FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

SEDE ACADMICA DE MXICO

MAESTRA EN POLTICA PBLICA COMPARADA

III (Tercera) promocin
2008 2009

EL PATRIMONIO CULTURAL Y AMBIENTAL DE XOCHIMILCO EN RIESGO

Tesis que para obtener el grado de Maestro en Poltica Pblica Comparada
Presenta:

Ernesto Ruiz Gutirrez

Director de Tesis: Dr. Fernando Saavedra Pelez

Lnea de Investigacin: Poblacin, Medio Ambiente y Migracin
Mxico D.F. septiembre de 2012.

Resumen
El presente trabajo realiza una comparacin en un mismo territorio, El rea Natural
Protegida de Xochimilco de dos Programas; uno formulado hacia 1986 por el Gobierno de
la Ciudad de Mxico y el otro formulado hacia 2006 por diversas instituciones coordinadas
por la UNESCO, destinados a evitar el deterioro de una zona con un valor ambiental y
cultural de suma importancia no slo para la ciudad de Mxico, sino para el pas. El
objetivo de este trabajo es intentar explicar por qu ninguno de los dos ha tenido la
efectividad necesaria para detener el constante proceso de prdida de territorio con valor
ambiental, la prdida de biodiversidad y la imposibilidad de recuperar las condiciones que
hacan posible tanto la existencia de la productividad chinampera como la extincin de
especies endmicas de la zona que es el ltimo reducto de lo que fue una regin lacustre a
la que finalmente la ciudad, sus habitantes, y la inaccin de sus autoridades est
extinguiendo
Palabras clave: Programas, deterioro, ambiental, cultural, chinampa, endmicas, detener,
proceso, biodiversidad.

Abstract

This work compares in the same territory, Protected Natural Area Xochimilco by two
programs, one made around 1986 by the Government of Mexico City and the other made
around 2006 by various institutions coordinated by UNESCO, aimed at preventing
deterioration of an area with environmental and cultural value of the utmost importance not
only to Mexico City, but for the country. The aim of this paper is to explain why neither
has had the necessary effectiveness to stop the constant process of loss of territory with
environmental value, biodiversity loss and the inability to recover the conditions that made
possible the existence of both chinampera productivity as the extinction of species endemic
to the area which is the last bastion of what was once a lake region to which finally the city,
its inhabitants, and the inaction of the authorities is dying

Keywords: Software, deterioration, environmental, cultural, chinampa, endemic, detain,

process, biodiversity

NDICE
CONTENIDO

PGINA

INTRODUCCIN

ANTECEDENTES

Aproximacin a Xochimilco
EL PROBLEMA DE INVESTIGACIN

a) Preguntas e hiptesis orientadoras

b) El rea de estudio

c) Suelo de Conservacin del Distrito Federal

10

d) Tenencia de la tierra en Xochimilco

11

e) La poblacin de la zona de estudio

13

f) Comparativo entre el crecimiento de la poblacin

de Xochimilco y el D.F.
g) Nivel polgono

14
14

CAPTULO 1.MARCO TERICO Y ENFOQUE DE POLTICAS PBLICAS

1.1.

Periodizacin

1.2.

Breve recuento de la accin gubernamental

15
16

de la zona
1.2.1. Periodo de 1985-1997

17

1.2.2. Periodo de 1997-2009

19

1.3.

Dimensi y deterioro de la zona chinampera

23

1.4.

Las Declaratorias: Breve resea histrica.

24

1.5.

Actores institucionales

26

1.6.

Actores Sociales

27

CAPTULO 2.MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL

2.1.

Tratados y Convenciones Internacionales

2.2

Ley General del Equilibrio Ecolgico y

29
31

la Proteccin al Ambiente

33

2.3.

Estatuto de Gobierno del Distrito Federal

34

2.4.

Ley Orgnica de la Administracin Pblica

2.5

del Distrito Federal.

35

Ley Ambiental del Distrito Federal

35

2.6. Los programas que se aplican en Suelo de Conservacin

39

CAPTULO 3.COMPARACIN DE LNEAS ESTRATGICAS

40

Cuadro General de Comparacin

42

3.1.

Comparacin de diseo

44

3.2.

Otro nivel de anlisis de diseo

51

3.3

Implementacin

51

3.4.

Evaluacin

51

CONCLUSIONES
Un tercer programa?

52
57

BIBLIOGRAFA

59

GLOSARIO

64

INTRODUCCIN
El presente trabajo sistematiza mi experiencia laboral de los ltimos 12 aos, con las
herramientas que me proporcionaron los estudios de Poltica Pblica comparada. Es a la luz
de esta disciplina, que se puede tomar cierta distancia de la vida cotidiana y entender que
los procesos polticos en la vida de una Ciudad pueden ser prcticamente los mismos, si se
contina con las mismas prcticas, independientemente de ideologas polticas y colores
partidarios.
Aprend que ms all de los marcos jurdicos que intentan regular o incluso sobre regular
un territorio, si no hay quien los aplique de forma sistemtica y objetiva, no hay resultados
positivos.
En este estudio se pretende comparar un territorio, en el cual se han desarrollado diversos
programas, de los cules tomo dos de los ms relevantes.
El primer estudio fue formulado hacia 1986 y el segundo hacia 2006. Sin embargo, las
noticias del territorio en cuestin son prcticamente las mismas desde hace ms de 25 aos:
el lugar se sigue deteriorando. Considero entonces que en esta reflexin sobre los dos
programas, es muy relevante la opinin de autores como Rittel y Webber que afirman que:
A estas alturas hemos empezado a darnos cuenta de que uno de los problemas de ms
difcil tratamiento es precisamente, la definicin y localizacin de los problemas: saber qu
es lo que diferencia de una condicin observada de una condicin deseada y encontrar en
las complejas redes causales el lugar exacto en donde radica el problema. Otra dificultad,
igualmente complicada, es identificar las acciones que pudieran ser efectivas para acortar
las diferencias entre lo que es y lo que debe ser. (Rittel y Webber, 1973).
Los planes y programas aplicados a lo largo de ms de 20 aos, nos muestran que
efectivamente uno de los problemas de ms difcil tratamiento es, tanto el poder enfocarlos,
como el poder construir una alternativa para ellos. Esto tiende a complicarse entre ms
problemas se tengan que resolver, y entre ms factores que constituyen los problemas estn
vinculados entre s. Por ejemplo: la introduccin de especies exticas tanto animales como
vegetales, intentaba contribuir a solucionar problemas de ingreso o deforestacin; sin
4

embargo, en el mediano plazo han significado un agravamiento de los problemas que se

intentaban solucionar o incluso la creacin de nuevos problemas.
Pero tal parece que esto es intrnseco a la vida administrativa de la ciudad, la voluntad del
hombre de modificar a la naturaleza, siempre acaba por mostrar lo absurdo de intentar
cambiarla en lugar de aprender a convivir con ella.
ANTECEDENTES
Aproximacin a Xochimilco
Una de las primeras responsabilidades que tuve en el Gobierno del Distrito Federal,
despus de la llegada a la Jefatura de Gobierno del Ingeniero Cuauhtmoc Crdenas
Solrzano, fue la Direccin Ejecutiva Regional Sur de la Secretara de Gobierno, con
Rosario Robles como Secretaria del Ramo. Mltiples problemticas abord desde esta
responsabilidad: inundaciones en la zona de Caltongo, derivados de la instalacin
incorrecta de invernaderos y viviendas en la zona chinampera; taponeamiento y relleno de
canales; hundimientos diferenciales; resistencia de vecinos a la construccin de nuevas
viviendas en Nativitas y San Mateo Xalpa; accidentes viales en San Gregorio, derivados de
descuidos del transporte pblico; recorridos por asentamientos humanos irregulares (AHI),
donde los asentados exigan servicios pblicos; problemas de lmites con las delegaciones
de Tlalpan (Tlachopas) y Tlhuac (Tulyehualco), e intentos de linchamiento en esta ltima
zona. Tambin como consecuencia del reclamo de esa comunidad por la falta de seguridad
pblica, conflictos entre vendedores ambulantes originarios de esa demarcacin; con
avecindados de otras entidades (Morelos, Puebla y Oaxaca) por espacios en los mercados
de plantas; conflictos entre familiares de ejidatarios con grupos de presin, como los
Pancho Villa; por el Deportivo Cuemanco; bloqueos de vialidades para exigir
cancelacin de permisos a nuevas edificaciones y gasolineras, y un largo nmero de otros
conflictos, tan largo como el calendario de festividades de esa delegacin.
Posteriormente a la llegada a la Jefatura del Gobierno del Distrito Federal de Andrs
Manuel Lpez Obrador, la siguiente responsabilidad que tuve fue en la Comisin de
Recursos Naturales (CORENA) como Director Ejecutivo de Coordinacin Regional de ese
organismo que depende de la Secretara de Medio Ambiente, cuya titular fue Claudia
5

Sheinbaum Pardo de 2000 a 2006. Durante ese perodo se intensific el trabajo de esa
Secretara respecto al suelo de conservacin de esa zona, incluido el trmite de la
escrituracin colectiva de las 207 hectreas que les fueron entregadas a los ex- ejidatarios
de Xochimilco. Pero tambin hubo un perodo intenso de recuperacin de predios con
destino agrcola que haban sido ocupados para vivienda. En particular, resultan destacables
los operativos de Amalacachico, el Ranchito y el distrito de riego en el rea Natural
Protegida y algunos realizados en la zona de la montaa, en San Andrs Ahuayucan y Santa
Cecilia Tepetlapa, ambos sitios con una extraordinaria presin urbana. Tambin considero
acciones relevantes de este periodo las modificaciones que en el mbito legislativo se
dieron para darles facultades a la Secretara del Medio Ambiente (SMA) y a la Procuradura
Ambiental y del Ordenamiento Territorial (PAOT) de establecer procedimientos derivados
en materia ambiental.
Considero que la forma en la que desde la institucin (instituciones) se atienden las diversas
problemticas, no es necesariamente la que ms se acerca a lo establecido por las
legislaciones y las normas que de ella se derivan; es decir, la resolucin de conflictos en
muchos casos se da a partir del intermediarismo poltico que pueda desarrollar un grupo de
presin y/o de inters. Esto da origen a la posibilidad de que existan diversos grados de
clientelismo poltico.
EL PROBLEMA DE INVESTIGACIN
El objetivo de este trabajo es comparar dos programas que han sido aplicados en un mismo
territorio: el Plan de Rescate de Xochimilco de 1986, y el Plan Integral y Estructura de
Gestin para Xochimilco, Tlhuac y Milpa Alta de 2006. Como se puede observar, ambos
programas intervienen en un mismo territorio, pero hay ms de veinte aos en la aplicacin
de uno y otro.
Realizar dos planes con objetivos muy parecidos, significa que uno (el primero) no
funcion; esto llev a formular otro 20 aos despus y parece una consecuencia lgica de
cuando algo no funciona. Lo desafortunado del asunto es que el segundo no se formul
sobre la base de una evaluacin puntual, no obstante que diversas acciones institucionales
han jugado un papel importante para frenar las presiones que se ejercen sobre la zona. Se
6

han elaborado dos planes, se declar la zona como patrimonio cultural, se ha establecido un
Programa de Desarrollo Delegacional Urbano para regularizar Asentamientos Humanos
Irregulares; de igual forma se estableci el polgono del rea Natural Protegida con
carcter de Zona de Conservacin Ecolgica Ejidos de Xochimilco y San Gregorio
Atlapulco. Estas medidas, entre otras realizadas a lo largo de ms de 20 aos, no han
logrado frenar el deterioro de la zona, ni disminuir la preocupacin que sobre sta
mantienen diversas instituciones como la UNESCO o instituciones acadmicas como la
UNAM, la UAM, o dependencias reguladoras como la Procuradura Ambiental y del
Reordenamiento Territorial del Distrito Federal (PAOT).

a) Preguntas e hiptesis orientadoras

Se han cumplido los objetivos de los programas formulados en 1986 y 2006?
Intentar responder esta pregunta, es parte del objetivo de este trabajo. Desde la opinin de
diversos actores, tanto acadmicos como institucionales, o sociales, las propuestas
formuladas en ambos programas distan mucho de haber sido logradas.
Desde mi punto vista, una opinin autorizada es la de Olga Orive, titular del Consejo
Internacional de Sitios y Monumentos en Mxico (ICOMOS), que asegur: Este deterioro
y desprestigio que padecen los canales de Xochimilco puso en alerta a la Organizacin de
las Naciones para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Aunque hasta el
momento no se contempla retirar el nombramiento de Patrimonio de la Humanidad que esta
zona chinampera adquiri en 1987, s existe preocupacin por el grado de deterioro que
registra. Cada ao, la destruccin es mayor, pero estamos hablando de que el deterioro
empez desde el siglo pasadoLa Presidenta de ICOMOS-Mxico seal que las
polticas pblicas que ha implementado el gobierno (colocacin de peces, extraccin de
agua, permitir asentamientos irregulares, falta de preservacin de las chinampas), sumadas
a la carencia de un plan de manejo, han puesto a Xochimilco al borde de la crisis.1

www.eluniversal.com.mx /notas/775034.html26 de junio de 2011.

Independientemente de que slo estamos hablando de un perodo de veinte aos, que en

trminos geolgicos y biolgicos pueden no tener mayor relevancia, lo que puede marcar la
diferencia es la normatividad que se aplica. Nos referimos en particular a la Declaratoria de
la UNESCO en la que Xochimilco se incorpor al listado de sitios considerados como
Patrimonio Cultural y Natural de la Humanidad; a la Convencin de RAMSAR que
inscribi a la zona en el 2004 en la lista de humedales de importancia internacional, al
Programa de Manejo del rea Natural Protegida. Esta normatividad cambi el destino de la
zona, y le signific recursos para su conservacin, as como personal que la cuide, mayor
comprensin y valoracin de su importancia, entre otros aspectos.
La principal causa de la prdida de biodiversidad, es la introduccin de especies vegetales y
animales en la zona. Por ejemplo: la introduccin de proyectos de acuacultura de carpa
(Cyprinus carpio, Pterorigodon idella) y tilapia (Oerochromis mossambicus y Tilapia
noltica) han originado la erosin de las chinampas, aumento de la turbidez del agua y
competencia con especies endmicas como el ajolote (Ambystoma mexicano) y con los
acociles (Cambarellus montezumae).2
Por su parte Exequiel Ezcurra plantea que: En el fondo de la cuenca, cerca o dentro de los
grandes cuerpos de agua, se encontraba una rica fauna de aves, reptiles, anfibios, peces e
invertebrados acuticos. Estos grupos de animales fueron mucho ms difciles de extinguir
por medio de la caza y representaron durante mucho tiempo el recurso de protenas
animales ms abundantes para los habitantes de la cuenca. Durante los ltimos 100 aos, el
secado de los lagos ha realizado lo que la caza no hizo en muchos siglos: las poblaciones de
animales asociados a los lagos comenzaron a desaparecer rpidamente por la degradacin y
contaminacin de su hbitat.(Ezcurra, 2005).
A partir de lo expresado anteriormente, podemos percibir que la planeacin para resolver
problemas de la dimensin de los ambientales, no puede ser la que establecen perodos de
gobierno, a veces tan cortos como de tres aos, pero donde incluso los seis seran
insuficientes. Esto no quiere decir tampoco que la gente que trabaja en estos programas
2

(Laboratorio de restauracin ecolgica; UNAM 2008).

deba permanecer inamovible en el cargo, sino que los programas deben de tener un diseo
de poltica pblica, situacin que por el momento no ocurre. Es a la luz de estas
experiencias y responsabilidades que comenc a cuestionarme el por qu de los escasos e
insuficientes resultados en el terreno de la conservacin y preservacin del medio ambiente.
As que, ms all del signo poltico del gobierno central o delegacional, algo estaba siendo
insuficiente, algo impeda concretar los planes, programas, estrategias y metas. Xochimilco
se convirti en la delegacin con el mayor nmero de Asentamientos Humanos Irregulares
(AHI), a pesar de los esfuerzos desde el mbito central, el rea Natural Protegida (ANP) se
sigui reduciendo, y los problemas ambientales siguen prevaleciendo.
No obstante que el Plan de Rescate 1986 se realiz de forma centralizada, y el Programa
que coordin la UNESCO cont con talleres de gestin y planeacin participativa y la
metodologa de Marco Lgico, es decir el primero tuvo un enfoque top down y, el segundo
un enfoque botton up3; cinco aos despus, en este ltimo caso en particular, los resultados
distan mucho de los objetivos planteados.
En resumen se puede plantear que ms que un problema de diseo se trat de un problema
de implementacin, es decir, en cmo se realiz la
aplicacin de los programas.
b) El rea de estudio
Mxico es un pas localizado en el extremo
meridional de Amrica del Norte. Tiene una
costa oriental baada por el Golfo de Mxico y
el Mar Caribe, que forman parte del Ocano
Atlntico. Por el poniente, posee un enorme
litoral baado por el Ocano Pacfico. Colinda
Fuente: Wikipediacom.: 10/02/ 2011
3

Literalmente significa de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. En el primer caso se decide qu es lo
conveniente para un problema, al margen de opiniones comunitarias y de la sociedad. En el enfoque botton
up, se contempla recoger la opinin de la sociedad organizada y, a partir de eso se elevan las opiniones a los
responsables del diseo de poltica pblica

al norte con Estados Unidos y al sur con

Centroamrica, especficamente con Guatemala
y Belice.
El Distrito Federal o Ciudad de Mxico
es una de las treinta y dos entidades
federativas de Mxico. Durante mucho
tiempo fue el principal destino de la
migracin interna de este pas, lo cual la
coloc durante buena parte del siglo XX
como la entidad mexicana ms poblada,
no obstante que su territorio de 1.479
kilmetros

cuadrados

es

el

menos

extenso en el pas4

http://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/df
/territorio/div_municipal.aspx?tema=me&e=09

c) Suelo de Conservacin del Distrito

Federal

Conforme a la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito

Federal, el suelo de conservacin se define como: el
que

lo

amerite

por

su

ubicacin,

extensin,

vulnerabilidad y calidad; el que tenga impacto en el

medio ambiente y en el ordenamiento territorial; los
promontorios, los cerros, las zonas de recarga natural
de acufero; las colinas, elevaciones y depresiones
orogrficas que constituyan elementos naturales del
territorio de la ciudad y aquel cuyo subsuelo se haya
visto afectado por fenmenos naturales o por
http://www.ecociencia.com.mx/Proyecto
s/detalles/p2.html

(Wikipedia.com. Fecha de consulta 10/02/2011)

10

explotaciones o aprovechamientos de cualquier gnero, que representen peligros

permanentes o accidentales para el establecimiento de los asentamientos humanos. As
mismo, comprende el suelo destinado a la produccin agropecuaria, pisccola, forestal,
agroindustrial y turstica y los poblados rurales (Art. 30, f. II). Y se encuentra integrado
por nueve Delegaciones Polticas: Milpa Alta, Xochimilco, Tlalpan, Magdalena Contreras,
lvaro Obregn, Cuajimalpa, Tlhuac, Iztapalapa y Gustavo A. Madero. En total, el suelo
de conservacin ocupa el 59% del territorio del Distrito Federal.

d) Tenencia de la Tierra en Xochimilco:

El 80% del rea de la Delegacin est clasificada
como rea ecolgica. Xochimilco es una de las
16 delegaciones del Distrito Federal. Se localiza
en el sureste de esta entidad federativa, y posee
una superficie de 122 kilmetros cuadrados. En
su territorio se encuentran 14 pueblos originarios:
Fuente: Wikipedia.com Fecha de consulta
10/02/ 2011

San

Andrs

Ahuayucan,

San

Francisco

Tlalnepantla, San Gregorio Atlapulco, San Lorenzo Atemoaya, San Lucas Xochimanca,
San Luis Tlaxialtemalco, San Mateo Xalpa, Santa Cecilia Tepetlapa, Santa Cruz Acalpixca,
Santa Cruz Xochitepec, Santa Mara Nativitas, Santa Mara Tepepan, Santiago
Tepalcatlalpan y Santiago Tulyehualco, que conservan muchos rasgos de su cultura
tradicional y herencia indgena, a pesar del avance de la urbanizacin.
En la Delegacin Xochimilco las tierras para uso agrcola son principalmente: propiedad
privada 58%, comunal 19%, ejidal 5% y expropiadas para uso ecolgico y forestal el 18%
(Mndez, 2008), (PAOT, 2008)5 .

www.iglom.iteso.mx. fecha de consulta 4-nov-2008

11

Can
al
de
Cha
lco

Xochimilco

Libramiento CarreteraCarretera
Xochimilco Oaxtepec, Canal
Oaxtepec
de Chalco.

Esta foto de 2008 muestra el rea Natural Protegida de Xochimilco. En la parte superior
tenemos a la zona urbana de Tlhuac, en la parte inferior de la imagen tenemos a
Xochimilco, con sus pueblos y barrios de la zona lacustre. La zona del lado izquierdo se
encuentra el canal de Cuemanco y los canales an existentes. Del lado derecho tenemos a la
zona del ANP que colinda con San Gregorio Atlapulco, San Luis Tlaxialtemalco y
Tulyehualco, que es donde an existen chinampas productivas. La foto incluye el trazo de
un libramiento que afortunadamente no se ha realizado entre perifrico y la Carretera a
Oaxtepec. Tambin se puede apreciar en la parte superior, traza urbana que corresponde a
un nmero importante de Unidades Habitacionales de las delegaciones Tlhuac e
Iztapalapa. El manchn verde corresponde a un pequeo lago del Bosque de Tlhuac. Esta
rea Natural Protegida se localiza en la parte sureste de la Ciudad de Mxico, al norte de la
delegacin Xochimilco. 6

www.sma.df.gob.mx/corena/descargas/conservacin/anp/

12

El estudio es slo sobre la ANP con carcter de zona de conservacin ecolgica Ejidos de
Xochimilco y San Gregorio Atlapulco, y no todo lo que est considerado en la declaratoria
que incluye Milpa Alta y Tlhuac. Cabe hacer mencin que en las tres delegaciones existe
una poligonal contemplada como sitio de Patrimonio Mundial, declarado por la UNESCO
el 11 de diciembre de 1987, considerndose 1,138 has. de chinampas. Esta propuesta fue
sometida ante el Comit de Patrimonio Mundial y se inscribi bajo los siguientes criterios
culturales:

Obra maestra del genio creador humano

Desarrollo de la arquitectura, las artes monumentales, la planificacin urbana o el

diseo de paisajes.

Tipo de construccin/conjunto arquitectnico o tecnolgico/paisaje cultural

ilustrativo de poca significativa en la historia de la humanidad.

Hbitat humano tradicional/uso de tierra.

La poligonal abarca adems de la zona chinampera de Xochimilco, la zona chinampera de

Tlhuac, los poblados rurales de San Pedro, Tlhuac, parte de San Juan Ixtayopan, San
Andrs Mixquic, San Nicols Tetelco y San Antonio Tecomitl, este ltimo en Milpa Alta.
e) La poblacin de la zona de estudio
Ao

Xochimilco

DF

% Respecto DF

1950

47.082

3.050.442

1.54

1970

116.493

6.874.165

1.69

1990

271.151

8.235.744

3.29

1995

332.314

8.489.007

3.91

2000

369.787

8.605.239

4.29

2008

404.458

8.720.916

4.63

2010

415.007

8.875.017

4.67

13

f) Comparativo entre el crecimiento de la poblacin de Xochimilco y el D.F.

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Anuario Estadstico del Distrito Federal y del
Censo INEGI 2010

En esta grfica se muestra el crecimiento de la poblacin de la delegacin y la del Distrito

Federal, mientras en la demarcacin el crecimiento se da a lo largo de 60 aos en una
proporcin de 1 a 10, en el Distrito Federal en este mismo periodo es de 1 a 3.
g) Nivel polgono
Como sealamos en la parte de antecedentes, para 2008 existan alrededor de 1,873
viviendas construidas despus de la declaratoria. Un clculo elemental del nmero de
viviendas por la media nacional de integrantes por familia (4.1), un nmero aproximado de
7,679 personas que viven en ese polgono, habitantes que no estaban en el momento de
inicio de la declaratoria.

14

CAPTULO 1. MARCO TERICO Y ENFOQUE DE POLTICAS PBLICAS

Considero que el enfoque ms apropiado para esta investigacin, es el que tiene como
objetivo principal la comparacin exploratoria entre casos similares.
Ansolabehere y del Tronco (2009) establecen una interrogante respecto a indagar qu tipo
de factores ayudan a explicar mejor el hecho de que una misma poltica arroje diferentes
resultados, y si bien el enfoque se refiere al tema del Consenso de Washington, considero
que el anlisis de los contextos institucionales y culturales en que fueron implementadas
most similar, nos es de utilidad para entender la problemtica que estamos analizando
Por otra parte, Zarenberg (2009) afirma: En una comparacin exploratoria defino que los
casos elegidos son similares o diferentes en orden a algn criterio, pero an no puedo saber
si los resultados se comportan de manera similar o diferente, componente esencial para
discriminar si son casos most similar o most diferent.
Para el caso que nos ocupa y siguiendo con el mtodo comparativo de la poltica pblica,
los enfoques que me parecen los ms pertinentes son en primer lugar el enfoque de Partido
de Gobierno, que estudia cul es la incidencia, por una parte en el tipo de competencia
partidista y, por la otra, del control partidario de los gobiernos sobre las polticas pblicas
resultantes; y paralelamente, el enfoque Institucional, que analiza principalmente el rol del
Estado y de las instituciones sociales y de gobierno en la definicin, diseo y resultado de
las polticas pblicas7.
En este marco, la movilidad del personal administrativo de la delegacin y del propio
gobierno central, provoca la falta de atencin sistemtica a los problemas de la zona en
estudio. Una constante de la administracin pblica del Distrito Federal de la Ciudad de
Mxico, es la enorme movilidad de los funcionarios que se genera al concluir cada perodo
de gobierno. En el caso de la Jefatura de Gobierno cada seis aos; en las delegaciones cada
tres aos, y se efecta entonces un recambio de funcionarios que la mayora de las veces
carece de formacin y experiencia para la tarea que le es encomendada. Vienen tambin los

Ansolabehere y Del Tronco retoman la clasificacin que realiza Parson (1995) para las polticas pblicas: 1)
el Enfoque Socioeconmico, 2) el Enfoque de Partido de Gobierno, 3) el Enfoque de Lucha de Clases, 4) el
Enfoque Neo-corporativista y 5) el Enfoque Institucional. Op cit. p. 6.

15

intentos por crear nuevos programas con nuevas metas y el abandono de los programas que
venan en marcha o su relegamiento a un segundo plano; o an cuando los programas
permanezcan viene una situacin de impasse que los frena y los atrofia, en lo que los
nuevos funcionarios se entrenan, capacitan o simplemente entienden en dnde estn
ubicados, lo que por cierto no siempre ocurre.
El costo de esta situacin es muy oneroso, no slo para las finanzas de la ciudad, sino para
la vida cotidiana de los ciudadanos.
El estudio del caso que presento analiza el aspecto de la poltica pblica en un rea o nivel
de gobierno determinados. Se ha sealado que si bien ste no es en trminos estrictos un
mtodo comparativo, una de sus virtudes es la de generar informacin detallada. Para el
caso de Xochimilco se abunda en informacin generada para la zona chinampera desde la
Direccin General de los Recursos Naturales (CORENA), dentro de un marco de cambio
poltico y, al mismo tiempo se comparan dos programas implementados para esta zona con
una diferencia de veinte aos entre uno y otro. Esto ltimo nos permite adentrarnos en la
metodologa de focalizar la poltica pblica, considerando las unidades de anlisis, a los dos
programas de poltica ambiental para la zona chinampera.
De esta manera, el estudio de caso que se presenta hace una revisin de los enfoques de las
propuestas realizadas tanto en el Plan de 1986 como en la propuesta del 2006, en donde las
condiciones socioeconmicas de los usufructuarios de las chinampas, el marco institucional
y la dinmica de los actores polticos al interior de las instituciones son factores que nos
ayudan para aproximarnos a un intento de explicacin de los magros resultados de los
programas de este estudio de caso.
1.1.

Periodizacin

El criterio que adopt para abordar la periodizacin del tema que nos ocupa en este estudio,
tiene que ver con un criterio de cambio poltico en la conduccin de la capital del pas. As
la idea de focalizar este primer perodo que abarca de 1985 a 1997, en que la ciudad fue
gobernada por un partido que se conform como partido hegemnico desde 1938. El otro
abarca de 1997 a 2009, as tenemos dos perodos para analizar:

16

1.- De 1985 a 1997

2.- De 1997 al 2009
Es relevante referirnos a etapas previas, por ejemplo desde la estructuracin del Partido
Nacional Revolucionario (PNR), que posteriormente dio origen al PRI, y que gobern
Xochimilco durante casi 60 aos. Pero nuestro corte temporal abarca tiempos ms recientes
y en forma detallada algunas fechas, que a mi juicio son relevantes para la historia reciente
de la ciudad.

1.2.

Breve recuento de la accin gubernamental en la zona.

1.2.1. Perodo de 1985 a 1997:

1985.- Sin duda, el hecho ms relevante de ese ao fue el sismo del 19 de septiembre que
tuvo efectos devastadores para la ciudad, no slo en trminos de heridos y muertos, sino
por el enorme impacto que tuvo en numerosas construcciones. En el caso especifico de
Xochimilco, la Escuela Secundaria 31 de San Gregorio tuvo que ser demolida al igual que
la Escuela Primaria Carlos Garca en Nativitas, y un buen nmero de escuelas tuvieron
que ser reforzadas, as como un edificio del Centro Histrico de esa demarcacin, en donde
trabajaban costureras, se derrumb y las vas del tren se doblaron. Se cuenta que en Santa
Cruz Acalpixca se pudo haber fisurado un canal de Xochimilco.
No se puede dejar de mencionar el dao causado a esta zona por la enorme cantidad de
cascajo proveniente de edificios derrumbados, depositados en zonas agrcolas y en
particular en el denominado Distrito de Riego, que cuenta con 207 hectreas que
pertenecen a los ejidatarios de Xochimilco. Naturalmente para este hecho se cont con la
complicidad de sus representantes, realizado con la finalidad de cambiar el uso de suelo; a
lo anterior, se agreg el fenmeno de la migracin del centro de la ciudad hacia la periferia
de quienes haban sido afectados por el sismo y se fueron a vivir a la zona de Suelo de
Conservacin.
1988.- Fue el ao en que el Ing. Cuauhtmoc Crdenas Solrzano contendi para la
presidencia de Mxico, representando a distintos grupos de una izquierda que
17

posteriormente formaron el Partido de la Revolucin Democrtica (PMT, PSUM, PMS). En

las elecciones federales de 1988 para residente de la Repblica, senadores y diputados,
apareci por primera vez el Frente Democrtico Nacional (FDN), organismo antecesor del
PRD. En ese entonces, se logr el triunfo al Senado de sus dos candidatos por el D. F.,
Cuauhtmoc Crdenas gan en la capital la votacin para presidente de la Repblica y el
FDN. se posicion como la tercera fuerza poltica nacional ms importante.
En las elecciones de 1988, para la Asamblea de Representantes del Distrito Federal
(ARDF), el PRI obtuvo el 25.7%, PAN 22.67, PPS 14 .93%, PFCRN el 13.14%, PMS el
8.27% y PARM 7.13. (Pechard, 1995, en: Durand, 2010). Sumados los votos de los
partidos que conformaban el FDN representan el 44.47%, mostrando la relevancia del
movimiento encabezado por el Ing. Cuauhtmoc Crdenas. En particular en Xochimilco la
constitucin del FDN local integra a toda la izquierda, y los llev a la constitucin del PRD
al ao siguiente, siendo este partido el aglutinador de la experiencia por la candidatura
presidencial.
1996.- Un element importante para entender la dinmica poltica de esa demarcacin, fue
la eleccin realizada el 12 de noviembre de 1995 para elegir consejos ciudadanos; en esa
ocasin, de los 18 espacios en pugna, el PRI gan 10, el PRD 6, y el PAN 2. En ese mismo
ao entr como delegado en Xochimilco David Ramos Galindo8.
La eleccin democrtica de las autoridades del D.F. no se concret hasta la reforma
constitucional de mediados de 1996, la cual tuvo un enorme impacto en las estructuras de
gobierno de la ciudad. Se incrementaron las facultades de la Asamblea Legislativa, que
ahora est integrada ya no por asamblestas sino por diputados con fuero, con atribuciones
suficientes para crear y modificar los ordenamientos legales que norman la vida cotidiana
de los capitalinos. Adems se determin que a partir de 1997 y el ao 2000,
respectivamente, el Jefe de Gobierno y los delegados de las demarcaciones polticas fuesen
elegidos por voto universal, secreto y directo9.

Estos datos fueron proporcionados por el Ex diputado Federal y ex asamblesta por Xochimilco Miguel
ngel Solares, en una conversacin celebrada a principios de febrero del 2011.
9

Vctor Manuel Durand Ponte, Op. Cit. p. 179

18

1.2.2. Perodo de 1997 a 2009.

Con el triunfo del Ingeniero Crdenas en la eleccin de julio de 1997, llega al gobierno del
DF un nuevo enfoque para abordar los diversos temas y problemas que una ciudad como
sta representa. La expectativa que se gener en la poblacin era muy alta, pero se llegaba a
un aparato institucional, con las mismas leyes, normas y reglamentos vigentes durante
muchos aos, con instituciones que trabajaban con una inercia derivada de un diseo que
obedeca a un patrn de gobierno establecido para otros fines y para otros objetivos, por
tanto, muchas de las nuevas propuestas programticas (cuando las hubo) tuvieron o tienen
una implementacin deficiente o ha sido muy complicado ponerlas en prctica.
En el caso de las delegaciones, hace doce aos, los delegados eran propuestos por el Jefe de
Gobierno, y no fue sino hasta el 2000 cuando las jefaturas delegacionales fueron obtenidas
a travs de un proceso electoral.
Las polticas pblicas, concebidas como mtodo de gestin, operan en contextos estables
con una institucionalidad definida, de ah que su carencia principal parece ser su
incapacidad para sugerir formas de interaccin que faciliten la construccin de un nuevo
dispositivo institucional y con ello la construccin de consensos, se requiere crear una
nueva institucionalidad, no suponer que existe (Morales, 2008).
Como se puede observar en los cuadros siguientes, prcticamente desde 1997 a la fecha, el
predominio del Partido de la Revolucin Democrtica en Xochimilco ha sido continuo, lo
cual significa que despus de prcticamente 15 aos de mantenerse en el gobierno, s existe
una clara responsabilidad respecto del territorio que estn gobernando.
.

19

RESULTADOS DE ELECCIONES PARA JEFE DELEGACIONAL EN XOCHIMILCO 2000

PAN /
PVEM

PRI

PRD

DEMOCR

CONVER

PT

PCD

GENCIA

PSN

PARM

PAS

ACIA
SOCIAL

VOTACIO
N TOTAL

41,299

31,123

65,659

2,812

528

1,877

219

4,358

226

4,596

157,688

26.2

19.7

41.6

1.8

0.3

1.2

0.1

2.8

0.1

2.9

96.7

Jefe Delegacional: Juan Gonzlez Romero (PRD)

RESULTADOS DE ELECCIONES PARA JEFE DELEGACIONAL EN XOCHIMILCO 2003

PAN

PRI

PRD

PT

PVEM

CONVER
GENCIA

PSN

PAS

MEXICO
LIBRE

PLM

FUERZA

VOTACI

CIUDAD

ON

ANA

TOTAL

22,360

13,962

48,474

2,414

7,974

1,566

SNR

510

1,671

1,400

646

105,435

21.21

13.24

45.98

2.29

7.56

1.49

---

0.48

1.58

1.33

0.61

95.77

Jefe Delegacional: Soto Ramos Faustino (PRD)

21

RESULTADOS DE ELECCIONES PARA JEFE DELEGACIONAL EN XOCHIMILCO 2006

PAN

PRI-PVEM

PRD-PT-CONV.

NUEVA ALIANZA

PASC

VOTACIN TOTAL

37,249

23,441

116,849

7,949

3,723

192,870

19.31 %

12.15%

60.58%

4.12%

1.93%

98.09

Jefe Delegacional: Adolfo Uriel Gonzlez Monzn (PRD)

RESULTADOS DE ELECCIONES PARA JEFE DELEGACIONAL EN XOCHIMILCO 2009

Nueva

PRI

PRD

PT

PVEM

Convergencia

15,637

16,230

42,483

8,715

8,148

2,349

4,289

5,546

115,278

13.56%

14.08%

36.85%

7.56%

7.07%

2.04%

3.72%

4.81%

89.69

Alianza

PSD

Votacin

PAN

Total

Jefe Delegacional: Manuel Gonzlez Gonzlez (PRD)

PAN Partido Accin Nacional, PRI Partido Revolucionario Institucional, PRD Partido de la Revolucionario Democrtica, PT Partido del Trabajo, PVEM Partido Verde
Ecologista de Mxico, PAS Partido Alianza Social, PSD Partido Social Demcrata, PASC - Partido Alternativa Social Demcrata y Campesina, PLM Partido Liberal
Mexicano, PCD Partido de Centro Democrtico, PSN Partido de la Sociedad Nacionalista, PARM Partido Autentico de la Revolucin Mexicana
Fuente: Instituto Electoral del Distrito Federa

21

Otros actores institucionales relevantes son los diputados locales, quienes tienen la
encomienda de actualizar y legislar leyes referentes, entre otras, al tema ambiental,
posteriormente retomaremos este asunto, tratando de hacer tambin una evaluacin del
marco legal propuesto y generado a lo largo del periodo. Quiero insistir en la relevancia de
estos actores por la atribucin que tiene la Asamblea Legislativa en la dictaminacin y
aprobacin de Planes y Programas de Desarrollo Delegacional Urbano (PDDU) y Planes
Parciales de Desarrollo. Intervienen tambin en el suelo de conservacin los diputados
federales, su participacin se da sobre todo en el mbito del presupuesto, el que haya
habido recursos para algunos programas como el Programa Especial Concurrente (PEC)
donde intervienen Comisin Nacional Forestal (CONAFORT) y la Comisin de Recursos
Naturales (CORENA); las delegaciones de Suelo de Conservacin (SC) y como
beneficiarios los ncleos agrarios, tienen que ver con que los diputados federales que
provienen del DF hayan logrado etiquetar recursos.
Otro actor, ms reciente en el terreno, es la Procuradura Ambiental y de Ordenamiento
Territorial (PAOT), creada en 2001 y que se ha constituido como un organismo que
bsicamente elabora estudios derivados de la denuncia ciudadana, y emite recomendaciones
en el caso del Suelo de Conservacin, con resultados diversos.
No quisiera dejar de mencionar que un organismo importante como es el Sistema de Aguas
de la Ciudad de Mxico (SACM), tambin realiza obras y acciones en el suelo de
conservacin, la mayora de las veces al margen de las opiniones de instancias reguladoras
como la Secretara del Medio Ambiente, la Comisin de Recursos Naturales (CORENA),
as como la Direccin General de Regulacin y de Normas que establecen usos de suelo y
de aprovechamiento.
Hasta ahora he mencionado instancias locales, pero hay tambin intervencin federal a
travs de dependencias como la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), en particular con la Comisin Nacional Forestal; as mismo la Secretara
de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) con
proyectos productivos por lo menos hasta el 2008, porque en 2009 ejerci recursos para
conservacin teniendo como contraparte local a Secretara de Desarrollo Rural y Equidad
para las Comunidades (SEDEREC).
22

1.3.- Dimensin y deterioro de la zona chinampera

El rea chinampera ha sido afectada por Programas de desarrollo urbano delegacional que
han ido reduciendo la superficie declarada. El ltimo decreto avalado por la Asamblea de
Representantes del DF se estableci en el segundo semestre de 2009; eso sin considerar los
Asentamientos Humanos Irregulares (AHI) existentes en la zona declarada como
Patrimonio, que aunque no han sido regularizados, significan en los hechos una reduccin
de 49 hectreas10
En el momento en que este sitio fue inscrito en la lista del Patrimonio Mundial de la
UNESCO en 1987, el rea de canales y chinampas dentro de la delegacin Xochimilco
contaba con una extensin de alrededor de 2,200 hectreas, la que se ha reducido a poco
ms de 1,800 en la actualidad. (Caraballo y Correa, 2006).
En un censo que elabor la Comisin de Recursos Naturales de la Secretara del Medio
Ambiente del Gobierno del Distrito Federal, durante los meses de noviembre y diciembre
de 2008 se encontr que existan 25 AHI en la ANP de Xochimilco, en donde haba 1,873
viviendas, mismas que ocupaban 49 hectreas.
Existan ah asentamientos con ms de 20 aos: La Conchita, Huahualco, Tecaltitla (3);
asentamientos con una antigedad de entre 10 y 20 aos: Barrio Tilac, Ayecatl Bodoquepa,
El infiernito, El Ranchito, Laguna del Toro, San Juan Tlamalcingo (7); y asentamientos con
menos de 10 aos: Tlalpizatli, Canal de Amelaco Amelacahico (dos secciones con 7 aos y
dos con 4 aos), Amelaco y 9 secciones de Toltenco entre 3 y 6 aos (15). Es decir tenemos
15 asentamientos con menos de 10 aos para fines de 2008. De aqu se puede desprender
que 22 asentamientos no existan cuando se estableci el Programa de Rescate de
Xochimilco (1986) y 15 se establecieron mientras se elaboraba el Plan Integral y la
estructura de gestin del 2005. Tenemos tambin que un problema adicional es la
densificacin de los asentamientos antiguos: 753 viviendas de las 1,873 existentes en ese
momento (40.20%), estn en asentamientos con menos de 10 aos, esto en s demuestra un
crecimiento, pero un problema adicional es la densificacin.

10

Resultados de trabajo en campo en la Comisin de Recursos Naturales de la SMA, 2008.

23

1.4.-Las Declaratorias: Breve resea histrica

El rea de Xochimilco-Tlhuac-Milpa Alta fue declarada Zona de Monumentos en
noviembre de 1986. En su decreto de creacin se reconoce la importancia cultural,
patrimonial y ambiental de este sitio debido a la existencia de una gran cantidad de bienes
inmuebles que datan de la poca colonial, adems de que mantiene algunos vestigios de los
acuferos y lagos que existan en el Valle de Mxico durante los perodos prehispnico y
colonial. Uno de los rasgos ms sobresalientes que se resaltan en el decreto de la zona
(1986) es la persistencia del sistema productivo de canales y chinampas, que sirviera de
base agraria para la subsistencia alimentaria de la Ciudad de Mxico. (Simonian-INE,
2006).
El rea Natural Protegida de Ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco se estableci
por decreto presidencial el 7 de mayo de 1992, con la categora de Zona sujeta de
Conservacin Ecolgica. (Diario Oficial de la Federacin).
En 1997 la UNESCO declar Patrimonio Cultural de la Humanidad el polgono que forman
Xochimilco, Tlhuac y Milpa Alta11, que, como ya dijimos es uno de los ltimos reductos
de los humedales en Norte Amrica y uno de los ltimos reductos de las formas culturales
prehispnicas en la Cuenca de Mxico.
La declaratoria como Patrimonio Mundial de la Humanidad12 le ha valido a esta parte de
Xochimilco 13 , el que al menos un organismo internacional como la UNESCO e
11

Declaratoria de la Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial Cultural y Natural de la

UNESCO.
12
La Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial Cultural y Natural adoptada por la asamblea
General de la UNESCO en 1972, busca alentar a los Estados Partes firmantes de la Convencin, a
identificar, proteger, conservar y rehabilitar el patrimonio cultural y natural con valor excepcional universal
para su transmisin a las futuras generaciones. La inscripcin de un bien en la Lista de Patrimonio Mundial
significa el reconocimiento de la comunidad internacional de los valores artsticos, histricos, culturales o
ambientales de un sitio patrimonial. Al mismo tiempo implica que, desde el momento de la inscripcin del
bien, el Estado que lo propone y que tiene soberana sobre el sitio adquiere la responsabilidad ante el
mundo de su preservacin y de la transmisin de sus valores. en el texto de la Convencin de 1992 se
manifest la conciencia de que cultura y naturaleza, independientemente de las variables que se analizan
para establecer sus valores, eran componentes inseparables y formaban parte de un mismo sistema
patrimonial lo que haca referencia nicamente a bienes tangibles e inmviles. En 1992 la categora de
Paisajes Culturales adoptada por en la Directrices Prcticas de la convencin, que representan las obras
conjuntos del hombre y la naturaleza. Xochimilco. Un proceso de gestin participativa. Hasta hoy los
paisajes culturales en Amrica Latina y el Caribe estn escasamente representados. Slo un 3% de los sitios

24

instituciones de Gobierno Federal y local le sigan prestando atencin a la zona. La Ciudad

de Mxico est llena de ejemplos de pueblos y comunidades que ha absorbido la mancha
urbana, en donde ni siquiera tenemos cuantificado o claro lo que hemos estado perdiendo
de manera sistemtica y a lo largo del tiempo.
En el rea Natural Protegida de Xochimilco, existen al menos tres declaratorias: la de
ANP, la de Patrimonio Cultural de la Humanidad y la RAMSAR. Adems de la
promulgacin de un Programa de Manejo para regular las actividades del ANP.
Sin lugar a dudas, las tres declaratorias han contribuido a la preservacin del sitio, la
declaratoria como rea Natural Protegida (ANP) y su posterior Programa de Manejo han
regulado las actividades que se han desarrollado en la zona, la declaratoria como ANP ha
permitido delimitar un territorio y establecer un Programa de manejo que fija qu es posible
realizar y qu no. Sin este instrumento la zona estara con mucho ms volumen de cascajo y
otros desechos de la ciudad, entre otros residuos slidos. Por otro lado la declaratoria
Ramsar 14 , que elev el reconocimiento de los servicios ambientales que prestan los

culturales inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial corresponden a esta categora y estos ejemplos han
sido inscritos recientemente por Cuba. Sin embargo, hay que reconocer que en la Lista existen sitios
culturales que fueron inscritos antes de 1992 y que se corresponden conceptualmente con la categora de
paisaje cultural, como es el caso de Xochimilco. GDF/UNESCO, Mxico, 2006. pp. 35-40.
13
Xochimilco, fue inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial como parte integral del bien Centro Histrico
de la Ciudad de Mxico y Xochimilco bajo cuatro criterios culturales, sin embargo, no fue inscrito bajo la
categora de Paisaje cultural por haber sido postulado antes de haber sido adoptada esta categora, y por
la estrecha vinculacin en su nominacin con el Centro Histrico de la Ciudad de Mxico. Pese a todo,
Xochimilco es un paisaje cultural por excelencia. Como paisaje mantiene sus caractersticas gracias al
continuo uso productivo por la poblacin local. Los paisajes culturales no son sitios que puedan ser
congelados en el tiempo, mucho menos pueden ser convertidos en museo por ello para la UNESCO salvar
Xochimilco como paisaje cultural evolutivo vivo slo era pensable a travs de un Plan Integral de Manejo,
con la participacin de la gente de Xochimilco y la incorporacin de su cultura agrcola. El Plan estaba
encaminado a asegurar su permanencia en la Lista del Patrimonio Cultural Mundial, pues su prdida sera,
en los trminos de la convencin, un empobrecimiento nefasto del patrimonio de todos los pueblos del
mundo., GDF/UNESCO, Mxico, 2006. pp. 40-41.
14
Es La Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional como Hbitat de aves acuticas,
pero se conoce en su forma abreviada como Convenio de Ramsar, debido a que fue firmado en la ciudad de
Ramsar en Irn el 2 de febrero de 1971 y entr en vigor en 1975. Su principal objetivo es la conservacin y
el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales y gracias a la
cooperacin internacional, como contribucin al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo. En
2010, 159 estados miembros de todo el mundo se haban sumado a dicho acuerdo, protegiendo 1.888
humedales, con una superficie total de 185,2 millones de hectreas, designados para ser incluidos en la lista
de Humedales de Importancia Internacional de Ramsar. Cada tres aos los pases miembros se renen para
evaluar los progresos y compartir conocimientos y experiencias. La lista Ramsar de Humedales de
importancia internacional incluye en la actualidad ms de 1.800 sitios Ramsar que cubren un rea de

25

humedales a gran diversidad de especies, en particular de gran variedad de aves, que an

siguen acudiendo a la zona.
1.5.- Actores institucionales
Habra que aadir entonces a la cotidiana problemtica del rea Natural Protegida, la
disparidad entre los objetivos de una y otra dependencia; por ejemplo, mientras CORENA
tiene como objetivo bsico la conservacin de los recursos naturales, la SEDEREC,
organismo local tambin, busca el incremento de la produccin agrcola y pecuaria. As
mientras una desalienta la aplicacin de fertilizantes e insecticidas, otra da recursos para su
compra. Otro ejemplo, mientras la Secretara de Medio Ambiente, de gobierno local, busca
la reubicacin de asentamientos, la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), del
gobierno federal, invierte en el Programa Piso Firme, para aplicar cemento en las casas
de diversos Asentamientos Humanos Irregulares.
Como es notorio, no existe una agenda pblica comn de las diversas instituciones que
concurren en este territorio. Creo que vale la pena definir qu es cada una: por agenda
pblica, tambin llamada sistmica, sabemos que: est integrada por todas las
cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como
merecedores de la atencin pblica y como asuntos que caen dentro de su jurisdiccin
legtima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, local, estatal,
nacional, tiene su propia agenda sistmica (Lobb y Elder, 1988).
Por otra parte Aguilar Villanueva, 1996, afirma que: por agenda de gobierno suele
entenderse en la literatura, el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos que los
gobernantes han seleccionado como objeto de accin y ms propiamente como objetos
sobre los que han decidido que deben de actuar o que han considerado que deben actuar.
Si tomamos como referencia a estos autores, podremos preguntarnos si todas las
instituciones o las dependencias de Gobierno Federal, local o delegacional tienen la misma
1.852.000 km, siendo el nmero de sitios en el ao 2000 de 1.021. El pas con un mayor nmero de sitios es
el Reino Unido con 169; la nacin con la mayor rea de humedales listados es Canad con ms de 130.000
km, incluyendo el golfo de la Reina Maud con 62.800 km. http://es.wikipedia.org/wiki/RAMSAR, y para
mayor
informacin
sobre
la
lista
de
sitios
Ramsar
ver
http://es.wikipedia.org/wiki/Lista_Ramsar_de_humedales_de_importancia_internacional.

26

agenda. Gunn toma de Hood el concepto de modelo de Administracin Perfecta (se refiere
a un modelo ideal en donde la administracin es eficiente), para ayudarnos a identificar
cules seran las precondiciones de lograr completamente implementaciones efectivas de
polticas pblicas. Este es un concepto tan irreal como el de competencia perfecta en
teora econmica o toma de decisiones racional en el anlisis poltico, pero su propsito
ms prctico es el de ayudarnos a pensar ms sistemticamente acerca de las razones
relacionadas con el fallo de la implementacin y las aproximaciones para mejorar dichos
procesos.
Una de las explicaciones que encuentro para entender la ineficiencia, o dicho de otra
manera ms amable, la falta de eficiencia, es la enorme heterogeneidad que existe en las
instituciones de gobierno local o delegacional alrededor del tema ambiental y ms en
particular alrededor del tema del suelo de conservacin.
Sealan Ansolabehere y Del Tronco, que: Pensar acerca de las polticas pblicas
comparadas implica asumir que nos encontramos en un campo de estudio diverso,
compuesto por diferentes mbitos con caractersticas propias, no todas ellas susceptibles de
ser contrastadas. Es ms, las metodologas utilizadas pueden no coincidir, y a menudo lo
hacen. A pesar de ello, el aporte de la perspectiva comparada, cuando las comparaciones
son metodolgicamente posibles y prcticamente pertinentes, es ofrecer una mirada
transversal que pueda dar cuenta de los motivos por los que una poltica tiene
caractersticas y resultados especficos en relacin con otras.
1.6.- Actores sociales
No podramos cerrar este recorrido por los actores del suelo de conservacin sin mencionar
a los propietarios de alrededor del 70 % de ese territorio: los ncleos agrarios, comunales y
ejidales.
Actualmente, segn establece el Registro Agrario Nacional, existen 44 ejidos y
comunidades (Vargas y Martnez, 2001, en: Sheinbaum, 2006). Vale la pena comentar que
hacia los aos veinte del siglo pasado, al trmino de la lucha armada, el nmero de ejidos y
comunidades en el Distrito Federal era de 96, y la nica delegacin que no tena ese tipo de
propiedad, era lo que hoy es la Delegacin Cuauhtmoc. Con estos datos podemos observar
27

que ms de la mitad de esos ncleos agrarios han desaparecido y muchos de los que an
existen slo existen en papel, particularmente aquellos que estn ubicados en suelo urbano,
que no tienen tierras o carecen de ellas.
En el primer caso, en las zonas urbanas, a los ncleos agrarios prcticamente se les ha ido
disminuyendo casi hasta desaparecer lo que fue su dotacin de tierras, y han sido
absorbidos por el crecimiento de la ciudad; en el segundo caso, las agrupara a su vez en
dos grandes bloques: Gustavo A. Madero e Iztapalapa, cuyo suelo de conservacin forma
parte en su totalidad de reas Naturales Protegidas. Un segundo bloque con las
delegaciones lvaro Obregn, Cuajimalpa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tlhuac,
Tlalpan y Xochimilco, en donde si bien hay reas protegidas, reas comunitarias de
conservacin, reservas comunitarias y hasta parques nacionales; existen con forma y peso
especfico ncleos agrarios que detentan claramente propiedad y posesin.
En el caso de la Sierra de Santa Catarina en Iztapalapa y Tlhuac, es notoria la presencia de
los denominados pequeos propietarios, cuyo problema bsico es la imposibilidad de
exhibir la documentacin que avale su propiedad. Este mismo fenmeno tambin ocurre en
otras zonas del suelo de conservacin y considero que el origen de esto tiene como
explicacin los vacos legales que los instrumentos jurdicos con los que se han establecido
dotaciones, expropiaciones, declaratorias, dejaron temas inacabados. Finalmente quin
ms habita el Suelo de Conservacin? Aqu me refiero a los habitantes de los
Asentamientos Humanos Irregulares.
El crecimiento poblacional de estas zonas, natural y por migracin dentro o fuera de las
mismas, es muy elevado. Mientras el crecimiento poblacional medio anual entre 1990 y
2000 en el D.F. fue de 0.3 por ciento, en las delegaciones con reas Geogrficas Bsicas
(AGEB) en Suelo de Conservacin (SC) fue de 3.6 por ciento. Esto implica un ritmo de
crecimiento de la poblacin 12 veces mayor en las AGEB en SC respecto de la media del
Distrito Federal y prcticamente del doble del promedio de las delegaciones con SC (Imaz,
Camacho y Ruiz, 2011). Para este periodo, Aguilar (2009) seala que el incremento
poblacional en este espacio rebas el milln de personas, el equivalente a la poblacin del
estado de Nayarit.

28

Crecimiento Urbano en Suelo de Conservacin 2000-2003

Porcentaje de SC
Delegaciones

de la Superficie
Total por

Crecimiento Urbano
en SC 20002003

Delegacin 2000

hectreas

Porcentaje Prdida
en SC 20002003

lvaro Obregn

25.5

105.7

3.9

Cuajimalpa

72.2

135.7

2.1

75.6

91.2

1.8

Milpa Alta

95.7

265.7

0.9

Tlhuac

65.0

52.2

0.8

Tlalpan

79.3

402.1

1.5

Xochimilco

68.7

152.0

1.4

Magdalena
Contreras

Fuente: Vieyra,2009, en Poltica Pblica ambiental en la Cd. de Mxico.

CAPTULO 2. MARCO JURDICO INSTITUCIONAL.

En cuanto a la problemtica ambiental, Schteingart y Salazar (2008) sealan que: Al darle
reconocimiento legal se considera al ambiente como algo que tiene valor y que por lo tanto
se debe preservar y resguardar, lo que implica no slo establecer un esquema normativo,
sino tambin la necesidad de crear infraestructura institucional.
Aaden que: la regulacin ambiental se inici con el establecimiento de acciones de
conservacin en reas especficas, en efecto la conservacin como poltica gubernamental
aparece en Mxico a finales del siglo XX, siguiendo la tendencia internacional. Sin
embargo, el proceso de creacin de una normatividad ambiental comienza a darse en los
aos setenta y recin se consolida hacia fines de la dcada siguiente, lo cual coincide
tambin con la institucionalizacin de las polticas urbanas y el desarrollo urbano del
pas.(Schteingart y Salazar, op cit.).

29

Las primeras disposiciones se dieron en el seno del derecho civil,la segunda expresin
est en el rgimen jurdico de los recursos naturales (en la lgica de los bienes
pblicos)en la tercera expresin (ante el desarrollo de las polticas pblicas) predomin
la necesidad de la planeacin y la perspectiva ambiental se incorpor. (Schteingart y
Salazar, op cit.)
El sistema jurdico mexicano es el conjunto de normas jurdicas vigentes y aplicables en
nuestro pas, sustentado por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
ley suprema que establece el marco poltico y legal para la organizacin y relacin del
gobierno federal con los estados, los ciudadanos, y todas las personas que viven o visitan el
pas.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial el
5 de febrero de 1917, estableci como garanta individual prevista en su Artculo 27 prrafo
tercero que: La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin para hacer una
distribucin equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de su conservacin
Esta nocin ha evolucionado con la reforma Constitucional publicada en el Diario Oficial
de la Federacin el 28 de junio de 1999, relativa a la adicin al Artculo 4 en la que se
estableci que: Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su
desarrollo y bienestar; y con la ltima reforma al citado artculo, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 9 de febrero del 2012 en el que seala que:
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y
bienestar. El Estado garantizar el respeto a este derecho. El dao y deterioro
ambiental generar responsabilidad para quien lo provoque en trminos de lo
dispuesto por la Ley.
As mismo, el Artculo 25 Constitucional otorga al Estado la rectora del desarrollo
nacional para garantizar que ste sea integral y sustentable, y el 26 Constitucional prev la
organizacin de un sistema de planeacin del desarrollo nacional, a travs de la elaboracin
de planes y programas.
30

Por otra parte, el Artculo 73 Fraccin XXIXG, de nuestra Ley Suprema confiere la
Facultad al Congreso de la Unin para expedir leyes que: establezcan la concurrencia
del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los municipios, en el mbito de
sus respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico.
En correlacin con ello, en el Artculo 122 Constitucional, Base Primera, Fraccin V,
Inciso j, se otorga a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la facultad de legislar en
materia de preservacin del medio ambiente y proteccin ecolgica.
2.1.-Tratados y Convenciones internacionales.
En el mbito internacional nuestro pas ha ratificado diversas Tratados y Convenciones
en materia ambiental, que tambin forman parte del marco jurdico que da sustento a las
acciones institucionales de proteccin ambiental en Xochimilco, entre los cuales se
encuentran principalmente los siguientes:
1. Protocolo Adicional de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en
Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador
firmada por Mxico el 17 de noviembre de 1988, que en su artculo 11 establece el derecho
a un medio ambiente sano e indica que: 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio
ambiente sano y a contar con servicios pblicos bsicos. 2. Los Estados partes promovern
la proteccin, preservacin y mejoramiento del medio.
2. Convenio 169 de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), sobre Pueblos
Indgenas y Tribales en Pases Independientes, ratificado por Mxico en septiembre de
1990, mismo que establece en su artculo 4 Fraccin I como obligacin de los Estados,
adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las
instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos
interesados ante situaciones de vulnerabilidad, as como la establecida en su artculo 6
inciso a), relativa a Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

31

3. Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y

Flora Silvestres firmada en Washington el 3 de marzo de 1973, en la que se reconoce que
la fauna y flora silvestres constituyen un elemento irremplazable de los sistemas naturales
de la tierra, que tienen que ser protegidas y que la cooperacin internacional es esencial
contra la explotacin excesiva mediante el comercio internacional, por lo que esta
Convencin establece en su artculo VIII las medidas que deben tomar las partes para lograr
este objetivo, entre las cuales se encuentran principalmente las de sancionar el comercio o
la posesin de tales especmenes, y prever la confiscacin o devolucin al Estado.
4. Convenio sobre la diversidad biolgica que en su artculo 6 establece que Cada Parte
Contratante, con arreglo a sus condiciones y capacidades particulares: a) Elaborar
estrategias, planes o programas nacionales para la conservacin y la utilizacin sostenible
de la diversidad biolgica o adaptar para ese fin las estrategias, planes o programas
existentes, que habrn de reflejar, entre otras cosas, las medidas establecidas en el presente
Convenio que sean pertinentes para la Parte Contratante interesada; y b) Integrar, en la
medida de lo posible y segn proceda, la conservacin y la utilizacin sostenible de la
diversidad biolgica en los planes, programas y polticas sectoriales o intersectoriales.
5. Declaracin que realiz el 11 de diciembre de 1987 la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura(UNESCO) en la que Xochimilco se
incorpor al listado de sitios considerados como patrimonio cultural y natural de la
humanidad.
6. Convencin sobre los Humedales de Importancia Internacional, llamada
Convencin de Ramsar, que sirve tambin de marco para la accin institucional nacional
y la cooperacin internacional en pro de la conservacin y el uso racional de los humedales
de Xochimilco.
El tratado fue negociado en los aos 1960, por los pases y organizaciones no
gubernamentales que se preocuparon por la prdida y degradacin de los hbitats de
humedales de las aves acuticas migratorias, se adopt en la ciudad iran de Ramsar en
1971 y entr en vigor en 1975. Es el nico tratado global relativo al medio ambiente que se
ocupa de un tipo de ecosistema en particular, y los pases miembros de la Convencin
32

abarcan todas las regiones geogrficas del planeta. La misin de la Convencin es la

conservacin y el uso racional de los humedales mediante acciones locales y nacionales y
gracias a la cooperacin internacional, como contribucin al logro de un desarrollo
sostenible en todo el mundo.
El 2 de febrero de 2004, esta Convencin inscribi a la zona lacustre de Xochimilco en la
Lista de Humedales de Importancia Internacional, con la denominacin Sistema Lacustre
Ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco.
2.2.- Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
La Ley Ambiental marco en Mxico, es la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin Ambiente (LGEEPA) publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de
enero de 1988, misma que reglamenta las disposiciones de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, concernientes a la preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico y la proteccin al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la
nacin ejerce su soberana y jurisdiccin.
Esta Ley tiene por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases, entre
otros rubros, para garantizar el derecho previsto en el artculo 4 Constitucional a gozar de
un medio ambiente adecuado, as como el ejercicio de las atribuciones que en materia
ambiental corresponde a la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios,
bajo el principio de concurrencia previsto en el Artculo 73 Fraccin XXIX-G, de nuestra
Carta Magna, al que ya se hizo referencia.
De esta manera, la Ley General del Equilibrio al Ecolgico y la Proteccin Ambiente
otorga al Distrito Federal la facultad de formular, conducir y evaluar la poltica ambiental;
aplicar los instrumentos de poltica ambiental y establecer, regular, administrar y vigilar las
reas Naturales Protegidas previstas en la legislacin local.
De acuerdo con el principio de concurrencia previsto en el artculo 73 Fraccin XXIX-G de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el Distrito Federal existe un
marco jurdico que regula la actuacin de las dependencias de gobierno involucradas en la
proteccin ambiental.
33

2.3.- Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

Como base de este marco jurdico se encuentra el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de julio de 1994, instrumento que
establece disposiciones que son norma fundamental de organizacin y funcionamiento del
Gobierno del Distrito Federal y que reconoce en su artculo 8, a las siguientes autoridades:
a) La Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
b) El Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
c) El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.

Al respecto, el artculo 12 de dicho Estatuto establece que la organizacin poltica y

administrativa atender, entre otros, a los siguientes principios estratgicos:
II. La existencia, integracin, estructura y funcionamiento de rganos, unidades,
dependencias centrales y entidades paraestatales, con mbito de actuacin en el
conjunto de la Ciudad;
X. La conjugacin de acciones de desarrollo con polticas y normas de seguridad
y de proteccin a los elementos del medio ambiente;

En este contexto, el Gobierno del Distrito Federal elabor para este periodo el Programa
General de Desarrollo 2007-2012, integrado por siete ejes centrales. De ellos, el sexto
Desarrollo Sustentable y de Largo Plazo da pie a lo que se ha denominado el Plan
Verde, y lo que establece para el Suelo de Conservacin lo abordaremos ms adelante.
El Artculo 33 de la Ley de Planeacin del Desarrollo del Distrito Federal, dispone que los
programas sectoriales son documentos que se desagregan en objetivos y metas de mediano
plazo, que su vigencia ser de seis aos y su revisin, y en su caso su modificacin o su
actualizacin, deber realizarse por lo menos cada tres aos. Me pregunto si esta revisin
ya empez para el Programa Sectorial y ms especficamente si ya se realizaron las metas
del Plan Verde, porque es obvio que varias metas no se cumplirn. Entender y explicar por
qu, es una obligacin hacia los ciudadanos del Distrito Federal.

34

2.4. Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal

Otro referente jurdico importante en el quehacer de las instituciones, es la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal el 29 de diciembre de 1998; en particular el Artculo 26 es el que determina las
atribuciones de la Secretara del Medio Ambiente. Aqu slo quisiera comentar que
prcticamente cada seis aos en el mbito local y cada tres en el mbito delegacional, se
modifican las estructuras de trabajo, a veces, creo que la mayora de ellas de manera
apresurada.
2.5.- Ley Ambiental del Distrito Federal.
La Ley Ambiental del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del 13 de enero del
2000, es el principal ordenamiento jurdico en materia ambiental aplicable en el Distrito
Federal.
El Artculo 1 de esta Ley establece entre otros objetivos, regular el ejercicio de las
facultades de las autoridades de la Administracin Pblica del Distrito Federal y establecer
y regular las reas naturales protegidas de competencia del Distrito Federal.
En especial quisiera mencionar el Artculo 6 que contempla como autoridades en materia
ambiental: I. El Jefe de Gobierno; II. El titular de la Secretara del Medio Ambiente; III.
Los Jefes Delegacionales y IV. La Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial,
lo cual no deja a dudas sobre quin recae la responsabilidad en esta materia, aunado a las
facultades especficas asignadas por el Reglamento Interior de la Administracin Pblica
del Distrito Federal a las Unidades Administrativas, rganos Poltico-Administrativos y
dems rganos Desconcentrados que constituyen la Administracin Pblica Central y
Desconcentrada del Distrito Federal, as como a las Unidades Administrativas de Apoyo
Tcnico-Operativo.
Esta Ley fue aprobada en 1999 y ha sido objeto de diversas reformas y adiciones. En lo que
se refiere al Ttulo IV De la Proteccin, Restauracin y Aprovechamiento Sustentable de
los Recursos Naturales, Captulo Tercero que regula lo relativo a las reas Naturales
Protegidas, deseo comentar que en el 2002, el artculo 91 contemplaba que: Corresponde
al Gobierno del Distrito Federal el establecimiento de las reas naturales protegidas no
35

reservadas a la federacin, que se requieran para la preservacin, cuidado, restauracin y

mejoramiento ambiental. Su establecimiento y preservacin es de utilidad pblica y se
realizar en forma concertada y corresponsable con la sociedad, as como con los
propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona objeto del decreto o
declaratoria respectiva.
Este artculo fue reformado mediante publicacin en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
del 18 de febrero de 2011, y ahora tambin se contempla la posibilidad de realizar acciones
de forestacin y reforestacin dentro de las reas Naturales Protegidas, adems de las
acciones de preservacin, cuidado, restauracin y mejoramiento ambiental.
El Artculo 92, tambin ha sufrido reformas y adiciones y actualmente contempladas
siguientes categoras de reas naturales protegidas de competencia del Distrito Federal:
I. Derogada

II. Zonas de Conservacin Ecolgicas;

III. Zonas de Proteccin Hidrolgica y Ecolgica;

IV. Zonas Ecolgicas y Culturales;

V. Refugios de vida silvestre;

VI. Zonas de Proteccin Especial;

VII. Reservas Ecolgicas Comunitarias; y

VIII. Las dems establecidas por las disposiciones legales aplicables.

En este sentido, las Fracciones I (Derogada) y VII (Reservas Ecolgicas Comunitarias)

formaron parte de las reformas publicadas en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 31 de
36

enero de 2002; as como la adicin de la Fraccin VIII (Las dems establecidas en las
disposiciones legales). Por otro lado, la Fraccin VI (Zonas de Proteccin Especial) fue
adicionada mediante publicacin en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del 10 de febrero
de 2004.
De conformidad con el Artculo 92 Bis 5, la administracin y el manejo de las reas
naturales protegidas propiedad del Gobierno del Distrito Federal corresponde a la
Secretara del Medio Ambiente, quin podr celebrar convenios administrativos con las
delegaciones a fin de que stas se hagan cargo de su administracin y manejo, en su
demarcacin territorial. En el caso de las reas Naturales Protegidas de Propiedad Social,
su administracin corresponder a sus propietarios o poseedores o a la Secretara del Medio
Ambiente, en el caso de suscribir convenios administrativos para tal fin con los pueblos
comunidades y ejidos (Adicin publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 10 de
febrero de 2004).
As mismo, el Artculo 93 Bis., indica que: para el establecimiento de las reas naturales
protegidas, debern considerarse al menos la presencia de ecosistemas naturales
representativos, la importancia biolgica o ecolgica del sitio y la importancia de los
servicios ambientales generados (Adicin publicada en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal el 31 de enero de 2002).
El Artculo 93 Bis 1 establece que en las reas naturales protegidas se podrn llevar a cabo
actividades de proteccin, preservacin, restauracin y aprovechamiento sustentable y
controlado de recursos naturales, investigacin, educacin ambiental, recreacin y
ecoturismo; y que el programa de manejo correspondiente establecer las actividades
permitidas para cada una de ellas, atendiendo a las especificaciones de las categoras que
esta Ley y dems ordenamientos jurdicos establecen (Adicin publicada en la Gaceta
Oficial del Distrito Federal el 31 de enero de 2002).
En las reas naturales protegidas queda prohibido:
I. El establecimiento de cualquier asentamiento humano irregular, y de nuevos
asentamientos humanos regulares o su expansin territorial.

37

II. La realizacin de actividades que afecten los ecosistemas del rea de acuerdo con
la Ley, su Reglamento, las normas oficiales mexicanas, las normas ambientales para
el Distrito Federal, el decreto de declaratoria del rea, su programa de manejo o la
evaluacin de impacto ambiental respectiva;
III. La realizacin de actividades riesgosas;
IV. Las emisiones contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, as como el depsito
o disposicin de residuos de cualquier tipo y el uso de los equipos anticontaminantes
sin autorizacin correspondiente;
V. La extraccin de suelo o materiales del subsuelo con fines distintos a los
estrictamente cientficos;
VI. La interrupcin o afectacin del sistema hidrolgico de la zona;
VII. La realizacin de actividades cinegticas o de explotacin ilcitas de especies de
fauna y flora silvestres, y
VIII. Las dems actividades previstas en el decreto de creacin y en las disposiciones
jurdicas aplicables.
El Artculo 95 define al Programa de Manejo de un rea natural protegida como el
instrumento de planificacin y normatividad que contendr entre otros aspectos, las
lneas de accin, criterios, lineamientos y en su caso, actividades especficas a las cules
se sujetar la administracin y manejo de las mismas, deber contener lo siguiente:
I.

Las caractersticas fsicas, biolgicas, culturales, sociales y econmicas del rea;

II.

Los objetivos del rea;

III.

La regulacin de los usos de suelo, del manejo de recursos naturales y de la

realizacin de actividades en el rea y en sus distintas zonas, de acuerdo con sus
condiciones ecolgicas, las actividades compatibles con las mismas y con los
programas de desarrollo respectivos;

IV.

Las acciones a realizar en el corto, mediano y largo plazo para la conservacin,

restauracin e incremento de los recursos naturales, para la investigacin y
38

educacin ambiental y, en su caso, para el aprovechamiento racional del rea y

de sus recursos;
V.

Las bases para la administracin, mantenimiento y vigilancia del rea;

VI.

El sealamiento de las disposiciones jurdicas ambientales aplicables; y

VII.

Los mecanismos de financiamiento del rea15.

Programa de Manejo del rea Natural Protegida Ejidos de Xochimilco y San Gregorio
Atlapulco. Destacar que autoridad administra el ANP.
Cdigo Penal para el Distrito Federal (Reformas que contemplan sanciones privativas de la
libertad, sin derecho a fianza para delitos ambientales tales como la ocupacin, uso,
aprovechamiento o deterioro de un rea natural protegida o ecosistema del SC).
2.6.- Los programas que se aplican en Suelo de Conservacin
En primer lugar tenemos lo que hoy es PROFACE que significa Programa de Fondos de
Apoyo para la Conservacin y Restauracin de los Ecosistemas, a travs de la participacin
social, que a su vez tiene FOCORE (Fondos Comunitarios para la Conservacin), y
APASO (Apoyos para las actividades). Este programa suple a lo que durante la
administracin pasada se denomin FOCOMDES (Fondos Comunitarios para la
Conservacin) y el PIEPS (Programa Integral de Empleo Productivo y Sustentable), que en
particular sustituy al Programa de Empleo Temporal que funcion durante los tres
primeros aos de la administracin del periodo 1998 al 2000.
Vale la pena comentar que la inversin para el periodo 2001-2006 de los programas PIEPS
y FOCOMDES fue de alrededor de 690 millones de pesos, casi 275 millones para el
primero y 419 millones para el segundo, la cifra global no haba sido invertida en este
territorio de forma continua. De una evaluacin reciente de 2008, que realiz la Divisin de
Estudios de Posgrado de la Facultad de Economa de la UNAM, resalt el hecho de que
estos programas tuvieron un grado de aceptacin alto entre los productores y propietarios
del SC, quienes consideraban que esta inversin haba logrado contribuir a la conservacin
de la zona. En ese mismo trabajo resaltaba que el nuevo Programa PROFACE an no

39

lograba colocarse en el conocimiento de los usuarios y el desconocimiento de sus reglas los

haca verlo como lejano.
De las propuestas ms afortunadas de la administracin pasada, fue el Programa de
Retribucin por la Conservacin de Servicios Ambientales en Reservas Ecolgicas
Comunitarias. Adems, para el 2006 se incorpora a este Programa la figura de reas de
Valor Comunitario, y los recursos para estos programas provienen del Fondo Ambiental
Pblico del Distrito Federal. Cabe destacar que seis meses despus de la publicacin del
acuerdo por el que se crea el Programa de Retribucin, las Comisiones Unidas de
Desarrollo Rural y de Preservacin del Medio Ambiente y Proteccin Ecolgica, de la
Asamblea Legislativa de DF, III Legislatura, propusieron una iniciativa con Proyecto de
Ley de los Fondos Comunitarios para el Desarrollo Rural, que deriv en la aprobacin de la
Ley para la Retribucin por la Proteccin de los Servicios Ambientales en el Suelo de
Conservacin del DF. Esto signific elevar a rango de Ley la retribucin por el cuidado de
los servicios ambientales que proporciona el SC.
Regresando al Programa de Retribucin, se han incorporado a las comunidades de Topilejo
y San Andrs Totoltepec, en Tlalpan; Milpa Alta tiene ya la figura de rea Comunitaria;
San Nicols Totolapan y San Bernab Ocotepec en la Magdalena Contreras, de esta
delegacin se retir Magdalena Atlictic, y en Xochimilco se incorpor tambin una
comunidad. Sin embargo a pesar de que este programa a partir del seguimiento que se
realiza en campo y de los buenos resultados para la conservacin, cuenta con recursos muy
limitados, prcticamente los mismos desde su inicio y no ha logrado integrar a nuevas
comunidades, a pesar de que hay varias haciendo fila para incorporarse. Tal vez valdra la
pena transferir recursos de otros programas del GDF al suelo de conservacin a partir de
evaluaciones. En 2010 se encontraban en este estatus alrededor de 18,000 hectreas, pero se
podran duplicar si se elevan los recursos de este Programa que actualmente slo cuenta con
alrededor de 20 millones.
CAPTULO 3. COMPARACIN DE LNEAS ESTRATGICAS
Inicio la comparacin del Programa General de Rescate de Xochimilco (PGRX) de 1986 y
el Plan Integral y Estructura de Gestin del Polgono de Xochimilco, Tlhuac y Milpa Alta
40

de (PIyEGPXTMA) de 2005, en sus lneas de intervenciones estratgicas generales en el

territorio de Xochimilco.
a) En el PGRX de 1986 se plantearon cuatro grandes objetivos:

Revertir el proceso de degradacin ecolgica propiciado por la

sobreexplotacin de los mantos acuferos desde hace ms de 20 aos.

Incentivar la produccin agrcola del lugar.

Contribuir a la ampliacin de los espacios verdes y de recreacin para la

zona sur del D.F.

Proteger el rea de conservacin del DF.

b) El PIyEGPXTMA de 2005 lo encabeza la UNESCO, inscribiendo el polgono en su lista

de Patrimonio Mundial de este organismo, sus objetivos se basan en cinco lneas
estratgicas:

Agua

Produccin Agrcola

Ordenamiento Territorial

Accesibilidad, Turismo y Recreacin

Apropiacin Cultural

Sistema de gestin y de financiamiento.

Cada una de estas lneas aborda actividades y proyectos especficos.

41

Cuadro general de comparacin

Nivel de

Programa 1 (1986)

Programa 2 (2005)

comparacin
de la Poltica

Comentarios
Antecedentes

Antecedentes

Pblica

Condiciones
polticas
y
marco legal
en el
Distrito Federal
para las
reas Naturales
Protegidas

Partido en el poder: PRI

Partido en el poder: PRD

El gobierno local

-Ley de conservacin de

-Incorporacin de nuevas

pasa de ser

monumentos

instancias polticas como

Departamento del

Arqueolgicos, Histricos,

la Asamblea de

DF a Gobierno

Poblaciones Tpicas y

Representantes para la

del DF. Esto

Belleza Natural (1934)

definicin de programas

implic proceso

-El arquelogo Pedro

y recursos.

electoral.

Armillas define sus

-Nuevas

estudios en Xochimilco

reglamentaciones y

como arqueologa del

normatividades como :

partir del 2000

paisaje

-declaratoria de ANPs

tambin son

-Sitios Ramsar de 1971

y programa de manejo

electos, antes

-Ley Federal de

-Ley de salvaguarda

Monumentos (1975)

del Patrimonio

por el Jefe de

- Decreto Presidencial de

Urbanstico y

gobierno. Esto le

Zona de de Monumentos

Arquitectnico del

Histricos en Xochimilco,

Distrito Federal (2000).

Chalco y Milpa alta.

-Entre 1995 y 2005 la

cierta autonoma,

-Declaratoria de

UNESCO reconoce la

pero tambin les

Patrimonio Cultural de la

categora de paisaje

significa

Humanidad para

cultural

compromisos con

Xochimilco(1987)

-Estudios de catalogacin

sus votantes y se

-En los aos 80, 90 y 2000

de las chinampas (2005-

reconstruye el

los conceptos pioneros de

6)

clientelismo.

Pedro Armillas son

Los jefes
delegacionales a

eran designados

da a las
delegaciones

Surgen nuevos

42

retomados por ICOMOS

actores polticos,

(Comit Internacional de

los diputados

Monumentos y Sitios).

locales, que
tambin son un
factor de poder y
de presin local.

Continuacin
Nivel de

Programa 1 (1986)

Programa 2 (2005)

Antecedentes

Antecedentes

Condiciones

Constante afectacin del

Constante afectacin del

Si hay una

polticas

rea protegida resultado de

rea protegida resultado

diferencia a partir

acuerdos al margen de la

de acuerdos al margen de

de las

marco legal

ley

la ley

declaratorias.

en el

Ausencia de rendicin de

Ausencia de rendicin de

Distrito Federal

cuentas

cuentas

Periodo de

Periodo de

implementacin de 1989 a

implementacin de

1992

2006 a 2012

comparacin
de la Poltica

Comentarios

Pblica

para las
reas Naturales
Protegidas

Responsabilidad del

Responsabilidad de la

Departamento del DF

UNESCO, GDF,
Delegacin y vecinos

Diagnstico

La responsabilidad recay

La responsabilidad

en la delegacin que

recay en GDF y

formaba parte del DDF

Delegacin

No se conoce evaluacin

A cargo de la Comisin

al respecto

Interdependencial
43

coordinada por la SMA

del GDF
Los resultados de la
Diseo

evaluacin no son del

dominio pblico.

Implementacin
Evaluacin

3.1. Comparacin de diseo

Siguiendo el ciclo de diseo-implementacin-evaluacin de las polticas pblicas, voy a
abordar en un primer momento el nivel del diseo de los programas referidos.
a) Un primer enfoque del diseo de una poltica pblica tiene que ver con un
diagnstico. Para el caso de Xochimilco se debieron considerar aspectos como el
fenmeno de desruralizacin, que implica el abandono de la actividad agrcola, el
cambio de uso de suelo y prdida de biodiversidad. Si estos aspectos no se toman en
consideracin, una poltica pblica en su implementacin no va a tener resultados
positivos, o si no hay claridad en los objetivos o las causas que dan origen a un
fenmeno en el que queremos intervenir. En este enfoque podemos ubicar al
Programa General de Rescate de Xochimilco (PGRX) de 1986, ya que ante el
fenmeno del abandono de la actividad agrcola no hay propuestas especficas.

b) Otro enfoque tiene que ver con mantener una zona en su condicin ancestral, como
si se tomara una fotografa y no se quisiera cambiar la escena. Sin considerar que
para el caso de Xochimilco existen presiones de crecimiento urbano, sin tomar en
cuenta que el patrn econmico est en constante cambio,

de una condicin

primaria a una condicin terciaria. En este enfoque podemos ubicar al XPGP, que
no consider el fenmeno del corporativismo del gobierno local, los acuerdos por
encima de la ley entre esta instancia y diversos grupos de inters16.
16

Para este punto Cfr. Vctor Manuel Ponte, Desigualdad social y ciudadana precaria. pp. 194- 199.

44

A continuacin presento las lneas de intervencin estratgicas de cada uno de los

programas:
Plan Integral y Estructura de Gestin del
Rescate Ecolgico de Xochimilco (1986)

Polgono de Xochimilco-Tlhuac-Milpa
Alta. (2005)

El rescate ecolgico de Xochimilco ser El Plan Integral de Gestin de Xochimilco y

integral, pues busca el desarrollo futuro de su rea de influencia se inici con un
esta zona. En 1992 habrn concluido las ejercicio

de

visualizacin

de

futuros

principales acciones de este programa.

deseables, como base para la conservacin y

Los principales objetivos del proyecto son:

uso sostenible de este paisaje cultural de

1. Impedir la urbanizacin de la cinega y valor excepcional.

de la chinampera, actualmente amenazada Los temas seleccionados fueron:
por el explosivo crecimiento de la mancha 1.
urbana.

Manejo

del

agua:

conservacin

administracin del recurso.

2. Inducir la recarga acufera y preservar los 2. Uso sustentable de los recursos naturales:
mantos existentes, imprescindibles para El ANP y las zonas de produccin agrcola
continuar el suministro de agua a gran parte sustentable.
de los habitantes de la zona metropolitana 3. Turismo: la diversificacin del producto
de la ciudad de Mxico.
3.

Prevenir

diferenciales,

mayores
que

han

cultural, alternativo y recreacional.

hundimientos 4. Ordenamiento y servicios urbanos
ocasionado

la 5.

Patrimonio

cultural:

apropiacin

inundacin irreversible de casi todo el ejido educacin.

de San Gregorio y avanzan hacia el ejido 6. Sistema de gestin y de financiamiento.
Xochimilco y la chinampera tradicional.
4. Construir lagunas de regulacin en 1.- Manejo del agua: conservacin y
Xochimilco y Tlhuac, que disminuyan administracin del recurso, para lograrlo se
considerablemente

los

riesgos

de plantean los siguientes lineamientos:

inundacin en la zona suroriental del

-Incrementar

la

inversin

en

obras
45

Distrito Federal.

hidrulicas de las plantas que tratan el agua

5. Reactivar la calidad ecolgica de los que se vierte en Xochimilco, mejoramiento

lagos y canales de Xochimilco mejorando de los afluentes en las plantas de operacin,
sus aguas con tratamiento terciario de las as como la atencin de la zona de la
plantas de Cerro de la Estrella y de San Luis montaa para incrementar la captacin del
Tlaxialtemalco y eliminando las descargas agua de lluvia.
de desechos slidos.

Continuacin
Plan Integral y Estructura de Gestin del
Rescate Ecolgico de Xochimilco (1986)

Polgono de Xochimilco-Tlhuac-Milpa
Alta. (2005)

6 Incrementar la superficie cultivable bajo 1.2 Reforestacin del rea de montaa y

el sistema hidroagrcola de la chinampa, rehabilitacin de los cuerpos de agua de la
original de nuestros antepasados y de muy subcuenca

de

Xochimilco

para

la

alto rendimiento para la horticultura y la alimentacin de los canales de agua de

floricultura.

diferente calidad y de gran aporte natural,

7 Rescatar la riqueza arqueolgica que en tributando un movimiento y una renovacin

este lugar dejaron como testimonios de su del caudal; construir infraestructura para
gran cultura los antiguos mexicanos y que captar agua pluvial y para recargar los
promete ampliar el conocimiento que mantos acuferos.
tenemos sobre ellos.

1.3 Establecer un sistema de drenaje

Abrir nuevos espacios verdes y recreativos

principal en la zona que rodea las chinampas

para la ZMCM.

que rebombe hacia el canal profundo.

1.4 Controlar el crecimiento de la poblacin
en los mrgenes de los canales y las
subcuencas y controlar las descargas de
aguas residuales hacia los canales con la
introduccin de baos ecolgicos, secos o
46

hmedos.
1.5 Capacitar a productores agrcolas y
floricultores

para

reducir

el

uso

de

agroqumicos y para obtener los beneficios

del uso de agua residual tratada, rica en
nutrientes

aprovechables

para

sus

explotaciones.
1.6 Fomentar la cultura de conservacin y
uso sustentable del agua, tanto de la
poblacin local como del D.F.
1.7 En la zona de la montaa detener el
crecimiento

urbano,

favorecer

la

reforestacin y las actividades productivas

con

la

introduccin

de

prcticas

de

conservacin de suelo
.

Continuacin
Plan Integral y Estructura de Gestin del
Rescate Ecolgico de Xochimilco (1986)

Polgono de Xochimilco-Tlhuac-Milpa
Alta. (2005)
2. Uso sustentable de los recursos naturales:
El ANP y las zonas de produccin agrcola
sustentable.
2.1 Incentivar la actividad productiva
chinampera y capacitar a los productores en
el uso de tcnicas agroecolgicas.
2.2 Renivelar chinampas con tcnicas
47

tradicionales y reabrir canales y apantles.

2.3 Reforestar los bordes y reforzar las
riberas; extraer cascajo depositado en zonas
agrcolas.
2.4 Realizar estudios integrales y proyectos
ejecutivos sobre zonas productivas.
2.5 Integrar un padrn y un censo
agropecuario en el polgono de 1986.
3. Turismo: La diversificacin del producto
cultural y alternativo y la recreacin
3.1 Promover el turismo alternativo con
rutas interpretadas de naturaleza y cultura.
3.2 Fortalecer la infraestructura hotelera y
de restaurantes en reas urbanas para
promover que el turismo permanezca en el
lugar por das y no slo por horas,
generando

mayores

ingresos

para

Xochimilco, Tlhuac y Milpa Alta y

fomentar los servicios de hospedaje alterno.
3.3 Capacitar a los prestadores de servicios
y mejorar el trato hacia los visitantes.
3.4 Mejorar la accesibilidad a Xochimilco,
Tlhuac y Milpa Alta.

48

Continuacin
Plan Integral y Estructura de Gestin del
Rescate Ecolgico de Xochimilco (1986)

Polgono de Xochimilco-Tlhuac-Milpa
Alta. (2005)
4.Ordenamiento y servicios urbanos
4.1 Crear un sistema de monitoreo y
vigilancia de los Asentamientos Humanos
Irregulares.
4.2 Incrementar los recursos econmicos que
generen vivienda de inters social.
4.3

Integrar

los

instrumentos

del

ordenamiento ecolgico y urbano

4.4 Proteger los lmites de cada demarcacin
poltica para evitar la expansin de la
mancha urbana entre Tlhuac y el Estado de
Mxico.
5. Patrimonio cultural: aproximacin y
educacin.
5.1 Mejorar la atencin de las autoridades de
todos los niveles sobre los problemas del
sitio.
5.2 Recuperar la identidad y la cohesin
social xochimilca.
5.3 Reconocer los valores culturales y
ambientales

en

la

conservacin

restauracin de la zona.
5.4 Difundir el valor cultural y natural del
sitio como patrimonio excepcional y los
beneficios

econmicos

y sociales

que

proporcionan el sistema chinampero a la

poblacin.
49

Continuacin
Plan Integral y Estructura de Gestin del
Rescate Ecolgico de Xochimilco (1986)

Polgono de Xochimilco-Tlhuac-Milpa
Alta. (2005)
6. Sistema de gestin y financiamiento.
6.1 Coordinar ms fuertemente la accin
intergubernamental a nivel federal, del
gobierno

del

DF

las

delegaciones

Xochimilco, Tlhuac y Milpa Alta.

6.2

Hacer

ms

eficaz

la

accin

gubernamental en la proteccin y manejo del

sitio.
6.3 Optimizar la planificacin territorial
de la zona de monumentos histricos del
Decreto de 1986.
6.4 Promover eficientemente los espacios de
participacin ciudadana en la planeacin y el
diseo de polticas pblicas.

Rescate de Xochimilco de Beatriz Canabal Xochimilco, un proceso de gestin participativa.

UNESCO, Mxico 2006. pp. 323-329

50

3.2. Otro nivel de anlisis de diseo

En los estudios comparados de las polticas pblicas se han identificado dos procedimientos
en el diseo de las mismas; el conocido como top down, donde la poltica pblica es
diseada desde la oficina gubernamental, a veces con la asesora de alguna instancia
acadmica.
a) El PGRX fue diseado con la estrategia del top down.
b) El PIyEGPXTMA se disea con la estrategia del botton up.
El anlisis del diseo de una poltica pblica nos brinda la posibilidad de identificar los
factores que intervienen en el proceso de ejecucin de una poltica pblica para entender
cules son sus aciertos, logros, incumplimientos, etc. En el caso que nos ocupa los diseos
de los dos programas fueron pensados con estrategias distintas como acabamos de ver.
3.3. Implementacin
a) El PGRX en trminos de gestin gubernamental, la responsabilidad recay bsicamente
en la delegacin.
b) El PIyEGPXTMA, en trminos de gestin gubernamental la responsabilidad recay en
una comisin Interinstitucional que coordinaba la Secretara del Medio Ambiente.
3.4. Evaluacin
La Evaluacin tiene que ver con los resultados de la poltica pblica, y al mismo tiempo es
una forma de evaluar todo el ciclo de diseo-implementacin-evaluacin. Como afirman
Martnez Bordn y Abreu Vera (2012): La evaluacin es un instrumento indispensable que
permite dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos que se plantean las distintas
polticas. De acuerdo con Patton (2002), la evaluacin de programas es la recoleccin
sistemtica de informacin sobre las actividades, caractersticas y/o resultados de
programas que permiten: 1) Hacer juicio acerca de los programas; 2) Mejorar la efectividad
de los programas y, 3) Ayudar en la toma de decisiones de futuras acciones.

51

Para el PGRX no se conoce evaluacin al respecto, pero el presente trabajo da cuenta

general de los alcances que tuvo este programa.
Por su parte en el PIyEGPXTMA los resultados de la evaluacin no son del dominio
pblico, pero al igual que el anterior programa, las evidencias muestran que los problemas
para los cuales fue formulado, siguen persistiendo.
CONCLUSIONES
De todo lo anterior, se puede desprender una primera conclusin y es que los actores
institucionales no eran los indicados para velar por el patrimonio. Dice Zavaleta cuando
hace una evaluacin del Proyecto UNESCO Xochimilco que: la fragilidad institucional y
la intermitencia de los liderazgos revela una de las limitaciones que an persisten en el
contexto

mexicano

para

la

construccin

de

espacios

slidos

de

gobernanza

gubernamentalesla falta de capacidades institucionales slidas de las autoridades locales

latinoamericanas, aunado a periodos de gobierno cortos y a contextos de recursos
financieros siempre limitados, favorecen ciclos muy acelerados de nacimiento y muerte de
iniciativas de innovacin que no terminan por institucionalizarse en polticas y estrategias
de gobierno (Zabaleta 2011) El Proyecto Unesco Xochimilco PUX en la Ciudad de
Mxico.
As que ms all de los actores institucionales creo que nuestro problema es la fragilidad
institucional que priva en la administracin pblica local, que se ve inmersa en procesos
electorales muy cortos y en recambio de personal sujeto a intereses polticos, a la prctica
del clientelismo, a la administracin de la legalidad y de la ilegalidad.
La necesidad de Planeacin de corto, mediano y largo plazo. Existen problemas cuya
solucin no puede ser resuelta en el corto plazo, aunque puedan ser atendidos de manera
inmediata. Lo que quiero decir es que la visin de largo plazo tiene una construccin ms
all del efecto inmediatista, de la foto propagandstica o de la celebracin de relumbrn,
pero es absolutamente necesaria. Si pudiramos cuantificar en tiempo Cul es el corto
plazo? Consideraramos que es, por ejemplo, el perodo de tres aos, que hoy tienen los
gobiernos delegacionales. Ser adecuado modificar este perodo? Sin lugar a dudas
considero que s, seran menos costosos (hasta en gastos electorales) esos traumticos e
52

ineficientes perodos de tres aos, en donde, por lo regular, el primer ao llegan los nuevos
funcionarios e intentan entender la operacin; en el segundo realizan la operacin y en el
tercero comienzan a hacer campaa para el nuevo trienio17
Entonces tenemos que las posibilidades de la planeacin se ven seriamente limitadas por el
peso de la poltica que privilegia el acuerdo por encima de lo establecido en planes y
programas. El programa puede establecer la prohibicin de nuevos asentamientos, pero si
los nuevos asentados van a votar por el gobernante en turno para su nuevo cargo, o van
votar por quien les proponga, entonces se les permite quedarse. El plan propone
reordenamiento del transporte acutico o terrestre, pero si los trajineros o bicicleteros son
del grupo apoyador, entonces se permiten sus excesos. El acuerdo por encima de la ley es la
moneda de cambio para las elecciones ms cercanas
Seguramente a partir de la definicin anterior, podemos percibir que la planeacin para
resolver problemas de la dimensin de los ambientales, no puede ser la que se establece por
periodos de gobierno, a veces tan cortos como de tres aos, pero donde incluso seis son
insuficientes. Esto no quiere decir tampoco que la gente que trabaja en estos programas se
eternice en el cargo, pero los programas si deben de tener un diseo que los incorpore al
ciclo de la poltica pblica (diseo, implementacin, evaluacin) situacin que por el
momento no ocurre. Por supuesto que hay acciones de diferente plazo (corto, mediano y
largo plazo) pero stas se deben basar en los objetivos primordiales fijados desde el
principio
Ser necesario entonces establecer un servicio civil de carrera en el gobierno de la ciudad?
Sin duda la profesionalizacin tendr que ir ganando terreno, si se pretende disminuir el
compadrazgo y el amiguismo. El tener personal calificado hara un gobierno mucho ms
17

En una Conferencia que se imparti en el marco de la Feria del Libro de Guadalajara el 29 de noviembre
del 2009, el investigador Luis Reygadas, expuso en su Ponencia titulada La izquierda y la eficiencia:
reflexiones en torno a las polticas sociales, lo siguiente: El Consejo de Evaluacin del DF, encontr que de
420 Reglas de Operacin de Programas que analiz: 72 por ciento no tienen diagnstico, 82 por ciento no
tienen objetivos especficos, 86 por ciento no tienen participacin social. Algunos de los programas son
regresivos. Por lo que propone otro enfoque para entender cules son las eficiencias y cules las
ineficiencias de los operadores de los programas. En donde se encontr con lo siguiente: Hay una eficiencia
poltica, que es una razn para ocupar puestos (de acuerdo a los usos y arreglos existentes). Hay una disputa
entre la universalidad (local) versus la focalizacin (federal).Hay una eficiencia clientelar y una eficiencia
poltico-clientelar.

53

eficiente y funcionarios menos dependientes del jefe en turno. Y cmo evitaramos el

anquilosamiento de este personal? Todos los programas y sus operadores tendrn que ser
evaluados respecto de sus metas y como stas inciden en la transformacin de la realidad
donde intervienen.
Por supuesto que la incorporacin de la sociedad civil en la evaluacin de los planes y
programas, pero tambin en su diseo, ser cada vez ms relevante18
A la luz de los cuatro grandes objetivos establecidos por el PGRX de 1986, podemos
afirmar sin lugar a dudas que no se pudieron alcanzar. El primer objetivo: Revertir el
proceso de degradacin ecolgica propiciado por la sobreexplotacin de los mantos
acuferos desde hace ms de 20 aos, tiene de entrada un enfoque deficiente alrededor del
nmero de aos en donde se considera que empez la sobreexplotacin. El problema
empez durante el Porfiriato, con el antiguo acueducto del que hoy an hay tramos que lo
atestigua. El nmero de pozos (batera de pozos) fue muy elevado y termin por desecar
antiguos manantiales. Las microcuencas hidrolgicas fueron afectadas por AHI, y han
dejado de captar e infiltrar el agua de lluvia que alimentaba los manantiales. Por todo lo
anterior revertir el proceso de degradacin ecolgica no se pudo lograr.

18

Mara Amparo Casar en un artculo de reciente publicacin, denominado Administradores de Ciudad,

donde afirma que La premisa: el principal problema de este pas no es tanto el de un marco jurdico
inadecuado ni el de las reformas estructurales necesarias a las que no acabamos de llegar por los pleitos
entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, por la ausencia de mayoras o incluso por la falta de instrumentos
del Ejecutivo para llevar a puerto su programa de gobierno. Ms que problema de normas o diseos,
tenemos un gran problema de implementacin. Problema que est vinculado con el de la falta de desarrollo
de capacidades institucionales. En ocasiones hemos podido vencer los desacuerdos y generar nuevas y
buenas leyes. Ah est la reforma constitucional en materia de seguridad y justicia, pero, Dnde est el
cuerpo de funcionarios del MP, de la polica y de los juzgados que tienen que hacerlas realidad? El qu: la
instauracin y formacin de los city managers, que son funcionarios sin filiacin partidaria seleccionados por
el cabildo (en algunos casos por el presidente municipal y organizaciones ciudadanas) con base en criterios
profesionales y ticos para hacerse cargo de las principales funciones administrativas (de servicios y obra
pblica) de la localidad. El por qu: porque no hay una forma democrtica o republicana de recoger basura,
de poner postes de luz o de pavimentar las banquetas. Hay maneras eficientes y no eficientes de hacerlo;
porque buena parte de las ciudades/municipios no cuenta con capacidades institucionales para la
implementacin de polticas pblicas con un mnimo de coherencia y continuidad; porque los incentivos de
los alcaldes estn en promover su propia carrera poltica ms que en el bienestar de los habitantes de sus
ciudades; porque los alcaldes responden a criterios de eficiencia poltica ms que de eficiencia
administrativa. Casar, Mara Amparo, Administradores de ciudad, Suplemento del peridico Reforma no.
854, 29 de agosto del 2010.

54

En cuanto al segundo objetivo: Incentivar la produccin agrcola del lugar, tiene como
contraparte la prdida acelerada de terrenos agrcolas por AHI. Por supuesto que no se
compara la ganancia agrcola con la ganancia que genera la especulacin derivada por la
venta de terrenos. Si bien en el ANP an se mantiene un porcentaje de produccin
chinampera, en las zonas altas de la demarcacin, slo existen manchones de actividad
agrcola.
El tercer objetivo: Contribuir a la ampliacin de los espacios verdes y de recreacin para
la zona sur del D.F., tienen sus mejores ejemplos en las reas dedicadas al Parque
Ecolgico de Xochimilco (PEX), en el Parque Deportivo de Cuemanco, y en las antiguas
instalaciones destinadas a los juegos olmpicos de 1968. Seguramente es el objetivo que se
logr concretar con mayor consistencia.
Finalmente el cuarto objetivo: Proteger el rea de conservacin del D.F. es uno de los
menos logrados en la delegacin. Aqu vale la pena separar el rea protegida de
Xochimilco, del resto de la demarcacin. Creo que lo relevante de este objetivo fue el
sentar las bases para posteriores declaratorias, que dieron lugar a un seguimiento ms
puntual de zonas especficas, porque lo que es cierto es que prcticamente todo lo que no
est en el polgono de actuacin del ANP, est profundamente afectado por la mancha
urbana. Lo que es evidente en la Ciudad de Mxico es la Falta de una poltica territorial;
como seala el trabajo del Instituto de Geografa (Aguilar y Santos, 2011) : La
inexistencia de una poltica de reserva territorial en el Distrito Federal, ha coadyuvado al
crecimiento anrquico de los asentamientos irregulares en el suelo de conservacin, debido
a que actualmente las polticas de vivienda estn enfocadas a la atencin de grupos
demandantes de vivienda y no generar una bolsa de suelo para ordenar el crecimiento
irregular. Cabe sealar que la bolsa de suelo, es necesario para ordenar a travs del grado de
consolidacin a los asentamientos humanos irregulares, previo anlisis del sitio donde
impacte en menor medida al medio ambiente, contemplando la reubicacin y recuperacin
del suelo de conservacin.
Los beneficios de contar con una reserva territorial permitirn contar con una planeacin
preventiva, al disear antes de la ocupacin la traza urbana, equipamiento e infraestructura
urbana, as como la utilizacin de ecotecnias.
55

La reserva territorial debe de estar contemplada en los instrumentos rectores de la

planeacin y estar considerada en las polticas de vivienda.(Instituto de Geografa; UNAM,
2006).Por su parte el PIyEGPXTMA tiene cinco lneas bsicas: Agua, Produccin
Agrcola, Ordenamiento territorial, Accesibilidad, turismo y recreacin, Apropiacin
cultural y sistema de Gestin y financiamiento. En este caso el programa tiene delimitado
su polgono de actuacin, tanto para Xochimilco, como para Tlhuac, en el caso de Milpa
Alta no est tan preciso el dato.
En cuanto al agua, se reconoce que no solamente hay problemas de sobreexplotacin, sino
de flujos, desniveles, cantidad de aforo procedente del Cerro de la Estrella; contaminacin
provocada por la descarga de aguas negras de los AHI y por la contaminacin provocada
por el uso de insecticidas y fertilizantes en la zona chinampera; es decir, se tiene un
catlogo mucho ms amplio de problemas y se hacen propuestas para su solucin. A pesar
de la visin mucho ms amplia del enfoque e incluso de sus propuestas, el asunto no se ha
podido componer. Las descargas de aguas negras siguen, los desniveles en los tirantes de
agua siguen, el tema de mayor cantidad de aforo (cantidad disponible de agua proveniente
del Cerro de la Estrella) permanece, etc., etc.
En el tema del ordenamiento territorial, el ANP sigue disminuyendo, ya que la Asamblea de
Representantes ha seguido dando su consentimiento para que se modifique el uso de suelo
de ANP a Programa Delegacional de Desarrollo Urbano, con lo que prcticamente se
aprueba su transformacin a suelo urbano, con esto contina la densificacin de los AHI.
En el tema de la accesibilidad a turismo y recreacin contina la sobrecarga de las zonas
tursticas y el abuso del espacio por parte de los visitantes.
Finalmente en cuanto al tema de gestin y de financiamiento, la Estructura de Gestin, es
decir, la Comisin Interdependencial no sesiona ni siquiera lo reglamentado y, los recursos
a pesar de ser destinados desde la Cmara de Diputados, no se tiene precisado en qu se van
a invertir.
A manera de conclusin general, comparar ambos programas, sirve para desmistificar el
tema de que el signo poltico de una administracin es suficiente per se, como garante de
que un ejercicio de gobierno va a ser bueno o malo, eficiente o deficiente, corrupto o no
56

corrupto. Por supuesto que esto en realidad tiene ms bien que ver con un correcto diseo,
una buena implementacin y una adecuada evaluacin.
Si se me preguntara cul de los dos programas fue mejor, respondera que aquel que tiene
mejor definido el lugar donde se va aplicar (el polgono de actuacin y en este caso hasta
los problemas que va intentar modificar, revertir, parar). Por otro lado, tambin abogara
porque siempre se realicen evaluaciones de programas que se estn ejecutando o que se
ejecutaron para que esto sirva para el diseo de nuevos programas. No se puede suponer
que todo lo que se haya realizado antes no sirve o no tiene ninguna utilidad; es ms, me
atrevo a suponer que hasta lo que probablemente no cumpli con los objetivos para lo que
fue creado, sirve para no cometer los mismos errores. As mismo entender la importancia
de la interinstitucionalidad en el enfoque de la resolucin de problemas. Ante el tamao y
complejidad de lo que se tiene que atender en ese polgono, no hay duda que lo relevante es
la conjuncin de saberes y responsabilidades, una parte de la explicacin de por qu ambos
programas no lograron los resultados esperados es la limitada y escasa cooperacin ente
dependencias, el considerar que nada de lo hecho sirvi y atender los problemas
segmentadamente y sin coordinacin institucional.
Un Tercer Programa?
No, se tratara solamente de reactivar la Comisin Interdependencial, asegurar los recursos
que emanan del Congreso Federal, la Asamblea de Representantes, las Secretaras de
Gobierno del D.F.; tener precisadas las metas de corto, mediano y largo plazo, crear la
institucin entendida como el espacio para establecer reglas, normas, periodicidad de
gestin, convocar a los grupos sociales que viven y son sujetos de alguna de las polticas
que se van a impulsar. Aplicar la ley y cumplirla sin distinciones, sin acuerdo por encima
de ella, y con funcionarios que tengan la preparacin y tica para la responsabilidad que
asumen. As mismo ampliar los perodos de ejercicio de gobierno delegacional, aplicar los
recursos de forma transparente, y realizar peridicamente ejercicios de rendicin de
cuentas. As que en sntesis, lo que subrayo es ms que un nuevo programa, se requiere un
nuevo funcionario que lo aplique y un ciudadano que se asuma como tal con derechos y
obligaciones.

57

El nico problema realmente eterno es el de la muerte, pero en trminos menos

estrictos, el de la corrupcin poltica pareciera ser casi igual de inevitable y
contundente. Si en algn momento de optimismo se lleg a considerar que el cambio
reciente de rgimen en Mxico iba a influir de manera notoria y positiva en la solucin
de este viejo problema, ya no es el caso. La corrupcin se mantiene como una
caracterstica central de nuestra vida pblica19

19

Lorenzo Meyer, Corrupcin Poltica en El espejismo democrtico. De la euforia del cambio a la

continuidad. Ed. Ocano. Mxico, 2007 p. 54

58

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Xochimilco, Tlahuac y Milpa Alta, por la proliferacin de Asentamientos Humanos
Irregulares en materia de afectaciones al Medio Ambiente y El Ordenamiento
Territorial. Pag. 71

61

LEYES Y NORMAS
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reglamentos y otras disposiciones conexas sobre la materia. Editorial ISEF, Mxico,
2011

Compilacin Normativa Ambiental para el Distrito Federal 2006.Leyes,

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Ley para la retribucin por la proteccin de los servicios ambientales, en
Legislacin de Ecologa. Ed. Sista. Mxico 2008.

62

ESTUDIOS, PLANES Y PROGRAMAS

Estudio sobre la zona chinampera y dems afectadas por las delegaciones
Xochimilco, Tlhuac y Milpa Alta, por la proliferacin de Asentamientos Humanos
Irregulares en materia de afectaciones al Medio Ambiente y el Ordenamiento
Territorial, Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial del D.F.,
Subprocuradura del Ordenamiento Territorial, Direccin de Estudios, Dictmenes y
Peritares del Ordenamiento Territorial.
Documento de Candidatura del Centro Histrico de la Ciudad de Mxico y
Xochimilco ante el Comit del Patrimonio Mundial.
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63

GLOSARIO

AGEB: reas Geogrficas Bsicas

AH: Asentamientos Humanos Irregulares
ANP: rea Natural Protegida
ARDF: Asamblea de Representantes del DF
CONAFOR: Comisin Nacional Forestal
CORENA: Direccin General de los Recursos Naturales de La SMA
FOCORE: Fondos Comunitarios para la Conservacin
GDF: Gobierno del Distrito Federal
PAOT: Procuradura Ambiental y del Ordenamiento Territorial
PDDU: Programa de Desarrollo Urbano Delegacional
PEC: Programa Especial Concurrente
PEX: Parque Ecolgico de Xochimilco
PGOE: Programa General de Ordenamiento Ecolgico
PGRX: Programa General de Rescate de Xochimilco
PIEPS: Programa Integral de Empleo Productivo Sustentable
PIyEGPXTMA: Plan Integral y Estructura de Gestin del Polgono de Xochimilco, Tlhuac
y Milpa Alta
PROFACE: Programa de Fondos de Apoyo para la Conservacin y Restauracin de los
Ecosistemas a travs de la participacin social
PUX: Proyecto Unesco Xochimilco.
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RAM: Registro Agrario Nacional

RAMSAR: La Conservacin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional como
Hbitat de aves acuticas, se le conoce como convenio
S.M.A: Secretara de Medio Ambiente
SAGARPA: Secretara de Agricultura Ganadera y Desarroll Rural Pesca y Alimentacin
SC: Suelo de Conservacin
SEDEREC: Secretara de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades
SEDESOL: Secretara de Desarrollo Social
SEMARNAT: Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
UNESCO: Organizacin de las Naciones unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

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