Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales

Ezequiel Zamora
Vicerrectorado de Infraestructura y Procesos Industriales
Coordinacin de rea de Postgrado
Postgrado en Derecho Agrario y Ambiental

INFORME
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.
SUBPROYECTO
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
AUTORES:
VSQUEZ C, DAVID L, CDULA N V- 19.356.870
ARENAS B, JULIO C, CDULA N V- 16.159.793
RIVAS C, PABLO E, CDULA N V- 11.965.416
EVALUADO POR:
GEOGF. MARIA ELENA GOYO
PROFESORA DEL SUBPROYECTO ORDENAMIENTO
TERRITORIAL

SAN CARLOS, JULIO DE 2.016

MARCO JURIDICO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL VENEZOLANO
DESDE UN CONTEXTO HISTRICO-POLTICO.
Antecedentes de la Ordenacin del Territorio en Venezuela. Conceptos
bsicos.
Tratar el tema de la ordenacin del territorio en Venezuela y de sus
caractersticas como materia de ley, requiere partir de una retrospectiva de las
principales acciones pblicas dirigidas a intervenir en la dinmica de uso y
ocupacin del territorio, as como de las motivaciones y objetivos originarios, que
condujeron al Estado a disear una poltica de ordenacin y dictar una ley
orgnica para su cumplimiento, puesto que permitir en lo sucesivo, detectar y
destacar

los

cambios

suscitados

identificar

nuevas

orientaciones.Tal

retrospectiva debe comenzar por sealar que el inters por orientar la

organizacin del territorio venezolano, se pone de manifiesto a partir de acciones
aisladas que datan de los aos

20 y 30, con la creacin de reas naturales

protegidas, y en los aos 40 y 50 con la formulacin y ejecucin de diversos

planes sectoriales vinculados al tema de la gestin territorial, as como con la
fundacin de colonias agrcolas entre las que figura la Colonia Turn, fundada en
1955. Durante la dcada de los aos 60, la bsqueda de los denominados
equilibrios territoriales, de la convergencia territorial y del desarrollo industrial del
pas, condujo una poltica ms especfica en materia territorial. Otras acciones,
como la creacin y sancin de leyes con incidencia territorial, tambin fueron
puestas en marcha. Ellas son la Ley de Reforma Agraria y la Ley Forestal de
Suelos y Aguas. La primera, de 1960, dictada con el objetivo de reordenar el
campo, sus unidades de produccin y sus sistemas productivos, sustituir el
latifundio, redistribuir la tierra e incorporar al desarrollo nacional, zonas o regiones
deficientemente aprovechadas. La segunda, de 1966, caracterizada por su
contenido de vanguardia en materia de conservacin y manejo de espacios con
condiciones naturales especiales, que reas de manejo especial como las Zonas

Protectoras, las Reservas de las Regiones Vrgenes y las Reservas

Forestales (Salas, 2011). La dcada de los aos 70, por su parte, marca el
nacimiento de la ordenacin del territorio como estrategia de intervencin en la
configuracin del territorio nacional.
Constituye un hito, el Decreto Presidencial N 168 de 1974 destinado a
la creacin de una comisin nacional para la definicin del programa
gubernamental de vivienda y la Ley Orgnica del Ambiente (LOA) aprobada en
1976. En el caso del mencionado Decreto Presidencial, sus principios rectores
sentaron las bases de una poltica integral de desarrollo espacial, en tanto que
plantearon: 1) mejor distribucin de la riqueza; 2) desarrollo regional armnico
para superar los desequilibrios territoriales; 3) impulso eficaz y coordinado del
desarrollo agrcola y 4) uso racional de los factores productivos y la
desconcentracin urbana (Brewer, A 1988). Por otra parte la LOA (1976), hizo de
la ordenacin del territorio la estrategia de la poltica ambiental venezolana para
orientar los procesos de urbanizacin, industrializacin, desconcentracin
econmica, en funcin de los valores del ambiente (art. 6), convirtindola en
punta de lanza de toda accin dirigida a la proteccin y manejo adecuado del
ambiente y sus valores. Bajo la rectora del entonces Ministerio del Ambiente y de
los Recursos Naturales Renovables (MARNR), ahora Ministerio de Ecosocialismo
y Aguas, la ordenacin del territorio pas a formar parte integral de las polticas
pblicas nacionales. As, en el marco de la ejecucin de la LOA (1976), se dio
inicio en el ao 1977 a un conjunto de programas ambientales entre los que figur
el Programa Bsico N 5: Ordenacin de la Ocupacin del Territorio
Nacional y dentro de ste, el Subprograma N 3 destinado a la formulacin
del primer Plan Nacional de Ordenacin del Territorio. Segn ste, la
ordenacin del territorio deba destinarse a: 1) contribuir al desarrollo integral y
armnico de las diversas regiones y centros poblados del pas; 2) armonizar al
hombre con su entorno; 3) definir el mejor uso que pudiera drsele a cada rea del
territorio nacional y 4) delimitar reas problemticas desde la perspectiva
ambiental (MARNR, 1977). En el marco de este subprograma se prepararon y
presentaron con prontitud, a manera de esquema general, los lineamientos

bsicos del Primer Plan Nacional de Ordenacin del Territorio. De estos

lineamientos, es preciso resaltar la definicin de ordenacin del territorio que se
adopt: conjunto de instrumentos prospectivos, correctivos y preventivos
para guiar el equilibrio territorial, que debe caracterizar la distribucin del
desarrollo, a fin de lograr una estructura ms cnsona con el mismo. De esta
manera, la ordenacin de territorio no slo deba ser un instrumento para la
defensa, mejoramiento y conservacin del ambiente, sino tambin palanca para
transformar la configuracin del territorio nacional en el marco del equilibrio
territorial e, instrumento para incorporar un uso ms completo del potencial del
pas, mediante una distribucin de la poblacin menos polarizada (Comisin
Nacional de Ordenacin del Territorio.
En el ao 1983, despus de 7 aos de sancionada la LOA, se dict la Ley
Orgnica para la Ordenacin del Territorio (LOPOT). Con esta, la ordenacin
del territorio adquiri un cariz adicional: regular y orientar los procesos socioterritoriales, ya no slo en el marco de la conservacin ambiental sino en el de
los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones
especficas y limitaciones ecolgicas, el desarrollo regional armnico el desarrollo
agrcola el proceso de urbanizacin la desconcentracin y localizacin industrial.
Despus de la LOPOT, destaca como hito en la historia de la ordenacin territorial
en el pas, la creacin y sancin del primer Plan Nacional de Ordenacin del
Territorio (1998) durante su segundo gobierno del extinto expresidente
Rafael Caldera, en el marco de la poltica de reforma estructural que se vena
implementando en el pas, desde el segundo gobierno del extinto expresidente
Carlos Andrs Prez. En este caso, la ordenacin de vislumbr como medio para
lograr, entre otros, la competitividad territorial y las bases para la diversificacin de
la economa nacional.
Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio.
Teniendo en cuenta los objetivos centrales del pas en materia territorial se
sanciona el 11 de agosto de 1983 la Ley Orgnica para la Ordenacin del

Territorio, bajo el gobierno del extinto expresidente Luis Herrera Campins, con
el propsito de impulsar el proceso de ordenacin y de adecuacin del territorio
nacional, a las exigencias del desarrollo nacional. Estructurada en 7 ttulos y 68
artculos la ley aborda lo referente a: disposiciones generales; planificacin de
la ordenacin del territorio; elaboracin y aprobacin de planes de
ordenacin del territorio; ejecucin de planes de ordenacin del territorio;
rgimen de propiedad privada en la ordenacin del territorio; infracciones y
sanciones y disposiciones transitorias.
A continuacin se describen los aspectos ms representativos de su
contenido. Provincia N 26, julio- diciembre 2011. Modificacin de la Ley
Orgnica de Ordenacin del Territorio.
Sobre la definicin de ordenacin del territorio y delimitacin de sus
alcances: Segn lo establecido en el artculo 2 de la LOPOT, se define a la
ordenacin del territorio como la regulacin y promocin de la localizacin
de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas y sociales de
la poblacin, as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de lograr una
armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimizacin de la
explotacin y uso de los recursos naturales y la preservacin y valorizacin
del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral.
Con esta definicin se entiende que la ordenacin del territorio, adems de regular
las acciones sobre el territorio, generar incentivos directos e indirectos para
promover la localizacin, el uso y la ocupacin en atencin a la calidad de vida de
la poblacin, mejor aprovechamiento de las potencialidades territoriales y el
mantenimiento, en tiempo y espacio, de los valores del ambiente sobre la
institucionalidad al servicio de la ordenacin del territorio y sus facultades, a los
fines de lograr los propsitos establecidos, la LOPOT crea y toma de la estructura
organizativa del Estado, las instituciones requeridas para el pleno ejercicio de esta
poltica. En este sentido, otorga competencias a ministerios, gobernaciones y
corporaciones de desarrollo, en materia de: elaboracin y aprobacin de
planes; gestin, ejecucin y control de los mismos y adopcin de normas

reglamentarias requeridas en tal labor (art. 4), cuyos mbitos de accin los
establece las propia naturaleza del organismos y sus competencias legalmente
establecidas. Para la elaboracin y aprobacin de dichos planes, se crea una
organizacin institucional especfica integrada por: la Comisin Nacional de
Ordenacin del Territorio y la Secretara Tcnica Nacional, seguida por
comisiones regionales de ordenacin del territorio y sus respectivas
secretaras tcnicas (art. 20 y 21) cuyas facultades estn delimitadas segn
mbito de actuacin. De forma general se puede sealar que las comisiones de
ordenacin del territorio son las encargadas de impulsar la elaboracin de los
planes de ordenacin; asegurar su adecuacin al sistema de planes que
establezcan las leyes; someter a consulta pblica los planes elaborados; velar por
la adecuacin de los proyectos y acciones sectoriales a los mismos y someter
estos planes a la aprobacin de la autoridad respectiva (Presidente de la
Repblica o Gobernador de Estado). Por su parte, las secretaras tcnicas tienen
a su cargo la elaboracin de los proyectos de planes respectivos y canalizar, para
ello, los informes tcnicos y los estudios que los organismos competentes
preparen para tal formulacin. Aunado a estas facultades, la LOPOT le asigna a la
autoridad competente de ejecutar los planes de ordenacin del territorio, la
potestad de controlar toda accin interventora del territorio, por medio del
otorgamiento de aprobaciones o autorizaciones. Las primeras, referidas a las
acciones de los organismos pblico determinadas en la ley, que implican
ocupacin del territorio y, las segundas, dirigidas a las actividades de los
particulares y entidades privadas, que igualmente conlleven la ocupacin del
mismo (art. 53).
Sobre los planes de ordenacin del territorio y su ejecucin los planes de
ordenacin del territorio a los que da cabida esta ley, estn diferenciados segn
escala: van desde la escala nacional hasta la urbana, pasando por la regional
y segn materias especficas: especiales, sectoriales y de reas Bajo
Rgimen de Administracin Especial (ABRAE), (art. 5). En la estructura de
planificacin prevista, stos responden a una jerarqua y a las especificidades
geogrficas y administrativas de los territorios para los cuales se formulan.

Provincia N 26, julio- diciembre 2011, Modificacin de la Ley Orgnica de

Ordenacin del Territorio. Plan Nacional de Ordenacin del Territorio, Planes
Sectoriales, Planes de Ordenacin del Territorio de ABRAE, Planes
Regionales de Ordenacin del Territorio, Planes Estadales o Sub-regionales
de Ordenacin del Territorio, Planes de Ordenacin Urbanstica. De all que
no slo constituyan instrumentos que norman la actuacin de pblicos y privados,
sino que tambin establecen restricciones, prohibiciones o condicionamientos a su
actuacin sobre el territorio.
Sobre las reas Bajo Rgimen de Administracin Especial (ABRAE).
Las denominadas reas Bajo Rgimen de Administracin Especial,
constituyen porciones del territorio nacional que, por mandato de esta ley, pasan a
formar parte de la organizacin poltico-administrativa como reas que se
superponen a regiones administrativas, estados y municipios, cuya gestin
compete a un organismo pblico particular de jerarqua nacional, asignado segn
la materia que le compete. Se encuentran estatuidas en los artculos 15 y 16 de
la LOPOT. El primer artculo, define 10 tipos de ABRAE, en su mayora con
fines de conservacin ambiental y manejo de recursos naturales, cuya
creacin y gestin ya estaba incluido en leyes anteriores como la Ley
Forestal de Suelos y Aguas. El segundo, establece otros 16 tipos
adicionales, que cumplen diversos propsitos. Son establecidas por Decreto
Presidencial; su administracin no slo deber regirse por un plan de ordenacin
del territorio, sino tambin por un reglamento especial y su desafectacin, total o
parcial, se har igualmente por Decreto Presidencial (art. 17), a excepcin de las
reguladas directamente por la Convencin de Washington, como en el caso de los
Parques Nacionales y Monumentos Naturales, en la que se contempla que la
desafectacin se har por va legislativa. Como se puede apreciar, las
caractersticas generales descritas ponen en evidencia una ley que responde a un
modelo poltico y a un momento histrico en el pas, con rasgos esenciales,
importantes de puntualizar para futuras comparaciones: La ordenacin del
territorio no slo promueve ciertas actuaciones sobre el territorio, sino

tambin las regula. Tal regulacin y promocin, obedecen a objetivos nacionales

vinculados a equilibrio territorial y conservacin ambiental, as como a las
realidades de los territorios de escala menor.
Existe una organizacin administrativa descentralizada, tanto para la
formulacin de planes, como para su ejecucin y control. Los planes son los
instrumentos de obligatorio cumplimiento, por medio de los cuales se aplicar la
poltica nacional de ordenacin del territorio y se lograrn los objetivos en materia
territorial. En este sentido, a toda unidad territorial considerada en esta ley, le
corresponde un plan de ordenacin especfico. Estos planes si bien obedecen a
una jerarqua nacional, deben responder tambin a las caractersticas y cambios
geogrficos de la unidad administrativa a la que se suscriben. La adecuacin al
contexto geogrfico, resulta del hecho que, a partir de ellos, las autoridades
competentes autorizarn aprobarn, intervenciones sobre el territorio. Ahora bien,
en el transcurrir de la historia venezolana entre 1983 y 2010 muchos cambios se
han suscitado. Por tanto, comprenderlos y vislumbra el rumbo que quiere drsele
a la ordenacin del territorio en el marco de los mismos, demanda una revisin del
nuevo escenario de polticas pblicas surgido a raz de la reforma constitucional
de 1999, proyecto de reforma de la constitucin del 2007, planes de la nacin y
ordenacin del territorio. La descripcin del nuevo escenario de polticas pblicas
que vive el pas y que incide sobre la ordenacin del territorio, tiene como punto de
partida la reforma constitucional de 1999 que, en el 2000, dio lugar a la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Este nuevo texto
constitucional dio cabida a dos principios en la ordenacin del territorio: 1)
ordenacin del territorio como un derecho ambiental y 2) ordenacin como
competencia municipal ms all del mbito urbano.
Ello qued expresado en los artculos 128 y 178 (numeral 1) del referido
instrumento. Por un lado, se dio rango constitucional a una poltica que se vena
desarrollando en el pas en el seno de la Ley Orgnica del Ambiente de 1976 y,
por otro, se otorg al municipio la competencia de ordenar su espacio no urbano.

A raz de estas modificaciones se inician tres labores relevantes para la

ordenacin del territorio:

propuesta de un Cdigo Orgnico del Ambiente.

revisin y modificacin de la Ley Orgnica del Ambiente.

revisin y propuesta de proyectos de modificacin de la Ley Orgnica para

la Ordenacin del Territorio.
En el caso del Cdigo Orgnico del Ambiente, el mismo se elabor en el

ao 2000 pero nunca lleg a sancionarse. Segn ste, la ordenacin del

territorio sera instrumento de la conservacin, defensa, mejoramiento y
restauracin del ambiente, fundamentado en los mismos principios que
establece la Ley Orgnica vigente. De este instrumento vale destacar, en materia
de ordenacin del territorio:
1) diferenciacin de dos categoras de ABRAE (reas naturales y reas no
naturales, sometidas a un rgimen especial de manejo)
2)

incorporacin del espacio areo y subsuelo a los lmites de las ABRAE

terrestres, y de los espacios subacuticos a las ABRAE marinas y
acuticas.

3) definicin de los reglamentos de uso de la ABRAE, como instrumentos

normativos dirigidos a la asignacin de usos, identificacin de actividades
permitidas, restringidas y prohibidas y otorgamiento de contratos y
concesiones para la prestacin de servicios, entre otros.
4)

incorporacin de la Comisin Estadal de Ordenacin del Territorio a la

organizacin institucional.

5)

establecimiento de mecanismos de consulta pblica de los proyectos de

plan, incorporacin explcita de los planes estadales de ordenacin del
territorio dentro del sistema nacional de planes y de los gobernadores,

como autoridades con competencias para su aprobacin (Comisin

Permanente de Ambiente, Recursos Naturales y Ordenacin Territorial de la
Asamblea Nacional, 2000).
6) La revisin y modificacin de la Ley Orgnica del Ambiente, condujo a la
sancin de un nuevo instrumento legal en materia ambiental en el ao
2006, que estableci: la ordenacin del territorio como herramienta de la
gestin del ambiente, junto con la planificacin, la evaluacin y el control.
7)

El Plan Nacional de Ordenacin del Territorio como instrumento

fundamental de la planificacin ambiental.

8)

La autorizacin de actividades capaces de degradar el ambiente slo

cuando el uso sea conforme con los planes de ordenacin del territorio
(Repblica Bolivariana de Venezuela, 2006).
Con relacin a los proyectos de modificacin de la Ley Orgnica para

la Ordenacin del Territorio, se puede sealar que se han planteado 5 proyectos

(2002, 2005, 2007, 2008, 2009), paralelamente a las modificaciones del
ordenamiento jurdico nacional, se formula el Plan Nacional de Desarrollo
Econmico y Social 2001 - 2007 y el Plan Nacional de Desarrollo Regional
20012007, de tanta importancia para la ordenacin del territorio como poltica,
como lo fueron los planes de la nacin durante el perodo de vigencia de la
Constitucin de 1961. El primero, porque retoma la estrategia del equilibrio
territorial para modificar el patrn de poblamiento, consolidando y
diversificando la actividad econmica a lo largo del pas en armona con la
vocacin especfica y ventajas comparativas de cada regin (Repblica
Bolivariana de Venezuela, 2001. El segundo, porque se formul con la
intencin, entre otras, de alcanzar la descentralizacin desconcentrada a
travs del incremento de las actividades y del poblamiento en reas
desconcentradas, el aumento de la superficie ocupada y el mejoramiento de
la infraestructura fsica y social (Ministerio de Planificacin y Desarrollo,
2001). A raz de la reeleccin del extinto expresidente de la Repblica Hugo

Chvez en diciembre de 2006, se plante la reestructuracin poltica,

econmica, social, militar y territorial del pas por medio de 5 motores de
desarrollo, de los cuales surgieron importantes cambios en el enfoque de la
ordenacin del territorio. El primer motor (Ley Habilitante) involucr 46
instrumentos legales, algunos con incidencia en la ordenacin del territorio.
Entre ellos destacan los vinculados a la materia agrcola, espacios
acuticos, transporte ferroviario, promocin y desarrollo de la pequea y
mediana industria, bosques y gestin forestal, y turismo, por mencionar
algunos. La reforma constitucional, como segundo motor, aun cuando no
lleg a concretarse por su rechazo en el proceso electoral de 2007, dio cabida
a la adopcin de un enfoque de control, dentro de la gestin territorial, puesto que
se propuso modificar el Ttulo II de la actual Carta Magna, Del Espacio
Geogrfico y la Divisin Poltica, por Del Espacio Geogrfico y la Geometra
del Poder y de ste, particularmente el artculo 16, que plantea una nueva
conformacin del territorio nacional, a los fines poltico-territoriales, por medio de
nuevas unidades territoriales.
Segn dicho artculo, el Presidente de la Repblica podra decretar
ciudades comunales, regiones martimas, territorios federales, municipios
federales, distritos insulares, provincias federales, ciudades federales y
distritos funcionales, as como cualquier otra entidad que estableciera la
Constitucin y la ley, y con excepcin de las ciudades comunales, el mismo
tendra la potestad para designar y remover las autoridades respectivas, por
un lapso mximo establecido por la ley. Por su parte, la Nueva Geometra del
Poder en tanto que cuarto motor vinculado a la ordenacin del territorio,
plante adaptar a las necesidades de la poblacin la distribucin polticoterritorial del pas y el gasto pblico, a fin de disminuir los desequilibrios
entre zonas rurales y urbanas. Asimismo, cuestion la subdivisin del territorio
nacional en gran cantidad de municipios, en tanto que alimentaba la burocracia
estatal. En este sentido se propuso dos objetivos:
1) reduccin del nmero de municipios.

2)

creacin de unidades territoriales con un rgimen administrativo especial

fundamentado en los consejos comunales.

Ante el rechazo de la reforma constitucional y la imposibilidad de

materializar, por va

jurdica, los cinco motores del desarrollo, la

administracin central busc su implementacin a travs del Proyecto

Nacional Simn Bolvar Primer Plan Socialista (2007-2013) que propone una
nueva geopoltica nacional con el fin de modificar la estructura socioterritorial del
pas para articular el modelo productivo por medio de ejes integradores, regiones
programa, sistema de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable
(Repblica Bolivariana de Venezuela, 2007). Derivan as, a partir de la reforma
constitucional del ao 1999, aspectos de destacar para abordar la discusin sobre
los proyectos de modificacin de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio:
La ordenacin del territorio ya no slo constituye una herramienta de la
poltica ambiental para la conservacin, defensa y mejoramiento del
ambiente, sino que es base para garantizar los derechos ambientales de los
venezolanos.
Los municipios son la unidad primaria de la ordenacin del territorio. La
bsqueda del equilibrio territorial contina siendo el propsito central de la gestin
territorial, pero sobre este se impone un nuevo enfoque de ordenamiento territorial
caracterizado por el control del territorio. Un control que se plantea por medio de
nuevas instancias de poder y de toma de decisiones, que se abocarn a la gestin
de unidades territoriales creadas desde el nivel central. 5 Proyectos de
modificacin de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio Desde el
nuevo texto constitucional de 2000, se han preparado y discutido, hasta en el
seno de la comunidad institucional y acadmica, varios proyectos de ley
para modificar la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio y la Ley
Orgnica de Ordenacin Urbanstica. La necesidad de llevar a buen trmino
este proceso, est fundamentada en las siguientes premisas: Los cambios de
carcter constitucional implican modificaciones del estamento jurdico
vigente y ello incluye lo relativo a la ordenacin del territorio y ordenacin

urbanstica. La ordenacin del territorio es el instrumento por excelencia

para el cambio dirigido a revertir la tendencia histrica de uso y ocupacin
irracional del territorio nacional por parte de los agentes sociales y
naturales. La actualizacin de las bases legales de la ordenacin del territorio, es
central en el proceso de refundacin de la Repblica, en tanto que ser el
reordenamiento de la poblacin, de los agentes productivos y de la infraestructura,
lo que permitir el nuevo modelo de desarrollo. La ordenacin del territorio es
una herramienta poltica que permite establecer reglas de conducta, tanto
para el Estado como para la sociedad en general. Bajo estas premisas y
requerimientos surge una conclusin: los fundamentos legales de la
ordenacin del territorio y de ordenacin urbanstica deben ser revisados,
repensados y fortalecidos. Sin buscar hacer un cuestionamiento de los
proyectos elaborados y discutidos, sino ms bien una caracterizacin de sus
contenidos, a continuacin se presentan sus aspectos ms relevantes.
El Proyecto de Ley Orgnica para la Ordenacin Territorial y Urbanstica,
aprobado en primera discusin en 2002, sin lograr pasar a segunda discusin.
Plante hacer de la ordenacin instrumento de cambio, dirigido a revertir, a
travs de la planificacin, legislacin y administracin, la tendencia histrica
de uso y ocupacin del territorio nacional por parte de los agentes sociales y
naturales. (Comisin Nacional de Ordenacin del Territorio, 2002. Para ello,
era imprescindible hacer un reordenamiento de la localizacin de la
poblacin, de los agentes productivos y de la infraestructura fsica existente
en el territorio, a la luz del nuevo modelo de desarrollo sustentable. Hace
hincapi en el carcter innovador del proyecto sobre la base de: la bsqueda de
un proceso descentralizado, ordenado, efectivo y gradual de la ordenacin
territorial y urbanstica, para fortalecer lo local; la incorporacin de
conceptos fundamentales en el ordenamiento; el estmulo de la participacin
ciudadana; el fortalecimiento de los instrumentos de poltica territorial y la
reduccin de la discrecionalidad administrativa. En este sentido, seala que la
ordenacin del territorio como proceso socio-poltico, no puede ser coercitiva y
menos aun dentro de un rgimen democrtico, pues los patrones de vinculacin

hombre-naturaleza no pueden ser el producto de la imposicin, buscando as un

cambio en la configuracin del territorio nacional que, vale sealar, es un propsito
de ms de 40 aos de planteamientos sin resultados satisfactorios an, este
proyecto de ley se estructur en 8 ttulos y 241 artculos. A partir de ste se
consider que finalmente se lograba regular la ordenacin del territorio y la
ordenacin urbanstica en el marco del desarrollo sustentable, al incorporar
nuevos medios para articular la planificacin de la ordenacin del territorio con la
planificacin del desarrollo sustentable. Sin embargo, las discusiones sobre el
mismo llevaron a identificar fuertes debilidades e inconsistencias que
impidieron su cristalizacin en una nueva ley orgnica en materia de
ordenacin territorial y urbanstica.
El

Proyecto de Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la

Ordenacin del Territorio, aprobada en Asamblea Nacional en agosto de 2005

y derogada en febrero del 2007, despus de dieciocho meses de vacato
legis que nunca permitieron su puesta en vigencia. Estructurado en 11
ttulos y 190 artculos, este proyecto se presenta con la intensin de regular
la planificacin y gestin de todo aquello relacionado con el uso y el
aprovechamiento del territorio nacional y sus recursos. A diferencia del
conjunto de proyecto de leyes que se han planteado en esta materia, las
publicaciones que se manejan sobre ste carecen de exposicin de motivos,
lo que impide reconocer cambios de enfoques tericos y polticos. No
obstante, se puede sealar que muestra entre sus particularidades, que su
nombre hace alusin especfica a la programacin de la ordenacin del territorio
como una materia a regular. Al respecto Rojas (2006) seala que ello se refiere a
la elaboracin de planes dentro del proceso de ordenamiento territorial; sin
embargo, ello no puede considerarse como nuevo, en tanto que la Ley vigente,
adems de incluir lo relativo a la evaluacin, el seguimiento y el control de la
ordenacin, tambin contiene lo atinente al sistema de planes, su formulacin y su
puesta en ejecucin. En sintona con su predecesor, este proyecto mantiene como
criterio dentro de su articulado el equilibrio territorial, en este caso, bajo la premisa
de permitir modificar el patrn de ocupacin territorial, consolidando y

diversificando las actividades econmicas en armona con la vocacin especfica y

ventajas comparativas de cada espacio, racionalizando los criterios de inversin,
distribucin y recaudacin de recursos pblicos e incentivando la inversin
privada. (Art. 6). Aun cuando el proyecto fue ampliamente discutido y las
razones que llevaron a su aprobacin y sancin en el 2005 son claras, las
que condujeron a su derogacin no lo son. De hecho, Brewer (2007) seala
que la ley tantas veces diferida, fue derogada sin exponer con certeza los
motivos de ello, dejando nuevamente sin cristalizacin, el propsito de
reforma de la legislacin en materia de ordenacin del territorio.
El Proyecto de Ley Orgnica para la Gestin y Ordenacin del
Territorio de febrero de 2007. Inmediatamente despus de derogada la Ley
Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, la
Comisin de Ambiente, Recursos Naturales y Ordenacin del Territorio,
presenta a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley Orgnica para la Gestin
y Ordenacin del Territorio. Probablemente, ante la negativa recibida por la
propuesta de reforma constitucional del referendo de 2007, la misma fue vista
como un medio para implantar las propuestas que, en materia territorial, contena
sta. Ahora con 236 artculo y 9 ttulos, este proyecto constituye el primero
en esta materia en el que se expone explcitamente la construccin de un
espacio geogrfico socialista como propsito a alcanzar, en esta ocasin, a
partir de la re-estructuracin el territorio nacional en torno a ejes de
desarrollo territorial, regiones programa, sistemas urbano-rurales y las
ABRAE, primado por el enfoque del equilibrio territorial. Aqu la ordenacin
del territorio, desde la perspectiva terica, es vista como una estrategia
poltica de primer orden para la Refundacin del Estado, que orienta la
distribucin espacial del desarrollo y el logro del modelo de desarrollo asumido, en
donde priva una visin geopoltica orientada por una nueva manera de distribuir el
poder, sobre una estructura territorial que permite hacer vinculante la estrategia de
construccin de un espacio geogrfico socialista. Es de destacar que en este
nuevo intento, el proyecto de ley radicaliza el enfoque en materia de
equilibrio territorial, en tanto que seala que la ordenacin debe dirigirse a

erradicar los hechos y las causas que favorezcan las desigualdades

territoriales derivadas de la localizacin de las actividades productivas, por
lo que deben responder a la vocacin especfica y ventajas comparativas de
cada espacio (art. 2).
El Proyecto de Ley Orgnica para la Gestin y Ordenacin del
Territorio, aprobada en primera discusin en septiembre de 2008. Derivada
del proyecto anterior, este contiene 206 artculos organizados en los mismos
9 captulos. Se caracteriza por mantener la visin de la ordenacin del
territorio como una estrategia de orientacin de la distribucin espacial del
desarrollo. De manera general se puede decir que, mantiene el enfoque
poltico asumido en el proyecto anterior e incorpora unas de tipo tcnico,
dirigidas a esclarecer lo relativo a la nueva estructura territorial que se
plantea superponer a la constitucionalmente establecida. Respecto a esta
ltima, destaca particularmente la inclusin de la denominada rea funcional o
espacio funcional como criterio de clasificacin de los territorios, en el que prima
una organizacin dada por redes, cuyos nodos operan en escalas diferentes y
cuyas relaciones constituyen la capilaridad del territorio, articulndolo y
estructurndolo al mismo tiempo (Comisin Nacional de Ambiente, Recursos
Naturales y Ordenacin del Territorio, 2008). De esta manera, sobre la
organizacin territorial preexistente, se superpondr una definida sobre la base de
redes a diversas escalas, en torno a las cuales el Estado ejecutar la poltica de
desarrollo y consolidacin territorial. Derivan de lo anterior, unidades territoriales
distintas a las regiones administrativas, los estados y los municipios, que podrn
incluir una o ms de stas, para crear regiones funcionales (regiones programa,
segn la versin 2007), distritos productivos y ejes de desarrollo. En la
misma se afirma que, como proyecto, representa un cambio radical respecto al
sistema de ordenacin territorial vigente, a razn de que imprime coherencia y
racionalidad a la accin territorial, con criterio holstico y sistmico, y no contina
fomentando el crecimiento descontrolado de nodos inconexos, cuya dinmica
instaura una absoluta desnaturalizacin del Estado y sus instituciones.

El Proyecto de Ley Orgnica para la Gestin y Ordenacin del

Territorio, julio 2009. Siendo continuacin del proyecto 2008, este incluye 3
artculos adicionales (debido a la repeticin de artculos) y mantiene la
estructura fijada desde el proyecto del 2007 as como los fundamentos
tericos, tcnicos y polticos. En este caso, se mantienen las regiones
funcionales que, en la versin de 2007, fueron denominadas regiones
programa, concebidas como unidades en las cuales es posible la creacin y
consolidacin de cadenas productivas, como fundamento de la estructura
social y econmica, y de los planes de inversin del Estado venezolano en
infraestructura, equipamiento y servicios (art. 54). Aspectos ms relevantes de
los cambios introducidos en los proyectos propuestos a los efectos del inters de
este artculo, un territorio se define como Circuito o trmino que comprende una
jurisdiccin, un cometido oficial u otra funcin anloga. De ello se desprende que
un territorio es producto del desarrollo de polticas pblicas, vale decir, su
conformacin y delimitacin es consecuencia de una decisin que proviene,
fundamentalmente, del gobierno, pero que debe tener legitimidad social a travs
de la consulta pblica. Por tanto, la configuracin territorial nacional, producto de
decisiones del gobierno, reflejar la ptica, orientaciones y propsitos que animan
la gestin pblica de quienes, dentro del Estado, ejercen el poder. Como ya se ha
discutido, la LOPOT ha sido objeto de diferentes proyectos de revisin y
modificacin, que introducen cambios radicales en la concepcin y
desarrollo de esta materia. De ellos, son de fundamental inters para
esclarecer los propsitos que han animado sus contenidos:
1) La contradiccin entre el propsito regulador u orientador de la
ordenacin del territorio; 2) las unidades territoriales susceptibles de
ordenamiento; 3) las nuevas unidades territoriales no susceptibles de
ordenamiento; 4) el carcter centralizador en la distribucin de funciones a
las unidades territoriales no susceptibles de ordenamiento del territorio. En
este punto, se denominarn unidades territoriales o de territorio, a cada una de
las categoras de territorios que se incluyen en los diferentes proyectos de Ley en
revisin, independientemente de si son o no, susceptibles de dotacin de planes

de ordenacin del territorio. Contradiccin entre el propsito regulador u orientador

de la ordenacin del territorio Cuando, como ya se seal, en la Exposicin de
Motivos del proyecto de Ley Orgnica para la Ordenacin Territorial y
Urbanstica (2002) se indica que la ordenacin, como proceso socio poltico,
no puede ser coercitiva y menos aun dentro de un rgimen democrtico, se
incurri en un error conceptual de impredecibles consecuencias en su
aplicacin prctica, que se repiti en los sucesivos proyectos de ley. Como
en todo proceso socio poltico, la participacin ciudadana en la formulacin de
instrumentos de gestin pblica no slo es deseable sino absolutamente
necesaria, para dotarlos de viabilidad social y de legitimidad. Sin embargo, ello no
elimina la necesidad de hacer de obligatorio cumplimiento aspectos importantes
vinculados a los mismos. En su ejecucin prctica, la ordenacin del territorio
genera tantas contradicciones entre los intereses de los actores sociales, que es
una fuente permanente de conflictos entre quienes se oponen al logro de sus
propsitos y los que necesitan conseguir mejoras sustanciales en su calidad de
vida. Por ello, la regulacin y, de esta manera, el control son necesarios y hasta
fundamentales. Por tanto, si bien los instrumentos de gestin deben ser
producto de la participacin y del consenso entre los actores, en el caso de
la ordenacin del territorio, su aplicacin prctica cotidiana, debe estar
estrictamente regulada y ser coercitiva pues, de lo contrario, se corre el
grave riesgo de que en cada caso y por razones circunstanciales, se discuta
si lo estipulado se debe cumplir o no. No en vano la LOPOT estableci, de
manera inequvoca, que la ordenacin del territorio tiene un carcter regulador en
materia de asignacin de usos a los territorios y, en consecuencia, esta poltica es
de naturaleza coercitiva. En desatencin a esta condicin, a partir del proyecto
del 2007, a la ordenacin se la califica como estrategia poltica del Estado
para orientar (art. 5) y no como poltica de regulacin y promocin, tal y
como lo establece el artculo 3 de la Ley vigente. Ahora bien, contrario a esto,
a los fines de crear un instrumento que permitiese instaurar el modelo territorial
pretendido, los proyectos de ley a partir del ao 2007 plantean la modificacin de
la distribucin del poder sobre el espacio, por medio de diversos mecanismos de

control, llamando la atencin el hecho que en este caso s tuviera cabida la

regulacin. Esta particularidad permite pensar que se ha procurado utilizar el
proceso de reforma de la LOPOT para instaurar instituciones pblicas que
permitan implantar un modelo de desarrollo no avalado popularmente y que, frente
a este propsito, no se duda en acudir a un proceso directo y explcito de
naturaleza coercitiva, para lograr unos cambios en el seno de la sociedad que s
debieron ser producto del consenso. Adems, de la calificacin de estrategia, en
todos los proyectos analizados se mantienen regulaciones de carcter coercitivo,
sobre procedimientos administrativos propios de la ordenacin del territorio.
Asimismo, en el articulado, la naturaleza reguladora aparece sistemticamente,
por lo que no se entiende la imposicin de un concepto que no se arraiga en el
desarrollo de la Ley. Indefinicin del sistema de planes en la Ley vigente, el
sistema de planes de ordenacin del territorio est constituido por 6 categoras
claramente dimensionadas. En el proyecto de Ley del 2002, se establecieron 8
categoras de planes entre los que destacan, por su novedad, los planes
municipales de ordenacin del territorio y los planes correspondientes a las reas
Naturales Protegidas y a las reas Bajo Rgimen de Administracin Especial
(ABRAE), a razn de una modificacin sustancial en el sistema de ABRAE
vigente. Por su parte la Ley de 2005, instaur un nuevo sistema de planes
discriminado en cuatro categoras: planes nacionales, planes regionales y
estadales, planes municipales y los dems planes que demandara el desarrollo
integral del pas. Como innovacin en este proyecto se presentan los
denominados planes particulares que introducen una modalidad de, valga la
incongruencia, planificacin ocasional. Definidos en el artculo

68 como

instrumentos de planificacin de estructura flexible, stos se caracterizan por

responder a coyunturas en mbitos urbanos y por ser de aprobacin expedita para
dar concrecin espacial a polticas de inters nacional, susceptibles de
actualizacin de acuerdo con la dinmica urbana (art. 70) y contentivos de
lineamientos para la inversin pblica y de orientacin para la inversin privada.
Estando estos planes dentro de los denominados planes nacionales y pudiendo
corresponder a cualquier materia propia de la Administracin Pblica considerada

de inters nacional, su carcter vinculante y coordinador representa, por su

condicin

centralizadora,

una

inconsistencia

respecto

al

principio

de

descentralizacin desconcentrada, incluido en el artculo 5 del proyecto en

cuestin. A partir del proyecto del 2007, el denominado sistema integrado de
planes de ordenacin del territorio pasa a estar conformado por 13
categoras (art. 93). Se incorporan como nuevos el Plan Nacional de las
Zonas Costeras, el Plan de Ordenacin del Territorio Municipal, el Plan
Nacional de Ordenacin Urbana y el Plan Nacional de Ordenacin Rural.
Entre stos, slo para el plan municipal se establecen los procedimientos
para su creacin. En 2008, la nueva versin de proyecto el sistema de planes
se reduce a 11 categoras, al eliminar los planes particulares y los planes
sectoriales. De ello, destaca que no se hace una referencia particular a tal
supresin en la respectiva Exposicin de Motivos. Por ltimo, en la versin 2009,
en el artculo 75, se mantiene el sistema propuesto en 2008, con la ventaja
que se subsanan las debilidades en torno a la especificacin de
procedimientos. Como resulta evidente, por los cambios en el sistema de planes
pareciera que aun no existe claridad alguna en cuanto a los instrumentos de
gestin que permitirn la implementacin de la nueva ley orgnica.
Las unidades territoriales no susceptibles de ordenamiento. Cuando
se habla de unidades territoriales no susceptibles de ordenamiento, se hace
referencia a porciones del territorio nacional, delimitadas con fines especficos por
el Presidente de la Repblica y previstas en los proyecto de modificacin de la
LOPOT, para las cuales no se establecen los planes de ordenacin del territorio
que permitirn al Estado ejercer las competencias administrativas propias de esta
materia. Llama la atencin de ello, el que un proyecto de ley en esta materia,
incluya unidades territoriales cuyo propsito no sea precisamente la ordenacin
territorial. Si bien la Ley vigente establece la posibilidad de crear regiones por
parte del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, ello
nicamente es posible a los efectos de la ordenacin del territorio (art. 10) y
sus alcances, en el desarrollo de la norma, no desbordan esta materia. Asimismo,
aun cuando el artculo 14 incluye los planes sectoriales, los mismos deben

regularse por medio de planes de ordenacin del territorio. La sustancial diferencia

entre lo que se propone y la Ley vigente, conduce a pensar que si precisamente el
instrumento fundamental de la ordenacin del territorio es el plan, la inclusin en
una ley de ordenacin del territorio de unidades no susceptibles de ser
administradas bajo los mismos, busca propsitos diferentes a los que sta
persigue.
En los Antecedentes de la Exposicin de Motivos del proyecto 2007 se
indica, con respecto a la derogacin de la Ley del 2005, que en la misma no se
contempl una revisin de la estructura territorial del pas, es decir, un plan de
ordenacin del territorio y una ley que los regule y que en atencin a ello se
propone la Ley Orgnica para la Ordenacin y Gestin del Territorio, con el
contenido poltico y la estructura requerida para conducir la poltica pblica
hacia la construccin del espacio geogrfico socialista. De esta manera, la
Comisin Permanente de Ambiente, Recursos Naturales y Ordenacin del
Territorio, reconoce que el proyecto del 2005 no constituye el instrumento indicado
para lograr la construccin del espacio socialista aspirado y, por tanto, el nuevo
proyecto s lo permitir. Queda signado as uno de los propsitos fundamentales
que anima el proyecto del 2007 y sus sucesivas versiones, en su naturaleza y
objetivos polticos: lograr una organizacin territorial rechazada en el
referndum constitucional de 2007, puesto que cabe preguntarse por la
viabilidad de un proceso de ordenacin en el que las unidades territoriales,
no tienen para s mismas, otra instancia de control que la ms alta jerarqua
del Poder Ejecutivo Nacional, ejercida directamente o a travs de las
autoridades de regin. Esta es la razn que permite comprender por qu, entre
los proyectos 2007, 2008 y 2009 existen variaciones sustanciales en las unidades
territoriales no sujetas a planes de ordenacin del territorio. En el aparte
Consideraciones Polticas de cada una de las exposiciones de motivo de
los proyectos 2007, 2008 y 2009, destaca: Si las Leyes son los instrumentos
que regulan las opciones sociales, econmicas, polticas y geopolticas
contenidas en la Constitucin Nacional, deben entonces tomar como
fundamento, los principios que rigen esas nuevas opciones. La Ley de

Ordenacin y Gestin del Territorio debe considerar, en consecuencia, los

componentes fundamentales de la nueva estructura territorial propuesta
como objetivo estratgico. No obstante el problema radica en que no existe una
nueva estructura territorial constitucionalmente vlida y tampoco se indica a cules
opciones de la Carta Magna se hace referencia.
El proyecto 2007 propuso tres unidades territoriales no consideradas
en la LOPOT, de las cuales dos no eran susceptibles de desarrollo y
ejecucin de planes de ordenacin del territorio: los Ejes de Desarrollo
Territorial (art. 46) y la Regin Programa (art. 47). Con posterioridad al
referndum que neg la reforma constitucional, se produjo la versin del
proyecto 2008, con importantes cambios en cuanto a las unidades en
cuestin. En primer lugar destaca que en este proyecto, en el Ttulo V
referido al Sistema Nacional de Ordenacin del Territorio, Captulo II De las
Unidades de Ordenacin del Territorio, artculo 50, slo se haga referencia a
la denominada organizacin regional del territorio y no se incluyan las
ABRAE como forman parte sustancial de las mismas, dejndolas para el
Captulo III. En segundo lugar, resaltan los cambios en las unidades territoriales
no susceptibles de planes de ordenacin, particularmente lo relativo a los
llamados Distritos Productivos (art. 55), que se unen a los Ejes de Desarrollo
Territorial (art. 51) y la Regin Funcional (art. 52). En el caso de los Ejes de
Desarrollo no se establece bajo cules criterios se crearan y tampoco se les
incluye entre las unidades de ordenacin del territorio del artculo 50. Por su
parte, la Regin Funcional, segn el artculo 53, estara determinada por la
concurrencia de tres criterios: 1) que constituyan espacios geogrficos con
condiciones semejantes; 2) que haya continuidad espacial y 3) que tengan
un centro de servicio capaz de actuar como integrador y promotor del
proceso de desarrollo y ocupacin del espacio. Para el desarrollo de
polticas, planes y proyectos de ordenacin y desarrollo de estas regiones,
la Presidencia de la Repblica podra designar una Autoridad Regional (art.
19). Las competencias, en su carcter de agentes del Ejecutivo Nacional tienen
un marcado acento centralizador y controlador de la gestin de los rganos y

entes del Estado en el mbito de su jurisdiccin, as como de las organizaciones

comunitarias, puesto que se rigen por las orientaciones, ordenes o instrucciones
de la Presidencia de la Repblica o de la Vicepresidencia Ejecutiva, y abarcan
aspectos tan especficos como la proposicin de nombramiento o remocin de los
funcionarios del Ejecutivo Nacional. Finalmente, en tercer lugar, est lo relativo a
los Distritos Productivos (art. 55) cuyos lmites podran coincidir con los lmites
poltico-territoriales de estados, municipios o dependencias federales que lo
integran o, en su defecto, ser establecidos de acuerdo al sistema de coordenadas
geogrficas o considerando criterios geogrficos asociados a accidentes fsico
naturales (art. 56). En el artculo 25 del proyecto en cuestin se dispone que la
Autoridad Distrital fuera designada por la Autoridad Regional y las competencias
de sta guardan similar relacin a las que la vinculan con las mximas jerarquas
del Ejecutivo Nacional. En el proyecto de Ley del 2009 nuevamente se
modifican de manera sustancial los tipos de territorios no sujetos a planes
de ordenacin, as como los propsitos de los mismos. Destaca en este
caso, que se incorporan las llamadas unidades de gestin (art. 52)
conformadas por Regiones Funcionales, Distritos Productivos, Comunas as como
por las derivadas de la divisin poltico territorial y se dejan como unidades de
ordenamiento los estados, los municipios y las ABRAE. En esta versin se
mantienen los Ejes de Desarrollo Territorial, incorporndose a estos los
planes de inversin del Estado venezolano en infraestructura, equipamiento
y servicios (art. 55) que, como materia corresponda en el proyecto 2008, a
las Regiones Funcionales. Asimismo, una nueva figura aparece: los
Corredores Estratgicos y a diferencia del proyecto 2008, en el que los
Distritos Productivos surgan de decisin de la Presidencia de la Repblica,
en la versin 2009 stos, junto con los primero, son creados, suprimidos o
modificados por el Ejecutivo Nacional a instancia de la Autoridad Regional
(art. 60). Por ltimo, se incorpora como nuevo mbito la comuna, definida como
espacio sociopoltico definido por la integracin de comunidades vecinas con una
memoria histrica compartida, rasgos culturales, usos, y costumbres, que se
reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que les

sirven de sustento y sobre el cual ejercen los principios de soberana y

participacin protagnica. (Art. 61). Destaca as de las mltiples e intrincadas
modificaciones en las unidades territoriales no sujetas a planes de ordenacin del
territorio, una expresa indefinicin en la base territorial que sustentar el modelo
territorial socialista. El carcter centralizador en la distribucin de funciones a las
unidades de ordenacin del territorio de la revisin de los proyectos 2007, 2008 y
2009, queda claramente evidenciada la intencin de establecer nuevas
instituciones cuyo mbito territorial, a excepcin de las comunas, es decidido
desde la Presidencia de la Repblica, directamente o a travs de instancias del
nivel central bajo su jurisdiccin directa y que sus contenidos, no se corresponden
coherentemente con el Plan Nacional Simn Bolvar 2007-2013, en el cual el
desarrollo es calificado como sustentable y endgeno. En su concepcin ms
sencilla, el desarrollo endgeno es un estilo de desarrollo en el que las
comunidades despliegan sus propias propuestas, el liderazgo nace de la
comunidad y las decisiones parten de ella misma. El mismo funciona si, a partir del
reconocimiento de las posibilidades reales que derivan de sus caractersticas y
condiciones, se potencian las mismas y se superan las limitaciones recurriendo,
fundamentalmente, a los recursos y saberes propios y al establecimiento de
relaciones funcionales con otras comunidades, a travs de las cuales, las ventajas
de unas contribuyen a superar las limitaciones o carencias de las otras. En
discordancia con esta concepcin, las unidades territoriales que no son
susceptibles de ser reguladas a travs de planes de ordenacin del territorio, se
presentan totalmente alejada de la nocin de lo endgeno, debido a que, ms
que estimular la participacin y decisiones comunitarias, se rigen por un sistema
de decisiones y unos mecanismos de control, que tienen en la Presidencia de la
Repblica un rbitro omnipotente. En contradicciones como la expuesta, estriba la
imposibilidad de plasmar, en la prctica, un proceso que pretende cambios
sociales profundos, pero en el que el discurso de sus propugnadores corre
perpendicular a sus acciones. La revisin de la LOPOT ha sido escenario para
que un proceso tcnico, legal y administrativo como la ordenacin del territorio,
cuyo propsito ltimo es el mejoramiento sostenido de la calidad de vida de las

comunidades, se haya pretendido utilizar para desarrollar instituciones pblicas

destinadas a incrementar la densa concentracin de poder que ya existe en
Venezuela.
Consideraciones finales. En definitiva, luego de muchos avatares y un
proceso inconsistente, se arriba a mediados de 2011 sin que se conozca, a
ciencia cierta, cul ser la ley que sustituir a la LOPOT, lo que pareciera
indicar que no hay seguridad en los proponentes, respecto a la Ley
necesaria. Desde el ltimo proyecto conocido, nuevas leyes han incluido
parte de la materia que, en relacin con las unidades territoriales no sujetas
a planes de ordenacin del territorio, estaban ya consideradas por ste. En
la Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno (2010), se incluyen
directamente los Distritos Motores de Desarrollo (art. 6) a ser creados por la
Presidencia de la Repblica, para impulsar proyectos econmicos, sociales,
cientficos y tecnolgicos, destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones
y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transicin hacia el
socialismo. En esta Ley, se establece que la sociedad organizada est
constituida por los consejos comunales, comunas y cualquier otra
organizacin de base del Poder Popular (art. 4), hacia los que se transferirn
competencias y atribuciones de las entidades territoriales, como parte del
cometido del Consejo Federal de Gobierno. El 21 de diciembre de 2010, se
publica en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana la Ley de las Comunas, la
cual regula un tipo de organizacin social que aparece en los ltimos proyectos de
revisin de la LOPOT.
No se conoce, desde el 2009, nuevas versiones del proyecto de Ley
Orgnica para la Ordenacin y Gestin del Territorio o un nuevo proyecto.
Probablemente, el impulso recibido para la actualizacin legislativa de esta
materia, no estaba en la materia misma ni en responder a un mandato
constitucional, sino en crear fundamentos legales para un control amplio de
los territorios desde el Ejecutivo Nacional. Llama la atencin, como un
elemento que se suma al estado de incertidumbre respecto a los propsitos que el

gobierno

persigue

en

materia

de

ordenacin

del

territorio,

el

cambio

experimentado en el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional,

aprobado el 22 de diciembre de 2010, en el que la misma es trasladada desde la
Comisin Permanente de Ambiente a la Comisin Permanente de Defensa y
Seguridad, en abierta contradiccin con el mandato constitucional que la designa
como parte de los derechos ambientales de los venezolanos y con la LOA (2006).
As mismo parece que, si bien se menciona casi hasta como un clich lo relativo al
desarrollo territorial equilibrado, ste no parece ser precisamente el motor de la
reforma, lo que permite suponer que se dejaron atrs las razones que inicialmente
motivaron la revisin y modificacin de la Ley vigente. De ser correcto el
panorama antes expuesto, seguramente se continuar aplicando, en ordenacin
territorial, la vieja Ley de 1983, de la que, en escenarios de voluntad poltica y
claros propsitos de gestin ambiental, ha dado tiles frutos al proceso de
desarrollo nacional. Las ABRAE tienen una amplia cobertura y distribucin sobre
el territorio nacional (aun si se considera el importante grado de solapamiento
que existe entre ellas) y si bien su razn de ser es someter ciertos espacios a
condiciones particulares de ordenamiento y gestin, son escasas las reas de este
tipo que disponen de un plan que oriente de forma efectiva y objetiva tal gestin.
LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y SU ALCANCE EN EL MBITO
AGRARIO.
En el marco del plan de ordenamiento territorial y su alcance en el
mbito agrario, en Venezuela, se ha afectado el uso de las tierras con
condiciones favorables para la produccin agroalimentaria y, con ello,
indefectiblemente, a la ordenacin del territorio, puesto que la asignacin de
usos a la que llega, debe estar precedida ahora por un proceso de valoracin
de la misma que permita identificar el grado de idoneidad de las condiciones
que presenta el territorio para la produccin agrcola. Ello representa un
problema para la ordenacin del territorio en el pas, debido a que, aun
cuando se disponen de varias propuestas metodolgicas para valorar un
autentico alcance en el mbito agrario, stas no se han vinculado al proceso

de formulacin de planes de ordenamiento territorial, instrumento que, en

definitiva, permitir dar cumplimiento a lo establecido en la legislacin nacional
en materia de tierras y desarrollo agrario . La ordenacin del territorio y su
alcance en el mbito agrario en Venezuela tiene que ver con la vocacin de
uso agrcola que se le debe dar a la tierra y se vincula con fuerza y
notoriedad en la legislacin venezolana en los ltimos aos. Aparece, en
primer lugar, en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
(2000, Art. 307); posteriormente, en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2001)
donde se emplea extensamente el trmino en todo su texto, para regular y
promover la actividad agrcola y, finalmente, en el Reglamento Parcial del
Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para la
Determinacin de la Vocacin de Uso de la Tierra (Repblica Bolivariana de
Venezuela, 2005), que tiene como propsito especificar las normas que rigen la
clasificacin de tierra segn su vocacin de uso agrcola . De esta manera, por
medio de la afectacin de las tierras con condiciones favorables para la
produccin agrcola, el ordenamiento jurdico actual vincula la evaluacin de
tierras a la ordenacin del territorio a fin de que, junto con la evaluacin de
condiciones socioeconmicas y polticas, llegue a valorar la vocacin de uso
agrcola de las mismas y pueda asignar, en funcin de sta, usos al territorio
dentro del marco legal. Ello representa un reto para la ordenacin del territorio en
Venezuela, puesto que demanda la consideracin, en la formulacin de sus
planes, de la vocacin de uso agrcola de la tierra para asignar usos y, aun cuando
existen importantes trabajos en torno a procedimientos para su evaluacin, stos
no se han aplicado durante la formulacin de planes de ordenamiento territorial.
En este sentido, esta investigacin se plantea, por un lado, realizar una reflexin
terica en torno a la importancia de vincular la vocacin de uso agrcola de la tierra
con la ordenacin del territorio.
La poltica de ordenacin del territorio y la vocacin de uso agrcola de
la tierra:

La ordenacin del territorio, adems de la definicin hasta ahora manejada,

tambin se puede concebir como una poltica dirigida a acondicionar, adecuar y
estructurar el territorio para que sirva de sustento al modelo desarrollo planteado,
que en el caso de Venezuela, segn la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela (2000, art. 128), es el sustentable. Adems de ser en
s misma una poltica, puesto que se considera un lineamiento de accin del
Estado acatado por los organismos pblicos a diversas escalas de actuacin, la
ordenacin del territorio constituye la estrategia que concilia las condiciones de un
territorio con los objetivos y metas sociales, econmicas y ambientales de la
Nacin. En el caso del mbito rural, existe una clara poltica de proteccin al
sector agrcola, fundamentada en la meta del desarrollo rural integral y
sustentable, como lo establece el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2010). A
ello la ordenacin del territorio debe dar respuesta indefectiblemente en el mbito
agrario, si se busca mantener la coherencia del sistema de polticas pblicas.
Atender a lo establecido en el sistema de polticas pblicas conlleva a que la
ordenacin del territorio emplee la valoracin de la vocacin de uso agrcola de la
tierra, conjuntamente con el anlisis de la dinmica poblacional y econmica de
los mbitos rurales, y la capacidad de soporte natural del territorio, para cumplir
con su rol dentro de la gestin del desarrollo nacional. Se percibe entonces que,
adems de encontrar coherencia conceptual, el enfoque de ordenamiento
territorial que aqu se plantea, tambin consigue asidero en la estrategia de
desarrollo de Venezuela.
La ordenacin del territorio como poltica de Estado, tiene expresin en el
marco legal vigente a travs de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela (2000) y de la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio
(Repblica de Venezuela, 1983). En la primera, se presenta como parte
fundamental de la poltica ambiental nacional incluida en el Ttulo III, Captulo IX
De los Derechos Ambientales (art. 128) y, en la segunda, como proceso de
regulacin y promocin de la localizacin de los asentamientos humanos, de las
actividades econmicas y sociales de la poblacin, as como del desarrollo fsico

espacial, con el fin de lograr una armona entre el mayor bienestar de la poblacin,
la optimizacin de la explotacin y uso de los recursos naturales y la proteccin y
valorizacin del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo
integral (art. 2).
Por su parte, la poltica de desarrollo agrario tiene su fundamento, adems
de la carta magna, en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2010) y en el
Reglamento Parcial del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario para la Determinacin de la Vocacin de Uso de la Tierra
Rural (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2005). El primero establece los
fundamentos de las medidas que se aplicarn para transformar todas las tierras
ubicadas en mbitos rurales, en unidades econmicas productivas para el
desarrollo rural integral y sustentable, en funcin de la vocacin para la produccin
agroalimentaria (artculos 2 y 36) y, el segundo, fija las normas por medio de las
cuales se evaluar tal vocacin, segn unidades de produccin agrcola (art. 1).
Aunado a ello, es importante resaltar que:

A los efectos de la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio

(Repblica de Venezuela, 1983) son propias de sta, entre otras, la definicin de
los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones
especficas y limitaciones ecolgicas, el desarrollo agrcola y el ordenamiento rural
integrados (Art. 3).
A los efectos del Reglamento Parcial del Decreto con Rango y Fuerza
de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para la Determinacin de la Vocacin
de Uso de la Tierra Rural (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2005), la
vocacin de uso de las tierras se define como la interaccin entre los factores
fsicos,

tecnolgicos,

socioeconmicos,

culturales

los

requerimientos

agroecolgicos de los rubros a producir, que determinan la asignacin de usos

agrcolas (Art. 2, numeral. 1) y las clases por vocacin de uso son el conjunto

de tierras similares en cuanto a su grado de adecuacin para el uso propuesto

(Art 2; numeral 2).
Lo expuesto pone de manifiesto que, desde el punto de vista legal, la
ordenacin del territorio debe propender, por un lado, a asignar usos de acuerdo a
las condiciones que ofrecen los espacios y, por otro, que el enfoque para evaluar
esas condiciones debe ser el de vocacin de uso de las tierras, a travs de la
identificacin de clases por vocacin de uso. Resalta de todo esto, la
intencionalidad del Estado de orientar la asignacin de usos que hace el
ordenamiento territorial, a travs de la valoracin de la vocacin de uso de la
tierra, bajo la idea que ello permite hacer eficientes la inversin y la distribucin de
recursos pblicos, as como generar atractivos para la inversin privada. Se
reconoce de esta manera, que el Estado busca hacer de la vocacin de uso una
variable importante dentro de la planificacin del territorio, puesto que su
valoracin permitir identificar el mejor aprovechamiento agrcola de la tierra,
orientar eficazmente la inversin pblica y privada, en funcin de las demandas
sociales, e impulsar la competitividad de las reas agrcolas para que sean
fundamento del desarrollo rural integral y sustentable. Atendiendo a lo expuesto se
puede afirmar que, desde el punto de vista legal, estn dadas las condiciones para
promover la aplicacin de metodologas dirigidas a valorar la vocacin de uso
agrcola de la tierra, en la formulacin de un plan de ordenacin del territorio y, con
ello, hacer de sta variable, la referencia ms importante al momento de asignar
usos de la tierra, en el mbito rural de un territorio dado. Ahora, si a este nivel se
ha puesto en evidencia que existe una estrecha vinculacin terica, poltica y legal
entre la ordenacin del territorio y la vocacin de uso agrcola de la tierra en
Venezuela, en la prctica existen limitaciones para lograr esta vinculacin. Esto
debido a la falta de una referencia metodolgica que integre el estudio de vocacin
de uso agrcola de la tierra, al proceso de toma de decisiones en el ordenamiento
territorial, segn los distintos niveles de planificacin del territorio establecidos
para Venezuela, en funcin, tanto de las escalas como de las competencias.
Desde el punto de vista terico, existe una estrecha vinculacin entre la
ordenacin del territorio y el mbito agrario, con relacin al uso agrcola de la

tierra y los fines del ordenamiento territorial en Venezuela, sustentada adems en

el ordenamiento jurdico vigente dado por la Constitucin de la Repblica
(Repblica Bolivariana de Venezuela, 2000), la Ley Orgnica para la
Ordenacin del Territorio (Repblica de Venezuela, 1983), el Decreto con
Fuerza de Ley de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y el Reglamento
Parcial del Decreto con Rango Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario
(Repblica Bolivariana de Venezuela, 2010) para la Determinacin de la
Vocacin de Uso de la Tierra (Repblica Bolivariana de Venezuela, 2005). No
obstante, en la prctica la vinculacin no se ha hecho, ya que aun cuando existen
propuestas metodolgicas para valorar la vocacin de uso agrcola, stas no se
han puesto en prctica al momento de formular planes de ordenacin del territorio
en el pas. La metodologa que se plante en el estudio socio ambiental especfico
para la ubicacin de la Refinera Batalla Santa Ins y la generacin de un Polo de
Desarrollo Regional Sustentable, en el municipio Barinas, constituye una
aproximacin prctica a la valoracin de la vocacin de uso de la tierra y a su
consideracin durante la toma de decisiones propia de la ordenacin del territorio.
LA

GESTIN

AMBIENTAL

EL

SISTEMA

PLANIFICACIN

TERRITORIAL EN VENEZUELA.
La planificacin ambiental, como poltica para el desarrollo sustentable, es
un proceso que parte de la nocin de comprometer a la sociedad con la
comprensin de que sus posibilidades de trascender exigen tener como centro la
armona con el patrimonio natural y el respecto al entorno vital, por cuanto se
encuentra indisolublemente articulada a las condiciones y cualidades del medio
geobiofsico y a las estructuras ecolgicas existentes, mxime cuando la base de
sustentacin ecolgica y los recursos naturales configuran parte sustantiva de la
oferta territorial donde se sustentan todas las sociedades humanas. Las polticas
ambientales deben comprender objetivos y lineamientos intransables en la
conservacin, defensa, aprovechamiento y mejoramiento del medio ambiente, en
funcin de responder a las necesidades actuales de la sociedad y crear las bases
de satisfaccin de las necesidades de las futuras generaciones. Significa el

manejo adecuado de los recursos naturales, la preservacin de la base de

sustentacin ecolgica, un crecimiento econmico sostenido, mejorar la calidad de
vida de la poblacin y un compromiso social con los ms dbiles, como propsitos
esenciales de un proceso de planificacin del desarrollo responsable .
En lo que respecta a la ordenacin del territorio, Mndez Vergara (1992)
refiere que es un proceso planificado y una poltica del Estado, que se plantea el
anlisis de la estructura y dinmica socioterritorial con el objeto de regular,
promover, organizar y administrar de manera adecuada y racional la ocupacin y
uso del territorio, la localizacin de las actividades econmicas, el equipamiento
territorial y la organizacin de la red de centros poblados, a fin de potenciar las
condiciones y cualidades de la oferta territorial y, de esa manera, contribuir a los
objetivos del bienestar social de la poblacin, lograr el uso armonioso del territorio
y el manejo adecuado de los recursos naturales. Ello exige la propuesta de
acciones de intervencin que puedan ser llevadas a efecto por los rganos del
Poder Pblico con el apoyo de las comunidades.
Caractersticas de la Planificacin territorial ambiental en Venezuela.
Es una poltica de Estado porque el proceso se articula a instrumentos de
orden administrativo, legal y poltico-institucional, y a estudios para la accin y la
gestin. Implica, adems, la toma de decisiones para intervenir una realidad, los
mecanismos de gestin y los instrumentos de evaluacin y ajuste, de manera que
sea pertinente y se mantenga vigente. En este proceso, que exige la participacin
de los diferentes actores del sector pblico y de la sociedad civil, se configura su
naturaleza tcnica, sociopoltica, econmica, cultural y administrativa. Es de
naturaleza tcnica debido a que requiere el manejo riguroso de fundamentos
tericos, de procedimientos y tcnicas para conocer los hechos de la realidad
socioterritorial y ambiental, prospectar las posibles situaciones futuras, configurar
el diseo de acciones de intervencin sobre la base de sustentacin ecolgica y
sobre los procesos socioeconmicos que la afectan, y establecer los mecanismos
de ejecucin y control. El instrumento bsico del proceso tcnico es el Plan de
Ordenacin Territorial-Ambiental, elaborado a partir de la constitucin de un equipo

interdisciplinario, del manejo de una base documental, grfica, cartogrfica y

estadstica, de generacin de informacin, as como del sondeo de opinin y de
conciliacin de criterios de diferentes actores sociales vinculados a cada uno de
los momentos en que se desenvuelve el proceso, que en esencia debe ser
consensual - participativo para evitar los enfoques tecno-burocrticos y, por
supuesto, teniendo como marco de referencia la normativa legal y las estructuras
institucionales existentes.
Pilares en planificacin territorial ambiental en Venezuela.
Equilibrio Econmico: Se orienta a desarrollar un modelo econmico que
permita la produccin global de riqueza y la justicia en su disfrute, es decir la
construccin de una sociedad equitativa, justa y prspera, para lo cual es
necesario establecer una economa humanista, autogestionaria y competitiva.
Equilibrio Social: Se orienta, no slo a corregir las enormes diferencias
que afectan a nuestra sociedad con su gran carga de exclusin e injusticia social
sino, tambin, al desarrollo pleno del ciudadano en los aspectos relativos al
ejercicio de la democracia.

Equilibrio Poltico Institucional: Se orienta a promover la transformacin

del marco institucional dentro del cual los actores polticos, sociales y econmicos
hacen sus planes y toman sus decisiones.
Equilibrio Territorial: Se orienta a desarrollar un modelo de ocupacin del
territorio mediante la estrategia de descentralizacin desconcentrada, a partir del
potencial y las restricciones ambientales y culturales del mismo.

Equilibrio Internacional: Se orienta a lograr la adecuada insercin de

Venezuela en el mbito internacional.
Acciones que comprende la ordenacin del territorio.

Artculo 3.- A los efectos de la Ley Orgnica la ordenacin del territorio

comprende:

1. La definicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus

capacidades, condiciones especficas y limitaciones ecolgicas.
2. El establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten
los procesos de urbanizacin, industrializacin, desconcentracin econmica y de
asentamientos humanos.
3. La mejor distribucin de las riquezas que beneficie prioritariamente a los
sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.
4. El desarrollo regional armnico que permita corregir y superar el
desequilibrio entre las grandes ciudades y el resto del pas, y entre unas regiones
y otras.
5. El desarrollo agrcola y el ordenamiento rural integrados, para mejorar las
condiciones de habitabilidad del medio rural y para la creacin de la infraestructura
necesaria para el fomento de la actividad del sector agropecuario.
6. El proceso de urbanizacin y la desconcentracin urbana, mediante la
creacin de las condiciones econmicas, sociales y culturales necesarias que
permitan controlar el flujo migratorio a las ciudades.
7. La desconcentracin y localizacin industrial con el objeto de lograr un
desarrollo econmico ms equilibrado y un racional aprovechamiento de los
recursos naturales.
8. La definicin de los corredores viales y las grandes redes de transporte.
9. La proteccin del ambiente, y la conservacin y racional aprovechamiento
de las aguas, los suelos, el subsuelo, los recursos forestales y dems recursos
naturales renovables y no renovables en funcin de la ordenacin del territorio.

10. La descentralizacin y desconcentracin administrativa regional, a los

efectos de lograr una ms adecuada participacin de las regiones y de los Estados
y Municipios en las tareas del desarrollo nacional.
11. El fomento de iniciativas pblicas y privadas que estimulen la
participacin ciudadana en los problemas relacionados con la ordenacin del
territorio y la regionalizacin;
12. Cualesquiera otras actividades que se consideren necesarias al logro del
objeto de la Ley.

Tipos de Planes Integrales para la planificacin de la Ordenacin del

Territorio en Venezuela.
Con base en el artculo 15. La planificacin de la ordenacin del territorio
responder a un sistema integrado de planes nacionales, regionales y locales, de
los cuales forman parte:
Planes Nacionales:

El Plan Nacional de Ordenacin del Territorio, los Planes Sectoriales de

Ordenacin del Territorio, los Planes de Ordenacin del Territorio de las reas
Naturales Protegidas y de Uso Especial, los Planes de Ordenacin Urbansticos y
los Planes Particulares.

Planes Regionales y Estadales:

Los Planes Regionales de Ordenacin del Territorio y los Planes Estadales
de Ordenacin del Territorio.
Planes Municipales:

1. Los Planes Municipales de Ordenacin del Territorio.

2. Los Planes de Desarrollo Urbano Local.
3. Los Planes Especiales.
Planes para la organizacin del territorio.
Artculo 9.- El plan Nacional de Ordenacin del Territorio es un instrumento
a largo plazo que sirve de marco de referencia espacial, a los planes de desarrollo
de mediano y corto plazo del pas y a los planes sectoriales adoptados por el
Estado.

De los Planes Regionales de Ordenacin del Territorio.

Artculo 10.- A los efectos de la ordenacin del territorio y conforme se
indica en los artculos 61 y 62 de esta Ley, el territorio nacional se dividir en
regiones cuyo mbito territorial podr o no coincidir con el territorio de las
entidades federales.
El establecimiento de las regiones deber decretarse por el Presidente de la
Repblica en Consejo de Ministros, conforme a las previsiones y lineamiento del
Plan Nacional de Ordenacin del Territorio.

Artculo 11.- En cada una de las regiones se dictar un Plan Regional de

Ordenacin del Territorio como instrumento a largo plazo, que desarrolle las
directrices del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio en el mbito de la
respectiva regin.
De los Planes Sectoriales.
Artculo 14.- Los Planes Sectoriales y, en particular, los planes de
desarrollo agrcola y reforma agraria, de aprovechamiento de los recursos
hidrulicos de los recursos naturales energticos o mineros, de desarrollo

industriales de transporte, de construcciones y de equipamientos de inters

pblico, en su dimensin espacial, debern sujetarse a los lineamientos y
directrices del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y a los desarrollos del
mismo contenidos en los otros planes de ordenacin del territorio. El Reglamento
establecer los planes sectoriales, as como las modalidades de su elaboracin.

De los Planes de Ordenacin de las reas bajo Rgimen de

Administracin Especial
Artculo 15.- Constituyen reas bajo rgimen de administracin especial, las
reas del territorio nacional que se encuentran sometidas a un rgimen especial
de manejo conforme a las leyes especiales las cuales, en particular, son las
siguientes:
1) Parques Nacionales;
2) Zonas Protectoras;
3) Reservas Forestales;
4) reas Especiales de Seguridad y Defensa;
5) Reservas de Fauna Silvestre;
6) Refugios de Fauna Silvestre;
7) Santuarios de Fauna Silvestre;
8) Monumentos Naturales;
9) Zonas de Inters Turstico;
10) reas sometidas a un rgimen de administracin especial consagradas
en los Tratados Internacionales.
Zonas de inters especial en la ordenacin del territorio.
Artculo 16.- Tambin se consideran reas bajo de rgimen de administracin
especial, las siguientes reas del territorio nacional que se sometan a un rgimen
especial de manejo:

1) Las reas de Manejo Integral de Recursos Naturales: Zonas de reserva

para la construccin de Presas y Embalses, Costas Marinas de Aguas
Profundas, Hbitats Acuticos Especiales para Explotacin o Uso Intensivo
Controlado, reas Terrestres y Martimas con Alto Potencial Energtico y
Minero, Zonas de Aprovechamiento Agrcola, Las planicies indudables.
2) Las reas Rurales de Desarrollo integrado.
3) Las reas de Proteccin y Recuperacin Ambiental.
4) Los sitios de Patrimonio Histrico-Cultural o Arqueolgicos.
5) Las Reservas Nacionales Hidrulicas.
6) Las reas de Proteccin de Obras Pblicas.
7) Las reas Crticas con Prioridad de Tratamiento.
8) Las reas Boscosas bajo proteccin compuestas por todas las zonas de
bosques altos, primarios o secundarios, que existen en el territorio nacional.

9) Las reservas de Biosfera.

10) Las reas de Fronteras.
De los Planes de Ordenacin Urbanstica.
Artculo 18.- Los planes de ordenacin urbanstica sern la concrecin espacial
urbana del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y del plan regional de
ordenacin del territorio correspondiente, segn las previsiones de la legislacin
de la materia, cuando estos planes hayan sido aprobados; y se adoptarn dentro
de los respectivos permetros urbanos determinados conforme se indica en el
artculo 52 de la referida Ley. En el caso de que Planes de Organizacin
Urbanstica aprobados sin que se hubieran decretado previamente el Plan
Nacional de Ordenacin del Territorio y los Planes Regionales de Ordenacin del
Territorio, debern adaptarse a las previsiones de stos, una vez publicados.

Concepto y alcances de la planificacin ambiental.

La planificacin ambiental, como poltica para el desarrollo sustentable, es
un proceso que parte de la nocin de comprometer a la sociedad con la
comprensin de que sus posibilidades de trascender exigen tener como centro la
armona con el patrimonio natural y el respecto al entorno vital, por cuanto se
encuentra indisolublemente articulada a las condiciones y cualidades del medio
geo-biofsico y a las estructuras ecolgicas existentes, mxime cuando la base de
sustentacin ecolgica y los recursos naturales configuran parte sustantiva de la
oferta territorial donde se sustentan todas las sociedades humanas. Las polticas
ambientales deben comprender objetivos y lineamientos en la conservacin,
defensa, aprovechamiento y mejoramiento del medio ambiente, en funcin de
responder a las necesidades actuales

de la sociedad y crear las bases de

satisfaccin de las necesidades de las futuras generaciones. Significa el manejo

adecuado de los recursos naturales, la preservacin de la base de sustentacin
ecolgica, un crecimiento econmico sostenido, mejorar la calidad de vida de la
poblacin y un compromiso social con los ms dbiles, como propsitos
esenciales de un proceso de planificacin del desarrollo responsable. Dentro de
esta ptica, la planificacin ambiental no admite separacin entre consideraciones
de carcter socioeconmico y geo-biofsicas, pues cualquier decisin de carcter
econmico que involucre la ocupacin del territorio, la localizacin de actividades
econmicas, la estructuracin del tejido social y el aprovechamiento de los
recursos naturales, tiene que tomar en consideracin el impacto que produce
sobre el medio natural y sobre el espacio social construido. A su vez, los
requerimientos de carcter ambiental para la ocupacin y uso del territorio,
proceso en el cual se incluye el aprovechamiento de los recursos naturales, tienen
repercusiones de tipo econmico que influyen en las actividades productivas, en la
localizacin de actividades socioeconmicas, en la estructura de la economa y en
las condiciones de desarrollo de la sociedad. En este contexto, se podra definir la
planificacin ambiental como una poltica del Estado, de naturaleza tcnica,
sociopoltica, cultural, econmica y administrativa para conocer la estructura y

dinmica del ambiente (geo-biofsicas y socioeconmicas), sobre lo cual se

definen visiones a futuro y se disean acciones de intervencin a fin de mitigar,
corregir o prevenir los efectos adversos que provocan la localizacin de las
actividades econmicas en un medio natural determinado, as como para
potenciar las bases de sustentacin ecolgica de manera de promover objetivos
de carcter ecolgico articulados a una concepcin de desarrollo. Todo proceso de
ordenacin territorial- ambiental pretende incidir sobre unas condiciones geobiofsicas en un territorio determinado, articuladas a la dinmica socioeconmica.
Ello significa que el objeto de la ordenacin territorial-ambiental es intervenir los
sistemas geo-biofsicos y socioeconmicos para lograr objetivos socio-territorial y
ambientales referenciados geogrficamente, de manera de lograr satisfacer las
necesidades del crecimiento econmico y social, la dinmica del poblamiento, la
asignacin de usos y la localizacin de actividades econmicas permisibles, el
equipamiento territorial y la accesibilidad, en un todo armnico con la base de
sustentacin ecolgica, en la bsqueda, adems, de mitigar, corregir y prevenir los
efectos negativos provocados por las actividades econmicas y sociales que
promueve el Estado o los particulares. Es decir, su propsito general es adecuar y
preservar la base de sustentacin ecolgica, entre ellos los recursos naturales, en
atencin a las demandas socioeconmicas y reorientar dichas demandas si la
fragilidad ecolgica as lo recomienda y si las condiciones y cualidades de los
recursos naturales no favorecen su aprovechamiento intensivo, as como la
asignacin de usos del territorio y la localizacin de actividades econmicas e
infraestructuras asociadas a los mismos.
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