Presentacin Los 50 aos del ILPES El Instituto Latinoamericano y del Caribe

de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para

Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) fue concebido a principios de los aos
sesenta, con el fin de apoyar a los gobiernos de la regin en el campo de la
planificacin y la gestin pblica, mediante la prestacin de servicios de
capacitacin, asesora e investigacin que permitan contribuir a los
esfuerzos nacionales y subnacionales orientados a mejorar la calidad de las
polticas pblicas y fortalecer las capacidades institucionales. Desde su
creacin en 1962, el ILPES ha ido consolidando una significativa presencia,
que lo ha convertido en un patrimonio de la regin. Su permanente vocacin
de servicio se ha traducido en una amplia gama de actividades desplegadas
a lo largo de su historia. Cabe destacar su apoyo a los gobiernos en el
diseo y perfeccionamiento de las estructuras institucionales orientadas,
con visin de largo plazo, al desarrollo econmico y social. Las modalidades
de esta cooperacin han sido objeto de sucesivas adaptaciones, de acuerdo
con los procesos reales y con los requerimientos expresados por los
gobiernos a nivel central, regional y global. Para ilustrar la magnitud de la
tarea basta consignar que el ILPES, en el mbito de la formacin, ha
impartido distintos tipos de cursos, de los que ya han egresado ms de
20.000 participantes. Las actividades de cooperacin tcnica abarcan a
todos los pases de la regin y han estado respaldadas por un sostenido
esfuerzo de reflexin e investigacin, CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 6 plasmado en
un considerable nmero de textos, manuales metodolgicos y de difusin de
experiencias, que suman ms de 2.500 ttulos. Se han publicado ms de 60
libros, muchos de ellos con decenas de ediciones, y cerca de un millar de
artculos y documentos de trabajo de amplia divulgacin. En 2012
celebramos el quincuagsimo aniversario de la fundacin del ILPES, lo cual,
adems de representar un orgullo, constituye un desafo y la renovacin del
compromiso del Instituto con la regin. Esta y el mundo han cambiado en
estas cinco dcadas; los pases han avanzado en su desarrollo, pero se
mantienen asignaturas pendientes que convocan al ILPES a responder a
nuevas demandas; los pases reflexionan y discuten sobre el legado del
esquema de desarrollo seguido en las dos ltimas dcadas, la frmula para
reducir las desigualdades y lo que parece ser un renovado inters por la
planificacin y las polticas para el desarrollo, territoriales, incluyentes,
centradas en objetivos de igualdad, que deriva en el debate sobre el papel y
las polticas de Estado. La regin transita con resiliencia por una crisis que
afecta con mayor intensidad al mundo desarrollado; acta sobre la base del
aprendizaje de crisis anteriores y atisba el futuro con una mirada de ms
largo alcance, buscando caminos para avanzar con ms rapidez y eficacia
hacia un desarrollo sostenido e incluyente, como plantea la CEPAL en La
hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir. Las polticas de
Estado deben apuntar a horizontes de largo plazo. Por ello los pases estn
poniendo creciente atencin en la construccin de visiones de futuro, en
que la reduccin de la desigualdad es una aspiracin generalizada. En ese
empeo la planificacin puede ser un instrumento poderoso, capaz de
articular intereses de actores distintos (Estado, sociedad, gobierno, entorno
externo), de espacios diversos (lo nacional y lo local), con polticas pblicas
(de Estado, planes y programas, nacionales y subnacionales), con visin de

largo plazo (sustentabilidad). El ILPES colabora y dialoga con los pases

sobre este nuevo enfoque y concepto de planificacin, que responde a
agendas nacionales de desarrollo, cuya construccin y ejecucin son, a
diferencia del pasado, cada vez ms participativas, como reflejo del avance
democrtico de los pases de la regin. El ILPES apunta a ser una entidad
regional de excelencia en la generacin y difusin de conocimiento y
propuestas sobre el papel del Estado en los procesos de desarrollo y en el
mejoramiento de la planificacin y la gestin pblica. En eso estamos
empeados en el Instituto, con su propia identidad y como parte del
esfuerzo conjunto de la CEPAL. Compartimos con los lectores de esta
publicacin el festejo por los 50 aos de la institucin, rindiendo tributo y
homenaje a los hombres y mujeres que han servido desde el ILPES a la
regin, con entusiasmo, profesionalismo y dedicacin, as como a quienes
han acompaado esta labor desde la CEPAL y otros organismos. A quienes
tenemos hoy el honor y la ocasin histrica de ser parte del Instituto en sus
primeros 50 aos, nos corresponde dar y ser parte de ese reconocimiento
institucional y ratificar el compromiso con el desarrollo de la regin. Jorge
Mttar Director Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES) CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento
y prctica de la planificacin en Amrica Latina 7 Resumen El pensamiento
sobre la planificacin, sus procesos, mtodos y tcnicas, ha sufrido cambios
sustanciales en los ltimos sesenta aos. Este trabajo hace un rpido
recuento del pensamiento y la prctica de la planificacin en diversos pases
de Amrica Latina sealando las principales ideas que han guiado las
polticas de desarrollo en los ltimos sesenta aos incidiendo en el
despliegue de la planificacin en las tres dcadas que siguieron a la
segunda guerra mundial, su repliegue en las dos ltimas dcadas del siglo
XX y la revalorizacin sus aportes en aos recientes. Dos temas centrales en
las ideas sobre el desarrollo y las decisiones de polticas pblicas han tenido
especial gravitacin sobre la evolucin de la planificacin en la regin
durante este perodo: el papel del Estado y la poltica industrial. Siendo la
planificacin una actividad gubernamental, el rol que se le asigne al Estado
en el desarrollo resulta un elemento definitorio del alcance y la forma que
adoptar en cada pas. Las ideas que han prevalecido entre los gobiernos
han sufrido cambios drsticos en el ltimo medio siglo. Despus de la
segunda guerra mundial, una poderosa confluencia de factores configur en
muchos pases de Amrica Latina un modelo de Estado interventor y
empresarial que pas a tener un papel central en el sistema econmico. En
la actualidad el pensamiento sobre la planificacin del desarrollo se ha
abierto tambin a los avances de la planificacin en otros mbitos. Las
tendencias ms recientes se orientan a concepciones estratgicas y
frmulas ampliamente participativas en cada uno de los aspectos del
proceso de planificacin; tanto en la construccin de imgenes objetivo
como en los planes para alcanzarlos y en las diversas etapas de su
ejecucin. Ahora, el concepto de planificacin se ha enriquecido y
distanciado de la planificacin normativa, indicativa o tradicional. CEPAL Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en
Amrica Latina 8 Ante los retos que presenta esta nueva planificacin
encontramos la incorporacin de innovaciones conceptuales, el
replanteamiento de las funciones bsicas de la nueva planificacin, la

orientacin y coordinacin de actores en la fase de implementacin del plan,

el seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones, polticas y
programas que se desarrollan de acuerdo al plan, el establecimiento de
alianzas pblico-privadas y visin estratgica de largo plazo y el
fortalecimiento de la capacidad del Estado para ejecutar un plan estratgico
de transformaciones estructurales. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 9 Introduccin
La prctica de la planificacin del desarrollo econmico y social es realizada
por gobiernos de acuerdo a las ideas que orientan su accin. Es til
distinguir en estas ideas aquellas que corresponden a las actividades de
planificacin propiamente tales y de las que se derivan de las concepciones
sobre el desarrollo; es decir, de las que provienen de los modelos, estilos o
proyectos econmicos y sociales que sustentan las autoridades
gubernamentales.1 Este trabajo hace un rpido recuento del pensamiento y
la prctica de la planificacin en diversos pases de Amrica Latina
sealando las principales ideas que han guiado las polticas de desarrollo en
los ltimos sesenta aos incidiendo en el despliegue de la planificacin en
las tres dcadas que siguieron a la segunda guerra mundial, su repliegue en
las dos ltimas dcadas del siglo XX y la revalorizacin sus aportes en aos
recientes. Dos temas centrales en las ideas sobre el desarrollo y las
decisiones de polticas pblicas han tenido especial gravitacin sobre la
evolucin de la planificacin en la regin durante este perodo: el papel del
Estado y la poltica industrial. Siendo la planificacin una actividad
gubernamental, el rol que se le asigne al Estado en el desarrollo resulta un
elemento definitorio del alcance y la forma que adoptar en cada pas. Las
ideas que han prevalecido entre los gobiernos han sufrido cambios drsticos
en el ltimo 1 Lira, siguiendo a Faludi, distingue entre teoras sustantivas
referidas al fenmeno al que se aplica la planificacin y las teoras
procedimentales que estudian los procesos, mtodos, etapas y tcnicas de
la planificacin. Las relaciones entre ellas son estrechas y ambas son
necesarias para una planificacin efectiva. Lira, Luis (2006). CEPAL - Serie
Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica
Latina 10 medio siglo. Despus de la segunda guerra mundial, una poderosa
confluencia de factores configur en muchos pases de Amrica Latina un
modelo de Estado interventor y empresarial que pas a tener un papel
central en el sistema econmico.2 En los aos setenta ese modelo comienza
a debilitarse y termina por abandonarse despus de la crisis de la deuda
externa en los aos ochenta, dando paso modelos en que se asigna a la
actividad pblica un rol estrictamente subsidiario cuando el mercado no
puede operar o lo hace de manera manifiestamente ineficiente. A fines de
los aos noventa, se revaloriza participacin del Estado en el desarrollo,
aunque no como agente directo sino como socio, catalizador e impulsor del
crecimiento. El predominio en la actividad econmica mundial de los
mercados y las empresas privadas ha relevado las alianzas pblicoprivadas, pero, las polticas pblicas aparecen como indispensables para
lograr objetivos como la sostenibilidad ambiental, y para realizar valores
esenciales para las sociedades democrticas, particularmente la equidad y
la igualdad. La poltica industrial es otro tema central de los modelos y
estrategias de desarrollo en Amrica Latina desde la dcada de los aos
treinta. La gran depresin y la segunda guerra mundial crearon

interrupciones en el comercio internacional que dieron impulso en la regin

a procesos de industrializacin para sustituir importaciones de
manufacturas que no estaban disponibles. Cuando se dan los primeros
pasos y se despliegan los sistemas planificacin nacional, en los aos
cincuenta y sesenta, la industrializacin dej de corresponder a procesos
provocados por las condiciones internacionales y se convirti en una parte
primordial de las polticas de desarrollo a pesar que las condiciones
internacionales haban cambiado. La planificacin lleg a identificarse, en la
mente de muchos de sus detractores, con la el impulso a la industrializacin
sustitutiva de importaciones (ISI) y de todas las distorsiones que se le
atribuyeron. El desmonte de las ISI afect a la planificacin. Tambin el
rescate en aos recientes de las polticas industriales ha abierto espacio
para valorizar el aporte de la planificacin a los esfuerzos de transformacin
productiva que requiere el desarrollo econmico y social de los pases de la
regin. El pensamiento sobre la planificacin, sus procesos, mtodos y
tcnicas, tambin ha sufrido cambios sustanciales en los ltimos cincuenta
aos. La experiencia de los aos sesenta y setenta motiv una reflexin
crtica muy penetrante que no slo se refiri a los procesos realizados que
terminaron privilegiando planes libros con poca visin estratgica y tuvieron
serias dificultades para insertarse en los procesos de decisin poltica y en
los aparatos de administracin pblica. Abordaron tambin los supuestos
mismos en que se apoyaban los conceptos bsicos que guiaban las
actividades de planificacin del desarrollo.3 Esta reflexin crtica se
profundiz en la etapa de repliegue de la planificacin de los aos ochenta y
noventa. El pensamiento sobre la planificacin del desarrollo se abri
tambin a los avances de la planificacin en otros mbitos. Las tendencias
ms recientes se orientan a concepciones estratgicas y formulas
ampliamente participativas en cada uno de los aspectos del proceso de
planificacin; tanto en la construccin de imgenes objetivos como en los
planes para alcanzarlos y en las diversas etapas de su ejecucin. 2 Muoz
Gom, Oscar (2001). 3 Matus, Carlos (1972). CEPAL - Serie Gestin pblica
N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 11 I. Los
primeros pasos Los primeros pasos de la planificacin en Amrica Latina,
durante los aos cuarenta y cincuenta del siglo pasado, respondieron a
ideas que ampliaron sustantivamente el alcance de la accin del estado y
las polticas pblicas en relacin a dcadas anteriores. Las tendencias de
pensamiento que llevaron a este cambio cobraron fuerza particularmente a
partir de los aos treinta. Tambin en esa dcada se registraron algunos
intentos de disear planes, pero, es en las dcadas siguientes cuando se
elaboraron varios de ellos para responder a diversos problemas sectoriales
de importancia nacional como el suministro de energa, la infraestructura de
transporte y las condiciones sanitarias. 1. El alcance de las polticas pblicas
En el mbito de las ideas sobre polticas pblicas, durante los aos treinta
se produjo un abandono progresivo de las concepciones liberales,
predominantes en las dcadas anteriores, que reducan el rol de los
gobiernos a ciertas funciones bsicas, y se le asignaron al estado
responsabilidades crecientes en los campos econmico y social. Un hito
histrico es la consagracin de estas nuevas responsabilidades pblicas lo
constituye la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) en la
cual los estados miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas se

comprometieron a asegurar el respeto efectivo de los derechos

econmicos, sociales y culturales de las personas (Art. 22). CEPAL - Serie
Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica
Latina 12 Las nuevas ideas se desarrollaron en respuesta la gran depresin
mundial que se iniciara en 1929 y las profundas consecuencias econmicas
y sociales que derivaron de la desarticulacin de las actividades productivas
y las corrientes comerciales. El pensamiento keynesiano cambiara
radicalmente las concepciones aceptadas sobre el papel del gobierno en la
determinacin de los niveles de actividad econmica y de empleo. La gran
depresin desarticul tambin el sistema de relaciones econmicas
internacionales preexistente. Las economas latinoamericanas veran
severamente afectado el tipo de insercin dependiente que haban
desarrollado durante el siglo XIX y las primeras dcadas del siglo XX. La
segunda guerra mundial volvera, en los aos cuarenta, a distorsionar las
relaciones econmicas de los pases de la regin con los EE.UU. y Europa. El
impacto de ambos fenmenos globales sobre el comercio internacional, las
actividades productivas internas y las condiciones sociales de los pases de
la regin fueron tan poderosas que generaron cambios no slo sobre las
concepciones sino tambin en la prctica del conjunto de las instituciones
pblicas, en el rol que desempeaban y la forma que enfrentaban
problemas y distorsiones. 2. El contexto econmico social Las economas de
la regin estaban relativamente cerradas en sus relaciones con el resto del
mundo al trmino de la guerra y eran muy vulnerables a las crisis de
balanza de pagos. Sin acceso a los mercados internacionales de capital, la
concentracin de las exportaciones en unos pocos productos primarios,
sumada a trminos de intercambio voltiles y a menudo decrecientes, ms
una industria que haba sustituido importaciones sin dejar de requerir
insumos y bienes de capital importados se traducan en una alta
vulnerabilidad de las cuentas externas. Durante los perodos de auge, en
que el crecimiento de la produccin y los ingresos aumentaba rpidamente
la demanda por importaciones, se creaban dficits corrientes de la balanza
de pagos cuyo financiamiento estaba restringido bsicamente a escasas
fuentes oficiales. La deuda pblica de los pases de la regin se elev
persistentemente. La produccin domstica se caracterizaba por el atraso
tecnolgico y la presencia de un vasto sector de subsistencia, concentrado
principalmente en las actividades agrcolas, pecuarias y forestales. El atraso
tecnolgico afectaba especialmente a la industria, la cual se haba
desarrollado durante los aos 30 y la mayor parte de los cuarenta para
sustituir importacin de bienes que no podan ser comprados en los
mercados de los pases ms avanzados. Esta industria se haba centrado en
aquellas ramas que utilizaban tecnologas ms conocidas y de menor
intensidad de capital. La reanudacin de las corrientes de comercio
internacional y su rpido crecimiento despus de la guerra representaron un
serio desafo competitivo que requiri altos aranceles y diversas polticas de
proteccin para superarlo. Paralelamente, se registraron fenmenos
demogrficos de gran magnitud en los pases de la regin. Entre 1950 y
1965 la tasa de crecimiento promedio anual de la poblacin de Amrica
Latina alcanz a 2,8 %.4 Este rpido crecimiento fue acompaado de
masivas migraciones desde el campo a los ncleos urbanos. El acelerado
proceso de urbanizacin cre dficits en la dotacin de viviendas, provisin

de agua potable, electrificacin domiciliaria y otros servicios, que slo

podan ser encarados con una fuerte intervencin pblica. La capacidad de
las economas urbanas de crear empleos productivos result insuficiente
para absorber la fuerza de trabajo que creca con el aporte de contingentes
cada vez mayores de campesinos llegados a pueblos y ciudades y de
jvenes que accedan a los mercados de trabajo. La desocupacin abierta
creci rpidamente requiriendo polticas pblicas que respondieran a los
problemas que generaba. 4 Datos de CELADE, Observatorio Demogrfico No
.3. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 13 El incremento del producto interno bruto
por habitante, muy dispar entre los pases de la regin, alcanz un promedio
de 2,2 % anual entre 1950 y 1960.5 Este crecimiento econmico result
insuficiente para proveer los empleos necesarios en las ciudades, superar el
atraso en el campo y satisfacer las aspiraciones de los nuevos grupos
sociales, particularmente los sectores medios urbanos que ganaron
progresiva importancia gracias a los procesos de industrializacin y
urbanizacin. En varios pases, no se logr contener las presiones sobre el
gasto pblico, se perdi la disciplina fiscal y se generaron severos procesos
inflacionarios. Durante los aos 50, Argentina y Brasil registraron por varios
aos inflaciones superiores al 35%; Chile y Uruguay superiores al 25%;
Colombia y Bolivia mayores al 15%. Las tensiones generadas por los
cambios econmicos y sociales tambin alcanzaron a los procesos polticos.
Ellas no fueron ajenas a los golpes militares que se produjeron en la mayora
de los pases de la regin en las dcadas que siguieron al trmino de la
segunda guerra mundial. Un caso particular es el de la revolucin cubana
que se impone precisamente a un gobierno que no era capaz de responder
a los desafos planteados por los procesos econmico, sociales y polticos
que haba experimentado el pas. 3. Insuficiencias del mercado e iniciativa
pblica Los problemas, conflictos y carencias que planteaba este conjunto
de condiciones econmicas y sociales requeran acciones y ajustes de gran
alcance. Los gobiernos de la regin optaron por asumir la responsabilidad de
realizarlos implementando polticas pblicas que ampliaron grandemente el
mbito de accin del Estado. Los mecanismos de mercado tenan serias
dificultades para funcionar eficientemente. Eran afectados muy
frecuentemente por la volatilidad de los precios de los productos de
exportacin, la inestabilidad cambiaria y de los precios internos, la
irregularidad del abastecimiento de insumos y bienes de capital, a lo que a
menudo se sumaba la inestabilidad poltica. Este contexto econmico
induca a la iniciativa privada a concentrarse en actividades de muy corto
plazo, incluida la especulacin y era inapropiado para que la iniciativa
privada produjera los cambios necesarios, particularmente en los grandes
proyectos de inversin. Los inversionistas privados se vean inhibidos por la
incertidumbre y por el alto riesgo de realizar proyectos cuya maduracin
requera plazos medianos o largos. El Estado asumi un rol productor,
reemplaz a los inversionistas privados y las empresas pblicas
desarrollaron la industria pesada e incursionaron en la energa, el
transporte, las comunicaciones, la minera, la agricultura y los servicios. El
Estado era la nica llave para el acceso a recursos externos y para la
movilizacin de los recursos internos en la escala que demandaban polticas
de desarrollo llamadas a cambiar la situacin. Al mismo tiempo, fue

ampliando su rol en el logro de los equilibrios globales del sistema

econmico, su crecimiento y mayores niveles de empleo. Polticas
especficas para impulsar el desarrollo industrial y atender a las crecientes
demandas sociales descansaron en un conjunto de instrumentos de carcter
arancelario, tributario, cambiario, crediticio y de incentivos fiscales. Su
implementacin requiri la ampliacin y el fortalecimiento del aparato del
Estado para administrarlos. Se crearon instituciones especializadas para
asumir las nuevas responsabilidades. Nuevas entidades y bancos
movilizaron y canalizaron recursos financieros. 4. Los primeros pasos y los
avances en los aos cincuenta Los primeros intentos de elaborar planes que
definieran acciones gubernamentales a escala nacional se realizaron en
Amrica Latina durante las dcadas de los aos treinta y cuarenta en
Mxico, Brasil y Argentina. Se trata de gobiernos que pretendan introducir
cambios econmicos y sociales proponiendo programas para realizarlos. 5
CEPAL (2001), pg.3. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina 14 Frente a la crisis
internacional, las autoridades mexicanas dictaron, en 1930, la Ley sobre
Planeacin General. Luego, en 1933 y 1939, se elaboraron los dos primeros
planes sexenales.6 Estos no fueron diseados para regir la accin del
gobierno en sus distintas instancias sino como programas de reformas
econmicas, sociales y polticas que impulsaran los gobiernos de Lzaro
Crdenas (1934-1940) y Manuel vila Camacho (1940-1946). En Argentina,
el Plan de Accin Econmica Nacional de 1933 enunci diversas medidas de
poltica econmica para enfrentar las consecuencias de la crisis econmica
internacional. En Brasil, el primer plan quinquenal fue adoptado a principios
de 1939, durante el primer gobierno de Getulio Vargas, para regir entre
1939 y 1943 con el nombre de Plano Especial de Obras Pblicas e
Aparelhamento da Defesa Nacional. La experiencia del este plan deba
prorrogarse en el quinquenio siguiente en el Plano de Obras e
Equipamentos, pero no se implement. Durante el gobierno de Dutra se
elabor el plan SALTE (Salud, Alimentacin, Transporte y Energa) para el
perodo 1949-1953. Estos planes priorizaban sectores a los cuales deba
dirigirse preferentemente la accin del gobierno y procuraron asegurar el
financiamiento necesario para la ejecucin de proyectos de inversin
seleccionados.7 Durante los aos cincuenta, los planes que se elaboran en
estos pases amplan su alcance y sofisticacin. Los gobiernos desarrollan
capacidades para elaborar y ampliar sus bases tcnicas. Aunque, en
general, an se centran en sectores y proyectos prioritarios evalan con
mayor rigor sus impactos econmicos y sociales ms generales y tratan de
dar coherencia y eficacia a la accin del Estado para enfrentar los mltiples
problemas econmicos sociales que deban resolver. En Mxico, el Comit
de Inversiones creado por la Secretara de Hacienda en 1953, elabor el
Plan Nacional de Inversiones para el Sexenio 1953-1958.8 Sus objetivos
generales apuntaban a lograr, en un contexto de expansin econmica, un
crecimiento ms equilibrado reduciendo la inestabilidad de precios y el
dficit fiscal. En Argentina, durante el gobierno de Pern, se elaboraron dos
planes quinquenales de los cuales slo se aprob el que deba ejecutarse
entre 1953 y 1957. Su nfasis estaba puesto en el desarrollo energtico y la
industria pesada. En Brasil, durante el segundo gobierno de Getulio Vargas
se anunci, en 1951, el Plano de Reaparelhamento e Fomento da Economia

Nacional y durante el gobierno de Juscelino Kubischek, en 1956, el Programa

de Metas que impulsaron la industrializacin del pas y reforzaron las bases
tcnicas necesarias para el desarrollo de la planificacin. El Plan de
Desarrollo Agrcola y de Transportes, elaborado en Chile para el perodo
1954-1961, cuyo propsito era enfrentar el atraso de la agricultura
sustituyendo la importacin de alimentos e incrementando la exportacin de
productos del sector y forestales,9 se inscribe tambin dentro de este
enfoque ms sectorial, pero sin desconocer sus impactos econmicos y
sociales ms generales. En los planes elaborados durante los aos
cincuenta se puede observar la influencia de las instituciones
internacionales preocupadas por el desarrollo en la regin. El Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional, ambos creados al trmino de la
segunda guerra mundial, y la CEPAL emitieron informes, publicaron trabajos
de investigacin y realizaron misiones de asesora a los gobiernos que
estimularon y apoyaron sus esfuerzos por identificar con mayor precisin los
principales fenmenos y problemas econmicos y sociales de los pases. En
1959, el Banco Interamericano de Desarrollo se agregara a estos trabajos.
La CEPAL, bajo el liderazgo de Ral Prebisch, jugara un rol de especial
importancia pues no slo foment la tecnificacin de la bsqueda de
informacin y el anlisis sino que plante nuevas ideas sobre los procesos
nacionales de desarrollo y sus vnculos internacionales. Los planteamientos
de Prebisch y la CEPAL cuestionaron las visiones del orden mundial
funcionales a los intereses de los pases centrales. Propusieron, en cambio,
transformaciones profundas en las estructuras productivas para incorporar
conocimiento, superar la especializacin en la explotacin de recursos
naturales y desplegar 6 Cecea, Jos Luis (1983). 7 Rezende, Fernando
(2009). 8 Cencea, Jos Luis (1983). 9 Ortega Martnez, Luis (1989). CEPAL Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en
Amrica Latina 15 un complejo de industrias10. En estas propuestas se
basaran polticas de fomento a la industrializacin tanto aquellas que
llevaron a los Estados a asumir importantes roles en el desarrollo de la
infraestructura y la industria pesada como las que dieron proteccin a las
industrias que sustituan importaciones. La creacin de capacidades
tcnicas para desarrollar los estudios de base y los planes mismos, en varios
pases durante los aos cincuenta, es un hecho importante para el posterior
despliegue de los procesos de planificacin. Surgen organismos tcnicos
para realizar estudios de base, se ampla y mejora la produccin de
informacin estadstica de acuerdo a los estndares internacionales y se
crean reparticiones dentro de los gobiernos destinadas a elaborar e
implementar planes desarrollo. El desarrollo institucional es importante en
algunos pases. En 1954, inicia sus labores la Junta Nacional de Planificacin
y Coordinacin Econmica de Ecuador11. En Brasil, el presidente Kubischek
le otorg un altsimo nivel institucional a los trabajos relacionados con el
Programa de Metas al formar y presidir a partir de 1956 el Conselho de
Desenvolvimento Econmico. En Colombia y en Venezuela (Repblica
Bolivariana de) estos esfuerzos se inician en 1958, una vez superados los
regmenes militares que imperaron en esa dcada. Ese mismo ao, en
Argentina, se puso en funcionamiento la Junta de Planificacin de la
Provincia de Buenos Aires y en 1959 se cre el Consejo Federal de
Inversiones. En Mxico, tambin este ao, las tareas del Comit de inversin

elevaron su jerarqua administrativa al pasar a formar parte de la Direccin

de Inversiones Pblicas de la Secretara de la Presidencia. 10 Ferrer, Aldo
(2010). 11 Moncada-Snchez, Jos (1974). CEPAL - Serie Gestin pblica N
75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 17 II. El
despliegue de la planificacin Los primeros pasos de la planificacin del
desarrollo, en algunos pases de la regin, dieron lugar a su despliegue
generalizado de sistemas institucionales especializados en la mayora de los
pases, durante la dcada de los aos sesenta. Donde an no existan, los
gobiernos generaron instituciones al ms alto nivel de los gobiernos,
destinadas fundamentalmente a disear y definir planes nacionales de
desarrollo econmico y social12. Estas instituciones, junto a las agencias
encargadas de implementar y monitorear la ejecucin de dichos planes,
alteraron la estructura de los sectores pblicos. Tambin incidieron en su
modo de funcionamiento pues estaban llamados a reorientar, en mayor o
menos medida, el accionar de las distintas unidades administrativas de los
gobiernos a nivel nacional, sectorial y regional. En algunos casos, llegaron a
situarse en el centro de las decisiones nacionales de polticas pblicas en
materias econmicas y sociales. Al inicio de los aos sesenta, las tensiones
que haba mostrado el proceso de desarrollo en la regin durante la dcada
anterior se mantenan o se haban agudizado en la mayora de los pases. En
el mbito de las ideas, se haba fortalecido el apoyo a los planteamientos
que atribuan al Estado cada vez mayores responsabilidades en su
resolucin. Respondiendo e los requerimientos de distintos sectores,
diversos gobiernos de la regin fueron creando organismos e instituciones
con la capacidad de elaborar planes nacionales de desarrollo con
diagnsticos basados en estudios de base cada vez ms rigurosos, opciones
definidas 12 Cibotti et alii (1972). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 18 claramente
y precisas proposiciones de poltica. Estas tenan como objetivo orientar y
modificar el desarrollo del conjunto de los principales sectores econmicos y
sociales del pas y pretendan guiar las decisiones de asignacin de recursos
pblicos y el uso de instrumentos para influir en las decisiones privadas. 1.
La Carta de Punta del Este Un hito particularmente importante en el
despliegue de la planificacin del desarrollo durante los aos 60 lo
constituy la Carta de Punta del Este, aprobada por los pases
pertenecientes a la Organizacin de Estados Americanos, excepto Cuba, en
agosto de 1961. En dicha Carta, los gobiernos adquirieron el compromiso de
emprender un esfuerzo de cooperacin econmica sin precedentes hasta
ese momento entre los EE.UU., los organismos financieros internacionales13
y los gobiernos de Amrica Latina, al cual se le denomin Alianza para el
Progreso. La Carta comprometi a los gobiernos signatarios a lograr
ambiciosas metas de crecimiento econmico, redistribucin del ingreso,
modernizacin productiva, bienestar social, estabilidad de precios e
integracin regional14. En su conjunto, esas metas presentaban lo que
posteriormente, en el lenguaje de la planificacin estratgica, se llamara
una Visin: rpido crecimiento econmico sin inflacin, eliminacin del
analfabetismo, transformacin de los injustos sistemas de tenencia de la
tierra, extensin de los servicios de salud al conjunto de la poblacin,
cooperacin e integracin econmica entre los pases de la regin. Las
metas precisas por lograr dentro de la dcada eran ambiciosas. La meta

cuantitativa de crecimiento por habitante para cada uno de los pases era
superar el 2,5% anual, cifra que slo se haba registrado en los pases
signatarios en algunos perodos. En otros planos, se trataba de lograr
cambios radicales a partir de situaciones que a veces se arrastraban por
siglos, como es el caso de la eliminacin del analfabetismo de los adultos
para 1970 y la efectiva transformacin de las estructuras e injustos
sistemas de tenencia y de explotacin de la tierra15 . Esta Visin tan
amplia y estas metas ambiciosas parecen reflejar la influencia de ideas
prevalecientes sobre el crecimiento y el desarrollo que los hacan depender
bsicamente de unas pocas variables econmicas ligadas a la acumulacin
de capital. En particular, la meta de crecimiento per cpita mnimo para
cada pas se pueden asociar a las ideas de Roston quien planteaba la
necesidad de la aceleracin del crecimiento para lograr el despegue hacia
el crecimiento autosostenido. Tambin reflejan un objetivo poltico: plantear
una perspectiva de mejoramiento de las condiciones econmicas y sociales
en los pases de la regin que redujera el atractivo de la opcin
revolucionaria seguida por Cuba en 1959. Los gobiernos se hicieron
oficialmente responsables, en el marco de la Alianza para el Progreso, del
desarrollo econmico y social de sus pases. Se comprometieron a metas
concretas en una diversidad de reas que no haban sido abordadas
anteriormente. La variedad de aspectos incluidos en los compromisos
reconoci la complejidad de la situacin que deba superarse mediante este
esfuerzo especial para lograr un desarrollo econmico y social sostenido. La
planificacin nacional fue consagrada como el instrumento bsico y
fundamental para lograrlo. En los trminos de la Carta de Punta del Este, el
primer requiso para alcanzar los objetivos acordados es que se ejecuten
programas nacionales de desarrollo econmico y social, amplios y bien
concebidos, encaminados a lograr un crecimiento autosuficiente. 16 El
compromiso no se reduce a ejecutar planes sino que se extiende tambin,
en forma explcita, a la institucionalidad necesaria para elaborarlos y
reactualizarlos. Los pases latinoamericanos 13 A las instituciones de
Bretn Woods, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en 1959
se haba agregado el Banco Interamericano de Desarrollo. 14 Organizacin
de Estados Americanos (1961), pg. 622. 15 Ibd., op.cit., pg. 623. 16 Ibd.,
o. cit., pg. 624. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica
de la planificacin en Amrica Latina 19 participantes convienen en
implantar o en fortalecer sistemas para la preparacin, ejecucin y revisin
peridica de los programas nacionales de desarrollo econmico y social17 .
Y se fijan plazos para cumplir. Los pases latinoamericanos participantes
debern formular, dentro de los prximos dieciocho meses, si fuere posible,
programas de desarrollo a largo plazo. El fuerte impacto de estos
compromisos en los pases de la regin radic no slo en su carcter de un
acuerdo internacional en el marco de la Organizacin de Estados
Americanos sino tambin en que prometa soluciones al problema crucial del
acceso a recursos de financiamiento externo. Estos seran proporcionados
por los organismos financieros internacionales oficiales y del gobierno de los
EE.UU.18 Durante las tres dcadas anteriores las restricciones de balanza
de pagos haban limitado permanentemente el crecimiento econmico,
haban contribuido a la inestabilidad de precios y en muchos casos haban
creado crisis cambiarias de pagos internacionales con severas

consecuencias econmicas, sociales y polticas. RECUADRO 1 LOS SISTEMAS

INSTITUCIONALES Y LOS PLANES Durante la dcada de los sesenta se
produjo un vigoroso despliegue de los sistemas de planificacin en la gran
mayora de los pases de la regin el cual se prolong hasta la dcada
siguiente. En los primeros aos, estos sistemas debieron enfrentar el desafo
de elaborar planes que orientaran la accin de los gobiernos frente a
complejos problemas econmicos y sociales con una institucionalidad nueva
o incipiente y, en la mayora de los casos, sin personal entrenado ni
sistemas de informacin indispensables. Paulatinamente, sin embargo, se
crearon o fortalecieron las instituciones dedicadas a elaborar los planes, a
ejecutarlos y evaluarlos junto a los organismos destinados recoger
informacin estadstica y estudiar los problemas vinculados al desarrollo. En
Brasil, bajo el gobierno de Janio Quadros, en 1961, se cre el Ministerio de
Planificacin cuyo titular, Celso Furtado, encabez la elaboracin del Plan
Trienal entregado en diciembre de 1962. Tras el golpe militar de 1964, el
gobierno adopta el Plan de Accin Econmica de Gobierno y la Oficina de
Investigacin Econmica Aplicada elabora el Plan Decenal de Desarrollo
1967-1976, el cual no se aplicara pero constituye el primer esfuerzo de
construir una visin estratgica de las prioridades nacionales para
establecer los objetivos de poltica y las medidas para lograrlos. Luego, se
aprueban el Plan Estratgico de Desarrollo en 1968 y el Plan de Metas y
Bases de Accin de Gobierno en 1970 que postula transformar a Brasil en
potencia econmica mundial. Pero es el Plan Nacional de Desarrollo de
1971, el que inaugura los planes quinquenales que se sucedern por dos
dcadas. En 1972, se establece el Sistema Federal de Planificacin que
formaliz el proceso de elaboracin de planes y acompaamiento de su
ejecucin. Este sistema se consolida durante el resto de esta dcada
alcanzando todas las dimensiones relevantes de la accin del
gubernamental actuando directamente a travs del presupuesto pblico, las
instituciones financieras pblicas y las empresas estatales19 . En Colombia,
el sistema de planificacin ha funcionado desde 1958 en base a un Consejo
Nacional presidido por el Presidente de la Repblica y compuesto por
ministros y altas autoridades econmicas que adopta decisiones a
propuesta del Departamento Nacional de Planeacin, organismo asesor del
Presidente y dependiente directamente de l. Ambas instituciones se han
mantenido vigentes desde 1958 hasta ahora, con pocas alteraciones, entre
las que se destacan las contenidas en las reformas constitucionales de 1966
y 1991 que elevaron el estatus poltico de la planificacin nacional. Una vez
organizado, el DNP se aboc a elaborar un plan con la asesora de la CEPAL.
En enero de 1962, fue presentado al Comit de Expertos de la Alianza para
el Progreso, organismo que lo aprob abriendo las puertas al financiamiento
internacional. El Plan contena un modelo formal de planificacin
macroeconmica y, de acuerdo a las metas de alto crecimiento planteadas,
se calcularon las brechas de ahorro y divisas. A partir de 1970, la
elaboracin de los planes oficiales de desarrollo se adeca a los perodos
presidenciales, aprobndose cada cuatro aos. El sistema de planificacin
de Costa Rica tiene su origen el ao 1963 cuando el presidente Francisco
Olrich promulg la ley que cre Oficina de Planificacin Nacional (OFIPLAN).
Haban transcurrido dos aos desde la firma de la Carta de Punta del Este.
Esta oficina dependa directamente del Presidente de la Repblica y era el

rgano rector de la Planificacin en el pas, tanto a nivel nacional como

sectorial y territorial. Sus principales objetivos, de acuerdo a la ley, eran
crear e impulsar programas econmicos generales y mejorar la eficiencia de
los servicios en la administracin pblica. El perodo de despliegue y
consolidacin del sistema de planificacin coincidi con uno de rpido
crecimiento econmico entre 1962 y 197920. OFIPLAN manejaba el tema de
las inversiones pblicas y lleg a tener direcciones regionales en todo el
pas, direcciones sectoriales. Se elaboraron cuatro Planes Nacionales de
Desarrollo (PND) para los perodos 1965-68, 1969-72, 1974-78 y 1979-82.
(contina) 17 Ibd., o. cit., pg. 624. 18 Se comprometieron 20 mil millones
de dlares en 10 aos. 19 Rezende, Fernando (2009), op.cit. 20 La tasa
promedio de crecimiento anual del PIB en Costa Rica, entre 1962 y 1979 fue
de 6,5%. La misma tasa entre1965 y 1974 fue de 7,3%. CEPAL - Serie
Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica
Latina 20 Recuadro 1 (conclusin) El gobierno de Venezuela (Repblica
Bolivariana de) cre, a fines de 1959, la Oficina Central de Coordinacin y
Planificacin de la Presidencia de la Repblica (CORDIPLAN). El trnsito de
una dictadura militar a un rgimen democrtico le permiti a la planificacin
posicionarse dentro del nuevo aparato institucional y administrativo. En
torno a CORDIPLAN se conform un sistema de planificacin nacional
encabezado por el Presidente de la Repblica actuando en Consejo de
Ministros. Al responsable de CORDIPLAN le corresponda participar como
asesor de esta mxima instancia gubernamental con el propsito de
coordinar, promover y orientar los planes adoptados. El estrato sectorial del
sistema de planificacin se formaliza en 1971, cuando se crearon en cada
Ministerio las oficinas o direcciones de planificacin y presupuesto. Los
planes de desarrollo diseados en el lapso 1959-1974 correspondieron, en la
prctica, a programas de gobierno correspondientes a los perodos
gubernamentales que se sucedieron en esos primeros 15 aos de vigencia
de la democracia representativa. Las intensas e inesperadas fluctuaciones
de los precios del petrleo generaban incertidumbre en las variables
financieras claves para las estimaciones de los planes confirindoles a stos
y al sistema de planificacin una gran fragilidad. Este ltimo, sin embargo,
no se vio afectado por cambios institucionales significativos durante casi
cuatro dcadas. Los sistemas de planificacin de estos cuatro pases son los
que han mostrado, aparte de Cuba, mayor continuidad institucional hasta la
actualidad. Sin embargo, los sistemas de planificacin tuvieron un
importante desarrollo en otros pases. Entre ellos, la experiencia de Mxico
es probablemente la ms importante. Luego de firmada la Carta de Punta
del Este, se present el Plan de Accin inmediata 1962-1964. En 1965, la
Comisin Intersecretarial Hacienda-Presidencia elabor el Plan Nacional de
Desarrollo Econmico y Social 1966-1970. El gobierno de Luis Echeverra le
dio gran importancia a la planificacin y cre un Consejo Nacional de
Planeacin en 1970. Se aprobaron planes sectoriales de largo plazo. Al
terminar el sexenio en 1976, los ministerios de la Presidencia, de Hacienda y
del Patrimonio Nacional, con la colaboracin de la CEPAL, presentaron los
Lineamientos para el Programa de Desarrollo Econmico y Social 19741980. Esos tres ministerios compartan las tareas de Planificacin y se cre
la Secretara de Planificacin y Presupuesto que actuaba como secretariado
tcnico. Durante el sexenio siguiente, se establecieron tres niveles de

planificacin, concertada con los sectores sociales y privados, convenida

con los 32 Estados y obligatoria para el sector pblico federal. Sin
embargo, a pesar de los cambios en el sistema de planificacin la
responsabilidad se mantuvo dispersa y no se estableci un rgano central.
La experiencia chilena muestra la formacin, a partir de los trabajos una
entidad pblica especializada - la Corporacin de Fomento de la Produccin
-, un sistema de planificacin con crecientes capacidades. All se elabora el
Programa Nacional de Desarrollo Econmico 1961-1970. Institucionalmente
se consolida en 1967 con la creacin de la Oficina Nacional de Planificacin
dependiente directamente de la Presidencia de la Repblica. El gobierno de
la Unidad Popular presenta su Plan de Desarrollo 1971-1976, pero sus
avances en la planificacin regional y sectorial son abruptamente
interrumpidos por el golpe militar de 1973. En Argentina las intervenciones
militares frustraron los esfuerzos por desarrollar un sistema de Planificacin
y la aprobacin de los planes que se elaboraron. El Consejo Nacional de
Desarrollo fue creado en 1961 y el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969
no alcanz a ser aprobado cuando el golpe militar de 1966 removi de sus
cargos a los responsables de su elaboracin. En 1971 fue aprobado el Plan
de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 presentado por CONADE, pero luego
se disolvi la personera jurdica de este organismo. Con el regreso de Pern,
se crearon la Secretara de Planificacin, Programacin y Coordinacin
Econmica y el Instituto Nacional de Planificacin. Ambas instituciones
trabajaron con vistas un plan trienal, pero sus autoridades renunciaron
despus de la muerte de Pern. El golpe militar de 1976 opt por una
poltica econmica liberal que redujo fuertemente el rol del Estado en la
economa y la institucionalidad responsable de la planificacin fue
progresivamente desmantelada. En Per, un ao despus Firmada la Carta
de Punta del Este, el gobierno surgido del golpe militar de 1962 cre el
Instituto Nacional de Planificacin (INP) y el Sistema Nacional de
Planificacin con el apoyo tcnico de la CEPAL. La mxima instancia del
Sistema lo constitua un Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social,
presidido por el Presidente de la Repblica e integrado por los ministros de
de asuntos econmicos y sociales ms el Jefe del INP. El gobierno de
Fernando Belande (1963-1968) present el Plan Nacional de Desarrollo
1967-1970, el cual no cont con la aprobacin de la mayora opositora en el
Congreso. La planificacin adquiri importancia como instrumento
reformista durante el gobierno militar presidido por el general Juan Velasco.
El INP elabor el Plan Nacional de Desarrollo para 1971- 1975, la Estrategia
Nacional de Desarrollo de Largo Plazo y los planes anuales. Aunque el
gobierno militar se prolongara hasta 1980, a mediados de 1976 se desat
una profunda crisis econmica que signific un debilitamiento del sistema
de planificacin y del sector pblico en general. Fuente: Elaboracin propia.
2. Rasgos salientes de los planes Los planes elaborados en los aos sesenta
tuvieron como preocupacin fundamental la aceleracin del ritmo de
crecimiento econmico e hicieron hincapi en la consistencia
macroeconmica. Utilizaban proyecciones economtricas, estimaban
coeficientes capital-producto, pero el corazn de los modelos apuntaba al
impacto de las inversiones en las tasas de crecimiento y de stas sobre los
balances ahorro-inversin y de transacciones corrientes con el exterior.
CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la

planificacin en Amrica Latina 21 El pensamiento vigente en ese entonces

sobre el desarrollo econmico y social permiti analizar la realidad y
perspectivas de cada pas y precisar los fines que se pretenda alcanzar con
los sistemas de proyecciones que presentaban los planes. Este pensamiento
incorpor muchos de los conceptos desarrollados por la CEPAL para las
relaciones centro periferia, privilegiando el desarrollo hacia adentro, el papel
de la tecnologa y la industrializacin sustitutiva. Entre los rasgos generales
ms marcados de los planes elaborados en los aos sesenta, se destacan la
preocupacin por el desarrollo de la industria manufacturera. Esos planes
otorgaron, adems, especial importancia a la provisin de energa, la
ampliacin y mejoramiento de los servicios de transporte y comunicaciones.
La elevacin de la productividad y la produccin agrcola fue, a menudo, un
tema de preocupacin. En el mbito social los temas de educacin, vivienda
y salud recibieron atencin preferente. En algunos casos, la mala
distribucin del ingreso y las polticas tributarias fueron temas relevantes.
La estabilidad de precios aparece como un objetivo recurrente; pero la
inflacin, cuando fue incorporada a los planes, fue tratada como un
desequilibrio macro y fiscal. Las polticas financieras no estuvieron en el
centro de las propuestas. Estas siguieron estando en manos de los
ministerios de Hacienda y rara vez hubo un dilogo fluido entre los sistemas
financieros y de planificacin, incluso dentro del sector pblico. El
tratamiento del largo plazo fue una debilidad general de los planes de este
perodo. An en los casos en que se elaboraron planes ms largos (diez
aos), la visin objetivo fue tratada fundamentalmente como un conjunto de
objetivos y resultados de proyecciones, sin que se construyera una visin
integrada de las aspiraciones de los ciudadanos de un pas en las distintas
dimensiones del desarrollo econmico y social. Estas aspiraciones fueron
convocadas en algunos casos; pero slo en forma parcial y para dar
sustento social y legitimidad a los planes. Los intentos de avanzar a una
planificacin operativa de corto plazo en base anual o bianual tampoco
fueron auspiciosos. En general, los planes no incidieron en forma
determinante en las polticas de desarrollo que efectivamente aplicaron los
gobiernos. Varios planes terminaron siendo ms manifestacin de
intenciones que herramientas de gobierno. Los diagnsticos definan
problemas en forma estrecha (reduccionismo economicista) y alimentaban
modelos que predecan resultados ciertos, sin posibilidad de acoger eventos
no previstos y las incertidumbres propias de los procesos econmicos y
sociales. Ello provocaba una rigidez que explicaba muchos de los problemas
surgidos en la implementacin de planes de desarrollo. Su mayor valor
radic en el anlisis de la realidad econmica y social de los pases, basado
para lo cual se hicieron numerosos estudios y grandes esfuerzos de
mejoramiento de los sistemas de recoleccin de informacin estadstica. Ello
permiti realizar un estudio mejor fundado de las perspectivas del desarrollo
en cada pas y de distintas alternativas poltica respecto a los problemas y
obstculo que se presentaban. Aunque los sistemas de planificacin a
menudo no incidieran en forma significativa en las decisiones importantes
de poltica econmica, habitualmente proveyeron informacin junto un
marco general de anlisis de alcance nacional en relacin a los problemas
que deba enfrentar la conduccin econmica de los gobiernos y los agentes
privados. 3. Problemas de Implementacin Los problemas para la

implementacin de los planes surgieron desde varios frentes a medida que

los sistemas de planificacin fueron establecindose. Un primer frente, ms
tcnico, fue el del cambio de los parmetros sobre los que se basaban las
proyecciones y metas del plan. Este elemento fue especialmente fuerte en
Venezuela (Repblica Bolivariana de), por la fuerte oscilacin de los precios
del petrleo. Pero la inestabilidad de los precios de los productos primarios,
que constituan (y an constituyen) una proporcin tan importante de sus
exportaciones, afect en mayor o menor medida a todos los pases
latinoamericanos. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina 22 Otros factores se
agregaron para alterar los supuestos que servan de base a las
proyecciones. Uno de ellos fue la aleatoriedad de las corrientes de
financiamiento externo. Las condicionalidades del Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial y el BID siguieron siendo fuertes y el
financiamiento de estos dos ltimos sigui estando ligado a bsicamente a
proyectos. Tambin conspiraron contra las proyecciones y metas de los
planes las debilidades de las polticas fiscales, la precariedad de los
mercados financieros privados y la inestabilidad de precios. Un segundo
orden de dificultades para la ejecucin de los planes proceda de las
reacciones de los distintos agentes involucrados por los efectos de las
medidas requeridas para implementarlos. Se haca presente la reaccin
negativa de aquellos que se vean afectados por ellas, o que no vean
cumplidas sus expectativas de recibir beneficios por su aplicacin. Estas
respuestas negativas se planteaban en torno a medidas especficas, pero, a
menudo, se estructuraban como oposicin a las orientaciones generales. La
ausencia de las complejas dimensiones de economa poltica que involucra
ejecutar un plan o, en general, cualquier medida de poltica econmica, fue
una debilidad que ha dado lugar a una serie de reformulaciones
conceptuales y metodolgicas de la planificacin21 . 4. Prcticas
administrativas Un tercer frente obstculos para la implementacin de los
planes surgi de las prcticas administrativas de los gobiernos. Estas se
caracterizaron por la independencia de los ministerios y las instituciones
pblicas que defendan celosamente su autonoma. Las parcelas de poder
burocrtico reaccionaban negativamente ante los intentos de modificar
objetivos, racionalidades y prcticas que pudieran amenazar su capacidad
de decidir sobre los asuntos que estaban a su cargo, particularmente
cuando se trataba de los recursos financieros o humanos. Estas reacciones
negativas se apoyaron, a menudo, en las prcticas presupuestarias
tradicionales. La elaboracin y las decisiones de presupuestos tienen de por
s suficiente complejidad y siguen procedimientos normalmente avalados
por larga tradicin. No era fcil que las instituciones pblicas admitieran la
aplicacin de nuevos criterios, particularmente si estos redundaban en
menores recursos asignados. Estos criterios se fundamentaban en la
consistencia global y la proyeccin nacional de las distintas actividades y
podan entrar en colisin con intereses particulares de sectores sociales,
regionales y productivos. En tal caso, se argumentaba para demostrar su
legitimidad aunque contradijeran los propsitos del plan. El resultado ms
frecuente fue que la elaboracin de los presupuestos se mantuvo alejada de
los sistemas de planificacin a pesar de las leyes y normas que establecan
que deba haber coordinacin y consistencia entre presupuestos y planes.

Para contrarrestar este ltimo factor de orden administrativo, en muchos

pases se le otorg la ms alta jerarqua a la cabeza del sistema de
planificacin en el pas. Esta dependa directamente de la Presidencia de la
Repblica. Fue el caso del Departamento Nacional de Planeacin en
Colombia, CORDIPLAN en Venezuela, ODEPLAN Chile, CONADE en Argentina
y OFIPLAN en Costa Rica. Los titulares de estas instituciones eran asesores
directos de los Jefes de Estado. En las experiencias de pases como
Colombia, Venezuela y Mxico los planes se adecuaron a los ciclos
electorales. El problema no se corrigi del todo y la preponderancia de las
oficinas y organismos rectores de la planificacin logr ser mayor en
aquellos casos en que los presidentes dieron personalmente respaldo a la
planificacin, como en el Caso de Carlos Lleras en Colombia y Luis
Echeverra en Mxico. Esta cercana a los niveles ms altos del poder
poltico permiti a las entidades planificadoras influir y participar en las
decisiones centrales de poltica econmica. Finalmente y como un cuarto
tipo de problemas en la actividad de las instituciones planificadoras y la
implementacin de los planes, debe mencionarse las fallas que se presentan
cuando el Estado interviene en la economa. La captura de rentas, las
inconsistencias dinmicas, y los problemas de 21 Vase Lira, Luis (2006) y
Matos, Carlos (1987). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina 23 agencia se hicieron
presentes. Las tendencias a la poca transparencia de los procesos de toma
de decisiones y la interferencia de intereses particulares en ellas tambin
hicieron parte del proceso. 4. Mtodos y conceptos en la experiencia de la
planificacin Todas estas dificultades tcnicas, polticas y prcticas para el
desarrollo, funcionamiento e implementacin de la planificacin generaran
un amplio y sostenido debate sobre su teora y prctica. Es conocida la
crtica a los planes formales de desarrollo que sostuvo Albert Hirschman ya
en los aos cincuenta22. Una opinin posterior es la de Miguel Urrutia, Jefe
del Departamento Nacional de Planeacin de Colombia en 1974: La
experiencia colombiana de planificacin econmica parece indicar que el
tipo de planificacin macroeconmica que recomiendan las comisiones
regionales de Naciones Unidas, no tiene una influencia real en la poltica
econmica de los gobiernos. Por el contrario, parecera que una entidad
planificadora dedicada a formular una serie consistente de polticas
econmicas para el logro de los objetivos polticos de un gobierno podra
mejorar el desempeo de la economa. Un plan nacional que especifique
el manejo de las distintas polticas (monetaria, cambiaria, fiscal, de gasto
pblico, de precios y tarifas) para el logro de una serie de objetivos para los
cuales existe un consenso poltico en el gobierno garantizara un manejo
coherente de la economa, eliminando as la mala asignacin de recursos y
proporcionndole al sector privado directrices claras en cuanto a lo que
puede esperar del gobierno23 . ILPES promovi desde sus inicios no slo el
fortalecimiento de los sistemas de planificacin sino tambin la revisin
crtica de la experiencia que iban acumulando los pases de la regin. El
seminario de expertos que convocara en julio de 1965 sealaba que se
registraba una tendencia a constituir los (los planes) en medios de
racionalizacin y coordinacin formal de la poltica de desarrollo en lugar
de utilizarlos con fines deliberados de cambio 24 . Este cambio se refiere a
cambios estructurales (tenencia de la tierra, sistemas de educacin, salud,

innovacin, regmenes tributarios y de comercio exterior) que parecan

indispensables para evitar la reproduccin de de las condiciones que
mantenan en el subdesarrollo a las economas y sociedades de la regin.
Aparece aqu la nocin de la planificacin como un instrumento de cambio
que suscitara una fuerte oposicin ideolgica en algunos pases. En el
mbito ms tcnico referido a los procesos de planificacin la experiencia
gener diversas lneas de anlisis crtico. La ms penetrante y conocida fue
la de Carlos Matus quien analiz las condiciones en que se haba
desenvuelto la planificacin en los aos cincuenta y sesenta, estudia los
supuestos bsicos de la concepcin interna de la planificacin y propone
sustituir el uso del procedimiento normativo por el estratgico en el ejercicio
de la planificacin25. La revisin de la experiencia le llev a precisar cuatro
condiciones para que la planificacin se consolide: i) Que los grupos sociales
que asumen el poder definan una estrategia de desarrollo o un grupo
mnimo de orientaciones sobre los problemas que enfrentar ii) Que esa
estrategia implique cambios en el manejo tradicional de la poltica
econmica haciendo necesaria la planificacin iii) Que esa estrategia
encuentre en el proceso social y econmico condiciones que le permitan
adquirir el carcter de gran esfuerzo colectivo 22 Hirschman, Albert (1958).
23 Vase Urrutia, Miguel (1986), pgs. 80 y 81. 24 ILPES (1965), pg. 7. 25
Matus, Carlos (1972). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina 24 iv) Que la planificacin
encuentre una forma de integrarse funcional-mente en la administracin del
Estado En este listado aparece ntida la concepcin del autor de que el
proceso de planificacin no es independiente sino que forma parte los
procesos polticos que genera el intento de llevar a la prctica una
estrategia de desarrollo. La relacin entre polticos, planificadores y la
burocracia aparece como clave para que la planificacin haga un aporte
sustantivo al desarrollo. Matus critic particularmente el carcter normativo
de los modelos de planificacin. Estos definan un curso del proceso de
desarrollo en que las acciones propuestas no surgan de las funciones reales
de comportamiento: El procedimiento normativo define un curso del
proceso de desarrollo que comprende las acciones necesarias para cumplir
determinados objetivos a priori; las acciones propuestas no surgen de
funciones reales de comportamiento, sino que se sobrepone a stas una
norma de conducta coherente con los objetivos El modelo no surge
dialcticamente de la realidad, sino que se deduce de la norma-objetivo
26 . El debate respecto a los planes y los sistemas de planificacin, sin
embargo, no se limit al anlisis crtico de los procesos, mtodos y tareas de
la planificacin. Tambin fueron sometidos a evaluacin crtica los enfoques
adoptados por sta en temas sustantivos particularmente los relativos a
poltica industrial, de comercio exterior y el rol del Estado en la asignacin
de los recursos. Este segundo mbito de debate adquirira cada vez ms
relevancia, en los aos setenta, a medida que los planteamientos
neoclsicos ganaran adeptos entre los acadmicos que estudiaban los
temas del desarrollo econmico y social y entre los expertos de los
organismos internacionales de financiamiento. 26 Matus, Carlos, op. cit.,
pg. 101. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 25 III. La transicin de los aos setenta
Despus de una dcada de rpido despliegue, la planificacin entr en un

perodo de transicin que estuvo signado por los crecientes sntomas de

agotamiento del modelo de desarrollo estatista industrializador. La
coyuntura dinmica de la sustitucin de importaciones y el consenso poltico
sobre la industrializacin que generaron ideas, polticas y el modelo
normativo de planificacin, iban quedando atrs. Paralelamente, el sistema
econmico internacional comenzara un proceso de internalizacin
financiera a partir del abandono del sistema de cambios fijos de los
acuerdos de Bretton Woods en 1971, y del desarrollo de los mercados
cambiarios y de los eurodlares despus de 1973. Los gobiernos de la
regin se empearon en la bsqueda de modelos de desarrollo que
respondan a las nuevas realidades y los desafos que platean las tensiones
creadas por las aspiraciones de los diversos grupos sociales. Los sistemas
de planificacin, su influencia, funciones e incluso su institucionalidad sufren
importantes modificaciones. Los caminos adoptados difieren frontalmente.
En un extremo Brasil, fortalece su sistema de planificacin hasta situarlo en
el centro de las decisiones gubernamentales de alto nivel. En el otro
extremo se encuentra Chile donde, a partir del golpe militar de 1973, se
abandona el concepto de planificacin del desarrollo y la Oficina de
Planificacin Nacional se transforma en un centro de elaboracin de
reformas para traspasar al sector privado funciones que desempeaba el
Estado. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 26 1. Agotamiento del modelo estatista
industrializador El agotamiento del modelo que entregaba un fuerte
protagonismo al Estado y promova una industrializacin basada en la
sustitucin de las importaciones fue causado por factores muy diversos.
Estos no slo tienen relacin con la evolucin de procesos econmicos y
sociales sino tambin con la insuficiencia o ausencia de procesos polticos
que permitieran la construccin de un slido Estado democrtico.27 En
muchos casos, las instituciones pblicas no lograron asegurar su autonoma
frente a los intereses particulares, el respeto de los derechos ciudadanos y
la vigencia del imperio de la ley. Por el contrario, las polticas pblicas fueron
a menudo capturadas para beneficio de grupos econmicos, sectores
sociales, crculos militares, corporaciones religiosas o agrupaciones
profesionales (incluso, a veces, de caudillos y dictadores individuales) los
cuales acumularon poder poltico y econmico a costa del inters general.
De all que las polticas no respondieran a las necesidades y demandas de la
mayora de los ciudadanos y contribuyeran, en cambio, a la exclusin de los
beneficios del crecimiento de amplios sectores de la poblacin. El
predominio de intereses privados condujo adems a intervenciones
estatales que entorpecieron el funcionamiento de los mercados y
promovieron el rentismo, la especulacin y la corrupcin. La accin del
Estado en materias econmicas y sociales perdi legitimidad. Los dficits
democrticos de los Estados durante el perodo de despliegue de la
planificacin en la regin, incidieron tambin en la inexistencia de acuerdos
que polticos que pudieran jugar el papel de un pacto social distributivo. El
Estado se vio muy a menudo imposibilitado de dirimir entre demandas
conflictivas de los distintos sectores, comprometiendo la solidez de su
posicin fiscal. Esta debilidad repercuti muy negativamente (en algunos
casos dramticamente) en la conduccin de las finanzas pblicas,
conduciendo a la inestabilidad de precios, el endeudamiento excesivo, la

vulnerabilidad externa y a la incertidumbre respecto a los efectos de las

polticas. Todo ello conspir contra la eficiencia, la eficacia y el respaldo
necesario para el xito de la act
dad estatal destinada a impulsar el desarrollo. En los hechos, las actividades
pblicas se vieron afectadas con demasiada frecuencia, por prcticas
abusivas, deshonestas y corrupcin. Esta lleg hasta los ms elevados
niveles del poder poltico. Slo en los aos noventa se daran las condiciones
para denunciar las prcticas corruptas de las mximas autoridades y dos
presidentes de la repblica fueron destituidos, Fernando Collor de Mello en
Brasil (septiembre 1992) y Carlos Andrs Prez en Venezuela (mayo 1993).
Este ltimo por delitos cometidos en su primer mandato (1974-1979). Un
tercero, Carlos Salinas de Gortari en Mxico fue condenado por cargos
similares despus que completara su mandato. 2. Las dificultades del
proceso de industrializacin El proceso de industrializacin, por su parte, en
los aos ochenta se encontraba con dificultades difciles de superar. Ya en
los aos 50 dej de ser una opcin determinada por la cada de la capacidad
para importar durante los aos 30 y por la imposibilidad de obtener
abastecimiento adecuado y oportuno desde las potencias industriales
comprometidas en el esfuerzo blico de la segunda guerra mundial. En
cambio, durante los aos 60 y 70, la industrializacin fue impulsada y
dirigida por el Estado.28 Se crearon instituciones pblicas de fomento y
planificacin para formular e implementar planes sectoriales y nacionales.
Se organizaron empresas pblicas en reas estratgicas como energa,
acero, infraestructura, petrleo, para fortalecer la oferta industrial
domstica. Al mismo tiempo, se utilizaron una variedad de instrumentos
para acelerar la industrializacin: proteccin arancelaria, restricciones
cuantitativas, tipos de cambio diferenciales, tasas de inters subsidiadas,
fomento a la investigacin 27 Iglesias, Enrique (2006). 28 Vase Muoz G.,
O. (2001) y Crdenas, E., J. A. Ocampo y R. Thorp (copms.) (2003). CEPAL Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en
Amrica Latina 27 tecnolgica y otros. La poltica de proteccin tuvo costos
crecientes, a menudo adoleci de inconsistencias e incluso agudiz sesgos
anti-exportadores. Los intentos de crear una zonas de libre comercio a nivel
regional (ALALC) o subregional (Comunidades Andina y Centroamericana) no
tuvieron xito, perdindose la oportunidad de proveer a las empresas un
espacio competitivo intermedio donde las principales polticas se generaran
en niveles ms alejados de los intereses locales, ganando en consistencia y
continuidad. La industria y su expansin debieron ser protegidas de la
competencia externa que provena de los pases desarrollados. La dinmica
de la economa y del comercio mundial conspir tambin contra las polticas
proteccionistas. El ritmo de crecimiento de la produccin y particularmente
del comercio durante las tres dcadas que siguieron a la segunda guerra
mundial alcanz niveles sin precedentes en la experiencia histrica.29 El
comercio internacional de manufacturas registr una expansin
particularmente rpida; sin embargo, los pases latinoamericanos (con la
excepcin de Brasil) no lograron insertar sus exportaciones industriales en la
dinmica de esas corrientes comerciales30. Las exportaciones de productos
primarios, por su parte, no languidecieron y, a pesar de la volatilidad de los
precios y de los ciclos de la demanda, representaron una alternativa para el
crecimiento econmico de los pases de la regin.31 Finalmente, los

mercados financieros internacionales iniciaron una rpida expansin desde

mediados de los aos setenta abriendo oportunidades de financiamientos a
varios pases de la regin. 3. Los tipos de planificacin en los aos setenta
La variedad de las experiencias de planificacin fue acentundose en el
curso de la dcada de los setenta por efecto de las sucesivas opciones
polticas de los pases adoptadas en diversos mbitos. Uno de stos fue el
de la diversidad y evolucin de proyectos o modelos de desarrollo nacional.
Otro mbito fue el del espacio de accin de los rganos planificacin en la
estructura del Estado32 . El documento presentado por ILPES a la III
conferencia de Ministros y Jefes de Planificacin de Amrica Latina, en
noviembre de 1980, analiza los planes, los procesos y los sistemas de
planificacin durante los aos setenta33. All resalta la variedad de
situaciones y los factores que las tipifican. Un factor determinante es el
carcter de los proyectos o modelos nacionales de desarrollo en funcin de
los cuales se planifica en cada pas. Estos se distinguen a partir de tres
elementos definitorios. El primero es el mecanismo de asignacin de
recursos, pues el mercado puede operar libremente con el Estado
interviniendo slo subsidiariamente, o bien, puede ser corregido
parcialmente o regulado por el Estado. Un segundo elemento definitorio del
proyecto de desarrollo es la importancia que atribuyen a las polticas
sociales; para algunos, estas son subsidiarias, para otros complementarias,
o bien constituirse en los objetivos prioritarios del desarrollo. El tercer
elemento definitorio en este anlisis es el tratamiento al capital extranjero y
la apertura al mercado externo. Estas concepciones de modelo de desarrollo
nacional y el alcance de los procesos de planificacin mismos permiten
precisar tres tipos principales de experiencias de planificacin en los veinte
pases 29 Entre 1950 y 1973, el PIB mundial creci a tasas promedios
anuales del orden del 4,8% (3% en trminos per cpita) y el comercio lo hizo
a un ritmo 50% superior. Vase CEPAL (2001), pg. 3. 30 Hacia 1980, los
pases en desarrollo exportaban un 9% del total mundial de exportaciones
de manufacturas. De esa corriente de exportaciones de los pases en
desarrollo, un 14% provena de los pases miembros de la ALADI, siendo
Brasil el origen de la mitad de ellas. Vase CEPAL (1987), pgs. 50, 55 y 57.
31 El crecimiento de los volmenes de exportaciones anuales de metales y
minerales superaron el 6% promedio anual entre 1965 y 1980. Vase CEPAL
(1987), pg. 52. 32 Un ejemplo de estas mudanzas la constituye el caso de
Mxico. El Comit de Inversiones fue creado por la Secretara de Hacienda
en 1953. Seis aos despus sus tareas pasaron a la Presidencia. En 1965, se
cre la Comisin Intersecretarial Hacienda- Presidencia y en 1970 la
Comisin Nacional de Planificacin. En 1976 se cre la Secretara de
Programacin y Presupuesto. Esta fue perdiendo protagonismo despus de
la crisis de la deuda, en 1982, hasta que desapareci en 1992 pasando sus
atribuciones a Hacienda. Numerosos fueron tambin los cambios en los
organismos responsables de la planificacin sectorial y regional. 33 ILPES
(1982), pgs. 47 a 50. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina 28 entrevistados por el ILPES
en esa ocasin (la planificacin cubana sera un cuarto tipo). Un grupo de
pases de Caribe y Centroamrica un tipo de planificacin normativa en que
sobresalen como actores los agentes empresariales privados junto con el
Estado. La libertad econmica no excluye que ste acte para superar

insuficiencias o carencias de la iniciativa privada en relacin a objetivos

sociales o de creacin de infraestructura productiva. A este tipo de
planificacin son tambin asimilables planes de Bolivia, Colombia,
Venezuela y Brasil. El alcance de los planes de esta categora puede
definirse como comprensiva del conjunto de variables econmicas y sociales
agregadas o, en muchos casos, reducirse a proyectos o programas
sectoriales. Un segundo tipo de planificacin se plantea la realizacin de
cambios estructurales para superar los problemas del desarrollo y la
equidad. El papel del Estado es ms protagnico sin desconocer el papel de
la iniciativa privada, pero el mercado debe ser regulado. La planificacin
tiende a ser ms comprensiva, sin limitarse a proyectos y programas. A este
tipo se asimilan los planes de Chile 1971, de Mxico 1980, Per a partir de
1968, Costa Rica 1979, el III PND de Brasil 1980. Un tercer tipo de
planificacin gubernamental surgi despus de los golpes militares en Chile,
Uruguay (ambos en 1973) y Argentina (1976). El modelo de desarrollo
impuesto en esos pases difiere de los anteriores en la preponderancia que
adquiere el mercado como mecanismo de asignacin de recursos, la
apertura al comercio internacional, facilidades ofrecidas al capital extranjero
y el carcter eminentemente subsidiario que se le otorga a la actividad del
Estado. Se postula una fuerte correspondencia entre el crecimiento
econmico y el bienestar de la poblacin, pero se reconoce la necesidad que
el Estado provea ciertos servicios sociales que el mercado no provee. Los
planes pueden tener un alcance slo sectorial o adquirir carcter indicativo
cuando proponen objetivos globales con pocas metas especficas. Los
grandes actores son los agentes empresariales nacionales y extranjeros.
CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 29 IV. El repliegue de la planificacin El
repliegue de la planificacin fue un fenmeno generalizado en la regin
durante los aos ochenta y noventa. Aunque, en algunos pases, comenz a
producirse a mediados de la dcada de los aos setenta, ste se generaliz
como efecto de la crisis de la deuda externa iniciada en 1982. Los
programas de reforma estructural inspirados en el Consenso de Washington
redujeron, durante los aos noventa, la actividad e influencia de los
organismos de planificacin actividad e influencia al mnimo. Incluso, en
algunos casos, la estructura institucional fue desmontada y dejaron de
existir como tales. 1. La deuda externa desata la crisis La crisis de la deuda
externa fue el hecho dominante de los aos 80 en toda Amrica Latina. Los
ejercicios de renegociacin de la deuda externa, recurrentes en cada pas
durante el resto de la dcada, pasaron a ser determinantes de las polticas
econmicas y sociales de los gobiernos de la regin. Los objetivos del
desarrollo econmico y social quedaron subordinados a las restricciones
financieras que el servicio de la deuda externa impona. Los planes de
ajuste que cada gobierno present para reequilibrar sus cuentas externas se
constituyeron en la definicin bsica que enmarcaba las polticas pblicas.
Las consideraciones de mediano y largo plazo cedieron el lugar a los
problemas sobrevivencia de corto plazo. A partir de mediados de la dcada
anterior, el comercio exterior de los pases se expandi rpidamente.
Tambin lo hicieron y ms rpidamente los ingresos de capital a la regin,
sobre toda bajo la forma de crditos externos. La deuda externa creci
aceleradamente, triplicndose entre 1978 CEPAL - Serie Gestin pblica N

75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 30 y 1982.

Este ltimo ao, alcanz un volumen ms de tres veces superior al valor
exportado anualmente por Amrica Latina. Como la tasa de inters
internacional super los dos dgitos a partir de 1979, los intereses de la
deuda, en especial desde 1981, gravitaron muy pesadamente en la cuenta
corriente de la balanza de pagos, superando el 30% del valor de las
exportaciones34 . El crecimiento tan acelerado de la deuda externa en los
pases de la regin fue facilitado por el avance de la globalizacin a fines de
los aos setenta. El abandono del sistema de tipos de cambio fijos en 1971
y los desequilibrios comerciales generados por el aumento abrupto de los
precios del petrleo en 1973 estimularon el desarrollo de los mercados de
cambio y de los eurodlares los cuales gozaron de abundante liquidez
provista por los excedentes de los pases exportadores de petrleo. El
creciente volumen de transacciones financieras internacionales fue
acompaado por reformas institucionales para liberalizar y desregular los
movimientos internacionales de capital y los sistemas financieros nacionales
La integracin financiera involucr principalmente a los pases
desarrollados. Pero no excluy a las mayores economas de Amrica Latina.
Brasil primero y luego Mxico, Argentina, Venezuela y Chile participaron en
el proceso de globalizacin financiera desde sus etapas iniciales y fueron
importantes receptores de capital antes de 198035 . En 1982, tres
fenmenos se sumaron para acentuar el deterioro de la posicin de pagos
internacionales de los pases de la regin: disminuyeron las exportaciones,
cayeron los trminos de intercambio debido al deterioro de las economas
centrales y las tasas de inters internacionales volvieron a aumentar. En
agosto de ese ao, Mxico se vio obligado a suspender el servicio de la
deuda externa y se produjo un corte brusco de los prstamos de los bancos
comerciales a todos los pases de la regin. Interrumpidos esos prstamos,
ningn pas estuvo en condiciones de mantener el servicio de la deuda en
los trminos originalmente pactados, excepto Colombia. El balance entre
afluencia neta de capital y servicio de la deuda se hizo negativo. Los
movimientos financieros provocaron una gran sangra de recursos que
arras con las reservas de divisas de la regin y forz a reducir fuertemente
el gasto interno de los pases. Se produjeron severas contracciones del
gasto pblico, devaluaciones, contraccin de la inversin con un violento
impacto en la actividad econmica, en el ingreso y consumo per cpita, el
desempleo y la inflacin36. El resultado fue la peor crisis desde la gran
depresin de los aos 30, las economas perdieron competitividad y
aumentaron abruptamente la pobreza y las desigualdades sociales. Luego,
sobrevino la dcada perdida para el desarrollo de la regin. RECUADRO 2
EL IMPACTO DE LA CRISIS EN LOS SISTEMAS DE PLANIFICACIN La crisis de
la deuda externa transform profundamente la arquitectura institucional de
los gobiernos ms afectados. Los esfuerzos de planificacin econmica
fueron avasallados, por las crisis, por la necesidad de realizar ajustes y por
el inicio de un cambio de la estrategia y el modelo de desarrollo. Los
rganos de planificacin, se debilitaron, quedaron daados, se volvieron
irrelevantes o fueron desmantelados. En Brasil, la segunda crisis del
petrleo produjo desequilibrios internos y externos que eliminaron la
posibilidad del Estado de sostener el ritmo de inversin de aos anteriores.
De acuerdo a la normativa vigente, se elabor el Tercer Plan Nacional de

Desarrollo (1980-1985), pero fue abandonado en la prctica debido a las

diferentes visiones de los ministerios de Hacienda y Planificacin de cmo
enfrentar la crisis. La situacin no se modific con el advenimiento de la
Nueva Repblica. Se cumpli con la formalidad de proponer un plan, el
Primer Plan Nacional de Desarrollo de la Nueva Repblica (1985-1989) que
enfatiz las preocupaciones sociales. Pero se mantuvieron las diferencias
con Hacienda y Planificacin sigui perdiendo su lugar central en las
decisiones de poltica econmica y de coordinacin de las acciones del
gobierno. (contina) 34 Vase Eyzaguirre, Nicols y Mario Valdivia (1989).
Los intereses pagados al exterior por los pases latinoamericanos se
quintuplicaron entre 1977 y 1981 (cifras de la CEPAL). 35 Vase Frenkel
(2003). 36 Entre 1980 y 1983, el ingreso bruto cay ao tras ao en la
regin, acumulando una disminucin de 14%, mientras que el desempleo se
duplic y la inflacin se elev de un 56% a un 131%. Schmidt-Hebbel, Klaus
y Felipe Montt (1989). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina 31 Recuadro 2 (conclusin) La
economa, en Colombia, fue afectada en menor grado que la mayora de los
otros pases de Amrica Latina. El nivel y perfil de la deuda externa, cuyo
servicio no fue interrumpido, le permitieron negociar la deuda con el Fondo
Monetario y el resto de los acreedores de manera muy diferente a los pases
que estaban en situaciones ms crticas. El crecimiento se desaceler, pero
las tasas anuales fueron positivas y en el ao ms crtico, 1982, lleg al
1%37. El desempleo se elev y lleg a 14% en 1985, pero no lleg a las
cifras extremas de otros pases. No se produjeron desbordes inflacionarios.
La recesin internacional y el cierre del mercado internacional de capitales
privados obligaron a la Administracin del presidente Betancur a
compatibilizar las polticas y objetivos de su Plan Nacional de Desarrollo
(Crecimiento con equidad 1982-1986)38 con un proceso de ajuste que se
inici en 1982 y se reforz a mediados de 1984. Las polticas de ajuste
permitieron reducir los desequilibrios externos e internos a niveles
razonables y la bonanza cafetera de 1986, aunque breve, permiti recuperar
ritmos de crecimiento dinmicos (superiores al 5 % ese ao y el siguiente).
La poltica macroeconmica contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo
1987-1990 39contribuy a este resultado. Dos dcadas de prosperidad y
crecimiento se vieron interrumpidas en Costa Rica. El protagonismo pas a
la poltica fiscal y al sector financiero. Las necesidades apremiantes alejaron
la atencin de los problemas del desarrollo a mediano plazo. Desde el punto
de vista institucional OFIPLAN se transform, en 1982, en el Ministerio de
Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN). Luego, en 1986, perdera el
rgimen privilegiado de financiamiento que le permita atraer personal
calificado del resto del gobierno y desarrollar actividades con autonoma. En
Venezuela (Repblica Bolivariana de), la evolucin de la coyuntura
econmica enfrentada por el pas a partir de 1982 disminuy la capacidad
institucional de CORDIPLAN al emerger con gran mpetu la influencia del
Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Venezuela en el diseo y
ejecucin de la poltica econmica. En 1984, se les uni el del Ministerio de
Fomento (MF) que administraba las normas reguladoras del comercio
exterior de mercaderas. Mientras tanto, CORDIPLAN quedaba relegada a la
ejecucin de actividades secundarias relacionadas con el desarrollo de
proyectos regionales y de cooperacin tcnica internacional. Mxico realiz

elecciones presidenciales en 1982. La administracin de Miguel de la Madrid

defini como lneas estratgicas la reordenacin de la economa a travs de
polticas de ajustes y el cambio estructural que prioriz la apertura del
comercio exterior. Los problemas financieros y el ajuste predominaron en la
agenda y se intensificaron en 1985, relegando las preocupaciones por el
desarrollo a un plano secundario. Los instrumentos de planeacin
econmica, social y cultural del pas se fueron restringiendo a la formulacin
del presupuesto, a su aprobacin, a la ejecucin del gasto y a la revisin de
las cuentas. La programacin presupuestaria anual qued desligada del Plan
Nacional de Desarrollo. Este Plan, elaborado por el Ejecutivo cada seis aos,
dej de tener objetivos especficos, planes sectoriales, indicadores de
desempeo o metas cuantitativas40 . En Chile, la Oficina de Planificacin
Nacional haba postergado desde el golpe militar de 1973 sus tareas de
planificacin para priorizar el diseo de polticas pblicas y reformas
institucionales de alta relevancia poltica para traspasar a la iniciativa
privada y al mercado funciones que anteriormente ejerca el Estado. El
colapso econmico de 1982, que signific una generalizada crisis bancaria,
masivas quiebras en la industria, la agricultura y la construccin, elev el
desempleo a niveles desconocidos desde comienzos de los aos 30. El
rgimen se debilit, debi suspender sus reformas neoliberales y atemperar
el fundamentalismo de mercado de sus polticas econmicas y sociales. La
Oficina de Planificacin Nacional perdi influencia en el manejo del Estado.
El golpe militar de 1976 en Argentina haba iniciado un cambio en el modelo
nacional de desarrollo hacia el predominio del mercado y el retiro del Estado
a roles subsidiarios, pero logr avanzar menos que en Chile. La crisis de la
deuda debilit el rgimen militar y asumi un gobierno elegido
democrticamente a fines de 1983. Las nuevas autoridades abandonaron la
poltica econmica del gobierno militar y dieron un cierto impulso a las
actividades de planificacin. Pero, la atencin del gobierno y los agentes
econmicos estaban en los temas de estabilidad y financiamiento externo.
El Plan Nacional de Desarrollo 1987-91 fue el ltimo documento que reflej
tareas activas de planificacin econmica en la Argentina. Todas las
proyecciones incorporadas en los documentos elaborados por los
organismos gubernamentales dedicados a la planificacin se vieron
notoriamente frustrados por la evolucin real de la economa. La inflacin y
la restriccin externa mantuvieron una gran persistencia y continuaron
afectando negativamente la evolucin de los niveles de actividad y empleo.
La crisis de la deuda afect intensamente al Per. En 1982 y 1983, el PIB
cay en -0,6% y -11,8% mientras la inflacin se elevaba a 64% y 111%,
respectivamente. Los esfuerzos del gobierno de Fernando Belaunde (19801985) se concentraron en los agudos problemas financieros de corto plazo
del fisco y la balanza de pagos. El instituto Nacional de Planificacin se
limit a trabajar modelos de acondicionamiento del territorio y temas de
planificacin regional. El programa reformista de Alan Garca (1985-1990)
fortaleci el INP y se lleg a formular un plan de mediano plazo para el
perodo 1986-1990, pero la crisis econmica se profundiz en 1988 con
fuertes cadas del producto e hiperinflacin lo hicieron impracticable.
Fuente: Elaboracin propia. 37 Cifras del Banco Mundial. 38 Departamento
Nacional de Planeacin (1983). 39 Departamento Nacional de Planeacin
(1987). 40 Ver Laura Sour (2007). Pgs. 16 y 17. CEPAL - Serie Gestin

pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina

32 2. La condicionalidad en las renegociaciones Los bancos acreedores
establecieron como requisito para cualquier acuerdo financiero con los
gobiernos la aprobacin del Fondo Monetario Internacional de planes de
ajuste que redujeran los dficits en balanza de pagos. Esta institucin
introdujo condiciones para esa aprobacin que restringieron an ms el
margen de maniobra de los gobiernos. Ms an, estas condicionalidades
fueron ampliando su alcance desde los temas de manejo macroeconmico a
otros temas propios de las estrategias de desarrollo. Sin embargo, el penoso
esfuerzo de ajuste interno recesivo para re-equilibrar las cuentas externas
no bastaba para compensar el pago de intereses; la cuenta corriente se
mantena deficitaria y la deuda segua creciendo. En 1985, el gobierno de
los EE.UU. impuls el plan Baker para reprogramar el pago de las deudas y
reciclar parcialmente los intereses. Fue la oportunidad para incluir
condicionalidades que no se limitaron a los instrumentos de poltica macro,
fiscal, monetario o cambiario. Se comenz a introducir polticas de corte
neoliberal propiciadas por la Administracin Reagan. La privatizacin de
empresas o instituciones que anteriormente eran del Estado o desregular
actividades obedeca a enfoques de polticas neoliberales que contradecan
directamente las concepciones que haban predominado en Amrica Latina
en dcadas anteriores. Se comenz a instalar un nuevo modelo econmico y
de desarrollo nacional en que el mercado era predominante en la asignacin
de recursos y la distribucin del ingreso, la iniciativa privada era el motor
del crecimiento y el Estado reduca su intervencin a papeles secundarios.
Slo las dictaduras militares del cono sur se haban apartado del patrn
anterior y las haban impuesto, sin ninguna consulta democrtica. Una
nueva administracin norteamericana introdujo, en 1989, un nuevo plan. El
plan Brady comenz a presidir las negociaciones. La estrategia de
financiamiento incorpor reduccin de la deuda y del servicio de esa deuda,
permitiendo a los pases de la regin recuperar progresivamente el acceso a
los mercados internacionales de capital. Pero la condicionalidad que
obligaba a cambios de las polticas econmicas se mantuvo en los trminos
del plan anterior y se fueron imponiendo un conjunto de recetas de polticas
que se conocera como el Consenso de Washington . 41 3. Cambio de
modelo de desarrollo El repliegue de la planificacin es parte de un cambio
ms general y profundo. El modelo de desarrollo que haba prevalecido
desde la segunda guerra mundial en Amrica Latina fue sustituido por otro
muy diferente. La revisin ms drstica involucr a dos aspectos claves de
la estrategia anterior: el rol del Estado en la economa y el papel de la
industria manufacturera en el proceso de desarrollo. Las nuevas
concepciones sobre crecimiento y desarrollo, que presidieron el repliegue de
los sistemas de planificacin durante las dos ltimas dcadas del siglo XX,
apuntaron a cuatro mbitos de las polticas econmicas: 1) la adopcin de
las reglas de juego del mercado y del sistema de precios como principal
mecanismo de asignacin de recursos, 2) la apertura al comercio y a las
corrientes financieras y de inversiones privadas internacionales, 3) la
privatizacin generalizada de empresas y actividades del Estado y 4) la
implementacin de duras polticas fiscales y monetarias de estabilizacin.
John Williamson sintetizara la doctrina sustentada por el FMI, Banco
Mundial, los expertos y autoridades del gobierno norteamericano,

llamndola el Consenso de Washington. Dicha sntesis contena diez

puntos: (i) disciplina fiscal; (ii) reorientacin de las prioridades del gasto
pblico hacia reas con altos retornos econmicos y potencial para mejorar
la distribucin del ingreso, tales como salud bsica, educacin primaria, e
infraestructura; (iii) reforma tributaria (para reducir las tasas marginales y
ampliar la base impositiva); (iv) liberalizacin de la tasa de inters; (v) tasa
de cambio 41 El economista John Williamson dio el nombre de Consenso de
Washington, en 1989, a una lista de diez reformas que, en su opinin,
compartan casi todos los tcnicos de las instituciones financieras
internacionales con sede en Washington, los organismos econmicos del
gobierno de los EE.UU., el Consejo de la Reserva Federal y los think tanks,
junto a las personalidades polticas del Congreso y el gobierno federal que
intervenan en estas materias. Vase Williamson, John (1990). CEPAL - Serie
Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica
Latina 33 competitiva; (vi) liberalizacin comercial; (vii) liberalizacin de las
corrientes de inversin extranjera directa; (viii) privatizacin; (ix)
desregulacin (para abolir las barreras al ingreso y la salida); y (x) seguridad
de los derechos de propiedad.42 El mismo autor seala que esta lista,
publicada en 1990, se aparta del fundamentalismo de mercado (que recibi
tanta atencin durante el primer perodo de Reagan, 1982-1986), tambin
precisa que la lista refleja tres grandes ideas: economa de mercado,
apertura al mundo y disciplina macroeconmica. Las tres corresponden
ntegramente al enfoque neoliberal. A diferencia de lo que ocurri en los
pases asiticos que haban adoptado estrategias similares de
industrializacin con fuerte apoyo pblico (Corea y los llamados tigres), el
Estado dej de ser la autoridad que deba asegurar, mediante polticas
adecuadas, la correcta asignacin de recursos y mejoras progresivas en la
distribucin del ingreso. En el nuevo enfoque se limita a proveer los marcos
jurdicos y normativos que requieren los mercados para funcionar. Al Estado
se le descalifica como mecanismo corrector de la asignacin de recursos
que realiza el mercado. Se le atribuye ineficiencia, corrupcin y clientelismo.
Una de las principales escuelas de pensamiento ligada al neoliberalismo
sostiene la teora de la eleccin pblica (public choice). Supone que los
representantes del Estado, polticos y burcratas, en lugar de estar
motivados por el servicio pblico lo estn por sus intereses privados. El
poltico buscara desarrollar sus intereses personales en la carrera poltica.
La elecciones seran un mercado en que los polticos compiten haciendo
ofertas para conseguir los votos de los ciudadanos. Los burcratas
utilizaran la carrera funcionaria para servir sus propios intereses. Los
servidores del Estado se dejan influir por grupos privados aplicando polticas
discrecionales en beneficio de estos ltimos. La corrupcin es slo un caso
extremo en que prevalece el inters privado sobre el pblico. La industria
manufacturera, por su parte, ya no juega en el nuevo modelo el rol de motor
fundamental de la ampliacin y modernizacin tecnolgica de los sectores
productivos, posibilitando la elevacin de la productividad y la
competitividad de las distintas actividades productivas y la reduccin de la
heterogeneidad estructural con sus negativos efectos sociales. Los subsidios
que forman parte de la poltica industrial son un desperdicio de recurso
porque interfieren el funcionamiento de los mercados y la asignacin de
recursos que estos determinan. Cualquier apoyo estatal produce un efecto

negativo similar. Los sistemas de planificacin para orientar el desarrollo

econmico y social no eran necesarios. Junto con cerrar instituciones, se
eliminaron instrumentos de poltica hasta hacer desaparecer las polticas de
desarrollo productivo sectorial, incluyendo las polticas agrcolas e
industriales que haban tenido tanta importancia en el pasado. Las polticas
sociales se focalizaron en la reduccin de la pobreza. En el mbito
institucional pblico, las reformas impulsadas por el Consenso de
Washington se limitaron a promover la modernizacin de las finanzas
pblicas, la eficacia de los instrumentos fiscales y tributarios y la capacidad
de los sistemas de informacin para facilitar las decisiones financieras. Y
an en este sentido, los avances fueron escasos. La inversin pblica en
infraestructura registr una baja y fue decreciente La expansin del rol de
los mercados se realiz en ausencia o insuficiencia de marcos normativos
que promovieran la competencia y protegieran el inters de los
consumidores. 4. El impulso a las reformas liberalizadoras El cambio de
modelo de desarrollo inspirado en las ideas neoliberales era tan drstico y
sustantivo que no poda darse de un da para otro y sin grandes rupturas.
No es casual que las primeras experiencias de aplicacin de este tipo de
polticas en la segunda mitad de los aos 70 fueran realizadas por gobiernos
militares dictatoriales en Chile, Argentina y Uruguay. La crisis de la deuda
externa de los aos 80 (con toda la dureza de las polticas de ajuste) y la
influencia decisiva que adquirieron sobre los gobiernos el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) dieron un impulso decisivo a
este modelo liberalizador, antiestatista y desindustrializador. 42 Williamson,
John (1990b). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de
la planificacin en Amrica Latina 34 Sin embargo, las reformas del
Consenso de Washington se vieron respaldadas por una importante
consolidacin del proceso de globalizacin durante los aos noventa.
Avanz el grado de integracin de los mercados financieros, se aceleraron
los flujos de comercio e inversin.43 La globalizacin financiera y las
reformas liberalizadoras cambiaran la naturaleza de los flujos financieros
externos que requeran las economas de nuestros pases para financiar sus
programas de desarrollo. Las fuentes de recursos externos para los
proyectos de inversin y programas de desarrollo ya no estaban reducidas a
las instituciones oficiales de crdito, el Estado dej de ser la nica va para
obtenerlos y los sistemas de planificacin el instrumento necesario para
generar y evaluar los proyectos que se requeran para acceder a tales
recursos. Durante el perodo de la crisis de la deuda y especialmente
despus de las nacionalizaciones de las deudas privadas, los gobiernos
volvieron a ser actores indispensables para el financiamiento externo. ste
estaba racionado, y deba pasar necesariamente por negociaciones que
estos conducan con los bancos acreedores y el Fondo Monetario
Internacional. Pero el balance financiero era negativo,44 las negociaciones
tenan un carcter estrictamente financiero y tenan por objeto exclusivo
estructurar el servicio de la deuda acumulada. A partir de 1990, sin
embargo, despus de concluidas las negociaciones en los trminos del Plan
Brady, se renovara el acceso a los mercados internacionales de capital. La
mayor fuerza tras los procesos internos de los pases para realizar las
reformas radic, sin duda, en las empresas privadas nacionales y
trasnacionales. Adquirieron un papel protagnico en el mbito de la

produccin de bienes, la inversin, la innovacin y, cada vez ms, en la

provisin de servicios pblicos y prestaciones sociales. RECUADRO 3 LAS
REFORMAS NEOLIBERALES Y LA PLANIFICACIN EN LOS PASES La inflacin
fue extremadamente intensa durante 1990 en los pases de la regin. En
algunos casos, se trat de episodios de hiperinflacin: la variacin del IPC de
Per y Nicaragua super 7.500%; en Brasil y Argentina sobrepas 2.000%.
Pero no slo era un fenmeno localizado; la inflacin en Venezuela super el
40%, en Mxico, Colombia y Chile el 25%. La lucha contra la inflacin
concentr la atencin de las autoridades y de los agentes econmicos y
sociales. La estabilidad de precios se asoci a la disciplina fiscal, la reforma
del funcionamiento de los mercados, la eliminacin de las polticas de
fomento a la produccin industrial, un cambio y reduccin del la
intervencin del Estado en la economa. El perodo ms intenso de cambios
en Brasil se produjo durante los dos aos que gobern Fernando Collor de
Mello entre 1990 y 1992. Sus denuncias de campaa contra el volumen,
poder y privilegios de la Administracin Federal se tradujeron en la decisin
de reducir ministerios, disminuir el personal, su beneficios y comenzar el
proceso de privatizacin de empresas y entidades estatales adoptando un
Programa Nacional de Desestatizacao. Dentro de un amplio plan de
reduccin o extincin de medidas proteccionistas, el gobierno redujo los
niveles de proteccin tarifaria a las importaciones y elimin incentivos y
subsidios a la produccin domstica. Planificacin perdi su calidad de
ministerio y pas a ser una subsecretara de menor importancia en el
ministerio de Economa que result de la fusin de los ministerios de
Hacienda, Planificacin e Industria y Comercio. Aunque estos cambios
institucionales fueron revertidos por el gobierno siguiente, la prdida de
personal calificado y de capacidades orgnicas fue muy severa y
recuperarlas demorara ms de una dcada. En Colombia, las reformas
estructurales comenzaron a plantearse durante la Administracin Barco
(1986 -1990), recibieron su mayor impulso durante la Administracin Gaviria
(1990 - 1994) y se mantuvieron, con algunos matices, durante la
Administracin Samper (1994 - 1998). Se inici un acelerado proceso de
desgravacin arancelaria (redujo el arancel promedio desde 44% a 11,8%
en dos aos, 1990-92) complementado con la eliminacin de los controles
directos a las importaciones y la reduccin de los incentivos directos a las
exportaciones. Se liberalizaron las normas para la entrada y salida de la
inversin extranjera. La Constitucin de 1991 otorg autonoma al Banco de
la Repblica para manejar las polticas monetarias y cambiarias. Se
ampliaron los mbitos de operacin de los intermediarios financieros. El
rgimen laboral tambin fue flexibilizado y el sistema de Seguridad Social
fue profundamente reformado establecindose un rgimen de competencia
entre empresas pblicas y privadas. (contina) 43 En los aos 90, la
globalizacin avanz en planos muy diversos, las nuevas tecnologas de
informacin aceleraron la diseminacin de innovaciones y se produjo
tambin una generalizacin gradual de ideas y valores en torno a los
derechos humanos, la democracia poltica y la proteccin del medio
ambiente. 44 Balance financiero: diferencia entre la afluencia neta de
capital y el pago de servicios de capital. Vase Eyzaguirre y Valdivia (1989).
CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 35 Recuadro 3 (conclusin) Sin embargo, el

tamao del Estado no se redujo; aument sus gastos en inversin social,

justicia y seguridad e introdujo tres reformas tributarias sucesivas (1990,
1992 y 1995) que elevaron la carga tributaria. la Constitucin de 1991
consolid el status institucional del sistema de planificacin. Este se
involucrara directamente en estas reformas estructurales y la instalacin de
un nuevo modelo de desarrollo. Los planes Nacionales de Desarrollo,
particularmente el titulado como La Revolucin Pacfica (1990-1994),
seran el instrumento que orientara las nuevas polticas y los cambios
institucionales, siendo el Departamento Nacional de Planeacin la instancia
de diseo y supervisin de la implementacin de ellos. Algo similar sucedi
en Venezuela (Repblica Bolivariana de), donde CORDIPLAN tendra un rol
estelar en la implementacin de las reformas a travs de la elaboracin y
aplicacin del VIII Plan de la Nacin (1989- 1993). Este fue llamado El gran
viraje el cual estimulaba el desarrollo de una economa de mercado y
segua en lneas generales las recetas del Consenso de Washington.
Petrleos de Venezuela (PDVSA), sin embargo, seguira siendo una empresa
estatal, aunque otras empresas emblemticas en la produccin de acero y
aluminio seran privatizadas. CORDIPLAN mantendra un papel rector en el
mbito econmico, durante el quinquenio siguiente (febrero 1994 febrero
1999). Su influencia respondera, por un lado, a la coalicin de fuerzas
polticas que ejercieron el gobierno durante este lapso, a las caractersticas
personales del titular de la Oficina y al amplio debate entre los principales
actores del pas en torno a la elaboracin del IX Plan de la Nacin. Este
debate permiti la concertacin de un indito proyecto nacional el que, sin
embargo, se vio frustrado por la crisis financiera y una nueva coyuntura
petrolera desfavorable que llev los precios del crudo a los niveles ms
bajos en dos dcadas. En Costa Rica, el predominio de las ideas neoliberales
durante los aos noventa no signific la desaparicin de MIDEPLAN; pero
hubo perodos en que no tuvo ministros y la institucin qued encargada al
ministro de la Presidencia. Las reformas liberizadoras cobraron gran mpetu
en Mxico durante la gestin de Carlos Salinas de Gortari (1989- 1994). Con
los principales sectores sociales form un Pacto para la Estabilidad y el
Crecimiento que propuso ampliar la participacin de los capitales, tanto
nacionales como extranjeros; acelerar la privatizacin de las empresas
estatales; liberalizar el comercio exterior y el sistema financiero. El Estado
deba actuar con eficiencia en salud, educacin, seguridad social, vivienda,
justicia, pobreza e infraestructura. La apertura al exterior se consolidara
con el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) que entr en
vigor en enero de 1994. En cuanto a las funciones de planificacin, Salinas
hizo desaparecer la Secretara de Programacin y Presupuesto,
incorporndola con todas sus atribuciones a la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico. Los gobiernos democrticos de Chile durante los aos
noventa mantuvieron vigentes las caractersticas bsicas de las reformas
neoliberales impuestas por la dictadura militar desde 1973. La apertura de
la economa, tanto comercial como financiera, fue ampliada. La poltica
fiscal fue rigurosa y excedentaria. La poltica monetaria y cambiaria se
mantuvo en manos de un Banco Central autnomo. Se mantuvo el sistema
de seguridad social en manos de administradoras privadas. El Estado retuvo
solo unas pocas empresas pblicas. Tras la recuperacin de la democracia,
en 1990, se cre el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN). Pero, no se lleg

a recuperar un proceso de planificacin del desarrollo econmico y social del

pas. MIDEPLAN solo sustituy a ODEPLAN y dio continuidad a sus tareas en
el rea social y en la evaluacin de proyectos de inversin pblica. A partir
de 1990 el gobierno de Argentina, encabezado por Carlos Menen, lanz un
programa de reformas estructurales rigurosamente alineado con el
Consenso de Washington. Ese programa enmarc el plan de estabilizacin
que erigi el rgimen de convertibilidad en abril de 1991, por el cual se
estableca una caja de conversin. Las reformas incluyeron una veloz y
profunda apertura comercial y liberalizacin financiera, un movimiento
general de desregulacin de los mercados de bienes, servicios y activos
financieros, privatizacin descuidada de empresas pblicas, recorte de
servicios prestados por el Estado y concesiones al sector privado. Los
organismos dedicados a la planificacin dentro de la estructura burocrtica
del gobierno se mantuvieron por cierto tiempo, pero con la nueva
orientacin de la poltica econmica estaban condenados a perder
gravitacin y desaparecer. El gobierno de Fujimori en Per (1990-2000)
debi enfrentar tambin al comienzo de su mandato una hiperinflacin.
Como en el caso de Argentina, lo hizo siguiendo una estricta poltica
neoliberal. El Instituto Nacional de Planificacin fue eliminado en 1992 y
desapareci el sistema nacional de Planificacin incluyendo las oficinas
sectoriales de los ministerios. Fuente: Elaboracin propia. CEPAL - Serie
Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica
Latina 37 V. Polticas y concepciones de desarrollo El aporte que la
planificacin gubernamental puede ofrecer se reduce sustantivamente en el
marco de polticas de desarrollo inspiradas estrictamente en las ideas y
propuestas neoliberales, tal como fueron especificadas en el Consenso de
Washington. Queda limitado bsicamente a aquellos aspectos temticos y
sectoriales relacionados con la eliminacin o atenuacin de las fallas de
mercado. Tiende a desaparecer la necesidad de un sistema de planificacin
que se preocupe estratgicamente de los diversos procesos econmicos,
ambientales, sociales y polticos en forma comprehensiva. Resulta
necesario, por tanto, examinar la evolucin de las concepciones y de las
polticas que se han estado implementando despus de las reformas que
instalaron un modelo de desarrollo que abri las economas a las corrientes
comerciales y financieras internacionales, focaliz las polticas sociales en la
poblacin ms vulnerable y redujo el papel del Estado en la economa a
sostener los equilibrios macro entregndole a los mecanismos de mercado
la asignacin de los recursos y la distribucin de la riqueza. Utilizando
distincin de Faludi45 respecto al cuerpo de conocimientos que conforman
la planificacin, examinamos en esta seccin las concepciones sustantivas
sobre el desarrollo, para analizar los aspectos ms procedimentales de la
planificacin del desarrollo en la prxima seccin. 45 Faludi, Andreas (1973).
CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 38 1. El impacto econmico de las reformas
La crtica a al modelo neoliberal y propuestas alternativas para el desarrollo
estuvieron presentes desde que se comenzara a implantar en los aos
setenta durante las dictaduras que ejercieron el poder en Chile, Argentina y
Uruguay. La discusin poltica fue muy intensa, pero cargada de sesgos
ideolgicos. La discusin tcnica se mantuvo restringida a expertos y
funcionarios internacionales hasta que se dispuso de una perspectiva

temporal suficiente para evaluar impactos y resultados. Los primeros

objetivos que se plantearon los impulsores de las reformas neoliberales,
control de la inflacin y disciplina fiscal, se lograron en pocos aos. La
inflacin disminuy ostensiblemente en prcticamente todos los pases en
1991 y 1992, disminucin que se prolongara hasta reducirla a un dgito al
final de la dcada.46 Por otra parte, el dficit fiscal promedio de la regin,
que haba alcanzado a 3,9% del PIB en los aos ochenta, fue inferior a 1,5%
del PIB entre 1991 y 1997. Junto a estos dos logros debe sumarse un
tercero, las exportaciones experimentaron una evolucin positiva creciendo
a una tasa promedio anual de 7,8% en volumen, entre 1990 y 2003, un
tercio ms rpido que el comercio mundial.47 Sin embargo, los resultados
fueron decepcionantes en el campo del crecimiento econmico y en el de la
equidad social. Los partidarios de las reformas esperaban que una vez que
se estableciera la disciplina fiscal, los precios mostraran cierta estabilidad y
se expandieran las exportaciones, el crecimiento surgira de manera
espontanea y las economas retomaran el dinamismo perdido durante la
dcada perdida. No fue as, a pesar que las condiciones externas
mejoraron: se reanudaron los flujos de capitales a la regin, bajaron las
tasas de inters internacionales, en varios pases se reestructur la deuda
externa. 2. Crecimiento y ciclos El crecimiento fue bajo y decepcionante si
se le compara con perodos anteriores a la crisis de la deuda y a las
reformas neoliberales. Entre 1990 y 1997, el ritmo de crecimiento anual fue
de 3,3%, significativamente inferior al 5,3% correspondiente al perodo de
industrializacin dirigida por el Estado, entre 1950 y 1980 y que algunos han
llegado a llamar la edad de oro de Amrica Latina, 1950-198048. La crisis
asitica provocara una nueva media dcada perdida entre 1998 y 2003,
con una tasa de crecimiento promedio anual de 1,4%, similar a la de la
dcada de los aos 80. Slo en el quinquenio 2004-2008 se retomara el
dinamismo del crecimiento, 5,3% promedio anual, impulsado por un
aumento sin precedentes de los precios internacionales de los recursos
naturales. La formacin bruta de capital fijo se mantuvo, entre 1990 y 1997,
casi 5 puntos del PIB por debajo de los niveles logrados durante los aos 70
y cay nuevamente a 17,7% del PIB despus de la crisis asitica. Solo
subira paulatinamente entre 2004 y 2008 hasta llegar a 22% del PIB, an
dos puntos inferior al promedio del segundo quinquenio de los aos setenta.
La evolucin de la productividad total de factores mostr contrastes
anlogos. El ndice ponderado de las diez economas latinoamericanas de
mayor tamao se elev apenas 0,2% por ao entre 1990 y 2002 (1,1% en el
perodo 1990-1997), mientras que en el lapso 1950-1980 lo hizo en 2,1%.49
Los flujos de inversin extranjera directa se expandieron an ms rpido
que las exportaciones, quintuplicndose entre 1990-1994 y 1997-2001. Las
exportaciones de mercancas mostraron una expansin muy importante,
entre 1990 y 2003. Pero, las externalidades tecnolgicas y los efectos 46
Las excepciones fueron Brasil y Venezuela. En Brasil, la inflacin anual
promedi ms de 1.600% los seis aos anteriores a la implementacin del
plan Real en julio 1994. Durante el trienio 1997-99, ese promedio fue de 5%.
Venezuela, en cambio, sufri una fuerte inestabilidad financiera hasta fines
de la dcada asociada a las fuertes fluctuaciones y bajos precios del
petrleo. 47 Las cifras de esta seccin y la siguiente provienen de CEPAL
(2010a), excepto cuando se indique lo contrario. 48 El trmino edad de

oro para calificar el perodo 1950-1980 lo emplea John Williamson, un

decidido partidario y defensor de las reformas neoliberales promovidas por
las instituciones financieras internacionales (vase Kucyznski y Williamson ,
2003, pg. 305). Si se considera el perodo 1990-2008, la comparacin casi
no vara pues la tasa de crecimiento es 3,2% anual. Cifras de CEPAL (2010).
49 Vase Ocampo, Jos Antonio (2005). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 39
multiplicadores que ambos flujos debieron haber originado, fueron dbiles y
no indujeron un rpido crecimiento del PIB. Los sectores internacionalizados
de alta productividad funcionaron como enclaves de redes globales de
produccin, no se integraron plenamente a las economas locales, aportaron
menos de lo esperado en la generacin de valor agregado interno y
absorbieron en muy escasa medida el trabajo, capital y capacidad
tecnolgica de las empresas desplazadas por la restructuracin productiva.
Aument la subutilizacin de estos factores o la desocupacin abierta,
agudizndose la heterogeneidad estructural de las economas de la
regin. Aparte del pobre dinamismo del crecimiento, la sensibilidad de las
economas a las fluctuaciones del financiamiento externo se increment, sin
dejar de estar sujetas tambin a las variaciones del comercio internacional y
de los trminos del intercambio. La liberalizacin financiera y la naturaleza
procclica de los sistemas financieros se sumaron a polticas monetarias y
fiscales igualmente procclicas. La liberalizacin cambiaria ha incidido en
una tendencia a la sobrevaluacin de los tipos de cambio en los perodos de
abundante financiamiento externo. El crecimiento econmico se vio
interrumpido por bruscas restricciones en la cuenta de capital y otros
factores externos en cuatro ocasiones en menos de quince aos: 1995,
1998-1999, 2001-2003 y 2008-2009. Exceptuando el episodio de 1995 que
tuvo un efecto ms focalizado, se pueden distinguir tres perodos durante
las ltimas dos dcadas. El primero es de crecimiento (1,5% por habitante
anual), con abundantes flujos de capital entre 1990 y 1997. Un segundo
perodo, desde 1998 a 2003, cubre la media dcada perdida para el
crecimiento (-0,1% por habitante anual) con la restriccin de esos flujos que
sigui a la crisis asitica. El tercero va de 2004 a 2008, cuando los precios
de los recursos naturales experimentan un aumento sin precedentes, vuelve
la abundancia de los flujos de capital y el crecimiento retoma dinamismo
(4,0% por habitante anual). La crisis financiera mundial de septiembre 2008
pone abrupto trmino a este tercer perodo. 3. El impacto social de las
reformas El impacto de la aplicacin de las reformas desde el punto de vista
de las condiciones sociales y la equidad tambin fue frustrante, cuando no
derechamente adverso. Los indicadores no mostraron mejora significativa
en el perodo 1990-97, indican un deterioro en los aos 1998 a 2003 y slo
presentaron una recuperacin en el quinquenio 2004-08, despus de
importantes correcciones de las polticas sociales. A pesar del aumento del
ingreso per cpita, el incremento del gasto pblico social y su mayor
focalizacin,50 el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de la pobreza en el
conjunto de la regin era mayor en 2002 (44%) que en 1980 (40,5%).51
Solo disminuira (a 33% en 2008) despus de la recuperacin del
crecimiento y el fortalecimiento de las polticas contra la pobreza. El
crecimiento econmico lento y cclicamente inestable afect la creacin de
empleo y los salarios. An en 2008, despus de la recuperacin del

quinquenio 2004-2008, el salario real apenas superaba el nivel de principios

de los aos ochenta, previo a la crisis de la deuda externa. El PIB por
trabajador experiment un leve aumento promedio de 0,7 % en el perodo
1990-2008 (incremento de +0,6% en 1990-95, cada de -1,1% en 1998-03 y
recuperacin de + 3,1% en 2004-08), sin reflejarse en un alza de los
ingresos salariales. La alta incidencia del empleo informal gravit sobre este
fenmeno y la precariedad de los mercados laborales. El empleo informal se
mantuvo fluctuando cerca de la mitad del empleo urbano, aumentando
durante las recesiones. La tasa de desempleo urbano que en 1990 era
cercana a 8%, se elev por sobre 9% en 1997 y se situ en 11% en 2003
para descender a 7,4% en 2008. La mayor heterogeneidad estructural,
inducida por el tipo de crecimiento concentrado en empresas de alta
productividad, ampli las brechas de ingresos entre trabajadores calificados
y no calificados. 50 El gasto pblico social aument ms de 5 puntos como
porcentaje del PIB entre 1990 y 2008: dos tercios de ese aumento se
produjo en los primeros siete aos de ese perodo. 51 CEPAL (2010b). CEPAL
- Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en
Amrica Latina 40 La distribucin del ingreso sufri un deterioro en ms de
la mitad de los pases entre 1990 y 2002. De acuerdo a los cifras de la
CEPAL, 9 de los 16 pases reportados aumentaron el valor del coeficiente de
Gini. La recuperacin del empleo y los salarios junto a los cambios en las
polticas sociales mejoraron este indicador, particularmente en Argentina,
Bolivia, Venezuela y Panam. Tambin mostraron avances significativos
Brasil, Chile, Ecuador, Nicaragua y Paraguay. La reduccin del coeficiente de
Gini medio de la regin fue del orden de 4% al comparar el de 2008 con
respecto al de 2002. 4. La crtica acadmica a las reformas El debate que
acompa la implementacin de estas reformas a nivel poltico y tcnico
durante los ltimos veinticinco aos se torn cada vez ms vvido a medida
que creca la frustracin con los impactos y resultados que provocaron. La
crtica a las reformas neoliberales y al Consenso de Washington fue tambin
materia de investigaciones y estudios en los crculos acadmicos. Involucr
a las ms importantes figuras de la profesin econmica de los EE.UU. y
puso a prueba desde los supuestos y mtodos en que se fundamentaban
hasta sus recomendaciones ms bsicas, como la apertura comercial, la
estabilidad macroeconmica, la neutralidad de las polticas econmicas y la
subsidiariedad del Estado. El dogmatismo, la confusin de medios y fines, el
reduccionismo, las recetas nicas para economas y sociedades que tienen
diferencias importantes, la ausencia de la valoracin del papel de las
instituciones democrticas, fueron severamente criticados.52. Joseph Stiglitz
es probablemente el crtico ms prominente del Consenso de Washington, lo
identific como la aplicacin de un modelo simplista de economa de
mercado, de equilibrio competitivo, en el cual la mano invisible de Adam
Smith funciona bien, en circunstancias que los progresos ms recientes
de la teora econmicahan demostrado que cuando la informacin es
imperfecta y los mercados son incompletos, es decir, siempre y
especialmente en los pases en desarrollo, entonces la mano invisible
funciona de la manera ms imperfecta53 5. Las variables reales e
internacionales Para superar uno de los reduccionismos importantes del
enfoque neoliberal, Jos Antonio Ocampo replantea el concepto de
estabilidad macroeconmica.54 Este, a partir de los aos 80, se centr en la

estabilidad de precios y el equilibrio fiscal, reduciendo la amplitud que tena

anteriormente cuando combinaba equilibrio interno y externo. Durante los
aos de posguerra, la estabilidad macroeconmica significaba nfasis en la
actividad econmica real y apuntaba al crecimiento econmico estable y al
pleno empleo, junto a la baja inflacin y la sostenibilidad de las cuentas
externas. Este nfasis keynesiano en la economa real se fue perdiendo.
Pas a segundo trmino la inestabilidad macroeconmica real y se le rest
importancia a las prdidas irreversibles que acarrean las crisis recesivas en
el capital humano (de los desempleados y subempleados) y de activos
tangibles como intangibles (capital social, reputacin, conocimiento
tecnolgico aplicado). El concepto de estabilidad macro, enfatizando baja
inflacin y equilibrio fiscal, en sus versiones ms radicales, indujo a
desconocer el papel anticclico de la poltica macroeconmica. La estabilidad
macroeconmica posee mltiples dimensiones en el concepto de Ocampo.
Implica lgicamente la estabilidad de precios y polticas fiscales sostenibles,
pero incluye tambin ciclos econmicos ms suaves, tasas de cambio
competitivas, sistemas financieros nacionales slidos, junto a carteras de
deuda externa y balances del sector privado sanos. Las variables reales
vuelven a ocupar un lugar central en el anlisis reconociendo, al mismo
tiempo, sus mltiples vinculaciones con las variables financieras. 52 Vase
Fortn, Carlos (2009) y Stigltz, Joseph (2008). 53 Stiglitz, Joseph (2003). 54
Ocampo, Jos Antonio (2008). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 41 La
incorporacin de estas realidades en el diseo de las polticas de desarrollo
se vuelve an ms compleja cuando se considera el contexto de
globalizacin. La estabilidad macroeconmica est vinculada no solo con
variables financieras domsticas sino tambin con las diversas variables que
determinan el comportamiento de los flujos comerciales y financieros
internacionales. 6. Polticas sociales e igualdad La crtica a las reformas
neoliberales destac la persistencia de agudos problemas sociales. El
limitado nfasis que les otorgara el Consenso de Washington mostr
rpidamente su insuficiencia. Ya a comienzos de los aos noventa se
empieza a revalorizar el gasto social para canalizar recursos hacia los
sectores ms pobres y vulnerables y a reconocer su efecto positivo para
desarrollo productivo. Pero, es slo en la ltima dcada que cambia el
alcance de las polticas sociales desde la focalizacin en la pobreza hacia
una visin ms integrada. Se ha producido una inflexin, Las polticas
sociales comienzan a responder a una concepcin de igualdad de derechos
y adquieren una vocacin ms universalista. En esta perspectiva, se busca
combinar el combate contra la pobreza con el combate contra la
desigualdad y la cohesin social.55 La consideracin de la igualdad como un
valor en s, propio de las sociedades democrticas y de su vinculacin
positiva con el desarrollo econmico plantea la necesidad de superar la
subordinacin de la poltica social a la poltica econmica. De all surgen las
propuestas de disear marcos integrados de poltica que tomen en cuenta
los vnculos que se establecen entre las polticas y objetivos de ambos
mbitos. Las prioridades sociales deben estar incorporadas en el diseo de
las polticas econmicas y deben existir mecanismos que faciliten la
visibilidad de los efectos sociales de las polticas econmicas, como el
empleo, el ingreso de los trabajadores y los efectos distributivos de las

polticas tributarias y presupuestarias. 56 7. Cambio climtico y sociedad del

conocimiento El anlisis de la experiencia de desarrollo econmico y social
de los ltimos veinticinco aos en los pases de la regin ha ido agregando
riqueza, variedad y complejidad al diseo de polticas para acelerarlo y
orientarlo hacia los objetivos que se planteen de acuerdo a su
institucionalidad democrtica. Sin embargo, surgen nuevas realidades que
no han surgido de esa experiencia cuando se conciben polticas de
desarrollo en funcin de visiones de futuro, las cuales necesariamente
debern tomarse en cuenta en las estrategias de mediano y largo plazo. La
primera de estas realidades es el cambio climtico. Este impone lmites,
obliga a reorientar el paradigma productivo y los patrones de consumo,
coloca la solidaridad intergeneracional en el centro de la agenda de la
igualdad e, incluso, cuestiona nuestra relacin con el mundo. El
calentamiento global eleva la interdependencia de todos quienes viven en el
planeta tierra a un grado absolutamente desconocido, sin precedentes. Para
las polticas de desarrollo significa enfrentar un condicionamiento
perentorio; el crecimiento y las transformaciones econmicas, sociales y
polticas no deben aumentar la huella ecolgica. La segunda es la realidad
que la diseminacin de las tecnologas de informacin y comunicacin se ha
estado gestando en los ltimos treinta aos. Ha ido surgiendo la sociedad
de la informacin que plantea no solo un requerimiento de la competitividad
global sino la realidad de una transformacin en nuestra sociedad que
apunta a nuevos modos de trabajar y organizarse, vnculos sociales, formas
de aprendizaje, formas de gobernar y ejercer control social. La informacin y
el conocimiento se han estado constituyendo en una nueva fuente de poder
y lo sern cada vez ms. 55 CEPAL (2010a). 56 Ocampo, Jos Antonio
(2008). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 42 8. Fortalecer los mercados o inducir la
transformacin productiva El debate sobre las reformas neoliberales ha
permitido precisar las limitaciones que tiene el mercado para contribuir a
lograr los objetivos sociales, la igualdad, una mejor integracin a la
economa mundial, la innovacin y enfrentar el calentamiento global. Se
requiere un Estado proactivo para abordar los desafos. Sin embargo, siguen
coexistiendo posiciones distintas respecto al alcance del rol del Estado en el
desarrollo. Aunque en la prctica el diseo de las polticas y las estrategias
de conjunto en los pases de la regin mezclen criterios, se puede simplificar
en dos posiciones ms puras. Un enfoque plantea intervenciones pblicas
destinadas a fortalecer la accin autnoma de los mercados. La eficiencia
de los mercados libres requiere, por cierto, marcos regulatorios que
aseguren la competencia y la correccin de fallas en los mercados de
factores, principalmente capital de largo plazo, capital de riesgo, tecnologa,
capacitacin de mano de obra, tierra. Destacan tambin, en este enfoque,
las polticas fiscal y monetaria, para lograr la estabilidad de precios, de
manera que stos puedan significar seales adecuadas para las decisiones
de los agentes econmicos. Para lograr este mismo objetivo, son
importantes las polticas que abren la economa al exterior, de manera que
los precios de los mercados internacionales estn presentes para orientar
las decisiones de productores y consumidores. Ciertos bienes pblicos
bsicos, como la educacin y la infraestructura, son necesarios para al
funcionamiento eficiente de los mercados, e igualmente lo son la proteccin

de los derechos de propiedad, la institucionalidad legal y ciertos tipos de

proteccin social. La tributacin debe gravar las externalidades negativas,
particularmente las que daan el medio ambiente y contribuyen a la
contaminacin atmosfrica. Las polticas macroeconmicas correctas, en
esta concepcin, permiten que las ventajas comparativas generen los
incentivos necesarios para que los empresarios impulsen la transformacin
productiva requerida por una insercin internacional exitosa. En
consecuencia, las polticas pblicas - incluidas las sociales - tienen un
alcance limitado y evitan alejarse de la lgica del mercado para evitar
distorsiones. El enfoque alternativo respecto al alcance del rol del Estado en
el desarrollo es aquel que plantea intervenciones pblicas destinadas a
incentivar a las empresas a crear, a plazo mediano y largo, nuevas ventajas
comparativas, basadas en procesos productivos de mayor valor agregado y
contenido tecnolgico. Deben corregirse fallas importantes en materia de
asignacin de recursos, que se derivan de las seales de corto plazo que
emite el mercado, impidiendo el pleno aprovechamiento de las
oportunidades de transformacin. Entre estas fallas, las ms mencionadas
son las externalidades, la incertidumbre, la falta de acceso a la informacin
y la descoordinacin entre distintos actores del mercado. Este enfoque se
apoya en la conviccin que el crecimiento econmico y la dinmica del
desarrollo pasan por una transformacin productiva que el mercado no va a
impulsar. Las fallas de mercado que subrayan las polticas de desarrollo
productivo afectan a los mercados de factores (capital, financiamiento,
mano de obra, capacitacin, conocimiento) y tambin a los mercados de
productos. Estas fallas son tericamente muy claras y han sido
tradicionalmente temas centrales de los estudios del desarrollo econmico y
los temas sociales ligados a ellos. Pero, en la prctica, las polticas para
corregirlas han dado pie, en muchos casos, para fundadas crticas. 9.
Estrategias de transformacin productiva Serios problemas metodolgicos
han impedido dilucidar cul de estos dos enfoques descrito en la seccin
anterior es ms adecuado.57 Pero existen dos hechos que le dan gran
fuerza a las polticas proactivas para la transformacin productiva. Por una
parte, son pocos los pases que se han industrializado sin el impulso de
polticas pblicas activas. Los casos exitosos como los de Asia 57 Vase
Rodrik, Dani (2008). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina 43 Oriental, China, India, e
incluso los perodos de crecimiento rpido de Brasil y Mxico, no fueron
precedidos de fases de liberalizacin econmica extensa. En cambio,
grandes transformaciones de sus sectores productivos se asocian ms
fcilmente a sus logros. Por otra, un nmero mayoritario de los pases que
han logrado acortar la brecha de ingresos con los pases ms ricos durante
el ltimo medio siglo acudieron a polticas proactivas para impulsar la
transformacin productiva y una insercin internacional exitosa. Los
estudios realizados en la CEPAL sobre las estrategias de desarrollo de los
pases que han logrado disminuir las brechas de ingreso con los pases
desarrollados entregan una visin particularmente importante sobre las
polticas de transformacin productiva y los determinantes de xito en su
aplicacin58 . En los trabajos de Devlin y Mouguillansky, se identificaron 15
pases que cerraron su brecha de ingreso con los Estados Unidos en ms de
diez puntos entre 1960 y 2005 de un universo de 106 economas que

disponan de informacin estadstica comparable. De los 10 casos

considerados exitosos y estudiados en detalle en el estudio, la mitad de
estos pases (Corea, Finlandia, Irlanda, Malasia y Singapur) utilizan, o han ut
zado, planes nacionales estratgicos de desarrollo formales para orientar la
poltica59. Otros pases en desarrollo, como la Repblica Checa y China, han
adoptado polticas industriales estratgicas. Solo uno, Hong Kong, se
acercara al enfoque de fortalecimiento de los mercados. 10. Estado
protagnico En estos enfoques, particularmente el segundo, el Estado
aparece jugando roles que le otorgan un rol protagnico. El rescate de su
protagonismo se ha venido produciendo paulatinamente durante las ltimas
dos dcadas. El propio Banco Mundial revis su posicin de los aos
ochenta, reconociendo los excesos en el desmantelamiento del Estado. Su
Informe del Desarrollo Mundial de 1997 marca un hito al respecto. Comienza
con una afirmacin inequvoca: El Estado es fundamental para el proceso
de desarrollo econmico y social, agregando luego pero no como
agente directo de crecimiento sino como socio, elemento catalizados e
impulsor de ese proceso. 60 Este informe pone el acento en la capacidad y
fortaleza de las instituciones pblicas. A fin de elevar el nivel de bienestar
de la poblacin, tendr que ampliarse la capacidad del Estado, es decir su
capacidad de emprender y promover acciones de inters colectivo en forma
eficiente. Junto a la necesidad de revitalizar las instituciones pblicas
plantea la necesidad de acomodar la funcin del Estado a su capacidad. All
donde la capacidad estatal es limitada, el Estado debera limitarse a sus
funciones esenciales, como la provisin de bienes pblicos bsicos, la
proteccin de los sectores ms pobres y la defensa del medio ambiente. En
la medida que la capacidad es mayor, podr abordar tareas ms complejas
como corregir los efectos de las externalidades, regular los monopolios,
corregir la informacin imperfecta y asimtrica, desarrollar sistemas de
seguro social. Por ltimo, en sistemas an ms sofisticados, habra espacio
para el fomento de los mercados, la promocin de sectores productivos y
otras tareas ms complejas. La presentacin de Enrique Iglesias en la CEPAL
en 2006 plantea un nuevo concepto de Estado61. Precisa cuatro
condiciones para que tenga la capacidad institucional que le permitan
abordar adecuadamente las mltiples tareas que se le platean a la
actualidad en Amrica Latina. La primera es la existencia de un sistema
democrtico slido, que permita someter al juicio ciudadano las principales
opciones de poltica para el desarrollo y pueda minimizar las fallas de la
accin pblica, particularmente 58 Vase CEPAL (2008) y Devlin, Robert y
Graciela Mouguillansky (2009b). 59 Espaa es un caso intermedio, pues
aunque la estrategia nacional es bastante liberal, las comunidades
autnomas impulsaron estrategias de transformacin productiva. 60 Banco
Mundial (1997), pg.1. 61 Iglesias, Enrique (2006). CEPAL - Serie Gestin
pblica N 75 Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina
44 la corrupcin y la captura de rentas por grupos de inters.
Recientemente, el tema de la transparencia de los procesos y actos pblicos
junto a la rendicin de cuentas ha adquirido gran relevancia. La segunda
condicin es la creacin de un servicio pblico profesional, con un marco
normativo e institucional apropiado, cuya misin sea el servicio a los
ciudadanos y que evite el clientelismo y la influencia de intereses de grupo.
La tercera condicin es satisfacer la necesidad de dotarlo de la capacidad

fiscal para obtener los recursos necesarios y la capacidad de gestin para

gastarlo en los planes y programas destinados a cumplir los objetivos de
bien pblico. Finalmente, la cuarta condicin para que el Estado tenga xito,
asumiendo las mltiples tareas que se le demandan, es la superacin de las
hipotecas ideolgicas (como aquellas que pretenden reducir las opciones
polticas a meros problemas tcnicos) acomodando armnicamente la
racionalidad tcnica con la racionalidad poltica. Estas cuatro condiciones
elevaran la capacidad del Estado para perseguir los objetivos que le
permitiran maximizar su contribucin al desarrollo econmico y social de
los pases de la regin. La enumeracin de objetivos de la accin del Estado
ilustra la diversidad de su posible intervencin. En el rea econmica se
identifican el impulso a la capacidad productiva del pas, la formulacin de
polticas de insercin internacional y de integracin regional, los marcos
legales y regulatorios que hacen viable la eficiencia del mercado, la relacin
cooperativa con la empresa privada y la promocin de la innovacin
tecnolgica. En un mbito ms propiamente social, el Estado debe disminuir
las desigualdades sociales, defender activamente la cohesin social y luchar
contra la pobreza. En un plano ms institucional, el Estado est llamado a
fortalecer la sociedad civil y promover los grandes consensos nacionales
impulsando los consejos econmicos y sociales que permitan lograr la
concertacin a distintos niveles entre el gobierno, la empresa privada, los
sindicatos y la sociedad civil. La enumeracin de Iglesias omite un mbito
que no podra estar ausente en la actualidad, el ambiental y el cambio
climtico. Este nuevo concepto de Estado requiere Oficinas de Planificacin
en los ms altos niveles de las administraciones pblicas que desarrollen
sus capacidades para el anlisis de las grandes tendencias econmicas,
sociales y polticas, en el mbito nacional e internacional, que afectan las
polticas de desarrollo de manera cada vez ms significativa. Igualmente, es
necesario que recuperen la reflexin sobre el futuro; el pensamiento de
largo plazo debe volver a ser un objetivo importante del Estado
contemporneo. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica
de la planificacin en Amrica Latina 45 VI. Desafos actuales de la
planificacin La planificacin, en su concepcin ms amplia que la define
como conocimiento tcnico que precede y preside la accin, es
profusamente utilizada en toda clase de organizaciones e instituciones,
pblicas y privadas. Gobiernos, empresas, fuerzas armadas, universidades,
organizaciones no gubernamentales aplican la planificacin. En cada caso,
adopta formas muy diversas dependiendo de las distintas opciones tericas,
metodolgicas y en el uso de instrumentos adoptados. Contribuye a apoyar
la gestin de las actividades de un grupo social (juventud, mujeres jefas de
hogar, minusvlidos, etc.), un territorio (localidad, regin, ciudad, etc.),
sector de actividad (agricultura, industria, comunicaciones, etc.), un mbito
de accin (educacin, salud, innovacin, etc.), o procesos macrosociales
como el desarrollo econmico, social, cultural o poltico de una sociedad
nacional62 . La planificacin estratgica, en particular, se ha difundido y
perfeccionado por ms de cuatro dcadas como una herramienta
privilegiada de la gestin moderna de empresas privadas. El mundo
corporativo de las grandes empresas nacionales e internacionales ha
llegado a considerarlo como un instrumento prcticamente indispensable
para su gestin y desarrollo. El Cuadro de Mando Integral (Balanced

Scorecard) es un instrumento estndar en el mundo corporativo de las

empresas privadas. En el mbito pblico, su utilizacin fue impulsada por 62
Lira, Luis (2006). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y
prctica de la planificacin en Amrica Latina 46 las iniciativas de la New
Public Management, a mediados de los aos ochenta en los pases de la
OCDE y tuvo amplia acogida en la Government Performance and Results
Act, ley aprobada en Estados Unidos en 1993 para mejorar el desempeo y
los resultados de las agencias de gobierno63 . Por qu sectores
importantes en los pases de la regin reaccionan negativamente cuando se
propone al gobierno planificar el desarrollo econmico y social? Es preciso
convenir que la revalorizacin de la planificacin es un proceso dispar que
no ha llegado a todos los sectores y en algunos de ellos an predomina la
conviccin que la planificacin gubernamental del desarrollo es un ejercicio
estril que no hace sino malgastar recursos. La crtica a la planificacin
practicada por la mayora de los gobiernos latinoamericanos durante los
aos sesenta y setenta anim un importante debate entre los planificadores
al cual nos hemos referido en secciones anteriores64. Pero, el rechazo no
provino solo de quienes sealaban carencias y defectos tcnicos o
conceptuales sino que se volvi tambin ideolgica y poltica. Se la
identific con el modelo de desarrollo imperante en esas dcadas que luego
fue demonizado por los partidarios del modelo de desarrollo de corte
neoliberal que se impuso en los aos 80 y 90. La planificacin pas a ser
parte de la leyenda negra que se teji para calificar de fallida y negativa el
modelo de desarrollo anterior65. Los hechos han demostrado la falsedad de
esa leyenda, pero subsisten los prejuicios particularmente entre los
detractores de un mayor protagonismo del Estado, las polticas industriales
y la planificacin. 1. Innovaciones conceptuales en los aos ochenta ILPES
ha mantenido un esfuerzo constante por analizar la experiencia de
planificacin de los pases y difundir los avances conceptuales para que
fueran asumidos por los sistemas de planificacin en su trabajo. En el
documento presentado en 1980 a los ministros y jefes de planificacin con
el ttulo El Estado Actual de la Planificacin en Amrica Latina y el Caribe
se plantea que: La planificacin surge y se acepta como el proceso
mediante el cual puede racionalizarse la ejecucin de un proyecto nacional
de desarrollo, a partir del cual se identifica una imagen-objetivo y se elige
racionalmente el itinerario para su consecucin. Ello implica aceptar o
perseguir un determinado estilo de desarrollo que, por lo tanto, define la
forma, alcance y objetivos del proceso mismo de planificacin. De all que
el documento distinga cuatro estilos de planificacin que quedan definidos
por tres factores: los proyectos nacionales desarrollo, los actores que
intervienen en la planificacin y las modalidades que adquiere el proceso
mismo de planificacin. El proyecto nacional de desarrollo queda definido a
su vez por el mecanismo de asignacin de recursos que privilegia (mercado
o Estado), los mecanismos para el logro de los objetivos sociales (polticas
sociales subsidiarias, complementarias o prioritarias) y la apertura de la
economa al exterior. Los actores de la planificacin son el Estado y los
grupos sociales que son sujetos y objeto del proceso. Las modalidades de la
planificacin se refieren dos dimensiones diferentes. Por una parte, se
plantea la opcin de planificar en base a proyectos o en forma
comprehensiva y, por otra parte, la de lograr los objetivos apoyando las

decisiones de agentes privados, o bien, mediante la accin directa del

Estado. En esta ocasin, 1980, ya se ha dejado a atrs el concepto de
planificacin como un modelo nico y rgido, que se reduce a proyectar
variables econmicas sin incorporar explcitamente las sociales, que ignora
los grupos sociales y de poder que gravitan en el proceso de diseo e
implementacin, que omite las opciones de mercado. El concepto de
planificacin se ha enriquecido y distanciado de la planificacin normativa,
imperativa o indicativa, tradicional. 63 Armijo, Marianela (2010). Las
agencias ejecutivas del gobierno norteamericano debieron desarrollar
planes estratgicos como base para la presentacin de su presupuesto. 64
Vase pgs. 20, 21 y 26. 65 Crdenas, E., J. A. Ocampo y R. Thorp (copms.)
(2003). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 47 La perspectiva conceptual del director de
ILPES en el Coloquio Internacional sobre Nuevas Orientaciones para la
Planificacin de las Economas de Mercado, realizado en 1986, enfatiz la
necesidad que la planificacin se abriera a nuevos mtodos e interacciones
sociales y que se involucrara en las decisiones de poltica pblica: Si se
pretende que (la planificacin) colabore para elevar el nivel de desempeo
de los gobiernos, ella deber articularse con el proceso real de desarrollo
econmico, social y poltico, sus mtodos debern incorporar las nuevas
percepciones cientficas respecto a dicho proceso, su prctica deber ser
permeable a la interaccin de los diferentes agentes sociales y tambin
deber involucrarse en las decisiones principales de la poltica coyuntural,
facilitndola y dndole coherencia y continuidad66 . 2. Las funciones
bsicas de la planificacin A fines de la dcada de los noventa, la reflexin
de ILPES se centr en tres funciones bsicas de la planificacin. La primera
funcin se refiri a los estudios prospectivos de plazo mediano y largo cuyo
fin era ilustrar las perspectivas a futuro del desarrollo econmico y social
con el objeto de clarificar las distintas secuencias de efectos que
involucraban las alternativas de decisin de las autoridades pblicas,
explorar estrategias econmicas y sociales y presentar a los ciudadanos
distintos cursos de accin y sus consecuencias. Esta funcin permite
entregar bases tcnicas sobre las cuales construir con los actores sociales la
Visin de Pas hacia la cual orientar el desarrollo. Una segunda funcin
bsica de la planificacin es la de coordinacin de acciones para alcanzar
los objetivos establecidos. Esta coordinacin no se refiere solamente a las
acciones y decisiones internas de gobierno para que converjan y se alineen
en funcin de tales objetivos. Tambin se refiere a la concertacin del
gobierno con las restantes fuerzas polticas, econmicas y sociales sobre la
contribucin de cada uno a los objetivos comunes. Aunque estas
coordinaciones tienen un componente tcnico, ambas son de naturaleza
eminentemente poltica. La tercera funcin bsica estudiada es la
evaluacin. Esta se realiza en diversas instancias, dentro del propio
gobierno, en relacin con el parlamento, con los grupos directamente
interesados en las polticas y, en general, con los ciudadanos. Los diversos
mecanismos de seguimiento, evaluacin y redicin de cuentas constituyen
el eje de esta funcin y contribuyen a establecer modelos de gestin
orientada a resultados. Es un elemento indispensable para la
retroalimentacin de los procesos de planificacin y toma de decisiones,
para su correccin con vistas a lograr los mejores cursos de accin ante las

cambiantes condiciones67 . Destacan en estos planteamientos la

incorporacin a estas funciones bsicas algunos elementos que han ido
adquiriendo creciente importancia para los distintos tipos a prctica
concreta de distintos tipos de planificacin en contextos democrticos.
Primero, el concepto estratgico que se aplica a todas las tareas y acciones
que forman parte del proceso. Un segundo elemento es el carcter
participativo que se requiere tanto en el diseo como en la ejecucin de las
polticas involucradas. Un tercer elemento que tiende a predominar es la
orientacin hacia resultados de la gestin de tales polticas. 3. Tres
componentes de los procesos de planificacin Los procesos de planificacin
gubernamental plantean en la actualidad la necesidad de integrar las tres
funciones bsicas con la intervencin de mltiples actores: La construccin
de una Visin Estratgica, la coordinacin de actores para la
implementacin y, en tercer trmino, el monitoreo, la evaluacin y la
retroalimentacin68 . 66 Costa-Filho, Alfredo (1986). 67 Martin, Juan (2005).
68 Garca Hurtado, lvaro (2009). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 48 La Visin
Estratgica es la construccin de un estado deseable que se desea alcanzar
con el desarrollo a partir del estado actual de las relaciones econmicas,
sociales, culturales y ambientales existentes en la actualidad. Puede ser un
estado no alcanzable de inmediato pero posible de alcanzar en un plazo
razonable. Por lo tanto, parte de un diagnstico acabado de la situacin
actual en todos los mbitos de significacin estratgica: internacional,
social, econmico, poltico, ambiental. Junto a la Visin Estratgica se
requiere analizar las alternativas de cursos de accin para alcanzarla. La
determinacin de prioridades con las grandes metas y objetivos que se
deben alcanzar junto a la definicin de las acciones que se realizarn para
lograr dichas metas constituye el plan de accin. La fuerza de la visin
estratgica y la gobernabilidad o viabilidad de su plan de accin, reside en
el nivel de apoyo que este concite. A mayor respaldo social y poltico, mayor
es su viabilidad. Esto, a su vez, le plantea un requerimiento al proceso de
construccin de la Visin y el plan de accin; estos deben reflejar y conciliar
la multiplicidad de valores, intereses y desafos, al menos, de los grupos que
los sustentan. Esta es una tarea de gran complejidad, como lo es
actualmente el desarrollo en un mundo globalizado donde las sociedades
democrticas responden a ciudadanos conscientes de sus derechos y a
valores como la igualdad, la tolerancia y el respeto a las minoras. Los
fenmenos sociales ligados al desarrollo fueron adquiriendo cada vez ms
relevancia no slo como problemas a resolver sino como parte de los
procesos que estimulan o detienen el desarrollo. La institucionalidad poltica
y los procesos democrticos tambin mostraron ser ingredientes
indispensables de los procesos de desarrollo. La explotacin de los recursos
naturales, que pareca ser un recurso ilimitado para el desarrollo, se ha
transformado en una restriccin inescapable en un contexto internacional en
que el cambio climtico ya ha comenzado a reducir la capacidad del planeta
para sustentar asentamientos humanos. Los propios problemas econmicos
resultan mucho ms complejos en el contexto de la globalizacin y la
influencia creciente en nuestras economas de flujos comerciales y
financieros internacionales dependientes de mercados internacionales. En
fin, la aceleracin del progreso tcnico va alterando las estructuras de los

aparatos productivos a una velocidad impensable hace tres dcadas. 4.

Coordinacin y evaluacin Un segundo componente de la planificacin es la
orientacin y coordinacin de actores en la fase de implementacin del plan.
La ejecucin de un Plan y Visin Estratgica supone el concurso de una
multiplicidad de instituciones y actores que, adems, intervienen en forma
paralela o secuencial para lograr objetivos que se deben reforzar
mutuamente. Las instituciones planificadoras no ejecutan el plan pero
deben apoyar la ejecucin coordinando las diferentes acciones especficas
en funcin de los objetivos y metas del plan. Lograr los resultados
propuestos, supone por tanto un gran esfuerzo de coordinacin de las
acciones, como tambin la existencia de una secuencia o plan temporal de
acciones (etapas) con metas realistas y responsables claros de alcanzarlas.
El rol central de la planificacin en la fase de ejecucin es constituirse en el
ndulo de un sistema de coordinacin que asegure coherencia y
complementariedad entre los agentes ejecutores y sus acciones. El tercer
componente que se puede distinguir en el proceso de planificacin es la de
seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones, polticas y programas
que se desarrollan de acuerdo al plan. Tambin corresponde monitorear el
entorno en que estas se desenvuelven las acciones de implementacin,
para retroalimentar la Visin y reorientar el plan cuando resulta necesario.
Monitorear y evaluar requiere que el plan de accin cuente con indicadores
de desempeo. La mxima lo que se mide se consigue constituye una de
las lecciones ms recurrentemente sealadas por quienes han manejado
sistemas de planificacin. Esta informacin cumple la doble, y clave, funcin
de permitir hacer las correcciones que requiere alcanzar los objetivos
propuestos (tambin adecuar los objetivos si es necesario) y mantener la
confianza y el compromiso de los actores y grupos de inters que deben
recibir esta informacin y confiar en ella. Esto ltimo ha llevado a convenir
la necesidad de que las evaluaciones no sean hechas por partes interesadas
o intervinientes en la ejecucin. CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 49 5. Alianzas
pblico-privadas y visin estratgica de largo plazo Los pases
extraregionales que han adoptado estrategias de transformacin productiva
exitosas han desarrollado alianzas pblico-privadas y visiones estratgicas
de largo plazo.69 Dado que el aparato productivo de la mayora de los
pases se encuentra en manos de empresas privadas, a stas les
corresponde aportar la informacin necesaria para identificar oportunidades
y restricciones. Sin embargo, las externalidades y fallas del mercado
inducen a estas empresas actuar sin la perspectiva necesaria para
aprovechar plenamente tales oportunidades o superar tales restricciones.
Los gobiernos pueden estimular un pensamiento estratgico y proactivo con
visin de futuro y coordinar las acciones colectivas en el marco del bien
pblico. Ambas partes actuando juntas pueden impulsar programas que
permitan identificar y superar fallas del mercado y de las propias polticas
pblicas. Para que estas alianzas pblico-privadas sean eficaces, se requiere
que el Estado mantenga su autonoma, evitando ser capturado por intereses
particulares. Al mismo tiempo, es indispensable el diseo institucional de un
proceso social de colaboracin pblico-privada que permita obtener toda la
informacin necesaria para identificar oportunidades y restricciones para las
nuevas actividades productivas. Parte de esa informacin se encuentra en

manos de otros agentes no empresariales, como las universidades y los

sindicatos. Por otra parte, una estrategia de largo plazo necesita desarrollar
consensos o entendimientos polticos que perduren en diversos sectores de
la sociedad. Por ello, la incorporacin al proceso social institucionalizado de
actores ajenos a las empresas comprometidas, directa o indirectamente, en
la internacionalizacin contribuyen a mantener la estrategia de desarrollo
ms all de los ciclos polticos. La construccin de consensos y compromisos
amplios respecto a objetivos de largo plazo se vuelve un requisito
indispensable. Surge as la necesidad de formular, a partir del diagnstico
compartido, una visin estratgica del futuro que refleje y reconcilie la
multiplicidad de intereses de los distintos sectores de la sociedad. La
construccin de la visin compartida es un proceso en que se forjan las
confianzas para garantizar que la colaboracin sea el sostn principal para
la transformacin del pas. Un proceso que tiene facetas mltiples en que
cada actor es capaz de trascender sus propios intereses, sin dejarlos de
lado, con el fin de satisfacer el inters colectivo necesario para construir la
nacin. No se trata de firmar un documento. Sin el compromiso activo de
todos, tal documento no tendr fuerza transformadora requerida.70 6. Los
desafos del Estado Despus de la construccin de la Visin Estratgica y de
las alianzas pblico-privadas, en el anlisis de Devlin y Mouguillansky, la
capacidad del Estado es un tercer pilar para lograr los resultados buscados.
Este debe estar en condiciones de ser un socio creble en la alianza pblico
privada, formular una estrategia que aproveche la informacin y las
capacidades con que cuenta la alianza y ejecutar eficazmente el plan. La
capacidad del Estado para ejecutar un plan estratgico de transformaciones
no depende slo de los recursos con que cuente. Influye tambin la
fortaleza institucional para enfrentar grandes poderes e intereses externos
muy diversificados. Los centros de poder econmico de origen nacional o
internacional han concentrado una capacidad que no se conoca
anteriormente en nuestros pases. Las redes internacionales agrupadas en
torno a causas especficas se han potenciado. La sociedad civil es mucho
menos pasiva y mucho ms consciente de los derechos que le otorgan las
instituciones democrticas. Los gobiernos pueden aspirar a hacer
transformaciones slo en la medida que su liderazgo poltico les permita
contar con amplias mayoras nacionales. 69 Vase CEPAL (2008) y Devlin,
Robert y Graciela Mouguillansky (2009b). 70 Vase Banco Mundial / IDEA /
CEPAL (2005). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica
de la planificacin en Amrica Latina 50 Por ello es que los desafos que se
plantean a los sistemas de planificacin presentan mayor complejidad
tcnica, pero tambin mayor exigencia poltica. El proceso de construccin
de una visin estratgica de largo plazo, por ejemplo, tiene una gran
complejidad tcnica pues se deben abordar las mltiples dimensiones del
desarrollo. Pero tiene tambin un gran componente de desarrollo
institucional para el proceso de colaboracin social y otro componente an
ms grande de liderazgo poltico para conseguir acuerdos de la amplitud y
profundidad necesarias para que perduren en el tiempo71 . La capacidad de
los Estados y los sistemas de planificacin de nuestros pases de abordar
este tipo de tareas no se adquiere fcilmente. Sin embargo, los estudios
sealan que estos caminos son promisorios y la profundizacin de los
procesos democrticos debiera permitir el surgimiento de liderazgos

polticos que se empeen en estas tareas. RECUADRO 4 EXPERIENCIAS

RECIENTES DE LOS SISTEMAS DE PLANIFICACIN La revalorizacin de la
planificacin en general y es menos pronunciada en el mbito de la
planificacin del desarrollo. Las experiencias recientes de los sistemas de
planificacin en los distintos pases de la regin difieren en funcin del
modelo de desarrollo vigente en el pas y de la capacidad institucional que
han logrado recuperar. Brasil, Colombia y Costa Rica, que han adoptado
polticas decididas para afrontar los mltiples desafos que enfrentan el
desarrollo poseen sistemas de planificacin institucionalizados lo cual les ha
permitido recuperar capacidades perdidas en dcadas anteriores.
Venezuela, Ecuador y Bolivia han plateado proyectos de desarrollo con un
sesgo ms estatista en que los sistemas de planificacin estn llamados a
jugar un papel muy importante el cual, sin embargo, ha estado limitado por
los conflictos y cambios polticos e institucionales en que deben actuar.
Per, con polticas econmicas ms liberales, ha comenzando a
institucionalizar un nuevo sistema de planificacin. Mxico mantiene la
prctica de elaborar planes que dan origen a un amplio proceso de
consultas a distintos sectores sociales y polticos, pero sigue siendo un
instrumento separado del presupuesto anual que posibilita la ejecucin de
las polticas pblicas. Argentina recuper rpidamente su capacidad de
crecimiento despus de la crisis de 2001, pero no la capacidad institucional
para planificar el desarrollo. Chile, sin instituciones planificadoras ni planes
de desarrollo, acude a distintos mecanismos para realizar las funciones
bsicas de planificacin que requiere para gestionar eficientemente el
Estado. A continuacin se revisan rasgos generales de algunas de estas
experiencias. La recuperacin del sistema de planificacin en Brasil se ha
acelerado durante la ltima dcada apuntando a un nuevo modelo de
planificacin estratgica. La primera administracin del presidente Fernando
Henrique Cardoso (1995-98) promovi una reforma administrativa que
devolvi el carcter de ministerio a las funciones de planificacin y
presupuesto (Ministerio do Planejamento e do Orcamento, MPO) y estableci
un clima propicio para la elaboracin de una nueva estrategia de
desarrollo72. El plan plurianual para el perodo 1996-1999 plante
implementar las tres estrategias: Construccin de un Estado moderno y
eficiente; Reduccin de los desequilibrios espaciales y sociales, e Insercin
competitiva y modernizacin productiva. Pero, la implementacin del plan
qued supeditada al xito del plan Real. El foco de la atencin se mantuvo
en la necesidad de reducir el dficit fiscal para posibilitar el xito del plan
antiinflacionario y el centro de las decisiones econmicas en el Ministerio de
Hacienda. Sin la capacidad para implementar el plan plurianual, el
ministerio de Planificacin prepar un conjunto de proyectos seleccionados
y en 1997 lanz el plan O Brasil em Aao, el cual garantizaba el
financiamiento y la ejecucin de inversiones prioritarias para el gobierno.
Durante el segundo perodo del presidente Cardoso, se aprob el plan
plurianual para los aos 2000-2004 con el nombre de Avana Brasil. Entre
sus objetivos destacaba la necesidad de racionalizar y mejorar la calidad del
gasto pblico en un escenario de restricciones de financiamiento. La
implantacin de un sistema de gestin pblica orientada a resultados se
postula para aumentar la eficiencia y la eficacia de las actividades pblicas.
Aparece una preocupacin por la evaluacin de los resultados de las

actividades contempladas en el plan. Los dos planes plurianuales aprobados

por el presidente Lula han sido muy ambiciosos. Las capacidades del
sistema de planificacin se han visto muy exigidas, en muchos casos sobreexigidas, para promover el cumplimiento de macro-objetivos o estrategias
(cinco en el plan 2004-2007) y programas (374 en el primero y 306 en el
segundo, 2008-2011). Todos ellos, junto a las reformas institucionales,
deberan contribuir a reconciliar la expansin econmica con la distribucin
del ingreso y la inclusin social. El plan plurianual 2008-2011 enfatiz otras
dos preocupaciones del gobierno: la preservacin ambiental y la integracin
territorial. En este perodo se ha avanzado en desarrollar las capacidades de
planificacin sectorial, que ha tenido particular importancia en los sectores
de la energa y de infraestructura. En el primer mandato del presidente Lula
se elabor una poltica industrial, tecnolgica y de comercio exterior que fue
seguida de la poltica de desarrollo productivo. Al mismo tiempo, se ha
recuperado la estabilidad de la tecnoburocracia en base a un sistema
meritocrtico de concursos. (contina) 71 Otro ejemplo lo constituye la
funcin bsica de coordinacin la cual, como subrayaba Garnier, tiene
bsicamente una naturaleza poltica. Vase Garnier, Leonardo (2000). 72 La
informacin sobre la planificacin en Brasil proviene de Rezende, Fernando
(2009). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75 Pensamiento y prctica de la
planificacin en Amrica Latina 51 Recuadro 4 (continuacin) El sistema de
planificacin en Colombia ha mantenido, durante la presente dcada, un
alto grado de protagonismo en el diseo de polticas pblicas, un rasgo que
ha marcado su trayectoria desde la dcada de los aos 60. El hecho que el
Departamento Nacional de Planeacin est adscrito a la Presidencia de la
Repblica parece haber sido un factor de su capacidad de mantenerse en el
centro de las decisiones de polticas pblicas pues le ha conferido fuerza
poltica y jerarqua administrativa. Adems, su articulacin regional y
sectorial le ha permitido tambin establecer vnculos importantes para sus
labores como para influir distintos niveles de la sociedad colombiana. Los
Planes Nacionales de Desarrollo deben presentarse cada cuatro aos por
mandato constitucional y ser aprobados por el Congreso. Una de las
particularidades de los planes colombianos es que deben contener los
presupuestos plurianuales de inversiones de las entidades pblicas de orden
nacional. Es interesante observar la progresiva amplitud y complejidad de
los temas que han ido abordando los planes. En los aos 80 y 90, las
polticas sociales ganan creciente importancia junto a las polticas macro y
las reformas neoliberales en desmedro de las polticas de desarrollo
productivo. Los temas relacionados con el medio ambiente y el desarrollo
sustentable comienzan a parecer en los aos 90, pero no es sino hasta el
ltimo Plan (aprobado en 2007 para el perodo 2006 2010) que aparece en
el mismo rango que el crecimiento, la equidad y la violencia armada73. El
objetivo de construir la paz fue reconocido como indispensable para el
desarrollo del pas y un rea de accin del Estado en el Plan Nacional de
Desarrollo 1998 2002, Cambio para Construir la Paz. En el Plan 20022006, Hacia un Estado comunitario, el objetivo de brindar seguridad
democrtica aparece muy explcitamente como primera prioridad
resaltndose su carcter de condicin necesaria para avanzar en el
crecimiento, expandir el empleo y lograr mayor equidad. En el Plan ms
reciente, 2006 -2010,Estado comunitario: desarrollo para todos, la

defensa y la seguridad democrtica vuelven a ocupar la primera prioridad74

. Una antigua crtica a la Planificacin colombiana ha sido su insuficiente
atencin al largo plazo, debido a la elaboracin de planes cuatrienales. El
DNP ha realizado, sin embargo, dos ejercicios para el logro de metas en el
largo plazo. Uno de ellos se plante los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
recogiendo los acuerdos de Naciones Unidas que el gobierno colombiano ha
apoyado. El otro, titulado Visin Colombia, II Bicentenario 2019, es una
propuesta del Gobierno que contiene metas en el campo poltico,
econmico, social y de mejoras del Estado para el segundo centenario de la
repblica. Es un ejercicio de prospectiva a partir de tendencias y polticas
actuales. El sistema de planificacin en Costa Rica ha gozado de
continuidad institucional a pesar de su debilitamiento durante los aos 80 y
90. El Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN)
se vio fortalecido en 2001 por la promulgacin de la ley de administracin
financiera de la Repblica que otorg al Plan Nacional de Desarrollo el
carcter de orientador de los planes anuales operativos institucionales.
MIDEPLAN adquiri la responsabilidad de evaluar las actividades de las
instituciones pblicas bajo la supervisin de la Contralora. En diciembre de
2010 se present el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, el cual
contempla acciones para avanzar hacia un desarrollo seguro liderado por la
innovacin, la ciencia y la tecnologa, fortalecido por la solidaridad y
comprometido con la sostenibilidad ambiental75 . Sus objetivos son:
aumentar la produccin y mejorar la competitividad del pas; reducir el
desempleo y atender integralmente a los hogares en extrema pobreza;
mejorar las condiciones de seguridad; consolidar el posicionamiento
ambiental del pas; y modernizar el Estado. Las metas plateadas para estos
objetivos deben alcanzarse mediante actividades pblicas agrupadas en
ejes de gestin: bienestar social; seguridad ciudadana; ambiente y
ordenamiento territorial; y competitividad e innovacin. En Venezuela
(Repblica Bolivariana de), el presidente Chvez asumi la presidencia en
febrero de 1999 y consider a la planificacin como elemento central de la
poltica estatal y transform CORDIPLAN en el Ministerio de Planificacin y
Desarrollo. Se han adoptado dos planes nacionales, el primero de ellos en
septiembre de 2001 denominado como Lneas Generales del Plan Nacional
de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007. Estas Lneas
Generales constituyen ms bien un programa de transicin que contempla
el desarrollo de acciones muy puntuales en las reas poltica, econmica,
social, territorial e internacional. Al poco tiempo de aprobado el plan, su
despliegue se vio truncado por la huelga, el golpe de Estado y el paro
petrolero ocurridos entre diciembre de 2001 y marzo de 2003. Superados en
buena medida los efectos econmicos derivados de estos acontecimientos
polticos, en diciembre de 2007, la Asamblea Nacional sancion el plan
nacional de desarrollo titulado Proyecto Nacional Simn Bolvar Primer Plan
Socialista PPS-, con vigencia para el lapso 2007-2013. El PPS se
orienta hacia la construccin del Socialismo de Siglo XXI, para lo cual
hacen explcitas 7 directrices: Nueva tica socialista; la suprema felicidad
social; democracia protagnica revolucionaria; modelo productivo socialista;
nueva geopoltica nacional; potencia energtica mundial; y nueva
geopoltica internacional. El PPS carece de una conceptualizacin precisa del
llamado Socialismo del Siglo XXI, pero del texto de su presentacin se

concluye que propone conformar un modelo de desarrollo para promover la

mejora del bienestar de la poblacin a travs de un proceso basado en la
inclusin y la solidaridad. (contina) 73 DNP (2007). 74 DNP (1999), (2003)
y (2007). 75 MIDEPLAN (2010). CEPAL - Serie Gestin pblica N 75
Pensamiento y prctica de la planificacin en Amrica Latina 52 Recuadro 4
(conclusin) En Per, durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo
(2001-2006), diversas entidades pblicas empezaron a formular planes
sectoriales de desarrollo e incluso el Ministerio de Economa estableci
directivas para la formulacin de los denominados PESEM Planes
Estratgicos Sectoriales Multianuales. En el ao 2005 se emiti la Ley de
creacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y el
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, pero recin se le asign un
presupuesto para el ao 2009. El CEPLAN decidi elaborar un plan de largo
plazo, el Plan Bicentenario: el Per, hacia el 2021, el cual fue aprobado en
agosto de 2010. Este presenta metas de fin de perodo, como aspiraciones
nacionales a una mejor calidad de vida, y un conjunto de programas
estratgicos que permiten un mayor grado de especificidad para guiar la
toma de decisiones pblicas y privadas. Estas constituyen las polticas de
desarrollo que debiera seguir Per en los prximos diez aos76 . Cabe
sealar dos diferencias importantes entre la planificacin realizada por el
INP en el siglo XX y el planeamiento propuesto para CEPLAN para el siglo
XXI: En primer lugar, destaca el elemento de participacin y concertacin
que se ha remarcado fuertemente en el decreto de creacin del CEPLAN. Los
planes en el antiguo sistema de planificacin eran resultado de un proceso
esencialmente tecnocrtico y sin mayor participacin de los actores
econmicos y sociales; mientras que en la actualidad existe un mandato
muy claro para incorporar procesos de participacin ciudadana. Una
segunda diferencia es el nfasis actual en el planeamiento regional, frente
al nfasis sectorial del planeamiento antiguo. Esto se explica porque
actualmente el Estado peruano se encuentra en un avanzado proceso de
descentralizacin poltica, con gobiernos regionales elegidos directamente
por la poblacin cada 4 aos 77 . Mxico ha mantenido la prctica de
elaborar planes sexenales de acuerdo al mandato constitucional. La
elaboracin del plan da lugar a un proceso de la consulta a ciudadanos,
legisladores, partidos polticos, organizaciones de la sociedad civil y
comunidades indgenas, as como representantes de los Gobiernos estatales
y municipales. Para el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se realizaron
foros de consulta popular a cargo de las Secretaras de Estado y de diversas
entidades del Gobierno Federal, una consulta ciudadana, a cargo de la
Oficina de la Presidencia de la Repblica y se establecieron mesas de
dilogo con diferentes Comisiones de la Cmara de Diputados y del Senado.
El contenido de este plan se estructur en cinco ejes de poltica pblica: i)
Estado de Derecho y seguridad; ir) Economa competitiva y generadora de
empleos; o) Igualdad de oportunidades; ib.) Sustentabilidad ambiental; y v)
Democracia efectiva y poltica exterior responsable. Este plan sexenal, se
inscribe en una perspectiva de largo plazo, que ha sido establecida en el
proyecto Visin Mxico 2030. Sin embargo, la programacin presupuestaria
anual sigue desligada del Plan Nacional de Desarrollo el cual sirve de un
marco general de polticas. En Argentina, a partir de 2003 resurgi el inters
en la formulacin de estrategias de largo alcance y la necesidad de

planificar la articulacin de las polticas macroeconmicas con medidas de

promocin sectorial, lo cual requera cambios institucionales para darle
impulso a las polticas de desarrollo e instancias de anlisis centralizado
para disearlas y articularlas. En mayo de 2005, se dispuso la creacin de la
Unidad de Apoyo al Desarrollo de Estrategias, Planificacin y Diseo de
Polticas Econmicas (UEPPE), con el propsito de disear, coordinar y
desarrollar polticas econmicas y sociales que promovieran el desarrollo
econmico en el mediano y largo plazo. A fines de 2006 se public un Plan
Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Bicentenario
(2006- 2010). En el ao 2007, el Ministerio de Economa y Produccin
present el documento Lineamientos Estratgicos para el Desarrollo
Productivo de la Argentina. En el caso argentino, la experiencia reciente
puso de manifiesto tanto el potencial como los obstculos de la
concertacin de los distintos sectores productivos y sociales para apoyar
procesos de transformacin productiva e inclusin social. El conflicto con el
sector agropecuario desatado por el intento del gobierno de profundizar el
rgimen de tipo de cambio alto con retenciones mviles para los productos
agropecuarios, marc los lmites del gobierno para articular una estrategia
de crecimiento concertada. Chile ha seguido sin contar con institucionalidad
propia para las funciones bsicas de la planificacin. Las necesidades
planteadas por la gestin del Estado han sido satisfechas mediante
mecanismos administrativos ad hoc. Existen dos sistemas complementarios
de monitoreo y evaluacin: el sistema de control de la gestin que
administra el Ministerio de Hacienda a travs de la Direccin de
Presupuestos y el sistema de seguimiento de la programacin
gubernamental que administra el Ministerio Secretara General de la
Presidencia (SEGPRES). Las necesidades de coordinacin han dado lugar a
numerosos comits interministeriales. No existiendo en Chile una institucin
responsable de elaborar una Visin Estratgica propiamente tal, la SEGPRES
trabaja con los programas de gobierno que han ofrecido al pas los
candidatos presidenciales electos y los compromisos que asume el
Presidente durante su gestin. Estos contienen una Visin implcita pues
establece un conjunto de objetivos normalmente interrelacionados y
propuestas de accin para lograrlos. El debate presidencial y parlamentario
agrega normalmente un elemento de anlisis de alternativas tanto de
objetivos como de polticas y planes de accin78 . Fuente: Elaboracin
propia. 76 CEPLAN (2010). 77 Informacin del Seor William Postigo,
Director Nacional de Coordinacin y Planeamiento Estratgico en e