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Introduo
A interao entre a mdia de massas e a poltica externa no Brasil
sempre foi delicada, tnue na maioria das vezes, mas nunca sem significado.
Tornou-se comum dizer que, devido ao monoplio virtual que o Ministrio das
Relaes Exteriores brasileiro (Itamaraty) desfrutou sobre a elaborao da
poltica externa desde os primeiros dias de seu chanceler mais importante, Baro
do Rio Branco (1902-1912), um debate pblico sobre as metas e estratgias do
pas nunca realmente ocorreu (Cheibub, 1985; Lima, 2000; Faria, 2008). Ao
invs disso a diplomacia tem sido, de longe, uma das questes pblicas mais
indisputadas de todo o sculo XX, tendo sobrevivido a dois longos perodos
autoritrios e vrias agitaes polticas. Quando o primeiro presidente civil foi
eleito no incio de 1985, aps duas dcadas de regime militar, diz-se que ele
decidiu manter a poltica externa intocada, pois ela representava um consenso
supra-partidrio que tinha tido sucesso em avanar o desenvolvimento
(Ricupero, 2001).
S recentemente alguns estudos revelaram o papel da opinio pblica e
da mdia de massas nos tempos em que os objetivos da poltica externa estavam
sujeitos a controvrsia (Manzur, 1999; 2009; Franco, 2009; Ferreira, 2009). O
que esses trabalhos sugerem que o debate pblico acerca dos objetivos de
poltica externa se torna mais intenso a medida que a polarizao dentro do
Professor dos cursos de graduao em Relaes Internacionais das Faculdades Integradas Rio Branco
(FIRB) e Fundao Armando lvares Penteado (FAAP) e do curso de ps-graduao (lato sensu) em
Relaes Internacionais da FAAP. (casaroes@gmail.com)
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Itamaraty se torna saliente. Embora essa relao parea bvia a incio, ela no
to direta por dois motivos. Primeiro, o forte esprit de corps que marca o servio
diplomtico brasileiro no permite que divergncias no Ministrio das Relaes
Exteriores chegem a conhecimento pblico (Cheibub, 1985; Barros, 1986). por
isso que a identificao de grupos e vertentes ideolgicas diferentes entre os
diplomatas sempre foi uma tarefa difcil, tendo apenas recentemente recebido
ateno acadmica sistemtica (Saraiva, 2010; Casares, 2012). Em qualquer
caso, podemos considerar que a polarizao - no sentido de que estes grupos
ideologicamente divergentes vm a existir e, eventualmente, coexistir - muito
mais recorrente do que debate em si.
Em segundo lugar, esse debate no genuinamente pblico. Quando ele
ocorre, realizado atravs das mos de polticos (que atacaram, por vezes
ferozmente, as posies nacionalistas de Getlio Vargas e Joo Goulart) ou os
prprios diplomatas (como no caso do embaixador Roberto Campos contra as
principais linhas terceiro-mundistas da diplomacia de Figueiredo no incio da
dcada de 1980). Acadmicos, empresrios, ou jornalistas esto geralmente
margem desta discusso, que teve nos jornais e nas revistas o seu campo de
batalha mais ativo. Estritamente falando, no entanto, ela praticamente no
atingiu o pblico em geral, na medida em que a poltica externa no envolvia
questes distributivas diretas ou possua qualquer apelo poltico ou eleitoral.
justo assumir que a dcada de 1990 representou uma grande mudana
na relao entre mdia de massas, opinio pblica, e poltica externa. O novo
cenrio democrtico, consolidado pela Constituio de outubro de 1988, tem
aumentado progressivamente a participao em assuntos estrangeiros de uma
sociedade civil crescentemente ativa. Medidas de liberalizao econmica,
tomadas pelos presidentes Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso, no
incio dessa dcada, ajudaram a aumentar o carter distributivo da poltica
externa. Quando Luiz Incio Lula da Silva tomou posse em janeiro de 2003, ele
decidiu tornar as relaes externas do Brasil tanto um instrumento para o
desenvolvimento quanto uma fonte de prestgio - internamente e no exterior.
Nunca antes a poltica externa estivera to perto da vida quotidiana dos
cidados. Ela tambm se tornou uma fonte de descontentamento (e uma
oportunidade) para oposio ao governo Lula. De embaixadores aposentados a
estudiosos de renome, de polticos a jornalistas, crticos frequentemente
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maioria das vezes perifrica (Fonseca Jnior, 2011). Por que, ento, o papel da
mdia mudou nos ltimos anos?
por isso que devemos entender a segunda tendncia da poltica
externa brasileira contempornea, a presidencializao. A diplomacia
presidencial geralmente identificada com fortes chefes do Executivo, como nos
Estados Unidos no ps-guerra ou na Quarta Repblica francesa. Ela tornou-se
uma realidade no Brasil no final da dcada de 1980, quando a credibilidade
externa do pas estava dolorosamente em jogo e a integrao regional estava em
movimento (Malamud, 2005), e cresceu de forma mais intensa nos anos Cardoso
e Lula (Cason e Power, 2009). Isto tambm devido ao aumento do
multilateralismo e, seguindo-o, o advento da chamada diplomacia de
cpula(Danese, 1999), em que o Brasil participou intensamente. Essa nova
realidade diplomtica, em que os presidentes so detentores ativos de interesses
internacionais e as cpulas internacionais multilaterais ocorrem com frequncia,
tambm alterou a relao entre a opinio pblica, a mdia e a poltica externa.
Enquanto a poltica externa estiver intimamente associada com o presidente,
seus atos no exterior naturalmente recebem mais ateno da mdia, e a
diplomacia forada a responder mais a opinio pblica, o que tambm
contribui para a politizao de assuntos internacionais. Este parece ser
precisamente o caso do Brasil de Lula, que iremos explorar a seguir.
As estratgias de poltica externa de Lula a poltica e o papel de um lder
carismtico
Quando Luiz Incio Lula da Silva venceu a corrida presidencial em
novembro de 2002, muitos setores da sociedade brasileira prenderam a
respirao. No obstante as promessas que Lula havia feito (como candidato), a
fim de assegurar aos cidados, elites e mercados estrangeiros que nenhuma
reverso econmica ou poltica aconteceria, alguns ainda duvidavam que um exmetalrgico e lder sindical e seu Partido dos Trabalhadores (PT) poderia
manter a nao no seu rumo. Afinal, muitos esperavam um presidente
despreparado liderando um governo ideolgico (Vizentini, 2011) em tempos
difceis interna e externamente.
O maior desafio que o recm-eleito presidente Lula teve de superar foi
econmico e no poltico. Para se manter fiel a suas promessas - a maioria
prometida em sua Carta ao Povo Brasileiro, publicada no incio de 2002 - ele
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O jornal dirio mais popular do Rio de Janeiro, O Globo, tem sido frequentemente classificado em
segundo lugar entre os jornais de maior tiragem. Embora tenhamos recolhido muitos de seus editoriais e
artigos de opinio, devido falta de um banco de dados digital ou um sistema de busca eficiente, os dados
no eram to slidos como em outros jornais. Essa a nica razo pela qual optamos por no utilizar O
Globo nesta discusso, embora reconheamos a importncia do jornal e as eventuais distores que o vis
da seleo possa ter causado.
3 Este um movimento que comeou no final da dcada de 1990 e foi consistente com a poltica editorial
do jornal e diretrizes (Folha de So Paulo, 1997).
4 Ns adotamos uma classificao simples do contedo editorial: positivo, negativo e neutro. Ns
classificamos como positivo artigos que elogiaram o governo por uma deciso especfica, ou para as
orientaes gerais de uma determinada poltica, ao longo de todo o texto ou em sua maior parte.
Negativo para os artigos que continham algum grau de crtica aberta contra a poltica externa do pas
ou seus formuladores bsicos (o Presidente e/ou o Servio Externo). Neutro aqui entendido como um
comentrio geral sobre os desafios enfrentados pelo Ministrio das Relaes Exteriores, sejam eles a nvel
das estratgias do pas e/ou as transformaes globais, sem um tom especfico de crtica ou de cortesia.
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Embora isso ultrapasse o escopo deste artigo, importante mencionar que tal onda de crticas contra a
diplomacia do pas tambm envolveu outros gigantes da mdia de massas, como O Globo (jornal dirio
com sede no Rio de Janeiro) e Veja (revista de notcias semanal mais lida do Brasil).
6 Utilizando os dados de pesquisa bsica nos sites dos jornais (http://www.folha.uol.com.br e
http://acervo.estadao.com.br), filtramos todos os editorias de acordo com os seguintes critrios: (1 ) deve
conter as palavras diplomacia ou Itamaraty, (2) deve lidar diretamente com os aspectos da poltica
externa brasileira, sejam eles a nvel de elaborao de polticas, estratgias internacionais, ou ambas.
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Lula 2
Lula 1
FHC 2
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Folha de So Paulo
Negativo Neutro Positivo
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11
11
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6
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6
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O Estado de So Paulo
Negativo Neutro Positivo
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7
6
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7
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Brasil seria menos da metade da ALCA. Mais do que isso, Lula tambm um
lder na Amrica do Sul (Lula e Bush, 21 de junho de 2003).
O Estado, por outro lado, condena a posio da diplomacia da nao
com a ALCA. Ele afirma que a rea de livre comrcio inegavelmente boa para
o comrcio brasileiro, e se mostra surpreso com as posies adotadas pelo
Itamaraty. O fracasso da Alca (...) no do interesse do Brasil (...). Mas os
tomadores de decises de topo da diplomacia nacional parecem comprometidos
com a derrubada das negociaes hemisfricas ( preciso trabalhar pela Alca,
01 de outubro de 2003). O risco de isolamento, de acordo com os editores, seria a
perda do dinamismo econmico e da competitividade, especialmente contra os
mercados agressivos como a China. O erro diplomtico em rejeitar a Alca, o
jornal diz, est enraizado em um clculo puramente ideolgico, que pode ser
atribudo tanto ao Assessor Especial do Presidente para Assuntos
Internacionais, Marco Aurlio Garcia, quanto ao Secretrio-Geral do Itamaraty,
embaixador Samuel Pinheiro Guimares. Com essa estratgia, evidente que
as exportaes brasileiras, embora em ascenso, crescero muito menos do que
poderiam. H aqueles que consideram tal poltica como uma prova de
patriotismo (Uma nova estratgia para a Alca, 10 de fevereiro de 2004).
Muitos dos editoriais constroem suas crticas nas oportunidades
perdidas de comrcio com os Estados Unidos. Sobre este ponto, a Folha de So
Paulo menos crtica: ela subscreve a deciso do Ministrio das Relaes
Exteriores de resistir contra os acordos que poderiam dificultar o comrcio
brasileiro e congratula as relaes positivas bilaterais com o governo Bush: De
fato, a viagem de [Secretria de Estado, Condoleezza] Rice [ para o Brasil] (...)
no parece confirmar as interpretaes atuais que afirmam que a diplomacia
brasileira segue uma linha de distanciamento dos Estados Unidos. Apesar dos
receios comerciais, disputas sobre a Alca, oposio contra a guerra no Iraque e a
inclinao anti-americana de alguns setores dentro do Itamaraty, o Brasil de
Lula desempenhou na regio, o papel que os EUA esperam ( A Parceria BrasilEUA, 28 de abril , 2005). A Folha, no entanto, foi muito cautelosa no momentos
nos quais Braslia decidiu confrontar Washington em questes sensveis como os
biocombustveis ou disputas comerciais. Negociao, e no retaliao, foi a
melhor estratgia contra a maior potncia econmica do mundo ( mesa com os
EUA, 07 de abril de 2010).
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que, por anos ou dcadas, fizeram grandes potncias perderem o sono, incapazes
de promover a paz nessas regies. A intromisso no caso israelense-palestino foi
simplesmente pattica. O envolvimento com o Ir, por sua vez, perigoso pois
afeta questes-chave da segurana internacional que o Brasil no est pronto
para enfrentar (Os erros da poltica externa, 12 de junho, 2010).
Duas consideraes se seguem a esta discusso. Primeiro, os jornais
compartilharam a impresso de que a poltica externa do governo Lula sofreu
com uma srie de problemas, como o voluntarismo excessivo do presidente, o
pragmatismo puro na relao com o Sul global (em contraste com as parcerias
ideolgicas na Amrica Latina), e a influncia indesejada de um no-diplomata,
Marco Aurlio Garcia, em assuntos internacionais. OESP chegou a dizer que foi
uma diplomacia de quatro cabeas, conduzida por um chanceler sem poder, seu
secretrio-geral ideolgico Guimares, e tambm por Garcia, um assessor
presidencial amador, e Jos Dirceu, o ministro mais poderoso durante o primeiro
mandato de Lula e amigo ntimo de Fidel Castro (Diplomacia quadricfala, 27
de abril, 2005). Como resultado, os editores da Folha salientaram, que a
administrao da diplomacia foi marcada por uma falta de coerncia que
aumentou ao longo do tempo: o nvel de desafinao da poltica externa de
Lula (...) inspira cautela e explicao (Rudos diplomticos, 03 de julho de
2009).
Em segundo lugar, mas no menos importante, Folha e Estado podem
ter criticado o governo por razes diferentes - mesmo quando o alvo era o
mesmo. FSP rejeitou os meios, mas no necessariamente os fins de poltica
externa: Se as metas estiverem corretas, o mesmo no pode ser dito dos meios
para alcan-las durante o perodo Lula. Nossa poltica externa tem perdido
virtude na medida em que foi utilizada para minimizar a frustrao da
militncia partidria domstica, um erro agravado pelo maniquesmo estpido
que tantas vezes prevaleceu nas decises do presidente e seus assessores
(Poltica Externa, 01 de outubro, 2010). OESP, por outro lado, rejeitou ambos
com dureza igual, como pode ser visto na seguinte passagem: quando se trata
de poltica externa, competncia e realismo foram substitudos pela diplomacia
de desfile, movida por um terceiro mundismo de meia tigela e pela ambio
pessoal do presidente. O governo desprezou oportunidades de acordos comerciais
com os mercados mais desenvolvidos e deu prioridade a uma poltica Sul-Sul
delirante (Ganhos e perdas da era Lula, 30 de dezembro de 2010).
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RESUMO
Este artigo analisa esta nova relao, luz de duas tendncias concomitantes: a
pluralizao dos atores com interesses na poltica externa; e uma diplomacia presidencial
ativa. Argumentamos que, mais do que apenas um campo de batalha de ideias, os
veculos de mdia mais proeminentes do Brasil tm desempenhado um papel ativo contra
a poltica externa de Lula, embora eles tivessem uma capacidade limitada de definio
de agenda. Para este fim, o texto ser dividido em quatro sees. A primeira trata dos
recentes desenvolvimentos na elaborao da poltica externa brasileira, e procura
entender como a introduo de novos atores e instituies afetou o equilbrio poltico por
trs das relaes exteriores do pas. A segunda fornece uma viso geral das estratgias da
poltica externa do governo Lula e sua relao com a diplomacia presidencial. A terceira
apresenta alguns dados sobre o comportamento de dois jornais selecionados, Folha de
So Paulo (FSP) e O Estado de So Paulo (OESP), sobre temas de poltica externa. A
quarta e ltima seo compara as reaes da mdia com as relaes do Brasil com os
Estados Unidos, mais especificamente no que diz respeito s negociaes acerca da rea
de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), e alguns aspectos da cooperao Sul-Sul
brasileira, e discute os resultados mais relevantes.
PALAVRAS-CHAVE
Media; Brazilian Foreign Policy; Lula;
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