A Obrigação de Licitar Não Deve Ser Imposta Às Entidades Sem Fins Lucrativos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peças

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A obrigao de licitar no deve ser imposta s entidades sem fins lucrativos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peas
Jus Navigandi
http://jus.com.br
A obrigao de licitar no deve ser imposta s entidades sem

fins lucrativos
http://jus.com.br/revista/texto/24252
Publicado em 04/2013
Ronaldo Quintanilha da Silva (http://jus.com.br/revista/autor/ronaldo-quintanilha-da-silva)
Analisam-se diversas solues propostas para suprir a ausncia da lei oramentria anual,
conccluindo que nenhuma pode prosperar. A sesso legislativa no deve ser encerrada sem a aprovao
do projeto da LOA.
Resumo: Nesta pesquisa problematiza-se a questo do uso de recursos pblicos, oriundos do oramento da Unio, pelas
entidades privadas sem fins lucrativos (integrantes do terceiro setor). De incio, aborda-se o contexto dessas entidades, o surgimento e o
aumento da participao delas na execuo de polticas pblicas. Em seguida, tratar-se- da transferncia dos recursos pblicos para
essas entidades, mediante os convnios. Por ltimo, discutir-se-o os aspectos da gesto dos recursos pblicos por essas entidades,
sobretudo a realizao de processo licitatrio para aquisio de bens e contratao de servios necessrios consecuo dos objetivos
das avenas. Alm do estudo dos normativos e da jurisprudncia, aplicou-se um questionrio aos responsveis pelas entidades sem fins
lucrativos e aos servidores pblicos dos quadros do Tribunal de Contas da Unio. A transferncia voluntria, mediante convnios ou outros
instrumentos congneres, uma das formas de repassar os recursos financeiros para as entidades sem fins lucrativos. Nos ltimos quatro
anos, o valor transferido ultrapassou o montante de R$ 13 bilhes. Aps o recebimento dos recursos, a entidade realiza sua gesto. Neste
ponto emerge o debate no que tange a obrigatoriedade ou no de ser realizar o processo licitatrio. O tema foi desenvolvido com base nas
respostas dos questionrios e das posies divergentes e convergentes dos doutrinadores. Ao final, conclui-se, no sentido de contribuir
com o debate e apontar uma proposta de soluo, alm de visualizar pontos que carecem de estudos mais aprofundados.
Palavras-chave: Terceiro setor. Transferncia Voluntria. Convnio. Licitao. Entidades privadas sem fins lucrativos.
Sumrio: 1. Introduo. 2. Terceiro setor - definio. 3. Surgimento das entidades privadas sem fins lucrativos no Brasil. 4.
Transferncia voluntria da Unio. 5. Formalizao dos repasses de recursos pblicos - Convnios. 6. Metodologia empregada na
pesquisa. 7. Panorama das entidades privadas sem fins lucrativos. 8. O Dever de Licitar. 9. A obrigatoriedade de licitar imposta aos entes
federados no alcana as entidades privadas sem fins lucrativos. 10. Prego obrigatrio nas transferncias voluntrias. 11. A simplificao
trazida pelo Decreto 6.170/2007 (Cotao prvia de preos). 12. Concluso. 13. Bibliografia. 14. Legislao.
1. Introduo
A Lei Oramentria Anual (LOA) compe ao lado de outras duas peas, o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), o Sistema de Planejamento e Oramento, institudo pela Constituio Federal de 1988 (CF/88).
Durante o ms de janeiro e mais da metade do ms de fevereiro de 2013, tal sistema ficou desfalcado, pois o oramento ainda no
foi publicado, ou seja, no h uma lei que autorize as despesas e preveja a arrecadao das receitas.
Para suprir tal lacuna, alm da autorizao constante na LDO, que permite pagamentos de despesas essenciais, o Poder Executivo
editou a Medida Provisria 598, de 27/12/2012, a qual abre crdito extraordinrio no valor lquido de mais de R$ 46 bilhes em favor de
rgos federais e empresas estatais e garante recursos para obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Mas vamos ao foco a inexistncia de oramento aprovado, qual a soluo?
Surgem dvidas e teorias, sobretudo por parte dos gestores e administradores pblicos que no tem condio de adiar os
compromissos assumidos.
Por exemplo, as escolas pblicas esto em preparao para o ano letivo. O Sistema nico de Sade (SUS) continua seu
atendimento. Os beneficirios dos programas sociais, a saber: Previdncia Social, Seguro Desemprego, Bolsa Famlia e outros, no podem
ficar privados de seus direitos, porque o oramento no foi aprovado. E com relao aos investimentos, a situao no diferente.
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Em pesquisa no sistema SIGA, em 14/2/2013, verifica-se que excluindo os valores de restos a pagar pagos, a Unio executou mais
de duzentos milhes de reais at essa data, grandes parte com amortizao ou refinanciamento da dvida e quase nada em investimento.
De um lado, demonstra que os servios pblicos no podem parar, de outro, percebe-se que os investimentos esto a passos lentos.
Atualmente, o problema tem sido resolvido com o uso da LDO. Desde X, as diretrizes oramentrias regulam a situao de
ausncia de oramento aprovado, mas seria essa a melhor soluo?
2. Terceiro Setor definio

So diversos os motivos para que o oramento esteja aprovado antes de sua execuo. De incio, a simples lgica do processo,
primeiro se planeja, em seguida, aprova-se a proposta, depois se executa e, por fim, avalia. Se est havendo execuo, sem aprovao,
algo no est certo.
A Constituio Federal de 1988, art. 167, I, veda o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual. No
inciso seguinte do mesmo artigo,
veda a realizao de despesas ou assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos
oramentrios ou adicionais. Se a Carta Magna probe os que excedem, quanto mais os que no existem.
tamanha a importncia, que considerado crime de responsabilidade do Presidente da Repblica os atos que atentem contra a
lei oramentria (art. 85, VI). Ainda em relao responsabilidade, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8429/), dispe que constitui ato
de improbidade administrativa ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei (art. 10, IX).
No se deve afastar desse tema, a incidncia do princpio da legalidade, insculpido no art. 5, ele a expresso maior do Estado
Democrtico de Direito, sendo a garantia da imparcialidade e igualdade, afastando as decises pessoais.
Em se tratando de oramento, as aspiraes particulares devem ser combatidas, o gasto do recurso financeiro deve primar pela
coletividade, por isso a lei o veculo adequado para sua materializao.
J mais do que suficiente a obrigao de se ter o oramento aprovado, pois est na Constituio, nas leis e nos princpios.
Contudo, defendo que no obstante a indiscutvel necessidade de se manter os servios essenciais preciso buscar manter a integridade
do Sistema de Planejamento e Oramento.
Quando uma pea no funciona adequadamente, ou pior, ela no existe, coloca em risco todo o funcionamento de um determinado
sistema.
O sistema vem se aperfeioando no decorrer dos anos. Ainda relativamente jovem, pois estamos no quinto PPA. H avanos
como a adoo do oramento programa e retrocessos como a recente descaracterizao do anexo de prioridades e metas, conforme
escrito por ns em XXX.
No que se refere ao oramento no diferente. A LOA precisa ser discutida, aprovada e publicada no exerccio que antecede
aquele que ela vai regular. Infelizmente, no tem sido essa a regra, pelo contrrio desde o incio da vigncia das trs peas oramentrias
somente em XXX a LOA foi aprovada no exerccio que antecede o de sua referncia.
Vale destacar a temerria edio da MP 528. Em sua justificativa, consta a necessidade de manter os investimentos prioritrios.
Lista os ministrios e seus respectivos programas e projetos envolvidos. No tocante relevncia e a urgncia, um dos motivos a no
aprovao do Projeto de Lei Oramentria Anual de 2013.
O Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e os Democratas (DEM) ajuizaram Ao Direta de Inconstitucionalidade 4904
ADI, de 22/1/2013 contra a MP supramencionada. Ela aguarda julgamento.
1. privadas;
2. no distriburem lucros: ainda que as receitas sejam maiores que as despesas, todo o lucro deve ser revertido para a prpria
organizao;
3. autogovernveis: existncia independente do Estado ou de empresas;
4. voluntrias: devem apresentar algum grau de voluntariado, tanto no trabalho quanto no financiamento (doaes).
Em vez de tentar enumerar as entidades sociais pela natureza e nomenclatura que possuem, ou ainda pela prtica ou no de
atividades estatais para classific-las como entidade de benefcio pblico, como sugere Slvio SantAna, o critrio para integr-las
definio de terceiro setor estaria nos seus objetivos e aes: quando realizarem atividade de interesse pblico, entendidas estas como as
que promovem cidadania, assistncia social e cultura (NUNES, 2006, p. 29).
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Com relao ao termo ONG, Fernandes cita a definio de Fagundes da seguinte forma:
(...) est mais associado a um tipo particular de organizao, surgida aqui a partir da dcada de 1970, no mbito do sistema
internacional de cooperao para o desenvolvimento que resultou numa nfase na dimenso poltica das aes, aproximando-se do
discurso e da agenda das esquerdas (FERNANDES, 2005, p. 26).
Para Antonio Carlos Carneiro de Albuquerque (2006, p. 31) as ONGs:

so instituies privadas sem fins lucrativos que, ao obter algum resultado econmico de suas atividades, devem reinvesti-lo na
atividade-alvo da organizao. Apesar de no governamentais, os fins a que essas instituies se dedicam tm caractersticas de servio
pblico, ainda que em escala diferente do realizado pelo Estado.
H ainda os Servios Sociais Autnomos, que integram o terceiro setor e so definidos por Hely Lopes Meirelles (1998, p. 338) da
seguinte maneira:
todos aqueles institudos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias
sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais. So
entes paraestatais, de cooperao com o Poder Pblico; com administrao e patrimnio prprios, revestindo a forma de instituies
particulares convencionais (fundaes, sociedades civis ou associaes) ou peculiares ao desempenho de suas incumbncias
estatutrias.
Para Gustavo Justino (2005, p. 86), o conceito de entidade do terceiro setor, e que, inclusive, foi usado neste trabalho, o
seguinte:
O Terceiro Setor pode ser concebido como o conjunto de atividades voluntrias, desenvolvidas e sem nimo de lucro (associaes
e fundaes), realizadas em prol da sociedade, independentemente dos demais setores (Estado e mercado), embora com eles possa
firmar parcerias e deles possa receber investimentos (pblicos e privados).
3. Surgimento das entidades privadas sem fins lucrativos no Brasil

No Brasil, o denominado terceiro setor vem angariando espao e aumentando sua importncia nos diversos setores do
conhecimento.
Historicamente, Simone Coelho (2002, p. 45) afirma que [...] desde o sculo XVI existem no Brasil instituies de assistncia a
pessoas carentes, orientadas por fins filantrpicos, influenciadas pelo modelo portugus das Casas de Misericrdia, baseadas em aes
crists.
Contudo, apesar da importncia dos movimentos sociais, no Brasil, assim como no restante do mundo, o surgimento do terceiro
setor tal como conhecemos hoje est intimamente relacionado queda da participao estatal na rea social.
A Constituio Federal de 1988 previu parcerias entre rgos governamentais e organizaes sem fins lucrativos na formulao de
polticas de sade, educao e assistncia social, bem como na rea ambiental. A Carta Magna, nesse aspecto, lanou as sementes da
Reforma do Estado, que estabeleceu, entre outras, as parcerias estatais com novos tipos de organizao no-governamental, as
organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico, para a execuo de atividades estatais no exclusivas
(NUNES, 2006, p. 22).
De fato, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, percebe-se o alinhamento com a Constituio Federal, nos seguintes
termos:
O Projeto das Organizaes Sociais tem como objetivo permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de servios
no-exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses servios sero mais
eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-estatal. (BRASIL, 1995, p.
60).
Cabe ressaltar que essas entidades j atuavam nesses setores, porm em menor nmero e com menos destaque.
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Em maior ou menor grau, as associaes voluntrias sempre estiveram presentes nas comunidades, e antecedem o surgimento do
welfare state.
Nos primrdios, elas eram, em sua maioria, ligadas s organizaes religiosas e tnicas, conforme anteriormente
mencionado.
O Estado brasileiro tem buscado, cada vez mais, transferir para as sociedades civis a realizao de servios no exclusivos, como
forma de diminuir os custos e atuar com mais agilidade.
Assim, alm de crescer em nmero, as entidades do terceiro setor tambm diversificaram suas reas de atuao, Coelho (2002, p.
46) evidencia esse fato:
j mencionamos que associaes ou organizaes que praticam a caridade e a filantropia sempre existiram, de forma quase
invisvel, sem fazer muito alarde de suas atividades. De fato, aumentaram o seu nmero e o seu escopo de ao ao longo de nossa
histria, sem que isso tenha atrado s atenes. Nas ltimas dcadas, esse setor sofreu um grande incremento em quantidade e uma
substantiva diversificao.
Dessa forma, o surgimento do terceiro setor no Brasil se deu por intermdio de entidades vinculadas religio, como as Casas de
Misericrdia. Depois, as entidades se aperfeioaram, cresceram, ganhando destaque nos normativos.
Nesse sentido, passou-se a discutir a relao pblico-privada, Gustavo Justino destaca o surgimento de um ramo do direito voltado
para esse setor.
Note-se ainda que vem ganhando corpo principalmente em virtude das especificidades e dos contornos peculiares dos institutos
e categorias jurdicas hoje aplicados ao Terceiro Setor a conformao e autonomizao de um Direito do Terceiro Setor. (OLIVEIRA,
2009, p. 167).
Nesta linha, em sede preliminar, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.923-DF,
indeferiu por maioria o pedido de cautelar, conforme Dirio da Justia 183, de 21/9/2007. A ao foi proposta contra artigos da Lei
9.637/98, que dispe sobre as Organizaes Sociais (OS), entidades integrantes do terceiro setor. A alegao de inconstitucionalidade de
diversos artigos apia-se no argumento de que o objetivo das regras ali contidas de transferir atividades estatais (prprias de entes
pblicos) para o setor privado.
A matria de grande complexidade e no h unanimidade nas posies. Em alguns trechos dos votos dos Ministros, ficou patente
a importncia do tema.
O Relator, Ministro Ilmar Galvo, salienta que os segmentos de atividades elencados na lei (ensino, pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade) de forma alguma ferem os dispositivos da
Constituio de 1988, ou seja, a Carta Magna, conforme se menciona no incio deste captulo, incentivou a atuao colaborativa entre o
Estado e a iniciativa privada, as parcerias.
O Ministro Gilmar Mendes traz tona outros entes federativos que tambm implantaram o modelo de OS, a saber: Gois, Minas
Gerais, Santa Catarina, Bahia, Sergipe, Pernambuco, Distrito Federal, Esprito Santo e So Paulo. Com relao a este ltimo, o Ministro
apresentou melhorias na sade, com aumento do nmero de internaes, de atividade ambulatorial e de atendimentos de
urgncia/emergncia.
Em suas consideraes finais, o Ministro ressalta que o Direito Administrativo tem passado por mudanas
substanciais de paradigmas. No h mais como compreender esse ramo do Direito a partir da perspectiva rgida da dicotomia entre o
pblico e o privado. Logo, o Estado tem se apoiado cada vez mais em mecanismos de gesto inovadores, muitas vezes baseados em
princpios prprios do direito privado.
O Ministro Marco Aurlio, ao concluir seu voto, apontou que a Constituio Federal homenageou a iniciativa privada, reconhecendo
a utilidade na prestao de servios por esta.
O Supremo optou, at pela complexidade da matria, em indeferir a medida cautelar para discuti-la com maior profundidade no
mrito.
O prof. Gustavo Justino, citando Gaspar Ario Ortiz, enfatiza a concepo do Estado financiador, concentrado na atividade de
fomento, entendida como atividade de estmulo e presso, realizada de modo no coativo, sobre os cidados e grupos sociais, para
imprimir um determinado sentido a suas atuaes. Para o autor, por meio de subvenes, isenes fiscais e crditos, o Estado no obriga
nem impe, mas oferece e necessita de colaborao do particular para que a atividade fomentada seja levada a cabo.
O autor continua:
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a transferncia de recursos pblicos a entidades privadas caracteriza-se como uma das possveis tcnicas de fomento. Presta-se
ao menos para dois fins: a) para incentivar que tais entidades privadas, quando lucrativas, por meio do exerccio de atividade econmica
acabem gerando benefcios pblicos e b) para incentivar que entidades no lucrativas passem a realizar atividades de interesse pblico,
gerando igualmente benefcios (sobretudo de modo direto) para a comunidade. (OLIVEIRA, 2009, p. 175).
exatamente sobre esta ltima forma de fomento que o captulo seguinte tratar.
4. Transferncia Voluntria da Unio

H grande dificuldade em traar os contornos legais de cada tipo de repasse, haja vista a vasta e esparsa legislao, quais sejam:
a) Constituio Federal de 1988; b) Lei 4.320, de 17 de maro de 1964; c) Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000 (LRF); d) Decreto
93.872, de 23 de dezembro de 1986; e) Instruo Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional STN 1, de 15 de janeiro de 1997; f)
Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007; g) Portaria Interministerial 127 de 29 de maio de 2008; h) leis especiais do sistema oramentrio
(PPA, LDO e LOA).
Da leitura do art. 12 da Lei 4.320/1964, extrai-se que a transferncia de recursos pblicos divide-se em trs modalidades, quais
sejam: subvenes, auxlios e contribuies (REGINATTO, 2009, p. 23).
As transferncias voluntrias so aquelas no estabelecidas pela Constituio, nem por legislao infralegal, ou seja, no so
obrigatrias.
Elas se inserem no campo de discricionariedade do administrador que as utilizam com vistas a alcanar certos objetivos.
Para os efeitos da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), o art. 25 reza que entende-se por
transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou
assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico da Sade. O 2 do
artigo aludido estabelece que vedada a utilizao de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
Embora o art. 25 da LRF no contemple as entidades sem fins lucrativos como destinatrias diretas de repasses financeiros
voluntrios, evidente que isso pode ocorrer. O Ministro Ubiratan Aguiar (2008, p. 27), citando Hely Lopes Meirelles, registra que tal
abertura se deu pela via interpretativa do texto constitucional (art. 23, pargrafo nico) combinado com o Decreto-Lei 200/1967.
Despontam-se, como veremos, os convnios como instrumento sistemtico das transferncias voluntrias, inclusive para as entidades
privadas.
5. Formalizao dos repasses de recursos pblicos Convnios

Para materializar os acordos e, desta maneira, formalizar os repasses, o Poder Pblico utiliza-se praticamente das seguintes
modalidades: convnios, mais utilizados; contratos de repasse; termos de parceria. A partir de consulta ao Siafi, constatou-se a existncia
de 14.036 parcerias firmadas entre rgos pblicos e entidades privadas, no perodo de 2006 a julho de 2010. O convnio o tipo mais
empregado, com 12.330 registros, ou seja, 88% das avenas.
Tabela 1 Instrumentos de parcerias
20062007200820092010 Total
Convnio
488738852926505 127 12330
Contrato de repasse522 315 534 71
16
1458
Termo de parceria
35
34
248
Total
544442573568590 177 14036
57
108 14
Fonte: Siafi
Os convnios surgem da necessidade da descentralizao apregoada na reforma administrativa de 1967, cujos principais
instrumentos foram a Constituio de 1967 e o Decreto-Lei 200/1967. Segundo Salinas (2009, p. 193): a ateno do legislador estava
exclusivamente voltada para as verbas a serem repassadas pela Unio aos Estados e Municpios, esquecendo-se o formulador dos atos
normativos de mencionar as entidades privadas nas definies dos referidos ajustes.
Vale destacar que o Decreto-Lei 200/1967, que estabeleceu a reforma administrativa federal, prev, no art. 10, o convnio como
forma de descentralizao da administrao federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas.
Percebem-se a preocupao com a capacidade de execuo daquele que receber o recurso e a no citao das entidades privadas.
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Recentemente, o Decreto 6.170/2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante
convnios e contratos de repasse, trouxe a seguinte definio, onde esto inseridas as entidades privadas sem fins lucrativos:
o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos financeiros de dotaes consignadas
nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica
federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta,
ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto,
atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. (BRASIL, 2007).
O TCU, tambm em obra editada em 2009, conceituou os convnios da seguinte forma:
o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos financeiros dos Oramentos da Unio
visando execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de
interesse recproco, em regime de mtua cooperao, e tenha como partcipes, de um lado, rgo da administrao pblica federal direta,
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas ou sociedades de economia mista, e, de outro, rgo ou entidade da administrao
pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos. (BRASIL, 2009, p. 15).
Para Remilson Soares Candeia (2005, p. 22), pode-se entender convnio como uma das formas de descentralizao de recursos
da Administrao Pblica para entes pblicos ou privados para a consecuo de objetivos de interesses recprocos entre os partcipes.
Conforme Salinas (2009, p. 232):
O convnio da administrao pblica com pessoas e entidades de direito privado sem fins lucrativos procura viabilizar atividades de
ambos os partcipes que sejam de interesse pblico e social. Nestes casos, no h a descentralizao de uma funo pblica, mas sim
um fomento ou incentivo a uma funo privada de interesse social.
No mesmo sentido, a lio da prof. Maria Sylvia (2008, p. 232):
o convnio entre entidades pblicas e entidades particulares, ele no possvel como forma de delegao de servios pblicos,
mas como modalidade de fomento. Caracteriza-se este por ser uma forma de incentivar a iniciativa privada de interesse pblico.
Na amostra feita, contabiliza-se em 4 anos, somente em Braslia, 327 convnios firmados, num total de R$ 1.852.998.204,51 (um
bilho, oitocentos e cinquenta e dois milhes, novecentos e noventa e oito mil, duzentos e quatro reais e cinquenta e um centavos).
O regramento para se conveniar no ser discutido neste artigo. Vale mencionar que o rito passa por diversas etapas, tais como:
requisitos para a celebrao do convnio, formalizao do termo, definio do objeto, obrigaes e vedaes.
6. Metodologia empregada na pesquisa

A metodologia baseou-se em dados resultantes de pesquisa emprica, mediante o uso de tcnicas de coleta de dados: aplicao
de questionrios semi-estruturados em entidades sem fins lucrativos que receberam recursos pblicos do governo federal, de 2006 at
2010. A relao de entidades foi retirada do Sistema Integrado de Administrao Federal Siafi, mdulo Gerencial, por intermdio da
consulta onde se definiram os parmetros de ano, a partir de 2006, de esfera que recebia os recursos, no caso, esfera privada. Outro
parmetro utilizado foi a cidade para a qual os recursos foram transferidos.
Na presente pesquisa, em funo do tempo e da possibilidade de contato telefnico, optou-se pela cidade de Braslia-DF. A
consulta trouxe um total de 326 entidades, o questionrio foi enviado para 50 entidades. Com objetivo de esclarecer os objetivos da
pesquisa e aumentar as chances de participao das entidades, foi feito contato telefnico com 20 entidades da amostra. Ao final, 10
entidades responderam (a amostra do tipo intencional).
O questionrio aplicado do tipo semi-estruturado, para que as pessoas responsveis pelas entidades pudessem ter maior
abertura e espontaneidade para discorrer sobre o assunto.
Alm disso, ficou acordado que no haveria divulgao dos respondentes, tambm com objetivo de incentiv-los a contribuir com a
pesquisa.
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Outro questionrio foi elaborado para aplicao a especialistas nas reas de transferncias voluntrias, convnios, licitaes e
contratos do Tribunal de Contas da Unio. O questionrio foi enviado para 12 profissionais, dos quais 6 responderam. Dessa forma,
reuniram-se as informaes das entidades sem fins lucrativos e a viso de tcnicos que atuam no controle externo.
Tambm se pesquisou em apanhado sobre o tema escolhido, envolvendo artigos, livros e teses.
7. Panorama das entidades privadas sem fins lucrativos

Observa-se uma atuao cada vez mais forte do terceiro setor na defesa dos direitos dos cidados, sobretudo de minorias. Somase ainda a atuao em polticas pblicas, como sade e educao.
O nico levantamento nacional de entidades sem fins lucrativos, denominado As Fundaes Privadas e Associaes Sem Fins
Lucrativos no Brasil - 2002, foi elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, em parceria com o Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas - Gife e a Associao Brasileira de ONGs Abong. Na
ocasio, foram identificadas 275.895 organizaes, que empregavam 1.541.290 assalariados.
A definio do escopo da pesquisa demonstra a complexidade do tema em questo. O Cadastro Central de Empresas do IBGE
(Cempre) possui mais de 600 mil organizaes que se intitulam entidades privadas sem fins lucrativos. Nesse grupo, encontram-se
cartrios, partidos polticos, condomnios, entre outros. Para se identificar um conjunto de organizaes com identidade prpria, adotaramse cinco caractersticas, as quais foram citadas no captulo 2.
Em 7 de agosto de 2008, foi lanado o suplemento sobre as Fundaes e Associaes Privadas Sem Fins Lucrativos no Brasil
(Fasfil), pesquisa desenvolvida a partir da parceria entre os institutos mencionados acima.
Com base na pesquisa, existiam no Brasil, em 2005, 338 mil organizaes sem fins lucrativos com as cinco caractersticas: 1. que
so privadas, no integram o aparelho do Estado; 2. que no distribuem eventuais excedentes; 3. que so voluntrias; 4. que possuem
capacidade de autogesto; 5. que so institucionalizadas.
Elas empregavam cerca de 1,7 milho de pessoas assalariadas que ganhavam, em mdia, R$ 1.094,44 por ms. A mdia de
pessoas ocupadas assalariadas por entidade em 2005 era de 5,1. A quantidade de pessoas varia muito de entidade para entidade, no se
sabe o nmero de voluntrios. Em outra pesquisa relativa s entidades de assistncia social privada sem fins lucrativos, aponta-se para
mais de 50% de voluntrios (BRASIL, 2006). Outro fator que refora a tese do trabalho voluntrio que quase 80% das entidades no
possui sequer um empregado formalizado.
Com relao s atividades desenvolvidas por essas instituies, revela-se que sua vocao no assumir funes tpicas de
Estado, mas defender direitos e interesses dos cidados e difundir preceitos religiosos. Mais de 35% dessas entidades so associaes de
moradores, centros de associaes comunitrias, defesa de direitos e grupos de minorias, emprego e treinamento, entre outros.
Outro aspecto interessante da pesquisa a distribuio das entidades que tende a acompanhar a distribuio da populao. Na
regio Sudeste, concentra-se o maior nmero de entidades, ou seja, 42,4%. O Centro-Oeste conta com 6,4% das entidades, sendo que o
Distrito Federal, onde foi feita a amostra, possui 4.552 entidades, o que representa 1,3% do total.
Quanto idade, as entidades possuem cerca de 12 anos, sendo que a maior parte delas (41,5%) foi criada na dcada de 1990.
Entre os diversos fatores que motivaram o crescimento acelerado, pode-se citar o fortalecimento da democracia e da participao da
sociedade civil na vida nacional. Condies essas materializadas na Carta Maior de 1988, que proporcionou essas parcerias, conforme se
mencionou no capitulo 2.
De 1996 a 2005, o nmero passou de cerca de 100 mil para mais de 300 mil. O crescimento ocorreu da seguinte forma:
Figura 1 Crescimento das entidades sem fins lucrativos
A estimativa atual de que elas ultrapassem 400 mil entidades.

Quanto ao nmero de entidades, outra fonte de dados o Ministrio da Justia, responsvel pela qualificao das entidades como
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip). Em seu stio na internet, h consulta s entidades qualificadas por estado,
onde consta o total de 5.400 entidades qualificadas como Oscip em abril de 2010.
Em Braslia, h o registro de 389 entidades qualificadas com esse ttulo.
Esses nmeros refletem a importncia que as organizaes da sociedade civil adquiriram nos ltimos anos no pas.
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8. O dever de licitar
Antes de adentrar o tema da gesto dos recursos pblicos pelas entidades sem fins lucrativos, preciso abordar o processo
licitatrio. A licitao a principal forma de se realizarem despesas no mbito da administrao pblica. Com ela, faz-se a aquisio de
bens e a contratao de servios e obras.
No Brasil, so antigas as determinaes legais que objetivam a lisura na execuo dos gastos pblicos e a busca da preservao
dos interesses do errio. O Cdigo de Contabilidade de 1922 dedicava diversos artigos ao princpio da concorrncia (GIACOMONI, 2005,
p. 267).
Mais tarde, a Lei 4320/1964 tambm mencionou o princpio da concorrncia, em seu art. 70. Em seguida, o Decreto-Lei 200/1967
denominou o processo de licitao.
Atualmente, a Constituio Federal, em seu art. 37, inciso XXI, traz o comando basilar e orientador para a realizao das despesas
pblicas.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante
processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes
de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (BRASIL, 1993).
Com intuito de regulamentar o mencionado inciso, a Lei 8.666/1993 institui as normas gerais de licitao e contratos na
Administrao Pblica. No seu art. 1, define-se sua abrangncia:
Art. 1 Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de
publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Pargrafo nico.
Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as
autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. (BRASIL, 1993).
Assim, licitar um processo administrativo, que antecede a contratao, o qual proporciona isonomia entre os participantes e
seleciona a proposta mais vantajosa para a Administrao. A ele se submetem os Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.
Tem-se, pois, que a Lei 8.666/1993 uma lei nacional, uma vez que vincula todos os entes da Federao.
Verificada a obrigatoriedade de a Administrao Pblica realizar licitao pblica para obras, servios, compras e alienaes,
emerge a ponderao acerca da obrigatoriedade de as entidades privadas sem fins lucrativos realizarem licitao quando da gesto de
recursos pblicos federais oriundos de transferncias voluntrias. Posta essa ponderao, buscar-se- a resposta, socorrendo-se de
diversas fontes, inclusive ouvindo as entidades que responderam pesquisa aplicada.
9. A obrigatoriedade de licitar imposta aos entes federados no alcana as entidades privadas sem fins lucrativos
Depois do repasse dos recursos financeiros, mediante, principalmente, os convnios, aquelas entidades conceituadas no incio
deste artigo faro a gesto desses valores. Neste ponto, consiste a problemtica a ser enfrentada. De posse de recursos oramentrios,
como ser feita a aquisio de bens? Como se proceder contratao de servios de terceiros?
Em resposta ao questionrio aplicado, trs entidades declararam que o mecanismo enrijece a gesto dos recursos e no a torna
mais eficiente.
Com relao utilizao do prego na forma eletrnica, exigido por fora do Decreto
5.504/2005, apenas duas entidades
confirmaram que aplicaram tal modalidade.

Quanto ao emprego do prego, uma das entidades respondeu que persiste a dvida se caso ela venha a contratar uma empresa
para realizar o prego, os gastos com esta contratao podem ser includos no plano de trabalho.
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Com o advento do Decreto 6.170/2007, houve um grande consenso entre as entidades, que mencionam a sistemtica do normativo
como uma mudana positiva, em busca da simplificao do procedimento, considerando, pois, as caractersticas do terceiro setor. Porm,
destacam-se as ressalvas feitas por duas entidades. A primeira informa que ainda h outros procedimentos atrelados ao processo de
cotao que o torna burocrtico, a saber: o valor de aquisio, natureza da despesa, controle sobre a adimplncia dos fornecedores,
obrigatoriedade de pagamento via depsito vinculado, impossibilidade de formalizao via Carteira de Trabalho e Previdncia Social
(CTPS) ou pagamento de INSS patronal. A segunda menciona que deveria existir uma forma de conferncia da veracidade das cotaes,
ou uma central de registro de preos, dispensando os processos licitatrios.
As entidades privadas sem fins lucrativos que recebem recursos provenientes de transferncias voluntrias foram submetidas aos
ditames da Lei de Licitaes e Contratos, Lei 8.666/1993, com o advento da IN/STN 3/2003, que modificou o art. 27 da IN/STN 1/1997.
Com isso, a STN impunha a essas entidades a obrigatoriedade de realizar o processo licitatrio, a fim de contratar bens e servios
necessrios execuo do objeto do convnio. At a publicao da IN/STN 3/2003, somente os estados e municpios estavam obrigados a
licitar. E mais, o art. 27 da IN 1/1997 expressamente desobrigava as entidades privadas de adotarem a Lei 8.666/1993, devendo seguir
processos anlogos aos da lei.
A modificao se deu, em parte, em virtude da ao do Tribunal de Contas da Unio, que ao prolatar o Acrdo 1070/2003
Plenrio, assim se posicionou:
com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal, regulamentado pelo art. 45 a Lei n 8.443/92, fixar prazo de 30
(trinta) dias para que o Secretrio da Secretaria do Tesouro Nacional/STN d exato cumprimento Lei, adequando o pargrafo nico do
art. 27 da IN/STN n 01/97, publicada no DOU de 31 de janeiro de 1997, ao art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal que exige lei
especfica na realizao de licitao, no caso a Lei n 8.666/93, quando da aplicao de recursos pblicos, ainda que geridos por
particular, sob pena de aplicao da multa prevista no art. 45 c/c o art. 58 inciso II, da mesma Lei. (BRASIL, 2003).
O Acrdo analisou possveis irregularidades, por meio de auditoria nas obras de implantao da Unidade do Instituto do Corao
InCor, no DF. A Cmara dos Deputados transferiu recursos pblicos para a Fundao Zambini, para que esta realizasse o trabalho. O
Ministro-Relator apresentou seu voto, que, ao no vislumbrar irregularidades no caso em questo, fez consideraes sobre a legislao
vigente. Ele, assim, se pronunciou:
notrio que a iniciativa privada no se sujeita aos princpios que regem a licitao no setor pblico e muito menos est obrigada
a aplicar, nas suas contrataes, a Lei n 8.666/93, mesmo porque naquela impera a autonomia da vontade e, por isso mesmo, s no
pode fazer o que a lei expressamente probe, ao contrrio do administrador pblico que s pode fazer o que a lei determina.
No entanto, o particular, ao firmar convnio com a administrao pblica, assume todos os deveres e obrigaes de qualquer
gestor pblico, estando, como este, sujeito aos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e dos demais princpios
informadores da gesto da coisa pblica, dentre os quais destacamos o da licitao e o do dever de prestar contas, insculpidos no art. 37,
inciso XXI, e art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal, respectivamente. (BRASIL, 2003).
Em outro ponto do Voto, o Ministro destaca:
No tenho dvida, existem entidades privadas que, por alguma razo, podem se ver impossibilitada de aplicar, de forma plena, a
Lei de Licitaes. Entretanto, a regra a utilizao da Lei 8.666/93 e as excees devem ser devidamente justificadas para cada caso
concreto. (BRASIL, 2003).
A matria contou com voto contrrio do Ministro Benjamin Zymler, que divergiu da tese anterior da seguinte forma:
[...] considero incabvel o exerccio das prerrogativas da Lei 8.666/93 por entes privados, uma vez que, dada a natureza dos
mesmos, somente entes pblicos podem exerc-las. A Lei em questo prev, por exemplo, a aplicao de multas, a resciso unilateral
de contratos e a declarao de inidoneidade de licitantes, prerrogativas que so expresses concretas do princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o privado.
Ademais, a observncia de todos os dispositivos da Lei das Licitaes por entes privados imporia a elevao dos custos
operacionais daqueles, que passariam a necessitar de pessoal especificamente qualificado para a conduo de licitaes. (BRASIL,
2003).
No entanto, em deciso apertada, por 4 votos a 3, saiu-se vitoriosa a tese do Relator, a qual contribuiu para alterao da IN/STN
1/1997.
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Contudo, a discusso no se encerrou por a. O debate seria retomado por ocasio do julgamento do Acrdo 353/2005
Plenrio, proferido na sesso de 6/4/2005. O processo iniciou-se em virtude do pedido de reexame interposto pelo Procurador-Geral do
MP/TCU com objetivo de tornar insubsistente o subitem 9.2 do Acrdo 1070/2003 Plenrio. O recurso foi interposto antes das
alteraes efetuadas pela STN no art. 27 da IN. No relatrio do Ministro-Relator, h novamente opinies divergentes no mbito do
processo. De um lado, o auditor que instruiu o feito sugeriu que fosse recomendado STN o retorno redao original do art. 27. De
outro, os dirigentes propem a manuteno do Acrdo recorrido, ou seja, a permanncia da nova redao do art. 27.
Ao final, o Acrdo deu provimento parcial ao recurso. Alterou a redao do item 9.2 que passou a ser a seguinte: firmar o
entendimento de que a aplicao de recursos pblicos geridos por particular em decorrncia de convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, deve atender, no que couber, s disposies da Lei de Licitaes, ex vi do art. 116 da Lei 8.666/93. Alm disso,
recomendou-se Presidncia da Repblica, tendo em vista a competncia prevista no art. 84, inciso IV, da CF/88, que proceda
regulamentao do art. 116 da Lei 8.666/93, estabelecendo, em especial, as disposies da Lei de Licitaes que devem ser seguidas
pelo particular partcipe de convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, nas restritas hipteses em que tenha sob sua
guarda recursos pblicos.
Apesar da alterao do subitem 9.2 do Acrdo 1070/2003, a nova redao do art. 27 da IN permaneceu inalterada.
A partir de amostra de quatro convnios existentes na 5 Secretaria de Controle Externo, extraram-se as informaes da tabela 2,
onde se percebe que os acordos firmados sob a gide da IN passaram a exigir a realizao do processo licitatrio.
Tabela 2 Termos de convnios
Convnio Data
Termos
6. A execuo da despesa:
002/2000 01/3/2000
6.2.2 Na execuo das despesas com os recursos recebidos do MTE, A convenente dever adotar procedimentos
anlogos aos estabelecido pela Lei 8.666/93.
003/2001 21/5/2001 6.2.2 Na execuo das despesas com os recursos recebidos do MTE, A convenente dever adotar procedimentos
anlogos aos estabelecido pela Lei 8.666/93.
036/2003 27/11/2003 6.3 O processo licitatrio para a contratao das aes decorrentes deste Convnio dever ocorrer conforme as
normas estabelecidas na Lei 8.666/93 e suas alteraes, e demais normas que disciplinam a matria.
II Compete ao Convenente:
m) realizar a contratao de entidades executoras com base nos procedimentos previstos na Lei n 8.666, de 1993,
141/2006 28/11/2006 utilizando obrigatoriamente, para aquisio de bens e servios comuns, a modalidade prego, preferencialmente, em
sua forma eletrnica, salvo se comprovada a inviabilidade desta forma, nos termos do pargrafo 1 do art. 4 do
Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005 encaminhando ao concedente os documentos referentes ao processo de
contratao contendo diagnstico da capacidade tcnico-pedaggica das entidades.
Fonte: Processos existentes na 5 Secretaria de Controle Externo
Os dois primeiros convnios, 002/2000 e 003/2001, no traziam nenhuma referncia ao art. 27 da IN, porque, como se viu, ela no
exigia o uso da Lei 8.666/93. Contudo, o item 6.2 do convnio estabelecia que a entidade convenente deveria usar procedimentos
anlogos aos da lei.
Quanto ao Convnio 036/2003, no obstante a IN/STN 3 haver sido publicada em 25 de setembro de 2003, o convnio no fez
referncia ao seu art. 27. Todavia, percebe-se nitidamente a adoo do novo posicionamento trazido pela IN. A expresso procedimentos
anlogos deu lugar conforme, ou seja, as despesas decorrentes da avena ocorreriam nos termos da Lei Geral de Licitaes e das
demais normas aplicveis matria, tal como a Lei 10.520/2002.
No Convnio 141/2006, o texto referente ao tema mudou de lugar, passou a constar no rol de competncias do convenente. Outra
mudana a imposio, de forma obrigatria, da modalidade prego, preferencialmente, em sua forma eletrnica, salvo comprovada a
inviabilidade.
Neste ltimo convnio, patente a extenso das regras do prego s entidades privadas, motivada pelo normativo, que o foco do
prximo captulo.
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10. Prego obrigatrio nas transferncias voluntrias

O Decreto 5.504/2005 estabelece a exigncia de utilizao do prego, preferencialmente na forma eletrnica, para entes pblicos
ou privados, nas contrataes de bens e servios comuns, resultantes de transferncias voluntrias de recursos pblicos da Unio,
decorrentes de convnios ou instrumentos congneres.
Os instrumentos de formalizao, renovao ou aditamento de convnios, instrumentos congneres ou de consrcios pblicos que
envolvam repasse voluntrio de recursos pblicos da Unio devero conter clusula que determine que as obras, compras, servios e
alienaes a serem realizadas por entes pblicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio, sejam
contratadas mediante processo de licitao pblica, de acordo com o estabelecido na legislao pertinente.
Assim, no art.1, 1, o Decreto estabelece que, nas licitaes realizadas com a utilizao de recursos pblicos, oriundos de
transferncia voluntria da Unio, para aquisio de bens e servios comuns, ser obrigatrio o emprego da modalidade prego, nos
termos da Lei 10.520/2002 e do regulamento previsto no Decreto 5.450/2005, sendo preferencial a utilizao de sua forma eletrnica, de
acordo com cronograma a ser definido em instruo complementar.
Caso haja inviabilidade da utilizao do prego na forma eletrnica, dever ser devidamente justificada pela autoridade
competente.
Os rgos, entes e entidades privadas sem fins lucrativos, convenentes ou consorciadas com a Unio, podero utilizar sistemas de
prego eletrnico prprios ou de terceiros.
Na continuao do normativo, so tratados os casos de dispensa e inexigibilidade, quando as entidades privadas sem fins
lucrativos observaro o disposto no art. 26 da Lei 8.666/1993, devendo a ratificao ser procedida pela instncia mxima de deliberao
da entidade, sob pena de nulidade.
Submetem-se a esses regramentos os entes pblicos ou privados que recebam repasses voluntrios, decorrentes de convnios ou
ajustes semelhantes, inclusive as OS e Oscip.
Ao final, o Decreto anuncia que os Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda expediro instruo
complementar conjunta para sua execuo.
Na exposio de motivos do presente Decreto, EMI 00110/2005/MP/MF anexada em Salinas (2008), demonstra-se a tentativa de
estender a regra do Decreto 5.450/2005, que estabeleceu a obrigatoriedade da utilizao da modalidade prego eletrnico no mbito da
Administrao Pblica federal, para os casos em que estiverem envolvidos recursos pblicos repassados voluntariamente.
Cita que a proposio est em consonncia com a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio, que considera obrigatria a
utilizao das modalidades de licitao previstas na Lei 8.666/1993 ou na Lei 10.520/2002, inclusive por instituies privadas, na hiptese
de utilizao de recursos pblicos.
Ao final, prev a implementao de forma gradual, considerando a disparidade de estrutura existente nas administraes pblicas
estaduais e municipais.
A Portaria Interministerial 217, de 31 de julho de 2006, dos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda definiu
os prazos para que os instrumentos de formalizao dos convnios contenham clusula que determine o uso obrigatrio do prego,
preferencialmente na forma eletrnica, na contratao de bens e servios comuns. Dessa forma, a aplicao depende do valor total do
instrumento, sendo que o prazo final seria 31 de maro de 2007.
Todavia, a Portaria Interministerial 150, de 18 de maio de 2007, prorrogou o prazo para o dia 31 de maro de 2008. Da mesma
forma, a Portaria Interministerial 75, de 9 de abril de 2008, estendeu o prazo para 30 de junho de 2008. A partir desta data, portanto, a
exigncia do uso do prego deveria constar em todos os convnios firmados com a Unio.
O prego previsto na Lei 10.520/2002 utilizado para aquisio de bens e servios comuns, aqueles cujos padres de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado. Conforme
demonstrado na tabela 2, os termos dos convnios acompanharam as mudanas trazidas por este Decreto.
Surgiram posicionamentos diversos a respeito do tema, como, por exemplo, as anlises feitas pelos professores Gustavo Justino de
Oliveira e Jair Santana. O primeiro ao responder uma consulta sobre a aplicabilidade do aludido Decreto para as Oscip, em sua concluso,
afirma que embora ilegal, a edio do Decreto 5.504/2005 revela uma tendncia no campo da regulao estatal do terceiro setor no Brasil,
no sentido de impor-se s entidades privadas sem fins lucrativos um regime jurdico que prprio dos rgos e entidades que integram o
setor pblico estatal, qual seja, o regime jurdico de direito pblico (JUSTINO, 2009, p. 206).
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Nota-se que o posicionamento acerca do Decreto pela ilegalidade. Alm disso, demonstra a preocupao em se estender s
entidades privadas sem fins lucrativos o mesmo regime jurdico de direito pblico ao qual se submetem os rgos e entidades inseridos no
setor pblico estatal. Conforme mencionado na EMI do Decreto, justamente a sua inteno, alicerando-se em posicionamentos do
Tribunal de Contas da Unio.
Para o Prof. Jair Santana (2007, p. 11), o propsito de tal regulao foi imputar aos recursos transferidos a mesma roupagem do
Decreto 5.450/2005. Em termos prticos, a ideia parece ser: onde houver recursos transferidos voluntariamente haver regime de prego
eletrnico, obrigatoriamente. O eminente professor afirma ainda que, a despeito de vozes em contrrio, a mecnica imposta pela Unio
para canalizar os recursos transferidos voluntariamente na trilha do prego eletrnico medida que encontra suporte tanto ftico quanto
normativo.
No tocante ao primeiro aspecto, certamente no haver quem discorde da necessidade de um melhor controle sobre os recursos
aqui falados. No que diz respeito ordem jurdica, no entanto, preciso dizer algo que parece ter sido excludo dos debates levados a
efeito por diversos autores. Trata-se de uma circunstncia (normativa) muito importante. O fenmeno das transferncias voluntrias tem
raiz constitucional, (...). No bastasse isso, o tema conexo oramentao pblica. Conhecendo-se bem a Lei Fiscal (Lei Complementar
n. 101/2000), dela vamos resgatar que toca lei de diretrizes oramentrias, estabelecer outras exigncias para a realizao de tais
transferncias (art. 25, 1). Ou seja, a Lei Fiscal que j estabelece diversas exigncias para a realizao de transferncia voluntria
determina que a LDO poder outras tantas instituir. (SANTANA, 2007, p. 14).
Neste ponto, a argumentao traz tona um importante normativo do sistema oramentrio brasileiro, a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO). Quando se tratou das transferncias voluntrias, ficou patente a diversidade de leis e normas que regram a matria.
Dentre elas, a LDO, criada pela Constituio Federal de 1988, compreender as metas e prioridades da Administrao Pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre
as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Alm disso, a LRF
tambm incumbiu a LDO de outras tarefas, dentre elas, destaca-se o tratamento para as transferncias voluntrias. Assim, verificou-se
nesse importante normativo, a partir de 2004, qual o tratamento dado questo das transferncias voluntrias, em especial a gesto dos
recursos por parte das entidades privadas. A tabela 3 resume as LDO editadas desde 2004:
Tabela 3 Trechos das LDO de 2004 a 2010
LDO Termos
20042005Subseo III Das Transferncias Voluntrias
Art. 45 5 Sem prejuzo do disposto na Lei Complementar n 101, de 2001, constitui exigncia para o recebimento de transferncias
2006 voluntrias a adoo, por parte do convenente, dos procedimentos definidos pela Unio relativos licitao, contratao, execuo e
controle, inclusive quanto adoo da modalidade prego eletrnico sempre que a legislao o permitir, salvo se justificadamente
invivel a adoo dessa modalidade.
Seo IV Das Transferncias Voluntrias
Art. 43 4 Sem prejuzo do disposto na Lei Complementar n 101, de 2001, constitui exigncia para o recebimento de transferncias
2007 voluntrias a adoo, por parte do convenente, dos procedimentos definidos pela Unio relativos licitao, contratao, execuo e
controle, inclusive quanto utilizao da modalidade prego eletrnico sempre que a legislao o permitir, salvo se
justificadamente invivel.
2008 Art. 40 4 Sem prejuzo do disposto na Lei Complementar n 101, de 2000, constitui exigncia para o recebimento de transferncias
voluntrias a adoo, por parte do convenente, dos procedimentos definidos pela Unio relativos aquisio de bens e contratao
de servios, bem como execuo e ao controle do objeto do convnio ou similar.
Seo IV Das Transferncias Voluntrias Entes Federados
2009 Art. 39 4 Sem prejuzo do disposto na Lei Complementar n 101, de 2000, constitui exigncia para o recebimento de transferncias
voluntrias a adoo, por parte do convenente, dos procedimentos definidos pela Unio relativos aquisio de bens e contratao
de servios, bem como execuo e ao controle do objeto do convnio ou similar.
Art. 39 4 Sem prejuzo dos requisitos contidos na Lei Complementar n 101, de 2000, constitui exigncia para o recebimento das
2010 transferncias voluntrias a observncia das normas publicadas pela Unio relativas aquisio de bens e contratao de servios
e obras, inclusive na modalidade prego, nos termos da Lei no 10.520, de 2002, sendo utilizada preferencialmente a sua forma
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eletrnica.
Fonte: LDO (www.planalto.gov.br)
As duas primeiras Leis (LDO/2004 e LDO/2005) que sucedem a alterao da IN/STN 1 pela IN/STN 3 no fizeram meno ao tema.
Por outro lado, as LDO de 2006 e 2007 registram literalmente a expresso prego eletrnico, como sendo a modalidade a ser
adotada, salvo se por algum motivo no for possvel. Essas duas Leis traavam diretrizes e regras para os anos de 2007 e 2008. Em 2007,
o Decreto 6.170/2007 trazia outra regulamentao para a matria.
J as LDO de 2008 e 2009, talvez influenciadas por esse Decreto, que ser apresentado a seguir, no trouxeram a expresso
literalmente, mas ao tratar da transferncia voluntria mantiveram o comando de que o convenente seguiria os procedimentos definidos
pela Unio relativos aquisio de bens e contratao de servios.
Na ltima LDO, promulgada em 9 de agosto de 2010, que estabelece as regras para o ano de 2011, a citao modalidade ocorre
novamente de forma expressa.
Outra importante observao que, apesar da exigncia do prego na LDO/2010, entende-se que a seo que trata da
transferncia para o setor privado a de nmero III, inclusive o ttulo do captulo IV da LDO/2009 faz referncia aos entes federados,
conforme a Tabela 3. Assim, a seo III, em que est expresso o comando da necessidade do uso do prego, seria aplicvel aos entes
federados e no s entidades privadas.
Dessa forma, como vimos, a polmica transcende os normativos infraconstitucionais, passa at mesmo pelo Supremo Tribunal
Federal, ao discutir o tema das OS, e chega tambm ao Legislativo, na Lei que rege a elaborao do Oramento Anual.
No incio do captulo nove, registraram-se as respostas das entidades, agora, vale apena trazer os comentrios dos especialistas
que trabalham com esse assunto.
Sobre a obrigatoriedade das entidades privadas sem fins lucrativos seguirem os regramentos da Lei 8.666/1993 ou 10.520/2002,
os seis respondentes foram unnimes ao afirmar que tais entidades no devem se submeter, na ntegra, aos ditames de tais normas. A
partir da, trouxeram conceitos importantes ligados ao tema, a saber: os direitos potestativos presentes em tais normativos no se
coadunam com as pessoas jurdicas de direito privado e o papel social dessas entidades no pode ser inviabilizado em virtude de
exigncias exageradas, contudo, dependendo do montante de recursos envolvidos, o procedimento poderia ser diferenciado.
Antes de discutir o prximo normativo, vale mencionar as diversas alteraes que incidiram sobre a matria, desde 1997 at o
advento do Decreto 6.170/2007, ou seja, so dez anos que podem ser resumidos da seguinte forma:
Figura 2 Linha do tempo das normas relativas ao tema
IN/01
Lei 9.637/98
Lei 9.790/99
IN/03
15/1/1997
15/5/1998
23/3/1999
25/9/2003 5/8/2005
No
ESFL
incide
sobreIncide
OS
sobre
asIncide
sobre
Incide
assobre
Oscip
Dec. 5.504/05
Prego
Dec. 6.170/07
28/7/2007
obrigatrio
para
ESFL
asCotao de
preos para as
ESFL
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11. A simplificao trazida pelo Decreto 6.170/2007 (Cotao prvia de preos)

O Decreto 6.170/2007, dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos
de repasse, e d outras providncias. Adiantando-se as consequncias deste normativo, entende-se que com sua entrada em vigor as
entidades privadas sem fins lucrativos no esto mais submetidas aos ditames da Lei 8.666/1993, nem da Lei 10.520/2002. Em outros
termos, no esto mais obrigadas a realizar as modalidades previstas nesses normativos. O que foi imposto pela IN 3/2003, aps quase
uma dcada, est desfeito. Cita-se o art. 11 do Decreto, que nos leva a tal concluso;
Art. 11. Para efeito do disposto no art. 116 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, a aquisio de produtos e a contratao de
servios com recursos da Unio transferidos a entidades privadas sem fins lucrativos devero observar os princpios da impessoalidade,
moralidade e economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de cotao prvia de preos no mercado antes da
celebrao do contrato. (BRASIL, 2007). (Destacou-se)
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Esse artigo ampara-se no art. 116 da Lei 8.666/1993 e dispensa as entidades privadas sem fins lucrativos da realizao de
processo licitatrio nos moldes das leis mencionadas, quando da gesto das transferncias voluntrias disciplinadas pelo Decreto
6.170/2007. Esse Decreto institui o procedimento simplificado, ou seja, a realizao de cotao prvia de preos no mercado, alm de
mencionar o dever de seguir os princpios da impessoalidade, moralidade e economicidade.
O Decreto 6.170/2007 traz diversos dispositivos, alm do citado acima, que tratam da matria, a saber: conceitos, inclusive
incluindo as entidades privadas sem fins lucrativos, que como visto no captulo 5 no se fazia meno; normas de celebrao,
acompanhamento e prestao de contas; Siconv Sistema de convnios e contratos de repasse.
Na Exposio de Motivos 00142/2007/MP do referido Decreto, acessada na tese defendida por Salinas, 2008, o objetivo bsico
declarado, como sendo a alterao da sistemtica de formalizao, acompanhamento e prestao de contas dos recursos transferidos,
tornando-a mais eficiente e transparente, em atendimento s determinaes do Tribunal de Contas da Unio, Acrdo 788/2006
Plenrio. O TCU surge, mais uma vez, como indutor de mudanas na Administrao Pblica.
Sobre o Siconv, a exposio explicita que sua divulgao na rede de computadores, por meio do Portal dos Convnios, contribuir
significativamente para dar maior transparncia ao processo de transferncia de recursos, permitindo acesso do cidado e maior controle
social. Para operacionalizar os mandamentos do Decreto, o Ministrio do Planejamento, em conjunto com a CGU e MF, editaram a Portaria
127, de 29 de maio de 2008, a qual possui 6 portarias de alterao. No captulo III, seo I, a portaria detalha os procedimentos de
contratao pelas entidades sem fins lucrativos.
No art. 45, repete-se o comando legal do art. 11 do Decreto. Acrescentando, no pargrafo nico, que a entidade privada sem fins
lucrativos dever contratar empresas que tenham participado da cotao prvia de preos, ressalvados os casos em que no acudirem
interessados cotao, quando ser exigida pesquisa ao mercado prvia contratao, que ser registrada no Siconv e dever conter,
no mnimo, oramentos de trs fornecedores.
Essa cotao prvia de preos ser realizada por intermdio do Siconv, seguindo os seguintes procedimentos:
I - o convenente registrar a descrio completa e detalhada do objeto a ser contratado, que dever estar em conformidade com o
Plano de Trabalho, especificando as quantidades no caso da aquisio de bens;
II - a convocao para cotao prvia de preos permanecer disponvel no SICONV pelo prazo mnimo de cinco dias e
determinar:
a) prazo para o recebimento de propostas, que respeitar os limites mnimos de cinco dias,para a aquisio de bens, e quinze
dias para a contratao de servios;
b) critrios para a seleo da proposta que priorizem o menor preo, sendo admitida a definio de outros critrios relacionados a
qualificaes especialmente relevantes do objeto, tais como o valor tcnico, o carter esttico e funcional, as caractersticas ambientais, o
custo de utilizao, a rentabilidade; e
c) prazo de validade das propostas, respeitado o limite mximo de sessenta dias.
III - o SICONV notificar automaticamente, quando do registro da convocao para cotao prvia de preos, as empresas
cadastradas no SICAF que pertenam linha de fornecimento do bem ou servio a ser contratado;
IV - a entidade privada sem fins lucrativos, em deciso fundamentada, selecionar a proposta mais vantajosa, segundo os critrios
definidos no chamamento para cotao prvia de preos; e
V - o resultado da seleo a que se refere o inciso anterior ser registrado no SICONV.
1 A cotao prvia de preos no SICONV ser desnecessria:
I - quando o valor for inferior a R$ 8.000,00 (oito mil reais), desde que no se refiram a parcelas de uma mesma obra, servio ou
compra ou ainda para obras, servios e compras da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e
concomitantemente; e
II - quando, em razo da natureza do objeto, no houver pluralidade de opes, devendo comprovar to-s os preos que aquele
prprio fornecedor j praticou com outros demandantes.
2 O registro, no SICONV, dos contratos celebrados pelo beneficirio na execuo do objeto condio indispensvel para sua
eficcia e para a liberao das parcelas subseqentes do instrumento, conforme previsto no art. 3.
3 Nos casos em que o SICONV no permitir o acesso operacional para o procedimento de que trata o caput, dever ser
realizada cotao prvia de preos mediante a apresentao de no mnimo, trs propostas (acrescido pela Portaria n 342, de
05/11/2008). (BRASIL, 2008).
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Sobre essa operacionalizao, via Siconv, duas entidades registraram em suas respostas que essa funcionalidade ainda no est
disponvel no Sistema.
A Portaria tambm tratou de definir os elementos mnimos que devero compor os processos de compras e contrataes de bens,
obras e servios das entidades privadas sem fins lucrativos, a saber: os documentos relativos s cotaes prvias ou as razes que
comprovem sua desnecessidade; a justificativa da escolha do executor ou fornecedor, bem como dos preos praticados; o comprovante do
recebimento do produto ou servio; e, por ltimo, os documentos contbeis, relativos aos pagamentos.
Por fim, abre-se a possibilidade de que as entidades privadas sem fins lucrativos utilizem sistema de registro de preos dos entes
federados, outro ponto interessante que ensejar discusses em vrios mbitos. Contudo, no foi possvel sua abordagem neste artigo.
Portanto, entende-se que ocorreu a revogao tcita do Decreto 5.504/2005, da mesma forma o posicionamento do MPOG,
exposto no stio na internet (www.convenio.gov.br), cujos esclarecimentos s entidades privadas sem fins lucrativos a respeito do Decreto
6.170/2007 e da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008, assim se apresentam:
Esclarecemos que, em razo do disposto no art. 11 do Decreto n 6.170, de 2007, entende-se existir uma revogao tcita do art.
1, 1 do Decreto n 5.504, de 2005, ou seja, inexiste necessidade das entidades privadas sem fins lucrativos realizarem prego para
selecionar os terceiros com quem iro contratar. (BRASIL, 2007).
Em 2010, a Comisso Gestora do Siconv passou a disponibilizar no Portal dos Convnios as diretrizes sobre temas polmicos ou
esclarescimentos necessrios. A Diretriz 006/2010 Contratao de Terceiros orienta ao uso da cotao prvia de preos.
A discusso alcana diversos setores da Administrao. No Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de
2008, consta que em 2007 e 2008, foi repassado, respectivamente a instituies privadas sem fins lucrativos o total de R$ 3.1 e 2.9
bilhes.
So diversas parcerias sendo colocadas em prtica. Destaca-se novamente que, na pesquisa realizada, mais de 14 mil acordos
foram firmados em 4 anos. Um dos setores do rgo pblico diretamente relacionado com o tema a Consultoria Jurdica, que uma
instncia de controle. No caso, uma Secretaria do Ministrio do Trabalho e Emprego se deparou com a seguinte situao.
Ela firmou convnio com entidade privada sem fins lucrativos em 2008, a entidade consultou a Secretaria em virtude da
ambiguidade entre a clusula do convnio que obrigava o atendimento Lei 8.666/1993, no que diz respeito s compra de materiais e
contratao de servios, enquanto a Portaria 127/2008 estabelece a cotao prvia de preos de mercado.
Diante disso, a Consultoria exarou o Parecer 137/2009, que conclui da seguinte forma:
Face ao exposto, entendemos razovel a Secretaria adequar a clusula do Convnio ao posicionamento da Comisso Gestora do
Sistema de Convnio, para que haja uniformidade na execuo dos gastos com os recursos oriundos dos convnios, conforme as
orientaes relativas s principais mudanas contidas no Portal de Convnios - SICONV:
a) Obrigatoriedade, para rgos e entidades da administrao pblica, de uso da modalidade de prego para aquisio de bens e
servios comuns. As atas e informaes sobre os participantes e respectivas propostas devero ser registradas no SICONV (art. 49 da
Portaria Interministerial); e
b) Exigncia para as entidades privadas sem fins lucrativos de realizarem e contratarem empresas, no mnimo, aps cotao
prvia de preos no mercado, observados os princpios de impessoalidade, moralidade e economicidade. A referida cotao prvia ser
realizada por intermdio do SICONV, observado o art. 46 da Portaria Interministerial n 127, de 2008. (BRASIL, 2009).
Portanto, o parecer supramencionado separa dois segmentos, o primeiro composto por rgos e entidades da Administrao
Pblica, os quais devero aplicar a modalidade prego; o segundo formado pelas entidades privadas sem fins lucrativos, que realizaro a
cotao prvia de preos.
Na verdade, com base na figura 1, em 2008, o normativo vigente era o Decreto 6.170/2007, mas, as dvidas so naturais tendo em
vista as diversas mudanas.
Mais uma vez, realam-se as informaes dos servidores do TCU que participaram da pesquisa. Constata-se que as respostas
deles quanto ao Decreto 6.170/2007, especificamente no tocante ao art. 11, esto em plena harmonia com as das entidades. Sem
exceo, todos indicaram que a simplificao da regra parece ser o melhor caminho. Destacaram que o novo regramento evoluiu no
sentido de entender melhor a natureza das entidades sem fins lucrativos, de forma que sua atuao no seja engessada a ponto de
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inviabilizar sua atuao nos convnios. Uma das repostas exemplificou o tratamento especfico prestado a essas entidades, quando citou a
Lei 12.188/2010 que operou recente mudana no rol de casos de licitao dispensvel da Lei 8.666/1993. Outra resposta apresenta a
maneira como o Tribunal tem enfrentado o problema e cita os casos das Oscip e OS.
Quanto s Oscip, o Acrdo 1.777/2005 Plenrio no sentido de que elas se submetam ao regramento prprio de aquisio de
matrias e contratao de servios, sem se afastar os princpios da Administrao Pblica.
No tocante s OS, o Acrdo 601/2007 1 Cmara impe a essas entidades a adoo das normas gerais de licitao e o prego.
12. Concluso
As entidades sem fins lucrativos esto presentes h muito tempo na sociedade. No Brasil, tem-se verificado cada vez mais a
atuao dessas entidades em reas importantes como sade, educao, trabalho e assistncia social.
As entidades possuem papel fundamental na construo de um Estado Democrtico mais humano, com mais oportunidades e no
desenvolvimento do Pas. Em virtude da prpria sistemtica de atuao do Estado, que no consegue alcanar a todos, as entidades
surgem como parceiras, no no sentido de substituir aquele, mas cooperar, atuando em um espao, que ainda est em definio.
Um dos meios de fomentar essa atividade o repasse de recurso pblico, tendo como principal instrumento o convnio. Aps o
recebimento dos recursos, as entidades realizam sua gesto.
No mbito da gesto privada de recursos pblicos, emerge o debate, principalmente, quanto ao estabelecimento de princpios e de
regras a que devem ser submetidas as entidades do terceiro setor que recebem recursos de natureza pblica.
No emaranhado de legislao existente, h comandos que determinam a realizao de processo licitatrio, com base na Lei
8.666/1993 e outros que o dispensam, bastando uma cotao prvia de preos, este o caso do Decreto 6.170/2007. Portanto, a
pergunta que se faz como as entidades sem fins lucrativos devem proceder na aquisio de bens e contratao de servios?
Com o fito de investigar tal questo, realizou-se a pesquisa com entidades privadas sem fins lucrativos localizadas em Braslia, que
receberam recursos pblicos federais, no perodo de 2006 a 2010. Ademais, aplicou-se questionrio a profissionais que lidam com a
matria no TCU. Em complemento, efetuou-se pesquisa bibliogrfica, envolvendo artigos e jurisprudncia do Tribunal. Foi possvel verificar
que as entidades so numerosas e lidam em diversas reas. A ttulo de exemplo, conforme a pesquisa do IBGE, mencionada no captulo 7,
no DF, as entidades privadas sem fins lucrativos so mais de 4 mil e atuam em vrias reas diferentes. O que demonstra a complexidade e
as variadas formas de se organizarem.
Diante disso, o primeiro ponto que nos conduz nessa discusso o mbito de incidncias das Leis 8666/1993 e 10.520/2002 que
no trazem em seus comandos as entidades privadas sem fins lucrativos. A primeira menciona as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista, para as quais inclusive so permitidas edies de regulamentos prprios, nos termos do art. 119 da Lei 8.666/1993.
As entidades privadas sem fins lucrativos no esto submetidas a esses regramentos. Alm disso, percebe-se a orientao para
construo de regras prprias. Neste sentido, tambm o posicionamento de Maria Teresa Dias (2008, p. 230):
No se trata de regra totalmente inovadora na ordem jurdica brasileira, visto que outras entidades privadas da administrao
(sociedades de economia mista, empresas e fundaes pblicas e outras entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio), j
poderiam editar tais regulamentos por fora do art. 119 da Lei n 8.666/93. Tambm vasta jurisprudncia, inclusive do STF, reconheceu a
edio de tais regulamentos pelas empresas estatais.
No caso das entidades do terceiro setor, ainda mais fcil o reconhecimento da regra que determina a edio de regulamento,
uma vez que tais entidades no integram a administrao pblica.
No ltimo trecho, a professora menciona a edio de regulamentos prprios pelas entidades do terceiro setor. Neste caso, pode-se
mencionar as Organizaes Sociais (OS) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip), as quais em consonncia com as
leis que as regulam (respectivamente, Lei 9.637/98 e Lei 9.790/99) editam regulamentos prprios. Abaixo se transcrevem os respectivos
artigos das leis para melhor compreenso.
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Art. 17. A organizao social far publicar, no prazo mximo de noventa dias contado da assinatura do contrato de gesto,
regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contrat ao de obras e servios, bem como para compras com
emprego de recursos provenientes do Poder Pblico.
Art. 14. A organizao parceira far publicar, no prazo mximo de trinta dias, contado da assinatura do Termo de Parceria,
regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contrat ao de obras e servios, bem como para compras com
emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, observados os princpios estabelecidos no inciso I do art. 4o desta Lei.
Quanto segunda constatao, preciso retomar o voto do Ministro Relator que motivou a alterao da IN/STN 1. Tambm
naquele momento, apesar da orientao pela obrigatoriedade da aplicao da Lei 8.666/1993, destacou-se a necessidade de analisar
cada caso concreto, uma vez que nem todas as entidades teriam condies de atender a esse comando.
Desse modo, percebe-se a natural especificidade de cada parceria, ou seja, de cada entidade envolvida, o que nos leva a buscar a
possibilidade de um regulamento especfico editado pelo Poder Pblico, porm na forma de Lei em sentido stricto, a qual daria os
contornos gerais, sem trazer amarras exageradas. E ainda, deveria tratar do tema de forma ampla, com discusses envolvendo todos os
setores, audincias pblicas e fruns.
As caractersticas especficas de cada entidade so definidas em parte pela sua capacidade operacional. No panorama das
entidades (captulo 7), evidenciou-se o quanto so heterogneas. Enquanto h hospitais com cerca de 200 funcionrios, existem entidades
com menos de 10. Isso somado ao alto grau de trabalhos voluntrios.
Na pesquisa aplicada, verificou-se que muitas entidades no dispem de estrutura para realizar o certame nos moldes da lei. As
pessoas que trabalham no possuem a capacitao para realiz-los. Alm disso, as entidades privadas sem fins lucrativos no realizam
licitaes com frequncia, portanto at que ponto seria necessria a manuteno de pessoas com esta capacitao. So poucas as
entidades que possuem condies para isso. O prego eletrnico, por exemplo, exige, alm de pessoal qualificado, estrutura de tecnologia
da informao para dar suporte atividade. Dos stios na internet visitados durante a pesquisa, apenas uma entidade registrou que
promovia cursos para pregoeiro e equipe de apoio.
Assim, essa a segunda constatao: a necessidade de se considerar a capacidade operacional dessas entidades to
importante, a ponto de colocar a prova at mesmo a viabilidade de se firmarem parcerias com o Poder Pblico. Na medida em que as
entidades no conseguem corresponder com as exigncias, elas preferem no firmar a parceria.
Diante disso, imprescindvel a edio de uma lei definindo os limites em que seriam aceitos to-somente a pesquisa de preos,
semelhante estabelecida pelo Decreto 6.170/2007, com auxlio do Sistema Siconv, e, em outros casos, considerando as caractersticas
das entidades privadas sem fins lucrativos e o volume dos recursos, outro procedimento poderia ser previsto.
Quanto ao controle exercido sobre os recursos pblicos gerenciados por essas entidades, h que se considerar que existem
diversos tipos de controle, os quais no foram objetos de estudo do presente trabalho. Uma dessas classificaes diz respeito ao foco do
controle, se controle de legalidade ou de resultados. As entidades do Sistema S, integrantes do terceiro setor, com caractersticas
peculiares, possuem regulamentos prprios de licitao. Elas recebem recursos parafiscais, mas tambm repasses financeiros, quando
firmam parcerias. Em relao a elas, a abordagem do TCU voltada para as questes finalsticas. Veja-se, a propsito, o Acrdo
1224/2003 - Segunda Cmara. Logo, uma proposta de continuao desse trabalho seria investigar as formas de atuao dos rgos de
controle sobre a gesto dos recursos pblicos pelas entidades privadas sem fins lucrativos.
Conclui-se, portanto, que a gesto de recursos pblicos por entidades privadas sem fins lucrativos, tem de ser vista dentro de um
contexto, que envolve vrios ramos do Direito, inclusive a disciplina oramentria. Neste trabalho, o foco foi a gesto dos recursos pblicos
por essas entidades, que possuem caractersticas complexas, que carecem de regulamentao geral. A forma como vem sendo tratada a
gesto dos recursos pblicos, esparsa e com mudanas constantes, demonstra, juntamente com o que foi apresentado, a necessidade de
uma norma geral, amplamente discutida, a qual considere as caractersticas das entidades, a capacidade operacional, o trabalho
voluntariado e os benefcios advindos da atuao desses entes.
A sugesto de que o assunto possa ser tratado no mbito de uma Lei Geral do Terceiro Setor, a qual abordaria vrios aspectos
e remeteria, caso necessrio, necessidade de regulamento especfico para as parcerias com o Poder Pblico. Esse regulamento deveria
ser tambm uma lei e no normativos infralegais, que so alterados a todo o momento, causando grande confuso e falta de segurana
jurdica. O debate entre os vrios segmentos primordial, para construo do caminho mais adequado.
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______. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inc. XXI, da CF, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 17
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______. Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do
Programa Nacional de Publicizao, a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por organizaes
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______. Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999. Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias.
Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9790.htm>. Acesso em: 17 set 2010.
______. Secretaria do Tesouro Nacional. Instruo Normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997. Disciplina a celebrao de
convnios de natureza financeira que tenham por objeto a execuo de projetos ou realizao de eventos e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 31 jan. 1997. Seo I, p. 1887. Cf. tambm a Instruo Normativa n 03/03, que deu nova reao ao art. 27 da IN
n 01/1997.
19/20
22/04/13
______. Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao. Portaria n 127, de 29 de maio de 2008. Estabelece normas para
execuo do disposto no Decreto no 6.170,de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da
Unio mediante convnios e contratos de repasse, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 mai. 2008. Seo I.
______. Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007. Dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio
mediante convnios e contratos de repasse, e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20072010/2007/decreto/d6170.htm>. Acesso em: 17 set 2010.
______. Decreto n 5.504, de 5 de agosto de 2005. Estabelece a exigncia de utilizao do prego, preferencialmente na forma
eletrnica, para entes pblicos ou privados, nas contrataes de bens e servios comuns, realizadas em decorrncia de transferncias
voluntrias de recursos pblicos da Unio, decorrentes de convnios ou instrumentos congneres, ou consrcios pblicos. Disponvel em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5504.HTM>. Acesso em: 17 set 2010.
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Disponvel em: <www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 set 2010.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1070/2003 Plenrio. Ministro Relator: Ubiratan Aguiar. Sesso: 6 ago 2003.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 18 ago 2003. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ MostraDocumento?
qn=1&doc=1&dpp=20&p=0>. Acesso em: 10 ago 2010.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 353/2005 Plenrio. Ministro Relator: Walton Alencar. Sesso: 6 abr 2005.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 18 abr 2005. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ MostraDocumento?
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1224/2003 Segunda Cmara. Ministro Relator: Lincoln Magalhes. Sesso: 31
jul 2003. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 11 ago 2003. Disponvel em: <http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ MostraDocumento?
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______. Advocacia Geral da Unio. Parecer da Consultoria Jurdica do MTE n 137/2009. Processo n 47975.000084/2009-74.
Disponvel em: <www.agu.gov.br>. Acesso em: 17 set 2010.
Abstract: This research discusses the question of the use of public funds from the Federal budget, by nonprofits organizations
(members of the third sector). Initially, discusses the context of these entities, the emergence and increasing participation in the
implementation of public policies. Then it will treat the transfer of public resources for these entities by the accords. Finally, will be discussing
aspects of the management of public resources by those entities, particularly the conduct of bidding procedures for procurement of goods
and contracting of services needed to achieve the goals of the accords. Besides the study of the normatives and jurisprudences, was
applied a questionnaire to those responsible for nonprofit entities and public servants of the tables in the Brazilian Court of Audit. The
voluntary transfer, through accords or other similar instruments, is one way of pass the financial resources for nonprofits organizations.
Over the past four years, the amount transferred exceeds the amount of R$ 13 Bilhons. After the receipt of funds, the entity performs its
management. At this point emerges from the debate regarding the requirement or not being complete the bidding process. The theme is
developed based on questionnaire responses and the divergent and convergent of positions. Finally, was concluded, in order to contribute
to the debate and point out a proposed solution, and view points that need further study.
Keywords: Third Sector. Voluntary Transfer. Accord. Bid. Nonprofits Organizations.
Autor
Ronaldo Quintanilha da Silva (http://jus.com.br/revista/autor/ronaldo-quintanilha-da-silva)
Servidor pblico federal. Especialista em Oramento Pblico
https://plus.google.com/108720928178355761873/about (https://plus.google.com/108720928178355761873/about)
Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):
SILVA, Ronaldo Quintanilha da. A obrigao de licitar no deve ser imposta s entidades sem fins lucrativos. Jus Navigandi, Teresina, ano 18
(/revista/edicoes/2013), n. 3582 (/revista/edicoes/2013/4/22), 22 (/revista/edicoes/2013/4/22) abr. (/revista/edicoes/2013/4) 2013 (/revista/edicoes/2013) .
Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/24252>. Acesso em: 22 abr. 2013.
20/20

A Obrigação de Licitar Não Deve Ser Imposta Às Entidades Sem Fins Lucrativos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peças

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22/04/13

A obrigao de licitar no deve ser imposta s entidades sem

Ronaldo Quintanilha da Silva (http://jus.com.br/revista/autor/ronaldo-quintanilha-da-silva)

2. Terceiro Setor definio

veda a realizao de despesas ou assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos

Para Antonio Carlos Carneiro de Albuquerque (2006, p. 31) as ONGs:

3. Surgimento das entidades privadas sem fins lucrativos no Brasil

4. Transferncia Voluntria da Unio

5. Formalizao dos repasses de recursos pblicos Convnios

488738852926505 127 12330

Contrato de repasse522 315 534 71

544442573568590 177 14036

No mesmo sentido, a lio da prof. Maria Sylvia (2008, p. 232):

6. Metodologia empregada na pesquisa

7. Panorama das entidades privadas sem fins lucrativos

A estimativa atual de que elas ultrapassem 400 mil entidades.

5.504/2005, apenas duas entidades

confirmaram que aplicaram tal modalidade.

Em outro ponto do Voto, o Ministro destaca:

10. Prego obrigatrio nas transferncias voluntrias

11. A simplificao trazida pelo Decreto 6.170/2007 (Cotao prvia de preos)

portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/contas_governo/contas_08/CG2008_A.htm>. Acesso em: XX de jul. 2009.

<http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/ planodiretor.pdf>. Acesso em: 8 de set. 2010.

Acesso em: 4 ago

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