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03/04/13

Administrao Pblica e evoluo do Estado - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peas

Jus Navigandi
http://jus.com.br

A Administrao Pblica e a evoluo do Estado


http://jus.com.br/revista/texto/24085
Publicado em 04/2013

Kellen Cristina de Andrade vila (http://jus.com.br/revista/autor/kellen-cristina-de-andrade-avila)

Ao Estado Regular incumbida a funo de controle, fiscalizao e normatizao das atividades


privadas, deixando de atuar diretamente em atividades econmicas.
Resumo: Os paradigmas constitucionais do Estado Moderno, quais sejam, o Estado Liberal, Estado Social e o Estado Democrtico
de Direito nos auxiliam a compreender a evoluo da Administrao Pblica e suas caractersticas atuais.
Palavras-chave: Paradigmas constitucionais. Diretos fundamentais. Estado absentesta. Estado Produtor. Estado Regulador.
Sumrio: Introduo. 1. Os paradigmas constitucionais do Estado Moderno. 1.1. As categorias de direitos fundamentais trazidas
por cada paradigma de Estado. 1.2. O Estado Democrtico de Direito e o processo. 2. O Estado absentesta. Estado Produtor. Estado
Regulador. Concluso. Referncias.

Introduo.
Os paradigmas constitucionais tem um papel de destaque ao possibilitar uma leitura das relaes jurdicas em determinada poca
e sociedade. O paradigma do Estado Liberal, do Estado Social e do Estado Democrtico de Direito representa a evoluo do direito nos
ltimos trs sculos da sociedade ocidental, representando assim a maneira com que determinada ideologia de sociedade influencia as
relaes sociais e conseqentemente a produo jurdico-normativa do Estado.
O Estado Democrtico de Direito (Estado Regulador) surge como uma evoluo de um novo paradigma constitucional que absorve
tendncias dos dois paradigmas anteriores, buscando um equilbrio entre a indiferena do modelo liberal (Estado absentesta,) e a
ausncia de democracia gerada pelo Estado Social paternalista (Estado Produtor).

1. Os paradigmas constitucionais do Estado Moderno.


Citando Habermas, o paradigma um pano de fundo no temtico que influencia, de forma direta, a compreenso que todos os
atores sociais tm do direito numa determinada poca (HABERMAS, 2003, p. 131).
A sucesso de paradigmas constitucionais do Estado moderno significa, assim, a sucesso de vises, interpretaes e prcompreenses que influencia a concepo que os atores sociais tm da prpria Constituio e dos textos jurdicos a serem interpretados.
A evoluo constitucional do Estado Moderno passou por trs diferentes paradigmas constitucionais, que se distanciam em
diversos aspectos, em virtude do momento histrico e social vivenciado por cada um.
No que concerne relao destes Estados com a sociedade civil verificamos no Estado Liberal, em virtude da forma de seu
surgimento, em oposio da nova classe burguesa ao antigo regime opressor, uma ampliao da participao da sociedade, com a
consolidao dos direitos fundamentais.
Ao Estado competia apenas a manuteno da ordem interna e da soberania, ficando sobre a alada da sociedade todos os demais
aspectos, em especial aqueles relacionados feio econmica. Visava-se a proteo da liberdade e da propriedade dos cidados,
submetendo a atuao do Estado e da Administrao Pblica a uma limitao de suas funes, s restando ltima o papel de aplicadora
das leis.
A Constituio consolidada neste momento visou institucionalizao de uma ordem jurdica que restringisse o Poder Estatal s
funes da garantia da ordem social, defesa externa e administrao da justia, mas em contrapartida consagrou princpios como a
legalidade, igualdade formal, proteo da propriedade privada e separao de poderes.
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Diversamente, no Estado Social, o Estado e a Administrao Pblica ganham relevncia, ampliando seu papel, com aproximao
da sociedade. Altera-se a regulao estatal sobre a economia, com maior interveno, bem como se ampliam os direitos fundamentais, que
ganham aspectos sociais.
A Administrao Pblica aumenta suas atribuies, com controle estatal sobre o sistema financeiro e de trabalho, crescendo o rol
de atividades assumidas pelo Estado como de servio pblico. Em oposio, o papel do indivduo diminudo, atravs de inmeras
intervenes do Estado.
A Constituio por sua vez, tambm passou a concretizar juridicamente esta nova sociedade que se estabeleceu, com normas
jurdicas relacionadas regulao estatal sobre a economia e a enunciao de direitos sociais. Dentro deste novo sistema jurdico o
Estado passou a baixar regulamentos, medidas provisrias, decretos-lei e ainda participar no processo de elaborao de leis, ampliando a
atividade legislativa do Executivo, havendo certa mitigao do postulado da separao dos Poderes.
Em oposio a um Estado extremamente intervencionista, mas tambm em averso a uma igualdade meramente formal,
desvinculada da realidade material dos cidados, emergiu o Estado Democrtico de Direito.
A partir dele, busca-se harmonizar a autonomia privada com a pblica, atravs do respeito aos direitos individuais, com maior
participao dos cidados dentro da criao da ordem jurdica, tornando mais legtima e melhor aceita socialmente, a ordem dele
emanada. Nessa conjuntura a Administrao Pblica passa a ser implementadora de polticas pblicas, garantindo a participao dos
cidados, inclusive no controle sobre a prpria Administrao.
A partir deste novo modelo Estatal as Constituies passam a ser dirigentes e garantistas, com a concretizao dos direitos difusos
e individuais homogneos. A Constituio deixa de ser um mero instrumento garantidor do status quo e passa a englobar um plano de
determinaes voltado ao Estado e a sociedade.
1.1. As categorias de direitos fundamentais trazidas por cada paradigma de Estado.
No Estado Liberal h a consolidao dos direitos fundamentais, a partir do resguardo dos direitos individuais, sobretudo com a
proteo da liberdade e da propriedade dos cidados. So os denominados direitos de primeira gerao, ou negativos, j que visaram,
sobretudo, limitar a atuao Estatal sobre a vida particular, permitindo uma maior autonomia individual, especialmente na rea econmica.
Englobam os direitos civis ou polticos, relacionados vida, liberdade, propriedade e igualdade formal.
J no Estado Social se ampliam os direitos fundamentais, que ganham aspectos sociais. So os chamados direitos de segunda
gerao, os direitos coletivos e sociais. Possuem uma dimenso positiva, visando impulsionar o Estado a efetivar o bem estar social,
relacionando-se ao trabalho, a habitao, sade, educao e lazer.
No Estado Democrtico de Direito d-se a consolidao da participao dos cidados na vida poltica, jurdica e social, com a
concretizao dos direitos difusos e individuais homogneos. So os denominados direitos de terceira gerao, relacionados ao
direito paz, autodeterminao dos povos, meio ambiente, conservao do patrimnio histrico e cultural e comunicao, tambm
denominados como os direitos de solidariedade e fraternidade, visto que se destinam a coletividade ou grupos sociais.
A concretizao de novos direitos em cada paradigma de Estado no inviabilizou ou diminui a relevncia sobre os direitos j
consolidados em outra gerao. Pelo contrrio, os direitos solidificados em perodo anterior ganham relevncia, a partir de uma nova
releitura de significao dos primeiros, abrangendo seu contedo, fortalecem-se desta forma, os direitos humanos j consagrados. No
contexto constitucional atual, todas as geraes de direito formam uma unidade imprescindvel para o ordenamento jurdico.
1.2. O Estado Democrtico de Direito e o processo.
A partir do Estado Democrtico de Direito o ordenamento jurdico ganha novos contornos, com o reforo da idia de segurana
jurdica aliada a de justia, ou seja, na aplicao do direito ao caso concreto deve-se interpretar o direito tendo em considerao no s as
leis existentes, mas tambm os princpios constitucionais, para assim encontrar a norma adequada, que traga justia ao caso. Assim, devese considerar no s as regras estabelecidas, mas, sobretudo, os princpios constitucionais, que sero aplicveis aos indivduos e ao
Estado. Amplia-se a viso capitaneada pelo positivismo jurdico, formando um ordenamento complexo, concretizado a partir de um direito
constitucionalizado.
Contudo, essa aplicao do direito ao caso concreto ser mais bem conduzida se houver a participao das partes interessadas na
produo da deciso. Quando se efetiva o processo, dentro de um contexto social de participao coletiva para a chegada a uma
concluso, esta se torna inevitavelmente mais respeitada pela sociedade, posto que a deciso ser conseqncia de uma discusso
amparada em argumentos/fundamentos dentro da esfera social, oriunda de um procedimento argumentativo/cooperativo de busca da
verdade, colocando todos os atores processuais em p de igualdade e interagindo para o encontro da melhor soluo.

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Como exemplo de manifestao social dentro de um processo judicial, temos a audincia pblica, instrumento de participao
popular que ocorre nos processos envolvendo interesses coletivos, cujo objetivo fundamentar a tomada de decises, atravs do debate
social efetivo. Nelas constri-se um espao democrtico de pensamento e crtica, efetivado dentro do seio da comunidade, que auxilia na
tomada de decises judiciais. Ao abrir uma esfera coletiva de deliberao e ao aproximar o cidado do processo decisrio, a audincia
pblica concede maior legitimidade para as decises.
No Estado Democrtico de Direito d-se a consolidao da participao dos cidados na vida poltica, jurdica e social, com a
concretizao dos direitos difusos e individuais homogneos. So os denominados de solidariedade e fraternidade, visto que se destinam a
coletividade ou grupos sociais.
Destarte, os cidados participam da construo do direito por intermdio da sociedade civil, atravs da formao de opinio
pblica, bem como por meios processuais administrativos e judiciais, atravs dos quais as pessoas fazem valer suas reivindicaes ou
interesses.
chegada a democracia e o Estado Democrtico de Direito parece assumir a complexidade existente entre Estado, sociedade e
Administrao Pblica, disposto a negociar no s com os (novos) desejos da sociedade, mas, tambm, com o seu passado. Para Marcelo
Neves, na obra Entre Tmis e Leviat: uma relao difcil, (NEVES, 2012, pg. 166):
"Estado Democrtico de Direito, a soberania do povo funda-se na soberania do Estado, enquanto a soberania do Estado, por seu
turno, na soberania do povo.

O Estado Democrtico de Direito constitui-se, assim, no exerccio da democracia e da participao dos cidados de forma plena,
garantindo a proteo aos direitos de propriedade e as garantias fundamentais, atravs das leis.

2. O Estado absentesta. Estado Produtor. Estado Regulador


Dentro do contexto do perodo Liberal surge o Estado absentesta, caracterizado pela ausncia de interveno estatal nas
relaes privadas, em especial aquelas com feio econmica, uma vez que o prprio mercado regularia as relaes financeiras e de
produo de bens e servios sociais.
Entretanto, em virtude da insuficincia de proviso das necessidades da sociedade, aliada a insatisfao com a Administrao
Pblica, deflagrou-se uma crise no Estado absentesta. Ou seja, a ausncia de interferncia estatal nas relaes econmico-sociais,
somado a necessidade de se buscar mecanismos eficientes para disponibilizar servios a toda populao, o que no era efetivado,
gerando concentrao de renda nas mos da classe burguesa e excluso social dos demais, foram os principais fatores deste colapso.
A crise econmica mundial gerada pela final da Primeira Guerra Mundial, somado a quebra da Bolsa de Valores de Nova York de
1929, tambm foram fatores decisivos para o esgotamento desse sistema, quando ento, evidenciou-se que o modelo absentesta era
incapaz de resolver os problemas sociais e econmicos a que a sociedade foi submetida.
Em substituio a este modelo surgiu um Estado Produtor, responsvel pela coordenao do plano econmico e social, j no seio
de um Estado Social.
O Estado passa, ento, de um modelo absentesta (Estado ausente, no modelo Liberal) a um modelo de Estado Produtor. Nas
palavras de Joaquim Barbosa, Ministro do Supremo Tribunal Federal (BARBOSA, 2004, pag 13):

(...) de um Estado Absentesta e mero garantidor da ordem e do cumprimento dos contratos, expresso mxima do
direito de propriedade, o mundo assistiu a emergncia de um Estado intervencionista, provedor das prestaes tendentes a
minimizar e corrigir as imperfeies e iniquidades do sistema capitalista.

Contudo, em virtude de uma crise fiscal, de legitimidade e das categorias jurdicas do Estado, instalou-se uma quebra neste modelo
Estatal. Verificou-se que a capacidade produtiva do Estado no conseguia suprir todas as necessidades da sociedade.
A partir da crise fiscal deflagrou-se um esgotamento no financiamento estatal, impossibilitando que o Estado continuasse a intervir
diretamente na produo de bens e servios para a sociedade, somados a percepo social de que a atuao estatal no era eficiente,
marcando a substituio do Estado Produtor pelo Regulador, com uma interveno mais indireta.
Essa crise fiscal tambm tem suas bases na falncia internacional causada pelo fim do padro monetrio mundial, surgido pela
desvinculao da paridade dlar- ouro, alm do aumento do preo do barril de petrleo de 1973/1974 e 1978/1979, que paralisou o
mercado.
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A partir desse colapso estatal surgiu o Estado Regulador, visando exercer apenas atribuies relacionadas regulao (forma de
interveno indireta) sobre o mercado, sempre buscando a satisfao dos interesses sociais.
O Estado Produtor tornou-se o responsvel pela coordenao do plano econmico e social, avocando atividades antes exercidas
pela iniciativa privada. Dentro desse contexto, a esfera pblica ganhou relevncia, ampliando seu papel, com aproximao da sociedade.
Alterou-se a regulao estatal sobre a economia, com interveno direta, passando o Estado a assumir tarefas econmicas produtivas,
bem como se ampliou a participao estatal sobre o aspecto social. Em oposio, o papel da iniciativa privada diminudo, atravs de
inmeras intervenes do Estado, contudo ampliaram-se os direitos e servios sociais disposio dos cidados.
Diversamente, no Estado Regulador, devolve-se a iniciativa privada parte das tarefas econmicas e sociais, mas com aumento do
poder de controle, fiscalizao e normatizao das atividades privadas. Dessa forma, incentiva-se, e ao mesmo tempo limita-se, a atividade
privada, buscando-se proteo e satisfao dos interesses pblicos.
Nesse modelo Estatal delegam-se a prestao de servios, em forma de parcerias com o Terceiro Setor (setor pblico no estatal),
reduzindo as despesas estatais, tornando mais eficiente o servio prestado populao, alm de permitir que o Estado concentre-se
apenas em atividades consideradas relevantes e intransferveis. Dessa forma, h uma maior participao da sociedade na prestao das
polticas pblicas, congregando a autonomia privada com a pblica, em consonncia com a democracia participativa.
Surge assim, uma aproximao entre o Estado e o administrado, pblico e privado, no contexto de um Estado Democrtico de
Direito que exige incentivo participao popular e a organizao da sociedade em torno de questes sociais, sobressaltando-se o papel
das organizaes do Terceiro Setor, como um mecanismo de fortalecimento da sociedade.
Acerca do Estado Regulador, Marcus Juruena Villela Souto afirma que: (SOUTO, 2005)
O surgimento do Estado Regulador decorreu de uma mudana na concepo do contedo do conceito de atividade administrativa
em funo do princpio da subsidiariedade e da crise do Estado de Bem-Estar, incapaz de produzir o bem de todos com qualidade e a
custos que possam ser cobertos sem sacrifcio de toda a sociedade. Da a descentralizao de funes pblicas para particulares.

Ao Estado Regular incumbida a funo de controle, fiscalizao e normatizao das atividades privadas, deixando de atuar
diretamente em atividades econmicas. Trata-se de um conjunto de competncias pblicas relacionadas ao incentivo e a limitaes das
atividades, e por essa peculiaridade, no reduz a economia e ainda protege o interesse pblico. Evidencia-se dessa forma, a feio social
na busca de proteo e satisfao dos interesses pblicos existente no Estado Regulador. No artigo 174 de nossa Constituio Federal
evidenciam-se as caractersticas desse modelo.
Por derradeiro, conclui-se que o novo paradigma privilegia a competncia regulatria. O Estado permanece presente no domnio
econmico, mas no mais como partcipe direto, vale-se do instrumento normativo e de suas competncias polticas para influenciar os
particulares a realizar os fins necessrios ao bem-comum.

Concluses
Assim surge o Estado Democrtico de Direito como a evoluo de um novo paradigma constitucional que absorve tendncias dos
dois paradigmas anteriores, buscando um equilbrio entre a indiferena do modelo liberal e a ausncia de democracia gerada pelo Estado
Social paternalista. Desta maneira, acompanhando tal evoluo, o direito administrativo passa a no mais rotular-se como o direito posto
somente a servio exclusivo do Estado, mas sim voltado a contemplar os anseios democrticos dos administrados, permitindo uma maior
interao entre Administrao e Administrado, resultando assim numa maior legitimidade das normas produzidas por este.
O paradigma constitucional do Estado Democrtico de Direito (Estado regulador) surgiu em face da crise do Estado Social, que
derivou de uma crise do Estado absentesta.
O Estado Democrtico de Direito buscou reequilibrar a equao entre a participao da sociedade no estmulo livre iniciativa,
com a regulao do Estado na economia, e fortaleceu a importncia do Direito como garantidor da segurana jurdica que a sociedade
necessitava.

Referncias
BARBOSA apud OLIVEIRA, Alden Mangueira de. As agncias de regulao, suas caractersticas e o poder normativo, e o alcance
do controle externo. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2004.
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Marcelo (Coord.). Jurisdio e Hermenutica Constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004.
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Autor
Kellen Cristina de Andrade vila (http://jus.com.br/revista/autor/kellen-cristina-de-andrade-avila)
Procuradora Federal. Ex-Procuradora do Estado do Par. Ex-Defensora Pblica do Estado do Par. Atualmente atuando na Procuradoria
Federal do INCRA.

Informaes sobre o texto


Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):
VILA, Kellen Cristina de Andrade. A Administrao Pblica e a evoluo do Estado. Jus Navigandi, Teresina, ano 18 (/revista/edicoes/2013), n. 3563
(/revista/edicoes/2013/4/3), 3 (/revista/edicoes/2013/4/3) abr. (/revista/edicoes/2013/4) 2013 (/revista/edicoes/2013) . Disponvel em:
<http://jus.com.br/revista/texto/24085>. Acesso em: 3 abr. 2013.

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