FUKUYAMA, CAPITULO 1:

ELEMENTOS AUSENTES EN LA ESTATALIDAD

Introduccin
Los estados poseen una amplia variedad de funciones; el mismo poder coactivo que les
permite defender los derechos de propiedad y procurar seguridad pblica, les permite
tambin confiscar la propiedad privada y vulnerar los derechos de sus ciudadanos.
La cuestin que cabe plantearse es si las instituciones y los valores del Occidente liberal son
verdaderamente universales o si, por el contrario, representan nicamente el resultado de la
evolucin de unos hbitos culturales procedentes de una determinada parte de las sociedades
del norte de Europa (Samuel Huntington, 1996).
El hecho de que los gobiernos occidentales y los organismos de desarrollo multilateral no haya
sabido ofrecer un mayor grado de ayuda y asesoramiento til a los pases en desarrollo
desmerece los elevados fines que trata de promover (la modernidad del Occidente liberal
resulta difcil de alcanzar para muchas sociedades del mundo).
El discutido papel del Estado
Durante los tres primero cuartos del siglo XX, el tamao, las funciones y el alcance del Estado
aumentaron, no solo en virtud de lo que se conoce como Estados Totalitarios (Alemania y
Unin Sovitica), sino en todos los pases del norte Europeo y en EEEUU (superacin del
Estado liberal minimaslita).
Tal incremento, con las ineficiencias y las inesperadas consecuencias que acarre, provoc una
enrgica reaccin bajo las formas de thacherismo y reaganismo. En la dcadas de los
ochenta y noventa, la poltica se caracteriz por el resurgimiento de las ideas liberales en gran
parte del mundo desarrollado (impulso adicional a este movimiento introdujo el desplome del
comunismo).
La tercera ola de democratizacin, referida al surgimiento de las democracias en Amrica
Latina, estuvo marcada por la tendencia reducir el Estado segn lgicas neoliberales. Segn los
neoliberales, lo sectores estatales de los pases en desarrollo constituan en multitud de casos
un obstculo para el crecimiento y, ante eso, la solucin a largo plazo pasaba por la
liberalizacin econmica).
El problema resida, ms bien, en que a pesar de que los Estados requeran recortes en ciertas
reas, necesitaban ser, simultneamente, fortalecidos en otras. En muchos pases, la reforma
econmica de liberalizacin produjo uno resultados diferentes a los esperados; la ausencia de
un marco institucional adecuado dio ligar, tras la liberalizacin, a una situacin ms grave que
la que se habra producido sin la reforma. El problema residi en un error conceptual bsico
cometido a la hora de desglosar los diferentes elementos constitutivos de estatalidad y
comprender la relacin que guardaban con el desarrollo econmico.
Alcance frente a fuerza
Estado Norteamericano: sistema de gobierno limitado que histricamente ha restringido el
alcance de la actividad estatal (federalismo, libre mercado, carencia de Estado Social, etc.).
Dentro de este alcance, no obstante, su capacidad de elaboracin y de aplicacin de leyes y
polticas es muy elevada.
Resulta conveniente, en base al ejemplo anterior, distinguir entre el alcance de las
actividades estatales, que consisten en las diferentes funciones y objetivos que asumen los

gobiernos, y la fuerza del poder del Estado o la capacidad de los Estado para programar y
elaborar polticas y aplicar las leyes con rigor y transparencia, que equivale a lo que se
denomina hoy en da capacidad estatal o institucional.
A partir de la distincin entre alcance y fuerza, es posible genera una matriz donde alcance es
x y fuerza es y, en la que pueden clasificarse los pases segn su nivel de estatalidad. La
matriz puede dividirse en cuatro cuadrantes con consecuencias muy diferentes para el
crecimiento econmico.
Desde el punto de vista de los economistas, lo idea es estar situado en el cuadrante I, que
conjuga un alcance limitado de las funciones estatales con un alta eficiencia institucional. Es
tambin argumentable la preferencia por el cuadrante II, bajo la perspectiva de que la
eficiencia se obtiene a costa de la justicia social. El cuadrante menos preferido sera el IV,
correspondiente a un Estado ineficaz que asume una ambiciosa serie de actividades que no
puede llevar a cabo.

Alcance, fuerza y desarrollo econmico

El programa de desarrollo de muchas instituciones financieras internacionales cambi
drsticamente en la dcada de los noventa de un modo que puede ilustrarse como sigue: no
hay duda acerca de que es mejor estar en el cuadrante I que el cuadrante IV, pero es mejor
disponer de instituciones fuertes y un Estado extenso y estar en el cuadrante II, o contar con
instituciones dbiles y un Estado limitado y ocupar un lugar en el cuadrante III? A principios
de los noventa muchos economistas preferan el cuadrante III basndose en la idea de un
mercado auto-regulado (consenso de Washington).
El problema fue que, durante el proceso de reduccin del alcance estatal, muchos pases
disminuyeron la fuerza del Estado o generaron una demanda de nuevos tipos de capacidades
estatales que eran dbiles o incluso inexistentes. Mientras que la trayectoria ideal habr sido
la de reducir el alcance e incrementar, al mismo tiempo, la fuerza, muchos pases redujeron
tanto el alcance como la fuerza, desplazndose as en direccin sureste.
Caso del Estado Neopatrimonial (ampliacin va reduccin de elementos estatales
modernos).
A pesar de que muchos de los defensores del consenso de Washington ahora no dudan en
afirmar que haban comprendido la importancia de las instituciones, el marco legal y el orden
correcto de aplicacin de las reformas, desde finales de los ochenta y hasta principios de los
noventa las cuestiones referentes a la capacidad del Estado y a la construccin del mismo
brillaron por su ausencia en el debate pblico (peligro de impulsar la liberalizacin sin las
instituciones adecuadas).
Crisis financieras de la pica se relacionaron con la liberalizacin prematura de la cuenta de
capital, ya que sta se produjo en ausencia de unas instituciones reguladoras adecuadas que
pudieran supervisar a los sectores bancarios nacionales.
La privatizacin de las empresas estatales requiere un grado considerable de capacidad
institucional: si bien la privatizacin conlleva una reduccin del alcance de las funciones del
Estado, requiere asimismo mercados activos y un elevado grado de capacidad estatal. En
Rusia, la inexistencia de dicha capacidad tuvo como consecuencia que muchos de los activos
privatizados no acabaran en manos de empresarios que pudieran sacarles productividad
(Milton Friedman: puede que el Estado de derecho sea ms importante que la
privatizacin.

Desde el punto de vista de la eficiencia econmica es ms importante reducir el alcance del

Estado o aumentar su fuerza? Se ha demostrado que la fuerza de las instituciones estatales
es, en trminos generales, ms importante que su alcance. Observacin comparada: el hecho
de que el rendimiento de Asia Oriental en los ltimos cuarenta aos haya sido superior al de
Latinoamrica responde, probablemente, a la mayor calidad de las instituciones estatales
entre ambas.
Otra razn que lleva a pensar que la fuerza del Estado resulta ms importante que al alcance
a la hora de determinar los ndices de crecimiento econmico a largo plazo es que existe una
significativa correlacin positiva entre el PIB per cpita y el porcentaje del PIB consumo por
los gobiernos de una gran variedad de pases. Es decir, que los pases ms ricos suelen ser los
que canalizan una mayor proporcin de la riqueza nacional a travs de los sectores pblicos.
La existencia de una correlacin positiva tan significativa entre la recaudacin fiscal y el nivel
de desarrollo indica que, en general, los efectos negativos del excesivo del Estado queda, a la
larga, compensados por los efectos positivos de una mayor capacidad administrativa.

La nueva sabidura popular

La era posterior a la guerra fra comenz estando bajo el dominio intelectual de los
economistas, que apostaron con firmeza por la liberalizacin y por un Estado ms pequeo.
Diez aos despus, muchos economistas han llegado a la conclusin de que algunas de las
variables ms importantes que afectan el desarrollo no tenan relacin alguna con la
economa y si con las instituciones y la poltica.
En la estatalidad haba un elemento ausente y que estaba an por explorar la construccin
del Estado-, un aspecto del desarrollo que la perspectiva centrada en el alcance del Estado
haba ignorado.
Hoy en da, la afirmacin de que las instituciones constituyen la variable clave del desarrollo
forma parte ya de la sabidura popular y, durante los ltimos aos, numerosos estudios han
proporcionado documentacin emprica que demuestra que efectivamente es as.
No obstante, el conocimiento acerca de la centralidad de las instituciones para el desarrollo
hasta qu punto existe o puede existir una teora sobre las instituciones que pueda
generalizarse y proporcionar la base para orientar, en materia poltica, a los pases pobres?
Si el asunto central que estamos tratando de comprender es la capacidad institucional,
comencemos preguntndonos qu instituciones resultan esenciales para el desarrollo
econmico y cmo deberan disearse. Son cuatro los aspectos interrelacionados y
jerarquizados dentro de la estatalidad que debemos abordar: (1) diseo y gestin de
organizacin, (2) diseo del sistema poltico, (3) base de legitimacin y (4) factores culturales
y estructurales.
(1) Diseo y gestin de la organizacin y (2) Diseo del sistema poltico
Remiten al campo de la administracin pblica y de las ciencias polticas respetivamente.
Ambas disciplinas versan sobre diversas materias (burocracia, presidencialismo, federalismo,
impuestos, parlamentarismo, leyes, sistema electoral. etc.) de manera que se prestan poco a la
elaboracin de una teora formal o unos principios de economa poltica de aplicacin
universal (como pretende la microeconoma).
(3) Base de legitimacin
El tercero aspecto de la estatalidad se halla estrechamente relacionado con la cuestin del
diseo institucional sistmico, aunque su alcance es superior, ya que contempla tambin la
dimensin normativa. Es decir, las instituciones estatales, en su conjunto, no slo deben

cooperar de forma adecuada en un sentido administrativo, sino que deben, adems,

concebirse como instituciones legitimadas para la sociedad correspondiente (es difcil separar
capacidad estatal de legitimidad).
Aunque histricamente han existido mltiples formas de legitimidad, en el mundo actual la
nica fuente autntica de legitimidad es la democracia. La democracia, adems de poseer
valor legitimador, desempea un papel funcional en la gobernanza, particularmente en las
reas ms sociales (ejemplo: poltica educacional), aunque no tanto en las tcnicas (ejemplo:
poltica monetaria).
Respecto a la relacin entre democracia y desarrollo, en los ltimos aos se ha popularizado la
postura de Sen, que afirma que la democracia constituye tanto un objeto de desarrollo en s
mismo como una herramienta para el crecimiento econmico (en desmedro de la postura de a
favor de una transicin autoritaria).
Argumento a favor de la postura de Sen: (1) Los regmenes democrticos cuentan cal menos
con algunos mecanismo de control institucional para combatir las peores formas de
incompetencia o rapacidad: a los malos dirigentes de les puede expulsar del gobierno
mediante el voto. (2) Los pases democrticos tiene una capacidad superior para sobreponerse
a los reveses econmicos porque su legitimidad procede de la democracia misma (vs.
legitimidad voltil de gobiernos autoritarios que dependen completamente de sus resultados
econmicos):
Sin embargo, se ha observado que la democracia guarda una correlacin positiva con el
crecimiento cuando el nivel de desarrollo es reducido, pero se torna negativa cuando se trata
de niveles medios de PIB per cpita.
En suma, ello indica que la relacin emprica entre la democracia y el desarrollo contina
siendo compleja y ambigua: no confirma las transiciones autoritarias como el mtodo general
de aplicacin de reformas econmicas, ni la democratizacin como estrategia de crecimiento.
(4) Factores culturales y estructurales
Hace referencia a un nivel sub-poltico (segn Fukuyama, se ha utilizado en ocasiones el
concepto capital social para referirse a este aspecto de la institucionalidad). Por un lado, las
normas, los valores y la cultura influyen sobre todo en la parte de la oferta de instituciones, ya
que son elementos que favorecen o entorpecen, segn el caso, la creacin de determinados
tipos de instituciones formales. Por otra parte, la cultura y los valores tambin intervienen en
la parte de la demanda, en la que generan ciertas necesidades y fobias institucionales.
De esta manera, es posible distinguir entre instituciones formales (oferta) e instituciones
informales (demandas).
Las normas formales pueden ser modificadas mediante la poltica pblica; las normas
culturales, por el contrario, no pueden modificarse y, a pesar de que van cambiando con el
tiempo, resulta mucho ms complejo dirigir su evolucin.
Ejemplo de factores culturales: (1) En Japn, la calidad institucional de los organismos de
planificacin econmica de la posguerra no se logr gracias a ningn manual de instrucciones
tecnocrtico, sino al arraigo de una tradicin burocrtica mandarina especfica del pas, que
remontaba muchos siglos atrs (idiosincrasia como factor del desarrollo ello explica la
posibilidades limitadas de promover el desarrollo por medio de la generalizacin y exportacin
de modelos institucionales). (2) Grado de desarrollo de la sociedad civil (dependiente de una
cierta cultura de la asociatividad cuyo paradigma es EEUU) como factor de control de las
instituciones.

El conocimiento transferible sobre las instituciones

La demanda de instituciones
Analizado el rol de la oferta de instituciones en el desarrollo institucional, el autor se pregunta
la calidad de la demanda institucional. La pregunta es qu condiciones generaran una
demanda interna de buenas instituciones y reforma poltica?
La teora poltica de la eleccin racional responde esta pregunta desde el supuesto de un
marco institucional estable y negociaciones voluntarias sobre las distintas normas
institucionales. Los diferentes actores polticos (propietarios, sindicatos, burcratas) se sientan
a la mesa con intereses econmicos especficos que buscan maximizar mediante los acuerdos
institucionales que ms les convienen.
Esta perspectiva, que opera desde supuestos de racionalidad antropolgica, ha sido discutida
empricamente, presentando diversas casos en que instituciones considerables como
racionales han sido fruto de circunstancias contingentes y no racionales (en otras palabras,
que una buena demanda institucional, entendida como racional, no puede explicarse
automticamente como resultado de una respuesta racional a un incentivo econmico.). Un
ejemplo es el efecto modernizador de las guerras sobre la demanda institucional, que han
jugado un rol clave en la construccin de los Estados en la historia.
En sntesis, la calidad de la demanda institucional del pas puede ser vista como reflejo del
grado de racionalidad de los actores, tanto como resultado contingente.
Segn Fukuyama, si la demanda interna es suficiente, en general la oferta responde, aunque es
cierto que la calidad de dicha oferta ha variado de unas dcadas a otras. A partir de lo anterior,
el autor sostiene que la demanda nacional de instituciones o de reforma institucional es el
nico y ms importante obstculo para el desarrollo institucional de los pases pobres.
En ausencia de una fuerte demanda nacional, la demanda de instituciones debe generarse de
forma externa. sta puede proceder de dos fuentes: (1) La primera consiste en las diversas
condiciones que acompaan al ajuste estructural, el programa o la financiacin de proyectos
de organismos de ayuda, donantes y entidades crediticias. (2) La segunda es el ejercicio directo
del poder poltico por parte de autoridades externas que han reivindicado el papel de la
soberana en Estado fracasados, colapsados y ocupados.
Existen dos experiencias de generacin externa de demanda institucional: (i) condicionalidad
(transferencias internacionales de pases donantes a pases pobres en base al cumplimiento de
ciertas exigencias o condiciones) y (ii) construccin de la nacin (asesoramiento externo cuya
finalizad es crear una capacidad estatal autosostenible que sobreviva una vez que haya
finalizado el asesoramiento y el apoyo externo). El autor es crtico con ambos modelos de
intervencin (la condicionalidad no es capaz de hacer frente a los casos de pobreza extrema,

mientras que la construccin del Estado ha tenido discutibles efectos sobre el desarrollo
econmico de los pases asesorados en el largo plazo). SI USTED NO LEY EL TEXTO NO VA A
ENTEDER TANTO ESTO PORQUE LO RESUM MUCHO.
Empeorando la situacin
As pues, existen graves limitaciones en la capacidad de los poderes externos de crear
demanda de instituciones y, por tanto, limitaciones para transmitir a los pases en desarrollo
los conocimientos existentes sobre construccin y reforma institucional.
(Empeorando la situacin) La comunidad internacional no se encuentra nicamente limitada
en la cantidad de capacidad que es capaz de construir, sino que, adems, es cmplice de la
destruccin de la capacidad institucional en muchos pases en desarrollo. La destruccin de la
capacidad tiene lugar a pesar de las buenas intenciones de los donantes (pases ricos) y deriva
de los contradictorios objetivos que la ayuda internacional pretende alcanzar.
La contradiccin de la poltica del donante reside en que los donantes externos quieren
incrementar la capacidad del gobierno local para que ste proporcione servicios concretos
tales como los de irrigacin, sanidad pblica o educacin primaria pero, al mismo tiempo,
pretenden proporcionar directamente dichos servicios a los usuarios finales (en vez de una
suma de esfuerzos, la competencia menoscaba la capacidad del gobierno local proporcionar
servicios).
A pesar de los esfuerzos realizados por los donantes para invitar a una mayor participacin
local en el diseo de los programas, el problema de la destruccin de capacidad no se podr
solucionar mientras lo donantes no se renuevan a optar por la construccin de la capacidad
como su objetivo primordial, el lugar de los servicios que dicha capacidad debe proporcionar.
Los incentivos que mueven a la mayora de los donantes no permite que esto ocurra, pues
evalan el xito de su propsito justamente a partir del mximo nmero de pacientes
atendidos.
Lo que ms urge con respecto a los pases en desarrollo es incrementar la fuerza bsica de sus
instituciones estatales para que proporcionen las funciones esenciales que slo los gobiernos
pueden desempaar (se puso reiterativo Fukuyama).
La cuestin de cmo llevar a los pases pobres al desarrollo no enfrenta un obstculo
cognitivo; sabemos que distingue a pases desarrollados de pases pobres y conocemos las
soluciones. El problema reside en que no contamos con los medios polticos para llevarlas a
cabo, porque la demanda local de reforma resulta insuficiente.
De ello se infiere que una poltica internacional dirigida al desarrollo de los pases pobres debe
centrarse en los elementos constitutivos de la estatalidad que pueden ser manipulados y
construidos. Esto significa concentrarse en dos componentes; la administracin pblica y el
diseo institucional. Es preciso, asimismo, que prestemos especial atencin a los mecanismos
para transferir conocimientos sobre estos componentes a los pases con instituciones dbiles.