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TITULAR DA FACULDADE DE DIREITO DA PUCSP

E PROFESSOR EMRITO DA MESMA UNlVERSIDAOE

REFINARIA DE PETRLEOSDE MANGUINHOS, por sua ilustre

advogada, Ora. rsula Peroni, acosta documentos instrutrios e
formula-nos a seguinte

CONSULTA

Em 26 de novembro de 2015 foi publicada a

Lei nO 7.116 a qual dispe sobre o parcelamento de dbitos
tributrios e no tributrios no mbito do estado do Rio de Janeiro,
determinando as diretrizes para o parcelamento de valores at R$
tO.OOO.OOO,OO e para valores acima de R$ 10.000.000,00.
No presente caso os contribuintes em
questo so optantes pelo procedimento de valores acima de R$
10.000.000,00, previsto no art. 60 da referida Lei..
Sem reduo de juros ou multa, a Lei
7.116/2015 prev que o parcelamento de valores acima de R$
10.000.000,00 pode ser requerido por grupo empresarial e que a
consolidao abranger todos os dbitos constitudos ou no em
nome do estabelecimento e ainda que o dbito dever ser pago em
parcelas mensais e sucessivas, sendo o valor de cada parcela
determinado em funo de percentuaJ da receita bruta do ms
anterior, no inferior a 2% dessa receita bruta, observado o valor
mnimo de 100.000 UFIR-RJpor parcela.
Prev,ademais, que o saldo devedor ser
atualizado anualmente pela UFIR-RJe ter o acrscimo de juros de
3% ao ano, bem como, que as hipteses de cancelamento

i1
li"'-'

---

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TITUlAR DA FACULDADE DE DIREITO DA PUCSP

E PROFESSOR EM~RITO DA MESMA UNIVERSIDADE

ocorrero em caso de: (i) inadimplncia de 3 parcelas consecutivas

ou 6 parcelas no consecutivas; (U) existnda de parcela no paga
por perodo maior que 90 dias; (iv) constatao, caracterizada por
lanamento de ofcio, de dbito correspondente a tributo abrangido
pela Lei e no consolidado, salvo se integralmente pago no prazo
de 30 dias a contar da cincia do lanamento ou deciso na esfera
administrativa; (v) pratica de qualquer procedimento tendente a
subtrair receita; (vi) deixar de apresentar as demonstraes
financeiras consolidadas, nada dispondo sobre hipteses de
indeferimento do requerimento de parcelamento.
A Lei 7.715 de 28 de dezembro de 2015
autorizou a prorrogao do parcelamento at o dia 28 de fevereiro
de 2016, prevendo ainda a possibilidade de nova prorrogao por
uma nica vez, at 30 dias. O Decreto 45.580}2016 prorrogou o
prazo at 29 de maro de 2016.
Assim, a Lei 7.116/2015 foi regulamentado
pelo Decreto 45.504 de 16 de dezembro de 2015 e pela Resoluo
Conjunta 199 de 23 de fevereiro de 2016, que estabelece normas
complementares ao Decreto. Ocorre que ambos, Decreto e
Resoluo, possuem clusulas ilegais e conflitantes, gerando
algumas dvidas, conforme abaixo disposto:
1. Nos termos do 11 do art. 6 da Lei 7.116/2015

que remete
ao 50 do art. 40 da mesma Lei, "o parcelamento considerase realzado com o pagamento da 10 parcela, sendo suspensa
a exigibilidade do dbito, nos termos do art. 151, lU do CTN..

A Lei traz em seu art. 10 70 meno confisso dos

dbitos quando do requerimento. O Decreto. 45.504/2016
determina que o requerimento do parcelamento importa (i)
em confisso irrevogvel e irretratvel dos dbitos indicados
pelo contribuinte; (ii) renncia a qualquer direito acerca de
principal ou acessrios; (iii) desistncia de medidas e
recursos administrativos ou judiciais; (iv) comprovao de
desistncia dos recursos administrativos ou medidas judiciais
com a renncia ao direito em que se funda a ao.
A Lei 7.116/2015 traz ainda em seu Art. 4, 40 que "o
cancelamento do parcelamento implica exigibilidade imediata
da totalidade do dbito confessado e ainda no pago e perda

11

l/'v

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das redues previstas nesta Lei, restabelecendo-se, em

relao ao montante no pago, os acrscimoslegais na forma
da legislao aplicvel, calculando-se o saldo remanescente
na forma do art. 168 do Decreto-Lei nOOS,de 15 de maro
de 1975." As hipteses de cancelamento esto contempladas
no art. 60, 80 da Lei.
Por sua vez, o 90 do art. 4 da Resoluo Conjunta
199/2016 prev que uma vez deferido o parcelamento o
contribuinte ser intimado a fazer o recolhimento da primeira
parcela no ms posterior cincia. Traz ainda em seu art. 40
6 que o requerimento passar por uma Comissoque se
manifestar pelo deferimento ou indeferimento do
parcelamento.
Desta forma, pergunta-se:
1.1. Considerando que o requerimento do parcelamento
importa em confisso irrevogvel e irretratvel, ocorrendo
a hiptese de indeferimento do parcelamento (sendo que
indeferimento mencionado apenas na Resoluo, Art.
40.), ser mantida a confisso irrevogvel e irretratvel
dos dbitos, com a imediata exigncia dos mesmos?
1.2. Pode ser exigida a totalidade dos dbitos parcelados
com o cancelamentoou indeferimento do parcelamento?

2. O art. 50 da Resoluo Conjunta 199/2016 prev que o

parcelamento dever proporcionar amortizao gradual da
dvida, com a consequenteextino dos correspondentes
crditos tributrios e no tributrios (caput), onde as
parcelassero fixadas de forma a:
i.

Atender ao disposto no caput do art. 5, por meio de

amortizao gradativa de saldo devedor, de forma
integral ou parcial a ser atualizada anualmente pela
UFIR-RJ,independentementeda incidncia dos juros de
3% ao ano, previsto no lOdo art. 60 da lei;

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ii.

Proporcionar previsibilidade mnima quanto a durao

do parcelamento para permitir o levantamento, aps a
quitao, de eventuais garantias apresentadas em
juzo;

iii.

O dbito consolidado ser pago em parcelas mensais e

sucessivas, sendo o valor de cada parcela
correspondente ao maior valor entre: (a) 2% do
faturamento bruto; (b) 100.000 UFIR, ou (c) valor
proposto pelo contribuinte, quando da apresentaodo
demonstrativo mensal da receita bruta (art. 40 do
art. 50)

O art. 50 da mesma ResoluoConjunta discorre ainda que a

frao de juros que eventualmente exceder o valor da
parcela, mensal destinada a amortizao do principal ser
integralmente acrescidaao saldo devedor.
O Decreto 45.504, respeitando as diretrizes da Lei 7.116,
silente quanto ao aqui exposto, fazendo aluso apenas aos
valores de cada parcela, que ser determinada em funo do
percentual da receita bruta do ms anterior, no inferior a
2%, observado o valor mnimo de 100.000 UFIR-RJ.
Assim sendo, pergunta-se:
2.1.
Pode a ResoluoConjunta 199/2016 inovar, ao
determinar que as parcelas devero ser fixadas de forma
a proporcionar previsibilidade mnima quanto a durao do
parcelamento, conforme previso do art. 50 101II?

3. Na contramo das hipteses de cancelamento institudas pela

Lei 7.116/2015, a Resoluo conjunta 199/2016 determina
em seu art. 6, II, combinado com o 10, que o
parcelamento ser cancelado na hiptese do contribuinte
deixar de apresentar mensalmente os comprovantes de
recolhimento dos valores devidos, declarados ou no,
relativos ao ICMS e FECP e Substituio Tributria com
vencimento no ms anterior.
Desta forma, pergunta-se:

---

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.... _-----------------.-

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....

3.1 Pode a ResoluoConjunta 199/2016, conforme exposto

no art. 60 10, impor a obrigatoriedade de recolhimento
mensal do ICMS corrente para a manuteno do
parcelamento, uma vez que tal hiptese de cancelamento do
parcelamento no consta na Lei 7.116/2015?
4. A Resoluo Conjunta cria em seu art. 20 a Comisso do

Controle de Parcelamento, com representantes da Secretaria

de Fazenda e da Procuradoria Geral do Estado. Referida
Comisso avaliar as hipteses de cancelamento de
parcelamento (art. 20 20) e opinar quanto ao deferimento
ou indeferimento dos requerimentos de parcelamento (art. 40
60). A instituio de Comisso no consta do texto legal
que instituiu o parcelamento tendo sido apenas instituda
com base na ResoluoConjunta.
A Resoluo prev ainda que o Secretrio de Fazenda e a
Procuradoria Geral do Estado emitir parecer final deferindo
ou indeferindo o requerimento de parcelamento (art. 4
8).
Desta forma, pergunta-se:
4.1.
Pode a Resoluo Conjunta 199/2016 criar uma
Comissode Controle de Parcelamentoe determinar a sua
competncia, a ponto desta ter a discricionariedade de
opinar pelo indeferimento do parcelamento?
4.2.
Pode a autoridade administrativa, neste caso, a
Comisso de Controle de Parcelamento, o Secretrio de ~
fazenda e ou o Procurador Gera! do Estado, nos termos do
artigo 4 da Resoluo Conjunta 199/2016 indeferir o
requerimento de parcelamento sob o argumento de que
os limites estabelecidos pela Lei, Decreto e Resoluo
Conjunta, quals sejam, 2 % da receita bruta do
contribuinte ou o valor de 100.000 UFIR-RJ, sero
insuficientes para amortizar o saldo devedor, considerando
que o mesmo dever ser atualizado anualmente pela
UFIR-RJe juros de 3% ao ano?

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4.3.
Tem o Secretrio de Fazenda e ou o Procurador
Geral do Estado a discricionariedade de indeferir o
requerimento de parcelamento do contribuinte baseados
em ditames que no estejam previstos em lei? Caso
afirmativo quais seriam essas hipteses?

s indagaes respondo nos termos que

seguem.

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PARECER

1. Pode-se conceituar o regulamento em

nosso Direito

como ato

geral,

normalmente

abstrato,

de

competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com

a

estrita

finalidade

uniformizadoras

de

expedir

disposies

opera cionais

necessrias execuo de lei cuja aplicao

demande atuao da Administrao Pblica. Trata-se, pois, de ato

estritamente

subordinado,

isto , meramente subalterno

e,

adernats, dependente de lei.

2. No to s a origem de cada qual, um

provindo do Legislativo e outro do Executivo, o que os aparta.
Outro ponto diferencial e que possui relevo mximo consiste em
que - conforme averbao precisa do Prof. O. A. Bandeira de Mello
- s a lei inova em carter inicial na ordem jurdica. Esta fonte
primria do Direito, ao passo que o regulamento fonte
secundria, inferior. 1 Cirne Lima, ao tempo da Constituio de
1 PrincIpias

Gerais de Direito Administrativo,

31ed., 2' tir., vol. I, Malheiros Editores, 2010, p. 373

vt.

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1946, cujo tratamento irrogado ao regulamento no era diferente

do atual, ensinara:
"No presente, porm, a significao do
regulamento

apagadssima
(...).
Inoperante contra legem ou sequer praeter
legem, o
regulamento administrativo
endereado, como vimos, generalidade
dos cidados nenhuma importncia como
direito material possui. Avulta nele,
certamente,
o
cometimento
tcnico.
Cumpre-lhe resolver o problema da
execuo da lei - problema tcnico-jurdico,
por excetnae". 2
Seabra

Fagundes,

cogitando

das

virtualidades normativas do regulamento, assinalou:

" certo que, como a lei, reveste o aspecto
de norma geral, abstrata e obrigatria. Mas
no acarreta, e aqui dela se distancia,
modificao ordem jurdica vigente. No
lhe cabe alterar situao jurdica anterior,
mas,
apenas,
pormenorizar
as
condies de modificao originria de
outro ato (a lei). Se o fizer, exorbitar,
significando uma invaso pelo Poder
Executivo da competncia legislativa do
Conresso". 3

3. O Texto Constitucional brasileiro, em seu

art. 5, lI, expressamente estatu i que: "Ningum ser obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei".
Note-se que o preceptivo

no diz "decreto",

"regulamento",

Principios de Direito Administrativo, S ed., fd. RT, 1982, p. 40

O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, S ed., Forense, 1979, p. 24, nota de
rodap 2 - os grifos so nossos.

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"portaria", "resoluo" ou quejandos. Exige lei para que o Poder

Pblicopossa impor obrigaes aos administrados.
Em estrita harmonia com o art. 50, II,
precitado, e travando um quadro cerrado dentro do qual se h de
circunscrever a Administrao, com todos os seus rgos e
auxiliares personatizados, o art. 84, IV, delimita, ento, o sentido
da competncia regulamentar do Chefe do Poder Executivo ao
estabelecer que ao Presidente da Repbllca compete "sancionar,
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execuo". Nisto se revela que a funo
reutamentar, no Brasil, cinge-se exclusivamente produo
destes atos normativos que sejam requeridos para "fiel execuo"
da lei. Ou seja: entre ns, ento, como se disse, no h lugar
seno para os regulamentos que a doutrina estrangeira designa
como "executivos".
De seu turno, o art. 37 estabeleceque:
"A Administrao Pblica direta e indireta, de

qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,

do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios da legalidade (...)"
etc.
Em suma: consagra-se, em nosso Direito
Constitucional, a aplicao plena, cabal, do chamado princpio da
legalidade, tomado em sua verdadeira e completa extenso. Em
consequncia,pode-se, com Pontesde Miranda, afirmar:
"Onde se estabelecem,
alteram
ou
extinguem direitos, no h regulamentos -

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10

h abuso do poder regulamentar, invaso

de competncia legislativa. O regulamento
no mais do que auxiliar das leis, auxiliar
que si pretender, no raro, o lugar delas,
mas sem que possa, com tal desenvoltura,
justificar-se e lograr que o elevem
categoria de ter: 4
Nos dispositivos
exibe-se a cautela determinante

constitucionais

da tripartio

referidos

do exerccio do

Poder, isto , a de evitar que os Poderes Pblicos se concentrem

em um "mesmo homem ou corpo de principais", para usar das
expresses do prprio Montesquieu. que, nas palavras deste
alumiado politlogo:
" uma experincia eterna a de que todo
homem que tem poder levado a abusar
dele; ele vai at que encontre limites".
Nisto, alis, justificou sua postulao de
que aquele que faz as leis no as execute
nem julgue; que o que julga no faa as leis
nem as execute e que aquele que as
executa no faa as leis nem julgue. 5
A razo do Estado de Direito a proteo
do Indivduo contra eventuais descomedimentos do Poder Pblico.
E a frmula, por excelncia, asseguradora deste objetivo reside na
tripartio do exerccio do Poder, graas a qu os cidados se
garantem

ante

os

riscos

de

demasias

do

Executivo.

Foi

exatamente para conter o poder do monarca, cujo sucessor o

Poder Executivo, que se concebeu este mecanismo, difundido no
mundo civilizado.
Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, ~ ed., t. 1tI, Ed. RT, 1970, p.
314. As observaes do autor citado foram feitas ao tempo da Carta de 1969, mas perante textos
equivalentes aos ora vigentes.
s. De I'Esprit des Lois, Paris, Garnier Freres, Libraires diteurs, 1869, pp. 142 e 143.

4.

IA

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Ante a disposio do art.

SQ, II,

11

da

Constituio, segundo a qual "ningum ser obrigado a fazer ou

deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei", firmou-se o
princpio da garantia da liberdade como regra, de sorte que "o que
no est proibido aos particulares est, ipso facto, permitido".
Decorre da que "o

que no est por

lei

proibido, est

juridicamente permitido".
Outrossim, a conjugao do disposto no
artigo citado com o estabelecido no art. 84, IV, que s prev
regulamentos' para "fie'l execuo das leis", e com o prprio art.
37, que submete a Administrao ao princpio da legalidade,
resulta que vige, na esfera do Direito Pblico, um cnone basilar oposto ao da autonomia da vontade -, segundo o qual: o que, por
lei, no est antecipadamente permitido Administrao est,
ipso facto, proibido, de tal sorte que a Administrao, para agir,
depende integralmente de uma anterior previso legal que lhe
faculte ou imponha o dever de atuar.
Por isto deixou-se dito que o regulamento,
alm de inferior, subordinado, ato dependente de lei.

4.

advertncia: A

lei

Cabe aqui uma importantssima

no pode transferir ao

Executivo

competnciapara suplantar as limitaes referidas, pois isto

implicaria incorrer em delegao de competncia legislativa, de
sorte

que

haveria

uma

deturpao flagrante

do

pnncrpro

constitucional precitado segundo cujos termos: Ningum ser

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12

obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude

de lei.
Disse Pontesde Miranda:
"Sempre que no regulamento se insere o
que se afasta, para mais ou para menos, da
lei, nulo, por ser contrria lei a regra
jurdica que se tentou embutir no sistema
jurdico. '16
Esta citao calha fiveleta para indicar
que ao regulamento desassiste incluir no sistema positivo qualquer
regragerad~ra

de direito ou obrigao novos. Nem favor nem

restrio que j

no se contenham

previamente

na lei

regulamentada podem ser agregados pelo regulamento.

H inovao proibida sempre que seja

impossvel afirmar-se

que aquele

obrigao, limitao ou

especfico direito,

restrio j

dever,

estavam estatudos e

identificados na lei regulamentada. Ou, reversamente: h inovao

proibida quando se possa afirmar que aquele especfico direito,
dever, obrigao, limitao ou restrio incidentes sobre algum
no estavam j estatuidos e identificados na lei regulamentada. A
identificao ter de ser suficiente para que se reconheam as
condies bsicas de

sua

existncia

em

vista

de

seus

pressupostos, estabelecidos na lei e nas finalidades que ela

protege.
-, pois, lei, e no ao regulamento, que
compete indicar as condies de aquisio ou restrio de direito.
6.

Ob. ct., t.III, pp. 316 e 317.

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Ao

regulamento s

pode assistir,

vista

13

das condies

preestabelecidas, a especificao delas. E esta especificao tem

que se conter no interior do contedo significativo das palavras
legais enunciadoras do teor do direito ou restrio e do teor das
condies a serem preenchidas. Deveras, disciplinar certa matria
no conferir a outrem o poder de disciplin-Ia. Fora isto possvel,
e a segurana de que "ningum poder ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei" deixaria de
se constituir em proteo constitucional. Em suma: no mais
haveria a garantia constitucional
insculpidos

teriam

sua

aludida, pois os ditames ali

vaHa

condicionada

decises

infraconstitucionais, isto , s que resultassem do querer do

legislador ordinrio.
dizer: se lei fosse dado dispor que o
Executivo disciplinaria, por regulamento, tal ou qual liberdade, o
ditame assecuratrio de que "ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei" perderia o
carter de garantia constitucional, pois o administrado seria
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa ora em virtude de
regulamento, ora de lei, ao llbto do Legislativo, isto , conforme o
legislador ordinrio entendesse de decidir. bvio, entretanto,
que, em tal

caso, este ltimo

estaria se sobrepondo ao

constituinte e subvertendo a hierarquia entre Constituio e lei,

evento juridicamente inadmissvel em regime de Constituio
rgida.
Por isto,a

lei que pretender transferir ao

Executivo o poder de ditar, por si, as condies ou meios que

permitem restringir um direito configura delegao disfarada,

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inconstitucional.

14

Deveras: as funes correspondentes a cada um

dos POderes (Legislativo, Executivo e Judicirio) so, como regra,

indelegveis.

Disto se ressalva, to s, a hiptese de "leis

delegadas" - pela prpria Constituio previstas no art. 59, IV,

mas editveis apenas em decorrncia do procedimento legislativo
regulado no art.

68

e segundo as condies e limites ali

estabelecidos.7
Com efeito,
princpio constitucional,

a indelegabilidade,

resulta diretamente,

enquanto

ainda que de modo

mplclto, do art. 2Q do Texto Magno, de acordo com o qual: "So

Poderes da Unio,
Legislativo,

independentes

e harmnicos

o Executivo e o Judicirio".

entre

si,

que, sendo certo e

indiscutido que. os trs Poderes existem precisamente para apartar

as funes que lhes so correspondentes,

se pudessem delegar

uns aos outros as que Ihes so prprias, a tripartio

pela Lei Maior no estaria
contrrio,

proclamada

nela ou por ela assegurada.

Pelo

dependeria do maior ou menor amor que os titulares

destes conjuntos
concernem,

orgnicos devotassem s atribuies que Ihes

ensejando-Ihes,

pois, manter

talantes, o esquema jurdico-poltico

ou desfazer,

a seus

que a Constituio instituiu

para benefcio e garantia dos cidados.

"Art. 68. As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica. que dever soiicitar a
delegao ao Congresso Nacional.
" 12. No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional,
os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matria
reservada lei complementar, nem a legislao sobre: I - organizao do Poder Judicirio e do
Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; 1/ - nacionalidade, cidadania,
direitos individuais,poJticos e eleitorais; 11I- planosplurianuais, diretrizes oramentrias e
oramentos.
" 2Q Adelegao ao Presidente da Repblicater a forma de resoluo do Congresso Nacional,
que especificar seu contedo e os termos de seu exerccio.
" 32. Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este a far
em votao nica, vedada qualquer emenda."

7.

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E PROFESSOR EMi:RITO DA MESMA UNIVERSIDADE

Tal

indelegabilidade,

portanto,

15

no

homenagem v aos ocasionais detentores das distintas funes

estatais. Significa, isto sim, cautela estatuda em prol dos
administrados, isto , bice a que qualquer dos Poderes se demita
de sua misso prpria ou seja complacente com o uso de
atribuies suas, trespassando-as para outro Poder, no que estaria
derrocando todo o sistema de repartio de Poderes, concebido
para a proteo dos indivduos.

s.

Outrossim, a prpria possibilidade

de existirem "leis delegadas", conforme adma referido,

torna

bvio

que

no

podem

existir

"delegaes

disfaradas",,~_procedidas indireta ou implicitamente. Com

efeito,

demonstra,

simples prevlsao desta

a

contrario

sensu,

espde

que

legislativa

regra

indelegabilidade.
claro que seriam inteis as cautelas para
acantonar o regulamento em seu campo de expresso prprio se,
por fora da prpria obra legislativa, fosse possvel dilatar-lhe

esfera e ensejar infiltrao do Executivo em setor que se quer

defendido contra suas eventuais incurses. Donde, a prpria
previso

constitucional

de

um

procedimento

prprio,

com

limitaes especficas, para a deJegaolegislativa contemplada

no art, 68 converter-se-ia em letra morta se o Executivo pudesse
beneficiar-se de delegao disfarada, atingida pela via transversa
de uma regulao legal excessivamente vaga, cuja impreciso lhe
ensejasse compor suas prprias imposies nascidas no vazio, isto

, no intervalo contido dentro de balizas complacentes.

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E PROFESSOR EMIORITO DA MESMA UNIVERSIDADE

Seria absurdo e afrontoso

16

i-nteligncia

supor que a Constituio estabeleceu mecanismos to cautelosos

para defesa de valores ciosamente postos a bom recato, os quais,
entretanto,

seriam

facilmente

reduzidos

a nada,

graas ao

expediente singelo das delegaes procedidas indiretamente.

que, como disse Geraldo AtaHba, em frase altamente sugestiva:

"Ningum construiria uma fortaleza de pedra, colocando-lhe portas
de papelo".
De resto, o nunca asss citado Pontes de
Miranda, averbou:
"... o poder regulamentar o que se exerce
sem criao de regras jurdicas que alterem
as existentes e sem alterao da prpria lei
regulamentada.
Fora
da,
espritos
contaminados pelo totalitarismo de fonte
italiano-alem pretenderam fazer legtimas,
de novo, as delegaes legislativas que a
Constituio de 1946, no art. 36, 20,
explicitamente proibiu. Na Constituio de
1967, o art. 60, pargrafo nico, primeira
parte, tambm as veda, mas admite a lei
delegada (arts. 52 e pargrafo nico, 53 e
54). Nem o Poder Executivo pode alterar
regras jurdicas constantes de lei, a
pretexto de editar decretos para a sua fiel
execuo, ou regulamentos concernentes a
elas, nem tal atribuio pode provir de
permisso ou imposio legal de alterar
regras legais, ou estend-Ias, ou limitlas s
N

Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, ']. ed., t. 11I, Ed. RT,1970, pp. 312 e
313. Cabe, aqui, repetir anotao feita em precedente nota de rodap: as observaes do autor
citado foram expendidas ao tempo da Carta de 1969, mas perante textos equivalentes aos ora
vigentes.

iA
V\.

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E PROFESSOR EMRITO DA MESMA UNIVERSIDADE

6.

Considera-se

que

17

delegao

disfarada e inconstitucional, efetuada fora do procedimento

regular, toda vez que a lei remete ao Executivo a produo de
regras que geram obrigao, o dever ou restrio ao que consta
da lel. Isto sucede quando fica deferido ao regulamento definir por
si mesmo as condies ou requisitos necessrios ao nascimento do
direito

material

ou ao nascimento

da obrigao,

dever

ou

restrio. Ocorre, mais evidentemente, quando a lei faculta ao

regulamento
restries

determinar

que

no

obrigaes, deveres,
estejam

previamente

limitaes
definidos

ou
e

estabelecidos. na prpria lei. Em suma: quando se faculta ao

regulamento inovar inicialmente na ordem jurdica. E inovar quer
dizer

introd~zir algo cuja preexistncia no se pode

condusivamente deduzir da lei regulamentada.

De todo modo, ostensiva ou disfarada,
genrica ou mais restrita, assentada no todo da lei ou no incidente
particular de algum preceptivo dela, a delegao do poder de
legislar conferida ao regulamento sempre nula, pelo qu ao
Judicirio assiste - como guardio do Direito - fulminar a norma
que delegou e a norma produzida por delegao.
Tudo quanto

se disse a

respeito

do

regulamento e de seus limites aplica-se, ainda com maior razo, a

instrues, portarias, resolues, regimentos ou quaisquer outros
atos gerais do Executivo. que, na pirmide jurdica, alojam-se em
nvel inferior ao prprio regulamento. Enquanto este ato do Chefe
do Poder Executivo, os demais assistem a autoridades de escalo
mais baixo e, de conseguinte, investidas de poderes menores.

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Tratando-se

de

atos

subalternos

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expedidos, portanto, por autoridades subalternas, por via deles o

Executivo no pode exprimir poderes mais dilatados que os
suscetveis de expedio mediante regulamento.
Assim,

toda

dependncia

subordinao do regulamento lei, bem como os limites em

que se h de conter, manifestam-se revigorada mente no
caso de instrues, portarias, resolues, regimentos ou
normas quejandas.
A regra geral contida no art. 68 da Carta
Magna, da qual procedente inferir vedao a delegaoostensiva
ou disfarada de poderes legislativos ao Executivo,incide e com
maior evidncia quando a delegao se faz em prol de entidades
ou rgos administrativos sediados em posio jurdica inferior
do Presidentee que se vo manifestar, portanto, mediante atos de
qualificao menor.
Se o regulamento no pode criar direitos
ou restries liberdade, propriedade e atividades dos indivduos
que j no estejam estabelecidos e restringidos na lei, menos
ainda podero faz-Io instrues, portarias ou resolues.
Se o regulamento no pode ser instrumento para regular matria
que, por ser legislativa, insuscetvel de delegao, menos ainda
podero faz-Io atos de estirpe inferior, quals instrues, portarias
ou resolues. Se o Chefe do Poder Executivo no pode
assenhorear-se de funes legislativas nem receb-Ias para isso
por complacncia irregular do Poder legislativo,

menos ainda

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podero outros rgos ou entidades da Administrao direta ou

indireta.

7. Na conformidade do quanto foi dito, ato

inferior lei no pode criar deveres nela no previstos. Assim, o
indeferimento de novo pedido de parcelamento no acarreta
confisso irrevogvel e irretratve1 dos dbitos, com a exigncia
imediata do pagamento dele, visto que ditas conseqncias s
esto legalmente previstas para o caso de cancelamento

do

parcelamento, e no para a no aceitaodo pedido em tela.

Ou seja, no h porque derivar a aplicao

de tal regime quem no est sob a situao de parcelamento por
no ter sido nele admitido.

Assim tambm descaberia supor que as

parcelas devidas havero de ser obrigatoriamente fixadas de forma
a proporcionar previsibilidade mnima quanto a durao do
parcetamento, a teor do previsto no art. 50, 10, 111, da Resoluo
Conjunta 199/2016, j que esta determinao no est contida na
lei regedora da matria, e pois carece de poder jurdico para impor
subordinao do contribuinte a tal obrigao.

Idem,

pelas

mesmas

razes

no

que

concerne obrigatoriedade do recolhimento mensal do ICMS para

a manuteno do parcelarnento, at porque se inexistir a
submisso a tal regime no haveria cogitar de uma providncia
conexa com ele.

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Alis, tudo o que at ento foi dito e

considerado sobre a posio da lei e dos atos administrativos,
obrigatoriamente subordinados a ela exibe de modo esplendoroso
que uma simples Resoluo Conjunta, qual a de nO 199/2016,
referida na Consulta jamais poderia ser investida na competncia
de exercer apreciao discricionria para indeferir o parcelamento
previsto na Lei nO7.116.

Equivalentes razes atinentes posio

subalterna de atos administrativos, exibem com igual fora e
procedncia "a inadmissibilidade da Comisso de Controle de

Parcelamento, ou do Secretrio de Fazenda e ou do Procurador

Geral do Estado, nos termos do artigo 4 da ResoluoConjunta
199/2016, indeferirem o requerimento de parcelamento sob o
argumento de que os limites estabelecidos pela Lei, Decreto e
Resoluo Conjunta, quais sejam, 20/0

da receita bruta do

contribuinte ou o valor de 100.000 UFIR-RJ,seriam insuficientes

para amortizar o saldo devedor, considerandoque o mesmo dever
ser atualizado anualmente pela UFIR-RJe juros de 3% ao ano.
Nenhuma destas autoridades pode indeferir o parcelamento
legalmente previsto sob invocao de ditames que no estejam
previstos em lei.
o meu parecer.
So Paulo, 24 d

aro de 2016.