NUEVA SOCIEDAD


Ladislau Dowbor

Brasil:
tendencias de
la gestin social

Ladislau Dowbor



La cuestin de la gestin social

se torn central. El crecimiento
econmico no es suficiente.
reas productivas, redes de
infraestructuras ni servicios de
intermediacin funcionan si no
se invierte en el ser humano, en
su formacin, salud y cultura.
La dimensin social del
desarrollo no es un complemento
externo a los procesos
econmicos, sino un componente
esencial de la transformacin.
Mientras las reas productivas
disponen de una slida
acumulacin terica sobre su
gestin (taylorismo, fordismo,
toyotismo, etc.), el rea social
carece de paradigmas de gestin,
oscilando entre burocratismos
estatales anacrnicos y
privatizaciones desastrosas. Los
servicios sociales son diferentes
y necesitan de respuestas
especficas.

ocas veces se ha visto un gobierno que genere tantas esperanzas como el

del presidente Lula. Est bien que las haya, pero no habr milagros. Con
las dimensiones de este inmenso pas, y frente a la pesada herencia de las tradiciones conservadoras, tenemos por delante un arduo proceso de cambio de
Ladislau Dowbor: doctor en Ciencias Econmicas por la Escuela Central de Planificacin y Estadstica de Varsovia; profesor titular de la PUC de San Pablo y de la Universidad Metodista de San
Pablo; consultor de diversas agencias de las Naciones Unidas; autor de A Reproduco Social, editora
Vozes, 1998; Economia Social no Brasil (org. con Samuel Kilsztajn, Senac, 2001); y de numerosos trabajos sobre planificacin econmica y social. Fue secretario de Negocios Extraordinarios de la Alcalda
de San Pablo; textos y estudios disponibles en el sitio <http://dowbor.org>.
Palabras clave: gobernabilidad, gestin social, participacin, Brasil.





NUEVA SOCIEDAD


Brasil: tendencias de la gestin social

rumbos y de transformacin de la propia cultura poltica. Esto es particularmente cierto en lo referido a las polticas sociales. reas como salud, educacin, cultura, seguridad comunitaria, distribucin de la renta y polticas de
empleo, involucran un sistema denso y capilar de actividades en cada ciudad
del pas, y exigen por lo tanto la construccin de correas de transmisin entre
las propuestas del gobierno central y las iniciativas diferenciadas de las administraciones municipales, adems de la articulacin con las organizaciones de
la sociedad civil.
No se trata simplemente de expandir un tipo de Estado de Bienestar. En Brasil,
solamente 25% de la poblacin activa est constituida por asalariados formales
del sector privado, con los derechos sociales correspondientes. La privatizacin en las reas sociales es desastrosa, y solo funciona adecuadamente para
personas de altos ingresos. As las cosas, como asegurar el acceso universal a
condiciones sociales ms dignas? Es natural la angustia que afecta los primeros
pasos de un gobierno; la inmensa deuda social del pas genera dramticas presiones por soluciones inmediatas. Pero ello mismo implica la necesidad de pensar, en forma sistemtica, nuevas formas de gestin de las reas sociales.

Un nuevo contexto
Ya no es posible ver la sociedad como un sistema de intereses organizados en
torno de las actividades econmicas. Esta visin sin duda ha dominado el siglo
pasado: la actividad productiva empresarial generara inversiones, inmediatamente empleos, salarios, y por lo tanto la capacidad de financiamiento de las
reas sociales. Pero dnde est la mano invisible del mercado? An hay quien
afirma, con la ignorante calma de los dogmticos, que los problemas resultan
del hecho de que nuestras sociedades no son suficientemente liberales. En realidad, todos estamos ya hartos de la mano invisible. El Informe sobre Desarrollo
Humano de las Naciones Unidas, califica de obscenas las fortunas de un grupo
de poco ms de 400 personas en el mundo, cuya riqueza personal supera la de
la mitad ms pobre de la humanidad. El informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad) de 1997, contiene un anlisis preciso: durante las ltimas tres dcadas, la concentracin de la renta en el
mundo ha aumentado de manera dramtica, desequilibrando profundamente
la relacin entre ganancias y salarios. Sin embargo, estas rentas ms elevadas
no estn implicando mayores inversiones: cada vez ms se desvan a actividades de intermediacin especulativa, en especial las finanzas. El resultado prctico es que tenemos ms injusticia econmica, y cada vez ms estancamiento: la
tasa de crecimiento de la economa del planeta ha bajado en un promedio gene-

NUEVA SOCIEDAD


Ladislau Dowbor

Cunto cuesta
en gastos
de salud
y perjuicios
el hecho de
que una amplia
mayora
de hogares
no tenga acceso
a un saneamiento
adecuado?



ral de 4% en los aos 70, a 3% en los aos 80 y 2%

en los 90.

Esta articulacin perversa es sumamente relevante. Aunque todos criticaban las injusticias econmicas, nos plegbamos a una visin semiconciente
de que al final el lujo de los ricos se transformara, bien o mal, en inversiones, despus en empresas, empleos y salarios, y que en ltima instancia significara ms bienestar. En cierto modo
la desigualdad y los dramas sociales constituiran
un mal necesario de un proceso en conjunto positivo y en ltima instancia (y a largo plazo) generador de prosperidad. Es ese tipo de pacto lo que hoy se ha deshecho. En el
anlisis de la Unctad, es esta asociacin de aumento de ganancias con inversiones estancadas, desempleo creciente y salarios en cada lo que constituye la
verdadera causa de preocupacin1. Se est tornando evidente, ya no desde
una estrecha visin de sistemtica crtica anticapitalista sino de buen sentido
econmico y social, que un sistema que sabe producir pero no sabe distribuir
simplemente no es suficiente. Sobre todo si adems de eso expulsa a millones
de personas hacia el desempleo, dilapida el medio ambiente y remunera mejor
a los especuladores que a los productores. La construccin de alternativas
involucra un abanico de alianzas sociales evidentemente ms amplio que el
concepto de clases redentoras, burguesa para unos, proletaria para otros, que
ha dominado el siglo XX. El debate sobre quin tiene la razn continuar sin
duda alimentando las discusiones, pero el hecho es que la propia realidad ha
cambiado.

La articulacin de lo social y de lo productivo

La sociedad se ha tornado ms compleja. Las actividades productivas sin duda
siguen siendo esenciales, pero no contienen en s mismas las condiciones para
su xito. Para que millones de unidades empresariales de la agricultura, la industria o la construccin sean productivas, adems de la propia organizacin
del tejido econmico y del progreso de la gestin empresarial, debe haber una
dotacin de slida infraestructura en transporte, energa, telecomunicaciones,
agua y saneamiento, las llamadas redes de infraestructuras sin las cuales las
empresas enfrentan costos externos insustentables y carecen de competitividad.
1. Rubens Ricpero: Trade and Development Report 1997, Unctad, Nueva York-Ginebra, 1997.





NUEVA SOCIEDAD


Brasil: tendencias de la gestin social

Conviene recordar que congestionamos las ciudades con el transporte individual, entre todos el ms costoso, descuidando los medios colectivos, dominantes en cualquier pas desarrollado; como tampoco es inocente, en trminos de
racionalidad de la sociedad en su conjunto, el hecho de haber optado por el
transporte de carga por carretera, en vez del ferroviario y acutico; en fin, cunto
cuesta en gastos de salud y perjuicios el hecho de que una amplia mayora de
hogares no tenga acceso a un saneamiento adecuado?

de los componentes esenciales del conjunto

de la reproduccin
social y econmica. No
hay nada de nuevo en afirmar que para el funcionamiento adecuado del rea
empresarial productiva

2003 Teresa Sansn/Nueva Sociedad

El sector productivo necesita por lo tanto de una infraestructura propicia para

que la economa funcione. Pero necesita tambin de un buen sistema de
financiamiento y de comercializacin para que los procesos puedan fluir en
forma gil. Estos servicios de intermediacin se han convertido en Brasil en un
fin en s mismo, drenando la riqueza del pas, constituyndose en factores monopolistas antes que en intermediarios. En un punto ni el rea productiva, las
redes de infraestructura ni los servicios de intermediacin funcionarn de manera adecuada si no existe inversin en el ser humano, en su formacin, salud,
cultura, esparcimiento e informacin. En otros trminos, la dimensin social
del desarrollo deja de ser un complemento, una dimensin humanitaria externa a los procesos econmicos centrales,
para convertirse en
uno

NUEVA SOCIEDAD


Ladislau Dowbor



son necesarias amplias redes de infraestructura, servicios eficientes de intermediacin y un fuerte desarrollo del rea social. Lo nuevo es la comprensin
de que el equilibrio de desarrollo de los distintos campos depende de articulaciones sociales ms complejas, que nos obligan a dejar de lado las simplificaciones estatistas o liberales.

Lo social: medio o fin?

Nuestra familiaridad con conceptos como primario, secundario y terciario, o
con agricultura, industria y servicios, tiende a opacar un cambio ms profundo, que es la transformacin general del peso especfico de lo econmico y de
lo social. Cuando pensamos en sectores motores de la economa, nos viene naturalmente a la mente la industria automotriz o alguna equivalente. Ya no pensamos en la agricultura, que emplea a poco ms de 2% de la mano de obra en
los pases desarrollados. Pero la realidad es que en trminos de peso econmico la industria sigue el mismo camino de la agricultura, con algunas dcadas
de retraso2. El principal sector econmico de Estados Unidos es hoy la salud,
con 14% del PIB. Ms o menos en el mismo nivel est la llamada entertainment
industry, que pertenece esencialmente al rea cultural. Si consideramos la educacin formal, la formacin en las empresas, la explosin de los cursos de actualizacin tecnolgica (desde informtica a inseminacin artificial) y otros, la
educacin tambin ha adquirido dimensiones gigantescas, tanto en trminos
de recursos involucrados como de empleo. La salud ya no es ms un complemento donde personas con preocupaciones sociales ponen una curita (bandaid)
en las heridas de las vctimas del progreso, como la cultura ya no es el barniz
elegante de una persona con dinero. Hoy el negocio es el rea social.
El surgimiento de este gigante fue parcialmente disfrazado por el generoso y
vago concepto de servicios. Esta nocin, que involucra desde la prostituta hasta
el plomero, el gobernador y el consultor financiero, merece ser archivado. Todo
aquel que no trabaja la tierra (sector primario) o una mquina (sector secundario) recibe residualmente la etiqueta de servicios. Pero no podemos trabajar ms
con otros que representan dos tercios o ms de nuestras actividades econmicas3.
La transformacin ha sido profunda. En el transcurso de medio siglo pasamos
2. Aunque sea indiscutible la cada del peso relativo de la agricultura en las actividades econmicas,
ese 2% de empleo en el rea es engaoso. Buena parte de las actividades agrcolas tiene dimensiones
industriales y cada vez ms de servicios, como por ejemplo los de anlisis de suelo, inseminacin
artificial y afines. La agricultura implica un conjunto de actividades que simplemente pasaron a ser
realizadas de modo diferente, aunque sirviendo a la produccin rural.
3. El propio Banco Mundial resalta ese carcter residual e incluso las imprecisiones que resultan:
Services correspond to ISIC divisions 50-99. This sector is derived as a residual (from GDP less





NUEVA SOCIEDAD


Brasil: tendencias de la gestin social

de una visin filantrpica, de generosidad asistencial

Los paradigmas
y caritativa, una especie de blsamo tranquilizador
de la gestin
para las conciencias capitalistas, a la comprensin de
social
que el rea social se ha convertido en fundamental
an estn
para las propias actividades econmicas. Este cambio
por definirse
de enfoque radical result positivo. Los sectores emo construirse
presariales, con el apoyo de innumerables estudios del
Banco Mundial, entendieron que no se trata de una simple cosmtica social,
sino de las propias condiciones indispensables para la productividad empresarial. Es la visin que lleva en numerosos pases a que las propias compaas
den un fuerte respaldo poltico a la enseanza pblica universal, a abarcadores
y eficientes sistemas de salud, y dems.
En la ltima dcada estamos asistiendo a una nueva y ms profunda transformacin de perspectivas. Una vida con salud, educacin, cultura, recreacin e informacin es exactamente lo que queremos de la vida. El enfoque correcto no es que
debemos mejorar la educacin para que las empresas funcionen mejor: la educacin, la recreacin, la salud, constituyen los objetivos ltimos de la sociedad, y no
un mero instrumento de desarrollo empresarial. La actividad econmica es un
medio, el bienestar social es el fin. Detrs de la bsqueda de una poltica social
adecuada, se perfila por lo tanto una transformacin mucho ms profunda que la
ayuda a los pobres. Se trata de una reorientacin poltica sistmica.

Un rea en busca de su paradigma organizacional

Solo en los ltimos aos las reas sociales adquirieron una importancia como la
sealada, pero an no se ha consolidado una cultura del sector. La gran realidad es que no sabemos cmo gerenciarlas, pues los instrumentos de gestin
an no estn listos. Los paradigmas que heredamos basta hojear cualquier
revista de administracin tienen slidas races industriales. Solo se habla de
taylorismo, fordismo, toyotismo, just-in-time, etc. Cmo se hace un parto justin-time?; o educacin en cadena de montaje?; un cad-cam cultural? Sera sencillo considerar lo social como naturalmente perteneciente a la rbita del Estado.
Ah tenemos otros paradigmas de la administracin pblica; por ejemplo el de
Max Weber inspirado en el modelo prusiano, las pirmides de autoridad estatal. Pero hay cada vez menos espacio para tales simplificaciones. Cmo se alcanza a 175 millones de habitantes desde una cadena de comando central? Las
agriculture and industry) and may not properly reflect the sum of service output, including banking
and financial services (World Bank: World Development Indicators 2003, p. 193).

NUEVA SOCIEDAD


Ladislau Dowbor



reas sociales son necesariamente capilares: la salud debe llegar a cada nio, a
cada familia, en condiciones extremadamente diferenciadas. Es viable la gestin centralizada de megasistemas de esa envergadura? En trminos prcticos,
sabemos que cuando superamos cinco o seis niveles jerrquicos, los dirigentes
tienen la ilusin de que alguien all abajo ejecuta efectivamente sus rdenes,
mientras que en la base uno se imagina que otra persona est en el comando.
La agilidad y flexibilidad que exigen situaciones sociales muy diferentes no
pueden depender de interminables jerarquas estatales que paralizan las decisiones y agotan los recursos. Los paradigmas de la gestin social an estn por
definirse o construirse. Es una gigantesca rea emergente en trminos econmicos, de primera importancia en trminos polticos y sociales, pero con puntos de referencia organizacionales todava en elaboracin.
En una visin ms amplia, es legtimo preguntarse qu tipo de relaciones de
produccin poseen las reas sociales. La industria ha generado la fbrica, el
asalariado, la plusvala. La pregunta es qu tipo de organizacin social, qu
flujos de valores y qu tipo de relaciones de poder genera este inmenso sector
emergente. El mundo de la ganancia descubri hace tiempo la mina de oro
escondida en lo social: qu persona rehusar gastar todo su dinero cuando se
trata de salvar a un hijo?; qu informacin alternativa posee el paciente si el
mdico le indica un tratamiento? Un hospital estadounidense est bajo proceso
porque pagaba 100 dlares a los mdicos por cada paciente derivado a sus servicios. La revista Nature seala que decenas de investigadores publicaban en
revistas cientficas cartas personales con opiniones favorables al consumo de
cigarrillos, descubrindose que reciban un promedio de 10.000 dlares de las
tabacaleras. Uno de los cientficos se defenda diciendo que era su opinin sincera, y que en tanto tal poda sacarle provecho. La pregunta es si para regular la
cultura basta con la cultura del dinero.
Hay empresas que proveen software educacional para escuelas con publicidad
ya incluida, martillando la cabeza de los alumnos dentro del aula. La televisin
somete a nuestros nios (y a nosotros) a un circo de cuarta categora, justificndose en que solamente sigue las tendencias del mercado, brindando al pueblo
lo que ste quiere (por qu entonces un profesor no ensea aquello que los
alumnos desean, sin preocuparse por la verdad y el nivel cultural?). En India
hay pueblos con innumerables jvenes que llevan la cicatriz de la extraccin de
un rin: prsperas compaas de salud de pases desarrollados compran riones baratos en el Tercer Mundo para equipar a ciudadanos del Primer Mundo.
En Brasil, las empresas de medicina gerenciadas por entidades financieras de
seguro estn transformando la salud en una pesadilla. Cul es el lmite?

NUEVA SOCIEDAD


Brasil: tendencias de la gestin social

La excesiva rigidez de las tradicionales estructuras centralizadas del Estado, y la trgica inadecuacin del sector privado en la gestin de lo social ha llevado en
Brasil a una situacin cada vez ms catica. Una evaluacin de un cuadro general deja dudas en cuanto al
origen esencialmente institucional del estado desastroso
de las polticas sociales: As, desde las ltimas dcadas, el
aparato institucional de polticas sociales puede ser caracterizado, en todos los niveles de poder, como una
sumatoria desarticulada de organismos responsables por
las polticas sectoriales extremadamente segmentadas,
que superponen clientes y competencias, y consumen y
desperdician los recursos provenientes de una diversidad desordenada de fuentes. Esto redunda en un sistema
de proteccin social altamente centralizado en la esfera federal, ineficiente e
inocuo, regido por un conjunto confuso y ambiguo de regulaciones y reglas4.
Estamos hablando de un rea cuya importancia relativa en el conjunto de la reproduccin social tiende a tornarse central. En trminos de recursos, es importante recordar que el rea social involucra en Brasil 25% del PIB5. No es ste un
pas que gaste poco en lo social. Esencialmente gasta mal. El apoyo a los desamparados del Nordeste se ha transformado en una industria de la sequa, el
complemento alimentario en las escuelas en la industria de la merienda, la salud en la industria de la enfermedad, la educacin est en vas rpidamente de
convertirse en un tipo de industria del ttulo. El rea social necesita hoy mucho
ms de una reformulacin poltico-administrativa que otorgue ms dinero.

Lo social: un poderoso articulador

A travs de diversas alianzas que involucran el sector estatal, ONGs y empresas particulares, se ha construido un camino de renovacin. Surgen con fuerza
conceptos como responsabilidad social y ambiental del sector privado. El llamado tercer sector aparece como una alternativa de organizacin que puede
traer respuestas innovadoras al articularse con el Estado y asegurar la participacin ciudadana. Las empresas privadas superan la visin de la asistencia
para asumir la responsabilidad que le confiere el poder poltico efectivo que
4. Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil 1996, Brasilia, PNUD / IPEA 1996, p. 57.
5. Banco Mundial: Brasil: Despesas do Setor Pblico com Programas de Assistncia Social, Documentos
del Banco Mundial, 27 de mayo de 1988, vol. I. La cifra de 25% se refiere al sector pblico y privado.
Aunque de vieja data, este documento interno del BM refleja una situacin que ha cambiado muy
poco hasta hoy.

2003 Teresa Sansn/Nueva Sociedad



NUEVA SOCIEDAD


Ladislau Dowbor



Lo social
se torna
una dimensin
del conjunto de
las actividades

poseen. De esta forma se pasa del simple mercadeo social, frecuentemente con objetivos cosmticos, a una actitud constructiva donde el sector privado puede ayudar
a construir el inters pblico. En los sitios donde funciona, por ejemplo en Canad o en los pases escandinavos, el rea social es gerenciada como bien pblico, en
forma descentralizada e intensamente participativa. La razn es simple: el ciudadano asociado a la gestin de la salud de su comunidad est interesado en no
enfermarse, y est conciente de que se trata de su vida. En cierta forma, la implicacin directa del ciudadano puede ser capitalizada para disear una forma
desburocratizada y flexible de gestin social, apuntando hacia nuevos paradigmas
que superan tanto la pirmide estatal como el vale todo del mercado6.

Otro eje renovador surge con las polticas municipales: el desarrollo local. La
urbanizacin permite articular lo social, lo poltico y lo econmico en iniciativas
integradas y coherentes, a partir de acciones a escala local, posibilitando pero
no garantizando, y esto es importante para entender el aspecto poltico la participacin directa del ciudadano y la articulacin de los asociados. La aparicin
de polticas innovadoras en esta rea ha sido impresionante. Peter Spink y un
grupo de investigadores en la Fundacin Getlio Vargas, en San Pablo, tienen
hoy un banco con 4.000 descripciones de experiencias exitosas. La Secretara de
Asuntos Institucionales del Partido de los Trabajadores (PT) maneja una base
de datos con innumerables experiencias de las administraciones locales petistas.
El Instituto Plis publica excelentes resmenes en la pgina de Dicas Municipais
(tips municipales). La Fundacin Abrinq est ayudando a hacer ms dinmico
un conjunto de actividades en la del movimiento Prefeito-Criana (nio alcalde). El Cepam (Centro de Estudios, Planejamento e Administrao Municipal)
est organizando el Reciem, censo de experiencias municipales. Estamos asistiendo a una aceleracin de iniciativas locales que est transformando el contexto poltico de la gestin social7.
El cruce entre la gestin social y la descentralizacin poltica ofrece perspectivas particularmente interesantes. La urbanizacin y las nuevas tecnologas re6. Un buen resumen de la organizacin del rea social en Canad puede ser encontrado en el libro de
Frank McGilly: Canadas Public Social Services, Oxford University Press, Toronto, 1988.
7. A ttulo de ejemplo, v. las experiencias catalogadas por el programa Gestin Pblica y Ciudadana,
en <http://inovando.fgvsp.br>; el Instituto Plis elabor un excelente estudio, Novos Contornos da
Gesto Local, adems de un estudio de 125 Dicas Municipais, en <http://www.polis.org.br>; la Fundacin Abrinq publica un boletn informativo, Prefeito Criana, en <http://www.abrinq.org.br>; una
red de bancos de datos de experiencias innovadoras en esta rea puede ser consultada a travs de
<http://www.web-brazil.com/gestaolocal>.




NUEVA SOCIEDAD


Brasil: tendencias de la gestin social

dimensionan el contexto. Una ventaja muy significaLas tendencias

tiva de las polticas locales es el hecho de poder interecientes de
grar los diferentes sectores y articular los diversos acla gestin social
tores. Un punto de referencia prctico para esta vinos obligan
sin puede ser encontrado en las actividades de la Ca reconsiderar
mara Regional del Gran ABC, donde siete municipios
formas de
se articularon para dinamizar las actividades locales
organizacin
de la industria de plsticos. La formacin de los trabajadores es coordinada por el sindicato de los qumicos, asociados con las
empresas Senai (Sistema de aprendizagem industrial), Sebrae (Sistema de Apoio
Pequena e Mdia Empresa), facultades y colegios locales, con apoyo financiero del FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) y otros que se articularon en el
proceso. Programas de alfabetizacin como el Mova y de formacin de jvenes y
adultos como el Seja, crean un proceso ms amplio de movilizacin. El IPT (Instituto de Pesquisa Tecnolgica) adhiri al proyecto creando un sistema movible de apoyo tecnolgico a la PyME (proyecto Pruno). La Unicamp particip
con la realizacin de un diagnstico del sector plstico regional, y las PyMEs se
articulan por medio de reuniones peridicas de la regin. El conjunto de iniciativas, stas y varias otras, adquiere lgica y coherencia a travs de la Cmara
Regional, que agrupa a las administraciones municipales de la regin, as como
a representantes de otras instancias del Gobierno y de la sociedad civil. Las
diferencias polticas entre las alcaldas no impidieron la articulacin de esta red
donde las diversas iniciativas educacin, empleo, renta, produccin se tornan sinrgicas en lugar de dispersivas.
Por ejemplo, el Sebrae trabaja con una metodologa semejante a travs del Programa de Arreglos Productivos Locales, mientras que el Banco del Nordeste y
el Banco Nacional de Desenvolvimento trabajan con la metodologa Gespar
(Gestin Participativa) elaborado por Tania Zapata. El DLIS (Desarrollo Local
Integrado y Sustentable) ha dado pasos gigantescos, con una buena filosofa en
la base. Las experiencias de economa solidaria de Paul Singer estn adquiriendo dimensiones significativas, y el microcrdito est ayudando a tejer nuevas
relaciones en las comunidades. En otros trminos, lo social se torna una dimensin del conjunto de las actividades.
No hay frmula universal en el rea social. Como lo demuestra la riqueza del
proyecto mdico de familia, por ejemplo, la dimensin diferenciada de las relaciones humanas es fundamental en las polticas sociales. Una de las ms significativas riquezas del desarrollo local, resulta justamente del hecho de poder
adecuar las acciones a las condiciones extremamente diferenciadas que enfren-

NUEVA SOCIEDAD


Ladislau Dowbor



tan las poblaciones. Esto no implica, naturalmente, que las polticas sociales
puedan reducirse a la accin local, a las asociaciones con el sector privado y a la
dinmica del tercer sector. La reformulacin alcanza directamente la forma como
est concebida la poltica nacional en las diversas reas de gestin social, cuestionando la actual jerarquizacin de las esferas del Gobierno, y nos obliga a repensar la mecnica de dominio de las macroestructuras privadas que dirigen la
industria de la salud, los medios de informacin y los instrumentos de cultura.
Las tendencias recientes de la gestin social nos obligan a reconsiderar formas
de organizacin, a redefinir la relacin entre lo poltico, lo econmico y lo social, a desarrollar investigaciones intercambiando las diversas disciplinas, a
escuchar en forma sistemtica a los actores estatales, empresariales y comunitarios. Se trata realmente de un universo en construccin.

Bsqueda de referencias
No hay duda de que en Brasil la discusin an es muy reciente, sobre todo si
consideramos que se trata de una revisin profunda de nuestros paradigmas
de cmo la sociedad se gerencia. Todava estamos impregnados de la creencia
que la empresa solo se interesa por la ganancia y por lo tanto es inaccesible a
una visin social o ambiental, y que organizar la participacin de la sociedad
civil es slo una forma de quitarle responsabilidades al Estado, y as con todo8.
La trama que proponemos para el futuro involucra por lo tanto una aproximacin articulada de empresarios, administradores pblicos, polticos, ONGs, sindicatos, investigadores e instituciones acadmicas y representantes comunitarios.
Esta visin implica la participacin equilibrada de diversos segmentos sociales, y una arquitectura distinta de decisiones tambin sociales.
Es igualmente interesante que la PUC-SP, como tambin la FGV y la USP, hayan creado centros de estudios del tercer sector. Es significativo que el posgrado
8. Es muy significativo constatar que una serie de conceptos bsicos de reformulacin poltica y social en curso en muchos pases no encuentran traduccin en portugus: es el caso de empowerment,
que los hispanoamericanos ya traducen como empoderamiento, en el sentido de rescatar el poder
poltico por la sociedad; stakeholder, o sea, el actor social que tiene un inters en determinada decisin; advocacy, que representa el original etimolgico de ad-vocare, dar capacidad de voz y defensa a
una causa, a un grupo social; accountability, o sea, responsabilizar a los representantes sociales en
trminos de rendicin de cuentas; devolution, recuperacin de la capacidad poltica de decisin por
las comunidades, como contraposicin al concepto de privatizacin; tambin est el caso de entitlement;
self-reliance y otros tantos. Adems del concepto clave de governance, gobernanza, que involucra la
capacidad de buen gobierno de los actores sociales, pblicos y privados, donde el concepto tradicional de gobernabilidad, tal como est en el diccionario debe ser reconstruido.




NUEVA SOCIEDAD


Brasil: tendencias de la gestin social

Venimos de un siglo de grandes simplificaciones. Cansados de la simplificacin liberal, de la cual heredamos 3.000 millones de habitantes del planeta que
viven con menos de dos dlares por da, y no navegan en internet ni estn en
ningn espacio econmico, o de la simplificacin estatista que ha buscado las
soluciones en la mega-burocratizacin generalizada y en la inmovilidad social
a travs de leyes y reglamentos, estamos tras nuevos rumbos.

Perspectivas
El nuevo gobierno hereda una deuda
social gigantesca. La Guerra Fra
no era nuestra guerra, pero hizo
que durante medio siglo cualquier poltica volcada hacia los
pobres estuviera relacionada
con el comunismo. Paulo Freire
estuvo preso y exiliado porque quera alfabetizar. El inmenso desequilibrio heredado sigue intacto,
como continan intactos los
intereses articulados que
construyeron nuestro universo de privilegios. La deuda
no es solamente social: durante el ltimo gobierno, el
endeudamiento pblico pas
de 150.000 a 800.000 millones

2003 Teresa Sansn/Nueva Sociedad

en Economa de la PUC haya abierto un Laboratorio de Economa Social. En

cierta forma, se trata de la superacin de una divisin acadmica tradicional en
Brasil, donde especialidades como Economa y Administracin trataban de
maximizar ganancias, mientras el Servicio Social intentaba encontrar muletas
para las vctimas del proceso. Hoy quien estudia gestin social se preocupa por
los nuevos esquemas de elaboracin participativa del presupuesto, con un impuesto sobre la renta negativo (renta-mnima), con nuevas formas de representacin poltica y el novedoso potencial de la comunicacin. La gestin social
est buscando espacios novedosos en trminos polticos, econmicos y administrativos. No es ms un sector, es una dimensin humana del propio desarrollo,
que involucra al empresario y al investigador, como al activista del Movimiento de los Sin Tierra.

NUEVA SOCIEDAD


Ladislau Dowbor



de reales, convirtiendo al Gobierno en rehn de los intermediarios financieros

internos y globales, por cierto articulados. Para prorrogar esta deuda se pagan
intereses exorbitantes, lo que permite al cartel privado de intermediacin financiera cobrar un promedio de 70% al ao de los prstamos empresarios, y
cerca de 100% de los particulares. Es esencial entender la dimensin de esta
prdida de gobernabilidad interna, y de la fragilidad externa, para entender el
exiguo espacio de maniobra de que dispone el gobierno de Lula.
Recuperar el crecimiento econmico permitira avizorar un proceso simultneo de pago progresivo de la deuda, y de ampliacin de recursos destinados al
rescate de la deuda social. Pero no hay posibilidad de crecimiento cuando una
empresa brasilea para invertir debe pagar intereses de 70%, compitiendo en
un espacio econmico global donde las compaas abonan tasas de 2%. Una
investigacin de 2002 muestra que las familias gastan 29% de su renta en costos
financieros (incluidos los crditos comerciales). Bajo estas condiciones se estanca la demanda interna, y las empresas prefieren el juego de la ruleta financiera.
Los nudos estn bien amarrados9. Eppur si muove... Si el Poder Ejecutivo se ve
obligado a ejecutar lentas y cuidadosas maniobras de construccin de un mnimo de equilibrio en la mquina gubernamental, en la base de la sociedad hay
un proceso acelerado de transformaciones. En Santa Catarina, el gobierno estadual recin electo dividi el estado en 29 regiones, dotando cada una de un
Consejo que incluye 10 alcaldes locales, 10 presidentes de concejos municipales
y 20 representantes de la sociedad civil, a fin de constituir un sistema participativo y descentralizado que permita compatibilizar las iniciativas econmicas,
las inversiones de infraestructura y las polticas sociales en un proceso articulado e integrado. Los alcaldes del oeste del Paran se organizaron en foros de
desarrollo, y presentan cuentas de los resultados sociales a travs de un sistema
simple y transparente de indicadores municipales de calidad de vida. La Pastoral del Nio articula 155.000 voluntarios en 3.550 municipios de todo el pas,
dinamizando acciones sociales participativas. La propia herencia de la Constitucin de 1988, redactada en el reflujo de la derecha a fines de la dictadura,
asegura la existencia de concejos en las reas sociales de todos los municipios,
frecuentemente asociados o manipulados, pero que luchan gradualmente por
un espacio real en las decisiones.
Al lado del Gobierno Federal, el programa Hambre Cero, con una visin estructuradora de la ciudadana, tiende a dinamizar las acciones locales. Progra9. Para ms detalles de la situacin financiera, v. nuestro Altos Juros e Descapitalizao da Economia
en <http://dowbor.org>, en Artigos Online.




NUEVA SOCIEDAD


Brasil: tendencias de la gestin social

mas ya arraigados, como el de la renta mnima o de subsidio a los padres que

mantienen a los nios en las escuelas, llevaron a un conocimiento mucho ms
profundo de las reas de pobreza crtica, y a la formacin de un nmero ya significativo de agentes sociales que construyen progresivamente una cultura de
participacin y de movilizacin local. En cierto modo, es la unin de las dos
dinmicas, la de los procesos participativos locales por un lado, y la de las iniciativas de apoyo del Gobierno por el otro, lo que podr (o no) construir un eje
dinmico de transformaciones. Es importante entender que la maquinaria de
gobierno heredada, habituada a administrar privilegios, se presta bastante poco
a servir de correa de transmisin entre las iniciativas gubernamentales y los
movimientos que se desarrollaron en la base de la sociedad.
En este sentido el factor crucial es el tiempo. El gobierno de Lula ha demostrado que sabe hacer funcionar el barco. Ponerlo a navegar en otra direccin, con
todo, depende de un proceso de articulacin social que no se materializa por
decreto. Cada viraje brusco exige, para ser sustentable, una articulacin correspondiente de fuerzas polticas. Lo que se est intentando, en ltima instancia,
es cambiar en profundidad la cultura poltica del pas. Y la cultura no se cambia
de la noche a la maana. En el corto plazo los banqueros claman por estabilidad financiera, o sea, por el mantenimiento de sus impresionantes privilegios.
Los empresarios efectivamente ligados a la produccin, entretanto claman por
un ambiente financiero que les permita respirar. Los movimientos sociales, escuchando hace dcadas el mismo discurso que pide paciencia, estn en el lmite. Y tenemos, es obvio, nuestra tradicin latinoamericana de viejas oligarquas
que cuando pierden el poder central prefieren quebrar un pas antes que verlo
gobernado de manera equilibrada por otras fuerzas. Nuestro piloto, sin duda,
es un estadista a manos llenas, y probablemente el mayor articulador y negociador poltico que Brasil ha tenido. Pero el xito va a depender en gran parte
de la capacidad de todos para organizar el apoyo social correspondiente al tamao del desafo.

Bibliografa
Banco Mundial: Brasil: Despesas do Setor Pblico com Programas de Assistncia Social, Washington, 1988.
Fundacin Abrinq: Boletn Prefeito Criana, San Pablo, varios nmeros.
Dowbor, Ladislau: A Reproduco Social, Vozes, Petrpolis, 1998.
Dowbor, Ladislau: Economia Social no Brasil, Edit. Senac, San Pablo, 2001.
McGilly, Frank: Canadas Public Social Services, Oxford University Press, Toronto, 1998.
Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil 1996, Brasilia, PNUD / IPEA, 1996.
Unctad: Trade and Development Report 1997, Unctad, Nueva York-Ginebra, 1997.
World Bank: World Development Indicators 2003, Washington, 2003.