin muy pequea de recursos
dado que el valor venial de los inmuebles es
reconocidamente
inferior
a
los
valores
prevalecientes en el mercado inmobiliario. La
segunda alternativa presenta mayor lentitud en la
operacionalizacin y dudas cuanto a la
transparencia en la gestin del instrumento (sujeto
a negociacin caso a caso).
An en esta ltima opcin, hay discusiones sobre
la necesidad de adopcin de normas y criterios bsicos que definiran las excepciones posibles de
negociacin, as como los procedimientos de clculo del monto a pagarse. Objeciones a esta opcin argumentan que se estara reproduciendo, en
las operaciones interligadas, los obstculos y el detallismo existentes en la legislacin que se desea
cambiar.
Cabe aadir que, en relacin a la transparencia y a
la legitimidad del instrumento, se necesita la divulgacin de informaciones sobre cada operacin
y la realizacin de audiencias pblicas que permitan expresarse a los interesados. Por otra parte, se
necesita que la composicin de la comisin mixta
que apruebe las operaciones interligadas, represente los intereses de los diferentes agentes productores y consumidores de la ciudad, y que haya transparencia en los procedimientos y en los criterios
de evaluacin adoptados por esta comisin para
que puedan ser comprendidas por la poblacin en
general.
Este instrumento, como los anteriormente descritos, puede ser de gran utilidad para impulsar un
desarrollo urbano que contribuya a la sostenibilidad en la medida en que permiten introducir crite20

rios ambientales en toda una gama de acciones y

no slo en la definicin normativa de los usos del
suelo.
Instrumentos de transferencia del
potencial constructivo

Estos instrumentos estn basados en el mismo

principio que el suelo creado, o sea en la separacin entre el derecho de propiedad y el derecho de
construir. Fue concebido para permitir que los
propietarios de inmuebles a ser preservados fuesen
compensados por el hecho de que la edificacin en
sus inmuebles no puede alcanzar el rea construida
determinada por el coeficiente de aprovechamiento nico, y como decamos antes, puede permitir
manejar adecuadamente la transferencia de derechos en casos de prioridad ambiental el uso del
suelo.
El propietario de un inmueble sobre el cual pesa
un inters pblico de preservacin, sea desde un
punto de vista ambiental, o desde un punto de vista de patrimonio histrico, cultural, paisajstico o
arquitectnico, puede utilizar en otro inmueble, o
vender, la diferencia entre el rea construida del
inmueble preservado y el total de rea construida
atribuida al terreno por el coeficiente de aprovechamiento bsico, de conformidad con la legislacin existente. La transferencia solamente ser
permitida si el propietario participa de algn programa de preservacin elaborado en conjunto con
el poder pblico o elaborado por el privado y
aprobado por el ente tcnico responsable.
Estos instrumentos requieren establecer criterios
de transferencia que podran tomar en cuenta el
valor de los inmuebles (tanto el que origina como
el que recibe el rea adicional). Tomemos un caso:
un inmueble a ser preservado, de 100,000 m2 de
rea de terreno, con coeficiente de aprovechamiento de 0.1 podra hipotticamente edificar 10,000
m2. Sin embargo, posee un rea edificada de apenas 100 m2 y puede transferir el saldo de 9,900 m2.
Esa transferencia no puede ser total para otro inmueble ubicado en el rea central de la ciudad, por
ejemplo, sino que debe relacionarse al valor de
mercado de la tierra. As, si los 9,900 m2 valen en
el rea preservada US$10/m2 y en el rea central el
PRISMA

precio del metro cuadrado es U$1,000/m2, el rea

transferible se reducira a 99 m2 de rea construida.
Otro requisito es la formulacin de planes de preservacin caso por caso. Solamente sern permitidas las transferencias cuando el propietario se
comprometa con la ejecucin de un plan, formulado en conjunto con el gobierno de la ciudad, que
representa el inters pblico en esta preservacin.
Adems, se hace necesario el seguimiento y control constante de esa preservacin.
En los casos donde ha habido experiencias de
transferencia de potencial constructivo para inmuebles a ser preservados, se han planteado algunos problemas.
En primero lugar, en el caso de edificios de inters
histrico, la mayor parte se ubica en el centro de
las ciudades y, muchas veces, no dispone de potencial a transferir (el coeficiente de aprovechamiento real ya es superior al permitido por la legislacin).
En segundo lugar, el mecanismo no contempla los
costos de mantenimiento de inmuebles, que puede
llegar a sobrepasar las prdidas impuestas por el
impedimento de la plena utilizacin del potencial
constructivo atribuido por la legislacin vigente.
Existe tambin la una excesiva reglamentacin de
las transferencias que ya fueron ejecutadas, particularmente limitaciones impuestas al inmueble receptor.
Otra cuestin se refiere a la competencia entre este
instrumento con las operaciones interligadas. Se
ha observado que en los casos en donde ambos coexisten hay clara preferencia del mercado por las
operaciones interligadas, que posibilitan excepciones adicionales. Adems la competencia se hace
desleal si consideramos que, en el caso de las operaciones interligadas, se vende la excepcin claramente por abajo de su valor en el mercado inmobiliario, para atraer a los inversores. Una estrategia propuesta para enfrentar este desafo sera la
promocin de una asociacin entre los dos instrumentos, introduciendo la preservacin como una
de las destinaciones de la contrapartida de las operaciones interligadas (como las viviendas de inteGestin Estratgica
de la Tierra Urbana

rs social). Pero sin duda para viabilizar el instrumento lo mejor es no asociarlo a las operaciones
interligadas sino que a al suelo creado.
Zonas especiales de inters social

Las Zonas especiales de inters social constituyen

instrumentos de gestin de tierra urbana que puede
asumir mltiples formas y ha sido utilizado en distintos pases desde hace muchos aos. A continuacin se describen algunas de las modalidades ms
usuales.

Zonas especiales para vivienda social

Su objetivo es incrementar la produccin de viviendas de inters social a travs del aumento de la
oferta de reas urbanizadas y proteger los intereses
de la poblacin ms pobre que vive en tugurios
y urbanizaciones ilegales, garantizando la recuperacin de reas de vivienda en condiciones precarias y la permanencia de la poblacin residente en
la zona.
Estas zonas aseguran, a realidades urbanas diferentes, tratamiento legal y urbanstico especfico,
promoviendo mejores condiciones de vida y respetando las particularidades locales. Posibilita tambin el reciclaje de los tcnicos a partir del desarrollo de un nuevo estilo de planificacin urbana
ms creativa y adaptado a las condiciones financieras del poder pblico. Permite, adems, una
mayor apropiacin de los instrumentos tcnicos de
urbanizacin y del funcionamiento del poder pblico por parte de las representaciones comunitarias, al adquirir un mayor dominio de las informaciones.
Estas zonas son delimitadas en permetros vacos,
en reas aptas para urbanizar, o donde existe una
ocupacin irregular, y pasan a ser objeto de estudio, intervencin y reglamentacin especficos.
Pueden ser de tres tipos:
Areas urbanas desocupadas: componen esa tipologa los terrenos desocupados que pueden ser destinados para la construccin de programas de vivienda de inters social (particularmente aquellos
sujetos a la urbanizacin y edificacin compulso21

rias o a un impuesto predial progresivo). Facilitan

el acceso a la vivienda a sectores de bajos ingresos, sea por la disminucin del precio o por la
flexibilizacin de las normas urbansticas.
Tugurios: componen esa tipologa los terrenos pblicos o privados ocupados por ilegal e irregularmente, donde haya inters pblico en la regularizacin jurdica de la posesin de la tierra y el mejoramiento del hbitat.
Parcelaciones irregulares: componen esa tipologa las parcelaciones para las cuales hay inters
pblico en la regularizacin jurdica de la parcelacin del suelo, en la complementacin de la infraestructura urbana y de equipamientos comunitarios o en la recuperacin ambiental (por ejemplo
de reas de altas pendientes no recubiertas por vegetacin, sujetas a riesgo de derrumbes).
En los dos ltimos casos, el instrumento opera
como facilitador de los procedimientos de regularizacin y disminucin de la presin de desalojos.
En el primero, como forma de ampliar la oferta de
vivienda popular por el sector privado, a travs de
la flexibilizacin localizada de las exigencias en
las normas urbansticas y constructivas, adaptndolas a proyectos especficos.
Este instrumento exige la participacin de la poblacin en sus diferentes etapas, desde el planeamiento hasta el control y fiscalizacin de las obras,
pasando por el gerenciamiento de los recursos
aplicados.
Para implementar estas zonas especiales, es necesaria la aprobacin de los mecanismos por ley, y la
posterior aprobacin, tambin por ley, de cada uno
de los permetros implantados, con sus caractersticas especiales. En la mayor parte de los casos las
actuaciones en las reas vacas se promueven por
parte de asociaciones de vecinos, autofinanciadas
o financiadas por el poder pblico; hay, por lo tanto, la necesidad de establecer una estrategia para
vincular la implementacin de estas zonas con una
poltica ms general de financiamiento de la vivienda de inters social.
La implementacin de estas zonas puede significar
una conquista importante en lo que se refiere a la
22

participacin de la poblacin involucrada en el

proceso. Donde existe una gestin urbana democrtica, el apoyo a la organizacin popular y a la
participacin de los movimientos de barrio, o de
vivienda, lleva a la comprensin y toma de posicin de estos movimientos sobre las propuestas.
La participacin de la poblacin en la formulacin
de las propuestas, convence los movimientos de
que los instrumentos de gestin urbana amplan las
posibilidades de acceso a la vivienda cuando hay
movilizacin social real alrededor de los instrumentos.

Zonas especiales de intervencin ambiental

Con este instrumento se busca responsabilizar los
promotores de grandes acciones urbansticas de la
reduccin o incluso la eliminacin de las externalidades negativas originadas por sus proyectos. Se
parte del principio que considera que las externalidades y los efectos de la actuacin urbana son de
responsabilidad del propio promotor, y que ha sido
adoptado por recientes estudios y evaluaciones de
impacto ambiental.
El concepto de que el que contamina paga, puede extenderse a las actuaciones urbanas que sobrepasen los estndares y normas urbansticas convencionales, admitindose que el sistema urbano
siempre se ve afectado por cualquier nueva intervencin y sus externalidades. Las propias fuerzas
del mercado inmobiliario urbano reconocen que a
los proyectos de alto de impacto se les debe exigir
condiciones especiales de insercin en el medio
urbano y, por lo tanto, absorber los daos que resultan de esas las externalidades.
Son objeto de intervencin especfica de este instrumento proyectos que, por su dimensin, pueden
sobrepasar la capacidad de carga de la infraestructura de una zona, provocando alteraciones significativas al medio ambiente. Estos proyectos, sean
pblicos o privados, estn sujetos a la presentacin
de estudios de impacto y a la implantacin de
obras y medidas para disminuir o eliminar los impactos negativos. Se pretende encontrar la mejor
ubicacin de los grandes proyectos y no simplemente sucumbir a la alternativa su prohibicin.

PRISMA

Este instrumento demanda la elaboracin y definicin de criterios para identificacin de los impactos, establecer leyes o reglamentos especficos,
disponibilidad de equipos tcnicos que realicen los
anlisis de impacto y la definicin de las obras
prevencin y mitigacin a ejecutarse. Las directrices de ah resultantes deben ser discutidas en foruns pblicos abiertos y finalmente aprobadas por
comisin mixta (compuesta por representantes de
los organismos pblicos y de la sociedad civil).
En Brasil, la evaluacin de impactos urbansticos y
ambientales, preconizados en las reglamentaciones
de planes locales, se acepta y recomienda. Sin embargo, la responsabilidad del promotor en la disminucin del impacto queda ms clara a travs de
legislaciones como los polos generadores de trfico9. La legislacin indica la propiedad y la consolidacin y la fcil aceptacin del principio de que
el contaminador paga por las externalidades negativas de su actividad. Este pago puede ser en obras
o recursos para inversin pblica.
El inters presentado por el instrumental de anlisis y control del impacto radica en su potencialidad de orientar, sin necesariamente impedir, la expansin de las actividades econmicas, lo que le
confiere un carcter estratgico en la orientacin
de desarrollo ms equilibrado desde el punto de
vista ambiental. El control del impacto presenta
tambin el mrito de ser un instrumento fundamentalmente preventivo, significando un avance
en relacin con los controles tradicionales que son,
al contrario, bsicamente correctivos.

Zonas de uso combinado del suelo

Con relacin a la legislacin tradicional de control
de usos del suelo, este instrumento implica simplificar y flexibilizar las decisiones, garantizando
mayor transparencia y posibilidad de control por
parte de la poblacin. La intencin est en privile9

Un polo generador de trfico se establece como un reglamento que determina que todos las construcciones generadoras de trfico vehicular (grandes conjuntos residenciales o centros comerciales por ejemplo), necesitan
presentar un proyecto de atenuacin del impacto en la circulacin, implementando, a cargo del promotor privado
pasajes de nivel, parqueos, semaforizacin u otras obras
determinadas por una comisin tcnica evaluadora a partir de los parmetros establecidos por reglamento.

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

giar la diversidad funcional. Las actividades a ser

confinadas dentro de zonas especficas son apenas
aquellas para los cuales no se logra, a travs del
establecimiento de condiciones especiales de instalacin, resolver el conflicto con otros usos, como
por ejemplo, las industrias pesadas.
Esta nueva concepcin para definir los usos del
suelo aparece como complemento a otras reglas ya
establecidas, como por ejemplo la densificacin a
partir del coeficiente bsico. Propone establecer
condiciones necesarias y suficientes para garantizar la coexistencia entre actividades diversificadas,
sin comprometer el ambiente natural y construido
y las condiciones de circulacin de la ciudad.
La posibilidad de instalacin de cada uso se da
fundamentalmente por la infraestructura vial instalada que constituye uno de los elementos estructurantes del espacio urbano, y por la convivencia de
cada uso con los dems, especialmente con el uso
residencial. Fundamentalmente la simplificacin,
con relacin a la legislacin tradicional, se logra
por la reduccin del universo de usos sujetos a
control, con la introduccin del concepto de usos
incmodos, o sea, pasa a existir un conjunto de
usos no generadores de efectos negativos que pueden instalarse libremente en la ciudad. Se deben
establecer disposiciones generales, vlidas para
toda la ciudad, incorporando las demandas de la
poblacin, en foruns pblicos abiertos, para definir
usos que deben confinarse. La idea es establecer
mecanismos de control de instalacin slo para estos usos incmodos y no para el conjunto de
usos de la ciudad, como ocurre en la legislacin
tradicional.
En la experiencia en la ciudad de Recife, con la
flexibilizacin de los usos, los resultados obtenidos fueron menores que las expectativas esperadas, pues al mismo tiempo en que se limitaron los
usos a controlar, se restringieron las posibilidades
de instalacin de usos incmodos. O sea, las
exigencias atribuidas a los estos usos hicieron la
legislacin actual ms rgida que la anterior. Esa
rigidez se debe, en ambos casos, al criterio de ubicacin adoptado, que establece que los usos noresidenciales podrn instalarse desde que un porcentaje determinado de parcelas en la manzana ya
esta ocupada por usos no-residenciales, es decir, se
defini un criterio conservador de las condiciones
de diversidad de usos para toda la ciudad.
23

Este instrumento, que en el fondo sintetiza las crticas de la nueva planificacin al zoning prevaleciente en la visin tradicional de la planificacin,
puede ser una herramienta fundamental para introducir la idea que la cuestin ambiental en las ciudades no se limita a reas especficas, sino que involucra a todo el territorio de la ciudad. Consideramos necesario reiterar y ampliar esta idea.
En efecto, as como es simplista, y por lo tanto incompleta, la concepcin que limita el problema del

medio ambiente urbano a la preservacin de la flora, aunque se argumente correctamente su vinculacin con el abastecimiento del agua o la contaminacin del aire, a nivel de la utilizacin del suelo urbano y suburbano, es parcial la opcin que se limita
a delimitar reas de uso restringido total o parcial
(que como decamos antes es necesario). Son todas
las reas de la ciudad las que deben manejarse con
criterios ambientales. Obviamente esta visin exige
modalidades diferentes de gestin de la tierra.

4. La captacin de plusva
plusvalas inmobiliarias y su
posible asociacin a la gestin am
ambiental urbana
La captacin de plusvalas inmobiliarias puede ser
un instrumento til para la gestin estratgica de la
tierra urbana (Furtado, 1997). En El Salvador, histricamente, no ha habido una tradicin real en

cuanto a la aplicacin de este mecanismo, aunque

se ha comenzado a plantear ya que se encuentra
estrechamente vinculada los procesos de fortalecimiento financiero de los gobiernos locales.

Cuadro 6
Instrumentos de gestin de la tierra e introduccin de criterios ambientales
Instrumentos

Resultados

A. Definicin de usos generales de la tierra

-

Macrozonificacin

Definicin de usos restringidos y usos estimulados a todas

las zonas vinculndolos a criterios ambientales.

B. Incentivos para la ocupacin de tierra no construida o sub-utilizada

-

Impuesto predial progresivo

Introduccin de criterios ambientales asociados al impuesto,

diferenciando y estableciendo el lmite entre el derecho de la
propiedad y el derecho de construir.

Consorcios inmobiliarios o urbanizacin

asociada.

Incorporacin de los proyectos de estos consorcios a una

estrategia ambiental incorporando incentivos.

C. Optimizacin de infraestructura existente

-

Coeficiente de aprovechamiento bsico,

suelo creado y transferencia de potencial constructivo.

Utilizacin de recursos generados por estos instrumentos

como mecanismo de compensacin al transferir derechos
de construccin.

Operaciones urbanas e interligadas

Introduccin de criterios ambientales en diversas acciones y

no slo en la definicin normativa de los usos del suelo

D. Creacin de zonas especiales

-

Zonas especiales diversas

E. Captacin de plusvalas inmobiliarias

24

Incorporacin de estas reas a una estrategia ambiental que

contribuya a la sostenibilidad.
Utilizacin de recursos generados por este instrumento para
proyectos ambientales.
PRISMA

En el pas el impuesto a la propiedad fue derogado

por las reformas fiscales que se dieron en el perodo 1989-1994, en el marco de las polticas de ajuste estructural de la economa. El argumento bsico
para la derogacin de este tipo de impuestos, se
bas en la necesidad de estimular la inversin privada, luego del conflicto armado, y como incentivos se tomaron medidas encaminadas a una reduccin y simplificacin de la estructura fiscal, disminuyendo el impuesto a la renta, suprimiendo algunos impuestos al sector agropecuario, simplificando las tasa impositivas al comercio, eliminando el
impuesto a la propiedad, e implementando el impuesto al valor agregado, siendo este ltimo en
donde recaera el mayor esfuerzo de la recaudacin fiscal.
Adems, por el proceso de reduccin del Estado,
importantes instrumentos para la gestin de la tierra, como el catastro nacional, no se actualizaron,
perdiendo as su vigencia, e imposibilitando su
funcin de transmisin de informacin acerca de
los mercados de tierra existentes en el pas. En ese
sentido, ms que el conflicto armado, es este proceso de disminucin del Estado el que ha afectado
el desarrollo de polticas e instrumentos para una
adecuada gestin del suelo en El Salvador.

Aspectos Legales
La legislacin al respecto presenta un grado de limitacin notable. En El Salvador slo existe un
mecanismo legal de captacin de plusvala, conocido como las "Contribuciones Especiales", el cual
puede ser cobrado tanto por el Estado como por
los Gobiernos Municipales.
El Art. 131 de la Constitucin Poltica, en su inciso N 6, dice que corresponde a la Asamblea Legislativa "decretar impuestos, tasas y adems contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e
ingresos, en relacin equitativa"; y el art. 204 en
su inciso N 1 sostiene que dentro de las atribuciones autnomas al municipio le compete "crear,
modificar y suprimir tasas y contribuciones pblicas para la realizacin de determinadas obras dentro de los lmites que una ley general establezca".
En ese mismo sentido, el Art. 6 de la Ley General
Tributaria Municipal determina que una Contribucin Especial no es ms que "el atributo que se caGestin Estratgica
de la Tierra Urbana

racteriza porque el contribuyente recibe real o presuntamente, un beneficio especial, derivado de la

ejecucin de obras pblicas o de actividades determinadas", en este caso las realizadas por los
municipios.
El cdigo Municipal sostiene que los ingresos
que las municipalidades obtengan por la aplicacin
de las contibuciones especiales no podrn tener
un destino ajeno a la financiacin de las obras pblicas correspondientes. En el caso de obras pblicas, la prestacin tiene como lmite el costo de
las mismas y como lmite individual el beneficio
especial real presunto de los receptores del mismo.
Recuadro 3
La captacin de plusvalas
La captacin de plusvalas es un mecanismo
a travs del cual el Estado (o la sociedad a
travs de ste), capta parte de los incrementos en el precio de la tierra generados por la
intervencin directa del Estado por inversin
en obras pblicas o por cambios en el uso del
suelo. Tambin estos incrementos pueden ser
generados por acciones de la sociedad civil
El objetivo de una poltica de captacin de
plusvala es hacer que los beneficios generados por el Estado o la sociedad civil, sean
captados para beneficio de ste y no exclusivamente para beneficio individual
Adaptado de. Capturing Public Value from Public
Investment, James Brown and Martim Smolka,
Lincoln Institute of Land Policy.

En cuanto a la aplicacin de este tipo de atributos

el Art. N 147 indica que ellos lo sern cuando se
financien obras nuevas, pavimentaciones de calles,
introduccin de alcantarillados, instalacin de
iluminacin elctrica, apertura de caminos vecinales y otras obras comunales, tanto en el campo urbano como rural. Para su debida aplicacin el Art.
N 148 indica que es necesario que el municipio
emita la ordenanza municipal correspondiente.
En ese sentido, se observa la existencia de un recurso legal bien definido vinculado directamente a
obras de infraestructura, el cual ha sido poco utilizado y de forma muy elemental. Un ejemplo de
25

ello es el decreto N 1 del Concejo Municipal de

San Francisco Gotera (Departamento de Morazn),
en el cual se aplica una serie de contribuciones especiales por la construccin de infraestructura de
los servicios de agua, energa y telecomunicaciones. (Diario Oficial N 50, 13 de Marzo de 1991,
pg. 9).

Obstculos para la Implementacin

Los principales obstculos para implementar medidas de captacin de plusvalas inmobiliarias en
el pas en el momento actual, adems de la clara
falta de voluntad poltica, se pueden ubicar en tres
niveles: uno, la limitacin de la legislacin vigente; dos, la ausencia de una institucionalidad encargada de su aplicacin; y tres, la inadecuacin de
instrumentos tanto regulatorios como econmicos
para implementar la captacin de plusvalas.
A partir de la reestructuracin del Estado para reforzar su papel como prestador directo de bienes y
servicios en la dcada de los cincuenta, los gobiernos de Amrica Latina inician un nuevo proceso
de concentracin de actividades, con el objeto de
apoyar el modelo de sustitucin de importaciones;
para ello era fundamental la construccin de nueva
infraestructura urbana, as como la organizacin
de empresas que satisficieran la provisin de los
servicios urbanos que este modelo de desarrollo
demandaba. En la mayora de los casos este proceso de modernizacin se extendi a aspectos concernientes a la reproduccin de la fuerza de trabajo, caracterizndose por la constitucin de empresas de carcter pblico, as como por un proceso
de centralizacin de funciones que despoja a los
gobiernos locales de atribuciones que les haba correspondido hasta ese momento.
Esta reestructuracin gener un marco legislativo
y una institucionalidad estatal que introdujeron limitaciones a la utilizacin de mecanismos como la
captacin de plusvalas como las Contribuciones
Especiales debido al peso del centralismo que implic. Ser solamente hasta 1986, bajo el gobierno
demcrata-cristiano se dan los primeros pasos
hacia un proceso de descentralizacin en el pas,
mediante la formulacin y aprobacin del Cdigo
Municipal. A partir de 1989 se gesta una poltica
de privatizacin de empresas y actividades que
hasta ese momento desarrollaban el gobierno cen26

tral y/o las instituciones autnomas, poltica que

refuerza las tendencias descentralizadoras iniciadas antes y que abren la posibilidad de utilizacin
de mecanismos como el que nos ocupa al volverse
imperativo el reforzamiento financiero de los gobiernos locales.
Falta, no obstante, avanzar mucho en lo que respecta a la legislacin (basta como ejemplo el retardo en la aprobacin de la Ley de Medio Ambiente y el estancamiento en la elaboracin de una
Ley de Ordenamiento Territorial), y en la readecuacin de las funciones de los gobiernos locales,
las instituciones autnomas y el gobierno central
(persiste la superposicin de funciones en numerosas reas), y sobre todo disear instrumentos innovadores de gestin de la tierra, para que mecanismos como la captacin de plusvalas inmobiliarias,
que tiene como requisito la existencia del impuesto predial, puedan ser modernizados y desarrollados, y puedan cumplir un papel en la problemtica
ambiental urbana.
Pero hay adems otros factores que obstaculizan la
utilizacin de este mecanismo: la desigualdad en
la distribucin de la riqueza, lo que dificultara la
aplicacin este mecanismo, y la inexistencia de
una poltica acerca de este tema, lo cual dificulta la
voluntad tcnica. Pero la limitacin ms fuerte que
existe es la ausencia de un marco de desarrollo urbano que permita y exija la utilizacin de instrumentos de gestin de la tierra como los expuestos
en este trabajo, y un catastro actualizado. Aunque
ya est en marcha el proyecto de modernizacin
del catastro, es necesario rescatar algunos aspectos
y desarrollar otros del Plan de Desarrollo del Area
Metropolitana de San Salvador recientemente finalizado, dotarlo de los instrumentos de gestin con
que no cuenta.
Aunque las municipalidades tienen la facultad para
poder crear tasas impositivas a la recaudacin de
impuestos, polticamente no tienen la fuerza suficiente para hacerlo. En la actualidad hay ejemplos
de grandes obras de construccin (como la remodelacin del Aeropuerto Internacional), que tienen
que pagar impuestos a las municipalidades, lo cual
ayudara a incrementar las finanzas municipales,
pero se ven sin el respaldo poltico suficiente para
cobrar dichas recaudaciones. El mas claro ejemplo
de ello es la inexistencia del impuesto predial.
PRISMA

Aunque existen los mecanismos legales para establecer tasas diferenciadas en cuanto al uso del suelo se refiere, en la prctica esto no se aplica al no
contar con informacin precisa y actualizada sobre
el uso de suelo urbano y rural, ni la capacidad real
de los municipios para establecerlo.

a la institucionalidad la debilidad es obvia, pero

pensamos que es posible apoyarse en las instituciones actuales siempre que se definan las atribuciones y competencias claramente, para evitar las
duplicidades y contradicciones que predominan en
la actualidad.

En sntesis, a pesar de la existencia del recurso de

las Contribuciones Especiales y de ordenanzas
municipales de esta ndole, en el tiempo no se encuentran ejemplos muy claros en que las Contribuciones Especiales hayan sido utilizadas como

Sin embargo, la cuestin clave, en nuestra opinin,

Recuadro 4
El sistema catastral, tanto a nivel urbano como rural,
no cuenta con informacin real y precisa. La institucin
que se encarga de registro y catastro es el Centro Nacional de Registro (CNR). Actualmente slo el 40% de
las propiedades estn registradas y de ellas slo la tercera parte tiene referencias catastrales, existiendo
otras propiedades con registro vlido que no pueden
ser localizadas. Esto genera el problema de que los
dueos de propiedades con certificado de ttulo de
propiedad, pero que no se encuentra registrado adecuadamente, no pueden utilizar dichos ttulos de propiedad como una seguridad para hipoteca. A pesar de
ello, esto no ha sido obstculo para la parcelacin ilegal de estas tierras, crendose hasta la fecha aproximadamente 130,000 parcelas.

captadoras de plusvala en el caso de las grandes

inversiones pblicas.
Pero la mayor debilidad, en el aspecto de legislacin radica en su generalidad. De aqu se deriva la
primera recomendacin de poltica: sera necesario
contar con una legislacin especfica para impulsar
la captacin de plusvalas inmobiliarias. Respecto

Gestin Estratgica
de la Tierra Urbana

Recuadro 5
En el mbito municipal encontramos planteados varios
mecanismos de captacin de plusvala dentro de la Ley
General Tributaria, la cual data desde 1991, como es el
caso de las Contribuciones Especiales, pero al revisar la Tarifa de Arbitrios de la Municipalidad de San
Salvador, que data de 1992, con modificaciones en
1994 y 1995, observamos que las tarifas all planteadas son exageradamente bajas, adems de no presentar vinculacin explcita con la temtica de la captacin
de plusvala. Actualmente se est llevando a cabo una
discusin sobre la modificacin de esta Tarifa de Arbitrios, pero esta gira nicamente alrededor de la necesidad de actualizar e incrementar los ingresos municipales para poder hacer frente a las demandas que la
municipalidad enfrenta. En este sentido no existe una
poltica expresa de captacin de plusvala, aunque s
intenciones no muy precisas de utilizar el mecanismo
de las Contribuciones Especiales para el mejoramiento del Centro Histrico en primera instancia, y posteriormente del Distrito Comercial Central.

es la identificacin, y sobre todo el diseo, de instrumentos de carcter regulatorio y econmico

modernos, a travs de los cuales pueda impulsarse
la captacin y utilizacin de plusvalas inmobiliarias con transparencia. En estos trminos, este mecanismo puede ser una herramienta de gran utilidad para financiar proyectos que tiendan a revertir
la acentuada degradacin ambiental de nuestras
ciudades.

27

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