DESASTRE Y PROTECCIN CIVIL

ROSARIO INOSTROZA
BARRA

A nivel internacional como en chile, se producen cuantiosos daos a consecuencia

de movimientos ssmicos. La razn ms importante, es el crecimiento no
planificado y sin control de las ciudades ubicadas en zonas con alto peligro
ssmico, ocupando zonas denominadas no urbanizables, y generando el riesgo de
sufrir grandes prdidas humanas, materiales y econmicas en caso de
materializarse un terremoto. Sin embargo, los daos se han incrementado. Estos
daos incluyen victimas mortales, cuantiosos daos materiales y miles de
personas damnificadas.
Riesgo, amenaza y vulnerabilidad
En el proceso de formacin de hbitat vulnerable frente a una emergencia y la
vulnerabilidad que se presentan luego de la generacin de un desastre natural, es
necesario comprender y conocer cada una de las dimensiones y alcances para
poder actuar de mejor modo sobre ella en prximos episodios.
El riesgo de desastre, se entiende como la dimensin probable del dao en un
perodo determinado ante la presencia de una actividad peligrosa. El riesgo se
genera cuando interactan dos elementos: uno es la amenaza y la otra es la
vulnerabilidad. La amenaza, contiene la posibilidad de ocurrencia de un
acontecimiento de origen natural o antrpico, externo a los grupos de personas
expuestas, con potencial de producir efectos adversos en las personas,
infraestructura, bienes y servicios. A su vez, la valoracin humana, se relaciona a
los eventos nocivos y las condiciones que presentan las personas expuestos a
algn tipo de amenaza (Vulnerabilidad)
Respecto a situaciones de riesgo en Latinoamrica, segn diversos estudios, se
puede entender que los eventos naturales, que cada da se presentan con mayor
frecuencia debido a condiciones geogrficas, morfolgicas y climticas entre otras,
cobran importancia, cuando grandes concentraciones urbanas son emplazadas
muchas veces en zonas de riesgo, generando importantes desastres.
Segn estudios referidos por la O.N.U a travs de su oficina de Coordinacin para
el Socorro en caso de Desastres (UNDRO), el riesgo se define como: el grado de
prdida previsto, debido a un fenmeno natural determinado y en funcin tanto del
peligro como su vulnerabilidad. En este sentido, en lo que refiere a la
interpretacin de peligros naturales, el ser humano pasa a ser el protagonista,
puesto que a travs de su localizacin, acciones y percepciones definen cuando
un fenmeno natural es peligroso o no. Riesgo, es a su vez una amenaza que
puede afectar a los habitantes y su entorno social econmico y natural. (p. Cit.
2004).

Adems de los peligros naturales, se suman los antrpicos o sociales, cuyo origen
est en las acciones del ser humano y los peligros ambientales.
En lo referido a la Amenaza, ella un fenmeno potencialmente peligroso, que
expone a una comunidad a sufrir algn dao, generado por factores externos. La
posible ocurrencia de un fenmeno natural puede generar un desastre en un
territorio vulnerable. A su vez, la mitigacin o prevencin de este desastre se logra
reduciendo de alguna forma su energa potencial, el detonador y la susceptibilidad
el cual se encuentran los habitantes. Las amenazas tambin pueden ser de origen
socio natural, existiendo vulnerabilidad tanto en el ambiente como en el ser
humano.

Se puede entender la vulnerabilidad, como un concepto que en los ltimos aos,

ha sido una importante contribucin en el campo de las ciencias sociales, que
favorece a una mayor y mejor comprensin de la situacin de los sectores
desfavorecidos de la sociedad actual. Su anlisis y evaluacin multidimensional,
atiende no solo a lo econmico, sino que tambin a las relaciones sociales,
polticas, entorno fsico, ambiental y los desastres naturales. Tiene como
caracterstica el que surge de la interaccin entre factores internos y externos que
conllevan a que un individuo, hogar o comunidad en particular, en un tiempo y
lugar determinado, se vea expuesto a una situacin de vulnerabilidad.
Vulnerabilidad entonces, es la cualidad que tiene un individuo de ser o no
vulnerable. En este sentido segn CEPAL (2002, en Foscchiatti, 2004), para que
exista un dao tiene que ocurrir un evento adverso, un riesgo, que puede ser
endgeno o exgeno, una incapacidad de respuesta frente a l y una inhabilidad
para adaptarse al nuevo escenario que se presenta. Considerando estos
aspectos, la vulnerabilidad se toma como nocin de anlisis de la realidad. En
algunos casos, se toma para identificar grupos que se encuentran en situacin de
riesgo social, causados por individuos que son propensos a conductas como
alcoholismo, drogadiccin, delincuencia. En general, conductas que tienen que ver
con agresin y baja insercin social.
En segundo lugar, para identificar grupos de poblacin que tienen probabilidades
de ser afectados por eventos nocivos y finalmente, para identificar segmentos que
tienen algo en comn que generan problemas relevantes similares.
Entonces los asentamientos en situacin de emergencia, presentan el concepto de
vulnerabilidad desde dos frentes ocurrentes: uno alude a las conductas de riesgo
orientada a decisiones individuales respecto a su persona y la otra a las
situaciones de riesgo, orientada a decisiones individuales o de una comunidad

respecto al ambiente donde estos se desarrollen. A su vez, la definicin de

individuos, hogares y comunidad, puede caracterizar los posibles niveles de
exposicin frente a un riesgo y determinada situacin de desventaja.
Los fenmenos que contribuyen a generar vulnerabilidad, se presentan en todo
orden de cosas: en inestabilidad econmica, dependiente de procesos
econmicos polticos, fsicos y demogrficos de un sector determinado, la
reparticin de recursos de manera desigual, problema de carcter estructural, la
vivienda insalubre y los procesos dinmicos que traen efectos en las condiciones
inseguras para el habitante, las condiciones de pobreza, la fragmentacin social y
la situacin de indefensin de la poblacin ante los riesgos. (Foschiatti, 2004).
Este problema de carcter estructural, evidencia un fenmeno socio econmico,
cuyas causas y efectos forman parte de malas decisiones de polticas pblicas,
que hacen que este sea una de las causas directas de la generacin de
asentamientos que se encuentran en situacin de vulnerabilidad frente a
amenazas naturales. Situacin que ha ido aumentando de forma considerable en
pases desarrollados, las cuales deben ser modificadas mediante el cambio de
prioridades a nivel local, nacional y mundial, privilegiando un enfoque ms integral
e interdisciplinario. (Jordn & Martnez, 2009:7).
Segn Wilches Chaux (en Foschiatti, 2004), la vulnerabilidad, se presenta, en
diferentes disciplinas conectadas entre s, dentro de lo que se denomina,
vulnerabilidad global.
Vulnerabilidad natural: Los seres humanos necesitan ciertas condiciones
ambientales y sociales para poder desarrollarse. La vulnerabilidad natural de los
ecosistemas de los distintos pases se increment diferencialmente, provocando la
resistencia de la poblacin a condiciones ambientales severas y a veces
hacindola ms vulnerables frente a ella, siendo una fragilidad biolgica que se
manifiesta de distintas formas en la vida del ser humano.
Vulnerabilidad Fsica: Se refiere a la localizacin de la poblacin en zona de
riesgo fsico, condicin provocada por la pobreza y la falta de oportunidades para
una ubicacin de menor riesgo. Esta vulnerabilidad afecta a asentamientos en
zonas marginales que tienen estructuras fsicas precarias y deficiente cobertura de
servicios pblicos.
Vulnerabilidad Econmica: Se observa una relacin indirecta entre los ingresos
en nivel nacional, regional local o poblacional y el impacto de los fenmenos fsico
extremos. Es decir, la pobreza aumenta el riesgo de desastre (vulnerabilidad de
los sectores ms deprimidos, desempleo insuficiencia de ingreso explotacin
inestabilidad laboral, dificultad de acceso a los servicios de educacin, salud,

ocio). Situacin que se hace evidente, por la falta de recursos de los grupos para
poder satisfacer las necesidades bsicas.
Vulnerabilidad Social: Referente al bajo grado de organizacin y cohesin
interna de las comunidades ante situaciones de riesgo. Vulnerabilidad Educativa:
En el sentido de la ausencia en los programas de educacin de fundamentos que
instruyan adecuadamente para los fines prcticos de la vida.
Vulnerabilidad Poltica: Expresada por el alto grado de centralizacin en la toma
de decisiones y en la organizacin gubernamental y por la debilidad en los niveles
de autonoma de decisin en los niveles locales.
Vulnerabilidad Institucional: Determinada por la obsolescencia y rigidez de las
instituciones con diseos que no corresponden a la realidad. Vulnerabilidad
Cultural: Referente a la prdida de la cultura y los valores producto de la
globalizacin que trajo consigo la culturizacin entre sociedades muy distintas.
Vulnerabilidad Ambiental: Modelos inadecuados de desarrollo que generan
ecosistemas altamente vulnerables incapaces de auto ajustarse.
Vulnerabilidad Ideolgica: Est relacionada con las ideas o creencias que
tienen las personas sobre el devenir y los hechos del mundo. Se expresa en
actitudes pasivas, fatalistas y creencias religiosas que limitan la capacidad de
actuar de los individuos en ciertas circunstancias.
Estos planteamientos permiten formular el concepto de vulnerabilidad, como un
proceso que acumula fragilidades y deficiencias de distinta ndole, interconectados
entre s, en un momento y lugar determinado (dimensin temporal e histrica en la
sociedad.), siendo factores que inciden en que una sociedad sea ms o menos
vulnerable. En otras palabras, la nocin de vulnerabilidad, refiere a mltiples
dimensiones de anlisis y areas posibles para su intervencin, dada a la infinidad
de fenmenos a la que est asociada.
Dentro de esta perspectiva, el concepto, se toma primero para delimitar los
segmentos de la poblacin que se encuentran afectos a ella por amenazas
provenientes de la naturaleza, teniendo en consideracin que el grado de
vulnerabilidad est presente antes, durante y despus de ocurrido un desastre, es
decir, los individuos o comunidades por tener caractersticas de vulnerables, estn
expuestos a mayores niveles de riesgos en el mbito social, poltico y econmico,
que afectan condiciones de vida. Por lo que su aproximacin ms adecuada,
podr ser el anlisis de un conjunto de indicadores, que servir para entender de
mejor forma los niveles de vulnerabilidad, dependiendo directamente del objeto de
estudio y el tipo de vulnerabilidades que se presentan.

En segundo lugar, su uso se considera para la identificacin de grupos que

habitan situaciones de emergencia y que muchas veces, se ven enfrentados a la
vulnerabilidad social por pobreza de manera transitoria, pudiendo permanecer en
esta condicin durante el transcurso de su vida. Esta fase se relaciona
especficamente con la anterior, desde un enfoque macro a otro micro; es decir,
para estudiar la vulnerabilidad se toma como objeto de anlisis a cada individuo (y
por extensin a sus familias y comunidades), valorando sus circunstancias
especficas y percepciones subjetivas que se relacionan con procesos culturales,
sociales y capacidades de decisin y actuacin; Meso (Organizaciones e
Instituciones) y Macro (Estructura Social y Entorno) que permite explicar de mejor
forma, la situacin de emergencia en nuestro pas.
Entonces, las vulnerabilidades que se presentan, se relacionan directamente con
el proceso de habitar y el refugio transitorio, para el caso, que es otorgado en una
situacin de emergencia y como solucin temporal para los habitantes
desplazados.
Marcos de accion.
Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastres y potenciar la alerta temprana.
El punto de partida para reducir los riesgos de desastre y promover una cultura de
resiliencia consiste en conocer las amenazas y los factores fsicos, sociales,
econmicos y ambientales de vulnerabilidad a los desastres a que se enfrentan la
mayora de las sociedades, as como la evolucin de las amenazas y los factores
de vulnerabilidad a corto y largo plazo, para luego adoptar las medidas oportunas
en funcin de ese conocimiento.
Marco de Accin
Es el instrumento ms importante para la implementacin de la reduccin del
riesgo de desastres adoptado por Estados miembros de las Naciones Unidas.
Chile es signatario. Su objetivo es aumentar la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres, para lograr as una reduccin considerable de las
prdidas que ocasionan los desastres, tanto en trminos de vidas humanas como
en cuanto a los bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y
los pases.
Prioridad de accin 1: Garantizar que la reduccin del riesgo de desastres es
una prioridad nacional y local con una slida base institucional para su
implementacin. Los pases elaboran marcos normativos, legislativos e
institucionales para la reduccin del riesgo de desastres y son capaces de
desarrollar y realizar un seguimiento de los progresos a travs de indicadores
especficos y mensurables. Tienen mayor capacidad para gestionar los riesgos y

lograr un amplio consenso a favor del compromiso y cumplimiento de las medidas

de reduccin del riesgo a travs de todos los sectores de la sociedad.
Prioridad de accin 2: Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres y
mejorar los sistemas de alerta temprana. El punto de partida para la reduccin del
riesgo de desastres y para promover una cultura de resiliencia consiste en el
conocimiento de los riesgos y las vulnerabilidades fsicas, sociales, econmicas y
ambientales a los desastres que enfrentan la mayora de las sociedades, y la
forma en que las amenazas y las vulnerabilidades estn cambiando en el corto y
largo plazo, seguido por la implementacin de medidas de reduccin de riesgo
sobre la base de ese conocimiento.
Prioridad de accin 3: Usar el conocimiento, la innovacin y la educacin para
crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel. Los desastres pueden
reducirse considerablemente si la gente est bien informada y motivada para
asumir una cultura de prevencin de desastres y resiliencia, que a su vez requiere
la recopilacin, elaboracin y difusin de conocimientos y de informacin sobre
peligros, vulnerabilidades y capacidades.
Prioridad de accin 4: Reducir los factores de riesgo subyacentes. Los riesgos
de desastre relacionados con el cambio social, las condiciones econmicas,
ambientales y de uso de la tierra, y el impacto de las amenazas relacionadas con
fenmenos geolgicos, meteorolgicos e hidrolgicos, la variabilidad climtica y el
cambio climtico se abordan en la planificacin para el desarrollo de los sectores y
programas, as como en las acciones postdesastre.
Prioridad de accin 5: Fortalecer la preparacin en desastres para una respuesta
eficaz a todo nivel. En tiempos de desastres, sus efectos y las prdidas se pueden
reducir sustancialmente si las autoridades, individuos y comunidades en zonas
propensas a peligros estn bien preparados y listos para actuar y estn equipados
con los conocimientos y capacidades para la gestin eficaz de los desastres.
Plan Nacional de Proteccin Civil
Objetivo general: Disponer de una planificacin multisectorial en materia de
proteccin civil, de carcter indicativo, destinada al desarrollo de acciones
permanentes para la prevencin y atencin de emergencias y/o desastres en el
pas, a partir de una visin integral de manejo de riesgos. Objetivos especficos:
1.- Disponer de un marco nacional de gestin en proteccin civil que, bajo una
perspectiva de administracin descentralizada, sirva de base estructurada para las
planificaciones regionales, provinciales y comunales, segn las respectivas
realidades de riesgos y de recursos.

2.- Establecer el mbito general de las coordinaciones entre los distintos sectores
y actores.
3.- Delimitar las responsabilidades tanto polticas, legales, cientficas, tcnicas,
como operativas, del Sistema Nacional de Proteccin Civil, en cada una de las
etapas del ciclo del manejo de riesgos. 4.- Establecer el marco de accin global
para abordar sistematizadamente las distintas etapas del ciclo de manejo del
riesgo.
5.- Normalizar los elementos bsicos a considerar en un Plan de Respuesta ante
situaciones de emergencia o desastre.
Gestin frente a la catstrofe o desastre
El tratamiento de la situacin de un desastre reconoce distintas fases. Es as
como en estudios y en la prctica, se define el ciclo de un desastre y/o actividades
que se llevan a cabo antes, durante y despus del desastre. Segn lo planteado
por Lavell (1996) estas son:
Las actividades que se realizan antes son especficamente las que pretenden
reducir la intensidad o impactos de estos eventos fsicos, como lo son la
prevencin, eliminacin o mitigacin de los desastres (Fase 1).
El durante, se refiere a las actividades que se llevan a cabo inmediatamente
luego de ocurrido el hecho, estas son: la respuesta inmediata, socorro o auxilio de
los afectados, la emergencia (Fase 2). Esta instancia incorpora la dimensin
temporal, entre los periodos comprendidos entre el impacto y el periodo
inmediatamente posterior. Entonces, si se entiende que el desastre se genera
cuando ocurre un evento fsico y que est relacionado con la vulnerabilidad social
de sus habitantes, la etapa de emergencia, incorpora la esencia del contexto o
desequilibrio social, cuya medida temporal o transitoria se podra extender a
meses o aos posteriores al impacto del evento fsico. Por eso la respuesta
inmediata, rehabilitacin, reparacin o reconstruccin, son etapas que se llevan a
cabo durante el desastre.
Finalmente el despus, es aquel en que las condiciones de existencia y de
sobrevivencia de los habitantes afectados vuelven al camino de la llamada
normalidad, por lo que incluye en ella tambin el proceso de reconstruccin,
reparacin y rehabilitacin. (Fase 3).
Mitigacin, prevencin, preparativos (Fase 1)
Esta fase, que comprende las modificaciones o medidas antes de un desastre,
generalmente requiere la coordinacin de disciplinas multifuncionales.

Dentro de la perspectiva ya expuesta, Wilches-Chaux (1989, en Ibd., 1996)

declara que: La prevencin, se refiere a las actividades que se realizan para
mitigar o eliminar la incidencia de los eventos destructivos. La mitigacin,
comprende actividades que introducen normas o leyes para usos de suelo,
normas de construccin o medidas de seguridad ciudadana, que otorgan diversos
niveles de seguridad en las sociedades. Los preparativos, en primer lugar,
comprenden todas las actividades que son realizadas por instituciones u
organizaciones para organizar a la sociedad, de manera de enfrentar de mejor
forma los eventos naturales. En segundo lugar, se relaciona con las actividades
durante y post el evento, por ejemplo: Plan de emergencia o plan de contingencia,
que son gestionados en la fase de emergencia por comits locales y regionales
establecidos.
Es as como los trminos de prevencin y mitigacin, son utilizados generalmente
para mejorar las condiciones previas que presentan los habitantes vulnerables a
situaciones de desastre y posibles amenazas, producto de procesos que han sido
generados por la historia del desarrollo del habitante dentro de la sociedad. A
pesar de esto, a nivel latinoamericano, an existen deficiencias y no se toman
como actividades primordiales a nivel de gobiernos, ya que estas fases traen
costos econmicos, sociales y polticos que hacen que no sea prioridad.
Dentro del contexto de mitigacin de la vulnerabilidad, se observan grandes
falencias en el actuar de organismos e instituciones a cargo, ya que, se orientan
principalmente al campo fsico espacial o fsico natural, cuyo fin es la preservacin
de vida y bienes materiales, dejando de lado las vulnerabilidades sociales,
psicosociales y econmicas al cual se enfrentan los habitantes desplazados.
(Chardn, 2010).
Respuesta Inmediata, socorro, emergencia (Fase 2)
La fase de gestin de la emergencia a nivel mundial ha recibido mayor atencin en
cuanto a cmo se debe reaccionar frente a esta situacin. Existen numerosos
estudios conceptuales y sistematizacin de experiencias para tratar de mejorar la
respuesta inmediata. No obstante, an existen problemas e ineficiencias que no
estn resueltas. A nivel nacional, a pesar de que existen los estamentos
normativos avalados por estos estudios, en la etapa misma de la emergencia
siguen existiendo deficiencias al momento de la gestin frente a un evento fsico,
antrpico o tecnolgico.
El estado de Emergencia es la fase que se relaciona con la ocurrencia de un
fenmeno fsico que requiere una intervencin o reaccin inmediata. Esta exige la
coordinacin y atencin del Estado, su institucionalidad, la comunidad y los
medios de comunicacin.

La fase, denominada como inmediata, se caracteriza por la alteracin o

interrupcin de las actividades de la comunidad, localidad o regin afectada, de lo
que se denomina estado de normalidad, por lo que es necesario que se
recuperen las condiciones mnimas para el funcionamiento de la vida cotidiana.
De estudios internacionales se destacan los trabajos de Lavell (1996). Algunos de
los problemas detectados sobre la fase de emergencia a juicio de ese autor y que
deben ser considerados al momento de crear polticas de gestin de desastres
son:
a) El manejo de emergencia, son las actividades que deben complementarse con
los niveles locales y regionales, evitando la dependencia externa. Esto implica el
que se active la participacin de actores locales, adems de las representaciones
gubernamentales locales y nacionales.
b) Las ayudas y actividades proporcionadas pueden tener impactos positivos y
negativos en las actividades de reconstruccin y rehabilitacin. Por lo que, deben
considerar e integrarse con las necesidades de reconstruccin y rehabilitacin.
c) La evaluacin de daos y necesidades que por lo general se realizan con
instituciones externas, muchas veces dejan de lado necesidades de los propios
habitantes, ya que no reconocen la verdadera realidad de los afectados.
d) Aun cuando la fase de emergencia este dentro de un contexto de temporalidad,
se reconoce que en los aspectos fsicos, muchas veces se logra recuperar de las
prdidas que se generaron por el desastre. Sin embargo, en el aspecto social, el
periodo de emergencia, declarado post-desastre, no comprende la emergencia
real que viven normalmente las personas vulnerables por pobreza. Por ello,
cuando se realizan las fases de rehabilitacin y reconstruccin, es frecuente que
se puedan mantener las condiciones de emergencia en que viven algunos
sectores de la poblacin.
e) Finalmente se propone que estos procesos involucren las opiniones y
participacin de las personas involucradas, ya que mientras ms se integre sus
necesidades mejor sern los trabajos que se realicen en las etapas de reparacin,
reconstruccin y rehabilitacin.
Reparacin, rehabilitacin y reconstruccin. (Fase 3)
Las etapas de rehabilitacin y reconstruccin, son actividades de la gestin del
riesgo que histricamente estaban enfocadas a entregar y devolver la llamada
normalidad de las personas afectadas. Pero en la actualidad este pensamiento ha
sido modificado, es decir, el proceso se toma como una oportunidad de
regeneracin y desarrollo que pretende construir de mejor forma el estado previo

de existencia de las personas, por ende, se enfatiza la promocin de nuevas

estructuras fsicas, institucionales y sociales, que a futuro sean capaces de
soportar mejor un evento similar. Entonces es necesario que los procesos de
mitigacin y prevencin estn coordinados con aquellos posteriores a un desastre,
que son el de reconstruccin y reparacin.
A su vez, es necesario que se reconozca las necesidades de los actores o
personas que habitan el lugar, ya que normalmente se tiende a aplicar diseos
internacionales y modelos implantados por las autoridades e instituciones a cargo
que no reconocen las identidades culturales y sociales de los propios habitantes.
Muchas veces la reconstruccin, rehabilitacin u ordenamiento, deja de lado o
desplaza a los sectores de bajos recursos y no los incorporan dentro de su
planificacin.
Se evidencia de lo expuesto, que luego de una amenaza o un desastre natural
existe un dficit en la gestin de riesgo, por consiguiente en la fase de emergencia
y prxima reconstruccin, las polticas de intervencin deberan ser capaces de
reducir la vulnerabilidad generada, reconstruyendo el ambiente afectado como
tambin la recuperacin del hbitat en su totalidad.