Parecer

Ementa: 1. Atos praticados pela Presidente da Repblica em mandato anterior: no

configurao de crimes de responsabilidade para fins de processo de
impeachment na vigncia de outro mandato (art. 86, 4, da Constituio
Federal, luz do qual deve ser interpretado o art. 15 de Lei n
1.079/1950).
2. Parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio, favorvel reprovao
das contas prestadas pela Presidente da Repblica em relao ao exerccio
de 2014 (Processo TC 005.335/2015-9): mera opinio jurdica,
dependente da aprovao do Congresso Nacional. Reprovao:
necessidade de maioria de votos em ambas as Casas do Congresso
Nacional, presentes a maioria absoluta dos seus membros (art. 47 da
Constituio Federal). Insuficiente a reprovao das contas para justificar
processo de impeachment: necessidade de configurao do crime de
responsabilidade e submisso a um procedimento bem mais complexo;
exigncia de maioria qualificada de dois teros na Cmara dos Deputados
para que a acusao seja admitida e de dois teros no Senado para que a
Presidente seja condenada (art. 86, caput, da Constituio Federal).
3. Possibilidade de recurso para o Plenrio contra o arquivamento da
Denncia, a ser decidido por maioria simples ( 3 do art. 218 do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados, dispositivo subsidirio da
Lei n 1.079/1950, conforme o art. 15 dessa lei especial); mero efeito de
receber a denncia em lugar de ato do Presidente da Cmara dos
Deputados; insuficiente para abrir o processo de impeachment, que exige
a admisso da acusao por dois teros dos membros da Cmara.
4. Crimes de responsabilidade da Presidente da Repblica: excluso de
crime culposo em virtude da falta de previso legal expressa (pargrafo
nico do art. 18 do Cdigo Penal); possibilidade apenas das modalidades
comissiva dolosa e omissiva dolosa.
5. Falta da indicao de indcios consistentes de prova contra a Presidente
da Repblica, na denncia de que a Chefe do Executivo tenha praticado
crime de responsabilidade por vinculao aos escandalosos crimes de
corrupo que vm sendo apurados nos seus dois mandatos. Denncia
baseada em impresses subjetivas e declaraes vagas e inconsistentes de
um suposto vnculo da Presidente com a corrupo sistmica.
Desconsiderao estratgica do fato de que a Presidente tem apoiado,
mesmo quando esto envolvidos correligionrios prximos, o combate
corrupo de forma veemente, sem qualquer atitude controladora em
relao cpula da Polcia Federal ou mediante a escolha de ProcuradorGeral da Repblica leniente com os crimes de colarinho branco.
6. Distino entre o processo de impeachment e as aes judiciais
orientadas para a anulao da eleio. Ao de Impugnao de Mandato
Eletivo (AIME) n 7-61.2015.6.00.0000/DF, a Ao de Investigao
Judicial Eleitoral (AIJE) n 154781.2014.600.0000 e a Ao de
Investigao Judicial Eleitoral (AIJE) n 194358.2014.600.0000/DF:
propostas tempestivamente; falta de provas consistentes de abuso de
poder econmico ou abuso de autoridade, de corrupo ou fraude
eleitoral; inaptido para justificar a cassao dos diplomas eleitorais da
Presidente e do Vice-Presidente da Repblica; alegaes vagas, cujo
eventual acatamento pelo Tribunal Superior Eleitoral resultar no apenas
em uma ruptura injustificvel com os precedentes do TSE, mas tambm
em uma total insegurana em futuros pleitos, nos quais os candidatos
derrotados sentir-se-o livres para impugnar as respectivas eleies, de
forma temerria e com manifesta m-f, ao arrepio do 11 do art. 14
da Constituio Federal e do art. 25 da LC n 64/1990.
Inconstitucionalidade do art. 30-A da Lei (ordinria) n 9.504/1997;
exigncia de lei complementar.
7. As chamadas pedaladas fiscais e outras falhas financeiras praticadas
pelo Governo no exerccio de 2014 (e 2015): insuficientes para justificar a

reprovao das contas do Poder Executivo, ao contrrio da opinio do

TCU no seu parecer prvio; precedentes, especialmente o relatrio e o
parecer prvio referentes ao exerccio de 2002, manifestamente
contrrios; falhas ensejadoras apenas da aprovao das contas com
ressalvas e recomendaes. Inexistncia de discusso dos precedentes no
sentido de justificar a sua superao (overruling), de tal maneira que a
deciso em desconformidade com eles constitui uma afronta aos
princpios da isonomia e da segurana jurdica, fundantes do Estado
democrtico de direito e do nosso regime constitucional.
8. Pedaladas fiscais e outras falhas financeiras praticadas no exerccio
de 2014 e de 2015: insuficientes para justificar denncia da Presidente da
Repblica por crime de responsabilidade; inexistncia de ato atentatrio
Constituio Federal, nos termos do caput do art. 85 da Constituio
Federal; configurao, no mximo, de simples atos ilegais ou
inconstitucionais saneveis mediante mero controle administrativo, fiscal
ou jurisdicional. Entendimento contrrio: denncia e condenao de todos
os presidentes anteriores e futuros por crime de responsabilidade, com
base simplesmente na prtica de atos ilegais ou inconstitucionais
saneveis mediante simples controle administrativo; tpica deturpao do
instituto do impeachment e contnua desestabilizao poltica. Crimes de
responsabilidade previstos no art. 85 da Constituio Federal e tipificados
na Lei n 1.079/1950: compreenso luz do caput do art. 86 CF; apenas
atos atentatrios Constituio.
9. Processo e julgamento de Presidente da Repblica por crime de
reponsabilidade: apesar de motivaes polticas e matria poltica como
objeto, feitura eminentemente jurdica, ao contrrio da moo de
desconfiana no parlamentarismo e do recall (revogao de mandato)
como instituto da democracia semidireta. Crime de responsabilidade: rea
de conjuno entre direito poltico e direito penal. Impeachment: rea de
interseco entre processo parlamentar e processo penal.
10. Presidente da Repblica, denunciada por crime de responsabilidade:
alm das prerrogativas, garantias processuais constitucionais e legais dos
indiciados, denunciados, acusados e rus no processo penal. Garantias
previstas no Cdigo de Processo Penal: em princpio, aplicveis ao
processo e julgamento de Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade.
11. DCR 1/2015, recebida pelo Presidente da Cmara dos Deputados:
inconsistncia e fragilidade; apoio em impresses subjetivas e alegaes
vagas. Denunciantes e receptor da denncia orientados no em
argumentos jurdicos seguros e sustentveis, mas sim em avaliaes
parciais, de carter partidrio ou esprito de faco. Aproveitamento das
circunstanciais dificuldades polticas da Presidente da Repblica em um
momento de grave crise econmica; desconsiderao estratgica do apoio
ao combate corrupo pela Presidente da Repblica e da sua luta
diuturna para conseguir a aprovao de medidas contra a crise econmica
no Congresso Nacional. Denunciantes e receptor de costas no apenas
para a tica da responsabilidade, mas tambm para qualquer tica do
juzo; atuao por impulsos da parcialidade, do partidarismo e da
ideologia, em prejuzo do povo brasileiro.

I.
Da Consulta
O Ilmo. Sr. advogado Flvio Crocce Caetano, considerando a denncia de
crimes de responsabilidade para fins impeachment da Exma. Presidente da Repblica,
Sra. Dilma Rousseff, assinada por renomados advogados e admitida pelo Presidente da
Cmara dos Deputados em 2 de dezembro de 2015 (DCR 1/2015), e a recente

reprovao das contas do Governo pelo Tribunal de Contas da Unio (Processo TC

005.335/2015-9), assim como em virtude de aes que tramitam no Tribunal Superior
Eleitoral com pedidos de anulao da ltima eleio presidencial, de autoria do Partido
da Social Democracia Brasileira e a Coligao Muda Brasil, apresenta-me consulta
nos termos dos seguintes quesitos:
1. Matria Constitucional
1.1. Em relao responsabilidade
a) Qual o alcance e o significado do art. 86, 4, da Constituio Federal?
b) Para fins de eventual responsabilizao por impedimento, em hiptese de
reeleio presidencial, pode-se cogitar de continuidade de mandato ou so
mandatos autnomos?
c) Em sntese, pode haver responsabilizao no 2 mandato por conduta
eventualmente ocorrida em mandato anterior?
d) Como interpretar o artigo 15 da Lei n 1.079/1950 luz do artigo 86, 4, da
CF?
1.2. A respeito do parecer do Tribunal de Contas da Unio
a) Parecer do Tribunal de Contas da Unio pela rejeio de contas presidenciais
precisa ser aprovado pelo Congresso Nacional? Qual o procedimento? Qual o
quorum deve ser obedecido?
b) Quais as consequncias jurdicas da reprovao das contas presidenciais? Tal
reprovao pode ser utilizada como fundamento de eventual denncia por
crime de responsabilidade?
1.3. Quanto ao procedimento
a) Considerando o teor do art. 86, caput, da Constituio Federal, que estabelece
o regime jurdico a ser observado em crime de responsabilidade, poder-se-ia
admitir que o plenrio da Cmara dos Deputados, por maioria simples,
acolhesse recurso contra a deciso de arquivamento de denncia do Presidente
da Casa?
b) Em se tratando da prtica de eventual crime de responsabilidade, o Presidente
da Repblica poder responder tanto por conduta comissiva quanto por
omissa? Pode ser responsabilidade apenas na modalidade dolosa ou na culposa
tambm?
c) H elementos na denncia que justifiquem a denncia da Presidente da
Repblica por Crime de Responsabilidade relacionado sua suposta
vinculao aos escndalos de corrupo ocorridos no Brasil nos ltimos
anos?
2. Matria constitucional-eleitoral
a) Pode o Presidente da Repblica e seu vice terem o seu mandato cassado por
deciso do Tribunal Superior Eleitoral em ao de impugnao de mandato
eletivo, ao arrepio dos artigos 85 e seguintes da Constituio Federal?
b) A ao de investigao judicial eleitoral e a representao prevista no artigo
30-A da Lei n 9.504/1997 podem ensejar a cassao dos mandatos do
Presidente da Repblica e do vice?
3. Matria constitucional e tributrio-financeira
a) As comumente denominadas pedaladas fiscais pela mdia podem dar ensejo
a eventual rejeio de contas pelo TCU?

b)

E as mesmas pedaladas fiscais podem ser utilizadas como fundamento para

eventual denncia por crime de responsabilidade?

4. Matria processual penal

a) O processo de impeachment estritamente poltico ou constitui um processo
jurdico?
b) Quais so as garantias processuais constitucionais e legais ao acusado que
devem ser observadas? Quais os dispositivos do Cdigo de Processo Penal que
devem ser utilizados em eventual processamento de denncia por crime de
responsabilidade?
Em seguida, apresentarei minhas respostas s diferentes matrias e quesitos.
II.
Das respostas matria especificamente constitucional
(Quesitos da Seo I.1)
1. Em relao ao mbito das funes e atividades abrangidas pelas normas
de responsabilizao para fins de impeachment
O 4 do art. 86 da Constituio Federal trata das funes e atividades
abrangidas para fins de responsabilizao da Presidente da Repblica em processo de
impedimento:
4 O Presidente da Repblica, na vigncia de seu mandato, no
pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio de suas
funes.
Esse dispositivo limita o crime de responsabilidade da Presidente da Repblica
aos atos praticados no exerccio de suas funes. A indagao que se faz se esse
dispositivo, no em sua mera expresso, mas em seu contedo, exclui os atos
praticados pela presidente no exerccio de suas funes em outro mandato
presidencial.
Parece-me que, para fins de crime de responsabilidade poltica, no regime
brasileiro de Estado democrtico de direito, os atos praticados pela Presidente da
Repblica no exerccio de suas funes em outro mandato no podem servir de
justificao para abertura do processo de impeachment. Por qu? O mandato atual
fundamentado na vitria em nova eleio universal. Ou seja, a Presidente, ao ser
escolhida em eleio direta, nos termos do art. 77 da Constituio Federal, para um
novo mandato, ganha um novo ttulo de legitimao que impede que se reabra a
discusso sobre a prtica de crime poltico em mandato anterior. irrelevante que se
trate de mandatos com intervalo ou de uma reeleio: o princpio democrtico, luz
do qual a regra constitucional supracitada deve ser interpretada, prevalece, nesse caso,

de tal maneira que a responsabilizao poltica para fins de impeachment restringe-se

aos atos praticados no exerccio das funes na vigncia do mandato atual.
Nesse particular, um ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos Ayres
Brito, manifestou-se recentemente de maneira peremptria:
Pelo que mandato presidencial vencido sem abertura e julgamento
de crime de responsabilidade , sozinho ou por si mesmo, pgina
virada.1
No outro o entendimento do constitucionalista Bernardo Gonalves
Fernandes, ao afirmar que
o Presidente da Repblica tambm estar acobertado pela clusula
da irresponsabilidade penal relativa. Com isso, ele no pode ser
responsabilizado no mandato por atos delituosos praticados antes do
incio do mandato e, alm disso, no exerccio do mandato s poder
ser responsabilizado por atos delituosos praticados in officio ou
propter officium (em ofcio ou em razo do ofcio).2
Esse entendimento fortifica-se quando se interpreta luz do 4 do art. 86 da
Constituio Federal o art. 15 da Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, ainda em vigor
como Lei especial que define os crimes de responsabilidade e estabelece as respectivas
normas de processo e julgamento, nos termos do pargrafo nico do art. 85 da
Constituio Federal. O dispositivo legal especial prescreve:
Art. 15. A denncia s poder ser recebida enquanto o denunciado
no tiver, por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo.
Deixar definitivamente o cargo significa, luz do 4 do art. 86 da Constituio
Federal, no estar mais no exerccio das funes do cargo no mandato para o qual a
Presidente foi eleita. A legitimidade que se extrai da nova eleio torna estranhos ao
exerccio das funes os atos praticados em mandato anterior. No caso de intervalo
temporal, esse entendimento fica mais claro. Imagine se Presidente eleita quatro ou
oito anos aps o final do seu mandato anterior viesse a ser responsabilizada
politicamente para fins de impeachment, durante o seu novo mandato, por ato
praticado no mandato no passado. Estaramos no limite do absurdo se pudssemos
admitir o impeachment. Dificilmente um jurista srio defenderia a viabilidade

Britto, Carlos Ayres. Definies de crimes de responsabilidade do presidente da Repblica. In:

Consultor Jurdico, 1 de setembro de 2015 (http://www.conjur.com.br/2015-set-01/ayres-britto-crimesresponsabilidade-presidente).
2
Fernandes, Bernardo Gonalves. Curso de direito constitucional. 7 ed. Salvador: editora JusPodivm,
2012, p. 935. Ele bem esclarece que essa imunidade relativa apenas de cunho penal, no alcanando
a seara civil, administrativa ou mesmo fiscal e tributria (id., p. 936).

constitucional e jurdica de tal processo com base no 4 do art. 86 da Constituio

Federal e do art. 15 Lei n 1.079/1050, interpretados luz do princpio democrtico.
Mas essa situao, no que diz respeito ao cerne jurdico relevante, no se
distingue da situao de reeleio e mandatos imediatamente sucessivos. Isso porque a
questo no de temporalidade real, mas de fundamento jurdico-poltico para o
exerccio das funes do cargo de Presidente da Repblica. Findo o mandato anterior e
iniciado, no dia seguinte, o novo mandato com base em uma nova eleio e uma nova
diplomao, no cabe mais o impeachment pelos atos praticados no exerccio das
funes do cargo no mandato anterior, pois tais atos so estranhos ao exerccio das
funes do cargo no mandato vigente.
No se trata de uma questo de temporalidade, que incluiria a questo no mbito
prescricional. Trata-se de uma questo similar precluso. Isso fica mais claro quando
considerarmos que, antes da Lei Complementar n 135, de 4 de junho de 2010, a qual
determina a inelegibilidade, por oito anos, de Presidente da Repblica que renunciar
ao mandato aps a apresentao de denncia referente a crime de responsabilidade 3, a
Presidente que renunciasse ao cargo antes de a denncia ser recebida pela Cmara dos
Deputados, poderia manter os seus plenos direitos polticos, pois, nos termos
expressos no art. 15 da Lei n 1.079/1950, no poderia ser condenada por crime de
responsabilidade. Assim sendo, poderia ser candidata a Presidente no futuro e
inclusive, desde que no tivesse sido j imediatamente reeleita para o mandato que
renunciou e estivesse dentro do prazo de registo da candidatura, na eleio
imediatamente posterior. Evidentemente, se fosse eleita novamente, no poderia ser
aberto novo processo de impeachment com base nas alegaes que levaram sua
renncia, pois tais alegaes referem-se a atos estranhos ao exerccio do cargo de
presidente no novo mandato.
Imaginemos a seguinte hiptese: se, em no tendo entrado em vigor a Lei
Complementar n 135/2010, fosse apresentada, durante o mandato anterior da
Presidente Dilma Rousseff, denncia por crime de responsabilidade supostamente
3

A lei Complementar n 135/2010 (popularmente conhecida como lei da ficha limpa), incluiu a alnea k
no inciso I do art. 1 da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990: Art. 1 So inelegveis: I para qualquer cargo: [...] k) o Presidente da Repblica, o Governador de Estado e do Distrito Federal,
o Prefeito, os membros do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Cmara Legislativa,
das Cmaras Municipais, que renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representao ou
petio capaz de autorizar a abertura de processo por infringncia a dispositivo da Constituio
Federal, da Constituio Estadual, da Lei Orgnica do Distrito Federal ou da Lei Orgnica do
Municpio, para as eleies que se realizarem durante o perodo remanescente do mandato para o qual
foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao trmino da legislatura (grifei).

praticado naquele mandato e ela renunciasse antes que tal denncia fosse recebida pela
Cmara dos Deputados, ela manteria seus plenos direitos polticos nos termos do art.
art. 15 da Lei n 1.079/1950, podendo mesmo, se estivesse dentro do prazo,
candidatar-se eleio de outubro do ano passado. E, se eleita, no se poderia
denunci-la com base nas mesmas alegaes ou qualquer outra alegao de prtica de
crime de reponsabilidade praticado no mandato anterior. E isso porque o fundamento
do novo mandato diferente do fundamento do mandato anterior.
Os eminentes juristas Paulo Brossard de Souza Pinto, ainda na vigncia da
Constituio de 1946, e Pontes de Miranda, ainda na vigncia da Constituio de
1934, manifestaram-se em sentido diverso, especialmente sob a influncia de juristas
americanos. O primeiro afirmava:
Restabelece-se a jurisdio poltica, se o antigo governante ao cargo
retornar. O impeachment pode ento ser iniciado e prosseguido.4
Por seu turno, Pontes de Miranda afirmava:
Tem-se entendido que, se a pessoa volta ao cargo, se restaura a
jurisdio poltica.5
Mas mesmo dentro dos Estados Unidos havia fortes posies divergentes quanto
a esse entendimento. Nesse sentido, W. A. Estrich sustentava que as eleies
populares tornariam irrelevantes, para fins de impeachment, as faltas praticadas no
passado6.
Entretanto, essa no questo central. O fato que no regime americano no h
regra constitucional expressa de contedo similar ao do 4 do art. 86 da Constituio
Federal. Tambm nas constituies de 1934 e de 1946 no havia dispositivo
semelhante a essa regra constitucional do regime constitucional brasileiro em vigor.
Portanto, nos casos de impeachment, no podemos invocar, para fins de
enquadramento da Presidente no crime poltico, os atos estranhos s suas funes na
vigncia do seu mandato. O recurso experincia constitucional americana para uma
soluo no sentido contrrio implicaria uma importao acrtica de modelos
estrangeiros, uma postura tipicamente de colonialismo jurdico-cultural7. Nas palavras
4

Pinto, Paulo Brossard de Souza. O impeachment. Aspectos da Responsabilidade Poltica do

Presidente da Repblica. Porto Alegre: Globo, 1965, p. 133.
5
Miranda, Pontes de. Comentrios Constituio de 1934, Rio de Janeiro: Guanabara, 1937, vol. I, p.
602.
6
Cf. Estrich, W. A. The Law of Impeachment. In: Case and Comment, vol. 20, n 7, 1913, p. 458.
7
Montoro, Andr Franco. Filosofia do Direito e colonialismo cultural: transplante de institutos
jurdicos inadequados realidade brasileira. In: Revista de Informao Legislativa (Braslia: Senado
Federal), ano X, n 37, p. 3-20.

do prprio Ruy Barbosa, criticando a doutrina e a jurisprudncia estadunidenses

adotadas entre ns na Primeira Repblica, j se advertia:
No basta compulsar a jurisprudncia peregrina: mister
aprofund-la, joeirando os exotismos intrasladveis, para no
enxertar no direito ptrio ideias incompatveis com as nossas
instituies positivas.8
De maneira semelhante, recorrer a regimes constitucionais brasileiros anteriores
que no dispunham de regra especfica sobre a matria, para decidir em sentido
contrrio regra existente no regime constitucional em vigor, importa um
anacronismo totalmente deslocado de hermenutica jurdica constitucionalmente
adequada presente ordem jurdica brasileira.
Diante do exposto, quanto ao quesito referente responsabilizao da Presidente
da Repblica por atos praticados no exerccio de suas funes em mandato anterior,
sustento a seguinte tese: nos termos do art. 15 da Lei n 1.079/1050, interpretado luz
do 4 do art. 86 da Constituio Federal, ambos interpretados com base no princpio
democrtico, a Presidente da Repblica no pode ser responsabilizada, para fins de
impeachment, por atos praticados no exerccio das funes do cargo de presidente na
vigncia do seu mandato anterior, pois esses atos so estranhos aos atos praticados no
exerccio de suas funes na vigncia do seu mandato atual.
2. A respeito do efeito jurdico do parecer do Tribunal de Contas da Unio
O Tribunal de Contas da Unio rgo auxiliar do Congresso Nacional no
controle externo no mbito da fiscalizao contbil, financeira e oramentria, nos
termos do caput do art. 71 da Constituio Federal. O titular do controle o Congresso
Nacional, conforme o art. 70 da Constituio Federal. Como rgo auxiliar, o TCU
tem a competncia para apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento (CF, art. 71, inciso I grifei). Trata-se de parecer, pea
jurdica tipicamente opinativa sem qualquer efeito vinculante. Para que a aprovao ou
rejeio pelo TCU das contas prestadas anualmente pela Presidente da Repblica
consume-se e passe a ter efeito vinculante, necessria a aprovao do parecer prvio
pelo Congresso Nacional, de acordo com o art. 49, inciso IX, da Constituio Federal,
que determina ser da competncia do Congresso Nacional julgar anualmente as
contas prestadas pelo Presidente da Repblica (grifei). Nesse caso, o Congresso
8

Barbosa, Ruy. Comentrios Constituio Federal Brasileira. Coligidos e ordenados por Homero
Pires. So Paulo: Saraiva, 1933, vol. III, p. 430.

Nacional decide por maioria simples em cada Casa, ou seja, por maioria dos votos,
presentes a maioria absoluta de seus membros, nos termos do art. 47 da Constituio
Federal.
Mas seria suficiente a reprovao pelo Congresso Nacional das contas
anualmente prestadas pela Presidente da Repblica para que se justificasse uma
denncia contra a Presidente da Repblica por crime de responsabilidade? A esse
respeito, cumpre distinguir entre a reprovao da conta por maioria simples do
Congresso Nacional e o processo e julgamento do impeachment por rito especial:
admisso da acusao por maioria qualificada de dois teros dos membros da Cmara
dos Deputados (CF, art. 86, caput) e processamento e julgamento pelo Senado Federal
sob a presidncia do Presidente do Supremo Tribunal Federal, exigindo-se maioria
qualificada de dois teros para uma eventual condenao.
Isso significa que a simples reprovao pelo Congresso Nacional das contas
prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica no condio suficiente do
processo de impeachment, que exige um procedimento muito mais complexo. A
rejeio congressual das contas, relacionada com a eventual infrao s normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, estabelecidas pela
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, no resulta em nenhuma punio do
agente pblico estabelecida diretamente por essa prpria Lei. Nesta, algumas das
infraes podem implicar apenas sanes com objetivo de constranger o saneamento
fiscal ou financeiro, como, por exemplo, em caso de excesso de despesa com pessoal,
a vedao de receber transferncias voluntrias, de obter garantia direta ou indireta,
de outro ente e de contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com
pessoal (LC 101/2000, art. 23, 3). Quando se refere punio de agentes pblicos,
a Lei de Responsabilidade Fiscal transfere o tratamento da matria para outros
diplomas normativos, conforme o caso, nos termos do seu art. 73.
Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei Complementar
sero punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de
1940 (Cdigo Penal); a Lei no1.079, de 10 de abril de 1950;
o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de
2 de junho de 1992; e demais normas da legislao pertinente
(grifei).

No caso em exame, considerado que a Presidncia da Repblica goza de um

estatuto especial no s em relao persecuo penal em caso de crime comum9, mas
tambm a respeito dos crimes de responsabilidade, impe-se, para esses ltimos, que a
caracterizao de qualquer infrao suscetvel de responsabilizao para fins de perda
do cargo em virtude de impeachment no mbito de aplicao da Lei n 1.079/1950,
com as alteraes introduzidas pela Lei n 1.028, de 19 de outubro de 2000. No
presente contexto, isso exigiria que fosse estritamente caracterizada a prtica de um
dos crimes polticos tipificados nos Captulos V (art. 9), VI (art. 10) e VII (art. 11) do
Ttulo I da Parte Primeira da Lei n 1.079/1950, referentes, respectivamente, aos
crimes contra a probidade da administrao, crimes contra a lei oramentria e
crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos. Como j dito, para
tanto, impe-se processo complexo, especialmente pela necessidade de maioria
qualificada de dois teros dos membros da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, para que, respectivamente, seja admitida a acusao e haja a condenao da
Presidente da Repblica.
Em suma, a reprovao pelo Congresso Nacional, com base em parecer prvio
do Tribunal de Contas da Unio, das contas prestadas pela Presidente da Repblica,
no razo suficiente para a denncia de crime de impeachment, devendo o eventual
denunciante apresentar indcios claros para o enquadramento do fato em uma das
hipteses tpicas de crime poltico previstas na Lei n 1.079/1950.
3. Quanto ao procedimento
a) Do recurso contra o arquivamento da denncia
No tocante ao procedimento, a primeira indagao refere-se possibilidade
acolhimento pelo plenrio da Cmara dos Deputados, luz do caput do art. 86 da
Constituio Federal, de recurso contra a deciso de arquivamento da denncia pelo
Presidente da Casa.
Essa questo deve ser respondida com cuidado. Mesmo que haja previso
constitucional ou legal de recurso de tal natureza, o seu acolhimento no ensejaria a
abertura do processo de impeachment, pois essa exige que a acusao seja admitida
por dois teros do membro da Cmara dos Deputados, nos termos do caput do art. 86
9

A imunidade do Chefe de Estado a persecuo penal deriva de clusula constitucional exorbitante do

direito comum e, por traduzir consequncia derrogatria do postulado republicano, s pode ser
outorgada pela prpria Constituio Federal (STF, ADI n 1.021/SP e ADI 978/PB, rel. p/acrdo Min.
Celso de Melo, julg. 19/10/1995, DJ 17/11/1995).

da Constituio Federal e conforme o procedimento estabelecido na lei especial

prevista no pargrafo nico do seu art. 85, isto , a Lei n 1.079/1950, que estabelece
um rito complexo j na Cmara dos Deputados, ipisis litteris:
PARTE SEGUNDA
PROCESSO E JULGAMENTO
TTULO NICO
DO PRESIDENTE DA REPBLICA E MINISTROS DE ESTADO
CAPTULO I
DA DENNCIA
Art. 14. permitido a qualquer cidado denunciar o Presidente da Repblica ou
Ministro de Estado, por crime de responsabilidade, perante a Cmara dos
Deputados.
Art. 15. A denncia s poder ser recebida enquanto o denunciado no tiver, por
qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo.
Art. 16. A denncia assinada pelo denunciante e com a firma reconhecida, deve ser
acompanhada dos documentos que a comprovem, ou da declarao de
impossibilidade de apresent-los, com a indicao do local onde possam ser
encontrados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a denncia dever conter o
rol das testemunhas, em nmero de cinco no mnimo.
Art. 17. No processo de crime de responsabilidade, servir de escrivo um
funcionrio da Secretaria da Cmara dos Deputados, ou do Senado, conforme se
achar o mesmo em uma ou outra casa do Congresso Nacional.
Art. 18. As testemunhas arroladas no processo devero comparecer para prestar o
seu depoimento, e a Mesa da Cmara dos Deputados ou do Senado por ordem de
quem sero notificadas, tomar as providncias legais que se tornarem necessrias
legais que se tornarem necessrias para compel-las a obedincia.
CAPTULO II
DA ACUSAO
Art. 19. Recebida a denncia, ser lida no expediente da sesso seguinte e
despachada a uma comisso especial eleita, da qual participem, observada a
respectiva proporo, representantes de todos os partidos para opinar sobre a
mesma.
Art. 20. A comisso a que alude o artigo anterior se reunir dentro de 48 horas e,
depois de eleger seu Presidente e relator, emitir parecer, dentro do prazo de dez
dias, sbre se a denncia deve ser ou no julgada objeto de deliberao. Dentro
desse perodo poder a comisso proceder s diligncias que julgar necessrias ao
esclarecimento da denncia.
1 O parecer da comisso especial ser lido no expediente da sesso da Cmara
dos Deputados e publicado integralmente no Dirio do Congresso Nacional e em
avulsos, juntamente com a denncia, devendo as publicaes ser distribudas a
todos os deputados.
2 Quarenta e oito horas aps a publicao oficial do parecer da Comisso
especial, ser o mesmo includo, em primeiro lugar, na ordem do dia da Cmara
dos Deputados, para uma discusso nica.
Art. 21. Cinco representantes de cada partido podero falar, durante uma hora,
sobre o parecer, ressalvado ao relator da comisso especial o direito de responder a
cada um.
Art. 22. Encerrada a discusso do parecer, e submetido o mesmo a votao
nominal, ser a denncia, com os documentos que a instruam, arquivada, se no
fr considerada objeto de deliberao. No caso contrrio, ser remetida por cpia
autntica ao denunciado, que ter o prazo de vinte dias para contest-la e indicar os
meios de prova com que pretenda demonstrar a verdade do alegado.
1 Findo esse prazo e com ou sem a contestao, a comisso especial
determinar as diligncias requeridas, ou que julgar convenientes, e realizar as
sesses necessrias para a tomada do depoimento das testemunhas de ambas as
partes, podendo ouvir o denunciante e o denunciado, que poder assistir
pessoalmente, ou por seu procurador, a tdas as audincias e diligncias realizadas

pela comisso, interrogando e contestando as testemunhas e requerendo a

reinquirio ou acareao das mesmas.
2 Findas essas diligncias, a comisso especial proferir, no prazo de dez dias,
parecer sobre a procedncia ou improcedncia da denncia.
3 Publicado e distribudo esse parecer na forma do 1 do art. 20, ser o
mesmo, includo na ordem do dia da sesso imediata para ser submetido a duas
discusses, com o interregno de 48 horas entre uma e outra.
4 Nas discusses do parecer sbre a procedncia ou improcedncia da denncia,
cada representante de partido poder falar uma s vez e durante uma hora, ficando
as questes de ordem subordinadas ao disposto no 2 do art. 20.
Art. 23. Encerrada a discusso do parecer, ser o mesmo submetido a votao
nominal, no sendo permitidas, ento, questes de ordem, nem encaminhamento
de votao.
1 Se da aprovao do parecer resultar a procedncia da denncia, considerar-se decretada a acusao pela Cmara dos Deputados.
2 Decretada a acusao, ser o denunciado intimado imediatamente pela Mesa
da Cmara dos Deputados, por intermdio do 1 Secretrio.
3 Se o denunciado estiver ausente do Distrito Federal, a sua intimao ser
solicitada pela Mesa da Cmara dos Deputados, ao Presidente do Tribunal de
Justia do Estado em que le se encontrar.
4 A Cmara dos Deputados eleger uma comisso de trs membros para
acompanhar o julgamento do acusado.
5 So efeitos imediatos ao decreto da acusao do Presidente da Repblica, ou
de Ministro de Estado, a suspenso do exerccio das funes do acusado e da
metade do subsdio ou do vencimento, at sentena final.
6 Conforme se trate da acusao de crime comum ou de responsabilidade, o
processo ser enviado ao Supremo Tribunal Federal ou ao Senado Federal.

A respeito da aplicabilidade desses dispositivos. A Smula Vinculante n 46

peremptria:
A definio dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das
respectivas normas de processo e julgamento so da competncia
legislativa privativa da Unio.
verdade que nem na Constituio nem nos dispositivos especficos da Lei n
1.079/1950, acima transcritos, est previsto o referido recurso, nem sequer
determinado a que rgo cabe receber ou arquivar a denncia originariamente.
Entretanto, o art. 38 dessa Lei especial estabelece:
Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da Repblica e dos
Ministros de Estado, sero subsidirios desta lei, naquilo em que lhes
forem aplicveis, assim os regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal...
Em consonncia com essa disposio legal, os 2 e 3 do art. 218 do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados prev o rgo de competncia originria
para recepo da denncia e o rgo recursal, nos seguintes termos:
2 Recebida a denncia pelo Presidente, verificada a existncia dos
requisitos de que trata o pargrafo anterior, ser lida no expediente
da sesso seguinte e despachada Comisso Especial eleita, da qual
participem, observada a respectiva proporo, representantes de
todos os Partidos.

 3 Do despacho do Presidente que indeferir o recebimento da

denncia, caber recurso ao Plenrio.
Embora esses dispositivos no definam qual o qurum necessrio (nmero de
presentes sesso) e a maioria exigida para a deliberao sobre o referido recurso,
parece-me que, por falta de norma especfica, deve-se entender que, para os fins de
mero recebimento da denncia, a maioria simples, presente a maioria absoluta dos
deputados, suficiente para rever a deciso de arquivamento da denncia pelo
Presidente da Cmara. A esse respeito, o art. 47 da Constituio Federal claro:
Art. 47. Salvo disposio constitucional em contrrio, as
deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas por
maioria dos votos, presente a maioria absoluta dos seus membros.
Isso no deve ser entendido como admisso da acusao pela Cmara dos
Deputados, que evidentemente demanda a j referida maioria qualificada de dois
teros dos membros da Casa. Com a recebimento da denncia, seja pelo Presidente da
Cmara dos Deputados, seja pelo seu Plenrio, apenas se inicia, nos termos do art. 19
da Lei n 1.079/1950, o procedimento preliminar para que se delibere sobre a admisso
da acusao, exigindo-se vrias etapas at que a denncia possa ser decretada nos
termos do art. 23 dessa Lei especial.
Apesar desse entendimento, o Supremo Tribunal Federal, em decises
monocrticas da Ministra Rosa Weber e do Ministro Teory Zavascki 10, determinaram
a suspenso de qualquer ao orientada recepo da denncia, por vislumbrarem
indcios de abuso procedimental por parte do Presidente da Cmara. Nos termos da
deciso da Ministra Rosa Weber, a cautela levou seguinte determinao:

concedo a medida acauteladora para, nos moldes pretendidos,

suspender os efeitos da deciso proferida pelo Presidente da Cmara
dos Deputados em resposta Questo de Ordem n 105/2015, bem
como os atos que lhe so decorrentes, at o julgamento final da
reclamao, e para determinar autoridade reclamada que se
abstenha de receber, analisar ou decidir qualquer denncia ou
recurso contra deciso de indeferimento de denncia de crime de
responsabilidade contra Presidente da Repblica com base naquilo
em que inovado na resposta Questo de Ordem 105/2015.11
Essa deciso aponta para a necessidade de se terem todos os cuidados jurdicos,
a fim de que o procedimento de impeachment no se converta em um simples
10

RCL 22124 MC / DF, rel. Min. Rosa Weber, julg. 13/10/2015; MS 33838 MC / DF, rel. Min. Rosa
Weber, julg. 13/10/2015; MS 33837 MC / DF, rel. Teori Zavascki, julg. 12/10/2015.
11
RCL 22124 MC / DF, p. 6.

instrumento mediante o qual uma maioria eventual destitua a Presidente da Repblica,

atropelando o rito constitucional e legal, assim como as garantias do devido processo
legal e o princpio do Estado de direito.
No entanto, entendo que, excludas as falhas procedimentais, o Plenrio da
Cmara pode acolher, por maioria simples, presente a maioria absoluta dos deputados,
recurso contra o arquivamento pelo Presidente da Cmara da denncia contra a
Presidente da Repblica por crime de responsabilidade, mas tal acolhimento apenas
inicia a discusso sobre a acusao, estando muito distante da admisso da acusao,
que supe um rito complexo nos termos dos artigos 19 a 23 da Lei n 1.079/1950.
b) Do carter doloso ou culposo e comissivo ou omissivo do crime de
responsabilidade
Quanto questo de se o crime de responsabilidade admite apenas a forma
dolosa ou tambm a modalidade culposa, incide a norma geral contida no pargrafo
nico do art. 18 do Cdigo Penal, includo pela Lei n 7.209, de 11 de julho de 1984:
Pargrafo nico - Salvo os casos expressos em lei, ningum pode
ser punido por fato previsto como crime, seno quando o pratica
dolosamente (grifei).
Com base nesse dispositivo determinante da excepcionalidade do crime culposo,
Juarez Tavares esclarece que no se pode admitir a criao de um delito culposo
mediante uma interpretao teleolgica ou sistemtica de alguns tipos de delito
previstos na parte especial do cdigo12.
Aplicabilidade dessa norma geral de direito penal Lei especial reguladora dos
crimes de responsabilidade tambm encontra respaldo no art. 12 do Cdigo Penal, na
redao dada pela Lei n 7.209/1984:
Art. 12. As regras gerais deste Cdigo aplicam-se aos fatos
incriminados por lei especial, se esta no dispuser de modo diverso.
Levando em conta esses dispositivos e o fato de que no h nenhum caso
expresso de crime culposo na Lei n 1.079/1950, no h como se vislumbrar crime de
responsabilidade culposo da Presidente da Repblica no ordenamento jurdico em
vigor. Exige-se que o crime tenha sido praticado dolosamente, o que ocorre quando o
agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo, conforme definio do art.
18, inciso I, do Cdigo Penal, includo pela Lei n 7.209/1984.

12

Tavares, Juarez. Teoria do Crime Culposo. 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 479.

No que diz respeito indagao de se o crime de responsabilidade pode ser no

apenas comissivo, mas tambm omissivo, parece-me que a resposta deve ser diferente.
Considerando as omisses relevantes nos termos do 2 do art. 13 do Cdigo Penal13,
claro que, havendo omisso dolosa e sendo possvel o seu enquadramento nos tipos
previstos na Lei n 1.079/1950, no h como se excluir essa possibilidade. Essa Lei
prev, at mesmo, crimes na modalidade tipicamente omissiva em sua definio, como
os seguintes: no empregar contra o inimigo os meios de defesa de que poderia dispor
(art. 5 [crimes de responsabilidade contra a existncia poltica da Unio], item 9);
no dar as providncias de sua competncia para impedir ou frustrar a execuo
desses crimes e deixar de tomar, nos prazos fixados, as providncias determinadas
por lei ou tratado federal e necessrio a sua execuo e cumprimento (art. 8,
[crimes contra a segurana interna do pas], itens 5 e 8); no prestar ao Congresso
Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas
relativas ao exerccio anterior e no tornar efetiva a responsabilidade dos seus
subordinados, quando manifesta em delitos funcionais ou na prtica de atos contrrios
Constituio (art. 9 [ crimes de responsabilidade contra a probidade na
administrao], itens 2 e 3); no apresentar ao Congresso Nacional a proposta do
oramento da Repblica dentro dos primeiros dois meses de cada sesso legislativa,
deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos prazos
estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicao do
limite mximo fixado pelo Senado Federal, deixar de promover ou de ordenar na
forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular
os efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou
montante estabelecido em lei e deixar de promover ou de ordenar a liquidao
integral de operao de crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os
respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro (art.
10 [crimes de responsabilidade contra a lei oramentria], itens 1, 5, 7 e 8);
negligenciar a arrecadao das rendas impostos e taxas, bem como a conservao do
patrimnio nacional (art. 11 [crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros
pblicos], item 5).

13

2 - A omisso penalmente relevante quando o omitente devia e podia agir para evitar o
resultado. O dever de agir incumbe a quem: a) tenha por lei obrigao de cuidado, proteo ou
vigilncia; b) de outra forma, assumiu a responsabilidade de impedir o resultado; c) com seu
comportamento anterior, criou o risco da ocorrncia do resultado.

Entretanto, em nenhuma dessas hipteses, trata-se de omisso culposa, pois no

h nenhum texto expresso, na Lei especial ou em outra Lei, que caracterize tais crimes
como culposos. Mesmo quando se usa o verbo negligenciar (art. 11, 5), no se deve
entender como uma referncia a crime culposo por negligncia, seno o sentido
vernacular do verbo, ou seja, deixar de cuidar, desatender.
c) Escndalos de corrupo e responsabilizao da Presidente da Repblica
Indaga-se se h elementos na denncia que justifiquem a acusao da Presidente
da Repblica por Crime de Responsabilidade relacionado sua suposta vinculao aos
escndalos de corrupo ocorridos no Brasil nos ltimos anos.
Considerando os recentes escndalos de corrupo, que atingiram tanto o
governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva e da Presidente Dilma Rousseff, os
denunciantes imputam a esta Chefe de Estado o crime de responsabilidade contra a
probidade na administrao por no tornar efetiva a responsabilidade dos seus
subordinados, quando manifesta em delitos funcionais ou na prtica de atos contrrios
Constituio (art. 9, item 3, da Lei n 1.079/1950), relacionando essa situao
tambm ao crime proceder de modo incompatvel com a dignidade e decoro do
cargo (item 7 do mesmo artigo)14.
Nesse particular, os denunciantes utilizam uma retrica juridicamente
inconsistente. Em uma passagem, alegam que Edinho Silva, tesoureiro da campanha
da Presidente, apontado como receptor de quatorze milhes de reais, mantido no
Governo, no importante cargo de Ministro da Comunicao Social15. A tal alegao
falta qualquer fundamento jurdico para fins de enquadramento da Presidente no crime
de reponsabilidade previsto no art. 9, item 3, da Lei n 1.079/1950. O Supremo
Tribunal Federal apenas determinou a abertura de inqurito, a pedido do Ministrio
Pblico Federal, para investigar o Edinho Silva, Ministro-Chefe da SECOM, por
infrao eleitoral, no tendo sequer havido denncia do MPF, muito menos
condenao ou aceitao de denncia pelo STF. Se a mera abertura de um inqurito
contra um Ministro implicasse o dever funcional de exonerao cujo descumprimento
pudesse, por si s, justificar denncia por crime de impeachment, a Presidente da
Repblica ficaria refm de um modelo de presuno de culpa em relao a todo e
qualquer dos seus auxiliares investigados por infraes Constituio e lei. Da

14

Bicudo, Hlio Pereira; Reale Jnior, Miguel; Paschoal, Janana Conceio. Denncia (DCR 1/2015),
p. 11.
15
Ibidem, p. 8.

mesma maneira, ela teria de exonerar o seu Ministro da Educao, assim como o
ilustre Senador Aloysio Nunes Ferreira no poderia assumir nenhum cargo no
Governo de So Paulo ou, em uma eventual vitria da oposio presidncia da
Repblica, um cargo no Governo Federal, enquanto durasse o respectivo inqurito,
pois isso j seria motivo para impeachment do Presidente. S a parcialidade polticoideolgica, a emoo das faces, pode justificar tal alegao dos denunciantes.
Em outra passagem, em forma desrespeitosa contra a eminente Chefa de Estado,
os denunciantes alegam: Os contornos de crime de responsabilidade ficam mais
salientes, quando se verifica que Lula muito mais do que um ex-presidente, mas
algum que, segundo a prpria denunciada, lhe indissocivel e nunca saiu do
poder.16 Eles indagam em seguida: Independentemente de qualquer antecipao de
juzo sobre culpa, estando o Presidente da Odebrecht preso, sendo fato notrio (sic)
que o Presidente Lula lhe prestava assessoria nos contratos firmados e mantidos com o
Poder Pblico, no seria caso, no mnimo, de a Presidente Dilma Rousseff afastar-se,
ao menos institucionalmente, de seu antecessor?17 Exigir, em um tom de arrogncia
hipcrita, que a Presidente seja obrigada a afastar-se de seus correligionrios para
evitar um impeachment, apenas em virtude de um suposto fato notrio de base
puramente miditica, admitir praticamente que todos os Presidentes anteriores
estariam envolvidos em crimes de responsabilidade. Imagine se Fernando Henrique
Cardoso, Geraldo Alckmin e o PSDB afastaram-se de Eduardo Jorge Caldas Pereira,
Andr Lara Rezende e tantos outros envolvidos em fatos notrios. Trata-se, portanto
de mera retrica irresponsvel dos denunciantes.
Alm do mais, cabe observar que a Presidente e o seu atual Ministro da Justia
tm tomado medidas para apurao de todos os crimes de corrupo recentes, dando
todo apoio Polcia Federal para que proceda s investigaes e ao Ministrio Pblico
para que proceda persecuo devida. A prpria famlia e mesmo a pessoa do exPresidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva tm sido objeto de investigao
pela Polcia Federal (subordinada hierarquicamente Presidente e ao Ministro da
Justia), assim como de persecuo pelo MPF. A Polcia Federal est plenamente livre
para investigar e o Procurador-Geral da Repblica para desenvolver a sua atividade
persecutria ( altamente discutvel que essa postura tenha ocorrido no Governo de
Fernando Henrique Cardoso, do qual um dos denunciantes participou, corroborando
16
17

Ibidem, p. 6.
Ibidem, p. 7.

com as prticas da poca de arquivamento sistemtico das denncias contra membros

e correligionrios do Governo pelo Procurador-Geral da Repblica e pelo controle
poltico da Polcia Federal). Interessantemente, a Polcia Federal, que hoje parmetro
e fonte de muitas informaes dos denunciantes sobre a criminalidade predadora do
Estado, era criticada no passado, quando isso implicava atuao contra notveis
sonegadores da elite paulistana, como na indagao Qual a razo de tantos policiais
cercando a Daslu? e na afirmao da existncia de um Estado policial.
Enfim, ao contrrio das ilaes dos denunciantes, que pretendem imputar
Presidente da Repblica crime de omisso por corrupo estrutural que tem chocado a
esfera pblica, especialmente no mbito da Petrobrs18, h elementos claros de que a
Presidente tem apoiado todo o trabalho da Polcia Federal e do MPF na investigao e
persecuo dos responsveis, assim como qualquer apurao necessria para o
esclarecimento dos casos. Ademais, certas atividades legislativas da Presidente foram
diretamente no sentido de tornar mais eficiente a atuao do Judicirio, do MPF e da
PF no combate corrupo. Nesse particular, destaca-se a sano, sem veto, da Lei n
12.850, de 2 de agosto de 2013 (de inciativa, em 2006, da ento Senadora Serys
Slhessarenko), que define organizao criminosa e dispe sobre a investigao
criminal, os meios de obteno da prova, infraes penais correlatas e o procedimento
criminal, estabelecendo meios mais eficientes de investigao e obteno de provas
(art. 3), inclusive a colaborao premiada (art. 3, inciso I, e art. 4), popularmente
conhecida por delao premiada . A esse respeito, um dos denunciantes, que se
baseia em muitas colaboraes premiadas para imputar crimes de omisso Presidente
da Repblica, manifestou-se, em tempo recente, com fortes restries s delaes
premiadas na apurao dos crimes referentes chamada Operao Lava Jato, por
consider-las no voluntrias,19 como se o termo voluntrio, no dispositivo legal,
fosse algo absoluto, que no considerasse a necessidade de constrangimentos a
qualquer um envolvido na criminalidade organizada. Em passado mais distante, na
poca do suposto Estado policial, vinha do meio dos denunciantes algo mais radical
contra a ora mais bem avaliada delao premiada, a saber, o dito de que ao premiar
a delao, o Estado eleva ao grau de virtude a traio.
Em suma, admitidos casos de omisso dolosa para crimes de responsabilidade,
observa-se que, em relao ao combate corrupo estrutural, o qual resultou nos
18
19

Ibidem, pp. 47 ss.

Reale Jnior, Miguel. A priso como presso. In: Folha de So Paulo, 08/12/2014.

escndalos recentes, a atuao da Presidente Dilma Rousseff tem sido antes de apoilo, mesmo quando contraria os interesses dos seus correligionrios e tambm do maior
lder do seu Partido, o ex-Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Como insistir em
omisso dolosa?
III
Das respostas matria constitucional-eleitoral
(Quesitos da Seo I.2)
1. Cassao de mandato por fora de deciso do TSE em ao de impugnao de
mandato eleitoral e impeachment
A primeira questo sobre a matria constitucional-eleitoral diz respeito
possibilidade de o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica terem os seus
mandatos cassados por deciso do Tribunal Superior Eleitoral em ao de impugnao
de mandato eletivo, ao arrepio dos artigos 85 e seguintes da Constituio.
Essa questo exige um esclarecimento: h dois institutos constitucionais que no
se contradizem: o impeachment de Presidente da Repblica em virtude da perpetrao
de crime de responsabilidade, conforme estabelecido nos artigos 85 e 86 da
Constituio Federal; a impugnao do mandato eletivo, nos termos do art. 14, 10 e
11, da Constituio Federal, que estabelecem:
10. O mandato eletivo poder ser impugnado ante a Justia
Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomao, instruda a
ao com provas de abuso do poder econmico, corrupo ou fraude.
11. A ao de impugnao de mandato tramitar em segredo de
justia, respondendo o autor, na forma da lei, se temerria ou de
manifesta m-f.
A ao de impugnao de mandato eletivo no se refere a atos da Presidente da
Repblica no exerccio do seu mandato, mas sim a eventual abuso do poder
econmico, corrupo ou fraude que tenham deformado a vontade eleitoral
democrtica no respectivo pleito. Para isso, necessrio que esteja instruda com
provas irrefutveis. Os membros da chapa no fazem jus ao mandato por fora de
terem sido beneficirio de deturpao do procedimento eleitoral.
A sano decorrente de uma deciso publicada do Tribunal Superior Eleitoral
dando provimento a uma ao de impugnao de mandato eleitoral a cassao do
mandato eletivo em virtude da declarao de nulidade do diploma, nos termos do art.
15 da Lei Complementar n 64/1990, na redao dada pela Lei Complementar n
135/2010 (tal como determina o art. 270 da Resoluo 23.372/2011-TSE). Resultado
dessa sano , em princpio, a vacncia dos cargos de Presidente e Vice-Presidente da

Repblica e, por conseguinte, a convocao de nova eleio, nos termos dos artigos 80
e 81 da Constituio.
Art. 80. Em caso de impedimento do Presidente e do VicePresidente, ou vacncia dos respectivos cargos, sero sucessivamente
chamados ao exerccio da Presidncia o Presidente da Cmara dos
Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.
Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da
Repblica, far-se- eleio noventa dias depois de aberta a ltima
vaga.
1 Ocorrendo a vacncia nos ltimos dois anos do perodo
presidencial, a eleio para ambos os cargos ser feita trinta dias
depois da ltima vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei.
2 Em qualquer dos casos, os eleitos devero completar o perodo
de seus antecessores.
Mas h controvrsia, suscitada pelo Tribunal Superior Eleitoral, sobre a
aplicabilidade desse dispositivo na vacncia por causa eleitoral, considerando-se que a
exceo constitucional eleio direta do Presidente da Repblica e seu Vice deve ser
interpretada de forma restritiva20. Para a vacncia por causas eleitorais, seria aplicado,
agora, os 3 e 4 do art. 224 do Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737/1965), includos pela
Lei n 13.165, de 29 de setembro de 2015, in verbis:
3o A deciso da Justia Eleitoral que importe o indeferimento do
registro, a cassao do diploma ou a perda do mandato de candidato
eleito em pleito majoritrio acarreta, aps o trnsito em julgado, a
realizao de novas eleies, independentemente do nmero de votos
anulados.
4o A eleio a que se refere o 3o correr a expensas da Justia
Eleitoral e ser:
I - indireta, se a vacncia do cargo ocorrer a menos de seis meses do
final do mandato;
II - direta, nos demais casos.
Mesmo admitida a inconstitucionalidade desse dispositivo em face do art. 81 da
Constituio Federal, parece-me que essa orientao no teria muita relevncia no
presente caso, considerando o que dispe o art. 97-A, da Lei n 9.504, de 30 de
setembro de 1977, includo pela Lei n 12.034, de 29 de setembro 2009:
Art. 97-A. Nos termos do inciso LXXVIII do art. 5o da
Constituio Federal, considera-se durao razovel do processo que
possa resultar em perda de mandato eletivo o perodo mximo de 1
(um) ano, contado da sua apresentao Justia Eleitoral.
A expectativa de que o TSE decida em prazo razovel a ao de impugnao de
mandato eletivo que importa a esse parecer torna essa controvrsia irrelevante. O que
20

TSE, MS 3.649/GO, rel. Min. Antonio Cezar Peluso, julg. 18/12/2007, DJ 10/03/2008.

interessa que a perda do mandato com base no art. 14, 10 e 11, independente da
perda de mandato com base nos artigos 85 e 86 da Constituio Federal.
2. Cassao do mandato por fora de deciso do TSE em ao de investigao
judicial eleitoral e impeachment
A segunda questo sobre a matria constitucional-eleitoral refere-se
possibilidade de o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica terem o seu mandato
cassado por deciso do Tribunal Superior Eleitoral por fora de ao de investigao
judicial eleitoral estabelecida no art. 22 de Lei Complementar n 64/1990 ou
representao prevista no art. 30-A da Lei n 9.504/1997.
Essa questo tambm exige um esclarecimento similar anterior: h dois
institutos constitucionais que no se contradizem: o impeachment do Presidente da
Repblica em virtude da perpetrao de crime de responsabilidade, de acordo com o
estabelecido nos artigos 85 e 86 da Constituio Federal; a perda de mandato por fora
de ao de investigao judicial eleitoral, apoiada no art. 10, 9, da Constituio
Federal:
9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade
e os prazos de sua cessao, a fim de proteger a probidade
administrativa, a moralidade para exerccio de mandato considerada
vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das
eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do
exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou
indireta.
Assim com em relao primeira questo, a ao de investigao judicial
eleitoral no se refere a atos da Presidente da Repblica no exerccio do seu mandato,
mas sim deformao da vontade democrtica, nos termos previstos no caput art. 22
da Lei Complementar n 64/1990:
Art. 22. Qualquer partido poltico, coligao, candidato ou
Ministrio Pblico Eleitoral poder representar Justia Eleitoral,
diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional, relatando fatos e
indicando provas, indcios e circunstncias e pedir abertura de
investigao judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do
poder econmico ou do poder de autoridade, ou utilizao indevida
de veculos ou meios de comunicao social, em benefcio de
candidato ou de partido poltico [...] (grifei).
Devendo ser proposta at a data da diplomao21, essa ao poder levar
cassao do diploma, nos termos do art. 22, inciso XIV, da Lei Complementar n

21

TSE, Representao n. 628, de 17.12.2002, rel. Min. Slvio de Figueiredo.

64/1990, e, portanto, perda do mandato. Para isso, necessrio que esteja instruda
com provas irrefutveis. Ento, os membros da chapa no fazem jus ao mandato por
fora de terem sido beneficirios de deturpao do procedimento eleitoral. Mas cabe
observar que a AIJE no deve ser abusada. Contra essa hiptese, o art. 25 da LC n
64/1990 tipifica o seguinte crime:
Art. 25. Constitui crime eleitoral a arguio de inelegibilidade, ou a
impugnao de registro de candidato feito por interferncia do poder
econmico, desvio ou abuso do poder de autoridade, deduzida de
forma temerria ou de manifesta m-f:
Pena: deteno de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa de 20
(vinte) a 50 (cinqenta) vezes o valor do Bnus do Tesouro Nacional
(BTN) e, no caso de sua extino, de ttulo pblico que o substitua.
Julgada procedente pelo TSE e, portanto, levando cassao do diploma e
perda do mandato do Presidente e Vice-Presidente da Repblica, a Ao de
Investigao Judicial Eleitoral acarretar os mesmos problemas decorrentes da
vacncia de cargo e convocao de nova eleio em virtude da cassao do mandato
em Ao de Impugnao de Mandato Eleitoral, acima considerados (item 1 desta
seo). E tambm essa situao, apoiada no art. 10, 9, da Constituio Federal,
independente da perda mandato por fora de impeachment, nos temos dos artigos 85 e
86 do diploma constitucional, no havendo incompatibilidade entre elas.
Entretanto, parece-me esdrxulo, no regime constitucional em vigor a
representao prevista no art. 30-A da Lei n 9.504/1997(na redao dada ao caput
pela Lei n 12.034/2009 e com os 1 e 2 includos pela Lei n 11.300, de 10 de
maio de 2006, e o 3 acrescentado pela Lei n 12.034/2009), que tambm importa a
abertura de uma investigao judicial eleitoral, nos seguintes termos:
Art. 30-A. Qualquer partido poltico ou coligao poder
representar Justia Eleitoral, no prazo de 15 (quinze) dias da
diplomao, relatando fatos e indicando provas, e pedir a abertura de
investigao judicial para apurar condutas em desacordo com as
normas desta Lei, relativas arrecadao e gastos de recursos.
1o Na apurao de que trata este artigo, aplicar-se- o
procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18
de maio de 1990, no que couber.
2o Comprovados captao ou gastos ilcitos de recursos, para fins
eleitorais, ser negado diploma ao candidato, ou cassado, se j
houver sido outorgado.
3o O prazo de recurso contra decises proferidas em representaes
propostas com base neste artigo ser de 3 (trs) dias, a contar da data
da publicao do julgamento no Dirio Oficial (grifei).

Como se trata de um dispositivo que regula a negao ou cassao de diploma,

ele exigiria, ao menos para fins do seu 2, lei complementar. Isso porque este implica
tambm um caso de inelegibilidade na respectiva eleio, mesmo quando em carter
retroativo, o que envolve a matria regulada pela LC 64/1990, fundada no art. 14, 9,
da Constituio Federal. Alm do mais, a hiptese de que trata o art. 30-A da Lei n
9.504/1997 pode ser perfeitamente includa no mbito de incidncia do art. 22 da LC
64/1990, que se refere ao uso indevido, desvio ou abuso do poder econmico.
Em suma, embora me parea que a ao de investigao judicial eleitoral
prevista no art. 22 da Lei Complementar n 64/1990, quando julgada procedente pelo
Tribunal Superior Eleitoral, possa levar cassao do mandato e perda do cargo do
Presidente e Vice-Presidente da Repblica, independentemente do processo de
impeachment, parece-me que a representao para a abertura de investigao judicial
eleitoral prevista no art. 30-A da Lei (ordinria) n 9.504/1997 no pode ter o mesmo
efeito, especialmente se proposta aps a diplomao, pois a matria exige Lei
complementar fundada no art. 14, 9, da Constituio Federal.
3. Dos fundamentos e da viabilidade da AIME e das AIJEs propostas para a
cassao do diploma da atual Presidente da Repblica e do seu vice
A terceira questo concernente matria constitucional eleitoral diz respeito aos
fundamentos e viabilidade jurdico-constitucional da Ao de Impugnao de
Mandato Eletivo (AIME) n 7-61.2015.6.00.0000/DF, da Ao de Investigao
Judicial Eleitoral (AIJE) n 154781.2014.600.0000 e da Ao de Investigao Judicial
Eleitoral (AIJE) n 194358.2014.600.0000/DF.
Inicialmente, cumpre considerar a AIME n 7-61.2015.6.00.000, proposta pelo
PSDB e a Coligao Muda Brasil, em 2 de janeiro de 2015 (e, portanto,
tempestivamente, dentro do prazo constitucional decadencial de 15 dias, a contar de
diplomao, ocorrida em 19 de dezembro de 2014), sendo requeridos Dilma Rousseff,
Michel Temer, a Coligao Com a Fora do Povo, o Partidos dos Trabalhadores (PT),
e o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB). Essa Ao de uma
enorme fragilidade, baseando-se em ilaes vagas e afirmaes subjetivas, sem
indicaes de provas que possam justificar a cassao dos diplomas e dos mandatos de
Presidente e Vice-Presidente da Repblica eleitos democraticamente pelo povo
brasileiro.
A esse respeito, a deciso monocrtica da Excelentssima Ministra Maria Tereza
de Assis Souza, em 4 de fevereiro de 2015, negando preliminarmente o seguimento da

AIME, e seu voto julgamento do AgR-AIME n 7-61.2015.6.00.0000/DF, em 6 de

outubro de 2015, confirmando os termos de sua deciso, so esclarecedores.
Considerando os trs fundamentos apresentados pelos autores da AIME, a saber,
abuso de poder poltico, abuso de poder econmico e fraude na ltima eleio
presidencial, a Ministra, em primeiro lugar, descartou, peremptoriamente, a
possibilidade do mero abuso de poder poltico servir de fundamento AIME, tendo
em vista que o art. 14, 10, da Constituio estabelece apenas as hipteses de abuso
do poder econmico, corrupo ou fraude. Nesse particular, ela cita vrios
precedentes do prprio TSE sustentando claramente no caber ao de impugnao de
mandato eletivo apenas com fundamento em abuso do poder poltico (pp. 7-8 da
Deciso). Nesse particular, qualquer tentativa de inverter a jurisprudncia implicar
oportunismo incompatvel com o Estado constitucional. Constituir uma patente
quebra da integridade ou consistncia da ordem jurdica.
No que se refere ao abuso do poder econmico e fraude, a Ministra aponta para
a fragilidade e vagueza das alegaes, no instrudas com provas objetivas nos termos
do art. 14, 10, da Constituio, mas meramente em ilaes subjetivas. A esse
respeito, ela destaca certos trechos da petio inicial (p. 10 da Deciso):
ao coordenada visando garantir o xito do projeto reeleitoral dos
requeridos (fl 03);
pea de uma engenhosa engrenagem construda para assegurar a
reeleio dos primeiros investigados (fl. 10);
finalidade de convencer o eleitor de que a economia estava sendo
bem gerida, tudo a permitir que se vislumbrasse um quadro otimista
(fls. 16);
sofisticado esquema de arrecadao ilegal de dinheiro pblico (...),
cujos recursos permitiram a captao de votos em favor dos
candidatos (fl. 34);
certamente por se sentirem ameaados em seu projeto de
eternizao no poder (fl. 48);
manifesta inteno de obter sucesso eleitoral custa de acusaes
falsas, de imputaes calcadas sem premissas mendazes, que
conspurcam a legitimidade da manifestao democrtica (fl. 52).
A Ministra, em argumentao segura e precisa, continua:
Destes excertos extraio elementos que demonstram, de forma
evidente, o elevado grau de subjetivismo na apresentao, pelos
autores, de hipteses em forma de prolepse, a demonstrar a enorme
distncia existente entre os fatos de que dispem e a descrio de
deles fazem, na tentativa de justificar serem suficientes para atender
os requisitos exigidos pelo 10 do art. 14 CF para a propositura da
AIME.

Todavia, e em anlise criteriosa do cabimento da presente ao,

como justificado no incio desta deciso, entendo que a inicial
apresenta uma srie de ilaes sobre diversos fatos pinados de
campanha eleitoral realizada num pas de dimenses continentais
sobre os quais no possvel vislumbrar a objetividade necessria a
atender o referido dispositivo constitucional (ibidem).
Ela aponta, ento, diversos precedentes do Tribunal Superior Eleitoral em que se
firmou que alegaes genricas e meras especulaes no se prestam a justificar a
propositura de AIME (pp. 10-13 da Deciso). Tambm aponta para a manobra de
transferir para o TSE como corte especializada a investigao de material probatrio
do processo criminal referente Operao Lava Jato, citando (p. 12) precedente do
prprio TSE em que se entendeu que a impugnao a mandato eletivo deve fazer-se
acompanhada de indcio de prova, no servindo, a tanto, denncias que passaram
anteriormente pelo crivo do Judicirio22.
Apesar de confirmar e fortificar os seus argumentos cristalinos no julgamento do
AgR-AIME n 7-61.2015.600.0000/DF, o seu voto foi vencido, prevalecendo votovista do Ministro Gilmar Mendes para que se conhea a AIME e, portanto, julgue-se o
seu mrito. Dada a fragilidade dos fundamentos da ao, no instruda com provas
objetivas nos termos do art. 14, 10, da Constituio Federal, a deciso da maioria
serve apenas para um protelamento do problema e para a promoo do movimento
poltico de desestabilizao do governo da Presidente Dilma Rousseff. Uma eventual
deciso que julgue procedente a AIME n 7-61.2015.6.00.0000/DF constituir uma
gritante ruptura com os precedentes jurisprudenciais do TSE, sem nenhum fundamento
jurdico, e significar uma escandalosa situao poltica de parcialidade do Poder
Judicirio, com crivos poltico-partidrios e poltico-ideolgicos patentemente
injustificveis em um Estado democrtico de direito, tambm no que concerne ao
princpio da igualdade.
As alegaes constantes AIJE n 154781.2014.600.0000 e da AIJE n
194358.2014.600.0000/DF, propostas pela Coligao Muda Brasil e pelo Partido da
Social Democracia Brasileira (PSDB), em 2 de outubro e 18 de dezembro de 2014,
respectivamente (e, portanto, tempestivamente, antes da diplomao, em 18 de
dezembro de 2014, da Presidente e do Vice-Presidente eleitos), sendo representados
Dilma Rousseff e Michel Temer, caracterizam-se pelas mesmas alegaes gerais e
meras especulaes ou presunes, no encontrando respaldo no art. 22 de Lei
22

ArG-AI 11931, rel. Min. Marco Aurlio Mello, julg. 23/02/1995, DJ 28/1995, p. 11219.

Complementar n 64/1990, que exige o relato de fatos e indicao de provas, nem nos
precedentes do TSE, para que possa prosperar.
A alegao de fatos vagos para fins de justificar a AIME chega ao extremo de
indicao de um trecho de discurso da Presidente Dilma Rousseff, em 3 de maro de
2014, em que ela afirmava que ... ns podemos fazer o diabo quando a hora da
eleio ... (p. 2 da petio inicial da AIME). O trecho descontextualizado. A
Presidenta criticava os seus adversrios e, portanto, alertava o pblico do perigo de se
confiar na promessa e do risco de aes manipuladoras da eleio. Esse tipo de
alegao deformadora das palavras no digna de prosperar para fins de uma cassao
de diploma obtido com base em eleies democrticas.
Em sntese, se forem acatadas pelo Tribunal Superior Eleitoral as alegaes
vagas contidas na Ao de Impugnao de Mandato Eletivo (AIME) n 761.2015.6.00.0000/DF, na Ao de Investigao Judicial Eleitoral (AIJE) n
154781.2014.600.0000 e na Ao de Investigao Judicial Eleitoral (AIJE) n
194358.2014.600.0000/DF, para fins de cassao dos diplomas eleitorais da Presidente
e do Vice-Presidente da Repblica, o resultado ser no apenas uma ruptura
injustificvel com os precedentes do TSE, mas tambm uma total insegurana em
futuros pleitos, nos quais os candidatos derrotados sentir-se-o livres para impugnar as
respectivas eleies de forma temerria e com manifesta m-f, ao arrepio do 11
do art. 14 da Constituio Federal e do art. 25 da LC n 64/1990, acima citados.
IV
Das respostas matria constitucional e tributrio-financeira
(Quesitos da Seo I.3)
1. As comumente denominadas pedaladas fiscais pela mdia e a rejeio de
contas pelo Tribunal de Contas da Unio
As chamadas pedaladas fiscais dizem respeito a certas desconformidades das
prticas do Poder Executivo com a Lei oramentria e a Lei de responsabilidade fiscal.
Os tipos de desconformidades apontadas, historicamente, inclusive aps a entrada em
vigor da Constituio de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000)
nunca ensejaram parecer prvio favorvel reprovao das contas do Poder
Executivo, mas, simplesmente, parecer pela aprovao das contas com ressalvas e
recomendaes saneadoras ao Poder Executivo. Embora caiba lembrar que um
importante ex-ministro da Fazenda do perodo ditatorial, o Dr. Delfin Neto,

reconheceu que tais pedaladas sempre existiram23, s me interessa aqui os exerccios

posteriores vigncia da Constituio democrtica de 1998.
A esse respeito, cabe observar que desvios que o Parecer prvio do TCU imputa
ao Poder Executivo no Relatrio e Parecer Prvio referente ao exerccio de 2014, a
saber, desinformaes contbeis e fiscais (pedaladas fiscais), decretos contrrios
lei oramentria, ou seja, a autorizao de despesas sem aprovao do Congresso
Nacional, quando esta seria exigida, e a no computao de passivos da Unio, podem
ser encontrados claramente em relatrios e pareceres prvios do TCU no passado,
como, por exemplo, no Relatrio e Parecer Prvio referente ao exerccio de 2002,
quando se encontrava ocupando e exercendo o cargo de presidente da repblica o Dr.
Fernando Henrique Cardoso24. Naquela oportunidade, o TCU enfatizava:
H que se destacar, no que se refere ao Poder Executivo, a
inviabilidade de se fazer uma anlise mais efetiva no que tange
eficcia de todas as aes relacionadas, devido verificao de
inmeras inconsistncias, como por exemplo, informaes errneas
ou incompletas sobre metas previstas e realizadas.25
A esse respeito, apontava-se para problemas persistentes de gastos sem
autorizao pela Lei Oramentria:
Sobre a realizao de despesas acima do valor autorizado pela Lei
Oramentria, cabe observar que, de acordo com a Lei 8.443, de 16
de julho de 1992, as contas das unidades gestoras sero julgadas
irregulares quando demonstrarem prtica de ato de gesto ilegal,
ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma legal ou
regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional ou patrimonial. O Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, por sua vez, informou que alertou
tempestivamente a direo das empresas e os respectivos ministrios
supervisores da necessidade de observncia estrita do teto
oramentrio aprovado em nvel de subttulo. No obstante as
recomendaes daquele Ministrio, as empresas Petrleo Brasileiro
S.A., Braspetro Oil Service Company, Petrobrs Distribuidora S.A.,
Petrobrs Transporte S.A., Refinaria Alberto Pasqualini RFAP
S.A., Braspetro Oil Company, Hospital Fmina S.A. extrapolaram os
limites fixados na LOA.26
23

As pedaladas ocorrem. Mas elas sempre ocorreram, mesmo antes de FHC. Tir-la por conta disso
golpe (Delfin Neto. Entrevista ao jornalista Joo Villaverde: A Dilma tem de enfrentar o panelao que
lhe cabe. in: Estado, 1 de agosto de 2015 (http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,a-dilma-temde-enfrentar-o-panelaco-que-lhe-cabe,1736464).
24
Tribunal de Consta Unio. Relatrio e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica
Exerccio de 2002. Dirio do Senado Federal, ano LVIII, Suplemento ao n 083, 17 de junho de 2013,
Braslia DF.
25
Ibidem, p. 501.
26
Ibidem, p. 497.

Quanto falta de transparncia nas Contas do executivo referentes ao exerccio

de 2002, o Relatrio do TCU era peremptrio ao tratar do volume de gasto com o
servio da dvida:
Percebe-se do quadro exposto que a magnitude dos dispndios no
financiamento e administrao desse item, que vem a ser o de maior
relevncia nos gastos da Unio, demanda a mais absoluta
transparncia, de modo a permitir que, no s os rgos, entidades e
agentes envolvidos, mas toda a sociedade, que finda por contribuir
das mais variadas formas para o pagamento das despesas
decorrentes, possam exercer o controle necessrio e to desejado por
todos.
Todavia, no se verifica para a realizao de tal item de despesa da
Unio a transparncia desejada27.
Em geral, o Relatrio advertia para a falta de transparncia na visualizao da
programao oramentria e apontava que o momento era de alerta28.
Nas concluses do relatrio, indicava-se que restos a pagar processados esto
superavaliados em cerca de 0,53 bilho, em decorrncia de que rgos e entidades no
promoveram baixa contbil relativa ao cancelamento dos valores inscritos at o
exerccio de 2001, conforme Decreto n 4.526, de 18/12/200229.
Alm disso, a concluso sublinha a alterao para mais, mediante o Decreto n
4.120/2002, dos Programas Estratgicos definidos pela Lei Oramentria de 200230.
Essa falha esclarecida como repetida e persistente no corpo do Relatrio de 2003:
Cabe apontar que o aludido decreto foi sucessivamente alterado, no
decorrer do exerccio, por outros decretos e portarias, que incluram
e excluram diversas aes, bem como alteraram sucessivamente os
limites oramentrios e financeiros, com acrscimos e redues nos
tetos autorizados no perodo.
Tal como em 2001, pode-se constatar que nem todos os programas e
aes eleitos como estratgicos no Decreto 4.120/2002 e suas
alteraes estavam contidos na programao prevista na LDO/2002,
que definiu as metas e prioridades da administrao pblica federal
para o exerccio, conforme orientou a Magna Carta.
No h perfeita congruncia entre os programas e aes estratgicos,
a serem tratados com precedncia na execuo, e os programas e
aes prioritrios, a serem tratados com precedncia na alocao de
recursos, conforme fixou a LDO, de forma que constam programas
e/ou aes na referida Lei no contemplados no Decreto e viceversa.

27

Ibidem, p. 506.
Ibidem.
29
Ibidem, p. 509.
30
Ibidem.
28

Reforando os termos anteriores, recorde-se que a Carta

Constitucional define que a LDO estabelecer as prioridades e metas
da administrao pblica federal para o exerccio financeiro
subsequente. Os Decretos do Executivo, quando estabelecem
precedncia na execuo de outros programas, elegem nova
categoria de prioridade, no prevista na lei.31
Observa-se do exposto que, no s no exerccio de 2002, mas tambm de 2001,
Decretos do Presidente da Repblica, alm de autorizar aumento de despesas em
contrariedade lei oramentria, estabeleceram aes e programas prioritrios
contrariamente s respectivas leis oramentrias.
Apesar dessas e de outras falhas, persistentes e abundantes, o Parecer prvio
do TCU referente ao exerccio de 2002, opinava nos seguintes termos:
Considerando que as falhas verificadas, embora no constituam
motivo maior que impea a aprovao das Contas do Poder
Executivo relativas ao exerccio de 2002, requerem a adoo das
medidas recomendadas, observadas as ressalvas constantes da
concusso do Relatrio.32
Esse modelo de parecer prvio com ressalvas concernentes s falhas, reaparece,
conforme os precedentes, nos pareceres prvios do TCU referentes aos exerccios de
2003, 2004, 2005, 2008, 2009, 2012 e 2013, como esclarecem os juristas Jefferson
Gars Guedes e Thiago Aguiar de Pdua:
Mas o que ora importa observar o que se deixou fixado
nos Pareceres Prvios: em caso de irregularidades constatadas,
isto , que todas as contas so aprovadas com ressalvas.33
O tratamento diferente e a reprovao das contas referentes ao exerccio de 2014
constitui um gritante desrespeito ao princpio da isonomia, segundo o qual casos
juridicamente iguais devem ser tratados igualmente do ponto de vista jurdico. Os
precedentes eram claros. Para super-los teria que haver argumentos excepcionais para
que ocorresse um overruling, apontando para todas as circunstncias que poderiam
justificar um novo entendimento ao discutir criticamente o anterior. Mas no houve
isso. No foram discutidos nem enfrentados os precedentes, mas apenas,
arbitrariamente, desconsiderados. Nem mesmo se procedeu a uma tentativa de
distinguishing em relao aos casos anteriores. Isso significa uma quebra com a
31

Ibidem, pp. 60-61.

Ibidem, p. 512.
33
Guedes, Jefferson Gars; Pdua, Thiago Aguiar de. Pedaladas jurisprudenciais do TCU ou
prospective overruling? In: Consultor Jurdico, 16 de agosto de 2015, p. 1
(http://www.conjur.com.br/2015-ago-16/pedaladas-jurisprudenciais-tcu-ou-prospectiveoverruling#sdendnote9sym).
32

exigncia de consistncia do sistema jurdico ou coerncia do discurso jurdico,

rompendo no s com o princpio da igualdade, mas com as exigncias do Estado
democrtico de direito estabelecido na Constituio Federal de 1988.
Alm disso, nesse caso, mesmo que fosse admitido o overruling, ele precisaria
ser um prospective overruling (uma superao dos precedentes para o futuro), como
esclareceram os j mencionados juristas Jefferson Gars Guedes e Thiago Aguiar
Pdua34. Isso porque se trata de uma exigncia de segurana jurdica no Estado de
direito que a Administrao possa considerar o que reprovvel pelos rgos jurdicos
de controle conforme os precedentes.
Por fim, cabe observar que se, em um pas complexo como o Brasil, com grande
instabilidade econmica, muito dependente dos influxos da economia global, toda e
qualquer falha na execuo oramentria implicasse uma reprovao das contas, muito
improvavelmente uma conta do Poder Executivo seria aprovada pelo TCU em nosso
pas. As contas s devem ser reprovadas quando as falhas realmente forem atentatrias
ao interesse pblico, servindo a fins comprovadamente particularistas dos donos do
poder. Evidentemente, esse no foi o caso no exerccio de 2014, no qual as falhas
formais relacionaram-se com a tentativa de responder ao interesse pblico,
especialmente a programas sociais, especialmente o Bolsa-Famlia, reconhecido pelos
organismos internacionais como um modelo exemplar de combate a pobreza.
Portanto, as falhas detectadas pelo TCU nas contas do Poder Executivo no
exerccio de 2014 no deveriam, do ponto de vista jurdico-constitucional, ser
reprovadas pelo rgo federal de contas, mas apenas aprovadas com ressalvas
acompanhadas de recomendaes para o saneamento da situao, conforme os
precedentes.
2. As chamadas pedaladas fiscais como fundamento para a denncia por crime
de responsabilidade
O consulente tambm indaga se as mesmas pedaladas fiscais podem ser
utilizadas como fundamento para denncia por crime de responsabilidade. Essa
questo j est, em parte, respondida no item anterior, mas h alguns aspectos
adicionais e especficos a serem considerados.
Cumpre observar que no qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade que
justifica a denncia da Presidente da Repblica por crime de responsabilidade.

34

Ibidem.

Imagine se fosse justificada a admisso de uma denncia da Chefa de Estado por

crime de responsabilidade toda vez que ela sancionasse uma lei inconstitucional.
Mesmo que tal lei violasse patentemente direito ou garantia individual ou direito
social assegurado na Constituio, no estaria, s por isso, configurado o crime de
responsabilidade tipificado no art. 7, item 2, da Lei n 1.079/1950 e previsto no art.
85, inciso III, da Constituio Federal. No caso, suficiente a declarao de
inconstitucionalidade pelo Poder Judicirio, particularmente mediante julgamento de
Ao Direta de Inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal. O crime de
responsabilidade s se configuraria se a Presidenta insistisse em desrespeitar o
respectivo direito ou garantia, contrariamente s determinaes do controle
jurisdicional.
O mesmo ocorre com a edio de decreto e atos administrativos contrrios
Constituio ou ilegais. Caso a cada vez que a Presidente editasse um decreto ilegal ou
inconstitucional, contrrio Lei oramentria, Lei de Reponsabilidade Fiscal ou
qualquer outra lei, ela j merecesse ser denunciada por crime de responsabilidade, toda
e qualquer Chefa de Estado estaria submetida a cada exerccio ao processo de
impeachment. Tambm aqui suficiente a invalidao do ato por rgo de controle,
seja jurisdicional, de contas ou administrativo. S em sendo algo patentemente
atentatrio Constituio, cabe discutir sobre a possibilidade de impeachment. Isso
significa que os crimes previstos nos incisos do art. 85 da Constituio e tipificados na
Lei n 1.079/1950 devem ser compreendidos luz do caput do art. 85 da CF,
pertencendo a todas as hipteses normativas a exigncia de que atentem contra a
Constituio Federal.
No presente caso, como as chamadas pedaladas fiscais no so suficientes
para justificar parecer favorvel reprovao das contas do Poder Executivo pelo
TCU, tal como esclarecido no item anterior (IV.1), caracteriza-se ainda mais a
insuficincia dessas falhas para justificar a denncia da Presidente por crime de
responsabilidade. Exige-se algo atentatrio Constituio, ao interesse pblico e s
instituies republicanas. Se absurdamente admitssemos isso em relao Exma. Sra.
Presidente da Repblica em relao s chamadas pedaladas fiscais, teramos que
admitir que praticamente todos os presidentes anteriores mereceriam ser denunciados
por crime de responsabilidade. No presente caso, o que cabe so medidas saneadoras
por parte do Poder Executivo, de acordo com as recomendaes do TCU, como
sempre ocorreu anteriormente.

Acrescente-se que o prprio Presidente da Cmara dos Deputados reconheceu,

no ato de recebimento da Denncia, que os atos praticados no mandato anterior no
so objeto do processo de impeachment, conforme a tese defendida no item II.1 deste
parecer35. Restam os atos praticados em 2015.
A Denncia baseia-se em Memorial do Procurador do TCU, Sr. Jlio Marcelo de
Oliveira, que sustenta:
Alm das omisses intencionais na edio de decretos de
contingenciamento em desacordo com o real comportamento das
receitas e despesas do pas, houve ainda edio de decretos de
abertura de crditos sem a prvia, adequada e necessria autorizao
legislativa, violando a Lei Oramentria anual, a LRF e a
Constituio da Repblica.36
Por sua vez, na deciso de recebimento da denncia pela Presidncia da Cmara
dos Deputados, admitiu-se como eventual justificativa do impeachment a edio de
seis Decretos no numerados, os quais supostamente abriram crditos suplementares
em desacordo com a lei oramentria, o que configuraria, em abstrato, os tipos
penais previstos nos itens 4 e 6 do art. 10 da Lei n 1.079/195037.
Alm de ainda no haver parecer prvio do TCU sobre essa matria,
evidentemente as falhas apontadas, tal como j esclarecido acima, no podem ser
justificativas suficientes para uma denncia da Presidente por crime de
responsabilidade, nem mesmo para uma reprovao das contas do Poder Executivo no
exerccio de 2015. Caso contrrio, estaramos com dois pesos e duas medidas, ferindo
o princpio da isonomia. No relatrio do TCU sobre as contas referentes ao exerccio
de 2002, enfatizou-se que, tal como em 2001 (e, portanto, com persistncia), o
Decreto n 4.120/2000 foi sucessivamente alterado, no decorrer do exerccio, por
outros decretos e portarias, que inclusive incluram e excluram diversas aes bem
como alteraram sucessivamente os limites oramentrios e financeiros, com
acrscimos e redues nos tetos autorizados no perodo (ver supra pp. 28-29). Essas
falhas, porm, s justificaram ressalvas e recomendaes no Parecer prvio do TCU
em 2003.

35

Eduardo Cunha, Presidente da Cmara dos Deputados, Deciso da Presidncia (DCR 1/2015), p. 16
(http://www2.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1420614&filename=Tramit
acao-DCR/1/2015).
36
Apud Bicudo, Hlio Pereira; Reale Jnior, Miguel; Paschoal, Janana Conceio, Denncia (DCR
1/2015), p. 16.
37
Eduardo Cunha, Presidente da Cmara dos Deputados, Deciso da Presidncia (DCR 1/2015), p. 17.

Nesse contexto, se falhas da mesma natureza, no passado, no justificaram

sequer parecer prvio favorvel reprovao das contas do Poder Executivo, mas
apenas ressalvas e recomendaes na aprovao das contas, constituiria um absurdo se
essas falhas pudessem ser consideradas suficientes para justificar denncia por crime
de responsabilidade da Presidente da Repblica no presente, sem qualquer
fundamentao de um overruling e, portanto, em detrimento da isonomia e da
segurana jurdica como princpios do Estado democrtico de direito. Fica evidente
que as circunstanciais dificuldades polticas do governo no contexto de uma crise
econmica grave que tem levado a essa ruptura injustificada com os precedentes,
tornando a atual denncia da Presidente da Repblica por crime de responsabilidade
um

ato

puramente

poltico-ideolgico

poltico-partidrio,

sem

qualquer

embasamento jurdico.
V.
Resposta matria processual penal
1. Impeachment: processo jurdico ou estritamente poltico?
Evidentemente, o impeachment no um processo estritamente poltico, como a
simples moo de desconfiana contra o primeiro ministro e o seu gabinete no sistema
parlamentar. No parlamentarismo, o parlamento pode decidir, por maioria, pela
destituio do governo, bastando estar presente a insatisfao com a poltica
governamental. Em contrapartida (ao contrrio do governo de assembleia), o
Executivo pode evitar ou adiar essa destituio mediante a dissoluo do parlamento e
a convocao de novas eleies, na tentativa de formar uma nova maioria favorvel ao
governo.
O impeachment tambm no se confunde com o recall, a saber, a revogao
popular do mandato38, um instituto da democracia semidireta que decorre de deciso
do mesmo eleitorado que escolheu o ocupante do cargo eletivo, como sucede no plano
local nos Estados Unidos da Amrica e na Sua.
Ao contrrio da moo de desconfiana no parlamentarismo e do recall nos
modelos de democracia semidireta, o impeachment exige a configurao e a
comprovao de um crime de responsabilidade, implicando um processo de natureza

38

Cf. Assis, Mariana Prandnini; Holmes, Pablo. Impeachment no recall! Para alm da lgica
amigo/inimigo na histria constitucional brasileira. In: Crtica Constitucional, 20 de setembro de
2015.

jurdica e mesmo penal, apesar de ter por objeto matria poltica e envolver
motivaes polticas. Neste particular, Pontes de Miranda lapidar:
O instituo da responsabilidade poltica inconfundvel com o
governo coincidente com a maioria, e que se prendem os fatos
polticos da moo de confiana, que comunicao de vontade de
eficcia declarativa do status quo, ou moo de desconfiana,
comunicao de vontade, explcita ou implcita, s vezes tcitas, de
eficcia constitutiva negativa provvel (Inglaterra) ou necessria
(parlamentarismo apriorstico).
[...]
No; os atos que se encadeiam desde a denncia ou queixa at a
sentena final so atos de processo, para aplicao de regras
jurdicas, concernentes ao investido de funo pblica, regras que
incidiram. A fortiori, no se trata se trata de instituo de coincidncia
da vontade popular com o governo [..].
Temos, pois, que os princpios que regem a responsabilidade do
Presidente da Repblica (e de Governadores estaduais e de Prefeitos)
so princpios de direito constitucional e princpios de direito
processual.39
Pontes de Miranda ia alm ao enfatizar:
No h, nos casos em que se criam excees Justia uma s para
todos, facilitao do processo e julgamento, e sim exatamente o
contrrio: dificultao, de que emanam, para os acusados, direitos
subjetivos e pretenses s formas, principalmente s formas
essenciais do processo penal.40
E sua concluso no poderia ser outra:
No h julgamento poltico, sensu stricto, do Presidente da
Repblica. H julgamento jurdico.41
Essa caracterstica do crime de reponsabilidade e o respectivo processo e
julgamento, no direito brasileiro, impedem que a Presidente torne-se refm de
maiorias eventuais e seja destituda arbitrariamente. Tal feitura marca o nosso
presidencialismo desde suas origens. A esse respeito, cabe invocar um clssico do
nosso constitucionalismo, Joo Barbalho, na vigncia da Constituio de 1891:
Estabelecida a responsabilidade do presidente da Repblica,
Constituio passa a determinar os atos pelos quais nela incorre ele.
Saindo assim do vago em que nesta matria se expressam outras
constituies, a nossa melhor garantiu o poder pblico e a pessoa do
chefe da Nao. Aplicou ao acusado o salutar princpio que se l em
seu art. 72 15, e no art. 1 do Cdigo Penal. E tirou, quer cmara
39

Miranda, Pontes de. Comentrios Constituio de 1946. 2 ed. So Paulo: Max Limonad, vol. II, pp.
417-418.
40
Ibidem, pp. 424-425
41
Ibidem, p. 424.

dos deputados, quer ao senado, todo o poder discricionrio que nisto

de outro modo lhes ficaria pertencendo. Deste feitio, ficou
consagrado que o presidente denunciado dever ser processado,
absolvido ou condenado, no absque lege e por meras consideraes
de ordem poltica, quaisquer que sejam, mas com procedimento de
carter judicirio, mediante as investigaes e provas admitidas em
direito, e julgado secundum acta e probata.
E de outro modo deturpar-se-ia o regime presidencial, podendo as
cmaras sob qualquer pretexto demitir o presidente; dar-se-ia
incontrastvel predomnio delas. A posio do chefe de estado seria
coisa instvel e precria, sem independncia, sem garantias.42
Barbalho tambm apresentava, em traduo livre, conceitos do senador e jurista
norte-americano William P. Fessenden:
Tudo o que pode enfraquecer o direito que o presidente tem ao
respeito do povo, quebrar as barreiras que o cercam, faz-lo joguete
de maiorias ocasionais, tende a destruir nosso governo e prejudicar a
liberdade constitucional. A destituio do Supremo Magistrado
deveria ser promovida de feio que o esprito de partido no
pudesse ser acusado de t-la ditado. Ela no deve deixar suspeitar os
motivos do que aplicam a pena; deve-se apresentar ao pas e ao
mundo civilizado como uma medida justificada pela gravidade do
crime e pela necessidade do castigo... O Senado convertido em Alta
Corte de Justia, ao pronunciar-se sobre os artigos da acusao, deve
restringir-se a decidir se eles se acham provados.43
Nessa linha de raciocnio, luz da Constituio de 1988, o Supremo Tribunal
Federal

firmou,

por

unanimidade,

no

julgamento

da

Ao

Direta

de

Inconstitucionalidade n 834/MT, que a definio de crimes de responsabilidade,

imputveis embora a autoridades estaduais, matria de Direito Penal, da
competncia privativa da Unio.44 Portanto, alm de jurdico, trata-se de matria
jurdico-penal.
Pode-se dizer que so crimes poltico-jurdicos, tendo em vista que se trata de
matria de natureza poltica, com forte ingrediente poltico motivador da denncia, e,
ao mesmo tempo, exige uma forma jurdica, seja na sua previso constitucional e
tipificao em lei especial, quanto ao processo e ao julgamento. Os crimes de
responsabilidade ficam em uma rea de confluncia entre direito poltico e direito
penal; o respectivo processo encontra-se em uma rea de interseco entre processo
parlamentar e processo penal. A definio jurdica dos crimes de responsabilidade e as
42

Barbalho U. C., Joo, Constituio Federal Brasileira: Comentrios. Rio de Janeiro: Typographia da
Companhia Litho-Typographia, 1902, p. 216 (Edio fac-similar do Senado Federal, Braslia, 1992).
43
Apud Barbalho U. C., ibidem, pp. 216-217.
44
STF, ADI 834 / MT - MATO GROSSO, Tribunal Pleno, rel. Min. Seplveda Pertence, julg.
18/02/1999, DJ 09/04/1999.

correspondentes garantias jurdico-processuais so inarredveis no presidencialismo

brasileiro.
2. Garantias processuais constitucionais e legais de presidente denunciado por
crime de reponsabilidade e as normas do CPP aplicveis ao processo
O consulente indaga quais so as a garantias processuais constitucionais e legais
de presidente denunciado por crime de responsabilidade e quais as normas do Cdigo
de Processo Penal aplicam-se ao respectivo processo. De uma forma genrica, essa
questo j se encontra respondida no item anterior: o presidente goza de praticamente
todas as garantias processuais de que gozam os cidados em geral, especialmente
garantias do processo penal. Cabem, porm, alguns comentrios especficos.
Aplicam-se ao processo de impeachment particularmente as garantias
constitucionais do devido processo legal (CF, art. 5, inciso LIV), do contraditrio
e da ampla defesa (CF, art. 5, inciso LV), da inadmissibilidade de provas obtidas
por meios ilcitos (CF, art. 5, inciso LVI) e da presuno de inocncia (CF., art. 5,
inciso LVII). Cabe acrescentar que a norma constitucional penal que determina no
haver crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal
(CF, art. 5, inciso XXXIX), o chamado princpio anterioridade penal, constitui um
direito constitucional fundamental que, indiretamente, tem o significado de uma
garantia processual penal, aplicando-se, evidentemente, aos crimes de reponsabilidade.
No que diz respeito s garantias processuais legais, a prpria Lei n 1.079/1950,
art. 38, estabelece que o Cdigo de Processo Penal, no processo e julgamento do
Presidente da Repblica, ser subsidirio dessa lei especial, naquilo em que lhes for
aplicvel. So relevantes dois dispositivos do CPP para o caso de impeachment. Antes
de tudo, cumpre citar o seu art. 1, inciso II:
Art. 1o O processo penal reger-se-, em todo o territrio brasileiro,
por este Cdigo, ressalvados:
I (omissis)
II as prerrogativas constitucionais do Presidente da Repblica,
dos ministros de Estado, nos crimes conexos com os do Presidente
da Repblica, e dos ministros do Supremo Tribunal Federal, nos
crimes de responsabilidade (grifei).
Como se pode observar, a ressalva no diz respeito s garantias asseguradas no
CPP aos denunciados e acusados, mas apenas s prerrogativas constitucionais das
autoridades indicadas no dispositivo, particularmente o Presidente da Repblica, em
caso de crimes comuns e de responsabilidade. Portanto, as garantias processuais do

denunciado, acusado ou ru, previstas no CPC, aplicam-se, em princpio, Presidente

da Repblica denunciada por crime de responsabilidade.
A esse respeito, cabe destacar a garantia prevista no art. 155 do Cdigo de
Processo Penal:
Art. 155. O juiz formar sua convico pela livre apreciao da
prova produzida em contraditrio judicial, no podendo fundamentar
sua deciso exclusivamente nos elementos informativos colhidos na
investigao, ressalvadas as provas cautelares, no repetveis e
antecipadas.
Evidentemente, tambm no processo de impeachment exige-se a formao de
convico pela livre apreciao das provas produzidas em contraditrio, no podendo
o julgamento fundamentar-se simplesmente em elementos informativos colhidos na
investigao, muito menos em meras informaes apresentadas na denncia.
Em suma, a Presidente, denunciada por crime de responsabilidade, goza, em
princpio, de todas as garantias processuais penais, sejam elas previstas na
Constituio ou na legislao penal ordinria.
VI.
Uma breve observao final
No presente contexto, apropriado advertir, quanto dimenso poltica do
impeachment, que questes polticas, em geral, e questes referentes a crimes de
reponsabilidade da Presidente da Repblica, em particular, no devem ser tratadas
apenas conforme uma tica do juzo [Gesinnungsethik], mas tambm e sobretudo nos
termos de uma tica da responsabilidade [Verantwortungsethik]. A esse respeito, indo
alm das concepes dos seus contemporneos ptrios, Ruy Barbosa, to citado
seletivamente e de maneira descontextualizada pelos ora denunciantes, mas, frente
desses, com exuberncia de carter, afirmava sem dio e sem medo das elites de
anto:
Raras vezes no moderno regime constitucional, raras vezes no
regime republicano, se ter de verificar a acusao do Chefe do
Estado, se ter de tornar efetivo esse recurso extremo contra abusos
supremos do poder; muitas vezes, reconhecendo mesmo a existncia
de faltas, de erros e de violao das leis, o Congresso ter de recuar
ante as consequncias graves de fazer sentar o Chefe do Estado no
banco dos rus.45

45

Barbosa, Ruy. Obras Completas. Rio de Janeiro: Mistrio da Educao e Sade, vol. XXV (1898),
tomo VI, 1953, p. 109 (grifei).

No presente contexto, essa questo apresenta-se de maneira mais grave, pois no h

qualquer ato da Presidente da Repblica que configure crime de responsabilidade,
entendido nos exatos termos do caput do art. 85 da Constituio Federal, como atos
que atentem contra esta. Ao contrrio de governos anteriores, o governo da Presidente
Dilma Rousseff tem apoiado tanto a Polcia Federal como o Ministrio Pblico
Federal na atividade de investigao e persecuo penal relativa aos recentes casos
escandalosos de corrupo, mesmo contrariando os seus correligionrios. Essa
atitude bem diferente do governo de que participou um dos denunciantes, a saber, em
que o Ministrio Pblico Federal e a Polcia Federal ficaram nas mos e sob controle
de pessoas ligadas politicamente e de inteira confiana do presidente, tendo sido tpico
os arquivamentos de inquritos, de tal maneira que o Procurador-Geral da Repblica
passou a ser chamado popularmente de engavetador geral da repblica. Em certa
medida, a atual Presidente da Repblica uma vtima da corruo sistmica que
caracteriza o Estado brasileiro historicamente, no tendo havido o seu aumento, mas
sim a sua reduo nos ltimos anos, como reconhece um reputado membro do Partido
da Social Democracia Brasileira, o empresrio Ricardo Semler46. O que se fortificou
nos dois governos da Excelentssima Presidente da Repblica Dilma Rousseff foi o
combate corrupo.
S o esprito de partido e de faco, aproveitando-se de dificuldades polticas
circunstanciais da Presidente neste momento de crise econmica, explica que ela tenha
sido denunciada por crime de responsabilidade e a denncia tenha sido recebida pelo
Presidente da Cmara dos Deputados. Mas tais atitudes no apenas carecem de
fundamentos jurdicos e contrariam a tica da reponsabilidade, mas tambm afrontam
qualquer tica do juzo, dos princpios ou da convico.
VII.
Concluses
Diante de todo o exposto, concluo nos seguintes termos:
1. Conforme o art. 86, 4, da Constituio Federal, luz do qual deve
ser interpretado o art. 15 de Lei n 1.079/1950, os atos praticados pela
Presidente da Repblica no seu primeiro mandato, no podem
configurar crimes de responsabilidade para fins de processo de
impeachment na vigncia do mandato atual.

46

Semler, Ricardo. Nunca se roubou to pouco. In: Folha de So Paulo, 21 de novembro de 2014.

2. O parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio, favorvel rejeio

das contas prestadas pela Presidente da Repblica em relao ao
exerccio de 2014, constitui uma mera opinio jurdica, dependente da
aprovao do Congresso Nacional. S por maioria de votos em ambas
as Casas do Congresso Nacional, presente a maioria absoluta dos seus
membros, isto , por maioria simples (art. 47 da Constituio Federal),
as contas prestadas pela Presidente da Repblica podero ser
reprovadas. A reprovao no implica a justificativa do processo de
impeachment, que requer a configurao do crime de responsabilidade
e submete-se a um procedimento bem mais complexo, exigindo maioria
qualificada de dois teros na Cmara dos Deputados para que a
acusao seja admitida e de dois teros no Senado para que a Presidente
seja condenada (art. 86, caput, da Constituio Federal).
3. Nos termos do 3 do art. 218 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, dispositivo subsidirio da Lei n 1.079/1950 por fora do
art. 38 dessa lei especial, poderia ter havido recurso para o Plenrio
contra o arquivamento da Denncia, a ser decidido por maioria simples.
Essa deciso, porm, s teria a funo de receber a denncia em lugar
de ato do Presidente da Cmara dos Deputados, mas no teria, de
nenhuma maneira, o condo de abrir o processo de impeachment, que
exige a admisso da acusao por dois teros dos membros da Cmara
dos Deputados.
4. Os crimes de responsabilidade praticados por Presidente da Repblica
no comportam a espcie culposa, que exige expressa previso legal
(pargrafo nico do art. 18 do Cdigo Penal), mas neles se incluem
tanto crimes comissivos dolosos quanto crimes omissivos dolosos.
5. A denncia contra a Presidente da Repblica no apresenta nenhum
indcio de prova de que a Chefe do Executivo tenha praticado crime de
responsabilidade

por

vinculao

aos

escandalosos

crimes

de

corrupo que vm sendo apurados no perodo de seus dois

mandatos, levando a vrias condenaes de membros das elites
polticas e econmicas do Brasil. A denncia baseia-se em impresses
subjetivas e declaraes vagas e inconsistentes de um suposto vnculo
da

Presidente

com

corrupo

sistmica.

Desconsidera,

estrategicamente, que a Presidente tem apoiado, mesmo quando esto

envolvidos correligionrios prximos, o combate corrupo de forma
veemente, sem qualquer atitude controladora da Polcia Federal ou
mediante a escolha de Procurador-Geral da Repblica leniente com os
crimes de colarinho branco. O mesmo no se poderia dizer do
governo federal em que um dos denunciantes ocupou o cargo de
Ministro da Justia.
6. Devem distinguir-se o processo de impeachment e as aes judiciais de
natureza eleitoral, orientadas para a anulao da eleio. Embora
propostas tempestivamente, a Ao de Impugnao de Mandato Eletivo
(AIME) n 7-61.2015.6.00.0000/DF, a Ao de Investigao Judicial
Eleitoral (AIJE) n 154781.2014.600.0000 e a Ao de Investigao
Judicial Eleitoral (AIJE) n 194358.2014.600.0000/DF no se baseiam
em provas consistentes de abuso de poder econmico ou abuso de
autoridade, de corrupo ou fraude eleitoral, que possam justificar a
cassao dos diplomas eleitorais da Presidente e do Vice-Presidente da
Repblica, mas em alegaes vagas, cujo eventual acatamento pelo
Tribunal Superior Eleitoral resultar no apenas em uma ruptura
injustificvel com os precedentes do TSE, mas tambm em uma total
insegurana em futuros pleitos, nos quais os candidatos derrotados
sentir-se-o livres para impugnar as respectivas eleies, de forma
temerria e com manifesta m-f, ao arrepio do 11 do art. 14 da
Constituio Federal e do art. 25 da LC n 64/1990. Alm disso,
cumpre observar que o art. 30-A da Lei (ordinria) n 9.504/1997
inconstitucional, pois institui ao que s pode ser criada por lei
complementar, nos termos do art. 14, 9, da Constituio Federal.
7. As chamadas pedaladas fiscais e outras falhas praticadas pelo
Governo no exerccio fiscal de 2014 (e 2015) no justificam a
reprovao das contas do Poder Executivo, ao contrrio do que opinou
o TCU no seu parecer prvio, pois, conforme os precedentes,
especialmente o relatrio e parecer prvio referente ao exerccio de
2002, tais falhas do ensejo apenas aprovao das contas com
ressalvas e recomendaes. No houve qualquer discusso dos
precedentes no sentido de justificar a sua superao (overruling), de tal

maneira que a deciso em desconformidade com eles constitui uma

afronta aos princpios da isonomia e da segurana jurdica, fundantes
do Estado democrtico de direito e do nosso regime constitucional.
8. Muito menos as chamadas pedaladas fiscais e outras falhas
financeiras praticadas no exerccio de 2014 (e 2015) podem justificar
denncia da Presidente da Repblica por crime de responsabilidade,
tendo em vista que no se trata de atos atentatrios Constituio
Federal, nos termos do caput do art. 86 da Constituio Federal,
configurando, no mximo, simples atos ilegais ou inconstitucionais
saneveis mediante controle administrativo, fiscal ou jurisdicional. O
entendimento contrrio levaria ao resultado de que todos os presidentes
anteriores e futuros, ao praticarem atos ilegais ou inconstitucionais de
qualquer espcie, mereceriam ser denunciados e julgados por crime de
responsabilidade,

em

uma

tpica

deturpao

do

instituto

do

impeachment e uma contnua desestabilizao poltica. Os crimes de

responsabilidade previstos no art. 85 da Constituio Federal e
tipificados na Lei n 1.079/1950 devem ser compreendidos luz do
caput do art. 85 CF, ou seja, precisam constituir atos atentatrios
Constituio.
9. Alm disso, como o prprio Presidente da Cmara dos Deputados
reconheceu na deciso de recebimento da denncia, s os atos
praticados no exerccio de 2015 podem justificar denncia de
impeachment. Mas, a esse respeito, os decretos apontados na sua
deciso como supostamente editados em desacordo com a lei
oramentria, comparados com os decretos e portarias editados nos
exerccios de 2001 e 2002 pelo Governo de Fernando Henrique
Cardoso, parecem bem menos problemticos. No obstante, estes no
levaram sequer a parecer favorvel reprovao das contas referentes
aos anos de 2001 e 2002, mas opinio favorvel aprovao com
ressalvas e recomendaes. O tratamento isonmico e a segurana
jurdica esto, dessa maneira, desrespeitados na deciso de recebimento
da DCR 1/2015.
10. O processo e julgamento de Presidente da Repblica por crime de
reponsabilidade, apesar de ter motivaes polticas e ter por objeto

matria poltica, eminentemente jurdico, ao contrrio da moo de

desconfiana no parlamentarismo e do recall (revogao de mandato)
como instituto da democracia semidireta. O crime de responsabilidade
fica em uma rea de conjuno entre direito poltico e direito penal,
assim como o impeachment encontra-se na rea de interseco entre
processo parlamentar e processo penal.
11. Em princpio, alm de suas prerrogativas, a Presidente da Repblica,
denunciada por crime de responsabilidade, goza de todas as garantias
processuais constitucionais e legais de que dispem, em geral, os
indiciados, denunciados, acusados e rus no processo penal. As
garantias previstas no Cdigo de Processo Penal so, em princpio,
aplicveis ao processo e julgamento de Presidente da Repblica por
crime de responsabilidade.
12. A DCR 1/2015, recebida pelo Presidente da Cmara dos Deputados,
inconsistente e frgil, baseando-se em impresses subjetivas e
alegaes vagas. Os denunciantes e o receptor da denncia esto
orientados no em argumentos jurdicos seguros e sustentveis, mas
sim em avaliaes parciais, de carter partidrio ou esprito de faco.
Aproveitam-se de circunstanciais dificuldades polticas da Presidente
da Repblica em um momento de grave crise econmica,
desconhecendo, estrategicamente, o apoio que ela vem dando ao
combate corrupo e a sua luta diuturna para conseguir a aprovao
de medidas contra a crise econmica no Congresso Nacional.
Denunciantes e receptor afastam-se no apenas da tica da
responsabilidade, mas tambm de qualquer tica do juzo, atuando por
impulsos da parcialidade, do partidarismo e da ideologia, em prejuzo
do povo brasileiro.

Braslia, 7 de dezembro de 2015

Marcelo da Costa Pinto Neves

Professor Titular de Direito Pblico da Faculdade de Direito da Universidade de
Braslia
Visiting Scholar da Faculdade de Direito da Universidade de Yale, EUA