Estatuto de Cataluña - Rev. Teoria y Relidad Consttucional

NDICE
ENCUESTA: La STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua
11
ESTUDIOS
Oscar ALZAGA VILLAAMIL. La Nacin como Poder Constituyente en los preambulos de las leges superiores. El Estatut
de 2006 y la STC 31/2010 ....................................................................................................................................
Jorge DE ESTEBAN ALONSO. De Constitucin normativa a nominal .........................................................................
Gregorio CMARA VILLAR. Reformas estatutarias y consejos de justicia autonmicos a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional..................................................................................................................................................
Juan Fernando LPEZ AGUILAR. La sentencia ms larga. Repercusiones de la STC 31/2010: poltica y jurisprudencia
Juan Carlos GAVARA DE CARA. Los efectos de la STC 31/2010 del Estatuto de Autonoma de Catalua: las implicaciones para su normativa de desarrollo y los Estatutos de otras Comunidades Autnomas.............................................
Enric FOSSAS ESPADALER. El Estatuto tras la sentencia ............................................................................................
Enrique ALVAREZ CONDE-ROSARIO TUR ASUSINA. El Estatuto de Catalua a travs de los votos particulares a la
STC 31/2010 ........................................................................................................................................................
Ignacio TORRES MURO-Ignacio LVAREZ. El Poder Judicial en Catalua en la STC 31/2010 .................................
Manuel BONACHELA MESAS. Los prembulos de los estatutos de autonoma entre la tcnica legislativa y su trascendencia constitucional ..............................................................................................................................................
Javier TAJADURA TEJADA. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el prembulo del Estatuto de Autonoma de Catalua: Nacin, realidad nacional y derechos histricos..........................................................................
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TEORA Y REALIDAD CONSTITUCIONAL
Encuestados: ROBERTO BLANCO VALDS; RAL CANOSA USERA; FRANCESC DE CARRERAS SERRA; JAVIER CORCUERA ATIENZA; MARC CARRILLO LPEZ; JAVIER GARCA ROCA; LUCIANO PAREJO ALONSO .......................................
TEORA
Y REALIDAD
CONSTITUCIONAL
n.o 27
1. semestre 2011
monogrfico
423
NOTAS
449
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503
REPERTORIO BIBLIOGRFICO
Esperanza GMEZ CORONA. La reforma del Estatuto de Autonoma para Catalua. Repertorio bibliogrfico............
ISSN 1139-5583
519
02711
n. 27 1. semestre 2011
ngel Luis ALONSO DE ANTONIO. La cuestin lingstica en la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua .................................................................................................................................
Miguel AGUDO ZAMORA. La efectiva constitucionalidad de la regulacin de derechos estatutarios en la STC 31/2010
Enriqueta EXPSITO GMEZ. Declaraciones estatutarias de derechos? Un anlisis a la luz de las SSTC 247/2007 y
31/2010 ................................................................................................................................................................
Maribel GONZLEZ PASCUAL. La posicin de los Estatutos de Autonoma en el sistema constitucional (Comentario a la
STC 31/2010)......................................................................................................................................................
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA
Director
scar Alzaga Villaamil
(UNED)
Secretarios
Jorge Alguacil Gonzlez-Aurioles y Fernando Reviriego Picn
(UNED)
Vicesecretaria
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Consejo de Redaccin
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de Madrid); Isabel Serrano Maillo (Universidad Complutense); Jos Manuel Vera Santos (Universidad Rey
Juan Carlos)
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Madrid); Carlos de Cabo (Universidad Complutense); Ral Canosa Usera (Universidad Complutense);
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(UNED); Luis Lpez Guerra (Universidad Carlos III); Pablo Lucas Murillo (Universidad de Crdoba);
Pablo Lucas Verd (Universidad Complutense); Ana Rosa Martn Minguijn (UNED); Miguel Martnez
Cuadrado (Universidad Complutense); Pedro Pablo Miralles Sangro (UNED); Jaime Montalvo Correa
(UNED); Ral Morodo Leoncio (Universidad Complutense); Jos Ramn Parada Vzquez (UNED); Pablo Prez Tremps (Universidad Carlos III); Jess Prieto de Pedro (UNED); Francisco Rubio Llorente
(Universidad Complutense); Fernando Surez Gonzlez (UNED); Gustavo Surez Pertierra (UNED); Jos
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Garca (Universidad Complutense)
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DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA
Precio del nmero suelto:
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UNED. Difusin y ventas
C/ Bravo Murillo, 38. Fax 91 398 75 27
28015 Madrid (Espaa)
Teora y Realidad Constitucional ha superado el Proceso Evaluador para Revistas Cientficas de la Fundacin Espaola para la Ciencia y la Tecnologa (FECYT) del Ministerio de Ciencia e Innovacin.
Espacio UNED: http://e-spacio.uned.es/fez/index.php
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TEORA
REALIDAD
CONSTITUCIONAL
N.o 27
1.o semestre 2011
MONOGRFICO
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EDITORIAL UNIVERSITARIA RAMN ARECES
REVISTA (0170050RE01A27)
N.o 27, 2011
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de los titulares del Copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes,
la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento,
comprendido la reprografa y el tratamiento informtico y la distribucin
de ejemplares de ella mediante alquiler o prstamo pblico.
UNIVERSIDAD NACIONAL
DE EDUCACIN A DISTANCIA - Madrid 2011
ISSN: 1139-5583
Depsito legal: M-30.905-1998
Impreso en Espaa - Printed in Spain
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Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
SUMARIO
ENCUESTA: La STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua

Encuestados: ROBERTO BLANCO VALDS; RAL CANOSA USERA; FRANCESC DE
CARRERAS SERRA; JAVIER CORCUERA ATIENZA; MARC CARRILLO LPEZ; JAVIER GARCA ROCA; LUCIANO PAREJO ALONSO ............................................
11
ESTUDIOS
Oscar ALZAGA VILLAAMIL. La Nacin como Poder Constituyente en los preambulos de
las leges superiores. El Estatut de 2006 y la STC 31/2010 ...............................
131
Jorge DE ESTEBAN ALONSO. De Constitucin normativa a nominal ..........................
177
Gregorio CMARA VILLAR. Reformas estatutarias y consejos de justicia autonmicos a

la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional ..............................................
197
Juan Fernando LPEZ AGUILAR. La sentencia ms larga. Repercusiones de la STC

31/2010: poltica y jurisprudencia .................................................................
221
Juan Carlos GAVARA DE CARA. Los efectos de la STC 31/2010 del Estatuto de Autonoma de Catalua: las implicaciones para su normativa de desarrollo y los Estatutos de otras Comunidades Autnomas ............................................................
239
Enric FOSSAS ESPADALER. El Estatuto tras la sentencia ...........................................
291
Enrique ALVAREZ CONDE-ROSARIO TUR ASUSINA. El Estatuto de Catalua a

travs de los votos particulares a la STC 31/2010 ............................................
315
Ignacio TORRES MURO-Ignacio LVAREZ RODRGUEZ. El Poder Judicial en Catalua en la STC 31/2010..............................................................................
345
Manuel BONACHELA MESAS. Los prembulos de los estatutos de autonoma entre la tcnica legislativa y su trascendencia constitucional ...............................................
377
NDICE
Javier TAJADURA TEJADA. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el

prembulo del Estatuto de Autonoma de Catalua: Nacin, realidad nacional y
derechos histricos..........................................................................................
423
NOTAS
ngel Luis ALONSO DE ANTONIO. La cuestin lingstica en la sentencia del Tribunal
Constitucional sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua................................
449
Miguel AGUDO ZAMORA. La efectiva constitucionalidad de la regulacin de derechos estatutarios en la STC 31/2010.......................................................................
461
Enriqueta EXPSITO GMEZ. Declaraciones estatutarias de derechos? Un anlisis a la

luz de las SSTC 247/2007 y 31/2010 ..........................................................
481
Maribel GONZLEZ PASCUAL. La posicin de los Estatutos de Autonoma en el sistema

constitucional (Comentario a la STC 31/2010)..............................................
503
REPERTORIO BIBLIOGRFICO
Esperanza GMEZ CORONA. La reforma del Estatuto de Autonoma para Catalua. Repertorio bibliogrfico .....................................................................................
519
ACADEMIC SURVEY:
Roberto BLANCO VALDS; Ral CANOSA USERA; Francesc DE CARRERAS SERRA; Javier CORCUERA ATIENZA; Marc CARRILLO LPEZ; Javier GARCA ROCA; Luciano PAREJO ALONSO.................................................................................
11
STUDIES
Oscar ALZAGA VILLAAMIL. The Nation in the preambles of the leges superiores. The
Estatut of 2006 and the Judgment of the Constitucional Court 31/2010 .........
131
Jorge DE ESTEBAN ALONSO. From normative Constitution to nominal Constitution .....
177
Gregorio CMARA VILLAR. Statutory reforms and Autonomous Justice in the light of the
doctrine of the Constitutional Court.................................................................
197
Juan FERNANDO LPEZ AGUILAR. The Ruling......................................................
221
Juan Carlos GAVARA DE CARA. The effects of the STC 31/2010 of the statute of autonomy of Catalonia: the implications for his regulation of development and the bylaws
of other autonomous communities .....................................................................
239
Enric FOSSAS ESPADALER. The Statute after the Decision .........................................
291
Enrique LVAREZ CONDE-Rosario TUR ASUSINA. The Statute of Catalonia through

the individual votes to the judgement of the Constitutional Court 31/2010, of 28
june ............................................................................................................
315
Ignacio TORRES MURO-Ignacio LVAREZ RODRGUEZ. The Judiciary in Catalonia

after the judgement of the Constitutional Court (STC 31/2010, 28 of June) ........
345
Manuel BONACHELA MESAS. Preambles of The Autonomys Statutes between Legislative Drafting and its Constitutional significance. Commentary on the Arguments developed in the Sentence of the Spanish Constitutional Court 31/2010, 28th june,
FJ 7 ...........................................................................................................
377
Javier TAJADURA TEJADA. The Constitutional Court case on the Preamble of the Statute of Autonomy of Catalonia: nation, national reality and historical rights...........
423
NOTES
ngel Luis ALONSO DE ANTONIO. The linguistic question in the Constitucional Court
on the Statute of the Autonomy of Catalonia.....................................................
449
Miguel AGUDO ZAMORA. The effective constitutionality of the regulation of statutory

rights in the STC 31/2010 ...........................................................................
461
Enriqueta EXPSITO GMEZ. Bill of rigths in the Estatutos de autonomia?. An analysis according to the Constitutional Court Judgments 247/2007 and 31/2010 ...........
481
Maribel GONZLEZ PASCUAL. The position of the Estatutos de Autonoma within the
constitutional system. (A commentary of the Constitutional Court decision 31/2010,
28 June 2010) ............................................................................................
503
BIBLIOGRAPHIC REPERTORY
Esperanza GMEZ CORONA. The reform of the Statute of Autonomy of Catalonia. Bibliographic repertoire .....................................................................................
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LA NACIN EN LOS PREAMBULOS DE LAS LEGES

SUPERIORES. EL ESTATUT DE 2006 Y LA STC 31/2010.
SCAR ALZAGA VILLAAMIL
Catedrtico de Derecho Constitucional
Universidad Nacional de Educacin a Distancia
SUMARIO.I. Introduccin.
II. El gnero literario-jurdico de los prembulos
constitucionales. Hitos del Derecho comparado
III. El pronunciamiento capital de los prembulos
de nuestras Constituciones histricas.
IV. El pronunciamiento capital del prembulo del
proyecto de Estatuto de Autonoma de Catalua de 1931. Y su supresin por las Cortes en
1932.
V. El prembulo de la Constitucin espaola de
1978.
VI. El prembulo del Estatuto de Autonoma de
Catalua de 1979.
VII. El prembulo del Estatuto de Autonoma de
2006.
VIII. La STC 31/2010 sobre el Estatut.
I. INTRODUCCIN.
La Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatut de 2006 pasar a
engrosar el corpus doctrinal de sentencias fundamentales en la definicin del Estado autonmico, por mucho que se la quiera devaluar por las dificultades con que tropez el
alto tribunal para darla a luz.
Los profesores de la asignatura, en los das previos a dictarse el fallo, nos hubimos de
limitar a seguir algunas filtraciones en las pginas de la prensa sobre cmo avanzaba esta
obra jurisdiccional hasta su desenlace, el 19 de julio de 2010, en forma de sentencia gruesa, pero realmente sucinta, en cuanto dispone de una buena arquitectura interna que
evita circunloquios innecesarios con cuatro votos particulares. Segn tales versiones periodsticas sobre las deliberaciones secretas del Pleno del Tribunal, el ltimo y ms esfor-
UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.
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zado captulo del debate entre los magistrados se centr en el pronunciamiento sobre el
Prembulo del Estatuto. Quizs se haba aparcado para el final lo ms importante o lo
ms intrincado.
Todo ello no poda extraar a la vista del texto preliminar del proyecto que aprob el
Parlament (dotado, como veremos, de una grandilocuencia que no era neutra), de su filtro durante la tramitacin en las Cortes Generales y del hecho de que pese a ste, permanecieron categoras conceptuales del prembulo redactado en la Asamblea autonmica.
De otro lado, cuando por primera vez un Estatuto de Autonoma se somete, casi ntegramente, a la jurisdiccin constitucional nos obliga a refrescar una serie de ideas bsicas. Nos referimos a la tensin dialctica que late en el Derecho constitucional entre
Derecho y Poltica1, y que aunque el TC recabe para s una naturaleza jurisdiccional en estado puro2, lo que incluso se elev a la categora de axioma por un jurista de prestigio
cierto, el prof. Rodrguez Bereijo3, la dimensin poltica del Tribunal Constitucional
emerge como factor que complementa sin desvirtuar su carcter jurisdiccional, y ello no
es desconocible por ningn constitucionalista dotado de realismo4. Es ms, en ciertos
grandes casos el TC ante un conflicto cuya solucin se somete a su arbitrio judicial,
puede verse en el trance de convertirse, como dijera Stone, en el gran legislador5. Y ste ha
sido, en buena medida el caso que nos ocupa. A ello habremos de volver en las pginas finales de este trabajo.
Para acercarnos al anlisis cientfico poltico sistemtico que ha podido gravitar, como
complemento de la hermenutica jurdico pblica, a la hora de dictar sentencia, estimamos
pertinente empezar por unas breves consideraciones y por una visin panormica de ese gnero literario especfico que constituyen los prembulos en Derecho constitucional, bien diferenciable del de los prembulos de las leyes ordinarias que, por lo general, se limitan a exponer, a modo de exposicin de motivos, los fines que persigue abordar el proyecto de ley
y, despus, los fines de la norma que alcanza vigencia con rango de ley6; constituyendo un
factor ms o menos significativo, segn los casos, a la hora de abordar una interpretacin teleolgica de la disposicin de que se trate7. Si bien es cierto que los prembulos de las leges superiores, entre otros cometidos ms relevantes, tambin pueden reflejar los motivos capitales de la ley fundamental, en palabras de Wittmayer.
1 Vid. TRIEPEL, H., Derecho pblico y poltica, Trad. esp., Ed. Civitas, 1974, pgs. 15 y concordantes.
Tambin, LIMBACH, J., Papel y poder del Tribunal Constitucional, TRC, n 4, 2 semestre 1999, pg. 96 y
concordantes.
2 STC 194/1992, de 16 de noviembre.
3 RODRGUEZ BEREIJO, A., Constitucin y Tribunal Constitucional, en Civitas. Revista Espaola de
Derecho Administrativo, n 91, 1996, pgs. 371, 375 y 376.
4 Vid. ALZAGA VILLAAMIL, O., Sobre la composicin del Tribunal constitucional, TYRC, n10-11,
2003, pgs. 149 y ss.
5 STONE, SWEET, A., quien llega a sostener, desde el debido realismo, que los jueces constitucionales
se comportan ms como legisladores sofisticados y los legisladores actuarn de acuerdo con lo que los Jueces
Constitucionales hagan, Governing with Judges, Oxford, 2000.
Cfr. GARRIDO FALLA, Fernando: La elaboracin de las sentencias del Tribunal Constitucional: Una experiencia personal, TRC, n 10-11, 2003, pg. 61.
6 Vid. GARRIDO FALLA, F., Comentarios a la Constitucin, Ed. Civitas, Madrid, 1980, pgs. 17 y 18.
7 Vid. DEZ-PICAZO, L.M., Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), Anuario de Derecho Civil, Tomo XLV, Fasc. II, MCMXCII, pgs. 502 y ss.
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LA NACIN EN LOS PREMBULOS DE LAS LEGES SUPERIORES...
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Empecemos por dejar claro que los prembulos de las leyes ordinarias pertenecen a
una galaxia jurdica muy distante de la que configuran los prembulos de las grandes
fuentes jurdicas propias de nuestra disciplina, como alejado se encuentra el alcance de la
Ley fundamental del de las fuentes que conforman el resto del ordenamiento jurdico.
Pero la distincin alberga algunas complejidades cuando se trata de la singular posicin de los prembulos de las Constituciones de los Estados federales, sujetos de soberana en el Derecho internacional pblico, respecto de los prembulos que encabezan las
constituciones de los estados federados en el seno de una Federacin regida por una Constitucin que se sita en la cspide de la pirmide del Ordenamiento jurdico8. En el caso
del Derecho constitucional espaol la diferencia es ms ntida, por conceptuar nuestra
Constitucin de 1978 a las leyes que aprueban los Estatutos de Autonoma como leyes
orgnicas, en su art. 81.1. Pero cuando se pretende, como ha ocurrido en el proceso de
elaboracin del nuevo Estatuto de Catalua, situar a este en un plano no infra constitutionem sino praeter constitutionem, y tal esfuerzo se despliega a partir de la concepcin y redaccin del prembulo, no es suficiente traer a colacin el valor de los prembulos de las
leyes ordinarias y hemos de diseccionar la singular problemtica de los prembulos
constitucionales propiamente dichos.
II. EL GNERO LITERARIO-JURDICO DE LOS PREMBULOS

CONSTITUCIONALES. HITOS DEL DERECHO COMPARADO.
Sera intil pretender reducir a una clasificacin los prembulos de los grandes textos polticos que han regido la historia de los pases occidentales. Pero es factible otear el
panorama que ofrecen las cartas magnas y fijar nuestra atencin en algunos supuestos de
prembulos encarnados en momentos singulares del devenir de un pueblo, que se han
convertido en hitos relevantes de entre los que jalonan el curso del Derecho constitucional comparado. Estos textos quizs sean considerables como arquetipos. La visin del
ancho horizonte del Derecho constitucional comparado permite establecer una distincin
primaria, en atencin a su extensin: junto a prembulos breves, que suelen limitarse a
constatar el poder constituyente y se funden, en trminos solemnes, con la frmula de
promulgacin de la siguiente Constitucin9, encontramos prembulos dotados de
extensin notable. Al primer tipo responden la prctica totalidad de los prembulos de
las leges superiores que hemos conocido en el constitucionalismo histrico espaol, aunque,
8 No es posible, por razones de espacio, abordar el singular estilo y alcance de estas constituciones, que en
ocasiones, como es sabido, han sido previas a la respectiva Constitucin federal.
9 De esta expresin algunos autores deducen que la Constitucin propiamente dicha empieza a continuacin, es decir con su art. 1, sin que el Prembulo sea parte de la Constitucin misma. En este sentido,
Vase: HERRERO DE MIN, M., Comentario al Prembulo de la CE, en CASAS BAAMONDE, M.E., y RODRGUEZ-PIERO Y BRAVO-FERRER, M., Comentarios a la Constitucin Espaola. XXX Aniversario, Madrid, 2008,
pg. 3.
Nosotros no comulgamos con esta respetable opinin, que segn creemos no tiene ms apoyatura que
la semntica. Compartimos la tesis ampliamente mayoritaria segn la cual el prembulo es parte integrante y
significativa de la norma a la que pertenece y encabeza. Pero al hablar, ms adelante, de la eficacia jurdica del
contenido de los prembulos, tendremos ocasin de abordar con mayor atencin esta materia.
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desde luego, el prembulo del Estatuto de Autonoma de Catalua de 2006, lejos de situarse en esa trayectoria, apuesta por una prolijidad doctrinaria e historicista. El segundo grupo, est formado por los prembulos constitucionales extensos, es decir, los que
abordan con cierta amplitud muy variados temas sobre antecedentes, origen de la norma,
fines que se persiguen, contexto internacional en que se dicta la nueva Constitucin
Abocetamos esos dos trminos bsicos de clasificacin, porque el estudio de los
prembulos de la segunda clase nos lleva a establecer una distincin conceptual: la diferenciacin en el seno de los prembulos de las leyes polticas fundamentales de lo que denominaremos su pronunciamiento capital frente a sus meras manifestaciones complementarias.
II.1. EL PRONUNCIAMIENTO CAPITAL DE TODO PREMBULO.

De entre todos los pronunciamientos que podemos encontrar en estos magnos
prembulos emerge siempre, sobre todos los dems, la constancia de la autora. En
otras palabras, tiene la mayor relevancia la aparicin, en la cabecera del texto, de la colectividad depositaria de la soberana poltica, que ostenta y ejerce el poder constituyente.
Este enunciado es de trascendencia capital para la comprensin de la legitimidad del sistema jurdico poltico que pasa a instaurar y a regir, amn de para definir el rango de la
propia norma como fuente del resto del ordenamiento jurdico y para entender debidamente su alcance normativo10. Y esta afirmacin que siempre contiene un prembulo
constitucional es la nica huella formal que deja a su paso el poder constituyente, a cuya
condicin se refera Donoso Corts cuando afirmaba en trminos excesivos: el poder
constituyente no puede localizarse por el legislador, ni formularse por el filsofo; porque
no cabe en los libros y rompe el cuadro de las constituciones; aparece como el rayo que
rasga el seno de la nube, inflama la atmsfera, hiere a la vctima y se extingue11. Pero en
el prembulo, aadimos nosotros, queda su sello.
La firma que estampa el Poder constituyente en el Prembulo es lo ms relevante
del mismo dado que la Constitucin es la nica y gran obra de aqul. En los albores del
movimiento constitucionalista se trataba de la expresin de la voluntad poltica de un
pueblo tambin denominable nacin preexistente, que inauguraba el ejercicio de su
voluntad colectiva al darse a s mismo una Constitucin poltica. Este ejercicio de voluntad soberana es lo que permitir a Carl Schmitt considerar toda Constitucin como
una decisin poltica del titular del poder constituyente12; lo que formula en esquema
anti formalista, pero que es menos original de lo que de ordinario se piensa, por ser al10 Cabe recordar que Jos Mara Gil Robles sostuvo en las constituyentes de 1931 que el prembulo resolva los siguientes problemas: Quin realiza la funcin constituyente; en que concepto lo hace; por conducto de qu rgano acta, y de qu modo la realiza. Citado por PREZ SERRANO, N., La Constitucin espaola (9 diciembre 1931). Antecedentes, texto, comentarios; Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1932.
11 CORTS, D.,: Lecciones de Derecho poltico, Leccin VI, dictada en el Ateneo de Madrid el 10 de enero de
1837. En Obras Completas, Ed. BAC, Madrid, 1970, pg. 390.
Su negacin a que el legislador pueda constatar el poder constituyente slo se explica por su visin del mismo como hecho histrico y por su visin conservadora y doctrinaria de la Constitucin.
12 SCHMITT, C., Teora de la Constitucin, Trad. esp., Alianza Editorial, Madrid, 1982, pg. 47.
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tamente tributario de la venerable doctrina del poder constituyente asentada por los padres de la teora del pouvoir constituant durante la revolucin francesa.
Hemos de retener que la legitimidad del poder constituyente est irremisiblemente conexa con la legitimidad del sistema poltico que establece. Y su ntida diferenciacin
de lo que en el Derecho constitucional espaol vigente es el muy respetable pero bien
distinto poder estatuyente, poder constituido por la propia Constitucin de 1978 y sometido al imperio de la misma. Sus respectivos frutos normativos se ordenan en base al principio de jerarqua.
A este pronunciamiento de los prembulos sobre su autor, que damos en adjetivar
de capital, vamos a dedicar buena parte de las reflexiones centrales de este trabajo.
II.2. LAS MANIFESTACIONES COMPLEMENTARIAS.

El solemne prtico de la Constitucin ha cobijado a lo largo de la historia del constitucionalismo occidental declaraciones de muy diversa naturaleza. Sin pretensin de exhaustividad aludiremos a algunas:
a) La mencin solemne de Dios, como creador, en cuanto se acta en su nombre, o
su invocacin como origen prximo o remoto del poder poltico; o bien, la omisin de tal
mencin.
b) Las pistas tcnico-jurdicas sobre si se acomete un proceso de continuidad o
ruptura con el sistema poltico anterior, que se refleja frecuentemente en la referencia
(o el silencio voluntario) a la Constitucin previa; cuestin que, a veces, se complementa con una disposicin derogatoria incorporada en la parte final de la Lex Superior
de que se trate.
c) Como correlato de lo anterior, en ocasiones, una breve alusin al perodo poltico
precedente, que se ensalza o lamenta, generalmente en la medida en que ello se correlacione con la propia legitimacin de la nueva Ley Fundamental.
d) Expresin, por lo general sucinta, de la orientacin ideolgica desde la que se redacta todo el texto fundamental, con expresin de los valores que lo presiden. Es el contenido axiolgico de la Constitucin, que aspira a ser un factor de integracin que se proyecta hacia el futuro, por decirlo en palabras de Smend13. Si es de carcter demoliberal no
suele faltar la mencin al Estado de Derecho y a alguno de sus aspectos ms esenciales
como el debido respeto a los derechos humanos; si se trata de una constitucin totalitaria (fascista, comunista) se apuntarn las paredes maestras de la correspondiente ideologa.
e) Con frecuencia encontraremos mencin de los fines que se propone alcanzar la comunidad poltica, lo que puede incluir referencias muy diversas de poltica interior y exterior, polticas econmico-sociales, extensin de la educacin y tantas otras.
f) Alusin a la estructura federal de ordenacin territorial del poder poltico: En
nuestro caso, referencia a la condicin autonmica del Estado.
g) Un cierto carcter didctico con el que la norma se presenta a los diversos secto13 SMEND, R., Verfassung und Verfassungsrecht, Mnich Leipzig, 1928. Hay trad. Esp.: Constitucin y Derecho constitucional, Ed. CEC, Madrid, 1986, pgs. 62 y ss.
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res de la ciudadana para exponer su razn de ser y la legitimidad que preside esa lex superior,
que aspira a regir la vida pblica14. Como ha escrito Javier Tajadura, apoyndose en Pablo Lucas Verd15: Una enseanza de la Constitucin que aspira a acercar sta al ciudadano medio necesita recurrir al Prembulo dada la mayor facilidad de comprensin de
los conceptos all recogidos16.
La fra enumeracin precedente no puede ser buen reflejo de la realidad de unos textos jurdicos clidos como son esta suerte de prembulos. Nos aproximaremos mejor a sus
contenidos si observamos ciertos prembulos arquetpicos de la historia del constitucionalismo comparado occidental.
II.3. HITOS DEL DERECHO COMPARADO.

La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, segn sabemos, acu el primer
prembulo constitucional de la historia contempornea. Ejemplo de solemne laconismo,
un solo y breve prrafo iniciado con estas palabras: Nosotros, el pueblo de los Estados
Unidos, a fin de hacer nuestra unin ms perfecta, con lo que se defina el poder
constituyente y el paso de la antigua Confederacin a una Federacin que progresivamente avanzara hacia una mayor compenetracin de sus estados miembros.
En Europa, como todos conocemos bien, los primeros prembulos constitucionales
germinan en Francia. La Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de
1789 (que en su versin de 1791 sirve de prtico a la Constitucin de 3/9/1791) contena
un Prembulo con esta apertura: Los representantes del pueblo francs, constituidos en
Asamblea nacional, considerando que y se cerraba mediante frmula solemne: En
consecuencia, la Asamblea nacional reconoce y declara, en presencia y bajo los auspicios
del Ser Supremo, los siguientes derechos del hombre y del ciudadano. A la par, este
Prembulo de la Constitucin francesa y monrquica de 1791 es el texto en que los liberales, representantes de la burguesa emergente declaran entre otras afirmaciones conducentes a hacer una declaracin negativa sobre el Poder constituyente que en el mismo
no participa la nobleza, pues estamos asistiendo al enterramiento del rgimen nobiliario:
Ya no hay nobleza, ni pares, ni distinciones hereditarias, ni distinciones de rdenes, ni
rgimen feudal, ni justicias patrimoniales, ni ninguno de los ttulos, denominaciones y
prerrogativas que derivaban de ellas, ni rdenes de caballeras, ni corporaciones o condecoraciones para las cuales se pudieran exigir pruebas de nobleza o que supusieran distinciones de nacimiento; no existe otra superioridad que la de los funcionarios pblicos
en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior tena un desarrollo coherente en un relevante
art. 1 del Ttulo III: La soberana es una, indivisible, inalienable e imprescriptible. Pertenece a la nacin; ninguna seccin del pueblo, ni ningn individuo puede atribuirse su
ejercicio. Una lectura conjunta e integradora del prembulo y de este precepto clarifi14 Ello explica que en ciertos pases los prembulos constitucionales, o el ncleo esencial de los mismos,
se ensean a los nios en las escuelas y quizs estemos entonces ante una circunstancia atenuante concurrente
en ciertos prembulos doctrinarios que se deslizan hacia un estilo catequtico.
15 Vid. L UCAS VERD, P., El sentimiento constitucional (Ed. Reus, Madrid, 1985), pg.147 y concordantes.
16 TAJADURA TEJADA, J., El Prembulo constitucional, Ed. Comares, Madrid, 1997, pgs. 75 a 80.
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ca por entero lo que se dispone: el poder constituyente originario, titular de la soberana,

corresponde a la Nacin (encarnada en la Asamblea nacional) no al Rey ni a ninguna clase o grupo privilegiado.
Recordamos, dando un salto mental olmpico, que el prembulo de la vigente
Constitucin francesa de 1958 es breve. Parte de que el poder constituyente pertenece al
pueblo francs y asume la estela de la historia constitucional francesa al declarar: El pueblo francs proclama solemnemente su adhesin a los derechos del hombre y a los principios de la soberana nacional tal y como fueron definidos por la Declaracin de 1789,
confirmada y completada por el Prembulo de la Constitucin de 1946. Se completa en
el art. 3, ap. 1, que establece: La soberana nacional reside en el pueblo, que la ejerce
a travs de sus representantes y por medio del referndum.
Lo anterior es buena prueba de que los ros de tinta que han procurado deslindar los
conceptos de pueblo y de nacin fluyen de los mismos manantiales del primer constitucionalismo liberal a la hora de residenciar la titularidad del poder constituyente. Nos referimos a dos conceptos-fuerza de la historia del constitucionalismo, los mencionados de
pueblo y nacin, como expresiones que fueron originariamente entendidas como diferentes
en su forma de asumir el poder constituyente17.
Segn hemos enfatizado, el primer hito se debe a los Estados Unidos de Amrica
donde el llamado pacto de gracia puritano se transform en pacto poltico (recurdese como los
colonos redactaron los clebres convenants en tal forma que dirase que el acto constitucional se canalizaba a travs del contrato social) y el poder constituyente se afirmaba que se
ejerca por el pueblo de forma directa, sin que mediase delegacin a favor de representantes18,
de donde se deduca la idea de que en las Asambleas no resida el poder constituyente, por lo
que se necesitaba una ratificacin final del pueblo, en cuanto nico titular del poder constituyente.
Francia ofreci, como es bien conocido, el contra modelo, pues la Nacin soberana era
encarnada por una Asamblea nacional, que ejerca el poder constituyente: Recordemos que
Zweig subray con nfasis19 que al debatirse la Constitucin francesa del ao III (1793),
en la sesin del da 2 del mes Thermidor, Siyes sistematiz una idea fuerza revolucionaria,
a saber: Francia es una nacin; la nacin es el origen del poder poltico, es decir en ella
reside el poder constituyente, en cuanto su voluntad es ley suprema; y la nacin no est,
ni puede estar, sometida a la Constitucin, sino que puede modificar sta cuando y
como le plazca. El poder constituyente de la nacin es el originario, a diferencia del mero
poder constituyente constituido 20. Menor aplauso merece el elogio de Siys, como un
17 Nos referimos a una vieja matizacin que formularon, entre otros muchos autores, HELLER, H., que
sostiene que el pueblo es una formacin cultural amorfa, que se convierte en nacin cuando la conciencia de pertenecer al conjunto llega a transformarse en una conexin de voluntad poltica (Teora del Estado, Trad. esp.,
Ed. Fondo de Cultura Econmica, 5 ed., Mxico, 1963, pgs. 174 a 183), o SCHMITT, C., para quien la palabra nacin designa en sentido expresivo un pueblo con capacidad de actuar, despierto a la conciencia poltica,
en Teora de la Constitucin, Trad. esp. Ed. Alianza Editorial, Madrid, 1982, pgs. 71 y 96.
18 Vid. DE VEGA, P., La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente, Ed. Tecnos, Madrid,
1985, pgs. 24 a 76.
19 ZWEIG, E.,: Die Lehere von Pouvoir constituant. Ein Beitrag zum Staatsrecht der franzsischen Revolution,
Ed. Verlag von J.C.B. Mohr, Tubinga, 1909, pgs. 1 y ss.
20 Cfr. PREZ SERRANO, N., cit en n.10 , pgs. 16 y 17.
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gran logro revolucionario francs, de la diferenciacin entre poder constituyente y poderes

constituidos21. La rplica se la proporcion La Fayette, al recordarle que ya en Norteamrica se haba partido de la idea de la existencia de un poder constituyente distinto de
los constituidos, aplicando la distincin con aun mayor pulcritud a como lo haban hecho
las Asambleas francesas22.
El vigor del mito de la nacin es un fenmeno complejo que alberga, entre otros factores, lo que Max Weber denomin una sugestin emotiva que se basa en el sentimiento
de prestigio que con frecuencia penetra de modo profundo en las masas pequeo burguesas lo que sostiene Weber por quienes lo utilizan (conlleva) el siguiente significado indudable: la posesin por ciertos grupos humanos de un sentimiento especfico
de solidaridad frente a otros23. Aadiramos nosotros que esa solidaridad interna y falta de solidaridad extramuros se basa en la enseanza y comprensin de la historia propia en
trminos de autosatisfaccin y de superioridad sobre el vecino. Lo que nos asoma al gran
pasivo que ofrece en su balance todo nacionalismo.
Pero la fuerza del mito de la Nacin explica que los revolucionarios liberales espaoles lo hicieran suyo precisamente contra los franceses, y el que se esgrimiera como
bandera del liberalismo progresista espaol durante toda la historia de nuestro constitucionalismo, incluyendo nuestra vigente Constitucin de 1978, as como que lo deseen
hacer propio, tanto tiempo despus los miembros del Parlament, a la hora de escribir su
Prembulo del Estatut. Sobre ello volveremos.
Completemos estos brochazos introductorios con unas parcas pinceladas. Carr de Malberg, al analizar el origen de estas construcciones doctrinales entenda que la nocin de soberana popular implicaba un concepto de pueblo equivalente al conjunto de ciudadanos de la
generacin presente; mientras que la soberana nacional descansaba en un concepto ms abstracto, el de nacin, que poda no slo incluir a la ciudadana actual, sino sus recuerdos y su
historia, pero siempre interpretada y representada por la Asamblea. Existe la nacin antes
de que as se declare por la Asamblea nacional? Difcil pregunta, ya que la respuesta vlida
ser la que de la propia Asamblea. La voluntad de la nacin a la postre es la de sus representantes, segn teoriza Carr de Malberg al diseccionar la idea revolucionaria de la soberana nacional24. Ms tarde diversos autores, como Guillaume Bacot25, han entendido que
a la postre, en la Francia revolucionaria de 1789 a 1794 late un nico concepto de sobe21 Vid. SIYS, E.J., Qu es el tercer estado?, Trad. Esp., Ed. Aguilar, Madrid, 1973, pgs. 76 y 77.
Al respecto, apostill Prez Serrano socarronamente que an aadi el poco modesto abate y fabricante de
constituciones, que ese descubrimiento, muy importante para la ciencia, era de origen francs, fijando para ms seas
en el ao 1788 la aparicin de tan sano y fecundo pensamiento; con lo cual y como en esa fecha se public su famoso
estudio sobre el tiers tat, fcil es averiguar a quien corresponde la gloria de tan venturoso hallazgo. PREZ SERRANO,
Nicols: El poder constituyente. Discurso de recepcin en la R. Academia de Ciencias Morales y Polticas, Madrid,
1947, pg. 12.
22 Vid. FAYETTE, Marqus de la: Memoires, Pars, 1938, Vol. IV, pg. 36.
23 WEBER, Max; Economa y Sociedad, Tubinga, 1922. Citamos por la trad esp. Ed. Fondo de Cultura
Econmica, 2 ed, Mxico, 1964, Vol. II, pgs. 678 y 679.
24 CARR DE MALBERG, R.: Contributiona la Theorie gnrale de ltat, Librairie Recueil Sirey, Paris,
1920; Tomo I, pgs. 73 y ss., y Tomo II, pgs. 152 y ss.
Vid, tambin, del mismo autor: La loi expression de la volont gnrale, Ed. Sirey, Paris, 1931.
25 BACOT, G., Carr de Malberg et lrigine de la distinction entre la souverainet et souverainet nationale, Paris, CNRS, 1985.
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rana, aunque unas veces se atribuya al pueblo y otras a la nacin26. En nuestra opinin, esta
tesis es por entero certera y el que ambos trminos son sinnimos a efectos jurdico pblicos se encuentra asumido por el lxico de todo el Derecho constitucional contemporneo incluido el francs. Nacin y pueblo equivalen en nuestra ciencia a la colectividad, titular de la
soberana y, consiguientemente, del poder constituyente27. Pero no podemos desconocer que
el historicismo tan amado por todo nacionalismo siente un especial apego por las connotaciones de una expresin mgica: La Nacin. No en vano la doctrina de las nacionalidades con derecho a Estado propio algunos la siguen considerando un dogma laico de eterna vigencia, aunque pueda conducir a una relectura interesada de la historia con afn nada
moderno de abandonar los procesos de integracin en grandes naciones.
En el siglo XX hay algunos hitos del Derecho constitucional comparado que, al hilo
de lo anterior y con la vista puesta en el Estatuto de Catalua de 2006 merecen ser trados a colacin. De entre todos ellos destacaremos dos precedentes: El de la Constitucin
de 27/10/1968 de la Repblica Socialista de Checoslovaquia, que incorpora un prembulo mucho ms sucinto que los de las restantes Democracias Populares28, y el de la
Constitucin de 1974 de la Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia. Ambos tienen
en comn la concepcin de sus estados como plurinacionales.
En efecto, la Constitucin checoslovaca de 1960 proclamaba en su prembulo que: Los
dos pueblos que han creado la Repblica Checoslovaca, Checos y Eslovacos, viven en concordia fraternal, lo que tena su trasunto en el Art. 2, que consagraba el Consejo Nacional
Checo y el Consejo Nacional Eslovaco. Pero en la Constitucin de 1968, una nueva redaccin de
su prembulo daba un significativo paso para afirmar: Nosotros, las naciones checa y eslovaca.
Paralelamente cabe leer en el encabezamiento del Ttulo Preliminar de la que fue
Constitucin yugoslava de 1974, un enunciado an ms rotundo que el checoslovaco, aunque anunciador tambin de un proceso disgregador: Partiendo del derecho de cada pueblo
a la autodeterminacin, comprendido el derecho de secesin29.
26 Cfr. MAZ, R., Los dos cuerpos del soberano: El problema de la soberana nacional y la soberana
popular en la revolucin francesa, PUNSET BLANCO, R., BASTIDA FREIJEDO, F. J. y VARELA SUANZES, J.,
(Dirs): soberana y Constitucin, Ed. Inst. de Estudios Parlamentarios Europeos; Principado de Asturias, Oviedo, 1998, pgs. 167 y ss.
27 En la Teora del Estado, en cuyo seno las aportaciones sociolgicas e historicistas son verdaderamente
importantes, el debate puede permanecer abierto. Pero a efectos jurdico constitucionales estamos ante trminos sinnimos.
28 Se caracterizan tales prembulos por su prolija retrica donde no suele faltar la referencia tpica a una
historia de lucha heroica del pueblo oprimido contra las clases opresoras a las que han vencido para establecer
una Repblica Popular. Buen ejemplo lo constituye la Constitucin de la Repblica Popular de Hungra de
1949, en que el primer prrafo de su prembulo establece: Durante ms de un milenio, Hungra se mantuvo
viva gracias al trabajo, a los sacrificios y a las fuerzas sociales creadoras de su pueblo. Entre tanto, el poder del
Estado permaneca en manos de las clases dominantes, que lo empleaban como medio para explotar y oprimir
al pueblo, privado de derechos. Nuestro pueblo dirigi una encarnizada lucha por el progreso social y por la independencia nacional, y tras innumerables sacrificios logr mantener y defender nuestra existencia nacional.
Tambin se distinguen por otorgar carta de naturaleza a su condicin de pases satlites de la rbita de
una URSS con la que se creen obligados por una deuda impagable (Vid. El citado Prembulo de la Constitucin
hngara y, entre otros, los de Albania (1946 y 1976); Bulgaria (1947 y 1971); Polonia (1952 y 1976); Rumana
(1948), pudindose citar como excepcin puntual a estas clausulas de estilo prosovieticas, la Constitucin de
la Repblica Socialista Federtativa de Yugoeslavia (1974).
29 Este enunciado prosegua as: sobre la base de la voluntad de todos los pueblos y las nacionalidades,
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Salta a la vista que cuando los nacionalismos infraestatales han logrado que los
prembulos de las respectivas constituciones declaren que estas son obra de una nacin de
naciones, se reconoce a las ltimas la cotitularidad del poder constituyente, con lo que se
busca y logra que de ello se derive el reconocimiento constitucional del derecho de autodeterminacin, es decir, del derecho de secesin. De cara al objetivo final: su ejercicio.
III. EL PRONUNCIAMIENTO CAPITAL DE LOS PREMBULOS DE

NUESTRAS CONSTITUCIONES HISTRICAS.
Interesa disponer de una visin retrospectiva, dado que en nuestro constitucionalismo histrico, los prembulos fueron el emplazamiento sistemtico donde se ubic al
poder constituyente, que en nuestra tradicin liberal se conceptu como La nacin espaola. Es ms en la mayora de nuestros prembulos histricos encontramos pocas ms
manifestaciones junto con este que venimos considerando el pronunciamiento capital de estos encabezamientos de las leges polticas superiores.
Poco puede interesarnos el prembulo de la Carta de Bayona de 1808. No aspiraba
a ser una Constitucin normativa, ni se aplic como tal. Amn de que su prembulo reconoca su condicin de mera Carta otorgada por el invasor, nico poder soberano30.
La Constitucin de Cdiz de 1812, primera piedra de nuestra historia constitucional, en su prembulo y en el articulado sita a la nacin como principio elevado al
rango de dogma poltico liberal y, al tiempo, como la fuente de su legitimidad. El
proceso se origina al abdicar Fernando VII la corona, en abril de 1808 a favor de su
padre, que la cedi a Napolen, quien la deposit en la cabeza de su hermano Jos. La
resistencia frente al ejrcito francs invasor fue la resistencia de le petit peuple
de la mano de los notables burgueses del lugar y en bastantes ocasiones del clero (en
medida muy inferior de los aristcratas, estamento an vinculado a Fernando VII)-,
que se coordina formalmente por unas Juntas que operan como soberanas, en cuanto
actan en nombre del pueblo espaol (los trminos pueblo y nacin se utilizaron indistintamente como sinnimos), encarnando la bien llamada Revolucin espaola31.
expresada libremente, los pueblos de Yugoslavia, junto a las nacionalidades con las que viven, se ha unido en
un Repblica, con lo que se parta de la existencia de Pueblos-Naciones y de nacionalidades agrupados en
la Federacin.
30 En efecto, el mencionado prembulo, como sabemos, se reduca al siguiente texto: En el nombre de
Dios Todopoderoso: Don Jos Napolen, por la Gracia de Dios, Rey de las Espaas y de las Indias:
Habiendo odo a la Junta nacional, congregada en Bayona de orden de nuestro muy caro y muy amado hermano Napolen, Emperador de los franceses y Rey de Italia, protector de la Confederacin del Rhin, etc.
Hemos decretado y decretamos la presente Constitucin, para que se guarde como ley fundamental de
nuestros Estados y como base del pacto que une a nuestros pueblos con Nos, y a Nos con nuestros Pueblos.
Fcil es observar que se ha credo conveniente cumplir el trmite de oir a una Junta que se adjetiva retricamente de nacional, aunque fue convocada y compuesta segn la voluntad soberana de Napolen. Igualmente
es constatable que en el tercer y ltimo prrafo del prembulo emerge la idea roussoniana del pacto, pero reciclada
en mero pacto de adhesin a la omnmoda voluntad del invasor.
31 Vid., sobre el profundo sentido revolucionario que impulsa la sublevacin popular contra la invasin
francesa, entre los autores de la poca: FLOREZ ESTRADA, A., Introduccin para la historia de la revolucin de Espaa,
Londres, 1810; puede consultarse la ed. de Ed. Espasa, 2009. CONDE DE TORENO: Historia del levantamiento, gue-
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El levantamiento juntero pese a sus contradicciones por la pervivencia en su seno de

aportes del viejo absolutismo borbnico encuentra su legitimacin en una soberana
de que ya no es titular el Rey sino la Nacin, una nacin de patriotas guerrilleros
aunque con una bsica lealtad hacia Fernando VII como evidencian estas palabras
de Jovellanos sobre su etapa de miembro de la Junta Central: Los que disfrutbamos
el alto honor de estar al frente de la nacin ms heroica del mundo, y aclamados en ella
por padres de la patria, iramos a postrarnos a los pies del soldn de la Francia para
que nos pusiese en la lista de sus viles esclavos?...32. Esta es la herencia que reciben
las Cortes gaditanas tras los balbuceos de la Junta Suprema (y luego de la Junta Central) entre el 20 de octubre de 1809 y enero de 1810.
La guerra de la independencia la inicia y prosigue el pueblo espaol; y la obra constituyente de Cdiz se aborda en nombre del mismo, es decir, de la nacin espaola. Ello
es claro en el Discurso Preliminar33, que, en nuestra opinin, no tiene formalmente rango
de prembulo34, de cuyos numerosos prrafos queremos enfatizar estos:
La Comisin ha dividido la Constitucin en cuatro partes que comprenden: Primera, lo que corresponde a la nacin como soberana e independiente que comienza declarando a la nacin espaola libre y soberana, no slo para que en ningn tiempo y bajo
de ningn pretexto puedan suscitarse dudas, alegarse pretensiones ni otros subterfugios
que comprometan su seguridad e independencia, como ha sucedido en varias pocas de
nuestra historia, sino tambin para que los espaoles tengan constantemente a la vista el
testimonio augusto de su grandeza y dignidad, en que poder leer a un mismo tiempo el
solemne catlogo de sus fueros y de sus obligaciones sin necesidad de expositores ni intrpretes. La nacin, Seor, vctima de un olvido tan funesto, y no menos desgraciada por
haberse dejado despojar por los ministros y favoritos de los reyes de todos los derechos e
instituciones que aseguraban la libertad de sus individuos, se ha visto obligada a levantarse toda ella para oponerse a la ms inaudita agresin que han visto los siglos antiguos
y modernos; la que se haba preparado y comenzado a favor de la ignorancia y oscuridad
en que yacan tan santas y sencillas verdades. Napolen, para usurpar el trono de Espaa,
intent establecer, como principio incontrastable, que la nacin era una propiedad de la
familia real, y bajo tan absurda suposicin arranc en Bayona las cesiones de los reyes padre e hijo. V.M. no tuvo otra razn para proclamar solemnemente en su augusto decreto
de 24 de septiembre la soberana nacional y declarar nulas las renuncias hechas en aquella ciudad de la corona de Espaa por falta del consentimiento libre y espontneo de la
rra y revolucin de Espaa, 1835-1837; puede consultarse la ed. de Urgoiti, Pamplona, 2008. PRADT, M. de: Mmoires historiques sur la rvolution dEspagne, Ed. Chez Rosa, Paris, 1816. LE BRUN, C., Retratos polticos de la Revolucin de Espaa, Filadelfia, 1826.
Entre los autores ms recientes, PREZ GARZN, J.S., Las Cortes de Cdiz: el nacimiento de la nacin liberal
(1808-1814), Ed. Sntesis, Madrid, 2007 y MORENO ALONSO, M., El nacimiento de una nacin, Ed. Ctedra, Madrid, 2010, especialmente, pgs. 71 y ss.
32 JOVELLANOS, Defensa de la Junta Central, Santa Cruz de Ribadulla, 1811, art. III, inicio.
33 Como hoy ya no se discute, no considerable obra de Agustn de Argelles (como tradicionalmente se
sostuvo), sino fruto del trabajo colegiado de una Comisin formada al efecto, que nombr a Argelles portavoz
de la misma para exponerlo ante el Pleno.
34 De opinin contraria parece ser TAJADURA TEJADA, J., El prembulo constitucional, Ed. Comares, Granada,
1997, pgs. 113 y ss. Obra de referencia, en espaol, sobre la materia.
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nacin, sino recordar a sta que una de sus primeras obligaciones debe ser en todos tiempos la resistencia a la usurpacin de su libertad e independencia.
Tambin fluye la soberana nacional de forma escueta pero bien inteligible en el
Prembulo propiamente dicho de esta Constitucin, donde tras un prrafo introductorio
con la sancin regia, emerge el poder constituyente: Las Cortes generales y extraordinarias de la Nacin espaola el grande objeto de promover la gloria, la prosperidad y el
bien de toda la Nacin35, decretan la siguiente Constitucin poltica36; y en coherencia con lo anterior en un Ttulo I de expresivo rtulo, De la Nacin espaola y de
los espaoles, cuyo artculo 2 desautorizaba las abdicaciones de Fernando VII y Carlos
IV al establecer: La Nacin espaola es libre e independiente, y no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona37, ampliamente glosado por Ramn Salas,
para quien esta verdad, incontestable en Derecho, ha sido hasta ahora falsa en el hecho38.
Subrayemos que desde el tenor de las Actas de las diversas Juntas, posteriormente de
las de las propias Cortes de Cdiz y desde el contenido de la documentacin que sobre las
comisiones de las mismas se conserva hoy en la Biblioteca del Congreso de los Diputados,
es imposible asumir la tesis del profesor lvarez Junco, por lo dems expuesta en las pginas de un interesante libro39, acerca de que la guerra de independencia fue una mera
guerra dinstica. Ms bien, esta guerra por la independencia fue, de un lado, la primera
35 Este inciso mereci el siguiente elogio de Salas: Lo mejor quetiene el prembulo de nuestra
Constitucin, que tiene tantas cosas admirables, es que desde el principio enuncia con claridad cal debe ser el
objeto nico de la ley fundamental: promover la gloria, la prosperidad, y el bien de toda la nacin.
En: Lecciones de Derecho pblico constitucional, obra editada en Madrid durante el trienio liberal. Citamos por
la ed. CEC, Madrid, 1982, pg. 165.
36 El que la Constitucin no mane de la voluntad del Rey, sino de la de la Nacin, fue siempre el principal motivo de descalificacin de la misma por los absolutistas. Llegado su segundo periodo de vigencia, HELLER, Mr. De: Anlisis de la Constitucin espaola, Trad. esp. Imprenta de Jos del Collado, Madrid, 1823, pgs.
2 y ss. escribir sobre esta Constitucin: (merece) examen, no por si misma, sino como un monumento notable
de la ciencia del siglo, como una prueba plausible del imperio inaudito que han usurpado los falsos principios
filosficos, aun en el pas y en circunstancias que parecan menos propicias. A dnde pues ir a establecerse el
jacobinismo?...La exposicin que precede (al articulado) renueva la memoria de las de Condorcet y otros Solones de su especie.
Anlogas descalificaciones pueden leerse en el opsculo annimo: Reflexiones sobre la Constitucin poltica de
la Monarqua Espaola publicada por las Cortes de Cdiz en 1812. Reimpreso en la Oficina de la Viuda hijos de
Brusi, Barcelona, 1823.
37 Lo que se complementaba con un art. 3 que rezaba as: La soberana reside esencialmente en la Nacin, y por lo mismo pertenece a esta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales.
Este precepto motiv un debate doctrinal muy fino entre realistas y liberales sobre las paredes maestras de
la Teoras del Estado de los albores del Siglo XIX, que contribuye a que el trmino liberal sea objeto de exportacin desde Cdiz al resto de la Europa de su tiempo.
Vid. Diario de Sesiones de las Cortes, Cdiz, Imprenta Real, 25 de agosto de 1811, Tomo 8, pgs. 15 y ss. a
partir de la intervencin de los Srs. Llamas, Alcocer, Brcena, Inguanzo, Argelles, Espiga, Llaneras, Gmez
Fernndez, y das sucesivos...
38 SALAS, R., Lecciones de Derecho pblico cit., pg. 167.
39 LVAREZ JUNCO, J., Mater dolorosa. La idea de Espaa en el Siglo XIX, Ed. Taurus, Madrid, 2001, pgs.
119 y ss.
Como contrapunto, Vid. FRASER, R., La maldita guerra de Espaa. Historia social de la guerra de la independencia, 1808-1814. Ed. Crtica, Barcelona, 2006, pgs. 79 y ss.
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guerra moderna de guerrillas40, que revoluciona el arte de la guerra en trminos inasumibles para el mejor ejrcito de lite de su poca41; y, de otro y es lo que aqu nos interesa-, la primera guerra moderna de resistencia popular en nombre de una Nacin, lo
que refleja la generosa heroicidad de las cuadrillas que forma el pueblo llano. La relacin
entre la guerra y la idea revolucionaria de la Nacin espaola, titular de la soberana, fue
estrecha y quizs sea hoy difcil de exponer didcticamente. Hemos de reconocer que en
la historia poltica, unas veces los hechos van delante del pensamiento poltico y otras el
pensamiento crea conceptos abstractos que luego se realizan en la historia real, de manera
que en la interrelacin pensamiento versus realidad histrica el posicionamiento de las
causas y de los efectos es complejo, mxime cuando ideas y hechos son hijos del mismo
tiempo.
A lo anterior aadiremos que del texto de la Constitucin de 1812, lo primero que
salta a la vista es que pese a la negada, pero evidente, influencia de la Constitucin francesa de 1791, es notorio que nuestros prohombres liberales no incorporaron a aquella Ley
fundamental ninguna declaracin de derechos del hombre y del ciudadano. Bien sabemos que en Francia tal dicotoma traa causa de pensar que los ciudadanos franceses, en
cuanto protagonistas de la Revolucin, haban conquistado unos derechos adicionales a
los que se reconoca a la generalidad de los hombres, en cuanto dimanantes de su propia
dignidad.
Pero nuestro texto doceaista no slo careca de parte dogmtica, sino que los derechos que se reconocan puntualmente a lo largo del extenso articulado no tenan otro titular que los espaoles. Espaa haba dejado de ser una colectividad de sbditos de una
dinasta, para ser una Nacin de ciudadanos, pero en la misma no se reconocan derechos a los hombres que no gozaban de tal condicin y especialmente a los extranjeros (salvo que se les otorgase discrecionalmente carta de naturaleza). Todo ello era as porque
para nuestros primeros liberales, los invasores franceses carecan de derechos; eran simples
enemigos, lo que implicaba una relacin de hostilidad que presupona la guerra, tendente a su destruccin. Quedaban, por la tcita, normalizadas por ambos bandos cualesquiera
prcticas blicas, en el frente y en la retaguardia, que inspiraron buen nmero de los
aguafuertes de Francisco de Goya; nos referimos a los conocidos como los desastres de la
guerra, cuyo rotulo original era otro42 y que no quiso editar en vida, segn intuimos,
porque su humanismo de cierta orientacin afrancesada le haba conducido a una
crtica ambivalente, ante la crueldad de un ejrcito francs que supona ilustrado43 y los
numerosos excesos de los patriotas guerrilleros.
40 Vid. ROURA I AULINAS: Guerra pequea y otras formas de movilizacin armada en la Guerra de la Independencia en ARMILLAS VICENTE, J.A, La Guerra de la Independencia, Zaragoza, 2001, Vol. I, pgs.281 y ss.
41 Napolen lo acab por reconocer en su postrer exilio en la Isla de Santa Elena: Cette malheureuse guerre dEspagne a t la cause premire de tous les malheurs de la France. Toutes les circonstances de mes desastres viennent se rattacher ce noeud fatal: elle a dtruit ma moralit en Europe, compliqu mes embarrasCette malheureuse guerre ma perdu
42 A saber: Fatales consecuencias de la Sangrienta Guerra de Espaa con Bonaparte y otros caprichos
enfticos.
43 Bonaparte cre los Tribunales Extraordinarios del Crimen, en 1809, para juzgar a los guerrilleros
que eran detenidos (otros obviamente eran pasados por las armas, sin ms trmite), siendo ejecutado, como media estadstica, un detenido cada tres das.
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Aquella primera Constitucin espaola parta de distinguir entre espaoles ciudadanos44 y espaoles carentes de derechos polticos (principalmente los derechos electorales45).
Ningn artculo de la Constitucin de 1812 estableca la igualdad de los espaoles
ante la ley. La Nacin, en verdad, lo era de varones, libres, propietarios e instruidos. Cerca del noventa y cinco por ciento de la poblacin perteneca a ella pasivamente y sin embargo constitua el pueblo heroico46 que traa en jaque al ms potente ejrcito de su tiempo47. Pero la idea fuerza de Nacin, que emerga en el prembulo constitucional como
poder constituyente haba arrumbado con el sentimiento de vasallaje, con los privilegios
de la nobleza y, pese a estar impregnada del propietarismo inherente al liberalismo europeo
de la poca, haba reconocido en diversos rdenes unos derechos que hasta entonces al
pueblo llano le haban estado vetados. La Nacin espaola comparta historia, sentimientos y personalidad propia y diferenciada de la de otros pueblos. De ah se derivaban
la grandeza y las servidumbres de aquel nacionalismo, como en su justa medida de
todo nacionalismo. Esa nacin espaola era slo una: y as a lo largo de nuestra historia
constitucional no se ha concebido nunca a Espaa como nacin de naciones, por mucho
que tal tesis aduzca races histricas en su favor.
No corresponde a estas pginas adentrarnos en la azarosa vida de la Constitucin de
1812. Slo interesa constatar que cuando, pasados unos lustros y retornadas del exilio varias de las figuras descollantes del esfuerzo doceaista para acometer la obra constituyente
de 1837, se cree posible impulsar un gran partido liberal de centro, superando la dicotoma entre exaltados y moderados, hay consenso en torno a la idea de sustituir la carta
otorgada de 1834 por una Constitucin situada en la estela de la de 1812, y agiornada.
Que haba de ser hija de unas Cortes extraordinarias, reflejo del poder constituyente de la
Nacin. De esta forma el prembulo de la Constitucin liberal de 1837, tras una breve
frmula de Sancin por la reina Isabel II, dispone: Siendo la voluntad de la Nacin revivir, en uso de su soberana, la Constitucin poltica promulgada en Cdiz el 19 de marzo de 1812, las Cortes Generales, congregadas a este fin, decretan y sancionan la siguiente
Constitucin.
Estamos ante un texto telegrfico. Coherente con el propsito de aquellas constituyentes de adaptar la Constitucin de Cdiz a una versin abreviada, pero que formula
44 El art. 5 de la Constitucin de 1812 dispona: Son espaoles:
Primero. Todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Espaas, y los hijos de stos.
Segundo. Los extranjeros que hayan obtenido de las Cortes carta de naturaleza.
Tercero. Los que sin ella lleven diez aos de vecindad, ganada segn la ley en cualquier pueblo de la Monarqua.
Cuarto. Los libertos desde que adquieran la libertad en las Espaas.
Obviamente tal precepto exclua de la consideracin de espaoles a los esclavos, que abundaban en Indias.
45 Se negaban los derechos de sufragio activo y pasivo a los sirvientes domsticos, a cuantos no tuviesen
empleo, oficio o modo de vivir conocido y a las mujeres, que no eran mencionadas pero se las estimaba incluidas en el conjunto de las personas carentes de independencia econmica.
46 Naturalmente, no negamos la decisiva colaboracin del ejrcito ingls, bajo el mando de Wellington.
Pero ello, siendo militarmente muy significativo en el campo de batalla, es irrelevante aqu para tratar la materia que nos ocupa.
47 En atencin al mismo, nuestros antepasados liberales pospusieron la exigencia efectiva del requisito de
saber leer y escribir para ejercer los derechos electorales hasta 1830.
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el pronunciamiento capital de un prembulo constitucional al reconocer solemnemente

que beba del mismo concepto de nacin soberana, titular del poder constituyente, que
se fragu en la isla de Len48, y, para decirlo todo, se inspiraba tambin en las fuentes del
pensamiento de Bentham49. A este pensador ingls le haban dedicado las Cortes de 1820
toda una sesin50 y a l se deba una gran influencia en los ms prestigiosos liberales doceaistas51.
El prembulo de las Constitucin de 1845, como contrapunto, fue reflejo de la visin doctrinaria acerca de la llamada Constitucin interna; de manera que en aquel leemos:D Isabel IIhemos venido, en unin y de acuerdo con las Cortes actualmente reunidas, en decretar y sancionar la siguiente Constitucin. Estamos ante el fruto capital
del pensamiento doctrinario52, expresado por la pluma de un joven Donoso Corts53. Pero
subrayemos que en las palabras de aquel prembulo se contenan dos principios significativos: de un lado, la negacin por la tcita de la soberana nacional y del poder
constituyente del pueblo, y, de otro, que la Constitucin era obra de dos instituciones
preexistentes, la Corona y las Cortes, cuyas relaciones son reguladas en la nueva Lex superior.
Ahora bien, la tradicin liberal resurge en la Constitucin no promulgada de 1856,
cuyo artculo 1 estableca: Todos los poderes pblicos emanan de la Nacin, en la que
reside esencialmente la soberana, y por lo mismo pertenece exclusivamente a la Nacin
el derecho de establecer sus leyes fundamentales.
La Revolucin de septiembre de 1868, que obviamente representa bastante ms que
un pronunciamiento militar, se alumbr con un manifiesto de Cdiz, debido a la fluida
pluma de Lpez de Ayala, que servira de prtico a unas Cortes Constituyentes, cuya
construccin tomaba como basamento la idea liberal de la soberana nacional a la que su-
48 Vid. Presentacin por la Comisin a las Cortes Constituyentes del proyecto de Constitucin, en Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes, 24 de febrero de 1837, apndice primero al n 124, pg. 1753.
Tambin: Intervencin del Sr. Vila, en Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes, 14 de marzo de 1837,
n 142, pgs. 2131 a 2133.
49 Jeremy Bentham, como es sabido, fue un prestigioso ius publicista britnico que fund el utilitarismo
y tuvo gran ascendiente sobre la direccin del partido whig, hasta su fallecimiento en 1832.En Espaa su obra
fue muy difundida. Vid. MARTNEZ MARINA, Francisco: Los Principios naturales de la moral, de la poltica y de la legislacin, Zaragoza, 1823; hay ed. J G Principado, Oviedo, 1993, en cuya pg. 142 leemos que para Marina
Bentham era un autor recibido en Espaa con mucho aplauso. Pero su influjo en Espaa se incrementa tras
entrar los liberales espaoles exiliados en Londres en contacto con las obras de Bentham. Toribio Nez escribi
en 1820 el libro: Espritu de Bentham y sistema de ciencia social. Poco despus Ramn Salas tradujo al espaol y
anot su Tratado de legislacin civil y penal. Su relacin fluida con Argelles est documentada.
50 Vid. Diario de Sesiones de 20 de octubre de 1820.
51 Como Agustn de Argelles o el Conde de Toreno; algunos, como Alcal Galiano, incluso confesaron
pertenecer al grupo de los benthamistas.
Efectivamente, el Conde de Toreno le consult expresa y ampliamente sobre un proyecto de Cdigo Penal.
Vid. ALCALA GALIANO, A., Lecciones de Derecho Poltico, Maddrid 1838. En la ed. Del CEC, Madrid,
1984, Leccin primera.
52 Se perciben ecos del foralismo carlista y especialmente del doctrinarismo francs. Sobre el doctrinarismo
francs y espaol, por todos: DEZ DEL CORRAL, L., El liberalismo doctrinario, Ed. IEP, Madrid, 1956, Cap. XXIV,
pgs. 479 y ss.
53 Su influencia est fuera de toda duda. Pese a su juventud, fue el secretario de la Comisin que redact
esta Constitucin. Y puso las bases de la ulteriormente denominada doctrina de la Constitucin interna.
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maba la democracia, mediante la consagracin del sufragio universal. Se renen estas Constituyentes tras la cada en desgracia de la dinasta borbnica, por lo que destila lgica que
el Dictamen de la Comisin, presidida por Olzaga, que presenta el proyecto de Constitucin, arremeta contra la dinasta saliente54.
No cabe ignorar el paralelismo que se observa entre aquellas Cortes Constituyentes y las de Cdiz: En ambas se elaboraba una Constitucin monrquica sin un Rey
en suelo espaol que la pudiese firmar. Obviamente ambas no podan ser constituciones que respondiesen al ideal del pacto doctrinario entre la Corona y las Cortes. Eran
slo obra de estas ltimas, en cuanto encarnaban la soberana nacional. Dejando a un
lado ahora los resabios con que aquel texto constitucional fue recibido por diputados
republicanos55 y por los dinsticos conservadores56, lo que importa aqu es destacar que
el prembulo de la Constitucin de 1869 funde, por primera vez, liberalismo y democracia y lo hace desde el patriotismo del viejo liberalismo de sus abuelos para decir
sucintamente: LA NACIN ESPAOLA57 y en su nombre las Cortes Constituyentes, elegidas por sufragio universal, deseando afianzar la justicia, la libertad y la seguridad, y proveer al bien de cuantos vivan en Espaa, decretan y sancionan la siguiente Constitucin.
Sabido es que tras la abdicacin de Amadeo de Saboya, el 11 de febrero de 1873, las
Cmaras, reunidas en Asamblea nacional proclamaron la repblica. Se enterr la Constitucin de 1869 y se inici la corta experiencia de la I Repblica, de cuyo proyecto de
Constitucin pasamos a dejar constancia con la misma brevedad que acompa al fallido intento de su prembulo: La Nacin Espaola, reunida en Cortes Constituyentes, deseando asegurar la libertad, cumplir la justicia y realizar el fin humano a que est
llamada en la civilizacin, decreta y sanciona el siguiente Cdigo fundamental. As, la
Nacin soberana, como ya era habitual para nuestros liberales decimonnicos en los trances difciles, emerga con plena potestad constituyente58.
Recordemos que Pi Y Margall, prcer republicano barcelons, Ministro de la Gobernacin en el gabinete de Figueras y acto seguido Presidente del Consejo de Ministros,
hasta que la insurreccin cantonalista lo derrib del poder, era federalista, pero consideraba a Espaa como una nacin, integrada por provincias que tenan que relacionarse en
54 Con afirmaciones como estas: encontr la dinasta cada el medio de falsear constantemente la representacin nacional, estas Cortes, que vienen a legislar para una nueva dinasta. Y bien cierto era
esto ltimo a la luz de la extica disposicin transitoria que cerraba el texto de aquel proyecto: La ley que en
virtud de esta Constitucin se forme para la eleccin de la persona del Rey y para la resolucin de las cuestiones a que aquella diere lugar, formar parte de la Constitucin Con secundarios matices, se incorpor como
Disposicin transitoria primera a la Constitucin de 1 de junio de 1869.
55 Vid., por todas, Intervencin, en contra, del diputado republicano Sr. SNCHEZ RUANO, en el debate de
totalidad, en Diario de sesiones de las Cortes Constituyentes, 6 de abril de 1869, pgs. 855 a 859.
56 Vase tambin, desde la ladera conservadora, la intervencin, en contra, en el Pleno del diputado, Sr. CNOVAS DEL CASTILLO, Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes, 8 de abril de 1869, pgs. 928 a 930.
57 En maysculas en el texto oficial.
58 De los debates constituyentes al respecto no cabe traer a colacin la menor cita. El mismo da que comenzaron hubieron de suspenderse ante las azarosas noticias que llegaban del frente del norte. Castelar desde su escao pronunci unas breves palabras sobre el deber de la Cmara de posponerlo todo a la defensa de la
patria, que fueron acogidas con general asentimiento. Y la azarosa y breve vida de aquella I Repblica Federal
no permiti, como sabemos, reiniciar los debates constituyentes.
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trminos federales59. Su catalanismo no era un nacionalismo: no defenda la tesis de que Espaa era una nacin de naciones.
No interesa especialmente, al hilo de nuestra reflexin, el prembulo de la Constitucin de 1876. Es heredero del de la de 1845 y del pensamiento doctrinario, pero Cnovas lo rebautiza. Expone que su texto (DON ALFONSO XIIsabed: Que en unin
y de acuerdo con las Cortes del Reino actualmente, hemos venido en decretar y sancionar
la siguiente Constitucin) es expresin de la Constitucin interna de Espaa60. Cnovas no
niega que las naciones sean dueas de s mismas61, pero busca una frmula que considera de equilibrio para sumar apoyos de todo tipo a favor del trono, incluidos los carlistas62.
No nos detendremos en los textos polticos (ms bien, proyectos) del General Primo
de Rivera donde nunca se acogi a la Nacin espaola como titular de la soberana o
del poder constituyente. Difcilmente poda hablarse de tal en puridad en un estado de
cosas que renunciaba a una Constitucin normativa y donde, el poder ltimo resida en
un Directorio militar.
La literalidad del prembulo de la Constitucin de 1931 es pura transcripcin del
texto previamente redactado por la Comisin Jurdica Asesora, slo que sta bien consciente de la mejor tradicin liberal espaola lo encabezaba con la expresin La Nacin
espaola, mientras que la redaccin definitiva la sustituye por la palabra Espaa63.
Ello fue posible, al parecer, por el empeo que puso, de un lado, Gil Robles, que al representar en aquellas Cortes constituyentes a la tradicin conservadora hered las prevenciones de sta sobre el trmino nacin, lo que cobij bajo la excusa de que Espaa
quera decir algo sustantivo, y no cosa adjetival como suceda en la forma Nacin espaola; y, de otro lado, por el esfuerzo de los representantes del nacionalismo cataln, que posiblemente queran interpretar, siguiendo a Prat de la Riba, que Espaa era una mera
expresin geogrfica, mientras Catalua era una Nacin. Esto explica que el profesor
Prez Serrano escribiese: No vemos sin pena desaparecer una expresin tradicional, de
noble abolengo y de perfecto cuo cientfico; que tememos mucho, sin implicar ello recelo apasionado, que haya influido la problemtica existencia de alguna Nacin regional
para negar la realidad evidente de la Nacin espaola64.
59 Vid. MOLAS, I., Ideario de Pi y Margall, Ed. Pennsula, Madrid, 1966, pgs. 136 a 153.
60 Para una exposicin actual de la posicin canovista, Vid. BERGARECHE GROS, A., El concepto de constitucin interna en el constitucionalismo de la Restauracin espaola, Ed. CEPYC, Madrid, 2002, especialmente,
pgs. 136 y ss.
Para una crtica en profundidad de este concepto, Vid. GINER DE LOS ROS, F., La poltica antigua y la
poltica nueva, en Estudios jurdicos y polticos, Obras Completas, Vol. V, pgs. 63 a 189.
61 Vid. SNCHEZ AGESTA, Luis: Historia del Constitucionalismo espaol, 2 ed, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1964, pg. 321.
62 Entre otras intervenciones de CANOVAS, A., Vid. Diario de Sesiones de las Cortes, 1876, pgs. 492, 495
y 722 a 724.
63 El sucinto texto qued as: Espaa, en uso de su soberana, y representada por las Cortes Constituyentes, decreta y sanciona esta Constitucin
64 PREZ SERRANO, N., La Constitucin espaola (9 Diciembre 1931). Antecedentes. Texto. Comentarios, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1932, pg. 49.
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IV. EL PRONUNCIAMIENTO CAPITAL DEL PREMBULO DEL

PROYECTO DE ESTATUTO DE AUTONOMA DE CATALUA
DE1931. Y SU SUPRESIN POR LAS CORTES EN 1932.
Antes de entrar en el estudio del prembulo del proyecto de 1931 de Estatut, hay
que tomar conciencia de que recorra por sus venas savia aportada por Esquerra Republicana de Catalunya, que, a su vez, heredaba ideas y posiciones decantadas por Prat de la
Riba sobre La Nacionalitat Catalana65 y por sus seguidores tardos que a la altura de 1922
plantearon la revisin de la poltica de la Lliga de asuncin de responsabilidades en la
poltica espaola66, promoviendo la Conferencia Nacional Catalana, y la escisin que
conllev crear el partido denominado Acci Catalana en junio de 1922. ste y el Partido
Republicano Radical participaron, con xito, en las elecciones provinciales de un ao despus con programas y mensajes que compartan un nacionalismo soberanista cataln y
una agresividad mal disimulada contra el regionalismo de la Lliga67. Es este catalanismo
radical el que desemboca en la Revolucin de octubre de 193468.
Pues bien, debemos recordar que la Diputacin provisional de la Generalitat de Catalua en 1931, antes de aprobarse la Constitucin de la II Repblica, procedi a redactar
lo que se denomin el Projecte nic dEstatut, ms conocido como Estatuto de Nuria,
que segn se afirmaba en el primer prrafo de su prembulo ha partit del dret que t
Catalunya, com a poble, a lautodeterminaci.
Del extenso prembulo de aquel proyecto (edulcorado con un historicismo, menos
pretencioso que el del Proyecto de 2005, pero que pretende reescribir en Catalua las races de nuestra historia constitucional comn), a los efectos de nuestra exposicin interesa traer a la memoria dos prrafos: Catalunya vol que lstat espaol sestructuri duna
manera que fes posible la federaci entre toits els pobles hispnics. Y, ms adelante: Els
65 PRAT DE LA RIBA, E., La nacionalidad catalana, traduccin al castellano, Valladolid, 1917, especialmente Captulos III y VIII, pgs. 37 y ss. y 109 y ss.
La obra de Prat de la Riba es, en lo esencial, una mera adaptacin e importacin a Catalua del Principio de
las Nacionalidades, enunciado por P. S. Mancini en la conferencia que titul: Della nazionalit come fundamento del
diritto della genti, Turn, 1851.
Para un buen anlisis de la aportacin de Prat de la Riba, vase: SOL TURA, J.: Catalanisme i revoluci
burguesa, Ed.62, Barcelona, 1967 (Hay edicin castellana de 1970); el autor analiza en esta obra el primer nacionalismo cataln en cuanto manifestacin de los intereses burgueses, lo que no es una artificiosidad, ya que el
propio Prat de la Riba considera el espritu mercantil como un hecho constitutivo de la que denomina nacionalidad catalana.
Con realismo J. J. Solozabal ha escrito sobre los nacionalismos infraestatales: la felicitas del grupo, su bienestar econmico y su plenitud cultural, consiste primordialmente en el cultivo de sus rasgos propios y exclusivos, en: Problemas en torno al estudio del nacionalismo. Formacin y crisis de la conciencia nacionalista, en Rev. De Estudios Polticos, n 17, ao 1980, pgs. 69 y ss.
66 Como sabemos Francesc Camb asumi la cartera de Fomento en el Gabinete presidido por Antonio
Maura del 22 de marzo al 6 de noviembre de 1918 y fue Ministro de Hacienda del Gobierno, tambin presidido por Antonio Maura, del 13 de agosto de 1921 al 7 de marzo de 1922.
67 Vid. PABN, J., Camb, Ed. Alpha, Barcelona, 1969, Tomo II, Parte Primera (1918-1930), pgs.
357 y ss. Y Tomo II, Parte Segunda (1930-1947), pgs. 165 y ss.
68 Sigue siendo interesante el librito oficial que public para narrar tales hechos el propio Gobierno de la
Repblica bajo el ttulo: La revolucin de octubre en Espaa. La rebelin del Gobierno de la Generalidad, con 119 fotografas, Madrid, 1934.
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pobles dEspanya, que sn els ms nous en la comuni de les nacions lliures, on entraren
per una revoluci sense altra empenta que la viril i irresistible reivindicaci de la propia
sobirania en les urnes electorals, voldrem els catalans que fessin en la Constituci de la
Repblica la declaracin ms humana a favor dqueixa aspiraci universal que s la pau
entre les nacions.
Salta a la vista de estos y otros incisos que el prembulo define a Catalua como
pueblo y/o nacin, titular de la soberana poltica. Coherentemente en el art. 2 de aquel
proyecto de Estatut de Nuria se dispone: El poder de Catalua emana del pueblo; es
decir, se vea al pueblo de Catalua como soberano y dotado de un poder constituyente
que voluntariamente limitaba para asumir el papel de poder estatuyente; no se sostena
que tal poder derivase de la Constitucin de 1931, que consagraba un Estado integral regionalista, aunque cierto era que la elaboracin de este proyecto fue anterior a la entrada
en vigor de la Constitucin de 1931.
El Proyecto fue presentado en Madrid por Maci. Se recibi con reservas y prevenciones bien claras. La Comisin parlamentaria, compuesta por veintin miembros, emiti su dictamen el 9 de abril de 1932, provocando una reaccin desilusionada y ruidosa
de Esquerra y de sus seguidores. Camb defendi la posicin de las Cortes en el artculo
que public bajo el ttulo Davant de lEstatut69, que tuvo particular resonancia70. Y
Pl resumi la situacin en frase escueta: El proyecto considerado maximalista, fue reducido y recortado71.
En la tramitacin parlamentaria de tal proyecto el debate y las enmiendas afectaban
a sus paredes maestras. Azaa, como Presidente del Gobierno, en su discurso en las Cortes dice: la consecuencia est bien clara, seores diputados: el Estatuto de Catalua lo
votan las Cortes en uso de su librrimo derecho, de su potestad legislativa y en virtud de
facultades que para votarlo les confiere la Constitucin. El Estatuto sale de la Constitucin, y sale de la Constitucin porque la Constitucin autoriza a las Cortes para votarlo72. La opinin de Azaa era expresin de una comunis opinio en el seno de los polticos
y juristas ms preclaros del momento, como es el caso de Jimnez de Asa73. As las Cortes lo aprueban en 193274, con modificaciones verdaderamente sustantivas. La primera
que debemos subrayar es que desapareci la totalidad del prembulo. El artculo 1
pas a disponer: Catalua se constituye en Regin autnoma dentro del Estado espaol,
con arreglo a la Constitucin de la Repblica y el presente Estatuto. Se suprimi toda
calificacin de Catalua como pueblo dotado de una independencia originaria, o califi69 En La Veu, 18 de abril de 1932.
70 Vid. Ecos favorables en los das inmediatamente siguientes en La Publicitat, LOpini, La Nau y El Mat.
71 PLA, J., Historia de la Segunda Repblica, Barcelona, 1940, Vol. II, pg. 91.
72 Vase ntegramente este Discurso parlamentario en los textos de AZAA, M., recopilados bajo el ttulo: Sobre la autonoma poltica de Catalua, Ed. Tecnos, Madrid, 2005, pgs. 124 y concordantes.
73 JIMNEZ DE ASA, L., sostuvo esta tesis en el curso que, ya exiliado, en 1940, imparti en Buenos Aires, utilizando materiales de sus conferencias dictadas durante la II Repblica en Espaa. Recogido en su libro:
La Constitucin de la Democracia Espaola y el problema regional, Ed. Losada, Buenos Aires, 1946, en cuyas pgs.
96 y 97 leemos: La soberana corresponde ntegramente al EstadoPor eso ha de suprimirse del Estatuto la
denominacin de Estado que Catalua se arroga y las declaraciones que figuran en el artculo 2 del Dictamen,
en que se dice que el poder de Catalua emana del pueblo, y en el artculo 8 donde se habla de la ciudadana
catalana.
74 Ley de 15 de septiembre de 1932. Gaceta del 21.
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cable de nacin soberana. El Estatuto de Catalua de 1932, en su versin definitiva, simplemente traa causa de la Constitucin de la Repblica, autodefinida (art.1) como un
Estado integral, compatible con la autonoma de los Municipios y las Regiones75.
V. EL PREMBULO DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978.

No haremos mencin de las Leyes fundamentales del franquismo, donde es verdad que se menciona marginalmente, en ocasiones, a la Nacin76, pero no como titular de la soberana o del poder constituyente, lo cual era lgico en un sistema de
caudillaje, que prescinda de regirse por una Constitucin normativa.
Ya en el contexto del consenso pre transicin, subrayemos la invocacin a la nacin
en el Prembulo de la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Poltica, y la coherente disposicin en su art. 1 sobre que la ley es expresin de la voluntad soberana
del pueblo, lo que conecta con nuestra tradicin constitucional de emplear los trminos nacin y pueblo como sinnimos a efectos jurdico polticos.
La Ponencia constitucional designada por el Congreso elabor un primer Anteproyecto de Constitucin77 hurfano, por error, de prembulo y tampoco lo aport en
su informe de 17 de abril78 al que se incorporaba un voto particular del Grupo mixto. En efecto, la inclusin de un Prembulo en la Comisin del Congreso, que no difera mucho del definitivo, se debi a la iniciativa de los diputados del Grupo Mixto
(excluidos de la ponencia79) y catedrticos de Derecho poltico, profesores, Enrique
Tierno y Ral Morodo80.
No procede aqu extenderse sobre lo oportuno de esta incorporacin, ni sobre que
el debate se centr especialmente en un inciso rupturista de la enmienda81, lo que provoc una extica oposicin de Fraga82. Pero era innegable que tras cuarenta aos de
dictadura, la Constitucin aunque se hubiesen salvado, con buen criterio, los re75 No obstante vanse las reservas de N. ALCAL ZAMORA, cerca de los plebiscitos sobre los proyectos de
estatutos y sobre los procedimientos de aprobacin y alteracin de los Estatutos. En: Los defectos de la Constitucin de 1931, Madrid, 1936, pgs. 67 y ss.
76 Cabe recordar, de entre sus Leyes Fundamentales, las siguientes menciones: Art. III del Fuero del Trabajo,
de 9 de marzo de 1938; el Prembulo de la Ley de Referndum; de 22 de octubre de 1945; el Principio V de
la Ley de Principios del Movimiento Nacional, de 17 de mayo de 1958; y el artculo 2 de la Ley Orgnica del
Estado de 10 de enero de 1967.
77 Boletn Oficial de las Cortes, 5 de enero de 1978, n 44.
78 Boletn Oficial de las Cortes, 17 de abril de 1978, n 82.
79 Vid. referencia a esta desafortunada exclusin (como tambin lo fue la de los nacionalistas vascos) en:
MORODO LEONCIO, R., La transicin poltica, Ed. Tecnos, Madrid, 1984, pg. 174.
80 Vase una detallada exposicin del proceso en MORODO LEONCIO, R., Comentario al Prembulo, en
ALZAGA VILLAAMIL, O., (Dir.): Comentarios a las Leyes polticas, EDERSA, Madrid, 1983, Tomo I, pgs. 3 y ss.
81 Donde se deca: El pueblo espaol, despus de un largo perodo de carencia de rgimen constitucional, de negacin de las libertades pblicas y de desconocimiento de los derechos de las nacionalidades y regiones
que configuran la unidad de Espaa
82 FRAGA IRIBARNE, M., es muy difcil saber en qu momento de la historia hay que echarse, digamos
a nadar, porque algunos lo pondran en el asesinato de Prim y otros, quiz, en el destronamiento de Wamba,
que evidentemente fue un acto de notoria ilegitimidad, en Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas, 20 de junio de 1978, n 93, pg.3487.
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quisitos formales para una reforma de las llamadas leyes fundamentales estaba
enterrando una autarqua y devolviendo a los espaoles la posibilidad de convivir
como ciudadanos de pleno derecho. Pese a que no se reflejase en el Prembulo, en
aquella hora constituyente se recordaba aunque fuese en silencio-un sabio pasaje de
Tocqueville: Los propios dspotas no niegan que la libertad sea excelente; pero la desean slo para ellos mismos y afirman que todos los dems son absolutamente indignos de ella. As, pues continuaba dicindonos-, no es sobre la opinin que debe tenerse de la libertad sobre lo que se difiere, sino sobre la estima, ms o menos grande,
que se siente por los hombres, por ello puede decirse de manera rigurosa que el
gusto demostrado por el gobierno absoluto es exactamente proporcional al desprecio
que se profesa por su pas. Ninguna referencia sobrevivi en el prembulo al sistema
anterior, pero la disposicin derogatoria de la Constitucin no pudo ser ms explcita.
Tampoco hemos de adentrarnos aqu en que a determinados sectores sociales molest sensiblemente el que no se incluyese una solemne referencia a Dios, como la incorporada en otras constituciones occidentales83.
Pero si debemos parar mientes para glosar brevemente que, una vez asumido que
nuestra Carta Magna deba ir encabezada por un Prembulo, se comprendi que la
cuestin capital radicaba en la definicin del Poder constituyente, habiendo tan slo
vacilacin terminolgica entre las expresiones Pueblo espaol o Nacin espaola,
a lo largo del curso de su tramitacin por el Congreso, el Senado y la Comisin
Mixta. Hubo una acertada asuncin tcita de que ambas eran equivalentes, y se
acept una frmula de compromiso al iniciar la redaccin del Prembulo, compatible
con lo mejor de nuestro constitucionalismo histrico liberal, con las palabras: La Nacin espaola, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el
bien de cuantos la integran, en uso de su soberana, proclama su voluntad de84 y
se cierra el texto as: En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo espaol ratifica la siguiente Constitucin.
Obvio es que la Nacin espaola protagoniza el prembulo, como poder constituyente del que emana el texto constitucional y los poderes constituidos del Estado,
incluyendo los autonmicos. A los efectos que nos ocupan lo ms interesante de esta
declaracin solemne es que concibe la soberana como unitaria, la enraza en la Nacin
espaola y descarta la pretensin formulada en las Constituyentes por los nacionalistas
83 Sabido es que en las constituciones de pases de significativa poblacin protestante tal mencin se incluye prcticamente siempre, al igual que en Grecia donde la religin hortodoxa desempea un rol muy relevante en la vida pblica. Menor unanimidad encontramos en el constitucionalismo de naciones de tradicin
catlica: Mientras el Prembulo de la Constitucin Irlandesa de 1937 se abre en nombre de la Santsima Trinidad. En las Constituyentes de la Italia de 1947 la cuestin se encon entre democristianos y comunistas,
encontrndose como nica salida transaccional la supresin de todo el Prembulo. Y en otros casos, como el
nuestro o como el de la Ley Fundamental del Estado de la Ciudad del Vaticano (1929), no se incluye tal mencin, aunque ello no permite decir que la Constitucin es atea, como sostuvieron en nuestra tierra algunos radicales al margen de la sensata actitud de la Conferencia Episcopal de la poca-, que, al parecer, no consideraban relevante el art. 16 C.E.
84 Fcil es observar el influjo del prembulo de la Constitucin de 1869 sobre el de nuestra Lex superior
vigente.
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vascos85 y por Esquerra Republicana de Catalunya86 de elevar a rango constitucional la

tesis de que la soberana pertenece a los distintos pueblos de Espaa. La soberana se
concibe como indivisible, y su titular es la nacin espaola, que el mismo prembulo, en su ltimo apartado, identifica con el pueblo espaol.
El encabezamiento del prembulo tiene su consecucin, como sabemos, en los dos
preceptos que abren el texto articulado: el art. 1.2 dispone: La soberana nacional reside en el pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado87. Y el art. 2 que establece: La Constitucin se fundamenta88 en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a
la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas.
La palabra nacionalidades afloraba por primera vez en la historia de nuestro
constitucionalismo, y lo haca no como sinnimo de nacin, sino como parte integrante de sta. No obstante la invencin provoc reservas en UCD89, en especialistas
prestigiosos en nuestra materia, como el profesor Murillo Ferrol90, y, entre tantos91, en
mi modesta persona que me pronunci en 1978 por escrito92, dado que conoca tanto
las tesis de Prat de la Riba y sus seguidores, como que ciertas palabras en la dinmica poltica pueden llegar a encerrar una carga explosiva pues determinados trminos
en la vida pblica se tornan en consignas aptas para manipular a las masas dispuestas
a seguir una bandera sencilla. El art. 2 de la CE y sus concordantes ni enumeraron las
nacionalidades ni expusieron los elementos diferenciales de una nacionalidad respecto de una regin, de manera que pese al esfuerzo teortico por llenar este vaco93 se
85 Vid. ARZALLUZ ANTIA, X., Intervencin en la Comisin de asuntos constitucionales y libertades pblicas del Congreso de los Diputados, Diario de Sesiones, 5 de mayo de 1978, pgs. 2063 a 2066.
86 Vid. BARRERA, H., Intervencin en la Comisin Constitucional del Congreso de los Diputados, el 8
de mayo de 1978, en Diario de Sesiones, n 60, pgs. 2075 a 2083.
87 Prontamente bien interpretado por la jurisprudencia constitucional, STC 6/81, en cuyo FJ 3 se declara
que el principio de legitimidad democrtica que enuncia el art. 1.2 de la Constitucin () es la base de toda
nuestra ordenacin jurdico-poltica.
88 Esta expresin est motivada en el deseo de esclarecer que la Nacin espaola no es una creacin de la
Constitucin de 1978, sino que es previa a ella, a la que sirve de causa en cuanto como se explicita en el
prembulo es su base natural.
89 Vid. ALZAGA VIILLAAMIL, O., Comentario sistemtico a la Constitucin espaola de 1978, Ed. del Foro, Madrid, 1978, pgs. 91 y ss.
Significativo fue que La Vanguardia, dedic especialsimo seguimiento a este punto.
90 MURILLO FERROL, F., La nacin y el mbito de la democracia, en Sistema, n 26, septiembre de 1978,
pgs. 8 y ss.
91 Con razn se seal por entonces que la expresin nacionalidad no se deba emplear como sustantivo, ya
que tena un carcter adjetival que dimanaba del sustantivo nacin, sin ser un concepto emancipado de este.
92 ALZAGA, O.: Comentario sistemtico,cit, pgs. 97 y ss., donde expusimos: El contenido concreto que se
haya de atribuir a la palabra nacionalidades , que consagra la Constitucin en este clebre artculo 2, corra el
riesgo de convertirse en caballo de batalla poltica, pues, aunque de su empleo en este precepto no se deriven
efectos jurdico constitucionales inmediatos, ya que, no es menos cierto que la batalla por el desarrollo ideolgico de esta palabra es intuible en el horizonteDe aqu que digamoslo con toda sinceridad-nos hubiera parecido preferible la ausencia del trmino que puede trocarse en no poco vidrioso, y hubiramos visto con
agrado cualquier otra solucin transaccional
93 Vid., entre otros, CORCUERA, J., La distincin constitucional entre nacionalidades y regiones en el decimoquinto aniversario de la Constitucin, en Documentacin Administrativa, n 232, ao 1993, pg. 18; SO-
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cre un rea de indefinicin y sabido es que en las aguas ambiguas algunos nadan
bien94.
Recordemos que la solucin constitucional supuso dejar fuera del marco constitucional la idea de que Espaa era una nacin de naciones. Y alguna otra cautela bien pertinente incorporamos los constituyentes en prevencin de las pretensiones que en el futuro esgrimiesen algunos nacionalistas radicales. Destacaremos dos: El art. 147.1 se
encabeza as: Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los Estatutos sern95 (lo
que aseguraba la concepcin de los Estatutos como norma no situada en el nivel superior
de la Constitucin, sino subordinada a esta) y, de otro lado, la consagracin de la expresin la nacionalidad espaola en los tres apartados del art. 11 para referirse a la adquisicin, conservacin y prdida de dicha nacionalidad. Tampoco se reconoci un derecho a la autodeterminacin a favor de las nacionalidades. Todo ello constitua una serie de
valladares para contener pretensiones futuras de nacionalismos radicales, junto a otros
complementarios de aquellos. Eran los puntos de apoyo con los que en el futuro podra
trabajar un TC al que se le legaba la realidad de un Ttulo VIII, tcnicamente muy imperfecto y peligrosamente abierto a una dinmica reivindicativa desde los nacionalismos
de vocacin soberanista.
Como es bien sabido, nuestra Constitucin vigente se aprob por amplia mayora, si
bien no podemos olvidar que no obtuvo el respaldo de los nacionalismos intransigentes
la abstencin del nacionalismo vasco fue lo ms significativo y goz del voto favorable de los moderados (a los que algn autor ha adjetivado como nacionalistas condescendientes96), aunque buena parte de la doctrina, con razn, llama la atencin sobre
el carcter gradualista de un nacionalismo moderado que esgrime unas pretensiones escalonadas que en ltima instancia no parecen renunciar a caminar hacia la antesala de la autodeterminacin. Sobre ello hemos de volver. Pero ahora dejamos constancia de que en el
perodo constituyente una clara mayora de los nacionalistas catalanes opt por llevar sus
pretensiones estatutarias hasta el lmite de lo constitucionalmente posible, forzando
ciertas interpretaciones, pero sin plantear excesivas cuestiones de principio que chocaran
con los cimientos y las paredes maestras del pacto constituyente.
No obstante, creo que hoy ha de reconocerse que la introduccin de la expresin nacionalidades ha servido de bandern poltico reivindicativo, en conflictos sin fin, planteando el interrogante de si no fue ingenua la pretensin de quienes haban sostenido que
aquella frmula permita que nacionalistas moderados y radicales se sintiesen a gusto en el seno del
Estado97. Slo recordaremos que ciertos sectores del nacionalismo cataln han visto en la
expresin nacionalidad la escarpia perfecta para colgar de ella rtulos innumerables
LOZABAL, J. J., Nacin, nacionalidades y Autonomas en la Constitucin de 1978 en AAVV:: Las bases constitucionales del Estado Autonmico, Ed. Mc Graw-Hill, Madrid, 1998, pg. 81. Y TUDELA, J., El Estado autonmico treinta aos despus. Ensayo de una valoracin, en Teora y Realidad Constitucional, n 24, Segundo
semestre 2009, pgs. 191 y ss.
94 Vid. ALZAGA, O: Comentario sistemtico, cit., especialmente el Comentario introductorioi al Ttulo
VIII, pgs. 819 a 825.
95 Vid. MUOZ MACHADO, S., Dentro de los trminos de la presente Constitucin, en El Cronista del Estado social y Democrtico de Derecho, n 15, octubre de 2010, pgs. 4 y ss.
96 RODRGUEZ ABASCAL, L., Las fronteras del nacionalismo, Ed. CEPYC, Madrid, 2000, pgs. 198 y ss.
97 Vid. TUDELA ARANDA, J., El Estado Autonmico treinta aos despus. Ensayo de una valoracin,
en TRC, n 24, Segundo semestre 2009, pgs. 191 y ss.
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como Museo Nacional de Catalua, Orquesta nacional de Catalua, himno nacional; pero, a
la vez, ven en la nocin de nacionalidad el factor diferencial del concepto de nacin soberana, que se predica en el art. 2 de la Constitucin Espaola, en relacin con el enunciado de su prembulo. Por lo que para ellos tal diferencia ha sido cuestin pendiente de enmienda, bien directamente de la Constitucin, bien por la va espuria de un Estatuto
contra constitutionem, como pueda ser el caso del Estatut de 2006. Pero algo debemos decir
antes de su predecesor.
VI. EL PREMBULO DEL ESTATUTO DE AUTONOMA DE

CATALUA DE 1979.
Tras un amplio dilogo triangular entre UCD, PSOE-PSC y CIU, se aprob en Diciembre de 1979 el Estatuto de Autonoma de Catalua98. El autor de estas pginas era
por entonces el portavoz de UCD en la Comisin Constitucional del Congreso de los Diputados y, por ende, le correspondi ser miembro de la ponencia conformada en la Cmara baja al efecto. Pero no queremos exponer nuestra visin de esta norma en base a
nuestras experiencias personales en la negociacin, debate y redaccin del texto del
prembulo, por ser ms riguroso deducir conclusiones de un texto que es de una parte
breve; de otra esencialmente acorde con el prembulo de la Constitucin de 1978 y con
su art. 2; y, por ltimo, portador de algunas dosis de ambigedad que son siempre inseparables del lenguaje propio del denominado nacionalismo gradualista.
Es breve y sobrio siete prrafos en comparacin con el Estatut de 2006. Correctamente constitucional cuando en su segundo prrafo manifiesta: Catalua, ejerciendo el derecho a la autonoma que la Constitucin reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones que integran Espaa, manifiesta su voluntad de constituirse en
comunidad autnoma. Y aporta cierta ambigedad cuando, ms adelante declara: El
presente Estatuto es la expresin de la identidad colectiva de Catalua y define sus instituciones y sus relaciones con el Estado en un marco de libre solidaridad con las restantes
nacionalidades y regiones. Esta solidaridad es la garanta de la autntica unidad de todos
los pueblos de Espaa. Obsrvese que en el prrafo transcrito se evita, en forma constitucionalmente correcta, calificar la identidad de Catalua de nacional. La ambigedad
emerge tmida pero agudamente al expresar, de un lado, que el Estatuto define las relaciones (de Catalua) con el Estado, sin mencionar que ello lo hace tambin y con rango superior la Constitucin, y al manifestar, de otro, que estamos en un marco de libre
solidaridad con las restantes nacionalidades y regiones, puesto que Catalua no despliega esa solidaridad en virtud de su librrima y soberana voluntad, sino por imperativo del tantas veces citado art. 2 CE donde la Constitucin reconoce y garantiza el derecho
a la autonoma de nacionalidades y regiones, a la par que establece la solidaridad entre
todas ellas, que no es de prctica libre, sino obligada en cuanto correlato de la propia autonoma. Lo que est reiterado con mayor nfasis, en el art. 138.1 CE 99.
98 Ley Orgnica 4/1979, de 18 de diciembre, BOE de 22 de diciembre de 1979.
99 138. 1. El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artculo 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo entre
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Hay otro inciso de aquel prembulo de 1979 que merece consideracin. Efectivamente en el ltimo de sus prrafos se menciona el derecho inalienable de Catalua al
autogobierno, los parlamentarios catalanes proponen, referencia que est transcrita en
el texto del prembulo del Estatuto de 2006, que como tendremos ocasin de ver
fue objeto de impugnacin ante el TC objeto de anlisis por el FJ 8 de la STC 31/2010
y del consiguiente pronunciamiento interpretativo, que analizaremos ms adelante, en
cuanto matiza de contenido al adjetivo inalienable.
VII. EL PREMBULO DEL ESTATUTO DE AUTONOMA DE 2006.

VII.1) EL PRONUNCIAMIENTO CAPITAL DEL PREMBULO DE LA PROPUESTA
PRESENTADA POR EL PARLAMENT.
Tenemos el deber de abordar el tema desde una difcil pretensin de objetividad y,
claro es, sine ira et studio. Un hecho innegable es que en un momento dado el proceso impulsado durante lustros de desarrollo del Ttulo VIII CE en clave federalista asiste a la
irrupcin de dos fenmenos que no estaban hasta entonces en el guin. Hablamos del
Plan Ibarretxe y del nuevo Estatuto Cataln, de los que afirm con acierto Parejo que eran
verdaderas revisiones en terra ignota constitucional (que) portan inevitablemente la
potencia de desvirtuacin del modelo establecido desde luego por la norma fundamental
y de asuncin, por ello y materialmente, de un papel co-constituyente que no corresponde a la norma estatutaria100. Pero mientras el Plan Ibarretxe era una opcin decisionista de inconstitucionalidad manifiesta, la Propuesta de nuevo Estatut encerraba
mayores complejidades.
Pese a lo mucho que se ha escrito sobre los enfoques sutiles que explican el alcance
del nuevo Estatuto de autonoma de Catalua como contrapunto a la tosquedad del
llamado Plan Ibarretxe, hay que concluir, con Francesc de Carreras, que no pasa de
responder a una lgica poltica muy elemental. As sostuvo el Catedrtico de la Universidad Autnoma de Barcelona: La explicacin del origen de todo ello es bastante sencilla
y tiene dos componentes principales. Primero, la reforma del Estatuto era innecesaria y
slo se emprendi por razones tcticas y electorales de los partidos, bastante al margen de
los deseos mostrados por los ciudadanos catalanes101. Segundo, aliarse con un partido independentista para acometer una reforma estatutaria es temerario y disparatado102.
las diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. 2. Las
diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn implicar, en ningn caso,
privilegios econmicos o sociales.
100 PAREJO ALFONSO, L., Respuestas a encuesta sobre el Estado autonmico, TRC, n 24, 2009, pgs.
32 33.
101 Efectivamente, a comienzos de 2003 tener un mayor grado de autogobierno slo preocupaba segn
el CIS al 3,9% de los catalanes, mientras que para el 54,4% el principal problema era el desempleo. Durante
el verano de 2005, en pleno debate parlamentario sobre el nuevo Estatuto, slo el 14% de los encuestados estimaba que el mismo era uno de los principales problemas de Catalua.
102 CARRERAS SERRA, F., de: El proyecto de nuevo estatuto de Catalua, en GARRIDO MAYOL, V., (Dir.):
Modelo de Estado y reforma de los Estatutos, Corts Valencianes, Valencia, 2007, pg. 275.
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Cabe recordar que este autor llevaba aos subrayando que los principales partidos nacionalistas catalanes y vascos siguen enclavados en el principio de las nacionalidades y ello
significa, en lo esencial, que a toda nacin le corresponde un Estado propio. Para los nacionalistas, la autonoma dice De Carreras no es otra cosa que un simple paso hacia la nica solucin final admisible: Tener un Estado propio La frmula actualmente preferida por
los nacionalistas es que son naciones sin Estado, formulacin claramente ideolgica, ya que lleva implcita que son naciones a las que les falta algo (pues) a toda nacin le corresponde un
Estado. Desde estas posiciones la lealtad constitucional se hace muy difcil103.
El hecho es que por el PSC se le present a Esquerra la oportunidad de ser parte del
Govern y copartcipe en la iniciativa legislativa para reformar in radice el Estatuto de 1979
desde sus viejos planteamientos; y no puede generar extraeza que, dada su composicin,
por tal Govern se propugnase, no ya una reforma global estatutaria, sino una reforma encubierta de la Constitucin, lo que ha permitido escribir a Luis Ortega que el texto de tal
proyecto era una LOAPA invertida104, tcnicamente la expresin nos parece discutible,
pero en la voluntad de los respectivos promotores de ambas normas puede escudriarse lo
que llamaramos un paralelismo inverso.
Como primera medida, se redact un prembulo heredero del que en su da sirvi de
prtico al proyecto de Estatuto de Nuria, de 1931, pese a la problemtica de inconstitucionalidad que encerraba Ciertamente, los cimientos del proyecto de Estatut consistan en el reconocimiento del carcter plurinacional del Estado espaol a travs del reconocimiento de la nacin catalana y de los derechos histricos del pueblo cataln
(expresin empleada reiterativamente como sinnimo de nacin catalana) como fundamento de su soberana, y, concretamente, de su singularidad competencial105. Tal opcin
a favor de proclamar en el prembulo la nacin catalana tena el respaldo acadmico, entre otros, del Catedrtico de la Universidad Pompeu Fabra y Director del Institut dEstudis
Autonmics, Carles Viver, que haba escrito: Es cierto que nacin jurdica en sentido estricto slo hay una en la Constitucin, pero el trmino nacin es suficientemente polismico como para admitir que la proclamacin de la existencia de una pluralidad de naciones, entendidas desde la perspectiva poltica, cultural o sociolgica, no vulnera
ningn precepto constitucional106; con este juego de manos se volva a los argumentos utiLo que con tales palabras quera transmitir el prof. De Carreras era muy claro: como primer ingrediente, un
PSC, que tras las elecciones autonmicas del 16 de noviembre de 2003, quiso alzarse al Gobierno de la Generalitat pactando con el nacionalismo independentista de ERC un nuevo Estatuto no una reforma del entonces
vigente que aprob el Parlament, el 30 de septiembre de 2004, en trminos chapuzados en una radicalidad
que pona en entredicho la futura viabilidad del Estado autonmico. Y confluy, como sumando, a partir de
2004, la necesidad del propio PSOE de lograr apoyos parlamentarios entre las minoras nacionalistas para mantenerse en el Gobierno.
Vid. ALZAGA, O., Del consenso constituyente al conflicto permanente, Ed. Trotta, Madrid, 2011, pgs. 76 y ss., y
96-97.
103 CARRERAS I SERRA, F., Respuesta a encuesta sobre dinmica del sistema autonmico, TRC, n 3,
1999, pg. 31.
104 ORTEGA LVAREZ, L., (Dir.): La reforma del Estado Autonmico, Ed. CEPC, Madrid, 2005, pgs. 18 y ss.
105 TORNOS MAS, J., El Estatuto de Autonoma de Catalua y el Estado Autonmico, El Cronista del
Estado Social y Democrtico de Derecho, n 15, octubre 2010, pgs. 18 y ss.
106 VIVER I PI-SUNYER, C., La reforma de los Estatutos de Autonoma. Con especial referencia al caso de
Catalua, Ed. CEPYC, Madrid, 2005, pg. 30.
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lizados por los nacionalistas vascos y los de Esquerra Republicana de Catalua durante el
proceso constituyente de 1978 con vistas a dar el paso confederativo hacia la nacin de naciones, en que estas ltimas se vincularan, en su caso y da, en ejercicio de su soberana.
Lo que el prof. Viver no poda negar es que en la dilatada historia del constitucionalismo
espaol su tesis careca de antecedente ni apoyatura alguna de Derecho positivo, y que el
trmino nacin tiene en nuestra Constitucin vigente una lectura jurdico poltica, que
conduce a que solamente se pueda predicar del colectivo espaol, nico titular de la soberana y de la potestad constituyente.
El proyecto de Estatuto pretendi caminando mucho ms all de la andadura acometida por el de 1979 gozar del formato de una Constitucin. Ello es notorio en un
prembulo de abultada extensin catequtico y doctrinario-, como tambin en todo el
ropaje del texto y en su sistemtica (que inclua declaracin de derechos de los ciudadanos de Catalua). Se aspiraba a un prembulo que aportase argumentos para sostener la
tesis de que ni el Estatut estaba subordinado jerrquicamente a la Constitucin de 1978,
ni la nacin catalana era parte de la nacin espaola.
Los derechos histricos del pueblo cataln se aducen en trminos ajenos a la fundamentacin clsica del nacionalismo cataln. En efecto, de un lado, encontramos referencia a
fechas que constituyen un hito en la historia de Catalua y del resto de Espaa, como el
fin de la Guerra de Sucesin y los Decretos de Nueva Planta (1714), la Mancomunidad
de 1914 y los Estatutos de 1932 y 1979. Es de destacar que no hay ms referencias al Siglo XVIII ni ninguna al Siglo XIX en que Catalua siempre se consider parte significativa de la Nacin Espaola, con excepcin, claro est, de los belicosos carlistas que no
aceptaban la idea de la soberana nacional.
De otro lado encontramos en la propuesta de prembulo un prrafo nada neutro: Es
en ese sentido que el Estatuto es depositario de una memoria y guarda el recuerdo de todos los que han luchado y de los que fueron exiliados e incluso de los que murieron por
el reconocimiento de los derechos nacionales de Catalua y los derechos sociales de los catalanes; obviamente estamos ante una referencia a la guerra civil y a la dictadura franquista, pero lo significativo es que se incorporan a la memoria de Catalua los exiliados y
los muertos de un determinado perodo en la medida en que sus objetivos eran los derechos nacionales de Catalua y los derechos sociales de los catalanes, de manera que,
como bien escribi Prez Calvo, quedan excluidos aquellos que pudieron resultar
igualmente exiliados o muertos pero cuyo objetivo podan ser las libertades y derechos de
todos los espaoles. Incluso se niega un pequeo lugar para la lucha entre catalanes estando en juego esos mismos objetivos. O es que no ha habido luchas fratricidas entre los
propios catalanes? Ha sido la historia de Catalua tan unvoca como pretende hacer ver
este prembulo?107.
Sabemos que la respuesta debe ser negativa: Baste con recordar que, no mucho despus de la Semana trgica, la CNT, a fines de 1918, tena en Catalua 345.000 afiliados y tras la huelga general iniciada en Catalua el 24 de marzo de 1919, en unos das
se afiliaron, con el impulso de la patronal, ms de 8.000 voluntarios armados al somatn
107 PREZ CALVO, A., Nacin, nacionalidades y pueblos en el Derecho espaol (Al hilo de la propuesta de Reforma
del Estatuto de Autonoma de Catalua), Ed. Biblioteca Nueva, Madrid, 2005, pgs. 109 y 110.
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y empezaron las detenciones de centenares de obreros y una cruda represin. Es decir, la

ms cruenta dialctica social (revolucin sindical y contrarrevolucin poltico-patronal)
que se ha dado en la Espaa de principios del siglo XX. Pero era uno de los captulos borrados en la historia de Catalua en su nueva versin de la propuesta de prembulo.
Tiene un cierto aspecto novedoso la apelacin a los citados derechos histricos,
que, segn creemos, se explica al menos en parte, por el deseo de sacar partido a la singular Disposicin Adicional Primera de la Constitucin de 1978, pese a estar limitada a
los territorios forales y pese a que los derechos histricos tengan cabida en el marco de
la Constitucin. Pero el proyecto no conectaba con derechos forales sino que declaraba:
El presente Estatuto sigue la tradicin de las Constitutions i altres drets de Catalunya, que
histricamente haban significado la articulacin poltica y social de los catalanes y las catalanas. Con lo que se desconoca que una cosa es que la palabra constitucin tiene muy
antiguas y plurales races108 y otra bien distinta que en su acepcin poltica contempornea slo se puede aplicar a leyes polticas fundamentales a partir del siglo XVIII con
los padres del constitucionalismo republicano norteamericano y con las aportaciones que
se destilan en ese gran laboratorio de las ideas jurdico polticas contemporneas que fue
la Revolucin francesa.
El historicismo neorromntico ciertamente es caldo de cultivo para el retorno al distanciamiento de los prximos, a que aspiran los nacionalismos infra estatales, pero es inquietante como ingrediente de un proceso constituyente, segn manifest prontamente,
desde su gran autoridad intelectual, Manuel Garca Pelayo109. Tambin es preocupante
porque la sublimacin del sentimiento identitario se formula de espaldas al gran
empeo supranacional que es el proceso de integracin y modernizacin de Europa.
Mucho se ha escrito sobre las virtudes que ven los nacionalistas ms radicales en
reescribir la historia y seguidamente enraizarse en la Historia mtica resultante, que
parte de una edad de oro en la noche de los tiempos, repleta de aciertos y bondades,
en el largo peregrinar por parte de un pueblo heroico, cuya zona sombra la configuran los agravios de los pueblos vecinos que tienen sojuzgado a aquel, y se encamina
hacia la recuperacin de tal edad de oro mediante su independencia de los opresores.
Es la construccin de una cultura poltica, dotada de sus propios mitos, construidos al
servicio de movilizar a las masas en torno a un nacionalismo que ofrece avanzar hacia
el ejercicio de un derecho de autodeterminacin, hoy traducido por derecho a decidir, que
permitir la liberacin de quienes oprimen a la nacin catalana y el apogeo de la misma. Porque con razn escribi Garca Pelayo que los mitos vinculados con la independencia contribuyen a configurar la conciencia nacional de ciertos pueblos110.
Tambin, dicho sea de paso, estuvimos en fase constituyente ante el pretexto histricista
que, en aras a los hechos diferenciales, impeda asumir un consenso federal. De modo
108 Todos sabemos que fue un trmino empleado por Aristteles y otros filsofos de la Grecia clsica. Y
en el Derecho cannico de la Iglesia Catlica se vienen empleando desde hace siglos las expresiones Constitucin Apostlica o Constitucin Pontificia. Y durante siglos hubo mltiples entes y personas jurdicas cuyos estatutos o reglas internas se denominaban constituciones.
109 Vid. GARCA PELAYO, M., El proyecto constitucional y los derechos histricos, en Obras Completas,
Ed. CEC, Madrid, 1991, Tomo III, pgs. 3171 a 3177:
110 GARCA PELAYO, M., Los mitos polticos, Ed. Alianza Universidad, Madrid, 1980, pg. 26.
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que el historicismo de los nacionalismos menos convivenciales ya haba logrado en

sede constituyente impedir un consenso federal a la altura de nuestro tiempo e igualmente haba contribuido a conseguir lo que aos despus el profesor Blanco Valds
adjetiv como un compromiso apcrifo111.
Este proyecto de prembulo tena algo muy singular; a saber, se remataba con diez
afirmaciones dogmticas a modo de conclusiones. Constatemos brevemente las que aqu
ms nos conciernen: Primero. Catalua es una nacin; Quinto. Catalua considera
que Espaa es un Estado plurinacional (lo que equivala a negar la existencia de la nacin espaola); y tras el dcimo aserto, se estableca: Por fidelidad a dichos principios y
para hacer realidad el derecho inalienable de Catalua al autogobierno, los parlamentarios catalanes proponen:. Arrancando a continuacin la redaccin del articulado,
del que slo mencionaremos que el artculo 1, reflejo directo del prembulo, tena
como rtulo: La nacin catalana; y su apartado 1, a modo de eco, dispona: Catalua
es una nacin.
VII.2) EN EL TEXTO DEL ESTATUTO APROBADO POR LAS CORTES GENERALES:

La propuesta de reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua remitida por el
Parlament se comenz a tramitar en el Congreso de los Diputados el 18 de octubre de
2005112, habiendo una conciencia generalizada de que haba de ser sometida a amplias
modificaciones, lo que plante una problemtica poltica de grueso calibre, que no
abordaremos en estas pginas.
Slo apuntemos que en el PSOE, como partido en el Gobierno y como hermano de
un PSC que haba propiciado el proyecto, se juzg pertinente convocar unas Jornadas sobre la materia en Sigenza (en 2005), cuyos debates estn publicados113. La proclamacin
de Catalua como nacin en el prembulo fue abordada con el mayor realismo, entre
otros, por Jos Mara Benegas: Primero hay que descartar que se trate, como se dice en
ocasiones, de un debate nominalista y por lo tanto secundario, ms o menos irrelevante.
La cuestin de fondo es de suma importancia porque afecta al mbito de la soberana, a la
regulacin del derecho de autogobierno, y a la atribucin con carcter exclusivo de un
marco estatal a la nacin espaola, para concluir: Cul es el problema de un nacionalismo reivindicativo progresivo si hacemos la concesin de la denominacin nacin?
Que hoy se sentirn nacin, pero maana plantearn que toda nacin, por su propia naturaleza, requiere un Estado114.
111 BLANCO VALDS, R., El largo viaje de Espaa: De la invencin del Estado autonmico al impulso hacia la confederacin, en www.fundacionmgimenezabad.es, 2009, pg. 2.
112 Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, 21 de octubre de 2005.
113 Ed. Pablo Iglesias, Abril de 2006, 311 pgs.
Asistieron a las mismas polticos cualificados del PSOE y profesores ms o menos afines, como Enoch Albert, Jos lvarez Junco, Paloma Biglino, Andrs de Blas, Francisco Caamao, Juan Cano Bueso, Francesc Carreras, Javier Corcuera, Elas Daz, Lus Fajardo, Juan Fernando Lpez Aguilar, Isidre Molas, Luis Ortega, Luciano Parejo, Jess Prieto, Alvaro Rodrguez Bereijo, Juan Jos Solozbal, Carles Viver
114 BENEGAS, J., Sigenza, cit., pgs. 44 y 74. Cfr. FAJARDO SPNOLA, L., Hacia otro modelo de Estado? Los socialistas y el Estado autonmico, Ed. Civitas, Madrid, 2009, pgs. 179 y 180.
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El hecho es que, aunque nunca falten intelectuales orgnicos que ofrecen y prestan
sus servicios en este caso en pro de la tesis de que el contenido del prembulo del Estatut era una cuestin del genero epiceno y de efectos neutros por carecer de valor dispositivo-, es obvio en primer trmino el valor interpretativo que se reconoce al prembulo de
toda ley115 y, en segundo lugar, que en Derecho pblico la imputacin de la autora de la
norma a una colectividad a la que se atribuye la soberana jurdico constitucional es la
primera piedra de cuya solidez derivar la legitimidad y alcance de la eficacia de la propia norma.
Por tanto no puede extraar que el texto del prembulo (que en el Congreso de los
Diputados desembocara en un largo texto, pero ms breve que el remitido por el Parlamento de la Generalitat), conllevase un problema que sobresala sobre los restantes. La
proclamacin de la nacin catalana, a modo de poder constituyente, con derecho a decidir
que lmites de la Constitucin de 1978 respetaba por el momento y cuales reformaba ya. En directa relacin con el uso de tales expresiones concatenadas con la consideracin de Catalua como nacin emergan en el propio prembulo otras conexas, como el empleo
del trmino realidad nacional, la referencia a los derechos histricos de Catalua, y
la antes aludida, de que Catalua es titular de un derecho inalienable al autogobierno.
El profesor De Esteban escribi en un artculo de prensa: (la) busca de una sentencia justa sobre la constitucionalidad del Estatut de Catalua oculta una nica cuestin.
En efecto, no se trata ni ms ni menos que de dar por buena la mencin a una Nacin catalana en su Prembulo, porque lo dems son destellos que derivan de esa afirmacin.
Si Catalua es una Nacin continuaba escribiendo Jorge de Esteban-, hay que
reconocer en consecuencia sus smbolos nacionales; si se reconocen sus smbolos nacionales, hay que aceptar la soberana del pueblo cataln; si se establece que el pueblo cataln es soberano, hay que adoptar la bilateralidad en sus relaciones con el Estado espaol;
si se acepta la bilateralidad hay que respetar que las competencias que reconoce el Estatut estn blindadas y no se pueden modificar; si se blindan las competencias de la Generalitat hay que asumir que la Constitucin no es ya la primera norma en Catalua; y si la
Constitucin no rige ya en este territorio, hay que reconocer tambin como vlidos
unos rganos propios, diferenciados de los espaoles, tales como otro Defensor del Pueblo y otro Tribunal Constitucional. En otras palabras: la independencia est ya al alcance de los nacionalistas catalanes, que en puridad no representan, en su versin radical, ni
la mitad de la poblacin116.
Ciertamente, dejando ahora a un lado si creemos que la concatenacin de causas que expone Jorge de Esteban ana sus eslabones exactamente en la forma que el resume, lo que
sera cuestin secundaria, es innegable que para cierto nacionalismo cataln la auto conceptuacin de Catalua como nacin (negando, al tiempo, por la tcita, la existencia de una nacin espaola) es la primera premisa de todo el silogismo estatutario, o, si se quiere, la clave
115 STC 36/1981, de 12 de noviembre, que reconoce a los prembulos un valor jurdico hermenutico.
Vease, tambin: HERRERO DE MIN, M., Prembulo, en CASAS, Mara Emilia y RODRGUEZ PIERO, M., Comentarios a la Constitucin Espaola, Ed.Wolters Kluber, Madrid, 2009, pgs. 4 y ss, donde se recoge
el valor jurdico que reconocen a los prembulos de sus respectivas magnas leyes los TC de Argentina, Turqua,
Portugal, Eslovenia, Chequia, Alemania, Francia y Polonia.
116 DE ESTEBAN, J., Una sola Nacin: Espaa, en: El Mundo, 11 de enero de 2010.
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de la bveda de toda su estrategia para poner las bases del derecho de autodeterminacin, a fin
de alcanzar, en su caso y da, un Estado propio e independiente. No puede consiguientemente producir extraeza que, llegado el momento de debatir el prembulo en el Congreso
de los Diputados, esta cuestin se encallase. Tras largo dilogo improductivo, se crey ver una
posible solucin que fuese admisible tanto para los nacionalistas catalanes que haban dado
el paso de adjetivar a Catalua como nacin, como para los representantes de las Cortes Generales que pensaban con buen criterio que con la Constitucin en la mano slo se poda considerar a Catalua como una nacionalidad. Esta particular solucin que contiene el prembulo se incorpora a un prrafo singularsimo en la historia del Derecho pblico europeo. Con
el siguiente tenor literal: El Parlamento de Catalua, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadana de Catalua117, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Catalua como nacin. La Constitucin Espaola en su artculo segundo, reconoce la realidad
nacional de Catalua como nacionalidad. El prrafo no era en verdad la piedra filosofal: segua pudiendo servir al nacionalismo cataln ms radical como primera premisa de un silogismo cuya conclusin fuese que la propia Catalua haba decidido, desde su hipottica soberana, que no era parte de Espaa. Y, a la vez, se haca decir a la Constitucin de 1978 (art.
2) lo que no contiene; a saber, ni una mencin expresa a Catalua, ni un reconocimiento expreso de la realidad nacional de Catalua (lase nacin), como nacionalidad.
Muy numerosos eran los textos del nuevo Estatuto de Catalua cuya constitucionalidad era puesta en cuestin, pero los citados del prembulo eran, si se nos permite parafrasear a Sadam Hussein, la madre de todas las batallas a ventilar en la sede del TC.
VIII. LA STC 31/2010 SOBRE EL ESTATUT.

A) Expresiones del Prembulo recurridas.
Fueron recurridas, por presunta inconstitucionalidad, diversas expresiones del
prembulo del Estatut. A saber:
a) La referencia a que El autogobierno de Catalua se fundamenta en la Constitucin as como en los derechos histricos del pueblo cataln que, en el marco de aquella, dan
origen en este Estatuto al reconocimiento de una posicin singular de la Generalitat.
b) La mencin de que El Parlamento de Catalua recogiendo el sentimiento y la
voluntad de la ciudadana de Catalua, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a
Catalua como nacin. La Constitucin espaola en su artculo segundo, reconoce la realidad nacional de Catalua como nacionalidad.
c) Y las palabras con que se abre el ltimo prrafo del prembulo: En ejercicio del derecho inalienable de Catalua al autogobierno, los Parlamentarios catalanes proponen118.
Pero antes de abordar el tratamiento que da a tales cuestiones la Sentencia del
Tribunal Constitucional parece pertinente esbozar alguna consideracin previa.
117 Ello no era verdad si lo leemos a la luz de las encuestas efectuadas en la poca sobre esta cuestin.
118 La cursiva es nuestra, a efectos de indicar las expresiones ms debatidas.
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B) La doctrina sobre la relacin jurdica que vincula a los Estatutos de Autonoma con la
Constitucin. El pronunciamiento capital del prembulo y otras expresiones significativas.
Tales incisos (derechos histricos, ciudadana de Catalua, nacin, as como
el derecho inalienable de Catalua al autogobierno) reflejan una sola idea capital, a saber,
la idea fuerza que sustenta a parte significativa del nacionalismo: Catalua es una nacin,
hija de una dilatada historia en la que ha ostentado sus propios derechos adjetivables de
histricos; y los integrantes de Catalua son sus ciudadanos que han de protagonizar el
derecho inalienable a un autogobierno que es propio a Catalua y no fruto de la Constitucin espaola. De manera que la mayor parte del prembulo del Estatut, pese a la labor
de pulimento llevada a cabo por las Cortes Generales, est escrita al servicio de tesis relativizadoras de que en la cspide de la pirmide normativa reine en solitario la Constitucin, expresin del poder constituyente de la nacin espaola en el ejercicio de su soberana. Se trata de cuestionar que los Estatutos de Autonoma se encuentren en un plano
inferior al de la Constitucin. Es el intento de sustituir la relacin de jerarqua entre
Constitucin y Estatutos por la tesis de que stos son normas ubicadas en el mismo plano horizontal en que se encuentra aquella, a la que de forma imprescindible vienen a
complementar. Todo ello estaba chapuzado en ideologa y buscaba construir lo que
Muoz Machado ha denominado el mito del Estatuto-Constitucin119.
Cuanto reflejamos en el prrafo anterior es el ms intrincado problema que haba de
lidiar el Tribunal Constitucional y explica por entero la pertinencia de una serie de declaraciones previas impregnadas de voluntad de rechazo que el Tribunal Constitucional considera que debe empezar por incorporar al Fundamento Jurdico 3 de la Sentencia que nos ocupa. En nuestro criterio, el Tribunal Constitucional no confecciona un
innecesario resumen de manuales al uso en nuestras universidades, en la disciplina de Derecho constitucional. Estamos ante algo de mayor enjundia: la cimentacin de las bases
de una argumentacin bien concatenada, que desmonta todo el argumentario del nacionalismo cataln ms radical en torno al Estatut. Y que se refiere tanto a su letra como, por
la tcita, a la propuesta inicial. As leemos en este apartado de la Sentencia: Los Estatutos de Autonoma son normas subordinadas a la Constitucin, como corresponde a disposiciones normativas que no son expresin de un poder soberano, sino de una autonoma
fundamentada en la Constitucin, y por ella garantizada, para el ejercicio de la potestad
legislativa en el marco de la Constitucin misma (as desde el principio, STC 4/1981, de
2 de febrero, FJ 3). Como norma suprema del Ordenamiento, la Constitucin no admite igual ni superior, sino slo normas que le estn jerrquicamente sometidas en todos los
rdenes.
Ms adelante, el TC sostiene: Los Estatutos de Autonoma se integran en el Ordenamiento bajo la forma de un especfico tipo de ley estatal: la ley orgnica, forma
jurdica a la que los arts. 81 y 147.3 reservan su aprobacin y su reforma. Su posicin
en el sistema de fuentes es, por tanto, la caracterstica de las leyes orgnicas; esto es,
la de normas legales que se relacionan con otras normas con arreglo a dos criterios de
ordenacin: El jerrquico y el competencial. En tanto que normas legales, el de je119 MUOZ MACHADO, S., El mito del Estatuto-Constitucin en la reforma del Estado autonmico, en:
Derecho pblico de las Comunidades Autnomas, Ed. Iustel, Madrid, 2007, Vol. I. pp 65 a 84.
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rarqua es el principio que ordena su relacin con la Constitucin en trminos de subordinacin absoluta120.
Esta exposicin, si se quiere, didctica pero sobre todo clarificadora desmonta la serie de esquemas teorticos que segn hemos narrado pretendan reconvertir la naturaleza jurdica de los Estatutos de autonoma para relacionarlos horizontalmente con la
Constitucin, se complementa en el FJ 4 de la propia STC con asertos como los siguientes: Es forzoso partir de la obviedad de que el Ordenamiento espaol se reduce a
unidad en la Constitucin; para afirmar poco despus: La primera funcin constitucional de los Estatutos de Autonoma radica, por tanto, en la diversificacin del Ordenamiento mediante la creacin de sistemas normativos autnomos, todos ellos subordinados jerrquicamente a la Constitucin y ordenados entre s con arreglo al criterio de
competencia; y para aadir ms adelante: La inconstitucionalidad por infraccin de un
Estatuto es, en realidad, infraccin de la Constitucin, nica norma capaz de atribuir (por
s o por remisin a lo que otra disponga) la competencia necesaria para la produccin de
normas vlidas.
Nos parece obvio que al sostener el alto Tribunal que un Estatuto es slo parte de un
nico ordenamiento jurdico, presidido por la Constitucin, est afirmando al tiempo que
ese nico ordenamiento jurdico es el de un nico Estado, a saber, el Estado Espaol. Ello
es tanto como negar toda cobertura constitucional a la tesis confederal, que se ha intentado construir a la ligera desde las bases del dogma de que estamos en presencia de tres
naciones o quizs de alguna ms, de lo que se deduca otro dogma vano: Es necesaria
la evolucin hacia un Estado confederal, compuesto por estados confederados, dotados de
sus respectivos ordenamientos121.
Una vez que el alto Tribunal ha expuesto de forma meridianamente clara la relacin
de supeditacin jerrquica en que se encuentran los Estatutos respecto de la Constitucin,
lex superior de nuestro Ordenamiento jurdico, cree, en el FJ 7, llegada la ocasin de abordar las impugnaciones que se contienen en los respectivos recursos respecto de los tres incisos del prembulo reproducidos en el encabezamiento de este apartado del presente Estudio. Pero como ello se aborda en una interpretacin en bloque de ciertos artculos del
Estatut con estos textos del Prembulo, resultan obligadas algunas consideraciones previas sobre el valor jurdico que el TC atribuye a ste.
C) El valor jurdico a efectos hermenuticos del prembulo de un Estatuto.
Tambin piensa el Tribunal, que ese es trance adecuado para precisar el valor que por la
mejor ciencia jurdica se reconoce a los prembulos, y que ello servir de prtico para el pronunciamiento, sobre la posible inconstitucionalidad de los prrafos del prembulo puestos en
cuestin. As el TC empieza por admitir que un prembulo no tiene valor normativo, siendo por
ello innecesario, y hasta incorrecto, hacerlo objeto de una declaracin de inconstitucionalidad ex120 Vid. ALZAGA VILLAAMIL, O., En torno al concepto de Ley Orgnica en la Constitucin, en Teora
y Realidad Constitucional, n 5, 2000, pgs. 115 y ss.
121 Vid. RUIPREZ ALAMILLO, J., Entre el federalismo y el confederantismo. Dificultades y problemas para la formulacin de una Teora constitucional del Estado de las Autonomas, Ed. Biblioteca Nueva, Madrid, 2010, especialmente, pgs. 189 y ss.
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presa que se recogiera en la parte dispositiva de una Sentencia de este Tribunal. Esa carencia de valor normativo tiene como consecuencia, en efecto, que, como afirmamos en la STC
116/1999, de 17 de junio, FJ 2, los prembulos no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad (SSTC 36/1981, fundamento jurdico 7; 150/1999, fundamento jurdico 2;
212/1996, fundamento jurdico 15; y 173/1998, fundamento jurdico 4). Ahora bien, carencia de
valor normativo no equivale a carencia de valor jurdico, del mismo modo que la imposibilidad de erigirse en objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad no supone que los
prembulos sean inaccesibles a los pronunciamientos de nuestra jurisdiccin en tanto que posible objeto accesorio de un proceso referido principalmente a una disposicin normativa.
Acto seguido, y como ms adelante habremos de ver, la Sentencia busca apoyo a la solucin que adopta (de la que discrepan los cuatro votos particulares) en un precedente sentado por el mismo en su primera poca, al exponer: De hecho, en la propia STC 36/1981
hicimos una declaracin expresa sobre el valor interpretativo del prembulo entonces examinado, bien que proclamndola en la fundamentacin jurdica y sin llevarla formalmente
al fallo. En suma, para el supremo intrprete de la Constitucin el valor jurdico del
prembulo consiste en su cualificada condicin como criterio hermenutico. Consiguientemente, entiende el TC que si ciertos conceptos y categoras que se recogen en el prembulo se proyectan sobre preceptos que contravienen la Constitucin, tal interpretacin de ciertas expresiones del prembulo resultar constitucionalmente inadmisible, debiendo privar el
Tribunal, en esos puntos, al prembulo, del valor jurdico que le es caracterstico, esto es, de
su condicin de interpretacin cualificada, pero sin declaracin expresa de inconstitucionalidad de prrafos o incisos que sean expulsados de la norma122.
Sin adentrarse en debates acadmicos propios de Bizancio, constatamos que, el Tribunal Constitucional equipara, de facto, con buen criterio a efectos jurdico constitucionales, las
menciones a la Nacin catalana con Pueblo de Catalua, lo que permite que sean objeto de
anloga valoracin. As en el FJ 9 leemos: No puede haber equvoco en la proclamacin
efectuada por el art. 2.4 EAC de que los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Catalua, pues es obvio que, conforme al propio art. 1 EAC, la Comunidad Autnoma de Catalua trae causa en Derecho de la Constitucin Espaola y, con ella, de la soberana nacional proclamada en el art. 1.2 CE, en cuyo ejercicio, su titular, el pueblo espaol, se ha dado
una Constitucin que se dice y quiere fundada en la unidad de la Nacin espaola. Y consecuentemente, el TC delimita con claridad el concepto de pueblo de Catalua123.
Mediante la reflejada construccin la sentencia dice eludir un pronunciamiento directo sobre los trminos mticos, cargados de la misma intencionalidad que lati en su da
bajo el Estatuto de Nuria o de la propuesta remitida en 2005 por el Parlament a las Cor122 Vid. FJ 7, in fine.
123 En el propio FJ 9 se sienta la siguiente doctrina: El pueblo de Catalua no es en el art. 2.4 EAC, sujeto jurdico que entre en competencia con el titular de la soberana nacional cuyo ejercicio ha permitido la instauracin de la Constitucin de la que trae causa el EstatutoEl pueblo de Catalua comprende as el conjunto
de los ciudadanos espaoles que han de ser destinatarios de las normas, disposiciones y actos en que se traduzca
el ejercicio del poder pblico constituido en la Generalitat de CataluaTal es el designio que justifica la expresin pueblo de Catalua en el art. 2.4 EAC, por entero distinta, conceptualmente, de la que se significa en
nuestro Ordenamiento con la expresin pueblo espaol, nico titular de la soberana nacional que est en el origen de la Constitucin y de cuantas normas derivan de ella su validez. As entendido ha de desestimarse
la impugnacin del art 2.4 EAC.
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tes. Pero, en realidad, no cree posible dejar de llevar al fallo un rechazo sobre las expresiones que considera ms inadmisibles del Prembulo. As, efectivamente, la primera declaracin del fallo afirma taxativamente que: Carecen de eficacia jurdica interpretativa
las referencias del Prembulo del Estatuto de Catalua a Catalua como nacin y a la realidad nacional de Catalua. Ello, a mi modesto entender es un proceder acorde con la mejor tcnica jurdica, pese a que sea calificado de insuficiente en los respetables y muy elaborados votos particulares de Vicente Conde Martn de Hijas, Javier Delgado Barrio,
Jorge Rodrguez Zapata y Ramn Rodrguez Arribas, y ser adjetivado de inclusin indebida en el voto particular del Magistrado, Eugeni Gay Montalvo; este ltimo, segn
creo, constituye buena prueba de que tal primera declaracin del fallo, como dira D. Jos
Ortega no pertenece al gnero epiceno.
Ahora bien, no se realiza ninguna otra privacin de eficacia hermenutica respecto
de otros incisos del Prembulo. En nuestra opinin, el Tribunal Constitucional con
ello parte tcita pero acertadamente de la distincin que nosotros hemos intentado
asentar en este artculo entre el pronunciamiento capital de un prembulo que es indubitado
y transcendente, pues concierne a la titularidad de su autora y a que la misma supone el
ejercicio, bien del poder constituyente o bien meramente de un poder constituido, en este
caso, el poder estatuyente y, de otra parte, los restantes enunciados del prembulo, condicionantes del rango y eficacia de la norma. Se ha subrayado el carcter novedoso de que
un Fallo del mximo intrprete de la Constitucin incluya un pronunciamiento de rechazo sobre trminos del prembulo de una Ley, aunque sea negndoles eficacia jurdica interpretativa y desde luego es la primera vez en que el TC lo hace con esta transcendencia, pero con ello, a nuestro juicio, no se ha extralimitado en las funciones que le
encomienda la LOTC, ya que segn su art. 27.1 mediante los procedimientos de declaracin de inconstitucionalidad (ha de garantizar) la primaca de la Constitucin y enjuiciar la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados y no es otra cosa lo que el alto Tribunal aqu ha hecho mediante una frmula,
a la par, precisa y nada agresiva.
Ms arriba hemos hecho referencia a que en el prrafo ltimo, que sirve de broche de
cierre del prembulo del Estatut del 2006 se incluye una expresin heredada del Estatuto de 1979. Pero debemos subrayar que ahora fue objeto de impugnacin ante el Tribunal Constitucional. Nos referimos al siguiente inciso: En ejercicio del derecho inalienable
de Catalua al autogobierno, los Parlamentarios catalanes proponen. El alto Tribunal
no acoge la impugnacin y formula una interpretacin interesante del adjetivo inalienable, que no lleva al fallo como interpretacin conforme, pero que materialmente lo
es cuando dispone: El nico sentido que cabe atribuir a la referencia del prembulo del
Estatuto al derecho inalienable de Catalua al autogobierno es el de la afirmacin de que tal
derecho no es sino el que el art. 2 CE reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones que
integran aquella. Derecho constitucional, por tanto, y, en virtud de esa cualidad inalienable, esto es indisponible para los poderes constituidos, y slo al alcance del poder de revisin constitucional. Es decir, el Tribunal Constitucional deja sentado que tales derechos no se sitan supra constitutionem, pues traduce libremente aunque velando
oportunamente por la supremaca de la Constitucin la expresin inalienables por
indisponibles para los poderes constituidos, pero al alcance del poder de revisin
constitucional. Estamos ante una autntica interpretacin conforme, que slo se
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explica que no se acumule al gran nmero de declaraciones de esta naturaleza que contiene el fallo por tratarse de una expresin tomada de la literalidad del prembulo del Estatuto de 1979 que no fue objeto en su da de recurso de inconstitucionalidad. Hay una
concesin ms formal, que material.
D) El juicio de inconstitucionalidad conjunto del prembulo con ciertos preceptos.
El Tribunal Constitucional, como acabamos de apuntar, no elude cierta valoracin
de inconstitucionalidad sobre los contenidos del prembulo, es decir, la que se efecta
conjuntamente con algn precepto del articulado. Y mediante este enjuiciamiento en bloque se hace el examen de constitucionalidad de ciertos artculos del Estatuto, a la luz del
prembulo.
Los principales trminos que se recogen en los respectivos preceptos del Estatuto,
que son objeto, por parte del Tribunal, de tratamiento conjunto con el Prembulo son:
Los derechos histricos (art. 5 EAC), la ciudadana de Catalua (art. 7 EAC) y los
smbolos nacionales (art. 8 EAC).
Traigamos a nuestra memoria el tenor literal del art. 5 del Estatut: El autogobierno de Catalua se fundamenta tambin en los derechos histricos del pueblo cataln, en
sus instituciones seculares que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del
artculo 2, la disposicin transitoria segunda y otros preceptos de la Constitucin, de los
que deriva el reconocimiento de una posicin singular de la Generalitat.
Sobre tal precepto el Tribunal Constitucional se manifiesta en el Fundamento Jurdico
10, que empieza con un pronunciamiento negativo al disponer: El art. 5 EAC sera manifiestamente inconstitucional si pretendiera para el Estatuto de Autonoma un fundamento
ajeno a la Constitucin, aunque fuera aadido al que sta le dispensa, que es pensamos
nosotros lo que tal precepto estatutario precisamente pretende por la va de la inequvoca
palabra tambin. Pero a partir de esa declaracin inicia el TC su interpretacin conforme al establecer expresamente: Sin embargo, el enunciado integro del artculo permite
descartar esa interpretacin, as como la de que con l se hayan querido traer a colacin para
la Comunidad Autnoma de Catalua los derechos histricos a los que se refiere la disposicin adicional primera de la Constitucin. Se trata de derechos histricos en un sentido bien distinto del que corresponde a los derechos de los territorios forales a que se refiere la disposicin adicional primera de la Constitucin. Esta contradiccin del texto
recurrido es as objeto de una interpretacin conforme, que se lleva a la parte dispositiva
(fallo) de la Sentencia, declaracin 3, en estos trminos: No son inconstitucionales,
siempre que se interpreten en los trminos establecidos en el correspondiente fundamento
jurdico que se indica, los siguientes preceptos: el art. 5 (FJ 10).
Sobre lo correcto o forzado de esta y otras interpretaciones conformes volveremos
ms adelante pues el uso reiterativo de esta suerte de frmulas merece que le dediquemos
una reflexin ms amplia.
Recordemos ahora el texto del impugnado art. 7.1 del Estatuto de Autonoma de
Catalua: Gozan de la condicin poltica de catalanes o ciudadanos de Catalua los ciudadanos espaoles que tienen vecindad administrativa en Catalua. Sus derechos polticos se ejercen de acuerdo con el presente Estatuto y las leyes.
El TC dispone con acierto, a nuestro entender que la ciudadana catalana no
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es sino una especie del gnero ciudadana espaola, a la que no puede ontolgicamente
contradecir. Para aadir despus: Los ciudadanos de Catalua no pueden confundirse
con el pueblo soberano concebido como la unidad ideal de imputacin del poder constituyente y como tal fundamento de la Constitucin y del Ordenamiento (STC 12/2008, de 29 de enero FJ 10). Por lo que se desestima correctamente la impugnacin.
A su vez, el art. 8 del Estatuto dispone: Catalua, definida como nacionalidad en el
artculo primero, tiene como smbolos nacionales la bandera, la fiesta y el himno. Y es objeto de recurso de inconstitucionalidad el adjetivo nacionales, que califica a los mismos.
Mientras en la Constitucin slo se recoge como smbolo de Espaa su bandera (art. 4.1) y
exclusivamente se prev que en los Estatutos se puedan reconocer banderas y enseas
propias de las Comunidades Autnomas (art. 4.2)124, hace lustros que la Generalitat puso nfasis en adjetivar estos smbolos como nacionales. Por va de ejemplos, cabe mencionar: La
Diada que es adjetivada de nacional por la ley autonmica 1/1980 y a su vez la Ley 1/1993
de la Comunidad Autnoma de Catalua dispuso que Els Segadors125 era el himno nacional.
Y an cabe aadir la aplicacin del mismo adjetivo a una Orquesta, un Museo, etc. Son supuestos de construccin de mitos que van configurando una determinada mitologa. No puede extraar que el TC (FJ 12) anuncie que se llevar al fallo una interpretacin conforme respecto
del primer apartado del art. 8 EAC (Catalua, definida como nacionalidad en el artculo
primero, tiene como smbolos nacionales la bandera, la fiesta y el himno) al declarar: los
trminos nacin y realidad nacional, referidos a Catalua, utilizados en el prembulo,
carecen de eficacia jurdica interpretativa, lo que dada la especial significacin de un prembulo estatutario126 as se dispondr en el fallo; y el trmino nacionales del art. 8.1 EAC es conforme con la Constitucin interpretado en el sentido de que el referido trmino est exclusivamente referido, en su significado y utilizacin, a los smbolos de Catalua, definida
como nacionalidad (art. 1 EAC) e integrada en la indisoluble unidad de la nacin espaola como establece el art. 2 CE, y as se dispondr en el fallo.
El TC en su FJ 12 desarrolla su visin, antes aludida, de la nacin y, aun aceptando que se est en presencia de un trmino proteico (realidad cultural, histrica, lingstica, sociolgica y hasta religiosa) dispone que en sentido jurdico constitucional la
Constitucin no conoce otra nacin que la nacin espaola y que (no se puede) referir el
trmino nacin a otro sujeto que no sea el pueblo titular de la soberana. Para pasar a
afirmar: Por todo ello, los trminos nacin y realidad nacional referidos a Catalua,
utilizados en el prembulo, carecen de eficacia jurdica interpretativa, lo que dada la especial significacin de un prembulo estatutario as se dispondr en el fallo127 (lase, a
124 Ni se constitucionaliza el himno nacional, ni se ha podido alcanzar un consenso para dotarle de letra,
fundamentalmente por las objeciones insalvables de ciertos sectores nacionalistas. Vid. A LEGRE MARTNEZ,
M.A., (Coord.): El himno como smbolo poltico, Universidad de Len, 2008.
125 Aunque se trata de una cancin popular, con cuna en la sublevacin de campesinos de 1640, a la
que se le hizo un arreglo musical y puso letra en 1892-1899.
126 La cursiva es nuestra. Tratamos de resaltar como el TC no considera aplicable la hermenutica jurdica
tradicional sobre los prembulos de las leyes ordinarias al prembulo de un Estatuto de Autonoma. Y le asiste toda la razn, pues tiene otro alcance al incorporarse a lo que se ha denominado el bloque de constitucionalidad.
127 Declaracin 1 del Fallo sobre que carece de eficacia jurdica interpretativa la referencia del Prembulo
a la realidad nacional de Catalua.
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nuestro entender: dada la especial significacin del pronunciamiento capital del Prembulo del
Estatuto). Y concluyendo que a los referidos smbolos slo se puede adjetivar de nacionales en cuanto se refieren a una nacionalidad.
Tal razonamiento del Tribunal Constitucional nos parece acertado. De una parte,
como sostuvo la Generalitat y la Abogaca del Estado el trmino nacin puede referirse a
realidades plurales, es decir tiene un carcter polismico. Ahora bien ello es una caracterstica que comparte con otras muchas expresiones del idioma espaol. Cualquier pgina del Diccionario de la Real Academia es prueba documental de esta verdad. Ahora
bien, tras afirmar lo anterior, de otra parte, recordemos que en el ordenamiento jurdico
ha de respetarse el principio de seguridad jurdica, consagrado en el art. 9. 3 CE, que implica esencialmente certeza y previsibilidad de los efectos que se derivan de las disposiciones normativas. Las palabras tienen con frecuencia varias significaciones segn se usen
en el lenguaje cotidiano, pero en el mbito jurdico en este caso en la rama del Derecho constitucional una palabra como nacin slo tiene una acepcin, la que constitucionaliza la CE en su prembulo y en su art. 2128, siguiendo la estela de nuestro Derecho
constitucional histrico.
E) La no llevanza al fallo de declaraciones de nulidad por inconstitucionalidad de preceptos
sobre los que slo se formula interpretacin conforme.
Obviamente, el Tribunal Constitucional como intrprete supremo de la Constitucin (art. 1 LOTC) puede formular en los fundamentos jurdicos de sus sentencias
interpretaciones conformes, en que se conserva una norma o un precepto en el seno del
ordenamiento jurdico, siempre que se lea en los trminos conformes con la Constitucin,
que la sentencia establece en sus fundamentos jurdicos y puede llevar al fallo. Ciertamente respecto de una interpretacin conforme cabe que un magistrado exponga
otro criterio en su voto particular.
En esta ocasin la discrepancia se encarna en cuatro votos particulares129. Alguna
razn que ignoramos explicar puesto que no hay efecto sin causa que tales votos de
substrato anlogo no se refundiesen en uno solo. Pero lo que aqu importa es el hilo conductor de sus respectivas reflexiones, que me permito resumir as: a) En principio, la tcnica de que el TC formule interpretaciones conformes tiene base en el art. 1 LOTC y
puede constituir prctica til y no objetable, ya que el propio alto tribunal tiene asentado
que slo cabe declarar la inconstitucionalidad de los preceptos cuya incompatibilidad
con la Constitucin resulte indudable por ser imposible llevar a cabo una interpretacin
conforme a la misma130; b) La interpretacin conforme tiene lmites pues no puede alcanzar a desfigurar un enunciado legal manifiestamente inconstitucional para hacerle decir exactamente lo contrario de lo que afirma, al efecto de que el nuevo enunciado formulado por el propio TC pueda, al tiempo, ser declarado compatible con la Constitucin.
Cierto es que el debate sobre los lmites de las interpretaciones conformes no se
128 Cfr. PREZ CALVO, A., Nacincit, pgs. 110 a 112.
129 Votos particulares de V. CONDE MARTN DE HIJAS (FJ 2 y 3), J. DELGADO BARRIO (FJ 1 y 2, y, en parte el 3); J. RODRGUEZ-ZAPATA PREZ (FJ 6,7,8 y 9); y R. RODRGUEZ ARRIBAS (FJ 3 y 4).
130 STC 111/1993, de 25 de marzo, FJ 8.
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inaugura con la sentencia 31/2010, que nos ocupa, pues ya estaba consolidada una doctrina del TC al respecto que, entre otras tesis, haba asentado las siguientes: a) El respeto al propio tenor literal de aquellos (preceptos impugnados)131; b) No le es posible al TC desconocer o deformar el sentido de enunciados legales provistos de
claridad meridiana132; c) Tampoco es posible una reconstruccin ex novo del mandato
imperativo de la norma enjuiciada133; d) El TC no puede llegar a usurpar las funciones
que corresponden al legislador134. Doctrina a cuya invocacin suma el Magistrado
Rodrguez Zapata las tesis por el ya defendidas en su voto particular a STC relativamente reciente135.
Adicionalmente es un hecho que hay un intrprete ltimo (en lo temporal) de la
Constitucin y especialmente de la jurisprudencia constitucional; este no es otro que
los constitucionalistas que estudian la jurisprudencia constitucional, investigan e imparten docencia en las universidades. Y buena parte de estos ltimos intrpretes parece
coincidir con los cuatro votos particulares en que la tcnica seguida por la Sentencia
31/2010 es criticable por abusar de la interpretacin conforme para expulsar del Ordenamiento jurdico contenidos dispositivos de textos (Prembulo y artculos) varios
del Estatut, sin llegar a declarar su nulidad. Se argumenta que incurre en prcticas rocambolescas para decir que un precepto puede seguir en el ordenamiento jurdico en la
medida que se entienda que precepta precisamente lo contrario de lo que dispone.
En la doctrina cientfica quien primero empu el estilete de la crtica acadmica sobre la literalidad de la sentencia fue el profesor Blanco Valds. Y en esta ocasin de las
tierras de Galicia no brotaron plantas de ambigedad e indefinicin. Su desacuerdo
con la tcnica esgrimida por el Tribunal era meridianamente claro. Como aqu hemos de
circunscribirnos al mbito del Prembulo, traeremos a colacin tan slo su crtica sobre
los FJ 10 y 12136. Respecto del primero, sobre la mencin en el art. 5 de los derechos
histricos del pueblo cataln como fundamento jurdico del pueblo de Catalua, este autor escribe: No hay que ser, desde luego, muy sagaz para descubrir la frmula magistral
que ha encontrado la mayora del TCE para sanar la inconstitucionalidad de lo que de
otro modo lo sera: La consistente en hacer decir al Estatuto lo contrario de lo que manifiestamente afirma, para poder proclamar luego que tal interpretacin es perfectamente
constitucional. Y concluye el profesor de Santiago: El Estatuto proclama, en suma,
un principio de doble legitimidad (la Constitucin y los derechos histricos del pueblo
cataln), algo que segn el TCE sera manifiestamente inconstitucional de no ser porque,
segn la sentencia, el precepto no dice lo que, tras su lectura, todo el mundo puede interpretar que afirma con toda claridad.
131 SSTC 222/1992, de 11 de diciembre (FJ 2) y 238/2007, de 12 de julio (FJ 2).
132 SSTC 22/1985, de 15 de febrero (FJ 5); 341/1993, de de 18 de noviembre (FJ 2) y 24/2004, de 24 de
febrero (FJ 6).
133 SSTC 11/1981, de 8 de abril (FJ 4) y 24/2004, de 24 de febrero (FJ 6).
134 SSTC 45/1989, de 20 de febrero (FJ 11); 96/1996, de 30 de mayo (FJ 22); 235/1999, de 20 de diciembre (FJ 13); 194/2000, de 19 de julio (FJ 4); 184/2003, de 23 de octubre (FJ 7); 24/2004, de 24 de febrero
(FJ 6); 183/2005, de 26 de mayo (FJ 5) y 235/2007, de 7 de noviembre (FJ 7).
135 VP (FJ 7) a STC 247/2007, de 12 de diciembre.
136 BLANCO VALDS, R. L: El Estatuto Cataln y la Sentencia de nunca acabar, Claves de la razn
prctica, n 205, 2010, pgs. 4 y ss.
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Y respecto del fundamento jurdico 12 (sobre el art. 8.1 EAC) acerca de los smbolos nacionales de Catalua aduce Blanco Valds que para el TC las palabras significan
algo diferente de lo que significan segn el Diccionario de la Lengua Espaola. Y aade:
el TCE resuelve uno de los asuntos ms debatidos en su seno (el de la constitucionalidad
o no de los trminos nacin y realidad nacional referidos a Catalua, contenidos en el
prembulo de la norma) con la doctrina, que lleva al fallo, de que ambos trminos carecen de eficacia jurdica interpretativa, lo que constituye un brindis al sol137.
Las tesis de Blanco Valds han sido respaldadas por el profesor Jorge de Esteban.
ste lo hace apoyndose en los votos particulares y especialmente en el del magistrado Javier Delgado, para quien entiende (la sentencia) que el examen del prembulo ha de hacerse al hilo del enjuiciamiento de los preceptos impugnados (FJ 7) y yo creo que es al revs:
al hilo del estudio del Prembulo habrn de examinarse los preceptos recurridos. En efecto, el Estatuto de Catalua aqu impugnado es una ley profundamente coherente: la
quintaesencia est en el Prembulo, que tiene su directo reflejo en el Ttulo Preliminar,
que a su vez se desarrolla en el resto del articulado138. De Esteban glosa as esas palabras:
De este modo, afirma, con toda la razn que la definicin de Catalua como nacin es la
clave esencial para entender lo que significa el Estatuto, por lo que el Magistrado sostiene
que con todo el respeto al pueblo cataln, es indudable que en un sentido jurdico-constitucional no
hay ms que una nacin que es la Nacin espaola Prembulo y art. 2 CE-, de suerte que la
definicin de Catalua como nacin y su consideracin como realidad nacional prrafo 14 del
Prembulo del Estatut resultan inconstitucionales139. Por consiguiente, Delgado no est de
acuerdo con el punto primero del Fallo, redactado para tranquilizar algunas conciencias,
pero que en el fondo sostiene De Esteban no es ms que un brindis al sol. Y apostilla: Como es sabido, la propuesta de esta aclaracin la hizo el Magistrado Manuel
Aragn, para salir del impasse en que se encontraban y porque crey, de buena fe, que servira para algo. Dios le oiga. Y concluye el Catedrtico emrito de la Complutense: Por
tanto, se debera haber declarado la inconstitucionalidad de la definicin de Catalua
como nacin140.
Si se leen con desapasionamiento, de una parte, los contenidos de la Sentencia dictada por mayora y, de otra, el texto de los votos particulares, pensamos que puede concluirse que la distancia es menor de lo que se ha viene sosteniendo. La distancia que separa a aquella de estos no es sideral. Lo veremos poco ms adelante.
F) Eplogo.
Una Sentencia se puede valorar acadmicamente in vitro o en su contexto. Porque
parafraseando a Ortega puede decirse que una STC es ella y su circunstancia. Est bien que
enseemos desde nuestras ctedras al alumnado que el Tribunal Constitucional es un rgano eminentemente jurisdiccional, que resuelve desde la luz del Derecho constitucional
137 BLANCO VALDS, R.: Vid. locus cit, pg. 11.
138 Vid. Voto particular, pg. 16.
139 Ibidem, pgs. 2 y 16.
140 DE ESTEBAN, Jorge: Reflexiones en torno al voto particular de Javier Delgado, en EL CRONISTA del Estado Social y Democrtico de Derecho, n 15, octubre 2010, pg. 15.
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vigente las presuntas contravenciones de la Constitucin, cuando sean impugnadas en

forma hbil por quienes estn legitimados para ello. El propio TC prontamente afirm la
ndole jurisdiccional de su naturaleza y de su funcin, a partir de su Sentencia 5/1981.
Pero el sustrato encierra una mayor complejidad.
Desde los primeros pasos en que en occidente se experimenta en torno a un control
de constitucionalidad del quehacer del poder legislativo, se plante la cuestin de si un
Tribunal Constitucional que revisa las soluciones legislativas de unas Cmaras parlamentarias legitimadas por el proceso electoral no es, en definitiva, contradictorio con el
principio democrtico141. Pero como la funcin hace al rgano, las Constituciones democrticas de nuestro tiempo han tenido que prever que los Tribunales constitucionales
se deben componer no con personas elegidas a travs del sufragio, sino con juristas de reconocido prestigio. Si bien no magistrados de la carrera judicial.
Recordemos que Alf Ross clasific las normas jurdicas por razn de su contenido en
normas de conducta y normas de competencia; y mientras las primeras seran objeto del
juicio ordinario de legalidad por los rganos del Poder judicial, las normas de competencia tendran como principal sujeto pasivo al Parlamento lo que explica que pueden carecer de sancin para el caso de su contravencin142. Pero las normas de competencia incorporadas a la Ley Fundamental, por la obvia supremaca de la Constitucin en el seno
del ordenamiento jurdico, pueden conllevar la nulidad de las disposiciones que las
vulneren a travs del pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Y sin duda ponderar
conflictos entre normas competenciales y la norma suprema del ordenamiento, redactada a veces en trminos impregnados de abstraccin y de generalidad, puede no ser fcil de
hacer tan solo con la hermenutica jurdica tradicional, que quizs se muestre algo coja
al efecto y precisada de la tcnica de la valoracin jurdico poltica, en que, junto a otros
factores, los principios y valores, as como las concepciones filosfico jurdicas e incluso
las adjetivables de ideolgicas de cada miembro del Tribunal emergern as con fuerza dirimente.
Cuando hay que resolver sobre un recurso de inconstitucionalidad del calado y alcance del resuelto por la Sentencia 31/2010, no faltan nunca los medios de comunicacin
y los polticos, que ven peligrar su obra legislativa impugnada, que plantean y cuestionan
el origen poltico del nombramiento de los miembros que conforman el Tribunal. Es
una forma de intentar deslegitimar la Sentencia que se teme, que desgraciadamente conlleva siempre un desgaste del propio Tribunal Constitucional. En la elaboracin de la
Sentencia que nos ocupa la clasificacin, efectuada por no pocos medios de comunicacin,
de los integrantes del Tribunal como progresistas o conservadores, ha sido tan reiterada como
lamentable, porque la imagen que se estaba transmitiendo era la de la falta de independencia de unos juristas a los que se presupona sometidos a una disciplina de partido in-
141 En los Estados Unido s de Amrica, el Senador George Norris, en 1930, se quejaba de las funciones
que en materia de anular leyes por inconstitucionalidad se haba atribudo el Tribunal Supremo, cuando
deca: Disponemos de una Cmara legisladora, denominada Cmara de Representantes, de cuatrocientos miembros. La segunda cmara, que llamamos Senado, se compone de algo menos de cien miembros. Pero tambin tenemos una tercera cmara legislativa, el Tribunal Supremo, integrada por nueve magistrados. Cfr. WILSON,
James Q.: American Government, 5 ed., Ed. Lexington, Massachusett, 1992, pg. 228.
142 ROSS, Alf: Sobre el Derecho y la Justicia, Ed. Universitaria, Buenos Aires, 1970, pgs. 29 y ss.
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visible, pero que se cree frrea. Aunque no es descartable que algunos polticos aspiren a
que esa dependencia exista, no debe darse y la Constitucin ha procurado evitarla con una
serie de frenos143. Y, en lo esencial, en este caso no se ha dado, si nos atenemos al fallo;
aunque est generalizada la impresin de que se han ejercido presiones importantes sobre
el Tribunal, lo que de ser verdad no permitira imputar culpas a este sino a quienes las
hayan ejercitado, pues ello se practica siempre indebidamente. Con razn ya a Kelsen le
preocupaba la necesidad de evitar lo que denominaba una influencia oculta e incontrolable de
los partidos polticos sobre el Tribunal Constitucional144.
El problema a que nos referimos existe en la medida en que hay dos grandes e insolubles cuestiones, a saber, en primer lugar, la de que los miembros del TC no tienen su
origen en un singular agujero negro de una lejana galaxia sino en la ms terrenal dinmica mayora oposicin que rige la vida poltica de una democracia parlamentaria de
partidos y, en segundo trmino, la de la imposible independencia de los miembros del
Tribunal respecto de si mismos y su propia visin del mundo. En efecto, hemos de aceptar que todo miembro de tan alto tribunal necesariamente tiene un sesgo en su formacin, una escala de valores, y ciertos prejuicios en el sentido ms literal de la expresin
en Alemania prefieren hablar de Vorverstndnis, quizs traducible por precomprensin lo
que afecta a sus principios filosfico polticos y filosfico jurdicos y hace que los juristas,
a la hora de enjuiciar la constitucionalidad de una ley, si hemos de introducir una anlisis poltico, no seamos en tales trances bienes fungibles145.
Desde lo expuesto en los prrafos anteriores slo parece parcialmente certera la introduccin que formula en su voto particular el magistrado Javier Delgado mediante la
afirmacin de que el Tribunal Constitucional (lase: la mayora de sus miembros) ha actuado no como un rgano jurisdiccional, que es lo que es, sino como un autntico poder
legislativo. Pero ello no siempre debe ser objeto de crtica, pues hay que entender que en
ciertos trances el Tribunal Constitucional, tanto en Espaa como en otras latitudes, se ve
en el deber de comportarse como el gran legislador. Retornaremos sobre ello.
Con la difcil objetividad a que aspiramos al escribir estas pginas, procuraremos
abocetar unas conclusiones sobre los pronunciamientos que la sentencia que nos ocupa ha
dedicado al prembulo del Estatut.
Primera. Cuando, como ha ocurrido en Espaa, se obstruye, por falta de consenso
entre las grandes fuerzas polticas el cauce de la reforma de la Constitucin146, los intentos de mutaciones constitucionales indebidas discurren a travs de regueros naturales hacia
la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, en bsqueda de que su doctrina subsane la
carencia de las reformas necesarias. Pero ello supone una andadura no digna de elogio,
pues implica endosar al Tribunal Constitucional, como intrprete supremo de la Cons143 Vid. FERNNDEZ SEGADO, Francisco: Comentario al artculo 159, en ALZAGA VILLAAMIL, scar (Director): Comentarios a la Constitucin espaola de 1978, Ed. Cortes Generales y Edersa, Madrid, 1999, Vol. XII,
pgs. 79 a 161. Y ALZAGA VILLAAMIL, scar: Sobre la composicin del Tribunal Constitucional, en Teora y
Realidad Constitucional, n 10 11, Semestre 1 de 2.003, pgs. 149 y ss.
144 KELSEN, H., Quien debe ser el defensor de la Constitucin, en La polmica Schmitt/Kelsen sobre la
justicia constitucional, Ed. Tecnos, Madrid, 2009, pgs. 289 y ss.
145 Cfr. ALZAGA VILLAAMIL, O.,: Sobre la composicin del locus cit., pgs. 151 a 157.
146 Vid. ALZAGA VILLAAMIL, O., Del consenso constituyente al conflicto permanente, Ed. Trotta, Madrid,
2011, pgs. 36 y ss; 56 y ss; 65 y ss; 76 y ss; 84 y ss y 96 y ss.
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titucin, no ya una potestad meramente nomofilctica, sino nomottica147, un verdadero poder constituyente permanente. Y si la falta de altura de miras y de capacidad de dilogo
y compromiso entre los grandes partidos nos lleva a este extremo la responsabilidad que
se hace gravitar sobre el Tribunal es excesiva. Lo menos que el mismo se merece en esta
dura posicin es comprensin de los especialistas en Derecho pblico.
Es cierto, como hemos de anotar, que la Sentencia incorpora alguna opcin tcnica
muy opinable, pero la responsabilidad est en los padres de la causa de la causa. Y no se
me diga que Dorado Montero me habra replicado que por esa va de establecer culpabilidades la responsabilidad de un adulterio acaba recayendo en el carpintero que hizo la
cama.
Segunda: La doctrina que sienta el Tribunal Constitucional en esta sentencia sobre
la posicin de los estatutos de autonoma respecto de la Constitucin es muy esclarecedora. Aunque sigue la estela de alguna sentencia suya previa, arroja una dosis de luz adicional que no es intrascendente. Un constitucionalista cataln de prestigio cierto y de catalanismo nada dudoso, el profesor Albert, ha escrito: Mayor influencia operativa,
aunque no sentimental, en el desarrollo del Estado Autonmico puede tener la posicin
disminuida y desvalorizada, que la STC 31/2010 asigna a los Estatutos de Autonoma148Y reduce hasta la casi irrelevancia la funcin constitucional de los Estatutos de
Autonoma y niega prcticamente cualquier posicin especial de los mismos en el ordenamiento espaol, especialmente respecto de las leyes estatales, y singularmente las
orgnicas149.
Tercera: El privar de eficacia jurdica interpretativa a las referencias del Prembulo del Estatuto de Catalua a Catalua como nacin y a la realidad nacional de Catalua es
jurdico polticamente necesario y tcnico jurdicamente correcto, aunque se trate de un
texto inserto en el prembulo, es decir, carente de fuerza normativa directa. Se hace invocando un caso de perfiles suficientemente anlogos. Nos referimos a la STC 36/1981150.
Pero en tal precedente el pronunciamiento se hizo en el correspondiente Fundamento
Jurdico, sin llevarlo al fallo, lo que sin embargo en la STC 31/2010 se hace mediante un
147 Vid. PUNSET BLANCO, R., Prlogo a LVAREZ LVAREZ, L., La lealtad constitucional en la Constitucin espaola de 1978, Ed. CEPC, Madrid, 2008, pg. XVI.
148 El sistema de Estatutos ha tendido a desaparecer en el Derecho constitucional comparado, hoy ya no
se mantiene ni siquiera por Italia, con carcter general, desde la reforma constitucional de 2003, que traslad
la funcin de distribuir las competencias entre el Estado y las Regiones (al menos, las ordinarias) de los Estatutos a la Constitucin.
149 Vid. ALBERT, Enoch: El Estado de las autonomas despus de la STC sobre el Estatuto de Catalua,
en El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, n 15, Octubre de 2010, pgs. 94 y 95.
150 STC 36/1981, de 12 de noviembre, en cuyo Fundamento Jurdico se declar: Una precisin final se
refiere al prembulo de la ley 2/1981 (C. A. del Pas Vasco) en el que se contienen afirmaciones que contradicen o interpretan errneamente preceptos de la Constitucin Espaola y del Estatuto del Pas Vasco. En la medida en que el Prembulo no tiene valor normativo, consideramos que no es necesario, ni incluso resultara correcto, hacer una declaracin de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva de esta
Sentencia. Sin embargo, consideramos conveniente, en cuanto los Prembulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretacin de las leyes, manifestar el Prembulo de la ley 2/1981 carece de valor interpretativo alguno en la medida en que el mismo se refiere a preceptos que sean declarados inconstitucionales y nulos en la
Sentencia o sean interpretados en la misma conforme a la Constitucin y al Estatuto de Autonoma y de manera
contraria a lo expresado en dicho Prembulo.
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paso adelante enteramente justificado por afectar a lo que en este artculo hemos dado en
llamar el pronunciamiento capital del prembulo de una norma poltica superior: su autora,
es decir, por afectar a la idea capital de si el Estatuto es obra de un poder soberano (la
Nacin) o de un poder constituido (la nacionalidad catalana. Se comenta que este
paso trascendente y enteramente clarificador de llevar a la cabecera del fallo que no es estatuye una nacin en el seno de un Estado de naciones se debe al buen juicio y a la tenacidad del magistrado Manuel Aragn; de ser as, a mi juicio, merece un reconocimiento expreso. Aunque casi nada se de tauromaquia, me permito discrepar, con el
debido respeto, de quienes han sostenido que ello es un mero brindis al sol. Es un pronunciamiento que desactiva el detonador de un texto con potencialidades explosivas.
Ciertamente, el aludido pronunciamiento del primer apartado del fallo pone punto
final al intento de construir la tesis de que en el modelo constitucional del Estado Autonmico cabe la Nacin de naciones (que demandara naturalmente el paso a una
Confederacin). No lo reconoce slo as mi modesta cabeza sino la ms autorizada de
Enoch Albert, quien ha escrito: Bajo la frmula del Estado Autonmico caba, ahora no
se sabe si de forma un tanto ingenua o de modo completamente equivocado, una concepcin plurinacional de Espaa Pero esta concepcin, al menos en germen, no se hallaba excluida sino que formaba parte de las inteligencias posibles del Estado Autonmico Con la STC 31/2010, que despliega aqu principalmente su carga preventiva, se
cierra el paso a esta posible concepcin del Estado Autonmico. Ciertamente en el FJ 12
el TC es de una notorio carcter profilctico y slo admite una concepcin uninacional
del Estado. Aun comprendiendo las buenas intenciones que laten bajo la letra de los cuatro votos particulares creemos que el pronunciamiento de la sentencia sobre el particular
es bastante en sus propios trminos.
Cuarta: De otro lado, el que la sentencia haga interpretaciones conformes con la Constitucin en bloque del prembulo con diversos preceptos del Estatuto (Arts. 5, 7 y 8)
puede ser, en principio, correcto, tanto si la interpretacin conforme del TC es positiva
(expresando la nica interpretacin constitucionalmente admisible) como si es negativa (o
de rechazo de las interpretaciones que entiende inadmisibles). Con ello el alto tribunal
ejercita la funcin interpretativa que le encomienda el art. 1 LOTC y acta de forma anloga a como lo hacen la mayora de los Tribunales Constitucionales europeos. El problema surge de que en este cometido el propio Tribunal tiene reconocido que no debe sobrepasar ciertos lmites.
Quinta: Llegados a este punto, nuestra reflexin desemboca en que asiste la razn a
los cuatro miembros del Tribunal que han emitido voto particular, en cuanto en los mismos sostienen que se ha resuelto la constitucionalidad de preceptos inconstitucionales hacindoles decir algo completamente diferente o contradictorio de lo que en su tenor literal se dispone Y con ello la sentencia entra en contradiccin con la propia
jurisprudencia del TC151.
Las preguntas que, segn creo, se har todo estudioso son dos. La primera es por qu
no se opt (en los casos en que la interpretacin conforme slo permita conservar un
precepto estatutario en el ordenamiento hacindole disponer justo lo contrario de lo que
151 Vid. las SSTC reflejadas en las notas 130 a 135 del presente artculo.
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el legislador haba pretendido y se deduca de su tenor literal), por un pronunciamiento

de inconstitucionalidad. Y no tiene fcil respuesta para quienes no hemos asistido a las
deliberaciones secretas del Tribunal. Quizs una explicacin plausible radique en que la
mayora del Tribunal ha buscado una solucin de diplomacia jurdica para reducir el ya
abultado nmero de artculos de un Estatuto ratificado en referndum que el fallo declara
inconstitucionales. La causa ltima del problema la volveramos a encontrar en aquel sector de la clase poltica que irresponsablemente ha puesto al TC ante una situacin lmite. No afirmo que el rebuscado proceder del tribunal en estos casos sea digno de elogio,
porque no lo comparto, slo pretendo entender la posicin de un tribunal al que se ha situado al borde de un escenario poltico disparatado.
La segunda pregunta que surge con espontaneidad es cules resultan ser los efectos
jurdicos del retorcido curso semntico de la sentencia en estos supuestos en que lee, a la
luz del prembulo, como constitucional en un precepto todo lo contrario que el mismo
establece. En mi opinin es que en el fondo no en su forma son tranquilizadores,
pues el Tribunal Constitucional no admite como constitucional lo que el legislador estatuyente, aun siendo inconstitucional, pretenda incluir como vlido en nuestro ordenamiento jurdico. Ahora bien, me temo que hay un efecto negativo, el que tales frmulas rocambolescas en nada contribuyen a restaar las heridas abiertas en el prestigio
del alto tribunal. Y ello es de lamentar pues el TC tiene potestas pero necesita de la mxima auctoritas.
Sexta: Consecuentemente, hay que asumir que la Sentencia ha desactivado el
prembulo del Estatuto y la mayor parte de ste. A tal conclusin llegan, con razonamientos diversos pero no contradictorios, los catedrticos de Barcelona Marc Carrillo152 y
Enoch Albert153. Siento con pesar que los medios de comunicacin politizados hayan
transmitido en muchos casos a la opinin todo lo contrario. Lo anterior constituye una
afirmacin que formulo a sabiendas de que cada uno de nosotros puede pensar en su fuero interno que si l hubiese sido el ponente de la sentencia la habra elaborado y redactado en trminos ms afortunados. Pero la perfeccin no es planta que crezca sobre la tierra.
Sptima: No se puede desconocer que toda la sentencia no slo aquellas consideraciones de la misma relativas al prembulo est escrita desde el conocimiento de los
objetivos mediatos de determinados sectores nacionalistas; y que el Tribunal procura,
dentro de sus posibilidades, salir al paso de sus pretensiones inconstitucionales de futuro. En otras palabras la sentencia asume funciones preventivas e incluso aspira a marcar
una vez ms los esfuerzos del TC en este sentido han sido innumerables una trayectoria federalizante para nuestro Estado Autonmico154. Sucede cuando cierra el paso a
las tesis confederativas al negar que Espaa sea una nacin de naciones, como se pretenda
dejar apuntado en el prembulo y se da tambin cuando atribuye las competencias al Estado y la interpretacin de los hipotticos conflictos, en exclusiva, al propio Tribunal.
152 CARRILLO, M., Despus de la sentencia, un estastuto desactivado, en El Cronista del Estado Social
y Democrtico de Derecho, n 15, Octubre de 2010, pgs. 26 y ss.
153 ALBERT, E., locus cit. pgs. 90 y ss.
154 Vid. RUIPREZ ALAMILLO, J., Captulo VI: La Teora Constitucional del Estado de las Autonomas
como bsqueda en lo devenido de lo que est por devenir, en Entre el federalismo y el confederantismo, Ed. Biblioteca Nueva, Madrid, 2010, pgs. 307 y ss.
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Ciertamente la lnea de futuro que cree asumible, en el marco de la Constitucin, el Tribunal Constitucional es la nica compatible con la modernidad para un Estado miembro de
la Unin Europea, pero ha sido objeto por el nacionalismo cataln ms endurecido de un rechazo que ha bordeado la insumisin. La convocatoria y celebracin, con el respaldo institucional de la Generalitat y de incontables instituciones subvencionadas por la misma, encabezada por una pancarta con el lema somos una nacin, tras la cual se portaba otra con el
subtitular tenemos derecho a decidir, fue, a la par, la prueba inequvoca de cul era el pronunciamiento capital del prembulo y de su inconstitucionalidad. Tambin acreditaba que
cierto nacionalismo no iba a aceptar el estado de cosas que establece el Tribunal Constitucional; la reciente ley de Catalua 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por va de
referndum155 parece ser el intento de poner otra primera piedra hacia la autodeterminacin.
La clase dirigente de la vida poltica espaola tiene que asumir la imprescindibilidad de
un gran esfuerzo de consenso para abordar una reforma de la Constitucin, a travs del procedimiento de su art. 167, que permita sustituir el Captulo III del Ttulo VIII y su rgimen
autonmico por una estructura federal estable y carente de ambigedades incompatibles con
el principio de seguridad jurdica. El negarse a extraer lecciones de la experiencia no es nunca inteligente y en algn caso puede ser temerario. Y el endosarle las responsabilidades de
esta deriva, ante la que slo se ofrece pasividad, al Tribunal Constitucional no es ni sensato
ni honrado. A nadie se le puede ocultar la dificultad del empeo; tampoco la urgente necesidad de dedicar al mismo el mejor y ms preclaro esfuerzo.
***
TITTLE: The Nation in the Preambles of the leges superiores. The Estatut of 2006 and the Judgement of the
Constitucional Court 31/2010
ABSTRACT: In the preambles of the fundamental political laws there is a key statement: the declaration of where sovereignty is vested, because there is placed the constituent power. The main cases to be analyzed in the comparative Constitutional Law and the most significant steps given by the history of the spanish Constitutions until the preamble of the Constitution of 1978. The problems within the preambles of the Autonomy Estatut of Catalonia of 1932, 1979 and 2006.
And the treatment of this one in the Judgement of the Constitucional Court 31/2010.
RESUMEN: Los prembulos de las leyes polticas fundamentales (leges superiores) solemos encontrar, entre otros, un pronunciamiento capital: su autora, que en las constituciones corresponde a quien ostenta la soberana y es el titular del poder constituyente. Se analizan diversos supuestos significativos del Derecho constitucional comparado y los ms significativos hitos del Constitucionalismo histrico espaol, hasta la Constitucin de 1978. La problemtica de los Estatutos de Autonoma de Catalua de
1932, 1979 y 2006. Y el tratamiento de este ltimo en la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010.
K EY WORDS: Preambles of the Constitutions. Constituent power. Nation, People. Catalan Estatut of 1932,
Catalan Estatut of 1979. Catalan Estatut of 2006. Judgement of the Constitutional Court 31/2010.
PALBRAS CLAVE: Prembulos. Prembulos constitucionales. Poder constituyente. Nacin. Pueblo. Estatuto de Catalua de 1932. Estatuto de Catalua de 1979. Estatuto de Catalua de 2006. Sentencia del Tribunal Constitucional
31/2010.
FECHA DE RECEPCIN: 15.12.2010. FECHA DE ACEPTACION: 26.01.2011
155 Que ya ha sido objeto de resolucin del Tribunal Constitucional, de fecha 15 de febrero de 2011.,
acordando su suspensin cautelar.
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REFORMAS ESTATUTARIAS Y CONSEJOS DE

JUSTICIA AUTONMICOS A LA LUZ DE LA
DOCTRINA DEL TC
GREGORIO CMARA VILLAR
Universidad de Granada
SUMARIO
I. Introduccin.
II. Los Consejos de Justicia en las reformas estatutarias.
III. Los Consejos de Justicia autonmicos y la STC
31/2010.
IV. Conclusiones.
1. INTRODUCCIN
Pese a su lgica netamente federal y a diferencia de otros sistemas polticos de este
cuo, en nuestro Estado autonmico el Poder judicial se configura constitucionalmente
como un poder nico, no afectado en principio por la descentralizacin poltica, que se
proyecta solamente en los poderes legislativo y ejecutivo. La Administracin de Justicia
en buena medida est concebida de espaldas a la distribucin territorial del poder de
acuerdo con el carcter polticamente descentralizado del Estado. Una sola mirada a las
principales normas constitucionales en la materia basta para corroborar esta afirmacin.
El poder judicial que regula el Ttulo VI de la Constitucin est integrado por jueces y magistrados independientes (art. 117.1) que ejercen con carcter exclusivo la potestad jurisdiccional desde los juzgados y tribunales (art. 117.3) con la excepcin de poder ejercer otras atribuidas por la ley en garanta de cualquier derecho (art. 117.4) y lo
culmina el Tribunal Supremo como rgano superior en todos los rdenes con jurisdiccin
en toda Espaa, salvo en materia de garantas constitucionales (art. 123.1). La organiza-
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cin y funcionamiento de este poder del Estado descansan sobre el principio de unidad
jurisdiccional (art. 117.5), formando jueces y magistrados un cuerpo nico y estando reservado su estatuto jurdico, as como el rgimen de constitucin, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, a la Ley Orgnica del Poder Judicial (art. 122.1).
Respecto al gobierno del poder judicial se configura un rgano, el Consejo General del
Poder Judicial, cuyo estatuto, rgimen y funciones estn reservados igualmente a la Ley
Orgnica, sealndose y garantizndose como indisponible un ncleo de funciones especficas en materia de nombramientos, ascensos, inspeccin y rgimen disciplinario (art.
122.2). Constitucionalmente se establece as un poder judicial nico, sin que los rganos
judiciales radicados en el territorio de la CA sean, por tanto, rganos autonmicos, sino
del Estado entendido como totalidad1, y un gobierno centralizado del poder judicial
(aunque sean susceptibles de establecimiento, mediante la legislacin orgnica, frmulas
de delegacin o desconcentracin). Conforme a esta configuracin, la materia Administracin de Justicia es obviamente de competencia exclusiva estatal (art. 149.1.5).
Sin embargo, la Constitucin tambin ha tomado hasta cierto punto en consideracin la organizacin territorial descentralizada del Estado al establecer determinados criterios bsicos para la organizacin judicial. As el art. 152.1, cuando dispone en su prrafo segundo que sin perjuicio de la jurisdiccin del Tribunal Supremo un Tribunal
Superior de Justicia culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma, pudiendo adems los Estatutos de Autonoma establecer los supuestos y las formas de participacin de aqullas en la organizacin de las demarcaciones
judiciales del territorio, de conformidad con la ley orgnica del poder judicial y dentro de
la unidad e independencia de ste2.
Estas previsiones, por limitadas que fueren desde una perspectiva descentralizadora,
permitieron a los Estatutos originarios, sin embargo, la regulacin de la Administracin
de Justicia en los aspectos que especficamente les concernan y abrieron tambin la puerta a una progresiva demanda de profundizacin autonmica en esta materia. Por lo que
se refiere a la evolucin del Estado autonmico, la tensin generada por el principio autonmico llev, ya a mediados de los aos ochenta, a una verdadera mutacin constitucional en la esfera competencial sobre Administracin de Justicia: a la vista de las diversas
aportaciones de los Estatutos de Autonoma en esta materia y de sus clusulas subrogatorias, la interpretacin constitucional condujo a la distincin entre la Administracin
de Justicia propiamente tal (como poder judicial, tanto en sentido objetivo como subjetivo), materia de estricta competencia estatal, de la administracin de la Administracin de la Justicia3, donde pueden proyectar y han venido proyectando sus competencias las Comunidades Autnomas, concurriendo a estos efectos con el Gobierno de la
Nacin y con el Consejo General del Poder Judicial, tal como quedara incorporado a la
1 SSTC 38/1982, 108/1986, 56/1990 y 105/2000.
2 Pero no es ste tan solo el nico dato constitucional que muestra la proyeccin del principio autonmico
sobre reas relevantes para la Administracin de justicia. El fenmeno autonmico comprende tambin, por un
lado, aquellos subordenamientos jurdico-materiales caracterizados por una especialidad territorializada, cuya
conservacin, modificacin y desarrollo se ha reservado a la exclusiva competencia de las Comunidades Autnomas que as lo hayan prevenido (art.149.1. 8); as como, por otro lado, las especialidades procedimentales relativas a tales especialidades sustantivas (art.149.1. 6).
3 SSTC 56/1990 y 62/1990.
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REFORMAS ESTATUTARIAS Y CONSEJOS DE JUSTICIA AUTONMICOS...
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LOPJ en las reformas sucesivas. De otro lado, el proceso de desarrollo de cada ordenamiento jurdico autonmico incide de manera cada vez ms intensa sobre la necesidad de
proyeccin de la organizacin territorial autonmica en la organizacin y funcionamiento del poder judicial, incrementando aquella tensin.
En definitiva, pese a que el poder judicial no pueda verse afectado por la descentralizacin de poderes prevenida en el Ttulo VIII de la Constitucin a partir del ejercicio del derecho a la autonoma establecido en su art. 2, cada vez resulta ms intensa la
modulacin territorial de la Administracin de justicia, por las razones antedichas, en
los planos institucional, organizativo y competencial y cada vez son ms evidentes y necesarias las medidas tendentes a adecuar la Administracin de justicia a la naturaleza de
un Estado compuesto en un fase ya muy avanzada de desarrollo4. Si bien estructuralmente
el poder judicial es uno en el Estado autonmico y as seguir siendo de no mediar una
reforma constitucional en sentido formalmente federal, organizativamente, sin embargo,
son diversas las opciones que podran permitir una mayor presencia de las Comunidades
autnomas en el mbito territorial de la Administracin de justicia dentro del marco
constitucional existente. Una de ellas podra ser la desconcentracin del gobierno del poder judicial, en la lnea planteada por las reformas estatutarias ms recientes, con el concurso de la legislacin orgnica.
Desde esta perspectiva, segn evoluciona y se desarrolla el Estado autonmico nos
encontramos, por un lado, con una fuerte tendencia autonmica a pretender esta mayor
presencia en el mbito de la organizacin de la Administracin de justicia y de su autogobierno que refleje legtimamente la densidad de su espacio constitucional propio; y, por
otro, con un marco constitucional muy estrecho, que ofrece unos mrgenes ciertamente
escasos para que el autogobierno pueda manifestarse significativamente en este mbito.
La pluralidad poltica y ordinamental del Estado autonmico, sin embargo, no se corresponde ya adecuadamente, como ocurre en otros muchos terrenos, con el modelo
existente de organizacin judicial. Como con toda razn se ha subrayado, el despliegue
del Estado de las autonomas durante prcticamente un tercio de siglo ha transformado
no ya solo las estructuras de la convivencia poltica, sino tambin la propia percepcin colectiva de la organizacin de los poderes e instituciones pblicas, y esto no puede dejar de
afectar a la Administracin de Justicia5.
Esta tensin solo podra ser adecuadamente encauzada y resuelta mediante una reforma constitucional o tambin, sustitutivamente y en buena parte, mediante la reforma
de la Ley Orgnica del Poder Judicial que diera respuestas a las principales demandas de
las CCAA en materia de Administracin de Justicia6. Sin embargo, como es bien cono4 Vid. J. F. LPEZ AGUILAR, Justicia y Estado Autonmico (orden Competencial y Administracin de Justicia en el
Estado compuesto de la Constitucin de 1978. Madrid, Secretara General Tcnica del Ministerio de Justicia e Interior/Editorial Civitas, 1994, passim; F. BALAGUER CALLEJN: Poder judicial y Comunidades Autnomas,
Revista de Derecho Poltico, n 47, 2000; J.M. PORRAS RAMREZ: La Justicia en los Estatutos de Autonoma de segunda generacin, Teora y Realidad Constitucional, n 24, 2 semestre de 2009, pgs. 265-292; L. JIMENA QUESADA: El principio de unidad del Poder judicial y sus peculiaridades autonmicas, Madrid, CEPC, 2000,
passim.
5 L. AGUIAR DE LUQUE: Poder judicial y reforma de los Estatutos de Autonoma, en L. AGUIAR DE LUQUE, A. PREGO DE OLIVER TOLIVAR y J.A. XIOL RIOS, La Justicia ante las reformas de los Estatutos de Autonoma,
Centro de Estudios Jurdicos/Thomson Aranzadi, 2005, pg. 34.
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cido, en Espaa tenemos un grave problema con la reforma de la Constitucin, no ya slo

por el ptreo carcter del procedimiento de reforma establecido en su Ttulo X, sino sobre todo por la carencia de tradicin al respecto y la presencia entre nosotros de una notoria incapacidad de la clase poltica para llegar a acuerdos de promocin e impulsin de
las reformas necesarias7, por lo que hemos de mirar ms bien y por ahora a la reforma de
la legislacin orgnica. Esta incapacidad est teniendo, sin duda, un altsimo coste para
nuestro pas en numerosos planos materialmente constitucionales, porque se cae en el peligro del cuestionamiento permanente de la Constitucin o del incremento de las mutaciones, con el riesgo de que no todas ellas sean secundum constitutionem. No es posible
permanecer anclados en el pasado; sabido es que la presin de la realidad, si no se reforman las normas constitucionales, acaba forzando su modificacin por interpretacin o por
la realizacin de prcticas dudosamente acordes con el texto de la ley de leyes, lo cual
puede producir perjuicios muy importantes, como prdidas de legitimacin e incremento
de las controversias jurdico-polticas. Algo de todo esto venimos percibiendo y padeciendo en Espaa, al menos desde finales de los aos noventa, y una muestra culminante es el proceso que ha conducido a la STC 31/2010.
La cuestin es que esta incapacidad para la reforma de la Constitucin, as como la
falta de respuestas del legislador orgnico en las sucesivas reformas de la LOPJ, ha llevado
precisamente a que las ms recientes reformas estatutarias contemplen, tambin en materia de Administracin de justicia, las posibilidades de aprovechar al lmite el marco
constitucional, contando en este caso con el hecho de que la negociacin poltica paralela
o subsecuente a la aprobacin de los Estatutos produjera una mayor apertura y viniera a
consolidar estos cambios mediante la reforma de la LOPJ, condicin absolutamente necesaria para que pudiera prosperar una tal reforma y su desarrollo.
Ciertamente, el Estatuto, pese a su condicin de Ley Orgnica, no es la fuente
adecuada para ello, ni por su mbito material (salvo en las limitadas cuestiones a las que
se refiere la Constitucin), ni por su carcter de fuente bilateral, ni por su consiguiente
eficacia territorial limitada, toda vez que la reforma de la Administracin de Justicia es
una cuestin que slo puede ser abordada en trminos generales respetuosos del principio
de unidad, sobre el que se sustenta; pero unido a este mismo argumento no lo es tampoco, y sobre todo, porque es la LOPJ la norma especficamente remitida por la Constitucin para que regule el conjunto de esta materia, y es a ella a la que queda por tanto reservada, aunque esto no obste a la inclusin y regulacin de determinados elementos y
menciones complementarias sobre la materia en los Estatutos como consecuencia de las
dimensiones territorializadas de la justicia constitucionalmente previstas, las posibili6 Tal como las sistematiza J. M. PORRAS RAMREZ, estas demandas son, bsicamente, el refuerzo de la posicin de los Tribunales Superiores de Justicia, alterando el sistema de recursos existente; lograr la territorializacin de los rganos de gobierno del Poder Judicial instituyendo los Consejos de Justicia autonmicos; otorgar a las CCAA un mayor protagonismo en la determinacin de la organizacin y planta de los tribunales, as
como en la creacin de los rganos judiciales del territorio; adaptar el estatuto de los jueces y magistrados a la
organizacin autonmica y reconocer a las CCAA mayores espacios de intervencin en el mbito de la ordenacin y gestin del personal al servicio de la Administracin de Justicia (op. cit., pg. 271).
7 A diferencia de otros pases de nuestro entorno, en los que se recurre con aires de normalidad a la reforma constitucional cuando la situacin lo exige, en Espaa slo podramos contabilizar dos reformas constitucionales en los ltimos dos siglos, una de ellas en 1845 respecto de la Constitucin de 1837 y otra de la Cons-
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dades de asuncin de competencias en materia de administracin de la Administracin

de Justicia y la articulacin con la normativa estatal.
En definitiva, la remisin que efecta la Constitucin a la LOPJ hace que en este terreno no pueda operarse en exclusiva con el binomio Constitucin/Estatuto, necesitndose
por tanto del concurso de la reforma de aquella Ley Orgnica para poder adoptar medidas en la lnea apuntada por los Estatutos como mecanismos para una mayor autonomizacin (ya que no es posible la descentralizacin poltica en sentido propio) de la Administracin de Justicia. La LOPJ, en efecto, acta por esta remisin como norma
competencial delimitadora tanto entre el Gobierno y el Consejo General del Poder Judicial, como entre el Estado y las Comunidades Autnomas.
Consciente de ello el legislador estatuyente, los Estatutos reformados se cuidan reiteradamente de remitirse a lo que disponga la legislacin orgnica en la materia, expresando en definitiva una voluntad de concordar y complementarse con una simultnea o
subsiguiente reforma de la misma que ponga en sintona lo querido por el estatuyente y
lo regulado a nivel orgnico. En este plano, va de suyo tener presente que en esta materia, competencia del legislador orgnico, las normas estatutarias no podran tener virtualidad jurdica alguna hasta que tal reforma se operase en la legislacin orgnica, de tal
modo que la eficacia de las normas estatutarias quedara diferida hasta ese momento y en
los trminos de aqulla; y, en caso de colisin, el Tribunal Constitucional sera competente para, apreciando el alcance de la mencionada reserva, determinar sus efectos sobre
la validez o la eficacia de la normativa estatutaria8.
Este planteamiento general sobre Administracin de justicia es obviamente vlido
para la especfica cuestin que abordamos en este trabajo, cual es la previsin por parte de
los Estatutos reformados de segunda generacin de la existencia de Consejos de Justicia
en las respectivas Comunidades Autnomas, lo que ha generado grandes rechazos y
difciles problemas de interpretacin que han culminado con la declaracin de inconstitucionalidad de la configuracin incorporada por el art. 97 del EAC. Sin embargo, consideramos desacertada esta decisin del Tribunal y los argumentos en los que la fundamenta, toda vez que hubiera sido posible una interpretacin de conformidad con el
marco constitucional. El objetivo de este trabajo es precisamente sustentar y fundamentar esa opcin, as como la posibilidad y conveniencia de que la legislacin orgnica sea
reformada para incorporar a la organizacin del gobierno del Poder judicial los Consejos
titucin de 1978 en 1992, en un aspecto muy restringido y concreto, para hacer posible la ratificacin por Espaa del Tratado de Maastricht.
8 Vid. STC 247/2007, FJ 6: Por lo dems, en el sistema de relaciones existente entre los Estatutos de
Autonoma y las leyes orgnicas previstas en la Constitucin no puede desconocerse tampoco la diferente posicin de los Estatutos respecto de las leyes orgnicas como consecuencia de la rigidez que los caracteriza. Su
procedimiento de reforma, que no puede realizarse a travs de su sola aprobacin por las Cortes Generales, determina la superior resistencia de los Estatutos sobre las leyes orgnicas, de tal forma que stas (salvo las de su
propia reforma ex art.147.3 CE), por la razn sealada, no pueden modificarlos formalmente.
En todo caso, de acuerdo con lo que indicbamos con anterioridad, las relaciones entre los Estatutos de Autonoma y las leyes orgnicas previstas en la Constitucin, estn sujetas a lo que al respecto dispone esta ltima. De ah que la reserva material que, en trminos especficos para cada caso, realiza la Constitucin a favor de
determinadas leyes orgnicas, suponga que cada una de dichas leyes pueda llevar a cabo una delimitacin de su
propio mbito (STC 154/2005, de 9 de junio, FFJJ 4 y 5, con referencia a otras), circunscribiendo la eficacia de
las normas estatutarias de acuerdo con dicha delimitacin. Pues bien, en caso de colisin, ser competencia de
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de Justicia en las Comunidades Autnomas, dando as un paso importantsimo en la adecuacin estructural de esta materia al carcter compuesto de nuestro Estado.
Que el gobierno del poder judicial forma parte del ncleo esencial de la materia
Administracin de Justicia no es cuestin que pueda ser discutida. En coherencia con esta
dimensin, la Constitucin (art. 122.2) configura al CGPJ como rgano del gobierno del
Poder judicial en su conjunto, cuya regulacin remite asimismo a la ley orgnica, estableciendo respecto de l una reserva no absoluta, pero sustantiva y esencial, un mnimo
indisponible, por tanto, referido a las materias de nombramientos, ascensos, inspeccin y
rgimen disciplinario de jueces y magistrados (adems de la correspondiente al establecimiento del estatuto y rgimen de incompatibilidades de sus miembros). Ese mnimo
esencial de la reserva est claramente orientado a preservar la independencia judicial,
principio cardinal de todo el sistema del Estado constitucional de Derecho y de la tutela judicial efectiva que ha de garantizar el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Por obvio que sea decirlo, en la prefiguracin constitucional el CGPJ es el rgano de gobierno
propio del Poder judicial con competencia en todo el territorio nacional, al que han de estar jerrquicamente subordinados, en consecuencia, los rganos de gobierno interno de
los rganos judiciales integrantes del Poder judicial establecidos por la ley, as como cualesquiera otros que puedan crearse. Esta insuprimible estatalidad, conforme al principio
de unidad, del gobierno del poder judicial impedira la existencia de rganos autonmicos de gobierno del poder judicial desvinculados o independientes del CGPJ, pero no
quedan excluidas ni la delegacin ni la desconcentracin9. Se excluye, pues, el establecimiento de rganos de gobierno del poder judicial de naturaleza propiamente autonmica en analoga con lo ocurrido con otras instituciones constitucionalmente dispuestas en
la esfera institucional y funcional de los otros poderes, ejecutivo y legislativo, ya que stos s son objeto especfico y necesario de la descentralizacin poltica en sentido propio
para que la autonoma constitucionalmente garantizada sea posible10.
este Tribunal la apreciacin del alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o eficacia de
la normativa estatutaria.
9 Cfr., por todos, J. C. CAMPO MORENO: El Estado autonmico, tambin en justicia, Valencia, Tirant Lo
Blanch, 2005, pg.89; L. AGUIAR DE LUQUE: Poder judicial y reforma de los Estatutos de Autonoma, cit.,
pg. 37; M. GERPE LANDN: La configuracin constitucional del Consejo General del Poder Judicial, en La
democracia constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Francisco Rubio Llorente, Congreso de los Diputados/Tribunal Constitucional/Universidad Complutense de Madrid/Fundacin Ortega y Gasset/ Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, Madrid, 2002, , vol.1, pg. 1001. Igualmente remitimos a nuestros trabajos previos en esta materia La descentralizacin del gobierno del Poder Judicial, cit., pgs. 373 y ss. y El Poder
Judicial en Andaluca, apartado 8 del Captulo VIII (Organizacin institucional de la Comunidad Autnoma)
de la obra colectiva coordinada por F. BALAGUER CALLEJN, El nuevo Estatuto de Andaluca, Madrid, Tecnos,
2007, pgs. 142 y ss. Es de inters, asmismo, tener presente la doctrina de los Consejos consultivos autonmicos sobre la creacin de los Consejos de Justicia; remitimos para ello al estudio de Z. PREZ SEGU: La creacin de los Consejos autonmicos de Justicia a la luz de la doctrina de los Consejos Consultivos autonmicos,
Cuadernos de la Ctedra Fadrique Furi Ceriol, n 54/55, pg. 201-221.
10 Estos poderes s han podido configurar instituciones propias, como reflejo idneo de la correspondiente
estatal, en su mbito (as, los Consejos Consultivos autonmicos, los Defensores del Pueblo autonmicos o las
Cmaras o Sindicaturas de Cuentas, entre otros, cuya creacin est conectada con la competencia especfica de
las CCAA sobre organizacin y estructura de sus instituciones de autogobierno (art.148.1.1, en relacin con el
art.147.2 c) CE), lo que no podra en ningn caso predicarse, por las razones expuestas, del gobierno del Poder
judicial en el mbito autonmico. Cosa distinta y por ello posible, en la misma lnea, sera la creacin de Con-
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La constatacin de este marco constitucional ha llevado precisamente, como veremos, a dos modelos, aunque no desvinculados, de regulacin estatutaria de los Consejos
de Justicia en el reciente proceso de reformas. Por una parte, un modelo que crea un rgano estatal (Estatutos de Catalua y Andaluca) y, por otro, un modelo que crea un rgano autonmico (Estatutos de la Comunidad Valenciana, Illes Balears, Aragn y Castilla
y Len), si bien abierto a la recepcin del modelo estatal. La opcin de los Estatutos cataln y andaluz est diseada en contemplacin de una articulacin concordante con la
LOPJ para el necesario respeto del marco constitucional y de la reserva efectuada a la misma. Para ello ya se contaba con una importante y tentativa iniciativa legislativa, que era
simultnea al inicio de la tramitacin de tales reformas y que qued, sin embargo, varada al finalizar la VIII Legislatura: el Proyecto de Ley Orgnica de modificacin de la Ley
Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en materia de justicia de proximidad
y Consejos de Justicia, aprobado por el Consejo de Ministros el 23 de diciembre de
200511, que configuraba el Consejo de Justicia como rgano de gobierno del Poder Judicial en el mbito autonmico, esto es, como un Consejo territorial subordinado al Consejo General del Poder Judicial, generalizando as esta estructura de gobierno judicial,
como viene exigido por los principios constitucionales, en todo el territorio nacional, impidiendo una inasumible asimetra en este mbito, al menos en lo que concierne a los aspectos directamente relacionados con la dimensin estatal del gobierno del poder judicial12. Sin embargo, en tanto se iban aprobando las propuestas de reforma y entrando en
vigor los nuevos Estatutos no ha habido una reedicin paralela de esta iniciativa y, finalmente, el Tribunal Constitucional ha se ha visto en la tesitura de abordar esta materia en la Sentencia 31/2010, recada en el recurso de inconstitucionalidad planteado por
ms de cincuenta parlamentarios del Grupo Popular, contrastando las previsiones estatutarias con la Constitucin y sin poder apreciar el posible dilogo Estatuto/legislacin
orgnica ya reformada a este respecto, con una concordancia material entre sus contenidos.
En lo que sigue vamos a considerar primero la regulacin de los Consejos de Justicia efectuada en los Estatutos reformados, con especial atencin al de Catalua, analizando despus crticamente la doctrina del Tribunal Constitucional sentada en esta materia en la mencionada Sentencia.
sejos de Justicia propiamente autonmicos referidos al ejercicio de las propias competencias en materia de administracin de la Administracin de Justicia, que no implicaran gobierno alguno del Poder judicial.
11 Congreso de los Diputados, Serie A, 27 de enero de 2006, n 71-1. Un estudio general del mismo puede encontrarse en mi trabajo La descentralizacin del gobierno del Poder Judicial, en VV.AA. Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Prof. Jordi Sol Tura. Cortes Generales, 2008, Vol. I, pgs. 369-384.
12 El mencionado proyecto de reforma de la LOPJ sufri los duros embates del propio Consejo General
del Poder Judicial (con mayora conservadora) y de la Asociacin Profesional de la Magistratura, a partir de los
argumentos de que con l se rompa la unidad del poder judicial en Espaa, estableciendo posiciones fuertemente teidas de ideologa que parecen estar operando tambin, como veremos, en el trasfondo de la argumentacin del Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, especialmente en lo concerniente al tratamiento tan
beligerante que da al Consejo de Justicia configurado por el EAC en el art.97. Pero tambin lo hicieron, con
posturas que denotan en este aspecto actitudes corporativistas, otras Asociaciones como la Asociacin Judicial
Francisco de Vitoria y el Foro Judicial Independiente. Del mismo modo, los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia se pronunciaron en contra de la reforma, al igual que la Asociacin de Fiscales. As lo dej
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II. LOS CONSEJOS DE JUSTICIA EN LAS REFORMAS ESTATUTARIAS

Ciertamente la previsin de los Consejos de Justicia en los nuevos Estatutos es una
de las novedades institucionales ms importantes y destacadas. En ellos cabe apreciar un
gran esfuerzo por ajustarse, apurndolo, al marco constitucional, as como por el respeto
a la reserva material que ste hace a la legislacin orgnica, con reiteradas remisiones a la
misma. Es innecesario subrayar que los Estatutos norma estatal, obra del legislador
orgnico, pactada con la representacin de cada territorio autnomo no pretenden desconocer o subvertir la unidad del poder judicial ni instaurar un gobierno del poder judicial como propio de la Comunidad Autnoma, sino acercar esta dimensin de la Administracin de justicia a la naturaleza y estructura de un ya muy evolucionado Estado
compuesto. En este esfuerzo es posible constatar, a mi juicio, tres maneras distintas de
abordar la inclusin del correspondiente Consejo Autonmico de Justicia y dos modelos
finalmente resultantes.
En primer lugar, algunos Estatutos crean el Consejo con carcter estatal (al menos
nominalmente, pues, en puridad, esta creacin correspondera a la Ley Orgnica a la que
se refiere el art. 122.2 CE), establecen su funcin y naturaleza, y detallan un conjunto de
atribuciones que especficamente le corresponderan, de acuerdo con la legislacin orgnica: se trata de los Estatutos de Autonoma de Catalua y de Andaluca que, como en
otras muchas materias, han destacado en extensin, detalle y profundidad de la regulacin, pretendiendo apurar al mximo el marco constitucional.
En segundo lugar, otros Estatutos crean el Consejo de Justicia de la correspondiente Comunidad (por tanto, con carcter autonmico) y remiten ntegramente a la regulacin por ley autonmica de su estructura, composicin, nombramientos y funciones
dentro del mbito de sus competencias propias y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley
Orgnica del Poder Judicial (Estatutos de la Comunidad Valenciana, de Les Illes Balears
y de Aragn). Y, finalmente, un Estatuto (el de Castilla y Len) simplemente se refiere a
la posibilidad de su creacin mediante ley en la que se establecer su estructura, composicin y funciones dentro del mbito de competencias de la Comunidad y de acuerdo
con lo dispuesto en la legislacin estatal.
El Estatuto de Autonoma de Catalua regula el Consejo de Justicia en el Captulo
II del Ttulo III y lo define en el artculo 97, conforme a una especfica naturaleza de rgano desconcentrado del CGPJ, en los siguientes trminos: El Consejo de Justicia de
Catalua es el rgano de gobierno del poder judicial en Catalua. Acta como rgano
desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de las competencias
de este ltimo, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgnica del Poder Judicial. De
manera correspondiente, el art. 98 establece sus atribuciones, proviniendo stas de diversas fuentes, refirindose genricamente el apartado 1 a que aquellas sern las que establecen el presente Estatuto, la Ley Orgnica del Poder Judicial, las Leyes que apruebe
el Parlamento y las que, si procede, le delegue el Consejo General del Poder Judicial.
Este mismo precepto, en su apartado 2, especifica una serie de atribuciones en relacin con los rganos jurisdiccionales situados en el territorio de Catalua, cuidndose
de nuevo de mencionar que se establecen conforme a lo previsto en la Ley Orgnica del
Poder Judicial. Tales atribuciones se refieren a la participacin en la designacin del
Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Catalua y en la de los Pre-
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sidentes de Sala del mismo y de los Presidentes de las Audiencias Provinciales; a la facultad de propuesta al Consejo General del Poder Judicial de incorporacin temporal de
Jueces y Magistrados a la carrera judicial con funciones de asistencia, apoyo o sustitucin,
expedir sus nombramientos y ceses, as como determinar la adscripcin de estos Jueces y
Magistrados a los rganos judiciales que requieran medidas de refuerzo; a la instruccin
de expedientes y al ejercicio de las funciones disciplinarias sobre Jueces y Magistrados en
los trminos previstos por las Leyes; a la participacin en la planificacin de la inspeccin
de juzgados y tribunales, y a ordenar, en su caso, su inspeccin y vigilancia y realizar propuestas en este mbito, as como atender a las rdenes de inspeccin de los juzgados y tribunales que inste el Gobierno y dar cuenta de la resolucin y de las medidas adoptadas;
a la facultad de informar sobre los recursos de alzada interpuestos contra los acuerdos de
los rganos de gobierno de los tribunales y juzgados de Catalua; a la facultad de precisar y aplicar en el mbito de Catalua, cuando procediere, los reglamentos del Consejo
General del Poder Judicial; a la facultad de informar sobre las propuestas de revisin, delimitacin y modificacin de las demarcaciones territoriales de los rganos jurisdiccionales y sobre las propuestas de creacin de secciones y juzgados; a la presentacin de una
memoria anual al Parlamento sobre el estado y el funcionamiento de la Administracin
de Justicia en Catalua; y, finalmente, se cierra la enumeracin de estas atribuciones con
una previsin general de apertura al ejercicio de todas aquellas otras funciones que le atribuyan la Ley Orgnica del Poder Judicial y las Leyes del Parlamento, y las que le delegue
el Consejo General del Poder Judicial.
El apartado 3 de este mismo artculo precisa, subrayando su carcter de rgano desconcentrado, que las resoluciones del Consejo de Justicia de Catalua en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias y permisos deben adoptarse de acuerdo con los
criterios aprobados por el Consejo General del Poder Judicial. Finalmente, el apartado 4
concreta que el Consejo, a travs de su presidente o presidenta, debe comunicar al Consejo General del Poder Judicial las resoluciones que dicte y las iniciativas que emprenda,
as como facilitar la informacin que le sea pedida.
Respecto a la composicin del Consejo el artculo 99 establece que estar integrado
por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Catalua, que lo preside, y por los miembros que se nombren, de acuerdo con lo previsto por la Ley Orgnica del Poder Judicial, entre Jueces, Magistrados, o juristas de reconocido prestigio.
Ser el Parlamento de Catalua quien designe a los miembros del Consejo que determine la Ley Orgnica del Poder Judicial.
En lo relativo a su organizacin y funcionamiento, el apartado 2 de este mismo precepto dispone que el Consejo aprueba su reglamento interno de organizacin y funcionamiento, de acuerdo con la normativa aplicable.
Finalmente, el artculo 100 del Estatuto se dedica al control de los actos del Consejo, especificando que son recurribles en alzada ante el Consejo General del Poder Judicial, exceptuando los casos en los que hayan sido dictados en ejercicio de competencias
propias de la Comunidad Autnoma, pudiendo estos ser impugnados jurisdiccionalmente
en los trminos establecidos en las leyes.
La regulacin que finalmente se incorpor al Estatuto, como puede comprobarse, ha
seguido muy de cerca las determinaciones que, previendo paralelamente el proceso de reformas estatutarias, ya se contenan en el Proyecto de Ley Orgnica de modificacin de la
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Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en materia de justicia de proximidad y Consejos de Justicia, anteriormente citado, que vena a configurar el Consejo de
Justicia como rgano de gobierno del Poder Judicial en el mbito autonmico subordinado al Consejo General del Poder Judicial13 en el que se estableca su composicin, organizacin, funcionamiento y funciones. Decado tal Proyecto con la finalizacin de la
VIII Legislatura, hasta la fecha no se ha presentado otro a las Cortes que aborde esta materia, si bien sta es la salida a la situacin actual que se prev tras la declaracin de inconstitucionalidad del artculo 97.1 y de otros preceptos concordantes del EAC contenida
en la STC 31/2010, cuyo anlisis realizaremos ms adelante14.
El Estatuto de Autonoma para Andaluca dedica al Consejo de Justicia de Andaluca el Captulo II de su Ttulo V. Su contenido, regulado en un nico artculo (144), es
coincidente con la regulacin efectuada por el Estatuto de Catalua, del que viene a ser
prcticamente una copia. No obstante, es posible advertir algunas diferencias. Contrariamente al cataln, en el andaluz se define el Consejo de Justicia como rgano de gobierno de la Administracin de Justicia (no del poder judicial) en Andaluca, sin mencionar expresamente el carcter de rgano desconcentrado del CGPJ, aunque el conjunto
del precepto apunte implcitamente a esta misma configuracin (visible, por ejemplo y
entre otros aspectos, cuando establece que entre sus funciones estarn las que les delegue
el CGPJ o cuando impone que sus decisiones en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias y permisos deben adoptarse de acuerdo con los criterios aprobados por
aqul). Tampoco se refiere el Estatuto andaluz a que los actos del Consejo de Justicia, con
la excepcin de aquellos que fueren dictados en ejercicio de competencias propias de la
Comunidad, sean recurribles en alzada ante el Consejo General del Poder Judicial. Estas
diferencias, pese a que podran perfilar un mayor respeto del EA por la regulacin que
pudiere establecer la LOPJ, sin embargo, no dibujan diferentes modelos, habida cuenta
de la identidad de funciones que a este rgano encomiendan ambos Estatutos15.
Los Estatutos de Autonoma de la Comunidad Valenciana (art. 33.3), Illes Balears
(art. 96) y Aragn (art. 64), incluyen un precepto, de similar tenor literal, en el que se establece que se crea el correspondiente Consejo de Justicia de la Comunidad Autnoma,
remitiendo a una Ley autonmica la determinacin de su estructura, composicin, nombramientos y funciones dentro del mbito de las competencias de la Comunidad Autnoma en materia de Administracin de justicia en los trminos que establece el Estatu-
apuntado en mi citado trabajo La descentralizacin del gobierno del Poder Judicial, pgs. 383-384. Vid.
el Informe del CGPJ sobre el Anteproyecto, de fecha 5 de Octubre de 2005.
13 Art. 1, seis y diez, en cuanto prevea la modificacin del artculo 104 de la LOPJ e introduca un Ttulo II bis en el Libro II de esta misma Ley bajo la rbrica De los Consejos de Justicia. En mi citado trabajo La descentralizacin del gobierno del Poder Judicial, al que remitimos, puede encontrarse un estudio sumario de este Proyecto en lo atinente a los Consejos de Justicia.
14 En efecto, ya en el informe sobre el impacto de la Sentencia que realiz el Grupo de Expertos por encargo del M.H. President de la Generalitat de Catalunya nada ms hacerse aqulla pblica, puede leerse, en este
sentido, que la reparacin de los efectos de la inconstitucionalidad declarada y el cumplimiento de la finalidad perseguida inicialmente por el Estatuto pasa necesariamente por la incorporacin a la LOPJ del Consejo de
Justicia como rgano desconcentrado del CGPJ. Similar orientacin han tenido las declaraciones polticas que
se han venido emitiendo tanto desde la Generalitat como desde el Gobierno del Estado sobre las posibilidades
de minimizar el impacto de la Sentencia sobre el Estatut.
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to y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgnica del Poder Judicial. Aclara el Estatuto
de Aragn que el Consejo de Justicia de Aragn tendr la consideracin, naturaleza,
competencias y facultades que le atribuya la Ley Orgnica del Poder Judicial y que asimismo, participar en todos los procesos de designacin que le atribuya dicha Ley. Por
su parte, el Estatuto de Les Illes Balears establece una mayora cualificada de dos tercios
para la eleccin de los miembros del Consejo de Justicia que corresponda elegir al Parlamento de las Illes.
Finalmente, el Estatuto de Castilla y Len, mucho ms contenidamente todava, se
limita a establecer en su artculo 42 la posibilidad de crear el Consejo de Justicia mediante Ley y establecer su estructura, composicin y funciones dentro del mbito de competencias de la Comunidad y de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin estatal.
A la vista de esta regulacin, los nuevos Estatutos de Catalua y Andaluca contemplan un Consejo de Justicia como rgano colegiado ad hoc que ejercera territorialmente, de manera desconcentrada y subordinada al Consejo General del Poder Judicial,
las funciones de gobierno que, de acuerdo con lo dispuesto en los Estatutos, se establezcan en la LOPJ, o les delegue el CGPG, as como aquellas otras establecidas en los Estatutos o que se establezcan en las leyes de las correspondientes Comunidades Autnomas
en materia de su competencia. Los dems Estatutos crean el rgano como propio de la
Comunidad autnoma, aunque sin definirlo y remitindose a la regulacin que establezca
la legislacin autonmica y tambin la orgnica estatal, con la excepcin del Estatuto de
Castilla y Len, que no lo crea, sino que establece solo la posibilidad de su creacin por
ley autonmica de acuerdo con lo que disponga la legislacin estatal.
Esta parca regulacin en los Estatutos de Aragn, Comunidad Valenciana, Illes Balears y Castilla y Len, ms cautelosa, ha llevado a parte de la doctrina a sostener la existencia de dos modelos completamente diferentes: el de los Estatutos cataln y andaluz,
basado en la opcin por un rgano estatal desconcentrado del CGPJ, y otro, sustentado
por los dems Estatutos reformados, que apuntaran a un rgano de naturaleza autonmica cuya funcin sera nicamente la de articular las competencias autonmicas en materia de administracin de la Administracin de Justicia.
Reconociendo que lo escueto de la regulacin en estos Estatutos hace que diste de
estar del todo clara esta cuestin, creemos, sin embargo, que estos Estatutos crean, en
efecto, el rgano autonmico conforme a sus competencias, pero se abren simultneamente a la recepcin de un Consejo de carcter estatal de acuerdo con lo que pudiera establecer la legislacin orgnica. Mientras que los Estatutos de Catalua y Andaluca entran a regular con cierto detalle las funciones y estructura de sus respectivos Consejos
como rgano desconcentrado del CGJP, los dems Estatutos, teniendo tambin como referencia ese modelo ya visible en el anteriormente mencionado Proyecto de Ley de reforma de la LOPJ, han optado por respetar la reserva a esta Ley Orgnica una vez decidida la creacin del rgano como autonmico (salvo el Estatuto de Castilla y Len, que se
expresa, recordemos, en trminos de posibilidad de creacin), mediante la remisin en
plenitud a la misma, ya que sta es la norma que ha de asignar las atribuciones a este rgano una vez configurado como estatal y establecer su estructura y organizacin, en su
caso, mediante la oportuna reforma, sin perjuicio del cierre de su regulacin, en lo que
concierne a sus competencias propias, mediante la correspondiente legislacin autonmica. Esta doble remisin a la legislacin orgnica estatal y a la legislacin autonmica,
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permite sostener que en realidad se est apuntando estatutariamente a un modelo, que se

concretara con la reforma de la LOPJ, que hara uniforme la regulacin de los Consejos
de Justicia en las CCAA en sus determinaciones esenciales. Si otra hubiera sido la pretensin de estos Estatutos, hubiera bastado, sin ms, con configurar un rgano autonmico para la articulacin de sus competencias conforme a la competencia de autoorganizacin institucional de la Comunidad Autnoma16, regulndolo con el necesario
detalle en sus aspectos nucleares. La ventaja que ofrece la generalidad con la que estos Estatutos abordan la creacin del Consejo de Justicia es su mejor acomodo a la reserva constitucional de esta materia a la legislacin orgnica, evitando cualquier conflicto con la
misma ante su esperada reforma. Incluso ante la ausencia de la referida reforma, esta disposicin estatutaria sera por su formulacin, sin estridencias, la norma de cabecera
para la regulacin de un rgano autonmico sin funciones normativas o ejecutivas, sino
deliberativas, consultivas y de asesoramiento, similar al creado por la Comunidad Autnoma de Catalua por el Decreto 119/2002, de 16 de abril (Consejo de Justicia de Catalua, hoy Observatorio Cataln de la Justicia en la configuracin que finalmente le
otorga, tras diversas modificaciones anteriores, el Decreto 179/2009, de 22 de diciembre)17.
Respecto a la naturaleza de este rgano, tal como aparece contemplado en la ms
avanzada y detallada regulacin del EAC y del EAA (que se proyectara como modelo posible para el conjunto de las CCAA una vez reformada la LOPJ), se tratara de un rgano
estatal de base territorial, subordinado al Consejo General del Poder Judicial, que ejercera sus atribuciones en relacin con el Tribunal Superior de Justicia y los Juzgados y
Tribunales radicados en la Comunidad autnoma; pero tambin de un rgano que ejercera funciones relativas a competencias propias que quedaran fuera del control del
CGPJ en tanto que no afectaran a la unidad de gobierno del poder judicial (competencias autonmicas en materia de medios personales y materiales al servicio de la Administracin de Justicia), que le vendran atribuidas por el propio Estatuto y la legislacin
autonmica. En relacin con su composicin, estaran presididos por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia, formando parte de ellos los miembros que se
nombren, de acuerdo con lo que establezca la Ley Orgnica del Poder Judicial, entre jueces, magistrados y juristas de reconocido prestigio. En lo concerniente a su mbito funcional, los Consejos de Justicia desempearan, a la vista de lo dispuesto en los Estatutos
cataln y andaluz, prcticamente las mismas funciones que hoy son atribuidas por la
LOPJ en su artculo 152 a las Salas de Gobierno de los TSJ, aadindose determinadas
novedades propias del mbito competencial autonmico.
Esta configuracin permite afirmar que las atribuciones de los Consejos de Justicia
autonmicos no supondran merma alguna de las correspondientes al Consejo General,
porque vendran a sustituir a la actual Sala de Gobierno; y, por otro lado, que las funciones son fundamentalmente de informe, consulta, participacin en trmites de adop-
15 En este mismo sentido, vid. ad exemplum, P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, El Poder Judicial en Andaluca y las competencias autonmicas en materia de Justicia, en S. MUOZ MACHADO y M. REBOLLO (Dirs.):
Comentarios al Estatuto de Autonoma para Andaluca. Civitas, 2008, pg. 977.
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cin de decisiones y de propuesta a aqul rgano, por lo que no se vera afectado el ncleo
esencial del gobierno del Poder judicial, ni quebrada en consecuencia la unidad de este
poder18. Respecto al rgimen de los actos del Consejo de Justicia, podran ser recurridos
en alzada ante el CGPJ, con la excepcin de los acuerdos dictados en el ejercicio de las
funciones atribuidas por los Estatutos de autonoma en el mbito de competencias de la
CA que, de manera coherente, seran susceptibles de impugnacin jurisdiccional conforme a la legislacin correspondiente, toda vez que aqu tanto el inters como la competencia son slo autonmicos y no se ve tampoco en juego la unidad de gobierno del Poder Judicial.
Precisamente por ello cabe apreciar un carcter ciertamente atpico y complejo de
estos rganos, en tanto que no siempre actuaran como rganos desconcentrados del Consejo General, pero sin llegar a tener por esta razn una doble naturaleza institucional.
Siendo esta especificidad coherente con la doble posibilidad de que la Ley Orgnica del
Poder Judicial y las correspondientes leyes autonmicas les atribuyan competencias y
tambin, como acabamos de apreciar, con el hecho de que se haya previsto un doble sistema de recursos, dependiendo de si se ejercen competencias propias del gobierno del poder judicial o de competencias autonmicas en administracin de la Administracin de
justicia, no por esto cabra predicar de los mismos un carecer bifronte o una doble naturaleza institucional, sino slo una dualidad de atribuciones a un rgano estatal y la
consiguiente doble va de recurribilidad de determinados actos, coherente con la afectacin o no, en cada caso, de la unidad del poder judicial y del mbito nuclear de la Administracin de Justicia19. Dicho sea esto con independencia de que, por s misma, la inclusin de funciones relativas a la administracin de la Administracin de Justicia
contribuya por este medio de integracin y colaboracin a facilitar, no a impedir, la unidad del poder judicial y de su gobierno, lo cual vendra a ser enteramente congruente con
el hecho de que en la realidad actual de nuestro Estado el gobierno del poder judicial no
pueda quedar completamente al margen de la estructura territorial del poder.
Esta configuracin compleja es, por tanto, consecuencia y reflejo de la misma complejidad del Estado autonmico en el marco de una progresiva evolucin segn una lgica o racionalidad federal que cada vez ms pone en tensin los estrechos mrgenes que
para este desarrollo habilita la Constitucin formal. Pero complejidad no significa ni inconveniencia ni imposibilidad20. Esta complejidad, a nuestro juicio, incluso puede expresar de manera ms fidedigna la realidad, y su gestin puede permitir una desarrollo
ms preciso y ajustado a las necesidades y retos que en la actualidad plantea la Administracin de justicia. La demanda de una mayor autonomizacin del gobierno del poder judicial, como de la Administracin de justicia en general, no solo es plenamente
legtima desde la perspectiva de la consecucin de un incremento en la calidad de la au-
16 Vid. X. DE PEDRO BONET: El Poder Judicial y la Administracin de Justicia en Aragn, en VVAA,

Estudios Jurdicos sobre el estatuto de Autonoma de Aragn de 2007, coordinados por la Asociacin de Letrados de
la Comunidad Autnoma de Aragn, Gobierno de Aragn, 2008, pgs. 115 y 116.
17 Vid. nota 26.
18 En este mismo sentido, J. M. P ORRAS RAMREZ, La justicia en los Estatutos de Autonoma de segunda generacin, cit., pg. 280.
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tonoma y el autogobierno y de su integracin en un marco unitario, sino tambin necesaria en nuestro modelo de Estado en el actual estadio de su desarrollo, tanto por razones de coherencia con su lgica interna como por lo que de positivo podra suponer de
mayor acercamiento y eficacia en la prestacin del servicio a los ciudadanos21.
Se ha sealado tambin como un aspecto problemtico en relacin con esta opcin
del legislador estatuyente el hecho de que se venga a introducir como novedad en tales
Consejos la presencia de miembros ajenos a la carrera judicial (Fiscal Superior y juristas
designados por las Asambleas Legislativas de las CCAA), rompiendo de esta manera con
una pauta establecida desde 1985, salvo en el CGPJ por expresa disposicin constitucional, segn la cual los rganos gubernativos deban componerse exclusivamente por
jueces y magistrados22. Adems de que en este punto deba recordarse el carcter no representativo, porque no es autogobierno, del gobierno del poder judicial, la existencia de
una mera pauta legalmente establecida no obliga por s misma a su mantenimiento indefinido; sobre todo si hay razones para su cambio, como es, desde luego, enriquecer tales rganos con la presencia de juristas directamente vinculados con la Administracin de
justicia como son los Fiscales Superiores y los llamados miembros laicos, tambin juristas de prestigio, capaces de aportar una experiencia contextual importantsima y susceptible de acercar ms a la realidad social a la hora de la adopcin de las decisiones, minorando las posibilidades de un ensimismamiento judicial. En definitiva, se tratara de
llevar al mbito autonmico la misma traza de la composicin del CGPJ, que incluye vocales no judiciales en razn de que pueda existir, segn el Tribunal Constitucional, una
aportacin de experiencia de personas conocedoras del funcionamiento de la justicia desde otros puntos de vista distintos del de quienes la administran23.
Este argumento es de fundamental importancia, a nuestro juicio, porque incluir a
juristas de prestigio elegidos por la Asamblea autonmica conforme a lo establecido por
la LOPJ no supone a todas luces (como a veces se ha sostenido de contrario) una ruptura
con la independencia judicial o una afectacin del ejercicio de la funcin jurisdiccional,
ni una quiebra de la unidad del poder judicial por su participacin en las decisiones de
un rgano que va a decidir sobre materias que afectan a los jueces. Si esto fuera as, se caera en el absurdo de cuestionar potencialmente con el mismo argumento la composicin
constitucionalmente establecida del CGPJ (art. 122.3); por otra parte, queda a la decisin
del legislador orgnico establecer una composicin y funcionamiento del rgano con los
suficientes equilibrios (proporcin entre miembros natos, miembros judiciales elegidos
y juristas de reconocido prestigio designados por las Asambleas de las CCCA; atribucin
19 Sin embargo, DE PEDRO BONET viene a sostener la existencia de esa doble naturaleza institucional, estatal y autonmica. X. DE PEDRO BONET: El Poder Judicial y la Administracin de Justicia en Aragn, cit.,
pg. 116.
20 Esta complejidad ha sido sealada, entre otros, como un problema que podra esgrimirse en contra de
los Consejos Autonmicos por P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, El Poder Judicial en Andaluca y las competencias autonmicas en materia de Justicia, cit., pg. 980.
21 Vid. Juan Antonio XIOL RIOS: El poder judicial y la construccin del Estado autonmico, en L.
AGUIAR DE LUQUE, A. PREGO DE OLIVER TOLIVAR y J.A. XIOL RIOS, La Justicia ente las reformas de los Estatutos
de Autonoma, cit.; y, del mismo autor, Evaluacin de los aspectos relacionados con la Administracin de Justicia en una futura reforma del Estatuto de Autonoma de Cataua, en VVAA, Estudios sobre la reforma del Es-
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de determinadas funciones con mayor incidencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional a rganos internos de composicin judicial...) y garantas (incompatibilidades de
los miembros no judiciales para el ejercicio de la funcin, establecimiento de mayoras
cualificadas para la adopcin de determinadas decisiones, etc...) con objeto de que la independencia judicial quede en todo caso preservada24.
III. LOS CONSEJOS AUTONMICOS DE JUSTICIA Y LA STC 31/2010

Hasta aqu hemos caracterizado sumariamente la configuracin estatutaria de los
Consejos de Justicia a partir del anlisis comparativo de sus textos y hemos realizado una
valoracin de la pertinencia de su regulacin. Pero la STC 31/2010 ha incidido en esta
materia de manera particularmente intensa y, a nuestro juicio, completamente desacertada, colocando ahora el debate, como consecuencia de su fallo, en otra esfera, toda vez
que ha convertido en inviable por constitucionalmente ilegtima, segn su interpretacin,
la opcin estatutaria contemplada expresamente en el EAC, reflejada en el Estatuto de
Andaluca y proyectable a las dems reformas estatutarias.
El punto de partida del Tribunal no es otro sino una sorprendente y a estas alturas tan rgida como involucionista posicin sobre el significado del principio de unidad jurisdiccional y, en consecuencia, acerca de una pregonada indiferencia de la Constitucin respecto de la estructura territorial compuesta del Estado. Dice as en el FJ 42
que el examen de las impugnaciones efectuadas por los recurrentes en materia de justicia
no puede sino partir del principio de que una de las caractersticas definidoras del Estado autonmico, por contraste con el federal, es que su diversidad funcional y orgnica
no alcanza en ningn caso a la jurisdiccin..., concluyendo sobre tales premisas que la
la funcin jurisdiccional, mediante la que tales normas [estatales y autonmicas] adquieren forma y contenido definitivos, es siempre, y solo, una funcin del Estado. En definitiva, si el Estado autonmico arranca con una Constitucin nica, concluye con una
jurisdiccin tambin nica, contenindose la diversidad de rganos y funciones en las fases del proceso normativo que media entre ambos extremos. La unidad de la jurisdiccin
y del Poder Judicial es as, en el mbito de la concrecin normativa, el equivalente de la
unidad de la voluntad constituyente en el nivel de la abstraccin. Este razonamiento
conduce a una radical e indita afirmacin: La estructura territorial del Estado es indiferente, por principio, para el Judicial como Poder del Estado25.
tatuto. Generalitat de Catalunya, Departament de Relacions Institucionals i Participaci. Institut dEstudis Autonmics, 2004.
22 P. L UCAS MURILLO DE LA CUEVA, El Poder Judicial en Andaluca y las competencias autonmicas en
materia de Justicia, cit., pg. 980.
23 STC 108/1986, FJ 8. Represe en que el gobierno del poder judicial no se configura constitucionalmente como autogobierno (cfr., SSTC 47/1986 y 108/1986), por lo que ni el CGPJ ni cualquier otro rgano colegiado de gobierno puede reclamar ni tener carcter representativo.
24 Todo ello quedaba regulado con precisin en el Proyecto de Ley Orgnica de modificacin de la Ley
Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en materia de justicia de proximidad y Consejos de Justicia, aprobado por el Consejo de Ministros el 23 de diciembre de 2005, al que hemos venido refirindonos reiteradamente. Vid., para ms detalle, examinando cada concreta medida, mi trabajo citado La descentralizacin del gobierno del Poder Judicial, pgs. 377 y ss.
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Sin embargo, consciente el Tribunal de la necesidad de no incurrir en incoherencia

con una realidad ya establecida y de conectarse con su propia jurisprudencia anterior,
aclara a continuacin que esta unidad orgnica y funcional del poder judicial, asegurada
por la competencia exclusiva del Estado en materia de Administracin de justicia, es
perfectamente compatible con el reconocimiento a las Comunidades Autnomas de determinadas competencias en el mbito de la administracin de la Administracin de
Justicia como vertiente puramente administrativa al servicio de la funcin jurisdiccional del Estado. La aclaracin es ya suficientemente expresiva del exceso terico y del
simplista planteamiento que contiene, pues viene a demostrar justamente lo contrario: la
relevante y creciente presencia de los entes territoriales en la materia justicia y la necesidad de compatibilizar la unidad del poder judicial con la estructura compleja del Estado. Viene el Tribunal a desconocer, en este sentido, la misma estatalidad de las Comunidades Autnomas, as como que la unidad se realiza en ese nivel superior que
contempla la globalidad del Estado y que permite integrar la pluralidad de la estructura territorial.
Partiendo de este planteamiento general que efecta el Tribunal y que pretende aislar por completo al poder judicial de la estructura autonmica del Estado, por lo que concierne a los Consejos de Justicia declara in totum la inconstitucionalidad del artculo 97
EAC, precisamente en cuanto que define y especifica la naturaleza del Consejo de Justicia de Catalua como rgano de gobierno del poder judicial en Catalua, desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial (FJ 47). Y como consecuencia de la que llama
esta conceptuacin errnea y de la invasin de la reserva de la Ley Orgnica, tambin
declara la inconstitucionalidad de los siguientes aspectos ms concretos, directamente relacionados con aquella caracterizacin: la del inciso y con la participacin del Consejo de
Justicia de Catalua de los apartados 5 y 6 del art. 95 EAC, que establecen, respectivamente, el modo de nombramiento del Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de
Justicia y de los Presidentes de Sala del Tribunal Superior de Justicia (FFJJ 45 y 48); de
las atribuciones de este Consejo enumeradas en el apartado 2 del artculo 98 en las letras
a (participacin en la designacin de presidentes de rganos judiciales), b (expedicin de
nombramientos y ceses de Jueces y Magistrados temporales), c (funciones disciplinarias
sobre Jueces y Magistrados), d (inspeccin de Tribunales) y e (informacin sobre recursos
de alzada contra acuerdos de los rganos de gobierno de los Tribunales y Juzgados de Catalua), en tanto que seran atribuciones que el Tribunal considera tpicas de un rgano
de gobierno del poder judicial y que afectaran a la ordenacin misma de los elementos
que cabe considerar consustanciales a la determinacin de la garanta de la independencia en su ejercicio (FJ 48); el apartado 3 de este mismo precepto sobre la adopcin de
las resoluciones del Consejo en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias y
permisos, al que, aunque no impugnado, considera inconstitucional por conexin (FJ 47);
el inciso por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Catalua,
que lo preside, y, del artculo 99.1, que establece la composicin, organizacin y funcionamiento de este rgano (FJ 49); el apartado 1 del artculo 100, en tanto establece la
25 Esta argumentacin del Tribunal que disocia y contrapone Estado federal a Estado autonmico ha sido
criticada con toda razn por F. BALAGUER CALLEJN porque pudiera llevarnos a concluir que no existe en el Estado federal unidad del ordenamiento a travs de la Constitucin normativa. Es decir, exactamente lo contra-
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recurribilidad en alzada de los actos del Consejo de Justicia ante el Consejo General del
Poder Judicial, salvo los de aquellos dictados en ejercicio de competencias de la Comunidad Autnoma (FJ 47); y, finalmente, el apartado 2 del artculo 101, tampoco impugnado, que dispone la convocatoria por el Consejo de Justicia de los concursos para cubrir plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Catalua, si bien en los trminos que
establezca la LOPJ (FJ 50).
El Tribunal deja subsistentes, sin embargo, los dems preceptos que componen la
regulacin de este rgano, en cuanto ya desprovisto de su carcter de rgano de gobierno
del poder judicial en Catalua, cuyos actos lo seran de un rgano desconcentrado del
Consejo General del Poder Judicial, toda vez que, segn su argumentacin, el Poder Judicial, basado en su organizacin y funcionamiento en el principio de unidad (art. 117.5
CE) no puede tener ms rgano de Gobierno que el Consejo General del Poder Judicial,
cuyo estatuto y funciones estn reservados al legislador orgnico, por lo que se infringen
con la regulacin estatutaria los art.122.2 y 149.1.5 CE.
El rgano que permanece tras la declaracin de estas inconstitucionalidades, una vez
despojado del carcter con el que lo conceba el Estatuto es, en consecuencia, completamente diferente: se tratara de un rgano autonmico cuyas desmembradas funciones subsistentes lo orientaran tan slo a servir de apoyo al cumplimiento de funciones de colaboracin y asesoramiento relacionadas con las competencias propias de la Comunidad
Autnoma en materia de administracin de la Administracin de justicia (un rgano del
que, por cierto, ya dispona y dispone en parte la Comunidad Autnoma de Catalua26).
Con ello queda plenamente desvirtuada y sustituida la voluntad del legislador estatuyente, que claramente estaba configurando un rgano completamente diferente del que
al final queda plasmado como hipottico en la norma estatutaria, plantendose de este
modo la cuestin de hasta qu punto es constitucionalmente adecuada y admisible una
depuracin de normas que tcnicamente tenga por resultado una tal configuracin, que
cabe calificar de objetivamente manipulativa al no abordar sistmicamente en su integridad y coherencia propia el diseo completo que del rgano realiz el legislador estatuyente y dar pie a perfilar en negativo otro completamente distinto y no querido por
aqul27.
rio de lo que la realidad nos dice pues la normatividad de la Constitucin ha ido vinculada histricamente a la
formulacin federal, en la que se plasma, inevitablemente, la unidad de eso que los juristas llamamos poder
constituyente, en la propia Constitucin Federal (Las cuestiones institucionales en la STC 31/2010, de 28
de junio, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, n 15, Octubre de 2010, pg. 67. Vid. tambin
una crtica intensa y pertinente de lo equvoco y errneo de estos postulados, tanto desde una perspectiva terica como comparativa, en M. . APARICIO PREZ: Comentario a la STC 31/2010. Sobre el poder judicial, Revista Catalana de Dret Pblic, Especial Sentencia sobre el Estatuto.
26 Mediante el Decreto 119/2002, de 16 de abril, posteriormente modificado por el Decreto 95/2003, de
1 de abril, y por el Decreto 370/2004, de 7 de septiembre, se cre el Consejo de Justicia de Catalua como rgano colegiado, sin funciones normativas ni ejecutivas, con el objetivo de ser un foro de anlisis, reflexin, debate, participacin y propuesta de actuacin en materias relacionadas con la Administracin de justicia en Catalua, con la finalidad de promover la comunicacin y el intercambio entre los operadores y las instituciones
implicadas en esta materia. Posteriormente, con objeto de evitar la posible confusin con el rgano previsto por
el art.97 del Estatuto, se modifica su denominacin por el Decreto 377/2006, de 3 de octubre, pasando a ser
Observatorio Cataln de la Justicia, amplindose al mismo tiempo la composicin del mismo en lo relativo a
las personas representantes de las organizaciones y asociaciones representativas de intereses relacionados con el
mbito de la Administracin de Justicia, personas de prestigio en el mbito de la justicia y en el mbito de las
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La argumentacin central de la que parte el Tribunal para declarar la inconstitucionalidad del Consejo de Justicia regulado en el EAC y que, consecuentemente, se proyecta en sus efectos sobre otras regulaciones estatutarias que compartan las mismas caractersticas, descansan, pues, sobre el principio de unidad del poder judicial (art.117.5),
exclusivo del Estado, y el carcter de nico rgano de gobierno que sobre el mismo tiene el Consejo General del Poder Judicial segn prev el art.122.2 CE, junto con la reserva expresa que de esta materia hace el constituyente al legislador orgnico. Sin embargo, es preciso resaltar que estos principios y determinaciones constitucionales no
son negados, sino observados y respetados por el Estatuto cataln, que se empea en reiterar remisiones a la legislacin orgnica (como hacen otros Estatutos) para que no pueda advertirse contradiccin alguna con ese marco, siendo as que formalmente tales remisiones resultaran incluso innecesarias desde la perspectiva de una relacin articulada
y de complementariedad entre el Estatuto y la legislacin orgnica.
Precisamente por ello, en la argumentacin del Tribunal no dejan de deslizarse incoherencias que revelan hasta qu punto hubiera sido posible otra solucin favorable a la
constitucionalidad de estos preceptos con una interpretacin conforme. Por una parte, el
Tribunal afirma que ningn rgano, salvo el Consejo General del Poder Judicial, puede ejercer la funcin de gobierno de los rganos jurisdiccionales integrados en el Poder
Judicial, exclusivo del Estado, ni otra ley que no sea la Orgnica del Poder Judicial puede determinar la estructura y funciones de aqul Consejo; pero a rengln seguido afirma igualmente que esta legislacin orgnica puede dar cabida a eventuales frmulas de
desconcentracin que, no siendo constitucionalmente imprescindibles, han de quedar, en
su existencia y configuracin, a la libertad de decisin del legislador orgnico con los lmites constitucionales antes expresados. Es decir, se admite indiscutiblemente por el
Tribunal la legitimidad de establecer en la legislacin orgnica medidas desconcentrarelaciones econmicas, sociales y culturales. Finalmente, una nueva regulacin unificadora se produce con el Decreto 179/2009, de 22 de diciembre, del Observatorio Cataln de la Justicia (DOGC nm. 5533 24/12/2009), que deroga expresamente los Decretos anteriormente mencionados.
27 Esta incoherencia es sealada, si bien compartiendo la inconstitucionalidad declarada del art.97, en algunos votos particulares a la STC 31/2010. As, el voto particular de Vicente Conde Martn de Hijas, que considera que la inconstitucionalidad debiera haber recado sobre la regulacin de todas las competencias atribuidas a ese rgano y la de su composicin (y no solo un particular de sta), pues me parece artificioso en grado
sumo la posible existencia de unas competencias sin sujeto y de una composicin de un rgano sin rgano; en
similar sentido vid. los votos particulares de Javier Delgado Barrio y de Ramn Rodrguez Arribas. En la doctrina esta incoherencia es sealada igualmente, entre otros, aunque partiendo de otros postulados diferentes a
los sustentados en este trabajo, por R. TUR AUSINA y E. LVAREZ CONDE: Las consecuencias jurdicas de la Sentencia
31/2010, de 28 de Junio, del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Catalua. La Sentencia de la perfecta libertad, Cuadernos Aranzadi del Tribunal Constitucional, Aranzadi/Thomson Reuters, Pamplona, 2010, pg. 208.
De manera especialmente grfica, M. . APARICIO subraya, en la lnea que se defiende en este trabajo, la incongruencia en la que incurre el Tribunal: es inconstitucional y nulo el artculo que lo prev pero esa inconstitucionalidad y nulidad no afecta a la totalidad de su existencia [el Consejo de Justicia]: no existe porque
es inconstitucional pero puede existir para desempear atribuciones que no son inconstitucionales, aunque la
gran mayora de las mismas lo son; su composicin tambin es inconstitucional en parte pero, en parte, pese a
que sigue siendo nulo, puede ser constitucional... El resultado, contrario a cualquier lgica, es que el Consejo
de Justicia de Catalua es inconstitucional y nulo por el precepto que lo crea (art.97 EAC) o por los que determinan parte de su composicin, pero no lo son algunas de sus competencias ni la previsin de que pueda
componerse por algunos miembros cuya identidad no plantee problemas de inconstitucionalidad (parcialmente
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doras que habilitaran una cierta territorializacin del gobierno del poder judicial. Justamente la tesis que incorporaba el Estatuto de Catalua, que clara y expresamente estableca en el art.97, consciente del marco constitucional, un Consejo de Justicia como
rgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de las
competencias de este ltimo, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgnica del Poder Judicial. En definitiva, se dejaba a salvo, como no poda ser de otra manera, tanto la configuracin normativa constitucional y las funciones del Consejo General del Poder Judicial, como la competencia del legislador orgnico; en este ltimo caso, como en otros
preceptos estatutarios tanto en materia de justicia como en otros mbitos, preceptos que, sin embargo, s han sido finalmente interpretados de conformidad, sin que est
aclarada ni justificada esta diversidad de tratamiento28.
As las cosas, tomando en consideracin la finalidad del legislador estatuyente a este
respecto y la libertad en la que en cualquier caso quedaba el legislador orgnico para implementar esta configuracin de los Consejos de Justicia, no era a mi juicio ineluctable
una declaracin de inconstitucionalidad, pues en definitiva se trataba de que las funciones del Consejo General del Poder Judicial ahora ejercidas en el territorio autonmico por
las Salas de Gobierno del TSJ, se ejercieran territorialmente por este mismo Consejo, desconcentradamente, a travs del Consejo de Justicia en la Comunidad Autnoma, rgano
interno de aqul en esta caracterizacin territorializada29.
Esta regulacin estatutaria, materialmente acorde con los presupuestos constitucionales, podra haber sido vista, as, como una forma de colaboracin y complemento del
Estatuto con la LOPJ (cuya reserva constitucional no es absoluta), como en otros muchos
temas y siguiendo una lnea ya operante desde los mismos tiempos fundacionales30, en el
marco de un modelo de Estado con una complejidad y racionalidad federal. La regulacin
los artculos 95 a 102 EAC). O sea, un rgano inexistente (rampante?) es adems amputado en su composicin y finalmente diezmado en sus atribuciones (M. . APARICIO PREZ: Comentario a la STC 31/2010. Sobre el poder judicial, cit., pg. 6). M. . CABELLOS ESPIRREZ, por su parte, se ha referido en este mismo sentido a que el Tribunal, ms que declarar inconstitucional la existencia del Consejo de Justicia, opera en l una
mutacin, mediante declaraciones de inconstitucionalidad concretas (una suerte de voladura controlada del rgano) para dejar en pie un rgano distinto e inesperado (Poder judicial y modelo de Estado en la sentencia sobre el Estatuto de Catalua. Revista Catalana de Dret Pblic, Especial Sentencia sobre el Estatuto, pg. 4).
28 As, por ejemplo, entre otros aspectos, en materia de justicia, cuando el Tribunal Constitucional desestima la impugnacion del apartado 1 del artculo 95 (FFJJ 43 y 44) en cuanto que remite la determinacin
de las competencias del TSJ a los trminos establecidos por la ley orgnica, o cuando interpreta de conformidad
el apartado 2 del mismo artculo en cuanto remite a la LOPJ la determinacin del contenido y alcance de los recursos a los que se refiere; en el mbito de las relaciones intergubernamentales, cuando interpreta de conformidad el art.180 EAC (FJ 113) resolviendo que ste no infringe la Constitucin interpretado en el sentido de
que la participacin de la Generalitat en los procesos de designacin de Magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial se condiciona, en su existencia y procedimientos,
a lo que dispongan, dentro del margen que la Constitucin les permite, las leyes orgnicas correspondientes (la
LOTC y la LOPJ).
29 Teniendo en cuenta sta caracterizacin expresa del EAC, como sostiene M. . A PARICIO, Parece,
pues, que la tacha de inconstitucionalidad viene no por la infraccin de cualquier tipo de reserva constitucional sino por la osada propedutica de que el Estatuto seale que existir un Consejo de Justicia de Catalua en
los trminos determinados por la Ley Orgnica del Poder Judicial. Vid. su citado trabajo Comentario a la
STC 31/2010. Sobre el poder judicial, pg. 5.
30 Debe tomarse en consideracin en este sentido, como recuerda M.. CABELLOS, que esta colaboracin
internormativa ya se daba en los primeros Estatutos; as, en relacin con las funciones y competencias de los TSJ
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estatutaria, manifestacin concordada y concordante de las voluntades autonmica y estatal, es al cabo una manifestacin de voluntad jurdico-poltica del propio legislador estatal (pues el Estatuto es tambin una ley orgnica y la Constitucin establece que ser
reconocido y amparado como parte de su ordenamiento jurdico art.147.1); manifestacin concordada de voluntad, por tanto, que podra ser adecuadamente atendida en
el ejercicio de sus competencias como legislador orgnico, mediante la reforma de la Ley
Orgnica, a la vista de las necesidades generadas por el desarrollo del Estado autonmico y con la mirada puesta en el logro de una mayor integracin, por tantas razones necesaria y urgente31. El hecho de que ya hubiera habido un ensayo de reforma de la
LOPJ en este sentido no es una cuestin irrelevante, como lo prueba que se apunte ahora a la recuperacin de un proyecto similar para dotar de una salida poltica y jurdica satisfactoria a la situacin creada.
La incoherencia en la argumentacin del Tribunal resulta patente, adems, al contemplar equvocamente el Consejo de Justicia como un rgano autonmico y como si fuera la obra de una voluntad autonmica en vez de una decisin adoptada por la voluntad
del legislador democrtico estatal. En el FJ 47 se refiere a la impropiedad constitucional de un rgano autonmico cualificado en los trminos del art.97 EAC, lo cual revela que est operando con un concepto diferente a la configuracin expresa que el Estatuto
realiza, que es, como ya hemos argumentado reiteradamente, la de un rgano estatal, desconcentrado del CGPJ y subordinado al mismo, no de un rgano autonmico32. Esta es
precisamente la distorsin de partida que lleva al Tribunal a construir una doctrina tan rgida y restrictiva: est operando en el trasfondo con una concepcin errnea acerca de un
rgano del poder judicial de la Comunidad Autnoma y no en la Comunidad Autnoma,
como claramente estableca el Estatuto de Catalua y tambin establece el Estatuto de
Andaluca.
IV. CONCLUSIONES
La inclusin de los Consejos de Justicia en los Estatutos de autonoma reformados responde a una de las ms importantes demandas que en materia de justicia vienen realizando
las CCAA como uno de los medios para su adecuacin a la estructura descentralizada del
Estado en su fase superior de evolucin, ante la constatacin de la incapacidad del sistema
para la reforma constitucional y ante la ausencia de una respuesta en las sucesivas reformas
de la legislacin orgnica. En esta regulacin, se apuntan dos modelos, aunque convergentes finalmente por su remisin a la legislacin orgnica, creando por una parte un ry otros rganos judiciales del territorio, con el nombramiento de los presidentes y magistrados del TSJ, o
cabra aadir las mismas clusulas subrogatorias y la convocatoria de los concursos y oposiciones para cubrir
las plazas vacantes en el territorio de Magistrados, Jueces, Secretarios Judiciales y restante personal al servicio
de la Administracin de Justicia. Aunque presente en los primeros Estatutos de una manera ciertamente limitada, se configuraba una tcnica que con las recientes reformas estatutarias no hara sino continuarse e incrementarse, extendindola a otros mbitos (Poder judicial y modelo de Estado en la sentencia sobre el Estatuto de Catalua, cit., pg. 2).
31 Con toda razn, a mi juicio, recordaba la representacin de la Generalitat en sus alegaciones al recurso
de inconstitucionalidad de los parlamentarios del PP contra el Estatuto que ste puede complementar exter-
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gano estatal subordinado al Consejo General del Poder Judicial, del que sera un rgano
desconcentrado (Estatutos de Catalua y Andaluca) y, por otro, un rgano autonmico referido a la articulacin del ejercicio de las competencias propias en esta materia (Estatutos
de la Comunidad Valenciana, Illes Balears, Aragn y Castilla y Len, este ltimo refirindose tan solo a la posibilidad de su creacin) que, por tanto, no presenta los problemas
de ajuste al marco constitucional que ha suscitado el Estatuto de Autonoma de Catalua,
nico que ha sido en este sentido objeto de impugnacin ante el TC.
No siendo los Estatutos, pese a su condicin de Ley orgnica, la norma adecuada
para llevar a cabo esta regulacin por su carcter bilateral, por su consiguiente eficacia territorial limitada y por ser la ley orgnica especfica la norma expresamente habilitada por
la Constitucin para ello, el contenido de la regulacin incorporada en los Estatutos, sin
embargo, se adecua materialmente a la Constitucin de manera plena y se remite a lo que
disponga la legislacin orgnica, con la que aspira a concordar en la lnea ya visible en el
Proyecto de Ley de reforma de la LOPJ que se estaba tramitando paralelamente a estas reformas estatutarias.
Esta regulacin no quiebra a nuestro juicio la unidad del poder judicial, ni merma
el contenido sustancial de las atribuciones del Consejo General del Poder Judicial, pues
se contrae a recoger bsicamente las funciones que hoy cumplen las Salas de Gobierno de
los TSJ y a incorporar otras derivadas de las competencias propias en materia de justicia
de la Comunidad Autnoma; ni invade tampoco la reserva de Ley Orgnica en tanto que
es posible contemplar esta regulacin, a partir de la remisin a la misma, de manera articulada y complementaria, tal como ha venido sucediendo en el pasado a partir de lo dispuesto en materia de Administracin de justicia en los Estatutos originarios.
El Tribunal Constitucional, sin embargo, con un pronunciamiento que alberga serias contradicciones, ha declarado inconstitucional la configuracin del Consejo de Justicia como rgano estatal desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, entendiendo, a nuestro juicio errneamente, que la estructura territorial del Estado es
indiferente, por principio, para el Judicial como Poder del Estado, en tanto que erige
como barreras infranqueables para la regulacin estatutaria, junto con la reserva a la ley
orgnica, que entiende queda vulnerada, una desfasada concepcin del principio de unidad del poder judicial y el carcter de nico rgano de gobierno que sobre el mismo ha
de tener el Consejo General del Poder Judicial. Junto a ello, parte de una consideracin
errnea del Consejo de Justicia como rgano autonmico, en cuya cualidad no podra tener la configuracin que le otorga el art.97 EAC, cuando en realidad ese precepto claramente apunta a un rgano estatal en la Comunidad Autnoma, subordinado al CGPJ, no
a un rgano de la Comunidad Autnoma. Por otra parte, al no abordar sistmicamente y
en su propia identidad el modelo de Consejo de Justicia diseado por el Estatuto, deja
subsistentes preceptos estatutarios desvinculados de su matriz (la definicin del Consejo
establecida en el artculo 97 EAC), viniendo a perfilarse hipotticamente sobre normas
fragmentarias un rgano de naturaleza completamente distinta y no querido por el legislador estatuyente, en una operacin interpretativa de conformidad que cabe considerar objetivamente como manipulativa.
Pese a tales contradicciones y a las categricas afirmaciones que contienen esta argumentacin del Tribunal, ste viene a reconocer finalmente, de manera desconcertante
y contradictoria si atendemos a sus propias premisas tericas, la capacidad para la LOPJ
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de desconcentrar el gobierno del poder judicial; justamente la concepcin sobre la que

descansa la regulacin del EAC.
Por consiguiente, a la vista de este pronunciamiento, queda al menos abierta la posibilidad de una reforma de la LOPJ en el mismo sentido y dimensin contemplados por
las reformas estatutarias y presente tambin en el fenecido Proyecto de Ley Orgnica de
modificacin de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en materia de
justicia de proximidad y Consejos de Justicia, aprobado por el Consejo de Ministros el 23
de diciembre de 2005; reforma de la legislacin orgnica que vendra a recomponer, en su
caso, una solucin al impasse al que se ha llegado en esta materia tras la declaracin de inconstitucionalidad del art.97 EAC y preceptos concordantes.
Una previsin de estos Consejos en la LOPJ como rganos estatales, desconcentrados del CGPJ y a l subordinados y generalizados para todas las CCAA, en los que se integraran como novedad principal otros miembros (juristas de reconocido prestigio) designados por las Asambleas legislativas de las CCAA (adems de otros natos, como los
Fiscales Superiores), permitira aunar las vertientes de gobierno internas hasta ahora propias de las Salas de Gobierno de los TSJ con las externas que tambin le son atribuidas
por la legislacin orgnica y con nuevas funciones relativas, sobre todo, a la esfera de
competencias propias en materia de justicia de las CCAA. De esta forma se hara posible,
adems de una mayor cercana a la realidad social de la justicia, una importante integracin y articulacin de los dos niveles de gobierno en esta materia, sin necesidad de que
exista una duplicidad de rganos, resaltando as la estatalidad del gobierno del Poder judicial referida a una concepcin global del Estado y contribuyendo a reforzar por ello
mismo la unidad del Poder Judicial en un Estado fuertemente descentralizado.
Sigue sin embargo cernindose en el horizonte el peligro de un escrutinio estricto de
esa posible reforma con los parmetros interpretativos empleados por el Tribunal en la
Sentencia 31/2010, tan restrictivos, contradictorios y, en buena medida involucionistas
respecto a la consideracin de la estructura del Estado autonmico al contraponerlo al Estado federal.
***
TITLE: Statutory reforms and Autonomous Justice in the light of the doctrine of the Constitutional Court
ABSTRACT: The inclusion of the Councils of Justice in the second generation Statutes of Autonomy responds to one
of the most important demands that the Autonomous Communities are doing on matter of justice as a means to bring it to the
decentralized structure of the State at its highest stage of evolution, because of the the inability of the system for constitutional
reform and the absence of a response in the successive reforms of the organic law. The model embodied in the Catalonian and
Andalusian Statutes was characterized by creating, with reference to the organic law, a state organ subordinate to the General Council of the Judiciary, as a decentralized body, also fulfilling articulation functions of the competencies of the Autonomous Community on administration of the Administration of justice. This model has been very controversial in the
literature as regards its compliance with the constitutional framework and, finally, declared unconstitutional by the
Constitutional Court, with a decision that has serious contradictions, in the Judgement 31/2010 about the Statute of Ca-
namente al legislador estatal en su vertiente de legislador orgnico, de manera enunciativa y con remisin a la
legislacin correspondiente, en algunos aspectos, como sucedi con las previsiones del Estatuto cataln de 1979
(como otros Estatutos) relativas a determinados contenidos de la LOPJ (as, las clusulas subrogatorias) o de la
LOFCA, sin que el Tribunal hay formulado objeciones a este proceder.
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talonia. This paper analyzes the status quaestionis of this matter in an evolutionary perspective of the autonomous State and
critically examines the doctrine established in this Judgement by the Constitutional Court, proposing as a possible solution
to the created situation, the reform of the Organic Law of the Judicial Power in the same direction and size covered by the statutory reforms and the lines put in the deceased Draft Law amending the Organic Law 6 / 1985, July 1, of the the Judicial
Power, on justice of proximity and Justice Councils, approved by the Council of Ministers on December 23, 2005. Such reform, combining the functions now fulfilled by the Boards of Governance of the Superior Courts of Justice with others related
to the field of competences of the Autonomous Communities, would allow, in addition to a closer proximity to the social reality of justice, a higher degree of integration and coordination betwen the two levels of government in this area, thus highlighting the statehood of the governments judicial branch referred to an overall conception of the State and helping to strengthen the unity of the Judiciary in a state that possesses a federal logic and rationality.
RESUMEN: La inclusin de los Consejos de Justicia en los Estatutos de autonoma de segunda generacin responde a
una de las ms importantes demandas que en materia de justicia vienen realizando las CCAA como uno de los medios para
su adecuacin a la estructura descentralizada del Estado en su fase superior de evolucin, ante la constatacin de la incapacidad del sistema para la reforma constitucional y ante la ausencia de una respuesta en las sucesivas reformas de la legislacin orgnica. El modelo plasmado en los Estatutos de Catalua y Andaluca se caracterizaba por crear, con remisin
a la Ley Orgnica, un rgano estatal subordinado al Consejo General del Poder Judicial, del que sera un rgano desconcentrado, cumpliendo tambin funciones de articulacin de las competencias de la CA en materia de administracin de la
Administracin de justicia. Este modelo ha sido muy controvertido en la doctrina por lo que se refiere a su adecuacin al
marco constitucional y finalmente, declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional, con un pronunciamiento que
alberga serias contradicciones, en la Sentencia 31/2010 sobre el Estatuto de Catalua. En este trabajo se analiza el status
quaestionis de esta materia en una perspectiva evolutiva del Estado autonmico y se estudia crticamente la doctrina sentada en esta Sentencia por el Tribunal Constitucional, proponiendo como salida posible a la situacin creada la reforma de la
Ley Orgnica del Poder Judicial en el mismo sentido y dimensin contemplados por las reformas estatutarias y en la lnea
apuntada en el fenecido Proyecto de Ley Orgnica de modificacin de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en materia de justicia de proximidad y Consejos de Justicia, aprobado por el Consejo de Ministros el 23 de diciembre de 2005. Tal reforma, aunando las funciones que ahora cumplen las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de
Justicia con otras relativas a la esfera de competencias propias de las CCAA, hara posible, adems de una mayor cercana
a la realidad social de la justicia, una importante integracin y articulacin de los dos niveles de gobierno en esta materia,
resaltando as la estatalidad del gobierno del Poder judicial referida a una concepcin global del Estado y contribuyendo a
reforzar la unidad del Poder Judicial en un Estado que posee una lgica y racionalidad federal.
KEY WORDS: Council of Justice. Statute of Autonomy. General Council of the Judicial Power., Constitutional
Court.
PALABRAS CLAVE: Consejos de Justicia. Estatuto de Autonoma. Consejo General del Poder Judicial. Tribunal Constitucional.
FECHA DE RECEPCIN: 4.01.2011. Fecha de aceptacin: 26.01.2011
32 As lo destaca igualmente el Informe del Grupo de Expertos por encargo del M.H. President de la Generalitat de Catalunya; tambin M. A. CABELLOS ESPIRREZ, Poder judicial y modelo de Estado en la sentencia
sobre el estatuto de Catalua, cit., pg. 3.
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LOS EFECTOS DE LA STC 31/2010 DEL ESTATUTO DE

AUTONOMA DE CATALUA: LAS IMPLICACIONES
PARA SU NORMATIVA DE DESARROLLO Y LOS
ESTATUTOS DE OTRAS COMUNIDADES
AUTNOMAS
JUAN CARLOS GAVARA DE CARA
Univ. Autnoma de Barcelona
SUMARIO
I. Las repercusiones singulares de carcter

procesal del control de constitucionalidad de los Estatutos de Autonoma
II. La escasa incidencia del efecto de cosa
juzgada en la STC 31/2010
III. Los efectos generales o frente a todos y
sus consecuencias en la STC 31/2010
IV. El efecto de la vinculacin a los poderes
pblicos y la articulacin de prescripciones derivadas de las sentencias del Tribunal Constitucional
V. La ejecucin de las sentencias declarativas
de inconstitucionalidad como mecanismo
de garanta frente a su incumplimiento
VI. El efecto de vinculacin de los poderes
pblicos y el incumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional
VII. El efecto de vinculacin de los poderes
pblicos a las sentencias interpretativas
del Tribunal Constitucional
VIII. La aplicacin de los efectos vinculantes
de los poderes pblicos a la STC 31/2010
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IX. La incidencia concreta de la STC 31/2010

en la normativa legal autonmica de desarrollo estatutario
X. La extensin de la aplicacin de los efectos de la STC 31/2010 a los preceptos
idnticos o similares en los otros Estatutos de Autonoma
XI. Conclusin: Los efectos de la STC
31/2010 como una vinculacin e incidencia fundamentalmente interpretativa
I. LAS REPERCUSIONES SINGULARES DE CARCTER PROCESAL

DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ESTATUTOS
DE AUTONOMA
De conformidad con el art. 35.1 LOTC, los efectos de las sentencias del Tribunal
Constitucional no solo afectan a los propios de la cosa juzgada, sino tambin produce los
denominados efectos generales de sus sentencias o fuerza de ley y los efectos de vinculacin a su contenido de todos los poderes pblicos. Esta vinculacin de los poderes pblicos puede ser de carcter negativo, es decir, de evitar el perjuicio al contenido de la
sentencia, pero tambin de carcter positivo en el sentido de obligacin de realizar
aquellas actuaciones necesarias para dar un cumplimiento efectivo a la sentencia. Estas actuaciones, que constituyen deberes susceptibles de ser concretados, pueden implicar
singularmente para el poder legislativo la adopcin de nuevas leyes, sobre todo cuando
estn afectadas por la declaracin directa de inconstitucionalidad de preceptos de un Estatuto de Autonoma, con la finalidad de adecuar su contenido a la sentencia correspondiente. Estas consideraciones permiten destacar que la potestad de declarar la inconstitucionalidad como forma de nulidad de normas con fuerza de ley incide en el sistema de
fuentes ya que sus efectos tienen como consecuencia precisamente la abrogacin de normas con dicha fuerza1, pero tambin consecuencias en otras normas no directamente impugnadas en los procesos de referencia como pueden ser normas legales adoptadas en desarrollo de los preceptos del Estatuto de Autonoma, as como preceptos similares o
idnticos de otros Estatutos de Autonoma que se pueden ver condicionados interpretativamente por el pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
El principal problema de la STC 31/2010 deriva de que por primera vez como consecuencia de un control de constitucionalidad se han declarado inconstitucionales determinados preceptos de un Estatuto de Autonoma, es decir, un acto normativo que es
norma de cabecera de un ordenamiento jurdico (norma normarum), un acto normativo que
determina el sistema de produccin normativa de la Comunidad Autnoma desde un
punto de vista formal y material, de forma que sus reglas se utilizaron para adoptar normativa de desarrollo generalmente a travs leyes autonmicas.
1 PIBERNAT DOMENECH, X., La sentencia constitucional como fuente del Derecho, RDP, 1987, n 24,
pg. 59
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LOS EFECTOS DE LA STC 31/2010 DEL ESTATUTO DE AUTONOMA DE CATALUA
241
La singularidad del supuesto, es decir, la declaracin de inconstitucionalidad de un

Estatuto de Autonoma del que dependen otros actos normativos autonmicos de carcter legal, implica determinar con posterioridad a la declaracin de inconstitucionalidad
de preceptos del Estatuto de Autonoma que han sido el fundamento normativo para la
adopcin de leyes de desarrollo, si por conexin o consecuencia se extiende el pronunciamiento a dichos preceptos, o si por el contrario requieren un pronunciamiento expreso
y necesario para su declaracin de inconstitucionalidad. En el primer supuesto entre preceptos de leyes de desarrollo del Estatuto de Autonoma que sean idnticos o una consecuencia de los preceptos del Estatuto declarados inconstitucionales se podra plantear
un supuesto de inconstitucionalidad derivada, ya que, aunque no formen parte de la misma ley, si que forman parte del mismo mandato y su existencia se encuentra condicionada
por la norma principal estatutaria. En este sentido, en el caso de que se adopte una inconstitucionalidad derivada desde un punto de vista sustancial se debe extraer sus consecuencias, sobre todo los efectos en caso de aplicacin de las normas cuestionadas,
mientras no se declare su inconstitucionalidad expresa en un procedimiento posterior o
su derogacin por parte del parlamento autonmico.
Las dificultades no finalizan en el examen de las consecuencias dentro del propio ordenamiento autonmico para la normativa de desarrollo estatutario, sino que procede estudiar y analizar si los efectos del pronunciamiento se pueden extender y en qu sentido
a preceptos idnticos a los declarados inconstitucionales en otros Estatutos de Autonoma.
En este supuesto, la inconstitucionalidad no puede ser de carcter derivado, sino que se
debe examinar el alcance de los efectos vinculatorios sobre todo de carcter interpretativo en los supuestos concretos que se pueden ver afectados.
La clave para la comprensin de estos triples efectos (cosa juzgada, fuerza de ley y
vinculacin a los poderes pblicos) es determinar el alcance y el sentido de los efectos ergaomnes, es decir, los efectos generales frente a todos y, consecuentemente, vinculantes
para todos los poderes pblicos, que desde un punto de vista constitucional comprende
ambas consecuencias o derivaciones2. El principio del Estado de Derecho a travs de la
exigencia de seguridad jurdica excluira tanto la aplicacin de la ley inconstitucional
como el mantenimiento y la creacin de leyes inconstitucionales con el mismo mandato
normativo, ya que se tratara de un claro incumplimiento de las sentencias del Tribunal
Constitucional.
El art. 164 CE establece que las sentencias del Tribunal Constitucional tienen el
valor de cosa juzgada desde el da siguiente de su publicacin y no cabe recurso alguno
contra ellas, aadiendo que las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de
una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimacin subjetiva de un
derecho, tienen plenos efectos frente a todos. Estos efectos generales, frente a todos,
comprensivo del alcance de su vinculacin son predicables de aquellas que no se limiten
a la estimacin subjetiva de un derecho, por lo que cabe deducir que es predicable de las
2 Las tres categoras conceptuales cosa juzgada (Rechtskraft), vinculacin de los poderes pblicos
(Bindungswirkung) y fuerza de ley (Gesetzeskraft) son de una clara influencia alemana conectada a los efectos de
la sentencias del Tribunal Constitucional alemn. Vid. BOCANEGRA SIERRA, R., El valor de las sentencias del Tribunal Constitucional, IEAL, Madrid, 1982, pg. 29.
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sentencias de control de constitucionalidad con independencia de que declare o no la inconstitucionalidad de una ley.
En consecuencia, los efectos de una sentencia del Tribunal Constitucional de declaracin de inconstitucionalidad tienen carcter general, es decir, no son pronunciamientos vinculantes exclusivamente a las partes del proceso concreto sin trascendencia exterior o de limitacin exclusiva al fallo de la sentencia, es decir, a lo decidido sin poder ir
ms all del pronunciamiento declarativo, de conformidad con la doctrina clsica propia
del proceso civil. Las decisiones que adopta el Tribunal Constitucional afectando a la distribucin de competencias entre los distintos poderes, es decir, un elemento central de la
estructura constitucional, tienen una trascendencia e incidencia en el resto de los poderes pblicos con independencia de que hayan sido parte en el proceso, y con mayor razn
por producir unos efectos generales vinculados a una sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de preceptos de un Estatuto de Autonoma.
La elaboracin de la LOTC adopt una perspectiva tpicamente jurisdiccional regulando la mayora de los efectos de sus sentencias, para garantizar de que se traten de verdaderos pronunciamientos judiciales, con intervencin y defensa de las partes, fundamentacin jurdica completa y eficacia de sus pronunciamientos, de forma que no se puedan
considerar manifestacin de una voluntad poltica. La exigencia de que las sentencias del
Tribunal Constitucional sean vinculantes es una necesidad para el cumplimiento efectivo e
independiente de las funciones de una institucin dirigida a interpretar y garantizar la adecuacin del desarrollo y de la aplicacin del ordenamiento jurdico a la Constitucin, sobre
la base de ostentar el monopolio de rechazo de las leyes inconstitucionales.
En cualquier caso, los efectos vinculantes de las sentencias del Tribunal Constitucional y particularmente los que afectan a un Estatuto de Autonoma no se pueden realizar exclusivamente en abstracto, sino que debe ser el objeto de un contraste y anlisis
particular desde un punto de vista sustancial en cada supuesto concreto para valorar correctamente las consecuencias de la declaracin de inconstitucionalidad y nulidad o la declaracin de una interpretacin conforme a la Constitucin de los preceptos de un Estatuto de Autonoma.
II. LA ESCASA INCIDENCIA DEL EFECTO DE COSA JUZGADA EN LA

STC 31/2010
La idea de cosa juzgada del proceso ordinario no puede ser objeto de una transposicin directa al proceso constitucional, ya que el Tribunal Constitucional puede enjuiciar
de nuevo sus decisiones. En caso contrario, se impedira la adaptacin y apertura de la
Constitucin a posibles desarrollos futuros e implicara que una primera decisin sobre
un tema fuera la nica posible interpretacin correcta sin posibilidad de contemplar errores o cambios en los criterios por parte del Tribunal Constitucional. Del mismo modo
tampoco sera admisible la posibilidad de repetir, mantener y replantear indefinidamente
la misma cuestin y el mismo conflicto sin infringir la paz y seguridad jurdicas que configuran una parte esencial del principio del Estado de Derecho. Entre un extremo y otro
se sitan los posibles efectos que se pueden derivar de la cosa juzgada en materia de control de constitucionalidad de las leyes.
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El efecto de cosa juzgada tiene una funcin negativa, ne bis in idem, que impide la
apertura de nuevos procesos con el mismo objeto y las mismas partes, vinculando a cualquier juez, en este caso al Tribunal Constitucional, que pueda con posterioridad reabrir
la causa (en el caso de que sea posible en materia de control de constitucionalidad dado la
brevedad de los plazos para el planteamiento de un recurso)3, y una funcin positiva, que
impide que en un nuevo proceso se decida de modo contario a cmo fue fallado con anterioridad, es decir, genera un precedente vinculatorio para los poderes pblicos que deben atenerse al fallo, pero que en nuestro supuesto es exterior a la propia actividad del
Tribunal Constitucional que no se encuentra obligado por sus propios precedentes (principio de reversibilidad de los precedentes)4.
Con la vinculacin a la cosa juzgada se pretende evitar la litigacin recurrente de la
misma controversia (en este sentido vincula a las partes, extinguiendo su capacidad de reaccin) y, al mismo tiempo, evitar que se produzcan sentencias contradictorias en el mismo asunto (vinculando a los jueces), pero en el caso del Tribunal Constitucional sin consecuencias concretas. La cosa juzgada formal hace referencia a la firmeza de la sentencia,
que se predica como inimpugnable sin admitir excepciones (en la prctica impide que las
partes acudan a una instancia superior y soliciten una revisin de la resolucin, es decir,
la decisin judicial es irrecurrible). La cosa juzgada material es la que impide que el mismo asunto vuelva a ser objeto de litigio ante los tribunales, cerrando el paso a un bis in
idem, es decir, opera en sucesivos procesos impidiendo la reiteracin de las cuestiones resueltas. En el proceso constitucional el efecto de cosa juzgada se proyecta exclusivamente en relacin al fallo de la sentencia constitucional y no sobre los fundamentos jurdicos
de la misma5. Dentro de este contexto las repercusiones del efecto de cosa juzgada a partir de la STC 31/2010 tienen una escasa incidencia en otras normas o procesos, ya que las
partes no pueden volver a presentar otro recurso de inconstitucionalidad, ni se puede recurrir la sentencia del Tribunal Constitucional, ni se pueden volver a reiterar las cuestiones efectivamente resueltas.
En definitiva, no cabe duda que todas las sentencias constitucionales en materia de
control de constitucionalidad poseen eficacia de cosa juzgada formal, pues como indican
tanto la Constitucin (art. 164.1 CE) como la LOTC (el art. 93.1 LOTC solo admite
que se puedan solicitar aclaraciones) contra ellas no cabe recurso alguno. Sin embargo,
la eficacia de cosa juzgada material es discutida en relacin con las sentencias que deciden procesos de declaracin de inconstitucionalidad, constituyendo esta una de las especialidades de la jurisdiccin constitucional en comparacin con la jurisdiccin ordinaria. La primera razn es que el reconocimiento del efecto de cosa juzgada material
tendra la consecuencia de impedir ulteriores pronunciamientos sobre la constitucio3 PIBERNAT DOMENECH, X., La sentencia constitucional como fuente del Derecho, op. cit., pg. 62 y
GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 38 LOTC, en AAVV, Comentarios a la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional, TC-BOE, Madrid, 2001, pg.560-561.
4 La no vinculacin del Tribunal Constitucional a sus propios precedentes constituye la regla general en
el derecho comparado, vid. PIBERNAT DOMENECH, X., La sentencia constitucional como fuente del Derecho,
op. cit., pg. 63 y GARRONEA MORALES, A., Artculo 164: Condiciones y efectos de las sentencias del Tribunal
Constitucional, AAVV, Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, Tomo XII, Cortes Generales-EDERSA,
Madrid, 1999, pg. 348 y ss.
5 GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 38 LOTC, op. cit., pg. 565.
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nalidad de la misma ley. En la prctica este efecto impedira al Tribunal Constitucional

volver sobre su jurisprudencia anterior al cerrar una va para la revisin de la jurisprudencia y convertira a la ley ya examinada en inimpugnable en el futuro, al menos por
los motivos de inconstitucionalidad que el Tribunal entr a conocer en la sentencia desestimatoria (la existencia de dos vas, el recurso y la cuestin de inconstitucionalidad,
teniendo en cuenta que tiene la segunda va una vocacin de apertura tras el ejercicio de
la segunda art. 29.2 y 38.2 LOTC, implicara una singularidad notable del instituto en la jurisdiccin constitucional). No obstante, existe una segunda razn, ya que el
efecto de cosa juzgada material no aadira ninguna consecuencia en los procesos de declaracin de inconstitucionalidad y quedara subsumido en los efectos generales o
plenos efectos frente a todos de la declaracin de inconstitucionalidad y nulidad, ya
que no es posible una nueva impugnacin dirigida contra la norma ya declarada inconstitucional y expulsada del ordenamiento, siendo la aplicacin del instituto innecesaria. En relacin al caso particular de la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Autonoma
de Catalua nada impide que se pueda plantear una cuestin de inconstitucionalidad sobre algn precepto estatutario en la medida en que se puedan considerar aplicables en
un caso concreto, que por la propia naturaleza del Estatuto de Autonoma no es un hecho frecuente, ya que la aplicacin de los procesos jurisdiccionales ordinarios es ms habitual sobre la normativa de su desarrollo.
En cualquier caso, el Tribunal Constitucional, en la prctica, ha inadmitido a trmite cuestiones de inconstitucionalidad o ha considerado extinguido su objeto por
razn de que la cuestin, habiendo sido decidida y juzgada en un procedimiento anterior,
ya estaba resuelta (excepcin de cosa juzgada material). Pero tambin en otras ocasiones, habiendo recado ya una decisin (desestimatoria) sobre la misma ley, el Tribunal no
ha tenido inconveniente en proceder a un reexamen de la cuestin, normalmente
para reiterar, confirmar, o clarificar, su argumentacin anterior. En definitiva, la apreciacin del efecto de cosa juzgada material depende, en cada caso, del propio Tribunal
Constitucional, pero, sin embargo, no va a plantear excesivas consecuencias en los preceptos del Estatuto de Autonoma que no se dirigen a ordenar, ni a regular relaciones
jurdicas aplicables de forma directa en los procesos jurisdiccionales ordinarios.
No obstante, se puede plantear qu sucede cuando el legislador vuelve a aprobar una
ley con un precepto con contenido idntico al declarado inconstitucional a pesar del mandato de no reactivar la inconstitucionalidad declarada mediante la reiteracin de la regla
inconstitucionalidad6. En nuestro caso, se debe partir de la idea de que es difcil que se
pueda volver a aprobar preceptos del Estatuto de Autonoma con el mismo contenido declarado inconstitucional, ya que la necesaria concurrencia de voluntades polticas dificultara la adopcin de este tipo de decisin. En todo caso, en este supuesto se debe determinar si se produce un efecto pro futuro sobre una norma aprobada con posterioridad a
la declarada inconstitucional, debindose concluir que en principio ser necesaria una
nueva declaracin de inconstitucionalidad, ya que una identidad absoluta no se producira, de forma que se adoptara una nueva norma estatutaria (aunque fuera similar o
idntica a la anterior) y cabe una revisin y modificacin de la jurisprudencia anterior del
Tribunal Constitucional, lo que exige desde ambas perspectivas un nuevo pronuncia6 STC 146/1994 FJ 2
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miento7. En cualquier caso, la repeticin de precepto estatutario declarado previamente

inconstitucional debe ser examinado no solo desde la perspectiva del efecto de cosa juzgada, sino tambin desde la perspectiva del efecto de vinculacin de los poderes pblicos
a las sentencias del Tribunal Constitucional, tal como se analizar en apartados posteriores.
Por ltimo, se debe analizar si se puede plantear como casos de aplicacin del
efecto de cosa juzgada material la pendencia ante el Tribunal Constitucional de otros procesos sobre la misma norma que no hubieran sido acumulados a la previa sentencia8. En
estos casos el Tribunal plantea la desaparicin sobrevenida del objeto sin que sea necesario
un nuevo pronunciamiento, ya que con efectos ergaomnes la norma legal o en este caso
estatutaria previamente declarada inconstitucional y nula ya no existe, de forma que en
sentido estricto no estamos ante un efecto de cosa juzgada material9.
III. LOS EFECTOS GENERALES O FRENTE A TODOS Y SUS

CONSECUENCIAS EN LA STC 31/2010
El art. 164 CE atribuye plenos efectos frente a todos a las sentencias constitucionales estimatorias de la inconstitucionalidad y a todas las que no se limiten a la estimacin subjetiva de un derecho. El art. 38.1 LOTC establece que las sentencias recadas en procedimientos de inconstitucionalidad... producirn efectos generales desde la
fecha de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado, por lo que no excluye que puedan tener efectos tanto las sentencias estimatorias como las desestimatorias en los procesos declarativos de inconstitucionalidad, pero lo cierto es que una sentencia desestimatoria no tiene una especial incidencia10, debido a que no se produce ninguna
consecuencia de innovacin en el ordenamiento jurdico.
Los efectos generales de las sentencias del Tribunal Constitucional, supone un reconocimiento similar a los efectos de fuerza de ley planteados en el sistema constitucional alemn11, que permite deducir que los efectos se extiendan no solo a los poderes pblicos, sino a todas las personas fsicas y jurdicas, ya que obligaran directamente en la
esfera de sus derechos y obligaciones. Los efectos de una sentencia constitucional no que-
7 DAZ REVORIO, F. J., Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional, Lex Nova, Valladolid, 2001,
pg. 126. Vid. STC 82/1982 FJ 1 que considera necesario dos pronunciamientos distintos y STC 23/1988 FJ
2 que exige un necesario planteamiento de cuestin de inconstitucionalidad ante la inaplicacin de un precepto
legal similar a dos previamente declarados inconstitucionales. En nuestra doctrina la reproduccin de otra ley
de un precepto inconstitucional no se considera un supuesto del efecto de cosa juzgada, vid. GMEZ MONTORO,
A. J., Comentario artculo 38 LOTC, op. cit., pg. 563.
8 Este hecho ha pasado en nuestro caso de referencia con todos los procesos resueltos posteriormente sobre el Estatuto de Catalua, resueltos por las STC 46/2010, STC 47/2010, STC 48/2010, STC 49/2010, y de
los recursos planteados por la Comunidad Autnoma de La Rioja y el Defensor del Pueblo (STC 137/2010 y
STC 138/2010).
9 GARRORENA MORALES, A., op. cit., pg. 343
10 Vid. GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 38 LOTC, op. cit., pg. 568
11 Aunque parte de la doctrina considera que se tratan de efectos diferentes, vid. GMEZ MONTORO, A.
J., Comentario artculo 38 LOTC, op. cit., pg. 569.
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dan limitados a las partes que intervinieron en el proceso, ya que estos efectos se proyectan hacia el futuro y obligan a todos, poderes pblicos y particulares.
Los efectos generales implican que las decisiones del Tribunal Constitucional tienen
efectos semejantes a la ley, efectos ergaomnes, de forma que la conexin entre inconstitucionalidad y nulidad permite deducir una funcin reparadora de la juridicidad y unos
efectos de expulsin del ordenamiento que son irreversibles. En general, el valor y los
efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional deben ser idnticos a los de la
norma impugnada y objeto del pronunciamiento, es decir, similar a la ley o al Estatuto de
Autonoma en el presente caso. Este es un punto relativamente importante por el hecho
de que el Estatuto de Autonoma tiene una incidencia directa en otros actos normativos
y normas de carcter legal del propio ordenamiento autonmico. En este sentido, se debe
destacar que por primera vez se ha procedido a declarar inconstitucionales preceptos de
un Estatuto que acta como norma de cabecera de un ordenamiento jurdico, de forma
que se debe analizar la incidencia en otros actos normativos con rango legal dependientes de los preceptos estatutarios sometidos s una declaracin de inconstitucionalidad o a
una interpretacin conforme con el texto constitucional. En consecuencia, en el presente caso el valor y los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional en relacin con
el Estatuto de Autonoma deben asimilarse al propio valor normativo del Estatuto con las
consecuencias que se puedan deducir e implicar en el propio ordenamiento autonmico
cataln.
Desde otra perspectiva, con la expresin plenos efectos frente a todos se quiere
aludir a algo diferente de la obligacin que pesa sobre los poderes pblicos de cumplir
con lo que el Tribunal resuelva (art. 87.1 LOTC). Los efectos generales son de carcter
normativo, es decir, son los efectos que producen aquellas sentencias constitucionales
que innovan el ordenamiento, que producen una alteracin del Derecho en vigor,
bien porque anulan preceptos, bien porque alteran las condiciones de su aplicacin,
bien porque tienen el efecto de introducir nuevas reglas en sustitucin de otras que
se anulan o, directamente, dirigidas a ocupar espacios vacos de regulacin. En cualquier caso, los efectos generales de las sentencias del Tribunal Constitucional en si mismos considerados no requieren actuaciones de cumplimiento efectivo por parte de los
poderes pblicos, ya que sus consecuencias son predicables directamente por la propia
sentencia del Tribunal Constitucional. En todo caso para un supuesto particular como
la STC 31/2010 requiere aclaraciones sobre su alcance, ya que nunca se haba adoptado una declaracin de inconstitucionalidad sobre un acto normativo que mantenga relaciones jurdicas de jerarqua con otros actos normativos con rango de ley, dejando al
margen algunos supuestos de relaciones entre legislacin delegada y decretos legislativos en los que se lleg a reconocer identidad procesal en la jurisprudencia constitucional.
De todos modos, aunque los efectos generales de la STC 31/2010 deben valorar el
hecho de que los Estatutos de Autonoma es norma de cabecera en relacin a los preceptos estatutarios declarados inconstitucionales y nulos o sometidos a una interpretacin
conforme a la Constitucin, el alcance y el valor de la STC 31/2010, as como las repercusiones en la normativa de desarrollo estatutario o en los preceptos de los Estatutos de
otras Comunidades Autnomas se debe determinar en concreto, para lo cual debe ser examinada la fundamentacin jurdica de la resolucin y no solo el fallo especfico.
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En este sentido, las sentencias interpretativas en la medida en que tienen el efecto de

modificar la interpretacin de un precepto producen una alteracin del Derecho aplicable y gozan de efectos generales. Este supuesto permite deducir con claridad que los
efectos generales son predicables de la fundamentacin jurdica de la sentencia y no solo
del fallo de la misma12, ya que adems el carcter interpretativo deducible de la fundamentacin de una sentencia estimatorias es aplicable a supuestos como el de las normas
paralelas (propio del Derecho alemn para extender los efectos de las sentencias de control de leyes de los Lnder a otras leyes idnticas o similares de otros Lnder, o en nuestro caso para los preceptos idnticos o similares de los Estatutos de otras Comunidades
Autnomas) a partir de la fundamentacin y no exclusivamente por el fallo de la
resolucin.
IV. EL EFECTO DE LA VINCULACIN A LOS PODERES PBLICOS

Y LA ARTICULACIN DE PRESCRIPCIONES DERIVADAS DE LAS
SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El art. 164 CE no se refiere de forma expresa a este efecto de la sentencia constitucional, pero el art. 38.1 LOTC con claridad establece el efecto de vinculacin de los poderes pblicos a propsito de los efectos de las sentencias recadas en procedimientos de
control de constitucionalidad. Este efecto no tiene carcter procesal, sino material o sustancial, ya que cumple la funcin de garantizar la obligatoriedad del cumplimiento de las
decisiones del Tribunal, con la consecuencia de que los poderes pblicos en el mbito de
sus competencias tienen la obligacin de adoptar decisiones, resoluciones y los actos necesarios para revocar, derogar o revertir las situaciones, relaciones o normas que sean contrarias a las decisiones del Tribunal Constitucional. Del mismo modo, el efecto de la vinculacin tambin permite derivar una correspondiente prohibicin de mantener un
comportamiento contrario a la decisin adoptada.
Cuando se indica que las sentencias vincularn a los poderes pblicos no se est
simplemente recordando que los poderes pblicos deben acatar y, en su caso, ejecutar lo
que el Tribunal resuelva. Si algn sentido tiene la especificacin del efecto de vinculacin a los poderes pblicos, hay que partir de la idea de que se tratar de algo diferente del efecto de cosa juzgada y de la eficacia ergaomnes. El efecto de cosa juzgada es un
efecto que circunscribe su alcance al mbito de la relacin procesal (impide la litigacin
recurrente de la misma cuestin) y se predica del fallo de las decisiones judiciales. El efecto ergaomnes es el que producen las sentencias constitucionales que tienen el efecto de
innovar el ordenamiento, produciendo una alteracin en el derecho aplicable o en vigor,
por lo tanto solo es deducible de las sentencias que estiman en general la inconstitucionalidad de una norma legal o de carcter interpretativo. El efecto de la vinculacin de los
poderes pblicos obliga a estos a desempear su funcin atendiendo a las pautas y criterios de la doctrina constitucional, es decir, aade una nueva dimensin a la eficacia de las
sentencias constitucionales, de carcter prescriptivo, estableciendo obligaciones y prohi12 Tal como plantea parte de la doctrina, vid. GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 38
LOTC, op. cit., pg. 567.
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biciones para los poderes pblicos que se desprenden de la jurisprudencia o doctrina del
Tribunal Constitucional13. Se trata de un efecto que es predicable de cualquier sentencia
del Tribunal Constitucional y que comprende un deber positivo y negativo para los sujetos afectados, es decir, los poderes pblicos en general y sin exclusiones, pero no a los
ciudadanos14. La produccin de este efecto es coherente con la posicin institucional del
Tribunal Constitucional como intrprete supremo de la Constitucin y rgano de solucin de controversias a propsito de la interpretacin de la Constitucin y encargado de
determinar la interpretacin del Derecho conforme a la Constitucin.
La vinculacin de los poderes pblicos a las sentencias del Tribunal Constitucional
implica que se extiende ms all de las partes del proceso y del caso concreto decidido,
vinculando en casos futuros a todos los rganos constitucionales y estatutarios, as como
a tribunales y administracin15. Esta vinculacin alcanza no solo el tenor literal del fallo,
sino las consideraciones y fundamentacin jurdica que sustenta dicho fallo, es decir, las
razones relevantes que han motivado la adopcin de la decisin concreta (la ratio decidendi
o tragende Grnde)16. El mismo hecho de que las sentencias del Tribunal Constitucional se
deban motivar permite deducir que la vinculacin a sus sentencias alcanza no solo al fallo, sino al contenido de la fundamentacin17. En este sentido, se puede comprender el
efecto de vinculacin a las sentencias de declaracin de inconstitucionalidad sin nulidad,
las sentencias interpretativas o las desestimatorias de la inconstitucionalidad.
El propio Tribunal Constitucional no se encuentra vinculado a su propio poder de
decisin, ya que se puede separar en un futuro de sus decisiones vinculantes. La finalidad
es articular una vinculacin que implique que se corrijan los preceptos que puedan incurrir por derivacin en la misma inconstitucionalidad, que impida que las decisiones declaradas inconstitucionales se puedan volver a reiterar o mantener y fijar las vas por las
que debe discurrir las decisiones y actuaciones de los poderes pblicos en el futuro. No se
puede pensar que una sentencia es puramente declarativa sin efectos que vayan ms all
de la inconstitucionalidad y nulidad de preceptos jurdicos, es decir, una decisin terica, poco efectiva y sin consecuencias jurdicas concretas, ya que puede ser susceptibles de
ser tratadas a partir de efectos de carcter prescriptivo concretables en obligaciones y
prohibiciones en las actuaciones de los poderes pblicos.
13 Vid. GARRONEA MORALES, A., op. cit., pg. 375

14 Vid. GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 38 LOTC, op. cit., pg. 570
15 El efecto de la vinculacin de los poderes pblicos a las sentencias es considerado innecesario por estar
integrado en el efecto de cosa juzgada por parte de la doctrina, vid. BOCANEGRA SIERRA, R., op. cit., pg. 82 y
ss. y pg. 108 y ss.
16 Vid. PIBERNAT DOMENECH, X., La sentencia constitucional como fuente del Derecho, op. cit., pg.
67. La interpretacin ms extendida es la de que con esta expresin se alude a la vinculacin de los poderes
pblicos a la doctrina constitucional, tal y como se deriva de los fundamentos de las sentencias constitucionales
(tragende Grnde). De forma que los poderes pblicos no slo resultan obligados a cumplir lo que el Tribunal
Constitucional resuelva, lo que el fallo de la sentencia disponga. Los poderes pblicos habrn de conformar su
actuacin a las pautas marcadas por la doctrina del Tribunal y, en su calidad de aplicadores del derecho, quedan
vinculados por los criterios sobre interpretacin y aplicacin del derecho conforme a la Constitucin que el Tribunal establece con ocasin de la resolucin de los casos que llegan a l.
17 Sobre la motivacin de las sentencias del Tribunal Constitucional, vid., GARRONEA MORALES, A., op.
cit., pg. 307 y ss.
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En este sentido, la vinculacin de los poderes pblicos puede ser de carcter positivo, es decir, una vinculacin que implica para el legislador la obligacin de no volver a
aprobar otra ley con el mismo contenido declarado inconstitucional, la exigencia de cambios en la ley impugnada estableciendo incluso un plazo para su realizacin, o si se ha fijado una determinada interpretacin del precepto impugnado, todos los poderes pblicos encargados de la aplicacin de preceptos se encuentran vinculados a dicha
interpretacin en sus respectivas actuaciones.
El problema para nuestro caso concreto es que si se declara una norma inconstitucional y esta tiene rango estatutario, todas las normas adoptadas bajo su cobertura participan de dicha decisin con independencia de que adopten forma legal o reglamentaria, ya
que la decisin de inconstitucionalidad afecta al mismo mandato con independencia de la
forma normativa que adopte, produciendo efectos vinculantes a cualquier poder pblico.
De todas formas, la vinculacin del legislador a la doctrina del Tribunal no puede
implicar la supresin de sus posibilidades como intrprete de la Constitucin, ni puede
suponer la progresiva reduccin de su mbito de libertad de configuracin. Aunque la
cuestin es debatida, nada impide, en principio, que el legislador apruebe leyes que entren en conflicto con la doctrina constitucional, que incluso se pueden considerar dirigidas precisamente a provocar la revisin por parte del Tribunal de su doctrina. Ahora
bien esta posibilidad es admisible siempre que no se trate de un ejercicio arbitrario de su
potestad, ya que esta no se puede ejercer al margen de los criterios de constitucionalidad
establecidos por el Tribunal en su doctrina jurisprudencial, es decir, con un mnimo de
motivacin sobre la diferencia con las anteriores decisiones del legislador declaradas
inconstitucionales. El Tribunal Constitucional tiene, en todo caso, la ltima palabra en
materia de interpretacin constitucional, pero deben dejarse abiertas las puertas para supuestos de modificacin, revisin o, directamente, revocacin de la doctrina jurisprudencial previamente establecida18.
Esta visin no puede considerarse una regla general, la consecuencia de la vinculacin del legislador a las sentencias del Tribunal Constitucional es una derivacin de los
plenos efectos frente a todos a excepcin de las sentencias que resuelvan recursos de amparo, de forma que queda vinculado por las declaraciones de inconstitucionalidad de la
ley, por las sentencias de conformidad que interpreten la norma constitucional y por las
sentencias interpretativas. Las sentencias del Tribunal Constitucional deben ser consideradas fuente del Derecho, no solo porque declaran la nulidad de normas legales, sino
porque la interpretacin de las normas realizada en las sentencias se vincula de forma inseparable con la norma interpretada, con la consiguiente consecuencia de que la sentencia del Tribunal Constitucional puede ser considerada como creadora de Derecho19. De
este modo, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional supera el carcter limitado otorgado a la jurisprudencia por el art. 1.6 CC, es decir, no se trata de un mero complemento
del ordenamiento jurdico, ya que el efecto vinculatorio a las sentencias del Tribunal
Constitucional es de mayor alcance al planteado por el Cdigo Civil20.
18 Vid. un caso de revocacin de doctrina constitucional, indirectamente provocado por el legislador, en
las STC 179/1994 FJ 10 y STC 107/1996 FJ 10-11
19 PIBERNAT DOMENECH, X., La sentencia constitucional como fuente del Derecho, op. cit., pg. 85
20 Vid. GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 38 LOTC, op. cit., pg. 569.
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En general, la interpretacin de la ley realizada por la sentencia del Tribunal Constitucional, no es superior a la ley, ni se sita en un escaln intermedio entre la Constitucin y la ley, sino que la interpretacin de la norma realizada en la sentencia del Tribunal Constitucional se identifica con la norma interpretada, ocupando su mismo rango
jerrquico con sus mismos efectos en el mbito de la produccin normativa. En este caso
estamos ante un Estatuto de Autonoma que genera efecto de cobertura jurdica sobre las
leyes de desarrollo y despliegue directo a travs de otros actos normativos con rango de
ley. De esta forma, los condicionamientos de una declaracin de inconstitucionalidad de
preceptos estatutarios son especficos y singulares, debido a que se trata de una norma de
cabecera susceptible de generar efectos en otros preceptos de otros actos normativos dependientes jerrquicamente, siempre que se plantee una relacin de identidad directa que
implica que se incurra en el mismo mandato declarado inconstitucional.
La vinculacin de los jueces a la doctrina del Tribunal es mucho ms potente y directa, como se desprende de lo dispuesto en los arts. 5 y 7.2 LOPJ. Los jueces no pueden
desafiar ni desconocer la doctrina del Tribunal, pero pueden utilizar vas a su alcance para
incidir y provocar al Tribunal Constitucional a pronunciarse sobre su doctrina anterior y,
en su caso, a modificarla21. Para el Poder judicial es un deber atenerse a la doctrina constitucional22, que tiene un verdadero valor de precedente23, con unas consecuencias lesivas
del derecho a la tutela judicial efectiva, en el momento en que decide apartarse de la doctrina constitucional. A pesar de las crticas a la innecesariedad de regular los efectos previstos en el art. 5.1 LOPJ, lo cierto es que ha clarificado la vinculacin de jueces y tribunales a las resoluciones del Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos24. En estos
supuestos los criterios interpretativos derivables de los preceptos declarados inconstitucionales y nulos del Estatuto de Autonoma, as como las interpretaciones conforme a la
Constitucin de los preceptos estatutarios concretada en la STC 31/2010, son aplicables
como precedentes por el poder judicial en todos los casos y procesos en los que sean susceptibles de ser aplicados.
La vinculacin de la administracin a la doctrina del Tribunal es una vinculacin
normalmente indirecta y mediada por la ley y la jurisprudencia de los tribunales ordinarios. El principio de legalidad y de imperio de la ley implica que la sujecin de los rganos administrativos, como la de los ciudadanos, sea reconducible a la sujecin de los
jueces y tribunales25. En estas situaciones se ha planteado que en su actuacin los rganos
de la administracin debern atenerse a la doctrina del Tribunal, pero no podrn dejar de
aplicar una ley o separarse de lo dispuesto en un reglamento por razn de que est en
21 Por ejemplo, un juez, disconforme con la conclusin de no inconstitucionalidad de una ley, puede
plantear una nueva cuestin de inconstitucionalidad, ofrecindole al Tribunal los motivos que a su juicio conducen a sostener su inconstitucionalidad, vid. STC 222/1992 FJ 2.
22 STC 319/1993 FJ 2
23 STC 65/1990 FJ 2. Vid. JIMNEZ CAMPO, J., Qu hacer con la ley inconstitucional, AAVV, La sentencia sobre la constitucionalidad de la ley, Actas de las II Jornadas de la Asociacin de Letrados del Tribunal Constitucional, TC-CEPC, Madrid, 1997, pg. 29
24 Vid. GARRONEA MORALES, A., Opacidad y desestimacin de la inconstitucionalidad en el fallo de las
sentencias interpretativas, Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, 2002-03, n 12-13, pg. 151 y ss.
y 161 y ss.
25 PIBERNAT DOMENECH, X., La sentencia constitucional como fuente del Derecho, op. cit., pg. 70
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conflicto con la doctrina del Tribunal Constitucional, lo que tiene repercusin sobre todo
en relacin con las sentencias interpretativas. En caso de conflicto prevalece siempre la interpretacin que sobre el Derecho aplicable imponen los jueces, de forma que una actuacin de la administracin contraria a la pauta establecida por la doctrina constitucional puede ser por este motivo impugnada.
En cualquier caso, este criterio no puede ser considerado una regla general, de
modo que debe ser matizado, ya que puede implicar tensiones con el principio de seguridad jurdica. El criterio de la Ley 30/1992 (Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn-RJAPyPAC) es que no
pueden admitirse las disposiciones reglamentarias contrarias o vulneradoras de la Constitucin y se plantea una exigencia general de ajustar la actividad administrativa al ordenamiento jurdico, de forma que no cabe admitir que conscientemente la administracin en su actuacin no se adecue a la Constitucin y su significado concretado a travs
de las decisiones del Tribunal Constitucional. En este sentido, el art. 62.2 Ley 30/1992
establece la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias vulneradoras de
la Constitucin, lo cual se debe extender a los criterios fijados por el Tribunal Constitucional en sentencias estimatorias de inconstitucionalidad o interpretativas. Difcilmente
se puede entender que la norma atributiva legal o estatutaria de competencia para adoptar la disposicin reglamentaria sea inconstitucional y los rganos administrativos continen aplicando dicha norma a consecuencia del principio de jerarqua administrativa y
no del principio de jerarqua normativa, ni cabe esperar a un control judicial posterior
para hacer efectiva la decisin de inconstitucionalidad del Tribunal Constitucional. La declaracin de inconstitucional debe implicar que dicha norma reglamentaria no debe
producir ningn efecto directo o indirecto, es decir, ningn efecto pro futuro, de forma
que ningn poder pblico en virtud de su sometimiento a la Constitucin y a los efectos
generales de las sentencias del Tribunal Constitucional, podr aplicar la norma inconstitucional o de preceptos en otros actos normativos reiterativos de la misma desde el momento en que ha sido declarado nula26. Por otra parte, el reglamento dictado a consecuencia de una ley inconstitucional o que se mantiene vigente tras la declaracin de
inconstitucionalidad carece de fundamento constitucional y no solo de base legal, de forma que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad tiene efectos retroactivos y dejar de tener cobertura constitucional y legal desde la adopcin de la norma declarada inconstitucional. El reglamento disconforme con la Constitucin y la ley al carecer de
amparo en virtud de una decisin de declaracin de ley inconstitucional del Tribunal
Constitucional, implicar que sus preceptos sean nulos de pleno derecho con ineficacia
jurdica absoluta y no objeto de convalidacin bajo ninguna circunstancia27.
26 Esta inaplicabilidad por ciudadanos y poderes pblicos de la norma declarada inconstitucional ha sido
reconocida por el Tribunal Constitucional, que ha indicado la radical y absoluta imposibilidad de aplicacin de
la norma ya declarada inconstitucional (STC 153/1986 FJ 2, que alcanza al poder judicial (STC 152/1986 FJ
1; STC 19/1987 FJ 1, rganos administrativos (STC 19/1987 FJ 6) o incluso particulares (STC 147/1986 FJ 6).
Vid. PIBERNAT DOMENECH, X., Los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad. Algunas consideraciones
a propsito de la STC 60/1986, de 20 de mayo, RJC, 1987, n 4, pg. 980.
27 PIBERNAT DOMENECH, X., Los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad. Algunas consideraciones a propsito de la STC 60/1986, de 20 de mayo, op. cit., pg. 982.
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La redaccin de los efectos conectados a la declaracin de inconstitucional es muy estricta, segn el tenor de la LOTC (art. 27.2, 39.1 y 40.1 LOTC), ya que limita la declaracin de inconstitucionalidad a los preceptos impugnados o a otros preceptos de la
misma ley, disposicin o acto con fuerza de ley por conexin o consecuencia. A pesar de
la ingenuidad de este precepto, lo cierto es que podemos comprobar la existencia de sentencias interpretativas, de reconocimiento de inconstitucionalidades por omisin o efectos de ultraactividad de normas no previstos expresamente en los mencionados preceptos,
pero la LOTC establece que la declaracin de nulidad solo afecta en principio a los
preceptos de la norma inconstitucional, no pudiendo ser extendidos a preceptos de un reglamento ejecutivo de la ley inconstitucional o de otros leyes adoptadas con fundamentacin directa en una norma superior declarada inconstitucional a diferencia de lo
que sucede en otros ordenamientos jurdicos como el alemn o el italiano. El principio de
economa procesal exigira que no se tuviera que recurrir a nuevos procesos para declarar
la misma inconstitucionalidad, pero adems la declaracin de inconstitucionalidad con
nulidad alcanza no solo al precepto legal, sino tambin a la norma o mandato contemplado en ella, que es lo que se expulsa del ordenamiento con independencia de la forma
que adopte28.
En nuestro caso concreto, la STC 31/2010 se debe valorar de forma expresa una consecuencia no prevista en la LOTC, que es precisamente el hecho de que se declara la inconstitucionalidad de preceptos estatutarios que mantienen relaciones de jerarqua y de
respeto normativo con otros actos y normas de rango legal del propio ordenamiento autonmico. Se debe insistir en la idea de que el Estatuto de Autonoma es norma de cabecera de un ordenamiento propio, de forma que la nulidad, as como la interpretacin
conforme a la Constitucin de los preceptos estatutarios implica un mandato que es susceptible de ser examinado como efecto vinculatorio especfico de la sentencia del Tribunal Constitucional. En este sentido, es susceptible de generar consecuencias en idnticos
mandatos de otras normas legales que mantienen relaciones de dependencia e inferioridad
jerrquica con los preceptos declarados inconstitucionales del Estatuto de Autonoma.
V. LA EJECUCIN DE LAS SENTENCIAS DECLARATIVAS DE

INCONSTITUCIONALIDAD COMO MECANISMO DE GARANTA
FRENTE A SU INCUMPLIMIENTO
La autonoma procedimental de la jurisdiccin constitucional no implica que se
deba traspasar todas las reglas del proceso civil al constitucional (el art. 80 LOTC se remite a la supletoriedad de la LOPJ y de la LEC, pero se trata de una remisin parcial referida a materias concretas), a pesar de que las lagunas existentes y la interpretacin de las
prescripciones procesales de la LOTC es una funcin exclusiva del propio Tribunal
Constitucional, que cuenta con competencia directa para fijar el alcance de las prescripciones procesales y decidir la integracin de las lagunas. Esta autonoma procesal no se
28 Vid. Una argumentacin similar en el mbito del reglamento ejecutivo con cobertura de una ley declarada inconstitucional en CAAMAO, F., El control de constitucionalidad de disposiciones reglamentarias, CEC,
Madrid, 1994, pg. 151.
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puede considerar un criterio para discutir el carcter jurisdiccional de su funcin, sino

que se trata de una competencia pensada para suplir reglas procesales y adoptar reglas que
se ajusten a las necesidades procesales de la jurisdiccin constitucional, sin que en
ningn caso pueda pensarse que el Tribunal Constitucional sustituye al legislador en sus
funciones normativas. Contar con un mbito para resolver lagunas en casos concretos no
implica un espacio discrecional para la adopcin de normas generales, sino una resolucin
de aspectos transitorios y circunstanciales para determinar los efectos y consecuencias de
una declaracin de inconstitucionalidad29. El principio de autonoma procesal permite la
utilizacin de los criterios, principios y normas del Derecho Constitucional material para
establecer la interpretacin de las prescripciones procesales legales30. En nuestro caso concreto significa que, ante nuevos supuestos no previstos directamente en la LOTC, se deben buscar y plantear nuevos mecanismos de resolucin de los posibles conflictos. La situacin concreta puede significar que la STC 31/2010 es susceptible de engendrar
incumplimientos por omisiones ante la obligacin de la modificacin del desarrollo
normativo estatutario por incompatibilidad con la declaracin de inconstitucionalidad o
con los criterios interpretativos de preceptos estatutarios fijados por el Tribunal Constitucional, siendo necesario determinar las repercusiones y eventualmente hacer uso del
principio de autonoma procesal.
El incumplimiento de una sentencia del Tribunal Constitucional abarca no solo el
intento de reproducir una norma anulada, sino tambin una abierta desobediencia de la
propia decisin del Tribunal. El proceso constitucional exige una leal colaboracin de los
diversos poderes pblicos y una necesidad de mecanismos que garanticen el cumplimiento efectivo de las sentencias del Tribunal Constitucional, sin los cuales carecera de
sentido el sistema de control constitucional de los actos de los poderes pblicos, que
eventualmente se articulan a travs de los mecanismos de ejecucin forzosa.
El art. 92 LOTC establece la competencia exclusiva del propio Tribunal Constitucional para disponer en la sentencia o actos posteriores el sujeto encargado de su ejecucin
y el modo de resolver las incidencias que se presenten. La influencia de la construccin
alemana es clara en una simple comparacin con el 35 BVerfGG (Ley del Tribunal
Constitucional Federal alemn). En la doctrina alemana se habla del Tribunal Constitucional como seor o dueo de la ejecucin de sus decisiones (Herr der Vollstreckung)31, aun29 En el sistema de jurisdiccin constitucional alemn hay una previsin expresa a favor del propio Tribunal Constitucional Federal para a la adopcin de decisiones transitorias posteriores a la declaracin de inconstitucionalidad en el 32 BVerfGG. Vid. sus consecuencias para la ejecucin de sentencias declarativas de
inconstitucionalidad en LAUMEN, S., Die Vollstreckungskompetenz nach 35 BVerfGG. Eine systematische Darstellung,
P. Lang Verlag, Frankfurt am Main-Berlin-Bern-Wien, 1997, pg. 97 y ss.
30 Sobre el alcance del principio y la influencia de la doctrina alemana en su concrecin, BOCANEGRA SIERRA, R., Sobre el alcance objetivo de las sentencias del Tribunal Constitucional, en AAVV, Estudios sobre la
Constitucin Espaola. Homenaje al Profesor Garca de Enterra, Civitas, Marid, 1991, pg. 510-511; as como RODRGUEZ-PATRN, P., La Autonoma procesal del Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 2003 y RODRGUEZ-PATRN, P., La potestad reglamentaria del Tribunal Constitucional, Iustel, Madrid, 2005.
31 Expresin popular en los trabajos de la materia originaria de DREHER, E., Glanz und Elend der Staasgerichtbarkeit, NWJ, 1951, pg. 380 y GEIGER, W., Gesetz ber das Bundesverfassungsgericht vom 12. Mrz 1951.
Kommentar, Vahlen, Berlin-Frankfurt a. M., 1952, 35 Anm, 2. Esta expresin ha sido frecuentemente utilizada
entre otros por HERZOG, R., Die Vollsreckung von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Der
Staat, 1965, n 4, pg. 45 y SCHNEIDER, H.-P., Die Vollstreckungskompetenz nach 35 BVerfGG ein
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que evidentemente sometido a las normas constitucionales y legales que establecen reglas
competenciales y procedimentales sobre el sujeto y el modo de ejecutar sus decisiones,
por lo que no es admisible la tesis de la total disponibilidad del Tribunal Constitucional
sobre la ejecucin de sus decisiones. En este sentido, no se pueden adoptar medidas arbitrarias o no relacionadas con la lgica y el sentido de la decisin concreta a ejecutar,
aunque con la finalidad de garantizar la seguridad y la claridad jurdica. En definitiva, se
establece a favor del propio Tribunal Constitucional la competencia general para exigir a
todos los poderes pblicos y eventualmente a los ciudadanos el cumplimiento de sus decisiones.
La constitucionalidad de este sistema de regulacin de la ejecucin de las sentencias
del Tribunal Constitucional ha sido cuestionada sobre la base del principio del Estado de
derecho por infraccin del principio de separacin de poderes y de tipificacin o determinacin de las medidas de ejecucin32. Sin embargo, el propio tenor de la jurisdiccin
constitucional impide que otro rgano judicial pueda decidir en el mbito de la competencia del Tribunal Constitucional, sobre todo en mbitos exclusivos como el control de
la constitucionalidad de la ley, o incluso que se puedan detallar medidas de ejecucin en
un mbito en el que la flexibilidad es necesaria para adecuar y delimitar las consecuencias
de las sentencias. En cualquier actividad de ejecucin no es admisible la pretensin de la
ampliacin del contenido de la sentencia introduciendo hechos nuevos no analizados anteriormente33, ni tampoco es admisible que se afecte a intereses no presentes en el proceso
principal34, pero carece de sentido no autorizar al Tribunal Constitucional para que de un
modo efectivo y rpido pueda suprimir la situacin de inconstitucionalidad declarada en
sus sentencias.
La regla de la jurisdiccin constitucional es el cumplimiento voluntario de la sentencia por parte de los poderes pblicos, a diferencia de lo que sucede en otras jurisdicciones, estimulado por la auctoritas del Tribunal Constitucional y el principio de lealtad
constitucional35, aunque la previsin de que puedan surgir incidentes y resistencias a las
sentencias implica la regulacin de un procedimiento de ejecucin forzosa del art. 92
LOTC que permite decidir por el Tribunal Constitucional el sujeto y el modo del incidente de ejecucin.
En esta cuestin resulta relevante diferenciar entre el cumplimiento de la sentencia
del Tribunal Constitucional previsto en el art. 87.1 LOTC al que estn obligados todos
los poderes pblicos entendido como mera realizacin material de las actuaciones ordenadas en el fallo llevadas a cabo por quin est obligado a cumplirlo, generalmente un rNotverordnungsrecht des Budesverfassungsgericht?, NJW, 1994, pg. 2594, este ltimo con la finalidad de
diferenciar entre seor de la ejecucin y seor de la Constitucin como criterios diferentes en la actividad del
Tribunal Constitucional. No obstante, tngase en cuenta que en otros sistemas constitucionales est prevista la
separacin de las funciones de declaracin y de ejecucin entre diferentes rganos estatales, vid. SCHFFER, H.,
Die Exekution der Erkenntnisse des sterrechisschen Verfassungsgerichtshofes, sterreichische Zeitschrift fr
ffentliches Recht, 1968, vol. XVIII, n 2-3, pg. 186.
32 Sobre la posible inconstitucionalidad del 35 BVerfGG en la doctrina alemana, vid. LAUMEN, S., op.
cit., pg. 16-17.
33 ATC 232/1982 FJ 1
34 ATC 731/1984 FJ 2
35 GARRONEA MORALES, A., op. cit., pg. 314
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gano administrativo, y la ejecucin procesal prevista en el art. 92 LOTC como actividad

orientada a garantizar el cumplimiento efectivo de la sentencia, que pone en juego la potestad del Tribunal Constitucional para ejecutar lo juzgado36. En definitiva, se trata de
dos conceptos distintos previstos por la propia LOTC que tienen significados y consecuencias diferentes37. En nuestro caso el cumplimiento material de la STC 31/2010 carece de relevancia sustancial, ya que es suficiente la mera publicacin de la sentencia en
el BOE. Sin embargo, la incidencia del efecto de vinculacin en las obligaciones y deberes
de los poderes pblicos puede conllevar la necesidad de la adopcin de medidas adicionales que garanticen la efectividad de la doctrina constitucional.
El incidente de ejecucin que en todo caso es una categora procesal implica que el
Tribunal Constitucional pueda decidir el sujeto y el modo en que se debe garantizar el
cumplimiento de la decisin adoptada, de forma que en funcin de un caso concreto se
deber determinar las necesidades de ejecucin procesal de una sentencia del Tribunal
Constitucional, que puede asumir directamente, cuando lo considere razonable y motivadamente necesario, la responsabilidad de la ejecucin de sus decisiones. En este sentido, no se debe extrapolar de modo mecnico la doctrina procesal de la ejecucin civil para
decidir que las sentencias declarativas carecen de ejecucin, a pesar de que se deba utilizar sustancialmente el incidente de ejecucin propio del proceso civil previsto en la LEC
(art. 538 y ss.)38. En la jurisdiccin constitucional no existe una pretensin autnoma de
ejecucin, ya que exclusivamente se dirige a la efectividad de una previa sentencia que es
la causa determinante de una eventual prolongacin de la actividad del Tribunal Constitucional39.
La ejecucin en la jurisdiccin ordinaria se limita a las sentencias condenatorias en
las que se reconoce un derecho o se fija una obligacin de dar, hacer o no hacer, que posteriormente puede implicar la adopcin de medidas para un cumplimiento efectivo de la
resolucin. Las sentencias declarativas que establecen una relacin jurdica destinada a poner fin a una incertidumbre jurdica de las partes, pero sin una orden especfica de
prestacin, o las sentencias constitutivas que modifican una relacin jurdica preexistente,
estableciendo una nueva relacin jurdica en la propia resolucin, tradicionalmente carecan de ejecucin40. La aplicacin de esta categora a la sentencia constitucional de de36 Sobre la distincin entre cumplimiento y ejecucin procesal de las sentencias del Tribunal Constitucional, vid. GARRONEA MORALES, A., op. cit., pg. 316
37 Sobre la distincin entre ejecucin y efecto se puede utilizar el trabajo de DRAGO, G., Lexcution des dcisions du Conseil Constitutionnel, Economica, Paris, 1991, pg. 15, referido a un sistema de control preventivo de
constitucionalidad.
38 La reforma de la LOTC (LO 6/2007) introdujo una novedad en la regulacin del incidente de ejecucin
ya que ha permitido su aplicacin para anular cualquier resolucin que contravenga las dictadas en el ejercicio
de su jurisdiccin, con ocasin de la ejecucin de estas. En principio se trata de a medida para defender el mbito de la jurisdiccin constitucional, frente a las cuestiones de jurisdiccin o competencia del Tribunal Constitucional planteadas por otros rganos jurisdiccionales, o para impedir que sus decisiones puedan ser enjuiciadas por otros rganos jurisdiccionales (art. 4.1 y 10.1.h LOTC). Sobre la posicin institucional del Tribunal
Constitucional, vid. FERNNDEZ FARRERES, G., La reforma de la ley orgnica del Tribunal Constitucional (Comentario a la Ley Orgnica 6/2007, de 24 de mayo), en AAVV, Hacia una nueva jurisdiccin constitucional. Estudios sobre la ley 6/2007, de 24 de mayo de reforma de la LOTC, Tirant lo blanch, Valencia, 2008, pg. 167 y ss.
39 Vid. SALAS, J.-PALOMINO, V., La ejecucin de las sentencias del Tribunal Constitucional (Especial referencia a las relativas a la Administracin), DA, 1987, n 209, pg. 92
40 Sobre los tres tipos de sentencias (declarativas, constitutivas y de condena) propias de la jurisdiccin
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claracin de inconstitucionalidad de normas legales es irrelevante, ya que implica unos

efectos ex tunc y ipso iure, lo que ha facilitado que se le reconozca carcter meramente declarativo, a pesar que existe parte de la doctrina que considera que sus efectos son constitutivos a partir de la fecha de adopcin.
En cualquier caso, la trasposicin de estas categoras al Derecho procesal constitucional debe realizarse con todas las matizaciones necesarias y propias de la jurisdiccin
constitucional, teniendo en cuenta los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional exigidos a nivel constitucional y legal. En cierto modo, la exclusin de la ejecucin
de las sentencias declarativas de inconstitucionalidad se motiva exclusivamente en el
carcter declarativo o constitutivo de dichas sentencias, sin comprobar que no todas las
sentencias de inconstitucionalidad tienen consecuencias de nulidad, por lo que para dichos pronunciamientos que conllevan obligaciones de hacer o no hacer por parte de los
poderes pblicos se podra valorar posibles medidas de ejecucin para dichos pronunciamientos y para los efectos de vinculacin propios de todas las sentencias de control de
constitucionalidad41. El propio Tribunal Constitucional alemn nunca ha limitado la ejecucin a las sentencias que impliquen prestaciones o abstenciones de los poderes pblicos, ya que pueden ser necesarias cualquier tipo de medidas necesarias para el cumplimiento y realizacin de las decisiones jurdicas del Tribunal Constitucional42. De todas
formas la ejecucin de las sentencias declarativas de inconstitucionalidad no se dirige a la
declaracin de inconstitucionalidad en si misma considerada, sino a los comportamientos y prestaciones que deben realizar los poderes pblicos vinculados para dotar de efectividad y realizacin a dicha decisin43, siendo precisamente en dicha esfera donde es susceptible de encontrarse elementos de singularidad para el caso de la STC 31/2010.
En este sentido, a pesar de que una declaracin de nulidad de una norma inconstitucional representa una sentencia constitutiva, mientras que la resolucin que establece
la compatibilidad de una norma con la Constitucin a partir de criterios interpretativos
es una sentencia declarativa, siempre se puede considerar que el contenido de una sentencia de control de constitucionalidad es transformable en una obligacin de accin para
los poderes pblicos, lo que puede implicar en caso de incumplimiento la adopcin de
medidas de ejecucin como pueden las decisiones que se consideren necesarias, observables y aplicables a normas declaradas inconstitucionales y nulas44.
En un sentido similar, las sentencias de declaracin de inconstitucionalidad que no
conlleven la nulidad ipso iure, por ejemplo, sometiendo a condicin o plazo la definitiva
nulidad de la norma inconstitucional, implican necesariamente una nueva regulacin del
civil y su traspaso a la jurisdiccin constitucional, vid. un completo resumen en SCHFFER, H., op. cit., pg. 197
y ss.
41 Dentro de la doctrina alemana, sobre la ejecucin de las sentencias declarativas y constitutivas en la jurisdiccin constitucional, vid. GRAHOF, M., Die Vollstreckung von Normenkontrollentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Ein Beitrag zum Verhltnis zwischen Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, P. Lang Verlag,
Frankfurt am Main-Berlin-Bern-Wien, 2003, pg. 60 y ss.
42 VerfGE 6, 300 (303-304). Vid. GRAHOF, M., op. cit., pg. 42.
43 En cierto sentido, no falta razn cuando se considera que el equivalente de las sentencias de condena del
proceso civil son las sentencias declarativas en el proceso constitucional, vid. WEI, H. A., Die Vollstreckung von
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Dissertation, Augsburg, 1976, pg. 7-8
44 GRAHOF, M., op. cit., pg. 307
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legislador antes del cumplimiento de la condicin o plazo, con la consecuencia de una

obligacin concreta para el legislador y una inaplicabilidad de la norma inconstitucional
tras el plazo o el efectivo cumplimiento de la condicin. Este tipo de sentencia tiene la finalidad de evitar un despropsito mayor de posibilitar un periodo de validez o aplicacin
de la norma legal inconstitucional. En el fondo este tipo de declaracin de inconstitucionalidad tiene efectos pro futuro y no ex tunc como las resoluciones de inconstitucionalidad con nulidad, lo que posibilita la adopcin de medidas complementarias para garantizar el efectivo cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional y
eventualmente su ejecucin45.
Como podemos comprobar se da en nuestro sistema (y en otros sistemas) supuestos
ya reconocidos en los que una aplicacin mecanicista de los criterios de la ejecucin procesal civil a la jurisdiccin constitucional y, en concreto, al control de constitucionalidad
de las leyes no son factibles, ya sea porque la declaracin de inconstitucionalidad no siempre conlleva la nulidad de preceptos, ya sea porque el pronunciamiento del Tribunal
Constitucional es transformable en obligaciones y deberes de los poderes pblicos en el
caso concreto.
Una trasposicin mecanicista de las categoras anteriormente examinadas implicara
que las sentencias del Tribunal Constitucional careceran de ejecucin, ya que la mayora
son declarativas o constitutivas, sobre todo cuando afecta a la declaracin de invalidez de
normas jurdicas, y en las otras sentencias no seran necesarias, ya que los poderes pblicos como destinatarios de las resoluciones adoptaran las medidas necesarias para dar
un efectivo cumplimiento a las sentencias del Tribunal Constitucional. De todos modos,
en la jurisdiccin constitucional las sentencias declarativas o constitutivas, en general las
sentencias del Tribunal Constitucional, no son puras en sus efectos, ya que los efectos y
vinculaciones encierran obligaciones de hacer o no hacer de los poderes pblicos implcitamente integradas en las resoluciones que son sobre las que recaen o pueden recaer en
caso de incumplimiento los incidentes de ejecucin posteriores46.
Nuestro Tribunal Constitucional ha considerado que en las sentencias declarativas
de inconstitucionalidad de normas legales no existe ejecucin, ya que el propio fallo consuma la expulsin del ordenamiento sin que se requiera intervencin alguna posterior del
legislador para derogarlas o modificarlas, o de cualquier otro rgano para asegurar la eficacia de su resultado47. Sin embargo, son necesarias una serie de matizaciones a esta doctrina para problemas que se conectan a la ejecucin de este tipo de pronunciamientos,
como pueden ser el alcance retroactivo sobre situaciones ya creadas o el efecto para el juez
a quo en la cuestin de inconstitucionalidad48. Por otra parte, las sentencias declarativas
vinculadas a una inconstitucionalidad se diferencian de las sentencias declarativas en el
45 Este planteamiento propio de la jurisdiccin constitucional alemana ha sido frecuentemente utilizado, vid. GRAHOF, M., op. cit., pg. 250, con abundantes indicaciones jurisprudenciales.
46 Esta especializacin de la ejecucin de las sentencias del Tribunal Constitucional fue reconocida por el
propio Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias, vid. L AUMEN, S., op. cit., pg. 20. La necesidad
de no aplicar de forma mecanicista la inejecucin de las sentencias declarativas y constitutivas propias del proceso civil ya fue planteada por HERZOG, R., op. cit., pg. 39
47 ATC 309/1987 FJ 2. Vid. HUELIN MARTNEZ DE VELASCO, J., Comentario artculo 92 LOTC, en
AAVV, Comentarios a la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, TC-BOE, Madrid, 2001, pg. 1376.
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proceso civil en la fijacin del petitum, pero tambin y sobre todo en las consecuencias del
proceso que alcanza no solo a las partes sino con carcter general, vinculando a la decisin
a los poderes pblicos y fijando obligaciones que van ms all de la mera declaracin de
inconstitucionalidad. La ejecucin comprende todas las medidas necesarias para dar
cumplimiento y realizacin a la de cisin del Tribunal Constitucional, alcanzando la
obligacin a todos los poderes pblicos, estatales o autonmicos.
El supuesto ms llamativo es la reiteracin, el mantenimiento de la lesin o la reproduccin de igual comportamiento inconstitucional por el mismo sujeto y con el
mismo objeto, teniendo en cuenta la dimensin objetiva de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional es factible extender pro futuro la eficacia del fallo entre las partes a
los supuestos de reiteracin o mantenimiento de la lesin, resolviendo estos supuestos
como incidentes de ejecucin al tratarse de vicisitudes sucesivas de una misma relacin
jurdica, al reiterar o mantener la inconstitucionalidad49. El efecto de vinculacin permite
derivar una prohibicin de repetir o mantener la norma declarada inconstitucional, o incluso su mandato, siempre que sea perfectamente comparables los supuestos y se pueda
derivar una voluntad clara de fraude o de reiteracin en contra de una previa, inmediata
y directa decisin del Tribunal, siendo el factor tiempo una importante referencia. En
cualquier caso, no se trata de un tema pacfico en la doctrina alemana50, precisamente por
el riesgo de petrificacin de una decisin jurisprudencial que puede variar en un futuro
a travs de un cambio de criterio.
De todos modos, la declaracin de inconstitucionalidad de una norma legal implica una generalizacin de la decisin para impedir que vuelva a ser creada o aplicada dicha
norma inconstitucional, pero el efecto de cosa juzgada no alcanza a los rganos estatales
que no hayan sido parte en el proceso, es decir, dicho efecto no ocasiona el final de la validez de la norma declarada nula e inconstitucional. Esta necesidad de garantizar que los
efectos de la declaracin de inconstitucionalidad tenga carcter general y material alcanzando a todos los poderes pblicos con unas consecuencias que son diferentes a los
principios de la jurisdiccin civil y a los trminos de ejecucin del proceso civil51, que se
limitan exclusivamente a las partes del proceso principal. El control de constitucionalidad de las leyes es inseparable de las necesidades de generalizacin y de vinculacin de la
decisin jurisprudencial al poder pblico, lo que implica que estos efectos no tengan
carcter procesal, a diferencia de lo que sucede con el efecto de cosa juzgada, sino carcter sustancial o material, determinables en obligaciones jurdicas susceptibles de ser ejecutadas.
En este sentido, la declaracin de inconstitucionalidad de una norma legal implica
tambin efectos pro futuro para impedir la adopcin de actos de aplicacin de la misma,
sobre todo frente a actos administrativos o decisiones judiciales de aplicacin, ya que en
uno o en otro supuesto la revisin administrativa o judicial aparece como necesaria y razonable por suponer la adopcin de un acto de incumplimiento no solo inconstitucional,
49 En cualquier caso, se trata de una doctrina muy casustica y dependiente del pronunciamiento del propio Tribunal Constitucional que aceptar la va del incidente de ejecucin o exigir la apertura de un nuevo procedimiento dependiendo de las circunstancias del caso, vid. ATC 232/1982, STC 159/1987, ATC 134/1992.
El problema es planteado por G ARRONEA MORALES, A., op. cit., pg. 320.
50 Un resumen de las posiciones en GRAHOF, M., op. cit., pg. 326-327.
51 Vid. GRAHOF, M., op. cit., pg. 330-331.
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sino tambin ilegal. El problema reside en los actos legislativos y en la posible vinculacin del legislador para determinar si siempre es necesaria la apertura de un nuevo proceso de declaracin de inconstitucionalidad o si es reconducible en algunos supuestos a un
acto de mera ejecucin de una anterior sentencia del Tribunal Constitucional.
En cualquier caso, es conveniente resaltar que dejando al margen las posibles decisiones que se pueden adoptar para articular el efecto de vinculacin de los poderes pblicos en caso de incumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional, lo cierto es que no cabe esperar excesivas repercusiones de un incidente de ejecucin en caso de
reiteracin o mantenimiento de la lesin de inconstitucionalidad. El incumplimiento o
los comportamientos negligentes frente al cumplimiento o ejecucin de las sentencias del
Tribunal Constitucional puede dar lugar a la adopcin de sanciones coercitivas susceptibles de reiteracin y repeticin hasta el total cumplimiento (el art. 95.4 LOTC prev
multas coercitivas de 600 a 3000 por incumplimiento de los requerimientos del Tribunal Constitucional) y eventualmente a la exigencia de responsabilidad penal a travs
del delito de desobediencia previsto en el art. 410 CP, pero en este caso se debe tener en
cuenta las especiales circunstancias de la jurisdiccin constitucional, ya que no siempre
es fcil realizar requerimientos concretos para un efectivo cumplimiento de las sentencias
del Tribunal Constitucional.
Eventualmente los problemas de incumplimiento de una sentencia pueden abandonar la perspectiva de la utilizacin racional de los mecanismos jurdicos para la solucin de controversias y derivar hacia conflicto polticos entre instituciones, difcilmente
solucionables por mecanismos jurisdiccionales. En tales casos puede llegar a proceder la
utilizacin de los mecanismos de coercin estatal previstos en el art. 155 CE52. Esta utilizacin de la coercin de carcter extraordinario se debe realizar cuando el cumplimiento
de las obligaciones de las Comunidades Autnomas no pueda ser efectuado y efectivo mediante los medios de control ordinarios. En general, el incumplimiento de las sentencias
incurre dentro de los supuestos materiales de aplicacin del art. 155 CE de forma mediata por incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Constitucin o de las leyes53, o en el caso concreto del incumplimiento de las obligaciones previstas en la
LOTC, pudindose incluir la desobediencia a las sentencias del Tribunal Constitucional54.
La prctica obligara a la adopcin de los requerimientos oportunos por parte del Tribunal Constitucional, las eventuales sanciones coercitivas (art. 95.4 LOTC), la solicitud
de eventuales responsabilidades penales y, en ltimo extremo, solicitar la apertura de la
adopcin de las medidas oportunas que se puedan considerar necesarias en el marco del
52 Sobre el art. 155 CE, vid. BALLART, X., Coerci estatal i autonomies. Larticle 155 de la Constituci, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, Barcelona, 1987; CALAFELL FERR, V. J., La compulsin o coercin
estatal (estudio del artculo 155 de la Constitucin Espaola), Revista de Derecho Poltico, 2000, n 48-49, pg.
99 y ss.; VRGALA FORURIA, E., La coaccin estatal del artculo 155 de la Constitucin, REDC, 2005, n 73,
pg. 55 y ss.; GONZLEZ HERNNDEZ, E., El control estatal sobre las Comunidades Autnomas: la reformas
estatutarias y el supuesto de control extraordinario del artculo 155 CE. La fiscalizacin subsidiaria del Tribunal
Constitucional, Parlamento y Constitucin. Anuario, 2008, Nm. 11, pg. 161 y ss. A nivel comparado, vid.
GMEZ ORFANEL, G., La coercin federal en el Derecho comparado, Cuadernos de derecho pblico, 2005, n 26,
pg. 41 y ss.
53 Sobre el incumplimiento de la Constitucin o las leyes como supuesto material de aplicacin del art.
155, vid. CALAFELL FERR, V. J., op. cit., pg. 108; VRGALA FORURIA, E., op. cit., pg. 85 y ss.
54 El nico autor que plantea abiertamente esta posibilidad es BALLART, X., op. cit., pg. 115-116.
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art. 155 CE, como pueden ser medidas de ejecucin sustitutiva o subsidiaria de la actividad de las Comunidades Autnomas55, o incluso la restauracin de efectos dejados de
producir por una actividad ejecutiva desviada56.
En el caso de la STC 31/2010, cualquier medida que se deba adoptar en el sentido
de vincular a dicha sentencia, las leyes de desarrollo de los preceptos estatutarios declarados inconstitucionales debe ser una consecuencia de una valoracin del alcance retroactivo de la sentencia del Tribunal Constitucional en este supuesto. La declaracin de inconstitucionalidad produce unos efectos de nulidad ex tunc o ab origine de la norma
inconstitucional. Como nulidad de pleno derecho implica unas claras consecuencias
para los actos derivados de su aplicacin, control o de creacin de nuevos preceptos con
independencia de que tengan carcter legal o reglamentario, siempre que mantengan una
relacin directa con los preceptos estatutarios declarados inconstitucionales.
Las consecuencias de la retroactividad de la norma inconstitucional debe interpretarse en combinacin con otros principios constitucionales como la seguridad jurdica, la
buena fe, la prioridad del inters ms general o el principio de igualdad57. Esta combinacin ocasiona que si bien la ejecucin de una sentencia declarativa de inconstitucionalidad no pueda tener consecuencias en relacin con las normas legales pro futuro que
siempre requerirn un nuevo proceso de control de constitucionalidad, incluso cuando
mantengan relaciones de identidad por la posibilidad de cambio de criterio del Tribunal
Constitucional. Sin embargo, en relacin con las normas legales adoptadas en el pasado
para la ejecucin de las normas estatutarias declaradas inconstitucionales que no supongan hechos nuevos y existe una relacin clara de identidad y casualidad, se pueden considerar vicisitudes anteriores de la misma relacin jurdica enjuiciada en la sentencia y
responden al mismo mandato declarado inconstitucional. Cualquier hecho nuevo requiere
un proceso probatorio y de cognicin, en definitiva, un nuevo proceso, pero los mismos
hechos o mandatos declarados inconstitucionales, que pertenecen al pasado conocido y
que han perdido su fundamentacin y base estatutaria, deben quedar enmarcados en el
mismo proceso. En este sentido, para dichos supuestos sera aplicable en caso de mantenimiento del incumplimiento del mandato jurisprudencial, las prescripciones de ejecucin de las sentencias del Tribunal Constitucional, ya que se trata de una derivacin del
proceso principal. En este caso, el incidente de ejecucin exclusivamente se centra en la
discusin, conocimiento, verificacin y valoracin del incumplimiento y, en una segunda fase, en la adopcin de medidas y resoluciones propiamente ejecutivas.
VI. EL EFECTO DE VINCULACIN DE LOS PODERES PBLICOS Y EL

INCUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
El efecto de vinculacin de los poderes pblicos a las sentencias del Tribunal Constitucional debe tener un sentido propio no cubierto por los otros efectos y dirigido ex55 Vid. CALAFELL FERR, V. J., op. cit., pg. 131.
56 Vid. VRGALA FORURIA, E., op. cit., pg. 101.
57 GARRONEA MORALES, A., op. cit., pg. 367.
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clusivamente a garantizar el cumplimiento directo por parte de los poderes pblicos de

la decisin del Tribunal Constitucional. El incumplimiento o no observacin de las declaraciones de inconstitucionalidad de normas legales por los rganos judiciales implica
la apertura de una revisin judicial o constitucional, pero no requiere directamente de actos de aplicacin de medidas de ejecucin de sentencias, salvo para el cumplimiento de
obligaciones directas derivadas de la propia sentencia. En general, no se puede ignorar
que la aplicacin de una norma legal declarada inconstitucional implica una accin arbitraria contraria al principio de constitucionalidad y legalidad en tanto que se ha adoptado un acto no autorizado de forma expresa por la ley, que es invlida, lo que tiene consecuencias y repercusiones en la actuacin de los rganos aplicadores del Derecho, es
decir, rganos judiciales y administrativos. An en el caso de que se admitiera que la declaracin de inconstitucionalidad no precise ejecucin ya que se modifica la situacin
jurdica directamente, no puede dar lugar a que la declaracin de inconstitucionalidad
pueda ser incumplida o ignorada sin ningn tipo de consecuencia.
Si el incumplimiento de la sentencia de declaracin de inconstitucional se realiza
por los rganos legislativos a travs de una nueva ley, el efecto de vinculacin carece de
consecuencias, siendo necesario por regla general un nuevo proceso de control de constitucionalidad, ya que se trata de un acto normativo de carcter legal adoptado hacia el
futuro. En cualquier caso, se debe examinar especficamente los casos de repeticin o
mantenimiento de norma declarada inconstitucional en el que siempre ser necesaria una
comparacin para determinar si se est en presencia de un nuevo caso, es decir, si se ha
producido una resistencia del legislador repitiendo o incluso manteniendo en esencia la
norma declarada inconstitucional y nula.
De todos modos, es problemtico determinar si el Tribunal Constitucional puede actuar sin peticin previa, si las medidas de ejecucin se deben adoptar de oficio, sin la
apertura de un nuevo proceso de control de constitucionalidad. Aunque en realidad el art.
92 LOTC no establece que necesariamente la ejecucin de las sentencias del Tribunal
Constitucional sea un incidente de carcter rogado, no debe de ser considerado extrao
que se limite la solicitud de medidas de ejecucin de la STC 31/2010 a las partes del proceso principal. En el caso de que no sea posible por modificacin de las circunstancias
materiales o por nuevas regulaciones sustanciales la adopcin de medidas de ejecucin,
ser necesario un nuevo proceso de control de constitucionalidad. El efecto vinculatorio
de las sentencias del Tribunal Constitucional encierra una obligacin para todos los
poderes pblicos de abstencin de reiterar o mantener el mismo comportamiento enjuiciado, es decir, de adoptar las mismas normas legales previamente examinadas en similares o idnticas circunstancias. Frente a esta obligacin de abstencin debera recaer el
incidente de ejecucin posterior58, que podra ser una derivacin del efecto vinculatorio
de los poderes pblicos a la sentencia del Tribunal Constitucional o en determinadas circunstancias ms estrictas una consecuencia del efecto de cosa juzgada59.
58 En sentido similar, GRAHOF, M., op. cit., pg. 347-348.

59 Sobre ambas posibilidades en la doctrina alemana, vid. GRAHOF, M., op. cit., pg. 354-356. En
nuestra doctrina la reproduccin de otra ley de un precepto inconstitucional no se considera un supuesto del
efecto de cosa juzgada, vid. GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 38 LOTC, op. cit., pg. 563.
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Otra matizacin que se debe realizar se centra en el hecho de que nos encontremos
ante normas legales que poseen jerarqua sobre otras normas legales, como es el caso del
Estatuto de Autonoma, para determinar si efectivamente se ven afectadas por las sentencias constitucionales que poseen una eficacia temporal y material basada en los efectos ex tunc y ipso iure, es decir, una nulidad radical y de forma automtica, con lo que las
repercusiones en otros preceptos de carcter legal implicarn que desaparecera el fundamento o cobertura legal que permiti la adopcin en su momento de la declaracin de
inconstitucionalidad del Estatuto en tanto que norma de cabecera de un ordenamiento y
de produccin jurdica que fundamenta la validez de otros actos normativos secundarios
en los que el legislador autonmica ha actuado de forma ejecutiva. En cualquier caso, no
se trata de un nuevo examen de control de constitucionalidad, sino una consecuencia o
derivacin del proceso de control de constitucionalidad principal. En este sentido, el factor tiempo tiene una importante consideracin, ya que los efectos hacia el pasado (y que
tienen consecuencia desde la adopcin del Estatuto hasta la publicacin de la STC
31/2010) en relacin al legislador son mucho ms importantes y considerables que los
efectos hacia el futuro. Los efectos hacia el pasado de la sentencia del Tribunal Constitucional son susceptibles de ser integrados en el incidente de ejecucin, ya que no suponen nuevas decisiones del legislador susceptibles de ser controladas constitucionalmente, siempre que se cumpla la condicin de que nos encontremos ante el mismo
mandato declarado inconstitucional.
El tema de la vinculacin del legislador a las sentencias del Tribunal Constitucional
es dependiente de si se puede articular y demostrar la existencia de obligaciones de hacer
por parte del legislador al margen del concreto fallo de la sentencia dentro de la fundamentacin jurdica de la declaracin de inconstitucionalidad. Las obligaciones de hacer
del legislador solo son posibles mediante una norma concreta configurada para el destinatario, no una deduccin de una obligacin de carcter abstracto, ya que por lo dems
las decisiones legislativas de carcter positivo solo las puede adoptar el propio legislador.
Los efectos de vinculacin no son una deduccin, sino una consecuencia directa de la sentencia susceptible de ser articulada en ejecucin.
En la doctrina alemana se han planteado unos efectos similares en va de ejecucin
en relacin con las denominadas normas paralelas, es decir, normas que no son objeto de
examen en el control de constitucionalidad, pero que se corresponden con las disposiciones examinadas60. Esta problemtica se plantea generalmente cuando una ley o norma
legal de Land es declarada inconstitucional, pero en otros Lnder existen normas o disposiciones iguales o similares. En nuestro sistema, la inconstitucionalidad por conexin
o consecuencia a otros preceptos (art. 39.1 LOTC) supone la posibilidad de declarar inconstitucionales preceptos no impugnados de la misma ley objeto del control de constitucionalidad, es decir, la extensin de los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad con nulidad se encuentra limitada61.
60 Vid. WEI, H. A., op. cit., pg. 125 y ss.; op. cit., pg. LAUMEN, S., op. cit., pg. 128-129 y GRAHOF,
M., op. cit., pg. 336-337.
61 Vid. LAUMEN, S., op. cit., pg. 91 y ss. En nuestra doctrina sobre la inconstitucionalidad por conexin
o consecuencia, vid. GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 39 LOTC, en AAVV, Comentarios a la Ley
Orgnica del Tribunal Constitucional, TC-BOE, Madrid, 2001, pg. 603 y ss.
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Este tipo de inconstitucionalidad se plantea en supuestos en los que la norma a la

que se extiende la inconstitucionalidad no fue incluida en el suplico de la demanda, siendo un deber, as como eventualmente una actuacin de oficio del propio Tribunal su declaracin62. La conexin se refiere a otros preceptos que participan del mismo rgimen
jurdico que el mandato declarado inconstitucional o en caso de materia distinta del mismo motivo que ha causado la inconstitucionalidad, mientras que la consecuencia se refiere a preceptos de la misma ley a los que se remiten los declarados inconstitucionales.
En cualquier caso, el art. 39.1 LOTC no permite deducir un supuesto similar al de
las normas paralelas en el Derecho alemn, es decir, no permite declarar nula la misma
norma reproducida en leyes de distintas Comunidades Autnomas. La extensin de la inconstitucionalidad siempre debe ser de la misma ley impugnada, siendo la nica excepcin planteada en nuestro sistema referida a preceptos idnticos en el caso de Textos Refundidos, es decir, norma inconstitucional incorporada con posterioridad a un Texto
Refundido63.
En cualquier caso, este antecedente es operativo y puede ser vlido en el caso de la
STC 31/2010, ya que el supuesto es similar en el sentido de que el Estatuto de Autonoma en abstracto mantiene relaciones de jerarqua con otros actos y normas legales que
en caso de que sean idnticas al mandato estatutario declarado inconstitucional debe producir los mismos efectos sin necesidad de una nueva declaracin de inconstitucionalidad.
En estos casos de normas paralelas en nuestro sistema, la declaracin de inconstitucionalidad solo es posible a travs de un nuevo proceso de declaracin de inconstitucionalidad, lo cual no significa que el efecto de vinculacin a todos los poderes pblicos
no pueda desplegar sus propias consecuencias, es decir, el legislador se encuentra en una
situacin en la que en su propio ordenamiento hay normas que se encuentran en situacin
de ser declaradas inconstitucionales por lo que se podra desplegar el compromiso y la necesidad de modificar dichas decisiones para que desaparezcan los posibles perjuicios en los
que se situaran los operadores jurdicos cuando estn en la necesidad de aplicar las
normas en las que incide la declaracin de inconstitucionalidad. El principio del Estado
de Derecho obligara al legislador autonmico a derogar las leyes inconstitucionales
que existieran en su ordenamiento, siempre que esta fuera deducible de sentencias del
Tribunal Constitucional que no les afectara directamente, ya que se pueden ver condicionados por va interpretativa.
Por ltimo, se debe examinar el incumplimiento de una sentencia de declaracin de
inconstitucionalidad de norma legal por parte de rganos ejecutivos. En este caso, evidentemente la aplicacin de una norma declarada inconstitucional supondr la posibilidad de extender la nulidad por derivacin a los actos administrativos de aplicacin de la
misma, es decir, supone que los mecanismos de control administrativo, judicial o constitucional se puedan utilizar para eventualmente declarar la nulidad o inconstitucionalidad de un acto sin cobertura legal, aunque evidentemente se le deben aplicar el efecto
62 Vid. GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 39 LOTC, op. cit., pg. 604.
63 Vid. GMEZ MONTORO, A. J., Comentario artculo 39 LOTC, op. cit., pg. 605. En este sentido, en
la STC 196/1997 FJ 4, se proyecta la declaracin de inconstitucionalidad de los contenidos de una ley de refundicin a los preceptos idnticos de un texto refundido. En la STC 194/2000 FJ 4, se extiende la declaracin
de inconstitucionalidad de un texto refundido que haba incorporado la norma declarada inconstitucional con
una forma distinta.
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de vinculacin con sus consecuencias. El mecanismo de la ejecucin forzosa de la sentencia judicial no puede estar cerrado, aunque la colaboracin leal de los poderes pblicos siempre es ms efectiva que una coaccin directa que no siempre posibilitar un cumplimiento efectivo.
En definitiva, la reparacin de la ley o del Estatuto de Autonoma inconstitucional
opera de forma inmediata con la sola intervencin del Tribunal Constitucional y de forma mediata cuando se requiriera la intervencin de otros rganos pblicos. La reparacin
directa es una consecuencia de la declaracin de inconstitucionalidad y, en consecuencia,
de nulidad de preceptos estatutarios, que implica su expulsin del ordenamiento jurdico,
que es el medio idneo de reparacin para el restablecimiento de la juridicidad vulnerada64. Uno de los efectos vinculados a la declaracin de inconstitucionalidad de un precepto estatutario o legal es la exclusin de cualquier ultraactividad posterior de la ley inconstitucionalidad, lo que suponen unos plenos efectos retroactivos del Estatuto o la ley
que generalmente se derivan a cualquier tema aplicacin de la norma, pero que en
nuestro caso se debe analizar a travs de sus repercusiones en otras normas de carcter legal derivadas de preceptos declarados inconstitucionales de un Estatuto de Autonoma,
sobre todo cuando mantenga dichos preceptos legales una relacin directa con el mandato
excluido por el Tribunal Constitucional.
La reparacin mediata o indirecta es la que mayores repercusiones permitir en nuestro caso, ya que ni la nulidad, ni la interpretacin permiten reparar plenamente la inconstitucionalidad declarada, debido a que la declaracin de inconstitucionalidad de preceptos del Estatuto conlleva de forma implcita un mandato y emplazamiento al
legislador para que proceda a reparar todos los preceptos legales derivados de los declarados inconstitucionales, es decir, restaurar la integridad constitucional de forma plena y
no mantener la inconstitucionalidad a travs de preceptos legales o reglamentarios derivados. En si mismo la mayor responsabilidad para dar un cumplimiento efectivo de las
sentencias de declaracin de inconstitucionalidad corresponde al legislador que debe de
adoptar leyes compatibles con la interpretacin constitucional y el sentido de las sentencias de control de constitucionalidad. Dichas nuevas leyes de cumplimiento de las sentencias dar lugar a una efectiva vinculacin de los rganos judiciales y ejecutivos que
disminuir las necesidades de revisin de sus sentencias, resoluciones y actos para garantizar el efectivo cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional.
VII.EL EFECTO DE VINCULACIN DE LOS PODERES PBLICOS A

LAS SENTENCIAS INTERPRETATIVAS DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En general, las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional suelen ser desestimatorias, en el sentido que considera que el precepto impugnado es constitucional
con una condicin sustancial o material, es decir, si se interpreta en un determinado sentido o excluyendo una determinada interpretacin, de modo que se establece en el co64 Vid. JIMNEZ CAMPO, J., op. cit., pg. 34-35
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rrespondiente fundamento jurdico de la sentencia la determinacin o exclusin de la interpretacin. En ocasiones y con los mismos efectos, aunque de forma ms excepcional, el
Tribunal Constitucional establece las denominadas sentencias interpretativas estimatorias,
es decir, consideran que una norma impugnada es inconstitucional si se interpreta en un
determinado sentido o fijando cual es el nico sentido que actuara como excepcin a la
declaracin de inconstitucionalidad65. No obstante, en la STC 31/2010 todos los preceptos estatutarios sometidos a una interpretacin conforme a la Constitucin responden
al primer modelo, es decir, son sentencias interpretativas desestimatorias, considerando
que son constitucionales siempre que se interpreten en el sentido planteado.
Tal como hemos analizado con anterioridad, los efectos ergaomnes son predicables
de cualquier sentencia del Tribunal Constitucional, incluidas las desestimatorias de inconstitucionalidad y las interpretativas, siempre que no se limiten a la estimacin subjetiva de un derecho vinculadas a procedimientos en amparo (art. 164 CE). La tendencia
del Tribunal Constitucional ha sido incorporar, aunque no exenta de crticas66, de algn
modo la ratio decidendi de las sentencias interpretativas al fallo, citando, por ejemplo, el
fundamento jurdico respectivo en el que se fija el sentido correcto del precepto. En cualquier caso, la vinculacin a las sentencias del Tribunal Constitucional no se realiza al resultado de la interpretacin a travs del fallo, sino a la real y correcta interpretacin realizada en la correspondiente fundamentacin jurdica.
En este sentido, la interpretacin que realice el Tribunal de un precepto legal es inseparable del propio precepto, produciendo los efectos generales a travs de la vinculacin
de jueces y tribunales ordinarios a las sentencias del Tribunal Constitucional, que deben
interpretar y aplicar leyes y reglamentos de conformidad con las resoluciones del Alto
Tribunal en todo tipo de procesos, es decir, no limitadas a las sentencias recadas en procedimientos de inconstitucionalidad (art. 5.1 LOPJ)67. Los efectos vinculantes de las sentencias interpretativas para los jueces implica que su quebrantamiento no solo sea considerado una conculcacin de las competencias exclusivas del Tribunal Constitucional
como juez de la ley, sino una infraccin del sistema de fuentes conforme al cual se debe
adoptar la resolucin judicial (art. 1.7 CC)68. Ninguna sentencia del Tribunal Constitucional deja de ser interpretativa, por lo que se produce un efecto vinculatorio con carcter general predicable de la fundamentacin de las sentencias en materia de control de
constitucionalidad69, que debe ser observado y cumplido tambin por el legislador en sus
decisiones.
El problema principal de las sentencias interpretativas reside en la determinacin de
la vinculacin del legislador tanto en relacin a las normas legales anteriores a la adopcin
65 Sobre la distincin entre sentencias interpretativas desestimatorias y estimatorias, vid. DAZ REVOF. J., op. cit., pg. 54-55. Para una perspectiva de Derecho comparado sobre las sentencias interpretativas,
vid. LPEZ BOFILL, H., Decisiones interpretativas en el control de constitucionalidad de la ley, IVAP-Tirant lo blanch,
Valencia, 2004, pg. 81 y ss. Para una visin crtica de las sentencias interpretativas y su alcance, vid. SANTOS
VIJANDE, J. M., Doctrina y jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Su eficacia respecto de los tribunales ordinarios,
Comares, Granada, 1995, pg. 35 y ss.
66 Vid. SANTOS VIJANDE, J. M., op. cit., pg. 51 y ss. y 56 y ss.
67 Vid. DAZ REVORIO, F. J., op. cit., pg. 109.
68 Vid. SANTOS VIJANDE, J. M., op. cit., pg. 111
69 Vid. JIMNEZ CAMPO, J., op. cit., pg. 30-31
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266
de la sentencia como en relacin a las posteriores. En ambos supuestos necesariamente se

debe realizar un nuevo control de constitucionalidad para el efectivo cumplimiento de la
sentencia del Tribunal Constitucional. En nuestro caso concreto, la STC 31/2010 introduce numerosas interpretaciones de conformidad a la Constitucin de los preceptos estatutarios, cuya relevancia y vinculacin en relacin con el legislador autonmico debe de
ser objeto de un nuevo control, incluso a pesar de que los criterios interpretativos puedan
ser operativos con carcter ex tunc. El contraste entre la interpretacin conforme a la Constitucin de los preceptos estatutarios y las normas legales afectadas debe ser el fruto de un
anlisis especfico sin que pueda ser operativo de forma directa a travs del proceso
principal de control del Estatuto de Autonoma. Ahora bien, en situaciones con prescripciones claras debe ser el propio legislador autonmico el encargado de reparar la inconstitucionalidad de su obra sin provocar la adopcin de decisiones posteriores del
Tribunal Constitucional.
En las sentencias interpretativas el efecto de cosa juzgada material cobra una plena vigencia ante la eventualidad de que en el futuro recaigan nuevas impugnaciones sobre el
mismo precepto (por ejemplo, a travs de cuestiones de inconstitucionalidad), ya que se
puede decidir una excepcin a su tramitacin en procesos posteriores70. En cualquier
caso, en las sentencias interpretativas, como en las sentencias declarativas de inconstitucionalidad sin nulidad, siempre son posibles medidas de ejecucin complementarias para
garantizar el efecto vinculatorio a dichas decisiones y la realizacin material de las mismas.
Las sentencias del Tribunal Constitucional de carcter interpretativo tienen unos
efectos que van ms all del caso concreto, de forma que la interpretacin de preceptos
del Estatuto de Autonoma o de leyes autonmicas de otras Comunidades no condicionadas directamente por la sentencia, sino que se encuentran vinculadas al contenido de
las ratii decidendi, de forma que se condiciona su interpretacin de la misma manera que
si hubiera sido objeto de control. Este mismo efecto interpretativo condiciona a los
preceptos que sean idnticos o similares a los declarados inconstitucionales y nulos de
otros Estatutos de Autonoma, es decir, ocasionan los mismos efectos como si fuera una
sentencia interpretativa, ya que no es posible plantear un recurso de inconstitucionalidad
y la va de la cuestin es de una difcil viabilidad.
VIII. LA APLICACIN DE LOS EFECTOS VINCULANTES DE LOS

PODERES PBLICOS A LA STC 31/2010
Los efectos de la STC 31/2010 se deben diferenciar segn afecte el pronunciamiento a una declaracin directa de inconstitucionalidad con nulidad de determinados
preceptos de forma completa o parcial (con incidencia a concretos incisos de los mismos)
o constituyan una manifestacin de sentencia interpretativa en la que se determina el sentido constitucional de un determinado precepto estatutario por el Tribunal Constitucional71. La eficacia y el alcance de la sentencia vara por completo, tanto para las partes

71 Sobre los efectos de la STC 31/2010 como sentencia interpretativa de forma crtica, vid. BERNAD
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del proceso o actores que adoptan o deben aplicar el Estatuto, como los efectos generales
en relacin a otros Estatutos que no han sido objeto de impugnacin.
Los efectos de la STC se deben examinar en relacin a la actividad de los diferentes
mbitos de actuacin de los distintos poderes pblicos72. En general los poderes autonmicos estn vinculados como el resto de los poderes pblicos, no siendo posible un
incumplimiento de la sentencia sin las correspondientes consecuencias, que generalmente
requiere nuevos pronunciamientos del Tribunal Constitucional o de la jurisdiccin ordinaria, adoptando como referencia la doctrina constitucional asentada en la STC
31/2010 como precedente para casos idnticos o similares en otros Estatutos de Autonoma u otros ordenamientos autonmicos.
El Parlamento autonmico aparece como primer vinculado por la sentencia, sobre
todo en relacin con las normas legales de desarrollo estatutario directamente relacionados con los preceptos estatutarios declarados inconstitucionales. En este sentido, el Parlamento autonmico en aras a la seguridad jurdica y no plantear problemas de aplicacin
debera proceder a derogar aquellas leyes que incurran en inconstitucionalidad por derivacin. Las reglas derivadas del principio constitucional del Estado de derecho exigiran un respeto escrupuloso de las sentencias del Tribunal Constitucional al rgano legislativo autonmico en un caso como el presente. En caso de inactividad, si es posible en
relacin a los plazos, los sujetos legitimados deberan plantear los correspondientes recursos de inconstitucionalidad. Si no es posible el planteamiento se debe esperar a examinar sus consecuencias en el supuesto de su aplicacin administrativa o judicial, es decir, si tiene efectos externos la aplicacin de leyes inconstitucionales por derivacin se
podr aplicar los mecanismos propios de su control. En algn caso concreto, incluso sera
posible intentar la aplicacin del incidente de ejecucin cuando nos encontremos ante el
mismo e idntico mandato de declaracin de inconstitucionalidad de un precepto estatutario.
En cualquier caso, los efectos ms previsibles desde un punto de vista constitucional
se sitan en el mbito de la aplicacin del contenido de la sentencia. El Poder Judicial
ante una Sentencia del Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalidad o una
sentencia interpretativa est directamente vinculado a su contenido en virtud del art. 5.1
LOPJ que obliga incluso a su utilizacin como precedente en sus respectivas sentencias,
por lo que no se pueden, ni deben desviar de su contenido a riesgo de revisin o incurrir
en las correspondientes responsabilidades. En el caso de dudas o de aplicacin de leyes
que no han sido objeto de declaracin expresa de inconstitucionalidad deben de plantear la correspondiente cuestin de inconstitucionalidad, sobre todo en casos no excesivamente claros o que afectan a normas o actos normativos de carcter legal. La hiptesis de
supuestos claros no puede tener relevancia en nuestro caso, ya que se puede referir a preGIL, X., Competencias desactivadas? Consideraciones sobre la denominada sentencia oculta, Revista Catalana
de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.
72 Tambin plantea un anlisis de la STC 31/2010 a partir de los efectos de vinculacin de los poderes
pblicos, GARCA ROCA, J., De las competencias en el Estatuto de Catalua segn la STC 31/2010, de 28 de
junio: una primera lectura integradora, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, 2010, octubre, n
15, pg. 55. Para una valoracin de las funciones del Tribunal Constitucional en el control de constitucionalidad de un Estatuto de Autonoma, vid. FERRERES COMELLA, V., El Tribunal Constitucional ante el Estatuto, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.
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ceptos que no son objeto de aplicacin judicial por un contenido institucional estricto y
sin efectos en otros tipos de procedimientos o a incisos de preceptos declarados nulos, generalmente conectados a efectos meramente interpretativos de reglas de distribucin de
competencias que no se pueden extender a otros supuestos del propio ordenamiento autonmico, debido a que generalmente declara la competencia como atribucin del Estado o de los rganos constitucionales estatales.
La vinculacin a sentencias interpretativas por parte del Poder Judicial recibe un tratamiento similar en el sentido de que la vinculacin implica que cualquier supuesto en el
que deban aplicar los preceptos objeto de aplicacin u otros de desarrollo con similar contenido deber ser objeto de cumplimiento del correspondiente mandato interpretativo o
precedente y del contenido de la sentencia. El incumplimiento tambin puede ser objeto de revisin por los propios rganos jurisdiccionales en una instancia superior o eventualmente a travs del recurso de amparo por quebrantamiento de jurisprudencia del Tribunal Constitucional, si es que se produce una infraccin de derechos fundamentales que
generalmente se podr interrelacionar con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1
CE)73. El supuesto ms estricto es un tanto impensable, debido a que la aplicacin de
normas inconstitucionales por los rganos judiciales es claramente un supuesto que genera indefensin a los partes procesales, pero se debe insistir en la idea de que se puede
plantear siempre que sea posible la aplicacin de los preceptos estatutarios declarados inconstitucionales dentro del proceso principal.
En relacin con el supuesto de aplicacin judicial de preceptos de leyes de desarrollo estatutario relacionada con preceptos estatutarios declarados inconstitucionales debera
interrelacionarse directamente con el planteamiento de una cuestin de inconstitucionalidad, que en este supuesto no debera resultar dudosa su adopcin. Si las leyes correspondientes no han sido derogadas y se plantea un supuesto de su aplicacin judicial,
no cabe otra posibilidad que su declaracin de inconstitucionalidad posterior ya que no
han sido objeto de expreso control de constitucionalidad, sobre todo cuando afecta a interpretaciones conforme a la Constitucin de preceptos estatutarios.
La vinculacin de los poderes pblicos autonmicos, sobre todo el poder ejecutivo es
directa, pero tambin la de los rganos estatutarios como el Consejo de Garantas Estatutarias o el Sndic de Greuges. Si se realiza una actuacin conforme a los preceptos declarados inconstitucionales y nulos, la actuacin implica, entre otras posibles consecuencias, una actuacin en un mbito para el que no se es competente, por lo que
siempre se puede plantear un conflicto de competencias positivo, ya que las competencias
no especificadas corresponden al Estado central o a los correspondientes rganos en el
ejercicio de sus funciones constitucionales o legales. La aplicacin de la clusula residual
(art. 149.3 CE) obligara al Estado a plantear un conflicto de competencia positivo, ya
que se estn adoptando decisiones en mbitos para los que ya no son competentes las autoridades autonmicas. Un ejemplo tpico podra ser la adopcin de normas reglamentarias de desarrollo y ejecucin de las leyes afectadas de inconstitucionalidad por
derivacin.
73 No obstante, en ocasiones se ha criticado que el quebrantamiento de la doctrina constitucional del Tribunal Constitucional se pueda considerar un supuesto de infraccin del art. 24.1 CE, vid. SANTOS VIJANDE, J. M., op. cit., pg. 105 y ss., en especial pg. 113-114. y pg. 126 y ss.
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IX. LA INCIDENCIA CONCRETA DE LA STC 31/2010 EN LA

NORMATIVA LEGAL AUTONMICA DE DESARROLLO
ESTATUTARIO
Los efectos de las sentencia del Tribunal Constitucional en relacin a la normativa de
desarrollo legislativo del Estatuto se deben diferenciar segn afecte el pronunciamiento
a preceptos con carcter declarativo de la inconstitucionalidad con nulidad y expulsin
del ordenamiento jurdico o a preceptos concretos con carcter interpretativo74. Con anterioridad estos efectos se deben concretar en exclusiva con actos normativos de carcter
legal aprobados por la Generalidad con posterioridad a la entrada en vigor del Estatuto,
es decir, bsicamente actos normativos aprobados durante la ltima legislatura, que
pueden verse condicionados por la presente declaracin de inconstitucionalidad de preceptos estatutarios que les sirvieron directamente en su existencia y contenido al tratarse de una norma de cabecera y de produccin normativa, que ha sido declarada inconstitucional y que genera efectos temporales hacia el pasado.
Si estamos ante un precepto estatutario que ha sido objeto de una interpretacin
conforme en un determinado fundamento jurdico de la sentencia, el contraste y los efectos se debe realizar de un modo concreto y especfico, es decir, siempre se va a requerir un
nuevo pronunciamiento para determinar si efectivamente la ley de desarrollo legislativo
aprobado por el Parlamento de Catalua o por la autoridad con potestad legislativa incurre en la inconstitucionalidad interpretativa planteada por el Tribunal Constitucional.
Este ser el supuesto ms numeroso de los planteados y no solo porque mayoritariamente
la sentencia del Estatuto tiene carcter interpretativo, sino porque tambin muchas de las
declaraciones de inconstitucionalidad ms que efectos jurdicos directos sobre el ordenamiento van a tener consecuencias en realidad sobre la normativa estatal o la expulsin
del ordenamiento del precepto estatutario no condiciona materialmente ningn acto normativo de carcter legal de la Generalidad. No es extrao que haya sido considerado que
la utilizacin de sentencias interpretativas ha sido en cierto modo un sistema de cerrar el
debate en falso75, ya que se requerir necesariamente un nuevo pronunciamiento sobre la
mayora de la normativa de desarrollo para determinar si se adecua o no a la interpretacin conforme fijada por el Tribunal Constitucional.
74 Para una visin general del significado material y formal de la STC 31/2010, vid. CASTELL ANJ. M., La Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua
y su significado para el futuro del Estado Autonmico, Fundacin Ciudadana y Valores, www .funciva.org, Septiembre 2010, pg. 4 y ss.; ELAS MNDEZ, C., Aproximacin a la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua: nacin, lengua, derechos y competencias , Revista General de Derecho Constitucional 10 (2010), pg. 1 y ss.; BLANCO VALDS, R. L., El Estatuto cataln y la sentencia de nunca
acabar, Claves de Razn Prctica, 2010, n 205, pg. 4 y ss.; CARRERAS SERRA, F. de, Es constitucional el Estatuto de Catalua, Claves de Razn Prctica, 2010, n 206, pg. 10 y ss.; ALBERT ROVIRA, E., La Sentencia
31/2010: Valoracin general de su impacto sobre el Estatuto y el Estado de las Autonomas, Revista Catalana
de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.; FERRET JACAS, J., Una visin global de la
Sentencia, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.; TORNOS MAS,
J., Valoracin general, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.;
V IVER PI-SUNYER, C., Los efectos jurdicos de la Sentencia sobre el Estatuto, Revista Catalana de Dret
Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.
75 Vid. BLANCO VALDS, R. L., op. cit., pg. 17-18 y GARCA ROCA, J., op. cit., pg. 60-61
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En este sentido, es conveniente resaltar los principales casos en los que pueden plantear conflictos las leyes de desarrollo de un precepto estatutario que ha sido objeto de interpretacin por la STC 31/2010 y que, en general, aunque no en todos los supuestos, ya
han sido objeto de la presentacin de un recurso de inconstitucionalidad por parte de alguno de los rganos o sujetos legitimados.
En primer lugar, procede analizar brevemente la Ley 30/2010, de 3 de agosto, de vegueras, que tiene entre otros objetos regular y determinar la divisin territorial de Catalua en vegueras y establecer el rgimen jurdico de los consejos de veguera, pero tambin establecer la transicin de las diputaciones provinciales a los nuevos consejos de
veguera, que se realizar a travs de un procedimiento de subrogacin regulador en los
artculos 31 y 32, as como una sustitucin nominal de las Diputaciones Provinciales por
vegueras a pesar de que no coinciden en nmero a travs de las diversas disposiciones
transitorias de la mencionada ley, por lo que se realiza una previsin de modificaciones en
la normativa estatal. En el momento del presente anlisis esta ley no ha sido impugnada,
pero tanto el art. 90 EAC como el art. 91 EAC fueron objeto de una interpretacin conforme en el sentido de considerar que la veguera como gobierno local en el mbito de
la cooperacin entre municipios implica una clara analoga con la definicin que hace la
Constitucin de la provincia como entidad local determinada por la agrupacin de municipios. Ahora bien la definicin de la provincia como entidad local cuya existencia est
garantizada por la Constitucin no excluye la existencia de otras entidades de gobierno
supramunicipal, siempre y cuando, claro est, se respete la existencia y autonoma de las
provincias, de modo que el Tribunal Constitucional considera que as interpretado, el
art. 90 EAC no es contrario a la Constitucin76. De este modo, se puede considerar que
la Constitucin no impide que, en Catalua, las provincias pasen a llamarse vegueras
ni que las diputaciones como rganos de gobierno de las provincias sean sustituidas por los consejos de vegueras. No obstante, el legislador autonmico est sujeto a los
lmites que, en esta materia, se derivan de la Constitucin, es decir, corresponde al legislador estatal determinar la composicin de los consejos de veguera, el modo de eleccin de sus miembros y fijar las competencias de las vegueras en el plano local, pero
adems si se entiende que veguera es sinnimo en Catalua de provincia, el legislador autonmico no puede crear, modificar o suprimir vegueras ni desarrollar su rgimen jurdico, ya que la Constitucin determina que es el Estado, mediante ley orgnica,
el encargado de fijar los lmites provinciales77. Evidentemente si la regulacin de la transicin de las diputaciones provinciales al nuevo rgimen de vegueras, el aumento del nmero de vegueras respecto al de provincias existentes en Catalua, respeta o no las directrices fijadas en los respectivos fundamentos jurdicos de la sentencia, se requiere un
nuevo pronunciamiento de control de constitucionalidad al tratarse de un parmetro meramente interpretativo78.
76 STC 31/2010 FJ 40. Sobre las vegueras y el alcance de la STC 31/2010, vid. GALN GALN, A.- GRARETORTILLO, R., Incidencia de la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional en la regulacin del Estatuto de Autonoma de Catalua sobre los gobiernos locales, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 5 y ss.
77 STC 31/2010 FJ 41
78 Sobre los efectos de la STC 31/2001 en la temtica, vid. FUENTES Y GAS, J. R., El rgimen local de
Catalua y la viabilidad de articulacin de una planta poltica y administrativa propia despus de la Sentencia
CIA
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Un segundo ejemplo de situacin en la que se requiere un nuevo pronunciamiento

del Tribunal Constitucional lo constituye la impugnacin de la Ley 22/2010, de 20 de
julio, del Cdigo de consumo de Catalua, sobre la que se ha presentado un recurso de
inconstitucionalidad por parte del Defensor del Pueblo y el Grupo Popular del Congreso, y de la Ley 20/2010, de 7 de julio, del cine, impugnada mediante recurso de inconstitucionalidad por el Grupo Popular del Congreso. La lgica de estas impugnaciones
responden a los mismos motivos, es decir, se regulan derechos lingsticos de las personas consumidoras con el correspondiente deber de disponibilidad lingstica en las relaciones privadas, o se establece la obligacin de distribuir un porcentaje elevado de copias de cintas cinematogrficas en versin de lengua catalana que es tambin una
consecuencia del deber de disponibilidad lingstica en las relaciones privadas, as como
un rgimen sancionatorio en ambos supuestos en el caso de incumplimiento de dichas
obligaciones y deberes. En este sentido, se debe realizar un contraste con el art. 34
EAC que fue objeto de una interpretacin conforme por parte del Tribunal Constitucional que considera que el deber de disponibilidad lingstica de las entidades privadas,
empresas o establecimientos abiertos al pblico no puede significar la imposicin a stas,
a su titular o a su personal de obligaciones individuales de uso de cualquiera de las dos
lenguas oficiales de modo general, inmediato y directo en las relaciones privadas, toda vez
que el derecho a ser atendido en cualquiera de dichas lenguas slo puede ser exigible en
las relaciones entre los poderes pblicos y los ciudadanos79. Como se puede deducir
con facilidad en este supuesto nos volvemos a encontrar en el caso de un fundamento interpretativo de forma que para determinar la inconstitucionalidad de normas legales de
aplicacin y desarrollo de los correspondientes preceptos estatutarios es necesario un posterior control de constitucionalidad.
Un ltimo ejemplo de la necesidad de un nuevo pronunciamiento lo puede constituir la Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por va de referndum sobre
la que se ha anunciado la presentacin de un recurso de inconstitucionalidad por parte del
Gobierno. En general, la filosofa y el objeto de esta ley se basa en regular el rgimen
jurdico, el procedimiento, el cumplimiento y la convocatoria por la Generalidad o por
los ayuntamientos de las consultas populares por va de referndum, como instrumento
de participacin directa para determinar la voluntad del cuerpo electoral sobre cuestiones
polticas de especial trascendencia con las garantas propias del procedimiento electoral.
Ahora bien el Tribunal Constitucional en relacin con el art. 122 EAC determin que en
dicho precepto caben consultas populares no referendarias, es decir, en la expresin
cualquier otro instrumento de consulta popular no se comprende el referndum, de
forma que el art. 122 EAC no es inconstitucional interpretado en el sentido de que la excepcin en l contemplada se extiende a la institucin del referndum en su integridad,
y no slo a la autorizacin estatal de su convocatoria80. En este sentido, determinar si la
lgica de las consultas populares por va de referndum prevista por la mencionada ley
constituyen o no un referndum debe ser objeto de un nuevo pronunciamiento del Tridel Tribunal Constitucional de 28 de junio de 2010, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre
el Estatuto, 2010, pg. 3 y ss.
79 STC 31/2010 FJ 22
80 STC 31/2010 FJ 69
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bunal Constitucional por tratarse de una interpretacin conforme que debe ser de nuevo
contrastada, que en caso de ser aceptada alcanzara a la prctica totalidad de la ley81.
Los siguientes ejemplos que se van a analizar responden a la lgica de contrastar leyes de desarrollo estatutario con una incidencia indirecta en el precepto parcialmente declarado inconstitucional del Estatuto, con lo que en la prctica se debe realizar un nuevo
control de constitucionalidad de dichas leyes, ya que sus consecuencias se deben analizar
como si se tratar de una sentencia interpretativa. En estos casos la vinculacin del legislador se produce como consecuencia de una interpretacin conforme sin poder derivar
efectos directos, a pesar de que el parmetro lo va a constituir la interpretacin realizada
para declarar inconstitucional y nulo un precepto estatutario.
Un primer ejemplo de este supuesto afecta a la impugnacin realizada por el Defensor del Pueblo frente a la Ley 10/2010, de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y de las regresadas a Catalua, que afecta al precepto regulador de las competencias lingsticas bsicas de estas personas sobre todo en relacin a la preferencia de la
adquisicin de las competencias bsicas en lengua catalana, ya que el servicio administrativo autonmico de primera acogida, terminada la formacin en lengua catalana,
debe ofrecer la formacin para adquirir las competencias bsicas en lengua castellana a las
personas que hayan alcanzado la adquisicin de competencias bsicas en lengua catalana
y que lo soliciten o lo requieran. El precepto no plantea problemas en relacin con la
competencia exclusiva del Estado en materia de inmigracin (art. 149.1.2 CE), ya que la
Comunidad Autnoma solo tiene competencias en base a otras materias sectoriales (asistencia social, competencia ejecutiva en materia de legislacin laboral)82. Ahora bien el
contraste se debe realizar con la declaracin de inconstitucionalidad del carcter preferente de la lengua catalana (art. 6.1 EAC). En este sentido, el Tribunal Constitucional
afirm que si de dicho precepto se pretende deducir que nicamente el cataln es lengua
de uso normal y preferente del poder pblico, siquiera sea slo del poder pblico autonmico, se estara contradiciendo una de las caractersticas constitucionalmente definidoras de la oficialidad lingstica, que es que las lenguas oficiales constituyen un
medio normal de comunicacin en y entre los poderes pblicos y en su relacin con los
sujetos privados, con plena validez y efectos jurdicos. Toda lengua oficial es, por tanto
tambin all donde comparte esa cualidad con otra lengua espaola, lengua de uso normal por y ante el poder pblico, de forma que lo es el castellano por y ante las Administraciones pblicas catalanas, que, como el poder pblico estatal en Catalua, no
pueden tener preferencia por ninguna de las dos lenguas oficiales83. La mencionada ley establece un criterio de preferencia en las competencias bsicas ligsticas que ofrecer un
servicio administrativo autonmico, de forma que se debe realizar un control de constitucionalidad basado precisamente en un precepto estatutario parcialmente declarado in81 Sobre el alcance de la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de consultas populares, vid.
CASTELL ANDREU, J. M., La competencia en materia de consultas populares por la va de referndum en la
Sentencia 31/2010 sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 3 y ss.; MARTN, E., Comentario a la STC sobre el Estatuto. Competencia en
materia de consultas populares (art. 122), Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto,
2010, pg. 1 y ss.
82 STC 31/2010 FJ 83
83 STC 31/2010 FJ 14
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constitucional y nulo, pero sus consecuencias indirectas en otra ley debe ser operativas
como interpretacin conforme y no directamente una derivacin de la misma.
Otro ejemplo similar al planteado hace referencia a la impugnacin por parte del
Defensor del Pueblo de la Ley 24/2009, de 23 de diciembre, del Sndic de Greuges, centrada bsicamente en la comprobacin del alcance de las competencias del Sndic para
controlar la actividad de la administracin local y en la atribucin de la condicin de Autoridad Catalana para la Prevencin de la Tortura y de otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes con repercusiones en la actuacin de cualquier administracin
pblica. En este caso, se debe realizar un nuevo control de constitucionalidad de los preceptos impugnados, ya que se haba declarado parcialmente inconstitucional y nulo el art.
78.1 EAC en el sentido de atribuir con carcter exclusivo la supervisin de la actividad de
la Administracin de la Generalitat y la local en Catalua. El Tribunal Constitucional declar inconstitucional por infraccin del art. 54 CE que el Sindic de Greuges supervise
con carcter exclusivo la actividad administrativa autonmica, ya que la actividad del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, implica la perfecta cobertura de las garantas de los derechos fundamentales de la CE que debe proyectarse sobre todas las administraciones pblicas, dado que las referencias a la Administracin
de los arts. 54, 103 y 106 CE, comprenden todo poder pblico autonmico o central distinto de la legislacin y de la jurisdiccin84.
Por ltimo, se debe proceder al anlisis del supuesto ms conflictivo, que se refiere
al art. 18 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consejo de Garantas Estatutarias, en
relacin con los dictmenes vinculantes previstos en el art. 76.4 EAC que estableca que
Los dictmenes del Consejo de Garantas Estatutarias tienen carcter vinculante con relacin a los proyectos de ley y las proposiciones de ley del Parlamento que desarrollen o
afecten a derechos reconocidos por el presente Estatuto. Este precepto fue declarado inconstitucional, nulo y expulsado del ordenamiento jurdico en su conjunto sin mantener
ningn tipo de operatividad. De este modo, intentar desplegar algn efecto del art. 18 de
la mencionada Ley implicara posibilitar la aplicacin y extensin de la sentencia a dicho
supuesto mediante un incidente de ejecucin. En este punto concreto el Estatuto acta
como norma de produccin jurdica, autorizando directamente la adopcin de dicho precepto, que es una continuidad inseparable del art. 76.4 EAC, de forma que el mismo
mandato contenido en la sentencia del Tribunal Constitucional es susceptible de ser ejecutado de forma directa en relacin con el art. 18 de la Ley del Consejo de Garantas Estatutarias. Conviene recordar que el art. 76.4 EAC fue declarado inconstitucional porque
supona como control preventivo una limitacin de la autonoma parlamentaria y de los
derechos de participacin poltica reconocidos en el artculo 23 CE no amparada por la
Constitucin y su configuracin se realizaba en trminos materialmente equivalentes a un
control jurisdiccional sobre normas legales enteramente perfeccionadas en su contenido,
perjudicndose el monopolio de rechazo de las normas con fuerza de ley reservado por el
art. 161 CE al Tribunal Constitucional85.
84 STC 31/2010 FJ 33. Sobre el alcance de las competencias del Sndic tras la STC 31/2010, vid. VINTR
CASTELLS, J., La exclusividad del Sndic de Greuges, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre
el Estatuto, 2010, pg. 3-4.
85 STC 31/2010 FJ 32. Sobre los dictmenes vinculantes y su declaracin de inconstitucionalidad, vid.
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Por ltimo, tambin se debe destacar y concluir que frente a la normativa de desarrollo autonmica del Estatuto si es posterior a la Sentencia del Tribunal Constitucional
necesariamente se debe realizar un nuevo pronunciamiento en materia de control de constitucionalidad. Si est normativa ha sido aprobada con anterioridad a la Sentencia se debe
analizar materialmente en el caso concreto, pero en general si afecta a una interpretacin
conforme a la Constitucin necesariamente se debe realizar un nuevo control de constitucionalidad, y lo mismo sucede en el caso de una declaracin de inconstitucionalidad y
nulidad parcial de un precepto del Estatuto, ya que se requiere realizar un nuevo examen,
siendo la labor interpretativa especfica del caso. No obstante, si nos encontramos ante un
precepto que en su integridad ha sido declarado inconstitucional y nulo, dada la caracterstica del Estatuto como norma de cabecera y atributiva de la concreta competencia,
implica que todos los preceptos subordinados a dicha norma concreta expulsada en su integridad del ordenamiento, incurran en el mismo mandato de inconstitucionalidad, es
decir, en su existencia depende de un precepto inexistente con carcter retroactivo, con
una sentencia con plenos efectos hacia el pasado y que en todo caso como efecto vinculatorio simplemente debe ser objeto de ejecucin.
Como se puede comprobar no es que estemos ante un supuesto que afecte a numerosos preceptos, ya que solamente es hipotticamente aplicable a un supuesto concreto
que sera el art. 18 de la Ley del Consejo de Garantas Estatutarias, ya que en esencia la
STC 31/2010 es una sentencia de carcter interpretativo o declarativo de inconstitucionalidad parcial por lo que la extensin de sus efectos a otras normas requiere casi siempre
de un nuevo proceso de control de constitucionalidad. Otra cosa distinta es la vinculacin
de los efectos a los procesos de aplicacin en los que el control y la vinculacin a los poderes judicial y ejecutivo que como ya ha sido analizado merecen otra consideracin.
X. LA EXTENSIN DE LA APLICACIN DE LOS EFECTOS DE LA STC

31/2010 A LOS PRECEPTOS IDNTICOS O SIMILARES EN LOS
OTROS ESTATUTOS DE AUTONOMA
En relacin a los preceptos idnticos, casi idnticos o similares de los otros Estatutos de Autonoma se debe determinar el modo en que afecta de forma especfica la
Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua
(STC 31/2010). Este anlisis debe ser el fruto de un contraste individualizado entre los
preceptos y el sentido de los fundamentos jurdicos de la sentencia para determinar el alcance del efecto vinculatorio de la misma al resto de los poderes pblicos que no han
sido parte en la correspondiente sentencia. El propio Tribunal Constitucional es consciente de la problemtica al plantear que su doctrina en relacin a preceptos similares o
CASTELL ANDREU, J. M., La Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua y su significado para el futuro del Estado Autonmico, op. cit., pg. 10; V INTR
CASTELLS, J., Los dictmenes vinculantes del Consejo de Garantas Estatutarias, Revista Catalana de Dret
Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss. De modo crtico con el pronunciamiento, vid. CARRILLO, M., Despus de la sentencia, un Estatuto desactivado, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, 2010, octubre, n 15, pg. 36; BALAGUER CALLEJN, F., Las cuestiones institucionales en la STC 31/2010,
de 28 de junio, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, 2010, octubre, n 15, pg. 68-69.
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idnticos de otros Estatutos de Autonoma tiene efectos ergaomnes y que el recurso de

inconstitucionalidad no es el nico remedio para depurar el ordenamiento, ya que la potestad de reforma del legislador democrtico tambin es operativa frente a preceptos inconstitucionales86. En cualquier caso, dejando al margen este sistema de reparacin indirecta a travs del legislador ya analizado, nos centraremos en este apartado en los
efectos vinculatorios que se pueden plantear para los poderes pblicos afectados por
otros Estatutos de Autonoma.
En este sentido, los preceptos que han sido objeto de una interpretacin conforme a
la Constitucin producen una vinculacin idntica a la establecida en el correspondiente fundamento, ya que directamente puede desplegar sus efectos en relacin a otros
preceptos idnticos o similares de otros Estatutos de Autonoma con independencia de
que hayan sido impugnados o no, es decir, la vinculacin a los fundamentos jurdicos interpretativos afectar tanto a los procesos de produccin normativa de desarrollo de dichos Estatutos como a los supuestos de aplicacin por parte de rganos judiciales o administrativos, no siendo necesario un nuevo pronunciamiento por parte del Tribunal
Constitucional para que se desplieguen los efectos generales y vinculatorios de dicha sentencia a los supuestos similares o idnticos.
La extensin de las sentencias interpretativas a dichos casos es una consecuencia de
la misma vinculacin a las sentencias del Tribunal Constitucional, y en caso de que se intente realizar una interpretacin diferente a la planteada en la jurisprudencia se plantearan unas consecuencias y unos efectos similares a los planteados en comportamientos
idnticos a los de las partes en el proceso principal87.
La vinculacin es objeto de una argumentacin diferente, aunque con unas consecuencias similares, en el caso de los preceptos declarados inconstitucionales, nulos y expulsados del ordenamiento jurdico del Estatuto de Autonoma. En este caso tambin nos
encontramos con preceptos similares o idnticos en otros Estatutos de Autonoma, pero
no cabe la extensin de los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad al no poder
ser considerados preceptos de la misma ley impugnado, es decir, su nulidad y expulsin
requiere un pronunciamiento en un nuevo proceso que necesariamente deber ser una
cuestin de inconstitucionalidad. Ahora bien, los correspondientes fundamentos jurdicos producen un efecto de vinculacin a todos los poderes pblicos, de forma que su sentido tendr unos efectos similares a los de una sentencia interpretativa en el caso de que
el legislador autonmico desear desplegar su correspondiente desarrollo normativo.
En caso contrario, es decir, si se optara por desarrollar normativamente los preceptos que
incurren en la inconstitucionalidad no declarada, se podr impugnar dicha decisin legislativa mediante el correspondiente recurso de inconstitucionalidad o una eventual
cuestin de inconstitucionalidad. En todo caso, si se optara por la solucin de la no aplicacin hay que recordar que las leyes que no se aplican carecen de consecuencias, por lo
que seran equivalentes a un reconocimiento de inconstitucionalidad por los poderes p86 STC 31/2010 FJ 2. Vid sobre el particular FERRERES COMELLA, V., El impacto de la Sentencia sobre
otros Estatutos, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.
87 En sentido contrario a la extensin de las sentencias interpretativas a otros preceptos estatutarios similares o idnticos, pero planteando la hiptesis contraria, vid. FERRERES COMELLA, V., El impacto de la Sentencia sobre otros Estatutos, op. cit., pg. 2-3
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blicos autonmicos sin nulidad, adquiriendo una similar efectividad que el cumplimiento de la STC 31/2010.
En los procesos de aplicacin por parte de rganos judiciales se van a generar los
mismos efectos que si fuera una sentencia interpretativa, es decir, los rganos judiciales
se encuentran vinculados en su interpretacin a las correspondientes declaraciones de inconstitucionalidad en preceptos idnticos o similares, pero adems el rgano judicial
podr plantear la correspondiente cuestin de inconstitucionalidad tanto en relacin a los
preceptos de los Estatutos de Autonoma susceptibles de ser aplicados directa o indirectamente al proceso concreto, como a la normativa de desarrollo de los mismos. En todo
caso se debe resaltar que siempre se adopta como referente y precedente a la STC
31/2010 en aplicacin de preceptos estatutarios idnticos o similares de otras Comunidades Autnomas.
10.1. LA INCIDENCIA DE LA STC 31/2010 EN LOS PRECEPTOS ESTATUTARIOS

RELATIVOS AL PODER JUDICIAL
El primer bloque de preceptos hace referencia al Poder Judicial que con carcter general ha implicado adoptar declaraciones de inconstitucionalidad para atribuir la competencia al Estado, por lo que con carcter interpretativo y vinculatorio debe tener consecuencias para el resto de los poderes pblicos autonmicos y para la interpretacin de
los preceptos idnticos o similares de los respectivos Estatutos.
En relacin al Tribunal Superior de Justicia se ha realizado la interpretacin conforme del art. 95.2 EAC, en la que el Tribunal Constitucional considera que ha de interpretarse en el sentido de que con la unificacin de doctrina no se puede definir por
el Estatuto la funcin jurisdiccional del Tribunal Supremo, ni se limita la configuracin
de la misma por la Ley Orgnica del Poder Judicial, ni se hace referencia a un recurso
procesal especfico, sino slo a aquella funcin reservada al Tribunal Supremo y referida
en el Estatuto por relacin a su resultado (la unificacin de la aplicacin e interpretacin
del Derecho), alcanzado mediante un orden de recursos procesales que slo a la Ley Orgnica del Poder Judicial corresponde establecer88. Los preceptos similares de otros Estatutos de Autonoma (art. 140.2 EAAnd y art. 63.1 EAAra) no hacen referencias a la unificacin de doctrina entre las competencias del Tribunal Supremo, ni tampoco
condicionan en ningn extremo dichas competencias, por lo que dicha doctrina interpretativa carecer de consecuencias en relacin a dichos preceptos.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional consider inconstitucionales y nulos de
forma parcial los art. 95.5 y 6 EAC en la medida en que prevn la participacin del Consejo de Justicia de Catalua en el proceso de propuesta de determinados nombramientos
judiciales debido a que ningn rgano, salvo el Consejo General del Poder Judicial, puede ejercer funciones de gobierno de los rganos jurisdiccionales integrados en el Poder
88 STC 31/2010 FJ 44. En general sobre el poder judicial como exclusivo del Estado, vid. ELAS MNDEZ,
C., op. cit., pg. 5. Crtico con la sentencia por su escaso alcance, BLANCO VALDS, R. L., op. cit., pg. 14. En contra de los criterios de la STC 31/2010, vid. APARICIO PREZ, M. A., Comentario a la STC 31/2010. Sobre el
Poder Judicial, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.
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Judicial, exclusivo del Estado89. En este caso concreto, el art. 143.1 y 2 EAAnd ha previsto la idntica participacin del Consejo de Justicia de Andaluca, por lo que de forma
interpretativa y vinculatoria son extendibles los efectos de la doctrina del Tribunal
Constitucional a dichos preceptos.
Necesariamente, esta declaracin de inconstitucionalidad se debe conectar a la declaracin de inconstitucionalidad y nulidad del art. 97 EAC que estableca el Consejo de
Justicia de Catalua, as como de los preceptos atributivos de competencias y reguladores de la composicin y funcionamiento del mismo. El Tribunal Constitucional considera
que se incurre en un evidente exceso al crear un Consejo de Justicia de Catalua al que se
califica como rgano de gobierno del poder judicial en Catalua y cuyos actos lo seran
de un rgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, siendo as que el
Poder Judicial (cuya organizacin y funcionamiento estn basados en el principio de unidad ex art. 117.5 CE) no puede tener ms rgano de gobierno que el Consejo General del
Poder Judicial, cuyo estatuto y funciones quedan expresamente reservados al legislador
orgnico (art. 122.2 CE), por lo que se produce una infraccin de los arts. 122.2 CE y
149.1.5 CE90. En relacin a este precepto existen normas casi idnticas en el art. 144.1
EAAnd y similar en el art. 64 EAAra, pero con notables diferencias que implican que no
se haya incurrido en la inconstitucionalidad, ya que en el caso del Estatuto de Andaluca
no se hace referencia a que se trate de un rgano desconcentrado y ni siquiera es rgano
de gobierno del Poder Judicial, sino de la Administracin de Justicia, mientras que en el
caso de Aragn se deriva directamente la fijacin de los aspectos relativos a la naturaleza
de dicho rgano a la Ley Orgnica del Poder Judicial por lo que no existen referencias al
hecho de que se trate de un rgano de gobierno y desconcentrado del Poder Judicial. En
consecuencia, ninguno de los dos Estatutos incurre en la inconstitucionalidad planteada
en este supuesto concreto.
En relacin a las atribuciones del Consejo de Justicia previstas en el art. 98.2 EAC,
el Tribunal Constitucional considera que incurren en clara inconstitucionalidad y son nulas por tratarse de atribuciones tpicas de un rgano de gobierno del Poder Judicial, las
contempladas en los apartados a) [participacin en la designacin de presidentes de rganos judiciales], b) [expedicin de nombramientos y ceses de Jueces y Magistrados temporales], c) [funciones disciplinarias sobre Jueces y Magistrados], d) [inspeccin de Tribunales] y e) [informacin sobre recursos de alzada contra acuerdos de los rganos de
gobierno de los Tribunales y Juzgados de Catalua], que afectan, sin duda, a la funcin
jurisdiccional propiamente dicha y a la ordenacin de los elementos consustanciales a la
determinacin de la garanta de la independencia en su ejercicio91. El art.98.3 EAC, a pesar de no haber sido impugnado, es declarado inconstitucional y nulo por conexin con el
art. 97, en cuanto parte de la posibilidad de que el Consejo de Justicia dicte resoluciones
en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias y permisos de Jueces y Magistrados, funciones que no le corresponden al no admitir como constitucional su conside89 STC 31/2010 FJ 45 y 47
90 STC 31/2010 FJ 47. Sobre el particular, vid. CASTELL ANDREU, J. M., La Sentencia del Tribunal
Constitucional 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua y su significado para el futuro del Estado
Autonmico, op. cit., pg. 16.
91 STC 31/2010 FJ 48
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racin como rgano de gobierno del poder judicial92. Estos preceptos se regulan de forma casi idntica en los art. 144.4.a, b, c, d y e EAAnd, as como en el art. 144.5 EAAnd,
por lo que de forma interpretativa y vinculatoria son extendibles los efectos de la doctrina
del Tribunal Constitucional a dichos preceptos.
El art. 99.1 EAC es considerado inconstitucional y nulo el inciso en relacin con el
Presidente del Tribunal Superior de Justicia, al atribuirle la presidencia del Consejo de
Justicia de Catalua., ya que la integracin de Jueces y Magistrados en su composicin
supondra hacer uso de la excepcin contemplada en el art. 117.4 CE, que impide, por
principio, que los Jueces ejerzan funciones ajenas a la potestad jurisdiccional, sin que
pueda ser el Estatuto la norma competente para establecer esa excepcin93. En cuanto al
resto de los componentes de este rgano, el precepto estatutario dispone que estar integrado por los miembros que se nombren, de acuerdo con lo previsto por la Ley
Orgnica del Poder Judicial, entre Jueces, Magistrados, Fiscales o juristas de reconocido
prestigio. En virtud de esta remisin a la Ley Orgnica del Poder Judicial, es al legislador estatal orgnico al que con plena libertad le corresponde determinar entre qu profesionales de los mencionados en el precepto pueden ser nombrados los componentes del
Consejo de Justicia y, en su caso, incluir entre ellos a Jueces y Magistrados, habilitndolos, de esta forma, para el ejercicio de funciones ajenas a la potestad jurisdiccional, debiendo, por lo tanto, desestimarse en este concreto extremo la impugnacin de los recurrentes94. Un precepto idntico al planteado se establece en el art. 144.2 EAAnd, por lo
que de forma interpretativa y vinculatoria son extendibles los efectos de la doctrina del
Tribunal Constitucional a dichos preceptos. Sin embargo, el art. 64.2 EAAr no incurre en
la inconstitucionalidad al realizar una simple previsin sin concretar ningn aspecto remitindose directamente a la Ley Orgnica del Poder Judicial.
Finalmente en materia de Poder Judicial, se debe tener en cuenta la declaracin de
inconstitucionalidad y nulidad de los art. 101.1 y 2 EAC en materia de oposiciones y
concursos, por cuanto el Consejo de Justicia de Catalua figura entre las instituciones a
las que cabe proponer la convocatoria de oposiciones y concursos para cubrir las plazas vacantes de Magistrados, Jueces y Fiscales en Catalua, de forma que el Tribunal Constitucional declara inconstitucional y nulo el inciso o al Consejo de Justicia de Catalua
como consecuencia de que no puede realizar funciones de rgano de gobierno del Poder
Judicial, razonamiento que se extiende a la inconstitucionalidad del apartado 2 del art.
101 EAC, en el que se prescribe que el Consejo de Justicia convoca los concursos para
cubrir plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Catalua en los trminos establecidos
en la Ley Orgnica del Poder Judicial95. Este precepto se regula de forma idntica en el
art. 146 EAAnd, por lo que de forma interpretativa y vinculatoria son extendibles los
efectos de la doctrina del Tribunal Constitucional a dicho precepto.
92
93
94
95
STC 31/2010 FJ 47
STC 31/2010 FJ 49
STC 31/2010 FJ 49
STC 31/2010 FJ 50
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10.2. LA ESCASA INCIDENCIA DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE

BLINDAJE COMPETENCIAL
El segundo bloque de preceptos similares en otros Estatutos de Autonoma hace referencia al denominado blindaje competencial, es decir, un conjunto de reglas para determinar normativamente el significado de los distintos tipos de competencias96. El
carcter interpretativo de este tipo de normas incide en las competencias interpretativas
del propio Tribunal Constitucional, ya que condiciona el significado de normas constitucionales. En todo caso, los efectos de una declaracin de inconstitucionalidad de los correspondientes preceptos estatutarios o una declaracin de interpretacin conforme a la
Constitucin carece de efectos directos sobre el ordenamiento o la normativa autonmica97, ya que la finalidad de dicha normativa es sobre todo de carcter interpretativo. No
obstante, nos encontramos con preceptos que son similares o idnticos en otros Estatutos
de Autonoma por lo que se debe proceder al anlisis de sus consecuencias.
En relacin con las competencias exclusivas, el Tribunal Constitucional considera
necesaria una interpretacin conforme a la Constitucin en el sentido de que el art. 110
EAC no es contrario a la Constitucin en tanto que aplicable a supuestos de competencia
material plena de la Comunidad Autnoma y en cuanto no impide el ejercicio de las
competencias exclusivas del Estado ex art. 149.1 CE, cualquiera que sea la utilizacin de
los trminos competencia exclusiva o competencias exclusivas en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresin en todo caso, reiterada en el Estatuto
respecto de mbitos competenciales autonmicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por s sola, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias
estatales98. Los art. 42.2.1 EAAnd y art. 71 EAAra recogen unos preceptos similares,
96 Sobre el blindaje competencial, CASTELL ANDREU, J. M., La Sentencia del Tribunal Constitucional
31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua y su significado para el futuro del Estado Autonmico,
op. cit., pg. 12-13; ELAS MNDEZ, C., op. cit., pg. 26 y ss.; BLANCO VALDS, R. L., op. cit., pg. 14-16; CARRILLO, M., Despus de la sentencia, un Estatuto desactivado, op. cit., pg. 29-31; GARCA ROCA, J., op. cit.,
pg. 57-59; FERNNDEZ FARRERES, G., Las competencias de Catalua tras la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, 2010, octubre, n 15, pg. 4447; DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T., El modelo competencial en la STC 31/2010, de 28 de junio, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, 2010, octubre, n 15, pg. 72-75. Sobre la definicin estatutaria
de las competencias, vid. BARCEL I SERRAMALERA, M., La doctrina de la STC 31/2010 sobre la definicin estatutaria de las categoras competenciales, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto,
2010, pg. 1 y ss.; CARRILLO, M., La doctrina del Tribunal sobre la definicin de las competencias. Las competencias exclusivas, las compartidas y las ejecutivas, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre
el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.; CORRETJA TORRENS, M., Los efectos de la sentencia sobre la definicin estatutaria de las competencias: la devaluacin jurdica de los Estatutos de Autonoma, Revista Catalana de Dret
97 Califica de sentencia interpretativa de rechazo los argumentos en materia de blindaje competencial
GARCA ROCA, J., op. cit., pg. 52-53.
98 TC 31/2010 FJ 59. La atribuci por el Estatuto a la Generalitat de competencias exclusivas sobre una
materia en los t minos del art. 110 EAC no puede afectar a las competencias reservadas al Estado, que se proyectar , cuando corresponda, sobre dichas competencias exclusivas auton icas con el alcance que les haya
otorgado el legislador estatal con plena libertad de configuraci , sin necesidad de que el Estatuto incluya cl sulas de salvaguardia de las competencias estatales (FJ 64). En cuanto a la t nica seguida en ocasiones por el Estatuto de atribuir competencias materiales a la Generalitat que se proyectan n todo caso sobre las submaterias
correspondientes, la Sentencia reitera que dicha expresi ha de entenderse en sentido meramente descriptivo o
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pero en los mismos se hace mencin especfica de la salvaguarda de las competencias exclusivas del Estado, mencionando de forma directa el art. 149.1.1 CE, de modo que no es
necesario extender los efectos vinculatorios del pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
Sobre las competencias compartidas, el Tribunal Constitucional considera inconstitucional y nulo parcialmente el art. 111 EAC al describir el supuesto de concurrencia
de competencias de acuerdo con el criterio bases/desarrollo pero no se atiene estrictamente al concepto constitucional de las bases estatales porque las reduce a los principios
o mnimo comn normativo fijados por el Estado en normas con rango de ley,
cuando es posible predicar el carcter bsico de normas reglamentarias y de actos de ejecucin del Estado y las bases pueden tener un alcance diferente dependiendo de la materia. En consecuencia, es inconstitucional y nulo el inciso como principios o mnimo
comn normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitucin y el presente Estatuto. Con su supresin, el art. 111
EAC se limita a describir correctamente las facultades comprendidas en la competencia
de desarrollo de unas bases estatales cuyo contenido y alcance sern siempre, y slo, las
que se desprenden de la Constitucin interpretada por este Tribunal99. Tambin en este
caso nos encontramos con preceptos de otros Estatutos similares al precepto recurrido
como son el art. 42.2.2 EAAnd y el art. 75 EAAra, pero completamente diferentes ya
que no se hace mencin al inciso declarado inconstitucional, es decir, no califica las bases
estatales como principios o mnimo comn normativo en normas con rango de ley, por lo
que tampoco es necesario extender los efectos vinculatorios de la sentencia a dichos Estatutos.
Finalmente, en relacin con las competencias ejecutivas, el Tribunal Constitucional
adopta una interpretacin conforme a la Constitucin para determinar que la competencia ejecutiva de la Generalitat puede ejercerse, a partir de la normativa (legal y reglamentaria) del Estado, slo como funcin ejecutiva stricto sensu y no como potestad
reglamentaria de alcance general, de modo que slo entendida la potestad reglamentaria
a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanacin de reglamentos de organizacin
interna y de ordenacin funcional de la competencia ejecutiva autonmica, no perjudica
a la constitucionalidad del art. 112 EAC100. En este caso tambin nos encontramos con
supuestos similares en los art. 42.2.3 EAAnd y art. 77 EAAra, pero que no incurren en
indicativo de que dichas submaterias forman parte del contenido de la realidad material de que se trate, pero
sin que las competencias del Estado, tanto si son concurrentes como si son compartidas con las de la Comunidad Aut oma, resulten impedidas o limitadas en su ejercicio por esa atribuci estatutaria n todo caso de competencias espec icas a la Generalitat. te es el sentido en que habr de ser entendida dicha expresi que figura en
determinados preceptos impugnados (arts. 117.1; 118.1 y 2; 120.1, 2 y 3; 121.1 y 2; 123; 125.1 y 4; 127.1 y
2; 131.3; 132.1; 133.1 y 4; 135.1; 139.1; 140.5 y 7; 147.1; 149.3; 151; 152.4; 154.2; 155.1; 166.1, 2 y 3;
170.1 y 172.2 EAC)
99 STC 31/2010 FJ 60. La atribucin estatutaria de competencias a la Generalitat compartidas con el Estado segn el criterio bases/desarrollo (art. 111 EAC) no impedir que las bases estatales configuren con plena
libertad las distintas materias y submaterias de un mismo sector material, de suerte que cuando as sea la exclusividad respecto de tales materias y submaterias eventualmente proclamada por el Estatuto lo ser impropiamente, sin cercenar ni menoscabar la proyeccin de la competencia exclusiva estatal sobre las bases de
dichas materias o submaterias (FJ 64)
100 STC 31/2010 FJ 61
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la inconstitucionalidad, ya que se introducen salvedades para indicar que cuando proceda se ejercer la potestad reglamentaria o se limita esta potestad directamente a los mbitos acordes con la jurisprudencia clsica del Tribunal Constitucional en estos mbitos.
En resumen en este bloque a pesar de encontrarnos con preceptos similares en
otros Estatutos de Autonoma, estos no se ven condicionados por la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, ya que no incurren en las causas de inconstitucionalidad o en las
interpretaciones conformes a la Constitucin establecidas en relacin a los preceptos estatutarios sobre el blindaje competencial que en esencia no aparecan recogidos en otros
Estatutos de Autonoma.
10.3. LA INEXISTENCIA DE CONSECUENCIAS DIRECTAS PARA OTROS PRECEPTOS

ESTATUTARIOS DE LA STC 31/2010 EN MATERIA DE COMPETENCIAS
ESPECFICAS
El tercer bloque hace referencia a pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre competencias especficas en las que nos encontramos preceptos similares o idnticos
en otros Estatutos de Autonoma. Este bloque se caracteriza por la heterogeneidad
temtica y material, pero tambin porque frecuentemente se aplica principios generales
de la jurisprudencia constitucional sobre el blindaje competencial a casos concretos, por
lo que especficamente no se aporta conclusiones diferentes a las analizadas en el apartado anterior.
En primer lugar, en materia de cajas de ahorro, se considera nulo e inconstitucional
el art. 120.2 EAC, ya que dicho precepto formaliza la competencia autonmica como
competencia compartida que, de acuerdo con el enjuiciamiento del art. 111 EAC, significa que este tipo de competencia se configura y ejerce en el marco de las bases que
dicte el Estado. Ahora bien, respecto a la configuracin que el precepto hace de las bases estatales como principios, reglas y estndares mnimos, al definir la competencia
autonmica el Estatuto no puede determinar el modo de ejercicio ni el alcance de las
competencias exclusivas del Estado101. Este precepto fundamentalmente tiene carcter interpretativo, de forma que un precepto idntico, es decir, el art. 75.2 EAAnd debe considerarse condicionado y vinculado por la jurisprudencia, pero insistiendo en la idea de
que se trata de una declaracin de inconstitucionalidad y nulidad con efectos principalmente interpretativos para salvaguardar las competencias del Estado y su alcance no tiene repercusiones en el correspondiente ordenamiento autonmico al margen de que se
produzca una invasin de competencias estatales.
En relacin con las consultas populares, el Tribunal Constitucional consider que la
competencia prevista en el art. 122 EAC es perfectamente conforme con la Constitucin,
en el bien entendido de que en la expresin cualquier otro instrumento de consulta popular no se comprende el referndum102. El art. 78 EAAnd recoge un precepto similar,
pero de forma expresa se excluye el referndum, de modo que el criterio interpretativo
101 STC 31/2010 FJ 67
102 STC 31/2010 FJ 69
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282
del Tribunal Constitucional carece de relevancia en relacin al mencionado precepto estatutario.

En materia de crdito, banca, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de
seguridad social, el Tribunal Constitucional considera de nuevo que la fijacin por el art.
126.2 EAC de la forma de ejercicio por el Estado de sus competencias sobre la legislacin
bsica no respeta la Constitucin, es decir, el inciso los principios, reglas y estndares
mnimos fijados en es inconstitucional y nulo103. El art. 75.7 EAAnd es similar, pero el
inciso declarado inconstitucional no aparece en su tenor literal por lo que el pronunciamiento carece de relevancia en la interpretacin de dicho precepto estatutario.
En relacin con la materia de cultura, el Tribunal Constitucional establece una interpretacin conforme a la Constitucin respecto a la primera de las previsiones del
art. 127.3 EAC, es decir, a la necesidad del acuerdo previo de la Generalidad para realizar el Estado inversiones en bienes y equipamientos culturales. El art. 149.2 CE impone
tambin al Estado que el cumplimiento de sus responsabilidades en el mbito de la cultura se verifique de acuerdo con ellas, lo que implica antes una invocacin genrica y
de principio a la colaboracin entre Administraciones que son titulares de competencias
concurrentes en un mbito material compartido, en el que el sometimiento del ejercicio
de las competencias del Estado a la condicin del consentimiento de las Comunidades
Autnomas en cada caso sera incompatible con su naturaleza indisponible e irrenunciable104. El art. 68.5 EAAnd es similar al precepto estatutario cataln, pero no somete a
la condicin de consentimiento previo las inversiones estatales, sino que prev una participacin de la Comunidad Autnoma que es compatible con el criterio interpretativo
del Tribunal Constitucional.
Como se puede deducir con facilidad en este tercer bloque dedicado a las competencias especficas tampoco se produce unas consecuencias excesivamente diferentes a las
anteriores, ya que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no ha a dar lugar a consecuencias directas en los preceptos de los otros Estatutos de Autonoma, o en todo caso
solo los va a condicionar interpretativamente para respetar las competencias del Estado.
10.4. LA INCIDENCIA INTERPRETATIVA DE LA STC 31/2010 EN MATERIA DE

RELACIONES INSTITUCIONALES DE CARCTER BILATERAL Y DE REFORMA DEL
ESTATUTO
Este bloque hace referencia a las relaciones institucionales entre el Estado y la Comunidad Autnoma basadas esencialmente en la bilateralidad, en las que fundamentalmente
se trata de proteger frente a la condicionabilidad de las decisiones del Estado en el marco de
sus competencias, de forma que cualquier organismo o institucin basado en la bilateralidad de las relaciones no puede condicionar ser excluyente de las obligaciones constitucionales basadas en la multilateralidad propia de un federalismo cooperativo en el que se fundamenta las referidas relaciones institucionales en nuestro sistema autonmico105.
103 STC 31/2010 FJ 72
104 STC 31/2010 FJ 73
105 Sobre la bilateralidad como modo de relacin en la STC 31/2010, vid. ELAS MNDEZ, C., op. cit., pg.
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En este sentido, en relacin con la participacin de la Generalidad en la toma de decisiones estatales, el Tribunal Constitucional estableci una interpretacin conforme a la
Constitucin del art. 174.3 EAC, que ha de interpretarse en el sentido de que prev una
participacin orgnica y procedimental de la Generalidad que habr de ser regulada por
la legislacin estatal y que no puede sustanciarse respecto de los rganos decisorios del
Estado ni impedir o menoscabar el libre y pleno ejercicio de las competencias estatales106.
Este criterio interpretativo es plenamente aplicable al art. 89.1 EAAra que establece en
trminos casi idnticos una disposicin semejante, que se encontrar en su interpretacin
vinculada por el pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
En relacin con la Comisin Bilateral Generalitat-Estado, el Tribunal Constitucional considera que la calificacin que el art. 183.1 EAC efecta de dicha Comisin Bilateral como marco general y permanente de relacin entre los Gobiernos de la Generalitat y del Estado, no es contraria a la Constitucin interpretada en el sentido de que no
excluye otros marcos de relacin, ni otorga a dicha Comisin funcin distinta de la de cooperacin voluntaria en el mbito de las competencias de ambos Gobiernos, que son indisponibles, es decir, no vulnera la Constitucin si no impide ni menoscaba el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias competencias107. Este criterio interpretativo es
aplicable en el caso del art. 220 EAAnd y del art. 90 EAAra, que pueden considerarse
preceptos casi idnticos o similares, siendo vinculados y condicionados por el pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
Como se puede deducir en este mbito las repercusiones en los preceptos estatutarios
de otras Comunidades Autnomas son de carcter interpretativo por lo que la vinculacin
al pronunciamiento del Tribunal Constitucional es plena en ambos supuestos.
Otro bloque de preceptos similares en otros Estatutos de Autonoma con incidencia
meramente interpretativa hace referencia a las normas en materia de reforma del Estatuto.
En este supuesto el Tribunal Constitucional ha sometido a una interpretacin conforme
a la Constitucin a los contenidos del art. 222.1.d y del art. 223.1.i EAC, que no son inconstitucionales siempre que se interpreten entendiendo que la referencia a la autorizacin y convocatoria del referndum en el art. 223 EAC es tambin el aplicable al art. 222
EAC, de forma que aunque dicho rgimen parte de la premisa de que el referndum de
ratificacin debe ser autorizado por el Estado, observando el respeto debido al art.
149.1.32 CE, no se fija si la autorizacin estatal debe dispensarla el Gobierno o las Cortes Generales108, considerando el Tribunal Constitucional ante el silencio del art. 152.2
CE y las excepciones contenidas en la Ley Orgnica 2/1980, de 18 de enero, que permiten para determinados supuestos la reserva al Congreso de los Diputados de la autorizacin de determinados referenda, que en el presente caso la reserva se hace extensiva a las
13. Sobre el alcance de las relaciones institucionales basadas en la bilateralidad, vid. PARIS, N., Las relaciones
institucionales de la Generalitat en la Sentencia sobre el EAC, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss. y PREZ VELASCO, M. M., Comentario de la Sentencia del Tribunal
Constitucional que resuelve el recurso de inconstitucionalidad presentado por el PP contra el Estatuto de Autonoma de Catalua: Comisin Bilateral Generalitat-Estado (artculo 183 EAC), Revista Catalana de Dret
106 STC 31/2010 FJ 111
107 STC 31/2010 FJ 115
108 STC 31/2010 FJ 144
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dos Cmaras de las Cortes Generales109. En este supuesto existen preceptos similares en el
art. 248.3 EAAnd y en el art. 115.7 EAAra, que se vern condicionados por esta interpretacin conforme a la Constitucin, ya que se trata de fijar un criterio interpretativo
para evitar en el futuro inseguridades jurdicas, que al mismos tiempo trata de respetar
las atribuciones competenciales estatales y las decisiones de los correspondientes rganos
constitucionales.
10.5. LA INCIDENCIA DE LA STC 31/2010 EN MATERIA DE FINANCIACIN

AUTONMICA
El siguiente bloque temtico hace referencia a los preceptos similares o idnticos de

otros Estatutos en materia de financiacin autonmica. En este caso, nos volvemos a encontrar con preceptos sometidos a una interpretacin conforme a la Constitucin que son
plenamente vinculantes en casos similares o en caso de declaracin de inconstitucionalidad o nulidad la finalidad es atribuir la competencia al Estado o no condicionar el ejercicio de las mismas, con lo que carece de efectos directos en el ordenamiento autonmico, de forma que son plenamente aplicables y vinculantes como criterio interpretativo de
los mencionados preceptos estatutarios110.
En primer lugar, se analizan los mecanismos de nivelacin y solidaridad previstos en
el art. 206.3 EAC, respecto al cual el Tribunal Constitucional considera que el inciso
siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal tambin similar incurre en inconstitucionalidad. Aunque el precepto no concreta cul haya de ser el contenido y alcance
que tenga la expresin esfuerzo fiscal, establece como exigencia para que Catalua contribuya a los mecanismos de nivelacin de servicios fundamentales y de solidaridad el que
las restantes Comunidades Autnomas realicen un esfuerzo fiscal similar al que haga
Catalua, prescripcin sta que es determinante de la inconstitucionalidad sealada, ya
que al Estado le corresponde, ex art. 149.1.14 CE en su conexin con los arts. 138.1 y
157.3 CE, regular el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autnomas y fijar los niveles de su contribucin a la nivelacin y a la solidaridad, lo que reconoce el propio art. 206.3, ltimo inciso, del Estatuto. En este contexto, la determinacin de cul sea el esfuerzo fiscal que hayan de realizar las Comunidades Autnomas es
cuestin que slo corresponde regular al propio Estado, tras las actuaciones correspondientes en el seno del sistema multilateral de cooperacin y coordinacin constitucionalmente previsto111. En este supuesto, los preceptos similares al impugnado con un contenido casi idntico se encuentran en los art. 175.2.c EAAnd, art. 123.2 EABal y art.
109 STC 31/2010 FJ 145
110 Sobre el alcance de la STC 31/2010 en materia de financiacin autonmica, vid. ALONSO GONZLEZ,
L. M., La financiacin de la Generalitat (STC 31/2010, de 28 de junio), Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.; ARIAS ABELLN, M. D., Sobre la constitucionalidad de determinados preceptos del Estatuto de Autonoma de Catalunya relativos a la financiacin autonmica y local,
Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.; PAGS I GALTS, J., La financiacin autonmica en la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto cataln de
2006, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1 y ss.
111 STC 31/2010 FJ 134
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285
107.2 EAAra, lo que supone que se sitan en la vinculacin como criterio interpretativo
de los mismos a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre dicho extremo. Por lo
dems se debe recordar que la consecuencia de la inconstitucionalidad es la atribucin de
la competencia al Estado por lo que dichos preceptos no tienen consecuencias en los ordenamientos autonmicos respectivos desde un punto de vista interno, salvo que se intente producir una invasin directa de las competencias estatales.
Por otra parte, en relacin al art. 206.5 EAC se ha establecido una interpretacin
conforme a la Constitucin en el sentido de que debe de entenderse como la manifestacin expresa de un principio inherente al modelo de solidaridad interterritorial, en cuya
virtud el Estado viene constitucionalmente obligado a procurar un equilibrio econmico, adecuado y justo entre las Comunidades Autnomas que no perjudique a las ms
prsperas ms all de lo razonablemente necesario para el fin de la promocin de las menos favorecidas. De modo que la garanta del Estado a que se refiere este precepto slo
operara cuando la alteracin de la posicin de la Comunidad Autnoma de Catalua se
debiera, no a la aplicacin general de los mecanismos de nivelacin, sino exclusivamente a la aportacin que realizase Catalua como consecuencia de su posible participacin en dichos mecanismos112. Un precepto similar se encuentra en el art. 123.3 EABal, pero en el sentido marcado por la interpretacin del Tribunal Constitucional por lo
que no se ver condicionado, ni vinculado por el pronunciamiento concreto.
En relacin con la Comisin Mixta de Asuntos Econmicos y Fiscales Estado-Generalitat, el Tribunal Constitucional considera que el art. 210.1 EAC, que formaliza en
el Estatuto la existencia de la Comisin Mixta de Asuntos Econmicos y Financieros
como rgano bilateral de cooperacin entre el Estado y la Generalitat en el mbito de la
financiacin autonmica, no resulta inconstitucional siempre que se interprete en el sentido de que no excluye ni limita la capacidad de los mecanismos multilaterales en materia de financiacin autonmica ni quebranta la reserva de ley orgnica prevista en el art.
157.3 CE y las consiguientes competencias estatales. Por otra parte, la determinacin del
alcance y condiciones de la cesin de tributos y los porcentajes de participacin en el rendimiento de los tributos cedidos parcialmente a la Generalitat [letra a) del art. 210.2
EAC], la contribucin de la Generalitat a la solidaridad y a la nivelacin de servicios pblicos fundamentales [letra b)] y el porcentaje de participacin de Catalua en la distribucin territorial de los fondos estructurales europeos [letra d)] son aspectos, todos
ellos, que guardan directa conexin con lo establecido en los arts. 157.1 y 3 y 158 CE,
debiendo ser regulados por el Estado con referencia al marco especfico de coordinacin
y colaboracin entre aqul y las Comunidades Autnomas que la Constitucin ha previsto, por tratarse de cuestiones que afectan a todas las Comunidades Autnomas. En definitiva, en el art. 210 EAC las funciones de cooperacin de la Comisin Mixta de
Asuntos Econmicos y Fiscales Estado-Generalitat no excluyen ni limitan la capacidad de
las instituciones y organismos de carcter multilateral en materia de financiacin autonmica, no afectan a la reserva de Ley Orgnica prevista en el art. 157.3 CE, ni sustituyen, impiden o menoscaban el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias competencias113. Como se puede deducir con facilidad, nos encontramos ante una
112 STC 31/2010 FJ 134
113 STC 31/2010 FJ 135
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interpretacin conforme a la Constitucin, que determina la atribucin de la competencia

al Estado, por lo que puede producir plenos efectos vinculatorios en relacin a preceptos
similares o idnticos de otros Estatutos de Autonoma. En este sentido, el art. 210.1 EAC
es casi idntico al art. 184.1 EAAnd y similar al art. 109.1 EAAra, mientras que el art.
210.2.a, b y c EAC tienen preceptos comparables en los art. 184.4.a, b y c EAAnd y art.
109.2.a, b y c EAAra, de forma que los criterios interpretativos establecidos por el Tribunal Constitucional pueden desplegar sus efectos vinculatorios en las respectivos preceptos estatutarios.
En relacin a la financiacin local, el Tribunal Constitucional considera que el art.
218.2 EAC atribuye a la Generalitat una genrica competencia en materia de financiacin local que contradice los ttulos competenciales del Estado contemplados en los apartados 14 y 18 del art. 149.1 CE. En esencia, se trata de una potestad exclusiva y excluyente del Estado que no permite intervencin autonmica en la creacin y regulacin de
los tributos propios de las entidades locales, de forma que al incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales en el art.
218.2 EAC resulta inconstitucional114. En los Estatutos de Autonoma de Andaluca (art.
60.3 y art. 192 EAAnd) y de Aragn (art. 114 EAAra) existen preceptos similares que
inciden en las Haciendas Locales, pero que de forma expresa respetan el alcance de las
competencias estatales para fijar los criterios de la financiacin local, de forma que no incurren en la inconstitucionalidad planteada.
Por ltimo, en materia financiera se debe analizar una serie de disposiciones adicionales sobre cesin de diversos impuestos estatales, que fueron objeto de una interpretacin conforme a la Constitucin (Disposiciones Adicionales 8, 9 y 10 EAC), para garantizar de que se trataban de especialidades procedimentales que afecta al trmite
previo de la iniciativa legislativa, slo admisible desde el absoluto respeto a la potestad
legislativa del Estado que ejercen las Cortes Generales (art. 66.2 CE) y que nicamente
puede traducirse en el compromiso de la Generalitat y el Gobierno a acordar en Comisin
Mixta con sujecin a lo dispuesto en el marco de la cooperacin multilateral y al ejercicio de las facultades de coordinacin que competen al Estado en materia financiera la
elaboracin y el contenido de un proyecto de ley ordinaria cuya sustanciacin como expresin de la voluntad legislativa depende de la plena libertad de las Cortes Generales115.
En este caso, nos encontramos con un precepto similar en la Disp. Adic. 4 EABal, pero
que no condiciona la iniciativa legislativa en materia de cesin de impuestos estatales, de
forma que no es necesario aplicar a su interpretacin la doctrina del Tribunal Constitucional.
En definitiva, en materia de financiacin autonmico tampoco se produce una necesidad de desplegar excesivo efectos vinculatorios a los preceptos de otros Estatutos de
Autonoma, salvo para aplicar criterios interpretativos, ya que o bien no son aplicables al
caso concreto las declaraciones de inconstitucionalidad o se basan en una garanta de pro114 STC 31/2010 FJ 140. Sobre el alcance de la STC 31/2010 en materia de financiacin local, vid.
PERET GARCA, M., Inconstitucionalidad de las competencias relativas a la posibilidad de establecer y regular tributos locales propios, Revista Catalana de Dret Pblic, n especial Sentencia sobre el Estatuto, 2010, pg. 1
y ss.
115 STC 31/2010 FJ 137
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teccin de las atribuciones del Estado sin excesivas repercusiones para los ordenamientos
internos autonmicos.
10.6. UNA INCIDENCIA INTERPRETATIVA Y MENOR DE LA STC 31/2010 EN LOS

PRECEPTOS ESTATUTARIOS DE OTRAS COMUNIDADES AUTNOMAS
El anlisis detallado de los preceptos similares o idnticos en los otros Estatutos a los
declarados inconstitucionales, nos permite constatar principalmente dos situaciones, o se
tratan de preceptos sometidos a una interpretacin conforme a la Constitucin con plenos efectos vinculatorios para los poderes pblicos de la respectiva Comunidad Autnoma por lo que no hay diferencias con los efectos relativos a la Generalidad de Catalua, o
se trata de preceptos declarados inconstitucionales y nulos pero con la consecuencia de reconocer la plena competencia en la materia concreta a favor del Estado, es decir, conlleva de forma implcita una declaracin de competencia del Estado o de los correspondientes rganos constitucionales por lo que los efectos no tienen consecuencias directas en
el ordenamiento autonmico respectivo, salvo que se adopte decisiones de desarrollo normativo o de aplicacin que generarn conflictos de competencia, recursos de inconstitucionalidad o eventuales cuestiones de inconstitucionalidad en caso de incumplimiento a travs de una invasin de competencias estatales.
En conclusin, se debe plantear que no era tan relevante el hecho de que no se hubieran impugnado mediante recurso de inconstitucionalidad los preceptos de los Estatutos de Autonoma similares o idnticos al de Catalua, ya que las coincidencias son susceptibles de ser tratadas a travs de criterios interpretativos. La mayora de los preceptos
estatutarios declarados inconstitucionales y nulos por la STC 31/2010 carecen de consecuencias en los otros Estatutos de Autonoma, y cuando se produce una relacin de identidad son reconducibles por los efectos vinculatorios de la sentencia del Tribunal Constitucional, sin necesidad de que sea imprescindible la adopcin de una nueva decisin de
inconstitucionalidad expresa por parte del Tribunal Constitucional. La combinacin de
criterios interpretativos con declaracin de inconstitucionalidad parcial ha implicado desmontar posibles argumentaciones de incoherencias de la STC 31/2010 con los preceptos
estatutarios de otras Comunidades Autnomas. Dichas incoherencias solo se podran
plantear en relacin a preceptos del Estatuto que de forma global y radical fueron excluidos y expulsados del ordenamiento jurdico, por ejemplo, los dictmenes vinculantes
del Consejo de Garantas Estatutarias, pero dicho supuesto no afecta a ninguno de los
preceptos de los Estatutos de las otras Comunidades Autnomas.
En cualquier caso, para finalizar hay que destacar que desde un punto de vista
sustancial la STC 31/2010 no introduce grandes novedades sobre las lneas jurisprudenciales que haba adoptado el Tribunal Constitucional con anterioridad en materia de
distribucin de competencias o de funcin constitucional del Estatuto116, por lo que en
116 Carreras pienso con razn que la sentencia no es doctrinalmente innovadora, por lo que ha sido un
error del legislador democrtico ignorar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, intentando establecer
unas nuevas bases para el sistema autonmico, vid. CARRERAS SERRA, F. de, Es constitucional el Estatuto de
Catalua, op. cit., pg. 14. Asimismo, vid. CASTELL ANDREU, J. M., La Sentencia del Tribunal Constitu-
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realidad lo nico que se ha cuestionado es una innovacin estatutaria pensada como un

mecanismo de posibilitar la modificacin de precedentes del Tribunal Constitucional sin
una previa y necesaria reforma constitucional, pero sin dicha reforma los cambios de criterios del Tribunal siempre son difciles de articular.
XI. CONCLUSIN: LOS EFECTOS DE LA STC 31/2010 COMO UNA

VINCULACIN E INCIDENCIA FUNDAMENTALMENTE
INTERPRETATIVA
La STC 31/2010 se caracteriza por el hecho de que por primera vez se declara la inconstitucionalidad de preceptos estatutarios que mantienen relaciones de jerarqua y de
respeto normativo con otros actos y normas de rango legal del propio ordenamiento autonmico. El Estatuto de Autonoma es norma de cabecera de un ordenamiento propio, de
forma que la nulidad, as como la interpretacin conforme a la Constitucin de los preceptos estatutarios implica un mandato que es susceptible de ser examinado como efecto
vinculatorio especfico de la sentencia del Tribunal Constitucional. En este sentido, es susceptible de generar consecuencias en idnticos mandatos de otras normas legales que mantienen relaciones de dependencia e inferioridad jerrquica con los preceptos declarados inconstitucionales del Estatuto de Autonoma, o incluso de carcter interpretativo con los
preceptos similares o idnticos de los Estatutos de otras Comunidades Autnomas.
En este sentido, en relacin con las normas legales adoptadas en el pasado para la ejecucin de las normas estatutarias declaradas inconstitucionales que no supongan hechos
nuevos y existe una relacin clara de identidad y casualidad, se pueden considerar vicisitudes anteriores de la misma relacin jurdica enjuiciada en la sentencia y responden al
mismo mandato declarado inconstitucional. Cualquier hecho nuevo requiere un proceso
probatorio y de cognicin, en definitiva, un nuevo proceso, pero los mismos hechos o mandatos declarados inconstitucionales, que pertenecen al pasado conocido y que han perdido
su fundamentacin y base estatutaria, deben quedar enmarcados en el mismo proceso. De
este modo, para dichos supuestos sera aplicable en caso de mantenimiento del incumplimiento del mandato jurisprudencial, las prescripciones de ejecucin de las sentencias
del Tribunal Constitucional, ya que se trata de una derivacin del proceso principal.
En consecuencia, si estamos ante un precepto estatutario que ha sido objeto de una interpretacin conforme en un determinado fundamento jurdico de la sentencia, el contraste y los efectos se debe realizar de un modo concreto y especfico, es decir, siempre se va a
requerir un nuevo pronunciamiento para determinar si efectivamente la ley de desarrollo legislativo aprobado por el Parlamento autonmico o por la autoridad autonmica con potestad legislativa incurre en la inconstitucionalidad interpretativa planteada por el Tribunal Constitucional. Este ser el supuesto ms numeroso de los planteados y no solo porque
mayoritariamente la sentencia del Estatuto tiene carcter interpretativo, sino porque tambin muchas de las declaraciones de inconstitucionalidad ms que efectos jurdicos directos
sobre el ordenamiento van a tener consecuencias en realidad sobre la normativa estatal, o
cional 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua y su significado para el futuro del Estado Autonmico, op. cit., pg. 17-18.
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bien la expulsin del ordenamiento del precepto estatutario no condiciona materialmente

ningn acto normativo de carcter legal de la Comunidad Autnoma. No es extrao que
haya sido considerado que la utilizacin de sentencias interpretativas ha sido en cierto modo
un sistema de cerrar el debate en falso, ya que se requerir necesariamente un nuevo pronunciamiento sobre la mayora de la normativa de desarrollo para determinar si se adecua
o no a la interpretacin conforme fijada por el Tribunal Constitucional.
En definitiva, se debe destacar y concluir que frente a la normativa de desarrollo autonmica del Estatuto si es posterior a la STC 31/2010 necesariamente se debe realizar
un nuevo pronunciamiento en materia de control de constitucionalidad. Si est normativa
ha sido aprobada con anterioridad a la Sentencia se debe analizar materialmente en el caso
concreto, pero en general si afecta a una interpretacin conforme a la Constitucin necesariamente se debe realizar un nuevo control de constitucionalidad, y lo mismo sucede
en el caso de una declaracin de inconstitucionalidad y nulidad parcial de un precepto del
Estatuto, ya que se requiere realizar un nuevo examen sobre el alcance concreto, siendo la
labor interpretativa especfica del caso. No obstante, si nos encontramos ante un precepto
que en su integridad ha sido declarado inconstitucional y nulo, dada la caracterstica del
Estatuto como norma de cabecera y atributiva de la concreta competencia, implica que
todos los preceptos subordinados a dicha norma concreta expulsada en su integridad del
ordenamiento, incurran en el mismo mandato de inconstitucionalidad, es decir, en su
existencia depende de un precepto inexistente con carcter retroactivo, con una sentencia
con plenos efectos hacia el pasado y que en todo caso como efecto vinculatorio simplemente debe ser objeto de ejecucin.
Como se puede comprobar no es que estemos ante un supuesto que afecte a numerosos preceptos, ya que solamente es hipotticamente aplicable al caso concreto del art.
18 de la Ley del Consejo de Garantas Estatutarias, ya que en esencia la STC 31/2010 es
una sentencia de carcter interpretativo o declarativo de inconstitucionalidad parcial por
lo que la extensin de sus efectos a otras normas requiere casi siempre de un nuevo proceso de control de constitucionalidad. Otra cosa distinta es la vinculacin de los efectos
a los procesos de aplicacin en los que el control y la vinculacin a los poderes judicial y
ejecutivo merecen otra consideracin.
Por otra parte, los preceptos que han sido objeto de una interpretacin conforme a
la Constitucin producen una vinculacin que directamente puede desplegar sus efectos
en relacin a otros preceptos idnticos o similares de otros Estatutos de Autonoma
con independencia de que hayan sido impugnados o no, es decir, la vinculacin a los fundamentos jurdicos interpretativos afectar tanto a los procesos de produccin normativa de desarrollo de dichos Estatutos como a los supuestos de aplicacin por parte de rganos judiciales o administrativos, no siendo necesario un nuevo pronunciamiento por
parte del Tribunal Constitucional para que se desplieguen los efectos generales y vinculatorios de dicha sentencia a los supuestos similares o idnticos.
La vinculacin es objeto de una argumentacin diferente, aunque con unas consecuencias similares, en el caso de los preceptos declarados inconstitucionales, nulos y expulsados del ordenamiento jurdico del Estatuto de Autonoma. En este caso tambin nos
encontramos con preceptos similares o idnticos en otros Estatutos de Autonoma, pero
no cabe la extensin de los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad al no poder
ser considerados preceptos de la misma ley impugnado, es decir, su nulidad y expulsin
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requiere un pronunciamiento en un nuevo proceso que necesariamente deber ser una

cuestin de inconstitucionalidad. Ahora bien, los correspondientes fundamentos jurdicos producen un efecto de vinculacin a todos los poderes pblicos, de forma que su sentido tendr unos efectos similares a los de una sentencia interpretativa en el caso de que
el legislador autonmico desear desplegar su correspondiente desarrollo normativo.
En caso contrario, es decir, si se optara por desarrollar normativamente los preceptos que
incurren en la inconstitucionalidad no declarada, se podr impugnar dicha decisin legislativa mediante el correspondiente recurso de inconstitucionalidad o una eventual
cuestin de inconstitucionalidad, o incluso plantear un conflicto de competencia cuando
se invadieran competencias estatales. En todo caso, si se optara por la solucin de la no
aplicacin hay que recordar que las leyes que no se aplican carecen de consecuencias, por
lo que seran equivalentes a un reconocimiento de inconstitucionalidad por los poderes
pblicos autonmicos sin nulidad, adquiriendo una similar efectividad que el cumplimiento directo de la STC 31/2010.
***
TITLE: The effects of the STC 31/2010 of the statute of autonomy of Catalonia: the implications for his regulation
of development and the bylaws of other autonomous communities
ABSTRACT: The effects of STC 31/2010 are approached mainly by means of the study of the general effects of the sentences of the Constitutional Court. Within the conclusions it has been of particular importance to take into account that the
Statute of Autonomy is a head norm of an own normative system, so that the nullity as well as the interpretation in conformity with the Constitution of its provisions implies a mandate susceptible of being examined as a specific binding effect of
the sentences of the Constitutional Court. In this sense, it is capable to cause consequences for identical provisions of other legal norms that are in a relationship of dependence on and of hierarchical inferiority with those provisions of the Statute of
Autonomy declared unconstitutional. Besides, the findings of the sentence may have even interpretive character for similar or
identical provisions of the Statutes of other Autonomous Communities. Thus the consequences of the sentence are notably of interpretative character for other legal provisions; however, a direct enforcement would apply to the provisions of another legal
norm declared unconstitutional due to the lack of conformity with the Constitution deriving from the main proceedings.
KEYWORDS: Effects of the sentences of the Constitutional Court. Statute of Autonomy. Relationships between legal
norms.
Resumen: Los efectos de la STC 31/2010 se aborda fundamentalmente desde el estudio de los efectos generales de las
sentencias del Tribunal Constitucional. En las conclusiones ha sido clave considerar que el Estatuto de Autonoma es norma
de cabecera de un ordenamiento propio, de forma que la nulidad, as como la interpretacin conforme a la Constitucin de los
preceptos estatutarios implica un mandato que es susceptible de ser examinado como efecto vinculatorio especfico de la sentencia
del Tribunal Constitucional. En este sentido, es susceptible de generar consecuencias en idnticos mandatos de otras normas legales que mantienen relaciones de dependencia e inferioridad jerrquica con los preceptos declarados inconstitucionales del Estatuto de Autonoma, o incluso de carcter interpretativo con los preceptos similares o idnticos de los Estatutos de otras Comunidades Autnomas. Estas consecuencias son fundamentalmente de carcter interpretativo, pero tambin es aplicable el
incidente de ejecucin forzosa cuando nos encontremos ante el mismo mandato declarado inconstitucional en otra norma por
inconstitucionalidad derivada del proceso principal.
PALABRAS CLAVE: Efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional. Estatuto de Autonoma. Relaciones entre normas.
FECHA DE RECEPCIN: 8.01.2011. Fecha de aceptacin: 26.01.2011
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EL ESTATUTO TRAS LA SENTENCIA

ENRIC FOSSAS ESPADALER
Universitat Autnoma de Barcelona
SUMARIO
I.
II.
III.
IV.
Introduccin
Los planteamientos de las partes
Los razonamientos jurdicos de la Sentencia
El modo de aplicacin de las consideraciones
de principio al contenido del EAC 2006.
V. Conclusiones
I. INTRODUCCIN
Deca el Juez Burger, antes de convertirse en Presidente del Tribunal Supremo
americano, que un Tribunal ltimo e inapelable necesita un escrutinio ms intenso que
cualquier otro ya que en una democracia ninguna institucin pblica, ni aqullos que la
integran, pueden estar por encima del debate pblico1. Como toda decisin que proviene de un poder pblico, la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua debe pues someterse al examen de la opinin pblica y
tambin a la de los analistas polticos y jurdicos, que a mi juicio han de valorarla por su
proceso de adopcin, por su resultado y por sus consecuencias.
No es necesario sealar aqu la trascendencia de esta resolucin, que ha llegado a
ocupar el centro de la vida poltica espaola, ha monopolizado la actividad del Tribunal
durante meses, y se ha considerado el reto ms importante al que aqul se habr enfrentado en sus primeros treinta aos de historia. De esa trascendencia, sin embargo, no de-
1 Las palabras exactas de WARREN E. BURGER fueron: A court which is final and unreviewable needs more careful scrutiny than any other. Unreviewable power is the most likely to self-indulge itself and the least likely to engage in
dispassionate self-analysisIn a country like ours, no public institutions, or the people who operates it, can be above debate.
Con esta cita se inicia el popular libro de los periodistas WOODWARD, B. ARMSTRONG, S., The brethren. Inside the Supreme Court, Avon Books, New York, 1981.
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rivan necesariamente grandes repercusiones, y solo con el tiempo dispondremos de la

perspectiva necesaria para comprobar los efectos reales que habr producido.
Desde luego, escapa ampliamente a los propsitos de esta contribucin realizar
una valoracin general de la Sentencia: ni de su proceso de elaboracin y adopcin, ni de
sus pronunciamientos en relacin con los objetivos polticos y jurdicos perseguidos
por el nuevo Estatuto cataln, ni de las previsibles o posibles consecuencias que vaya a entraar para la autonoma de Catalua, y en general, para el futuro desarrollo del Estado
Autonmico. Ciertamente, todo ello no puede ser ignorado al examinar cualquier aspecto
de la STC 31/2010, de 28 de junio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por 99 Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra diversos preceptos de la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de
Autonoma de Catalua (EAC 2006). Pero el contenido de este trabajo, a pesar de que su
ttulo pueda inducir a equvocos, se limitar al estudio de la fundamentacin de la Sentencia con el objetivo de valorar la doctrina que contiene sobre la naturaleza y funcin del
Estatuto de Autonoma como fuente del Derecho que forma parte de nuestro ordenamiento jurdico2.
Esta es una cuestin de gran alcance porque, a mi juicio, la peculiaridad normativa
del Estatuto de Autonoma es aquello que confiere peculiaridad al Estado Autonmico
frente a otros modelos de organizacin territorial, en los que no existe una categora equiparable3. Y es sin duda la cuestin clave de la Sentencia, pues sobre la misma basaron los
recurrentes buena parte de sus alegaciones, tal como se expresa en un primer apartado de
su escrito de demanda en el que vierten unas Consideraciones generales (Antecedente
11), que segn el propio Tribunal inspiran el fundamento impugnatorio del conjunto
del recurso, y cuyas razones circunscriben el verdadero ncleo de la cuestin debatida
a la definicin de la funcin y contenido propios de los Estatutos de Autonoma; su po2 Este tema fue objeto de unos primeros comentarios por parte de los Profesores ALBERT ROVIRA, E,;
CASTELL ANDREU, J. M; TORNOS MAS, J.; y FOSSAS ESPADALER, E., en la Revista Catalana de Dret Pblic. Nmero especial sobre la STC 31/2010. Septiembre 2010. (http://www.rcdp.cat). En este mismo nmero puede
consultarse un apndice documental relacionado con el recurso de inconstitucionalidad del Grupo Popular contra el EAC 2006 y los incidentes procesales ocurridos durante su tramitacin. El tema tratado en el presente
artculo tambin se aborda en algunos de los comentarios aparecidos tras la Sentencia, y que figuran en la revista
El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, nm. 15, octubre 2010; en la revista Claves de Razn Prctica, nms. 206 y 206, septiembre y octubre 2010; en Diario La Ley (nm. 7489); y en la revista Activitat Parlamentria (nmero especial de septiembre 2010). En el momento de entregar esta contribucin ha aparecido
la primera monografa dedicada al anlisis de la Sentencia: TUR AUSINA, R.-LVAREZ CONDE, E., Las Consecuencias Jurdicas de la Sentencia 31/2010, de 28 de junio del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Catalua. La
Sentencia de la Perfecta Libertad, Aranzadi-Thomson Reuters, Pamplona, 2010.
3 Como es conocido, la idea de basar la organizacin territorial del Estado en regiones que acceden a la autonoma poltica mediante un Estatuto propuesto por cada una de ellas, y aprobado como ley estatal, surgi con
la Constitucin de la Segunda Repblica espaola de 1931, en la que se inspir parcialmente la Constitucin
italiana de 1947. En las llamadas regiones de Estatuto ordinario, ste poda equipararse a los Estatutos de las
CCAA que accedieron a la autonoma por la va de los arts. 143 y 146 CE. Sin embargo, las ltimas reformas
constitucionales han modificado aspectos esenciales de tales Estatutos, como el referido a su aprobacin y reforma, que no requiere la intervencin del Parlamento italiano (LC nm. 1 de 1999); as como el relativo a su
contenido, que ya no incluye las competencias de la regin pues es la Constitucin la que incorpora un sistema
de distribucin de competencias de corte federal (LC num. 3 de 2001). Tales modificaciones alejan los actuales Estatutos ordinarios italianos de los Estatutos de Autonoma vigentes en nuestro ordenamiento. (Ver
PRADA FERNNDEZ, J. L., Las reformas constitucionales italianas, Dilex, Madrid, 2008, pg. 137 y ss.).
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sicin, en definitiva, en el sistema de fuentes establecido en la Constitucin y, particularmente, su relacin con la Norma fundamental y con las restantes normas del Ordenamiento. (FJ 1). En efecto, tal cuestin es crucial ya que se enfrenta a los lmites materiales y sustantivos de una norma a la que la Constitucin le atribuye un papel esencial
en la configuracin de nuestro Estado de las Autonomas; y por ello, al enjuiciar el contenido de un Estatuto no solo se examina la adecuacin a la Constitucin de esta norma
sino que tambin se fijan los principios bsicos del Estado de las Autonomas4.
Debe sealarse que el Tribunal Constitucional no haba tenido hasta hoy muchas
ocasiones de pronunciarse al respecto, al menos de forma directa, por una razn que explic el que fuera su Presidente, el Profesor Pedro Cruz Villaln, del modo siguiente: En
la tradicin de nuestra Constitucin de 1978, de nuestra cultura constitucional, est
arraigada la idea de que los Estatutos se respetan: es decir, se interpretan, por unos o
por otros, pero no se les declara inconstitucionales, en un extremo u otro, mientras
materialmente pueda evitarse. En todo caso no hay experiencia de declaracin de la inconstitucionalidad de un Estatuto de Autonoma. Lo que hemos llamado bloque de la
constitucionalidad ha venido siendo respetado5.
Lo que s existe es una mnima experiencia de control de la constitucionalidad de un
Estatuto, aunque ninguna comparable a la que se lleva a cabo en la STC 31/2010. En realidad, no es sta la primera resolucin en la que el Tribunal Constitucional enjuicia un
Estatuto de Autonoma pues las SSTC 89/1984, de 28 de septiembre, y 99/1986, de 11
de julio, ya lo hicieron, si bien solo abordaron aspectos menores del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len referidos a su territorio6. Quede aqu anotado como dato curioso
que en ambas se trat muy sucintamente de la reserva estatutaria, el ncleo de la cuestin que se plantea en la STC 31/2010, tal como se ver. No es tampoco la primera ocasin en la que el Tribunal se enfrenta a una reforma estatutaria, puesto que ello ya ocurri
en la ms reciente STC 247/2007, de 12 de diciembre, que resolvi un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgnica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto
de Autonoma de la Comunidad Valenciana. Como se recordar, se impugnaba entonces
un solo precepto de la citada Ley Orgnica que consagraba un derecho de los valencianos
al agua (art. 17.1), y el Tribunal entendi que las cuestiones planteadas por el recurso se
suscitan en relacin con un Estatuto de Autonoma, norma que ocupa, sin duda una singular posicin en nuestro sistema de fuentes (...), lo que obliga a ponderar la posicin
y funcin que tienen en l los Estatutos de Autonoma (FJ 3), cuestin a la que dedic
4 TORNOS MAS, J.: El Estatuto de Autonoma de Catalua, y el Estado Autonmico, tras la Sentencia
del Tribunal Constitucional 31/2010, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, nm. 15, 2010, pg.
18. El autor ya seal durante las ltimas reformas estatutarias que el protagonismo constitucional de los Estatutos comporta que el alcance de su contenido pase a tener una importancia destacada. () pues nuestro
Estado de las Autonomas es fruto de la Constitucin ms el ejercicio del poder estatuyente (La reforma estatutaria. Un debate marcado por la posicin constitucional de los Estatutos de Autonoma, Revista General de
Derecho Administrativo, nm. 1, 2006, www.iustel.com).
5 CRUZ VILLALN, P.: La reforma del Estado de las Autonomas, Revista dEstudis Autonmics i Federals,
nm. 2, 2006, pg. 85
6 Ver AGUADO RENEDO, C.: La jurisprudencia constitucional sobre la delimitacin del mbito territorial de Castilla y Len (I y II), Autonomies, nm. 11 (1989) y 14 (1992); DEZ-PICAZO, L.M.: Sobre la delimitacin estatutaria del territorio de las Comunidades Autnomas y la rigidez de los Estatutos (Comentario a
la STC 99/1986, en el caso del Condado de Trevio), Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 20, 1987.
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los FFJJ 5 a 12 con el objetivo de determinar el contenido constitucionalmente legtimo

de tales normas7.
La novedad de la STC 31/2010 en relacin con las anteriores reside en las caractersticas del recurso que resuelve, el primero con el que se impugna in extenso la reforma de un Estatuto de Autonoma, plantendose cuestiones de la mayor relevancia y trascendencia para la definicin del modelo constitucional de distribucin territorial del
poder pblico (FJ 1). Novedad en el aspecto cuantitativo del recurso, porque en la demanda se impugnan ms de la mitad (136 artculos y disposiciones) del extenso articulado de un Estatuto (223 artculos, ms las disposiciones finales y adicionales), adems de
su Prembulo. Pero tambin en el aspecto cualitativo, por las razones que expresa el Tribunal y porque el recurso se dirige contra un nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua, completamente distinto al de 1979 en su forma y contenido, aprobado por el
Parlamento de Catalua y por las Cortes Generales, y refrendado por el cuerpo electoral
de Catalua, tras un largo y controvertido proceso poltico en el que por ensima vez fue
objeto de debate una de las grandes, sino la principal, cuestin constitucional que tiene
planteada el Estado espaol: la organizacin territorial del poder poltico y el otrora llamado problema cataln. Un Estatuto redactado con ambiciosos objetivos polticos
puesto que a partir de unos determinados planteamientos jurdicos pretenda incrementar sustancialmente y garantizar el autogobierno de Catalua, lograr el reconocimiento de su identidad nacional diferenciada, establecer una posicin singular de la Comunidad Autnoma dentro del Estado Autonmico, y mejorar su sistema de
financiacin.
An en este segundo aspecto no puede dejar de mencionarse el dilatado proceso
constitucional seguido hasta dictarse la Sentencia, el cual se ha visto envuelto en unas
conflictivas circunstancias polticas y jurdicas, como lo demuestran las mltiples vicisitudes acaecidas en el curso de su desarrollo, constatables en los mismos Antecedentes de
la Sentencia y en un paciente repaso a las hemerotecas. Todo ello ha sumido al propio Tribunal Constitucional en una crtica situacin institucional, sin duda la peor que ha vivido
desde su creacin, y ha convertido la Sentencia sobre el Estatuto cataln en una batalla
poltica, meditica y jurdica, en la que han intervenido numerosos actores, y que ha hecho aflorar las peores pulsiones an presentes en la precaria cultura constitucional espaola.
Como ya he avanzado, esta contribucin no pretende realizar una valoracin general
de la Sentencia pues solo se propone examinar y comentar la doctrina que aquella contiene sobre la naturaleza y funcin del Estatuto de Autonoma como norma jurdica.
7 Un comentario sobre la misma puede verse en la seccin Doctrina del Tribunal Constitucional durante
el tercer cuatrimestre de 2007, elaborada por REQUEJO PAGS, J. L.; DUQUE VILLANUEVA, J.C.; TORRES
MURO, I.; FOSSAS ESPADALER, E., Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 82, 2008, pg. 277 y ss.. En ese
comentario se contempl la Sentencia sobre la reforma del Estatuto valenciano como un anticipo de la futura
Sentencia sobre el nuevo Estatuto de Catalua, pendiente entonces de resolucin, pero la STC 31/2010 no ha
seguido a la STC 247/2007, a la que apenas cita. Un anlisis crtico de la STC 247/2007 se expone en
FERNNDEZ FARRERES, G., Hacia una nueva doctrina constitucional del Estado Autonmico?, Thomson-Civitas,
2008. Algunos de los planteamientos contenidos en este trabajo fueron contestados por el Magistrado del Tribunal Constitucional, Manuel ARAGN REYES, en un artculo titulado A propsito de la crtica de G.
Fernndez Farreres a la STC 247/2007, publicado en la Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 83.
2008, pgs. 149 y ss.
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Para ello, me referir en primer lugar, brevemente, a los planteamientos jurdicos de

las partes: a las consideraciones generales que encabezan el escrito de la demanda y
constituyen el fundamento impugnatorio del recurso; y a las alegaciones de las otras partes personadas en el proceso, pues ellas reflejan las dispares concepciones de lo que es un
Estatuto de Autonoma (I). A continuacin analizar los razonamientos jurdicos de la
Sentencia, contenidos esencialmente en los FFJJ 3 a 6, y 57 y 58. Los primeros incluyen
unas consideraciones de principio, y un criterio interpretativo que despus debe ser
aplicado al enjuiciar los concretos preceptos impugnados (II). En tercer lugar, intentar
ver esta aplicacin a los distintos Ttulos del Estatuto (III). Y finalmente esbozar alguna conclusin que, como casi siempre, debe ser provisional.
I. LOS PLANTEAMIENTOS DE LAS PARTES

En cuanto a los planteamientos de los demandantes, me parece til mencionar
que el Grupo parlamentario popular del Congreso ya interpuso en su da un recurso de
amparo contra el Acuerdo de la Mesa del Congreso que calific la propuesta de reforma
del Estatuto de Catalua de 1979 presentada por el Parlamento cataln como propuesta
de reforma del Estatuto, y la admiti a trmite. Los recurrentes alegaron entonces
una vulneracin del art. 23.2 CE aduciendo que al calificar la propuesta como reforma estatutaria, y no como reforma constitucional, la cual exige otra mayora, la Mesa lesion el
derecho de participacin de los Diputados de dicho grupo a intervenir en el procedimiento parlamentario. El contenido de dicha propuesta de reforma estatutaria presentaba notables diferencias respecto del texto finalmente aprobado por la Cortes y sometido
a referndum del cuerpo electoral de Catalua. Pero resulta interesante comprobar que el
argumento de los solicitantes de amparo fue que la propuesta se extralimita consciente
y deliberadamente del mbito material constitucionalmente limitado de este tipo de iniciativa para convertirse en una reforma constitucional encubierta, denunciando las
concretas vulneraciones constitucionales, entre otras, la conversin del poder legislativo
estatutario en poder constituyente. El Tribunal declar en el ATC 85/2006, de 15 de
marzo, siguiendo la doctrina del ATC 135/2004, de 20 de abril (Plan Ibarrexe), que el
recurso de amparo no poda servir para una impugnacin abstracta de un proyecto de Estatuto de Autonoma, negando la idoneidad objetiva para que un proyecto de norma
pudiera de por s vulnerar la Constitucin, y la posibilidad de que este Tribunal interfiriese en el debate parlamentario en una especie de recurso previo (FJ 2). Por ello, el Pleno inadmiti a trmite el recurso de amparo mediante el citado Auto, que contiene cinco Votos particulares premonitorios pues cuatro de sus firmantes formularon tambin
Voto particular a la posterior STC 31/2010.
a) El fundamento impugnatorio del recurso de inconstitucionalidad
He mencionado el recurso de amparo del Grupo popular porque en l puede verse
ya el ncleo de ese fundamento impugnatorio contenido en las consideraciones generales del posterior recurso de inconstitucionalidad que interpusieron frente al EAC 2006
(Antecedente 11), cuyo punto central es el mbito material del Estatuto pues la demanda
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parte del concepto de reserva estatutaria para alegar una extralimitacin de la misma,
o de las funciones propias de las normas estatutarias. Sobre este extremo los recurrentes defienden una interpretacin restrictiva y relativa de la reserva estatutaria establecida en el art. 147.2 CE: los Estatutos se aprueban mediante leyes orgnicas y no pueden
cumplir la funcin reservada a otras leyes orgnicas, ni a leyes ordinarias del Estado o leyes de rango inferior. Por ello se les podra aplicar la doctrina de las materias conexas, y
no admitiran otro contenido adicional que no fuera el imprescindible para la regulacin
adecuada y sistemtica del contenido material propio, por ejemplo, suplantando la funcin normativa de la Constitucin.
Dado que la funcin constitucional del Estatuto no ha variado, pues no se ha reformado la Constitucin de 1978 (CE), el EAC 2006 se extralimitara al incluir materias
que no ofrecen conexin alguna con la reserva estatutaria. Entre estas extralimitaciones se
citan la regulacin de derechos individuales, las relaciones de la Comunidad Autnoma
con el Estado y las instituciones internacionales. Y tambin regulaciones que la CE atribuye a normas distintas del Estatuto: preceptos que incluyen mandatos al legislador estatal, o regulaciones sustitutorias de la legislacin estatal a la que la CE se remite,
adems de normas meramente interpretativas desautorizadas por la STC 76/1983 (por
ejemplo, las que pretenden blindar las competencias), que se enfrentaran a la jurisprudencia constitucional. El Estatuto, se concluye, llevara a cabo una autoatribucin de la
competencia de la competencia, usurpando las funciones que la CE atribuye no solo al legislador estatutario sino al legislador del Estado y al Tribunal Constitucional.
Los principales argumentos de los recurrentes podran sintetizarse en: a) la concepcin del Estatuto como una ley orgnica con un mbito material reservado por el art.
147.2 CE, sin poder entrar en el mbito reservado a otras leyes orgnicas ni ordinarias, y
a la que se podra aplicar la doctrina de las materias conexas; b) la funcin que la CE confiere al Estatuto impide que ste pueda realizar funciones como la de establecer mandatos al legislador estatal, o contener normas meramente interpretativas de la Constitucin,
lo cual est reservado al Tribunal Constitucional; c) el Estatuto no podra modificar la jurisprudencia constitucional, a pesar de formar parte del bloque de la constitucionalidad.
Como se ver, buena parte de los principales argumentos de los recurrentes son acogidos por la Sentencia, aunque de ellos el Tribunal no extrae todas las consecuencias al
enjuiciar los concretos preceptos impugnados.
b) Las alegaciones del Abogado del Estado
El Abogado del Estado (Antecedente 12) delimita negativamente la funcin constitucional y el contenido de los Estatutos alegando que no es la propia de las Constituciones de los Estados miembro de un Estado federal, puesto que el Estado de la Autonomas no lo es en sentido genuino. El Estatuto est subordinado jerrquicamente a la
Constitucin y su contenido constitucional posible no se limita al contenido necesario del
art. 147.2 CE pues la CE contiene numerosas remisiones a los Estatutos y adems puede
incluir otro contenido posible o lcito a partir de su condicin de norma institucional
bsica de cada Comunidad Autnoma dentro de los trminos de la presente constitucin, que lo hace norma de cabecera de cada ordenamiento autonmico, e instrument of
government de la Comunidad. El problema del contenido lcito de un Estatuto queda li-
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gado a su especial rigidez, que solo alcanzara a las materias del art. 147.2 CE, a las
dems mencionadas en el texto constitucional o aquellas razonablemente ligadas a las anteriores. Y lo ms importante: la consecuencia jurdica de las posibles extralimitaciones
materiales no sera la nulidad del precepto estatutario sino el reconocimiento de la
fuerza pasiva propia de la ley orgnica o de la ley ordinaria. Aplicando la tcnica de las
materias conexas se superaran las dificultades de la no intercambiabilidad del Estatuto
con otras leyes orgnicas u ordinarias y se evitara la declaracin de nulidad buscando una
interpretacin conforme de los Estatutos.
Por otra parte, el Abogado del Estado niega que se haya invadido una reserva reglamentaria, que no existe en nuestro ordenamiento. Tambin niega que el EAC 2006
haya usurpado funciones reservadas a otras normas en abstracto, pues ello solo se comprobar al examinar los concretos preceptos. Y finalmente considera gratuita la afirmacin de que el nuevo Estatuto cataln se autoatribuye la competencia de la competencia
pues estaramos ante una reforma estatutaria que carece de virtualidad modificativa de la
Constitucin.
c) Las alegaciones del Gobierno de la Generalitat
El Gobierno de la Generalidad (Antecedente 13) alega que la demanda parte de un
error puesto que la Constitucin no ha definido el contenido de los Estatutos mediante
una enumeracin cerrada sino que abre un amplio espacio al legislador estatuyente a partir de la funcin que le atribuye de ser la norma institucional bsica de la Comunidad
Autnoma, subordinada a la Constitucin, que se traduce en que es constitutiva de la Comunidad e incorpora aquellos elementos estructurales que sirven a esta funcin (instituciones, competencias, derechos y deberes, y aspectos del encaje en el Estado). Asimismo, sera tambin errnea la equiparacin del Estatuto con las leyes orgnicas o de
presupuestos, y por ello no podra trasladarse a aqul la doctrina de las materias conexas.
Por otra parte, se niega que el Estatuto contenga normas meramente interpretativas de la
Constitucin, autoatribuyndose la competencia de la competencia, y que su regulacin
se oponga a lo establecido por la jurisprudencia constitucional, pues sus criterios doctrinales no agotan definitivamente la determinacin de todos los sentidos e interpretaciones que puedan darse a las normas constitucionales.
En relacin con la funcin y contenido de los Estatutos, se alega que stos se han
considerado parte de la llamada Constitucin territorial porque la CE remiti la concreta determinacin de la organizacin territorial a posteriores decisiones de los poderes
constituidos (desconstitucionalizacin parcial), lo cual se hizo a travs de los Estatutos,
que tienen por ello naturaleza paraconstitucional o subconstitucional, denotando as
su funcin de complemento indispensable de la Constitucin para la determinacin de
la forma de Estado. La representacin del Gobierno de la Generalitat desarrolla los criterios definidores de los Estatutos como normas especficas y diferenciadas en los siguientes argumentos: a) representan un complemento indispensable de la Constitucin
para la determinacin de la distribucin territorial del poder e integran el bloque de la
constitucionalidad; b) son instrumentos normativos de carcter paccionado pues su
aprobacin y reforma exigen la concurrencia de dos voluntades: la estatal y la autonmica;
c) gozan de una especial fuerza pasiva debido a su excepcional rigidez en el procedimiento
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de reforma; d) una vez aprobados son inmunes a cualquier modificacin realizada por ley
orgnica u ordinaria, y por ello no pueden regular cualquier materia sino aquellas que sirven a su funcin constitucionalmente definida, si bien una vez promulgado todo su contenido queda afectado por la congelacin.
Abunda la representacin del Gobierno cataln en la funcin constitucional y contenido de los Estatutos sealando que concretan el ejercicio del derecho al autogobierno,
determinan las instituciones, organizacin, competencias, relaciones con los ciudadanos,
con el Estado y con otras instituciones, adems de otros aspectos del autogobierno en base
al principio dispositivo, y son norma de cabecera del ordenamiento autonmico. Atendiendo a esa funcin constitucional y al contenido propio del Estatuto como norma institucional bsica, no se podra hablar de extralimitaciones por parte del EAC 2006, sino
que aqullos seran el criterio para determinar su contenido, distinguiendo entre el necesario e indisponible (art. 147.2 CE); el disponible en base a las habilitaciones constitucionales; y otros elementos que sirven a objetos directamente conexos con la funcin
que la CE ha encomendado a la norma estatutaria (relaciones con los ciudadanos, con los
poderes de otras CCAA, del Estado y de la UE).
Finalmente, el Gobierno de la Generalitat realiza unas consideraciones sobre la
especial posicin de los Estatutos como leyes orgnicas especiales, y su relacin con
otras leyes orgnicas. Se sostiene que el Estatuto prima sobre el resto de normas y puede
sustituir a otras leyes orgnicas cuyo contenido propio goza de expresa reserva constitucional acudiendo a la distincin entre reserva relativa y reserva absoluta. No podra
imputarse al EAC 2006 una invasin de reserva material a favor de otras leyes orgnicas,
ya que la norma institucional bsica puede y debe incorporar determinadas referencias a
materias y rganos que hallan su regulacin sustantiva en leyes orgnicas; y en tanto que
ley orgnica estatal, el Estatuto podra complementar legtimamente al propio legislador
orgnico, condicionando externamente en algunos aspectos concretos, como lo demostraran las previsiones del Estatuto cataln de 1979 sobre determinadas materias reguladas por la LOPJ y la LOFCA.
d) Las alegaciones del Parlamento de Catalua
Por ltimo, el Parlamento de Catalua (Antecedente 14) formula una alegacin preliminar planteando la inadmisibilidad del recurso por el carcter preventivo de la impugnacin, adems de su carcter genrico y carente de fundamentacin. Responde a la
demanda afirmando que el EAC 2006 respeta la configuracin constitucional del Estatuto, pues en su triple condicin de norma creadora de la CA, norma institucional bsica de la misma, y norma estatal, no puede limitar su contenido al del art. 147.2 CE. La
regulacin estatutaria no se definira en relacin con ninguna materia sino en funcin de
la posicin constitucional del ente creado por el Estatuto, el cual es adems una ley estatal y por ello no puede decirse que imponga unilateralmente mandatos al legislador
pues se aprueba por el propio Estado mediante ley orgnica. Pero es una norma pactada
y una categora singular en el sistema de fuentes, que se integra en el bloque de la constitucionalidad, sin otro parmetro de validez para enjuiciarlo que la propia Constitucin.
En cuanto a su relacin con las dems leyes orgnicas, se argumenta en el mismo sentido
que el Gobierno de la Generalitat. Respecto al contenido estatutario, se afirma que
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ser vlido si se corresponde con la funcin constitucional del Estatuto derivada de su

carcter de norma institucional bsica y no contraviene reservas constitucionales expresadas a favor de otra norma. Con base a este criterio, se defiende la regulacin contenida
en el EAC 2006 sobre derechos, materias reguladas por ley orgnica, relaciones con el Estado, y competencias, indicando que en este punto el Estatuto completa aquello que la
CE ha dejado abierto, pudiendo llevar a cabo esa funcin delimitadora del alcance de las
competencias. La representacin del Parlamento cataln niega que se haya producido una
autoatribucin de la competencia de la competencia pues el EAC 2006 no impone una
interpretacin general y abstracta de la CE a las dems CCAA. Y niega asimismo que no
se haya respetado la jurisprudencia constitucional, que no es inmodificable, y adems ha
sido dictada en aplicacin de un bloque de la constitucionalidad que precisamente pretende modificar el nuevo Estatuto.
Como se ha dicho, los planteamientos de las partes que han quedado expuestos
sintticamente ponen de manifiesto concepciones dispares sobre la naturaleza normativa
del Estatuto de Autonoma en nuestro ordenamiento constitucional. Y delimitan el
mbito de la controversia, acotando los puntos sobre los que el Tribunal debera pronunciarse para responder a las consideraciones generales formuladas por los recurrentes en su demanda. Queda claro que el ncleo de la cuestin debatida, como seala el
mismo Tribunal, se circunscribe a la funcin y contenido de los Estatutos de Autonoma,
su posicin en el sistema de fuentes y su relacin con la Constitucin y las restantes normas del ordenamiento. Se trata de examinar ahora cul ha sido la respuesta de la Sentencia a dicha cuestin, analizando los razonamientos jurdicos que ha empleado en su
fundamentacin.
II. LOS RAZONAMIENTOS JURDICOS DE LA SENTENCIA

La Sentencia rechaza las objeciones de procedibilidad denunciadas por el Parlamento
cataln, quien sostuvo la inadmisibilidad del recurso, o al menos de esta parte, dado el
carcter preventivo, genrico e infundado de las impugnaciones que contiene. El Tribunal responde que tales defectos debern verificarse en cada una de las impugnaciones de
los distintos preceptos, y coherentemente con ello, y con la argumentacin que desarrollar, no emite en el fallo ningn pronunciamiento sobre los reproches de inconstitucionalidad genricos que se vierten en las consideraciones generales.
La cuestin debatida se aborda en los FFJJ 3 a 6, y 57 a 60 de la Sentencia, aunque
en realidad aqulla est presente a lo largo de toda la fundamentacin. Los cuatro primeros fundamentos citados son lacnicos y taxativos, como toda la Sentencia, utilizan un
tono marcadamente dogmtico y sin apenas referencias a la jurisprudencia constitucional
(solo en dos ocasiones se cita la STC 247/2007), con frecuentes afirmaciones apodcticas
y algunas consideraciones de carcter preventivo. La respuesta a la cuestin se ofrece a
travs de una argumentacin, eminentemente formalista, que sera la siguiente: el contenido posible de los Estatutos de Autonoma (FFJJ 4 y 5) viene determinado por su naturaleza (FJ 3) y su funcin constitucional (FJ 4), de los que se derivan unos lmites cuantitativos y cualitativos a tal contenido (FJ 6). Esta argumentacin solo contiene
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consideraciones de principio que han de concretarse al enjuiciarse cada precepto impugnado.

a) La naturaleza y posicin del Estatuto
En cuanto a la naturaleza del el Estatuto de Autonoma, el Tribunal afirma que es
una norma subordinada a la Constitucin, expresin de una autonoma fundamentada
en la Constitucin, y por ella garantizada. Ciertamente, la autonoma de las CCAA se
funda en la CE (art. 137 CE), pero nada se dice del Estatuto como instrumento para el
ejercicio del derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones garantizado por la
Constitucin (arts. 2 CE y 143.1 CE)8. Por otra parte, el Estatuto es expresin de una autonoma, en el sentido de un poder limitado (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3), cuya
garanta no la ofrece tanto la Constitucin, que puede ser reformada sin la participacin
de las CCAA, sino la rigidez de los mismos Estatutos, que no pueden ser reformados unilateralmente ni por el Estado ni por la CA9. Tampoco en este punto se hace referencia al
carcter paccionado o complejo, a diferencia de lo que se declaraba en la STC 247/2007
(FJ 6), aunque ste es un aspecto controvertido de la naturaleza del Estatuto10.
La Sentencia rechaza que el cumplimiento de funciones materialmente constitucionales por parte de algunas normas jurdicas se traduzca en un valor normativo aadido, pues aquella calificacin tiene un alcance puramente doctrinal o acadmico. Se
aleja en este punto el Tribunal de la idea expresada en anteriores resoluciones, segn la
8 As se ha entendido generalmente por la doctrina y la jurisprudencia, tal como recoga el Informe sobre
la reforma del Estatuto, elaborado por el Institut dEstudis Autonmics, Barcelona, 2003. En el mismo se afirma que
el Estatuto es, por tanto, el instrumento mediante el cual se produce el reconocimiento y garanta del derecho
a la autonoma de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE), pg. 45.
9 ste es el planteamiento de ARAGN REYES, M. cuando afirma que el bloque constitucional est integrado por normas (la Constitucin y los Estatutos de Autonoma) que se caracterizan porque son indisponibles por el propio Estado de manera ordinaria, pues ste solo puede alterarlas unilateralmente mediante la reforma constitucional (La reforma de los Estatutos de Autonoma, recogido en Estudios de Derecho
Constitucional, CEPC, 2009, pgs. 810 y 811).
10 El Magistrado Javier Delgado Barrio formula en su Voto particular una original tesis segn la cual el
Estatuto de Autonoma es fruto de la actuacin de una competencia conjunta del Estado y de la Comunidad
Autnoma (...) que la actan sucesivamente () en un mismo procedimiento que tiene as un fondo paccionado, pues el Estatuto supone una doble voluntad STC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 5. (Apartado 10)
11 En este sentido, para ARAGN REYES, M., en nuestro sistema de fuentes, la naturaleza jurdica de los
Estatutos no est determinada nicamente por la Constitucin, sino tambin por los mismos Estatutos. Ya, solo
este hecho, aproxima los Estatutos a la naturaleza de la Constitucin y lo diferencia de la de la ley. Por ello, su
especialsima proximidad con la Constitucin no significa nicamente que formen parte del bloque de
constitucionalidad por ser normas atributivas de competencia () sino tambin algo ms profundo: que componen, conjuntamente con el texto de la misma Constitucin, lo que podra llamarse Constitucin territorial
del Estado (en la que no se integran ningunas otras normas, ni siquiera las leyes del art. 150 CE) As, en nuestro ordenamiento cabra distinguir un bloque constitucional de composicin ms restringida que el bloque
de constitucionalidad. (). los Estatutos de Autonoma, aunque no sean en nuestro ordenamiento (como s
lo son en Italia los de rgimen especial), leyes constitucionales en sentido estricto, y est sumamente clara aqu
su subordinacin a la Constitucin, son una especie de leyes constitucionales secundarias (empleo trminos de
F. Rubio Llorente), es decir, de complemento necesario del texto constitucional (y no de simple desarrollo de
ste), leyes, en fin, que han de gozar de aquello que caracteriza a la Constitucin: su superior jerarqua sobre todas las leyes, incluidas las dems leyes orgnicas (as tambin lo entienden F. Rubio Llorente y E. Garca de Enterra, aunque no I. de Otto, que basa la distincin entre Estatutos y las dems leyes orgnicos en criterios com-
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cual los Estatutos complementan la Constitucin (STC 247/2007, FJ 6), de lo cual se

derivaban sus funciones constitucionales pero tambin su especial posicin en el ordenamiento11.
Ahora se declara, en cambio, no solo que los Estatutos se integran en el Ordenamiento bajo la forma de ley orgnica, algo indiscutible a la vista del arts. 81 y 143.7 CE,
lo cual significa que no se incorporan como otra categora normativa, al modo por
ejemplo de las leyes constitucionales. Se afirma que la posicin de los Estatutos en el sistema de fuentes es la caracterstica de las leyes orgnicas12, esto es, la de normas legales
que se relacionan con otras normas con arreglo a dos criterios de ordenacin: el jerrquico
y el competencial. En tanto que normas legales, el de jerarqua es el principio que ordena su relacin con la Constitucin en trminos de subordinacin absoluta. El principio
de jerarqua tambin disciplina las relaciones del Estatuto de Autonoma con las normas
de rango y fuerza inferior a la Ley, puesto que la ley orgnica es, en definitiva, jerrquicamente [] superior a las normas infralegales dictadas en el mbito de su competencia propia. Por otra parte, [e]n cuanto normas legales a las que queda reservada la
regulacin de ciertas materias, el principio de competencia es el que determina su relacin con otras normas legales, cuya validez constitucional se hace depender de su respeto al mbito reservado a la ley orgnica, de manera que el criterio competencial se erige
en presupuesto para la actuacin del principio de jerarqua, toda vez que de la inobservancia del primero resulta mediatamente una invalidez causada por la infraccin de la
norma superior comn a la ley orgnica y a la norma legal ordinaria, es decir, por infraccin de la Constitucin. Finalmente, el principio de competencia disciplina tambin
las relaciones entre los Estatutos de Autonoma y otras Leyes orgnicas, puesto que
[l]a reserva de ley orgnica no es siempre, sin embargo, la reserva a favor de un gnero,
sino que en ocasiones se concreta en una de sus especies. Tal sucede, por ejemplo, con la
petenciales, o mejor dicho, de distribucin de materias), (La reforma de los Estatutos de Autonoma, cit.,
pgs. 809 a 811). El Dictamen 269 del Consejo Consultivo de la Generalitat, en relacin con la propuesta de
reforma del Estatuto de Catalua, declar que los Estatutos completan la Constitucin y han podido ser calificados como instrumentos de naturaleza paraconstitucional o, con mayor precisin, subconstitucional, entendiendo con este expresin no slo su carcter subordinado a la Constitucin, sino tambin su funcin
de complemento indispensable de la Constitucin para la determinacin de la estructura territorial del Estado.
(CONSEJO CONSULTIVO DE LA GENERALIDAD DE CATALUA, Dictmenes 2005, pg. 168).
12 sta es la tesis defendida por AGUADO RENEDO, C., El Estatuto de Autonoma y su posicin en el ordenamiento jurdico, CEC, Madrid, 1996; y reafirmada posteriormente, a la vista de la reforma estatutaria catalana,
en De nuevo sobre la naturaleza jurdica del Estatuto de Autonoma, con motivo de los procesos de reforma,
Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, num. 17, 2007. Las distintas posiciones doctrinales sobre esta cuestin se exponen en CASTELL ANDREU, J. M., La funcin constitucional del Estatuto de Autonoma de
Catalua, IEA, Barcelona, 2004, pgs. 181 a 200. La aprobacin de las reformas estatutarias mediante ley orgnica, en cambio, mereci una reflexin crtica del Consejo de Estado en su Informe sobre modificaciones de la
Constitucin Espaola (Febrero, 2006), donde declar: Esta forma [de ley orgnica] que el texto actual [de
la Constitucin] impone ha dado lugar a una confusin perturbadora, de la que a veces se ha intentado sacar
provecho. Pese a estar aprobados por ley orgnica, los Estatutos no son leyes orgnicas, sino una fuente normativa distinta. Ni las leyes orgnicas posteriores pueden modificar los Estatutos, o desconocerlos, ni los Estatutos pueden ignorar o modificar leyes orgnicas existentes. A la vista de lo anterior, el Informe propona
que los Estatutos se aprobaran por las Cortes Generales mediante el trmite previsto en el artculo 74 CE. (Ver
RUBIO LLORENTE, F LVAREZ JUNCO, J. (eds.), El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates acadmicos, Consejo de Estado-CEPC, Madrid, 2006, pg. 174)
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reguladora del Poder Judicial (art. 122.1 CE) y, justamente, con cada una de las leyes
orgnicas que aprueban los distintos Estatutos de Autonoma. La ley orgnica no es en estos casos una forma fungible, sino que, en relacin con las concretas materias reservadas
a una ley orgnica singular, las restantes leyes orgnicas se relacionan tambin de acuerdo con el principio de la distribucin competencial. As las cosas, la posicin relativa de
los Estatutos respecto de otras leyes orgnicas es cuestin que depende del contenido constitucionalmente necesario y, en su caso, eventualmente posible de los primeros [la cursiva es nuestra].
Con las anteriores afirmaciones de carcter dogmtico se inicia un razonamiento circular:
la naturaleza del Estatuto y su posicin respecto de otras leyes orgnicas depende de su
contenido constitucionalmente posible, pero ste a su vez viene determinado por la naturaleza y funcin constitucional del Estatuto.
En este punto es importante destacar que, para el Tribunal, la forma jurdica a travs
de la cual se aprueba y modifica el Estatuto de Autonoma, es decir la de ley orgnica, determina en exclusiva su posicin dentro del sistema de fuentes, excluyendo que pueda
ocupar una posicin singular derivada de consideraciones de orden funcional. No se plantea pues si la funcin constitucional del Estatuto de Autonoma condiciona o afecta en alguna medida a sus relaciones con otras Leyes estatales y, en particular, con otras Leyes
Orgnicas y con la legislacin bsica del Estado. Tampoco se pronuncia expresamente sobre si esas relaciones se ven condicionadas de algn modo por el hecho de que el procedimiento de aprobacin y reforma configure al Estatuto de Autonoma como una norma
pactada dotada de una legitimidad democrtica reforzada.
La STC 31/2010 no reproduce, ni aplica posteriormente, la doctrina establecida en
la STC 247/2007 a propsito de las relaciones entre los Estatutos de Autonoma y las Leyes Orgnicas. En esa resolucin, despus de constatar que los Estatutos de Autonoma
son aprobados mediante una Ley Orgnica, de tal manera que las relaciones con otras Leyes Orgnicas se regulan por la propia Constitucin, segn criterios de competencia material, de modo que el parmetro de relacin entre unas y otras es, exclusivamente, la
Norma constitucional, se conclua lo siguiente: [d]e ah que la reserva material que, en
trminos especficos para cada caso, realiza la Constitucin a favor de determinadas leyes
orgnicas, suponga que cada una de dichas leyes pueda llevar a cabo una delimitacin de
su propio mbito (STC 154/2005, de 9 de junio, FFJJ 4 y 5, con referencia a otras), circunscribiendo la eficacia de las normas estatutarias de acuerdo con dicha delimitacin.
Pues bien, en caso de colisin, ser competencia de este Tribunal la apreciacin del alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o eficacia de la normativa
estatutaria (FJ 6). Se ha observado acertadamente13 que la STC 31/2010 no rechaza expresamente este planteamiento, pero el silencio que guarda al respecto y el hecho de que
no se recurra al mismo a la hora de enjuiciar las concretas disposiciones impugnadas, acaso permita deducir, de un parte, que en esta resolucin el Tribunal no contempla la posibilidad de que se produzcan, siquiera sea prima facie, solapamientos entre los mbitos
materiales constitucionalmente reservados a las Leyes Orgnicas especficas expresamente previstas en la Constitucin (salvo, quizs, algn supuesto excepcional como el
13 ARROYO JIMNEZ, L.-NIETO GARRIDO, E.: Las resoluciones del Tribunal Constitucional en los procesos de control de constitucionalidad de la ley, Crnica de jurisprudencia presentada en las XVI Jornadas de
Letrados del Tribunal Constitucional, Murcia, 21-23 de octubre 2010. (en curso de publicacin)
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que se deriva de los arts. 3.2 y 122 CE en relacin con las consecuencias propias de la cooficialidad en el mbito reservado a la Ley Orgnica del Poder Judicial); y de otra, que,
en caso de que se produjera un conflicto entre disposiciones contenidas en un Estatuto de
Autonoma y en otra Ley Orgnica, el conflicto entre tales normas slo podra resolverse en el plano relativo a su validez, puesto que de la inobservancia del [principio de
competencia] resulta mediatamente una invalidez causada [] por infraccin de la
Constitucin (FJ 3). En realidad, la Sentencia opta por una solucin, que no explicita,
consistente en el vaciamiento del contenido propio de algunas disposiciones impugnadas,
de forma que el resultado de la ineficacia de la norma se obtiene por una va interpretativa, es decir, sin declaracin de inconstitucionalidad (Voto particular del Magistrado
Delgado Barrio, Apartado 3 D).
Retomemos el razonamiento del Tribunal, segn el cual el contenido posible de los
Estatutos de Autonoma viene determinado por su naturaleza y su funcin constitucional.
Ya hemos reseado lo que declara la Sentencia sobre la naturaleza y posicin del Estatuto, y tambin lo que silencia: el Estatuto es una ley orgnica y esa es su posicin en el ordenamiento, que no se ve singularizada por la funcin materialmente constitucional
que desempea, la cual no le confiere ningn valor normativo aadido, ni por el hecho
de que el procedimiento de aprobacin y reforma lo configure como una norma pactada
y dotada de una legitimidad democrtica reforzada, pues la Sentencia guarda silencio sobre la circunstancia de que la norma enjuiciada, excepcionalmente, haya sido aprobada en
referndum por el cuerpo electoral de Catalua. Veamos ahora lo que se declara sobre la
funcin constitucional del Estatuto.
b) La funcin constitucional del Estatuto
La argumentacin en este punto se inicia con el recordatorio, excepcional, de la STC
247/2007, segn la cual los Estatutos, adems del contenido constitucionalmente obligado (art. 147.2 CE), y del constitucionalmente posible en virtud de previsiones constitucionales expresas (arts. 3.2, 4.2, 69.5 CE), podran tener un contenido adicional derivado de la funcin y cualidad del Estatuto, que sera complemento adecuado por su
conexin con las aludidas previsiones constitucionales, adecuacin que ha de entenderse referida a la funcin que en sentido estricto [la Constitucin] le encomienda a los Estatutos, en
cuanto norma institucional bsica que ha de llevar a cabo la regulacin funcional, institucional y competencial de la Comunidad Autnoma. Ese contenido adicional del Estatuto
derivara de su naturaleza y funcin constitucional, no en el sentido de realizar una funcin
materialmente constitucional sino de venir conferida o encomendada por la Constitucin.
La primera funcin constitucional del Estatuto sera la diversificacin del Ordenamiento mediante la creacin de sistemas normativos autnomos, respecto de los cuales
aqul es norma institucional bsica (art. 147.1 CE). En esa primera funcin no se cita pues su
carcter de norma fundacional singular de cada Comunidad Autnoma; ni su funcin constitucional general en tanto que normas llamadas por la Constitucin a completar la organizacin territorial del Estado, la cual se concreta a travs de la llamada Constitucin terri14 Sobre la naturaleza del mismo, puede verse FOSSAS ESPADALER, E., El principio dispositivo en el Estado Autonmico, Marcial Pons, IVAP, 2007, pgs. 81 y ss.
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torial; ni de su vinculacin con el principio dispositivo, que es un principio constitucional

inspirador de aquella organizacin y la singularidad ms destacada de nuestra Carta Magna14.
La segunda funcin constitucional radicara en ser norma de garanta de la indemnidad del sistema autnomo, toda vez que el Estatuto es condicin de la constitucionalidad de
todas las normas del Ordenamiento en su conjunto, tambin de las que comparten su forma
y rango. Con ello parece referirse el Tribunal al bloque de la constitucionalidad, expresin que no utiliza, si bien se precisa que la Constitucin es la nica norma que en puridad
determina la constitucionalidad de cualquier norma. En realidad, la Sentencia no afirma
que el Estatuto forme parte del bloque de la constitucionalidad, y no hace ninguna referencia a las alegaciones de las partes segn las cuales la modificacin del Estatuto obligara a
revisar la jurisprudencia constitucional al haberse modificado aqul. Al contrario, y como se
ver, se insiste en la necesidad de que los nuevos contenidos estatutarios respeten la Constitucin y la interpretacin que de ella ha hecho el Tribunal. De la Sentencia se desprende que
la situacin del Estatuto dentro del bloque de la constitucionalidad no le da ninguna fuerza
para imponer nuevas interpretaciones del texto constitucional con la finalidad de incrementar
el autogobierno15.
La tercera funcin que la Constitucin encomienda al Estatuto sera la de atribucin
competencial, que define, por un lado, un mbito privativo de formacin y de ejercicio del
poder pblico por parte de la Comunidad Autnoma (), y contribuye a perfilar, por
otro, el mbito de formacin y poder del propio Estado, pero ello no hace del Estatuto
() una norma atributiva de competencias del Estado. Esta funcin se concretar posteriormente, especialmente en los FFJJ 57 a 60, al analizar las normas estatutarias definitorias
de los tipos competenciales (arts. 110, 111, 112 EAC). Lo declarado en este punto contrasta con la afirmacin contenida en la STC 247/2007, segn la cual los Estatutos desempean
un papel de gran relevancia para la configuracin del sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas (FJ 7), de acuerdo con el art. 147.2 d). El Tribunal declara ahora que el contenido posible del Estatuto excluye como cometido de este
tipo de norma la definicin de categoras constitucionales (tales como competencia, legislar, ejecutar, juzgar, derechos)16 constitutivas del lenguaje en el que ha de entenderse la voluntad constituyente, tarea que corresponde al Tribunal Constitucional en su condicin de
intrprete supremo de la Constitucin, nico competente para la definicin autntica e indiscutible de las categoras y principios constitucionales [la cursiva es nuestra] pues ninguna norma infraconstitucional puede hacer las veces de poder constituyente prorrogado o sobrevenido (FJ 57). Ni siquiera en el caso de que tales normas reprodujeran la jurisprudencia
constitucional, pues ello supondra hacerse con la funcin ms propia del Tribunal Constitucional (FJ 58). La Sentencia admite la indefinicin del texto constitucional en la determinacin y alcance de las competencias, y acepta que los Estatutos, al integrar el contenido funcional de las competencias asumidas por la Comunidad Autnoma, puedan
15 TONOS MAS, J., art cit. pg. 24
16 El Tribunal excluye la posibilidad de que el Estatuto lleve a cabo tales definiciones, y ello parece anunciarse como ratio decidendi al inicio del FJ 57. Sin embargo, en el FJ 58 declara que los arts. 110, 111 y 112
EAC no pretenden disciplinar una cuestin ajena a la disponibilidad del legislador constituido como es la definicin misma de qu sean las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva comprendidas en las competencias de las que puede ser titular la Comunidad Autnoma de Catalua.
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relacionar sin definir, esto es, sin otro nimo que el descriptivo de una realidad normativa
que le es en s misma indisponible. De ah que las previsiones estatutarias citadas se consideren constitucionalmente aceptables en la medida que, con la referida voluntad de
descripcin y de sistema, se acomoden a la construccin normativa y dogmtica que cabe deducir de nuestra jurisprudencia en cada momento histrico, es decir, sin que su formalizacin
como expresin de la voluntad del legislador orgnico estatutario suponga un cambio en su
cualidad normativa, que ser siempre, de no mediar una reforma expresa de la Constitucin,
la propia del ejercicio de nuestra jurisdiccin (FJ 58).
En el anterior razonamiento el Tribunal seala las funciones que la Constitucin confiere a los Estatutos, y a sensu contrario las que no se deduciran de aqulla: no habla de la funcin constitutiva como norma fundacional de la correspondiente Comunidad Autnoma
(STC 247/2007, FJ 5), ni de su funcin como parte de la llamada Constitucin territorial
del Estado; no hace ninguna referencia a la integracin del Estatuto en el bloque de la constitucionalidad, como parmetro de apreciacin de la constitucionalidad de las leyes, tanto
estatales como autonmicas. Y finalmente, aunque sea lo ms importante, no reserva prcticamente ningn papel al Estatuto en la funcin de configurar el sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas, auto atribuyndose el Tribunal esta
funcin a partir directamente y exclusivamente de la Constitucin17. Queda pues el ltimo
paso del razonamiento, a saber, delimitar el contenido posible de los Estatutos de Autonoma
a la luz de lo declarado sobre su naturaleza y su funcin constitucional.
c) El contenido posible de los Estatutos
De la naturaleza y funciones atribuidas por la Constitucin a los Estatutos se derivara
su contenido posible y sus lmites. Ese contenido posible estara formado en primer lugar
por el contenido constitucionalmente explcito, integrado a su vez por el contenido
obligado (art. 147.2 CE) y por el contenido previsto en disposiciones constitucionales expresas (arts. 3.2 y 4.2 CE). Y en segundo lugar por un contenido implcito por inherente a
la condicin del Estatuto como norma institucional bsica (art. 147.1 CE) con cuanto ello
implica en trminos de autogobierno, de autoorganizacin y de identidad. El Tribunal admite pues un contenido material amplio de la norma estatutaria, dada la apertura y flexibilidad del modelo territorial, pero sometido a unos lmites.
Los lmites seran de orden cuantitativo, toda vez que la especial rigidez del Estatuto
de Autonoma supone una petrificacin de su contenido que puede llegar a no compadecerse
con un efectivo derecho de participacin poltica en el ejercicio de los poderes constituidos.
Sin embargo, se admite que los reparos que pudieran oponerse en este sentido no dejan de
ser en muchas ocasiones otra cosa que una objecin de simple oportunidad, sin relevancia,
por tanto, como juicio de constitucionalidad strictu sensu; y de otro, que los Estatutos de Autonoma tambin son obra del legislador democrtico.
En cuanto a los lmites cualitativos, son aquellos que definen la diferencia entre la
Constitucin y los Estatutos, como los que delimitan los mbitos inconfundibles del poder constituyente, por un lado, y de los poderes constituidos, por el otro, que resultan
17 ALBERT ROVIRA, E.: El Estado de la Autonomas despus de la STC sobre el Estatuto de Catalua,
El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, nm. 15, 2010, pg. 96
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inaccesibles a cualquier legislador y solo al alcance de la funcin interpretativa de este

Tribunal Constitucional (STC 76/1983, de 5 de agosto, passim). De todas formas, stas
son consideraciones de principio realizadas en el FJ 6, en el que se advierte sin embargo que habrn de concretarse al enjuiciar cada uno de los preceptos impugnados, determinando entonces la verdadera medida del grado de colaboracin constitucionalmente necesaria
y admisible por parte del legislador estatuyente en la tarea de la interpretacin constitucional caracterstica de una sociedad democrtica [la cursiva es nuestra]. De ello se deduce que la doctrina del Tribunal sobre la naturaleza, funcin y contenido del Estatuto no queda fijada
nicamente en los FFJJ 3 a 6 sino en el conjunto de la Sentencia, pues es en el enjuiciamiento de los numerosos preceptos impugnados donde se proyecta la concepcin de la
norma estatutaria que en esta resolucin sostiene el Tribunal.
Las consideraciones del FJ 6, y las afirmaciones contenidas en los FFJJ 57 y 58 quedan lejos de las que el mismo Tribunal realiz en los FFJJ 7 a 10 de la STC 247/2007,
donde hizo una valoracin muy diferente de la funcin interpretativa de la Constitucin
que puede legtimamente realizar el Estatuto de Autonoma, con los lmites que afectan
a todo legislador, derivados de la STC 76/1983, puntualizando sin embargo que la
Constitucin no impide al legislador ordinario su interpretacin, pues ningn precepto
de aqulla as lo declara ni este Tribunal ha admitido la existencia de reservas implcitas
a favor del constituyente (FJ 8). En efecto, en aquella resolucin se recogi una consolidad doctrina que, precisando la STC 76/1983, declaraba la legitimidad de la interpretacin constitucional llevada a cabo por el legislador ordinario, estatal o autonmico, as
como los lmites de tal interpretacin: que no se trate de una interpretacin genrica y
abstracta del sistema de reparto de competencias; y que sus normas se dirijan a su mbito competencial. Y lo que es ms importante: extenda tambin al Estatuto de Autonoma, en tanto que norma estatal y norma institucional bsica de la CA, esa capacidad
de interpretacin de la Constitucin, con los lmites sealados, a los que se aada un tercero: que la regulacin normativa estatutaria, al realizar su funcin atributiva de competencias no puede en ningn caso quebrar el marco del art. 149.1 CE (FJ 10). Pues
bien, la STC 31/2010 omite esa doctrina y niega al legislador estatutario lo que, hasta
hoy, aqulla haba permitido al legislador ordinario, estatal o autonmico18.
Al respecto, se ha sealado19 que los pronunciamientos del Tribunal acerca de los lmites cualitativos a los que est sometido el contenido adicional del Estatuto de Autonoma suponen subrayar la supremaca de la interpretacin de las categoras y conceptos
constitucionales realizada por el Tribunal Constitucional frente a la que incumbe al le18 En este punto la Sentencia parece seguir la tesis segn la cual el nuevo Estatuto cataln pretendera realizar una funcin de LOAPA invertida, formulada por ORTEGA, L., La redefinicin de los estatutos de autonoma
de la distribucin territorial del poder contemplado en la Constitucin, Ministerio de Administraciones Pblicas, Madrid, 2005. Esta tesis fue refutada por el trabajo de VIVER PI-SUNYER, C.: En defensa de los Estatutos de Autonoma como normas jurdicas delimitadoras de competencias. Contribucin a una polmica jurdico-constitucional, en RUIZ RICO, G. (coord.), Las reformas de los Estatutos de Autonoma. Actas del II Congreso Nacional
de la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa, Tirant Lo Blanc, Valencia, 2006, pg. 67. Este trabajo, a su vez,
fue contestado por otro de ORTEGA, L.: Legislacin bsica y Estatutos de Autonoma, en ORTEGA, L.- SOLAZBAL ECHAVARRA, J. J.-ARBS MARN, X., Legislacin bsica y Estatuto de Autonoma, CEPC, Madrid,
2006.
19 ARROYO JIMENEZ, L.-NIETO GARRIDO, E. Ver nota 13.
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gislador estatutario, por ms que sta responda a una colaboracin constitucionalmente necesaria y admisible, y con ello, el rechazo a una posible comprensin de las consecuencias de la denominada desconstitucionalizacin del modelo territorial del Estado,
y, en particular, de aquella en virtud de la cual el contenido del Estatuto se impondra al
Tribunal como norma constitucional secundaria como consecuencia de su funcin de
complemento de la Constitucin y la consiguiente inclusin en el bloque de constitucionalidad20. La doctrina acadmica ha debatido acerca de si esta propuesta fue asumida
en sus propios trminos por el Tribunal en su STC 247/2007, pero parece fuera de
toda duda que la STC 31/2010 ha rechazado con contundencia esa posibilidad21.
Adems del reconocimiento de la supremaca de la interpretacin de la Constitucin
realizada por el Tribunal Constitucional, el rechazo de la mencionada tesis implica tambin que no es al legislador estatutario, sino al legislador estatal no estatutario a quien corresponde la delimitacin unilateral del alcance de sus propias competencias, especialmente de las bsicas y de los ttulos competenciales de carcter horizontal, sin que al
Estatuto de Autonoma se le reconozca la posibilidad de colaborar en esa tarea ni de dirigir mandatos o requerimientos al legislador estatal22.
III. EL MODO DE APLICACIN DE LAS CONSIDERACIONES DE

PRINCIPIO AL CONTENIDO DEL EAC 2006
Como se ha visto, la respuesta del Tribunal a la cuestin clave que suscita el recurso de inconstitucionalidad contra el nuevo Estatuto cataln es que el contenido posible de
los Estatutos puede ser amplio, pues adems del contenido explcito (el constitucionalmente obligado y el constitucionalmente posible en virtud de previsiones constitucionales expresas), cabe un contenido implcito por inherente a la condicin del Estatuto
como norma institucional bsica (contenido adicional derivado de la funcin y cualidad
del Estatuto). Pero ese contenido adicional est sometido a unos lmites cuantitativos y
cualitativos derivados de la naturaleza y funciones atribuidas por la Constitucin a los
mismos, es decir, de su valor jurdico tal como se interpreta en los pronunciamientos contenidos en esas consideraciones de principio (FJ 6), analizadas en el apartado anterior,
que deben luego ser aplicadas al enjuiciar cada uno de los preceptos impugnados, los cuales abarcan todos los Ttulos del EAC 2006.
La aplicacin de los anteriores razonamientos jurdicos a las distintas partes del EAC
2006 se lleva a cabo mediante una operacin que consiste en mantener la prctica totalidad de los preceptos estatutarios sin declarar su inconstitucionalidad (y, por consiguiente, conservando casi ntegramente el contenido material del nuevo texto estatutario cataln), pero utilizando de manera heterodoxa la tcnica de la interpretacin
conforme. Esta singular tcnica adopta varias formas: realizando interpretaciones de
20 Tesis sostenida por VIVER PI-SUNYER, C., art. cit., pg. 67
21 As lo entiende FERNNDEZ FARRERES, G.: Las competencias de Catalua tras la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, nm. 15, 2010,
pgs. 42 y ss.
22 TORNOS MAS, J., art. cit., pg. 24
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conformidad que no se llevan al Fallo, manipulando los enunciados legales mediante la

creacin de una nueva norma (en alguna ocasin contraria al sentido literal del precepto
estatutario enjuiciado), o devaluando la fuerza normativa de muchos preceptos, de tal manera que numerosas materias reguladas por primera vez en un Estatuto pierden buena
parte de su valor prescriptivo23.
El Tribunal admite pues que determinadas materias pueden formar parte del Estatuto, pero a cambio de restarles su valor normativo o de interpretar su alcance en un sentido distinto del que se deriva del texto estatutario. El Estatuto de Autonoma es la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma aunque es solo una ley orgnica
subordinada a la Constitucin; puede tener un amplio contenido, pero al ser fruto de un
poder constituido (STC 76/1983) y con un alcance territorial limitado, se impone la primaca de los conceptos constitucionales y de la doctrina del propio Tribunal sobre los
preceptos estatutarios, los cuales solo son constitucionales interpretados en el sentido que
fija la fundamentacin.
A lo largo de la Sentencia pueden verse numeroso ejemplos de la aplicacin de esta
forma de proceder a las distintas partes del Estatuto, de las que a continuacin solo se relacionan algunas.
a) El Estatuto es la norma competente para atribuir al cataln la condicin de
lengua oficial en Catalua y definir su estatuto jurdico (FJ 21), pero el rgimen jurdico de las lenguas oficiales se desprende directamente de la Constitucin, la cual impone
un equilibrio inexcusable entre dos lenguas igualmente oficiales, razn por la cual la declaracin de que el cataln ser lengua de uso preferente en las Administraciones Pblicas, consecuencia de su declaracin de lengua propia, no admite una interpretacin
conforme a la Constitucin (FJ 14). Asimismo, el deber de conocimiento del cataln se
declara que no es inconstitucional, y as se dispone en el fallo, si se interpreta que no es
equivalente al deber constitucional de conocimiento del castellano si no que se trata de
un deber individualizado y exigible solo en algunos mbitos como la educacin o la
funcin pblica, pero no es jurdicamente exigible con carcter generalizado. Y ello
porque el deber de conocimiento de una las lenguas oficiales distintas del castellano no
viene impuesto por la Constitucin y no es inherente a la cooficialidad.
An en el mbito de la lengua, la exigencia estatutaria de acreditacin de conocimiento de las dos lenguas oficiales a Jueces, Magistrados, Fiscales, Notarios, Registradores, personal al servicio de la Administracin de Justicia y de la Administracin del Estado, se acepta solo si se interpreta que se trata de una exigencia para cuya articulacin
el Estatuto remite a la forma establecida en las leyes, que sern las estatales en virtud
de las correspondientes reservas establecidas en la Constitucin. Asimismo es objeto de
interpretacin conforme, que se lleva al fallo, el precepto que consagra el derecho a relacionarse por escrito en cataln con los rganos constitucionales y jurisdiccionales de m23 La singular forma de utilizar la tcnica de la interpretacin conforme en la STC 31/2010 ha sido uno
de los principales motivos de discrepancia de los Votos particulares, y objeto de crtica generalizada por parte
de la doctrina. Ver las contribuciones incluidas en Revista Catalana de Dret Pblic. Nmero especial sobre la STC
31/2010. Septiembre 2010. (http://www.rcdp.cat); y las incluidas en El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, nm. 15, 2010, ya citado. Asimismo, BLANCO VALDS, R. L.: El Estatuto cataln y la Sentencia
de nunca acabar, Claves de Razn Prctica, nm. 205, 2010, pgs. 4 y ss.; DE CARRERAS, F.: Es constitucional
el Estatuto de Catalua?, Claves de Razn Prctica, nm. 206, 2010, pgs. 10 y ss.
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bito estatal (art. 33.5 EAC), al entender que la existencia o no de eficacia jurdica de los
escritos presentados en cataln a dichos rganos, y en su caso, el grado de sta ha de ser
establecidos con entera libertad, dentro de los lmites constitucionales (art. 3.1 CE), por
el legislador estatal competente. (FJ 21).
b) El Estatuto puede incluir un Ttulo sobre los derechos estatutarios, pero ni el
Estatuto ha creado derechos fundamentales distintos de los proclamados en la Constitucin o en contradiccin con ellos, ni ha podido afectar al rgimen de tales derechos. La
condicin del Estatuto como norma institucional bsica, y su vigencia territorial limitada, le impedira realizar la funcin de desarrollo de los derechos fundamentales
(art. 81 CE), materia que se reserva al gnero de la ley mediante la cual se aprueba. Es
ms, el Estatuto, en tanto que ley orgnica, no solo no podra declarar o desarrollar derechos fundamentales sino siquiera regular el ejercicio de tales derechos, algo que s
podr hacerlo, en su caso, el legislador autonmico (FJ 18).
c) No podra formularse ninguna objecin a que el Estatuto, en tanto que norma
institucional bsica, contenga las lneas fundamentales del rgimen local en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma y difcilmente puede afirmarse el fin del
carcter bifronte del rgimen local, pues el ejercicio de las competencias autonmicas en
esta materia ha de ajustarse a la competencia que sobre las bases de la misma corresponde al Estado ex 149.1.18 CE (FJ 36, que debe leerse conjuntamente con el FJ
100, que trata de las competencias sobre rgimen local). Se admite pues que el Estatuto enumere una serie de materias sobre las que los gobiernos locales han de tener en
todo caso competencias propias, pero deben ser materias de competencia autonmica,
y en modo alguno sustituye ni desplaza, sino que, en su caso, se superpone, a los principios o bases que dicte el Estado sobre las competencias locales en el ejercicio de la competencia constitucionalmente reservada por el art. 149.1.18 CE, aunque ste no se mencione expresamente en precepto estatutario (FJ 37). La nueva organizacin del gobierno
local de Catalua (art. 83.1 EAC), que se basa en el municipio y la nueva institucin de
la veguera (art. 90 EAC), sin mencin de la provincia, no se reputa inconstitucional
si se interpreta que no puede suponer la supresin de las provincias en Catalua ni la de
sus funciones constitucionales (FJ 40).
d) El Estatuto puede contener previsiones sobre la Administracin de Justicia,
pero no sobre el Poder Judicial ya que el Estado Autonmico, a diferencia del federal, no
presenta una diversificacin de la funcin jurisdiccional, que pertenece solo al Estado central, es decir, que la estructura territorial del Estado es indiferente, por principio, para
el Judicial como Poder del Estado, lo cual es compatible con el reconocimiento a las
CCAA de determinadas competencias en el mbito de administracin de la Administracin de Justicia (FJ 42). De acuerdo con esta premisa, el Estatuto puede definir al
TSJ de Catalua como el rgano jurisdiccional en que culmina la organizacin judicial
en Catalua y fija sus competencias en los trminos establecidos por la ley orgnica correspondiente, pues entiende que el precepto estatutario se limita a reproducir la previsin del art. 152.1 CE (FJ 43). En cambio, el art. 95.2 EAC, que hace del TSJ la ltima instancia jurisdiccional de todos lo procesos iniciados en Catalua () sin perjuicio
de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la interpretacin de doctrina, se
declara que no es contrario a la Constitucin si se interpreta ese ltimo inciso en el sentido de que ni el Estatuto puede contraer la competencia de ese Tribunal [Supremo] al
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conocimiento de un determinado recurso judicial, ni definir () las competencias jurisdiccionales del Tribunal Supremo (FJ 44). En el mbito de la Justicia, el Tribunal declara que al crear el Consejo de Justicia de Catalua (art. 97 EAC), como rgano de gobierno del poder judicial en Catalua, el Estatuto incurre en un evidente exceso pues
ningn rgano, salvo el Consejo General del Poder Judicial, puede ejercer la funcin de
gobierno de los rganos jurisdiccionales integrados en el Poder Judicial, exclusivo del Estado, ni otra ley que no sea la Orgnica del Poder Judicial puede determinar la estructura
y funciones de aquel, por lo que declara la inconstitucionalidad del precepto, si bien
solo en la medida en que califica al Consejo de Justicia de Catalua como rgano de gobierno del poder judicial que acta de forma desconcentrada del Consejo General del
Poder Judicial. De lo anterior deduce el Tribunal, sorprendentemente, que no planteara
ningn reparo constitucional la existencia del un Consejo de Justicia de Catalua que
ejerciera competencias asumidas en relacin con la administracin de la Administracin
de Justicia, pero no buena parte de las relacionadas en el art. 98.2 EAC, cuya inconstitucionalidad y nulidad se declaran en el FJ 48.
e) En cuanto a la funcin de distribucin competencial, una de las principales
que la Constitucin encomienda al Estatuto, me remito al apartado anterior, en el que ha
quedado expuesto el principal pronunciamiento de la Sentencia, a saber, que el Estatuto
puede describir los mbitos funcionales y materiales de las competencias, pero el alcance competencial de la Generalidad es el que establece la Constitucin y la interpretacin que de ella haga el Tribunal Constitucional, que se declara nico competente para
la definicin autntica e indiscutible de las categoras y principios constitucionales pues
ninguna norma infraconstitucional puede hacer las veces de poder constituyente prorrogado (FJ 57). En este punto clave, la Sentencia llega a atribuir al Tribunal el carcter no ya de poder constituyente prorrogado sino prcticamente de poder constituyente,
sin ms. As, por ejemplo, la definicin de las categoras constitucionales (como son los
tipos de competencias y su contenido) son constitutivas del lenguaje en el que ha de entenderse la voluntad constituyente, [y] no pueden tener otra sede que la Constitucin formal, ni ms sentido que el prescrito por su intrprete supremo (art. 1.1 LOTC) (FJ 57).
Asimismo, sealar si las bases son principios o formacin mnima no es asunto a dilucidar en un Estatuto sino solo en la Constitucin, vale decir: en la doctrina que este
Tribunal que la interpreta (FJ 60).
La Sentencia acepta que no pocas de las competencias estatales vienen mediatamente determinadas por los Estatutos, si bien nicamente en el si y en el quantum (FJ
5), pero rechaza la posibilidad de que el Estatuto de Autonoma delimite de algn
modo las competencias del Estado. Abandona as, an sin citarla, la construccin de la
STC 247/2007 sobre la relacin entre el Estatuto y las competencias estatales del art.
149.1 CE. En aquella resolucin se afirmaba que el Estatuto de Autonoma, en cuanto
que es norma estatal, puede realizar su funcin atributiva de competencias a la Comunidad Autnoma, con la consiguiente delimitacin entre las competencias estatales y autonmicas, incidiendo en el alcance de las primeras, lo que hemos reconocido al legislador estatal en los fundamentos jurdicos 7 y 8. Sin embargo, es obvio que esa posible
regulacin normativa estatutaria no puede en ningn caso quebrantar el marco del art.
149.1 CE, desnaturalizando el contenido que sea propio de cada materia y que permite su
recognoscibilidad como institucin. Lo importante, en este sentido, es que el Estatuto de
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Autonoma, por ser norma de eficacia territorial limitada, si en ocasiones hubiere de realizar alguna precisin sobre el alcance de las materias de competencia estatal, lo haga
para favorecer la mayor concrecin de las competencias autonmicas que se correlacionan
con ella y que, al hacerlo, no impida el despliegue completo de las funciones propias de
la competencia estatal regulada en el art. 149.1 CE de que se trate. Slo si se satisfacen
estas exigencias, tal modo de proceder resultar acorde a la Constitucin (FJ 10).
An en este apartado, merecen destacarse algunos razonamientos que siguen el
modo de operar sealado, o que obedecen a planteamientos preventivos. As, al enjuiciar
el art. 110.1 EAC, que define las competencias exclusivas de la Generalitat, el Tribunal
declara que el Estatuto puede describir como consustanciales a aqullas las potestades legislativa y reglamentaria, as como la funcin ejecutiva, cuyo ejercicio corresponde
nicamente a la Generalitat. Pero a continuacin matiza que nada permite abonar la
conclusin de que el Estatuto parte indefectiblemente del principio de que las competencias exclusivas se proyectan en todo caso sobre materias y no sobre sectores de una materia en la que puedan tambin incidir competencias exclusivas estatales. Se admite pues
que el precepto estatutario slo se refiere al caso de la coextensin de la competencia y
la materia in toto, pero ello no excluye la eventualidad () de una exclusividad competencial referida nicamente a potestades normativas que cabe ejercer sobre un sector de
la realidad en el que tambin concurren potestades exclusivas del Estado (FJ 59).
Por otra parte, al enjuiciar el art. 111 EAC, relativo a las competencias compartidas,
el Tribunal declara inconstitucional el inciso que define las bases como principios o mnimo comn normativo en normas con rango de ley por cuanto elevando a regla general una sola de las variables admitidas por el Tribunal en la definicin del concepto de
bases estatales, termina por definir el mbito competencial del Estado (FJ 60). Sin embargo, no valora la excepcin contenida en el mismo precepto, cuando establece excepto
en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitucin y el presente Estatuto, lo cual se entiende que corresponder determinar al legislador estatal.
En suma, la fundamentacin de la STC 31/2010 conduce a la prdida absoluta del
valor del Estatuto, tambin para el juez constitucional, en la trascendental funcin de distribucin competencial.
f) En cuanto a las relaciones institucionales, la Sentencia declara que el Estatuto no
es una sede normativa inadecuada para la proclamacin de los principios que, como el de
cooperacin, han de inspirar el rgimen de relaciones entre el Estado central y las instituciones de la Comunidad Autnoma catalana, si bien la concreta articulacin de ese rgimen debe responder a exigencias estructurales de orden constitucional que, como es
evidente, slo pueden deducirse de la Constitucin misma y, en consecuencia, de la jurisdiccin que la interpreta. (FJ 110). Respecto a la participacin de la Generalitat en
las instituciones, organismos y procedimientos de toma de decisin del Estado que
afecten a sus competencias de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y las leyes, el Tribunal entiende que no es contrario a la Constitucin si se interpreta que este
precepto genrico (art. 174.3 EAC) alude a leyes estatales, salvando la titularidad de
las competencias estatales, lo cual excluye que la participacin se sustancie en la integracin de rganos decisorios pero no en los de consulta y asesoramiento (FJ 111). Por
otra parte, el precepto que establece la participacin de la Generalitat en los procesos de
designacin de Magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo Ge-
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neral del Poder Judicial (art. 180 EAC) no se declara inconstitucional si se interpreta que
no afecta a la libertad del legislador estatal para hacer o no efectiva la voluntad de participacin, y no perjudica a la competencia del Estado para articular el modo en el que,
dado el caso, dicha participacin se inserte en los procesos de designacin de los miembros de aqullos rganos constitucionales (FJ 113).
g) Por lo que hace a la financiacin de la Comunidad Autnoma, la Sentencia declara que la competencia estatal sobre Hacienda general (art. 149.1.14 CE), la potestad
originaria para establecer tributos mediante ley, exclusiva del Estado (art. 133.1 CE), y el
papel del legislador orgnico en la regulacin del ejercicio de las competencias financieras de la CCAA (art. 157.3 CE) determina que aqul sea competente para regular (...) el
marco general de todo el sistema tributario y la delimitacin de las competencias financieras de las Comunidades Autnomas respecto de las del propio Estado. Los Estatutos
pueden regular la Hacienda autonmica, y la Constitucin garantiza la autonoma financiera de las CCAA, pero las decisiones relativas a la suficiencia financiera han de
adoptarse con carcter general y de forma homognea para todo el sistema, y por ello
deben tomarse en un rgano multilateral (el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera) en el
que el Estado ejercita las funciones de cooperacin y coordinacin, que deben integrarse
con las de las Comisiones Mixtas de carcter bilateral, que pueden actuar con carcter
previo o a posteriori.
CONCLUSIONES
De lo expuesto hasta aqu creo que pueden extraerse unas primeras conclusiones sobre la doctrina que contiene la STC 31/2010 en relacin con la naturaleza y funcin del
Estatuto de Autonoma como norma jurdica presente en el ordenamiento del Estado Autonmico. Como se ha visto, el Tribunal se ha pronunciado sobre esta cuestin a la vista
de los planteamientos del recurso, y de las alegaciones de las partes, referidas al contenido
posible del Estatuto de Autonoma.
Pues bien, a mi juicio la Sentencia ha deconstruido24 el acervo conceptual que ha
sustentado hasta hoy la opinin mayoritaria de los juristas, y el mismo Tribunal Constitucional (STC 247/2007), sobre el cual se basaban las peculiares caractersticas del Estatuto como norma, y consecuentemente, la singularidad del mismo Estado de las Autonomas. Tales caractersticas hallaban su fundamento en una determinada comprensin
de lo que se ha llamado la Constitucin territorial, y se basaban en algunas ideas: norma institucional bsica, norma fundacional, carcter paccionado o confluencia de voluntades, bloque de la constitucionalidad, principio dispositivo, posicin singular en el
sistema de fuentes, especial rigidez, funcin delimitadora competencias, funcin interpretativa de la Constitucin.
24 Utilizo la expresin deconstruccin por proximidad al concepto filosfico concebido por Jacques Derrida como una prctica orientada a arrojar sospechas sobre la totalidad de la tradicin filosfica, proclamando
que la tradicin metafsica solo podr ser superada si se deconstruye el lenguaje mismo de la filosofa. Ver LILLA, M., Pensadores temerarios, Debate, Madrid, 2004, pgs. 141 a 163
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La fundamentacin de la STC 31/2010 pone de manifiesto que el Tribunal ha establecido una doctrina sobre la naturaleza y posicin del Estatuto que reduce drsticamente
la funcin constitucional del Estatuto, marginando aquellas caractersticas que le conferan una singularidad como norma, lo que a su vez conduce a rebajar al mnimo su trascendencia en la configuracin del Estado Autonmico. Especialmente llamativa resulta
la doctrina en relacin con una de las principales funciones constitucionales que desempean los Estatutos, la de atribucin competencial, que el Tribunal deja prcticamente
anulada al despojar de toda virtualidad al Estatuto dentro del bloque de la constitucionalidad, y basar la delimitacin de competencias en las categoras constitucionales, expresin de la voluntad constituyente, que slo el propio Tribunal es competente para su
definicin autntica e indiscutible.
Como se ha sealado, despus de la Sentencia el nuevo Estatuto de Catalua ha quedado desactivado25 y aqulla pasa a ser un manual de instrucciones que va desactivando
el contenido de muchos de sus preceptos, a los que sin embargo deja continuar formando parte del texto aprobado26. En su Voto particular el Magistrado Delgado Barrio
seala con acierto que el Tribunal ha creado un nuevo Estatuto, y mediante una tcnica
aparentemente de Sentencia interpretativa, ha convertido no pocos de sus preceptos en un
mero conjunto de pretensiones, propsitos, sugerencias o resmenes de jurisprudencia
(Apartado 3).
Termino solo apuntando dos consecuencias que a mi parecer podran derivarse de la
nueva concepcin del Estatuto sostenida en la Sentencia sobre el EAC 2006. La primera,
que la doctrina sobre la naturaleza y funcin de los Estatutos afectar directamente a
nuestro modelo de organizacin territorial. En la STC 247/2007 se afirm que los Estatutos constituyen una pieza esencial en la estructura compuesta del Estado (FJ 5),
mientras la STC 31/2010 mantiene una concepcin del Estado Autonmico en el que los
Estatutos, y lo que ellos aportan y suponen al sistema pierden parte de su papel hasta devenir prcticamente irrelevantes27. No cabe pues pensar en una futura evolucin del sistema basada en una reforma estatutaria. La segunda, que esa nueva doctrina sobre la funcin constitucional del Estatuto afectar tambin a la misma naturaleza del Tribunal
Constitucional, que se ha autoatribuido no solo en la STC 31/2010, si no pro futuro, una
funcin de intrprete nico, autntico e indiscutible de la Constitucin precisamente en
el momento de su historia en que goza de menos auctoritas. Esta funcin casi constituyente, en caso de ejercerla, le alejara ostensiblemente del papel normalmente reservado
a la jurisdiccin constitucional en una democracia constitucional.
***
25 CARRILLO, M.: Despus de la sentencia, un Estatuto desactivado, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, nm. 15, 2010, pg. 26 y ss.
26 TORNOS Mas, J., art cit. pg. 24. As lo acreditara la publicacin de PULIDO QUECEDO, M., El Estatuto
de Autonoma de Catalua. Anotado con la Jurisprudencia sistematizada de la STC 31/2010, de 28 de junio, AranzadiThomson Reuters, Pamplona, 2010
27 ALBERT ROVIRA, E., art. cit, pg. 97.
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TITLE: The Statute after the Decision.

ABSTRACT: This article deals with the legal grounds sustaining the Decision of Spains Constitutional Court (STC
31/2010, June 28) concerning the new Statute of Autonomy of Catalonia. In particular it focuses on the Court arguments
on the nature and function of the statutes of autonomy, that is, on the limits of the content of the Statute. This is a crucial
question for different reasons. Firstly, because the statutes of autonomy have an important role in the construction of the Spanish system of decentralization; secondly, because they are the feature that differentiates Spains decentralized system from others. And thirdly, because such question grounded the very same appeal of unconstitutionality filed against the Catalonias
Statute and, as a consequence, is the central part of the Courts decision. The article is divided into three sections and some
conclusions. First of all, the article explains the legal position of the parties involved in the process leading to the decision and
shows how much these positions reflect different conceptions concerning the characteristics of the Statute of Autonomy. Secondly,
it analyses the Courts legal reasoning in relation to the above-mentioned question: the potential contents of the statutes of autonomy are determined by the constitutional nature and functions of the statutes, from which some limits on the content can
be derived. Thirdly, the article examines how the Court applies this latter criterion to judge some of the challenged sections.
In this sense, the Court, in its decision, maintained the contents of challenged sections without declaring them unconstitutional. This is achieved by using the technique called interpretative decision but in an irregular way. The conclusion highlights that the legal grounds of the Courts decision on the nature and position of the statutes of autonomy have drastically
reduced their constitutional function, marginalizing those characteristics that give them their distinctiveness as a law, and
which in turn have also led to a reduction of the role the statutes of autonomy play in the configuration of the Spains system of decentralization.
RESUMEN: Este trabajo analiza la fundamentacin jurdica de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua (STC 31/2010, de 28 de junio) con el propsito de valorar la doctrina que contiene
sobre la naturaleza y funcin de los Estatutos de Autonoma. Se trata de una cuestin de gran alcance porque se enfrenta a
los lmites materiales de una norma a la que la Constitucin atribuye un papel esencial en la configuracin de nuestro Estado de las Autonomas, y aquello que le confiere singularidad frente a otros modelos de organizacin territorial. Es asimismo
la cuestin clave de la Sentencia, pues constituye la base sobre la cual se funda el conjunto del recurso de inconstitucionalidad: el mbito material del Estatuto. El trabajo expone en primer lugar los planteamientos jurdicos de las partes personadas
en el proceso, que reflejan distintas concepciones sobre las caractersticas normativas del Estatuto de Autonoma. En segundo lugar se analiza el razonamiento jurdico de la Sentencia sobre tal cuestin: el contenido posible de los Estatutos de Autonoma (FFJJ 4 y 5) viene determinado por su naturaleza (FJ 3) y su funcin constitucional (FJ 4), de los que se derivan
unos lmites cuantitativos y cualitativos a tal contenido (FJ 6). En tercer lugar se examina cmo el Tribunal aplica el criterio establecido en el anterior razonamiento para enjuiciar algunos de los principales preceptos impugnados. Ello se lleva a
cabo mediante una operacin que consiste en mantener el contenido de la prctica totalidad de los preceptos estatutarios impugnados sin declarar su inconstitucionalidad, utilizando de forma heterodoxa la tcnica de las sentencias interpretativas.
La conclusin pone de manifiesto que la fundamentacin de la STC 31/2010 ha establecido una doctrina sobre la naturaleza y posicin del Estatuto que reduce drsticamente su funcin constitucional, marginando aquellas caractersticas que
le conferan una singularidad como norma, lo que a su vez conduce a rebajar al mnimo su trascendencia en la configuracin
del Estado Autonmico.
KEY WORDS: Statute of Autonomy of Catalonia. Constitutional function. Decision of the Spains Constitutional
Court. Spanish system of decentralization.
PALABRAS CLAVE: Estatuto de Autonoma de Catalua. Funcin constitucional. Sentencia del Tribunal Constitucional. Estado Autonmico.
FECHA DE RECEPCIN: 28.12.2010. FECHA DE ACEPTACIN: 26.01.2011
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EL ESTATUTO DE CATALUA A TRAVS DE LOS

VOTOS PARTICULARES A LA SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 31/2010, DE 28 DE
JUNIO
ENRIQUE LVAREZ CONDE
Universidad Rey Juan Carlos
ROSARIO TUR AUSINA
Profesora Titular de Derecho Constitucional
Universidad Miguel Hernndez de Elche
SUMARIO
I. A vueltas con el significado de los votos particulares:
II. El contenido de los votos particulares
III. Conclusiones
I. A VUELTAS CON EL SIGNIFICADO DE LOS VOTOS PARTICULARES

A) La tcnica de los votos particulares en la jurisdiccin constitucional espaola
El art. 164 CE constitucionaliza, siguiendo los modelos del Derecho anglosajn
donde muestra histricamente una fuerte inercia, y contrariamente a nuestra tradicin
histrica, la publicacin de los votos particulares, si los hubiere, junto con las sentencias1.
Esta cuestin ha sido ampliamente debatida en la doctrina2 mantenindose, sustancial1 Cfr. MATTEI,U., Il modello di Common Law, Torino, 2004, pgs. 138 ss.
2 Cfr., a este respecto, CMARA VILLAR, G., Votos particulares y derechos fundamentales en la prctica del Tribunal Constitucional (1981-1991), Madrid, 1993; CASCAJO J. L., La figura del voto particular en la jurisdiccin
constitucional espaola, Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 17; EZQUIAGA, F. J., El voto particular,
Madrid, 1990; FERNNDEZ SEGADO, F., La recepcin del sondervotum en Alemania, Revista de las Cortes Generales, n 77, 2009; ROLLA, G., Indirizzo politico e Tribunale Costituzionale in Spagna, Npoles, 1986; RIDAURA
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ENRIQUE LVAREZ CONDE Y ROSARIO TUR AUSINA
mente, dos posturas: una, que afirma la necesidad de publicar los votos particulares, pues
de esta forma se conoce mejor y se perfecciona pro futuro la doctrina constitucional erigindose, asimismo, en requisito para la independencia de los miembros del Tribunal; y
otra, que postula que su existencia puede contribuir a la politizacin del Tribunal, ya que
condiciona las decisiones de sus magistrados, los cuales podrn actuar de conformidad a
las exigencias de las fuerzas polticas que propiciaron su designacin.
A nuestro juicio, no obstante, tiene mayor solidez argumentativa la primera de las
posturas por diversas razones. En primer lugar, porque muestra a la sociedad en general,
y a los operadores jurdicos en particular, el debate en torno a la bsqueda del consenso y
uniformidad en la doctrina constitucional. En segundo lugar, en tanto evidencia la dinamicidad y apertura del derecho constitucional a nuevas interpretaciones de la Carta
Magna que, sin contravenirla, trascienden en muchas ocasiones las fronteras estrictas de
dicho texto. En tercer lugar, porque los votos pueden servir, en un momento determinado, para el desbloqueo de una infructuosa bsqueda de consenso planteada en una situacin especialmente crtica o tensa. Y finalmente, por cuanto los votos pueden mostrar
en ocasiones los posibles puntos dbiles de la tcnica argumentativa y el anuncio de un
posible y quiz inminente viraje doctrinal3. Todo ello tomando adems en consideracin que la politizacin del Tribunal Constitucional es una cuestin que slo accidentalmente se relaciona con la existencia de los votos particulares. Los votos seran, de
hecho, slo un mbito ms donde podra mostrarse la posible contaminacin del Tribunal, siendo ms relevantes otros factores que contribuyen a este complejo problema,
por lo que la politizacin de esta institucin no guardara, en definitiva, una relacin directamente proporcional con la posibilidad de opiniones discrepantes en su seno.
Por lo dems, cabe aadir un argumento, si cabe, que otorga un peso adicional a los
votos particulares cuando nos referimos con carcter especfico al Tribunal Constitucional4. En tanto se trata de un rgano jurisdiccional cuyas resoluciones ya no son revisables
por otras instancias judiciales, resulta especialmente importante tanto la coherencia de su
doctrina con la finalidad de dar uniformidad y certeza al ordenamiento constitucional,
como el hecho de que la legitimidad de su actuacin pase a depender por ello mismo de
factores que ya seran ajenos al sistema judicial. Ambos elementos enfatizan el valor de
los votos frente a la opinin del Tribunal, en una suerte de sano constructivismo5.
Finalmente, hay incluso algn autor que enfatiza el valor de los votos particulares
como elementos para una positiva contribucin del Tribunal a la colaboracin de poderes. As, aquellos serviran al electorado para el mejor control de las mayoras-minoras
parlamentarias, pues el debate de constitucionalidad y, en particular, las diversas argumentaciones expresadas a travs del parecer del Tribunal y de los posibles votos, por no
MARTNEZ, M. J., La regulacin de los votos particulares en la Constitucin Espaola de 1978, en LVAREZ
CONDE, E., Dez aos de rgimen constitucional, Madrid, 1989.
3 De hecho, es factible que el contenido de determinados votos acabe integrndose en la opinin del
Tribunal.
4 En tal sentido, siguiendo la dinmica del modelo common law y de la posicin del Tribunal Supremo respecto a la autovinculacin a los precedentes, lo que en definitiva supone el respeto al mtodo jurdico ms estricto. Vid. MAGALONI KERPEL, A. L., El precedente constitucional en el sistema judicial norteamericano, Madrid, 2001,
pg. 53, as como la bibliografa citada por esta autora.
5 Cfr. CMARA VILLAR, G., Votos particulares y derechos fundamentales, cit., pg. 17.
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EL ESTATUTO DE CATALUA A TRAVS DE LOS VOTOS PARTICULARES A LA SENTENCIA...
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citar el papel de la prensa al respecto, aportan contenidos sustanciales que pueden servir
para la exigencia de responsabilidad en las urnas6.
En cualquier caso, en el fondo del debate sobre los votos particulares est otro de
mayor calado cual es el de la existencia de certeza jurdica absoluta o de infalibilidad judicial, pues de lo contrario como se admite habitualmente en el derecho de corte anglosajn, slo cabe partir de la premisa de que el derecho no es sino una cuestin de
principios constitucionales en contradiccin que son autntico diritto vivente, y que dan
lugar a distintas soluciones que competiran entre s7.
La regulacin efectuada, en particular, por la LOTC en su art. 90.2 establece la posibilidad de que, a travs de los votos particulares, los Magistrados reflejen las opiniones
discrepantes defendidas en la deliberacin, tanto por lo que se refiere a la decisin
adoptada como por lo que a la propia fundamentacin de la misma atae. Pero, adems,
los votos particulares caben en todo tipo de decisiones del Tribunal, habindose hecho un
uso importante de los mismos, ms frecuente si cabe en las sentencias ms significativas
y que mayor repercusin pblica han tenido, y que afecta a entre un 10% y un 15% de
las sentencias, segn sea el periodo de tiempo que tomemos como referencia. De un anlisis genrico se desprende una inicial valoracin: mientras unas veces se han limitado a
cuestiones estrictamente jurdicas, en otras han representado importantes discrepancias
polticas, arropadas, eso s, con criterios jurdicos.
Dentro de los votos particulares se aprecia tradicionalmente la distincin entre
votos discrepantes (dissenting opinions) y votos concurrentes (concurring opinions). Los primeros vendran referidos al fallo, y los segundos a la fundamentacin de aquel, compartiendo su contenido, pero discrepando en todo o en parte de su argumentacin. Incluso
se puede dar el caso hipottico de que una mayora apoye el fallo pero no la fundamentacin del mismo.
La doctrina minoritaria expresada a travs de los votos particulares carece de los efectos propios de las sentencias, las cuales reflejan la posicin mayoritaria. Sin embargo,
como anuncibamos, su importancia no puede desconocerse como elemento de evolucin
de la propia jurisprudencia constitucional, adems de la necesidad de valorarlos como
condicin adecuada para favorecer tanto la formacin de la voluntad del rgano colegiado, como el necesario consenso en la adopcin de decisiones. Consideraciones a las que se
suma el hecho de que su anuncio o posibilidad de existencia debe tender a generar, lgicamente, una mayor argumentacin y motivacin de las sentencias, favoreciendo, de
este modo, la propia formacin de la opinin pblica. Por ello, no es de extraar que algunas posiciones minoritarias del Tribunal se hayan convertido, con el paso del tiempo,
en posiciones mayoritarias.
La utilizacin de los votos particulares8 puede obedecer a diversas causas que, en ocasiones, incluso se dan de modo simultneo:
1) Por discrepancias interpretativas.
6 Vid. HERNANDO MASDEU, J., El Tribunal Constitucional y la Separacin de Poderes. El voto particular, Anuario jurdico y econmico escurialense, n 35, 2002, pgs. 310-311.
7 Sobre esta dicotoma, MORTATI, C., Le opinin dissenzienti dei giudici costituzionali ed internazionali, Raccolta di Scritti, Vol. III, Miln, 1972, pg. 856.
8 As lo entiende EZQUIAGA F., El voto particular, cit.
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2) Por la distinta forma de entender la funcin que debe desarrollar el Tribunal

Constitucional en su sistema de relaciones con otros poderes del Estado.
3) Podra guardar relacin con la propia doctrina del Tribunal, en el sentido de si la
decisin en cuestin se aparta o no de ella, aspecto ste que debe ser afirmado de forma
expresa a travs de una decisin adoptada por el Pleno del Tribunal, de conformidad con
lo previsto en el art. 13 LOTC (overruling)9.
4) Podra traer causa de una advertida incoherencia o ausencia de motivacin en el
iter lgico de la decisin.
5) O finalmente, podran ser formulados en coherencia con otros votos particulares
anteriores.
B) La tcnica de los votos particulares en la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional
sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua. El Tribunal cambia, paradjicamente, de estrategia
en la Sentencia 137/2010
En relacin con los votos particulares a la STC 31/2010, la misma presenta la
existencia de cinco votos, cuatro de ellos que afectan a la practica totalidad de la misma
y uno, el del Magistrado Eugeni Gay, referente a cuestiones puntuales, y que carece de
una mayor relevancia jurdica10.
Se suele afirmar que todos, la mayora y la minora, comparten una misma tesis,
aunque la expresan de forma diferente: para unos, la mayora, en muchos preceptos estatutarios es posible una interpretacin conforme; mientras para otros, la minora expresada a travs de los votos, solo la declaracin de inconstitucionalidad constituye una
respuesta adecuada a dichos enunciados estatutarios. Sin embargo, esto es slo parcialmente cierto pues, adems, los votos particulares no tienen un carcter uniforme, ya que
cada uno de ellos, adems de los aspectos generales, en los cuales s que existe un mayor
grado de coincidencia, se centran de forma distinta en cuestiones puntuales y concretas.
Lo cierto, de cualquier modo, es que las argumentaciones de los votos particulares se detienen ms en las cuestiones generales, con especial mencin al significado de las sentencias interpretativas y a la propia posicin del Tribunal Constitucional, que en los aspectos particulares del Estatuto. Adems, no todos tienen la misma dimensin ni
presentan los mismos perfiles generales. As, el voto de Eugeni Gay es puntual y testimonial, centrado fundamentalmente en los aspectos identitarios11. El voto de Ramn
9 Al respecto, vid. FERNNDEZ SEGADO, F., Los overruling de la jurisprudencia constitucional, Foro. Nueva poca, n 3, 2006, pgs. 27 ss.
10 Sobre el significado de la STC 31/2010, cfr. TUR AUSINA, R., LVAREZ CONDE, E., Las consecuencias jurdicas de la sentencia 31/2010, de 28 de junio del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Catalua. La sentencia de
la perfecta libertad, Madrid, 2010. Las dems sentencias pronunciadas sobre el Estatuto de Catalua (nos referimos a las que desestiman los recursos interpuestos por los Gobiernos de la Comunitat Valenciana, Aragn, Islas Baleares, y Murcia (SSTC 48/2010, de 9 de septiembre; 46/2010, de 8 de septiembre; 47/2010, de 8 de septiembre; y 49/2010, de 29 de septiembre), donde no hay novedades sustanciales, tambin contienen cuatro
votos particulares, la inmensa mayora de remisin a los emitidos en relacin con la STC 31/2010. Se aparta de
esta tcnica, como comentaremos con posterioridad, la Sentencia 137/2010, de 16 de diciembre, que trae causa del recurso de inconstitucionalidad planteado por el Defensor del Pueblo contra el Estatuto de Autonoma
de Catalua. Y tampoco contiene votos particulares la Sentencia 138/2010, de 16 de diciembre emitida por el
Tribunal Constitucional a raz del recurso interpuesto por el Gobierno de La Rioja contra determinados preceptos muchos menos de los impugnados por el Defensor del Pueblo del Estatuto de Autonoma cataln.
11 El contenido del voto afecta a la naturaleza y contenido de los Estatutos, a la regulacin efectuada por
el Prembulo y el Ttulo Preliminar, entendiendo que el adjetivo nacional aplicado a Catalua no ha de con-
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Rodrguez Arribas es ms condescendiente con la posicin mayoritaria del Tribunal, existiendo cuestiones vitales en las cuales no manifiesta discrepancia alguna. Por su parte, los
votos de Javier Delgado y Vicente Conde, los ms parecidos entre s, presentan una discrepancia fundamental con la doctrina mayoritaria. Y finalmente, el voto de Jorge
Rodrguez-Zapata es el ms discrepante de todos ellos, al menos en cuanto a las cuestiones generales se refiere, pues entiende que todo el Estatuto esta sujeto a un vicio colosal de incompetencia y que la decisin adoptada por la mayora viene a determinar la
existencia de una sentencia oculta conformada por todas las interpretaciones conforme
no llevadas al fallo.
Ante esta situacin, la pregunta que podramos formularnos se refiere a la existencia de cuatro votos particulares que presentan muchas semejanzas entre s, no tanto por
lo que a su fundamentacin se refiere, aunque s por lo que a sus conclusiones atae: por
qu no hubo un solo voto particular firmado por los cuatro magistrados, cuando los cuatro votos existentes coinciden en no pocas cuestiones?; quiere decirse con ello que la mayora estaba ms cohesionada que la minora?12. Posiblemente nunca obtengamos una respuesta a estas preguntas, lo que no impide constatar los hechos. En tal sentido, se trata de
poner en evidencia que los votos particulares fueron redactados una vez realizadas las correspondientes deliberaciones en el Pleno del Tribunal que son, como es obvio, secretas,
siendo lo importante, al respecto, sealar que a la hora de su redaccin, todos, incluida la
mayora, conocan las argumentaciones defendidas por los distintos Magistrados, lo
cual pudo influir a la hora de redactar el contenido del voto particular en cuestin, as
como la propia sentencia mayoritaria.
Por otro lado, hay que afirmar que la sentencia, ante la envergadura del tema sometido a su jurisdiccin, y tambin ante las alegaciones efectuadas por los recurrentes y
por las partes, podra haber realizado toda una construccin dogmtica a tal efecto. Sin
embargo, lo cierto es que sta no existe en lneas generales. La opcin mayoritaria se limita a defender sus argumentaciones, cuando lo hace que no siempre, acudiendo a un
mismo planteamiento terico: lo que hemos venido a llamar la sentencia de la perfecta
libertad. Es decir, poniendo de relieve la plena libertad de que dispone el legislador estatal y, en su caso, el propio Tribunal Constitucional en el ejercicio de sus competencias13.
De este modo, ni responde a todas las argumentaciones de los recurrentes y de las partes,
ni es congruente en todos los casos con su jurisprudencia anterior (especialmente por lo
que se refiere a la tcnica interpretativa de las sentencias conforme), ni procede (salvo excepciones, como es la del caso relativo a la funcin constitucional de los Estatutos de Autonoma) a analizar toda una serie de categoras dogmticas que haban sido avaladas anteriormente por la doctrina y la propia jurisprudencia, especialmente en la Sentencia
247/2007, de 12 de diciembre.
siderarse como contrapuesto a la Nacin espaola. Asimismo, defiende la regulacin estatutaria de los derechos
histricos, la cual, a su juicio, no plantea ninguna duda de constitucionalidad. Y tambin se refiere brevemente
a otras cuestiones como el poder judicial, la financiacin y las competencias.
12 Cfr. D E ESTEBAN, J., Reflexiones en torno al voto particular de Javier Delgado, El Cronista, n 15,
pgs. 12 ss.
13 Nos remitimos, en tal sentido, a lo expuesto extensamente en TUR AUSINA, R., LVAREZ CONDE, E.,
Las consecuencias jurdicas cit., especialmente las pgs. 12 y 65 ss.
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Frente a este planteamiento de la posicin mayoritaria, los votos particulares contienen, en lneas generales y con independencia de la postura que cada uno mantenga,
una mayor fundamentacin jurdica lo cual no es extrao en la dinmica de las resoluciones judiciales que contienen votos particulares, construyendo incluso algunas categoras dogmticas, como es el caso de la sentencia oculta de Jorge Rodrguez-Zapata, y
la teora de la competencia conjunta para delimitar el contenido de los Estatutos de Autonoma segn expone Javier Delgado, o tratando de oponerse con fundamentacin
jurdica solvente a los planteamientos de la mayora, como es el supuesto de la tcnica de
las interpretaciones conforme a la Constitucin llevada a cabo por el Tribunal y que puede resumirse ahora, en general, a travs de la idea de que el Tribunal llega a hacerle decir al legislador estatutario lo que ste no quiso decir.
Retomando ideas anteriores, parece obvio que el Tribunal Constitucional que cierra
el sistema judicial desde el plano de las garantas constitucionales, est especialmente vinculado por su propia doctrina. En tal sentido, suele afirmarse que una situacin como la
expuesta, con una resolucin que cuenta con un importante nmero de votos particulares y que evidencia un Tribunal muy dividido, puede debilitar la fuerza del precedente
constitucional, ya no slo frente a otros operadores jurdicos, sino fundamentalmente desde lo que en el derecho anglosajn se denominara el stare decisis horizontal, es decir,
frente al propio Tribunal ante resoluciones futuras14.
Al respecto, parece que el Tribunal haya decidido adoptar una nueva estrategia a
travs de la bsqueda de una opinin nica en torno a esta cuestin, en la posterior
Sentencia 137/2010, de 16 de diciembre de 2010, que resolvi el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo contra el Estatuto de Autonoma de
Catalua 15. En esta resolucin no hay, paradjicamente, ningn voto particular cuando
prcticamente un bueno nmero de cuestiones coincidentes generaron agudas controversias en la Sentencia 31/2010. Para ello se sigue lo que puede ser calificado a priori
como una tcnica inslita en la jurisdiccin constitucional espaola, pues en el antecedente de hecho nmero 23 se establece explcitamente la votacin de los Magistrados
por distintos bloques: es decir, sealndose qu ha votado cada Magistrado segn los diversos apartados que conforman el fallo de la sentencia, en lo que constituye un autntico
sustitutivo de verdaderos votos particulares16. Se produce de este modo, una situacin un
tanto anmala, pues los Magistrados que votan en contra y, en consecuencia, evidencian
claramente su disconformidad con el resultado, renuncian a justificar su discrepancia a
travs de lo que es el instrumento natural para ello: la redaccin de un voto particular,
aunque sea para contenerse en el mismo una remisin a votos particulares anteriores, lo
que en el presente caso ni siquiera ocurre. Intuimos que, si bien los Magistrados discrepantes parece que se ven obligados a priori a mostrar su coherencia con la resolucin an14 MAGALONI KERPEL A. L., El precedente judicial... cit., pg. 54.
15 Sin perjuicio de un estudio ms detenido de la sentencia parece que frente a las incongruencias y debilidades de la primera, la segunda sin dejar de decir aunque sea slo por remisin a la primera, exactamente lo
mismo, presenta sin embargo algn elemento novedoso que puede permitir calificarla, sin ningn sentido peyorativo, como una sentencia tramposa.
16 La revelacin de los votos de los Magistrados por el propio Tribunal Constitucional es un hecho novedoso en el funcionamiento de aqul. Slo en la propia Sentencia 31/2010 el Magistrado Rodrguez Arribas
revelaba en su voto particular, precisamente a propuesta suya, la votacin por bloques de dicha resolucin.
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terior para seguir expresando su disconformidad en el momento de la votacin, la prctica a que venimos refirindonos puede obedecer, salvo un estudio ms detenido de la
Sentencia 137/21010, que no es el caso, a que sta difiere en ciertos aspectos de cierta relevancia de su antecesora la 31/2010, como por ejemplo en que ahora toda la fundamentacin se lleva al fallo.
Argumento que no resulta incompatible con otras evidencias derivadas de tal prctica, recordando al respecto cmo en el sistema norteamericano, ante situaciones polticas especialmente complejas y tensas, la Supreme Court liderada entonces por el juez
Marshall, busc a principios del S. XIX cohesionar al Tribunal en torno a una nica opinin. Esta accin se llev a cabo, no obstante, no slo erradicando la tcnica del voto particular, sino impidiendo en definitiva conocer cualquier tipo de discrepancia en el seno de
aqul. En el fondo, se trataba de fortalecer al Tribunal mostrando su firmeza a travs de
un pronunciamiento sin fisuras, con el objetivo ltimo de incrementar su peso institucional y su respetabilidad17. Una imagen que parece se pone en evidencia al margen las
motivaciones de sus miembros, precisamente, en la Sentencia 137/2010, ante un
Tribunal condicionado y debilitado de facto por factores tanto externos como internos18.
Todas las consideraciones efectuadas no empaan, no obstante, que esta tcnica seguida por el Tribunal en la Sentencia 137/2010 es en s misma y en cierta forma,
una contradiccin en sus propios trminos. As, se constata en primer lugar, que slo est
la opinin del Tribunal, sin opiniones concurrentes o disidentes aadidas, pero que simultneamente hay ciertos Magistrados que estn de acuerdo con el argumento pues
no expresan argumentacin distinta en votos redactados al efecto, por lo que tcitamente aceptaran la nica fundamentacin expresada en los distintos fundamentos jurdicos
de la sentencia pero no con el resultado, por lo que viene a crearse una tercera categora
imposible. Una nueva categora o unos pseudovotos diferenciados de los concurrentes
y de los disidentes, derivados del hecho de que an habiendo una nica opinin del Tribunal, sta no pertenece a todos los que lo integran porque as se manifiesta expresamente.
Y es que parece que con este tipo de prcticas la crtica schmittiana cobra todo su
sentido, contribuyendo as a las dudas de politizacin del Tribunal19. El sometimiento a
votacin de cuestiones constitucionales, con formacin de mayoras y minoras perfectamente identificadas por los propios miembros del Tribunal pero con una nica opinin
de la institucin, pone en evidencia la existencia de una serie de desacuerdos a los que falta y de ah el sentido del voto particular la fundamentacin jurdica que est en la
base de la discrepancia, poniendo en evidencia que simplemente no se est votando a fa17 Vid. en tal sentido, ZOBELL, K., Division of Opinion in the Supreme Court: A History of Judicial Disintegration, Cornell Law Quaterly, Vol. 44, 1959, pgs. 186 ss.
18 Pinsese, al respecto, ya no slo en las presiones al Tribunal respecto a la emisin de la Sentencia
31/2010, sino tambin en las renovaciones pendientes y la larga interinidad de algunos Magistrados, o en las
modificaciones que, al respecto, se han tenido que forzar para evitar la coincidencia en el mandato de dos tercios de los Magistrados del Alto Tribunal, por citar algunos aspectos. Vid. en tal sentido, la reforma de la Ley
Orgnica del Tribunal Constitucional por Ley Orgnica 8/2010, de 4 de noviembre.
19 As, recurdese que Schmitt alertaba del difcil o en realidad imposible deslinde entre poltica y
jurisdiccin en el seno del Tribunal Constitucional. Cfr. al respecto el agudo enfrentamiento Kelsen-Schmitt,
en SCHMITT, C., KELSEN, H., La polmica Schmitt/Kelsen sobre la justicia constitucional. El defensor de la Constitucin
versus Quin debe ser el defensor de la Constitucin?, Estudio Preliminar de Giorgio Lombardi, Madrid, 2009.
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vor del criterio de la mayora. Desde el momento en que no se expone la argumentacin

jurdica de quien explcitamente dice votar en contra del parecer mayoritario del
Tribunal, el perfil tcnico de ste se resiente, dando paso a estrategias ms propias del enfrentamiento poltico, perfectamente legtimas sin embargo, en otros mbitos20. As, a la
manifestacin declarada del voto en contra de un Magistrado ha de acompaarle, por naturaleza, la fundamentacin tcnica, de tal forma que si aqul toma abiertamente la decisin de apartarse del criterio de la mayora lo ha de hacer con una opinin alternativa.
Si estas premisas no se cumplen entonces el Tribunal deja de ser Tribunal para convertirse
en una Asamblea, ya que la fuerza de aqul y esto afecta tambin a cada uno de los
Magistrados que se identifican en su discrepancia, est en las razones jurdicas.
Y es que la cuestin no es que hayan votado en contra ciertos Magistrados pues, de
hecho, en los rganos judiciales colegiados las sentencias se votan por mayoras y as lo
explicita el propio art. 90.1 LOTC, sino la circunstancia misma de que la propia sentencia revele el voto de cada uno de sus miembros. Precisamente, de acuerdo con las consideraciones expuestas, los Magistrados que discrepan y que tambin, individualmente
considerados, se integran en la dinmica del Tribunal, no pueden convertirse en un
contrapoder poltico como tampoco lo es el propio Tribunal, debiendo igualmente
sujetarse a las formas y a los procedimientos de ste, acordes tanto al proceso judicial21
como a la propia naturaleza de esta institucin.
20 Son argumentos de teora general que conviene no perder de vista. Pinsese, al respecto, en las palabras
de Hamilton cuando en uno de los artculos de El Federalista afirmaba lo siguiente: Quien considere con atencin los distintos departamentos del poder, percibir que en un gobierno en que se encuentren separados, el judicial, debido a la naturaleza de sus funciones, ser siempre el menos peligroso para los derechos polticos de la
Constitucin, porque su situacin le permitir estorbarlos o perjudicarlos en menor grado que los otros poderes. El ejecutivo no slo dispensa los honores, sino que posee la fuerza militar de la comunidad. El legislativo
no slo dispone de la bolsa, sino que dicta las reglas que han de regular los derechos y los deberes de todos los
ciudadanos. El judicial, en cambio, no influye ni sobre las armas ni sobre el tesoro; no dirige la riqueza ni la
fuerza de la sociedad, y no puede tomar ninguna resolucin activa. Puede decirse, con verdad, que no posee
fuerza ni voluntad, sino nicamente discernimiento, y que ha de apoyarse, en definitiva, en la ayuda del ejecutivo hasta para que tengan eficacia sus fallos. Cfr. HAMILTON, A., MADISON, J., JAY J., El Federalista, Mxico,
1994, art. LXXVIII, pg. 330. Ms recientemente, Zagrebelsky sealaba que (), los jueces no estn ligados
a la ltima novedad, los transmisores s. La razn de ser del juez es el derecho, es decir, algo separado de la crudeza de la vida y de la inmediatez de los hechos, y de lo que ellos llevan en s de tosco, ocasional, arbitrario y
prepotente. El derecho constitucional, en cuanto derecho, es sutileza, estabilidad, ponderacin y equilibrio entre los factores principales de la vida social y poltica. Para ser as, no puede fundarse sobre la fuerza contingente, la que pretende prevalecer aqu y ahora por el nico hecho de existir. El sentido del derecho y de la Constitucin radica en lo contrario: impedir su descarnado predominio. ZAGREBELSKY, G., Principios y votos. El
Tribunal Constitucional y la poltica, Madrid, 2008, pg. 98.
21 El art. 80 LOTC dispone la aplicacin con carcter supletorio de la Ley Orgnica del Poder Judicial en
diversos aspectos entre los que se cita la deliberacin y votacin. Y en particular, el art. 260 LOPJ es rotundo
al efecto, disponiendo que 1. Todo el que tome parte en la votacin de una sentencia o auto definitivo firmar lo acordado, aunque hubiere disentido de la mayora; pero podr, en este caso, anuncindolo en el momento de la votacin o en el de
la firma, formular voto particular, en forma de sentencia, en la que podrn aceptarse, por remisin, los puntos de hecho y fundamentos de derecho de la dictada por el tribunal con los que estuviere conforme.
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II. EL CONTENIDO DE LOS VOTOS PARTICULARES

A) Planteamiento
El contenido de los votos particulares es susceptible de una distincin entre los aspectos generales de la sentencia, en los cuales se producen grandes coincidencias entre los
mismos, y los aspectos temticos del Estatuto, donde junto a importantes coincidencias,
hay tambin alguna discrepancia, pues no todos ellos abordan la totalidad de las cuestiones planteadas ni, cuando lo hacen, mantienen siempre las mismas posiciones. En lneas generales es posible partir de las siguientes premisas:
1) Todos los votos particulares coinciden en que la sentencia debera haber contenido ms declaraciones de inconstitucionalidad. Algunos incluso las cuantifican y otros
(en particular, el voto particular de Jorge Rodrguez-Zapata), entienden que estamos ante
un vicio colosal de incompetencia, razn por la cual el Tribunal no debi pronunciarse sobre el contenido del Estatuto, declarndolo todo l inconstitucional22. En lneas generales entienden que muchas de las interpretaciones conformes con la Constitucin deberan ser, en realidad, autnticas declaraciones de inconstitucionalidad, evitndose, de
este modo, las inseguridades jurdicas que implican el uso abusivo de aquellas. Pero ninguno de los votos particulares cuestiona las declaraciones de inconstitucionalidad apreciadas por la mayora, que se convierten, de esta forma, en declaraciones de inconstitucionalidad unnimes; si bien unos votos las defienden expresamente y otros no las
mencionan. A modo de ejemplo, resulta curioso que ningn voto particular llegue a realizar consideracin alguna, seria y fundamentada, sobre la inconstitucionalidad del dictamen vinculante del Consejo de Garantas Estatutarias.
2) Tambin todos los votos particulares critican, aunque con distinta fundamentacin, el abuso de las sentencias interpretativas, aunque no todos ellos analizan las consecuencias jurdicas que de ello pueden derivarse.
3) Igualmente existe coincidencia en que el fallo no es expresin de la argumentacin de la sentencia, pues no se llevan a aqul todas las interpretaciones conformes, que
simplemente permanecen a lo largo de los fundamentos jurdicos.
22 Para este magistrado el Estatuto de Autonoma de Catalua se subroga en el papel del legislador constituyente y modifica la Constitucin sin seguir los procedimientos arbitrados para su reforma; incurre en un vicio colosal de incompetencia que subvierte la divisin del poder entre el Estado y las Comunidades Autnomas
en todos los mbitos; lesiona la igualdad de todos los espaoles en sus derechos, en especial en el derecho, vinculado a la dignidad humana, de que pueden usar en Espaa la lengua espaola oficial del Estado; colapsa, en
fin, el sistema constitucional de fuentes del Derecho y, con l, el funcionamiento mismo del Estado. Y a continuacin aade: El Estatuto de Autonoma de Catalua incurre en un vicio colosal de inconstitucionalidad
formal por incompetencia en un sinfn de preceptos, que irrumpen en materias reservadas constitucionalmente
a la Constitucin y a las leyes estatales y autonmicas. Los temas afectados son, en particular, el rgimen local, el poder judicial, el sistema competencial, y el sistema de financiacin. Y aade: La regulacin es inadmisible y no slo produce una restriccin ilegtima e irreversible de la potestad legislativa del Estado (blindaje
ad extra) sino tambin de las potestades legislativas del legislador autonmico (blindaje ad intra) (). Entiendo
as que el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua es contrario a la Constitucin Espaola en su concepcin
tcnica esencial por la que blinda las competencias estatales y entorpece el ejercicio democrtico de las autonmicas, modifica la Constitucin Espaola y convierte en letra muerta treinta aos de jurisprudencia
constitucional.
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4) Y finalmente, las argumentaciones de los votos particulares no siempre coinciden

entre s, lo cual explica que no haya un nico voto particular sino cuatro. Sin embargo, en
lo que s se produce una gran coincidencia es en las declaraciones de inconstitucionalidad
aadidas a las declaradas por la sentencia. E incluso hay votos particulares que coinciden
en nmero de preceptos que deberan haber sido declarados inconstitucionales.
B) La posicin del propio Tribunal Constitucional
Lgicamente, el recurso presentado contra el Estatuto de Autonoma de Catalua no
cuestionaba la posicin del Tribunal Constitucional en orden a su enjuiciamiento, no pudindose decir lo mismo en relacin con las alegaciones realizadas por las partes, que intentaron hasta el ltimo momento impedir un pronunciamiento por parte del Tribunal,
lo que se ve reflejado en los propios antecedentes de hecho de la sentencia23. Sin embargo, la relevancia de la cuestin enjuiciada (prcticamente todo un Estatuto de Autonoma
se someta por vez primera al control del Tribunal) y, de forma especial, la solucin adoptada por la doctrina mayoritaria, hace que los cuatro votos particulares aborden esta problemtica a travs de las siguientes cuestiones.
1. La posicin del Tribunal Constitucional en relacin con los dems rganos
constitucionales del Estado
No parece un despropsito sealar que la STC 31/2010, adems de no resolver todas
las cuestiones inherentes a nuestro modelo autonmico, ha planteado otras nuevas que
afectan seriamente al modelo de justicia constitucional. Un modelo que, adems, puede
verse afectado tambin por las reformas realizadas en la LOTC. As, en primer lugar, la
llevada a cabo mediante la LO 8/2010 que prev que se les reste a los Magistrados entrantes el tiempo de retraso en la renovacin de los miembros del Tribunal (lo que implica en estos momentos la reduccin a seis aos del mandato de los Magistrados elegidos
por el Senado), y cuya inconstitucionalidad no parece admitir ninguna duda. Y por otra
parte, las modificaciones an pendientes de realizacin, como la proposicin de ley de reforma de la LOTC, admitida a tramite por el Senado en fecha 1 de junio de 201024, en la
cual se altera la naturaleza de los Estatutos de Autonoma, con la evidente intencin de
que no puedan ser declarados inconstitucionales, lo que tiene lugar desde el mas elemental desconocimiento de la teora de la argumentacin jurdica al privar al Tribunal de
la funcin de hacer interpretaciones de los preceptos estatutarios. En esta cuestin, los votos particulares presentan una misma lnea argumental, aunque con diferentes razonamientos.
23 Adems de las recusaciones de los magistrados, y el fallecimiento de uno de ellos, cfr. el antecedente de
hecho n 2 de la STC 31/2010, donde se exponen los diversos avatares a que se vio sometido el Tribunal Constitucional hasta el ltimo momento, con la finalidad de evitar un pronunciamiento del mismo.
24 BOCG n B-253-1, de 4 de junio de 2010.
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As, para Vicente CONDE, la condicin del Tribunal Constitucional como un Tribunal de Derecho, nicamente sometido a la Constitucin y a su Ley Orgnica, no le
atribuye, en su condicin de intrprete supremo, un espacio de disponibilidad de la norma sometida a su juicio, ni le permite reconfigurarla, sino que simplemente marca la
jerarqua de sus juicios respecto del resto de los dems posibles intrpretes de la Constitucin, razn por la cual el Tribunal no debe interferir en la dinmica poltica, lo que
podra producirse si no ejerce su funcin de control de constitucionalidad de las leyes. Y
ello porque al Tribunal no le corresponde una potestad de creacin de la ley ni, por supuesto, de creacin de un precepto estatutario.
Por su parte, Javier Delgado sigue la lnea argumental anterior, aunque quizs
con menor nfasis, para sealar que la sentencia se aparta de la funcin estrictamente jurisdiccional que corresponde al Tribunal, pues crea unas normas nuevas invadiendo el
campo funcional del legislador.
Jorge Rodrguez Zapata es, quiz, el que ms planteamientos generales realiza, tratando de fundamentar con ello la inconstitucionalidad global del Estatuto. A este respecto, y tras sealar los intentos de reforma de la LOTC para limitar las posibilidades de
control de los Estatutos de Autonoma, mantiene su tesis, expresada ya en otros votos
particulares anteriores, de que nos encontramos ante una reforma encubierta de la Constitucin25. Por otro lado, tras recordar que se invoca poco la jurisprudencia anterior y que
la doctrina de la STC 247/2007 es precedente de la actual seala que slo una vinculacin clara y visible a los propios precedentes asegura que la Constitucin no sea lo
que una mayora coyuntural de Magistrados del Tribunal Constitucional diga que es. Son
necesarias mayoras muy amplias y una fundamentacin slida y convincente, para cambiar precedentes antiguos y estables. As pues, el Tribunal abdica de su misin esencial
de garantizar la superioridad formal de la Constitucin, producindose un dao a s mismo y al sistema constitucional de fuentes del Derecho del que tardar aos en sanar, y
no proporcionando respuestas aceptables a los problemas planteados.
2. El significado de las sentencias interpretativas conforme con la Constitucin
Todos los votos particulares admiten la legitimidad de las interpretaciones conforme a la Constitucin, recordando incluso los lmites establecidos por la jurisprudencia
constitucional; pero entienden que la misma no puede consistir en una reconstruccin del
mandato normativo enjuiciado, hacindole decir lo que no dice ni quiso nunca decir. En
este caso las argumentaciones de los votos particulares coinciden sustancialmente.
As, para Vicente CONDE Las interpretaciones conformes, se fundamentan en el
principio de conservacin de la ley al servicio del principio democrtico, pero no permiten reconfigurar la misma, recrendola, pues eso es invadir la potestad legislativa. La
25 El voto particular, partiendo del principio de que nuestra Constitucin organiza y preside su propia
muerte, lo cual es cierto, destaca la rigidez de la misma, la cual es insuficiente porque todas las leyes tienen
una fuerza normativa irresistible. Si una ley vulnera la Constitucin, sus normas, aun siendo inconstitucionales, se impondrn a todos y la supremaca formal de la Constitucin devendr una teora inoperante en la prctica. De ah la importancia de que la jurisdiccin constitucional cumpla fielmente con su funcin.
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funcin jurisdiccional no es una funcin de creacin de la norma enjuiciada. Salvar la

constitucionalidad de una ley recurrida, negando lo que la misma dice, sobre la base de
hacerla decir lo que no dice () es un modo de abdicacin de la funcin jurisdiccional.
Y ello, porque el Tribunal no puede arrogarse la potestad de creacin de la ley 26, ni utilizar, como tcnica alternativa a la declaracin de inconstitucionalidad, una interpretacin
conforme lesiva del principio de seguridad jurdica.
Por su parte, Javier Delgado seala que se salva la constitucionalidad de muchos
preceptos, pero se les atribuye un sentido diferente y se les despoja de toda virtualidad
jurdica. El Tribunal, al proceder a una nueva redaccin de no pocos aspectos del Estatuto, se aleja de lo que prescribe la CE: No declara la inconstitucionalidad de preceptos
estatutarios que, en mi opinin, son claramente inconstitucionales, atribuyndoles un
sentido distinto al que deriva de su texto, con lo que se crea una norma nueva, cometido
propio del legislador absolutamente ajeno a la funcin constitucional de este Tribunal27.
Y ello porque tanto el art. 9.1 como el art. 9.3 CE suponen que las leyes que vulneran
el modo de convivencia que traza la Constitucin resulten radicalmente nulas y as ha de
declararlo expresamente este Tribunal, salvo en casos rigurosamente excepcionales cuya
justificacin debe quedar perfectamente explicitada en la sentencia. La interpretacin
conforme es una posibilidad legtima, siempre que la norma admita realmente un entendimiento, pero no puede usurpar el terreno del poder legislativo, haciendo que preceptos absolutamente claros y difanos deban ser entendidos como dice la sentencia. Y
aade: Una sentencia puede calificarse de interpretativa, en el sentido estricto de esta
expresin, cuando excluye una cierta interpretacin por inconstitucional o cuando impone otra por entender que un determinado texto no es inconstitucional si se entiende de
una determinada manera. Y recuerda, poniendo como ejemplo determinados preceptos
estatutarios, que el Tribunal ha actuado como un rgano legislativo, despojando a los
mismos de su sentido normativo, pues pasan a ser un mero conjunto de pretensiones,
propsitos, sugerencias o resmenes de jurisprudencia28.
26 Incluso sostiene que la potestad de interpretacin conforme debe ser ms restringida en el caso de los
Estatutos de Autonoma, precisamente por la funcin constitucional que cumplen. Si no cabe en general la recreacin de la Ley por el Tribunal Constitucional, menos creo que pueda caber tal recreacin cuando de un Estatuto de Autonoma se trata. Lo contrario sera inmiscuirse como rbitro de opciones polticas, funcin esta
que no corresponde a un Tribunal Constitucional. Este Magistrado, al igual que Javier Delgado, propone la declaracin de inconstitucionalidad de una cincuentena ms de preceptos estatutarios.
27 El propio Magistrado enumera buena parte de los preceptos estatutarios en los cuales se crea un
nuevo mandato. As considera que se produce, entre otros, en el prrafo dcimo del Prembulo, y en los arts. 5,
6.1, 6.2, 138, y 174.3. Asimismo, considera que otros preceptos estatutarios aparecen privados de cualquier
sentido normativo: arts. 33.5, 102.3, y todos aquellos donde aparece la clusula en todo caso, especialmente en los preceptos que regulan el sistema de delimitacin competencial. Con ello, seala el Magistrado, se viene a dar tierra a aquella extraa figura de la inconstitucionalidad, sin nulidad, pero con ineficacia que aparece
en la STC 247/2007, de 12 de diciembre.
28 A este respecto, el Magistrado recuerda toda la jurisprudencia anterior sobre las sentencias interpretativas y los lmites establecidos en ella (SSTC 11/1981, 2271985, 45/1989, 222/1992, 34/1993, 96/1996,
235/1995, 194/2000, 184/2003, 24/2004, 138/2005, 235/2007 y 238/2007), sealando que el Tribunal se
aleja ostensiblemente de lo que precisamente para l prescribe nuestra Norma suprema: no declara la inconstitucionalidad de preceptos estatutarios que, en mi opinin, son claramente inconstitucionales, atribuyndoles
un sentido distinto al que deriva de su texto, con lo que se crea una norma nueva, cometido propio del legislador absolutamente ajeno a la funcin constitucional de este Tribunal (). En esta sentencia el Tribunal ha
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Por su parte, Jorge RODRGUEZ-ZAPATA considera que la interpretacin conforme es

una posibilidad legtima siempre que la norma admita realmente un entendimiento, pero
sin que aquella pueda usurpar el terreno del poder legislativo, tal y como ha sucedido en
el presente caso. En este sentido, afirma lo siguiente: Una sentencia puede calificarse de
interpretativa, en el sentido estricto de esta expresin, cuando excluye una cierta interpretacin por inconstitucional o cuando impone otra por entender que un determinado
texto no es inconstitucional si se entiende de una determinada manera29. Las sentencias
interpretativas tienen sus lmites, que han sido ya delimitados por nuestra jurisprudencia y que, ahora, la sentencia parece olvidar. A este respecto, pone toda una serie de ejemplos de preceptos estatutarios afectados, que coinciden sustancialmente con los anteriores votos. Y a continuacin, explicita argumentalmente que nos encontramos en presencia
de una sentencia interpretativa de rechazo, pues el rechazo de una cuestin suele incluir
sutilmente una estimacin, la cual, al pretender evitar las declaraciones de inconstitucionalidad, se sita en un terreno resbaladizo. Por otro lado, seala que no estn todas las
inconstitucionalidades, que deberan ascender a una cincuentena ms de artculos, ni
tampoco son todas las inconstitucionalidades que estn, sin que la interpretacin conforme pueda considerarse un arreglotodo ni un desmntalotodo. Y es que el Tribunal
debe actuar con claridad y no hacer recomendaciones o sugerencias30.
Finalmente, Ramn Rodrguez Arribas, que fue quien solicit la votacin por bloques, a tenor de lo establecido en el art. 254 LOPJ aplicable por remisin del art. 80
LOTC, considera insuficientes las declaraciones de inconstitucionalidad (que debieron
afectar a 27 preceptos), y las interpretaciones conformes (a las cuales se debieron aadir
otras diez), manteniendo, de este modo, una posicin mas prxima a la mayora que la
sostenida por otros votos particulares. Asimismo, destaca que dichas interpretaciones no
se recogen en el fallo, como se acept en una de las ponencias mayoritariamente, ni en un
fundamento jurdico ltimo y conclusivo, al que debera referirse el propio fallo, y
como se acept con prctica unanimidad en otra de las ponencias. El Magistrado seala
que las mencionadas interpretaciones estn desperdigadas entre cientos de folios, situacin que dificulta la labor del intrprete y () la informacin de los ciudadanos. Y
al propio tiempo, entiende que, al estar en el fallo, ello equivale a una declaracin de estimacin parcial de la parte correspondiente del recurso, al declarar que no son inconsoperado no como lo que es un rgano jurisdiccional sino como lo que no es un rgano legislativo ,
pues crea un Estatuto nuevo.
29 Y aade a continuacin: La decisin de un Tribunal Constitucional debe ser siempre, en cambio, una
expresin vinculante de voluntad. Cuando desestima un recurso confirma quirase o no la voluntad de la
ley expresada en la norma jurdica que se controla. Por ello, cuando quiere contrarrestar esa voluntad de algn
modo, mediante la interpretacin, el matiz o la manipulacin de una sentencia interpretativa de rechazo, ha de
marcar siempre con claridad que es lo que quiere decir y aclarar al decidir si, y en que medida, su interpretacin afecta a la fuerza formal del acto legislativo, concluyendo que no encuentra en la sentencia esa precisin
en la mayor parte de las interpretaciones ocultas que no se llevan al fallo, pues no se explica en qu sentido
el Tribunal interpreta la norma y qu interpretaciones expulsa del ordenamiento jurdico.
30 Y aade lo siguiente: La sentencia ha logrado articular, en este caso, un fallo muy escueto, en el que
no se contienen excesivas declaraciones de inconstitucionalidad ni demasiadas interpretaciones conformes, con
una plausible benevolencia hacia el Estatuto de Autonoma de Catalua. Es decir, para el Magistrado la sentencia tiene el mrito de esconder con admirable habilidad el alcance del fallo, aunque, sin embargo, plantea el
problema de sus efectos.
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titucionales siempre que se interpreten en los trminos establecidos (). Por ello
concluye, citando parte de la jurisprudencia constitucional al caso, que tienen eficacia erga
omnes y que de no ser atendido tal mandato conducir a la inconstitucionalidad de su
aplicacin. Asimismo, coincide con los dems Magistrados en los lmites de las interpretaciones conformes, pues stas no pueden suplantar al legislador, ni reconstruir la norma, ni incluir otros preceptos o desarrollos normativos. Ahora bien, su discrepancia no
es tanto por lo que se dice sino mas bien por lo que omite, y por aquellas declaraciones y
fundamentaciones que considero insuficientes, ambiguas o errneas31.
3. Las consecuencias jurdicas de la actuacin de la mayora
Todos los votos particulares, unos con mayor nfasis que otros y como ya anticipbamos, estn de acuerdo en que la abusiva utilizacin de las interpretaciones conforme,
mxime cuando no todas ellas se llevan al fallo, produce una inseguridad jurdica que
afecta tanto a los diferentes operadores jurdicos como a los propios ciudadanos.
En este sentido, Vicente Conde seala que la tcnica de la interpretacin conforme,
en cuanto alternativa a la pura declaracin de constitucionalidad o inconstitucionalidad,
no puede caer en el riesgo de inseguridad jurdica () dejando mrgenes abiertos para
una eventual interpretacin de la interpretacin. La ley tiene como destinatarios a los
ciudadanos y su interpretacin debe ser inteligible para ellos, pues una tcnica contraria
en absoluto servira para la potenciacin de la auctoritas del Tribunal, ni para la confianza de los ciudadanos en su Constitucin. Y en esta lgica manifiesta que la sentencia rehace el Estatuto enjuiciado en puntos nucleares del mismo, transformndolo en otro, para
salvar su constitucionalidad. Y es que es posible afirmar a la luz de dichas opiniones que
el principio de conservacin de la norma, utilizado por todos los Tribunales constitucionales, y al cual sirve la tcnica de la interpretacin conforme, no puede impedir el enjuiciamiento, por parte de stos, de la conformidad o disconformidad con la Constitucin
de los Estatutos de Autonoma sometidos a su control, pues este tipo de normas no suponen un cambio significativo en la funcin enjuiciadora del Tribunal ni exigen una mayor intensidad en la utilizacin de la interpretacin conforme.
Javier Delgado reconoce, en esta lnea, que la va interpretativa resulta oscurecida
por la incertidumbre que, en cuanto a su eficacia, acompaa a este tipo de sentencias,
frustrndose la finalidad perseguida por la propia Constitucin: En definitiva, el resultado de lo que la sentencia denomina interpretaciones puede desglosarse en dos grandes apartados: en ocasiones, el nuevo sentido atribuido a los preceptos da lugar a un nuevo mandato, pero en otras la norma se vaca de contenido privndola de efectos
jurdicos.
31 Pero aade lo siguiente, retomando ideas ya expresadas por otros votos particulares relacionadas con el
mal uso de las interpretaciones conformes: De cualquier forma no se debe ignorar que, en los casos en que
la interpretacin conforme, por su alejamiento o incluso contradiccin con el texto legal, pudiera suponer una
extralimitacin jurisdiccional, porque lo correcto sea la declaracin de inconstitucionalidad del precepto
cuestionado, los reproches doctrinales o de cualquier otro tipo que pudieran hacerse al Tribunal, no legitiman,
ni siquiera justifican o explican, cualquier actitud desobediente a su pronunciamiento.
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Y por su parte, Jorge Rodrguez-Zapata afirma lo siguiente: Si en el ordenamiento jurdico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretacin admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusin o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente
insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad
de sus efectos, podra concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurdica. Por tal motivo, puede colegirse de su opinin que la sentencia parece tener un defecto capital de enfoque, sin que d respuestas aceptables, eludiendo la cuestin formal y
eliminando las cuestiones materiales o sustantivas. Y explica el Magistrado en detalle en
un argumento que no puede calificarse sino de rotundo: Los problemas formales (de incompetencia constitucional) deben determinar la inconstitucionalidad de un texto sin necesidad de entrar en un examen material o de fondo del mismo. Cuando existe un vicio
formal de incompetencia, y con mayor razn en un Estatuto de Autonoma, no cabe una
sentencia interpretativa. Un vicio de incompetencia evidente, consciente y radical, como
el del Estatuto de Autonoma de Catalua, impide a las disposiciones constitucionales estar donde estn. En esos casos el remedio no es su interpretacin conforme a la Constitucin sino la declaracin pura y simple de su inconstitucionalidad. De lo contrario, incidiendo en un razonamiento conclusivo comn a los distintos votos, se fomenta la
confusin jurdica, pues la seguridad jurdica cede el paso a la interpretacin manipulativa, lo que explica afirmando que la sentencia manipula los preceptos del Estatuto
de Autonoma de Catalua, los modifica y desconoce su sistemtica interna hasta convertirlo en un embrollo de normas vacas, paralizadas, futuras o a las que se hace decir lo
que no dicen, ni han querido decir. Y aade lo siguiente: Las leyes se traen ante este
Tribunal para que controle su conformidad a la Constitucin no para que llame con otros
nombres los principios, derechos, competencias y potestades que el legislador ya ha
creado. Solo Adn pudo tener ante si todos los animales del campo y todas las aves del
cielo para ver como los llamaba, y para que cada ser viviente tuviera el nombre que el les
diera (Gnesis, 2, 19).
El Magistrado, finalmente, clarifica lo que en realidad ocurre, advirtiendo de que
hay varias sentencias en una misma resolucin. Junto a una sentencia manifiesta la
que se deduce del fallo, hay una sentencia oculta, que no aparece en el fallo, aunque
es la que manipula innumerables preceptos esenciales del Estatuto de Autonoma de Catalua y los aproxima al sentido conforme a la Constitucin de otros Estatutos aprobados
con posterioridad a l, en un ejercicio desproporcionado de legislacin positiva. Y
concluye de este modo: Habr controversia sobre si esa doctrina escondida tiene plenos
efectos frente a todos (art. 161.1 CE a contrario) o si vincula a todos los poderes pblicos
(art. 38.1 LOTC) las desestimaciones del apartado 4 del fallo, en la medida en que
aunque en apariencia desestimen del recurso quieran ser argumentaciones interpretativas correctoras de muchas disposiciones. Ya por ltimo, nos recuerda que la judicatura
y la doctrina italiana han negado eficacia erga omnes a las sentencias que esconden entre sus fundamentos interpretaciones que no se llevan al fallo, lo cual ha de plantear importantes problemas a la hora de la ejecucin de la sentencia32. De cualquier forma, el c32 Aspecto que no obstante, como ya hemos expresado en otro estudio, requiere ser matizado pues, efectivamente, la normativa italiana niega valor doctrinal a las interpretaciones no contenidas en el fallo, prohi-
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mulo de argumentos que expresa el Magistrado producira, a juicio de ste, una confusin
jurdica que supone una vulneracin del principio de seguridad jurdica, debido a la manipulacin interpretativa efectuada en no pocos preceptos estatutarios. Con ello, concluye,
se puede producir un colapso de nuestro sistema constitucional, pues conduce a una
perfecta fragmentacin del Estado.
C) mbitos temticos estatutarios afectados
1. Concepto y contenido de los Estatutos de Autonoma
La STC 31/2010 ha perdido, a nuestro juicio, una colosal oportunidad para sentar
las bases de nuestro modelo autonmico, ofreciendo a otros operadores jurdicos, incluido el poder de reforma, los instrumentos adecuados para proceder a una modificacin del
Ttulo VIII de nuestra Constitucin, solucin sta que ahora, y tras la sentencia, nos parece imprescindible. As como en la STC 247/2007 el Tribunal se explay, ante la impugnacin de un solo precepto estatutario, en consideraciones generales sobre los principios del modelo autonmico, la funcin constitucional de los Estatutos y las reglas
generales del sistema de delimitacin competencial, como si de un manual se tratase,
ahora s que estaba obligado a hacer lo propio, pero en sentido contrario a como lo hizo
anteriormente. Ahora, con la impugnacin de todo un Estatuto de Autonoma, debera
haber realizado, con una importante pedagoga constitucional, toda una serie de consideraciones tendentes a cerrar el modelo autonmico en la Constitucin.
Sin embargo, el Tribunal ni siquiera responde a todas las argumentaciones de los recurrentes ni de las partes. nicamente aborda, por pura congruencia procesal, no siempre llevada a sus ltimos extremos, cuestiones generales atinentes al concepto y contenido
de los Estatutos de Autonoma, acentuando su carcter de ley orgnica, es decir, de
norma estatal, y situando en sus justos trminos la llamada funcin constitucional de los
Estatutos y su consideracin como normas de delimitacin competencial. En este sentido, creemos que hay un cierto cambio de orientacin jurisprudencial que debera haberse
justificado ms. Y es que, en lo que al contenido de los Estatutos atae, parece que la
STC 31/2010, sin alterar formalmente sus postulados anteriores, reflejados fundamentalmente en la STC 247/2007, parece representar un cierto cambio de orientacin jurisprudencial en relacin, al menos, con alguno de los contenidos estatutarios, como es el
caso de las declaraciones de derechos.
Tambin esta cuestin de carcter general es abordada, aunque con menor intensidad, por los votos particulares, los cuales no presentan discrepancias especiales entre s, ni
siquiera por lo que al procedimiento de reforma estatutario atae, pues todos ellos lo consideran, con mayores o menores matices, inconstitucional. En particular, los votos se
muestran muy restrictivos con la ampliacin de los contenidos estatutarios, entendiendo
que se ha producido una violacin del principio de reserva estatutaria del art. 147.2 CE.
Pero lo importante es sealar que esta lnea argumental es propia de la doctrina mayoritaria y parece contagiar a la mantenida por los diferentes votos particulares, pues los
bicin a la que no alude, sin embargo, la propia normativa espaola, teniendo en cuenta adems la postura favorable del propio Tribunal en diversas resoluciones.
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mismos renuncian, salvo contadsimas excepciones, y siguiendo los parmetros de la sentencia, a construir categoras dogmticas alternativas o, en su caso, a analizar las propuestas realizadas por los recurrentes y las partes.
As, Vicente Conde, posiblemente el voto ms expresivo en este tema, entiende que
los Estatutos de Autonoma no pueden contener declaraciones de derechos, ni regulaciones referentes a los rganos estatales, ni competencias exclusivas del Estado. Y tampoco pueden invadir las reservas constitucionales a favor de determinadas leyes orgnicas.
En cuanto a la reforma estatutaria, ve una contradiccin con el art. 147.3 CE, ya que el
procedimiento de aprobacin por las Cortes no puede ser objeto de regulacin por los Estatutos. Y tampoco la Generalitat puede convocar el referndum, pues dicha convocatoria corresponde al Rey.
Por su parte, Javier Delgado considera que los Estatutos no pueden regular nada que
est fuera de la competencia conjunta exigible para su elaboracin y reforma, sealando
que la sentencia no es clara en cuanto a la naturaleza y contenido de aquellos, remitindose a su voto particular a la STC 247/2007. nicamente admite, en base a la teora jurisprudencial de las leyes orgnicas conexas y del significado de las leyes de presupuestos,
la existencia de contenidos que guarden una relacin directa con la materia reservada, exigiendo que, adems, su inclusin haya de resultar precisa y necesaria. Y es que todo lo
que no sea objeto de la competencia conjunta Estado/Comunidad Autnoma, no puede
ser contenido propiamente estatutario, concluyendo que cuando la Constitucin ha previsto un contenido concreto para determinadas leyes, los Estatutos carecen de cualquier
competencia al respecto, pues las normas estatutarias no pueden regular materias que
queden fuera de su mbito. Si ello se produce, entonces el Estatuto incurre en una inconstitucionalidad formal, pues desapodera al Estado o la Comunidad Autnoma para regular por s solos la materia que no estaba en el mbito de la competencia conjunta. Asimismo, pone de relieve los peligros que encierra la denominada congelacin de rango de
la norma estatutaria, mostrndose partidario, cuando se produce una extralimitacin de
los contenidos estatutarios, de que, en este caso, no estemos ante autnticas normas estatutarias sujetas al principio de congelacin de rango. Finalmente, en cuanto a la reforma estatutaria, reitera la idea expresada por el anterior Magistrado advirtiendo que los
Estatutos no pueden regular el procedimiento ante las Cortes Generales, ni condicionar
la voluntad de stas. E igualmente coincide en que el referndum debe ser convocado por
el Rey, pues el Presidente de la Comunidad Autnoma no tiene atribuida la representacin de aquel.
Como habamos anticipado en lneas anteriores, el Magistrado Jorge Rodrguez-Zapata entiende que el Estatuto presenta un vicio colosal de incompetencia que la sentencia no ha asumido, pues no ha declarado la inconstitucionalidad formal del mismo. Inconstitucionalidad formal que excluye, por su propia naturaleza y en consecuencia con tal
argumento, cualquier tipo de sentencia interpretativa. Por lo dems, los peligros de petrificacin del ordenamiento jurdico vuelven a aparecer en los votos, con el consecuente
desplazamiento del derecho estatal derivado de la inclusin de cualquier contenido en los
Estatutos. Ello le lleva, de este modo, a pronunciarse de forma extensa sobre los lmites
de la reforma estatutaria, sealando que el EAC desfigura el 147.3 CE, al desconocer el
papel de las Cortes Generales, el del Rey y el de las competencias del Estado. En definitiva, concluye con argumentos contundentes afirmando que la sentencia supone una
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modificacin, en sentido federal, del Estado de las Autonomas, pues el Estado ya slo
puede disponer de los procedimientos de reforma constitucional, siendo se otro rasgo caracterstico de los Estados federales. Para este Magistrado, en suma, el Estatuto ejerce un
poder constituyente prorrogado o sobrevenido33.
Finalmente, Ramn Rodrguez Arribas se centra nicamente en la reforma estatutaria contenida en el Estatuto, especialmente en lo referido al tema del referndum y a la
intervencin del Rey, donde mantiene posturas idnticas a las ya expuestas.
2. Los aspectos identitarios
El Estatuto de Catalua, y en general todos los Estatutos de segunda generacin, suponen una reafirmacin, cuantitativa y cualitativa, de los aspectos identitarios de la respectiva Comunidad Autnoma, que van a verse reflejados en el Prembulo y en el Ttulo Preliminar del Estatuto. En esta cuestin, las discrepancias de los votos particulares,
que no presentan grandes contradicciones entre s, con la sentencia son radicales, proponiendo la declaracin de inconstitucionalidad de otros muchos ms preceptos estatutarios, pues entienden que en esta cuestin radica la filosofa poltica del Estatuto, siendo los preceptos estatutarios cuestionados la expresin jurdica de la misma.
Posiblemente, el voto particular de Vicente Conde sea el ms representativo de esta
discrepancia radical con la sentencia. As, empieza criticando la tcnica interpretativa de
la sentencia, al sealar que es equvoco por insuficiente afirmar que unos pasajes del
Prembulo pueden carecer de eficacia interpretativa, si no se ha dicho antes de modo terminante que tales pasajes son contrarios a la Constitucin. Precisamente porque los
pasajes en cuestin son contrarios a la Constitucin es por lo que carecen de eficacia jurdica interpretativa. Tal carencia no es adecuado deducirla, saltando sobre esos pasajes, de
la interpretacin de unos concretos preceptos, y como consecuencia de ella, sino que, a mi
juicio, segn acabo de sostener, debe ser razonada mediante el examen directo (y anticipado a los preceptos) de los pasajes preambulares cuestionados. Es decir, se interpreta el
Prembulo a travs de los preceptos estatutarios cuando debera ser al revs. Una tesis que
ser seguida por otros Magistrados, como Javier Delgado y Ramn Rodrguez Arribas. Y
es que se puede constatar la existencia de un conjunto global de elementos varios, objetivamente significativos en cuanto potenciales bases jurdicas de sustento de la configuracin nacional de Catalua, pudiendo advertir que la sentencia utiliza una sutileza
argumental no exenta de un cierto carcter evasivo.
A continuacin, centrando el tema, seala que la configuracin de una nacin distinta de la espaola tiene una singular transcendencia, pues una norma infraconstitucional establece los elementos normativos de sustento de una tal configuracin jurdi-
33 Y concluye afirmando lo siguiente: Con la consideracin aceptada por la mayora de que no importa
que el Estatuto de Autonoma de Catalua contradiga la Constitucin porque es obvio que la Constitucin se
protege a s misma sorprendente tesis esencial de la sentencia de la que discrepo y que los Estatutos de
Autonoma son algo parecido a una manual universitario, que trata de orientar con valor meramente descriptivo en una realidad constitucional indefinida por la CE, dispersa en criterios doctrinales y de categoras in-
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ca, esto es, el Prembulo y determinados preceptos estatutarios (arts. 2.4. 3, 5, 6, y

8.1.), es decir, casi todo el Ttulo Preliminar. As pues, nos encontramos ante un mismo
fenmeno global, directamente interrelacionado entre s. Obsrvese, sostiene el Magistrado, que la sentencia no dice que la concepcin jurdica de Catalua como nacin es directamente contraria al art. 2, el cual no se refiere a Catalua y, por tanto, no puede reconocer la realidad nacional de la misma, y cuya primaca debe garantizar el Tribunal
Constitucional, aunque s puede representar un sentimiento o una opcin poltica respetable. Por otro lado, seala que el Estatuto de Autonoma asigna un fundamento dual
al autogobierno de Catalua, uno de ellos ajeno a la Constitucin. Pero adems se alude a un ente poltico unitario (el pueblo cataln) con aptitud como tal para ser titular de
unos derechos cuyo origen es ajeno a la Constitucin. Tales premisas no pueden ser ms
que contestadas cuando afirma que el nico titular de la soberana es el pueblo espaol
al que, en estrictos trminos jurdicos, no puede contraponerse ningn otro pueblo
como sujeto unitario titular de derechos de significacin fundamentadora de un autogobierno. En definitiva, aunque estemos en presencia de un hecho histrico ello no empece para la calificacin de tal hecho como contrario a la Constitucin34.
En otro orden de consideraciones, entiende que el art. 2.4 del Estatuto es inconstitucional y nulo, y que la sentencia, al no declararlo as, est devaluando el significado
normativo del precepto, transformndolo en otro distinto para salvar su validez constitucional. Adems, al utilizar la expresin el marco poltico se est aludiendo a la existencia de dos entes de similar entidad poltica cuando lo cierto es que la Generalitat es
Estado, pero no es reconducible al Estado espaol. Asimismo, considera, en lo que es una
lnea argumental constante en los votos, que el art. 5 del Estatuto segn interpretacin
de la sentencia, es un ejemplo de cmo se rehace un precepto estatutario, transformndolo en otro: lo que el precepto dice es precisamente lo que la sentencia niega, siendo obvio que el precepto reproduce lo que se dice en el Prembulo. Finalmente, tambin considera inconstitucional la regulacin estatutaria de la lengua, que entiende como un
instrumento de construccin nacional. A este respecto, seala que el artculo la del
art. 6.1 del Estatuto sita fuera del mbito de la normalidad el uso posible de otras lenguas, y que al no declararse inconstitucional se produce una situacin de inseguridad
jurdica. En cuanto al deber de conocer el cataln, afirma que la sentencia niega el sentido jurdico del precepto, dndole, como ya ocurra con anterioridad con otros artculos,
otro diferente al de sus trminos literales. Para el Magistrado el Estatuto no es una norma adecuada para imponer deberes a la ciudadana, mostrndose asimismo contrario a
muchos de los derechos lingsticos estatutorizados35.
ciertas (FJ 58, tercer prrafo), se contradicen los principios elementales que acabo de enunciar y el Tribunal abdica de su misin esencial de garantizar la superioridad formal de la CE sobre los Estatutos de Autonoma.
34 A este respecto el Magistrado interpreta adecuadamente la voluntad del legislador estatutario sealando
que el razonamiento de la sentencia, a mi juicio, confunde la eficacia jurdica interpretativa de tales trminos,
aunque el Tribunal no la hubiera negado de forma taxativa; y porque en el plano del derecho internacional
mucho mas relevante sin duda para los impulsores del texto es igualmente difcil de imaginar que el fallo del Tribunal pueda privar de potencialidad reivindicativa a una norma de derecho interno que dispone, sin
que el Tribunal Constitucional lo haya anulado, que Catalua es una nacin y que tiene smbolos nacionales.
35 Y aade lo siguiente: Creo que slo desde la radicalidad de las ideas de Nacin y Estado, y en relacin
con ellas de la de ciudadano del Estado, tiene explicacin que en la norma suprema que los configura como tales puedan imponerse deberes bsicos a los ciudadanos (extensibles en trminos iguales a todos ellos) de la n-
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Por su parte, Javier Delgado destaca la importancia de los Prembulos, pues en ellos
se explica, da sentido y sirve de base fundamental para la interpretacin de los conceptos, definiciones, principios y normas fundamentales que se contienen en un Estatuto.
Y por ello deben ser recurribles. Pero es que, adems, la quintaesencia del Estatuto est
en el Prembulo, que tiene su directo reflejo en el Titulo Preliminar. Desde estos planteamientos le resulta posible afirmar, en consecuencia, que se deberan haber declarados
inconstitucionales todas las referencias a la nacin y expresiones similares que se contienen en el Prembulo, as como las consecuencias jurdicas que de esta concepcin se recogen en el Titulo Preliminar, mostrndose contrario a la tcnica que utiliza la sentencia,
constantemente reiterada por ste y otros Magistrados, y que hace decir a los preceptos
estatutarios lo que realmente no dicen ni quieren decir36. Coincidiendo con los argumentos de Vicente Conde, considera igualmente inconstitucional la regulacin de la lengua.
Jorge Rodrguez-Zapata tambin realiza, citando las SSTC 76/1988, 147/2007 y
103/2008, una radical crtica a la regulacin de los aspectos identitarios, sealando que ni
nacin es un termino extraordinariamente proteico, ni Estado un concepto ambiguo, ni la
ciudadana espaola un genero con diecisiete especies. Y considerando el Prembulo, sostiene que en el mismo, examinado por la sentencia de forma aislada y sin una visin de
conjunto, se mantienen afirmaciones que irrumpen en los mbitos inconfundibles del poder constituyente, utilizando el lenguaje propio de los textos constitucionales. Son estos
motivos los que le llevan a proclamar que el fallo no debera haberlo privado slo de eficacia interpretativa, pues es inconstitucional, mxime si se trata de un Estatuto de Autonoma, donde los Prembulos sirven de canon de interpretacin no slo del propio Estatuto, sino de todas las normas del ordenamiento autonmico que dimanan de l, y
vinculan a todos los poderes pblicos autonmicos. E igualmente, en lnea coherente con
otros votos particulares, seran inconstitucionales todos los artculos del Ttulo Preliminar
que se refieren a la cuestin, representando algunos de ellos una clara opcin confederal y
desconociendo que en nuestro ordenamiento jurdico el Estado central siempre ostenta una
posicin de superioridad.
Por su parte, Ramn Rodrguez Arribas mantiene unos planteamientos semejantes
a los anteriores, concluyendo que las concepciones mantenidas sobre los aspectos identitarios, aunque pudieran ser entendidas como aspiraciones polticas de un partido o de
un grupo social, son constitucionalmente inadmisibles; consideracin sta que se extiende a los arts. 5 y 8.1 del Estatuto, as como a diferentes derechos lingsticos.
dole del referido al conocimiento de un idioma; pero, negndose esos elementos de partida (Nacin y Estado,
y condicin de ciudadano diferenciada), y negando el carcter del Estatuto de Autonoma en cuanto Constitucin de una Comunidad Autnoma, faltan las bases jurdicas para poder establecer un deber como el que examinamos. En otros trminos, y respondiendo al planteamiento de la sentencia al que doy respuesta: creo que la
imposicin del deber de conocimiento de un idioma no es una opcin abierta al legislador estatuyente.
36 En este sentido seala que una vez que la sentencia ha declarado que la Constitucin no reconoce otra
nacin que la Nacin espaola, debera haber declarado inconstitucionales el art. 8.1, referente a los smbolos
nacionales; el art 2.4, cuando seala que los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Catalua; el art. 5,
referente a los derechos histricos del pueblo de Catalua; el art. 3.1, referente al principio de bilateralidad; el
art. 6.1, donde se regula la lengua propia de Catalua; y diferentes preceptos estatutarios reguladores de los derechos lingsticos.
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3. Derechos estatutarios
Las declaraciones de derechos estatutarias haban sido ya objeto de enjuiciamiento
por la STC 247/2007, a la cual estos mismos Magistrados presentaron diversos votos particulares. Ahora, la STC 31/2010, efecta un ligero cambio de orientacin jurisprudencial, a nuestro juicio acertado, en orden a una mayor aceptacin de este tipo de declaraciones estatutarias. Los Magistrados discrepantes, consecuentes con su lgica, presentan
tambin votos particulares, en los cuales sostienen la tesis de que se ha excedido el
principio de reserva estatutaria. Sin embargo, y segn ellos para no reiterar sus argumentos expuestos en sus votos particulares a la STC 247/2007, las consideraciones realizadas en el presente caso son mucho ms escuetas y menos argumentadas, con excepcin
de los llamados derechos lingsticos, sin que se puedan apreciar contradicciones sustanciales entre las posturas mantenidas.
El Magistrado que ms se explaya sobre estas cuestiones es Vicente Conde, para
quien los Estatutos de Autonoma no pueden contener declaraciones de derechos, remitindose al voto particular que suscribi a la STC 247/2007: Me parece que carece de rigor jurdico una tesis que, en lo esencial, se resume en la idea de que los que en el texto
legal se establecen como derechos no lo son. Asimismo, enjuicia los mandatos estatutarios: cuando en el Estatuto se establece un determinado mandato normativo, la existencia jurdica como tal de dicho mandato no esta condicionada por la regulacin que del
mismo pueda, o deba, hacerse en las normas a que se remiten los preceptos en los que se
establece, pues (...) el respeto a esos mandatos viene ya impuesto a las normas a las que
el Estatuto se remite, de modo que en los extremos concernidos por dichos mandatos el
Estatuto de Autonoma es condicin de validez de las normas a las que se remiten. Y
ello sin que pueda entenderse al revs, pues las normas remitidas no son condicin de la
validez de la norma de remisin, sino que la validez de sta es condicionante de la de las
normas remitidas. Por lo dems, y de nuevo, en los derechos lingsticos se hace deducir
de los preceptos estatutarios lo contrario de lo que dicen: Lo que no cabe es que el precepto disponga lo que dispone; y en la medida en que lo hace, debe declararse inconstitucional y nulo. Lo que no cabe, es entenderlo de modo contrario a su sentido para salvar
su constitucionalidad.
Por su parte, Javier Delgado analiza los principios constitucionales referentes a
esta cuestin, concluyendo que el Estatuto supone, por principio, una desigualdad de derechos, no siendo aqul la norma habilitada a tal respecto. Dichos argumentos le llevan
a declarar los preceptos que expresamente considera inconstitucionales (arts. 15.1 y 2, art.
20, art. 21.1 y 2, art. 37.1.2 y 3 y art. 38.1).
El resto de votos son ms puntuales pues, en primer lugar, Jorge RODRGUEZ-ZAPATA se centra nicamente en la materia de los derechos lingsticos, a los cuales califica
de ejemplo evidente de sentencia oculta a la que viene haciendo referencia. Y por su parte, Ramn Rodrguez Arribas se limita a sealar que las consideraciones de la sentencia
sobre determinados derechos, como la vida, la educacin y la libertad religiosa (arts. 20,
21 y 41.5 EAC), y realizadas como interpretaciones conformes, hubieran debido trasladarse al fallo.
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4. El Poder judicial
La regulacin estatutaria del Poder Judicial, tema en el cual la sentencia aprecia un
mayor nmero de inconstitucionalidades, es abordada por los votos particulares, con la
excepcin del de Jorge Rodrguez-Zapata que apenas se pronuncia sobre el tema. Y lo hacen con planteamientos similares, aunque con razonamientos no siempre idnticos.
Quiz en esta cuestin no conviene olvidar, a la hora de entender las discrepancias en esta
cuestin, que todos los Magistrados con opiniones minoritarias tienen la condicin de
Magistrados del Tribunal Supremo y que desde sta han accedido a la categora de
miembros del Tribunal Constitucional.
A tal efecto, la discrepancia mas radical, pero tambin el razonamiento ms fundamentado, corresponde a Vicente CONDE, para quien estamos ante un tema que no es, propiamente hablando, un contenido de los Estatutos, por lo que a priori existe una violacin
del principio de reserva de ley orgnica as como sobre el alcance de la LOPJ. As, el voto
empieza criticando la tesis de la STC 247/2007 sobre la distincin entre validez y eficacia de los preceptos estatutarios que invadan la reserva de ley orgnica, en el sentido,
como ya expuso en su propio voto particular a la referida sentencia, de que carecan segn
el Tribunal, de eficacia pero no de invalidez. A este respecto, recuerda que, efectivamente,
ahora la sentencia no trae a colacin esta doctrina, lo que plantea el problema de si se ha
rectificado o no, y sealando que el vaciamiento de muchos preceptos estatutarios le hace
sospechar que los efectos de esa doctrina, por m rechazada, puedan haber operado
implcitamente en la adopcin de las decisiones a que llega la sentencia. Asimismo, considera que la sentencia es muy tolerante con los preceptos estatutarios, y que la distincin
entre la Administracin de Justicia y la Administracin de la Administracin de Justicia, doctrina jurisprudencial construida por va de interpretacin conforme, no puede
conducir a la elaboracin de todo un Ttulo: En una reflexin histrica inmediata creo
que el referido salto debiera hacer pensar al Tribunal sobre los resultados a los que conducen a veces a lo largo del tiempo las interpretaciones conformes mediante las que, atenuando el rigor del discurso jurdico, se acepta rebajar la claridad de los lmites entre lo
que constitucionalmente debe corresponder en todo caso al Estado y lo que pueda corresponder a las Comunidades Autnomas. En cuanto al Consejo de Justicia entiende,
poniendo de manifiesto un hecho palpable, que se declara la inconstitucionalidad de un
rgano y al mismo tiempo se pretende salvar la constitucionalidad posible de un rgano diferente, que el Estatuto no ha creado en este caso. En definitiva, estaramos ante un
juicio preventivo de constitucionalidad, tan rechazable como los juicios preventivos de
inconstitucionalidad: En realidad de lo que se trata con tal recurso dialctico es de salvar determinados contenidos de los artculos siguientes, sobre la base irreal de considerarlos referidos, no al rgano concreto al que el Estatuto de Autonoma de Catalua los
refiere, sino a otro rgano hipottico. El Magistrado seala lo que es obvio pues, una vez
declarado inconstitucional el rgano, tambin lo deben ser todas sus competencias y composicin, pues no puede haber competencia sin sujeto ni composicin de un rgano sin
rgano.
Tambin el voto de Javier Delgado insiste, fundamentalmente y en una lnea similar
a la anterior, en los Consejos de Justicia, considerando que la sentencia se inventa un
nuevo rgano que ya no se inserta en la organizacin del Consejo General del Poder Judi-
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cial sino en la Generalitat: es un rgano autonmico totalmente falto de apoyo estatutario.

Ello le permite afirmar, en consecuencia, que la inconstitucionalidad del art. 97 debe extenderse a los arts. 98 y 99, reguladores de la composicin y atribuciones de dicho Consejo.
Finalmente, la posicin de Ramn Rodrguez Arribas expresa su sensibilidad con
esta cuestin, donde las incoherencias de la sentencia aparecen claras y determinantes, y
manifestando su mxima discrepancia con la fundamentacin de la mayora. En relacin
con el Consejo de Justicia se refiere a los rganos inexistentes que reaparecen. Y asimismo se muestra contrario a las posibilidades de su regulacin por la Ley Orgnica del
Poder Judicial que apunta la sentencia, pues no es posible, constitucionalmente hablando, crear Consejos desconcentrados, aunque la sentencia diga que las formulas de desconcentracin son constitucionalmente imprescindibles: Lo ms que cabra hacer y ya
fuera del Estatuto de Autonoma, sera la creacin de un rgano que asumiera exclusivamente las competencias autonmicas sobre la Administracin de la Administracin de
Justicia, pero sin ninguna facultad sobre los jueces y magistrados y sin sustituir a las Salas de Gobierno integradas solo por aquellos.
5. El rgimen local
El rgimen local configurado por el EAC apenas es abordado en los votos particulares a la sentencia. Un tema donde no se produce ninguna declaracin de inconstitucionalidad, aunque s importantes interpretaciones conformes que desvirtan el sentido
y contenido de algunos preceptos estatutarios.
Prcticamente va a ser Vicente Conde el nico que presente un autntico voto
particular en esta cuestin. En su opinin el Estatuto hace desaparecer la provincia, por
lo que, con ello, la organizacin territorial del Estado no tiene continuidad estricta en
Catalua. Por tales motivos, porque la estructura territorial no puede ser discontinua,
puede llegar a afirmar que los arts. 90 y 91 son inconstitucionales. Siendo esto as concluye que la interpretacin de la sentencia puede ser calificada de artificiosa y falta de
realismo, pues, la denominacin que la Constitucin da a unos entes integrantes de su
organizacin estructural supone un elemento de identidad que creo que no admite su
cambio por normas infraconstitucionales. Es por tales motivos por los que, de nuevo y
ahora en esta cuestin, la sentencia crea inseguridad jurdica en un tema de tanta trascendencia como es la estructura territorial del Estado, al no pronunciarse sobre lo que sea
la veguera y dejarlo a lo que diga el legislador de desarrollo.
Se acerca a tal razonamiento, por su parte, Ramn Rodrguez Arribas, quien aprecia
la existencia de alguna inconstitucionalidad, sealando que no se puede dejar todo
abierto con una suerte de constitucionalidad condicional, segn lo que haga el legislador autonmico.
6. Las competencias
El sistema de distribucin competencial es analizado por la sentencia con tres declaraciones de inconstitucionalidad, referidas todas ellas a la misma cuestin, y con
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muchas interpretaciones conformes, no todas las cuales se llevan al fallo de la misma. Los
votos particulares abordan, no con excesiva extensin, pues parecen entender que el
modelo estatutario ha sido totalmente desactivado por la sentencia de la mayora, el sistema competencial, si bien proponiendo ms inconstitucionalidades, especialmente por
lo que se refiere a los arts. 110, 111 y 112. De otra parte, presentan algunas discrepancias
entre s.
En efecto, Vicente Conde se muestra contrario a los arts. 110, 111 y 112, al sealar
que los tres son inconstitucionales por hacer interpretaciones abstractas de conceptos
constitucionales, y por situarse en el lugar que corresponde al Tribunal como intrprete
supremo. Asimismo, seala que la sentencia desvirta el significado de los preceptos a
base de convertirlos en una mera descripcin sistematizada de la jurisprudencia, descripcin que no es vinculante, sin embargo, para el Tribunal Constitucional. Ahora
bien, la no declaracin expresa de inconstitucionalidad formal de los referidos preceptos
le hace sealar que lo que en otro tiempo fue doctrina se ha convertido ahora en norma
legal que, a menos que se expulsen del ordenamiento jurdico mediante su declaracin
de inconstitucionalidad y nulidad, no pueden ser desconocidas por el Tribunal con doctrinas no respetuosas con el contenido de dichas normas. Aunque no se dice que no son
normas jurdicas, sino slo descripcin sistematizada de la jurisprudencia, los preceptos
sobre los que discurro no son interpretaciones abstractas de conceptos o categoras constitucionales, en cuyo caso seran inconstitucionales, sino definicin sistematizadora y globalizada de las funciones comprendidas en las concretas competencias asumidas por la
Generalitat en el Estatuto. Son conceptos estatutarios, en definitiva37. El Magistrado
acepta las tesis de la sentencia sobre el art. 110, comparte la inconstitucionalidad del
111, entiende que la inclusin de la potestad reglamentaria en el art. 112 es inconstitucional, y discrepa de la interpretacin conforme del 114. Pero tambin considera inconstitucionales muchos otros preceptos del reparto de competencias: el alcance de
competencia exclusiva, la expresin en todo caso, la participacin en materias de
competencia estatal, las competencias en materia de derecho civil, de inmigracin, etc.,
concluyendo que el sistema puede quedar congelado y bloqueado38.
37 Lo que hace la sentencia, a mi juicio, es desvirtuar el significado jurdico ordenador de los preceptos,
a base de convertirlos en una mera descripcin sistematizada de la jurisprudencia de este Tribunal sobre el sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas, que, (si he comprendido bien),
concluye negando que esa descripcin sistematizada pueda ser vinculante para el Tribunal Constitucional. Y
ms adelante aade: En la materia que ahora nos ocupa no puede aceptarse, que lo que fue en su da doctrina
de este Tribunal, como tal revisable por l, al transmutarse en norma jurdica de la rigidez que es propia de un
Estatuto de Autonoma, el sistema de distribucin de competencias pueda quedar bloqueado y alterado, congelado en el Estatuto, sin revisin unilateral posible, y ahora sobre otra base, cual es la de las definiciones de sus
arts. 110, 111 y 112 (inexistentes cuando dicha doctrina jurisprudencia se pronunci), lo que sobre bases jurdicas distintas pudo ser un cierto momento de nuestra jurisprudencia.
38 A este respecto, entiende que la reserva de la exclusividad del Estado no puede contraerse slo al momento de la decisin, sino que es extensible a todo el espacio lgico del ejercicio de la competencia exclusiva.
Y concluye de la siguiente forma: Cosa diferente es que con plena disponibilidad de su competencia el titular pueda, si as lo considera conveniente, abrir vas de colaboracin y de participacin de quienes, en su caso,
pudieran resultar afectados por su ejercicio; pero eso es distinto de que en un Estatuto de Autonoma, con la rigidez que es propia a tal tipo de fuente del Derecho, respecto de la que no vale la disponibilidad unilateral del
Estado sobre su posible modificacin, invada el mbito de la competencia exclusiva del Estado, atribuyendo en
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Por su parte, con argumentos de fondo en parte coincidentes con el anterior Magistrado, Javier Delgado entiende que los arts. 110 a 112 son autnticas normas jurdicas, pues constituyen verdaderos mandatos, y los tres son inconstitucionales a su juicio,
ya que la definicin de lo que ha de entenderse por competencia, as como las potestades
que la integran, est reservada a la Constitucin. Por ello, estamos en presencia de preceptos sin virtualidad jurdica alguna, pues sta nicamente puede predicarse de la
propia doctrina del Tribunal y no de los contenidos de estos preceptos estatutarios.
Ello le permite criticar la fundamentacin de la sentencia en el sentido sealado por sta
de que la regulacin estatutaria es para evitar la incertidumbre que puede existir para la
cognoscibilidad y reconocimiento de la doctrina jurisprudencial, argumento ste que,
a su juicio, atenta contra la ms elemental de las inteligencias. Finalmente, se muestra
contrario a la interpretacin dada a la expresin en todo caso, existente en numerosos
preceptos reguladores de las competencias estatutarias39.
Aunque con matices diferenciados en la argumentacin, tambin Jorge Rodrguez-Zapata se muestra radicalmente contrario con el sistema del blindaje, entendiendo
que es inadmisible por ello que el Estatuto de Autonoma de Catalua concrete o
precise las materias y competencias que el art. 149.1 CE ha reservado a todo el Estado,
obstruya en cualquier forma que el Estado legisle con carcter general en ejercicio de esas
competencias o dirija mandatos al Estado y le imponga, incluso, una organizacin estatal determinada. Sus anlisis sobre la tcnica del blindaje son exhaustivos, pues sostiene que mediante dicha tcnica se produce una autntica esclerosis del reparto competencial, la petrificacin del ordenamiento jurdico y el desplazamiento del derecho
estatal. Y a continuacin seala que el precio que hace pagar la sentencia por el empleo
de tal tcnica es el de privar parcialmente de valor vinculante a las normas estatutarias en
cuestin, rompiendo todo la coherencia del Estatuto: Qu ocurre con la fuerza activa o
innovadora y fuerza derogatoria del Estatuto de Autonoma de Catalua, por la que ste se
inserta en el ordenamiento jurdico? Sigue vigente en Catalua el derecho del Estado
afectado por un estatuto que contiene, en realidad, una clusula subrogatoria gigantesca?. En funcin de todo lo anterior concluye que se producirn consecuencias incalculables en el sistema de fuentes del Derecho, pues Toda norma incompetente pasara a
evitar su inconstitucionalidad llamando en su auxilio a la norma competente para que
dote de fuerza normativa a sus deseos, y sin perjuicio de que con toda o perfecta libertad
pueda dejarla, cuando desee, hurfana nuevamente de competencia.
El voto particular de Ramn RODRGUEZ ARRIBAS parece tener un perfil diverso a
los anteriores, pues no se opone frontalmente a las tesis de la mayora y slo discrepa en
l ningn tipo de competencia a una Comunidad Autnoma, por muy liviana que pueda ser esa competencia,
que en cualquier caso supondra para el Estado, titular de la competencia exclusiva, una limitacin que en adelante deber respetar.
39 Sus conclusiones son rotundas y plenamente acertadas en este mbito temtico: todos estos preceptos,
con esta tcnica de despojo de sentido normativo, pasan a ser un conjunto de pretensiones, sugerencias o resmenes de jurisprudencia. Esta falta de virtualidad jurdica de la norma, siempre anmala, resulta ms llamativa
cuando el mandato contenido en el precepto estatutario tiene como destinatario nico el Estado: el Estatuto es
una ley, lo que significa que sus preceptos son normas jurdicas, con toda la fuerza vinculante frente a todos que
es propia de la ley, de suerte que si sta ordena al Estado una determinada actuacin () el Estado estar obligado a llevarla a cabo; y ello aunque la sentencia declare que el Estado puede o no cumplir con el mandato con
entera, plena y perfecta libertad, evitando as la declaracin de inconstitucionalidad.
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algunas materias puntuales y concretas, apreciando inconstitucionalidades nuevas en los

arts. 117.3, 138, 174.3, 134, 142.2, 180, y 183, entre otros.
7. Relaciones institucionales
El mbito de las relaciones institucionales es analizado por la sentencia en directa relacin con el principio de bilateralidad, no efectuando ninguna declaracin de inconstitucionalidad lo que es contestado desde los votos particulares, aunque s algunas interpretaciones conformes, no toda las cuales, como ocurre con tantas otras cuestiones, son
llevadas al fallo de la sentencia.
As, Vicente Conde propone, frente a la ausencia de disconformidad con la Constitucin por parte de la sentencia, la declaracin de numerosas inconstitucionalidades. Pero
adems entiende que no son contenidos de los Estatutos, y que las remisiones a las leyes
no salvan la inconstitucionalidad de los preceptos afectados. De nuevo, como ya se ha denunciado respecto a otros mbitos, sostiene el Magistrado que la interpretacin conforme
realizada por la sentencia llega en ocasiones a extremos inaceptables para m, pues supone hacerle decir a veces a los preceptos lo contrario de lo que en una lectura respetuosa con su literalidad debe entenderse que dicen. Por ello, y en este sentido, considera inconstitucionales los arts. 174.3, 180, 182, 183, Disposicin Adicional Segunda y 187.1
y 2 del Estatuto.
Por su parte, Javier Delgado, como hemos apuntado, considera inconstitucional la
regulacin del principio de bilateralidad del art. 3.1 del Estatuto, pues es una consecuencia de la configuracin de Catalua como nacin, as como la rbrica marco poltico del ttulo Preliminar. Y tambin considera inconstitucionales los arts. 174.3, 180
y 183, pues en modo alguno le es dado al legislador estatuyente precisar los mecanismos
a travs de los cuales el Estado ha de hacer efectiva esa cooperacin y mediante los que ha
de articularse la participacin de las Comunidades Autnomas en el ejercicio de las competencias del Estado. Es decir, el Estatuto de Autonoma no es la norma adecuada, ya
que el objeto escapa del preciso mbito de las competencias conjuntas susceptible de ser
regulado por la ley estatuyente.
Jorge Rodrguez-Zapata tambin retoma ideas anteriores para criticar la configuracin de el marco poltico que se hace en el Ttulo Preliminar del Estatuto y la teora
de la posicin singular de Catalua. Y es que entiende desde la base de la argumentacin,
que nos estamos situando en un sistema de relaciones propias del Derecho internacional,
como si de Estados soberanos se tratase, concluyendo que las relaciones entre el todo y la
parte no pueden ser detalladas de una forma general y permanente. De este tono crtico
participa tambin Ramn Rodrguez Arribas.
8. La financiacin
En el tema de la financiacin autonmica, la sentencia de la mayora nicamente
aprecia la existencia de dos inconstitucionalidades formales y realiza varias interpretaciones conforme a la Constitucin. Y por su parte, los votos particulares, aunque lo con-
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sideran uno de los temas claves del Estatuto, sin embargo apenas se refieren a esta cuestin, aunque aprecian la existencia de muchas inconstitucionalidades.
Para Vicente Conde no es ste un contenido propiamente estatutario, razn por la
cual han de primar las reservas a favor de leyes orgnicas. En tal sentido, y tras recordar
los lmites de la interpretacin conforme, entiende que slo por razones formales, es decir por la invasin del mbito competencial reservado a la LOFCA, los preceptos estatutarios son inconstitucionales. Sus ltimas consideraciones se enmarcan en uno de los hilos conductores argumentales de los votos, pues para el Magistrado la sentencia salva la
constitucionalidad de los preceptos convirtindolos en otros totalmente diferentes. As,
considera inconstitucionales los arts. 201.3, 204.1 y 4, 205, 206.5, 210, 219.2 y 4 y las
disposiciones adicionales sptima, octava, novena y dcima.
En anlogo sentido se pronuncia Javier Delgado, para quien, citando la jurisprudencia constitucional anterior (a tal efecto, las SSTC 11/1984, 197/1987, 68/1996,
192/2000, 16/2003, 109/2004 y 13/2007), la regulacin estatutaria limita la libertad de
configuracin del legislador estatal, tratando de reducir el protagonismo de la LOFCA,
que es la norma delimitadora de las competencias financieras estatales y autonmicas.
Finalmente, el Magistrado Ramn Rodrguez Arribas considera la sentencia insuficiente, pues como avanzbamos aprecia la inconstitucionalidad de otros muchos preceptos estatutarios que enumera conclusivamente: arts. 201.4, 205.1, 106.5, 210 y las
disposiciones adicionales tercera, octava, novena y dcima.
III. CONCLUSIONES
De los cuatro votos particulares analizados es posible establecer, entre otras, las siguientes conclusiones:
Los votos particulares, unas veces manteniendo una misma lnea argumentativa y
otras, las menos, presentando discrepancias entre s, presentan una concepcin radicalmente distinta de la mantenida por la sentencia.
Resulta significativo que los autnticos votos particulares a la sentencia sean suscritos todos ellos por Magistrados del Tribunal Supremo. No obstante, ello no debe a
nuestro juicio ser interpretado como un renacimiento de las tensiones entre la jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin constitucional, y ni siquiera como expresin de la regulacin del poder Judicial en el Estatuto, aunque para alguno de ellos esta cuestin constituya una de las ms esenciales discrepancias, sino por la distinta posicin que ocupan en
relacin con otros juristas procedentes de otros mbitos.
Tambin es posible concluir que se produce una cierta identidad entre las posturas
mayoritaria y minoritaria del Tribunal en lo referente a la aceptacin por parte de sta de
las declaraciones de inconstitucionalidad y de las interpretaciones conforme llevadas al fallo por aqulla.
No obstante, las diferencias cabra encontrarlas, sin embargo, en la afirmacin por los
votos de que estas declaraciones de conformidad debieron ser en realidad declaraciones de
inconstitucionalidad, las cuales hubieran tenido que extenderse a otros muchos preceptos.
Argumento que se conecta con la crtica generalizada realizada por los votos, sobre el deficiente uso realizado por la sentencia, de la tcnica de la sentencia interpretativa.
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Por supuesto, entienden que todas las interpretaciones conformes deberan haber figurado en el fallo de la sentencia. Razones de seguridad jurdica son, en resumidas
cuentas, la que estn en la base de este argumento.
Los votos, con independencia de la posicin jurdica en que nos situemos, contienen,
en lneas generales, una argumentacin jurdica de mayor calidad tcnica que la utilizada por la sentencia de la que discrepan.
Finalmente, es difcil de prever, dadas las circunstancias actuales, cul ha de ser el
futuro de esta doctrina minoritaria del Tribunal, pues tambin resulta imposible predeterminar la permanencia de la posicin de la mayora del mismo. Ello teniendo en
cuenta tanto las renovaciones del Tribunal que se estn produciendo y tienen que producirse, como la necesidad de un anlisis ms exhaustivo de la Sentencia 137/2010, aunque intuimos que cierto cambio se atisba, como hemos manifestado en lneas anteriores
al constatar la inexistencia de votos particulares a la misma.
Desde consideraciones concluyentes al presente estudio podemos sealar que lo
realmente importante es determinar si en el presente caso hubiera sido factible la existencia de una sentencia unnime, aunque con la posible existencia tambin de votos concurrentes. Realmente, la solucin de un caso de tanta envergadura e importancia como el
Estatuto de Autonoma de Catalua hubiera merecido un esfuerzo mayor por parte de los
magistrados del Tribunal en orden a encontrar una solucin ms unnime en torno al
mismo. Todo ello pensando, adems, que han dispuesto de un plazo de tiempo excesivo
para lograr un acuerdo entre las diferentes posiciones, sin dejarse influenciar por elementos y presiones externas y por la propia caducidad del mandato de muchos de ellos.
En nuestra opinin ello hubiera sido factible, con todas las dificultades que se quiera,
siempre que a) se hubieran aumentado las declaraciones de inconstitucionalidad, que
tampoco tendran que haber afectado a cuestiones absolutamente esenciales; b) se hubiese
abandonado la utilizacin abusiva y en cierta forma forzada de la tcnica de las sentencias
interpretativas conforme a la Constitucin; c) y se hubiesen empleado mayores esfuerzos
para conseguir una argumentacin final unnime y no tanto para conseguir una mayora
frgil sobre la sentencia.
En cualquier caso, ello no empece para retomar la idea de dilogo del Tribunal
Constitucional con los distintos operadores jurdicos y, en particular, para advertir de una
necesaria colaboracin entre la doctrina y la jurisprudencia a la hora de construir categoras dogmticas que den una explicacin racional y coherente a la evolucin de nuestro
Estado Autonmico.
***
TITLE: The Statute of Catalonia through the individual votes to the judgement of the Constitutional Court
31/2010, of 28 june
ABSTRACT: This study aims to contribute to the analysis of the Constitutional Court Judgement 31/2010 of the
Statute of Autonomy of Catalonia, through the technique of individual votes. To do so, as a guide, highlights the significance of the vote compared to the actual operation of the Constitutional Court, to the development of present and future doctrine, and its influence on the rest of legal operators. The article focuses both on the technical of the votes held in the Judgement
31/2010 and the change about the Judgement 137/2010, as in the content of the vote. The content, that goes beyond the
analysis of the affected areas, to also influence on institutional position of the Constitutional Court.
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KEYWORDS: Constitutional Court, individual votes, the Statute of Autonomy, State Autonomy, interpretive judgments
RESUMEN: El presente estudio pretende contribuir al anlisis de la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional
sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua, a travs de la tcnica de los votos particulares. Para ello, como hilo conductor,
se pone de relieve el significado de los votos respecto al propio funcionamiento del Tribunal, a la elaboracin de su doctrina presente y futura, y a su influencia sobre el resto de operadores jurdicos. El artculo se centra tanto en la tcnica de los votos llevada a cabo en la Sentencia 31/2010 y el cambio operado al respecto en la Sentencia 137/2010, como en el propio contenido
de los votos. Un contenido que trasciende el anlisis de los mbitos estatutarios afectados para incidir, asimismo, en la propia posicin institucional del Tribunal Constitucional.
PALABRAS CLAVE: Tribunal Constitucional; Votos particulares; Estatuto de Autonoma; Estado Autonmico; Sentencias interpretativas.
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EL PODER JUDICIAL EN CATALUA EN LA STC

31/2010, DE 28 DE JUNIO.
IGNACIO TORRES MURO
Universidad Complutense de Madrid
IGNACIO LVAREZ RODRGUEZ
Profesor Ayudante de Derecho Constitucional
Universidad de Valladolid
SUMARIO
I. Introduccin.
II. Poder Judicial y Comunidades Autnomas antes de la STC 31/2010.
III. El Poder Judicial en Catalua en la STC
31/2010, de 28 de junio.
IV. Conclusiones.
I. INTRODUCCIN
El objeto de este artculo1 es revisar cul ha sido la respuesta que el Tribunal Constitucional ha dado en su STC 31/2010 a la regulacin del Poder Judicial comprendida en
el EAC. Es conocido que el debate sobre la configuracin de la justicia en el Estado autonmico viene siendo una constante en nuestro pas desde hace varios aos, debate en el
que la norma estatutaria catalana reformada en 2006 habra entrado con unas pretensiones de dudosa constitucionalidad en determinados aspectos. Sobre el particular han
sido varios los expertos que se han pronunciado, vindose avivada la discusin doctrinal
1 Las abreviaturas sern las habituales: CCAA-Comunidades Autnomas; CE-Constitucin espaola;

CGPJ-Consejo General del Poder Judicial; EAC-Estatuto de Autonoma de Catalua de 2006; FJ-Fundamento
Jurdico; LOPJ-Ley Orgnica del Poder Judicial; PP-Partido Popular; PSOE-Partido Socialista Obrero Espaol;
STC-Sentencia del Tribunal Constitucional; TC-Tribunal Constitucional, TSJ-Tribunal Superior de Justicia.
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IGNACIO TORRES MURO E IGNACIO LVAREZ RODRGUEZ
gracias a numerosas y recientes aportaciones que, desde diferentes sensibilidades, se

han publicado2.
Para conseguir el objetivo trazado nos ha parecido oportuno dividir el presente trabajo en dos grandes bloques. El primero intenta hacer un repaso sobre la situacin que
existe en el ordenamiento espaol respecto a la siempre polmica relacin entre Comunidades Autnomas y Poder Judicial; o mejor dicho, de las posibilidades jurdicas que
aqullas tienen en una materia que parece sometida en gran medida constitucionalmente hablando a los parmetros legales estatales. Va de suyo que la atencin se
centrar especialmente en la regulacin llevada a cabo por el EAC, haciendo alusin al
enfoque que otras normas estatutarias de nuevo cuo han plasmado. De ese modo, se
identificarn tres grandes sectores, a su vez: las cuestiones relativas al Tribunal Superior
de Justicia (y al Fiscal Superior de Catalua); al Consejo de Justicia; y finalmente, a todas aquellas competencias que el Estatuto contiene (exigencias lingsticas; medios
personales y/o materiales al servicio de la Administracin de Justicia; la Oficina Judicial
e Instituciones y servicios de apoyo a los rganos jurisdiccionales; la demarcacin, planta y capitalidad judiciales; o la Justicia de paz y proximidad).
El segundo bloque aborda frontalmente los principales pronunciamientos que contiene la resolucin en la materia referida. A tal fin, se estudian los argumentos tanto de
la mayora como de la minora del Tribunal Constitucional en aspectos tales como los
principios que rigen el Poder Judicial en el Estado de las Autonomas; los problemas derivados de los requisitos de lengua; la proteccin de los derechos en relacin con la
competencia del TSJ, as como las atribuciones del Tribunal Supremo y la unificacin de
la doctrina. Tambin se expone qu se ha resuelto sobre la Fiscala, el Consejo de Justicia
cataln y el personal no judicial. No se dejan de lado, en fin, las decisiones recadas sobre
los organismos de apoyo, la demarcacin, planta y capitalidad judiciales, o la participacin en el nombramiento de los miembros del CGPJ.
Finalizamos el estudio con unas breves conclusiones, de las que ya podemos adelantar una principal: respetando las decisiones del legislador democrtico hasta donde le
es posible, la STC 31/2010 revisa profundamente las pretensiones estatutarias, dejando
claro que nuestro modelo constitucional se basa en un esquema de Poder Judicial alejado de realidades federales, otorgando un papel preeminente a la legislacin estatal.
2 Puede consultarse el nmero monogrfico El Tribunal Constitucional y el Estatut, El Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, n 15, 2010; tambin se ocupa del asunto ELAS MNDEZ, C., Aproximacin
a la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua: Nacin, lengua, derechos y competencias. Revista General de Derecho Constitucional, n 10, 2010. Una obra amplia sobre el tema
puede verse en PULIDO QUECEDO, M., Estatuto de autonoma de Catalua. Anotado con la jurisprudencia sistematizada de la STC 31/2010, de 28 de junio, Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2010. Tambin es
de utilidad consultar el nmero monogrfico en versin on-line que la Revista Catalana de Dret Pblic dedic a
la sentencia (http://www10.gencat.net/eapc_revistadret/recursos_interes/especial%20estatut/documents%20especial%20estatut/document.2010-07-15.7236299341/es?set_language=es&cl=es). Por razn
del objeto que tratan, prestaremos aqu cierta atencin a dos estudios insertos en el mismo. Uno es el de APARICIO PREZ, M. A. Comentario a la STC 31/2010. Sobre el Poder Judicial, pgs. 1-6; el otro, de CABELLOS
ESPIRREZ, M. A; Poder Judicial y Modelo de Estado en la Sentencia sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua, pgs. 1-4.
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EL PODER JUDICIAL EN CATALUA EN LA STC 31/2010, DE 28 DE JUNIO
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II. PODER JUDICIAL Y COMUNIDADES AUTNOMAS ANTES DE LA

STC 31/2010
Como toda conclusin final viene provocada y determinada por un inicio y una fase
de desarrollo, a estos debemos remontarnos, haciendo un breve repaso del estado de la
cuestin que ayude a entender el momento en el que nos encontramos.
II.1. UNOS INICIOS POLMICOS: CONSTITUCIN, PRIMEROS ESTATUTOS DE

AUTONOMA, LEGISLACIN ESTATAL Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
Una detenida lectura de la letra de la Constitucin Espaola de 1978 nos sita ante
mayores dudas de lo que la pura literalidad parece mostrar. Siguiendo su propio orden
sistemtico, sabemos que el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organizacin y funcionamiento de los Tribunales (art. 117.5 CE). Adems, ser la LOPJ la que determinar la constitucin, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, as
como el estatuto jurdico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarn un Cuerpo nico, y del personal al servicio de la Administracin de Justicia (art. 122.1 CE). El
CGPJ ser el rgano de gobierno de aqul, debiendo establecer una Ley Orgnica su estatuto, rgimen de incompatibilidades y funciones de sus miembros. En particular, las
cuestiones relativas a nombramientos, ascensos, inspeccin y rgimen disciplinario (art.
122.2 CE). Tampoco desconocemos que el Tribunal Supremo es el rgano jurisdiccional
superior en todos los rdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantas constitucionales
(art. 123 CE). De forma congruente con lo dicho antes, la Administracin de Justicia
queda configurada como una competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.5 CE)3.
Las matizaciones a este rgimen se introducen, principalmente, en el art. 152.1, 2
prrafo CE4 . Haciendo buenas las previsiones constitucionales del Estado de las Autonomas se intent, ya desde la Carta Magna, dar cierta entrada a las CCAA en esta materia5.
De ese modo se dir que un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin
que corresponde al propio Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma. Tambin reconoce la facultad de los Estatutos
para establecer los supuestos y las formas de participacin de aqullas en la organizacin de
las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello tambin segn dicho precepto de
conformidad con lo previsto en la LOPJ y dentro de la unidad e independencia de ste. Por
ltimo recuerda que, sin perjuicio de lo dispuesto en su art. 123, las sucesivas instancias pro3 Vid. SAIZ GARITAONANDIA, A. La Administracin de Justicia en las Comunidades Autnomas. Situacin actual y perspectivas de reforma, Tirant lo Blanch, Valencia, 2009, pgs. 56 y ss.
4 Vid. TORRES MURO, I., Las competencias autonmicas en materia de justicia, Revista Espaola de Derecho Administrativo, n 139, 2008, pg. 455.
5 Existen voces que sostienen que el desarrollo de dicho binomio no se basara tanto en las disposiciones
constitucionales expresas, sino ms bien en la labor legislativa, administrativa y jurisprudencial, que a su vez
partiran de la base de que las competencias estatales en la materia () no son incompatibles con una efectiva
y profunda adaptacin de la administracin de justicia al Estado de las Autonomas (). Vid. L PEZ GUERRA,
L., El Poder Judicial en el Estado de las Autonomas, en VVAA, Constitucin y Poder Judicial, Consejo General
del Poder Judicial, Madrid, 2003, pg. 88.
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cesales se agotarn ante rganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autnoma en que est el rgano competente en primera instancia6.
Ocurri que los Estatutos de Autonoma aprobados a principios de los aos ochenta del pasado siglo intentaron asegurar que el modelo jurdico a pergear inclinara la balanza en favor de las Comunidades Autnomas, anticipndose a la regulacin legal a realizar en la materia7. Una de las frmulas empleadas fueron las ya famosas clusulas
subrogatorias. Mediante las mismas, aqullas pretendieron asumir respecto a la Administracin de Justicia todas las facultades que la futura LOPJ atribuyera al Gobierno
del Estado8. Y cuando esta se dict sin ser un dechado de fervor autonmico, y quizs
en cierta medida por eso tuvo que entrar en liza otro de los actores principales en esta
compleja funcin, el Tribunal Constitucional, que resolvi las dudas de inconstitucionalidad que Catalua, Pas Vasco y Galicia mostraron respecto a aqulla.
La resolucin clave en la materia es la STC 56/1990, de 29 de marzo9. En ella se
acu otra de las expresiones que han hecho fortuna en este mbito: la administracin de la
Administracin de Justicia. Haciendo una interpretacin conforme respecto al art. 149.1.5
CE, el FJ 6 dej dicho que en relacin con aquellas facultades o atribuciones que no fueran esenciales para el ejercicio de la funcin jurisdiccional y/o el gobierno del Poder Judicial, sera admisible la competencia de las CCAA, en lo atinente a medios personales y
materiales10. Tambin es importante la doctrina sentada en el FJ 10, dado que en ella se
otorga carta de validez constitucional al hecho de que la LOPJ regule como Cuerpos Nacionales los diferentes Cuerpos al servicio de la Justicia. Con ello se vedaba la posibilidad
de una eventual y ulterior regulacin normativa autonmica en la materia, sirviendo dicha tcnica para () garantizar en forma homognea (), los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin de Justicia ()11.
6 Vid. DEZ-PICAZO, L.M., Rgimen constitucional del Poder Judicial, Civitas, Madrid, 1991, pgs. 88 y ss.
7 La que llevaron a cabo los cuatro primeros Estatutos de Autonoma (Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca) contena, bsicamente, tres componentes normativos: un Tribunal Superior de Justicia como rgano jurisdiccional llamado a culminar la organizacin judicial en el territorio de la Comunidad Autnoma; el mbito
competencial de los rganos judiciales radicados en la Comunidad Autnoma; y, finalmente, un listado competencial en materia de Justicia (delimitacin de demarcaciones judiciales, convocatoria de concursos correspondientes a plazas judiciales, la plasmacin como mrito del conocimiento de la lengua y/o el derecho propio
de la Autonoma respectiva, as como las clusulas subrogatorias). Vid. AGUIAR DE LUQUE, L., Poder Judicial
y Reformas Estatutarias, Revista General de Derecho Constitucional, n 1, 2006, pgs. 14 y ss.
8 Artculo 13.1 del Estatuto del Pas Vasco (1979), y artculo 18.1 del Estatuto de Catalua (1979). Vid.
PORRAS RAMREZ, J. M., La Justicia en los Estatutos de Autonoma de segunda generacin, Teora y Realidad
Constitucional, n 24, 2009, pg. 267. Estatutos posteriores reprodujeron casi en su literalidad dicha previsin,
como el artculo 20.1 del gallego (1981).
9 Vid. JIMNEZ ASENSIO, R., Pacto de Estado, Reforma de la Administracin de Justicia y Comunidades Autnomas, Instituto Vasco de Administracin Pblica, Oati, 2004, pgs. 39 y ss.
10 Vid. STC 62/1990, de 30 de marzo (FJ 6). Andando en el tiempo, la STC 105/2000, de 13 de abril
(pronunciada con ocasin de un recurso de inconstitucionalidad contra la reforma de la LOPJ de 1994), tambin convalid las mismas, aunque se formularon dos Votos Particulares que discrepaban, fundamentalmente,
de que la escisin entre ncleo esencial y no esencial del Poder Judicial se adecuara a los parmetros constitucionales, sobre todo en lo tocante a la intervencin normativa del Ejecutivo en la materia, fuera estatal o autonmico. Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pg. 457. Por otro lado, las SSTC 253/2005, de 10 de octubre, 70/2006, de 13 de septiembre y 294/2006, de 11 de diciembre, no se han separado de tales parmetros.
11 Tambin estos criterios se han confirmado en las SSTC 105/2000, de 13 de abril, 253/2005, de 10 de
octubre, y 270/2006, de 13 de septiembre, aun cuando en la primera se nos dice [FJ 6b)], que el rgimen de
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Con esto vena a confirmarse que todo lo relativo a la normacin del Poder Judicial
iba a ser en buena medida decidido y definido por el Estado (a travs de la LOPJ, pero sin
olvidar al Ministerio de Justicia), sin perjuicio de que las Comunidades Autnomas ejercieran ciertas atribuciones en aspectos puntuales de dicho rgimen jurdico. Y sos
sern los dos principales polos sobre los que oscilar la evolucin del esquema, como seguidamente se ver.
II.2. EL DESARROLLO POSTERIOR DEL MODELO: ENTRE LA QUERENCIA

AUTONOMISTA Y LA REALIDAD ESTATAL EN LA REGULACIN NORMATIVA DEL
PODER JUDICIAL
No cabe negar que el ecosistema poltico ha influido especialmente a la hora de
abordar eventuales reformas del sistema. En tanto en cuanto han sido necesarias las
fuerzas nacionalistas para gobernar, las diferentes medidas adoptadas han tenido un
sentido ciertamente autonomista. Cuando dicha influencia se ha hecho notar en menor
medida, la balanza se ha inclinado tradicionalmente hacia el lado estatal12.
El punto de partida de dicha aseveracin puede establecerse en 1994. La reforma de
la LOPJ permitir al Gobierno estatal determinar reglamentariamente, a la hora de regular los cuerpos nacionales, el campo de actuacin del Ministerio de Justicia y de las
Autonomas. An as, se atribuan a stas ciertas facultades a la hora de intervenir en lo
referente a la gestin de los recursos humanos del mbito judicial, pero el hecho de que
fueran tuteladas por el poder estatal no acababa de crear un sistema coherente, institucionalmente hablando. El departamento ministerial pareca seguir siendo el centro sobre el que gravitaba el modelo13. Modelo que, a su vez, era sumamente confuso y complejo, sobre todo teniendo en cuenta que en el mismo mbito iban a coincidir tres
sujetos diferentes, todos con competencias: CGPJ, Ejecutivo estatal, y Ejecutivo(s) Autonmico(s)14.
El Libro Blanco de la Justicia de 1997 intent mitigar tales tendencias, proponiendo
suprimir los cuerpos nacionales e integrar a los funcionarios al servicio de la Administracin de Justicia en los cuerpos autonmicos correspondientes, a excepcin de los Secretarios Judiciales. Aqul objetivo pareca asentarse a travs de la creacin, en 1999, de
la Comisin de Coordinacin de las Comunidades Autnomas en materia de Administracin de Justicia (sin participacin del poder estatal), experiencia que sirvi para alumbrar, en la misplantillas y relaciones de puestos de trabajo del personal al servicio de la Administracin de Justicia (administracin de la Administracin de Justicia) cae dentro del mbito competencial autonmico, en virtud de la clusula subrogatoria contenida en el Estatuto del Pas Vasco.
12 Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pgs. 459 y ss.
13 As se manifiesta JIMNEZ ASENSIO, R., op. cit. en nota 9, pg. 48. La reforma, como es sabido, fue impugnada por varios parlamentarios del Grupo Popular, y resuelta mediante la comentada STC 105/2000, de 13
de abril, confirmando la reserva de LO(PJ) que constitucionalmente se establece a la hora de incidir en dicho esquema (FJ 5).
14 Vid. VRGALA FORURIA, E., El Poder Judicial en las Comunidades Autnomas, en IBARRA ROBLESGARCA HERRERA, M. A., (Dirs); Poder Judicial y unidad jurisdiccional en el Estado autonmico, Consejo General del
Poder Judicial, Madrid, 2006, pgs. 408 y 409.
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ma fecha, la Conferencia Sectorial de Administracin de Justicia. Algunos logros pueden adscribirse a tales acontecimientos en campos como el de la infraestructura judicial, la informatizacin del servicio, o la gestin de la oficina judicial pero no se consegua dar
con la clave de armonizacin del sistema. Tampoco el Pacto de Estado por la Justicia, suscrito por PSOE y PP en el ao 2001, introdujo especiales novedades en la materia, frustrando los anhelos de conseguir adecuar un modelo de justicia a la realidad jurdico-poltico y territorial espaola15.
De nuevo se acomete un siguiente intento a travs de la reforma de la LOPJ, encarnada en la Ley Orgnica 19/2003, de 23 de diciembre. Y de nuevo parece diagnosticarse el mismo problema, sin llegar tampoco a solucionar los que se haban detectado con
anterioridad, confirmndose de esa manera () el modelo unitario y centralizado an
existente, heredado del pasado ()16.
Formalmente hablando, la nueva norma es ambiciosa, modificando varias disposiciones que han quedado estructuradas en los Libros V (De los Secretarios Judiciales y de
la Oficina Judicial), VI (De los cuerpos de funcionarios al servicio de la Administracin de Justicia y de otro personal), y VII (Del Ministerio Fiscal y dems personas e
instituciones que cooperan con la Administracin de Justicia). Desde el punto de vista
sustantivo y haciendo un breve bosquejo de la situacin parece que la misma sigui
por la senda descrita y que, a pesar de introducir mayores atribuciones para las Autonomas, el sistema sigue fuertemente enraizado en el mbito estatal. Esto se observa, por
ejemplo, al mantenerse el carcter nacional de todos los cuerpos al servicio de la Administracin de Justicia (art. 470.2 LOPJ). En ese sentido, la relacin de puestos de trabajo correspondientes a la Oficina Judicial la elabora y aprueba el Ministerio de Justicia,
previo informe del CGPJ, y negociacin con las organizaciones sindicales ms representativas, pudiendo aprobar inicialmente dicha relacin las CCAA que tengan asumidas
las competencias en la materia, para sus respectivos mbitos territoriales (art. 522
LOPJ). En lo que hace a la seleccin y reclutamiento, se aprobar una nica oferta de
empleo pblico anual, pudiendo determinar las Autonomas competentes en la materia,
tambin en sus respectivos mbitos territoriales, sus necesidades de personal, hacindoselo saber al departamento del Ejecutivo nacional (art. 482 LOPJ). Ahondando en dicho
rgimen, se prev que los temarios y bases de la convocatoria por las que deben regirse los
procesos selectivos para ingresar en dichos cuerpos de funcionarios, se harn por una Comisin de Seleccin de Personal formada por ocho vocales, cuatro del Ministerio de Justicia, y cuatro de las CCAA, recayendo la Presidencia en uno de aqullos y la Vicepresi15 Quizs producto de las inercias creadas en torno al dinamismo que anidara en el propio Estado autonmico, en permanente evolucin. Vid. XIOL ROS, J.A; El Poder Judicial y la construccin del Estado Autonmico, en AGUIAR DE LUQUE L.; PREGO DE OLIVER TOLIVAR A. Y XIOL ROS J.A; La justicia ante la reforma
de los Estatutos de Autonoma, Centro de Estudios Jurdicos - Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2005, pg. 67.
Para profundizar en tales cuestiones, vid. JIMENZ ASENSIO, R., op. cit. en nota 9, pgs. 50 y ss.
16 Vid. PORRAS RAMREZ, J.M., op. cit. en nota 8, pg. 270. Otros sectores doctrinales, partiendo de la
base de reconocer que algo de eso tiene lugar en la prctica, exponen que aqulla ha introducido () en mayor o menor grado, una progresiva adaptacin de la administracin de la justicia al Estado de las autonomas
(). Vid. SERRA CRISTBAL R; El proceso de adecuacin de la Justicia al Estado Autonmico (Las proposiciones de reforma de los Estatutos vasco, cataln y valenciano en materia de justicia), en RUIZ-RICO RUIZ G.(Coord.);
La reforma de los Estatutos de Autonoma, Tirant lo blanch, Valencia, 2006 pgs. 315 y 316.
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dencia en uno de stos (art. 486 LOPJ). Las pruebas se harn de forma territorializada,
debiendo publicarse la convocatoria en el Boletn Oficial del Estado y en el Boletn Oficial de
cada Comunidad Autnoma de forma simultnea. En caso de que esto no fuera posible,
los trminos y plazos se contarn a partir de la publicacin en el primero (art. 483.3
LOPJ). Tampoco cabe omitir, finalmente, que a pesar de que los temarios y pruebas sern
nicos para cada cuerpo en todo el territorio del Estado, se introduce legalmente la posibilidad de que el conocimiento de la lengua propia autonmica y/o el derecho civil (foral o especial) de aqullas que lo tengan, pueden ser objeto de prueba y baremacin, aunque con sumas cautelas: tendrn carcter optativo, en ningn caso podrn ser
eliminatorias y, adems, la puntuacin obtenida conforme al barmetro se tendr en
cuenta solamente a efectos de adjudicacin de destino dentro de la Autonoma correspondiente (art. 483.2 LOPJ)17.
Aun con todo y con eso, se sigue percibiendo esta reforma legal, ms all de sus buenas intenciones, como la causante de que las CCAA sigan siendo las autnticas perdedoras del modelo, en favor, de nuevo, de los rganos estatales competentes18.
II.3. LA SEGUNDA OLEADA DE ESTATUTOS DE AUTONOMA: LA PROFUNDIZACIN

EN EL ALMA AUTONMICA DEL PODER JUDICIAL
En el ao 2004 el primer Gobierno Zapatero llegaba al poder con una vocacin clara de avanzar en el desarrollo del modelo autonmico espaol. Ya en el propio debate de
investidura, el que iba a ser nominado a la postre Presidente del Gobierno en la Cmara
Baja apoy la reforma de los Estatutos de Autonoma, siempre y cuando se mantuvieran
dentro de los parmetros constitucionales vigentes y existiera, adems, consenso social y
poltico19. Uno de los primeros intentos que en ese sentido tuvieron lugar no se ajustaba
al primero de los extremos, siendo rechazada finalmente su tramitacin por el Congreso
de los Diputados20.
Sabido es que, hasta el da de hoy, son siete las normas estatutarias modificadas. Siguiendo un orden cronolgico, rompieron la brecha la de Valencia (Ley Orgnica 1/2006,
de 10 de abril) y la de Catalua (Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio). Posteriormente se
aprobaron, todas en 2007, la de Islas Baleares (Ley Orgnica 1/2007, de 28 de febrero),
Andaluca (Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo), Aragn (Ley Orgnica 5/2007, de 20
de abril), y Castilla y Len (Ley Orgnica 14/2007, de 30 de noviembre); en fechas re17 Incidiendo en el asunto lingstico en sentido similar, se observa el artculo 530 LOPJ, el cual dir que:
() En las convocatorias para puestos de trabajo de las comunidades autnomas con competencias asumidas
cuya lengua propia tenga carcter oficial, se valorar como mrito el conocimiento oral y escrito de la misma.
En determinados puestos, podr considerarse requisito exigible para el acceso a los mismos, cuando de la naturaleza de las funciones a desempear se derive dicha exigencia y as se establezca en las relaciones de puestos
de trabajo ().
18 Vid. JIMNEZ ASENSIO, R., op. cit. en nota 9, pg. 202.
19 http://www.elmundo.es/elmundo/2004/04/15/espana/1082027339.html. Extrado el 21 de noviembre
de 2010.
20 Nos referimos a la Propuesta de reforma de Estatuto poltico de la Comunidad de Euskadi, presentada en dicha Cmara el 21 de enero de 2005 por el Parlamento Vasco (BOCG, Serie B. Nm. 149-1).
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cientes lo mismo ha ocurrido con la de Extremadura (Ley Orgnica 1/2011, de 28 de enero). Adems de la del Pas Vasco, existi otra propuesta, retirada en su momento (la de
Castilla La-Mancha)21.
Antes de abordar lo que cada una de ellas ha estipulado en lo que a la Administracin de Justicia se refiere, es necesario recordar algunas cautelas que deben hacerse presentes. Sobre todo en lo que hace a la existencia de un modelo constitucional perfilado de
Poder Judicial que residencia en instituciones estatales buena parte del ejercicio de las
competencias a l referidas. Esto significa, creemos, tres cosas. La primera, que tal extremo nos aleja de realidades federales, en las que coexisten dos poderes judiciales: uno de
la Federacin, otro de cada uno de los Entes federados, como es el caso de los Estados
Unidos de Amrica. O dicho de otra forma: podremos hablar de rganos jurisdiccionales
del Estado en las diferentes CCAA, pero no de rganos jurisdiccionales de estas22. La segunda, tal y como se ha sostenido desde diversos lugares jurdicos, se refiere a que el modelo impone severos lmites a la intervencin legislativa autonmica en la materia (aun
cuando no sean condicionantes necesariamente absolutos)23. La tercera, en fin, es que
el rgimen jurdico que se contiene en los Estatutos modificados contempla diferencias de
calado que deben ser tradas a colacin, destacando el Estatuto cataln por lo incisivo de
su regulacin (quizs tambin en algunos puntos el andaluz), adems de por ser el principal protagonista del presente trabajo.
II.4. ALGUNOS PROBLEMAS EN LA REGULACIN ESTATUTARIA DEL PODER

JUDICIAL: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA, CONSEJOS JUDICIALES, Y
COMPETENCIAS EN LA MATERIA. ESPECIAL REFERENCIA AL CASO CATALN
El Ttulo III del EAC bajo la rbrica Del Poder Judicial en Catalua dedica quince preceptos a regular numerosas cuestiones sobre la materia. Comienza estipulando (en el art. 95) que el Tribunal Superior de Justicia de Catalua es el rgano jurisdiccional en que culmina la organizacin judicial en dicha Autonoma, y es competente, en
los trminos establecidos por la ley orgnica correspondiente, para conocer de los recursos y de los procedimientos en los distintos rdenes jurisdiccionales y para tutelar los derechos reconocidos por el presente Estatuto.
Adems, se configura como la ltima instancia jurisdiccional de todos los procesos
iniciados en Catalua, as como de todos los recursos que se tramiten en su mbito territorial, sea cual fuere el derecho invocado como aplicable, de acuerdo con la LOPJ y sin
perjuicio de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificacin de doctrina. Ser sta la que determinar el alcance y contenido de los indicados recursos.
Tambin se le atribuye conocimiento exclusivo en la unificacin de la interpretacin del
21 http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas/PropRefEstAut. Extrado
el 21 de noviembre 2010. Vid. VRGALA FORURIA, E., op. cit. en nota 14, pgs. 413 y ss.
22 Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pg. 462 y 463. Esto fue tempranamente reconocido por la
STC 25/1981, de 14 de julio, y por la STC 38/82, de 22 de junio. Vid. AGUIAR DE LUQUE, L., op. cit. en nota 7,
pg. 23
23 Vid. DEZ-PICAZO, L. M., op. cit. en nota 6, pgs. 84 y 85.
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derecho de Catalua, quedando facultado para resolver sobre los recursos extraordinarios
de revisin que autorice la ley contra toda resolucin firme dictada por rganos judiciales en la Comunidad Autnoma. Regula posteriormente la figura del Presidente del TSJ,
en cuya eleccin participar, junto a otros rganos constitucionales, el Consejo de Justicia que luego crea la norma, siempre teniendo en cuenta lo establecido en la LOPJ.
Como ya se dijo en su momento, cabe resaltar que el resto de Estatutos reformados
transitan sendas ms prudentes, sobre todo en lo que hace al mantenimiento de la posicin del Tribunal Supremo como rgano jurisdiccional superior en todos los rdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantas constitucionales (art. 123.1 CE)24. Respecto a la
figura del Fiscal Superior de Catalua (art. 96) no cabe hacer mayores objeciones, en tanto en cuanto la letra de la norma se remite a su Estatuto orgnico, sin modificar materialmente su rgimen jurdico25.
Sigue el Estatuto con el Consejo de Justicia de Catalua que, segn el art. 97, es el rgano de gobierno del poder judicial en dicha regin, actuando como rgano desconcentrado del CGPJ, sin perjuicio de las competencias de este ltimo y de acuerdo con la
LOPJ. En el art. 98 establece las numerosas atribuciones otorgadas al mismo (hasta nueve), destacando algunas de dudosa constitucionalidad, por afectar a lo conferido en exclusiva al legislador orgnico26. Adems, concede competencia a dicho rgano para re24 Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pg. 465. Un estudio que relaciona ambas cuestiones en
GARCA RUIZ, M.P., El Tribunal Supremo como mero rgano unificador de doctrina: la posible afectacin de
su garanta institucional, Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 82, 2008, pgs. 119-179. Algunos autores creen que las reformas estatutarias llevadas a cabo a lo largo de la IX Legislatura gozan de una homogeneidad reseable en lo que a este punto se refiere, destacando que las variantes existen en la sistemtica seguida
para regular la estructura y funcionamiento de aqullos. Vid. BALLESTER CARDELL M.; La reforma de los Estatutos de Autonoma y el Poder Judicial. La progresiva adaptacin de la Administracin de Justicia al Estado
de las Autonomas, en GARCA ROCA, J.-ALBERT ROVIRA, E., (Coords.); Treinta aos de Constitucin, Tirant lo
blanch, Valencia, 2010, pg. 296 y ss. En sentido similar, PORRAS RAMREZ, J. M., op. cit. en nota 8, pg. 272.
Dicho extremo es por lo dems apreciable en el Estatuto de Extremadura, cuyo art. 50 estipula que el TSJ de
dicha Autonoma ser el rgano que culmine la organizacin judicial en la misma, adems de constituir la ltima instancia jurisdiccional de los procesos y recursos tramitados en ella, sin perjuicio de las competencias del
Tribunal Supremo.
25 Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pg. 466. La doctrina ha puesto de manifiesto cmo la regulacin constitucional dedicada a dicha figura (artculo 124 CE en relacin el artculo 152 CE), habra persuadido a buena parte de los legisladores estatutarios de regular tal instituto. Vid. CARRASCO DURN, M., La
reforma de los Estatutos de Autonoma y la organizacin de la Administracin de Justicia, en RUIZ-RICO
RUIZ, G., (Coord.); op. cit. en nota 16, pg. 635 y ss. Ejemplo de ello vuelve a ser la norma extremea, tal y
como se desprende de su art. 51.4: De conformidad con sus normas orgnicas y como mximo representante
del Ministerio Fiscal en la regin, existir un Fiscal Superior en la Comunidad Autnoma cuyo nombramiento ser publicado en el Diario Oficial de Extremadura.
26 Artculo 98.2 EAC: 2.Las atribuciones del Consejo de Justicia de Catalua respecto a los rganos jurisdiccionales situados en el territorio de Catalua son, conforme a lo previsto en la Ley Orgnica del Poder Judicial, las siguientes:
a.Participar en la designacin del Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Catalua, as
como en la de los Presidentes de Sala de dicho Tribunal Superior y de los Presidentes de las Audiencias Provinciales. b.Proponer al Consejo General del Poder Judicial y expedir los nombramientos y los ceses de los Jueces y Magistrados incorporados a la carrera judicial temporalmente con funciones de asistencia, apoyo o sustitucin, as como determinar la adscripcin de estos Jueces y Magistrados a los rganos judiciales que requieran
medidas de refuerzo. c.Instruir expedientes y, en general, ejercer las funciones disciplinarias sobre Jueces y Magistrados en los trminos previstos por las leyes. d.Participar en la planificacin de la inspeccin de juzgados y
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solver acerca de nombramientos, autorizaciones, licencias o permisos, siempre de acuerdo con los criterios acordados por el CGPJ. No hay que olvidar que el resto de Estatutos
tambin han dedicado algunos preceptos a establecer y regular rganos de corte similar,
aunque parece que de forma ms respetuosa para con el marco jurdico-constitucional27.
El tercer gran sector de la norma catalana queda englobado dentro de las Competencias de la Generalitat sobre la Administracin de Justicia, sector que a su vez se divide en torno a los arts. 101-109, ambos inclusive.
Debemos comenzar por la facultad que se confiere a la Generalitat para proponer al
Gobierno del Estado, al CGPJ, o al Consejo de Justicia, la convocatoria de oposiciones y
concursos para la cobertura de plazas de Magistrados, Jueces y/o Fiscales en Catalua, en
los trminos establecidos por la LOPJ (art. 101). Recuerda que las pruebas de acceso
podrn realizarse en cualquiera de las dos lenguas oficiales dentro de la Comunidad Autnoma, a eleccin del aspirante (art. 101.3). No pueden faltar referencias de parecido tenor en otras reformas estatutarias28.
Las exigencias lingsticas vienen enunciadas para el personal judicial y no judicial, al servicio de la Administracin de Justicia en el art. 102. Dir este: () 1. Los
Magistrados, Jueces y Fiscales que ocupen una plaza en Catalua debern acreditar un conocimiento adecuado y suficiente del cataln para hacer efectivos los derechos lingsticos de los ciudadanos en la forma y con el alcance que determine la ley. 2. Los Magistrados, Jueces y Fiscales que ocupen una plaza en Catalua deben acreditar un
conocimiento suficiente del derecho propio de Catalua en la forma y con el alcance que
determine la ley. En todo caso el conocimiento suficiente de la lengua y del derecho propios se valorar especfica y singularmente para obtener una plaza en los correspondientes concursos de traslado. 3. El personal al servicio de la Administracin de Justicia
tribunales, ordenar, en su caso, su inspeccin y vigilancia y realizar propuestas en este mbito, atender a las rdenes de inspeccin de los juzgados y tribunales que inste el Gobierno y dar cuenta de la resolucin y de las medidas adoptadas. e.Informar sobre los recursos de alzada interpuestos contra los acuerdos de los rganos de gobierno de los tribunales y juzgados de Catalua. f. Precisar y aplicar, cuando proceda, en el mbito de
Catalua, los reglamentos del Consejo General del Poder Judicial. g. Informar sobre las propuestas de revisin,
delimitacin y modificacin de las demarcaciones territoriales de los rganos jurisdiccionales y sobre las propuestas de creacin de secciones y juzgados. h.Presentar una memoria anual al Parlamento sobre el estado y el
funcionamiento de la Administracin de Justicia en Catalua. i.Todas las funciones que le atribuyan la Ley
Orgnica del Poder Judicial y las leyes del Parlamento, y las que le delegue el Consejo General del Poder
Judicial.
27 Quizs el grueso de regulaciones se llevaron a cabo debido al fracaso del Proyecto de Reforma de la
LOPJ de 2005. En el Libro Blanco de la Justicia de 1997 la opcin auspiciada en esta materia fue la de potenciar
las diferentes Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia. En aqul la postura defendida fue, por
el contrario, la creacin de diferentes Consejos de Justicia autonmicos. El hecho de que la misma fuera tramitada en paralelo a las reformas estatutarias y sobre todo, el hecho de que no llegara a buen puerto priv
de una inestimable cobertura jurdica posterior a tales figuras. Vid. PORRAS RAMREZ, J. M., op. cit. en nota 8,
pgs. 277 y ss; y CMARA VILLAR, G., La descentralizacin del gobierno del Poder Judicial y el Proyecto de reforma de la LOPJ, en IBARRA ROBLES J.L. y GARCA HERRERA, M. A., (Dirs.), op. cit. en nota 14, pgs. 325 y
ss. El art. 52 del Estatuto de Extremadura dir: El Consejo de Justicia de Extremadura es el rgano de participacin institucional de la Comunidad Autnoma en el gobierno y la administracin de la justicia en la Comunidad Autnoma, de acuerdo con lo que disponga la Ley Orgnica del Poder Judicial.
28 Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pg. 467.
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y de la Fiscala en Catalua debe acreditar un conocimiento adecuado y suficiente de las

dos lenguas oficiales que los hace aptos para ejercer las funciones propias de su cargo
o puesto de trabajo (). Este ha sido uno de los puntos ms polmicos y discutidos
desde que se iniciaron los trmites para la reforma del Estatuto, no ya slo porque
buena parte de los finalmente modificados optaron por frmulas de menor intensidad
configurando tales extremos como mritos preferentes sino tambin por lo
que pudiera tener la medida de cuestionar subrepticiamente la unidad del Poder Judicial29.
El art. 103.1 EAC queda dedicado a la ordenacin de los medios personales o, dicho
de otro modo, al personal no judicial al servicio de la Administracin de Justicia30. Segn
la norma, la Generalitat goza de competencia normativa sobre el mismo, dentro del
respeto al estatuto jurdico de ese personal establecido por la LOPJ. En dicho marco, la
atribucin referida comprendera hasta once materias que podran ser reguladas por el
Ejecutivo cataln: la organizacin de este personal, en cuerpos y escalas; el proceso de seleccin; la promocin interna, la formacin inicial y la formacin continuada; la provisin
de destinos y ascensos; las situaciones administrativas; el rgimen de retribuciones; la jornada laboral y el horario de trabajo; la ordenacin de la actividad profesional y las funciones; las licencias, los permisos, las vacaciones y las incompatibilidades; el registro de
personal; y, last but not least, el rgimen disciplinario.
Sin perder de vista que en esta materia la normativa legal y la interpretacin jurisprudencial constitucional han ampliado los horizontes regulativos, el art. 103.2 EAC establece que el propio Ejecutivo cataln ser competente para ejecutar y gestionar en
materia de dicho personal diversos aspectos, tales como: la aprobacin de la oferta de
ocupacin pblica; la convocatoria y resolucin de todos los procesos de seleccin, y la
adscripcin a los puestos de trabajo; nombrar a los funcionarios que superen los procesos
selectivos; impartir la formacin, previa y continuada; elaborar las relaciones de puestos
de trabajo; convocar y resolver todos los procesos de provisin de puestos de trabajo; convocar y resolver todos los procesos de promocin interna; gestionar el Registro de Personal, coordinado con el estatal; efectuar toda la gestin de este personal, en aplicacin de
su rgimen estatutario y retributivo; ejercer la potestad disciplinaria e imponer las sanciones que procedan, incluida la separacin del servicio; ejercer todas las dems funciones
29 Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pg. 469. En clave histrica, estamos ante uno de los principales caballos de batalla de la regulacin del Poder Judicial, tal y como acreditan los pronunciamientos del
Tribunal Constitucional a travs de las SSTC 56/1990, y 105/2000. Las mismas vinieron a confirmar que se trata de una competencia exclusivamente estatal de las que quedan amparadas en el art. 149.1.5 CE. Por otro
lado, y sobre el tema lingstico, existen desacuerdos doctrinales palpables, canalizados en torno a tres grandes
sectores: los que defienden que el conocimiento del idioma propio cuente como mrito, pero no como requisito
para acceder al ejercicio de la funcin jurisdiccional. Aquellos que, por otro lado, defienden medidas de flexibilizacin, sobre todo en aras de garantizar los derechos de los ciudadanos de utilizar la lengua propia en los
diferentes procesos. Y, finalmente, los que no aprecian visos de inconstitucionalidad en que se estipule como
condicin para ejercer la funcin jurisdiccional en la Comunidad Autnoma correspondiente. Vid. BALLESTER
CARDELL M.; op. cit. en nota 24, pgs. 286 y 287.
30 Tambin aqu se hacen notar las diferencias. Por un lado, tendramos los Estatutos cataln y andaluz
tambin con el matiz lingstico y de Derecho propio entre uno y otro, regulaciones ms incisivas que las de
Aragn, Valencia, Baleares y Castilla y Len. Vid. PORRAS RAMREZ, J. M., op. cit. en nota 8, pgs. 283 y ss.
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que sean necesarias para garantizar una gestin eficaz y eficiente de los recursos humanos
al servicio de la Administracin de Justicia.
El art. 103.3 EAC establece que una ley del Parlamento (cataln) podr crear cuerpos de funcionarios de este tipo, dependiendo de la funcin pblica de la Generalitat,
siempre dentro del marco que establezca la LOPJ; a su vez, el art. 103.4 establece que
ser la Generalitat la competente en exclusiva sobre el personal laboral al servicio de la
Administracin de Justicia.
Ser el art. 104 EAC el dedicado a los medios materiales. De nuevo el grado de detalle y precisin de la norma es alto, a juzgar por su tenor literal. Dir este que: () Corresponden a la Generalitat los medios materiales de la Administracin de Justicia en Catalua. Esta competencia incluye en todo caso: a.La construccin y la reforma de los
edificios judiciales y de la fiscala. b.La provisin de bienes muebles y materiales para las
dependencias judiciales y de la fiscala. c.La configuracin, la implantacin y el mantenimiento de sistemas informticos y de comunicacin, sin perjuicio de las competencias
de coordinacin y homologacin que corresponden al Estado para garantizar la compatibilidad del sistema. d.La gestin y la custodia de los archivos, de las piezas de conviccin y de los efectos intervenidos, en todo aquello que no tenga naturaleza jurisdiccional.
e.La participacin en la gestin de las cuentas de depsitos y consignaciones judiciales y
en sus rendimientos, teniendo en cuenta el volumen de la actividad judicial desarrollada
en la Comunidad Autnoma y el coste efectivo de los servicios. f.La gestin, la liquidacin y la recaudacin de las tasas judiciales que establezca la Generalitat en el mbito de
sus competencias sobre Administracin de Justicia. (). Como viene siendo norma habitual, el resto de Estatutos reformados son menos ambiciosos que el cataln, salvo
uno: el andaluz, que punto por punto y literalmente establece la misma regulacin que
aqul31.
El art. 105 EAC regular, por su parte, la Oficina Judicial y las Instituciones y servicios de apoyo a los rganos jurisdiccionales (medicina forense y toxicologa). La competencia para determinar la creacin, diseo, organizacin, dotacin, y gestin tanto de
la primera como de las segundas, queda conferida a la Generalitat, de acuerdo con la
LOPJ. El art. 106 EAC tambin atribuye a sta ltima la competencia para ordenar los
servicios de justicia gratuita y de orientacin jurdica gratuita, as como el establecimiento de instrumentos y procedimientos de mediacin y conciliacin para resolver conflictos en materias de su competencia.
Por su lado, el art. 107 EAC se ocupa de la demarcacin, planta y capitalidad judiciales. Su primer apartado atribuye al Gobierno de la Generalitat la elaboracin de una propuesta al menos cada cinco aos y preceptiva al Gobierno del Estado, en aras de revisar la demarcacin y planta judiciales en la Autonoma, y previo informe del Consejo de
Justicia. El apartado segundo estipula que las modificaciones de la planta judicial que no
entraen cambios legislativos podr corresponder a la Generalitat; tambin ser esta la que
podr crear Secciones y Juzgados, por delegacin del gobierno del Estado, en base a los establecido, a su vez, por la LOPJ. Finalmente, el tercer apartado de dicho precepto establece que la capitalidad de las demarcaciones judiciales es fijada por una ley del Parlamento.
31 Esto ocurre en su artculo 148. Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pg. 471; y PORRAS RAMREZ,
J. M., op. cit. en nota 8, pg. 288.
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Por ltimo, el art. 108 EAC dedica su letra a la regulacin de la Justicia de paz y de
proximidad. Dir su primer apartado: (): La Generalitat tiene competencia sobre la
justicia de paz en los trminos que establezca la Ley Orgnica del Poder Judicial. En estos mismos trminos corresponde al Consejo de Justicia de Catalua el nombramiento de
los Jueces. La Generalitat tambin se hace cargo de sus indemnizaciones y es la competente para la provisin de los medios necesarios para el ejercicio de sus funciones. Le corresponde tambin la creacin de las secretaras y su provisin (). Por su parte, el segundo establece que: () La Generalitat en las poblaciones que se determine y de
acuerdo con lo establecido por la Ley Orgnica del Poder Judicial, podr instar el establecimiento de un sistema de justicia de proximidad que tenga por objetivo resolver conflictos menores con celeridad y eficacia (). El art. 109 reedita la clusula subrogatoria, segn la cual la Generalitat ejercer todas aquellas funciones y facultades que la LOPJ
atribuya al Gobierno del Estado con relacin a la Administracin de Justicia en Catalua.
Como se podr intuir, en todas las materias referidas en el apartado anterior se mantiene la tendencia que nos acompaa desde el inicio de estas lneas: mientras que la norma estatutaria andaluza tiene mucha similitud con la regulacin catalana, en Aragn, Valencia, Baleares y Castilla y Len parece tratarse el asunto con menor nfasis regulativo 32.
III. EL PODER JUDICIAL EN CATALUA EN LA STC 31/2010, DE 28

DE JUNIO
En la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Catalua de 2006
arriba citada se tratan temas relacionados con el Poder Judicial en diferentes fundamentos jurdicos. Los centrales son, sin duda, los que van del 42 al 55, pero tambin encontramos referencias a asuntos importantes para estos problemas en los FFJJ 21 y 113.
Son, asimismo, trascendentes las consideraciones que se hacen en los votos particulares formulados, especialmente los de los magistrados Conde Martn de Hijas, Delgado
Barrio, y Rodrguez Arribas, todos ellos de procedencia judicial magistrados del Tribunal Supremo que han mostrado una especial sensibilidad en este terreno, y que formulan crticas a la sentencia que debern ser tenidas en cuenta en el futuro.
En lo que sigue vamos a abordar la exposicin de los razonamientos del Tribunal
Constitucional33, partiendo del texto de la sentencia, y complementndolo con las observaciones que se hacen en los votos particulares, y algunas de cosecha propia, derivadas
del trabajo sobre este tema que ha quedado reflejado en el apartado anterior de este artculo, pues hay que reconocer que el TC no construye sus soluciones ex novo, sino que responde, con ms o menos acierto, a las impugnaciones presentadas, y se basa generalmente
32 Vid. TORRES MURO, I., op. cit. en nota 4, pgs. 471 y 472; y PORRAS RAMREZ, J. M., op. cit. en nota 8,
pgs. 289 y 290. El Estatuto extremeo contiene una lista de tales competencias; a pesar de que se enumeran
hasta once atribuciones, las mismas tendrn que ejercerse en todo caso en los trminos previstos por la Ley
Orgnica del Poder Judicial (art. 49.2).
33 Notar el lector que no hacemos referencia a las alegaciones de las partes que, en algunos casos, son
muy prolijas. Lo cierto es que ello nos hubiera creado problemas para mantenernos en el espacio concedido, por
lo que debemos remitir al texto de los antecedentes de la Sentencia, y a las referencias que se contienen en TORRES MURO, I., op. cit, en nota 4, pgs. 464 y ss.
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en una doctrina ya conocida, en la que se haba producido un debate ms o menos rico

con los acadmicos, debate que hemos pretendido reflejar ms arriba. Lastrados, por tanto, por el deseo de, ante todo, informar, pretendemos superar ese lastre elevando un poco
el tono del discurso con vista a que las discusiones sobre estos asuntos se prolonguen en
el futuro, ahora sobre nuevas bases.
III.1. ESTADO AUTONMICO Y PODER JUDICIAL. LOS PRINCIPIOS

Uno de los rasgos principales de la Sentencia del Estatuto en general es que dedica
gran parte de sus razonamientos a sentar una serie de principios muy claros que, en el fragor de la batalla, haban sido puestos en duda por algunos. Baste con recordar, para no
extenderse demasiado en este tema, lo que dice sobre la subordinacin del Estatuto a la
Constitucin, o sobre la posibilidad de presentar recursos de inconstitucionalidad contra
el mismo, cosas que haban discutido ciertos autores, y que ahora han quedado meridianamente claras, para ilustracin de todos.
En el mbito en el que nos movemos en este artculo, que es el del Poder Judicial, la
Sentencia abre sus reflexiones, haciendo algo parecido, en un demoledor fundamento jurdico 42, demoledor para las pretensiones de innovar en lo que fue la opcin del constituyente de 1978 en estas materias.
Para empezar se arremete contra las interpretaciones federalizantes del Estado autonmico, muy en boga entre determinados iuspublicistas que sostienen que el Estado espaol es un Estado federal. El Tribunal afirma que esto no es as en el terreno del Poder
Judicial. Con toda claridad nos dice que una de las caractersticas definidoras del Estado autonmico, por contraste con el federal, es que su diversidad funcional y orgnica no
alcanza en ningn caso a la jurisdiccin. En el Estado autonmico, en efecto, la diversificacin del ordenamiento en una pluralidad de sistemas normativos autnomos no se verifica ya en el nivel de la constitucionalidad con la existencia de una pluralidad de
Constituciones (federal y federales), sino que, a partir de una nica Constitucin nacional, slo comienza en el nivel de la legalidad y que si el Estado autonmico arranca con
una Constitucin nica, concluye con una jurisdiccin tambin nicaLa unidad de la
jurisdiccin y del Poder Judicial es as, en el mbito de la concrecin normativa, el equivalente de la unidad de la voluntad constituyente en el nivel de abstraccin.
De ello deduce que la estructura territorial del Estado es indiferente, por principio,
para el Judicial como poder del Estado y que, aunque se les reconozcan a las Comunidades Autnomas determinadas competencias en el mbito de la administracin de la
Administracin de Justicia, stas no pueden contar, en ningn caso, con Tribunales
propios, sino que su territorio ha de servir para la definicin del mbito territorial de un
Tribunal Superior de Justicia que no lo ser de la Comunidad Autnoma, sino del Estado en el territorio de aqulla. Nada puede disponerse, por tanto, en los Estatutos de Autonoma sobre la ordenacin de las instancias procesales, o sobre los rganos judiciales, o
la jurisdiccin y su ejercicio. Los mismos slo pueden establecer los supuestos y las formas de participacin de las Comunidades Autnomas en la organizacin de las demarcaciones judiciales del territorio (art. 152.1 CE).
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Como vemos, el punto de partida del Tribunal Constitucional, en defensa de formulaciones muy claras de la norma suprema, es una negativa rotunda a admitir una interpretacin de aqulla que suponga la ms mnima concesin a una manera de ver las cosas que ponga en duda que el Poder Judicial es nico en todo el territorio espaol, y que
no se trata de un poder descentralizado, como sucede en las soluciones federales. El golpe a posibles intentos de forzar los preceptos constitucionales en esta materia, para dar cabida a construcciones que nos acercaran a otros diseos del Poder Judicial, se formula de
una manera sencilla e inequvoca, como debe hacerse en una sentencia, que no es un texto acadmico, en el que puedan sopesarse pros y contras de una u otra postura, sino una
aplicacin del derecho cuyos autores no pueden permitirse veleidades propias de otros
mbitos.
El TC empieza bien en estos primeros compases de su anlisis del problema34. Al
magistrado Conde Martn de Hijas, firmante de un voto particular, este fundamento jurdico 42, que comentamos, le parece que proclama una doctrina esclarecedora y brillante. Rodrguez Arribas se muestra tambin en esta lnea afirmando que el Poder Judicial es del Estado, nico, y solo del Estado, de manera que cualquier desviacin que
pretenda su descoyuntamiento o parcelacin choca radicalmente con la estructura del Estado que la Constitucin dise y no puede ser admitida. Ambos discreparn en otros
aspectos de la Sentencia referentes al Poder Judicial, pero estn plenamente de acuerdo
con el punto de partida, como el resto de los magistrados. Unanimidad, por tanto, en desechar que puedan discutirse principios que ya eran de todos conocidos, pero que no est
de ms reafirmar cuando se pretende eludir su vigencia, o hacer de ellos una interpretacin torticera tanto en los debates acadmicos como en los textos normativos correspondientes.
III.2. LOS PROBLEMAS LINGSTICOS Y DE FORMACIN.

Sabido es que los problemas lingsticos han sido uno de los principales protagonistas
de los debates estatutarios y, en general, de los ltimos tiempos en Catalua. El Estatuto
es particularmente ambicioso en estos temas, pretendiendo elevar de rango, en muchos casos, soluciones apuntadas por la legislacin previa. Estas pretensiones, sobre cuyo xito o
fracaso en general no podemos entrar por evidentes razones de espacio, se proyectan sobre
34 No es de la misma opinin el prof. Aparicio Prez. A su juicio, el TC muestra una palpable obsesin
por la unidad. De un lado seala que la jurisdiccin como funcin nunca ha sido, ni es, nica, desde la entrada en vigor de la Constitucin. Esto vendra corroborado tanto por la pervivencia temporal de algunas jurisdicciones especiales, como por la existencia de la propia justicia constitucional, as como de las jurisdicciones de la Unin Europea o del Convenio Europeo de Derechos Humanos. De otro, porque la unin entre poder
constituyente (nico) y poder judicial (tambin nico), no es inevitable: aun cuando ste fuera mltiple,
aqul seguira siendo nico. Todo ello sin olvidar que tambin existen ejemplos de Estados Federales que no se
basan en una diversidad judicial territorial (como Austria o Suiza). Vid. APARICIO PREZ, M. A., op. cit. en nota
2, pgs. 1-3. Por su parte, Cabellos Espirrez sostiene que la tajante afirmacin contenida en dicha fundamentacin jurdica el modelo territorial es indiferente al Poder Judicial se ve matizada a lo largo de la
resolucin debido a un factor: el TC opta por la colaboracin inter-normativa entre Estatuto y LOPJ, formulando numerosas interpretaciones conformes con la Constitucin (exceptuando un caso, el del Consejo de Justicia, al que luego aludiremos). Vid. CABELLOS ESPIRREZ, M. A., op. cit. en nota 2, pg. 2.
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el Poder Judicial, intentando establecer unas reglas que hagan posible en este mbito el
derecho de opcin lingstica que es una de las bases del Estatuto. Veamos como responde el Tribunal Constitucional a estos nuevos preceptos, no sin hacer referencia a un asunto conexo: el de la obligacin del conocimiento del derecho especfico de Catalua.
a) La obligacin de Jueces; Magistrados, Fiscales y personal de apoyo de conocer el cataln y el
derecho propio de Catalua
Respecto a la obligacin de Jueces, Magistrados, Fiscales, y personal de apoyo de conocer el cataln, o sea de acreditar, en la forma establecida en las leyes, que tienen un nivel de conocimiento adecuado y suficiente de las lenguas oficiales, que los hace aptos para
ejercer las funciones propias de su cargo o su puesto de trabajo (art. 33.3 EAC), el Tribunal (FJ 21) argumenta que este precepto es una mera formalizacin de una consecuencia inherente a la declaracin de cooficialidad contenida en el art. 6.2 EAC: el derecho de opcin lingstica (art. 33.1 EAC), derivado del derecho de las personas a no
sufrir discriminacin por razones lingsticas (art. 32 EAC), que, para su ejercicio ante las
instituciones pblicas cuya disciplina corresponde al Estado, requiere la intervencin,
inexcusable y excluyente, del legislador estatal. En particular, y por lo que hace a Jueces
y Magistrados, del legislador orgnico del Poder Judicial. Concluye el Tribunal que
debe desestimar la impugnacin slo con el entendimiento antes expresado y en virtud
de las razones expuestas.
Procede el TC a rechazar, con los mismos fundamentos, las impugnaciones a los arts.
102.1 y 4 EAC, en el bien entendido de que ser con ocasin del desarrollo normativo de
la previsiones estatutarias por parte del poder estatal, o autonmico, cuando se podr enjuiciar la constitucionalidad de los especficos trminos en los que llegue a concretarse el
deber de conocimiento de las dos lenguas oficiales por los servidores pblicos. El Tribunal da gran importancia, en todo su razonamiento, a la garanta del derecho de opcin
lingstica que asiste a los ciudadanos. Estos mismos argumentos se repiten en el fundamento jurdico 51.
Dichos razonamientos son rebatidos por varios de los magistrados firmantes de votos particulares. Conde Martn de Hijas, por su parte, sostiene que las normas a las que
nos hemos referido son inconstitucionales y nulas pues en las mismas el Estatuto se excede de su mbito propio para invadir reas correspondientes a la regulacin de las instituciones del Estado, con el agravante, en el caso de la alusin a los Magistrados...de que
adems el rea invadida es la reserva constitucional a la LOPJ. No pueden introducirse
en el mismo Estatuto regulacionesque corresponden al rgimen de instituciones, organismos o funcionarios del Estado.
Se muestra adems muy crtico con la tcnica de la remisin a las leyes, que, como
sabemos, le sirve al TC para salvar la constitucionalidad de los preceptos, pues, en su opinin, cuando en el Estatuto de Autonoma se establece un determinado mandato normativo, la existencia jurdica como tal de dicho mandato no est condicionada por la regulacin que del mismo pueda, o deba, hacerse en la normas a las que remiten los
preceptos en los que se establece; es decir las normas remitidas no son condicin de validez de la norma de remisin, sino que la validez de sta es condicionante de la de las
normas remitidas.
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Delgado Barrio es igualmente duro con las normas estatutarias que estamos examinando y, centrndose primero en el art. 33.3 EAC, seala que el precepto configura
un requisito que debe ser cumplido por concretos profesionales en un sentido determinado, lo cual excede del contenido propio de una consecuencia genrica de la cooficialidad y constituye la regulacin del medio concreto para dar cumplimiento a aquella
exigencia..., esto es, aquello que, precisamente, debe ser regulado por el legislador estatal; y argumenta que se invade un campo constitucionalmente reservado a la LOPJ.
Resalta que el Estado, nico que puede regular estas materias de exigencias lingsticas,
de acuerdo con la Constitucin y a travs de la LOPJ (art. 341), ha configurado el conocimiento de las lenguas cooficiales como un mrito, y no como un requisito, y que lo que
hace el artculo citado es imponer una mandato vinculante al legislador estatal de
modo que a este slo le queda decidir sobre la forma de la acreditacin del conocimiento del cataln. De ello se deriva que es clara la inconstitucionalidad de los arts. 33.3
y 102 EAC.
No menos crtico es Rodrguez Arribas, para quien la regulacin es tambin inconstitucional, puesto que el nico competente para imponer el deber de conocer la lengua cooficial es el Estado, y esto es un contenido propio de la Ley Orgnica del Poder
Judicial, sin que se pueda romper la unidad de este imponiendo limitaciones a unos
miembros del mismo que han de poder ejercer sus funciones como jueces en el entero
territorio espaol. En su opinin el fallo del Tribunal no impide que hasta a los jueces
y magistrados ya destinados en Catalua se les intente exigir, por uno u otro procedimiento, que acrediten sus conocimientos lingsticos. La conclusin es que la constitucionalidad de las normas citadas no puede salvarse, como ha hecho la mayora, puesto
que se trata de preceptos irremediablemente inconstitucionales, por la doble razn de
ser impropios del contenido de un Estatuto de Autonoma e invasores de competencias
materiales, constitucionalmente reservadas a la LOPJ.
En este tema lingstico conviene tener las ideas muy claras. Es cierto que de la cooficialidad pudiera derivarse el derecho de los ciudadanos a utilizar cualquiera de las dos
lenguas, pero tambin lo es que la exigencia del conocimiento de las dos por parte de los
integrantes del Poder Judicial no es el nico medio para asegurar que dicho derecho se
vea realizado en las relaciones de aquellos con estos. A estas alturas de la historia, y con la
experiencia que se tiene en el funcionamiento de tribunales no ya de pases plurilinges
sino incluso internacionales, sostener que todo el peso debe recaer sobre los jueces, magistrados y funcionarios, que deben convertirse en finos lingistas, y dominar ms de un
idioma, para poder ejercer sus funciones, es una solucin demasiado extremista, y que obvia que hay otras mucho ms sencillas como los correspondientes servicios de traduccin
cuando sea verdaderamente necesario.
Estas ideas no se han introducido en el debate, pero creemos que debieran tenerse en
cuenta, independientemente de que est claro que tanto a la mayora como a la minora
del TC las normas impugnadas les plantean problemas. La mayora salva su constitucionalidad en un ejercicio consistente en hacerles decir lo que no dicen, ejercicio, por otra
parte, muy tpico de la STC 31/2010, de 28 de junio. Intenta desactivar la literalidad de
los preceptos por la va de recurrir a interpretaciones sobre su carcter de remisin a las
normas estatales, que todos coinciden en que son las que han de tener la ltima palabra,
dado el diseo constitucional de estas materias, sobre el que ya hemos dicho algo.
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El temor reverencial a la pura y dura declaracin de inconstitucionalidad, que

abiertamente propugna la minora, encuentra en este caso uno de los muchos ejemplos
que podran resaltarse en la Sentencia que nos ocupa. Probablemente no se ha querido llegar a tanto, pero el resultado es una cierta incertidumbre que solamente se despejar si se
produce una reforma de la LOPJ en el sentido de convertir en exigencia lo que, hasta
ahora, es un mrito. El debate se ha cerrado, en parte, en falso y habr que estar a lo que
suceda en el futuro, teniendo en cuenta que lo que s ha quedado bastante claro es que
quien despejar las incgnitas que han aparecido, tal es el deseo de la mayora, es el legislador estatal, a travs de la LOPJ.
En este terreno cabe hacer referencia a un tema menor: el de que (art. 101.3 EAC)
las pruebas de concursos y oposiciones, cuando se celebren en Catalua, podrn realizarse
en cualquiera de las dos lenguas oficiales a eleccin del candidato. El Tribunal (FJ 50) desestima la impugnacin, recordando, sin embargo, dos cosas; la primera que deber
tratarse de concursos en los que se hayan de cubrir plazas en esa Comunidad Autnoma,
y cuando las pruebas de acceso se celebren en su territorio; y, segundo, que el ejercicio del
derecho a relacionarse con la Administracin en la lengua oficial de su eleccin en el
marco de los procedimientos de acceso a la carrera judicial, as como en los de promocin
y traslado, requiere la inexcusable intervencin del legislador estatal, concretamente, del
legislador orgnico del Poder Judicial a quien corresponde precisar las modalidades y requisitos de ejercicio del derecho de opcin lingstica contemplado en el Estatuto.
Pero los intrpidos jueces que ejerzan en Catalua no solamente debern dominar el
castellano, y el cataln, sino que deben acreditar un conocimiento suficiente del derecho
propio de Catalua en la forma y con el alcance que determine la ley (art. 102. 2 EAC),
siendo as que en todo caso el conocimiento suficiente de la lengua y del derecho propios se valorar especfica y singularmente para obtener una plaza en los correspondientes concursos de traslado (art. 102. 3 EAC).
La impugnacin de estas normas es rechazada en la sentencia (FJ 51) con un razonamiento muy simple: el de que en propiedad...la exigencia contenida en el art. 102.2
EAC es perfectamente redundante, pues es obvio que los Jueces y Magistrados espaoles
deben conocer el derecho espaol en todas sus dimensiones y variables, siendo evidente
que en este punto el precepto estatutario no exige nada que no est ya obligado a exigir,
por principio, el legislador orgnico del Poder Judicial, nico competente, segn tenemos
repetido, para la disciplina de los procedimientos de acceso a la Carrera Judicial y de promocin y traslado de quienes en ella se integran. A la mayora le parece una legtima
pretensin del legislador estatutario...respecto de la accin legislativa del nico competente para cuanto se refiere a la Administracin de Justicia...esto es, para las Cortes Generales la contenida en el art. 102.3 EAC. Corresponde a stas con perfecta libertaddeterminar, en su caso, la forma y el alcance con que esa pretensin pueda
formalizarse en una condicin jurdica de Derecho positivo, afirmacin del TC que parece reducir la norma estatutaria a un brindis al sol ms o menos respetable.
Los firmantes de los votos particulares no son tan benvolos con los preceptos citados. Conde Martn de Hijas, Delgado Barrio, y Rodrguez Arribas sostienen la inconstitucionalidad del art. 102 EAC con el argumento de que no es un contenido propio de
un Estatuto, y que la competencia para regular estos temas es de la LOPJ, sin mayores
explicaciones. La solucin es, por tanto, prcticamente la misma. Habr que esperar a lo
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que diga el legislador no estatutario, pero mientras que para unos la consecuencia de ese
principio debiera ser la declaracin de inconstitucionalidad de la norma, para otros, ms
respetuosos con el Estatuto, basta con privarla de verdaderas consecuencias jurdicas, y someterla a una interpretacin en los fundamentos jurdicos que consideran que desactiva
sus posibles efectos.
b) El cataln como lengua vlida para comunicarse con rganos jurisdiccionales no radicados en
Catalua
El ltimo de los problemas que vamos a tratar en este apartado es el que se derivaba de la redaccin del art. 33.5 EAC, segn el cual los ciudadanos de Catalua tienen el
derecho a relacionarse por escrito en cataln con los rganos constitucionales y con los rganos jurisdiccionales de mbito estatal, de acuerdo con el procedimiento establecido por
la legislacin correspondiente. Estas instituciones deben atender y deben tramitar los escritos presentados en cataln que tendrn, en todo caso, plena eficacia jurdica.
En el fundamento jurdico 21 el TC utiliza, respecto de este precepto, la tcnica de
la interpretacin conforme, declarando que no es inconstitucional si se entiende que a la
legislacin del Estado ha de corresponder no slo el modus en que aquel derecho ha de
ejercerse y hacerse efectivo, sino, antes an, definirlo cumplidamente en su contenido y
alcance, de modo que la existencia o no de eficacia jurdica de los escritos presentados
en cataln a dichos rganos y, en su caso, el grado de sta ha de ser establecido con entera
libertad, dentro de los lmites constitucionales (art. 3.1 CE), por el legislador estatal competente.
Esto, ms que una interpretacin conforme, es una completa desactivacin de la norma estatutaria, pues se viene a decir que ser el legislador estatal el que deber tomar las
decisiones necesarias para que la pretensin del Estatuto se concrete. Y ello porque el Tribunal sostiene tambin que la condicin de medio de comunicacin jurdicamente vlido respecto de poderes pblicos no radicados enCataluaes privativa del castellano, y que tratndose de rganos constitucionales o jurisdiccionales de naturaleza y
significacin exclusivamente estatales...tambin debe tenerse en cuenta quesu actividad se ejerce con referencia no a una determinada Comunidad Autnoma, sino a todo el
territorio nacional, por lo que no puede tener cabida en ellos la cooficialidad idiomtica.
Delgado Barrio muestra su desacuerdo con el hecho de que la sentencia no haya declarado la inconstitucionalidad y nulidad del precepto, aunque reconoce que la interpretacin de la mayora tiene como consecuencia la falta de virtualidad del mismo.
Para este magistrado no resulta viable extender el alcance de la cooficialidad (es decir, de
los efectos jurdicos de esta calificacin) de la lengua propia de la Comunidad Autnoma
fuera de su correspondiente mbito territorial, porque la atribucin de efectos extraterritoriales a la cooficialidad del cataln esuna decisin que excede el margen abierto
por el art. 3.2 CE al legislador estatutario. Rodrguez Arribas, por su parte, sostiene que
lo ms ajustado a la Constitucin, y hasta ms sencillo, hubiera sido... declarar la inconstitucionalidad de la frase que tendrn, en todo caso, plena eficacia jurdica.
La conclusin de este juego es que, con declaracin de inconstitucionalidad o con interpretacin conforme, el precepto se ha quedado en una mera afirmacin sin valor normativo que, como tantos otros enunciados supuestamente jurdicos, en tantas otras leyes,
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consiste en una declaracin, quizs til a efectos propagandsticos, pero que no tiene otros
ms que el de recordar al verdaderamente competente para ello el legislador estatal encargado de las leyes procesales las pretensiones del que elabor el Estatuto de Catalua.
Se ha optado por no eliminarlo, quizs por respeto a este ltimo, pero el texto del fundamento jurdico 21 es demoledor en el sentido de que nos encontramos ante una cscara
vaca hasta que el legislador competente decida, si es que lo decide, intervenir.
III.3. PROTECCIN DE DERECHOS Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE

JUSTICIA
Las normas del Estatuto referentes al Tribunal Superior de Justicia tambin han sido
contestadas por los recurrentes, y el TC dedica algn espacio a responder a esas objeciones. En primer lugar (FFJJ 27 y 43) desestima la impugnacin de los arts. 38.2 y 95.1
EAC en tanto en cuanto los mismos reconocen una competencia al TSJ para tutelar los
derechos reconocidos por el presente Estatuto; es decir, pareciera que crean un recurso de amparo cataln. Para el TC, esto no es as porque el precepto lo que supone es una
referencia expresa por relacin a los derechos que el Estatuto reconoce, debiendo entenderse que los trminos concretos en que esa genrica condicin haya de materializarse
para el caso de los derechos estatutarios sern, en definitiva, los que resulten de los procedimientos establecidos en las leyes (art. 38.2 EAC) que slo pueden ser las del Estado
(FJ 43); y ello porque es correcto que el Estatuto quiera hacer referencia expresa a los derechos que reconoce, siempre que esto no suponga introduccin de innovaciones procesalesni alteracin de las reglas procesales comnmente aplicables en materia de
proteccin de derechos (FJ 27).
De nuevo se desactivan muchas de las posibilidades de una norma ambigua haciendo referencia al protagonismo del legislador no estatutario en la configuracin de los
presupuestos procesales de las posibles novedades que propugna el Estatuto. Se advierte
otra vez la tensin entre las pretensiones de entrar a regular en la norma estatutaria problemas propiamente de Poder Judicial y legislacin procesal, y la tozudez con la que el
Tribunal Constitucional, de una manera exquisita, sin enfrentarse frontalmente a las soluciones que contiene dicha norma, no deja de proponer interpretaciones de la misma que
suponen una defensa numantina de su doctrina clsica al respecto, que ya tuvimos ocasin de ver ms arriba.
Tambin nos encontramos con un nuevo ejemplo de autocontrol por parte del TC,
que no opta por declarar la inconstitucionalidad, o proponer una interpretacin conforme de la norma, sino que se limita a hacer consideraciones marginales al texto de la misma que son de una menor contundencia, an cuando, desde luego, deban ser tenidas en
cuenta por todos los operadores jurdicos en el futuro, lo que las dota de una gran importancia. Quizs entienda que usar la artillera pesada es innecesario, y que puede herir
sensibilidades sin que se alcance un resultado distinto al derivado de esta actitud respetuosa, pero no menos firme, al fin y al cabo. Lo cierto es que la Sentencia pierde por ello
en claridad, aunque puede ser que hacerlo con cierta sutileza sea la mejor manera de abordar estos problemas.
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En el fondo lo que se viene a decir es que no se expulsan del ordenamiento determinados preceptos, pero que la fuerza de los mismos encuentra unos lmites muy claros
en normas no estatutarias, que son las que verdaderamente tienen reservada la competencia para ocuparse de estos problemas, siendo las expresiones de aquellos algo muy parecido a pos deseos que habrn de concretarse por quien tiene poder para ello, que, en el
caso de la legislacin procesal y referente al Poder Judicial, no es el legislador que ha
aprobado el Estatuto, sino el directamente encargado por la Constitucin de estos asuntos.
Entre los disidentes Conde Martn de Hijas considera inconstitucional y nulo el
art. 95, en todos sus apartados...por invasin en l de la reserva constitucional del art.
122.1 LOPJ. Rodrguez Arribas, por su parte, afirma que el art. 38.2 EAC no es conforme a la Constitucin porque no lo es suplir o condicionar las leyes orgnicas y procesales, competencia exclusiva del Estado, para establecer un recurso de proteccin de derechos y fijar el rgano ante el que pueda ejercitarse, mxime cuando lo hace con una
referencia genrica a derechos reconocidos en tres captulos del Ttulo IV del Estatuto,
que contienen derechos propiamente dichos y otros que hemos declarado que no son tales, por afectar a materia competencial y no institucional de la Comunidad Autnoma,
aunque revistan la forma externa de derechos. Critica este magistrado que no slo no
se declara la patente inconstitucionalidad del preceptosino que tampoco se lleva al Fallo una interpretacin conforme.
Los fundamentos jurdicos 44 y 45 se refieren a otros aspectos del art. 95. Del problema de la posible limitacin de las competencias del Tribunal Supremo nos ocuparemos, por su importancia, separadamente. Baste ahora con recordar que el TC desestima
la impugnacin del apartado 2 de ese artculo en tanto en cuanto en un recto entendimiento de sus palabras no atribuye al Tribunal Superior de Justicia el conocimiento de
todos los posibles recursos tramitados en su territorio, ni hace de ella la ltima instancia
de todos los procesos en todo caso, sino que slo le reconocela condicin de ltima instancia posible a los fines de cumplir con el mandato constitucional de que las sucesivas
instancias procesales se agoten ante rganos judiciales radicados en Catalua; y que, respecto a los recursos extraordinarios de revisin (apartado 4) ser siempre la LOPJ la que,
adems de disponer los supuestos en que caben aquellos recursos extraordinarios, disponga tambin los supuestos en que su resolucin corresponda al Tribunal Superior de
JusticiaNo estamos, por tanto, ante una norma estatutaria atributiva de competencias
judiciales, sino ante un precepto que asume, sin condicin, cuanto sobre esta materia decida, con perfecta libertad, el legislador estatal competente.
III.4. LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO Y LA UNIFICACIN DE

DOCTRINA
Contra lo que hemos visto varias veces, en el caso del inciso del art. 95.2 EAC, que
habla de que las competencias del TSJ lo sern sin perjuicio de la competencia reservada
al Tribunal Supremo para la unificacin de doctrina, el Tribunal Constitucional (FJ 44)
propugna una interpretacin conforme que ser llevada el Fallo, pues para l ni el Estatuto puede contraer la competencia de ese Tribunal al conocimiento de un determinaUNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 345-376.
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do recurso jurisdiccional, ni definir, al margen de cualquier recurso, las competencias jurisdiccionales del Tribunal Supremo, pues es evidente que la Ley Orgnica del Poder Judicial es la nica norma constitucionalmente habilitada para determinar los procesos y recursos que son de la competencia de los rganos judiciales, sin exclusin, naturalmente,
del propio Tribunal Supremo.
Se salva la inconstitucionalidad/nulidad porque es posible interpretar la norma
en el sentido de que con la unificacin de doctrina no se puede definir por el Estatuto
la funcin jurisdiccional del Tribunal Supremo ni se limita la configuracin de la misma
por la Ley Orgnica del Poder Judicial, ni se hace referencia a un recurso procesal especfico, sino slo a aquella funcin reservada al Tribunal Supremo y referida en el Estatuto por relacin a su resultadoalcanzado mediante un orden de recursos procesales
que slo a la Ley Orgnica del Poder Judicial corresponde establecer.
Para Rodrguez Arribas el inciso al que nos referimos no puede salvarse de la inconstitucionalidad, pues, en ningn caso, un Estatuto de Autonoma puede reservar o establecer competencias al Tribunal Supremo. La vigencia territorialmente limitada del
Estatuto y la competencia en todo el territorio nacional del Supremo, evidencian la vulneracin del art. 123 CE.
De nuevo el Tribunal se debate aqu entre las soluciones drsticas (declaracin de inconstitucionalidad) y otras ms moderadas (en este caso interpretacin conforme reflejada en el Fallo), y opta por las segundas, aunque no le es posible esta vez, dada la claridad
de la vulneracin, optar por salidas an ms respetuosas con el texto estatutario. La norma era un ejemplo ms de las pretensiones reguladoras del Poder Judicial que pueden
verse en todo el Estatuto, pretensiones que no han sido precisamente convalidadas por el
TC, y que estn en la lnea de una cierta desmesura que lastra a dicha norma en su conjunto, desmesura tolerable como opcin del legislador estatutario en otras materias aun
cuando tambin aqu pueda propugnarse la alternativa de la contencin a ser solamente,
y no es poco, la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma pero que, en
esta de la Administracin de Justicia con maysculas, estamos viendo como choca con un
diseo constitucional muy claro, que es el que defiende el TC.
En el caso concreto del que nos ocupamos ahora la pregunta sera: quin es el Estatuto para delimitar las competencias del Tribunal Supremo? Y la respuesta del Tribunal ha sido muy clara: nadie. El inciso de marras aparece como un ejemplo ms de los excesos regulativos en los que ha cado el Estatuto cataln de 2006, esta vez frente a las
normas estatales referentes al Poder Judicial. La reaccin, ciertamente mesurada, era inevitable, y plenamente coherente con la doctrina de base que ya sabemos que el TC considera como correcta, expresada en ese fundamento jurdico 42 al que ya hicimos referencia.
III.5. LA FISCALA
En donde los que impugnaron el Estatuto fracasan en sus pretensiones es en el terreno de la Fiscala. El Tribunal Constitucional (fundamento jurdico 46) declara la
constitucionalidad del art. 96 EAC, limitndose a hacer una serie de precisiones respecto a algunos contenidos del mismo, como la de que la nica publicacin relevante a los
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fines de la perfeccin jurdica del nombramiento (del Fiscal Superior de Catalua, aclaramos) es la verificada en el Boletn Oficial del Estado, cumpliendo as la realizada en el
Diario de la Generalitat un cometido de coadyuvar al mayor conocimiento de aquel
acto, porque se trata de una publicacin constitucionalmente inocua; o la de que la entrega a instituciones autonmicas de la memoria de la Fiscala es una manifestacin de
las relaciones institucionales del Ministerio Fiscal con las instituciones pblicas que, en
su dimensin puramente informativa, no puede implicar, por definicin, control alguno
por parte de la Cmara sobre la actuacin del Fiscal Superior; o, por fin, el comentario
al respetuoso inciso (art. 96.4 EAC) que afirma que las funciones del Fiscal Superior son
las que establece el Estatuto orgnico del Ministerio Fiscal, siendo la posibilidad de celebrar convenios con la Generalitat algo que no supone para ste la imposicin de un deber incompatible con su posicin y autonoma institucionales.
Para el magistrado Conde Martn de Hijas, la inconstitucionalidad y nulidad del art.
96 EAC se deriva del hecho de incluir regulacin a rganos del Estado no de la Comunidad Autnoma, en un razonamiento coherente con sus planteamientos globales sobre
lo que pueden hacer los Estatutos de Autonoma, planteamientos que, desde luego, no han
sido seguidos por los redactores del cataln, ni por la mayora del Tribunal Constitucional.
De nuevo vemos como las aclaraciones hechas en el texto del correspondiente fundamento jurdico, aun cuando no conduzcan a declarar la inconstitucionalidad/nulidad ni
a interpretaciones conformes, contribuyen a rebajar significativamente la carga normativa, y la simblica, de las previsiones del Estatuto, como sucede, en este caso, con las referentes a la Fiscala, rgano sobre el que, dada su configuracin constitucional y legal,
poco puede decir aquella norma, ms que hacer declaraciones de buenos propsitos, porque el que conserva la capacidad normativa sobre el mismo es el constituyente, y el encargado de regular su Estatuto orgnico.
III.6. EL CONSEJO DE JUSTICIA DE CATALUA

Una de las grandes novedades del Estatuto de 2006, en materia de Poder Judicial,
era la creacin de un Consejo de Justicia de Catalua (arts. 97 a 100 EAC), en un curioso intento de trasladar al nivel autonmico lo que en el nacional ha sido un desastre sin
paliativos. Una de las instituciones peor diseadas en la Constitucin, cuyo funcionamiento a lo largo de todos estos aos ha demostrado con toda claridad que fue un tremendo error optar por la creacin de un rgano autnomo de gobierno del Poder Judicial. Un rgano que nunca ha resuelto correctamente los problemas que se supona que
tena que resolver, y que slo ha sido una fuente de continuas tensiones e, incluso a veces,
de escndalos absolutamente impresentables, dada la inevitable politizacin a la que se ha
visto abocado en cualquiera de sus composiciones. Nos referimos al Consejo General del
Poder Judicial.
Sustituir el sistema de Salas de Gobierno de los Tribunales por miniconsejos en
cada autonoma es, simplemente, llevar la equivocacin de donde ha quedado clara y patente a todos los niveles de la Administracin de Justicia. En resumen, una tremenda metedura de pata, producto probablemente de ciertos delirios de grandeza que nuestros legisladores debieran tener ms controlados.
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Pero centrndonos en el caso del Consejo de Justicia de Catalua, y su suerte en la

Sentencia que es el objeto de nuestro anlisis, hay que decir inmediatamente que el Tribunal Constitucional (FF JJ 47, 48 y 49) somete al diseo estatutario a una revisin muy
dura, utilizando esta vez con liberalidad el arma de la declaracin de inconstitucionalidad. Tras dicho repaso la institucin queda prcticamente irreconocible, y muy mermada de facultades, hasta el punto de que cabe preguntarse si llegar a sostenerse en el futuro.
El TC empieza por decir que es notorio que el Estatuto cataln incurre en un evidente exceso al crear en el art. 97 un Consejo de Justicia de Catalua... siendo as que el
Poder Judicial... no puede tener ms rgano de gobierno que el Consejo General del Poder Judicial, cuyo estatuto y funciones quedan expresamente reservados al legislador
orgnico ningn rgano, salvo el Consejo General del Poder Judicial, puede ejercer la
funcin de gobierno de los rganos jurisdiccionales integrados en el Poder Judicial, exclusivo del Estado, ni otra ley que no sea la Orgnica del Poder Judicial puede determinar la estructura y funciones de aquel Consejo 35.
Nos hallamos ante un caso de impropiedad constitucional de la que se deduce
que el art. 97, as como el apartado 3 del art. 98 EAC y el apartado 1 del art. 100 EAC
son inconstitucionales y nulos. Como vemos, el Tribunal no se anda con paos calientes
y opta por la ciruga, si bien inmediatamente reconoce que no hace falta extirpar el rgano en su totalidad, sino solamente revisar sus funciones, para ver cules estn tambin
infectadas de inconstitucionalidad. Es lo que hace en el fundamento jurdico 48, en el
que salva el art. 98.1 pues ste se limita a enumerar genricamente las fuentes de
atribucin de competencias del Consejo de Justicia, incluyndose entre ellas la Ley
Orgnica del Poder Judicial, pero sin condicionar en absoluto la libertad del legislador
orgnico; pero entra a declarar inconstitucionales algunas de las competencias centrales
del Consejo, previstas en los arts. 98.2 y 95.5 y 6 EAC. As no se admite que pueda participar en la designacin de los presidentes de los rganos judiciales, en la expedicin de
nombramientos y ceses de Jueces y Magistrados temporales, que ejerza funciones disciplinarias sobre Jueces y Magistrados, que tenga poderes de inspeccin de los Tribunales,
y la informacin sobre recursos de alzada contra acuerdos de los rganos de gobierno de
los Tribunales y Juzgados de Catalua. Todas estas atribuciones afectana la funcin
jurisdiccional propiamente dicha y a la ordenacin de los elementos consustanciales a la
determinacin de la garanta de la independencia en su ejercicio y son tpicas de un rgano de gobierno del Poder Judicial, lo que ya sabemos que no es el Consejo de Justicia. Adems, en el fundamento jurdico 50 pierde la capacidad de que le proponga la Generalitat la convocatoria de oposiciones y concursos para cubrir las plazas vacantes de
Magistrados, Jueces y Fiscales en Catalua, y la de convocar los concursos para cubrir plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Catalua (apartados 1 y 2 del art. 101 EAC, que
35 De nuevo el profesor Aparicio muestra sus dudas respecto a lo adecuado de esta argumentacin.
Seala que dicha causa de nulidad no puede entenderse dado que justamente el precepto anulado del EAC
hace explcita referencia a las competencias del CGPJ en la materia, sealando adems que las eventuales funciones a ejercer deban realizarse en el marco de lo establecido por la LOPJ. Por ello cree aqul que la tacha de
inconstitucionalidad proviene no de que se infrinja cualquier tipo de reserva constitucional, sino por la
osada propedutica de la norma. Vid. A PARICIO PREZ; op. cit. en nota 2, pg. 5.
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son declarados inconstitucionales), precisamente porque no puede ser considerado rgano de gobierno del Poder Judicial.
Ese Consejo de Justicia, entendido como rgano autonmico para el ejercicio de
competencias en materia de administracin de la Administracin de Justicia, podr
precisar y aplicar, cuando proceda, en el mbito de Catalua, los reglamentos del CGPJ,
informar sobre propuestas en materia de organizacin y demarcaciones, y presentar una
memoria al Parlamento. En estos terrenos no hay reparo constitucional.
La composicin de aqul tampoco sale bien parada. Para empezar se declara inconstitucional y nulo el inciso por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de
Justicia de Catalua, que lo preside del apartado 1 del art. 99 EAC, de modo que aquel
o aquella dejan de ser presidentes natos del rgano. El resto de la impugnacin se desestima porque en dicho artculo queda claro que es al legislador orgnico al que con
plena libertad le corresponde determinar entre qu profesionales de los mencionados en
el precepto pueden ser nombrados los componentes del Consejo de Justicia y, en su caso,
incluir entre ellos a Jueces y Magistrados, habilitndolos, de esta forma, para el ejercicio
de funciones ajenas a la potestad jurisdiccional.
Los magistrados disidentes pretendieron una Sentencia an ms dura en este punto.
As, Conde Martn de Hijas critica el resultado de salvar la constitucionalidad del Consejo entendido no como rgano de gobierno del Poder Judicial, sino como ente autonmico. Para l, si el concreto rgano establecido en el art. 97 EAC es el que es (y no
otro que, en su caso, hubiera podido ser) noparece correcto que al tiempo que se declara su inconstitucionalidad se pretenda salvar la constitucionalidad posible de un rgano diferente, que el Estatuto no ha creado en este caso. Nos hallamos ante un juicio
preventivo de constitucionalidadtan rechazable como los juicios preventivos de inconstitucionalidad; se trata de un recurso dialctico que no considera correcto, dado
que declarada la inconstitucionalidad del rgano creado en el art. 97, deben caer por lgica consecuencia la regulacin de todas las competencias atribuidas a ese rgano y la de
su composicinpuesparece artificioso en grado sumo la posible existencia de unas
competencias sin sujeto y de una composicin de un rgano sin rgano.
Delgado Barrio se manifiesta en una lnea parecida. En su opinin la Sentencia inventa un rgano nuevo, un Consejo de Justicia que es otra cosa un rgano de la Generalitat; nace as un rgano autonmico especfico totalmente falto de apoyo estatutario. El cambio no le convence y, segn l, la inconstitucionalidad y nulidad del art.
97 EAC arrastra inexorablemente la de los arts. 98 y 99 EAC.
El magistrado Rodrguez Arribas no es menos duro, afirmando que la Sentencia de
la mayora incurre en un flagrante incoherencia interna, tanto lgica como jurdica,
puesto que carece de sentido que un rgano declarado inconstitucional y, por ello, inexistente, reaparezca para, no obstante, conservar algunas competencias y adems se mantengan otros preceptos que regulan su composicin y solo parcialmente son declarados inconstitucionales. Para este magistrado, toda la regulacin del Consejo de Justicia debi
declararse inconstitucional sin la enrevesada interpretacin para conseguir una anulacin
solo parcial, que va a crear ms problemas en el futuro. Aade, adems, que la unidad
en sentido estricto del Consejo General del Poder Judicial impide una descentralizacin,
desconcentracin, o como se quiera llamar, que acabara multiplicando por diecisiete el
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rgano de gobierno del Poder Judicial, que la Constitucin quiso nico, como lo es el
propio Poder al que gobierna36.
El final de este debate bien pudiera ser constatar que el Consejo de Justicia de Catalua ha quedado seriamente tocado y que, si alguna vez remonta el vuelo, lo har para
ejercer unas competencias muy limitadas. La opcin de la Sentencia, de no enterrarlo definitivamente, es, como vemos que sucede con frecuencia en la misma, respetuosa con las
intenciones del legislador estatutario, pero la firmeza con la que ha tratado el problema
en general hace que no se pueda sostener que, en este caso, haya sido complaciente. La
operacin Consejo de Justicia se ha venido abajo estrepitosamente y, para los que creemos
en la inadecuacin de este tipo de rganos para gobernar el Poder Judicial, esto es una
buena noticia. Al menos en Catalua se ha dado un paso para limitar los efectos de unos
diseos institucionales simplemente equivocados, y que no llevan sino a situaciones
muy complicadas, que contribuyen al desprestigio del sistema democrtico en su conjunto, sistema en el que no es preciso recordar que Jueces y Magistrados representan un
papel primordial.
III.7. EL PERSONAL NO JUDICIAL

El Tribunal Constitucional, en el fundamento jurdico 52 de la Sentencia que analizamos, repasa el rgimen del personal no judicial al servicio de la Administracin de
Justicia establecido en el art. 103 EAC, y lo hace matizando las afirmaciones del mismo,
an cuando rechace su impugnacin.
En primer lugar nos recuerda que la concreta relacin de materias cuya regulacin
se incluye en esa competencia (la normativa, aclaramos), segn el propio art. 103.1
EAC, slo puede entenderse por estricta referencia a las previsiones de la Ley Orgnica
del Poder Judicial, y con arreglo a ellas deben ser interpretadas y entendidas, en su contenido y en su alcance.
La competencia ejecutiva y de gestin atribuida a la Generalitat (art. 103.2
EAC) tambin lo es dentro del respeto al estatuto jurdico de ese personal establecido
por la Ley Orgnica del Poder Judicial. Del mismo modo la creacin de cuerpos catalanes de funcionarios judiciales (apartado 3 del mismo artculo) slo es posible si la LOPJ
lo permite y en los trminos en que lo haga, y la competencia exclusiva sobre el personal laboral (art. 103.4 EAC) slo puede entenderse sin perjuicio de las competencias estatales respecto a la Administracin de Justicia y legislacin laboral general.
36 Este ha sido uno de los puntos en las que las diferencias doctrinales parecen dejarse a un lado, dado que
juristas de diferentes sensibilidades se han mostrado especialmente cercanos a los argumentos de la minora.
Aparicio Prez seala la incoherencia del criterio mayoritario, al declarar el rgano inconstitucional, pero no algunas de sus competencias ni la previsin de que pueda componerse por algunos miembros cuya identidad no
plantee problemas de inconstitucionalidad. Vid. APARICIO PREZ; op. cit. en nota 2, pg. 6. Por su parte, Cabellos Espirrez opina que lo que realmente hace el Tribunal en ese punto es, olvidando dicho principio de colaboracin inter-normativa, operar una suerte de mutacin en el Consejo de Justicia, una voladura controlada del mismo, intentando homologarlo a rganos de similar tenor acuados en otros Estatutos de
Autonoma de reciente modificacin. Vid. CABELLOS ESPIRREZ; op. cit. en nota 2, pg. 3 y 4.
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El magistrado Conde Martn de Hijas razona que todo el artculo invade la reserva constitucional de la LOPJ, y, por tanto, es inconstitucional y nulo.
De nuevo aqu nos encontramos ante la alternativa de la declaracin de inconstitucionalidad o las interpretaciones que salven la misma. Es tambin preciso recordar que
este es un terreno resbaladizo en el que se enfrentan las ideas de que la administracin
de la Administracin de Justicia debe quedar totalmente en manos de las Comunidades
Autnomas, y, por tanto, tambin todo el personal no judicial, y los intereses de esos
cuerpos de dicha Administracin, que muchas veces se resisten a perder su carcter nacional, y a quedar totalmente bajo la autoridad autonmica, intereses no totalmente desconocidos por el Ministerio de Justicia. Las soluciones que aporta el Tribunal en este fundamento jurdico 52 parecen bastante equilibradas, puesto que, sin negar el
protagonismo en estas materias de la Comunidad Autnoma catalana, lo encuadra dentro de un marco legislativo estatal, que puede contribuir a apoyar esas cautelas que tambin conviene reconocer en el terreno del rgimen jurdico de los funcionarios no judiciales.
III.8. LOS ORGANISMOS DE APOYO

En materia de organismos de apoyo (oficinas judiciales, institutos y servicios de medicina forense, y de toxicologa), servicios de justicia y de orientacin jurdica gratuitos,
y procedimientos e instrumentos de mediacin y conciliacin (arts. 105 y 106 EAC), el
Tribunal Constitucional rechaza las impugnaciones de los recurrentes (FF JJ 53 y 54) razonando que la Comunidad Autnoma asume tareas en esos asuntos siempre y slo de
acuerdo con la Ley Orgnica del Poder Judicial; y que el precepto (art. 106.1) no regula el derecho a la asistencia jurdica gratuita, sino slo y exclusivamente la ordenacin
de los servicios relativos a la justicia y orientacin jurdica gratuita, ni hace imposible,
en su literalidad, el ejercicio exclusivo por el Estado de la competencia en la que se comprende la ordenacin administrativa de la asistencia jurdica gratuita. Asimismo, para
el TC el art. 106.2 EAC no incluye necesariamente los instrumentos que, como el arbitraje, comportan un equivalente jurisdiccional o constituyen un presupuesto procesal
para el ejercicio de la jurisdiccin, de manera que, as entendidos, referidos a frmulas de
autocomposicin judicial, como la conciliacin o la composicin, aquellos instrumentos
y procedimientos no merecen objecin alguna.
Para el magistrado Conde Martn de Hijas el art. 105 es inconstitucional, por invadir la reserva de la LOPJ, pero el 106 no, pues comparte las afirmaciones del fundamento jurdico 54.
Otra vez nos encontramos aqu con la tcnica de la interpretacin salvadora de la
constitucionalidad de los preceptos del Estatuto, que son una muestra ms de los intentos de extender las competencias catalanas en estos terrenos adyacentes al Poder Judicial,
terrenos adyacentes en los que la Sentencia permite entrar a la Comunidad Autnoma
siempre que se respeten los principios formulados por la Ley Orgnica del Poder Judicial,
y las competencias reservadas al Estado por la Constitucin y la jurisprudencia constitucional pertinente.
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III.9. LA DEMARCACIN, PLANTA Y CAPITALIDAD JUDICIALES

El art. 107 EAC se refiere a la demarcacin, planta y capitalidad judiciales. El Tribunal (FJ 55) desestima en su totalidad la impugnacin formulada por las siguientes razones. En primer lugar porque el apartado 1 del artculo, que prev que el Gobierno de
la Generalitat debe proponer al del Estado la determinacin y la revisin de la demarcacin y planta judiciales en Catalua al menos cada cinco aos, no perjudica la libertad del Estado en punto al ejercicio de esa competencia. Ni en el supuesto de las Cortes Generales, a las que corresponde en todo caso la aprobacin por ley de la demarcacin
y planta judiciales...ni tampoco en el del Gobierno, que si ha de venir en la actualidad
obligado a acompaar al proyecto de ley la propuesta autonmica en materia de demarcacin no ha de ser por mandato estatutario, sino por disponerlo as la Ley Orgnica del
Poder Judicial en su art. 35, en tanto que para el caso de la planta judicial a las Comunidades Autnomas no les cumple sino la facultad de instancia prevista en el art. 29
LOPJ.
En segundo lugar, porque el apartado 2 se limita a enunciar, en su primera parte
(Las modificaciones de la planta judicial que no comporten reforma legislativa podrn
corresponde al Gobierno de la Generalitat), una posibilidad que slo llegar a materializarse si lo permite la legislacin estatal competente, y a subordinar, en la segunda, a
una delegacin del Gobierno del Estado la creacin de Secciones y Juzgados siempre en
los trminos previstos por la Ley Orgnica del Poder Judicial. Se trata, en definitiva, de
un precepto cuyas previsiones quedan expresamente sometidas a la realizacin de condiciones indisponibles para el poder pblico autonmico y enteramente reservadas a la libertad del Estado.
En tercero, porque el apartado 3 (La capitalidad de las demarcaciones judiciales es
fijada por una ley del Parlamento) le parece al Tribunal una especificacin de los mandatos del art. 152.1 CE y 35.6 LOPJ, en el bien entendido, se recuerda, y este es un asunto especialmente sensible en Catalua, que, de acuerdo con la STC 56/1990 (fundamento
jurdico 25), la competencia estatutaria para la fijacin de la capitalidad de las demarcaciones judiciales slo se extiende (dejando al margen la sede del Tribunal Superior de
Justicia) a las demarcaciones de mbito diferente al provincial, pues la indisponibilidad
para las Comunidades Autnoma de la delimitacin de la demarcacin provincial a
efectos judiciales implica necesariamente la falta de disponibilidad sobre la capitalidad de
esa demarcacin.
El magistrado Conde Martn de Hijas disiente en su voto particular de estas posturas, pues, para l, las alusionesa la planta judicial contenidas en los apartados 1 y 2
del art. 107, como la potestad atribuida a la Generalitat de crear Secciones y Juzgados,
que son parte de la planta judicial, deben declararse inconstitucionales y nulas.
Bien parece que, como de costumbre, la constitucionalidad de los enunciados del Estatuto es salvada, tambin en este caso, por una interpretacin muy ortodoxa de los mismos, que no satisface a algunos, pero que pone lmites claros a posibles extralimitaciones
de quienes tengan por tarea la de aplicar las normas correspondientes, y, adems, como ha
sido la tnica en todos los fundamentos jurdicos que hemos examinado hasta ahora, el
sencillo pero contundente principio de la unidad del Poder Judicial en nuestro pas.
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III.10. LA PARTICIPACIN EN EL NOMBRAMIENTO DE LOS MIEMBROS DEL

CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
En el art. 180 EAC se prev la participacin de la Generalitat en los procesos de
designacin de Magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial, en los trminos que dispongan las leyes, o, en su caso, el ordenamiento parlamentario.
La disposicin fue impugnada, y el Tribunal la salva (FJ 113) argumentando que dicho precepto es perfectamente compatible con la Constitucin en la medida en que, por
un lado, no afecta a la libertad del legislador estatal para hacer o no efectiva la voluntad
de participacin expresaday, por otro, tampoco perjudica a la competencia del Estado
para articular el modo en el que, dado el caso, dicha participacin se inserte en los procesos de designacin de los miembros de aquellos rganos constitucionales. Puede admitirse interpretado en el sentido de que la participacin de la Generalitat se condiciona, en su existencia y procedimientos, a lo que dispongan, dentro del margen que la
Constitucin les permite, las leyes orgnicas correspondientes.
Los magistrados disidentes manifiestan aqu crticas agudas. Conde Martn de Hijas aduce que convertir un mandato tan inequvoco, cuya imperatividad eficienteno
resulta dudosa, en un propsito de colaboracin de la Generalitat que no afecta a la libertad del legisladorno es una argumentacin que pueda compartir.
Delgado Barrio afirma que se trata de un mandatoclaramente inconstitucional;
y Rodrguez Arribas, por su parte, habla de inconstitucionalidadincuestionable y no
basta una mera interpretacin conforme, porqueconstituye una intromisin imposible
de aceptar, de un Estatuto de Autonoma, en la designacin de rganos constitucionales,
cuya regulacin est reservada por razn de la materia a sus respectivas leyes orgnica.
Expulsar del ordenamiento o interpretar desactivando. Ese ha sido el dilema que hemos visto muchas veces a lo largo del repaso que hemos hecho a la Sentencia. Es el que
reaparece aqu. Est claro que en esta materia el Estatuto no puede formular ms que deseos, quizs respetables, pero que no se pueden imponer al legislador orgnico que regula
las instituciones constitucionales, y, en concreto, en lo que ahora nos interesa, el Consejo General del Poder Judicial, al que, por cierto, lo nico que le faltaba en su curioso procedimiento de designacin, era introducir nuevos factores de complejidad, como pudiera serlo este autonmico.
Por ello, actitudes compasivas aparte, quizs se debi aqu optar por la ciruga. Puede ser que no haga ningn mal un precepto estatutario como ste, interpretado en el sentido en el que el Tribunal Constitucional lo ha hecho, pero asimismo es cierto que puede ser que convenga, en ciertos casos, aligerar el ordenamiento de cierta hojarasca que
quizs pueda cumplir fines sentimentales, pero que no hay que descartar que entorpezca
su buen funcionamiento.
IV. CONCLUSIONES
Llegado el momento de extraer conclusiones de lo que se ha dicho hasta ahora, stas
podan ser las siguientes.
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En primer lugar, que el Tribunal Constitucional ha hecho una revisin muy completa de las pretensiones que, sobre el Poder Judicial, se reflejaban en el Estatuto. Y ha
reiterado la que era la doctrina de siempre en la materia, doctrina fcilmente deducible
de la Constitucin, si bien no se puede negar que existan intentos de forzar esos principios bsicos, que el Tribunal recuerda con contundencia.
En segundo lugar que, llevado por un lgico respeto hacia el legislador estatutario
que no hay que olvidar que es expresin, al menos, de una mayora absoluta de los diputados, puesto que nos hallamos ante una ley orgnica, ley orgnica que, adems, tiene
un procedimiento particular de elaboracin en el que participa el electorado de la correspondiente Comunidad Autnoma ha utilizado con frecuencia la posibilidad de no
declarar la inconstitucionalidad del texto, sino desactivarlo con una interpretacin conforme, llevada o no al fallo, o simplemente con una interpretacin plasmada en los fundamentos jurdicos, que no cabe duda que tendr su trascendencia en el futuro, aunque
en muchas ocasiones, a los magistrados que discrepan en sus votos particulares, no les
haya parecido de suficiente dureza.
Si, de acuerdo a la LOPJ, los preceptos y principios constitucionales debern aplicarse conforme a la interpretacin de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos, est claro que esas interpretaciones habrn de ser tenidas muy en cuenta por todos los operadores jurdicos de
ahora en adelante.
En tercer lugar, es preciso referirse al papel decisivo que la Sentencia otorga a la legislacin estatal sobre la judicatura. Repetidas veces se omite la declaracin de inconstitucionalidad, o la interpretacin conforme, porque el Tribunal Constitucional afirma
que el problema, por muchas cosas que se digan en el Estatuto, en donde debe regularse
es en la LOPJ o en otras leyes referentes a estas materias, y competencia de las Cortes Generales. Ya sabemos que algunos magistrados, particularmente Conde Martn de Hijas,
consideran que esta tcnica es inadecuada, pero lo cierto es que la mayora se apoya frecuentemente en ella como manera de conseguir a la vez salvar de la expulsin del ordenamiento a determinados contenidos del Estatuto y, adems, limitar significativamente
su alcance. Esto quizs satisfaga a quienes no ven declarados inconstitucionales ciertos
preceptos, aunque sea al precio de verlos desplazados por la legislacin a la que hemos hecho referencia.
En resumen, tras la Sentencia, el Poder Judicial en Catalua no ser lo que pretenda
el Estatuto, porque el Tribunal, siempre teniendo en cuenta la regla clsica de respetar
hasta donde sea posible las decisiones del legislador democrtico, ha sometido el texto de
aquel a un repaso muy profundo en el que se han quedado muchas de las pretensiones de
forzar las previsiones constitucionales en el sentido de federalizar el sistema, y dotar de
muchas mayores competencias a la Comunidad Autnoma. Haciendo esto ha prestado,
como ha sucedido en general con toda la Sentencia, un servicio muy importante a nuestro Estado democrtico, que esperamos que se le reconozca por quienes parecen empeados en una irresponsable campaa de desprestigio basada en un anlisis superficial de
los problemas.
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TITLE: The Judiciary in Catalonia after the judgement of the Constitutional Court (STC 31/2010, 28 of June).
RESUMEN: El artculo pretende revisar las decisiones que sobre el Poder Judicial se han tomado en la Sentencia
31/2010, de 28 de junio, con motivo de la impugnacin del Estatuto de Catalua. Partiendo de un breve resumen de la situacin anterior a la Sentencia, se abordan a continuacin diferentes aspectos de la misma, como los problemas lingsticos,
las reglas sobre las competencias del Tribunal Superior de Justicia, la Fiscala, el propuesto Consejo de Justicia de Catalua,
etc. Se concluye que la Sentencia supone una completa revisin de los preceptos del Estatuto en estas materias, con frecuentes interpretaciones, interpretaciones conformes, y declaraciones de inconstitucionalidad, que desactivan significativamente el
valor de aquellos.
ABSTRACT: The paper makes a review of the decisions that the Spanish Constitutional Court has taken in its judgement 31/2010 regarding the rules about the judiciary in the Catalonia Act of 2006. After a short reference to the situation before this judgement, the paper analyzes the different points of it, from the language problems to the proposed Justice Council of Catalonia, looking also at the questions about the public prosecutor, the Superior Court, etc. The conclusion
is that the judgement is a complete revision of the rules of the Catalonia Act in these matters, a revision that, through the interpretation of some norms, and the annulment of others, proceeds to defuse the value of that rules.
PALABRAS CLAVE: Estatuto de Autonoma de Catalua de 2006. Sentencia. Tribunal Constitucional. Poder Judicial, Interpretacin conforme. Inconstitucionalidad/nulidad. Lengua., Consejo de Justicia.
KEY WORDS: Catalonia Act 2006. Judgement. Constitutional Court. Judiciary. Interpretation. Unconstitutional.
Language. Council of Justice.
FECHA DE RECEPCIN:.29.11.2010. FECHA DE ACEPTACIN: 26.01.2011
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LOS PREMBULOS DE LOS ESTATUTOS DE

AUTONOMA ENTRE LA TCNICA LEGISLATIVA Y
SU TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL*
MANUEL BONACHELA MESAS
Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Granada
SUMARIO
I. Introduccin
II. La significacin poltica de Prembulos y textos introductorios
III. De la inexistencia de Prembulo en la LRP al
valor jurdico del Prembulo de la CE
IV. La obligatoriedad de las Exposiciones de Motivos y la eventualidad de los Prembulos
V. Los Prembulos de los Estatutos de Autonoma
VI. El valor jurdico del Prembulo del Estatuto de Autonoma de Catalua en el FJ 7 de la
STC 31/2010, de 28 de junio
VII. Conclusiones
I. INTRODUCCIN
Afrontar el comentario de cualquier Sentencia, especialmente si se trata de una Sentencia de un Tribunal Constitucional probablemente refleje ms las carencias que los conocimientos de quien desarrolla el trabajo, mxime si se trata de una Sentencia como la
31/2010, de 28 de junio, que en su momento fue calificada de dinosaurio jurdico1, y
lo cierto es que, incluso en el muy limitado y concreto aspecto en que se propone el presente comentario, el relativo al valor jurdico de los Prembulos de los Estatutos de
Autonoma, como se podr comprobar son mltiples las derivaciones cientficas, jurdi-
* Comentario al juicio de constitucionalidad desarrollado en el FJ de la STC 31/2010, de 28 de junio

1 As la calific J. DE ESTEBAN: Amanece el pasado tras la Sentencia, El Mundo, 15 de julio de 2010.
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cas y polticas que se han debido dejar aparcadas, en la mayora de las ocasiones por alejarse del objeto central del anlisis.
En tal sentido, se ha de precisar inmediatamente que no se propone estudiar el contenido ntegro de los Prembulos de los textos a que se ha hecho referencia, sino slo tomar en consideracin aquellos conceptos y categoras derechos histricos, nacin y ciudadana que fueron cuestionados por los recurrentes en el recurso de
inconstitucionalidad nm. 8045-2006, en relacin con diversos preceptos de la Ley
Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua, con
objeto de mostrar su presencia en los Prembulos y/o en la parte dispositiva de todos los
Estatutos de Autonoma, pero exclusivamente a efectos de subrayar su formulacin en
cada uno de ellos y, sobre todo, para exponer la evolucin cronolgica de sus contenidos
a este respecto, desde los textos iniciales hasta las reformas posteriores, porque no slo la
presencia o ausencia de tales conceptos y categoras y su formulacin especfica de un
modo u otro en cada texto parece resultar significativa, sino tambin la propia presencia
o ausencia de Prembulo en el respectivo Estatuto.
Unos conceptos y categoras que tampoco han sido objeto de estudio especfico,
ni en relacin con su significado cientfico ni respecto a la consideracin que ha merecido al Tribunal Constitucional su proyeccin en el articulado del Estatuto de Autonoma de Catalua.
En el primer sentido, por tanto, no se ha abordado su estudio no ya slo desde el
punto de vista de otras disciplinas cientficas ajenas al mundo del Derecho, sino ni siquiera mostrando el significado y desarrollo de tales conceptos y categoras dentro del
mundo jurdico y exponiendo sus mltiples proyecciones posibles.
En el segundo, se ha limitado el trabajo al estudio del que se ha estimado como su
objeto central, el juicio de constitucionalidad desarrollado por el Tribunal en el Fundamento Jurdico 7 de la mencionada Sentencia, lo que ha exigido retomar el debate sobre el significado poltico y el valor jurdico de los textos introductorios que se anteponen a la parte dispositiva de los textos legales, tanto en la doctrina como, lgicamente,
en la jurisprudencia del mismo Tribunal Constitucional.
Eso s, en el contexto de un pas como el nuestro, donde en la historia ms reciente
contamos con una trayectoria especialmente significativa respecto al contenido de los textos introductorios incorporados en los textos legales relativos a la organizacin territorial
del Estado, y donde la propia presencia o ausencia de Prembulos en los textos legales recientes ms relevantes no ha dejado de plantear tambin debate, no slo sobre su trascendencia poltica sino tambin y, por lo que ahora interesa, sobre su significacin jurdica.
En el primer aspecto, no se pretende extraer ninguna formulacin de carcter general al respecto, pero algunos de los textos introductorios de algunos textos legales relativos a este tema durante el franquismo y el inmediato postfranquismo merecen, sin
duda, algn comentario, tanto aquellos que eliminaron contenidos de la organizacin territorial establecida bajo la II Repblica como los que pretendan restablecer, aunque fuera parcialmente, algn tipo de descentralizacin territorial durante el inmediato postfranquismo.
Del mismo modo, que un texto legal que no incorporaba una parte expositiva, como
ocurri con la Ley para la Reforma Poltica, se pueda considerar como punto de partida
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para resituar entre nosotros el debate sobre la trascendencia poltica y el significado jurdico
de los Prembulos merece alguna consideracin, como tambin el hecho de que cuando se
elabora la Constitucin de 1978 el proceso de redaccin de su Prembulo siga un procedimiento especfico y su texto exprese un significado poltico concreto.
Adems, como se podr comprobar en las pginas que siguen, los Prembulos no
slo cumplen una funcin poltica y tienen una determinada significacin jurdica sino
que, desde el propio origen del concepto de ley racionalista, tambin se les atribuye una
funcin pedaggica.
No en vano afirmaba F. Ost, en una obra realmente sugerente y extraordinariamente
erudita, que nuestros nomgrafos bien saban () que la pedagoga era la clave del xito, as que la ley no slo deba ser sencilla y clara, y, de ser posible, ir acompaada de
un Prembulo explicativo, para ser comprendida (y ante todo, amada) por todos, sino mejor an, nada menos que el legislador sera el pedagogo de la nacin, el tutor del pueblo, segn escribi Rousseau.
Porque, en su opinin, desde su origen, la ley no es el producto de trabajos especializados y tcnicos, sino el fruto de una afiebrada elaboracin colectiva que parece haber recorrido todo el siglo XVIII. La ley se haca en los salones y se redactaba en los
innumerables crculos que, desde Fnelon a Rousseau, pasando por Mably y Diderot, dieron lugar a una autntica corriente literaria denominada el gnero nomogrfico, llegando a existir, incluso, el Club de los Nomfilos, fundado en Paris por Gilbert
Rome, el miembro de la Convencin que invent el calendario revolucionario2.
II. LA SIGNIFICACIN POLTICA DE PREMBULOS Y TEXTOS

INTRODUCTORIOS
En efecto, sera a mediados del siglo XVIII cuando los primeros positivistas
(Montesquieu, Bentham, Filangieri), como afirma M. Martn Casals en una obra pionera entre nosotros y a estas alturas ya clsica, desarrollan inters por la denominada
ciencia de la legislacin, dando lugar a la separacin de los instrumentos de tcnica
legislativa de los elementos del Documento diplomtico y la diferenciacin moderna del
acto legislativo3.
La motivacin contenida en los Prembulos, tanto en esta poca como en la legislacin liberal del siglo XIX, expone las razones para justificar el contenido de la
parte dispositiva. Por tanto, desarrolla un discurso instrumental, preparatorio o
justificativo y resulta un elemento no esencial ni vinculante de la ley, aunque no exista unanimidad sobe el criterio al respecto seguido entre nosotros en la prctica legislativa
decimonnica4.
2 OST, F.: El tiempo del Derecho, Siglo XXI, Mxico, 2005, pg. 219.
3 MARTN CASALS, M.: Prembulo y Disposiciones Directivas. En Grupo de Estudios de Tcnica Legislativa (GRETEL): La forma de las leyes. 10 estudios de tcnica legislativa, Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1986, pg. 75.
4 A. DORREGO DE CARLOS afirma que la obligacin de acompaar los proyectos legislativos gubernamentales de una exposicin justificativa, as como su posterior publicacin junto a las leyes aprobadas en los
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Su significado originario en el rgimen constitucional, como lo denomina L. M

Dez-Picazo, habra que encontrarlo en la existencia del principio monrquico5, al estar
vinculado al hecho de la cotitularidad de la potestad legislativa entre el Rey y el Parlamento, cuando resultaba necesario asegurar el royal assent para convertir los proyectos
en leyes, de manera que su razn de ser radicaba en persuadir al monarca de la bondad y conveniencia de los proyectos que le eran sometidos para su sancin6.
Desde luego, como suele afirmarse generalmente, su significado resulta diferente
en un Estado democrtico o en uno que no reviste tal carcter7.
En una concepcin democrtica, el legislador no est obligado a motivar sus decisiones, porque, en opinin de M. Martn Casals, no tiene necesidad de dar cuenta
puntual de las razones de cada uno de sus actos legislativos, al responder de ellos
cuando se somete a la voluntad del electorado. Su autoridad se encuentra en su legitimidad y no en la correccin del procedimiento intelectual mediante el cual ejerce su
funcin. De hecho, en el momento en que escribe considera que existe una tendencia
que lleva a (la) desaparicin del Prembulo. ste, considerado como instrumento de
tcnica legislativa, era objeto de poca atencin por parte de los autores y de las Directrices legislativas, no slo por su carcter de declaracin programtica, desprovista
de valor dispositivo, sino tambin porque la prctica legislativa de bastantes pases ha
prescindido ya o tiende a prescindir del Prembulo8, proponiendo el autor una serie de
criterios precisamente para poder salvar esa tendencia y conservarlo como un instrumento ms de tcnica legislativa con una funcin propia dentro del texto de la ley, en el
momento de su redaccin9.
Precisamente cuando haba desaparecido de la praxis legislativa alemana, el nacionalsocialismo lo redescubre, afirma, con una funcin eminentemente propagandstica, de manera que en esa poca el Prembulo no slo cumple la misin de acDiarios oficiales, tiene una larga tradicin en Espaa (a pesar de no estar expresamente establecida en ningn
texto constitucional hasta el vigente) (Artculo 88. Iniciativa legislativa gubernamental. En ALZAGA VILLAAMIL, O.: Comentarios a la Constitucin espaola de 1978, Tomo VII, Artculos 81 a 96, Cortes Generales, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid 1998, pg. 320. No obstante, cuando F. SANTAOLALLA LPEZ
estudia el sentido histrico de las Exposiciones de Motivos y Prembulos, afirma que si se desciende a la legislacin ordinaria decimonnica, se comprueba que la misma carece generalmente de Prembulos y, con mucho ms fundamento, de Exposiciones de Motivos, un tratamiento de las Exposiciones de Motivos que se
mantiene durante todo el constitucionalismo espaol, incluido el de la II Repblica (Exposiciones de Motivos
de las leyes: motivos para su eliminacin, Revista Espaola de Derecho Constitucional, N 33, Septiembre-Diciembre 1991, pgs. 51-53).
5 Aunque afirma que se trata de una hiptesis necesitada de la correspondiente verificacin histrica
(DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), Anuario de Derecho Civil, Tomo XLV, Fascculo II, Abril-Junio MCMXCII, pg. 531).
6 A este respecto, F. SANTAOLALLA LPEZ afirma que de los datos que hemos podido recabar se desprende
que el documento estudiado se refiere tanto a Exposiciones de Motivos como Prembulos aparece en el
constitucionalismo cuando se separan la facultad de aprobar normas jurdicas y la de su simple propuesta (Exposiciones de Motivos de las leyes: motivos para su eliminacin, op. cit., pg. 49).
7 TAJADURA TEJADA, J.: El Prembulo constitucional, Comares, Granada 1997, pg. 14.
8 L. JIMENA QUESADA recoge diversos autores franceses que critican con carcter general la que denomina prctica excluyente del Legislador galo en relacin con las Exposiciones de Motivos y Prembulos (Direccin poltica del Gobierno y tcnica legislativa, Tecnos, Madrid, 2003, Nota 16, pgs. 204-205).
9 MARTN CASALS, M.: Prembulo y Disposiciones Directivas, op. cit., pgs. 76-77.
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ercar el Derecho al Pueblo, sino tambin la de convencerle de la correccin y necesidad de la normativa que le acompaa, transmitiendo los valores del nacionalsocialismo,
por lo que se le considera como la parte ms importante de la ley, y, en un doble sentido, va delante de la ley 10.
Entre nosotros, limitndonos especficamente a los problemas derivados de la organizacin territorial del Estado, el rgimen franquista ofrece algunos ejemplos paradigmticos de textos introductorios.
En efecto, el texto que precede a la parte dispositiva de la Ley de 5 de abril de 1938,
por la que se estableca en su artculo segundo la liquidacin del rgimen establecido
por el Estatuto de Catalua, se refiere a las consecuencias estrictamente administrativas derivadas del hecho de que el Estatuto de Catalua en mala hora concedido por
la Repblica haya dejado de tener validez, deduciendo, como consecuencias
prcticas de aquella abrogacin, el restablecimiento de un rgimen de derecho
pblico que, de acuerdo con el principio de unidad de la Patria, devuelva aquellas
provincias el honor de ser gobernadas en pie de igualdad con sus hermanas del resto de
Espaa11.
Por su parte, el Decreto-Ley de 23 de junio de 1937, que en su artculo primero estableca el rgimen comn vigente en las provincias de Guipzcoa y Vizcaya para la
gestin y recaudacin de todas las contribuciones, rentas e impuestos ordinarios y extraordinarios del Estado, afirmaba en su parte expositiva que el sistema concertado que
en materia econmica rige en las Provincias Vascongadas, entraa un notorio privilegio
con relacin al resto del territorio nacional sujeto al rgimen comn. Dado que ambas
provincias se alzaron en armas () contra el Movimiento Nacional () correspondiendo as con la traicin a aquella generosidad excepcional, proceda eliminar tales privilegios puesto que no es, pues, admisible que subsista ese privilegio sin agravio para las
restantes regiones que, con entusiasmo y sacrificio sin lmites, cooperaron desde un
principio al triunfo del Ejrcito ().
La lealsima Navarra, y lava que no particip en acto alguno de rebelda y
realiz por el contrario aportaciones valiossimas a la Causa Nacional que no pueden ni
deben ser olvidadas en estos momentos, continuaran con el rgimen especfico con
el que contaban12.
La trascendencia poltica del contenido de este ltimo Decreto-ley es tal que en
1968 el legislador franquista, an afirmando en la parte expositiva que las Exposiciones
de Motivos no son normas jurdicas propiamente dichas, y por encima de consideraciones de mera tcnica legislativa, en atencin a la finalidad que se persigue, dicta un
nuevo Decreto-Ley manteniendo el articulado de aqul de 1937 pero suprimiendo al10 MARTN CASALS, M.: Prembulo y Disposiciones Directivas, op. cit., pgs. 75-76. En concreto,
respecto a los Prembulos constitucionales, afirma J. EZQUIAGA GANUZAS que tanto en los regmenes totalitarios como en los sistemas socialistas se les ha reconocido el mximo rango normativo con fines propagandsticos y para garantizar la aplicacin de las normas de acuerdo con las pautas estatales, de modo que, en
caso de discrepancia el prembulo prevalece sobre el articulado (Concepto, valor normativo y funcin interpretativa de las Exposiciones de Motivos y Prembulos, Revista Vasca de Administracin Pblica, n 20, enero-abril 1988, Nota 40, pg. 38).
11 BOE nm. 534, de 8 de abril.
12 BOE nm. 247, de 24 de junio.
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gunos de los prrafos contenidos en el texto introductorio del mismo13, lo que, sin
duda, puede constituir un caso nico en el que la parte dispositiva de una norma jurdica
contiene nicamente la supresin parcial del contenido expositivo de otra.
En consecuencia, la Ley de 8 de Noviembre de 1941, por la que se fija el nuevo
cupo contributivo de Navarra, dentro de su especial rgimen jurdico-econmico, contiene un texto introductorio en el que se afirma que ante los acontecimientos extraordinarios ocurridos en Espaa durante estos ltimos aos, el sacrificio ingente de la gloriosa e inolvidable Cruzada y las ineludibles exigencias reconstructoras de la hora actual
que han dado lugar a un aumento notorio en los gastos del Estado, el Gobierno,
en elevada y patritica concordancia con los comisionados de la Diputacin Foral de
Navarra que no han recatado la satisfaccin que les produce cooperar a la obligada reconstruccin patria con el mismo espritu que aport aquella regin a la Cruzada Nacional, han desarrollado un conjunto total y acabado de reglas y disposiciones referentes a las exacciones fiscales del Estado en su aplicacin al rgimen privativo de Navarra
en lo econmico, que el Gobierno se complace en respetar por lo que tiene de peculiaridad histrica y tradicional, mientras no pugne con el inters, siempre supremo, nacional14.
Con el tiempo, en un rgimen caracterizado por la concentracin de la potestad legislativa en el Jefe del Estado, seran consideraciones de ndole tecnocrtica las que, a
juicio de L. M Dez-Picazo, explicaran el florecimiento de la prctica de anteponer
textos introductorios a las normas legales, desde la denominada poca de la codificacin
administrativa de los aos cincuenta, cumpliendo la funcin de acreditar que la regulacin legal adoptada era la nica racionalmente posible y a la altura exigida por el
conocimiento tcnico-cientfico15. Una prctica que, en opinin de F. Santaolalla Lpez,
habra supuesto un giro copernicano en la evolucin histrica espaola al respecto y
que habra sido heredada por el sistema jurdico poltico posterior al 15 de junio de
1977, sin reparar en su posible inadaptacin 16.
En el postfranquismo inmediatamente anterior a la celebracin de esas primeras
elecciones democrticas, resultan significativos algunos textos introductorios de los textos legales que iniciaron procesos, de descentralizacin territorial, tanto por recoger la
voluntad poltica del legislador como por expresar el contexto jurdico y poltico en que
se ubicaban tales procesos y sus lmites, mxime cuando en algn caso establecieron formas de descentralizacin territorial que posteriormente no tuvieron continuidad en el
tiempo, como ocurri con el Consejo General de Catalua.
En efecto, el RD 382/1977, de 18 de febrero, por el que se crea el Consejo General
de Catalua y se desarrollan otras propuestas de la Comisin creada para el estudio de su
rgimen especial, afirma en su texto introductorio que, con previsin de la institucionalizacin de la Regin, enunciada en la declaracin de intenciones del Gobierno,
13 Decreto-Ley 6/1968, de 6 de junio, por el que se modifica el Prembulo del de 23 de junio de 1937
(BOE nm. 137, de 7 de junio).
14 BOE nm. 325, de 21 de noviembre.
15 DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), op. cit., pgs. 531-532.
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pretende seguir con realismo y con total respeto al principio de legalidad un camino
que pueda conducir a la institucionalizacin de todas las regiones, atribuyndole al
mencionado Consejo como nica misin, y sin perjuicio de su posible institucionalizacin posterior, la elaboracin de un proyecto de Estatuto de Catalua, cuyo
conocimiento y aprobacin, en su caso, corresponder a las Cortes de la Nacin.
El Consell General estara compuesto por los Diputados y Senadores elegidos en las
elecciones de 1977 en las cuatro provincias catalanas y por el Presidente y tres representantes de cada una de las Diputaciones, elegidos entre sus miembros (artculo primero,
uno). En el artculo segundo se creaba con carcter transitorio una Comisin Gestora que
tena entre sus competencias la de promover los acuerdos que sean precisos en las respectivas Diputaciones para la constitucin de la Mancomunidad de Diputaciones de
Catalua y aprobacin del proyecto de sus Estatutos, que seran elevados al Gobierno
para su aprobacin definitiva17.
Por su parte, el texto introductorio del Decreto 3142/1975, de 7 de noviembre, por
el que se crea una Comisin para el estudio de la implantacin de un rgimen administrativo especial para las provincias de Vizcaya y Guipzcoa, en atencin a las tradicionales
caractersticas distintivas de sus Diputaciones Provinciales, afirmaba en su parte expositiva que estableca un rgimen especial que se acompaar de una amplia transferencia
de funciones a las mencionadas Corporaciones, lo que permitira, de una parte, implicar
en el ejercicio de la actividad administrativa a sus destinatarios ms prximos y, de otra,
derogar aquellas normas cuya pervivencia no se encuentra justificada.
De este modo, el Real Decreto-Ley 20/1976, de 30 de octubre, derogaba el Decreto-Ley de 23 de junio de 1937, sobre rgimen econmico-administrativo de las provincias de Guipzcoa y Vizcaya, a peticin de la Comisin de estudio creada para la implantacin de un rgimen administrativo especial en ambas, respondiendo, entre otros
extremos, segn afirmaba en su parte expositiva, a la voluntad integradora de la Corona y a su deseo de lograr la plena participacin de todos los pueblos de Espaa en el actual proceso poltico, lo que no representa privilegio alguno, pues, hasta que se
acuerde legalmente lo procedente en cuanto al rgimen administrativo especial de las
provincias afectadas, contina vigente para las mismas le legalidad comn18.
16 SANTAOLALLA LPEZ, F.: Exposiciones de Motivos de las leyes: motivos para su eliminacin, op. cit.,
pg. 53.
17 Sin embargo, como es conocido, el Real Decreto-Ley 41/1977, de 29 de septiembre, restableca
provisionalmente la Generalidad de Catalua, afirmando en su texto introductorio que hasta que se promulgue la Constitucin, no ser posible el establecimiento estatutario de las autonomas, de manera que el
restablecimiento de la Generalidad a que se refiere el presente Real Decreto-ley no prejuzga ni condiciona el
contenido de la futura Constitucin en materia de autonomas, ni tampoco significaba un privilegio ni se impide que frmulas parecidas puedan emplearse en supuestos anlogos en otras regiones de Espaa, porque,
continuaba, la institucionalizacin de las regiones ha de basarse principalmente en el principio de solidaridad
entre todos los pueblos de Espaa, cuya indiscutible unidad debe fortalecerse con el reconocimiento de la capacidad de autogobierno en las materias que determine la Constitucin.
18 En este contexto, el Real Decreto-Ley 18/1977 de 4 de marzo, para la restauracin de las Juntas Generales de Guipzcoa y Vizcaya afirma en su texto introductorio que se restauraban las Juntas Generales de la
Provincia de Guipzcoa y las Juntas Generales de la Provincia o Seoro de Vizcaya, realizando una reordenacin interna de la organizacin provincial, de acuerdo con la tradicin, mediante la cual las mismas competencias de las Diputaciones de rgimen comn se distribuyen o comparten de manera diversa.
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Por ltimo, el Real Decreto-Ley 1/1978, de 4 de enero, por el que se aprueba el rgimen preautonmico para el Pas Vasco, afirma en su texto introductorio la voluntad del
Gobierno, recogida en su Declaracin Programtica, de proceder de forma provisional, aun antes de que se promulgue la Constitucin, a la institucionalizacin de las
autonomas, anunciando la posibilidad de acudir a frmulas de transicin desde la legalidad vigente, basadas en el principio de solidaridad entre todos los Pueblos de Espaa, cuya indiscutible unidad debe fortalecerse con el reconocimiento de la capacidad de
autogobierno en las materias que determine la Constitucin, de forma que lo establecido en su parte dispositiva no condiciona lo que pueda establecer sta al respecto, ni
otorga privilegio alguno, ni prejuzga cual sea el territorio del Pas Vasco, sino que deja su
determinacin a la voluntad de las provincias que se mencionan, para que decidan libre
y democrticamente su incorporacin. La mencin a Navarra, se afirma, en modo alguno prejuzga su Pertenencia a ninguna entidad territorial de mbito superior, dado
que tiene otros precedentes histricos, unas especiales circunstancias, en tanto que
posee un rgimen foral, reconocido por la Ley de diecisis de agosto de mil ochocientos
cuarenta y uno19.
III. DE LA INEXISTENCIA DE PREMBULO EN LA LEY PARA LA

REFORMA POLTICA AL VALOR JURDICO DEL PREMBULO
DE LA CONSTITUCIN DE 1978
a) La inexistencia de Prembulo en la Ley 1/1977, de 4 de Enero, para la Reforma Poltica
La prctica legislativa seguida tambin en otro momento histrico de nuestro
pasado ms reciente pone de relieve la importancia de un Prembulo, o, ms bien, en este
caso, de un no Prembulo.
En efecto, como resulta conocido, la Ley 1/1977, de 4 de Enero, para la Reforma
Poltica, careca de Prembulo, cuando en el proceso de su elaboracin el Gobierno
haba adoptado el proyecto con un texto con esa denominacin20 que para P. Lucas
Verd contena el techo ideolgico de la Ley21.
El problema causado por la desaparicin del Prembulo era calificado por este autor como grave, ya que quienes se oponan a la reforma desde posiciones rgidamente continuistas, podran alegar que el Prembulo no vincula jurdicamente, en tanto
que consiste en una exposicin de motivos polticos que, como mximo, podra servir
19 En consecuencia, en su parte dispositiva instituye el Consejo General del Pas Vasco, definindolo en
su artculo primero, uno, como rgano comn de gobierno de las provincias o territorios histricos de lava, Guipzcoa, Navarra y Vizcaya, que decidirn libremente su plena incorporacin al Consejo General a
travs de sus Juntas Generales o, en el caso de Navarra, del organismo foral competente.
20 El texto del proyecto aprobado por el Gobierno el 10 de septiembre de 1976 se recoge en FERNNDEZMIRANDA LOZANA, P. y FERNNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A.: Lo que el Rey me ha pedido, Torcuato
Fernndez-Miranda y la reforma poltica, Plaza y Jans, Madrid, 1995, pgs. 367-368.
21 LUCAS VERD, P.: La octava Ley Fundamental. Crtica jurdico-poltica de la reforma Surez. Prlogo
de E. Tierno Galvn,. Madrid, Tecnos 1976. Nota en el APNDICE A), pg. 103, donde recoga el texto del
Prembulo.
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para interpretar todo el texto, pero sin aplicacin inmediata mientras no se aadan
artculos que concreten los puntos anteriores22.
Eliminado por indicacin del Informe que haba elaborado el Consejo Nacional del
Movimiento23, sin embargo, en su opinin, contena la expresin de la nueva frmula
poltica antagnica con la contenida, por ejemplo, en la Ley de Principios del Movimiento
Nacional de 1958, dado que la octava Ley fundamental recoga numerosas afirmaciones polticas de cariz democrtico, casi todas ellas contenidas en el prembulo, y referencias ideolgicas homologables con Europa comunitaria, hasta el punto de que, en su
opinin, el prembulo contiene una nueva frmula poltica encaminada a justificar el futuro Rgimen poltico que arranque de la Reforma Surez24.
Otros autores de la poca no compartan tales criterios respecto a las consecuencias
derivadas de la exclusin del Prembulo en la publicacin de la ley. A este respecto, F.
Gonzlez Navarro estudiaba en su conocida obra las consecuencias de la eliminacin del
Prembulo al analizar la tcnica normativa de la Ley. Este autor estimaba que no se deba lamentar su supresin, por cuanto aparte de ciertos lugares comunes sobre la
democracia, la soberana del pueblo o la supremaca de la ley y de subrayar el sentido
instrumental del nuevo texto, as como de cierto tirn de orejas a tanto sedicente
portavoz de voluntades populares, nada haba en ese prembulo de mayor inters25. En
definitiva, afirmaba, no era un modelo de literatura poltica, ofreciendo adems el
doble inconveniente de irritar a un determinado sector de la clase poltica y de marcar un
programa a las futuras Cortes, lo que tampoco parece oportuno26.
Desde luego, la omisin del Prembulo en el Boletn Oficial de las Cortes fue
muy criticada por los sectores ms progresistas de la sociedad y por las fuerzas de
la oposicin, como afirman P. Fernndez-Miranda Lozana y A. Fernndez-Miranda
Campoamor27, pero, en su opinin, una de las funciones ms importantes del prembulo, la que consista en explicar el sentido ltimo de la reforma como va para dar
paso a una legitimidad democrtica, as como exponer la hondura y la sinceridad de las
intenciones reformistas, ya estaba cumplida puesto que el texto lo conoca la opinin pblica28, por lo que suprimindolo no se renunciaba a su contenido, sino que se impeda
a los integristas abrir un debate sobre teora poltica, independientemente de que, en su
opinin, el prembulo no formaba parte del texto legal, aunque pudiera tener un valor
interpretativo29.
22 LUCAS VERD, P.: La octava Ley Fundamental.., op. cit., pg. 67.
23 LUCAS VERD, P.: La octava Ley Fundamental.., op. cit., APNDICE C, pg. 121.
24 LUCAS VERD, P.: La octava Ley Fundamental.., op. cit., pgs 66, 79, 99 y 67, respectivamente.
25 GONZLEZ NAVARRO, F.: La nueva Ley Fundamental para la Reforma Poltica, Servicio Central de
Publicaciones, Secretara General Tcnica Presidencia del Gobierno, Madrid, 1977, pgs. 25-26.
26 GONZLEZ NAVARRO, F.: La nueva Ley Fundamental para la Reforma Poltica, op. cit., Nota 23, pg.
33.
27 FERNNDEZ-MIRANDA LOZANA, P. y FERNNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A.: Lo que el Rey me ha pedido, Torcuato Fernndez-Miranda y la reforma poltica, op. cit., pg. 235.
28 Desde luego, F. GONZLEZ NAVARRO lo incorpora como texto aparecido en prensa (La nueva Ley
Fundamental para la Reforma Poltica, op. cit., Nota 20, pg. 23).
29 FERNNDEZ-MIRANDA LOZANA, P. y FERNNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A.: Lo que el Rey me ha pedido, Torcuato Fernndez-Miranda y la reforma poltica, op. cit., pg. 245.
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Sin embargo, desde el punto de vista de P. Lucas Verd no estbamos slo ante una
cuestin poltica, ni siquiera slo ante una cuestin acadmica, sino de inters jurdico
positivo, recordando al respecto que se plantearon idnticas dudas en la doctrina y jurisprudencia constitucionales francesas respecto al prembulo de la Constitucin de
1945, confirmado por la Constitucin de la V Repblica de 195830.
En principio, la exclusin del Prembulo, desde el punto de vista de la tcnica legislativa, era calificada por este autor como una incorreccin adems, inexplicable, al presentar un proyecto mutilado, un proyecto de Ley fundamental descabezada, lo que calificaba de disparate, no slo porque el Prembulo, en su opinin,
contena el techo ideolgico de la reforma, elemento esencial de la frmula poltica de
toda Ley constitucional, sino porque, adems, la Ley sin el Prembulo, salvo su
artculo 1 queda reducida casi a una simple reforma tcnica. En definitiva, todo el esfuerzo reformista quedaba en unos retoques tcnico-jurdicos del sistema institucional muy amenazados por las modificaciones que sufra en las Cortes31, una opinin no
compartida por F. Gonzlez Navarro, porque, en todo caso, afirmaba, ah est el artculo
1, nmero 132.
Desde luego, se trata de un caso paradigmtico que pone de relieve que la existencia o no de Prembulo no es slo una cuestin de tcnica legislativa sino que, adems
y sobre todo, plantea y/o refleja indudables problemas polticos.
b) El valor jurdico del Prembulo de la Constitucin de 1978
A este respecto resulta sumamente ilustrativo otro episodio de nuestra ms reciente historia, el del singular camino seguido para la elaboracin del Prembulo de la
Constitucin de 1978, detalladamente expuesto por R. Morodo y P. Lucas Murillo de la
Cueva33.
30 LUCAS VERD, P.: La octava Ley Fundamental. Crtica jurdico-poltica de la reforma Surez, op. cit.,
pg. 66. En una obra anterior, al abordar el tema de la incorporacin de la Declaracin de 1789 a diversos Textos constitucionales franceses, estableca que entre los autores franceses que consideraron dotado de valor constitucional al prembulo se encuentran L AFERRIRE, DUVERGER, VEDEL y PINTO. Entre los que estimaban desprovisto de valor jurdico al prembulo mencionaba a BURDEAU, PRELOT que cree que slo tiene fuerza
moral respecto al legislador; en cambio, valor positivo para el juez, y cita una decisin judicial en su apoyo del
Tribunal de Sena (22 de enero de 1947 que, sin embargo, considera improcedente para el caso B URDEAU
(LUCAS VERD, P.: Curso de Derecho Poltico, Vol. III, Tecnos, Madrid, 1976, Nota 50, pgs. 51).
31 LUCAS VERD, P.: La octava Ley Fundamental. Crtica jurdico-poltica de la reforma Surez, op. cit.,
pgs. 98-100.
32 GONZLEZ NAVARRO, F.: La nueva Ley Fundamental para la Reforma Poltica, op. cit., pg. 33. El
artculo primero, uno, de la Ley estableca: La democracia, en el Estado espaol se basa en la supremaca de la
Ley, expresin de la voluntad soberana del pueblo.
Los derechos fundamentales de la persona son inviolables y vinculan a todos los rganos del Estado.
33 MORODO, R., y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo. En ALZAGA VILLAMIL, Oscar (Dir):
Comentarios a la Constitucin espaola de 1978, Tomo I, Prembulo y Artculos 1 a 9, Cortes Generales, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1996, pgs. 43-75. Para P. LUCAS VERD, en realidad, el constituyente
ha sido coherente consigo mismo al introducir el Prembulo, porque, si a tenor del artculo 88, se exige que los
proyectos de leyes vayan acompaados de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos, parece lgico que la Ley de leyes, la Constitucin, cuente con un Prembulo que cumpla
idntica misin para que lo ratifique su destinatario: el pueblo espaol (Curso de Derecho Poltico. Vol. IV,
Tecnos, Madrid, 1984, pg. 444).
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Un Prembulo que, en su redaccin final, expresa muy claramente, para los

mencionados autores, la ambigedad del proceso constituyente y la voluntad negociada de no plantear uno de los problemas polticos claves de este proceso, la opcin
jurdico-poltica por la reforma o ruptura constitucionales que, sin embargo, se replante, aunque fuese ocasionalmente, en el proceso de elaboracin de la Constitucin,
e, incluso, en el propio texto del Prembulo finalmente aprobado34.
Un texto de alguna forma, negociado que omiti toda referencia a la lucha por las
libertades, en virtud de la estrategia de la poltica de consenso, conveniente por otra
parte,35 y que en su intervencin en la Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas del Congreso de los Diputados E. Tierno Galvn consideraba fuera del
compromiso interpretativo posterior y de la vigencia posterior de rango normativo y constitucional, porque el texto que realmente () tiene vigencia normativa es el que sigue a la expresin la siguiente Constitucin, por lo tanto, no estamos discutiendo un
texto constitucional, sino un prembulo explicativo36.
De este modo expresaba el problema ms sustancial y reiterativo que tradicionalmente han planteado los Prembulos constitucionales, el relativo a su valor jurdico concreto, no en vano, como afirmara G. de Vergottini, los prembulos y las declaraciones antepuestas al Texto constitucional articulado han suscitado siempre problemas
especficos respecto a su valoracin, siendo los dos contenidos sustanciales del debate los
relativos a si tales actos forman parte de la Constitucin y si su contenido tiene valor
normativo37.
En el primer sentido, para R. Morodo y P. Lucas Murillo de la Cueva el Prembulo,
aunque antecede a la Constitucin, no est dentro de ella. Mejor dicho, no forma
parte de la misma, por lo que el Prembulo es anterior y exterior a la Constitucin, de
la que no forma parte, aunque sea inseparable de ella, pero por s mismo no dispone de
virtualidad preceptiva 38. Desde luego, en el Prembulo de la Constitucin de 1978,
como en los dems de nuestro entorno jurdico y poltico, no se contienen normas jurdicas, por lo que, en su opinin, no es susceptible de fundamentar pretensiones directamente alegables ante los rganos jurisdiccionales. Tiene carcter explicativo y
justificador de la operacin constituyente, en la medida en que trata de anunciar un
cambio de rgimen poltico y de identificar el sujeto que lo conduce, amn de exponer
34 MORODO, R., y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo, op. cit., pg. 53.
35 MORODO, R., y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo, op. cit., pgs. 69-70. Para los autores
no cabe duda de que la inclusin de Prembulos en los Textos constitucionales y su naturaleza rupturista es un
proceder habitual no slo en los sistemas democrtico-liberales, sino tambin en los socialistas, si bien en estos casos significan un punto de referencia ideolgico de cambio de sistema (Prembulo, op. cit., pg. 58).
36 MORODO, R., y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo, op. cit., pgs. 72-73.
37 DE VERGOTTINI, G.: Derecho Constitucional comparado. Traduccin e Introduccin por P. LUCAS
VERD, Espasa Calpe, Madrid 1985, pg. 163.
38 MORODO, R., y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo, op. cit., pg. 72-73.
Sin embargo, existen excepciones a esta regla, entre las que consideran como la ms notable el
Prembulo de la Constitucin francesa de 1958, que asume el de la Constitucin de 1946 y la Declaracin de
Derechos de 1789, dado que, desde la decisin del Consejo Constitucional de 16 de junio de 1971, se le ha
reconocido valor preceptivo, por lo que esta Declaracin, el Prembulo de 1946 y los principios fundamentales de las leyes de la Repblica a los que se refiere, junto con el Prembulo de 1958, tienen la consideracin de fuentes constitucionales (Prembulo, op. cit., Nota 77, pg. 73).
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cules son sus objetivos fundamentales, unos cometidos, en cualquier caso, calificados
como de importancia, dado que la Constitucin, adems de texto jurdico, es un documento de extraordinaria trascendencia poltica39.
Es cierto que las afirmaciones contenidas en el Prembulo, afirma P. Lucas Verd,
no son, prima facie, normas, sino decisiones polticas40, pero, en su opinin, estas decisiones polticas condicionan las disposiciones normativas del contexto constitucional,
y en este sentido cabe, perfectamente, interpretarlas a la luz de esas decisiones, y dado
que la Constitucin es un todo armnico y sistemtico, en la medida en que el
Prembulo forma parte de esa totalidad por su conexin de sentido y de finalidad, o sea,
que expresa el telos de la Constitucin, las decisiones que contiene cumplen funcin interpretadora de la misma41. Precisamente ese frecuente e intenso contenido ideolgico era el argumento que para G. de Vergottini explicaba que, con carcter general, se
consideren especialmente significativas las disposiciones preambulares para el proceso
interpretador de toda la normativa constitucional 42.
Por ello, consideraban R. Morodo y P. Lucas Murillo de la Cueva que se puede estar de acuerdo con P. Lucas Verd cuando afirma que el Prembulo integra el texto
constitucional, aunque coincida en que no tiene carcter dispositivo43.
En efecto, este ltimo, que se refiere a la existencia de una notable perplejidad respecto a si el Prembulo integra, o no, nuestro instrumento constitucional, afirma
con rotundidad que evidentemente, el Prembulo integra el texto constitucional,
pero carece de valor normativo, dado que viene a ser una mera exposicin de motivos
que no tiene carcter dispositivo, que no forma parte del texto estrictamente normativo
del instrumento constitucional 44. Sin embargo, que el Prembulo carezca de eficacia
normativa inmediata no autoriza para considerarle como introduccin retrica, esttica o
como conjunto de declaraciones de filosofa poltica. Desde luego, no tiene la fuerza externa de preceptos articulados, ni tampoco en el sentido de formaciones inmediatamente aplicables, pero posee valor jurdico. En su opinin, incluso diversas decisiones polticas del Prembulo han sido especificadas por el texto articulado de la Carta
fundamental aunque sea de modo programtico45.
39 MORODO, R., y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo, op. cit., pg. 73. Esa trascendencia
poltica afirman estos autores que habra llevado a A. HERNNDEZ GIL a diferenciar el Prembulo constitucional de los prembulos y exposiciones de motivos de las leyes, sobre cuya utilidad duda, mientras que valora el significado del primero (Prembulo, op. cit., Nota 78, pg. 73).
40 G. DE VERGOTTINI subraya tambin tales contenidos cuando afirmaba que el prembulo contiene frmulas promulgadoras, referencias a los precedentes que originaron la Constitucin y muestra una motivacin
poltica; adems, puede expresar promesas, auspicios, afirmaciones de principios, no siempre enunciables por
normas articuladas textualmente (Derecho Constitucional comparado, op. cit., pg. 163).
41 LUCAS VERD, P.: Curso de Derecho Poltico. Vol. IV, op. cit., pgs. 446-447.
42 DE VERGOTTINI, G.: Derecho Constitucional comparado, op. cit., pg. 164.
43 MORODO, R., y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo, op. cit., Nota 76, pg. 73.
44 En su opinin, el Prembulo aparece fuera del texto de la Constitucin y as lo muestra su ltimo
prrafo. Carece, pues, de fuerza normativa (LUCAS VERD, P.: Curso de Derecho Poltico. Vol. IV, op. cit.,
pg. 444).
45 LUCAS VERD, P.: Curso de Derecho Poltico Vol. IV, op. cit., pgs. 443-445. En este sentido, afirma F. J. EZQUIAGA GANUZAS que debido a las especiales caractersticas de la Constitucin y en concreto de su
prembulo, el debate acerca del carcter normativo de ste ha sido especialmente importante, pero los efec-
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Ms an, para este autor, tanto en el Prembulo como en los Ttulos Preliminar y
Primero de la Constitucin se contiene la frmula poltica en cuanto expresin ideolgica, jurdicamente organizada, en una estructura social, y en el Prembulo se prefigura dicha frmula poltica en la medida en que alude a los diversos elementos que la
componen. La frmula poltica, en su opinin, sirve para interpretar el ordenamiento constitucional y, en este sentido, el Prembulo tiene valor jurdico. No es
derecho directamente aplicable pero las decisiones que contiene sirven para interpretar la Constitucin46, aunque resulta discutible que pueda adoptarse el Prembulo
como parmetro para el enjuiciamiento de la constitucionalidad por el Tribunal
Constitucional de una ley o disposicin normativa con fuerza de ley que choque con alguna de sus afirmaciones47. Ms an, para R. Morodo y L. Murillo de la Cueva, solamente en la medida en que sus contenidos enlacen con previsiones constitucionales podrn ser utilizados por el intrprete48.
En apoyo de sus tesis recogan diversas Sentencias del Tribunal Constitucional
donde ya haba establecido que los Prembulos y Exposiciones de Motivos no pueden ser
objeto de declaracin de inconstitucionalidad, aunque s elementos a tener en cuenta en
la interpretacin de las mismas49. Una doctrina de la que ya se poda obtener, como afirmaba L. Lpez Guerra, al menos una conclusin clara, la de que constituyen un elemento a tener en cuenta en la interpretacin de las leyes50 y que, con carcter general,
parta de negar valor normativo a tales textos introductorios pero que, tras esa afirmacin general, introduca matizaciones que haban permitido a F. J. Ezquiaga Ganuzas
sistematizar la contribucin de la doctrina del Tribunal a los tres tipos de interpretacin
que analizaba, la interpretacin histrica, la interpretacin psicolgica y la interpretacin
teleolgica51.
Porque los Prembulos constitucionales, en cuanto a su valor poltico, resulta indudable que tienen una relevancia especial debida al carcter esencialmente poltico de
tos prcticos de la polmica son escasos ya que la integridad de su prembulo est luego recogido, de una forma ms o menos expresa, en el articulado (Concepto, valor normativo y funcin interpretativa de las Exposiciones de Motivos y Prembulos. op. cit. pg. 49).
46 LUCAS VERD, P.: Curso de Derecho Poltico. Vol. IV, op. cit., pg. 446.
47 LUCAS VERD, P.: Curso de Derecho Poltico. Vol. IV, op. cit., pg. 444.
48 MORODO, R., y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo, op. cit., pg. 75. Para estos autores el
valor jurdico del Prembulo es el de ofrecer al intrprete un material de primera mano a la hora de aclarar
el sentido de las normas constitucionales y, al mismo tiempo, trazar unas lneas de referencia a los poderes pblicos en su labor de actuacin y desarrollo de los contenidos de nuestra Constitucin, pero, indudablemente, sus contenidos no tienen por s solos los efectos jurdicos de que disfrutan, por ejemplo, los principios
rectores de la poltica social y econmica que, en virtud de lo establecido en el art. 53.3 CE, pueden servir de
parmetro al juicio de constitucionalidad.
49 MORODO, R. y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Prembulo, op. cit., Nota 12, pg. 75.
50 Sin embargo, en su opinin, eso no es decir mucho y, posiblemente, el mero transcurso del tiempo
y cambio de las circunstancias en las que la ley se emiti, atenuarn notablemente la cuenta en que hay que
tener el Prembulo, pero, desde luego, son un factor ms para llegar a conclusiones sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes (LPEZ GUERRA, L.: La tcnica legislativa ante la jurisdiccin constitucional. En CORONA FERRERO, J. M.; PAU VALL, F. y TUDELA ARANDA, J. (Coordinadores): La tcnica legislativa a debate, Tecnos, Asociacin espaola de Letrados de Parlamentos, Madrid, 1994, pg. 304).
51 EZQUIAGA GANUZAS, F. J.: Concepto, valor normativo y funcin interpretativa de las Exposiciones de
Motivos y Prembulos, op. cit., pg. 49.
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toda Constitucin, pero lo cierto es que, en cuanto a su valor jurdico, como ha subrayado J. Tajadura Tejada, los Prembulos de todos los textos legales presentarn la
misma problemtica52.
IV. LA OBLIGATORIEDAD DE LAS EXPOSICIONES DE MOTIVOS Y

LA EVENTUALIDAD DE LOS PREMBULOS
a) La Exposicin de Motivos como requisito de la iniciativa legislativa
En la doctrina espaola, como no poda ser de otro modo, los estudios sobre la
trascendencia jurdica de los Prembulos toman como punto de partida el anlisis de los
requisitos establecidos en el art. 88 CE53 para la iniciativa gubernamental y las consecuencias derivadas de su incumplimiento para la validez de la futura ley, criticando, en algunas ocasiones, su detallismo54 y subrayando en otras la singularidad del precepto
constitucional en Derecho comparado55.
A continuacin se analiza lo establecido en los Reglamentos del Congreso y del
Senado al respecto, tanto en lo que se refiere al Ttulo V (Del procedimiento legislativo), Captulo II (Del procedimiento legislativo comn), del primero, como el Ttulo IV (Del procedimiento legislativo), Captulo primero (Del procedimiento legislativo ordinario), del segundo.
De este modo, como mostrara en su momento L. M Dez Picazo, del anlisis conjunto del mencionado precepto constitucional, as como del contenido de los arts. 109 y
124 RC56 y 108.1 RS57 no cabe duda de que se ha de concluir que en el vigente Derecho espaol, la Exposicin de Motivos es un requisito de todo acto de iniciativa legislativa y no slo de la iniciativa gubernamental58.
52 TAJADURA TEJADA, J.: El Prembulo constitucional, op. cit., pg. 19.
53 Los proyectos de ley sern aprobados en Consejo de Ministros, que los someter al Congreso, acompaados de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
54 SANTAMARA PASTOR, J. A.: Artculo 88. En GARRIDO FALLA, F.: Comentarios a la Constitucin, Civitas, Madrid 1985, pg. 1270.
55 En este sentido, J. TAJADURA TEJADA afirma que no es fcil encontrar en el derecho comparado europeo previsiones constitucionales anlogas a las de nuestro artculo 88 (El Prembulo constitucional, op.
cit., pg. 8).
56 Artculo 109: Los proyectos de Ley remitidos por el Gobierno irn acompaados de una exposicin de
motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos. La Mesa del Congreso ordenar su
publicacin, la apertura del plazo de presentacin de enmiendas y el envo a la Comisin correspondiente.
Artculo 124: Las proposiciones de Ley se presentarn acompaadas de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellas.
57
1. Las proposiciones de ley que se deban a la iniciativa de los Senadores debern ser formuladas en
texto articulado, acompaado de una exposicin justificativa y, en su caso, de una Memoria en la que se evale
su coste econmico. Debern ir suscritas por un Grupo parlamentario o veinticinco Senadores.
58 DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), op. cit., pg. 504. A este respecto, afirma A. DORREGO DE CARLOS que la exigencia constitucional de motivar los proyectos de ley se ha extendido a travs de los Reglamentos de las Cmaras tambin
a las iniciativas no-gubernamentales (arts. 124 R.C. y 108 R.S.) y a los textos legislativos, cualquiera que sea
su autor, que se tramitan en las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas (Artculo 88. Iniciativa legislativa gubernamental, op. cit., pg. 320).
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Pese a que ni la Constitucin ni los Reglamentos parlamentarios contengan previsiones sobre sus caractersticas y contenido, afirma el autor precitado que deben ser
autnticas memorias justificativas de la oportunidad poltica y la calidad tcnico-jurdica del proyecto o la proposicin, de modo que, siempre que alcancen este objetivo, su
forma y extensin son irrelevantes59. Por lo que se refiere a su significado procedimental, desde su punto de vista, constituyen un mecanismo no desdeable de racionalizacin de la actividad legislativa y, en esa medida, tambin de control poltico de los
rganos dotados de iniciativa legislativa60.
Una funcin racionalizadora que para J. Tajadura Tejada constituye la razn de
ser de las exposiciones de motivos, ya que ninguna de las dems funciones que cumplen
alcanzan la relevancia de sta, ni siquiera, en su opinin, la de ser un instrumento de
gran ayuda para el aplicador jurdico a la hora de interpretar la norma, hasta el punto de
propugnar una concepcin material, no meramente formal, de las Exposiciones de Motivos, en el sentido de que han de contener una fundamentacin cabal, razonada y suficiente del proyecto de ley61.
Porque las Exposiciones de Motivos han de explicar y justificar la necesidad de la
misma por parte del promotor de una disposicin jurdica, as como razonar la oportunidad y conveniencia de configurar la disposicin de una determinada forma y no de
otra, en orden a obtener la aprobacin de la misma por el rgano competente. Su destinatario es el titular del poder legislativo al que se trata de convencer para que convierta el mero proyecto, o proposicin, en ley. En la mayor parte de los casos, su autor
es el Gobierno62.
Sin embargo, la inclusin de una Exposicin de Motivos es un requisito prescindible, como afirmara en su momento M. Aragn Reyes, en el sentido de que su ausencia dar lugar a un defecto subsanable, de manera que si el Gobierno no lo enva,
la Cmara lo puede exigir, pero tambin puede darse por satisfecha sin l, y en tal sen59 Esta pieza ha cambiado de sentido con el paso del tiempo, en opinin de J. A. SANTAMARA PASdesde la prctica del siglo XIX, donde era una especie de memoria redactada por el Ministro del
ramo, en la que se expona la justificacin del proyecto que figuraba a continuacin y, por as decirlo, la lnea poltica inspiradora del mismo, hasta su rutinizacin posterior, que ha dado lugar a Exposiciones de
Motivos sumarias e inexpresivas, frecuentemente reiterativas del contenido material del proyecto (Artculo 88. op. cit., pg. 1271).
60 DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), op. cit., pg. 505.
62 TAJADURA TEJADA, J.: Sobre los Prembulos de las leyes, Revista Jurdica de Navarra, n 29, EneroJunio 2000, pg. 177. La Resolucin de 28 de julio de 2005, de la Subsecretara del Ministerio de la Presidencia, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se
aprueban las Directrices de tcnica normativa, con la finalidad de elevar su calidad tcnica en beneficio de la
seguridad jurdica, establece que todos los Anteproyectos de Ley debern llevar una parte expositiva que se denominar Exposicin de Motivos, sin perjuicio del resto de la documentacin o de los antecedentes que su naturaleza particular exija. En las dems disposiciones no se denominar de este modo. Su contenido indicar
su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta y, si es
preciso, resumir sucintamente el contenido de la disposicin, a fin de lograr una mejor comprensin del texto, pero no contendr partes del texto del articulado, evitndose las exhortaciones, las declaraciones didcticas
o laudatorias u otras anlogas. En cuanto a su forma, si es larga, podr dividirse en apartados, que se identificarn con nmeros romanos centrados en el texto.
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tido la inobservancia del requisito no supondra, nunca, un vicio de invalidez para la futura ley 63.
Porque, en general, se admite que no estamos ante un requisito esencial, por lo
que su omisin o cumplimiento defectuoso no vician el procedimiento legislativo,
siempre que tales extremos no afecten al proceso de formacin de la voluntad legislativa y que las Cmaras no haya mostrado su desacuerdo al respecto porque, desde
luego, stas podran paralizar el procedimiento por el incumplimiento de este requisito64.
De este modo, incluso cuando se sostiene una concepcin material como la antes
mencionada, se est de acuerdo en que no estamos ante un requisito esencial para la validez del procedimiento legislativo, aunque, ante su ausencia, J. Tajadura Tejada afirma
que la Mesa del Congreso podra, y no slo eso sino que debera, devolver el texto al Gobierno (o, si era el caso, a los autores de la proposicin de ley)65.
Especficamente en el caso de la iniciativa legislativa gubernamental, sera inaceptable como punto de partida, cuando no sencillamente temerario, en opinin de
A. Dorrego de Carlos, negar todo valor jurdico a una obligacin derivada directamente de la Constitucin e impuesta en trminos taxativos como lo es la de motivar los
proyectos de ley, y dejarla reducida a una mera prescripcin indicativa cuya infraccin
tuviera nicamente consecuencias polticas, aunque, en su opinin, est por aclarar definitivamente el verdadero alcance constitucional de esta obligacin66.
En tal sentido, como analizara en su momento P. Biglino Campos, el criterio
consistente en deducir un vicio de procedimiento invalidante del incumplimiento de una
norma de rango constitucional deja muchos problemas sin resolver, no slo porque la
Constitucin no recoge todos los trmites esenciales para la elaboracin de la ley sino
tambin porque no todos los trmites recogidos en la Constitucin son esenciales para
esta finalidad67. De este modo, un enfoque adecuado de los vicios de procedimiento supone, en su opinin, considerar que el procedimiento no constituye un fin en s
mismo, sino un medio para alcanzar una determinada meta, lo que necesariamente exige otorgarle un carcter instrumental68 que, sin embargo, no puede alterar la finalidad
propia del procedimiento legislativo, que no es otra que la de conseguir que en el Parlamento se cumpla y en la ley se proyecte el principio democrtico69.
63 ARAGN REYES, M.: La iniciativa legislativa, Revista Espaola de Derecho Constitucional, Ao 6,
Nm. 16, Enero-Abril 1986, pgs. 297-298.
66 DORREGO DE CARLOS, A.: Artculo 88. Iniciativa legislativa gubernamental, op. cit., pg. 323. Es
cierto, afirma el autor, que en la medida en que las Cmaras cuentan con suficientes instrumentos para controlar
y exigir responsabilidad poltica al Gobierno, no quedan indefensas, o simplemente en una situacin de mayor debilidad jurdica por el incumplimiento de esta obligacin, pero tal planteamiento supone, en su opinin,
un acercamiento meramente formal a un tema que ha de tomar como punto de referencia la garanta de las
minoras parlamentarias
67 BIGLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pg. 46.
68 BIGLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pgs. 53-54.
69 BIGLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pgs. 57-59. Como requisitos
bsicos para la elaboracin de la ley que impone el principio democrtico, admitidos casi unnimemente por la
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Pues bien, el contenido del art. 88 CE se encontrara entre aquellos que intentan
garantizar la informacin de los miembros de las Cmaras. Sin embargo, pese a que
esta informacin es importante a la hora de formar y manifestar su propia opinin,
tiene un carcter puramente instrumental, dado que al ser normas que estn destinadas a garantizar la formacin de la opinin propia de cada miembro de la Cmara, su
grado de cumplimiento depender de factores que, en algunos casos, tienen carcter
subjetivo, lo que explica que el RC exonere de la obligacin de distribuir los informes
cuando exista acuerdo de la Mesa debidamente justificado (art. 69)70.
En caso de incumplimiento, es decir, ante la ausencia de Exposicin de Motivos, estaramos en presencia de una irregularidad irrelevante71 que, adems, contara con el
remedio jurdico de la sanacin a travs de la aquiescencia72, una figura que
puede darse slo cuando las normas que se infringen son disponibles por los beneficiarios, por constituir exclusivamente una garanta de sus intereses73.
Desde luego, dicha circunstancia supone que ha existido una infraccin de las normas que garantizan la participacin a quienes tienen la facultad de intervenir en alguna de las fases que componen el procedimiento legislativo, en las formas en que se
doctrina, analiza la autora la regla de la mayora, la participacin de todos los implicados en condiciones de
libertad e igualdad respecto de mayora y minora, y la publicidad de la actividad parlamentaria.
70 BIGLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pg. 81. Artculo 69:
Ningn debate podr comenzar sin la previa distribucin, a todos los Diputados con derecho a participar en
el Pleno o en la Comisin, en su caso, al menos con cuarenta y ocho horas de antelacin, del informe, dictamen
o documentacin que haya de servir de base en el mismo, salvo acuerdo en contrario de la Mesa del Congreso
o de la Comisin, debidamente justificado.
71 Para P. BIGLINO CAMPOS, por vicios se entiende generalmente las desviaciones entre el modelo de acto
configurado por el ordenamiento y el acto que se ha producido en la realidad, a las que se atribuyen consecuencias jurdicas.
En el caso de las irregularidades irrelevantes, es cierto que se produce una discrepancia entre el acto real y
su modelo, pero por resultar afectadas normas del ordenamiento parlamentario de carcter secundario, la infraccin carece de consecuencias jurdicas que afecten a la ley. Los efectos que pueden derivar de la infraccin,
si es que se produce alguno, son ajenos al proceso de formacin de dicha norma y no alteran su validez (Los
vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pg. 122).
72 En su opinin, el remedio jurdico de la aquiescencia, supone una forma de sanacin, en la que
circunstancias posteriores y ajenas a quien ha actuado logran compensar la existencia del vicio (BIGLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pg. 138).
73 BIGLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pg. 143.
En su opinin, la aquiescencia es una forma de sanacin. Existe un vicio procedimental previo y adems
grave, consistente en que se han incumplido las normas que garantizaban la participacin en la elaboracin de
la ley. Al ser stos requisitos esenciales para la formacin de la decisin de la Cmara, el vicio puede tener carcter invalidante. Esta consecuencia no se produce, sin embargo, cuando aquellos que tenan asegurado el derecho a intervenir, consienten la infraccin, aunque les perjudique. La existencia de la aquiescencia supone reconocer que las normas que garantizan la participacin en el procedimiento legislativo son, en cierta medida,
disponibles por los beneficiarios de las mismas (Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pg. 140).
74 BIGLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pg. 139. Tanto la aquiescencia como la denuncia exigida para impedir su presuncin se conectan, afirma la autora, con el principio de
economa del derecho y resulta tambin lgico, en su opinin, que si los que se han visto perjudicados por
la inobservancia de la norma no manifiestan su disconformidad, se considere que la infraccin no tiene relevancia. Adems, a diferencia de lo que ocurre en otros campos del Derecho, esta renuncia no opera slo en relacin con los que se han visto perjudicados por el vicio, sino frente a todos (Los vicios en el procedimiento
legislativo, op. cit., pgs. 142-143).
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prev en el ordenamiento parlamentario, pero esa infraccin puede resultar sanada

cuando los beneficiarios de las mismas consienten dicho incumplimiento74, y durante
el proceso de elaboracin de la ley se puede afirmar que la aceptacin de las infracciones
de las normas que garanticen la participacin se presume siempre que no exista denuncia por parte de los beneficiados de dichas normas, as al menos estima que puede deducirse de los FJ 2 y 3 de la STC 108/1986, de 26 de julio, en los que Tribunal Constitucional analiza las infracciones del art. 88 de la Constitucin durante el procedimiento
de elaboracin de la LOPJ ausencia del informe del Consejo General del Poder Judicial
y retraso en la remisin al Congreso de la Exposicin de Motivos y la Memoria explicativa del proyecto de ley, llegando a la conclusin de que las infracciones denunciadas
slo tendran importancia si se hubiesen menoscabado los derechos de Diputados o grupos parlamentarios 75.
Sin embargo, A. Dorrego de Carlos se muestra muy crtico con la argumentacin del
Tribunal Constitucional en esta Sentencia, tanto porque estima que la Exposicin de Motivos es un elemento de juicio necesario para la decisin, como por el hecho de que el
Tribunal, en su opinin, se muestra confuso a la hora de determinar a quin corresponde la denuncia, si a las Cmaras (esto es, a la mayora de sus integrantes) o a los
Diputados y los Grupos Parlamentarios (es decir, a las minoras parlamentarias), lo que
le lleva a situar la mencionada Sentencia en la lgica de otras similares que, desde su punto de vista, inexorablemente nos va(n) conduciendo hacia un concepto hiperrealista del
Derecho parlamentario difcilmente compatible con las exigencias de un Estado de
Derecho en el cual todos los poderes pblicos, sin excepcin, estn sometidos al imperio
de la ley, incluyendo aquellas a quienes compete definir dicha legalidad. En definitiva,
afirma, las garantas constitucionales y reglamentarias del procedimiento legislativo no
slo estn establecidas a favor de los actores polticos parlamentarios sino del conjunto de los ciudadanos76.
Por lo dems, lo cierto es que la inexistencia de Exposicin de Motivos ni siquiera se
encuentra entre los supuestos que P. Garca-Escudero Mrquez analiza como de posible
control de constitucionalidad de la calidad de la ley77.
b) El debate sobre el valor jurdico de los Prembulos
Una vez superada la fase de iniciativa, el art. 114.2 RC78, en su inciso final, establece que la Exposicin de Motivos se incorporar como Prembulo a la Ley si as lo de75 BIGLINO CAMPOS, P.: Los vicios en el procedimiento legislativo, op. cit., pgs. 140-141.
76 DORREGO DE CARLOS, A.: Artculo 88. Iniciativa legislativa gubernamental, op. cit., pg. 325.
77 GARCA-ESCUDERO MRQUEZ, Piedad: Tcnica legislativa y seguridad jurdica: hacia el control
constitucional de la calidad de las leyes?, Civitas, Thomson Reuters, Navarra, 2010, pgs. 49 y ss. Desde luego, como afirma la autora, en distintas ocasiones el Tribunal ha sealado defectos de tcnica legislativa que no
vulneran la seguridad jurdica (as, en la sentencia 225/1998, FJ2), pero tambin ha declarado con carcter general que no corresponde a la jurisdiccin constitucional pronunciarse sobre la perfeccin tcnica de las leyes
(SSTC 226/1993 FJ4, 195/1996 FJ3 y 225/1998 FJ2A), ni velar por ella (STC 37/1981 FJ2); que el juicio de
constitucionalidad no lo es de tcnica legislativa (SSTC 109/1987 FJ3 c), 195/1996 FJ3); que el Tribunal no es
en modo alguno juez de la correccin tcnica de las leyes (STC 341/1993, FJ2), etc. (Tcnica legislativa y seguridad jurdica: hacia el control constitucional de la calidad de las leyes?.op. cit., pg. 24).
78 Artculo 114: 2. Las enmiendas que se hubieren presentado en relacin con la Exposicin de Motivos
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cide la Comisin correspondiente, lo que, en definitiva, traslada la decisin final sobre su

existencia y contenidos al Pleno de la Cmara79.
Por ello, en sentido formal al menos, nada tiene que ver la Exposicin de Motivos
exigida al Gobierno por el art. 88 CE con el Prembulo de las leyes, o como quiera denominarse la parte expositiva del texto legislativo publicado tras su aprobacin parlamentaria80, de ah que afirmara L. M Dez Picazo, tras el exhaustivo anlisis que desarrolla sobre nuestro Derecho positivo, que debe ser corregida la terminologa
tradicional espaola, que identificaba exposicin de motivos y prembulo, ya que en la
actualidad la exposicin de motivos en sentido tcnico-jurdico es un documento que
debe acompaar a todo acto de iniciativa legislativa, en tanto que el prembulo es un texto explicativo que puede preceder al cuerpo dispositivo de la ley81.
Un Prembulo definido por J. Tajadura Tejada como texto introductorio que
precede al articulado de un documento normativo y que presentndolo expone las razones
por las cuales el autor de la norma interviene como tal as como los objetivos que con su
actuacin persigue82, y que, por tanto, puede no existir. Adems, en la medida en que
las Exposiciones de Motivos se consideran, a los efectos de su tramitacin parlamentaria,
como un artculo ms de la ley, son susceptibles de enmienda (art. 110. 5 RC83), por lo
que el contenido del Prembulo tampoco ha de coincidir con el de la inicial Exposicin
de Motivos84.
Es ms, A. Dorrego de Carlos desarrolla una descripcin detallada de la prctica parlamentaria que, en determinadas situaciones, conduce finalmente a que no sea posible
concordar la exposicin de motivos con el articulado, dado que ni se encuentra regulado
un procedimiento ni, en los casos que analiza, son imaginables soluciones factibles para
hacerlo85.
se discutirn al final del articulado, si la Comisin acordare incorporar dicha Exposicin de Motivos como
Prembulo de la ley.
79 DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas). op. cit. pgs. 509-510.
80 DORREGO DE CARLOS, A.: Artculo 88. Iniciativa legislativa gubernamental, op. cit., pg. 325.
83 Artculo 110: 5. A tal fin, y en general, a todos los efectos del procedimiento legislativo, cada disposicin adicional, final, derogatoria o transitoria tendr la consideracin de un artculo, al igual que el Ttulo de la ley, las rbricas de las distintas partes en que est sistematizado, la propia ordenacin sistemtica y la
Exposicin de Motivos.
84 Sin embargo, en la actual prctica legislativa y jurisprudencial espaola afirmaba F. J. EZQUIAGA GANUZAS que se puede afirmar que entre Prembulo y Exposicin de Motivos no se aprecia ninguna diferencia
de contenido, pero, continuaba, de acuerdo con los Reglamentos parlamentarios, la rotulacin adecuada para
los discursos introductorios al articulado de un documento normativo ya aprobado por las Cmaras debe ser
prembulo (Concepto, valor normativo y funcin interpretativa de las Exposiciones de Motivos y Prembulos, op. cit., pg. 49).
85 DORREGO DE CARLOS, A.: Artculo 88. Iniciativa legislativa gubernamental, op. cit., pgs. 327-328.
Sin embargo, en pura lgica, parece razonable concluir, como afirma, que si el sentido de la ley ha sido alterado por modificaciones sustanciales del articulado de la norma, lo consecuente sera que el Prembulo haya
sido corregido en la misma direccin, razn que parece encontrarse en la lgica del contenido del art. 114.2
RC antes mencionado, en el sentido de que sean discutidas al final del articulado, remitiendo su tramitacin
final al Pleno de la Cmara.
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En todo caso, el destinatario de uno y otro texto introductorio es diferente, y,

eventualmente, como expresa J. Tajadura Tejada, el destinatario de la exposicin de motivos se ha convertido en el autor del prembulo, que est dirigido, por tanto, al igual
que la ley en su conjunto, a todos los ciudadanos86. Por ello afirma A. Dorrego de Carlos que la Exposicin de Motivos es un instrumento constitucional de informacin a las
Cmaras y de control al Gobierno, mientras que el Prembulo contiene la explicacin del legislador ante los destinatarios de la norma que han de obedecerla, cumplirla o aplicarla87.
Desde luego, el Prembulo no cabe duda de que, en caso de existir, como afirma
F. J. Ezquiaga Ganuzas, es parte del documento en el que se encuentra88 o, como expresa L. M Dez Picazo, forma(n) parte integrante, de manera inequvoca, de los textos
legales o, ms en general, de las disposiciones a que preceden, no son algo ajeno o exterior a la disposicin, sino que est(n) integrado(s) en ella89.
De ah que se plantee inmediatamente a continuacin el debate sobre su valor jurdico. Sin embargo, an siendo sta la cuestin donde la confusin es mayor, lo
cierto es que resulta una opinin absolutamente generalizada que los Prembulos
carecen de valor normativo directo, entendiendo por valor normativo directo la aptitud
para regular por s mismos situaciones y relaciones jurdicas 90.
En efecto, como resume F. J. Ezquiaga Ganuzas, existe relativa unanimidad en la
doctrina, de manera que nadie parece partidario de considerar el prembulo como un
conjunto de normas con la misma fuerza o intensidad preceptiva que las que figuran en
el articulado91, si bien mayoritariamente, desde cualesquiera de las diferentes posturas
que explican la carencia de valor normativo del Prembulo, se afirma el valor interpretativo del mismo92, lo que justifica para algunos no considerarlo una norma o entenderlo desprovisto de valor normativo y para otros es la razn para afirmar su valor jurdico, aunque no normativo.
Porque, en efecto, negar a los Prembulos carcter normativo no significa ignorar su valor jurdico, reconocido tambin de modo prcticamente unnime, dado que
86 TAJADURA TEJADA, J.: Sobre los Prembulos de las leyes, op. cit., pg. 177. En el Derecho Pblico
Foral navarro afirma que la distincin entre Exposicin de Motivos y Prembulos, dos figuras prximas pero
no idnticas, sin embargo no se ve reflejada en la praxis legislativa como lo demuestra el hecho de que son
contadas las leyes forales publicadas en el Boletn Oficial de Navarra precedidas de su correspondiente Prembulo, siendo en cambio harto frecuente encontrarnos en el Boletn numerosas Leyes Forales precedidas de Exposicin de Motivos (Sobre los Prembulos de las leyes, op. cit., pg. 174).
87 DORREGO DE CARLOS, A.: Artculo 88. Iniciativa legislativa gubernamental, op. cit., pgs. 325-326.
88 EZQUIAGA GANUZAS, F. J.: Concepto, valor normativo y funcin interpretativa de las Exposiciones de
Motivos y Prembulos, op. cit., pg. 49.
91 Aunque luego esa diferencia se expresa de distintas formas: hay quien niega al prembulo la condicin
de norma jurdica por no contener ningn mandato, hay quien le niega valor jurdico y tambin quien niega su
valor normativo pero mantiene su valor jurdico (EZQUIAGA GANUZAS, F. J.: Concepto, valor normativo y
funcin interpretativa de las Exposiciones de Motivos y Prembulos, op. cit., pg. 35).
92 En este sentido, subraya J. TAJADURA TEJADA que prcticamente desde todas las posiciones adoptadas
por la doctrina se insiste en destacar el valor interpretativo de los prembulos (El Prembulo constitucional, op. cit., pg. 21).
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pueden intervenir en la determinacin del significado de las disposiciones del articulado, por lo que para autores como J. Tejadura Tejada tienen un valor normativo indirecto, en cuanto el intrprete puede obtener la norma valindose o combinando
tanto de las disposiciones del articulado como de las del prembulo93, aunque su intensidad normativa sea menor que la del articulado, si bien estima que sta es una
diferencia de grado y de forma94.
Sin embargo, para L. M Dez-Picazo los Prembulos no son genuina motivacin y
su valor interpretativo es sumamente limitado95.
En el primer sentido, porque, en definitiva, en trminos generales, el elemento
teleolgico de la ley es jurdicamente irrelevante, dado que la ley es un acto
causalmente libre, a la que no cabe atribuir una causa en sentido tcnico. nicamente
se encuentra sometida a las prescripciones constitucionales, en el contexto de una
Constitucin abierta al libre juego de las mayoras, que responde plenamente a la
lgica interna del moderno Estado democrtico de Derecho96. En consecuencia, no tiene sentido configurar los prembulos como motivacin en sentido tcnico-jurdico97.
Todo lo ms, son motivacin en sentido impropio o psicolgico, lo que reconduce su
virtualidad al examen del problema de la voluntas lesgilatoris.
Efectivamente, los Prembulos resulta frecuente que sean puestos en conexin con
la voluntad del legislador, en el camino de poner de manifiesto la intencin que ha
guiado la aprobacin de la ley, pero, en su opinin, al carecer de valor normativo, no
pueden constituir jams interpretacin autntica esto es, vinculante de las leyes u
otras disposiciones normativas a que acompaan. En todo caso, slo podran considerarse
como expresin de la voluntad psicolgica o intencin que movi al legislador98.
Ms an, para O. Alzaga, la brillante y hoy muy extendida doctrina de la voluntad de
93 En su opinin, el anlisis de algunas Sentencias del Tribunal Constitucional permite afirmar, como
seala EZQUIAGA () que, en el ordenamiento jurdico espaol, los prembulos no tienen valor normativo directo, aunque s se les concede un cierto valor normativo indirecto como elemento a tener en cuenta para la interpretacin TAJADURA TEJADA, J El Prembulo constitucional, op. cit., pg. 32).
94 TAJADURA TEJADA, J.: El Prembulo constitucional, op. cit., pgs. 26-27. En este sentido, afirma F.
J. EZQUIAGA GANUZAS que sus enunciados poseen el carcter de disposiciones normativas, aunque sta tienen una intensidad prescriptiva menor que las disposiciones del articulado ya que por s solas no son fuente de
derecho objetivo, si bien es cierto que al intervenir en la determinacin del significado de las disposiciones del
articulado puede afirmarse que tambin a partir del prembulo se construyen normas (Concepto, valor normativo y funcin interpretativa de las Exposiciones de Motivos y Prembulos, op. cit., pgs. 42-43 y Nota 50,
pg. 49).
95 D EZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), op. cit., pgs. 530-531.
97 Sin embargo, en su opinin, la inexistencia de motivacin sensu stricto de la ley no deriva en modo alguno de la naturaleza normativa de sta; es decir, del hecho de que un acto sea productor de normas jurdicas
no se sigue necesariamente que no haya de ser motivado. Antes al contrario, en la medida en que la potestad
normativa de que se trate sea genuinamente discrecional esto es vinculada en cuanto al fin aunque libre en
cuanto al medio y, por tanto, distinta de una potestad teleolgicamente libre su ejercicio podr ser sometido a control causal (DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de
las disposiciones normativas), op. cit., pg. 527).
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la ley no deja de ser la construccin de una ficcio juris que desplaza la voluntad del legislador por la del intrprete99.
Por lo dems, el criterio histrico de interpretacin, tambin llamado argumento psicolgico, que consiste, como es notorio, en recurrir a la voluntad real del autor de una
norma a fin de esclarecer su significado100, refleja, para L. M Dez Picazo, una concepcin voluntarista del Derecho y no slo responde a una ideologa jurdica autoritaria lo que no equivale necesariamente a ideologa poltica autoritaria, sino que
resulta abiertamente incompatible con un Estado constitucional, de manera que , pese
a estar recogido en el artculo 3.1 del Cdigo Civil en nuestro ordenamiento, slo puede
tener un valor secundario, sin que en ningn caso pueda prevalecer sobre otros cnones
hermenuticos101.
En este contexto, M. Martn Casals afirma que el valor jurdico que debe
atribuirse al Prembulo es el de ser un un canon hermenutico ms (teleolgico), a utilizar
libremente en la interpretacin, porque, en su opinin, si se atribuye al Prembulo el
carcter de elemento interpretativo vinculante se estara afirmando que las disposiciones normativas slo pueden ser entendidas en el sentido que de l se desprende, lo
cual supone limitar la libertad del intrprete y excluir, o, como mnimo, colocar en una
posicin subordinada, a los dems criterios de interpretacin102.
En definitiva, los Prembulos no cumplen ninguna misin especfica en el proceso de aplicacin del Derecho, en opinin de L. M Dez-Picazo, lo que no debe conducir a pensar que estn faltos de todo significado dentro del sistema constitucional de
fuentes del Derecho, no slo porque cumplen una funcin de racionalizacin del procedimiento legislativo, sino tambin porque tienen un cometido tcnico-jurdico
99 ALZAGA VILLAMIL, O., GUTIRREZ GUTIRREZ, I. y RODRGUEZ ZAPATA, J.: Derecho Poltico espaol
segn la Constitucin de 1978. Vol. I: Constitucin y fuentes del Derecho, Editorial Centro de Estudios
Ramn Areces, Madrid, 1997, pg. 80.
100 DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), op. cit., pg. 520. En este sentido, F. J. EZQUIAGA GANUZAS, que distingue entre la funcin del Prembulo como instrumento de la interpretacin histrica de aquella en que se utiliza como instrumento de interpretacin psicolgica, al analizar la primera concluye que estas invocaciones del Prembulo
no poseen ninguna utilidad interpretativa, calificando de apelacin erudita a la Exposicin de Motivos de
la Ley de Enjuiciamiento Criminal las contenidas en las SSTC 56/1982, de 26 de julio, FJ 2 y 173/1985, de 16
de diciembre, FJ 1. Sin embargo, en su opinin s la tienen cuando su invocacin toma en cuenta los antecedentes legislativos aludidos en el mismo con la finalidad de aclarar dudas acerca del significado del documento
normativo actual, como ocurri en la STC 54/1982, de 26 de julio, FJ 2 (Concepto, valor normativo y funcin interpretativa de las Exposiciones de Motivos y Prembulos, op. cit., pgs. 42-43 y Nota 50, pg. 42).
102 MARTN CASALS, M.: Prembulo y Disposiciones Directivas, op. cit., pg. 79. Pero tambin porque
adems del criterio teleolgico, nuestro ordenamiento establece otros cnones como, por ejemplo, el contenido del art. 3.1 CC que no aparecen clasificados en un orden jerrquico de prelacin, ni tienen el carcter
de numerus clausus. Adems, la atencin al espritu y finalidad de las normas no tiene por qu centrarse en
el Prembulo, sino que puede deducirse de otros materiales o criterios seguidos para descubrirlo. Por ltimo,
porque el intrprete no debe utilizar simultneamente todos los criterios hermenuticos, sino que es libre de utilizar aquellos que considere ms convenientes para conseguir una recta interpretacin de la norma
concreta (Prembulo y Disposiciones Directivas. En Curso de Tcnica Legislativa GRETEL. Grupo de Estuios de Tcnica Legislativa. Serie de Tcnica Legislativa I, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid
1989, pg. 80).
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vinculado a la naturaleza e identidad del titular de la potestad legislativa, de manera

que su significado dentro del constitucionalismo vara segn en quien est encarnado el legislador en cada momento y en cada lugar103. En su opinin, en la actualidad slo pueden
ser configurados como un mecanismo que facilita la efectividad de la responsabilidad
poltica difusa del Parlamento ante los ciudadanos, de manera que aunque se trate de un
modesto instrumento no debe ser despreciado, sobre todo, si se tiene presente que nada
es poco en la labor de racionalizacin del ejercicio del poder y en la, tampoco desdeable,
tarea de favorecer la buena tcnica legislativa 104.
En el primero de los sentidos mencionados, L. Jimena Quesada, al estudiar la fase de
iniciativa legislativa en el contexto de la funcin y disfuncin de direccin poltica en el
procedimiento legislativo, analiza la exigencia constitucional de motivacin como
conjuncin de criterios poltico-normativos, remitindose a la doctrina italiana que se
conoce precisamente como i controlli sulla ragionevolezza, que supone un examen de la
motivacin suministrada por los rganos constitucionales en juego, y aporta alguna Sentencia de la Corte Constitucional italiana que, en definitiva, declaraba la falta de legitimidad constitucional de las medidas adoptadas por falta de motivacin105, lo que le lleva a no estar de acuerdo con las tesis respecto a la conveniencia de suprimir los
Prembulos106, manteniendo expresamente que las Leyes que establezcan acciones positivas
habran de contener necesariamente parte expositiva107, una posicin similar a la mantenida
por M. Martn Casals, quien estima que el uso del Prembulo se deber reservar para las
leyes especialmente importantes o muy amplias, elaborando, incluso, una serie de
criterios ms objetivos para establecer cundo una ley ha de incorporar un Prembulo,
debindose subrayar, al hilo del tema tratado ahora, que, en su opinin, entre las que con-
103 DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), op. cit., pgs. 531.
104 DEZ-PICAZO, L. M: Los prembulos de las leyes (En torno a la motivacin y la causa de las disposiciones normativas), op. cit., pgs. 533.
105 JIMENA QUESADA, L.: Direccin poltica del Gobierno y tcnica legislativa, op. cit., pg. 201. El autor recoge algunos ejemplos respecto a la articulacin de diversos recursos de inconstitucionalidad por incongruencia entre el Prembulo de la ley y su articulado, porque el primero sea razonable y el texto articulado no (Direccin poltica del Gobierno y tcnica legislativa, op. cit., pg. 202).
106 Como resulta conocido, F. SANTAOLALLA LPEZ ha abogado por su supresin, aunque la propuesta sea
de eliminacin parcial, en tanto que no se refiere al documento de este nombre con que se presentan usualmente los proyectos legislativos en las Cmaras. Entre las razones que el autor expone para fundamentar la
conveniencia de la supresin de estos textos introductorios, aunque slo sea para las leyes ordinarias, que es
donde, por su cantidad y calidad, el problema se plantea, se encuentran su ausencia de carcter normativo,
su superfluo aporte interpretativo, la conveniencia de que los temas que abordan sean tratados alternativamente como principios generales, su inadecuado uso didctico, divulgador o propagandstico, la incongruencia con el procedimiento parlamentario que plantean, que no son una exigencia constitucional, y
que suponen una ruptura formal de las leyes, pese a su valor como trabajo legislativo, Exposiciones de
Motivos de las leyes: motivos para su eliminacin, op. cit., pgs. 47-63).
107 JIMENA QUESADA, L.: Direccin poltica del Gobierno y tcnica legislativa, op. cit., pg. 203.
108 MARTN CASALS, M.: Prembulo y Disposiciones Directivas, op. cit., pg. 81.
A. DORREGO DE CARLOS, tras abogar por el definitivo destierro de esta prctica de nuestra legislacin,
considera razonable excluir de esta regla general a cierto tipo de leyes directamente derivadas de la Constitucin que forman junto a sta la base de nuestro sistema jurdico poltico, en las cuales la existencia de una
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sidera que deberan incorporarlo se encuentran aquellas de rango constitucional o estatutario, o que tienen por objeto su desarrollo108.
Por ltimo, tampoco la inexistencia de Prembulo en la publicacin de una ley
aprobada por el Parlamento con dicho texto podra considerarse como un defecto invalidante de la misma, porque, como afirma P. Biglino Campos, slo cuando el error en
la publicacin109 ha supuesto una alteracin que ha transformado el contenido de la ley
aprobada por el Parlamento, puede tener consecuencias sobre la validez de la ley110.
En tal supuesto, no estamos ante un texto que no haya seguido el procedimiento
legislativo sino, en todo caso, ante una irregularidad, un defecto, que no afecta a la
finalidad que es inherente a la publicacin, garantizar la certeza y el conocimiento de la
norma, por lo que se trata de una irregularidad irrelevante o no invalidante111. En su
opinin, cuando, a pesar de ser defectuosa la publicacin, permite que se conozca y
que entre en vigor lo realmente aprobado por las Cmaras, las irregularidades que
pueda presentar carecen de incidencia sobre la validez de la ley, ya que, en definitiva,
sera contrario a la lgica jurdica tener que repetir la actuacin procedimental112.
Precisamente un supuesto de omisin del Prembulo se produjo con la publicacin de
la L.O.R.A.F.N.A., aunque con posterioridad fue publicado como Correccin de errores,
una vez subsanado dicho error en el B.O.C.G.113.
parte expositiva o Prembulo que describa sus principios inspiradores, siempre ampliamente consensuados entre los Grupos Parlamentarios, pudiera tener alguna justificacin (Artculo 88. Iniciativa legislativa gubernamental, op. cit., pg. 329).
109 Para esta autora, por error en la publicacin no debe entenderse cualquier error que afecte a una ley
publicada, sino tan slo aqul que se ha producido en esta ltima fase del procedimiento. Supone que el texto
de la ley que ha sido remitido al Boletn Oficial del Estado es el correcto y que el defecto se ha ocasionado en
el momento de su reproduccin material (BIGLINO CAMPOS, P.: La publicacin de la ley, Tecnos, Temas clave, Madrid, 1993, pgs. 139-140).
110 BIGLINO CAMPOS, P.: La publicacin de la ley, op. cit., pg. 142.
113 El artculo 15.1 del Decreto 1583/1960, de 10 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del
Boletn Oficial del Estado, vigente en aqul momento, estableca que si alguna disposicin apareciese publicada con erratas que alteren o modifiquen su sentido, ser reproducida inmediatamente en su totalidad o en
la parte necesaria, con las debidas correcciones, sin hacer referencia expresa a las posibles omisiones.
Con posterioridad, el artculo 19 del Real Decreto 1511/1986, de 6 de junio, de ordenacin del diario oficial del Estado, reproduca en gran parte ese contenido y estableca una serie de normas para realizar las rectificaciones, distinguiendo entre errores de composicin o impresin que se produzcan en la publicacin de las
disposiciones oficiales, siempre que supongan alteracin o modificacin del sentido de las mismas o puedan suscitar dudas al respecto, y errores padecidos en el texto remitido para publicacin. La rectificacin de stos
ltimos se producira de diferente modo segn se tratara de meros errores u omisiones materiales, que no constituyan modificacin o alteracin del sentido de las disposiciones o se deduzcan claramente del contexto, pero
cuya rectificacin se juzgue conveniente para evitar posibles confusiones que se salvaran por los Organismos respectivos instando la reproduccin del texto, o de la parte necesaria del mismo, con las debidas correcciones, y los dems casos, y siempre que los errores u omisiones puedan suponer una real o aparente modificacin del contenido o del sentido de la norma que se salvaran mediante disposicin del mismo
rango-. En la actualidad, el art. 26 del Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenacin del diario oficial
(BOE nm. 37, de 12 de febrero), que tiene como rbrica correcciones, mantiene sustancialmente la misma
regulacin que el ltimo Real Decreto mencionado, siendo la modificacin ms relevante la desaparicin de la
posibilidad de que se produzca la correccin de los errores de composicin o impresin de las disposiciones oficiales a instancia de los Departamentos u Organismos interesados.
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V. LOS PREMBULOS DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA

a) La generalizada inexistencia de Prembulos en los textos iniciales
De los Estatutos publicados entre 1979 y 1983 slo los correspondientes a Catalua,
Cantabria, Regin de Murcia, Comunidad Valenciana e Islas Baleares tienen un texto introductorio al que denominan Prembulo. El Estatuto de Castilla y Len contiene un texto introductorio innominado tras la frmula de promulgacin. Por su parte, la omisin
del Prembulo de la L.O.R.A.F.N.A., como antes se mencionaba, fue rectificada en un
momento inmediatamente posterior.
Este ltimo y el del Estatuto de Catalua son, sin duda los ms extensos. En el
primer caso, su contenido hace referencia, sustancialmente, a la exposicin histrica de los
orgenes del Rgimen Foral navarro, a partir de lo establecido en las Leyes de 25 de octubre de 1839 y de 16 de agosto de 1841, que traan causa de sus derechos originarios
e histricos, lo que haba permitido desarrollar progresivamente su Rgimen Foral,
conviniendo con la Administracin del Estado la adecuacin de facultades y competencias cuando fue preciso114.
El segundo es un texto, en opinin de J. Benet, prcticamente idntico al que figuraba en el proyecto de Estatuto elaborado y aprobado por la Asamblea de Parlamentarios catalanes, que contiene una serie de declaraciones importantes, diluidas algunas,
por una redaccin prudente 115, as como algunos retoques respecto al texto elaborado por la Asamblea, consistentes, sustancialmente, en unas pocas modificaciones gramaticales y una ampliacin del texto en dos prrafos116.
Los dems Prembulos son bastante breves y no en todos los casos fundamentan el
acceso al autogobierno por la respectiva Comunidad Autnoma en la existencia de antecedentes histricos definidos, como ocurre con el de las entonces Islas Baleares y con el
114 Como afirmara F. TOMS y VALIENTE, respecto a Navarra se entendi que el apartado segundo de la
Disposicin Derogatoria de la Constitucin, en cuanto expresamente declar derogado el Real Decreto de 25
de octubre de 1839 en lo relativo a lava, Guipzcoa y Vizcaya, lo consider vigente en lo concerniente a Navarra, de modo que el enlace entre esa norma as interpretada y la Disposicin Adicional primera permiti
entender que el rgimen foral navarro contenido principalmente en la llamada Ley Paccionada de 16 de
agosto de 1841 (que traa causa del () R. Decreto de 1839) llegaba hasta la Constitucin, result amparado
por ella y enlazaba con la Comunidad Foral de la que habla el art. 1 de la LORAFNA (Constitucin: Escritos
de Introduccin histrica, Marcial Pons, Madrid 1996, pg. 212).
115 Probablemente haya que acudir a esa prudencia para examinar el contenido de los dos primeros prrafos, donde se afirma tanto que en el proceso de recuperacin de las libertades democrticas, el pueblo de Catalua recobra sus instituciones de autogobierno, como que Catalua, ejerciendo el derecho a la autonoma que la Constitucin reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones que integran Espaa, manifiesta
su voluntad de constituirse en comunidad autnoma. (BENET, J.: Precedentes histricos del Estatuto. En
VVAA: Comentario sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua, Vol. I. Instituto de Estudios Autonmicos. Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona. Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Barcelona. Institut dEstudis Autonmics, Barcelona, 1990, pg. 46).
116 De entre los retoques, subrayaba la nueva redaccin del ltimo prrafo, con la que el texto del
proyecto cataln quedaba del todo adaptado al contenido del art. 151.2 de la nueva Constitucin y, al mismo
tiempo, quedaba claro que el texto del Estatuto, finalmente aprobado, no era el presentado por los Parlamentarios catalanes, sino el acordado por la Comisin Constitucional del Congreso de los Diputados. Por lo tanto, el Estatuto no era obra de la autodeterminacin del pueblo cataln, sino una concesin del Estado (BENET,
J.: Precedentes histricos del Estatuto, op. cit., pg. 46).
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de la Comunidad Valenciana. Este ltimo muestra su preocupacin por integrar la

tradicin valenciana proveniente del histrico Reino de Valencia y la concepcin
moderna del Pas Valenciano.
Al Estatuto de Autonoma de Andaluca se incorpora en 1983 un Prembulo por
acuerdo del Parlamento de la Comunidad Autnoma, a partir de la presentacin de una
Proposicin no de ley117 discutida, parcialmente enmendada, y aprobada por el Pleno del
Parlamento de Andaluca118, que introduce la referencia a Blas Infante en las ediciones
oficiales del Estatuto de Autonoma para Andaluca119.
El breve Prembulo del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len afirma la identidad histrica y cultural claramente definida dentro de la plural unidad de Espaa de los
antiguos Reinos de Castilla y Len, sin llegar a calificar como regin o como nacionalidad a la Comunidad Autnoma, como tampoco lo hace el Prembulo del Estatuto
de las Islas Baleares, que se refiere slo a la identidad del pueblo de las Islas Baleares120.
En algunos casos, como ocurre en los Estatutos de Cantabria y de la Regin de Murcia s se introduce el calificativo de regin. En el primero en su Prembulo, donde se la
define como entidad regional histrica, en el segundo en la propia denominacin de la
Comunidad Autnoma, entendida como entidad histrica en su Prembulo121.
Una calificacin como regin que tambin est presente en el primer artculo de
otros Estatutos que no tienen Prembulo, como ocurre con la redaccin prcticamente
idntica a la contenida en el art. 1.1 del Estatuto de la Regin de Murcia, recogida en el
art. 1.1 del Estatuto de Extremadura y la muy similar recogida en el mismo precepto del
Estatuto de Autonoma de La Rioja, al definir a sta como entidad regional histrica
dentro del Estado espaol.
En el Estatuto de Autonoma de Aragn, que tampoco incorpora ningn texto introductorio, no se califica de ningn modo la Comunidad Autnoma122. En el caso de la
117 Proposicin no de ley nm. 6/83, formulada por la Ilma. Sra. Da. Amparo Rubiales Torrejn y cuatro Diputados del Grupo Parlamentario Socialista, relativa a la referencia a Blas Infante en las ediciones oficiales
del Estatuto de Autonoma para Andaluca (Boletn Oficial del Parlamento de Andaluca, nm. 16, de 22 de
marzo de 1983).
118 Discusin en Pleno de la Proposicin no de ley y aceptacin de la Enmienda presentada por el Grupo Andalucista en la sesin del Parlamento de Andaluca celebrada el da 14 de abril de 1983, por 51 a favor,
1 en contra y 6 abstenciones (Diario de Sesiones del Parlamento de Andaluca, nm. 10, de 14 de abril de
1983, pg. 378).
119 Proposicin no de ley nmero 6/1983, relativa a referencia Blas Infante en las ediciones oficiales del
Estatuto de Autonoma para Andaluca, aprobada por el Pleno del Parlamento en sesin celebrada los das 13
y 14 de abril de 1983 (Boletn Oficial del Parlamento de Andaluca, nm. 24, de 5 de mayo de 1983, pg.
378).
120 En el artculo primero afirma que ese pueblo, como expresin de su identidad histrica, y dentro de
la unidad de la nacin espaola, se constituye en Comunidad Autnoma.
121 Ambas se consideran perfectamente definidas dentro de Espaa, siendo el respectivo Estatuto la
expresin jurdica de la identidad regional de Cantabria, o la expresin de la identidad de la Regin de Murcia. En consecuencia, el art. 1.1 del Estatuto de Cantabria la define como entidad regional histrica dentro
del Estado espaol, y el mismo precepto del Estatuto de la Regin de Murcia afirma que esta provincia,
como expresin de su entidad regional histrica, dentro de la indisoluble unidad de Espaa, se constituye en
Comunidad Autnoma.
122 En su primer artculo afirma que Aragn, como expresin de su unidad e identidad histrica, accede
a su autogobierno, de conformidad con la Constitucin espaola.
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Comunidad Valenciana, el art. 1.1 de su Estatuto afirma la organizacin histrica del

pueblo valenciano como Reino de Valencia, su identidad histrica y el ejercicio
del derecho al autogobierno que la Constitucin reconoce a toda nacionalidad. Una redaccin que, en gran parte, estaba ya presente en el Estatuto de Andaluca, cuando en el
art. 1.1 afirmaba tanto su identidad histrica como tambin que ejerca el derecho al
autogobierno que la Constitucin reconoce a toda nacionalidad.
La de nacionalidad es la calificacin recogida para la respectiva Comunidad
Autnoma en los Estatutos del Pas Vasco, Catalua y Galicia123.
Ni Prembulo ni ninguna autoidentificacin histrica ni calificacin especfica de la
Comunidad Autnoma se contiene en el primer artculo de los Estatutos de las Comunidades Autnomas del Principado de Asturias como la denomina su art. 1.2, pese a
que la rbrica de la Ley Orgnica se refiera a Estatuto de Autonoma para Asturias,
Castilla-La Mancha, Canarias y Comunidad de Madrid.
En definitiva, el ncleo mayoritario est compuesto por Comunidades Autnomas que no se definen ni como regin ni como nacionalidad: Aragn, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y Len, Comunidad de Madrid e Islas Baleares.
Por ltimo, en los dos Prembulos, prcticamente idnticos, contenidos en las
Leyes Orgnicas que incorporan los Estatutos de Autonoma de las ciudades de Ceuta y
Melilla, se afirma la identidad de ambas ciudades y su significacin histrica.
En cualquier caso, queda claro en todos los Estatutos que se accede a la autonoma en funcin de lo establecido en la Constitucin y que el Estatuto es la norma
institucional bsica de la Comunidad Autnoma, as como cuando se recoge este
contenido124, que los poderes de las instituciones de la Comunidad Autnoma emanan, en primer lugar, de la Constitucin, y, a continuacin, en general, del Estatuto y
del pueblo125.
En fin, el artculo 2.1 de la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegracin y amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra da cuenta de la singularidad del
123 En el primer caso, afirmando en su artculo 1 que el Pueblo Vasco o Euskal-Herra, como expresin
de su nacionalidad, y para acceder a su autogobierno, se constituye en Comunidad Autnoma dentro del Estado
espaol (Ley Orgnica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonoma para el Pas Vasco. BOE
nm. 306, de 22 de diciembre). En el segundo, que Catalua, como nacionalidad y para acceder a su autogobierno, se constituye en Comunidad Autnoma, y en el tercero que Galicia, nacionalidad histrica, se
constituye en Comunidad Autnoma para acceder a su autogobierno (Ley Orgnica 1/1981, de 6 de
abril, de Estatuto de Autonoma para Galicia. BOE nm. 101, de 28 de abril).
124 No lo recogen los Estatutos de las Comunidades Autnomas del Pas Vasco, Asturias, Comunidad Valenciana, Aragn, Comunidad Foral de Navarra, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla y Len.
125 No obstante, en el art. 1.2 del Estatuto de la Rioja, en el art. 1.3 del Estatuto de Extremadura y en
el segundo prrafo del art. 1 del Estatuto de Canarias, se sita al pueblo de la Comunidad Autnoma en primer
lugar, en el primer caso afirmando que sus poderes emanan del pueblo y son ejercidos de acuerdo con la Constitucin y el presente Estatuto, en el segundo que los poderes de la Comunidad Autnoma de Extremadura emanan del pueblo, de la Constitucin y del presente Estatuto, y en el tercero que del pueblo canario emanan sus poderes, conforme a la Constitucin y a este Estatuto. Una opcin que pareca intermedia a este
respecto era la contenida en el art. 1.3 del Estatuto de Andaluca, donde se estableca que los poderes de la Comunidad Autnoma emanan de la Constitucin y del pueblo andaluz en los trminos del presente Estatuto.
Por ltimo, en el art. 1.4 del Estatuto de Castilla-La Mancha se afirma que los poderes de la Junta de Comunidades emanan de la Constitucin, del pueblo y del presente Estatuto.
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Rgimen Foral navarro, al exigir el respeto y amparo por parte de los poderes pblicos de los derechos originarios e histricos de la Comunidad Foral126.
b) Reformas estatutarias y contenidos de los Prembulos
Entre 1996 y 1999 las reformas estatutarias que se realizan no suponen la introduccin de nuevos Prembulos en los Estatutos de Autonoma, pero afectan a los
contenidos a travs de los cuales se produce la concrecin e identificacin del sujeto
que ejerce el derecho a la autonoma. Adems, en el caso de Asturias el Estatuto pasa
a denominarse Estatuto de Autonoma del Principado de Asturias, y en el caso de
Islas Baleares se cambia la denominacin de la Comunidad Autnoma, que ahora ser
Illes Balears.
En el primero, en su art. 1.2 se la define como comunidad histrica, y en el de
las Illes Balears, se aade en el art.1.1 singularidad a identidad histrica y se
concreta que se ejerce el derecho al autogobierno que la Constitucin reconoce a las
nacionalidades y regiones127.
En otras dos reformas se introduce el trmino nacionalidad, como ocurre
cuando en el Estatuto de Aragn se afirma en la Exposicin de Motivos que la reforma actual del Estatuto redescubre nuestra identidad histrica, y se aade en el art.
1.1 que se accede al autogobierno en expresin de su unidad e identidad histricas
como nacionalidad, y en el Estatuto de Canarias, donde, en el primer prrafo del art.
1 se califica la identidad como singular, y se aade en el ejercicio del derecho al
autogobierno que la Constitucin reconoce a toda nacionalidad.
La calificacin como regin desaparece en las reformas introducidas en los Estatutos de Autonoma de Cantabria128 y La Rioja129.
Por su parte, en la reforma efectuada en el Estatuto de Autonoma de Castilla y
Len se aade expresin de su identidad propia a de acuerdo con la vinculacin
histrica y cultural de las provincias que la integran130.
126 Con arreglo, afirma, a lo establecido en la Ley de 25 de octubre 1839, en la Ley Paccionada de 16 de
agosto de 1841 y disposiciones complementarias, en la presente Ley Orgnica y en la Constitucin, de conformidad con lo previsto en el prrafo primero de su disposicin adicional primera, afirmando el siguiente prrafo del mismo precepto que lo dispuesto en el apartado anterior no afectar a las Instituciones, facultades y
competencias del Estado inherentes a la unidad constitucional.
127 En la Exposicin de Motivos de esta ltima se afirma que la reforma que ahora se desarrolla en
ningn caso debera ser considerada punto y final de las aspiraciones de autogobierno de los pueblos de Mallorca, Menorca, Eivissa y Formentera, sino un punto y seguido que permita continuar trabajando en adelante
para llegar a alcanzar la cuota de participacin poltica que en razn de nuestra historia nos corresponde.
128 En el texto del Prembulo se suprime entidad regional histrica y se le sustituye por comunidad
histrica, y se suprime del art. 1.1 la expresin entidad regional histrica dentro del Estado espaol, sustituyndola por comunidad histrica.
129 En la Exposicin de Motivos se hace referencia a la conciencia autonmica y a que ha transcurrido
un proceso de afianzamiento autonmico, y en el texto articulado desaparece en el art. 1.1 la calificacin de
entidad regional histrica, refirindose ahora, en trminos genricos, a su identidad histrica.
130 En el art. 1.2 se suprime el in fine que afirmaba que la Comunidad Autnoma asume la identidad de
Castilla y Len dentro de la indisoluble unidad de Espaa, y promueve la solidaridad entre todos los pueblos de
Espaa.
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Por ltimo, las reformas estatutarias de Castilla-La Mancha y de la Comunidad

de Madrid131 ni aluden a una identificacin histrica ni califican las respectivas Comunidades Autnomas.
A partir de 2006, sin embargo, todas las reformas estatutarias mantienen un Prembulo cuando el texto inicial lo recoga, o lo introducen ex novo, como ocurre en los casos
de los Estatutos de Andaluca132, Aragn donde se denomina Exposicin de Motivos133 y Extremadura134.
Tales textos, en algunos casos considerablemente extensos, afirman la identidad
histrica de los pueblos que forman las respectivas Comunidades Autnomas, aunque
no en todos los casos con la misma intensidad y, en consecuencia, no todas se califican
como nacionalidad histrica.
As, en el caso de la reforma del Estatuto de la Comunitat Valenciana, el Prembulo de la Ley Orgnica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto, no obstante afirmar la vigencia del Prembulo del texto del Estatuto de 1982135 en el que no se contenan referencias de este tipo, expresa como uno de los motivos de la reforma el
reconocimiento de la Comunitat Valenciana, como Nacionalidad Histrica por sus races
histricas, por su personalidad diferenciada, por su lengua y cultura y por su Derecho
Civil Foral136.
Tampoco existan referencias de este tenor en el Prembulo de la Ley Orgnica de
1983, de Estatuto de Autonoma para las Islas Baleares, sin embargo, la reforma llevada
cabo por la Ley Orgnica 1/2007, de 28 de febrero, afirma la nacionalidad histrica que
forman las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera137. En sentido similar,
tambin Aragn se define como nacionalidad histrica138.
131 No obstante, se introduce en el art. 1.1 que se constituye en Comunidad Autnoma en expresin del
inters nacional y de sus peculiares caractersticas sociales, econmicas, histricas y administrativas.
132 Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca.
133 Ley Orgnica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonoma de Aragn.
134 Ley Orgnica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma de Extremadura.
135 Ley Orgnica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgnica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonoma de la Comunitat Valenciana.
136 De manera que una vez aprobada la Constitucin, afirma, fue, en su marco, donde la tradicin valenciana proveniente del histrico Reino de Valencia se encontr con la concepcin moderna del Pas Valenciano
y dio origen a la autonoma valenciana, como integradora de las dos corrientes de opinin que enmarcan todo
aquello que es valenciano en un concepto cultural propio en el estricto marco geogrfico que alcanza. En el art.
1.1 del nuevo Estatuto de la Comunitat Valenciana, ahora se afirma su identidad diferenciada como nacionalidad histrica, se mantiene el calificativo de nacionalidad al describir el sujeto que ejerce el derecho al
autogobierno y se cambia la denominacin por Comunitat Valenciana.
137 Ley Orgnica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonoma de las Illes Balears.
Respecto a su ltima reforma, en el art. 1.1 se sustituyen las referencias a su identidad histrica y de su singularidad por la de nacionalidad histrica, aunque mantiene que se ejerce el derecho a la autonoma que le
corresponde a regiones y nacionalidades.
138 En el art. 1.1, respecto a su ltima reforma, se sustituye que el acceso al autogobierno es expresin
de su unidad e identidad histricas como nacionalidad por la afirmacin de su consideracin como nacionalidad histrica, ejerciendo el derecho que se reconoce a toda nacionalidad en la Constitucin, y se introduce un tercer prrafo en este primer artculo donde se proclama que la Comunidad Autnoma ostenta por
su historia una identidad propia en virtud de sus instituciones tradicionales, el Derecho foral y su cultura. Por
lo dems, en la Disposicin Adicional tercera, se afirma que la aceptacin del rgimen de autonoma esta-
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En la reforma del Estatuto de Castilla y Len, el texto vigente sustituye la identidad histrica y cultural de los antiguos Reinos de Castilla y Len, proclamada en el
Estatuto inicial, por la consideracin de Castilla y Len como Comunidad histrica y
cultural reconocida139, mientras en la modificacin y actualizacin de la Ley Orgnica
13/1982, de 10 de agosto, de reintegracin y amejoramiento del Rgimen Foral de
Navarra, llevada a cabo por la Ley Orgnica 7/2010, de 27 de octubre, slo se afirma en
su Prembulo que supone la adaptacin del texto vigente a la nueva realidad jurdicopoltica existente, tras casi tres dcadas de vigencia del mismo, a travs de la mejora y
actualizacin de aqul, profundizando en la experiencia ya acreditada por sus resultados
de libertad y progreso140.
El Prembulo de la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de
Catalua, fundamenta el autogobierno de Catalua en la Constitucin, as como en los
derechos histricos del pueblo cataln que, en el marco de aqulla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posicin singular de la Generalitat, afirmando que el
Parlamento de Catalua, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadana de
Catalua, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Catalua como nacin y que
la Constitucin Espaola, en su artculo segundo, reconoce la realidad nacional de
Catalua como nacionalidad 141.
Por su parte, en la reforma llevada a cabo en 2007 en el Estatuto de Autonoma
para Andaluca se sustituye identidad histrica por nacionalidad histrica en el
nuevo texto del art. 1.1142. Sin embargo, en el Prembulo los elementos de autoidentificacin no slo se remiten a la etapa histrica de vigencia de la Constitucin de
1978143, sino que se retrotraen a momentos histricos anteriores, como cuando se afirma que en un acto de justicia histrica el Parlamento de Andaluca reconoci a
Blas Infante como Padre de la Patria Andaluza en abril de 1983, o cuando se proclablecido por el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragons a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que, en todo caso, podrn ser actualizados de acuerdo
con lo que establece la disposicin adicional primera de la Constitucin.
139 Ley Orgnica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonoma de Castilla y
Len.
En el art. 1.1 slo se afirma la existencia de una comunidad histrica y cultural que tiene su origen en los
antiguos Reinos de Len y Castilla, aunque ciertamente resulta ms que significativo que esa redaccin sustituya a la contenida en la ltima reforma, donde se afirmaba que la Comunidad Autnoma tena identidad
propia, de acuerdo con la vinculacin histrica y cultural de las provincias que la integran.
140 Ley Orgnica 7/2010, de 27 de octubre, de reforma de la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto, de
reintegracin y amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra. Sin que esta redaccin haya tenido repercusiones sobre el contenido del artculo primero del texto originario que afirma que Navarra constituye una Comunidad Foral con rgimen, autonoma e instituciones propias, indivisible, integrada en la Nacin espaola y
solidaria con todos sus pueblos.
141 Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua. Sin embargo, en el art. 1 se mantiene la definicin de Catalua como nacionalidad, como ya se recoga en el art. 1.1
del texto de 1979.
142 Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca.
143 Afirmando que en la actualidad la Constitucin, en su artculo 2, reconoce a Andaluca como una
nacionalidad en el marco de la unidad indisoluble de la nacin espaola, o que dio un ejemplo extraordinario
de unidad a la hora de expresar una voluntad inequvoca por la autonoma plena frente a los que no aceptaban
que furamos una nacionalidad en el mismo plano que las que se acogan al artculo 151 de la Constitucin.
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ma que el Manifiesto andalucista de Crdoba describi a Andaluca como realidad nacional en 1919.
Sin embargo, en la ltima reforma estatutaria, el Prembulo del vigente Estatuto de
Extremadura la define como regin, con una renovada identidad colectiva, considera
al texto estatutario como expresin jurdica de nuestra identidad como pueblo144, con
races, rasgos propios, historia y definida personalidad, y mantiene en el contenido del
art. 1.1 como en el texto inicial, que su constitucin en Comunidad Autnoma es
expresin de su identidad regional histrica, aunque ahora se introduce un nuevo prrafo cuarto donde se considera como elemento diferencial, entre otros extremos, la
vitalidad de su reciente identidad colectiva.
VI. EL VALOR JURDICO DEL PREMBULO DEL ESTATUTO DE

AUTONOMA DE CATALUA EN EL FUNDAMENTO JURDICO
7 DE LA STC 31/2010, DE 28 DE JUNIO
a) La argumentacin y el Fallo del Tribunal
Los Diputados recurrentes plantean como cuestin previa que los Prembulos
pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad, dado que tienen valor
vinculante como canon hermenutico principal y son de la mayor utilidad para conocer la voluntad del legislador, concretando, como conceptos utilizados en el Prembulo que determinan su impugnacin, los de derechos histricos, nacin y ciudadana de Catalua, posteriormente recogidos o proyectados en otros preceptos
estatutarios (Antecedente 15).
En sus alegaciones, tanto el Abogado del Estado (Antecedente 16) como el Gobierno
de la Generalitat (Antecedente 17) y el Parlamento de Catalua (Antecedente 18) parten
de negar a los Prembulos valor normativo, sin perjuicio de su valor hermenutico, en
144 En el texto introductorio de la Ley Orgnica de reforma se afirma que El Estatuto no es solo una norma jurdica que regula los instrumentos de nuestro gobierno, sino tambin es una norma poltica, y si se quiere social, que permite sealar nuestros retos como comunidad, que deben ser los propios de esa nueva sociedad,
y de una nueva poca
145 Sin embargo, los contenidos de esas Sentencias del Tribunal Constitucional en las que encuentra apoyo la reiteracin de doctrina a la que aluden las partes anteriormente citadas, resultan bastantes diferentes. En
efecto, en el FJ 11.a) de la STC 132/1989, de 18 de julio, el Tribunal afirma que no cabe pronunciamiento por
parte de este Tribunal, por no constituir el prembulo norma dispositiva alguna y no poder apreciar, por tanto (en lnea de lo que ya dispona nuestra Sentencia 36/1981) que pueda dar lugar a una vulneracin constitucional. Pero en el FJ 7 de la STC 36/1981, de 12 noviembre, afirmaba el Tribunal que en la medida que
el prembulo no tiene valor normativo, consideramos que no es necesario, ni incluso resultara correcto, hacer
una declaracin de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva de esta Sentencia. Sin
embargo, no declaracin constitucional expresa pero s pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional sobre contenidos de un Prembulo, aunque no lo llevara al Fallo de la Sentencia, se haba producido
cuando estimaba conveniente afirmar que, en cuanto que los Prembulos son un elemento a tener en cuenta
en la interpretacin de las leyes () el Prembulo de la Ley 2/1981 carece de valor interpretativo alguno en la
medida que el mismo se refiere a preceptos que sean declarados inconstitucionales y nulos en la Sentencia o sean
interpretados en la misma conforme a la Constitucin y al Estatuto de Autonoma y de manera contraria a lo
expresado en dicho Prembulo.
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lnea con la que estiman es una reiterada doctrina establecida por el Tribunal Constitucional que, en especial, toma como referencia lo establecido en las SSTC 132/1989, de 18
de julio, y 36/1981, de 12 noviembre145.
En consecuencia, el Abogado del Estado sostiene en sus alegaciones que ni los
Prembulos ni las Exposiciones de Motivos pueden ser objeto directo de un recurso de
inconstitucionalidad, en tanto que slo puede(n) ser indirectamente inconstitucional(es) cuando pueda(n) servir para la interpretacin de una norma inconstitucional y,
en todo caso, la inconstitucionalidad se referira a esa norma, no al prembulo146. En definitiva, esos contenidos impugnados del Prembulo podran aducirse a la hora de razonar la inconstitucionalidad de los concretos preceptos a que se refieren, pero ello no les
convierte en objeto idneo del recurso de inconstitucionalidad147.
En su argumentacin, el Tribunal recuerda su doctrina al respecto de los Prembulos y Exposiciones de Motivos de las leyes, con especial referencia a lo afirmado en la STC
36/1981, de 12 de noviembre, en el sentido de que el Prembulo no tiene valor normativo, lo que le llevaba a concluir tanto que resulta no slo innecesario sino tambin
incorrecto hacerle objeto de una declaracin de inconstitucionalidad expresa que se
recogiera en la parte dispositiva de la Sentencia (FJ 7), como a afirmar que no puede ser
objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad148.
Sin embargo, inmediatamente a continuacin el Tribunal afirma que carencia de
valor normativo no equivale a carencia de valor jurdico. Del mismo modo, del hecho de
que no puedan ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad tampoco se
puede colegir que los Prembulos sean inaccesibles a un pronunciamiento del Tribunal, en tanto que posible objeto accesorio de un proceso referido principalmente a una
disposicin normativa, como, de hecho, haba ocurrido en el FJ 7 de la mencionada STC
36/1981.
146 Como habra establecido, en opinin del Gobierno de la Generalitat, la STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 4, cuando afirmaba el Tribunal, a este respecto, que ni las rbricas de los ttulos de las leyes ni los
prembulos tienen valor normativo (por todas, STC 36/1981, fundamento jurdico 7), por lo que lo establecido
en ellos no puede prevalecer sobre el articulado de la Ley.
147 En todo caso, es el Abogado del Estado quien aporta mayor nmero de argumentos en defensa de sus
tesis, afirmando, a partir de lo establecido en el art. 88 CE, que la exposicin de motivos y otros antecedentes que acompaan al proyecto de ley (), no siendo propiamente texto normativo, sirven para entenderlo y
justificarlo, sin que tal funcin confiera naturaleza normativa a ninguno de ellos ni los haga impugnables ante
este Tribunal. Adems, en su opinin, del hecho de que las Exposiciones de Motivos puedan ser enmendadas
no se seguira que el texto goce de valor normativo, pues tambin son susceptibles de enmienda las proposiciones no de ley (art. 194.2 RCD) y no es sostenible que ello las convierta en objeto idneo de un recurso de inconstitucionalidad. Por ltimo, conclua, el prembulo no puede subsistir sin parte dispositiva, de manera
que la declaracin de inconstitucionalidad y nulidad de sta entraa automticamente la irrelevancia jurdica
de aqul porque ya no existe texto normativo que explicar.
148 A partir de lo afirmado en el FJ 15 de la STC 212/1996, de 22 de enero la Exposicin de Motivos carece de valor y en el FJ 4 de la STC 173/1998, de 23 de julio donde estimaba que ni las rbricas
de los ttulos de las leyes ni los prembulos tienen valor normativo, consideraba en el FJ 2 de la STC
116/1999, de 17 de junio, que las Exposiciones de Motivos no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad, como ya haba establecido en el FJ 2 de la STC 150/1990, de 4 de octubre los
prembulos o exposiciones de motivos de las leyes carecen de valor normativo y no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad.
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Un proceder que el Tribunal estima consecuencia de la naturaleza jurdica de los

prembulos y exposiciones de las leyes, en tanto que sin prescribir efectos jurdicamente obligados y carecer, por ello, del valor preceptivo propio de las normas de Derecho, tienen un valor jurdicamente cualificado como pauta de interpretacin de tales normas, de manera que el valor jurdico de los prembulos de las leyes se agota, por tanto,
en su cualificada condicin como criterio hermenutico, porque al recoger las razones
del legislador y exponer los objetivos de la accin legislativa, constituyen un elemento singularmente relevante para la determinacin del sentido de la voluntad legislativa, y, por ello, para la adecuada interpretacin de la norma legislada. Su destinatario es el intrprete del Derecho antes que el obligado a una conducta que, por
definicin, el prembulo no puede imponer.
Desde tales premisas, considera que el Prembulo de un Estatuto de Autonoma
contiene una interpretacin cualificada, aunque nunca podr imponerse a la que, con
carcter privativo y excluyente y con verdadero alcance normativo, slo puede predicarse
de la autoridad interpretativa de este Tribunal, en su condicin de intrprete supremo
de la Constitucin y, con ella, de todas las leyes en su contraste con la Norma fundamental como condicin para el enjuiciamiento de su validez. El juicio de constitucionalidad que merezca al Tribunal la interpretacin cualificada pretendida por el legislador se ha de buscar slo en los Fundamento Jurdicos de sus Sentencias, en tanto
que stos son el locus para las razones de la interpretacin que en cada caso justifica el decisum sobre la validez de la norma enjuiciada.
Sin embargo, como el Tribunal estima que los prrafos del Prembulo del Estatuto
cuestionados lo son por referirse a conceptos y categoras que, proyectadas despus a lo
largo del articulado derechos histricos, nacin y ciudadana en preceptos
especficos del Estatuto tambin han sido objeto de una impugnacin expresa, ser al
hilo del enjuiciamiento de tales preceptos cuando nos pronunciemos tambin sobre la interpretacin de los mismos que eventualmente cupiera deducir de los referidos prrafos
del prembulo, de modo que si entonces estimara el Tribunal que resulta inadmisible
constitucionalmente la interpretacin, privar a tales contenidos del prembulo del valor jurdico que le es caracterstico, esto es, de su condicin de interpretacin cualificada.
En tal sentido, estima que la proyeccin normativa de las afirmaciones del prembulo controvertidas por los recurrentes se concreta en el contenido de los arts. 2.4 149,
5150, 7151 y 8152 EAC, si bien se pronuncia previamente respecto la afirmacin contenida
149 Los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Catalua y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la Constitucin.
150 Los derechos histricos. El autogobierno de Catalua se fundamenta tambin en los derechos histricos
del pueblo cataln, en sus instituciones seculares y en la tradicin jurdica catalana, que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artculo 2, la disposicin transitoria segunda y otros preceptos de la Constitucin, de los que deriva el reconocimiento de una posicin singular de la Generalitat en relacin con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyeccin de stas en el mbito educativo, y el sistema institucional en que
se organiza la Generalitat.
151 La condicin poltica de catalanes. 1. Gozan de la condicin poltica de catalanes o ciudadanos de Catalua los ciudadanos espaoles que tienen vecindad administrativa en Catalua. Sus derechos polticos se ejercen de acuerdo con el presente Estatuto y las leyes. 2. Gozan, como catalanes, de los derechos polticos definidos por el presente Estatuto los espaoles residentes en el extranjero que han tenido en Catalua la ltima
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en el Prembulo sobre el derecho inalienable de Catalua al autogobierno, concluyendo que tal derecho no es sino el que el art. 2 CE reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones. Un derecho que es calificado como derecho constitucional, en
virtud de esa cualidad, inalienable, esto es, indisponible para los poderes constituidos, y
slo al alcance del poder de revisin constitucional. Por ello, desestima la impugnacin
de la mencionada expresin del Prembulo (FJ 7).
Del mismo modo, una vez afirmado que la Comunidad Autnoma de Catalua
trae causa en Derecho de la Constitucin espaola y, con ella, de la soberana nacional
proclamada en el art. 1.2 CE, desestima la impugnacin respecto al contenido del
art. 2.4 EAC153. Tampoco el art. 5 EAC es contrario a la Constitucin si se interpreta que
su referencia a los derechos histricos del pueblo cataln no remiten al contenido de la
Disposicin Adicional primera CE ni son fundamento jurdico propio del autogobierno de Catalua al margen de la Constitucin misma, de manera que en tal sentido se ha
de entender la afirmacin contenida en el Prembulo respecto a la fundamentacin del
autogobierno de Catalua (FJ 10).
Tambin resulta desestimada la impugnacin al art. 7 EAC, en tanto que se limita a determinar el mbito subjetivo de proyeccin del poder de autogobierno constituido con el Estatuto de Autonoma en el marco de la Constitucin y no a contraponer una
ciudadana catalana con la ciudadana espaola, como condicin distinta y predicada de un sujeto ajeno al pueblo espaol del art. 1.2 CE y titular entonces de alguna
suerte de poder soberano (FJ 11)154.
Por ltimo, en el anlisis del contenido del art. 8 EAC afirma el Tribunal que la
nacin que aqu importa es la nacin en sentido jurdico-constitucional, y la Constitucin no reconoce otra que la Nacin espaola, en la que se fundamenta la Constitucin y que tiene al pueblo espaol como nico titular reconocido de la soberana en
el art. 1.2 CE. Por tanto, la referencia a los smbolos nacionales de Catalua, en relacin con la afirmacin del concepto de nacin recogida en el Prembulo, no puede dar
lugar a consecuencias jurdico-constitucionales contradictorias con el sentido preciso del
art. 2 CE en punto a la sola y exclusiva relevancia constitucional de la Nacin espaola.
De ah que se hayan de entender como smbolos de una nacionalidad constituida como
vecindad administrativa, as como sus descendientes que mantienen esta ciudadana, si as lo solicitan, en la forma que determine la ley.
152 Smbolos de Catalua.1. Catalua, definida como nacionalidad en el artculo primero, tiene como smbolos nacionales la bandera, la fiesta y el himno. 2. La bandera de Catalua es la tradicional de cuatro barras rojas en fondo amarillo y debe estar presente en los edificios pblicos y en los actos oficiales que tengan lugar en
Catalua. 3. La fiesta de Catalua es el Da Once de Septiembre. 4. El himno de Catalua es Els segadors. 5.
El Parlamento debe regular las distintas expresiones del marco simblico de Catalua y debe fijar su orden protocolario. 6 La proteccin jurdica de los smbolos de Catalua es la que corresponde a los dems smbolos del
Estado.
153 En tanto que su sentido cabal hace referencia a su clara vocacin prescriptiva del principio democrtico como pauta para el ejercicio de los poderes de la Generalitat, y el pueblo de Catalua al que se
refiere es el conjunto de los ciudadanos espaoles que han de ser destinatarios de las normas, disposiciones y
actos en que se traduzca el ejercicio del poder pblico constituido en Generalitat de Catalua (FJ 9).
154 Lo que hace, afirma el Tribunal, es calificar como catalanes a los ciudadanos espaoles vecinos de Catalua, lo que indica que la ciudadana catalana no es sino una especie del gnero ciudadana espaola, a
la que no puede ontolgicamente contradecir (FJ 11).
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Comunidad Autnoma en ejercicio del derecho que reconoce y garantiza el art. 2 CE,
pues as expresamente se proclama en el art. 1 EAC y se reitera en el art. 8 EAC.
Pero dado que el art. 2 CE posee un sentido terminante, ha de quedar desprovista de alcance jurdico interpretativo la referida mencin del prembulo a la realidad
nacional de Catalua y a la declaracin del Parlamento de Catalua sobre la nacin
catalana, aunque en otros contextos que no sean el jurdico-constitucional, la autorepresentacin de una colectividad como una realidad nacional en sentido ideolgico,
histrico o cultural tenga plena cabida en el Ordenamiento democrtico como expresin
de una idea perfectamente legtima (FJ 12).
Por ello, en el primer apartado del Fallo se declara que carecen de eficacia jurdica
interpretativa las referencias del prembulo del Estatuto de Catalua a Catalua como
nacin y a la realidad nacional de Catalua.
Es precisamente esta manera de proceder, que expresa y razonadamente examina la
constitucionalidad de los contenidos del Prembulo impugnados al hilo de los preceptos en que se estima que se han proyectado normativamente, la que no comparten la
mayora de los Magistrados que firman los diferentes Voto Particulares, aunque el otro
extremo de discusin en algunos de ellos radica en la aplicabilidad a los Prembulos de
los Estatutos de Autonoma de la doctrina sentada por el Tribunal respecto al valor jurdico de los Prembulos y Exposiciones de Motivos de las leyes, y, por tanto, la posible
diferenciacin respecto a la naturaleza jurdica de unos y otros.
b) Los contenidos de los Votos Particulares
En efecto, el Magistrado don Vicente Conde Martn de Hijas disiente de la mayora
del Tribunal a este respecto por entender que si bien, efectivamente, los Prembulos
tienen valor jurdico en tanto que son pauta de interpretacin de las normas contenidas en el cuerpo preceptivo de las leyes, al ser la clave de interpretacin como denomina a la funcin que cumple el Prembulo del Estatuto de Autonoma de Catalua
, el orden lgico de interpretacin debera haber sido el inverso al seguido por la
mayora del Tribunal, ya que el anlisis de la conformidad a la Constitucin de la clave
hermenutica a utilizar debe preceder al uso de dicha clave, porque en el caso de que
la misma se considere contraria a la Constitucin, el sentido normativo del precepto que
pudiera establecerse en funcin de dicha clave resultara ya de partida descalificado y excluido (Apartado 6)155.
Desde su punto de vista, el contenido perfectamente discernible de problematicidad, de carcter esencial, se encuentra centrado en la consideracin jurdico-constitucional de Catalua como nacin, un contenido global integrado por distintos elementos que guardan entre s una perfecta armona de sentido y que se proyectan
155 En su opinin, la mayora del Tribunal no slo ha invertido el orden lgico aconsejable sino que, por
ello, ha realizado una operacin intelectual rigurosamente intil. Adems, una vez analizado el precepto sin
utilizar la clave hermenutica, carece de justificacin lgica que una clave de interpretacin, que en realidad no se ha utilizado, sea sometida a anlisis o a decisin jurdicos. En fin, estima equvoco por insuficiente
afirmar que unos pasajes del prembulo puedan carecer de eficacia interpretativa, si no se ha dicho antes de
modo terminante que tales pasajes son contrarios a la Constitucin (Apartado 6).
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fundamentalmente en el Prembulo y el Ttulo Preliminar, pero tambin en mltiples preceptos de ttulos ulteriores, cuyo prstino significado guarda una indudable
conexin sistemtica con ese ncleo esencial (Apartado 4).
Por su parte, el Voto Particular que firma el Magistrado don Javier Delgado Barrio,
que parte de mostrar su discrepancia radical con la Sentencia, tambin estima como
elemento esencial del Estatuto impugnado la definicin de Catalua como nacin, lo
que, en su opinin, contradice frontalmente el fundamento mismo de la Constitucin
art. 2 CE- [Apartado 1 A)]156.
Asmismo, considera que el punto de partida para el examen del Estatuto aqu impugnado hubiera debido ser el estudio de su prembulo, de manera que si se hubiera hecho as en la Sentencia, su fallo tendra un contenido muy diferente. Porque, en su opinin, el Estatuto de Autonoma de Catalua es una ley profundamente coherente: la
quintaesencia est en el prembulo, que tiene su directo reflejo en el ttulo preliminar,
que a su vez se desarrolla en el resto del articulado.
De otro lado, no le cabe duda de que la indudable relevancia jurdica de los
prembulos de las leyes, a los que nuestra doctrina jurisprudencial atribuye una clara funcin interpretativa157, se ve profundamente intensificada en los Estatutos de Autonoma, porque en stos los Prembulos cumplen la funcin de expresar y condensar el
espritu de la voluntad normativa configuradora del rgimen jurdico-poltico contenido en la parte dispositiva del texto con el cual forma un todo inescindible, dado que
el Prembulo explica, da sentido y sirve de base fundamental para la interpretacin de
los conceptos, definiciones, principios y normas fundamentales que se contienen en un
Estatuto, lo que justifica aqu muy destacadamente la impugnabilidad de los prembulos (Apartado 4).
En un razonamiento lgico similar, el Magistrado don Ramn Rodrguez Arribas
tambin discrepa en el Voto Particular que firma del tratamiento del Prembulo
que se ha hecho en la Sentencia, analizndolo al hilo de los preceptos afectados por aquellos prrafos cuyo contenido ha sido objeto de impugnacin en el recurso. En su
opinin, tendra que haberse desarrollado el razonamiento lgico al contrario, de forma
que si se hubiera afrontado de manera directa y preferente el asunto, no se hubiera
tenido ms remedio que advertir que de la simple lectura del Prembulo se desprende
de manera literal que el concepto de nacin catalana es el vertebrador de todo el Estatuto, desarrollando unas concepciones que son constitucionalmente inadmisibles,
al menos hasta que se emprenda la reforma constitucional prevista en el art. 168 CE. Por
ello, desde su punto de vista, aunque no exista precedente jurisprudencial, el asunto es
tan grave y tan singular que era procedente la declaracin de inconstitucionalidad y con156 De este modo, siendo la definicin de Catalua como nacin la raz que inspira los aspectos ms relevantes del Estatuto, y no existiendo en sentido jurdico-constitucional ms que una nacin que es la Nacin espaola, el apartado 1 del Fallo tendra que haber comenzado declarando la inconstitucionalidad de las
referencias del Prembulo a Catalua como nacin y a la realidad nacional de Catalua (Apartado 5). Por
ello, las cuatro lneas fundamentales de la regulacin estatutaria que, en su opinin, se encuentran recogidas
en los contenidos de los artculos 5, 2.4, 8.1 y 3.1 del Estatuto, hubieran debido decaer una vez declarada la
inconstitucionalidad de esa definicin (Apartado 6).
157 Como muestran, en su opinin, los contenidos de las SSTC 92/2008, de 21 de julio, FJ 8; 103/2008,
de 11 de septiembre, FJ 2; 31/2009, de 29 de enero, FJ 13, y 127/2009, de 26 de mayo, FJ 4.
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siguiente nulidad de los enteros prrafos del prembulo contrarios a la Constitucin

(Consideracin 4)158.
Una carencia que tambin subraya en su Voto Particular el Magistrado don Jorge
Rodrguez-Zapata Prez, para quien resulta constitucionalmente inadmisible que
permanezcan en el Prembulo y en el articulado del Estatuto afirmaciones y principios
que irrumpen en los mbitos inconfundibles del poder constituyente, como lo son, afirma, la soberana nacional, la unidad e indivisibilidad de la Nacin espaola y la forma
misma del Estado como Estado (Apartado 13). En su opinin, parecidas razones a las
que llevan a la Sentencia a privar de eficacia interpretativa a la definicin de Catalua
como nacin, tendran que haber llevado ms lejos: a la declaracin de inconstitucionalidad y nulidad de este inciso del prembulo en el primer apartado del fallo
(Apartado 14). Los artculos 3.1, 5, 7 y 8 EAC son inconstitucionales y nulos (Apartado 15)159.
La argumentacin de la Sentencia para declarar la improcedencia de anular en el
Fallo los contenidos del Prembulo impugnados que definen un pilar bsico en el
sistema del Estatuto de Autonoma y de los preceptos en que se proyectan, se basa, en
su opinin, en precedentes que se refieren a leyes ordinarias y a casos sin trascendencia,
cuando aqu lo que se enjuicia son los fundamentos mismos de la Constitucin de
1978. Porque los Prembulos de los Estatutos de Autonoma, en tanto que stos son
norma y norma de normas, a diferencia de los de las leyes ordinarias, sirven de
canon de interpretacin no slo del propio Estatuto sino de todas las normas del ordenamiento autonmico que dimanan de l, y vinculan a todos los poderes pblicos autonmicos.
En ello se asemejan a los Prembulos de las Constituciones, de manera que incluso
utilizan un lenguaje propio de los textos constitucionales, y si jurisprudencialmente se
ha reconocido que el Prembulo de la Constitucin vincula la interpretacin en Derecho (STC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3)160, tambin tendra que haberse reconocido, que el Prembulo del Estatuto es un texto jurdico que orienta toda interpretacin y un fin que vincula a todos los poderes pblicos. En definitiva, desde su
punto de vista, no se puede argumentar sobre los Prembulos de los Estatutos con apoyo
en una jurisprudencia referida a las leyes ordinarias. Es ms, en su opinin, habra que
158 En su opinin, precisamente por carecer de valor jurdico interpretativo los prrafos del Prembulo
impugnados por ser contrarios a la Constitucin, tendran que haberse declarado inconstitucionales bastantes
ms preceptos que los que la Sentencia de los que discrepo expulsa del ordenamiento jurdico y, al menos, utilizar la frmula de la interpretacin conforme en el fallo para separar el texto de otros artculos de la impregnacin inconstitucional que les infunde el propio prembulo (Consideracin 4).
159 Para este Magistrado, precisamente la referencia a la nacin en el Prembulo muestra la que denomina subrogacin indebida del EAC en el papel del legislador constituyente de revisin total de la CE,
dado que permite afirmar un poder constituyente autonmico complementario o alternativo al del pueblo espaol, en el que radica la soberana nacional, lo que resulta absolutamente contrario al art. 1.2 CE. Por ello,
no le parece suficiente el contenido del primer apartado del Fallo de la Sentencia, al privar slo de eficacia
interpretativa al mencionado inciso, pero no de validez formal, cuando es obvio que subvierte la decisin
esencial de toda la CE (Apartado 14).
160 As como ha ocurrido, afirma, con la BverfGE 5, 85 (27) del Tribunal Constitucional Federal
alemn respecto a la Ley Fundamental de Bonn.
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descartar de raz la aplicabilidad de la doctrina sobre las leyes ordinarias a los prembulos de los Estatutos de Autonoma (Apartado 14).
Esta diferenciacin entre la naturaleza jurdica de los Prembulos de los textos
legales y los Prembulos de los Estatutos de Autonoma es tambin desarrollada por el
Magistrado don Eugeni Gay Montalvo en el Voto Particular que firma, estimando incorrecta la inclusin del primer apartado del Fallo (Apartado 1), hasta el extremo de que
constituye su nica discrepancia respecto de una Sentencia con la que, por lo dems, se
muestra conforme (Apartado 5).
Para ello, en principio, sistematiza la doctrina que durante estos aos hemos
elaborado, mostrando su disconformidad con el hecho de que sta sea la la primera ocasin en que una Sentencia de nuestro Tribunal incluye en su fallo una referencia al
prembulo de una ley161.
Desde luego, los Prembulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretacin de las leyes, si bien con lmites, porque a partir de lo establecido en el FJ 4
de la STC 173/1998, de 23 de julio, lo establecido en ellos no puede prevalecer sobre el
articulado de la ley, por lo que no cabe recurrir al mismo para dar un sentido diferente
al alcance de preceptos legales inequvocos ni para alterar el contenido de un precepto,
como, en su opinin, ha hecho el Tribunal. Adems, el Tribunal ya estableci en el FJ 7
de la STC 36/1981, de 12 de noviembre, que en la medida que el prembulo no tiene
valor normativo, no resulta necesario, ni incluso resultara correcto, hacer una declaracin de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en la parte dispositiva de
esta Sentencia (Apartado 1).
En definitiva, dado lo que denomina carcter abierto o dctil de determinados trminos de contenido jurdico-constitucional que, en su opinin, constituye uno de los
elementos caractersticos de la Sentencia en este punto, as como el similar lenguaje
utilizado en los Prembulos de los Estatutos de Autonoma reformados durante la VIII
Legislatura al subrayar los aspectos histricos y caractersticos sobre los que se basan
detallando a continuacin los contenidos que en relacin con la introduccin de elementos histricos le parecen comunes entre ellos, no le cabe duda de que en el contenido del prembulo del Estatuto cabe una afirmacin como la realizada (Apartado
2)162.
Mxime cuando, en su opinin, de una lectura conjunta tanto del Prembulo
como del Ttulo Preliminar del Estatuto difcilmente puede deducirse que el EAC cuestione que la nacin espaola es el nico sujeto titular de la soberana que est en el origen
161 De aquella doctrina deduce, en principio, que los prembulos forman parte integrante de los textos
legales, pero no por ello poseen en s mismos valor normativo, de lo que, afirma, el Tribunal ha extrado dos
consecuencias. La primera se refiere a que no pueden ser impugnados autnomamente, y la segunda a que
no cabe realizar una declaracin directa de inconstitucionalidad de todo o parte de un Prembulo, ya que la
cualidad que identifica las normas objeto de los procedimientos declaracin de inconstitucionalidad es que tengan fuerza o rango de ley () lo que no ocurre en ningn caso con los prembulos y las exposiciones de motivos (Apartado 1).
162 Un Prembulo, afirma, no es algo ajeno a la disposicin normativa. El legislador manifiesta en l
una conviccin poltica al conjunto de los ciudadanos, de manera que en las Constituciones y, por extensin en los Estatutos de Autonoma, el Prembulo es expresin solemne de un acto poltico, posee un valor declarativo-poltico y su utilidad para crear el sentimiento constitucional en este caso estatutario
, es muy relevante (Apartado 2).
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de la Constitucin y de cuantas normas derivan de ella su validez, sino que, muy al

contrario, el EAC realiza una constante afirmacin de la Constitucin como fundamento del autogobierno de Catalua, como expone en el anlisis que desarrolla a continuacin de diferentes preceptos del Estatuto163.
Pese a todo, mostrando su discrepancia con el contenido del primer apartado del
Fallo de la Sentencia, afirma que ello no afecta el rigor de la Sentencia a cuyo contenido
nada aade o quita, ms que hacerle decir al Estatuto en su parte normativa lo que no
dice, a partir de una lectura forzada del prembulo, al que recurre como nico parmetro
interpretativo, cuando el parmetro de interpretacin, en su opinin, se contiene en
el art. 1 EAC. Por todo ello, ese primer prrafo del Fallo de la Sentencia estima que resulta absolutamente innecesario y, en otro orden de consideraciones, imprudente y
carece del menor rigor jurdico constitucional (Apartado 3)164.
VII. CONCLUSIONES
En principio, el recorrido desarrollado a lo largo de las pginas anteriores permite
sugerir que se podra eliminar la locucin adverbial que utiliza L. M Dez Picazo y afirmar que, incluso aunque estemos exclusivamente ante un examen dogmtico de los
prembulos, tras ellos se ocultan ms problemas jurdico-polticos que los que suea la
pobre imaginacin de un tosco legalismo165.
Desde luego, como se ha podido observar en pginas anteriores, el significado
poltico de los textos introductorios de los textos legales franquistas recogidos en pginas
anteriores su funcin propagandstica, resulta tan sobresaliente que el propio legislador franquista se ve en la necesidad de fundamentar en su parte expositiva el caso
nico del Decreto-ley 6/1968, de 6 de junio, por el que se modifica el Prembulo del de
23 de junio de 1937, por encima de consideraciones de mera tcnica legislativa, en
atencin a la finalidad que se persigue.
163 Por tanto, ni el pueblo cataln se confunde con el titular de la soberana, es decir, el pueblo espaol,
ni Catalua como nacionalidad, se confunde con la Nacin espaola, que se caracteriza no slo por su indisoluble unidad sino tambin por su pluralidad, tambin recogida en el art. 2 CE. De este modo, desde su
punto de vista, lo que hace el Fundamento Jurdico 12 de la Sentencia al analizar el contenido del art. 8.1 EAC
es recurrir al Prembulo para desvincularse de preceptos legales inequvocos, lo que () est vedado al intrprete constitucional (Apartado 3).
164 La Sentencia, en este punto, incurre en lo que denomina positivismo exacerbado, al igual que
cuando analiza el significado y alcance de los derechos histricos a que se refiere el contenido del art. 5 EAC,
casi afirmando que no existe nada antes de la Constitucin, cuando sta, que ciertamente es el fundamento de un nuevo ordenamiento jurdico, obedece asimismo a una realidad preexistente, que modula y explica al
mismo tiempo el orden jurdico resultante. En su opinin, en ciertos momentos la Sentencia denota un
academicismo ms propio del siglo XIX, centrado en el debate entre el positivismo y el historicismo y alejado
en cualquier caso de la realidad jurdica del mundo contemporneo, cuando la realidad actual resulta mucho
ms compleja y el Derecho debe responder a sta, sin que afortunadamente quepa el sostenimiento de ciertos dogmas, como el dogma de la soberana o la defensa de un nacionalismo exacerbado (Apartado 5).
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En el actual sistema democrtico, la inexistencia generalizada de Prembulos en los

textos iniciales de los Estatutos de Autonoma expresa, cuando menos, la escasa preocupacin del legislador estatuyente por exponer las razones de la elaboracin del texto y, en
definitiva, de fundamentar la constitucin de la Comunidad Autnoma su funcin
pedaggica-. Sin embargo, a partir de 2006 todas las reformas estatutarias mantienen el
Prembulo, cuando ya exista en el texto inicial, o lo introducen ex novo. Se trata, en la
mayora de los casos, de textos muy extensos que describen y fundamentan circunstanciadamente la existencia de una identidad histrica en los pueblos que forman las respectivas Comunidades Autnomas, que, de este modo, en casi todas las ocasiones, se califican como nacionalidades histricas, bien en el Prembulo o en el articulado, si bien
no se puede dejar de subrayar que en la ltima reforma estatutaria se califique a la Comunidad Autnoma como regin.
Se ha de tener en cuenta al respecto de la significacin poltica y el valor jurdico de
los Prembulos entre nosotros que su carencia en la Ley 1/1977, de 4 de Enero, para la
Reforma Poltica, origin un debate jurdico de evidentes repercusiones polticas sobre la
propia trascendencia del esfuerzo reformista, situado entre una nueva frmula poltica o simples retoques tcnico-jurdicos del sistema institucional.
Por lo dems, el proceso seguido para la elaboracin del Prembulo de la Constitucin de 1978 tambin resulta suficientemente ilustrativo de la tensin poltica entre reforma y ruptura, soterrada a lo largo de todo el proceso constituyente, expresando su
redaccin muy claramente la ambigedad de ese proceso e, incluso, la voluntad negociada de no plantear el que, sin duda, era uno de los problemas polticos claves del
momento.
A partir de ambos textos, pero sobre todo del ltimo, se replantea entre nosotros el
debate sobre el valor jurdico de los Prembulos, tomando en consideracin tanto el
Derecho vigente respecto a Exposiciones de Motivos y Prembulos como los pronunciamientos del Tribunal Constitucional al respecto de estos textos introductorios.
En efecto, los anlisis doctrinales recogidos en pginas anteriores respecto a las Exposiciones de Motivos y Prembulos corrigen la confusin entre unas y otros respecto
a su significado, funcin, contenido, obligatoriedad e, incluso, destinatarios, y a partir de
los pronunciamientos del Tribunal Constitucional respecto a su valor jurdico pareca
haberse cerrado el debate respecto a su valor jurdico, hasta el punto de que P. GarcaEscudero Mrquez afirmaba recientemente que la cuestin parece resuelta en la doctrina
en el sentido de no reconocer a los prembulos de las leyes valor normativo, al menos con
la misma intensidad que al articulado166.
En ocasiones, sin embargo, se ha subrayado el valor poltico o la relevancia especial del Prembulo constitucional respecto a los Prembulos de las leyes o se han producido manifestaciones crticas sobre algunos de los pronunciamientos del Tribunal, como
muestra la advertencia de A. Dorrego de Carlos en relacin con el contenido de los FJ 2 y
3 de la STC 108/1986, de 26 de julio respecto a las Exposiciones de Motivos, afirmando que de sta y otras Sentencias del mismo se podra deducir una lgica que, en su
166 GARCA-ESCUDERO MRQUEZ, P.: Artculo 88. La iniciativa legislativa del Gobierno. En CASAS BAM E. y RODRGUEZ-PIERO y BRAVO FERRER, M. (Directores): Comentarios a la Constitucin espaola. XXX Aniversario, Fundacin Wolters Kluwer, Madrid, 2008, pg. 1526.
HAMONDE,
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opinin, nos conduce inexorablemente hacia un concepto hiperrealista del Derecho

parlamentario, en la medida en que las garantas constitucionales y reglamentarias del
procedimiento legislativo no slo estn establecidas a favor de los actores polticos parlamentarios sino del conjunto de los ciudadanos.
No obstante, en trminos generales, se puede afirmar que el acuerdo sobre que el
Prembulo, cuando existe, se integra en el texto dispositivo al que precede pero no forma
parte del texto articulado, es prcticamente unnime, y que, con las matizaciones expuestas a lo largo del trabajo, se subraya su contribucin a las diferentes formas de interpretacin, si bien la mayor o menor cercana de la elaboracin terica a la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional introduce matizaciones respecto a la
intensidad de su valor jurdico y, por tanto, sobre su papel en la aplicacin del Derecho, aunque se puede establecer como regla general que el acuerdo ms extendido,
como sostuviera M. Martn Casals, mantiene que los Prembulos se consideran como un
canon hermenutico ms (), a utilizar libremente en la interpretacin.
Por ello, y pese a las muy slidas razones sobre todo estrechamente vinculadas a
la prctica legislativa que argumentan a favor de su eliminacin o, al menos, su
drstica reduccin, para algn tipo de leyes se est de acuerdo en que deben conservarse. En efecto, la significacin de la motivacin en la actuacin del legislador en un Estado social y democrtico de Derecho y, por tanto, la funcin racionalizadora del
procedimiento legislativo que cumplen en una sociedad democrtica seran los argumentos ms relevantes en favor de su mantenimiento. Desde luego, definida sta como
funcin esencial por J. Tajadura Tejada, no cabe duda de que en un sistema parlamentario la existencia y contenido de las Exposiciones de Motivos permite desarrollar un
control concreto de la funcin directiva del Gobierno por las Cmaras167, as como la existencia de los Prembulos un control difuso sobre la actividad parlamentaria por parte
de los ciudadanos. Finalmente, incluso por simples razones de buena tcnica legislativa se ha afirmado que este modesto instrumento no debe ser despreciado.
Por lo dems, como parece jurdicamente razonable, parece existir prcticamente
consenso al entender que su ausencia no afecta esencialmente al procedimiento de elaboracin de las leyes y, por tanto, que estamos ante una irregularidad irrelevante,
como la denominara P. Biglino Campos, que, en todo caso, puede ser sanada a lo largo del procedimiento legislativo en el caso de las Exposiciones de Motivos o rectificada en el supuesto de los Prembulos en la medida en que lo publicado permita que se conozca y que entre en vigor lo realmente aprobado por las Cmaras.
Desde luego, para el Tribunal Constitucional no haba duda de que los prembulos o exposiciones de motivos de las leyes carecen de valor normativo y no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2),
167 A este respecto, subrayaba en su momento F. RUBIO LLORENTE, al plantear algunas ideas en torno a
una nueva teora del control parlamentario, que no hay en rigor procedimientos parlamentarios de control
porque el control es, simplemente, una perspectiva desde la que puede analizarse toda la actuacin parlamentaria o una funcin que todo autntico Parlamento desempea mediante el ejercicio de toda su actividad. Los
procedimientos parlamentarios son siempre multifuncionales y el anlisis de la funcin de control no puede reducirse, en consecuencia, a procedimientos determinados, sino que ha de tomar como objeto la totalidad de la
actuacin parlamentaria (El control parlamentario. En La forma del poder (Estudios sobre la Constitucin). Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pg. 256).
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aunque a partir de esa afirmacin contundente podan encontrarse algunos matices sobre
su valor jurdico en algunos de sus pronunciamientos, si bien probablemente la ocasin
en que ha introducido ms especificaciones respecto a las repercusiones de su carcter interpretativo haya sido en el FJ 7 de la STC 36/1981, de 12 noviembre, donde afirmaba
que en la medida que () no tiene valor normativo no resulta necesario, ni incluso
resultara correcto, hacer una declaracin de inconstitucionalidad expresa que se recogiera
en la parte dispositiva de esta Sentencia, aunque no declaracin de inconstitucionalidad expresa pero s pronunciamiento por parte del Tribunal se encuentra en la manifestacin expresa que considera conveniente realizar a continuacin, en el sentido de
que en cuanto que los Prembulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretacin de las leyes () el Prembulo de la Ley 2/1981 carece de valor interpretativo
alguno en la medida que el mismo se refiere a preceptos que sean declarados inconstitucionales y nulos en la Sentencia o sean interpretados en la misma conforme a la Constitucin y al Estatuto de Autonoma y de manera contraria a lo expresado en dicho
Prembulo.
Por ello, cuando se plantea el recurso de inconstitucionalidad nm. 8045-2006 sobre determinados contenidos del Prembulo del Estatuto de Autonoma de Catalua, incluso se llega a afirmar que el Tribunal tiene la obligacin inexcusable de pronunciarse sobre el mismo168, y no slo por la doctrina que haba desarrollado hasta entonces,
singularmente en la mencionada Sentencia, sino tambin por toda una serie de argumentos tericos que se haban venido consolidando en los anlisis doctrinales sobre el
valor jurdico de los Prembulos, en funcin de su contribucin a las diferentes clases
de interpretacin jurdica, en los que constitua un elemento sustancial la diferenciacin
entre disposicin y norma en las elaboraciones de Crisafulli169.
El Tribunal, como haba ocurrido en aquella Sentencia de 1981, desde luego se pronuncia sobre los contenidos del Prembulo impugnados, pero lo hace en la medida en
que haban sido recurridos preceptos concretos del articulado del Estatuto en que se
proyectan aquellos contenidos, como objeto accesorio, por tanto, de un proceso
referido principalmente a una disposicin normativa, manteniendo, de este modo, lo
que, efectivamente, se puede considerar como una doctrina consolidada en el sentido
de que los Prembulos no pueden ser objeto de un recurso directo de constitucionalidad, pero subrayando al mismo tiempo el valor interpretativo de todos los Prembulos de
los textos legales, incluidos los de los Estatutos de Autonoma, nicamente introduciendo ahora expresamente el matiz de que contienen una interpretacin cualificada.
Ese, se afirma, es su valor jurdico caracterstico.
En ese proceso de enjuiciamiento el Tribunal acota que el valor jurdico de los
Prembulos radica en su cualificada condicin como criterio hermenutico y que ese
valor jurdico se agota en ser un elemento singularmente relevante para la deter168 TAJADURA TEJADA, J.: El control constitucional del Prembulo de las Leyes: (A propsito del Prembulo del nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua). En Jornada sobre El control constitucional del
Prembulo de las leyes, Fundacin Ciudadana y Valores, pg. 16.
169 Cfr. CRISAFULLI, V.: Disposizione (e norma). En Enciclopedia del Diritto, Vol. XIII, Milan: Giuffr,
1964, pg. 196 y ss. Por su parte, la crtica ms slida a esta diferenciacin, como resulta conocido, Cfr. GUASTINI, R.: Disposizione vs. norma. En Giurisprudenza costituzionale, 34, 1989, pgs. 3-14
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minacin del sentido de la voluntad legislativa, y, por ello, para la adecuada interpretacin de la norma legislada, pero no llega a afirmar que estemos ante una interpretacin autntica esto es, vinculante, en definitiva porque no tienen valor normativo ni que la misma prevalezca sobre otros cnones hermenuticos,
restringiendo, de este modo, la libertad de interpretacin del Tribunal para desarrollar
una recta interpretacin.
Es cierto que en el camino de no incurrir en el positivismo exacerbado al que se
refiere uno de los Magistrados firmantes de un Voto Particular, se puede no estar de
acuerdo sobre el destinatario como expresa otro de los Magistrados discrepantes,
especialmente si se estima que el intrprete del Derecho es nicamente el aplicador del
Derecho, pero tambin que en esta ocasin estamos ante el intrprete supremo y que
la discusin sobre el destinatario no puede eludir que, en definitiva, estamos ante contenidos que tienen una especfica naturaleza jurdica, porque an subrayando al mximo la intensidad del valor jurdico de los Prembulos, en concreto de los Estatutos
de Autonoma, seguiran sin tener valor normativo.
A este respecto no se puede dejar de recordar que si bien es cierto, como se manifiesta en ese Voto Particular, que los Prembulos de los Estatutos de Autonoma
sirven de canon de interpretacin no slo del propio Estatuto sino de todas las normas
del ordenamiento autonmico que dimanan de l, y vinculan a todos los poderes
pblicos autonmicos, tambin resulta cierto que no por ello se altera su naturaleza
jurdica en cuanto Prembulos y, cuando menos, se podra afirmar, como estableciera
P. Lucas Verd respecto al Prembulo constitucional, que resulta discutible que pueda adoptarse como parmetro para la declaracin de inconstitucionalidad de una ley
o disposicin normativa con fuerza de ley que choque con alguna de sus afirmaciones.
Tampoco el Tribunal se aparta de su proceder establecido en 1981 en la forma de argumentar sobre la relevancia jurdica del Prembulo en relacin con los preceptos dispositivos en que se proyecta en el articulado. En aquella ocasin lo hace en el contexto de
unas precisiones finales que estima necesarias para puntualizar que en el Prembulo de la Ley 2/1981 se contienen afirmaciones que contradicen o interpretan errneamente preceptos de la Constitucin Espaola y del Estatuto del Pas Vasco. Ahora examina primero la constitucionalidad de los preceptos y declara posteriormente la
carencia de eficacia jurdica interpretativa de determinados contenidos del mismo,
probablemente en funcin, precisamente, del carcter abierto o dctil de determinados
trminos de contenido jurdico-constitucional como los califica uno de los Magistrados firmantes de un Voto Particular, lo que le lleva a estimar que un pronunciamiento por su parte resulta necesario, mxime cuando, como reivindica el Tribunal decididamente en el FJ 7 de la STC 31/2010, es l el intrprete supremo de la
Constitucin y, con ella, de todas las leyes en su contraste con la Norma fundamental
como condicin para el enjuiciamiento de su validez. Ese es el parmetro de enjuiciamiento al que expresamente se refiere en el mencionado Fundamento Jurdico.
En cualquier caso, no formula una declaracin expresa de inconstitucionalidad y
consiguiente nulidad de los contenidos del Prembulo impugnados, como le reprochan
los Magistrados firmantes de cuatro de los cinco Votos Particulares, porque a la luz de su
doctrina sentada hasta el momento, hubiera chocado frontalmente con la naturaleza
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jurdica de los prembulos y exposiciones de las leyes, que no tienen efectos jurdicamente obligados y carecen, por tanto, del valor preceptivo propio de las normas de Derecho, ya que su valor jurdico se agota en su cualificada condicin como criterio
hermenutico.
Desde luego, en el mencionado Fundamento Jurdico afirma el Tribunal expresamente que slo en los Fundamentos Jurdicos se ha de buscar el juicio de constitucionalidad que nos merezca la interpretacin cualificada pretendida por el legislador para
la norma que juzgamos, porque son el lugar idneo para encontrar las razones de la
interpretacin que justifica la decisin adoptada en el Fallo, pero tambin es cierto que
en el mismo Fundamento Jurdico de la reiterada STC 36/1981 el Tribunal se haba
pronunciado sobre la carencia de valor interpretativo del contenido del Prembulo
de un texto legal, en forma igualmente vinculante, aunque no se incorporara al Fallo.
Por tanto, ste es el nico extremo en que introduce el Tribunal una innovacin significativa respecto al tema que nos ocupa en relacin con sus pronunciamientos anteriores, pero no cabe duda de que la carencia de valor interpretativo del Prembulo se
produce en ambas Sentencias y, por tanto, la decisin adoptada en esta ltima de incorporar expresamente al Fallo una declaracin sobre la carencia de eficacia jurdica interpretativa de determinados contenidos del Prembulo slo puede interpretarse como una
reafirmacin de su doctrina sobre el valor jurdico de los mismos, coherente, por lo
dems, con la misma ductilidad que se le reprocha y, sin duda, con la funcin pedaggica que cumplen los Prembulos.
Del mismo modo, tampoco afirma una diferente naturaleza jurdica para los
Prembulos de los Estatutos de Autonoma respecto a los Prembulos de las leyes,
porque si bien es cierto que todos tienen diferentes contenidos y, evidentemente, el
lenguaje propio de aquellos est prximo al de los Textos constitucionales, lo cierto es
que, de una parte, las normas en que se integran tienen una diferente naturaleza jurdica y, de otra, distinguir entre contenidos polticos de unos Prembulos y contenidos
eminentemente tcnicos de otros que es la diferencia que parece estar en el fondo de
algunas argumentaciones que se han desarrollado al respecto, nos pondra o nos
mantiene en el camino de ese pensamiento unidimensional que lleva a aqul famoso
cierre del universo del discurso, aunque, desde luego, la relevancia poltica de unos y
otros puede considerarse muy diferente.
En definitiva, resulta conocido que toda una elaborada y extensa doctrina cientfica
que ni siquiera podra ser citada en este comentario, por su profundidad y mltiples implicaciones respecto al sistema de fuentes del Derecho, ha especificado la naturaleza jurdica de los Estatutos de Autonoma y, en tal sentido, resulta coherente subrayar tambin las especificidades que puedan presentar sus Prembulos respecto de los de los
dems textos legales, pero no cabe duda, de conformidad con lo establecido en el ordenamiento constitucional vigente170, de que tanto la parte expositiva como el texto articulado de los mismos estn sometidos a enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional en tanto que forman un todo inescindible, as como que, contengan una
170 En el sentido en que lo formula M. ARAGN REYES: La construccin del Estado autonmico. En
Estudios de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg.
743.
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interpretacin cualificada o un valor interpretativo sumamente limitado, lo que les

hace estar dotados de un valor jurdico caracterstico es su condicin de criterio
hermenutico.
Todos los Prembulos forman parte integrante de los textos legales en que se insertan. Es el texto legal y no el Prembulo aisladamente considerado el que ocupa una determinada posicin en el sistema de fuentes del Derecho, porque no existe un Prembulo
si no se encuentra incorporado a un texto legal. Por ello, en tanto que, efectivamente, podra considerarse que se encuentran dotados de una especfica naturaleza jurdica, resulta factible jurdicamente elaborar alguna suerte de teora general sobre los mismos
que se ha de formular en relacin con todos ellos, independientemente de la naturaleza
jurdica de los textos legales en los que se integran.
En fin, las cuantiosas interpretaciones de conformidad realizadas por el Tribunal tanto en el Fallo como en los Fundamentos Jurdicos de la Sentencia que se comenta, sin
duda han de ponerse en relacin con el clculo de la tensin mxima que es capaz de resistir este Estado soberano fuerte que entre todos hemos creado para, como afirmara F. Toms y Valiente, sin dejar de ser democrtico, seguir siendo fuerte y soberano. Un clculo que calificaba de difcil y arriesgado, por lo que estimaba que la
prudencia aconseja que nadie tense las cosas hasta el lmite, porque ste nunca es previsible con seguridad ni est prefigurado con certeza, de modo que un error de clculo
podra ser disfuncional para todos y producir consecuencias ni previstas ni queridas171,
aunque probablemente sea correcta en el tiempo la afirmacin que C. Viver Pi i Sunyer
formulaba a los pocos das de publicada la Sentencia, en el sentido de que en relacin
con lo que hemos dado en llamar aspectos identitarios, los efectos jurdico-prcticos de
estas interpretaciones son muy limitados172.
***
TITLE: Preambles of The Autonomys Statutes between Legislative Drafting and its Constitutional significance. Commentary on the Arguments developed in the Sentence of the Spanish Constitutional Court 31/2010, 28th june, FJ 7.
RESUMEN: El autor recoge algunos de los textos introductorios de textos legales relativos a la organizacin territorial del Estado en la Espaa franquista y postfranquista al objeto de mostrar su relevancia poltica, llamando la atencin
sobre la significacin poltica y el valor jurdico atribuido a la inexistencia de Prembulo en la Ley para la Reforma
Poltica y al Prembulo de la Constitucin de 1978, con objeto de exponer los aspectos ms relevantes de los trminos en que
se ha desarrollado el debate sobre el valor jurdico de los Prembulos en la doctrina espaola de los ltimos aos, contrastando sus contenidos con los expresados en el juicio de constitucionalidad desarrollado en el Fundamento Jurdico 7 de
la STC 31/2010, de 28 de junio.
ABSTRACT: The author states some of the introductory texts of legal documents relating to Regional Political divisions in the Francos Spain and the postfrancoism in order to show its political importance, drawing the attention about its
political significance and the legal value ascribed to the non existence of Preamble in the Law of Political Reform and to the
Preamble in the Constitution of 1978, to show the outstanding aspects of the terms in which the debate has been developed
about the legal value of the Preambles in recent years, according to the intention of offering interpretative instruments to understand and to criticize the Sentence of the Spanish Constitutional Court 31/2010, June, 28th, FJ 7.
171 TOMS Y VALIENTE, F.: Soberana y autonoma en las Constituciones de 1931 y 1978. En Constitucin: Escritos de Introduccin histrica. op. cit., pg. 202.
172 VIVER PI i SUNYER, C.: Efectos jurdicos de la Sentencia delEstatut. El Pas, 20 de julio de
2010.
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PALABRAS CLAVE: Prembulo. Exposicin de Motivos. Iniciativa legislativa. Valor normativo. Valor jurdico. Organizacin Territorial del Estado. Estatuto de Autonoma. Comunidades Autnomas, Tribunal Constitucional.
KEY WORDS: Preamble. General Provisions. Legislative Initiatives. Legal Value. Regional Political Divisions.
Statute of Autonomy. Autonomous Communities. Constitutional Court.
FECHA DE RECEPCIN: 8.01.2011. FECHA DE ACEPTACIN: 26.01.2011.
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EL PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL SOBRE EL PREMBULO DEL
ESTATUTO DE AUTONOMA DE CATALUA:
NACIN, REALIDAD NACIONAL Y DERECHOS
HISTRICOS
JAVIER TAJADURA TEJADA
Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad del Pas Vasco
SUMARIO
I. Introduccin.
II. La idoneidad del Prembulo para ser objeto de
un pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
III. La privacin de eficacia jurdica interpretativa
a las referencias a la Nacin y a la realidad
nacional de Catalua.
IV. El pronunciamiento del Tribunal sobre los
derechos histricos.
V. Conclusiones.
I. INTRODUCCIN
En uno de los primeros comentarios sobre la STC 31/2010, Muoz Machado acertadamente adverta que el Tribunal, aun sin actuar como legislador negativo que le
hubiera obligado a formular la declaracin directa de nulidad de las regulaciones estatutarias incompatibles con la Constitucin ha acabado con cualquier pretensin de que las
expresiones nacin (en el Prembulo), derechos histricos y pueblo cataln (en el texto),
puedan entenderse como significantes de que el Estatuto de Catalua procede de una fuente de legitimidad propia e histrica, precedente y distinta a la Constitucin de 19781.
1 MUOZ MACHADO, S.: La verdad sobre el caso del Estatut II, en El Imparcial, 6 de julio de 2010.
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Sirva esta advertencia para poner de manifiesto que, en contra de lo que algunos sostienen, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre los categoras de realidad nacional y de derechos histricos de Catalua dista mucho de ser irrelevante. Antes al contrario, el examen del mismo va a poner de manifiesto que no nos encontramos ante un debate
esteril por nominal, sino ante la controversia fundamental en torno al nuevo Estatuto, esto es,
la relativa a su legitimidad.
Concretamente, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Estatuto de
Autonoma de Catalua se impugnaban los siguientes prrafos del Prembulo del Estatuto:
El autogobierno de Catalua se fundamenta en la Constitucin as como en los derechos
histricos del pueblo cataln que, en el marco de aqulla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posicin singular de la Generalitat.
El Parlamento de Catalua, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadana
de Catalua, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Catalua como nacin. La
Constitucin espaola, en su artculo segundo, reconoce la realidad nacional de Catalua como nacionalidad.
La referencia ltima al ejercicio del derecho inalienable de Catalua al autogobierno.
En relacin con estas impugnaciones, el fallo de la sentencia se inicia con un primer
apartado en el que el Tribunal declara que carecen de eficacia jurdica interpretativa las referencias
del Prembulo del Estatuto de Catalua a Catalua como nacin y a la realidad nacional de Catalua. Y ello porque como se sostiene en el Fundamento Jurdico 12 que analizaremos
despus la Constitucin en sentido jurdico-constitucional no reconoce ms nacin que
la espaola.
Con este expreso pronunciamiento llevado al encabezamiento del fallo el Tribunal
deja claro que el Prembulo de una Ley tambin puede ser objeto de control de constitucionalidad y rechaza la tesis de aquellos que, en sede poltica y acadmica, sostenan que por
carecer de valor jurdico no poda ser objeto de impugnacin.
El Tribunal analiza en su sentencia el contenido de las disposiciones preambulares impugnadas y coteja su significado y alcances jurdicos con el contenido del artculo dos de la
Constitucin. Su conclusin es que las referencias a Catalua como nacin y a la realidad nacional de Catalua resultan incompatibles con el citado artculo constitucional. Ahora
bien, siguiendo la que va a ser la tcnica habitual que marcar la sentencia, el Tribunal no deduce de esa incompatibilidad, la declaracin de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad
de las disposiciones impugnadas, sino tan slo su falta de eficacia. Y es que, si algo caracteriza a esta sentencia, es el hecho de llevar a sus ltimas consecuencias la tan novedosa como
asombrosa doctrina alumbrada en la sentencia que resolvi las impugnaciones del Estatuto
de Valencia consistente en distinguir validez y eficacia. En virtud de esa distincin, comprobado que un determinado precepto legal es contrario a la Constitucin, el Tribunal
puede administrar las consecuencias de ese juicio y no est obligado a declarar su nulidad,
pudiendo en cambio limitarse a declarar su ineficacia. Comentando aquella sentencia ya
seal que no existe base jurdica alguna para formular tal distincin en un juicio de constitucionalidad y que si el Tribunal llega a la conclusin de que un precepto legal es contrario a la Constitucin dejando a un lado los supuestos de inconstitucionalidad por omisin
parcial est obligado a declarar su nulidad y expulsarlo del ordenamiento jurdico2.
2 TAJADURA, J.: El Tribunal Constitucional y las reformas estatutarias: a propsito de la STC 247/2007
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EL PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL PREMBULO DEL ESTATUTO...
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El Tribunal por las razones que analizaremos a continuacin va a concluir con

meridiana claridad y evidente acierto que las disposiciones preambulares son contrarias a
la Constitucin. Y por ello les va a privar de eficacia jurdica interpretativa. Ahora
bien, dado el valor normativo de un Prembulo que no es un valor normativo directo sino
indirecto, esto es hermenetico, privarle de este efecto es tanto como anularlo. Dicho con
otras palabras, proclamar que una disposicin preambular carece de eficacia jurdica interpretativa conduce al mismo resultado que la anulacin de dicha disposicin.
Y si esto es as, no se acierta a comprender las razones por las que el Tribunal no declar expresamente esa nulidad. El nico argumento que, por lo dicho antes no me parece
slido, consiste en afirmar que una disposicin contraria a la Constitucin puede ser ineficaz pero no invlida. Argumento que rechazan cuatro magistrados en sus votos particulares.
Los votos particulares formulados por cuatro magistrados discrepantes coinciden con
la mayora en afirmar que las disposiciones preambulares impugnadas son inconstitucionales. Y esto es algo que es preciso subrayar: existe unanimidad en el Tribunal sobre
este particular. La discrepancia reside en el hecho de que los cuatro magistrados discrepantes de la misma forma que el autor de este comentario no entienden como advertida la inconstitucionalidad puede eludirse la declaracin de nulidad.
Sea de ello lo que fuere, lo cierto es que con esta declaracin, se desactiva en buena
manera, la que podramos considerar inconstitucionalidad global del texto estatutario en
la medida en que pudiera exigir ser interpretado como una norma fundamental emanada de un poder originario: una nacin dotada de unos derechos histricos y de un derecho
inalienable al autogobierno, y no como una norma derivada de la Constitucin y que slo
en ella y en el poder constituyente del pueblo espaol encuentra su nico y exclusivo fundamento.
Con estas premisas, en este comentario vamos a analizar las siguientes cuestiones: a)
en primer lugar, la idoneidad del Prembulo para ser objeto de un pronunciamiento del
Tribunal Constitucional; b) en segundo lugar, el significado y alcance de la declaracin
contenida en el apartado primero del fallo sobre la privacin de eficacia jurdica interpretativa a las referencias a la nacin y a la realidad nacional de Catalua; c) en tercer lugar, el pronunciamiento del Tribunal sobre los derechos histricos.
II. LA IDONEIDAD DEL PREMBULO PARA SER OBJETO DE UN

PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (FJ 7).
Como anticipamos en la introduccin las consecuencias de privar de eficacia jurdica
interpretativa a una disposicin preambular son las mismas que se derivan de su pura y
simple anulacin. Creo por ello oportuno detenerme a desarrollar este argumento puesto que es el que va a justificar mi crtica a la decisin del Tribunal de no proceder a la
anulacin de las citadas disposiciones.
sobre el Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana en Treinta aos de Constitucin, GARCIA ROCA, J.,
y ALBERTI, E. (Coords.), Tirant Lo Blanch, Valencia, 2010, pgs. 225-255.
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II.1. VALOR JURDICO DE LOS PREMBULOS

En nuestro Derecho parlamentario, una vez superada la fase de iniciativa legislativa,
las exposiciones de motivos pierden su carcter obligatorio (art. 88 CE) y pasan a ser consideradas, a los efectos de su tramitacin parlamentaria, y para su eventual incorporacin
a la ley como Prembulo de la misma, como un artculo ms de la ley, susceptible de
todo tipo de enmiendas (Artculo 110. 5 del Reglamento del Congreso). Por ello hay que
afirmar que el eventual prembulo no tiene porque coincidir en su contenido con la exposicin de motivos inicial. Es ms, si el sentido de la ley ha sido alterado por modificaciones sustanciales del articulado de la norma, lo lgico y consecuente es que el
prembulo haya sido corregido en la misma direccin. Por esta razn teleolgica es necesario que el debate y votacin del prembulo se produzcan una vez fijado ya el articulado de la ley. Podemos as definir un prembulo como el texto introductorio que precede al
articulado de un documento normativo y que presentndolo expone las razones por las cuales el autor de la norma interviene como tal as como los objetivos que con su actuacin persigue. El prembulo se configura as como un elemento que pone de manifiesto la continuidad de todo
orden jurdico al conectar el pasado la situacin de partida que motiva la puesta en
marcha del procedimiento legislativo con el futuro, la exposicin de los fines a alcanzar, descripcin de la situacin a la que se aspira llegar-. En este contexto la cuestin fundamental es determinar qu valor jurdico tienen los Prembulos de las leyes.
El estudio de este problema exige distinguir previamente dos cuestiones: primero,
si el prembulo forma o no parte del texto normativo al que precede; y, segundo, su
carcter normativo.
En cuanto a la primera cuestin, no cabe duda de que el prembulo es parte del texto jurdico en el que se encuentra situado. A favor de esta tesis juegan los siguientes argumentos: a) Los artculos 110.5 y 114.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados, al regular el procedimiento legislativo ordinario, consideran las Exposiciones de
Motivos de los proyectos de ley como un artculo ms a los efectos de su tramitacin parlamentaria: pueden ser enmendadas, son discutidas al final del articulado, y pueden incorporarse como prembulos de las leyes finalmente aprobadas. b) El texto introductorio
que precede al articulado figura siempre tras la frmula de promulgacin.
La determinacin, por tanto, del valor jurdico del prembulo, ha de partir del hecho de que ste es parte integrante del texto a cuyo articulado antecede. Esto, no hace falta insistir en ello, no prejuzga la cuestin de si tiene algn gnero de valor sustantivo y,
en particular, si goza o no de valor normativo.
Aunque la doctrina parece decantarse mayoritariamente por negar valor normativo
a los prembulos, es en esta cuestin donde la confusin es mayor. Esa relativa unanimidad en la negativa se expresa de muy distintas formas. Autores hay que lo niegan
basndose en el hecho de que los prembulos no contienen mandatos. Otros no solo niegan el valor normativo sino que incluso llegan a afirmar que los prembulos no tienen valor jurdico. Tambin hay quien negando su valor normativo mantiene, no obstante, su
valor jurdico.
Ahora bien, desde todas las posturas mencionadas se insiste en destacar el valor interpretativo de los prembulos. Ello hace que el problema se complique puesto que ese
valor interpretativo es precisamente lo que justifica para algunos no considerar el prem-
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bulo como una norma o entenderlo desprovisto de valor normativo y para otros es la
razn para afirmar su valor jurdico, aunque no normativo.
Nuestra opinin sobre este punto se basa en la distincin conceptual entre disposiciones y normas (CRISAFULLI). Con base en ella puede construirse un concepto de normatividad (WROBLESKI) y comprobarse si el mismo es o no predicable de los prembulos3.
Los actos normativos entendiendo por tales, aquellos actos lingsticos realizados
por rganos competentes que pronuncian enunciados con una finalidad prescriptiva
dan lugar a documentos normativos textos que contienen reglas de conducta jurdicamente obligatorias-. Un documento normativo es, por tanto, un conjunto de enunciados con finalidad prescriptiva resultantes de un acto normativo. Cada uno de esos
enunciados es una disposicin. Toda disposicin se entiende as como la frmula institucionalmente destinada a establecer y manifestar, por medio de su interpretacin, la norma. Por tanto, disposicin y norma son cosas distintas. La primera es la formulacin
lingstica de la segunda. La norma se obtiene mediante la interpretacin de las disposiciones. Una disposicin, por tanto, puede contener varias normas, y a la inversa, una
norma puede ser expresada mediante varias disposiciones.
La negacin del carcter de disposiciones a los enunciados preambulares, nos exigira
admitir la imposibilidad de que stos dieran a lugar a normas. Pero ello no es posible.
Los enunciados de los prembulos son disposiciones. Ello es claro dado que son enunciados lingsticos con significado. Y son disposiciones que, aun formuladas en lenguaje descriptivo, forman parte del texto normativo, y como tal tienen una finalidad prescriptiva. Dos argumentos corroboran esta afirmacin: a) En primer lugar, como ya
hemos visto, son parte del documento normativo porque los prembulos se encuentran
sistemticamente ubicados tras la frmula promulgatoria y son discutidos, enmendados
y aprobados como un artculo ms. b) En segundo lugar su finalidad prescriptiva se desprende del hecho de que el legislador, cuando acta como tal, ni informa ni describe, sino
que prescribe y todo lo que l emana tiene ab origine ese carcter.
Pero del hecho de que los enunciados preambulares sean disposiciones no se desprende sin ms que sean idneos para extraer de ellos normas jurdicas y por tanto para
calificarlos de disposiciones normativas. Como afirma Wroblewski, la discusin relativa
a la normatividad de cualquier parte de un texto legal o constitucional solo es significativa despus de definir el trmino normatividad. Y si por normatividad se entiende, siguiendo al autor citado, que las disposiciones de un texto legal son o bien directamente
aplicables (valor normativo directo), o aplicables tras construir algunas normas a partir de
estas disposiciones (valor normativo indirecto), debemos analizar si de las disposiciones
de los prembulos cabe predicar tal cosa.
El interrogante acerca del valor normativo de los prembulos de las leyes queda as
planteado en los siguientes trminos: Es posible extraer normas jurdicas de las disposiciones
preambulares?.
En primer lugar la doctrina es prcticamente unnime, y coincidimos con ella, en
afirmar que las disposiciones preambulares por s solas no son fuente de derecho objeti-
BLESKI,
3 CRISAFULLI, V.: Disposizione (e norma) en Enciclopedia del diritto, Vol. XIII, Milan, 1964. WROJ.: Constitucin y teora general de la interpretacin jurdica, Civitas, Madrid, 1985.
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vo, es decir no pueden construirse normas a partir slo de ellas. De las mismas no cabe extraer derechos ni deberes para los ciudadanos o los poderes pblicos, ni pueden ser consideradas como fuente de competencias para ningn rgano del Estado. Los prembulos
no son aptos para regular por s mismos situaciones y relaciones jurdicas. Esto quiere decir que los prembulos, como principio general, carecen de valor normativo directo. Ahora bien, las disposiciones preambulares son normativas en la medida en que pueden intervenir en la determinacin del significado de las disposiciones del articulado. Los
prembulos tienen as un valor normativo indirecto, en cuanto el intrprete puede obtener la norma valindose o combinando tanto de las disposiciones del articulado
como de las del prembulo. Por supuesto que nos encontramos con unas disposiciones
cuya intensidad normativa es menor que las del articulado, pero se trata de una diferencia de grado y de forma. La diferencia entre las disposiciones del articulado y las del
prembulo reside, por tanto, en que de las primeras cabe extraer normas slo de ellas,
mientras que las segundas necesitan siempre ser combinadas con aquellas para permitir
al intrprete extraer una norma.
Las consecuencias que se derivan de esta menor intensidad normativa de las disposiciones preambulares son las siguientes: a) En caso de discrepancia entre disposiciones
preambulares y disposiciones articuladas, prevalecen stas ltimas. b) No es posible
fundamentar resultados normativos con base exclusivamente en disposiciones preambulares.
En todo caso, por su propia naturaleza, los Prembulos son un instrumento fundamental para la interpretacin teleolgica de la ley.
De todo lo expuesto se deduce que la negacin de todo valor jurdico a los prembulos de las leyes es tan incorrecta como la atribucin a aquellos de un valor normativo
idntico al del articulado. Las disposiciones preambulares por s solas no son fuente de derecho objetivo, es decir, no se pueden construir normas a partir slo de ellas. Ahora
bien, las disposiciones preambulares tienen valor normativo en la medida en que pueden
intervenir en la determinacin del significado de las disposiciones del articulado. Los
prembulos tienen as un valor normativo indirecto, en cuanto el intrprete puede obtener la norma valindose o combinando tanto de las disposiciones del articulado
como de las del prembulo.
En consecuencia, el debate acerca de la constitucionalidad de un Prembulo no es un
debate irrelevante, como algunos pretendan hacernos creer. Resulta absurdo sostener que
una determinada disposicin jurdica, por el slo hecho de estar ubicada en el Prembulo
de una Ley, no pueda ser declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.
Cualquier disposicin de una ley con independencia de que figure en el prembulo o
en el articulado de la misma puede incurrir en vicios de inconstitucionalidad material.
Ello ocurrir siempre que la interpretacin de la disposicin conduzca a una norma
materialmente inconstitucional. En definitiva, si determinadas disposiciones del Prembulo del Estatuto cataln, interpretadas conjuntamente con otras del texto articulado,
dieran lugar a normas inconstitucionales, el Tribunal Constitucional tendra que anular
esas normas, lo que exigira tambin invalidar las disposiciones del Prembulo.
Con otra terminologa, esta era tambin la posicin del Tribunal: el prembulo no
tiene valor normativo aunque es un elemento a tener en cuenta en la interpretacin de
las leyes (STC 36/1981, de 12 de noviembre. FJ. 7). Ahora bien, a pesar de reconocer-
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le esa eficacia, el Tribunal nunca haba realizado y llevado al fallo un juicio de constitucionalidad sobre un texto preambular concreto4.
II.2. LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA CUESTIN

En la sentencia que ahora nos ocupa el Tribunal toma como punto de partida las
premisas antes expuestas. Utilizando otra terminologa llega a conclusiones idnticas5.
As, en el Fundamento Jurdico 7 insiste en la necesidad ineludible de analizar la constitucionalidad del Prembulo:
Los Diputados recurrentes basan su impugnacin en una premisa abiertamente discutida por las otras partes procesales, cual es la de la idoneidad misma del Prembulo
para constituirse en objeto de un recurso de inconstitucionalidad. Ciertamente hemos repetido desde la STC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 2, que un prembulo no tiene
valor normativo () ahora bien, carencia de valor normativo no equivale a carencia de
valor jurdico, del mismo modo que la imposibilidad de erigirse en objeto directo de un
recurso de inconstitucionalidad no supone que los prembulos sean inaccesibles a un pronunciamiento de nuestra jurisdiccin en tanto que posible objeto accesorio de un proceso
referido principalmente a una disposicin normativa. De hecho, en la propia STC
36/1981 hicimos una declaracin expresa sobre el valor interpretativo del prembulo entonces examinado, bien que proclamndola en la fundamentacin jurdica y sin llevarla
formalmente al fallo
La controversia sobre la idoneidad del Prembulo para ser objeto de un pronunciamiento del Alto Tribunal queda resuelta. El Tribunal justifica esa idoneidad por la relevancia jurdica que tiene el Prembulo para la interpretacin del Estatuto:
Nuestro proceder en la citada STC 36/1981 es consecuencia de la naturaleza jurdica de los prembulos y exposiciones de las leyes, que, sin prescribir efectos jurdicamente obligados y carecer, por ello, del valor preceptivo propio de las normas de Derecho, tienen un valor jurdicamente cualificado como pauta de interpretacin de tales
normas. Su destinatario es, pues, el intrprete del Derecho antes que el obligado a una
conducta que, por definicin, el prembulo no puede imponer. El valor jurdico de los
prembulos de las leyes se agota, por tanto, en su cualificada condicin como criterio hermenutico.
Toda vez que, por tratarse de la expresin de las razones en las que el propio legislador
fundamenta el sentido de su accin legislativa y expone los objetivos a los que pretende
que dicha accin se ordene, constituye un elemento singularmente relevante para la determinacin del sentido de la voluntad legislativa, y, por ello, para la adecuada interpretacin de la norma legislada.
Establecida esta doctrina que nos parece coherente y acertada, el Tribunal opta por
no enjuiciar el Prembulo en abstracto, y remitir dicho juicio al momento en que vaya a
4 Esta novedad la subraya tambin Castell en un sugerente comentario a la sentencia: CASTELLA, J. M.:
La STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua y su significado para el futuro del Estado Autonmico,
en Documentos de la Fundacin Ciudadana y Valores, septiembre, 2010, pg. 18. www.funciva.org.
5 El Tribunal reitera que el Prembulo no tiene valor normativo, pero s valor jurdico. Con ello est
queriendo decir que no tiene valor normativo directo, pero s indirecto.
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analizar determinadas disposiciones del articulado cuya inconstitucionalidad pueda inferirse de su interpretacin conjunta y conforme con las disposiciones preambulares:
En lo que aqu importa, los prrafos del prembulo del Estatuto de Catalua
cuestionados por los recurrentes lo son por referirse a conceptos y categoras que, proyectadas despus a lo largo del articulado, pretenden para el Estatuto, a su juicio, un fundamento y un alcance incompatibles con su condicin de norma subordinada a la Constitucin. Tales conceptos y categoras son los derechos histricos, la nacin y la
ciudadana, todos ellos formalizados, efectivamente, en diversos preceptos del Estatuto
que en conexin con aqullos tambin han sido objeto de una impugnacin expresa. Ha
de ser, por tanto, al hilo del enjuiciamiento de tales preceptos cuando nos pronunciemos
tambin sobre la interpretacin de los mismos que eventualmente cupiera deducir de los
referidos prrafos del prembulo y cuando, en consecuencia, de concluir que dicha interpretacin es constitucionalmente inadmisible, privemos al prembulo, en ese punto, del valor jurdico que
le es caracterstico, esto es, de su condicin de interpretacin cualificada.
Esta metodologa consistente en remitir el enjuiciamiento del Prembulo al momento del control de aquellos artculos que son fiel reflejo de sus enunciados es duramente criticada en los votos particulares. Efectivamente, hubiera sido ms correcto analizar primero las disposiciones preambulares aunque ello hubiera exigido anticipar el
juicio de determinados artculos. Al fin y al cabo, si el Prembulo es cnon de interpretacin de la norma, parece lgico comenzar con su estudio la necesaria tarea de interpretacin del Estatuto. En todo caso, el resultado no tendra porque haber sido distinto
en uno u otro caso. El mtodo seguido por el Tribunal habra resultado correcto, si se hubiera empleado con la debida coherencia. Efectivamente, el Tribunal slo puede enjuiciar la
constitucionalidad de normas completas, y las disposiciones preambulares per se no conforman normas autnomas. Ahora bien, lo que ocurre es que el Tribunal traiciona su propia metodologa, y en esto es en lo que los magistrados discrepantes llevan razn. Precisamente porque la norma enjuiciada resulta de la interpretacin conjunta de una disposicin
preambular y una del texto articulado, el pronunciamiento del Tribunal sea declarando
la constitucionalidad o la inconstitucionalidad no puede basarse luego en el artificio de
la fragmentacin de la norma que es lo que ocurre. Artificio mediante el que, asombrosamente, se logra evitar la nulidad de dos disposiciones (el prembulo y el artculo 8) que
configuran una norma legal contraria al artculo 2 de la Constitucin.
III. LA PRIVACIN DE EFICACIA JURDICA INTERPRETATIVA A

LAS REFERENCIAS A LA NACIN Y A LA REALIDAD NACIONAL DE
CATALUA
Establecido lo anterior, est claro que las disposiciones del Prembulo del Estatuto
de Autonoma de Catalua referidas a la nacin y a la realidad nacional de Catalua,
a los derechos histricos como fundamento del autogobierno y al derecho inalienable al mismo, tienen un valor jurdico indiscutible. Y de ello se sigue que, si esas disposiciones conjuntamente con otras del texto articulado dan lugar a normas que resulten
incompatibles con preceptos constitucionales, unas y otras deberan ser anuladas por el
Tribunal Constitucional.
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Vamos a examinar en este epgrafe las dos primeras referencias preambulares citadas
(Nacin y realidad nacional) en la medida en que son las nicas sobre las que el Tribunal
incluye un pronunciamiento expreso en el Fallo. En un epgrafe posterior analizaremos el
pronunciamiento del Tribunal sobre los derechos histricos de Catalua y sobre su derecho inalienable al autogobierno.
En la Sentencia que nos ocupa, el Tribunal consciente del valor normativo indirecto del Prembulo, se ve obligado a analizar su contenido. Y al hacerlo va a comprobar
que el significado y alcance de algunas de sus disposiciones (junto al de determinados
artculos del texto estatutario) es susceptible de engendrar normas que no resultan compatibles con el artculo 2 de la Constitucin.
Concretamente, y siguiendo el mtodo de proceder a analizar el contenido de una
disposicin preambular al hilo del control de constitucionalidad de un artculo cuya interpretacin exija del concurso de aquella, el Tribunal en el decisivo Fundamento Jurdico 12 analiza conjuntamente el artculo 8 del Estatuto relativo a los smbolos nacionales de Catalua y la disposicin preambular que establece: El Parlamento de
Catalua, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadana de Catalua, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Catalua como nacin. La Constitucin espaola, en su artculo segundo, reconoce la realidad nacional de Catalua como nacionalidad.
El art. 8 EAC es objeto de impugnacin por calificar como nacionales los smbolos de Catalua relacionados en los distintos apartados del precepto. A juicio de los recurrentes, el calificativo remite de manera inequvoca a la nacin catalana, incompatible,
por contradictoria de su unidad e indivisibilidad, con la Nacin espaola sobre la que se
fundamenta la Constitucin de acuerdo con el art. 2 CE. Tal remisin se vera confirmada, en opinin de los recurrentes, por la declaracin incluida en el prembulo acerca de
la condicin nacional de Catalua proclamada en su momento por el Parlamento cataln.
En este contexto el Tribunal realiza una labor de clarificacin conceptual notable. Y
lo hace en estos trminos:
Es preciso convenir con el Abogado del Estado y con el Parlamento y la Generalitat de Catalua en que el trmino nacin es extraordinariamente proteico en razn de
los muy distintos contextos en los que acostumbra a desenvolverse como una categora
conceptual perfectamente acabada y definida, dotada en cada uno de ellos de un significado propio e intransferible. De la nacin puede, en efecto, hablarse como una realidad
cultural, histrica, lingstica, sociolgica y hasta religiosa. Pero la nacin que aqu importa
es nica y exclusivamente la nacin en sentido jurdico-constitucional. Y en ese especfico sentido la
Constitucin no conoce otra que la Nacin espaola, con cuya mencin arranca su prembulo,
en la que la Constitucin se fundamenta (art. 2 CE) y con la que se cualifica expresamente la soberana que, ejercida por el pueblo espaol como su nico titular reconocido
(art. 1.2), se ha manifestado como voluntad constituyente en los preceptos positivos de la
Constitucin Espaola
Saliendo al paso de aquellas concepciones que sostienen que la Constitucin vigente establece ya un Estado plurinacional, el Tribunal recuerda que la interpretacin del
artculo 2 no deja margen alguno para una tal comprensin del Estado como plurinacional por la razn evidente de que al Tribunal slo le importa la nacin en sentido jurdico-constitucional. Y en ese especfico sentido la Constitucin no conoce otra que la Nacin espaola.
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El Tribunal admite que el Estado nacional establecido en el artculo 2 puede ser

transformado en Estado plurinacional mediante los procedimientos de reforma constitucional previstos en el Ttulo correspondiente:
En el contexto del Estado democrtico instaurado por la Constitucin, es obvio
que, como tenemos reiterado, caben cuantas ideas quieran defenderse sin recurrir a la infraccin de los procedimientos instaurados por el Ordenamiento para la formacin de la
voluntad general expresada en las leyes (por todas, STC 48/2003, de 12 de marzo). Y
cabe, en particular, la defensa de concepciones ideolgicas que, basadas en un determinado entendimiento de la realidad social, cultural y poltica, pretendan para una determinada colectividad la condicin de comunidad nacional, incluso como principio desde
el que procurar la conformacin de una voluntad constitucionalmente legitimada para,
mediando la oportuna e inexcusable reforma de la Constitucin, traducir ese entendimiento en una realidad jurdica. En tanto, sin embargo, ello no ocurra, las normas del
Ordenamiento no pueden desconocer ni inducir al equvoco en punto a la indisoluble
unidad de la Nacin espaola proclamada en el art. 2 CE, pues en ningn caso pueden
reclamar para s otra legitimidad que la que resulta de la Constitucin proclamada por la
voluntad de esa Nacin, ni pueden tampoco, al amparo de una polisemia por completo
irrelevante en el contexto jurdico-constitucional que para este Tribunal es el nico
que debe atender, referir el trmino nacin a otro sujeto que no sea el pueblo titular de
la soberana.
Ahora bien, lo que no cabe es llevar a cabo esa transformacin de la naturaleza del
Estado de nacional en plurinacional mediante una Ley Orgnica.
El Tribunal, no obstante, va a salvar la constitucionalidad del adjetivo nacionales
siempre que se entienda como propio de una nacionalidad y no de una Nacin. Pero
esa interpretacin choca frontalmente con la disposicin preambular que nos ocupa. Dicho de otra manera, la norma resultante de interpretar conjuntamente la disposicin preambular y la contenida en el artculo 8 del Estatuto es contraria al artculo 2.
Por ser esto as, en nuestra opinin, el Tribunal estaba obligado como conclusin lgica de su propio razonamiento a anular la norma inconstitucional mediante la declaracin de inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones preambulares y del adjetivo
nacionales del artculo 8. Y sin embargo no lo hizo. El Tribunal reconstruy el sentido
del artculo 8 en trminos constitucionales, y en contra del tenor literal, del sentido y
propsito de sus redactores, dijo que nacionales no hace referencia a una nacin. Esa reconstruccin le exiga inexorablemente prescindir del ineludible valor interpretativo que
en relacin con este precepto guarda la referencia del Prembulo a la realidad nacional de
Catalua.
Y es as como concluye el decisivo Fundamento Jurdico 12 que ahora nos ocupa,
privando de eficacia jurdica interpretativa a las referencias preambulares impugnadas:
La referencia del art. 8 EAC a los smbolos nacionales de Catalua podra inducir
a esa indebida confusin si pretendieran extraerse de la mencin del prembulo a determinada declaracin del Parlamento de Catalua sobre la nacin catalana unas consecuencias jurdico constitucionales contradictorias con el sentido preciso del art. 2 CE en
punto a la sola y exclusiva relevancia constitucional de la Nacin espaola. Sin embargo,
cabe interpretar, de acuerdo con la Constitucin, que con la calificacin como nacionales de los
smbolos de Catalua se predica nicamente su condicin de smbolos de una nacionalidad consti-
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tuida como Comunidad Autnoma en ejercicio del derecho que reconoce y garantiza el art. 2
CE, pues as expresamente se proclama en el art. 1 EAC y se reitera en el art. 8 EAC. Se
trata, en suma, de los smbolos propios de una nacionalidad, sin pretensin, por ello, de
competencia o contradiccin con los smbolos de la Nacin espaola.
En atencin al sentido terminante del art. 2 CE ha de quedar, pues, desprovista de
alcance jurdico interpretativo la referida mencin del prembulo a la realidad nacional
de Catalua y a la declaracin del Parlamento de Catalua sobre la nacin catalana, sin
perjuicio de que en cualquier contexto que no sea el jurdico-constitucional la autorepresentacin de una colectividad como una realidad nacional en sentido ideolgico,
histrico o cultural tenga plena cabida en el Ordenamiento democrtico como expresin
de una idea perfectamente legtima.
Por todo ello, los trminos nacin y realidad nacional referidos a Catalua, utilizados en el prembulo, carecen de eficacia jurdica interpretativa, lo que dada la especial significacin de un prembulo estatutario as se dispondr en el fallo; y el trmino nacionales
del art. 8.1 EAC es conforme con la Constitucin interpretado en el sentido de que dicho
trmino est exclusivamente referido, en su significado y utilizacin, a los smbolos de
Catalua, definida como nacionalidad (art. 1 EAC) e integrada en la indisoluble unidad de la nacin espaola como establece el art. 2 CE, y as se dispondr en el fallo.
Este importante pronunciamiento, que no olvidemos constituye el objeto del primer
prrafo del fallo, es susceptible de dos tipos de anlisis. Un anlisis material consistente
en valorar la correccin del juicio de inconstitucionalidad de una norma que atribuya el
carcter de nacin en sentido jurdico constitucional a Catalua (3.1). Y un anlisis
formal sobre la coherencia de la frmula empleada para garantizar la supremaca normativa del artculo 2 CE (3.2).
III.1. LA INTERPRETACIN DEL ARTCULO 2 CE

Empezando con el primer anlisis, debemos subrayar que el propsito de las disposiciones preambulares impugnadas (las que incluyen los conceptos de nacin y
realidad nacional aplicadas a Catalua) es meridianamente claro. De una u otra forma
se pretende atribuir un concreto significado al trmino nacionalidad contenido en el artculo 2 de la Constitucin. Se pretende establecer en un texto legal el significado de un
precepto constitucional. Y ello explicitando que cuando el artculo 2 de la Constitucin
habla de nacionalidades, al menos para Catalua, lo que est diciendo es que dicha Comunidad constituye una realidad nacional. Y ese reconocimiento es el que explica despus el significado y alcance de muchas disposiciones del texto articulado, y no slo del
artculo 8 como parece entender el Tribunal (desde las relativas al blindaje de las competencias autonmicas, pasando por la asuncin de competencias en materias como Justicia o Relaciones Internacionales, hasta el establecimiento de un sistema de relaciones bilaterales con el Estado).
En todo caso, en nuestra opinin, en la argumentacin del Alto Tribunal subyace un
correcto entendimiento de los trminos nacin y nacionalidad contenidos en el artculo
2 que creo oportuno exponer. Y ello porque el Tribunal ha recibido ya numerosas crticas en sede poltica y meditica por el simple hecho de haber reconocido algo que para
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muchos es evidente: en trminos jurdico-constitucionales no hay ms nacin que la espaola. Y el trmino nacionalidad en modo alguno puede entenderse como sinnimo de
nacin o realidad nacional en sentido jurdico-poltico.
Como es sabido, la inclusin del trmino nacionalidades en el artculo 2 de la
Constitucin espaola de 1978 dist mucho de ser una cuestin pacfica.
Mltiples fueron las crticas al empleo de ese trmino. En primer lugar, se aleg la
improcedencia de utilizarlo como sustantivo en la medida en que nacionalidad sera un
atributo o cualidad de la nacin, pero no una realidad diferente de ella. Por otro lado, se
sostuvo que la utilizacin del vocablo nacionalidad en el artculo 2 oscureca el verdadero
significado del mismo en el artculo 11, referido al status jurdico de los ciudadanos espaoles. En tercer lugar, y tal fue la crtica del diputado y profesor, Manuel Fraga, se advirti que con independencia de cul fuera la voluntad del constituyente, el trmino
podra servir en el futuro para reclamar la aplicacin del llamado principio de las nacionalidades, con las inevitables consecuencias de un pretendido derecho a la autodeterminacin y a un Estado propio. Por ltimo, se denunci la posibilidad de que el trmino sirviera para establecer una jerarqua entre las distintas Comunidades Autnomas,
en funcin de su cualificacin como nacionalidad o como regin.
No es este el lugar para analizar el significado que el trmino nacionalidad revisti
tanto en el derecho constitucional comparado como en nuestra literatura jurdica y
poltica. Lo que nos interesa es, por un lado, precisar cules fueron las razones que llevaron a nuestro constituyente a la inclusin del trmino en el Texto Fundamental; y, por
otro, determinar cul fue el concreto significado y el verdadero alcance que se le atribuy.
En este sentido, podemos afirmar que las razones fueron nicamente de oportunidad poltica y los perfiles del trmino resultaron bastante claros.
En relacin con la primera de las cuestiones mencionadas, debemos al profesor
Tierno una observacin fundamental. La relativa a la verdadera utilidad o rentabilidad
poltica de la inclusin del trmino nacionalidad en el artculo 2. Para Tierno Galvn,
se trataba de la contrapartida exigida por los nacionalismos perifricos para el abandono
de sus pretensiones separatistas, soberanistas y autodeterministas. As, se tratara de un
compromiso para evitar que las regiones o nacionalidades rompieran definitivamente con
el depsito permanente y unitario de Espaa.
Por esta razn, y a pesar de las reticencias y objeciones que el trmino planteaba6, en
aras a posibilitar la integracin en la Espaa constitucional de aquellas comunidades que
no se sentan cmodas hasta entonces con su encaje en el Estado, el constituyente decide
incorporar el trmino nacionalidad con un significado muy claro. En palabras del profesor Solozbal, uno de los ms lcidos estudiosos de la problemtica que nos ocupa, por
nacionalidad entendemos aquella comunidad con conciencia de su especificidad histrica-cultural y dotada de una cierta vocacin poltica7.
6 Entre ellas la muy autorizada del maestro GARCA-PELAYO, quien advirti del riesgo de que la inclusin del trmino nacionalidades implicase la creacin de privilegios o discriminaciones entre las Comunidades
o pudiera tener perniciosos e imprevistos efectos, toda vez que, por encima de su carcter semntico, en poltica lo semntico puede tener mucha importancia, pues (...) los vocablos no slo designan cosas, sino que son
tambin consignas y banderines para la accin: no solamente abstraen ciertas realidades, sino que contribuyen
a agrupar a las gentes en partidarios y adversarios. Entrevista publicada en EL PAIS, 1 de febrero de 1977, y
recogida en GARCA PELAYO, M.: Obras Completas, CEC, Madrid, 1993, vol. III, pg. 3265.
7 SOLOZBAL, J. J.: Nacin, nacionalidades y Autonomas en la Constitucin de 1978, en Las bases
constitucionales del Estado Autonmico, Mc Graw-Hill, Madrid, 1998, pg. 81.
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La definicin constitucional de Espaa como una unidad superior de nacionalidades

y regiones supuso el rechazo expreso a configurarla como nacin de naciones. En la
Constitucin de 1978, la nacionalidad no es sinnimo de nacin poltica sino de regin
con acusada conciencia de su especificidad, lo que podemos denominar como nacin cultural. En definitiva, como concluye el profesor Corcuera, el trmino de nacionalidades
acaba definindose en el terreno de aquellas naciones histrico-culturales distintas a la
nacin-Estado segn la definicin que se atribuye a Meinecke, a cuya definicin se incorpora normalmente un ingrediente voluntarista o de conciencia de diferencia especfica8. Ahora bien, la Constitucin no enumera ni define los criterios en virtud de los
cuales una Comunidad Autnoma deba ser cualificada como nacionalidad o como regin.
Una vez expuestas las razones que determinaron la inclusin del trmino nacionalidad en el artculo 2 de la Constitucin, debemos examinar las consecuencias jurdicas
que de ello se derivan. Tres son las cuestiones que, desde esta perspectiva, hay que subrayar. a) En primer lugar, que el constituyente rechaz de forma expresa la atribucin a
las nacionalidades del derecho de autodeterminacin. El poder constituyente soberano reside exclusivamente en el pueblo espaol. A las nacionalidades se les reconoce y garantiza
el derecho a la autonoma que es un poder limitado y constituido. b) En segundo lugar,
que, privado el concepto de nacionalidad de su dimensin poltica convencional, (segn
la cual, la autodeterminacin, esto es, la consecucin del propio estado es el corolario del
principio de las nacionalidades), resulta que su contenido es eminentemente cultural. Las
nacionalidades se identifican as con lo que algunos han denominado naciones culturales
o naciones en sentido cultural frente a las naciones polticas. c) En tercer lugar, que de la
distincin entre nacionalidades y regiones no es lcito deducir posiciones singulares o privilegiadas de unas respecto a otras. Entre otras cosas porque jurdicamente nada impide
que las 17 Comunidades Autnomas se definan como nacionalidades.
En definitiva, que el significado del trmino nacionalidad contenido en el artculo
2 CE es claro, en cuanto que se identifica con nacin cultural. De esa manera, se excluye la posible consideracin de una Comunidad Autnoma como nacin poltica.
Nacin poltica en el Estado configurado por el Constituyente de 1977-78 no hay ms
que una: Espaa.
A la luz de todo lo que acabamos de exponer, si confrontamos el artculo 2 CE con
las disposiciones preambulares del Estatuto de Catalua y con el artculo 8 del mismo,
comprobamos que existe una clara contradiccin. Contradiccin que el Tribunal no
puede desconocer y que pone de manifiesto con meridiana claridad y acierto pleno en el
Fundamento Jurdco 12 antes transcrito.
En este contexto el interrogante al que inevitablemente tiene que dar respuesta el
Tribunal es el siguiente: Qu significa el trmino realidad nacional incluido en el
Prembulo?. Para ello basta acudir al proceso de elaboracin del Estatuto. De los debates
estatuyentes se deduce con total claridad que realidad nacional es sinnimo de nacin
(nacin poltica) y no de nacionalidad (nacin cultural). Ello quiere decir que el legislador
orgnico est atribuyendo al trmino nacionalidad un significado, no slo distinto, sino incompatible con el que le atribuy el constituyente.
8 CORCUERA, J.: La distincin constitucional entre nacionalidades y regiones en el dcimoquinto aniversario de la Constitucin, en Documentacin Administrativa, nm. 232-233, 1992-93, pg. 18.
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El Tribunal Constitucional no puede aceptar que el legislador orgnico modifique el

significado y alcance del artculo 2 CE. Y en l es evidente que nacionalidad no es
sinnimo de nacin poltica. Por el contrario, a ese entendimiento conduce una lectura
conjunta del Prembulo y el articulado del Texto estatutario. Slo por ello queda justificada plenamente la privacin de eficacia interpretativa alguna a esas referencias.
Cuando el Estatuto de Catalua hace referencia a su condicin de realidad nacional (reconocida por el Parlamento) lo que est queriendo decir (basta acudir a los debates correspondientes) es que Catalua es una nacin, y no slo una nacionalidad. Para
decir que son naciones en su dimensin cultural aquel reconocimiento sobraba por innecesario. El trmino nacionalidad basta para cumplir ese fin. Ahora bien, ese reconocimiento solo tiene sentido y virtualidad si lo que se est afirmando con el trmino realidad nacional es que son naciones en el sentido poltico del trmino. Y esa afirmacin
por parte del legislador estatuyente resulta constitucionalmente inaceptable.
Ahora bien, en la medida en que la disposicin preambular por s sola no engendra una norma
jurdica no resultara preciso anularla. El problema surge cuando de su interpretacin conjunta con otra
disposicin del articulado surge la norma legal inconstitucional. Y as ocurre con el artculo 8.
Al Tribunal no le basta el dbil argumento de que el Prembulo se limita a recoger
declaraciones o afirmaciones de terceros (el Parlamento de Catalua) y que por ello carece
de relevancia. El Prembulo lo es de una Ley Orgnica. Lo que se trata es de ver si la interpretacin de determinados artculos del Estatuto derivada y exigida por esas declaraciones resulta compatible o no con la Constitucin. Dicho con otras palabras, el Tribunal
debe examinar si las declaraciones preambulares conjuntamente a otras disposiciones articuladas han dado lugar a normas inconstitucionales. Si lo han hecho, resulta evidente
que esos pronunciamientos (de indiscutible eficacia interpretativa) no pueden ser recogidos por el legislador orgnico en un texto que reviste precisamente el carcter de Ley
Orgnica, y cuyo valor normativo (indirecto) es indiscutible.
III.2. LA ARTIFICIOSA FRAGMENTACIN DE LA NORMA INCONSTITUCIONAL (FJ 12)

Expuesto as el razonamiento del Tribunal, que como hemos dicho resulta jurdicamente impecable, procede examinar el expediente arbitrado para garantizar la supremaca normativa del artculo 2 CE. Y ello porque se basa en un artificio falto de rigor y
de coherencia y del que puede incluso dudarse tal y como advierten los magistrados
discrepantes sobre su efectividad.
A estas alturas de la exposicin, y combinando lo expuesto en los dos epgrafes anteriores, resulta sencillo de concluir que si el Tribunal ha detectado una norma inconstitucional, y que dicha norma resulta de la interpretacin conjunta de una disposicin
preambular y de un trmino del articulado, su obligacin es proceder a la anulacin de
dicha norma inconstitucional. E igualmente evidente resulta que si esa norma es compleja, esto es, est integrada por dos disposiciones, la declaracin de inconstitucionalidad
de la norma indudablemente conlleva la nulidad de las dos disposiciones (preambular y
articulada).
Y sin embargo, no es esto lo que hace el Tribunal. El Tribunal, asombrosamente,
evita anular las dos disposiciones:
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a) Para evitar la anulacin del adjetivo nacionales contenido en el artculo 8, el

Tribunal realiza una interpretacin del mismo conforme a la Constitucin que implica la
alteracin de su literalidad y propsito. El adjetivo es constitucional si se entiende
como propio de una nacionalidad y no de una nacin. A esta frmula cabe realizar la
crtica general que la sentencia merece en cuanto a los excesos que comete el Tribunal al
hacer decir al Estatuto en muchas ocasiones lo contrario de lo que expresamente afirma9.
b) Ahora bien, la interpretacin anterior no solo chocaba con la literalidad del trmino y con el propsito de sus redactores, sino que resultaba jurdicamente incompatible con la previsin preambular de que la Constitucin espaola, en su artculo segundo, reconoce la realidad nacional de Catalua como nacionalidad. Si nacionalidad era la
frmula que defina a una realidad nacional, el smbolo nacional, sindolo de la nacionalidad, en realidad lo es de la nacin, esto es, justamente lo que el Tribunal rechaza.
En definitiva, la interpretacin del artculo 8 efectuada por el Tribunal Constitucional era completamente opuesta a la interpretacin que vena exigida por el Prembulo
del Estatuto. Slo por ello, dicha interpretacin debe considerarse artificiosa, arbitraria,
y carente de todo fundamento y apoyo. Responde al nico propsito de evitar la declaracin de su nulidad.
En este contexto, y para poder imponer su peculiar interpretacin conforme del artculo 8 en el apartado segundo del Fallo, el Tribunal en el apartado primero se ve obligado
a introducir el pronunciamiento que nos ocupa: carecen de eficacia jurdica interpretativa las
referencias del Prembulo del Estatuto de Catalua a Catalua como nacin y a la realidad
nacional de Catalua.
Mediante este doble y artificioso expediente es preciso reconocer que el Tribunal
cumple su funcin de defensa de la Constitucin y salvaguarda la supremaca normativa
del artculo 2. La transformacin del Estado Constitucional vigente en un Estado plurinacional es una operacin vedada al legislador orgnico y reservada al poder constituyente
constituido (poder de reforma).
Ahora bien, si el resultado jurdico-poltico alcanzado es encomiable, no podemos
dejar de criticar el mtodo empleado. No slo por lo que de arbitrario tiene la interpretacin del artculo 8, sino tambin por la inseguridad jurdica que provoca la no anulacin de los preceptos preambulares impugnados.
Desde el punto de vista de la ms correcta tcnica jurdica y tal y como sostienen algunos magistrados discrepantes en sus votos particulares, el Tribunal debiera haber
9 As lo ha denunciado tambin BLANCO VALDS en uno de los ms lcidos comentarios de la sentencia
realizados hasta la fecha. El Tribunal da aqu un nuevo quiebro por virtud del cual las palabras significan para
l algo diferente de lo que significan segn el Diccionario de la Lengua Espaola. Y es que, mientras que el
alto Tribunal parte de un principio inimpugnable (el de que, en sentido jurdico-constitucional, la Constitucin no conoce otra nacin que la espaola), lo cierto es que luego se niega a sacar la consecuencia lgica que
de ello debera derivarse, anulando los preceptos que predican para Catalua una naturaleza de la que jurdicoconstitucionalmente carece porque en tal mbito no puede poseerla. Lejos de ello, el Tribunal retuerce de nuevo las palabras para cohonestar con la Constitucin lo que sin tal retorcimiento sera incohonestable Su afirmacin es una mera peticin de principios que carece de la ms mnima base, pues nacional (o su plural,
nacionales) es segn el Diccionario lo perteneciente o relativo a una nacin. Y dado que Catalua no lo es,
jurdicamente, mal puede tener smbolos nacionales quien carece de la naturaleza de nacin. Pero nada de eso
importa: los smbolos nacionales de Catalua lo son de una nacionalidad porque as lo afirma gratuitamente el
Tribunal, aunque lo nacional sea, como muy bien saban quienes impulsaron la norma estatutaria, lo relativo o
perteneciente a una nacin, BLANCO VALDS, R.: El Estatuto cataln y la sentencia de nunca acabar, en Claves de Razn Prctica, n 205, septiembre, 2010, pgs. 10-11.
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procedido a la declaracin de inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones preambulares impugnadas. Y ello porque carece por completo de sentido mantener la validez formal de unas disposiciones carentes de eficacia alguna. En realidad, y como bien
sostienen los magistrados discrepantes, las razones por las cules la mayora del Tribunal
decide privar a dichas referencias de eficacia jurdica interpretativa, no solo justifican sino
que exigen por su relevancia, su anulacin.
Adems, el artificio que denunciamos implica la fragmentacin de la norma cuya inconstitucionalidad se ha detectado. El adjetivo nacionales formalmente no invalidado
se ha conservado al precio de desvincularlo de la interpretacin que el propio Estatuto
haca del mismo en su Prembulo. Y esa desvinculacin no resulta de la anulacin de las
disposiciones del Prembulo como hubiera resultado lgico, sino de la privacin de eficacia jurdica interpretativa de esas disposiciones. El Tribunal priva al Prembulo de su
funcin pero conserva su existencia. Con ello asesta un duro golpe al principio de seguridad jurdica que es advertido con acierto por los votos particulares discrepantes. Si esas
disposiciones preambulares no tienen eficacia jurdica interpretativa, qu valor o efectos
conservan?
La inseguridad jurdica se incrementa por el hecho de que la declaracin del prrafo primero del fallo se limita a privar de eficacia jurdica interpretativa a los trminos nacin y realidad nacional, pero no se lleva al fallo la interpretacin conforme de otras disposiciones preambulares que tambin son susceptibles por su valor normativo indirecto
de generar interpretadas conjuntamente con otros artculos normas estatutarias
inconstitucionales. Una lectura atenta de la sentencia nos confirma que tambin carecen
de eficacia jurdica interpretativa las referencias a los derechos histricos y al derecho inalienable al autogobierno, tal y como figuran en el Prembulo. Sin embargho, el Fallo
omite cualquier pronunciamiento al respecto.
En nuestra opinin que es coincidinte con la de los magistrados disidentes, todos estos problemas podan y deban haberse evitado mediante la declaracin de nulidad de las
disposiciones preambulares impugnadas.
La mera existencia del Prembulo se configura como un arma poltica susceptible
todava de producir algn tipo de efecto jurdico10. El Tribunal debi desactivarla. Y, no
por razones polticas, sino por razones derivadas de la lgica jurdica anteriormente expuesta. Sin embargo, la mayora del Tribunal, por razones de oportunidad poltica, prefiri optar por un expediente que formalmente evitara la anulacin de las disposiciones
impugnadas. Ello slo fue posible mediante el artificio que hemos criticado. Artificio que
si jurdicamente resulta rechazable, polticamente no sirvi para evitar crticas de tan
grueso calibre como escaso fundamento, segn las cuales el Tribunal ha ofendido a Catalua y a los sentimientos de los catalanes. El recordatorio de que en sentido jurdicoconstitucional (no en otros mbitos, culturales o ideolgicos) slo existe la nacin espaola fue considerado por algunos una ofensa gratuita.
10 Que como advierte acertadamente Blanco podra ser esgrimida en el ambito del Derecho Internacional. En el plano del Derecho Internacional mucho ms relevante sin duda para los impulsores del texto.
Es igualmente difcil de imaginar que el fallo del Tribunal pueda privar de potencialidad reivindicativa a una
norma de derecho interno que dispone, sin que el Tribunal lo haya anulado, que Catalua es una nacin y que
tiene smbolos nacionales. BLANCO VALDS, R.: El Estatuto cataln, ob. cit., pg. 11.
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IV. EL PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL SOBRE LOS

DERECHOS HISTRICOS DE CATALUA
En relacin con los derechos histricos de Catalua el Tribunal ha hecho un pronunciamiento que salva su constitucionalidad (en el Prembulo y en el artculo 5 del Estatuto) mediante la interpretacin de aquellos en contra de su tenor literal y de su significado evidente. Con ello el Tribunal ha obrado una vez ms movido por razones de
oportunidad y ha quebrado la lgica jurdica. Pero, sobre todo, ha desaprovechado la
oportunidad de desactivar un historicismo que es incompatible con cualquier concepcin
moderna, racional y eficaz de la organizacin territorial del poder11. Los magistrados discrepantes, por el contrario, han interpretado correctamente las disposiciones impugnadas
y han concluido en la necesidad de anularlas.
IV.1. EL FORTALECIMIENTO DEL HISTORICISMO EN EL NUEVO ESTATUTO DE

CATALUA
Adems de haber logrado un privilegiado sistema de financiacin para la Comunidad Autnoma Vasca y para la Comunidad Foral de Navarra (distinto del general o
comn aplicable a las otras 15 Comunidades Autnomas), el reconocimiento constitucional (en la DAP) de los derechos histricos ha servido al nacionalismo vasco (y a ciertos
sectores del foralismo navarro) para tratar de consolidar la no por falsa menos peligrosa
idea de que la autonoma vasca (y la navarra para los juristas forales) se fundamenta en un
ttulo diferente a la Constitucin. Esto es que la fuente de legitimidad es otra distinta del
sujeto constituyente (el Pueblo espaol).
Lo que resulta sumamente preocupante, aunque es perfectamente comprensible e incluso previsible, es que el lenguaje historicista empleado por los estatuyentes vasco y navarro haya sido adoptado por la mayor parte de los estatuyentes durante el proceso de reformas estatutarias llevado a cabo durante la VIII Legislatura. Junto al relato mgico
consistente en idealizar el rgimen poltico foral como un antiguo escenario de libertad
y de armona entre todos los vascos (o entre todos los navarros) tenemos ahora numerosos
relatos sobre la Historia de infinidad de pueblos peninsulares que llevan siglos luchando
por la libertad y por la igualdad y unidos por profundos lazos de solidaridad colectiva.
Los Prembulos de los nuevos Estatutos han sido el lugar de acogida de estas narraciones
mticas.
Este fenmeno es preocupante en la medida en que el principio de legitimidad
histrica, inicialmente introducido por el Constituyente (DAP) con un carcter excepcional, se expande ilimitadamente. Ya no son slo el Pas Vasco y Navarra los que buscan
fundamentar o legitimar su autonoma en ttulos distintos a la voluntad del pueblo espaol, sino que lo mismo pretende, Catalua. As se desprende de la disposicin preambular y del artculo 5 del Estatuto. Se trata de un proceso perfectamente previsible en
11 Sobre la problemtica general que plantea, desde la lgica de la Constitucin normativa, la categora
de Derechos Histricos, remito al lector a TAJADURA, J.: Constitucin y Derechos Histricos: Legitimidad democrtica frente a legitimidad histrica, en Teora y Realidad Constitucional, n 22, 2008, pgs. 137-192.
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la medida en que al haberse percatado el resto de las Comunidades Autnomas de la ventajosa situacin de Navarra y del Pas Vasco y de que esa situacin obedece a un privilegiado sistema de financiacin cuyo fundamento no es otro que la Historia, nada de extrao tiene que aquellas quieran apelar tambin a la Historia. Dicho con otras palabras,
la apelacin a la legitimidad histrica ha permitido a dos Comunidades Autnomas disfrutar de unos privilegios, o, aun concediendo que no sea un privilegio, de un singular
sistema de financiacin12. Es lgico que aquellos que pretenden disfrutar del mismo recurran por tanto, tambin, al discurso historicista.
La legitimacin de las diferencias entre Comunidades en virtud de la Historia ha
sido una constante en la evolucin del Estado Autonmico y ha sido la causa de su fracaso
en el empeo de consolidarse como un Estado Federal basado en el insoslayable principio
de igualdad entre sus miembros. Desde esta perspectiva, y ese es otro de sus perturbadores efectos sobre el sistema, la DAP impide consolidar nuestro Estado Autonmico
como Estado Federal. De hecho, introduce el principio confederal (pactista) para las dos
Comunidades titulares de Derechos Histricos y de esta forma, ha producido una sensacin de agravio en el resto de Comunidades, generadora de una espiral reivindicativa cuya
traduccin son los nuevos Estatutos de Autonoma (Valencia, Catalua, Andaluca y
otros). Los rasgos confederales del modelo de Estado resultante de los nuevos Estatutos
han sido denunciados por la mejor doctrina (MUOZ MACHADO, SOSA WAGNER).
Una mirada al desarrollo constitucional escribe con meridiana claridad y acierto pleno Tudela Aranda y ms con los textos de reforma estatutaria encima de la mesa,
lleva a la conclusin ntida de que la concepcin racionalista ha sido incapaz no ya de ganar la batalla, sino, al menos de establecer unas coordenadas mnimas. La interpretacin
historicista ha ganado adeptos en cuanto ha permitido la consecucin paulatina de mayor
autonoma. Y sobre todo, en cuanto se vislumbra como fuente inacabable cuantitativa y
cualitativamente para la reivindicacin territorial. En este sentido, la aparicin del pueblo como sujeto colectivo de derechos y heredero de toda una historia de grandeza y agravios es la mejor expresin de la debilidad racionalista frente al historicismo13.
El historicismo ha sido reforzado en el nuevo Estatuto de Catalua con clusulas de
dudoso encaje constitucional y finalidad claramente antidemocrtica. Y ello porque
aunque el historicismo puede tener muy distintos significados, como bien advirti en
estas mismas pginas el profesor Francesc de Carreras durante la fase de elaboracin del
nuevo Estatuto cataln: El historicismo considerado como el fundamento de instituciones polticas nicamente ha sido utilizado con una finalidad: eliminar, frenar o limitar la voluntad popular, el poder del pueblo, la capacidad de decisin de los ciudadanos.
En definitiva, para impedir el ejercicio de los derechos democrticos14.
12 Si es un sistema singular y no generalizable, esto es, una facultad que unos disfrutan y otros no
podrn hacerlo nunca, y ello sin ninguna razn que justifique ese diferente trato (salvo que la apelacin a la Historia pueda ser considerada en el siglo XXI como una razn justificadora de una diferencia tan importante) desde una perspectiva jurdica es ms correcto denominarlo privilegio. Ahora bien, esta categora s que est expresamente prohibida por la Constitucin que en su art. 138 establece que las diferencias entre Estatutos no
podrn implicar privilegios.
13 TUDELA ARANDA, J.: La Disposicin Adicional Primera y los nuevos Estatutos de Autonoma. La
Historia como legitimacin de la Autonoma, en Revista de Administracin Pblica, n 173, 2007, pg. 166.
14 CARRERAS, DE F.: Reflexiones sobre la propuesta de nuevo Estatuto de Catalua, en Teora y Realidad Constitucional, n 16, 2005, pg. 64.
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El Estatuto de Autonoma de Catalua, contiene dos importantes alusiones a los derechos histricos (Prembulo y artculo 5). Las dos han sido impugnadas y, lamentablemente, ninguna de ellas ha sido anulada por el Tribunal Constitucional.
IV.2. LA INTERPRETACIN CONFORME A LA CONSTITUCIN DE LOS DERECHOS

HISTRICOS DE CATALUA. (FJ. 10)
El Prembulo del nuevo Estatuto coloca en pie de igualdad a la Constitucin y a los
derechos histricos del pueblo cataln, como fundamento de un autogobierno singular:
El autogobierno de Catalua se fundamenta en la Constitucin, as como en los derechos
histricos del pueblo cataln que, en el marco de aquella, dan origen en este Estatuto al
reconocimiento de una posicin singular de la Generalidad. Fcilmente se ve aqu, una
vez ms, la apelacin a la historia para justificar la diferencia15.
El historicismo del Prembulo se proyecta sobre todo el articulado, pero de forma
especial, encuentra su plasmacin en el a mi juicio, inconstitucional artculo 5: El
autogobierno de Catalua se fundamenta tambin en los derechos histricos del pueblo cataln, en
sus instituciones seculares y en la tradicin jurdica catalana, que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artculo 2, la disposicin transitoria segunda y otros
preceptos de la Constitucin, de los que deriva el reconocimiento de una posicin singular de la
Generalitat en relacin con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyeccin de stas en
el mbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat.
El pronunciamiento del Tribunal resulta sorprendente. Se basa en dos premisas, una
de las cules es rotundamente falsa y otra sumamente confusa:
a) El art. 5 EAC dice el Tribunal sera manifiestamente inconstitucional si
pretendiera para el Estatuto de Autonoma un fundamento ajeno a la Constitucin,
aun cuando fuera aadido al que sta le dispensa. Sin embargo, el enunciado ntegro del
artculo permite descartar esa interpretacin. Resulta ms que evidente que el significado del as como y de tambin aplicado a los derechos histricos no puede ser
otro que el de considerar estos como un fundamento del Estatuto y del autogobierno aadido al nico constitucionalmente aceptable: la propia Constitucin. Y de la misma forma, de dichos trminos se deriva que ambos fundamentos se colocan en pie de igualdad16.
Esa y no otra es la nica pretensin que cabe deducir del Estatuto por ms que el Tribunal lo niegue. La afirmacin que hace el Tribunal es rotundamente falsa. La cierta es
justamente la contraria17.
15 En este Prembulo, el legislador estatuyente insiste en el fundamento histrico del autogobierno al
afirmar que la libertad colectiva de Catalua encuentra en las instituciones de la Generalitat el nexo con una
historia de afirmacin y respeto de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas de la persona y de los
pueblos; historia que los hombres y mujeres quieren proseguir.
16 As lo advierte tambin BLANCO: El Estatuto proclama, en suma, un principio de doble legitimidad
(La Constitucin y los derechos histricos del pueblo cataln) algo que segn el Tribunal sera manifiestamente
inconstitucional de no ser porque segn la sentencia, el precepto no dice lo que, tras su lectura, todo el mundo
puede interpretar que afirma con toda claridad. BLANCO VALDS, R.: El Estatuto cataln, ob. cit., pg. 10.
17 Directa relacin con este tema guarda la impugnacin del art. 2. 4 del Estatuto: los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Catalua. Aqu tambin se establece un fundamento aadido al autogobierno,
y por la misma razn, debera considerarse inconstitucional. Sin embargo, para el Tribunal el propsito de este
precepto es hacer de la legitimacin democrtica el principio que ha de regir el ejercicio por la Comunidad
Autnoma de los poderes que el Estatuto de Autonoma le confiere desde la Constitucin. Por ello y en con-
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b) El Tribunal considera tambin descartable que con estas referencias a los derechos histricos se hayan querido traer a colacin para la Comunidad Autnoma de Catalua los derechos histricos a los que se refiere la disposicin adicional primera de la
Constitucin. Tanto los derechos histricos como las instituciones seculares y la tradicin
jurdica de Catalua invocados por el precepto son nicamente aquellos de los que deriva el reconocimiento de una posicin singular de la Generalitat en relacin con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyeccin de stas en el mbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat, segn concluye el propio art. 5
EAC. Se trata, pues, de derechos histricos en un sentido bien distinto del que corresponde a los derechos de los territorios forales a que se refiere la disposicin adicional primera de la Constitucin. Y ello porque se refieren a derechos y tradiciones de Derecho
privado o, en el mbito del Derecho pblico, al derecho que la disposicin transitoria segunda de la Constitucin ha querido atribuir a los territorios que en el pasado hubieran
plebiscitado Estatutos de autonoma en orden a facilitarles su constitucin como Comunidades Autnomas a travs de un procedimiento especfico. Con ese limitado alcance,
por completo diferente al que la Constitucin ha reconocido a los derechos de los territorios forales de la disposicin adicional primera, el art. 5 EAC anticipa el elenco de competencias que, de acuerdo con la Constitucin, atribuye a la Comunidad Autnoma en el
mbito de la lengua, de la cultura y de la educacin y hace explcitas las razones que justifican el concreto sistema institucional en el que se organiza la Generalitat de Catalua.
Con estas premisas, el Tribunal declara la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas. Observese que la interpretacin que el Tribunal considera inconstitucional es
justamente la nica que cabe hacer dada la literalidad de los trminos empleados (as
como y tambin). Por el contrario, la interpretacin conforme, por un lado, implica la alteracin de aquellos trminos, y por otro, introduce la confusin y una vez mas, la inseguridad jurdica, al aceptar la inclusin en el bloque de la constitucionalidad de unos derechos histricos distintos de los previstos en la DAP, y cuyas consecuencias futuras
resultan obviamente inciertas.
Slo de manera impropia concluye el Tribunal podra entenderse que tales derechos histricos son tambin, jurdicamente, fundamento del autogobierno de Catalua,
pues en su expresado alcance constitucional nicamente pueden explicar la asuncin estatutaria de determinadas competencias en el marco de la Constitucin, pero nunca el
fundamento de la existencia en Derecho de la Comunidad Autnoma de Catalua y de su
derecho constitucional al autogobierno. Los derechos, instituciones y tradiciones aludidos en el precepto, lejos de fundamentar en sentido propio el autogobierno de Catalua,
derivan su relevancia constitucional del hecho de su asuncin por la Constitucin y, destra de lo que el tenor del precepto parece indicar, El pueblo de Catalua no es, por tanto, en el art. 2.4 EAC,
sujeto jurdico que entre en competencia con el titular de la soberana nacional cuyo ejercicio ha permitido la
instauracin de la Constitucin de la que trae causa el Estatuto que ha de regir como norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma de Catalua. El pueblo de Catalua comprende as el conjunto de los ciudadanos espaoles que han de ser destinatarios de las normas, disposiciones y actos en que se traduzca el ejercicio
del poder pblico constituido en Generalitat de Catalua. Justamente por ser destinatarios de los mandatos de
ese poder pblico, el principio constitucional democrtico impone que tambin participen, por los cauces constitucional y estatutariamente previstos, en la formacin de la voluntad de los poderes de la Generalitat. Tal es
el designio que justifica la expresin pueblo de Catalua en el art. 2.4 EAC, por entero distinta, conceptualmente, de la que se significa en nuestro Ordenamiento con la expresin pueblo espaol, nico titular de
la soberana nacional que est en el origen de la Constitucin y de cuantas normas derivan de ella su validez. As
entendido ha de desestimarse la impugnacin del art. 2.4 EAC.
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de ella, fundamentan, en trminos constitucionales, el sistema institucional y competencial instaurado con el Estatuto de Autonoma.
En definitiva, el art. 5 EAC no es contrario a la Constitucin interpretado en el sentido de que su inciso en los derechos histricos del pueblo cataln no remite al contenido de la disposicin adicional primera de la Constitucin ni es fundamento jurdico
propio del autogobierno de Catalua al margen de la Constitucin misma, y as se dispondr en el fallo.
En los mismos trminos ha de entenderse la afirmacin del prembulo de que
[e]l autogobierno de Catalua se fundamenta en la Constitucin as como en los derechos histricos del pueblo cataln que, en el marco de aqulla, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posicin singular de la Generalitat.
Insisto en que el razonamiento del Tribunal es inaceptable por razones puramente
gramaticales. La lectura conjunta del Prembulo, y del artculo quinto del Estatuto de
Catalua pone claramente de manifiesto que en l se recoge el principio de doble legitimidad de la autonoma de Catalua. El artculo 5 dice expresamente tambin y la
disposicin preambular as como. La consideracin de los derechos histricos como un
fundamento aadido es indiscutible. Y la fundamentacin de la autonoma catalana en un
ttulo distinto a la Constitucin democrtica es incompatible con esta. Las disposiciones
impugnadas son por ello contrarias a la Constitucin, y el Tribunal debi anularlas tal y
como sostienen los magistrados discrepantes.
Haciendo abstraccin de lo anterior, es cierto que la referencia a la posicin singular es susceptible de dos lecturas. Una estricta, en virtud de la cual la singularidad catalana se circunscribe a un rgimen especial respecto a las concretas materias en l referidas. Y otra ms amplia, que como apunta Tudela Aranda vinculara la posicin
especial en esas materias con los preceptos constitucionales, mientras que los derechos
histricos podran servir para un juego ms amplio, fundamentador de un futuro y ms
ambicioso rgimen de autogobierno18. En nuestra opinin, la finalidad del precepto se
corresponde con esta segunda interpretacin y ello porque para la primera, la referencia
a los derechos histricos resulta por completo superflua. Catalua puede asumir esas competencias sin necesidad de apelacin alguna a hipotticos derechos histricos.
En definitiva, el Tribunal defiende la constitucionalidad de la frmula catalana en la
medida en que en ningn momento hace referencia a la DAP. Sin embargo, esto lejos de
solucionar el problema lo agrava. Si el Estatuto cataln no se refiere a los derechos
histricos de la DAP (porque estn reservados a las Provincias Vascas y a Navarra) a qu
derechos histricos se est refiriendo?, cul es su contenido?, y sobre todo, qu finalidad persiguen?. A partir de ahora el bloque de constitucionalidad reconocer la existencia de unos derechos histricos carentes de fundamento constitucional cuyo
contenido real y alcance slo el futuro (y no la historia) podrn determinar.
La admisin por parte del Tribunal de unos derechos histricos y de una posicin
singular de Catalua, abre la puerta a una indefinida espiral reivindicativa. Baste, a ttulo
de ejemplo, recordar unas declaraciones de uno de los padres del nuevo Estatuto, el dirigente de CIU F. Homs. El poltico cataln defenda con entusiasmo las potencialida18 TUDELA ARANDA, J.: La Disposicin Adicional Primera y los nuevos Estatutos de Autonoma, ob.
cit., pg. 169-170.
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des jurdicas del Estatuto, y entre ellas ocupaba un lugar destacado el reconocimiento de
los derechos histricos de Catalua: los derechos histricos sirven para ampliar competencias, porque son los que de verdad dan contenido a la nacionalidad, al hecho diferencial, en trminos constitucionales19.
Por todo lo expuesto, compartimos la tesis de los magistrados discrepantes, partidarios de anular las referencias del Prembulo y del artculo 5. Y ello porque creemos que
no resulta lcito interpretar el artculo 5 en contra de su propio tenor literal, en contra de
su propio sentido, en contra del significado real de la apelacin a la historia como ttulo
legitimador de la singularidad catalana, en contra de lo que entienden la mayora de los
diputados que en Catalua lo respaldaronpara concluir como hace el Tribunal que las
referencias a los derechos histricos no suponen el reconocimiento de un principio de doble legitimidad. Por todo lo expuesto, creemos que las disposiciones impugnadas establecen ese principio y debieron ser anuladas.
Finalmente, la tercera de las disposiciones preambulares impugnadas, la referencia
al derecho inalienable al autogobierno es declarada constitucional en el FJ 8, mediante
un pronunciamiento interpretativo que implica una reconstruccin de la frmula empleada y que, en definitiva, viene a dejar sin contenido alguno el adjetivo inalienable:
El nico sentido que cabe atribuir a la referencia del prembulo del Estatuto al
derecho inalienable de Catalua al autogobierno es el de la afirmacin de que tal derecho no es sino el que el art. 2 CE reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones que integran aqulla. Derecho constitucional, por tanto, y, en virtud de esa cualidad,
inalienable, esto es, indisponible para los poderes constituidos, y slo al alcance del poder de revisin constitucional. En virtud del entendimiento antes expresado ha de ser desestimada la impugnacin de la expresin derecho inalienable de Catalua al autogobierno contenida en el prembulo del Estatuto (FJ 8).
El Tribunal pasa por alto que el artculo 2 de la Constitucin no contiene el adjetivo Inalienable y que dicha omisin no fue involuntaria. Cuando el constituyente
quiso definir un derecho como inviolable lo hizo, por ejemplo en el 10.
El Tribunal reinterpreta por tanto la disposicin preambular pero la seguridad
jurdica sufre, una vez ms, puesto que se trata de un pronunciamiento que no es llevado expresamente al Fallo.
V. CONCLUSIONES
Las referencias preambulares a la nacin y a la realidad nacional, las disposiciones relativas a los derechos histricos y al derecho inalienable al autogobierno tienen en
comn como el propio Tribunal reconoce remitirse al fundamento del Estatuto.
En modo alguno puede minusvalorarse la importancia de unas disposiciones preambulares que tienen reflejo directo en normas del articulado y remiten a la cuestin
poltica por antonomasia: la legitimidad del Estatuto, su origen o fundamento poltico.
19 La Vanguardia, 11 de setiembre de 2006.
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El Tribunal en todos sus pronunciamientos sobre estos extremos es claro, rotundo y

contundente: no hay ms fundamento del autogobierno y de la autonoma de Catalua que
el poder constituyente del pueblo espaol, titular de la soberana y autor de la CE de 1978.
Con estos pronunciamientos claros y rotundos, en principio, el Tribunal ha cumplido con su funcin de defensor de la Constitucin, y garantizado la adecuacin del Estatuto cataln a la Constitucin espaola20.
El Tribunal, con los pronunciamientos analizados en las pginas precedentes, y a
pesar de haber introducido una buena dosis de inseguridad jurdica como consecuencia de
la falta de anulacin expresa de los preceptos materialmente inconstitucionales ha desactivado, en buena medida, la que podramos considerar inconstitucionalidad global del
texto estatutario en la medida en que ste pudiera exigir ser interpretado como una norma fundamental emanada de un poder originario: una nacin dotada de unos derechos
histricos y de un derecho inalienable al autogobierno, y no como una norma derivada de
la Constitucin y que slo en ella y en el poder constituyente del pueblo espaol encuentra su nico y exclusivo fundamento.
Ahora bien, la impecable doctrina del Tribunal conduce de forma directa y obligada a declarar la inconstitucionalidad y subsiguiente nulidad de las disposiciones impugnadas (Prembulo, artculo 5 y artculo 8) y sin embargo, el Tribunal ha eludido la
declaracin de inconstitucionalidad. La tcnica de la interpretacin conforme le ha permitido privar de efectos a decenas de artculos y a varias disposiciones preambulares sin
tener que anularlos. Desde un punto de vista jurdico, se trata de un expediente muy criticable. El principio de conservacin de las normas exige que cuando un precepto legal
sea susceptible de varias interpretaciones, y alguna de ellas sea constitucional, el Tribunal debe optar por ella para evitar anular la ley. Pero, cuando el precepto slo admite interpretaciones contrarias a la Constitucin, no es lcito forzar la letra de la ley para hacerle
decir lo contrario de lo que pretende y evitar as su anulacin. Y esto es lo que ha hecho
de forma reiterada el Tribunal. En estas pginas he puesto de manifiesto la reconstruccin
de los artculos 5 y 8 en relacin con las disposiciones preambulares relativas a la nacin
y a los derechos histricos. Esta tcnica supone una extralimitacin de las funciones del
Tribunal que no est facultado para reconstruir las normas impugnadas. En esto radica la
discrepancia fundamental de los votos particulares formulados por algunos magistrados.
Por ltimo, no podemos dejar de mostrar nuestra inquietud respecto a la ejecucin
de la sentencia. En la medida en que se trata de una sentencia interpretativa, sern los actores polticos implicados (titulares de los poderes centrales y del poder autonmico cataln) los que debern aplicar el Estatuto en el sentido indicado por el Tribunal Constitucional21.
20 As lo entiende tambin MUOZ MACHADO: las competencias materiales que atribuye el Estatuto
de 2006 a la Generalitat no son sustancialmente ms amplias que las que ya tena reconocidas. Pero el origen
y la legitimidad de sus poderes se atribuyeron, de un modo nada larvado, a la decisin de un nuevo soberano,
que radicaba en el territorio estatuyente, con un rango paralelo al constituyente espaol. La radical dificultad
de integrar estos nuevos planteamientos en el marco de la Constitucin vigente es lo que ha determinado los
procedimientos ms decisivos de la sentencia que, sobre todo, ha negado a Catalua el carcter de nacin soberana, ha desarbolado la idea de que el origen de su poder pueda radicar en el pueblo de Catalua y sus derechos histricos, El Imparcial, 29 de junio de 2010.
21 Tambin alude a ello BLANCO VALDS para quien el otro gran problema de las sentencias interpretativas es la posibilidad de que el principal destinatario de las mismas..las desconozca. BLANCO VALDS, R.:
El Estatuto cataln y , ob. cit., pg. 18.
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Baste recordar que la ms importante de las sentencias interpretativas dictadas

por el Tribunal Constitucional, la relativa a la constitucionalidad de la designacin por el
Parlamento de los veinte vocales del Poder Judicial ha sido manifiestamente incumplida
por los partidos polticos actuantes en el Parlamento. Por decirlo con mayor claridad y
contundencia, con aquella Sentencia el Tribunal no garantiz la supremaca normativa
efectiva del Texto Constitucional, lo que ha supuesto que en relacin a un elemento esencial de la arquitectura constitucional (la independencia judicial) la Constitucin sea
violada.
Desde esta ptica la reaccin poltica que ha suscitado la sentencia no deja de producir una honda preocupacin. Por una parte, el Gobierno habla de rescatar el Estatuto, concibiendo ese rescate como una forma de eludir los efectos de la sentencia. Y por
otra, y en relacin concreta con el tema abordado en este trabajo, los dirigentes polticos
y sociales catalanes impulsores del nuevo Estatuto respondieron con una manifestacin
cuyo lema era: Som una naci. Nosaltres decidem (Somos una nacin. Nosotros decidimos). Si la primera parte resulta tan legtima como inocua, no ocurre lo mismo con la
segunda. El lema traduce polticamente el vicio de inconstitucionalidad global que invalidaba el Estatuto y que con mayor o peor fortuna el Tribunal ha depurado. La consecuencia que se predica del ser nacional es el derecho a decidir el futuro de Espaa. En este
sentido lo que ha hecho el Tribunal en los Fundamentos Jurdicos que hemos analizado
es recordar que las nacionalidades y regiones no tienen ningn derecho a decidir por su
cuenta y de forma soberana. Dicho con otras palabras: autonoma no es soberana (STC
4/1981).
La nica nacin titular de un derecho a decidir es la espaola, y ese derecho slo
puede hoy ejercerse (al margen de mediante la apertura de un nuevo proceso constituyente, lo que poltica y jurdicamente carece por completo de sentido) a travs del poder
constituyente constituido, esto es, el poder de reforma.
El problema es que esta evidencia sigue siendo ignorada por lo que cabe temer nuevos intentos de alterar el marco constitucional a travs de normas infraconstitucionales,
esto es, de modo ilegtimo. Frente a ello slo cabe seguir insistiendo en la necesidad de
afrontar nuestros problemas de organizacin territorial mediante la reforma constitucional.
***
TITLE: The Constitutional Court case on the Preamble of the Statute of Autonomy of Catalonia: nation, national reality and historical rights.
ABSTRACT: This paper examines the Constitutional Court case on the Preamble of the Statute of Autonomy of Catalonia (STC 31/2010). For the Spanish Court, the Statute cannot be regarded as an original Constitution derived from
a constituent power. On the contrary, the Statute is a law derived from the Spanish Constitution. From this point of view,
we analyze the following issues: a) first, the possibility of a constitutional control of the preambles of the laws; b) secondly,
the question about the meaning and scope of the effectiveness of the preamble regarding the terms of nation and national reality of Catalonia; c) thirdly, the reasoning of the Courts on historical law.
RESUMEN: En este trabajo se examina el pronunciamiento del Tribunal Constitucional relativo al Prembulo del Estatuto de Autonoma de Catalua (STC 31/2010). Su importancia reside en que con l se desactiva en buena manera, la
que podramos considerar inconstitucionalidad global del texto estatutario en la medida en que pudiera exigir ser interpretado como una norma fundamental emanada de un poder originario: una nacin dotada de unos derechos histricos y de un
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derecho inalienable al autogobierno, y no como una norma derivada de la Constitucin y que slo en ella y en el poder constituyente del pueblo espaol encuentra su nico y exclusivo fundamento. Con estas premisas, se analizan las siguientes cuestiones: a) en primer lugar, la idoneidad del Prembulo para ser objeto de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional;
b) en segundo lugar, el significado y alcance de la declaracin contenida en el apartado primero del fallo sobre la privacin
de eficacia jurdica interpretativa a las referencias a la nacin y a la realidad nacional de Catalua; c) en tercer lugar, el
pronunciamiento del Tribunal sobre los ?derechos histricos?.
KEY WORDS: Preambles. Nation. Nationalities. Interpretative sentences. Historical law.
PALABRAS CLAVE: Prembulos. Nacin. Nacionalidades. Sentencias interpretativas. Derechos histricos.
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DECLARACIONES ESTATUTARIAS DE DERECHOS? UN

ANLISIS A LA LUZ DE LAS SSTC 247/2007 Y 31/2010*
ENRIQUETA EXPSITO GMEZ
Profesora Titular de Derecho Constitucional
Universitat de Barcelona
SUMARIO
I. Punto de partida: las declaraciones de derechos son un contenido estatutario lcito desde
la perspectiva constitucional
II. Contenido de las declaraciones estatutarias de
derechos
III. La naturaleza de los derechos contenidos en
los Estatutos de Autonoma: derechos subjetivos, expectativas o principios que deben regir la actuacin de los poderes pblicos autonmicos?
IV. El desenlace. de la originalidad del estatuyente a la creatividad del Tribunal Constitucional:
la desactivacin normativa de las cartas estatutarias de derechos
La inclusin, con distinto contenido, alcance y significacin, de cartas de derechos en las

reformas de los Estatutos de la Comunidad valenciana y, muy especialmente, en el de Catalua que culminan con su aprobacin en el ao 2006, provoc una abundante literatura
jurdica en la que, esencialmente, se confrontaban los argumentos a favor y en contra de su
admisin como un contenido constitucionalmente posible de las normas estatutarias1. Sin
* El presente trabajo se inserta en el marco del proyecto financiado por el Ministerio de Ciencia e Investigacin DER2009-12921 sobre Estado Autonmico y democracia: los derechos de participacin en los Estatutos de Autonoma.
1 No por conocido debe dejar de recordarse el debate iniciado en el ao 2006, en el n 78 de la Revista Espaola de Derecho Constitucional por L. M DEZ PICAZO con Pueden los Estatutos de Autonoma declarar derechos, deberes y principios?. Interrogante que fue contestado por F. CAAMAO en el n 79 (2007) de la misma revista con Si, pueden (Declaraciones de Derechos y Estatutos de Autonoma) y replicado por L. M DEZ
PICAZO en el n 81 (2007): De nuevo sobre las declaraciones estatutarias de derechos: respuesta a Francisco Caamao. Contribuyeron a este debate otros autores entre los que, sin nimo de ser exhaustiva, puede citarse a
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embargo, pese a la intensidad y enjundia del debate, no puede afirmarse que tuviera muchas consecuencias en las reformas estatutarias en curso. Todas ellas incluyeron en su articulado con mayor o menor extensin, detalle o sistematicidad2 declaraciones de
derechos, deberes y/o principios rectores de la actuacin de los poderes pblicos autonmicos que, en algunos supuestos, se acompaaban inspirndose en el Estatuto cataln de un sistema propio de garantas3.
En este contexto, en el que tambin las posiciones de algunos partidos polticos e
instituciones del Estado estaban confrontadas, la apelacin a la intervencin del Tribunal
Constitucional era ms que previsible. La primera se produce en relacin con el Estatuto de la Comunidad valenciana con la adopcin de dos sentencias casi consecutivas: la
247/2007, de 12 de diciembre y la 249/2007, de 13 de diciembre4. La segunda tena
como objeto el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua sobre el que ya se han emitido las sentencias que han resuelto los diversos recursos de inconstitucionalidad planteados contra el mismo: 31/2010, de 28 de junio; 46 y 47/2010, de 8 de septiembre;
48/2010, de 9 de septiembre; 49/2010, de 29 de septiembre, 37 y 138/2010, de 16 de
diciembre5.
De todas las anteriores, centrar mi anlisis en las SSTC 247/2007 y 31/2010 con
alguna puntual referencia a la STC 137/2010 por ser las que contienen el ncleo central de la argumentacin en torno a este contenido estatutario. Debe advertirse, sin embargo, que los procedimientos resueltos por las dos primeras sentencias no tenan como
objeto de impugnacin ni el Ttulo II del reformado Estatuto de la Comunidad valenciana (De los derechos de los valencianos y valencianas)6 ni el Ttulo I del nuevo Estatuto
de Catalua (De los derechos, deberes y principios rectores)7, el cual s que es censurado
FERRERES, V., BLIGLINO, P. Y CARRILLO, M., Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua, CEPC, Madrid, 2006 o el propio M. CARRILLO, Los derechos: un contenido constitucional de los Estatutos de Autonoma, Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 80, 2007.
2 Teniendo en cuenta estos criterios le diferenciaran tres categoras de Estatutos. A la primera pertenecen los Estatutos cataln, andaluz, castellano leons y, en cierta medida, el retirado proyecto de Castilla-La Mancha, por ser aqullos que contienen una prolija declaracin de derechos, de todo tipo con una sistemtica muy
parecida a la utilizada por la Constitucin Espaola. Un segundo grupo, lo integraran los Estatutos de la Comunidad Valenciana, de las Illes Balears y de Aragn, lo cuales, aun conteniendo estas Cartas de derechos, son
ms selectivas y sintticas. Una singularidad de los Estatutos valenciano y balear es la remisin que ambas normas realizan a una futura Carta de Derechos Sociales. Y un tercer grupo lo integra, el Estatuto de Extremadura.
En esta propuesta normativa, siguiendo el ejemplo del retirado proyecto de Estatuto de Canarias, declara en su
art. 6 que los derechos fundamentales de los extremeos son los establecidos en la Constitucin, pudiendo, solicitar de los poderes pblicos autonmicos la efectividad de otros derechos contenidos en este Estatuto o en
la legislacin, especialmente el de participar en los asuntos pblicos directamente o por medio de representantes
y el de peticin.
3 Es el caso de los Estatutos de Andaluca, Castilla y Len.
4 En ellos se resolvan los recursos de inconstitucionalidad planteados, respectivamente, por los gobiernos de las Comunidades Autnomas de Aragn y de Castilla-La Mancha.
5 Las sentencias enumeradas resuelven los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por casi un centenar de diputados del Grupo parlamentario Popular y los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas de Aragn y de las Illes Balears, de la Comunidad valenciana; de la Regin de Murcia, del Defensor del
Pueblo y de la Comunidad Autnoma de La Rioja, respectivamente.
6 El Gobierno de Aragn slo recurre el art. 17.1 del reformado Estatuto de la Comunidad Valenciana.
7 De los cuarenta artculos que integran este Ttulo II, los diputados recurrentes slo cuestionan la conformidad a la Constitucin de doce de ellos.
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DECLARACIONES ESTATUTARIAS DE DERECHOS? UN ANLISIS ...
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in totum en el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Defensor del Pueblo. Lo

anterior, sin embargo, no ha sido obstculo para que el Tribunal se haya pronunciado con
carcter general sobre las cartas estatutarias de derechos en las dos primeras sentencias8,
dando respuesta a las genricas alegaciones de los recurrentes9, mientras que en la ltima
de ellas, la impugnacin de la totalidad del Ttulo I del Estatuto cataln es resuelta con
una mera remisin a lo argumentado en las dos anteriores.
La premisa de la que se parte es de la aceptacin de que los Estatutos pueden contener cartas de derechos como se examinar en el apartado I de este trabajo. Con esta
declaracin, el Tribunal Constitucional parece haber zanjado el debate abierto en la
doctrina y en amplios sectores de la poltica. Sin embargo, la detenida lectura de los fundamentos jurdicos de las citadas sentencias plantea una ulterior pregunta: tienen
algn valor las cartas de derechos contenidas en los Estatutos de Autonoma? A este interrogante se dar respuesta abordando dos cuestiones distintas aunque complementarias.
La primera de ellas objeto de anlisis en el apartado II hace referencia al contenido
que pueden tener estas declaraciones estatutarias: qu derechos pueden ser proclamados
en los Estatutos de Autonoma, qu relacin tienen o pueden tener estos derechos con los
derechos constitucionales o con aquellos otros proclamados en normas internacionales y,
en definitiva, si podemos hablar de la existencia o no de nuevos derechos. La segunda
tratada en el apartado III se centra en la verdadera naturaleza de estos derechos estatutarios: si acogen autnticos derechos subjetivos o meras expectativas de derechos o
simplemente si, bajo la apariencia de un derecho, se encierran pautas de actuacin para
los poderes pblicos autonmicos. La hiptesis que se tratar de evidenciar es que la li8 La STC 247/2007, para G. CMARA, al formular una doctrina de alcance general, se presenta como anticipatoria de futuros pronunciamientos. Rasgo que tambin est presente en la STC 31/2010 en la que, segn
G. PISARELLO, se contienen disquisiciones tericas, casi doctrinales. Ver, CMARA, G., Los derechos estatutarios no han sido tomados en serio. (A propsito de la STC 247/2010, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto
de Autonoma de la Comunidad Valenciana), Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 85, 2009, pg. 287
y PISARELLO, G., Drets i garanties jurisdiccionals en la sentncia 31/2010 sobre lEstatut dAutonomia de Catalunya, Revista Catalana de Dret Pblic. Especial Sentncia sobre lEstatut, julio 2010. Por el momento, est disponible en la direccin electrnica: http://www10.gencat.net/eapc_revistadret/recursos_interes/especial%20estatut/documents%20especial%20estatut/document.2010-07-15.7236299341/ca.
9 El Gobierno aragons atribuye al reconocimiento de derechos en los Estatutos de Autonoma una quiebra de los principios de unidad e igualdad acogidos en los arts. 138.2 y 139 de la CE y de la competencia estatal del 149.1.1 CE. Tampoco a su juicio, esta declaracin constituye un contenido propio de la norma estatutaria, especialmente cuando los derechos en ella proclamados no tengan relacin alguna con los derechos
proclamados en el Ttulo I de la CE ni deriven de las competencias autonmicas. Para los diputados populares,
adems de imputar al Estatuto cataln un desmesurado afn por emular a la Constitucin con la incorporacin
de esta carta de derechos, esta regulacin estatutaria invade mbitos reservados a la Constitucin y no tiene conexin con la reserva estatutaria. Realizada esta consideracin previa, los argumentos que esgrimen se ponen en
relacin con las distintas categoras de derechos contenidas en este Ttulo I del Estatuto de Autonoma de Catalua. As, en relacin con los derechos y libertades fundamentales, slo podran ser aceptados en la medida
que fueran una mera reiteracin de lo ya contemplado en la Constitucin. Cualquier contenido innovador habra
de conducir a su nulidad: en tanto que derechos fundamentales existe una reserva de Constitucin para ser proclamados y de ley orgnica para ser regulados. Por lo que se refiere a los derechos socioeconmicos y los principios rectores su existencia y desarrollo dependern de las competencias de la Comunidad Autnoma: en la medida que estemos ante una competencia plena, el Estatuto podr completar su regulacin; pero cuando a la
Comunidad Autnoma le corresponda una competencia compartida, las leyes estatales de carcter bsico
sern las nicas que puedan delimitar el contenido bsico del derecho en cuestin.
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citud constitucional de este nuevo contenido estatutario viene acompaada de una contrapartida: su desactivacin normativa.
I. PUNTO DE PARTIDA: LAS DECLARACIONES DE DERECHOS SON

UN CONTENIDO ESTATUTARIO LCITO DESDE LA PERSPECTIVA
CONSTITUCIONAL
La Constitucin no alude, ni expresa ni implcitamente, a estas cartas de derechos
como uno de los contenidos necesarios, adicionales o posibles de los Estatutos de Autonoma. Ahora bien, que no lo prevea no significa que lo prohba: depender de si stas
aparecen como un complemento adecuado por su conexin a los contenidos que son
propios de la norma estatutaria por expreso mandato Constitucional. Y este acomodamiento, dems, ha de entenderse referido a la funcin que en sentido estricto la Constitucin encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional bsica que ha de llevar a cabo la regulacin funcional, institucional y competencial de cada Comunidad
Autnoma. (STC 247/2007, FJ 12 in fine). En consecuencia, los Estatutos pueden
acoger derechos siempre y cuando stos vayan referidos bien a aspectos centrales o
nucleares de las instituciones que regulen, bien a las competencias que atribuyan en los
mbitos materiales que constitucionalmente les corresponden (STC 247/2007, FJ 610).
El Tribunal aboga, de este modo, por una lectura flexible y actualizada en el tiempo del
art. 147 de la CE11, en perfecta sintona con la concepcin del Estatuto como Norma institucional bsica del autogobierno de la Comunidad Autnoma.
Estos condicionamientos son confirmados en la sentencia 31/2010 y, por remisin
a sta, en la posterior STC 137/2010 en la que el Tribunal explicita una ulterior condicin para la aceptacin constitucional de los Ttulos estatutarios relativos a los derechos: deben respetar los derechos fundamentales proclamados en la Constitucin y en
otras normas internacionales en la materia suscritas por el Estado espaol (FJ 16). Ambas
son afirmaciones que referidas al Estatuto enjuiciado pueden calificarse de superfluas en
la medida que, como el propio Tribunal reconoce, son prescripciones ya exigidas por el
art. 37 del Estatuto de Autonoma de Catalua. Slo adquiere un sentido pleno si la extrapolamos a otros Estatutos que no acompaan su declaracin de derechos de una clusula similar.
10 Para el magistrado R. RODRGUEZ ARRIBAS el sealado en el texto es uno de los argumentos que le permiten rechazar este nuevo contenido estatutario. En su opinin, la admisin de derechos vinculados a las competencias cambia la funcin constitucional del Estatuto ya que en vez de limitarse a atribuir competencias a las
Comunidades Autnomas, lo que hace es ejercitarlas de forma anticipada. Ver el voto particular a la STC
247/2007, FJ 3 in fine.
11 Para F. LPEZ MENUDO debe tenerse muy presente que dado que todas las Comunidades Autnomas
han ido regulando y creando, a travs de su normativa, derechos y deberes resulta bien difcil eludir esta imponente realidad y negar, de plano, que esa ejecutoria no pueda quedar plasmada en la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma cuando ha llegado la ocasin de hacerlo. En Los derechos sociales en los Estatutos de Autonoma, Administracin de Andaluca. Revista Andaluza de Administracin Pblica, n 73, 2009,
pgs. 132-133. Una idea pareca ya la avanzaba M. L. BALAGUER en su trabajo Reformas estatutarias y reconocimiento de derechos, Revista General de Derecho Constitucional, n 3, 2007, pg. 8.
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Identificado el contexto de recepcin de los derechos en el Estatuto, el Tribunal concretar, adems, los rasgos que los caracterizan: Lo decisivo para pronunciarse sobre su legitimidad constitucional ser, en cada caso, si los mandatos en ellos comprendidos vinculan
exclusivamente al poder pblico cataln y, naturalmente, si slo pretenden hacerlo en el marco de sus competencias (STC 31/2010, FJ 16). Son, por tanto, derechos que, en la medida
que constituyen la vertiente subjetiva de las competencias que las instituciones, deben
proyectarse necesariamente slo en y frente a estos mismos poderes autonmicos.
El anterior es un anlisis que se lleva a cabo en unos parmetros estrictamente objetivos: se admiten los derechos en los Estatutos en la medida que son un complemento
a los contenidos mnimos y necesarios que la Constitucin remite a la norma institucional bsica de las Comunidades Autnomas.
Como contrapartida, el Tribunal rehye el anlisis de la significacin de este conjunto de disposiciones desde una perspectiva subjetiva, la de los ciudadanos beneficiarios
y titulares de los derechos proclamados en el Estatuto de Autonoma12. ste es un planteamiento que emerge slo tmidamente en la sentencia 247/2007 cuando el Tribunal, al
recordar que si bien los Estatutos de Autonoma pueden regular aspectos complementarios a los sealados [por la Constitucin] tanto en su dimensin material como organizativa, manifestaba con un especial nfasis: y ms en un aspecto que guarda relacin
con las condiciones de vida de los valencianos y con las competencias de la Comunidad
valenciana en la materia (FJ 19). sta es una tesis que, sin embargo, no es desarrollada
en la posterior STC 31/201013.
La anterior constituye, a mi entender, una omisin plenamente consciente y deliberada14.
Obedece a un propsito manifiesto: romper con la pretendida aspiracin de hacer del Estatuto
una suerte de Constitucin territorial15. Se consolida, dems, su naturaleza de norma bsica de
la Comunidad Autnoma plenamente objetiva cuya funcin, en el ordenamiento constitucional, se justifica por su contenido institucional y, sobre todo, competencial. Con respecto a
stos, cualquier otro contenido se presenta como meramente accesorio y desprovisto de toda
12 C. VIVER afirmaba que hay pocas cuestiones ms propias de una norma institucional bsica de una comunidad poltica que el reconocimiento de derechos de sus miembros frente a sus rganos de autogobierno.
En LEstatut de 2006, Activitat parlamentria, n 10, 2006, pgs. 42-43.
13 Concretamente, en sta puede apreciarse, con claridad, cmo el Tribunal rehuye entrar a examinar la
vertiente subjetiva de los derechos estatutarios sometidos a su enjuiciamiento. Slo entra a valorarla para negar
o rechazar explcitamente algunas facultades que para el titular de ese posible derecho pudieran derivarse. Por
ejemplo, cuando examina el art. 20 del Estatuto de Autonoma de Catalua, el Tribunal identifica en la mayor
parte de sus contenidos concreciones del derecho a la vida del art. 15 de la CE o del principio del art. 10.1 de
la CE, negando explcitamente que de esta proclamacin estatutaria se infiera un hipottico derecho a la muerte asistida o a la eutanasia. En otras ocasiones, la identificacin implcita de un derecho subjetivo y no un
simple mandato sirve para hace depender su efectividad de una ley estatal. As sucede en relacin con el derecho a dejar constancia de la voluntad para el caso de no poder manifestarla en el momento de recibir tratamiento mdico (art. 15 del EAC). El Tribunal, sin entrar a calificar si de este enunciado estatutario se deriva
un derecho subjetivo, es contundente en negar que este enunciado pueda afectar al derecho fundamental a la
vida para, seguidamente referirse a la obligacin que genera para el personal sanitario en los trminos que establecen las leyes (FJ 19).
14 En el mismo sentido, CMARA, G., Los derechos estatutarios no han sido tomados en serio, ob. cit.,
pg. 291.
15 MUOZ MACHADO, S., El mito del Estatuto-Constitucin, en ORTEGA LVAREZ, L. (Dir.), La reforma del Estado Autonmico, CEPC, Madrid, 2005, pgs. 65-84.
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virtualidad para mutar esa naturaleza plenamente objetiva de la que goza el Estatuto. Empeo
que va a resultar esencialmente til, adems, a la hora de determinar el verdadero alcance jurdico de las disposiciones de estos Ttulos estatutarios, como se analizar.
I.1. QUE NO QUIEBRA EL PRINCIPIO DE IGUALDAD DE DERECHOS Y OBLIGACIONES

DE LOS ESPAOLES EN TODO EL TERRITORIO ESTATAL
Es sabido que la actuacin del legislador autonmico en relacin con los derechos no
afecta al principio de igualdad. Como recuerda el Tribunal en la STC 247/2007, el art.
139.1 CE no impide a este legislador la regulacin de determinados principios o enunciados que atribuyan verdaderos derechos subjetivos a los ciudadanos de la respectiva Comunidad Autnoma. En este sentido, la estructuracin descentralizada del poder se proyecta sobre los ciudadanos a travs de las potestades que la Constitucin atribuye,
precisamente, a los diversos entes de naturaleza poltica, potestades que se ejercen en la
esfera de la ciudadana en la que s opera el principio de igualdad imponiendo ciertos lmites a la accin de los poderes pblicos (STC 247/2007, FJ 4.c). Lmites que, segn el
propio Tribunal, pueden afectar al alcance del ejercicio del principio de autonoma sin
que, por ello, se produzca una desvirtuacin del mismo. El principio de igualdad sustancial no puede confundirse, por tanto, con el de uniformidad u homogeneidad absoluta
en todo el territorio (STC 247/2007, FFJJ 13.a, 14 y 15).
Ahora bien, el nuevo interrogante que tiene que abordar el Tribunal es si ese principio
de igualdad sustancial proclamado en el art. 139.1 de la CE impide que sean los propios Estatutos de Autonoma los que contengan tales declaraciones o enunciados, formalizados como
derechos estatutarios que vinculen a los poderes pblicos (STC 247/2007, FJ 15). A pesar de
no pronunciarse de forma expresa, de la STC 247/2007 se deduce que en la medida que son
admitidas como uno de los contenidos complementarios no infringe, per se, el principio de
igualdad. Algo ms explcito se muestra en la STC 31/2010 al afirmar que, del conjunto de
disposiciones que con la proclamacin de derechos resulta, naturalmente, un principio de
diferenciacin que no puede confundirse con la desigualdad o el privilegio proscritos por los
arts. 138.2 y 139.1 CE, pues con ella slo se abunda en la diversidad inherente al Estado autonmico [] en tanto que implcita en la pluralidad de ordenamientos que [] operan sobre mbitos competenciales diversos en los que se actan potestades legislativas y gubernamentales propias cuyo ejercicio puede legtimamente condicionarse desde la misma norma
que define, en concurso con la Constitucin, cada uno de esos mbitos privativos [esto es, el
Estatuto de Autonoma] (FJ 16 in fine).
A mi juicio, el Tribunal Constitucional recorre un largo camino16 para ofrecer una respuesta de perfiles tan difusos. Es la propia Constitucin la que permite a las Comunidades
Autnomas, a partir de su propios Estatutos, asumir competencias en mbitos materiales relativos a derechos constitucionales derechos sobre los que han incidido todos los legisladores autonmicos, sin que por ello se haya entendido quebrantada la igualdad del art.
16 F. LPEZ MENUDO tambin pone de relieve el esfuerzo innecesario que realiza el Tribunal en este
punto retomando la cuestin de la creacin y regulacin de derechos por parte del legislador autonmico para
extrapolar las conclusiones al plano e los Estatutos, por cierto, de forma expeditiva. En Los derechos sociales
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139 de la Constitucin. En la medida, adems, que estos derechos no son otra cosa que la traduccin subjetiva de las competencias asumidas17 porqu ese mismo Estatuto que acoge la
competencia en trminos objetivos no puede formular derechos a favor de los ciudadanos en trminos subjetivos-18? Acaso no son estos derechos normas que al conferir una
serie de facultades al ciudadano, ordenan y someten, en ese mismo mbito competencial, el
ejercicio de ese poder poltico19?
I.2. Y NO AFECTA AL PRINCIPIO DEMOCRTICO

A pesar de no constituir uno de los argumentos principales de los recursos que
resuelven las SSTC 247/2007 y 31/2010, s que adquiere centralidad en las objeciones en las que se fundamenta la impugnacin del Estatuto cataln por parte del Defensor del Pueblo. De esta manera, ste viene a asumir como propia la tesis esgrimida por un sector doctrinal que identificaba en la incorporacin de derechos en los
Estatutos de Autonoma un proceso de petrificacin del ordenamiento autonmico: al
dotarlos de una extrema rigidez, se vuelven indisponibles para el legislador democrtico que ve seriamente restringidas sus facultades de intervencin en el mbito
delimitado por estos derechos20. Quedan afectadas, segn esta tesis, las mayoras
parlamentarias futuras y muy limitadas las opciones democrticas del legislador auen los Estatutos de Autonoma, cit., pg. 107. Para R. CANOSA USERA, sin embargo, construye una clara
muestra del empeo del Tribunal Constitucional por sentar una doctrina fundada en su jurisprudencia anterior que pueda ser aplicada a un hecho nuevo; ver Preparando una mutacin constitucional. Comentario a la
STC 247/2007, de 13 de diciembre, Teora y Realidad Constitucional, n 22, 2008, pgs. 571 y 575.
17 La incorporacin de una carta de derechos en los Estatutos viene a significar la traduccin de las competencias materiales que tiene atribuidas las Comunidades Autnomas en espacios hbiles para las relaciones
jurdicas y para el reconocimiento de facultades subjetivas a los ciudadanos de las Comunidades Autnomas en
el plano normativo superior del ordenamiento de la Comunidad Autnoma. Cita de CASTELL, J. M., Hacia una proteccin multinivel de los derechos en Espaa. El reconocimiento de derechos en los Estatutos de
Autonoma de las Comunidades Autnomas, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, n 20, 2007, pg. 728.
18 En un sentido similar, ver APARICIO WILHELMI, M. y PISARELLO, G., El reconocimiento de derechos,
deberes y principios en los Estatutos de Autonoma: hacia una comprensin multinivel o en red de la proteccin de los derechos?, El Clip, n 42, 2007 y TUR AUSINA, R. y LVAREZ CONDE, E., Las consecuencias jurdicas de la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional sobre el Estatut de Catalua. La sentencia de
la perfecta libertad, Aranzadi, Pamplona, 2010, pg. 181.
19 Concretamente, para G. CMARA los derechos estatutarios en la medida que aparecen vinculados a las
competencias autonmicas constituyen una tcnica de regulacin de la forma de ejercicio de aquellas competencias por los poderes autonmicos en relacin con la ciudadana. En el fondo, esta proclamacin de derechos evidencia lo que para M. A. APARICIO y M. BARCEL aparece como una imposible disociacin en las actuales democracias entre la posibilidad de ejercicio de un poder poltico propio y el reconocimiento de
derechos. Ver, CMARA, G., Los derechos estatutarios no han sido tomados en serio..., ob. cit., pgs. 276 y
277 (la cita literal es de la pg. 276) y APARICIO, M. A. y BARCEL, M., Los derechos pblicos estatutarios,
en APARICIO, M. A. (Ed.) y CASTELL, J. M. y EXPSITO, E. (Coords.), Derechos y principios rectores en los Estatutos de Autonoma, Atelier, Barcelona, 2008, pg. 15.
20 FARRERES COMELLA, V., Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua, Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua, CEPC, Madrid, 2006, pgs. 22
y 35. En similares trminos se pronuncia MARTNEZ LPEZ-MUIZ, J. L., Lmites constitucionales generales
del contenido de las reformas estatutarias, Revista jurdica de Castilla y Len, n especial: La reforma de los Estatutos de Autonoma, 2005, pg. 109.
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tonmico. Por tanto ms que aumentar el autogobierno, se considera que lo que hacen estas Cartas es precisamente lo contrario, restringirlo21.
A todas las anteriores crticas, el Tribunal responde en un sentido negativo. En el
FJ 6 in fine de la STC 247/2007 se afirma que como en el caso de las leyes orgnicas,
cuya existencia la Constitucin ha considerado adecuada al principio democrtico, los
Estatutos de Autonoma tambin podrn establecer con diverso grado de concrecin
normativa aspectos centrales o nucleares de las instituciones que regulen y de las competencias que atribuyan en los mbitos materiales que constitucionalmente les corresponden, pues no puede olvidarse que el Estatuto, aprobado como Ley Orgnica, es
obra de un legislador democrtico y que la regulacin que realiza, como se ha dicho,
es vehculo de la voluntad de autogobierno de un determinado territorio y expresin
de la voluntad del Estado.
Realizada esta consideracin de carcter general, el Tribunal concreta que esta limitacin ni afectar al legislador estatal ni al autonmico. Al primero, porque una de
las caractersticas que se predican de los derechos estatutarios es la de vincular slo a
los poderes autonmicos. En consecuencia no se les atribuye capacidad de obligar a los
poderes estatales ni, por ello, de afectar el ejercicio de sus competencias.
Sin embargo, por lo que se refiere al legislador autonmico, se recurre a un argumento que, sinceramente, no deja de producir una cierta perplejidad por cmo se
concluye. En efecto, en la STC 31/2010 (FJ 17 reproducido en su literalidad en la
STC 137/2010, FJ 5) se afirma que el Estatuto de Autonoma en tanto que ley
orgnica, no puede, no ya declarar o desarrollar derechos fundamentales o afectar a
los nicos que son tales, sino siquiera regular el ejercicio de tales derechos. Podr hacerlo, en su caso, el legislador autonmico, en tanto que legislador ordinario y de
acuerdo con el reparto constitucional de competencias, pero no el legislador (orgnico) estatuyente. De ah que no haya paradoja alguna en el hecho de que por simple ley
autonmica (ley ordinaria) pueda hacerse lo que no cabe en un Estatuto (norma superior a la autonmica). En realidad, no es que pueda hacerse ms por ley autonmica; es que se hace cosa distinta, como corresponde en el juego de normas ordenadas
con arreglo al criterio de competencia.Ms all de no comprender, ni compartir, la
razn por la que se decide, en este mbito material, definir en trminos competenciales la relacin entre un Estatuto de Autonoma y una ley autonmica, nuevamente, el Tribunal vuelve a utilizar un razonamiento que no ofrece una respuesta directa
a la cuestin planteada.
Este tema, el de la afectacin a las futuras mayoras constitua uno de los argumentos menos slidos para oponerse a este nuevo contenido estatutario y ms fcil21 FARRERES COMELLA, V., Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua, cit., pgs. 12, 17 y 23. En un sentido similar, RUIZ-RICO RUIZ, G., Derechos sociales y reforma de los
Estatutos de Autonoma: el derecho a la vivienda, Nuevas polticas pblicas. Anuario multidisciplinar para la modernizacin de las Administraciones Pblicas, n 2, 2006, pgs. 85 y 86. L. M DEZ PICAZO se mostraba ms categrico al considerar que dotarlos de esta rigidez equivaldra a privar a los ciudadanos por va estatutaria de
algo que tienen garantizado por la va constitucional: [] Si no existieran esas normas estatutarias declarativas
de derechos, se aplicara slo el Ttulo I de la Constitucin y los ciudadanos o sus representantes podran
debatir y votar sobre ms cosas. Vid. DEZ PICAZO, L.M, Pueden los Estatutos de Autonoma declarar derechos, deberes y principios?, cit., pgs. 71-72.
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mente contestable. Ciertamente, la reforma de un Estatuto de Autonoma exige unas

mayoras cualificadas tanto en los Parlamentos autonmicos que inician el proceso,
como en las Cortes Generales, adems de un referndum de la poblacin autonmica,
en algunos casos. Tiene razn F. CAAMAO cuando afirma que si los derechos fundamentales refirindose a los que la Constitucin reconoce son producto de la
democracia de consenso, no se alcanza a comprender por qu otros consensos son perjudiciales para la democracia22. Consensos que, a su vez, abjuran el peligro de convertir meros programas polticos23 en declaraciones estatutarias de derechos.
Por otra parte, si como se intuye de las sentencias, los Estatutos de Autonoma
son las normas idneas para transformar en derechos muchos de los contenidos sociales de la Constitucin, dotarles de este rango estatutario convirtindolos en indisponibles para el legislador autonmico supone conferirles una garanta adicional.
De esta forma, estos derechos que tradicionalmente, se han situado en el mbito de lo
que es poltica y econmicamente oportuno, pasan a convertirse en normas preceptivas de la actuacin de los poderes pblicos autonmicos cuya modificacin o supresin requerir un procedimiento de reforma del propio Estatuto de Autonoma en el
que se contienen.
II. CONTENIDO DE LAS DECLARACIONES ESTATUTARIAS DE

DERECHOS
II.1. DERECHOS ESTATUTARIOS Y DERECHOS FUNDAMENTALES
Derechos fundamentales son, estrictamente, aquellos que, en garanta de la libertad y de la igualdad, vinculan a todos los legisladores, esto es, a las Cortes Generales y a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas, sin excepcin.
Esa funcin limitativa slo puede realizarse desde la norma comn y superior a todos
los legisladores, es decir, desde la Constitucin, norma suprema que hace de los derechos que en ella se reconocen un lmite insuperable para todos los poderes constituidos y dotado de un contenido que se les opone por igual y con el mismo alcance
sustantivo en virtud de la unidad de las jurisdicciones (ordinaria y constitucional)
competentes para su definicin y garanta. Derechos, por tanto, que no se reconocen
en la Constitucin por ser fundamentales, sino que son tales, justamente, por venir
proclamados en la norma que es expresin de la voluntad constituyente. En estos trminos literales se expresa el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010 (FJ 16).
Los derechos fundamentales, por tanto, no pueden ser objeto de regulacin por
los Estatutos de Autonoma. Por otra parte, la ley orgnica que aprueba el Estatuto no
es norma idnea para declarar ni desarrollar derechos fundamentales, as como regu22 En S, pueden, cit., pg. 39.
23 Se utiliza la expresin que aparece en el trabajo de R. TUR ALSINA, Los derechos y sus garantas en el
Estado Autonmico. Tutela multilevel y Estatutos de Autonoma, en LVAREZ CONDE, E. y PLAZA DE DIEGO,
R. (Dirs.), Derecho Pblico y Administracin de la Comunidad de Madrid, Tirant lo Blanch-IMAP, Valencia,
2008, pg. 314.
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lar el ejercicio de tales derechos (STC 31/2010, FJ 17 reproducido literalmente en

la STC de 16 de diciembre de 2010, FJ 5). A lo sumo, stos pueden ser reproducidos
en las disposiciones estatutarias limitndose a hacer lo que ya se ha hecho en la
Constitucin (STC 31/2010, FJ 17). Esta misma tesis apareca en la STC 247/2007,
en la que, sin embargo, el Tribunal llega a reconocer, como ya haba advertido en su
jurisprudencia anterior, que no es una tcnica muy correcta el transcribir en leyes los
preceptos constitucionales (FJ 15.d).
Una vez asentada esta premisa, la consecuencia ms lgica hubiera sido la de invalidar los preceptos estatutarios que haciendo referencia a un derecho fundamental
no se limitaban simplemente a transcribirlo. No obstante, el Tribunal no slo evita
dicha declaracin de inconstitucionalidad sino que, adems, acepta la posibilidad de
que el legislador estatutario vaya ms all de la mera reproduccin e incida, de esta
manera, en los derechos fundamentales. En la STC 247/2007, estas previsiones estatutarias sern legtimas, desde la perspectiva constitucional, si, adems, guardan relacin con alguna de las competencias asumidas por la Comunidad Autnoma, incurriendo en inconstitucionalidad en caso contrario (247/2007, FJ 15.d). Y en la
STC 31/2010 da un paso ms y acepta que los derechos estatutarios puedan aparecer
como concreciones del contenido de algunos derechos constitucionales: bien al entender que el derecho proclamado en el Estatuto constituye, en su literalidad, una facultad implcita en el derecho fundamental al cual se conecta24, bien al interpretar el
enunciado estatutario para situarlo en la esfera del derecho fundamental de que se trate25.
24 As en los derechos proclamados en el art. 20 Estatuto de Autonoma de Catalua. En relacin con sus
contenidos estatutarios el Tribunal se pronuncia en los siguientes trminos: por lo que se refiere al tratamiento del dolor y los cuidados paliativos se compadece con perfecta naturalidad con el derecho fundamental a la
vida y a la integridad fsica y moral (art. 15 CE) y es, incluso, una consecuencia obligada, por implcita, de la
garanta de ese derecho fundamental, al que, por ello, ni contradice ni menoscaba, por lo que respecta al derecho a vivir con dignidad el proceso de la muerte no es sino una manifestacin del derecho a la vida digna y
con el mismo alcance que para ese concepto puede deducirse de los arts. 10.1 y 15 CE, es decir, sin que necesariamente se implique con ello el derecho a la muerte asistida o a la eutanasia.
25 Esta argumentacin se utiliz en los derechos enunciados en los arts. 15.2 (derecho a vivir con dignidad, seguridad y autonoma, libres de explotacin, de maltratos y de cualquier tipo de discriminacin y derecho al libre desarrollo de su personalidad y capacidad personal) y 21 del Estatuto de Catalua (derechos y deberes en el mbito de la educacin), en especial en su apartado segundo (el derecho que asista a los padres y
madres para que sus hijos reciban la formacin religiosa y moral que vaya de acuerdo con sus propias convicciones en las escuelas de titularidad pblica, en las que la enseanza es laica). En relacin con el primero de
ellos, el Tribunal consider que no constitua ms que el enunciado redundante de las palabras del art. 10.1
CE y de las declaraciones internacionales de derechos ms principales (STC 31/2010, FJ 18). Por lo que respecta a la segunda de las disposiciones citadas, el Tribunal la declar su contenido manifiestamente inocuo en
su contraste con los diferentes aparatados del art. 27 CE, pues aseguran en idnticos trminos el derecho a la
educacin. Y la referencia del precepto a que la enseanza pblica es laica slo significa, como se deduce
de su tenor literal, que la enseanza pblica no es institucionalmente una enseanza confiada a las confesiones
religiosas, sin perjuicio del derecho de las madres y los padres a que sus hijos e hijas reciban la formacin religiosa y moral que est de acuerdo con sus convicciones en las escuelas de titularidad pblica, como el propio precepto reconoce en trminos plenamente respetuosos con el art. 27.3 CE y con el art. 16 CE (STC
31/2010, FJ 20).
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II.2. QU DERECHOS PUEDEN SER ACOGIDOS EN EL ESTATUTO?

Los derechos reconocidos en Estatutos de Autonoma han de ser, por tanto, cosa
distinta [a los derechos fundamentales acogidos en la Constitucin]. Concretamente, derechos que slo vinculen al legislador autonmico []; y derechos, adems, materialmente vinculados al mbito competencial propio de la Comunidad Autnoma (STC
31/2010, FJ 16).
Esta exigencia de vincular los derechos al mbito competencial propio de la Comunidad Autnoma caracterstica del reconocimiento de derechos por las entidades no
estatales, como as demuestra la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, adems de constituir el presupuesto constitucional para admitir las cartas de
derechos en las normas estatutarias tiene para el Tribunal otra virtualidad: salvaguardar
la reserva de Constitucin para proclamar derechos. Se alejando, de esta manera, a la norma estatutaria del proceso de reconocimiento y proteccin multinivel que caracteriza
a los Estados con una fuerte y consolidada descentralizacin del poder26.
Sin negar las consideraciones anteriores, debe tenerse presente otras finalidades de
igual relevancia que, sin embargo, no son consideradas por el Tribunal Constitucional en
las sentencias analizadas. En primer lugar, permite cualificar el ejercicio de esas mismas
competencias: con la entrada en vigor de las nuevas normas estatutarias se cualifica el
ejercicio de la autonoma. Pero tambin, consolida la visin normativa del Estatuto de
Autonoma: reconocer derechos en mbitos en los que la Comunidad Autnoma no
tiene competencia normativa equivaldra a plasmar en los Estatutos normas ineficaces27 o, en el mejor de los casos, programticas.
Asentado este lecho competencial, los derechos que pueden ser acogidos en un Estatuto de Autonoma no es una cuestin que el Tribunal deje zanjada o perfectamente delimitada28.
Una vez aparcada la diferenciacin apuntada en la STC 247/2001 entre derechos
lingsticos, derechos que se deducan de las facultades de organizacin autonmica
propia y derechos que se conectaban con las competencias autonmicas [FJ 15b y c] y
obviando por completo la sistematizacin de derechos realizada en el Estatuto cataln
, de las sentencias analizadas parecen deducirse tres tipos de derechos: derechos que hacen referencia a derechos constitucionales; derechos que se proclaman en relacin con las
instituciones autonmicas de autogobierno y aquellos otros que puedan derivarse del ejercicio de competencias propias de la Comunidad Autnoma. No obstante, a pesar de ser
el anterior el criterio que va a utilizar el Tribunal cuando se refiera a la naturaleza jurdica
de estos derechos, es una regla poco til a la hora de responder al interrogante planteado
en el ttulo de este epgrafe: muchos de los derechos estatutarios que van referidos al mbito de las instituciones y/o vinculados a las competencias autonmicas se presentan, a su
26 CASTELL ANDREU, J. M, El reconocimiento y garanta de los derechos y libertades en los Estados
compuestos. Una visin comparada, en APARICIO, M. A. (Ed.) y CASTELL ANDREU, J. M y EXPSITO, E. (Coords.), Derechos y libertades en los Estados compuestos, Atelier, Barcelona, 2005, pg. 13.
27 As CANOSA USERA, R., La declaracin de Derechos en los nuevos Estatutos de Autonoma, pgs. 88,
103-104 y 114.
28 Tambin TUR AUSINA, R. y LVAREZ CONDE, E., Las consecuencias jurdicas de la Sentencia 31/2010..., ob.
cit., pg. 181.
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vez, emparentados con derechos constitucionales o como concreciones de algunos de sus

contenidos.
La cuestin que se plantea, entonces, es determinar si es admisible que los Estatutos
proclamen derechos que nada tengan que ver con los derechos constitucionales. Y, en
efecto, el Tribunal ha aceptado que en la norma estatutaria puedan proclamarse nuevos
derechos (principios o directrices) en mbitos distintos a los que hacen referencia los derechos constitucionales29. No ha facilitado, sin embargo, ninguna ulterior concrecin que
pudiera resultar til a los efectos de determinar en qu casos sera legtimo, en el bien entendido que stos nuevos derechos se situaran en el mbito material definido por las
competencias de la Comunidad y respetaran los derechos constitucionales y los derivados
de los Tratados y normas internacionales de obligado cumplimiento para el Estado espaol.
Una de las posibilidades que se apuntan en el recurso de inconstitucionalidad que
resuelve la STC 247/2007 es la utilizacin del art. 10.2 de la CE para la incorporacin de
nuevos derechos que se proclaman en el orden internacional a travs de su plasmacin
estatutaria. El Tribunal es tajante en afirmar que el mandato del art. 10.2 CE se refiere a los derechos constitucionales. Y, concretamente, por lo que respecta al cuestionado
derecho al agua, el Tribunal considera que los textos internacionales a que se refieren
tanto la parte actora como la representacin de las Cortes valencianas no pueden entenderse comprendidos entre los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias ratificados por Espaa, a que nos remite el art. 10.2 CE. En efecto, aun admitiendo que podamos estar ante un derecho emergente de tercera generacin, es claro que
en el momento actual su incipiente gestacin se refleja en instrumentos internacionales
que no requieren de manifestacin expresa de la voluntad de los Estados, por lo que no
puede hablarse de la asuncin de compromisos concretos al respecto por parte de Espaa
(FJ 20 in fine).
En esta especfica cuestin que plantea el interrogante con el que se ha titulado este
concreto apartado es perfectamente asumible la ambigua posicin del Tribunal al respecto. Un examen de las disposiciones que integran los ttulos estatutarios en los que se
acogen derechos avala la dificultad de encontrar nuevos derechos30. En realidad, la
originalidad de los Estatutos de Autonoma queda reducida a la incorporacin de derechos que se formulaban como tales en la jurisprudencia constitucional o en la concrecin de algunos derechos constitucionales actualizando, de esta forma su contenido
o, en definitiva, en la elevacin del rango de derechos que ya existan en el ordenamiento interno que aparecan en desarrollos normativos de preceptos constitucionales por
parte del legislador estatal o autonmicos. Incluso, se advierte, en algunas ocasiones, la
intencin del estatuyente de recibir en el Estatuto derechos que aparecen en documentos o normas internacionales que el Estado ya est obligado a respetar, en especial, la
29 El derecho al agua que proclama el impugnado art. 17 del Estatuto valenciano no enuncia ningn derecho ya regulado en la Constitucin: no se identifica con ninguno de ellos, por mucho que su contenido pueda tener agua conexin con la proteccin del medio ambiente del art. 45 de la CE (STC 247/2007, FJ 18).
30 Un pormenorizado estudio de los derechos contenidos en los nuevos Estatutos de Autonoma es realizado por EXPSITO, E., La regulacin de los derechos en los nuevos Estatutos de Autonoma, Revista de Estudios Autonmicos y Federales, n 5, 2007, pgs. 172 a 189.
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Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea31 a la que el Tratado de Lisboa

dota de rango de derecho originario.
Por otra parte, s parece claro que el Tribunal (STC 31/2010) admite la recepcin estatutaria de derechos en los que se concreten otros derechos constitucionales que no tengan la condicin de derechos fundamentales. A pesar de no ofrecer ulteriores concreciones se sobreentendera que se acepta que los Estatutos pudieran dar forma expresa de
derechos a muchos de los derechos sociales o de tercera y cuarta generacin que encierran los enunciados de los principios rectores del Captulo III del Ttulo I de la CE.
III. LA NATURALEZA DE LOS DERECHOS CONTENIDOS EN LOS

ESTATUTOS DE AUTONOMA: DERECHOS SUBJETIVOS,
EXPECTATIVAS O PRINCIPIOS QUE DEBEN REGIR LA
ACTUACIN DE LOS PODERES PBLICOS AUTONMICOS?
[B]ajo la misma categora derecho pueden comprenderse realidades normativas
muy distintas [] ya en la propia Constitucin bajo el trmino derecho se comprenden tanto verdaderos derechos subjetivos como clusulas de legitimacin para el desarrollo de determinadas opciones legislativas, si bien en ambos casos se trata siempre de
mandatos dirigidos al legislador, bien imponindole un hacer o una omisin que se erigen en objeto de una pretensin subjetiva exigible ante los Tribunales de justicia; bien
obligndole a la persecucin de un resultado sin prescribirle especficamente los medios
para alcanzarlo y sin hacer de esa obligacin el contenido de ningn derecho subjetivo,
que slo nacer, en su caso, de las normas dictadas para cumplir con ella. Normas, en definitiva, que prescriben fines sin imponer medios o, ms precisamente, que proveen a la
legitimacin de la ordenacin poltica de los medios pblicos al servicio de un fin determinado (STC 31/2010, FJ 16).
A la vista de esta declaracin, es del todo oportuno cuestionarse si son estos derechos
estatutarios verdaderos derechos subjetivos o, por el contrario estamos en presencia de
otro tipo de normas. El Tribunal, con carcter general, aceptaba en la STC
247/2007 que en estas cartas estatutarias pudieran contenerse derechos subjetivos dotados de eficacia jurdica directa en los mbitos concretos en los que la propia Constitucin abre tal posibilidad. Pero descendiendo a un plano ms concreto, la individualizacin de estos derechos subjetivos en las normas estatutarias viene cargada de matices.
Y es en este contexto en el que cobra plena operatividad la distincin que parece realizar
el Tribunal entre derechos estatutarios que reiteran o concretan derechos constitucionales, derechos institucionales y derechos competenciales pero no para identificar distintas categoras de derechos, sino para llegar a la conclusin de que los Estatutos slo
pueden dos tipos de derechos: los derechos subjetivos y derechos cuya inmediata virtualidad sera la de operar como mandatos a los poderes pblicos32.
31 Ibidem, pgs. 189-193.
32 As, CABELLOS, M. A., Drets i garanties jurisdiccionals en la sentncia sobre lEstatut dAutonomia de
Catalunya, Revista Catalana de Dret Pblic. Especial Sentncia sobre lEstatut, julio 2010. Por el momento, est
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De esta manera, los derechos subjetivos, para el Tribunal, aparecen claramente en

tres supuestos. El primero, cuando la previsin estatutaria incide en los derechos fundamentales en sentido estricto en una directa alusin al art, 23 de la CE (STC
247/2007, FJ 15.a). Pero tambin en los casos en los que el Estatuto de Autonoma concreta otras prescripciones o derechos constitucionales que no tengan la condicin de derechos fundamentales. Y, por ltimo, tambin en los supuestos en que estos derechos estatutarios se proyecten en el mbito de las instituciones (conexin directa del art. 147.2
con el art. 152.1 CE). En relacin con este ltimo grupo de derechos, el Tribunal entiende que son los Estatutos, precisamente, la concreta fuente constitucionalmente
prevista para dotar de sentido y alcance material a la institucin de que se trate con la
orientacin que cada uno de ellos considere adecuada dentro del marco de la Constitucin. De este modo, dichas regulaciones estatutarias, llamadas constitucionalmente a producir una vinculacin directa de los poderes pblicos de la Comunidad, pueden generar
tambin verdaderos derechos subjetivos la cursiva es ma (FJ 15.b).
Pero, por el contrario, no se llega a iguales conclusiones cuando se refiere a las disposiciones estatutarias que acogen derechos que aparecen vinculados slo a las competencias. stos contenidos, segn el Tribunal, requieren de la colaboracin del legislador
autonmico, de tal manera que las prescripciones estatutarias relativas a este ltimo mbito, cualquiera que sea el modo literal en que se enuncien, han de entenderse [] como mandatos,
orientaciones u objetivos, dirigidos a los poderes pblicos autonmicos para el ejercicio de competencias que el Estatuto atribuya la cursiva es ma (STC 247/2007, FJ 15.c). Llegados a
este punto, el Tribunal recuerda que el art. 147.2 de la CE habilita al Estatuto de Autonoma para atribuir competencias a las Comunidades Autnomas y, en esta operacin
la norma institucional bsica puede imponer a los poderes pblicos autonmicos de
modo directo, criterios o directrices para su ejercicio o que lo hagan, de modo indirecto,
mediante la formalizacin de enunciados o declaraciones de derechos a favor de los particulares. Se trata, en ambos supuestos, de mandatos al legislador y restantes poderes pblicos autonmicos, imponindoles prescripciones que son vinculantes para los mismos con independencia de la veste de que se revistan. En todo caso, lo relevante es que
dichos mandatos debern estar conectados con una materia atribuida como competencia
por el Estatuto y que, aunque vinculen efectivamente a los poderes pblicos de la Comunidad Autnoma, necesitarn para adquirir plena eficacia del ejercicio por el legislador autonmico de la competencia normativa que le es propia, de manera que el principio o
derecho enunciado carecer de justiciabilidad directa hasta que se concrete, efectivamente, su rgimen
jurdico, pues slo entonces se configurarn los consiguientes derechos subjetivos de los ciudadanos, al
integrarse por dicho legislador las prescripciones constitucionales que han de ser necesariamente salvaguardadas (arts. 81.1 y 149.1 CE)33 la cursiva es ma (FJ 15.c de
la STC 247/2007).
disponible en la direccin electrnica: http://www10.gencat.net/eapc_revistadret/recursos_interes/especial%20estatut/documents%20especial%20estatut/document.2010-07-15.7236299341/ca)
33 Argumentacin de la que el magistrado V. CONDE discrepa en el voto particular que redacta a las SSTC
247/2007 y 31/2010. Igualmente, para G. FERNNDEZ FARRERES resulta manifiestamente injustificada y arbitraria, Hacia una nueva doctrina constitucional del Estado Autonmico? Comentario a la STC 247/2007, de 12 de
diciembre, sobre el Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana, Civitas, Madrid, 2008, pg. 120.
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No le falta razn al Tribunal Constitucional al sealar que cuando el Estatuto se refiere a derechos no siempre se ajusta a lo que entendemos como tales, sino que puede comprender realidades normativas muy distintas, en especial, mandatos a los poderes pblicos (STC 31/2010, FJ 16), aunque tambin la formulacin de mximos o de
simples aspiraciones de carcter principial que, en cierto modo, empaan el significado
y la finalidad de los contenidos de estas declaraciones estatutarias de derechos34, con el
consiguiente riesgo de su banalizacin35. Y no puede negarse que estas disposiciones
abundan en el Ttulo I del Estatuto cataln (STC 31/2010, FJ 16), as como en otras normas estatutarias36.
Sin embargo, an teniendo presente dicha consideracin deberamos diferenciar entre este tipo de normas con una formulacin ms cercana a un principio, de aquellas otras
que encierran una remisin al legislador. Las primeras son las que podramos identificar
como derechos en blanco (i) y los segundos como derechos de configuracin legal (ii).
En el primer grupo (i) podemos ubicar aquellos enunciados que a pesar de aparecer
formulados como no puede identificarse en ellos ningn elemento propio de un derecho,
ni siquiera un contenido cierto por lo que se hace complicado, en muchas ocasiones, visualizar su virtualidad de vincular a los poderes pblicos a un contenido que ni siquiera
el estatuyente es capaz de concretar37. Habr de ser la ley la que, con un alto grado de
creatividad y un amplsimo margen de discrecionalidad, convierta ese espejismo estatutario38 en un autntico derecho.
34 As LVAREZ CONDE, E., Reforma constitucional y reformas estatutarias, Iustel, Madrid, 2007, pg. 367.
35 CASTELL ANDREU, J. M., La incorporacin de Cartas de derechos y deberes en los Estatutos de Autonoma de las Comunidades Autnomas, en Le fonte del diritto, oggi. Giornate di studio in onore di Alessandro Pizzorusso (Pisa, 3-4 marzo 2005), Edizione Plus, Pisa, 2006, pg. 357.
36 A modo de ejemplo puede citarse el caso de dos preceptos que aparecen en los Ttulos relativos a los derechos en los Estatutos valenciano y balear. En el primero, se inserta una norma referida sector agrario valenciano para reconocerle su importante labor en la actividad productiva, en el mantenimiento del paisaje, del territorio, del medio ambiente, de la cultura, de las tradiciones y costumbres ms definitorias de la identidad
valenciana y as justificar el mandato a la Generalitat valenciana de adoptar medidas que garanticen los derechos de este sector, su desarrollo y proteccin, as como de los agricultores y ganaderos (art. 18). Y en el caso balear, el reconocimiento lo es a la actividad turstica como elemento econmico estratgico de las Illes (art. 24).
Tambin pueden traerse a colacin los arts. 17 y 19 de los Estatutos valenciano y aragons, respectivamente, con
la proclamacin del derecho al agua; los derechos que se proclaman en el mbito de las nuevas tecnologas en
los Estatutos andaluz (art. 34), valenciano (art. 19.2) y el proyecto de Estatuto de Castilla-La Mancha (art.
12.1.h) o, por ltimo, del derecho a la solidaridad que acogen, con diversas formulaciones, los arts. 15 del Estatuto valenciano; 24 del Estatuto cataln; 21 del Estatuto balear y 18 del proyecto de Castilla-La Mancha.
37 As ocurre con la formulacin en algunos Estatutos con la proclamacin genrica del derecho a vivir
con dignidad, seguridad y autonoma, libres de explotacin, de malos tratos, al libre desarrollo de su personalidad y a la capacidad personal que, algunos Estatutos reconocen a todas las personas: en especial, arts. 15 del
Estatuto cataln y 12 del aragons. El Estatuto cataln proclama, adems, alguno de ellos como derechos especficos de determinados colectivos: mujeres, menores, discapacitados, etc.
38 Se utiliza la expresin de P. BIGLINO cuando se refiere a la tabla de derechos contenida en el Estatuto
cataln cuyas definiciones, en muchas ocasiones no se corresponden con lo previsto, con ms detalle, en el resto de articulado. En opinin de esta autora, lo que aparece calificados como derechos en realidad se corresponden a principios cuya eficacia jurdica depende de la legislacin posterior o, todava ms, enunciados que,
por desgracia, ni siquiera la ley puede asegurar, al menos a corto plazo. Ver Los espejismos de la tabla de derechos, en Derechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua, cit., pgs. 49 y 50. Trmino del que, adems, se han hecho eco L. AGUIAR DE LUQUE, A. GMEZ MONTORO y J. J. SOLOZBAL ECHA-
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Sin embargo, por lo que se refiere al segundo grupo de derechos sealado (ii), debe
reconocerse que, a diferencia de los anteriores, su formulacin estatuaria se acompaa de
un mnimo contenido remitindose, en todo lo dems, a lo que pueda disponer una ley
de desarrollo. Es cierto, como recuerda el Tribunal, que su plena eficacia requerir del legislador autonmico del ejercicio de las competencias normativas que les son propias
pues slo entonces se configurarn los consiguientes derechos subjetivos de los ciudadanos (FJ 15 c de la STC 247/2007).La alusin a la ley no debiera implicar la negacin
de la condicin de derecho a las prescripciones contenidas en sus enunciados39. Aceptar
tal consecuencia implicara reconocer que la existencia de un derecho se somete a su capacidad para ser alegados o no directamente ante una instancia jurisdiccional40. Y no sera
ocioso recordar que muchos de los derechos proclamados en la Constitucin incorporan
esa remisin al legislador sin que, por esta razn, se hayan visto menguados en su valor ni
consideracin como tales derechos constitucionales generando una eficacia directa por s
mismos y sin esperar a la intermediacin legislativa que requera su plena operatividad41.
Incluso, el hecho de que el estatuyente haya acogido buena parte de estos derechos con
una explcita remisin a la ley, lejos de ser una connotacin censurable constituyen un
elemento positivo en la medida que permiten al futuro legislador ir adaptando el contenido y las condiciones de ejercicio de tales derechos al momento poltico, econmico,
cultural o social en el que hayan de actuarse, garantizndose, de esta manera, en su propia formulacin el principio democrtico.
4. EL DESENLACE. DE LA ORIGINALIDAD DEL ESTATUYENTE A LA

CREATIVIDAD DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: LA
DESACTIVACIN NORMATIVA DE LAS CARTAS ESTATUTARIAS
DE DERECHOS
Asistimos a un proceso de lgicas confrontadas en el que la aparente originalidad del
estatuyente es respondida por una desmesurada labor creativa por parte de un Tribunal
Constitucional que ha exagerado su papel de intrprete supremo de la Constitucin42,
hasta el punto de arrogarse la condicin de poder constituyente prorrogado o sobrevenido43. As se demuestra por el hecho de acabar admitiendo la licitud constitucional de
VARRA en la encuesta sobre Derechos Fundamentales. Estatutos de Autonoma y Derecho que aparece publicada en Teora y Realidad Constitucional, n 20, 2007, pgs. 31 a 40.
39 T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI explica la capacidad de generar eficacia inmediata de estos derechos
estatutarios en El rgimen jurdico de los derechos sociales estatutarios. Reflexiones tras la STC 247/2007, de
12 de diciembre, Revista General de Derecho Constitucional, n 5, 2008, pgs. 23-26.
40 As tambin CMARA, G., Los derechos sociales estatutarios no han sido tomados en serio..., ob. cit.,
pg. 287.
41 As SOLOZBAL ECHAVARRA, J. J., Igualdad y Estado Autonmico, Anuario de la Facultad de Derecho
de la Universidad Autnoma de Madrid, n 13, 2009, pg. 176.
42 Sobre este aspecto se centra especialmente el voto particular del magistrado J. RODRGUEZ-ZAPATA a las
SSTC 247/2007 y 31/2010. Igualmente este exceso interpretativo de Tribunal es censurado en los votos particulares emitidos por los magistrados V. CONDE, J. DELGADO y R. RODRGUEZ ARRIBAS a la STC 31/2010.
43 FJ 57 de la STC 31/2010. sta es una afirmacin que literalmente el Tribunal Constitucional realiza,
a propsito de enjuiciar la definicin de las categoras de competencias en el Estatuto cataln, pero que subyace
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estas declaraciones estatutarias de derechos al tiempo que se rechaza, en esencial, su valor como tales derechos. Esta argumentacin que, de entrada, puede ser calificada de simple y, en cierto modo, incoherente, responde, en el fondo, a una alambicado propsito:
negar la virtualidad de un Estatuto para crear o proclamar nuevos derechos al margen de
lo establecido en la Constitucin interpretada de conformidad con lo dispuesto en su
art. 10.2, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y el legislador estatal o autonmico, en virtud de la distribucin de competencias. Es decir, la aceptacin de estas
cartas de derechos slo puede realizarse si se entiende que las mismas no proclaman nuevos derechos al margen de la Constitucin. Se abjura, de esta manera, de la tesis de que
el Estatuto de Autonoma pudiera suplir o complementar la Constitucin en este concreto mbito44. Por tanto, todo aquello que no tiene conexin con los derechos constitucionales, a pesar de que el estatuyente los identifique como derechos, son desactivados como tales y convertidos en meros principios de actuacin o directrices de los
poderes pblicos autonmicos. Y si stos no son considerados derechos no puede entenderse vulnerada ni la literalidad de la Constitucin ni la funcin que la misma otorga
y el Tribunal as lo considera a los Estatutos de Autonoma.
Este modo de proceder del Tribunal Constitucional recuerda mucho, salvando todas
las distancias y diferencias, al que su homnimo italiano utiliz en las sentencias 372,
378 y 379, de 29 de noviembre de 2004, dictadas cuando se estaba llevando a cabo el
proceso de elaboracin de los nuevos Estatutos de las Regiones ordinarias que exiga el revisado artculo 123 de la Constitucin italiana tras las reformas de los aos 1999 y
200145. Bajo la apariencia de principios y objetivos de actuacin regional, los nuevos Estatutos regionales incluyeron normas de las que podan deducirse derechos46. Todas
ellas fueron declaradas por la Corte Constitucional desprovistas de cualquier valor normativo. De esta manera, entenda la Corte italiana, que en los enunciados examinados,
a pesar de formar parte de un acto-fuente, no puede serle reconocida ninguna eficacia
jurdica, debindose colocar en un plano de las convicciones que expresan las diferentes
sensibilidades polticas presentes en la comunidad regional en el momento de la aprobacin del Estatuto. Ni siquiera el contenido de estas disposiciones en las que se proclamaban estos objetivos y mandatos de la Regin podan ser asimiladas a las denomien todo el pronunciamiento contenido en la citada sentencia: En su condicin de intrprete supremo de la
Constitucin, el Tribunal Constitucional es el nico competente para la definicin autntica e indiscutible
de las categoras y principios constitucionales. Ninguna norma infraconstitucional, justamente por serlo, puede hacer
las veces de poder constituyente prorrogado o sobrevenido, formalizando uno entre los varios sentidos que pueda admitir una
categora constitucional. Ese cometido es privativo del Tribunal Constitucional. Y lo es, adems, en todo tiempo, por un principio elemental de defensa y garanta de la Constitucin: el que la asegura frente a la infraccin y, en defecto de reforma expresa, permite la acomodacin de su sentido a las circunstancias del tiempo histrico (el resaltado es mo).
44 CANOSA USERA, R., La declaracin de derechos en los nuevos Estatutos de Autonoma, Teora y Realidad Constitucional, n 20, 2007, pgs. 86-88 y 114.
45 Ver los estudios comparados que realizan ANGUITA SUSI, A., Naturaleza y alcance de las declaraciones
estatutarias de derechos en Espaa e Italia, Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 80, 2007, pgs. 199220 y Rosado, C., Los derechos en los Estatutos de Autonoma: una visin comparada de la jurisprudencia
constitucional espaola e italiana, Revista General de Derecho Pblico Comparado, 3, 2008, pgs. 1-20.
46 Para un anlisis, en castellano, ms pormenorizado de las disposiciones estatutarias as como de la problemtica que en torno a las mismas se gener, me remito al trabajo de ROSSI, E., Derechos de libertad y Estatutos regionales. La situacin italiana en APARICIO, M. A. (Ed.) y CASTELL, J. M. y EXPSITO, E. (Coords.),
Derechos y Libertades en los Estados compuestos, Atelier, Barcelona, 2005, en especial vid. pgs. 212 a 218.
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nadas normas programticas de la Constitucin, a las cuales, por su valor de principio le

han sido reconocidas generalmente no slo un valor programtico en relacin con la futura disciplina legislativa, sino sobre todo una funcin de integracin y de interpretacin
de las normas vigentes. Lejos de reconocerles tal naturaleza, la Corte Constitucional las
devala al considerar que no son ni prescriptivas ni vinculantes sino que quedan relegadas a cumplir una funcin de naturaleza cultural o incluso poltica, pero ciertamente no
normativa47. Se evit la declaracin de inconstitucionalidad de estas disposiciones no reconocindoles un valor normativo. Desprovistas de eficacia jurdica no podan resultar lesivas ni a la Constitucin ni a las competencias del Estado.
Al Tribunal Constitucional no le ha hecho falta despojar de fuerza normativa a estas
disposiciones48. En el Estado Autonmico espaol, a diferencia del sistema regional
italiano, los Estatutos de Autonoma deben contener las competencias de las Comunidades Autnomas y la formulacin de las mismas es lo que permite salvar la normatividad de estos preceptos: no cabe hacer referencia a derechos que no tengan conexin con el
mbito de las competencias que estatutariamente se asumen. Pero, an teniendo esta vinculacin, los derechos sern aceptados como contenido estatutario siempre y cuando se
entiendan slo como normas que determinan el ejercicio de esas competencias rechazndose, por tanto, su vertiente subjetiva.
Ahora bien, para llegar a esta consideracin no puede afirmarse que el Tribunal no
se haya mostrado un tanto errtico y, en ocasiones, algo enredado en sus razonamientos.
Por una parte, se considera que el Estatuto no es una norma idnea para regular derechos fundamentales y/o constitucionales, pero se admiten que otros derechos puedan formar parte del contenido estatutario siempre y cuando tengan conexin con el contenido necesario y mnimo que exige la Constitucin a esta norma institucional bsica, es
especial, las competencias. Y por la otra, aceptada la proclamacin de derechos cuando stos vayan referidos o proyectados en los mbitos materiales de competencia autonmica,
el Tribunal Constitucional considera, sin detenerse ni siquiera en la estructura normativa del precepto, que a pesar del nomen, stos no son autnticos derechos, sino que operan
como simples mandatos de la actuacin de los poderes pblicos autonmicos en el ejercicio de sus competencias. Sorprendentemente, el argumento que avala la legitimidad
constitucional de estos derechos es el mismo que el que, a su vez, permite defenestrarlos
a una condicin de meros principios49. Condicin que recuerda mucho al estatuto constitucional de los derechos contenidos en el Captulo III del Ttulo I de la CE.
47 FJ 2 de la sentencia 372/2004 Estatuto de la Toscana; FJ 5 de la sentencia 378/2004 Estatuto de
Umbria y FJ 2 de la sentencia 379/2004 Estatuto de Emilia-Romaa. Para un anlisis ms pormenorizado
de esta jurisprudencia de la Corte Constitucional italiana me remito al trabajo de A. DATENA, I nuovi statuti
regionali e i loro contenuti programmatici, Le Regioni, n 3-4, 2007, pgs. 399-420 (su traduccin en castellano fue publicada en la Revista General de Derecho Constitucional, n 9, 2007, pgs. 1-15 con el ttulo Entre
retrica y normatividad: a propsito de las disposiciones programticas contenidas en los Estatutos de las Regiones italianas).
48 R. CANOSA vaticin que esta solucin de la Corte italiana no era posible en Espaa porque los Estatutos
de Autonoma disponan expresamente la vinculacin de los poderes pblicos autonmicos a las disposiciones
estatutarias que acogan derechos. En La declaracin de derechos en los nuevos Estatutos de Autonoma, cit.,
pg. 80.
49 Quizs tenga razn J. L. CASCAJO CASTRO cuando afirma que el Tribunal no puede por menos de reconocer las normas estatutarias que contienen derechos y principios, aunque para ello se vea forzado a devaluar
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Todo lo anterior me suscita dos consideraciones de distinto alcance. La primera de

ellas adquiere una relevancia en un plano ms abstracto y es que el Tribunal, como ya he
sealado, pone un especial empeo en consolidar una concepcin estancada de los Estatutos de Autonoma en tanto que normas exclusivamente objetivas definidoras de las instituciones y las competencias. Esta obstinacin le lleva a negar cualquier signo de evidencia evolutiva en la naturaleza objetiva de estas normas, pretendiendo alejar de ellas la
sombra constitucional que se trataba de proyectar con la inclusin de estas cartas de derechos.
Nuevamente vuelve a emerger con fuerza el papel del Tribunal Constitucional de actor decisor de un proceso evolutivo que se ha movido y se mueve en un marco constitucional insuficiente y ambiguo. Este rol, en parte provocado y en parte arrogado, si bien ha
estado hartamente justificado en las primeras dcadas de vigencia de la Constitucin, en
la actualidad se concibe como excesivo, ms cuando el Tribunal no resuelve el conflicto
planteado, slo lo desva y neutraliza distinguiendo de este modo, entre la validez y
eficacia de las normas enjuiciadas50.
Conectada a esta ltima consideracin, la segunda y, a mi juicio, mucho ms significativa por las consecuencias que puede conllevar en futuros pronunciamientos, es la de
utilizar una nueva tcnica de interpretacin conforme de los preceptos estatutarios para
evitar su declaracin de inconstitucionalidad: la sentencia interpretativa de desactivacin. Por
una parte, se admiten que integren la norma estatutaria como uno de sus contenidos posibles, pero, por la otra, no se conciben, en la mayora de los casos, como verdaderos derechos. Es verdad que pueden seguir operando en el plano normativo que deriva del rango de la norma estatutaria y deben ser, por tanto, aplicados para enjuiciar la actuacin
de los poderes pblicos autonmicos, pero lo harn con el valor y la eficacia de los
principios rectores de la actuacin de los poderes pblicos cuya actuacin ser determinante para la individuacin de verdaderos derechos en el ordenamiento autonmico.
Llegados a este desenlace se cierra el crculo argumentativo del Tribunal: el reconocimiento de derechos en el mbito autonmico no corresponde al Estatuto en tanto
que norma institucional bsica. Slo es posible en un plano infraestatutario o legal:
ser el legislador autonmico quien, en el ejercicio de sus competencias, convertir los
mandatos estatutarios en verdaderos derechos subjetivos. Lo que sucede es que, en el
reparto de competencias no encontramos mbitos materiales en los que el Estado no pueda intervenir, en ltima instancia, con ttulos transversales u horizontales. Siendo as,
cualquier actuacin normativa del legislador autonmico estar afectada por una u otra
norma estatal de carcter sectorial que incida o en el haz de facultades de este derecho, o
en todo o parte de su rgimen de ejercicio o los sujetos obligados por el mismo. Unido a
su contenido y atenuar su fuerza. Interpretacin que, en opinin de este autor, es de puro compromiso advirtindose, por ello, que es una medida abierta an a un cambio, porque las soluciones de compromiso son
siempre susceptibles de evolucin, cuando se alteran los equilibrios en juego. En Los derechos sociales, hoy,
Revista catalana de Dret Pblic, n 38, 2009, pg. 25.
50 En un sentido similar, SOLOZBAL ECHAVARRA, J. J., Igualdad y Estado Autonmico, cit., pg. 172.
Este afn de suplir la Constitucin por parte del Tribunal Constitucional es criticado por J. TAJADURA siguiendo la doctrina de P. de Vega en El Tribunal Constitucional y las reformas estatutarias: a propsito de
la Sentencia 247/2007 sobre el Estatuto de Autonoma de la Comunidad valenciana, en GARCA ROCA, J. y
ALBERT, E. (Coords.), Treinta aos de Constitucin, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, pgs. 229 y 230.
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la consideracin de que la tutela jurisdiccional de estos derechos es, tambin competencia estatal como as ha declarado el Tribunal en la STC 31/2010, queda muy claro el
discreto significado y el escaso valor, en el plano normativo, de estas declaraciones estatutarias de derechos.
La doctrina contenida en las sentencias analizadas encierran otra de no poca trascendencia: los derechos, sean o no fundamentales, son una cuestin estatal. El Estado no
puede dejar de involucrarse bien porque la Constitucin le atribuye una serie de competencias que, en la prctica, hacen muy improbable la exclusiva implicacin del legislador autonmico excluyendo al estatal, bien porque, desde la perspectiva internacional, es el nico sujeto capaz de otorgar el consentimiento para que determinados
derechos que puedan aparecer en el contexto internacional puedan ser recibidos en el orden interno.
En un momento como el actual en el que parece bastante improbable llevar a cabo
una reforma constitucional del Ttulo VIII, los intentos de las Comunidades Autnomas
en dar un salto cualitativo en el proceso de consolidacin del modelo territorial de Estado ha sido ciertamente neutralizados por un Tribunal Constitucional que no ha podido
hacer ms que llegar a una forzosa y forzada solucin de consenso que pueda proyectarse
en todos y cada uno de los nuevos Estatutos de Autonoma a pesar de la heterogeneidad
que caracteriza el contenido de estas declaraciones de derechos.
***
TITLE: Bill of rigths? in the Estatutos de autonomia. An analysis according to the Constitutional Court Judgments 247/2007 and 31/2010.
ABSTRACT: The resolution of the constitutional challenges of the Estatutos de Autonoma of Valencia and Catalonia
seems to have settled the debate over the existence of bill of rights in such laws. Constitutional Court judgments 247/2007
and 31/2010, and the most recent December 16th, admit that the Estatutos de Autonoma may contain rights. But the careful reading of the legal basis of the judgments raises yet another important issue from a constitutional perspective: which
is the value of these rights? By treating this topic we are addressing to different but complementary questions. The first one
refers to the contents of this part of the Estatuto. For the Court these statutory rights are not fundamental rights, which can
only be declared in the Constitution. And these are rights that also must be connected to the sphere of competence of the Comunidad Autnoma and can only link the autonomous government. The second one, focuses on the true nature of these rights.
The Court, while recognizing the existence of subjective rights in the Constitution, denied that status to rights that appear
linked only to the competences, setting them up as mere guidelines for the performance of the autonomous government. In this
case, the existence of the right, depends on the activity of the regional legislator. The conclusion is that, contrary to the Estatuto de Autonoma intention, the Court recognized for the effectiveness of a guiding principle to make the most of the rights
that comprise the mere government mandates. The analysis of the judgments was found that the constitutionality of this new
content is accompanied by a counterpart, its deactivation as rules of law.
RESUMEN: La resolucin de los recursos de inconstitucionalidad contra los Estatutos de la Comunidad Valenciana y
de Catalua parece haber zanjado el debate sobre licitud de las declaraciones estatutarias de Derechos a la luz de la Constitucin. Las sentencias 247/2007 y 31/2010 y la ms reciente de 16 de diciembre admiten que los Estatutos de Autonoma puedan contener derechos. La detenida lectura de los fundamentos jurdicos de las citadas sentencias plantea, sin embargo, otro tema de gran importancia desde la perspectiva constitucional: tienen algn valor estas cartas estatutarias de
derechos? A este interrogante se da respuesta abordando dos cuestiones distintas aunque complementarias. La primera de ellas
hace referencia al contenido de esta parte de la norma estatutaria. Para el Tribunal estos derechos estatutarios no son derechos fundamentales, los cuales slo pueden ser proclamados en la Constitucin. Y son derechos que, adems, deben estar conectados al mbito competencial de la Comunidad Autnoma y solo pueden vincular a los poderes pblicos autonmicos. La
segunda se centra en la verdadera naturaleza de estos derechos estatutarios. El Tribunal, a pesar de reconocer la existencia
de derechos subjetivos en los Estatutos, niega tal condicin a los derechos estatutarios que aparezcan vinculados solo a las com-
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petencias configurndolos como meros mandatos de la actuacin de los poderes pblicos autonmicos. La existencia del derecho, en este supuesto, depender de la actuacin del legislador autonmico. La conclusin es que, contrariamente a lo querido por el legislador estatutario, el Tribunal les reconoce la eficacia de un principio rector al convertir la mayora de los derechos que las integran en meros mandatos a los poderes pblicos. El anlisis de las citadas sentencias ha constatado que la
licitud constitucional de este nuevo contenido estatutario viene acompaada de una contrapartida: su desactivacin normativa.
KEY WORDS: Bill of rights in the Estatutos de Autonoma. Constitutional content of the Statute of Autonomy. Autonomic rights. Mandates the autonomic legislator. Deactivation rules.
PALABRAS CLAVE: Declaraciones estatutarias de derechos, Contenido constitucional del Estatuto de Autonoma. Dderechos estatutario. Mandatos al legislador autonmico. Desactivacin normativa.

Estatuto de Cataluña - Rev. Teoria y Relidad Consttucional

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NDICE

ENCUESTA: La STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua

TEORA Y REALIDAD CONSTITUCIONAL

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA

Consejo Asesor y Evaluador

Consejo Asesor y Evaluador

1.o semestre 2011

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIN A DISTANCIA

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin previa

ENCUESTA: La STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua

Jorge DE ESTEBAN ALONSO. De Constitucin normativa a nominal ..........................

Gregorio CMARA VILLAR. Reformas estatutarias y consejos de justicia autonmicos a

Juan Fernando LPEZ AGUILAR. La sentencia ms larga. Repercusiones de la STC

Enric FOSSAS ESPADALER. El Estatuto tras la sentencia ...........................................

Enrique ALVAREZ CONDE-ROSARIO TUR ASUSINA. El Estatuto de Catalua a

Javier TAJADURA TEJADA. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el

Enriqueta EXPSITO GMEZ. Declaraciones estatutarias de derechos? Un anlisis a la

Maribel GONZLEZ PASCUAL. La posicin de los Estatutos de Autonoma en el sistema

Jorge DE ESTEBAN ALONSO. From normative Constitution to nominal Constitution .....

Juan FERNANDO LPEZ AGUILAR. The Ruling......................................................

Enric FOSSAS ESPADALER. The Statute after the Decision .........................................

Enrique LVAREZ CONDE-Rosario TUR ASUSINA. The Statute of Catalonia through

Ignacio TORRES MURO-Ignacio LVAREZ RODRGUEZ. The Judiciary in Catalonia

Miguel AGUDO ZAMORA. The effective constitutionality of the regulation of statutory

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LA NACIN EN LOS PREAMBULOS DE LAS LEGES

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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SCAR ALZAGA VILLAAMIL

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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LA NACIN EN LOS PREMBULOS DE LAS LEGES SUPERIORES...

II. EL GNERO LITERARIO-JURDICO DE LOS PREMBULOS

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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SCAR ALZAGA VILLAAMIL

II.1. EL PRONUNCIAMIENTO CAPITAL DE TODO PREMBULO.

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

02 12/05/2011 7:15 Pgina 135

LA NACIN EN LOS PREMBULOS DE LAS LEGES SUPERIORES...

II.2. LAS MANIFESTACIONES COMPLEMENTARIAS.

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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SCAR ALZAGA VILLAAMIL

II.3. HITOS DEL DERECHO COMPARADO.

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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LA NACIN EN LOS PREMBULOS DE LAS LEGES SUPERIORES...

ca por entero lo que se dispone: el poder constituyente originario, titular de la soberana,

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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SCAR ALZAGA VILLAAMIL

gran logro revolucionario francs, de la diferenciacin entre poder constituyente y poderes

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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LA NACIN EN LOS PREMBULOS DE LAS LEGES SUPERIORES...

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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SCAR ALZAGA VILLAAMIL

III. EL PRONUNCIAMIENTO CAPITAL DE LOS PREMBULOS DE

UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 27, 2011, pp. 131-176.

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