.

La burocracia
Taylor[1] revolucion el sistema de fabricacin con la introduccin de elementos
racionales en el proceso productivo, que afectaban a la divisin del trabajo y a la
distribucin de funciones, proponiendo una organizacin racional y cientfica del trabajo
en la que la iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema
organizativo dirigido y concretado en tareas, que le eran impuestas y estaban
sealadas en una normativa o reglamento. La incidencia que el taykorismo tuvo en
dcadas posteriores repercuti tambin en la organizacin administrativa que copi el
modelo racional de diferenciacin y distribucin de tareas. H. Fayol [2] traslad el
esquema taylorista a la organizacin administrativa, para economizar 'tiempos
muertos' y conseguir una optimizacin de resultados. Su propuesta consista en
determinar aquellas funciones que tienen un cierto carcter general, y que son
comunes a todo tipo de organizaciones: planeacin y diseo de programas,
organizacin, direccin, coordinacin del personal y control del cumplimento de los
objetivos propuestos. Y para desarrollarlas estableci unos principios que deben regir y
orientar

cualquier

accin

administrativa:

divisin

del

trabajo

en

niveles

de

especializacin, equilibrio entre autoridad y responsabilidad compartida, jerarqua,

disciplina en el cumplimiento de la norma, unidad de mando o direccin y
centralizacin.
La burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidacin del
sistema capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su carcter lgico, que se
manifiesta en la forma de resolver y administrar las cuestiones polticas, econmicas y
sociales por medio de una divisin jerarquizada del trabajo, de una especializacin
tcnica de tareas y de un control y coordinacin de unos grupos sobre otros. Esto exige
tiempo, eficiencia y concentracin de poder. La lgica de la burocracia moderna es una
lgica de dominacin legitimada por el cumplimiento de la ley y la norma. En segundo
lugar, por su carcter dinmico, dado que constituye una fuerza decisiva en la sociedad
postmoderna, que se ha extendido desde el poder ejecutivo y administrativo al
conjunto de la sociedad y a cualquier tipo de organizacin.
El trmino de burocracia utilizado por M.Weber, responde a un concepto de tipo
ideal que resume y sintetiza unas formas de accin social, especficas de las
sociedades modernas, y que se basan en los principios de igualdad ante la ley, en la

necesidad de una jerarqua normativa y en la relacin con el mercado, como norma

fundamental de los procesos de interaccin social.
Los elementos caractersticas de la burocracia [3] como sistema organizativo los
sintetizamos en el siguiente cuadro:

Jerarqua y responsabilidad

Sistema organizado de mando y subordinacin mutua de

las autoridades inferiores por las superiores.

Normativa escrita

Regula las relaciones entre los miembros de la

organizacin y las funciones de cada uno de stos en
relacin con su status y especializacin.

Obediencia

Cumplimiento de la normativa general

instrucciones recibidas de la autoridad.

Seleccin de Personal

Profesin que exige una serie de conocimientos

especficos, que hay que demostrar a travs de unas
pruebas determinadas.

de

las

Sistema de remuneraciones La retribucin se produce ms bien en relacin con las

funciones desempeadas y no de acuerdo al trabajo
realizado.
Dedicacin laboral completa

El ejercicio de la Administracin Pblica exige

exclusividad y no permite la participacin en aquellas
cuestiones privadas cuyos intereses puedan entrar en
colisin con los pblicos.

Pero la concepcin weberiana[4] resulta insuficiente para el funcionamiento de

las organizaciones pblicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al
excesivo formalismo en el anlisis y resolucin de problemas, a las toma de decisiones
vinculadas excesivamente al reglamento... Se trata de un sistema cerrado con
dificultad de innovacin y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que
se producen en los sistemas polticos y econmicos de las sociedades desarrolladas.
La organizacin burocrtica responde a un sistema de produccin en masa, con
un nivel tecnolgico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios
socioeconmicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de
eficiencia es reducido. El modelo burocrtico, til durante la fase de consolidacin y
expansin del sistema capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto econmico
y social.

La falta de eficacia, que con frecuencia encontramos en el procedimiento

administrativo, suele deberse a que las mismas tcnicas y elementos utilizados
resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto contrario al previsto.
Bien debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad se
desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del
mismo. Se quiere asegurar una respuesta de carcter general, objetiva e igual para
todos, a travs de un cumplimiento estricto del reglamento.
La rigidez en la aplicacin de la norma produce dificultades tanto en la
organizacin como en las relaciones que sta mantiene con sus administrados o
clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme,
evitando la intromisin de intereses y simpatas personales del funcionario, y pueden
contribuir a aumentar la rapidez en la resolucin de los problemas y cuestiones
planteadas. Pero una exagerada e inadecuada imposicin de las mismas conduce a la
inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contrario al deseado, especialmente en
aquellos casos en los que debido a su carcter inslito, no es posible la aplicacin de la
norma establecida. Pero esta falta de eficiencia, est tambin condicionada por una
serie de factores estructurales[5]:
- los objetivos de las administraciones, son de carcter poltico, y en mltiples
ocasiones no son de naturaleza econmica, por lo que su prestacin se hace a coste
cero o a precios muy inferiores a los del mercado, y siempre menor que su coste real.
Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad econmica de los servicios pblicos.
- el sistema presupuestario de la mayora de los paises desarrollados tiene un
carcter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la utilizacin de los
recursos y en la distribucin del gasto.
- el desarrollo de la poltica econmica y social no depende, en muchas
ocasiones, de las necesidades de los ciudadanos sino de las disponibilidades
presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y su repercusin en las
economas nacionales.
Reich propone un nuevo esquema organizativo, alternativo al modelo weberiano,
y aplicable al organigrama pblico, diferenciando tres clases de especialistas a los que
asigna unas funciones determinadas[6]:

MODELOS BUROCRTICOS EN LAS SOCIEDADES DESARROLLADAS

Grupos de especialistas

Funcin que deben desarrollar

Los que resuelven los problemas

Conocer el medio y las circunstancias que

intervienen en los acontecimientos

Los que identifican los problemas

Habilidad para identificar

resolucin de problemas

Los intermediarios estratgicos

Habilidad para dirigir y crear condiciones de

trabajo, proporcionando los recursos necesarios

capacidad

de

Este planteamiento supone la ruptura del esquema piramidal y jerrquico que

define a la administracin pblica tradicional, en favor de equipos de profesionales
especializados, entre los que predominan un sistema de comunicacin ms fluido. Los
equipos creativos identifican y resuelven los problemas a travs de estrategias y
tcticas, lo que permite dar la solucin ms idnea a cada situacin, en funcin de los
recursos disponibles.

2. Las administraciones pblicas

El concepto moderno de Administracin Pblica sirve para designar al conjunto
de procedimientos, mecanismos y formas sociales por medio de las cuales el
Estado gestiona administra tanto bienes como servicios pblicos, reglamenta la
actividad econmica privada y contribuye, a travs de la poltica econmica, al
funcionamiento del mercado. La administracin surge con el capitalismo, como un
instrumento de dominacin y control, que es ejercido por el poder central y por el
grupo social vinculado al mismo.
La Administracin

Pblica constituye

un

poder

pblico.

Su

autoridad

se

manifiesta a travs de las distintas polticas pblicas, de las normativas, de las

regulaciones, de un repertorio de disposiciones y actos de carcter administrativo. Son
tantas y tan pluriformes que estn presentes en todos los asuntos de la vida cotidiana.
Algunas de estas manifestaciones son de obligado cumplimiento para todos los
ciudadanos y para el conjunto de las organizaciones sociales.
El paso de un sistema poltico centralizado y autoritario a un modelo sociopoltico
descentralizado y participativo ha supuesto la transformacin de las estructuras
organizativas del poder. La Administracin Pblica se ha tenido que ir adaptando al

contexto y exigencias de los estados democrticos y de las sociedades del bienestar.

En los primeros estadios del capitalismo, su estructura y funcionamiento responda,
salvando

las

distancias

al

modelo

weberiano. Su

actividad

consista

en

el

cumplimiento de una reglamentacin jurdica que contemplaba los hechos y situaciones

que habitualmente se producan en la sociedad, las cuales afectaban a las relaciones
econmicas y sociales de los ciudadanos, y requeran la intervencin del estado. Este
procedimiento, vlido en un modelo productivo basada en una produccin en masa y
con un bajo nivel de mecanizacin y tecnologa, resulta insuficiente hoy, ya que la
intervencin del estado en la sociedad civil afecta a mltiples mbitos de la vida de los
ciudadanos y la complejidad de la vida moderna exige respuestas eficaces y rpidas,
por

parte

del

poder, para

la

solucin

prevencin

de

una

diversidad

de

problemas polticos, econmicos y sociales. El estado ha pasado de garantizar y

proteger unos derechos y exigir unas obligaciones individuales, a gestionar unos
servicios y bienes pblicos, que requieren enormes previsiones presupuestarias y
grandes recursos humanos. La gestin exige necesariamente eficacia y eficiencia tanto
en el procedimiento como en las resoluciones.

2.1. Funcin de las administraciones pblicas

Las

administraciones

pblicas

en

las

sociedades

capitalistas

avanzadas

desarrollan una doble funcin: de socializacin, a travs del establecimientos de unos

procedimientos democrticos que permiten el desarrollo y la consolidacin de unos
rganos participativos en la toma y ejecucin de las decisiones que afectan a la
ciudadana; y, por otra parte, de desprivatizacin del poder en la manera en que la
autoridad y el estado se ponen al servicio del ciudadano elector.
Las funciones que la sociedad civil ha delegado en las administraciones pblicas
son, principalmente:

Funcin
Poltica

Econmica

Objetivo
Contribuir a la legitimacin del poder
Posibilitar el desarrollo de derechos democrticos
Desarrollar polticas econmicas
Contribuir al funcionamiento del mercado
Satisfacer las necesidades individuales

Administrativa

Poltica exterior: relacin sociedad-entorno

Poltica interior: relacin ciudadanos-grupos sociales
Poltica administrativa: garantizar prestaciones y recursos
Poltica social: integracin e igualdad social, democratizacin de las
estructuras...

Las funciones del estado, a travs de las administraciones pblicas, son

resumidas por R. Mayntz, en las siguientes[7]:
"1. Reglamentacin de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello
significa como mnimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior
(seguridad exterior)... pertenece a este punto todo el extenso mbito de las relaciones
internacionales.
2. Reglamentacin de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello tanto
entre los individuos como entre los grupos (orden interno).
3. Aseguramiento de la capacidad de accin del sistema poltico-administrativo,
sobre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios...
4. Prestaciones de abastecimiento y servicios...
5. Conduccin del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos
pueden ser, entre otros: integracin nacional, igualdad social, construccin del
socialismo, democratizacin, as como tambin crecimiento econmico, mejora de la
salud pblica o elevacin del nivel educativo".