Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
PLANIFICACIN
ESTRATGICA
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
JorgeWaltery DiegoPando compiladores
Mara soledad arqueros Mejica
antonio camou
leyla ins chain
Mariana chudnovsky
Mercedes Di Virgilio
gustavo Dufour
Joaquim rubens fontes filho
Javier eduardo fuenzalida aguirre
toms guevara
Mercedes iacoviello
Mariana ingelmo
Jos Julin inostroza lara
Mnicaiturburu
Will lamborn
frederico lustosa da costa
freddy Mariez navarro
roberto Martnez nogueira
Vitor Yoshihara Miano
Marjorie Morales casetti
alicia novick
Diego pablo pando
Hctor rodrguez ramrez
Jean-Michel saussois
Sociedad argentina
de
anliSiS Poltico
ndice general
Temas y problemas de Planeamiento Estratgico en el mbito pblico........ 9
Jorge Walter y Diego Pando
El planeamiento estratgico y el mejoramiento de
la gestin pblica ........................................................................................ 21
Roberto Martnez Nogueira
Debe y puede el Estado ser estratega? ......................................................37
Jean-Michel Saussois
Planejamento Estratgico no Setor Pblico ps-NPM:
Diagnstico e Premissas para seu Desenvolvimento .................................53
Joaquim Rubens Fontes Filho
Planificacin (estratgica?) de recursos humanos
en los gobiernos latinoamericanos............................................................ 89
Mercedes Iacoviello y Mnica Silvana Iturburu
Desafos y oportunidades de la planificacin estratgica en la utilizacin
de tecnologas de informacin en las administraciones pblicas
latinoamericanas.......................................................................................
121
Diego Pando
Planejamento Governamental no Brasil: entre a estratgia e a rotina
processual..................................................................................................
153
Agradecimientos
La organizacin del Seminario que estuvo en el origen de este libro cont con financiamiento del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Productiva de la Nacin Argentina y de la Universidad de San
Andrs. Agradecemos tambin el apoyo brindado por las autoridades
del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica
y Social (ILPES-CEPAL) y del Proyecto de Modernizacin del Estado de
la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin Argentina. Asimismo,
fue fundamental la colaboracin de las instituciones acadmicas integrantes del Centro de Estudios e Investigaciones Amrica Latina-Europa
(CERALE) que financiaron los viajes de sus respectivos profesores, y el
apoyo de estos ltimos, que entregaron en plazo productos originales
cuya redaccin fue motivada por la reflexin abierta que caracteriza
nuestros seminarios.
Nuestro reconocimiento a la Sociedad Argentina de Anlisis
Poltico (SAAP) por confiar en el proyecto.
Finalmente, con nombre y apellido, agradecemos especialmente
a nuestra colega Marina Calamari por su generosa ayuda en la coordinacin y organizacin de todas las actividades del Seminario, y a Carlos
Acua por su apoyo y estmulo permanente desde que comenzamos a
pensar en su organizacin.
El objetivo del Seminario que dio origen a este libro fue reflexionar
sobre los nuevos desafos y enfoques de la planificacin estratgica en el
mbito pblico. Esta reflexin la realizamos mediante una puesta en comn de investigaciones y experiencias empricas recientes, realizadas en
los pases de las instituciones afiliadas del Centro de Estudios Amrica
Latina-Europa (CERALE)1 y por otras instituciones invitadas al evento
que tuvo lugar en el campus de la Universidad de San Andrs entre los
das 16 y 17 de julio de 2012.
La reunin cientfica realizada en el campus de la Universidad de
San Andrs fue la tercera de una serie iniciada en 2003 en la sede CERALE
de ESCP Europe en Pars y continuada en 2007 en la sede CERALE del
Instituto Tecnolgico de Monterrey, que estuvieron en el origen de sendos libros (Saussois, 2003; Mariez Navarro y Garza Cant, 2009).
El tema convocante del primer seminario fue el desplazamiento de
las fronteras entre lo pblico y lo privado y el desarrollo de nuevos vnculos
y un nuevo rol del Estado como corolario de las reformas de los aos noventa. El segundo, realizado en la Escuela de Graduados en Administracin
Pblica y Poltica Pblica (EGAP) del Instituto Tecnolgico de Monterrey,
tuvo como tema articulador el paso del anlisis a la implementacin de
las polticas pblicas, verdadera caja negra demandante de aportes originales, mediante el dilogo interdisciplinario entre cientistas polticos
y administradores, acadmicos y gerentes del mbito pblico y privado. Al finalizar el tercer seminario en la Universidad de San Andrs, los
10
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
11
Introduciremos a continuacin, brevemente, los sucesivos captulos del libro con la idea de ayudar al lector a un mejor recorrido del
mismo. Los dos primeros, cuyos autores son Roberto Martnez Nogueira
(Universidad de San Andrs) y Jean-Michel Saussois (ESCP Europe), reproducen las conferencias magistrales que estuvieron a su cargo y adoptan, por lo tanto, la forma de ensayos. El resto de los trabajos refleja, con
metodologas variadas, la cuestin de la planificacin estratgica en el
sector pblico en diferentes contextos y niveles de gobierno (regional,
nacional, provincial, municipal), momentos, mbitos de poltica pblica
y problemas.
Para Roberto Martnez Nogueira, la temtica de la planificacin estratgica adquiri creciente importancia debido a la naturaleza
de los problemas que enfrentan las organizaciones pblicas. Sometidas
a una creciente incertidumbre en un mundo cada vez ms complejo y
con tamaos que desafan la posibilidad de centralizacin de las decisiones operativas, las organizaciones pblicas deben generar mecanismos
de asignacin de capacidad decisoria a partir de objetivos y de estrategias convertidos en parmetros para los niveles subordinados. Segn el
autor, el planeamiento estratgico se ha difundido en el sector pblico
como prctica, pero las evidencias sobre su impacto en la calidad de la
gestin son limitadas y generalmente no satisfactorias. La planificacin
ha servido como modo de anlisis y autoevaluacin organizacional pero,
en el caso argentino, su articulacin con los objetivos de las polticas
pblicas es aun dbil, persistiendo el carcter ritual y simblico de las
prcticas establecidas. La tarea pendiente, segn Martnez Nogueira,
consiste en reconstruir mecanismos que den mayor integralidad y consistencia a los procesos de formulacin, implementacin, seguimiento y
evaluacin de acciones gubernamentales de manera de ir generando capacidades y prcticas que conduzcan a una gestin efectivamente orientada por resultados e impactos.
Jean-Michel Saussois propone, por su parte, abordar la cuestin del Estado con la mayor modestia posible para no caer en images
depinal tales como el Estado planificador a la francesa, o acerca de
la poca influencia del Estado norteamericano en la economa de ese
pas. Asimismo, desaconseja a los investigadores referirse a Francia
12
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
13
14
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
15
algunas hiptesis sobre los cursos de accin a seguir y los retos a enfrentar para fortalecer la capacidad de accin conjunta de modernizacin
estatal en escenarios en los que intervienen mltiples organizaciones
pblicas.
Hctor Rodrguez Ramrez, Director del Departamento
Administracin Pblica y Economa y Director del Doctorado en Poltica
Pblica de la EGAP Gobierno y Poltica Pblica del Instituto Tecnolgico
de Monterrey, se refiere en su texto a la necesidad de polticas integrales
para enfrentar la complejidad de los problemas de bienestar, dados sus
vasos comunicantes con la pobreza, la desigualdad social y la exclusin
en sus mltiples dimensiones. La necesidad de acciones pblicas estatales integrales coloca en primer plano el problema de la coordinacin
entre los organismos ejecutores de programas y polticas con impacto
en la calidad de vida de la poblacin, algo particularmente difcil en un
pas con un fuerte y complejo sistema federal como Mxico. En este sentido, si bien se fortaleci la imprescindible Comisin Intersecretarial de
Desarrollo Social, la coordinacin de la poltica social que promovi no
ha logrado resolver por s sola los notables problemas de bienestar social que afectan a Mxico. Segn el autor, la coordinacin implica una
estrecha colaboracin operativa interministerial entre diferentes entes y
sectores, para lo cual los sistemas de informacin, comunicacin, monitoreo y evaluacin constituyen instrumentos fundamentales.
Con un enfoque exploratorio y recurriendo a una triangulacin
metodolgica (cuantitativa y cualitativa), Jos Inostroza y Javier
Fuenzalida, del Centro de Sistemas Pblicos de la Universidad de Chile,
y Marjorie Morales Casetti, de la Universidad de La Frontera, analizaron el Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP) de Chile. Establecido
en 2004, a juicio de los autores el SADP blind razonablemente al
Estado frente a la incorporacin de funcionarios de bajo nivel tcnico
con contactos poltico-partidistas por medio de un buen filtro de estndares mnimos de calidad. En base a este diagnstico, el trabajo propone
nuevos desafos tales como: a) mejorar la pertinencia y calidad de los
postulantes; b) maximizar la confianza en el sistema; y c) generar la legitimidad suficiente para que tenga sustentabilidad poltica y financiera.
Asimismo, y considerando el caso chileno, los autores identifican una
serie de elementos, recomendaciones y condiciones bsicas aplicables a
16
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
17
18
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
19
Referencias bibliogrficas
Armijo, Marianela. Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores
de Desempeo en el Sector Pblico (versin preliminar) rea
de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica ILPES/CEPAL,
2009. Disponible en: http://www.eclac.org/ilpes/noticias/paginas/3/38453/MANUAL_PLANIFICACION_ESTRATEGICA.pdf
Mariez Navarro, Freddy y Garza Cant, Vidal (coordinadores). Poltica
pblica y democracia en Amrica Latina. Del anlisis a la implementacin. CERALE/EGAP. Ed. Miguel ngel Porra, 2009.
Saussois, Jean-Michel. Public-Priv, Actes du Sminaire Le partenariat public/priv: cl essentielle du dveloppement. Collection
CERALE, ESCP-EAP Publication, Paris, 2003. 191 pg.
El planeamiento estratgico y el
mejoramiento de la gestin pblica
Roberto Martnez Nogueira
Introduccin
El objetivo de este trabajo es discutir los aportes del planeamiento
estratgico al mejoramiento de la gestin pblica. Si bien esta prctica
se ha difundido en la administracin gubernamental argentina, no es
fcil encontrar evidencias de su impacto sobre la toma de decisiones o
sobre la calidad de la gestin. En lo que sigue, se plantea la necesidad de
que esta prctica se articule con la institucionalizacin de mecanismos
para el anlisis sistemtico de las decisiones pblicas y de que se asocie
a intervenciones organizacionales dirigidas al desarrollo de capacidades
polticas y de gestin.
El trabajo parte de la afirmacin de que el anlisis de polticas
pblicas, la planificacin de gobierno, el planeamiento estratgico de
organizaciones y el desarrollo de las capacidades de gestin tienen propsitos complementarios y que deben integrarse secuencialmente para
lograr una mayor racionalidad en la toma de decisiones y una mayor
efectividad en su implementacin. La atencin se focaliza en el planeamiento estratgico, describindose sintticamente algunos de sus atributos bsicos, sus fundamentos tericos, las condiciones de aplicabilidad y aprendizajes acumulados. La intencin es precisar el alcance de
sus contribuciones, as como delimitar las expectativas que puedan generarse con respecto a ellas.1
22
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
23
24
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
25
26
recursos en productos y resultados y que responde a un mandato especfico claramente explicitado, con metas a alcanzar, mecanismos de verificacin de los logros y cierta capacidad para definir los senderos y modos
de producirlos. Esta aproximacin enfatiza con valor normativo el carcter racional e instrumental de la organizacin. Desde esta tradicin, los
enfoques ms recientes se centraron en una nueva ortodoxia neoclsica
que se expres en la atencin casi exclusiva a la relacin de agencia. Esta
visin, de elevado potencial analtico por su simplicidad, dej en un segundo plano a las relaciones y determinaciones contextuales, postergando cuestiones tales como la innovacin y la coordinacin en un marco de
dependencia de recursos, incertidumbres generalizadas, eslabonamientos mltiples y ejercicio de la autonoma y de la discrecionalidad de distintos actores. Se abandonaron aejos aportes de la ciencia poltica, de
la teora de la organizacin y del anlisis de la administracin pblica,
en particular los referidos a la multiplicidad y diversidad de objetivos, a
la coexistencia en las organizaciones de grupos con apreciaciones, intereses, grados de involucramiento y aproximaciones cognitivas diferentes
a los juegos polticos a que da lugar la gestin.
Una consecuencia de la utilizacin de este paradigma es conferir a la organizacin mayor autonoma en la utilizacin de los medios
con tal que satisfaga su funcin objetivo. La organizacin operara en
el marco de una relacin principal-agente, evaluable por el logro de los
objetivos definidos por el principal y que constituyen el mandato para el
agente, poniendo en segundo plano a los medios utilizados. Esta concepcin tiene una consecuencia de gran relevancia: convierte en indiferente
la naturaleza de la agencia, ya que esta puede ser pblica o privada,
abriendo de este modo las puertas a la tercerizacin y a la privatizacin.
Cada organizacin se apropia de los medios y modos de actuar, debiendo
rendir cuentas por el logro del objetivo que constituye el mandato.
En este contexto organizacional, el planeamiento estratgico es la
identificacin de los senderos, medios y asignaciones de recursos por los
que se cumple con el mandato, ejerciendo la organizacin los grados de
libertad contenidos en los acuerdos entre el principal y el agente. Esos
acuerdos podan formalizarse y, de hecho, ese es el carcter y sentido
de los contratos o compromisos de gestin que tienen amplia difusin
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
27
28
instrumentos son muy diversos y la literatura ofrece diversas definiciones y tipologas de ellos. Los trabajos en torno al anlisis de polticas pblicas especficas dejan ya interesantes enseanzas sobre las relaciones
entre sus contenidos y los mecanismos organizacionales de formulacin
y ejecucin. Esas relaciones exceden la especificacin de sus mandatos,
responsabilidades y programas operativos. Los diseos deben satisfacer
la necesidad de generar mecanismos para reglar las acciones de cada organizacin asegurando la convergencia o complementariedad con otras
agencias u organizaciones. Por otra parte, ms all de los diseos formales, a lo largo del ciclo de las polticas pblicas se desencadenan procesos
en los que las organizaciones de gobierno desempean diversos roles
con cierta autonoma y discrecionalidad de comportamientos.
Cada poltica pblica tiene su economa poltica: enfrenta mltiples grupos y patrones de demandas de una diversidad de actores sociales, tiene distinto contenido simblico y es susceptible de evaluacin
a partir de criterios variados e indicadores especficos. Los comportamientos organizacionales estn, obviamente, condicionados por estos
fenmenos. En este escenario, pasan a ser cuestiones fundamentales
la definicin del modelo organizacional y de gestin y la efectividad de
los incentivos utilizados. En esa definicin debe preservarse el principio
de coherencia de las polticas, el que tiene su primera manifestacin en
mandatos claros a los sectores y a las organizaciones pblicas conforme
a la desagregacin de estrategias y objetivos. Estos mandatos y desagregaciones son condiciones a satisfacer para la delegacin de atribuciones,
en particular cuando las tareas de gobierno demandan flexibilidad en la
operacin, cercana con la poblacin receptora de servicios y capacidad
de respuesta a nuevas demandas, situaciones y contingencias. En estos
escenarios de tareas, la gestin organizacional debe alejarse del modelo
centrado en procedimientos de la administracin clsica, dando mayor
nfasis a las consecuencias, los resultados y los impactos.
El planeamiento estratgico a nivel sectorial y organizacional es
un medio para fortalecer el alineamiento de la accin con los objetivos
de las polticas. Este es un conjunto de conceptos, procedimientos y herramientas para el anlisis sistemtico y la revisin de la orientacin de
la accin, del contexto y de los modos de accin. Si bien puede hacer uso
de diversos mtodos y puede adaptarse a diferentes circunstancias, tiene
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
29
algunas condiciones que deben satisfacerse para contribuir a la coherencia entre polticas, acciones y resultados. El planeamiento sectorial
es un instrumento para el alineamiento organizacional posibilitando la
correspondencia entre las polticas a implementar y las misiones a cumplir. Para ello, es preciso contar con polticas explcitas y con mandatos
claros. Por consiguiente, sin una definicin de los objetivos de poltica
pblica, es problemtico que el planeamiento estratgico contribuya a
ese alineamiento asumiendo por lo tanto un carcter meramente simblico o ritual, sin satisfacer el requerimiento de coherencia vertical.
El marco organizacional del planeamiento estratgico
Las capacidades organizacionales
La complejizacin en las construcciones tericas y en los herramentales analticos llev tambin a adoptar perspectivas dinmicas que
iluminan la importancia de las capacidades de la organizacin: a) competencias polticas, organizacionales y tecnolgicas complementarias, es
decir, conjuntos de elementos fsicos, tareas, competencias humanas y
relacionamientos, b) la aptitud para crearlas, renovarlas, integrarlas y
coordinarlas y c) prcticas y rutinas estticas y dinmicas, orientadas
estas a nuevos aprendizajes y a la innovacin. Estas capacidades son activos especficos, propios y no transferibles, afectadas a su vez por las
dependencias de sendero, es decir, por sus propios antecedentes, y por
las condiciones histricas y sociales en que funcionan.
Desde ya, y tal como est incorporado en todas las metodologas
de planeamiento estratgico, es preciso contar con un conocimiento adecuado de las cualidades organizacionales. En este sentido, debe apuntarse que muchos ejercicios de planificacin estratgica pasan por alto las
complementariedades necesarias para la implementacin de polticas.
Es decir, el planeamiento estratgico debe trascender los lmites organizacionales para abarcar las relaciones interorganizacionales y las redes
de polticas a las se realizan contribuciones. Por lo tanto, en trminos de
diseo de sistemas de planeamiento estratgico, es necesario contar con
un nivel sectorial, intersectorial o para todo el sector pblico que agregue y de coherencia a distintas planificaciones organizacionales.
30
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
31
32
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
33
Estos prrafos intentan no cuestionar la prctica de la planificacin estratgica, sino subrayar la necesidad de ubicarla en un plano mayor que apunte a la coherencia de las politicas con las orientaciones organizacionales, as como a la coordinacin de la implementacin realizada,
como crecientemente ocurre, por redes de organizaciones, sin por ello
olvidar sus contribuciones a la gestion organizacional, al esclarecimiento
de las politicas y al logro de la deliberacin social. Esto es particularmente relevante en aquellos casos de intervenciones gubernamentales no
sectoriales que requieren aportes organizacionales diversos y que exigen
marcos politicos y acuerdos explicitamente formulados y sostenibles por
los apoyos sociales. Por caso, el desarrollo territorial (que comprende
planificaciones estrtegicas con foco en lo local) constituye un magnfico
ejemplo de la necesidad de articular distintos planos de accin, niveles y
mbitos de gobierno, pero que a la vez es un instrumento ineludible para
el despliegue de la iniciativa social y la accin colectiva.
Ejemplos de planeamiento estratgico en un escenario de polticas pblicas implcitas, de formulacin escasamente formalizada o no
debidamente enunciadas para orientar su implementacin, abundan.
La escuela institucionalista de la sociologa de la organizacin afirma la
existencia de dos tipos de contexto que inciden sobre la estructuracin y
las polticas organizacionales: el contexto institucional (compuesto por
las expectativas de pblicos relevantes sobre el deber ser y actuar de las
organizaciones) y el contexto tcnico (dado por las exigencias de la produccin y de las tecnologas utilizadas). Un caso en que esa formulacin
analtica podra aplicarse es el siguiente: un largo periodo sin la formulacin de una poltica explicita para el sector agropecuario presenci la
elaboracin de planes estratgicos por los dos principales organismos
descentralizados de la Secretaria de Agricultura, Ganadera y Pesca,
INTA y SENASA. Podra plantearse la hiptesis de que el alto contenido
tcnico de sus actividades y la especificidad de sus mandatos legitimaron
la autonoma en la formulacin de sus planes estratgicos. Otro argumento podra ser que cualquiera fuese la poltica sectorial adoptada, las
funciones de investigacin, extensin, fiscalizacin y preservacin del
capital natural del pas tendran siempre elevada relevancia, con escasa
capacidad de los elencos polticos de operacionalizar sus preferencias en
materia de orientaciones organizacionales, programas o lneas de accin.
34
En el mismo sector, la elaboracin de un plan estratgico agroalimentario se dio en un escenario de elevada conflictividad, sin el marco
de una clara formulacin de la orientacin de la poltica a seguir. No
obstante ese escenario de complejidad e incertidumbre institucional, el
proceso de formulacin dio lugar a la realizacin de dilogos publicoprivados que constituyeron la nica instancia de negociacin entre esos
actores, arribndose a acuerdos genricos pero sin la suficiente concrecin en objetivos, prioridades tiempos y responsabilidades. El resultado
del proceso fue un plan cuyo contenido es dudoso que oriente las decisiones cotidianas del Ministerio, a pesar de la funcionalidad poltica
coyuntural alcanzada.
Otro ejemplo que puede mencionarse est constituido por los
planes estratgicos que los organismos de investigacin integrantes del
sistema nacional deben elaborar para acceder a financiamientos extrapresupuestarios dirigidos al mejoramiento institucional. Esta condicionalidad se cumple, pero con frecuencia se observa la ausencia de la
perspectiva y la voz de la entidad sectorial de la que dependen estos organismos. La misma, as, est ausente en la definicin de prioridades de
poltica que deben servir de marco a los organismos de ejecucin. Una
consecuencia, en algunos casos, es que las demandas particulares que
estas organizaciones reciben en materia de servicios distorsionan sus
cometidos de investigacin y desarrollo, sin enunciados de polticas que
permitan evaluar adecuadamente la pertinencia de esos servicios. Ese
es el caso, por ejemplo, del Instituto Nacional del Agua, entidad que se
debate ante problemas diversos que podra atender: de inundaciones, de
zonas semiridas, de contaminacin de napas, etc., sin que la autoridad
poltica defina las prioridades y los focos de atencin estratgicos, provocando una dispersin de los esfuerzos de investigacin y de los recursos
asignados a la prestacin de servicios.
Otra situacin interesante es aquella en que existen planeamientos estratgicos muy asimilados con la gestin y con su orientacin hacia
el mediano plazo, sin que los mismos estn estructurados en formato
de plan. Esta situacin suele estar asociada a capacidades fundadas en
liderazgos orientados a la innovacin institucional, con dinmicas de relativa autonoma con respecto al marco gubernamental en el que operan.
Es decir, remite a condiciones de conduccin y liderazgo que despliegan
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
35
36
Nuevos desafos y
planificacin estratgica
enfoques en el mbito pblico
37
38
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
39
40
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
41
42
22 de junio. Para evitar una victoria prrica, el Primer Ministro la nombr Ministra de Comercio Exterior, un puesto sin poder ni influencia.
El mrito de esta historia consiste en que pone de manifiesto tres
niveles de la poltica que los anglosajones distinguen mediante las palabras polity, policy y politics.
Polity remite al gobierno de un colectivo humano que incorpora
valores, entre los cuales est el orgullo de contar con tecnologa nacional.
Guyana es un territorio francs ubicado en Amrica Latina; all est implantada una plataforma de lanzamiento de cohetes espaciales europeos
compite con la norteamericana de Cabo Caaveral. Se trata de uno de los
vestigios del modelo del gran proyecto francs, un hito de conocimiento
tecnolgico. Kourou es algo as como la vidriera francesa del saber cientfico y tecnolgico de sus ingenieros.
El descubrimiento del yacimiento petrolero era, adems, una ocasin nica para acelerar el crecimiento de una zona que padeca dificultades econmicas y en ese punto Policy interviene. En trminos de
poltica de empleo, se trata adems de matar dos pjaros de un tiro,
porque la firma del decreto gubernamental evit el cierre de la refinera
normanda. Esta decisin final fue posible gracias a una intensa actividad
de lobby, no solo de la petrolera sino de las ONG y los senadores y diputados de Guyana. Los niveles jerrquicos tambin se entrecruzaron, as
como las agendas polticas de cada uno de los ministros. Tocamos aqu
el nivel de politics. Los tres niveles se yuxtaponen cuando un Estado
pretende ser estratega.
Segunda parte: las facetas de un Estado estratega
Esta historia muestra la dificultad de todo Estado para articular el
dicho y el hecho. Las agendas polticas se entrecruzan durante la puesta
en prctica de una poltica pblica y la intencin poltica (en este caso,
una voluntad ecolgica) corre el riesgo de atascarse con las tensiones,
que no son solamente administrativas. El mapa no es el territorio. En un
contexto de crisis, salvaguardar los puestos de trabajo es una decisin
poltica que pesa ms que la creacin de nuevos empleos que, no obstante, se inscriben en una poltica voluntarista de innovacin, mediante,
por ejemplo, crditos impositivos para los gastos de investigacin. El
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
43
Estado maneja la palabra, a menudo en forma rimbombante y convincente, y esa palabra termina chocando contra intereses, temores y
resistencias.
Tres figuras pueden ser consideradas para caracterizar al Estado
estratega. En el momento en el que el tejido industrial se hace trizas, el
Estado ayuda a los ms dbiles para evitar una crisis social. Esta es una
estrategia que, de hecho, busca el orden social, ms que una estrategia
industrial. La definicin de Max Weber del Estado como comunidad
humana que, dentro de los lmites de un territorio determinado, reivindica con xito y a su propia cuenta el monopolio de la violencia fsica legtima cobra as toda su fuerza. La asistencia del Estado a las empresas
en dificultades trata de prevenir problemas sociales alimentados por la
ira y la miseria. El Estado es ms un camillero que un estratega. No obstante y esta es otra figura posible el Estado tambin puede imaginar
para los ciudadanos un porvenir que les asegure proteccin, cobrndoles
impuestos como contrapartida de esa garanta. En Francia, aparte de
los primeros planes de reconstruccin y modernizacin posteriores a la
segunda Guerra Mundial, poco a poco emergi un modelo, el del gran
proyecto, que no sobrevivi al movimiento de desregulacin de la economa de fines de la dcada de 1970 (Cohen E. y Saussois J.-M., 1989).
Hay, por ltimo, una tercera figura, que podramos llamar Estado productor de humus, un Estado que abandona todo intento de trazar un
futuro a largo plazo promoviendo, por ejemplo sectores o cadenas de
valor y se contenta con producir la tierra frtil de la cual se nutren los
actores que hacen la economa, es decir, que producen la oferta.
El Estado camillero
En un pas como Francia no escasean los instrumentos de salvataje para ayudar a las empresas en problemas. Generalmente son
herramientas ad hoc que se ofrecen a los ciudadanos o contribuyentes
como algo transitorio. La herramienta ms resistente es el comit para
la reconstruccin industrial, que en otros tiempos se llam Comit
Interministerial para la Reorganizacin de las Estructuras Industriales,
creado en 1974 durante la presidencia de Giscard dEstaing. En 1982 se
lo rebautiz, pero el Comit todava existe y sigue trabajando para el
44
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
45
que los planes de reduccin de capacidad continuaran en 1984, en ocasin del Plan Fabius. En Lorena, la acera de Pompey, que haba colado
el acero que se us para construir la Torre Eiffel, cerr definitivamente
sus puertas.
Qu sucede actualmente con la sobreproduccin en Europa? El
diagnstico es el mismo pero peor, porque la sobreproduccin se estima ahora en 65 millones de toneladas. Aunque el diagnstico de superproduccin es el mismo, el avance de las tecnologas de produccin de
acero ha permitido un incremento de la productividad que afect el empleo necesario. Por otra parte, el contexto institucional es muy diferente,
lo cual empeora la situacin. La CECA, que haba funcionado durante
cincuenta aos, dej de existir en 2001 y, al mismo tiempo, una intervencin pblica de la Comisin hubiera sido imposible. Por tanto, un
nuevo plan Davignon es impensable: solo los Estados pueden intervenir.
Un grupo industrial, Mittal, utiliz los recursos polticos disponibles en esta nueva situacin institucional desarrollando muy inteligentemente una estrategia que se podra denominar de compartimentacin. El grupo negoci con cada Estado a partir del momento en que los
Estados volvieron a actuar cada uno por su lado. Cada Estado desarroll, efectivamente, una estrategia industrial que consider coherente, tanto ms cuanto que se viva un rebote coyuntural favorable debido
a la demanda de acero proveniente de los pases emergentes. El grupo
Mittal, entonces hizo su negocio en Blgica y Francia, con la ayuda
de las autoridades pblicas que estaban satisfechas de encontrar por fin
un continuador. En Francia, los accionistas privados quedaron sumamente satisfechos al desembarazarse de ese sector privatizado en 2005,
tras su nacionalizacin en 1982. Pero la crisis de 2007-2008 perturb
nuevamente el sector. As, entre 2007 y 2011 en Espaa el consumo se
contrajo en un 52%, en Italia un 31%, en Francia el 22% y en Alemania
solo el 5%. Del mismo modo, en 2011 el consumo mundial de acero era
de 152 millones de toneladas, mientras que en 1973 casi llegaba a 200
millones de toneladas. El grupo Mittal hizo un diagnstico estratgico
fcil de explicar: cuando constat que la siderurgia en Europa no permita generar suficiente dinero para invertir en investigacin y desarrollo y
menos todava para pagar dividendos a los accionistas, tom la decisin
de desprenderse de los activos menos rentables.
46
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
47
El Estado planificador
En este caso el Estado afirma su intencin de planificar el desarrollo de los sectores, diseando y haciendo pblicos nuevos planes. Los
seis planes que se sucedieron en Francia hasta 1975 fueron la edad de
oro de la planificacin, pero la primera crisis del petrleo puso fin a esa
voluntad planificadora. La idea de planificar la economa era una idea
absurda para ministros de Industria que proclaman el liberalismo. Por
primera vez un Comisario del Plan, Michel Albert (1974-1976) convoc
a una consultora anglosajona, Boston Consulting Group, de reconocida experiencia en planificacin estratgica. Michel Albert pensaba que
la planificacin estratgica de la gran empresa podra servir de modelo para la planificacin nacional (Albert, M., 1991). El fin de la dcada
de 1970 marc la declinacin de la planificacin a la francesa. Poco
a poco, el Comisariado General del Plan perdi influencia y en 2006 se
convirti en un Consejo de Anlisis Estratgico. El Comisariado renaci
de sus cenizas, pero solo como producto del rechazo de los organismos
administrativos a aceptar su muerte. Los planes, no a nivel del pas sino
de un sector puntual pudieron, no obstante, mantenerse por un tiempo.
Por eso, el modo de organizacin de un sector industrial debe ser analizado en el contexto de la realidad poltica en la cual opera. Es necesario,
entonces, situarlo histricamente.
Este trabajo de ubicacin histrica ha sido realizado para un sector manufacturero considerado estratgico, como el de la mquina-herramienta.2 El procedimiento consisti en trabajar esencialmente a partir
de archivos, analizando sucesivamente todos los planes para la mquina-herramienta desde 1945 hasta el ltimo, de junio de 1981, que, en
realidad fue el primer plan sectorial del gobierno de Maurois. En este
caso, el contexto histrico debe ser diferenciado del contexto cognitivo
definido precedentemente. Siguiendo el modelo clsico, la investigacin
lleg a la conclusin de que el poder econmico y el sector de la mquinaherramienta estaban dominados por un pensamiento arsenal. Entre
1945 y 1975 se trataba de un sector con un sindicato dbil y dividido
2. Histoire du plan machine-outil, in Approche systmique des relations Etatindustrie, Informe de investigacin no publicado.
48
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
49
vocabulario balstico3 en boca de polticos que intentan identificar sectores prometedores y actividades con futuro.
China es un contraejemplo que articula la palabra y la accin estratgica. Un plan estratgico defini cinco sectores: biotecnologa, tecnologa de la informacin y de la comunicacin, robtica, nuevos materiales y equipos avanzados. Estas tecnologas emergentes representaban
el 2% del PBI en 2008 y el objetivo era alcanzar el 15% en 2020.
Un Estado productor de humus
La figura del Estado planificador se fue diluyendo en el tiempo y
el modelo llamado del gran proyecto que permiti que en Francia se
desarrollaran la aeronutica, las telecomunicaciones y el sector nuclear
fue afectado por un doble movimiento: la desreglamentacin financiera
y la mundializacin. El Estado no se retir, sin embargo, de la industria,
sino que encontr otra metfora. Utilizo una imagen hortcola, la de un
Estado productor de tierra frtil, que sera equivalente a decir que, en
vez de definir a priori los sectores ms importantes o planificar cosechas
decididas por adelantado, el rol del Estado consiste en producir el terreno que permitir las cosechas, dejando que los horticultores seleccionen
libremente las semillas a plantar.
Esta es la nueva forma de abordar la poltica industrial en la economa del conocimiento. El saber toma el lugar que antes tena la tierra
y, desde principios del siglo pasado, una fuente de energa como el carbn. Estamos viviendo ahora en nuestras economas industriales una
transformacin de una magnitud jams vista. Podramos resumir esta
transformacin del capitalismo afirmando que hemos entrado en una
nueva fase de produccin. La produccin de bienes materiales como las
mquinas-herramienta o los bienes de consumo sigue siendo vital para
las economas desarrolladas (observemos por ejemplo a Alemania y a
sus capacidades exportadoras), pero otro tipo de produccin ha aparecido. Es la produccin de conocimientos, que se vende en un mercado
que abarca el mundo entero. As como hay un mercado de mercancas,
hay un mercado del saber que se organiza de modos diversos, como las
50
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
51
Referencias bibliogrficas
Albert, M., Capitalisme contre capitalisme, Paris, Seuil, 1991.
Bourdieu P., Les structures sociales de lconomie. Paris, Seuil, 2000.
Bourdieu P., Sur lEtat. Cours du Collge de France 1989-1992. Paris,
Seuil, 2012
Bouvier P. y Kourchid, O. (eds.), France-U.S.A.: Les crises du travail
et de la production, ditions Mridien Klincksieck, 1988, pp. 145158.
Cohen E. y Saussois J.-M., 1989 France-Telecom: une hybridation russie?. Politiques et Management Public, Vol 7, n3, septiembre de
1989, pp. 1-58.
Mauss, Marcel. Obras, Tomo 1. Les fonctions sociales du sacr. Paris,
Minuit 1968.
Raimbault M., Burlaud A. y Saussois J.-M. Ciri ou lart des stratgies
doubles Politiques et Management publics, Vol 5, n3, septiembre de 1988, pp. 41-58.
Saussois J-M., Lapport de la dmarche comparative : universitaires
amricains et franais la recherche de la politique industrielle,
in Bouvier P. y Kourchid, O. (1988 : 145-158).
52
Nuevos desafos y
planificacin estratgica
enfoques en
el mbito pblico
53
Introduo
Desenvolvido a partir da dcada de 1950 para lidar com o crescimento descontrolado das empresas americanas, que expandiam seus
negcios pelo mundo Europa principalmente em reconstruo aps
a II Grande Guerra, o planejamento estratgico se firmou como um dos
mais difundidos processos de gesto. Inicialmente orientado para as atividades empresariais, ganhou tambm a adeso das organizaes pblicas, que encontraram nesse planejamento uma possibilidade de melhor
direcionar suas aes e coordenar os esforos.
O planejamento estratgico pode ser definido como um processo
de gesto que tem por objetivo estabelecer uma direo a seguir de modo
a alcanar um nvel adequado de otimizao da relao da organizao
com o ambiente. O planejamento estratgico possivelmente um dos
processos de gesto mais difundidos nas ltimas dcadas, chegando a
ser utilizado por 83% das empresas na Amrica do Sul, 77% na Europa,
e 92% nos EUA (Bain & Co., 2000).
Por permitir uma anlise articulada dos ambientes interno e externo das organizaes, direcionando objetivos corporativos, coordenando
esforos e papis das reas internas, o planejamento estratgico trouxe
grande utilidade para lidar com os crescentes desafios associados a um
ambiente de crescente turbulncia e complexidade. Posteriormente, revises conceituais nas suas metodologias e instrumentos conduziram a
mudanas substanciais na extenso de sua aplicao, tornando-se uma
lgica de gesto (strategic management).
54
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
55
Mais recentemente, a difuso no uso dos indicadores e instrumentos de alinhamento de metas, a exemplo do balanced scorecard (BsC),
ampliou a distncia entre a elaborao do planejamento estratgico nos
setores pblico e privado. Se no BsC os indicadores de desempenho
econmico, em especial o lucro ou o retorno ao acionista, contribuem
para sintetizar o sucesso de uma estratgia bem sucedida no desenho
e implementao, a ausncia de um indicador sntese no setor pblico
limita a aplicao desses instrumentos de alinhamento de metas. De
fato, como ser discutido adiante, possvel inclusive questionar se
uma organizao pblica consegue ter apenas um nico objetivo ou, ao
menos, objetivos convergentes, politicamente alinhados, e sustentveis
ao longo do tempo.
O uso de indicadores, metas e outras orientaes para resultados
na gesto pblica pode ser identificado com a incorporao das propostas apresentadas na corrente gerencialista convencionalmente denominada como New Public Management (NPM). O grande impacto da NPM
nas ltimas trs ou quatro dcadas, no mundo ocidental, acarretou mudanas significativas nos processos de gesto pblica, reorientando para
resultados uma perspectiva at ento fortemente processualstica desses
processos, ampliando instrumentos de transparncia e promovendo a
accountability. Contudo, por trazer uma lgica gerencial, ou privada, ao
setor pblico, a NPM esteve sujeita a inmeras crticas e dvidas sobre a
extenso de sua contribuio e aplicabilidade.
Este artigo tem como objetivo identificar e analisar os desafios
para a utilizao do planejamento estratgico no setor pblico em um
contexto ps-NPM ou seja, as limitaes que as caractersticas e natureza da rea pblica apresentam para a efetividade desse processo
luz das influncias gerencialistas da NPM e avanar na proposio de
premissas que possam contribuir para melhor desenho de metodologias
de planejamento estratgico nesse setor. Essas anlises tm como referncia tanto o referencial terico e pesquisas anteriores sobre o tema
quanto avaliaes empricas e experincias de consultoria em processos
de planejamento em organizaes pblicas. O foco a administrao pblica direta, embora em grande parte seja possvel estender as anlises
apresentadas tambm administrao indireta, consideradas as autarquias, fundaes e empresas estatais.
56
O captulo inicia discorrendo sobre a natureza e evoluo dos conceitos e processos de planejamento e gesto estratgica para, em seguida, trazer a descrio da situao desse planejamento no setor pblico. A
quarta seo lista e analisa a influncia das particularidades do setor pblico sobre esse planejamento, antecipando dificuldades tratadas mais a
seguir como desafios. Antes, a influncia da NPM trazida ao contexto
da discusso, sendo destacados os aspectos que mais diretamente podem influenciar no processo de planejamento estratgico pblico. Com
base nas anlises das particularidades do setor pblico e dos impactos
da NPM, so ento relacionados e descritos os desafios desse processo
para, na ltima seo, serem apresentadas as propostas de premissas
para lidar com esses desafios.
necessrio situar que, ao contrrio de uma abordagem prescritiva, este estudo visa principalmente estimular a reflexo e debate sobre
os limites adoo de processos de gesto, com histrico de sucesso no
setor privado, ao contexto do setor pblico.
Estratgia, Planejamento estratgico e Gesto
Estratgica: evoluo dos conceitos
Se a origem da palavra estratgia remonta ao vocabulrio da
Grcia antiga, utilizada para referenciar o general no comando de uma
fora (strategos), o estudo moderno da estratgia pode ser localizado
em 1947, na obra de Von Neumann e Morgenstern sobre Theory of
Games and Economic Behavior, sendo sua aplicao ao ambiente de
negcios impulsionada na dcada seguinte, quando estudo promovido
pela Fundao Ford e a Carnegie Corporation recomendou incluir nos
cursos de administrao de negcios uma disciplina abrangente de poltica de negcios. Com o lanamento por Peter Drucker, em 1954, do livro
The Practice of Management, surge a primeira utilizao do conceito
de estratgia como relacionada rea de gesto, no apenas perspectiva econmica. Na dcada de 1960, a ideia de estratgia tornou-se uma
possibilidade para auxiliar os gestores a avaliar, de forma ordenada, o
posicionamento da empresa em um ambiente que j se mostrava catico
(Ronda-Pupo & Guerras-Martin, 2012).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
57
58
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
59
a essncia do conceito de estratgia: the dynamics of the firms relation with its environment for which the necessary actions are taken
to achieve its goals and/or to increase performance by means of the
rational use of resources.
Para a discusso proposta neste artigo, sobre o planejamento estratgico no setor pblico, importante destacar a expressiva reduo
na associao do termo planejamento com estratgia, observada
pelo estudo de Ronda-Pupo e Guerras-Martin (2012). Para eles, essa
reduo estaria consistente com as mudanas do planejamento para a
gesto estratgica.
Hoskisson et al. (1999) tambm observam uma mudana ao longo
do tempo na acepo e orientao do conceito, identificando um movimento pendular no foco, ou objeto de ateno, da rea de estratgia.
Assim, a importncia atual dos recursos internos da empresa como fonte
nica de vantagens competitivas, expresso pela corrente da ResourceBased View (RBV) e identificada j nos estudos de Edith Penrose e Philip
Selznick na dcada de 1960, exibe uma retomada de um movimento em
que o pndulo oscilou para uma maior ateno ao ambiente externo como
base para estratgia. Esse foco externo representado, com destaque,
pelos trabalhos de Michael Porter, em 1980, baseado em estudos anteriores de Mason e Bain, nas dcadas de 1950 e 1930, respectivamente.
Esse movimento pendular no conceito de estratgia pode ser extrado tambm na anlise de Grant (2010) sobre as mudanas na orientao da estratgia ao longo do tempo. Na dcada de 1950, esteve focado
no planejamento e controle financeiro e oramento; nos anos 1960s, no
planejamento corporativo e foco no crescimento organizado da empresa;
na dcada de 1970 na estratgia empresarial e planejamento de portflio; em 1980, o foco retoma ao ambiente externo, na anlise da indstria
e no posicionamento competitivo da empresa, para nos anos 1990s mais
uma vez se direcionar busca de vantagem competitiva com foco em
fontes internas e aspectos dinmicos da estratgia. Na dcada de 2000
predominou uma estratgia mais orientada para a nova economia, para
a inovao estratgica, a busca de novos modelos de negcios, e formas
de lidar com tecnologias desruptivas. Para o autor, na dcada atual a estratgia busca lidar com a Responsabilidade Social Corporativa (RSC) e
60
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
61
62
1. http://www2.anac.gov.br/arquivos/ANAC%20Planejamento %20Estrategico.pdf
2. http://www.funasa.gov.br/site/plano-estrategico/
3.http://www.trt8.jus.br/index.php?option=com_content&view=category&id=423&Ite
mid=365
4. ttp://www.seplan.df.gov.br/planejamento-e-orcamento/planejamento-estrategicoinstitucional/174-metodologia.html
5. http://www.inmetro.gov.br/gestao/planejamento _2007.asp
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
63
criativo; (5) estratgias devem emergir deste processo de design totalmente formuladas; (6) estas estratgias devem ser explcitas e, se possvel, articuladas, o que tambm favorece serem mantidas simples; (7)
finalmente, somente aps essas estratgias nicas, explcitas e simples
serem totalmente formuladas que podem, ento, ser implementadas.
Dentre as premissas identificadas por Mintzberg (1990) na Escola
de Design, provavelmente a que sofreu mais mudanas na aplicao
atual se refere ao lcus da reflexo estratgica, que embora permanea
associado figura do lder-executivo, torna-se profundamente atrelado
participao e avaliao dos funcionrios ou servidores pblicos. Nos
processos de planejamento estratgico no setor pblico cria-se um espao para a reflexo coletiva e, em variadas dimenses, uma arena de debate tcnico-poltico. Essa participao considerada como fundamental,
seja por ampliar a capacidade de anlise da situao e demandas dos
ambientes interno e externo, seja por criar uma maior aceitao e comprometimento com as mudanas elencadas nos planejamentos em virtude dessa participao. Como sintetizam Gelbcke et al. (2006:516) sobre
um processo de planejamento em um hospital universitrio,
Destacamos tambm, aos trabalhadores, que ao realizar o planejamento, precisvamos pensar a organizao como um todo,
adotando uma perspectiva de futuro. Para tanto, foi necessrio analisar o contexto externo e interno, (re) definir a misso,
estabelecer as estratgias de ao, propondo alternativas compatveis com a realidade e flexveis. Porm, para que as estratgias fossem alcanadas e viabilizadas, precisariam ser pensadas e assumidas por todos.
Avaliando os resultados de processos estratgicos em organizaes pblicas ao longo das dcadas de 1980 e 1990, Nutt e Backo (1995)
afirmaram que a complexidade das polticas e os ambientes institucionais altamente politizados, conjugados com sistemas administrativos
fortemente orientado por regras, tornavam escasso o comportamento
estratgico nessas organizaes.
Brown (2010) considera ainda que o melhor acesso informao tem contribudo para que estratgia no setor pblico, baseada no
64
desenvolvimento e execuo de planos de ao para guiar o comportamento organizacional, apresente uma melhor efetividade na tomada de
deciso e no planejamento.
Caractersticas do Planejamento Estratgico no Setor
Pblico
Por certo que a difuso do uso do planejamento estratgico no setor pblico no se apresenta sem desafios, muitos deles consequncia
da no adequao das metodologias e ferramentas a caractersticas do
setor pblico.
Segundo Ring e Perry (1985), existem distines fundamentais
nos contextos dos setores pblico e privado que impactam em diferenas
nos processos de gesto estratgia. Em consequncia, a transposio das
prticas utilizadas no setor privado pode ser problemtica, uma vez que
no capturam adequadamente o processo de gesto estratgica do setor
pblico, pelo que esses autores defendem a necessidade de desenvolvimento de modelos especficos.
Discorrendo sobre essas distines, observam que no setor pblico h uma clara separao de poder entre formuladores e implementadores de polticas, ou respectivamente entre legisladores e servidores
pblicos. Ao contrrio, no setor privado fundamental a relao direta
entre formuladores e executores das estratgias. Se no setor privado os
empregados apresentam grande dependncia das avaliaes e do grau
de satisfao de seus chefes, os preceitos da burocracia no setor pblico
reduzem essa dependncia para os servidores e os tornam menos sujeitos boa vontade de chefes polticos para contratao, recompensa ou
progresso na carreira.
As organizaes pblicas so mais abertas s presses do ambiente externo que as privadas, principalmente quanto a interesses polticos
e da sociedade. Essas diferenas se refletem em caractersticas e condicionantes que no so considerados nos processos estratgicos: ambiguidade poltica, grau de abertura do governo, pblico de ateno, premissas de tempo, conexes instveis.
A ambiguidade poltica resulta da diviso do poder em distintos nveis e estruturas, delineada para evitar arbitrariedades em seu
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
65
exerccio, e no necessariamente com a finalidade de alcanar a eficincia. Essa separao de responsabilidades funcionais, contudo, pode
implicar em ambiguidade nas polticas e objetivos, com grupos ou reas
competindo para impor interesses e agendas consideradas aceitveis por
seus apoiadores. A vagueza na definio de objetivos torna mais difcil,
para esses apoiadores, reconhecerem o sucesso ou insucesso na incluso de seus interesses nas propostas, permitindo inibir a mobilizao de
foras polticas opositoras e reduzindo o poder das lideranas polticas
ante a burocracia. No que tange abertura do governo, observam que a
exposio das decises e objetivos cria maiores constrangimentos aos
atores do setor pblico, uma vez que so fortes as presses para que os
decisores escolham opes consistentes com suas posies anteriores,
sendo que a presso e escrutnio da mdia podem contribuir para inibir
certas polticas. Os gestores pblicos tambm devem prestar ateno a
um pblico muito mais diverso que no setor privado, lidando com expectativas e influncias de conjunto mais amplo de stakeholders, que avaliam os resultados de maneiras distintas e, em geral, difceis de conciliar.
O tempo tambm varivel fundamental a diferenciar os processos estratgicos nos setores privado e pblico. Enquanto no primeiro
as presses temporais so determinadas pelos fatores de mercado, no
setor pblico os mandatos dos servidores comissionados, os prazos legislativos e oramentrios, ou aqueles criados por exigncias dos ciclos
polticos e eleitorais podem tornar mais artificiais esses prazos e trazer
problemas de coordenao, como destacado por Ring e Perry (1985)
na citao de Cleveland (1979:281): We are tackling 20-year problems
with five-year plans staffed with two-year personnel funded by one-year
appropriations.
As polticas pblicas so formadas a partir de construo de coalizes, refletidas nas estratgias e objetivos. Executivos pblicos precisam criar coalizes para aprovar suas propostas de polticas, mas essas
coalizes frequentemente se fragmentam na fase de implementao, em
virtude da variedade de interesses dos distintos stakeholders e capacidades de influncia poltica. Ao contrrio, no setor privado possvel ao
gestor elaborar, propor e implementar uma proposta, tornando menos
necessrias as coalizes ou, quando necessrias, mais estveis.
66
Os modelos de planejamento estratgico so geralmente utilizados com poucas consideraes quanto s particularidades do nvel organizacional, havendo ausncia de estudos sobre seu sucesso ou exigncias
de adaptao para uso em uma agncia com departamentos, cidades ou
outros nveis de governo (Bryson et al., 2010). As dificuldades de cooperao ou articulao interagncias, como discutidas por Raza (2012)
mostram o tamanho dessas dificuldades e a dimenso dessa lacuna.
Brown (2010) considera que as teorias em estratgia esto aliceradas nos contextos da guerra e da manobra poltica, a exemplo de Sun
Tzu e Machiavel, seguindo uma viso competitiva do mundo na qual os
atores competem por recursos escassos, segundo um jogo de perde e
ganha, e que os principais direcionamentos atuais sobre estratgia no
setor pblico so essencialmente derivados dessa lgica do mundo dos
negcios. Assim, no representam necessariamente uma boa ajuda para
pensar em contextos com uma dinmica no competitiva.
Considerar as organizaes pblicas, ou o prprio setor pblico,
como entidade homognea em termos de interesses, objetivos ou expectativas polticas pode implicar em dificuldades quando da adoo de
modelos clssicos de planejamento estratgico. Frequentemente um ministrio dividido entre a liderana de distintos grupos polticos, ou suas
reas esto sujeitas a obrigaes ou mandatos particulares, com pouca
aderncia queles das demais reas. Assim, essas organizaes muitas
vezes se aproximam mais de um modelo federalista do que de uma organizao com propsito nico.
Conforme Handy (1992), o conceito de federalismo permite lidar
com os paradoxos de poder e controle, encorajando a autonomia dentro
de limites, e combinando variedade e propsito compartilhado, individualidade e parceria. A lgica da subsidiariedade, basilar no federalismo, assume que o poder est nas pontas e que o centro deve ser pequeno, fortalecido em sua capacidade de coordenao pelas possibilidades
oferecidas pelas tecnologias de informao, mas evitando se envolver em
detalhamentos operacionais e fragilizar seu papel coordenador.
Internamente a uma nica organizao, possvel encontrar
tambm estruturas de carreiras distintas dos servidores, mais ou menos organizadas, ou grupos de especializaes, com demandas e capacidades variadas de influncia nas decises pblicas. No primeiro caso,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
67
68
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
69
pela limitao que as metodologias tradicionais apresentam ao considerar o planejamento estratgico como uma entidade ou um instrumento
que deve ser utilizado (formalismo). Para que essa resposta emerja, o
planejamento estratgico deve ser compreendido como uma prtica que
une um conjunto de atores, instrumentos e ferramentas em combinaes intencionais ou emergentes, segundo uma articulao complexa e
que tenha significado (sense-making) para os participantes.
Para Brown (2010), os planos de ao baseados em informao
devem ser produto do envolvimento de participantes de mltiplos nveis
da organizao, e no de uma cpula centralizada. Metodologias de planejamento estratgico que buscam uma lgica participativa justificam
essa abordagem pela tica da participao e por um maior suporte implementao, seja pela ideia que quem desenvolveu a estratgia estar
mais comprometido com sua implementao, seja pela expectativa que
os participantes tm uma permanncia mais longa na organizao que
os lderes, estes mais sujeitos s transies polticas. Entretanto, severos
trade-offs podem advir dessa lgica de participao, tais como recrudescimento do groupthink, ampliao dos interesses envolvidos, orientao
para os problemas internos da organizao e carreiras pessoais ou setoriais, e um distanciamento das questes estratgicas mais amplas vivenciadas pelos dirigentes. O groupthink ocorre quando as presses internas que promovem a coeso do grupo podem reduzir o debate, inibir os
questionamentos e a expresso de opinies individuais, e estimular um
falso consenso (Ntayi et al,. 2010).
Sibony (2012) observa que estratgias baseadas em maior envolvimento (crowdsourcing of strategy) podem ser bastante teis na gerao e priorizao de ideias e na elaborao de planos operacionais.
Entretanto, so menos teis para auxiliar na identificao de mudanas
radicais de direcionamentos, seleo de opes em face de difceis escolhas (trade-offs), ou no desenvolvimento de planos para operao em
ambientes altamente competitivos. Destaca que um problema particularmente importante a ser evitado exatamente o do groupthink, que
pode prejudicar a avaliao crtica de ideias ou alternativas, e promovendo uma inrcia que frequentemente mantm os padres de alocao
de capital, pessoas e outros recursos inalterados.
70
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
71
72
ausncia da competio internamente ao setor pblico, existe a competio pelos mercados pblicos, a exemplo da proviso de servios de
hotelaria em sade e recursos para pesquisa em universidades.
Um quase-mercado representa o esforo do Estado em mudar
seu papel como financiador e provedor de servios. O papel de provedor
migra para o de contratante dos servios de outros fornecedores, sejam
eles privados, pblicos ou sem fins lucrativos, todos operando de forma
competitiva para a prestao desses servios. Tambm o papel de financiador pode se alterar, reduzindo as transferncias pela mquina burocrtica e variando o papel de contratao desde processos de licitao ou
mecanismos de alocao de um oramento especfico (Le Grand, 1991).
Em clssica anlise do estabelecimento da NPM, Hood (1991) reputa seu surgimento, construdo ao longo dos 15 anos anteriores, como
uma das tendncias mais marcantes na administrao pblica. Sintetiza
as propostas associadas NPM em sete componentes, de natureza doutrinria: gerentes profissionais com atuao prtica no setor pblico, padres explcitos e mensurveis de desempenho, grande nfase em controles de sada (e no processualsticos), desagregao de unidades no
setor pblico, maior concorrncia internamente ao setor pblico, nfase
em estilos do setor privado da prtica de gesto, nfase em na maior
disciplina e parcimnia no uso dos recursos. Alm desses componentes,
podem ser apontadas caractersticas como nfase na terceirizao, na
satisfao do cliente, e na delegao de autoridade (Osborne, 2006), na
reduo de tamanho das unidades e descentralizao (Pollitt, 2005), e
no uso de novas tecnologias de informao e maior orientao para o
usurio e ambiente externo (Ferlie, 2002).
Outro efeito importante relacionado ascenso da NPM reflexo
do desenvolvimento do ferramental da tecnologia de informao, que resultou na proliferao de sistemas de gesto e no incentivo aos gestores
ao uso da informao para a tomada de deciso, inclusive ampliando sua
liberdade para agir com base nessa informao (Brown, 2010).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
73
74
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
75
e) Isomorfismo
O isomorfismo, promovido pela aceitao e difuso de certas
prticas de gesto por um conjunto de organizaes pblicas,
pode tornar a busca por legitimidade e conformidade mais importante para os gestores que a eficincia e efetividade.
f) Formalismo
O trao cultural do formalismo pode se fortalecer como reao
s constantes mudanas polticas, reorientao de objetivos ou
interrupes no planejamento. Esse formalismo pode trazer
tambm a fadiga dos participantes com a metodologia de planejamento estratgico, suas reunies e articulao de conceitos, que passam a ser percebidos como abstratos e sem consequncias prticas ou influncia na realidade dos envolvidos.
g) Expectativas dos stakeholders
As respostas esperadas do planejamento estratgico no setor
pblico devem ser capazes de articular demandas de um conjunto amplo e heterogneo de stakeholders, identificando questes estratgicas fundamentais, o que pode ser difcil de obter
quando o foco do planejamento se torna a elaborao dos artefatos (diagramas, roteiros, fluxos, mapas, etc.) que subsidiam o
prprio planejamento, promovendo uma viso endgena.
h) Participao e groupthink
A participao no processo de planejamento, embora geralmente desejvel, pode intensificar o groupthink, a orientao
prioritria para os problemas internos da organizao, e a
reao mudana. A ampliao da participao no planejamento poder tornar difcil para a organizao identificar e lidar
com exigncias de mudanas ou escolhas radicais, que possam
trazer impactos significativos nas condies internas e transformaes no status quo. Adicionalmente, as metodologias de
planejamento baseadas na participao podem promover a separao entre as expectativas de tcnicos e dirigentes, originando disputas polticas e um distanciamento entre os objetivos
76
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
77
78
Certamente, embora longa, esta no uma lista exaustiva dos desafios a utilizao dos processos de planejamento estratgico e tambm
outras ferramentas de gesto no mbito do setor pblico. contudo
adequada para estimular um debate sobre esses desafios e permitir a
considerao sobre premissas que poderiam contribuir para melhorias
nesse processo, o que feito, a guisa de concluso, na prxima seo.
Premissas para o desenvolvimento do planejamento
estratgico no setor pblico e consideraes finais
A anlise da literatura apontou que h uma discusso consistente
sobre a situao do planejamento estratgico na esfera pblica, embora
presentes inmeras lacunas, a exemplo da pouca verificao emprica
dos resultados e benefcios trazidos por esse planejamento, ou ainda os
impactos dos movimentos da NPM e da New Public Governance sobre a
metodologia e suas ferramentas. Esta seo, que conclui o presente estudo, traz propostas para premissas e futuros estudos que podem, baseados nas anlises, contribuir para fortalecer o planejamento estratgico
no setor pblico.
Tendo por referncia a discusso da literatura e, principalmente,
os desafios delineados na seo anterior, so propostas a seguir premissas para discusso que podem servir para a elaborao de novas metodologias para esse planejamento. Cabe destacar que essas propostas
de premissas emergem prioritariamente das anlises, mas somam-se
tambm a uma longa experincia de campo que, apesar dos vieses metodolgicos e limitaes de generalizao, contribuem para compreender
melhor as expectativas e necessidades das organizaes pblicas com
relao ao planejamento estratgico.
a) Desenvolver o planejamento a partir de questes estratgicas e no de uma viso de futuro
Diversos autores destacam a importncia da identificao das
questes estratgicas para a elaborao do planejamento estratgico, principalmente no setor pblico (Bryson, 1995; Bryson,
Berry e Yang, 2010). Questes estratgicas podem emergir tanto da anlise dos gestores quanto, frequentemente, da prpria
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
79
80
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
81
planejamento, essa lgica de ativismo pode gerar uma confuso sobre seu papel e desqualificar o frum de debates dado
que a discusso conjunta visa promover uma situao de convergncia de solues e interesses, e no a competio entre
esses interesses.
Como premissa para o processo de planejamento estratgico
no setor pblico, cabe propor que as solues s questes estratgicas identificadas sejam analisadas conjuntamente e de
forma ampla, evitando particularizar solues que remetam a
responsabilidades especficas de uma rea.
d) Organizar as propostas em torno de projetos integrados, e
no em objetivos estratgicos
Definir objetivos requer atribuir responsabilidades nicas e
claramente mensurveis, o que pode estimular uma construo competitiva. O prprio uso de ferramentas ou metodologias, como a proposta pelo Balanced Scorecard, pode estimular
a disputa pela incluso de objetivos setoriais, no necessariamente relacionados aos diagnsticos ou definies de misso e
viso anteriormente elaborados, conforme advogado pelas metodologias clssicas de planejamento estratgico. A proposio
de projetos integrados, como forma de encaminhar direcionamentos ou solues s questes estratgicas identificadas, permite relacionar, de forma mais articulada, um conjunto amplo
de aes necessrias execuo do projeto, e no aos interesses
especficos de uma rea. Esse procedimento reduzir a competio por interesses, estimulando tambm as anlises transversais dos problemas e facilitando o estabelecimento de modelo
mais harmnico de acompanhamento. Um benefcio adicional
no uso de projetos integrados o reforo da viso sistmica e
da importncia dos esforos conjuntos, melhorando tambm
a disciplina da comunicao com outras reas de governo ou
stakeholders.
pressuposto desta proposta que a avaliao das questes
estratgicas leve, de forma quase natural, escolha de direcionamentos para seu encaminhamento que exijam uma
82
transversalidade nas aes, ou seja, que perpassem as atribuies das diversas reas, promovendo assim uma viso integrada da organizao. Uma seleo de indicadores, de natureza
preliminar, associados aos resultados esperados nos direcionamentos pode contribuir para alinhar a compreenso do que
se pretende como resposta questo estratgica, facilitando a
definio dos projetos.
e) Definio de um oramento estratgico
Um problema frequente no planejamento estratgico a percepo, pelos participantes, que todas as aes que no forem
includas no plano final tero menor importncia e podero
sofrer reduo de recursos. De fato, desde os primrdios da
administrao estratgica que esse problema foi identificado e
uma soluo apontada: o oramento estratgico. Ansoff (1993),
em seu texto originalmente lanado em 1984 sobre a implantao da gesto estratgica, defendia a ideia de se utilizar um
oramento dual, dividindo o oramento total da empresa em
duas partes, um oramento de operaes e um oramento
estratgico.
Ao estipular um oramento estratgico, os dirigentes de uma
organizao pblica podem sinalizar quanto entendem necessrio mudar e quanto esforo esto dispostos a dedicar a isso,
cientes que as operaes cotidianas devem seguir seu processo
normal de operao e desenvolvimento. importante que os
recursos do oramento estratgico sejam considerados como
de uso compartilhado da organizao para execuo dos projetos estratgicos, e no sejam divididos entre as reas por
algum critrio de proporcionalidade. Por certo, a melhora de
todas as reas no significa necessariamente a melhora da organizao como um todo, principalmente quando compreendidos os distintos impactos e exigncias de respostas s questes
estratgicas.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
83
84
Referencias bibliogrficas
Ansoff, I. (1993), Implantando a administrao estratgica, So Paulo,
Editora Atlas.
Bain & Company (2000), Quem tem medo das ferramentas gerenciais?, en HSM Management, No.19, p.122-130.
Barzelay, M. (2001). The New Public Management: improving research
and policy dialogue, Berkeley, University of California Press.
Berry, F. S. (1994), Innovation in public management: The adoption
of strategic planning, en Public Administration Review, Vol. 54,
No.4, p. 322-340.
Brasil (2009), Instrues para Avaliao da Gesto Pblica 2010.
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Gesto. Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
GesPblica; Prmio Nacional da Gesto Pblica PQGF; Braslia;
MP, SEGES. Verso 1/2010. Disponvel em http://www.gespublica.gov.br/projetos-acoes/pasta.2010-04-26.8934490474/
Instrumento_ciclo_2010_22mar.pdf. Acesso em 23 abr 2013.
Bresser -Pereira, L. C. (2009), Escolha racional ou teoria das organizaes, en Construindo o Estado republicano: democracia e reforma da gesto pblica, Rio de Janeiro, Editora FGV, Captulo 20,
p. 339-356.
Brown, T. L. (2010), The Evolution of Public Sector Strategy, en Public
Administration Review, Vol. 70 (Supplement), p. s212-s214.
Bryson, J.M. (1995),Strategic planning for public and nonprofit organizations: a guide to strengthening and sustaining organizational
achievement, San Francisco, Jossey Bass.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
85
86
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
87
Nutt, Paul C.; Backoff, Robert W. (1995). Strategy for public and
third-sector organizations, en Journal of Public Administration
Research & Theory, Vol. 5 No. 2, p. 189-211.
Osborne, Stephen. P. (2006), The new public governance, en Public
Management Review, Vol. 8, No.3, p. 377-387.
Peci, A.; Pieranti, O.P.; Rodrigues, S. (2008), Governana e New Public
Management: convergncias e contradies no contexto brasileiro, en Organizaes & Sociedade, Vol. 15, No. 46, p. 39-55.
Pires, J.C.S.; Macedo, K.B. (2006), Cultura organizacional em organizaes pblicas no Brasil, en Revista de Administrao Pblica,
Vol.40, No.1, p. 81-104.
Poister, T. H. (2010), The Future of Strategic Planning in the Public
Sector: Linking Strategic Management and Performance, en
Public Administration Review, Vol. 70, p. s246-s254.
Poister, T. H.; Pitts, D. W. (2010), Strategic Management Research in
the Public Sector: A Review, Synthesis, and Future Directions,
en American Review of Public Administration, Vol. 40 No. 5, p.
522-545.
Poister, T. H.; Streib, G. D. (1999), Strategic management in the public sector, en Public Productivity & Management Review, Vol. 22,
No. 3, p.308-325.
Pollitt, C. (2005), Decentralization: a central concept in contemporary public management, en The Oxford Handbook of Public
Management, E. Ferlie,; L. E. Lynn Jr.; C. Pollitt, C. (ed.). Oxford,
Oxford University Press, Chapter 16, p. 371-397.
Przeworski, A. (2003), Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva
agente x principal, em Reforma do Estado e administrao pblica gerencial, L. C. Bresser-Pereira, L.C.; P. K. Spink (org.), Rio de
Janeiro, Editora FGV, p. 39-73.
Raza, S. (2012), Cooperao Interagncias: Porque e como funciona um
estudo de modelos organizacionais nas Relaes Internacionais?,
en Brazilian Journal of International Relations, Vol. 1, No.1, p.1-32.
Ring, P.S.; Perry, J.L. (1985), Strategic Management in Public and
Private Organizations: Implications of Distinctive Contexts and
Constraints, en Academy of Management Review, Vol. 10, No. 2,
p276-286.
88
Ronda-Pupo, G. A.; Guerras-Martin, L. A. (2012), Dynamics of the evolution of the strategy concept 19622008: a co-word analysis, en
Strategic Management Journal, Vol. 33, p. 162188.
Sibony, O. (2012), Collaborative strategic planning: Three observations, en McKinsey Quarterly, No. 2, p. 94-97.
Smith, T. B. (1973), The policy implementation process, en Policy
Sciences, Vol. 4, No. 2, p. 197-209.
The Economist (2009), Strategic planning, Mar 16th 2009. Disponvel
em http://www.economist.com/node/13311148. Acesso em 18
jun. 2012.
Tregoe, B.B.; Zimmerman, J.W. (1988), A estratgia da alta gerncia:
O que e como faz-la funcionar (2 ed), Rio de Janeiro, Ed.
Guanabara.
Vinzant, J.C.; Vinzant, D. H.(1996), Strategic management and total quality management: challenges and choices, en Public
Administration Quarterly, Vol. 20, No. 2, p. 201-21, Summer.
Nuevos desafos y
planificacin estratgica
el mbito pblico
enfoques en
89
Planificacin (estratgica?) de
recursos humanos en los gobiernos
latinoamericanos
Mercedes Iacoviello y Mnica Silvana Iturburu
Introduccin
La planificacin estratgica de los recursos humanos requiere vincular la estrategia organizacional con las polticas y prcticas de gestin
del empleo. Cuando se realiza en el marco del sector pblico, esta actividad se enfrenta con desafos mayores a los del sector privado, atendiendo a la especificidad de la gestin pblica. Al ejercer el rol de productor,
proveedor o regulador de bienes y servicios, el proceso poltico sustituye al mercado como mecanismo de asignacin de recursos del Estado,
tanto al determinar el volumen del gasto pblico como al definir qu
sectores sern prioritariamente afectados; estas decisiones determinan
el peso relativo del sector pblico en la distribucin de la renta nacional
e inciden en la redistribucin de los ingresos y los gastos. Ello implica
que la gestin pblica no responde a la lgica de una decisin-un actor,
sino a la existencia de mltiples decisiones y actores, con distintos intereses, recursos y mandatos, muchas veces contrapuestos entre s. En
definitiva, son rasgos distintivos del proceso poltico el pluralismo, la
fragmentacin de la autoridad y la legitimidad del disenso sobre objetivos (Echebarra y Mendoza, 1999), todo lo cual define la existencia de
caractersticas particulares a la gestin de recursos humanos en el sector
pblico.
En este marco, la planificacin de los recursos humanos en la
funcin pblica requiere de algunas definiciones preliminares: contar
con un plan estratgico de mediano y largo plazo de escala nacional,
generar los acuerdos necesarios entre las distintas fuerzas polticas lo
que incluye a los sindicatos del sector pblico para sostener las lneas
90
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
91
92
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
93
94
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
95
promocin de la comunicacin, participacin dilogo y consenso; h) impulso de polticas activas de igualdad de gnero, proteccin e inclusin.
Principios Rectores: a) igualdad de todos los ciudadanos,
sin discriminacin de gnero, raza, religin, tendencia poltica u otras; b) mrito, desempeo y capacidad como criterios
orientadores del acceso, la carrera y las restantes polticas de
recursos humanos; c) eficacia, efectividad y eficiencia de la accin pblica y de las polticas y procesos de gestin del empleo
y las personas; d) transparencia, objetividad e imparcialidad;
e) pleno sometimiento a la ley y al derecho.
Puede afirmarse que la CIFP conjuga principios provenientes del
modelo burocrtico (mrito, capacidad, honestidad e integridad) y de la
Nueva Gestin Pblica (eficacia, servicio, desempeo, responsabilidad,
flexibilidad). Esto surge del propio prembulo, cuando enuncia el reconocimiento explcito de que un mejor Estado, que apueste a mejorar la
gobernabilidad, estimular el desarrollo econmico y reducir la brecha de
desigualdad social, requiere inexorablemente de la profesionalizacin de
la funcin pblica, entendiendo por esto la garanta de posesin por los
servidores pblicos de una serie de atributos como el mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la eficacia en el desempeo de su funcin, la
responsabilidad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores de
la democracias (CLAD-ONU, 2003:3; Iacoviello y Strazza, 2009).
Metodologa de los diagnsticos institucionales y
barmetros de la profesionalizacin del servicio civil
El Marco Analtico definido por Francisco Longo para el proyecto
Diagnstico de Sistemas de Servicio Civil, deriva de la aplicacin de los
dos grandes principios mrito y flexibilidad contenidos en la CIFP
(Longo, 2002). Esta estrecha articulacin motiv que la metodologa
propuesta se constituyera en el instrumento ms adecuado para evaluar
el grado de implantacin de la CIFP.
El Marco Analtico propone cinco medidas de calidad del servicio
civil (Longo e Iacoviello, 2010:9):
96
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
97
98
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
99
Optimizacin y adaptacin de los planteles disponibles: redistribucin flexible de las personas en funcin de las
necesidades organizativas, reparto adecuado de la carga de trabajo entre las diferentes unidades y mbitos organizativos, y
adaptacin flexible de las polticas y prcticas de personal a los
cambios producidos en la organizacin y en su entorno.
Seguimiento y actualizacin de las previsiones.
Participacin activa de los directivos en los procesos
de planificacin.
100
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
101
102
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
103
Peso fiscal del empleo pblico: 2) Peso gasto salarial central sobre PBI; 3) Peso gasto salarial central sobre gasto total.
Incentivos del servicio civil: 4) Compresin salarial vertical;
5) Relacin salario pblico s/PBI per cpita; 6) Competitividad
salarial pblica.
Mapa del empleo pblico (cantidad sobre milln
de habitantes): 7) Empleo Sector Educacin; 8) Salud; 9)
Policial; 10) Ministerio Pblico; 11) Judicial; 12) Legislativo;
13) Administrativo; 14) Empleo en el Gobierno Central Civil;
15) Fuerzas Armadas; 16) Empresas Pblicas; 17) Empleo en
Gobierno Central; 18) Empleo en Gobierno Subnacional; 19)
Empleo total.
Como derivacin del trabajo realizado se construy un tablero de
control que ilustra el grado de accesibilidad y la precisin de la informacin sobre empleo pblico suministrada por los pases. Para ello se elabor previamente una matriz que permiti visualizar, para cada una de las
dieciocho variables, la fuente, la vigencia y la confiabilidad. En relacin
a la vigencia, como el trabajo se termin en enero de 2010, se consider
actualizada la informacin de los aos 2009 y 2008, y desactualizada la
de los aos 2007 y 2006, desechndose los datos ms antiguos; para medir la confiabilidad, se admiti la informacin proveniente de websites
oficiales y de funcionarios o expertos nacionales o internacionales, pero
se distingui con puntaje mayor a las fuentes oficiales de acceso pblico.
Para construir el tablero se utiliz una doble codificacin, asignando a
cada dato un color y una valoracin; esta ltima permiti construir el
ndice de Acceso a la Informacin sobre Empleo Pblico.
Aspectos cualitativos del subsistema de planificacin en
los servicios civiles de Amrica Latina
Desarrollo del sistema de planificacin en Amrica Latina
(2004)
El proyecto impulsado por el BID en 2002 y desarrollado durante
2004 para la evaluacin de los sistemas nacionales de Servicio Civil en
104
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
105
106
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
107
108
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
109
110
Sin embargo, las excepciones son tan notables que merecen un anlisis
particular:
Burocracias con desarrollo mnimo e IAIEP alto:
Panam y Nicaragua alcanzan un IAIEP del 85%.
Burocracias con desarrollo mediano e IAIEP alto:
Argentina y Costa Rica alcanzan un IAIEP del 93% y 83%
respectivamente.
Burocracias con desarrollo mediano e IAIEP bajo:
Venezuela, Colombia y Uruguay, obtienen un IAIEP del 59%,
50% y 46% respectivamente (Iacoviello e Iturburu, 2010).
Podra presumirse que la decisin de publicitar informacin sensible, en los casos de Panam y Nicaragua, obedece a una decisin poltica expresa a favor de una mayor transparencia, ms an si se tiene
en cuenta que sus sistemas de informacin son endebles. Algo similar
ocurre con Argentina y Costa Rica, con sistemas de informacin de desarrollo intermedio. En sentido contrario, el bajo nivel de publicidad de la
informacin sobre empleo pblico en Venezuela, Colombia y Uruguay,
puede responder a una combinacin de factores, ligados al bajo nivel
de desarrollo de sus sistemas de informacin y a una cultura poltica de
menor transparencia.
ndice de acceso a la informacin sobre empleo pblico
(IAIEP) por variable
El promedio del ndice para las dieciocho variables es el 65% del
mximo posible, con extremos del 98% para el dato Gasto en personal
del Gobierno Central, y del 19%, para Cantidad de empleados pblicos
en el Gobierno Subnacional. A los efectos expositivos, las variables fueron agrupadas en tres categoras, segn el valor del IAIEP:
Nivel alto (entre 100% y 80% de la mxima puntuacin): se
encuentran dos variables, Gasto en personal del Gobierno
Central y Gasto total del Gobierno Central. Esta informacin
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
111
112
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
113
114
La Competitividad salarial pblica muestra la relacin existente entre el salario gubernamental promedio del gobierno
central y el salario promedio del sector privado; es una medida
til del grado en que las retribuciones pblicas son competitivas con las de otros sectores en el mercado de trabajo. El valor
promedio del indicador para la regin es de 1,8 lo que implica
que el salario promedio mensual del gobierno central casi duplica al del sector privado. En general, esta ventaja salarial en
promedio se reduce e incluso se invierte para la mayora de los
pases en los cargos directivos, que son muy poco competitivos
respecto de cargos alternativos en el sector privado (Iacoviello,
2006).
Mapa del empleo pblico, definido a partir de trece indicadores. En cada uno de los casos, una cifra porcentual excesiva
reflejara una gestin ineficiente del empleo pblico, con manifestaciones ms o menos clientelares, en tanto una cifra muy
baja pondra de manifiesto un insuficiente desarrollo del sector
pblico, globalmente considerado. Solo se detallan los tres indicadores agregados:
El Empleo pblico civil en el Gobierno Central se ubica en el
2,2% (22.344 trabajadores por milln de habitantes o el equivalente a un empleado cada 45 habitantes). Uruguay resulta el
caso extremo superior, con 63.228 trabajadores por milln de
habitantes. Los pases federales Argentina, Brasil y Mxico y
Chile han presentado una menor incidencia del empleo del gobierno central, debido a la descentralizacin de funciones hacia
otros niveles de gobierno.
El Empleo pblico en el Gobierno resulta de adicionar al empleo pblico civil, el empleo en las Fuerzas Armadas. Pero, para
el anlisis de este concepto, corresponde hacer algunas observaciones preliminares, debido a las divergencias entre pases
en la definicin de las reas que incluye el trmino gobierno
central. Para la regin, este valor representa el 2,4% (24.474
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
115
trabajadores por milln de habitantes o el equivalente a un empleado cada 41 habitantes) aunque cabe aclarar que se carece
del dato de empleo en las Fuerzas Armadas en Bolivia, Chile,
Colombia, El Salvador, Guatemala y Honduras. Uruguay aparece como el caso extremo superior, y los pases con alta descentralizacin Argentina, Brasil, Chile y Mxico con los valores ms bajos.
El Empleo pblico total resulta de adicionar al empleo pblico en el gobierno central, el correspondiente a empresas
pblicas y al gobierno subnacional. El empleo pblico total
ha podido calcularse solo en cinco pases y se ubic en el 6%
(58.515 trabajadores por milln de habitantes o el equivalente
a un empleado cada 17 habitantes), correspondiendo tambin a
Uruguay el caso extremo superior cuyo empleo pblico es casi
un 60% ms alto que el promedio de la regin. Por su parte,
Argentina, Brasil y Panam alcanzan valores centrales y similares ubicados entre el 5% y el 6%. Bastante por debajo del promedio se ubica Per, con un indicador de 4%; no obstante, este
dato debe evaluarse considerando el status jurdico que Per
otorga a los trabajadores de empresas pblicas, a los que excluye constitucionalmente del rgimen de servidores pblicos.
Para analizar la descentralizacin de las funciones del Estado
en los distintos niveles de gobierno se han combinado los indicadores de empleo en el gobierno central y empleo total. Para
el reducido grupo de pases en los que se ha obtenido el dato de
empleo total, se observa un grado de centralizacin promedio
del 49%, lo que implica que el gobierno central es el empleador
de la mitad de los trabajadores pblicos, quedando el resto en
el nivel o niveles subnacionales. El valor extremo de descentralizacin se observa en Brasil, con un 12% de empleo en el
gobierno central y 88% en cabeza de los gobiernos estaduales y
locales, seguido de Argentina, con una centralizacin del 14%.
En el extremo opuesto se ubica Panam, con una centralizacin
del 90% en el gobierno central, seguida de Uruguay con el 79%.
116
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
117
con la evolucin desigual de algunos ambiciosos proyectos de informatizacin que contaron con el apoyo de la cooperacin internacional. Los
diagnsticos pusieron de manifiesto la gravedad de esta situacin, ante
la dificultad experimentada por las contrapartes para conseguir los que
deberan ser datos bsicos para una planificacin efectiva.
Con pocas excepciones, la profesionalizacin de la gestin pblica no ha ganado el lugar que debera ocupar para imprimirle un mayor ritmo al desarrollo humano de las sociedades. La mejora econmica
de toda la regin, ms por factores externos que endgenos, y en forma contrapuesta a lo que indica la lgica de gestin, ha contribuido a
un mayor desplazamiento del tema. Es llamativo que las autoridades se
propongan mejorar la calidad y el impacto de servicios pblicos bsicos
como educacin, salud o seguridad sin siquiera mencionar en sus planes de gobierno la necesaria profesionalizacin de sus planteles. En este
contexto, se naturaliza el silencio sobre el subsistema de planificacin.
El instrumental tcnico se suplanta por la presin de los que estn cerca del poder de aprobacin reas de manejo presupuestario o entorno
presidencial para flexibilizar los controles sobre cobertura de vacantes
o remuneraciones.
Las mejoras alcanzadas o las sostenidas fueron posibles por
los esfuerzos realizados por las reas rectoras, pero difcilmente puedan
traducirse en prcticas generalizadas sin la implicacin de las ms altas
autoridades y del segmento directivo profesional.
Todo esto indica que los desafos pendientes an son de gran magnitud, en particular si se considera el peso creciente que viene teniendo
el sector pblico en la mayor parte de las economas nacionales, en paralelo con el deterioro de algunos indicadores de impacto de calidad de
los servicios brindados.
Referencias bibliogrficas
AECID, FLACSO y SICA (2009). I Barmetro de la Profesionalizacin de
los Servicios Civiles en Centroamrica y Repblica Dominicana.
http://informebarometro.com/.
118
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
119
120
planificacin
estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
121
Desafos y oportunidades de la
planificacin estratgica en la utilizacin
de tecnologas de informacin
en las administraciones pblicas
latinoamericanas
Diego Pando
Introduccin
La gestin pblica latinoamericana no escapa a la tendencia general marcada por las profundas transformaciones que produce y puede
producir la utilizacin intensiva de tecnologas de informacin (TI) para
que las organizaciones fortalezcan sus capacidades de gobierno. As, en
la ltima dcada, la gran mayora de los xitos de transformacin que
han experimentado los organismos pblicos en Amrica Latina se ha
logrado a partir de la utilizacin intensiva de las TI, en la medida en
que son poderosas herramientas que permiten mejorar la eficacia y la
eficiencia de la gestin pblica al simplificar trmites, reducir costos y
tiempos de espera, fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas
e incentivar la participacin ciudadana.
Paradjicamente, este fenmeno no ha concitado la debida atencin de aquellos que se dedican a estudiar los procesos de reforma de la
Administracin Pblica desde una mirada integral en sintona con las
complejidades inherentes a la gestin pblica. Como sostuviramos en
anteriores trabajos, la utilizacin de tecnologas de informacin en las
administraciones pblicas es un fenmeno que trasciende ampliamente
lo tecnolgico (Pando, 2006; Pando, 2008).
En este sentido, la utilizacin de TI (denominada genricamente
como gobierno electrnico) tiene una ineludible dimensin poltico-institucional en la medida en que significa modificar estructuras jerrquicas, replantear flujos de trabajo, redisear procesos, reasignar recursos
122
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
123
124
una marcada heterogeneidad en las unidades informticas de las administraciones pblicas latinoamericanas. As, la situacin vara desde algunas unidades dotadas de recursos econmicos, humanos y materiales
que reportan al mximo responsable poltico de la organizacin con total
responsabilidad sobre la gestin de la informacin, hasta otras unidades
informales menores que reportan a segundas lneas y que disponen de
escasos recursos. Esta asimetra repercute en la satisfaccin de las necesidades e intereses de los usuarios internos y externos a los que cada
organismo se orienta.
Esta falta de consistencia y coherencia sistmica en el desarrollo
del gobierno electrnico se refleja, por ejemplo, en la transferencia de
software. Ante cada decisin de incorporacin de software, y a pesar
de disponer de los permisos legales, la mayora de los organismos pblicos latinoamericanos reinventa e incorpora de manera autnoma diferentes soluciones para cumplir las mismas funciones, sin aprovechar
lo que otros han hecho. Ms all de las razones que tienen que ver con
los costos que puede llegar a tener apropiar un sistema desarrollado por
otro (especialmente para los organismos ms dbiles), aparecen otras
razones importantes vinculadas a la falta de conocimiento de los desarrollos informticos de otros organismos y a las dificultades para quebrar el modus operandi tradicional que presiona a las organizaciones
y a la gestin pblica hacia la cultura del formalismo burocrtico, en la
cual la lgica de trabajo basada en la departamentalizacin no incentiva
la colaboracin.
Por otro lado, existe escasa interaccin entre los responsables de la
gestin informtica de los distintos organismos, la cual se da ms por relaciones voluntarias particulares que por cuestiones institucionales. En
esta situacin, la mayora de las decisiones de adquisicin tecnolgica
son tomadas por cada organismo sin tener en cuenta la situacin o planes de los dems. Esta lgica, adems, fue potenciada en muchos casos
por el funcionamiento independiente de las unidades ejecutoras impulsadas por los organismos internacionales de crdito. Hay que destacar
adems que esta situacin ha sido impulsada por los propios proveedores de equipamientos, los cuales a veces se aprovechan de la fragmentacin gubernamental para vender mltiples sistemas informacionales y
ofrecer, despus de un tiempo, soluciones integradoras (CLAD, 2010a).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
125
126
1. Pese a esto, en una encuesta realizada por Jimnez, Criado y Gasco (2011) a los
funcionarios responsables del gobierno electrnico en los pases latinoamericanos,
surgen las siguientes reas prioritarias para avanzar en materia de interoperabilidad
regional: comercio e intercambio de mercaderas (75%); aduanas, fronteras y
movimientos migratorios (56,25%) y seguridad (56,25%).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
127
128
3. Los casos de Corea, Gran Bretaa, Estados Unidos y Australia muestran que
una forma de reflejar este enfoque holstico consiste en un nico portal donde los
ciudadanos pueden acceder a todos los servicios proporcionados por el gobierno,
independientemente de los organismos encargados de proporcionarlos.
4. Un problema tpico en las administraciones pblicas latinoamericanas suele ser el
encapsulamiento de las reas de sistemas. Dado el carcter especfico y tcnico de
las funciones que cumplen estas, muchas veces se generan prcticas y circuitos de
gestin que tienen efectos no deseados, ya que un rea que debera ser de soporte
se termina involucrando en las decisiones funcionales. Por ello, se suelen crear
sistemas que los funcionarios responsables de las reas proveedoras de bienes y
servicios pblicos no incorporan como propios.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
129
130
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
131
de la cual se construye con base en alianzas e intercambios con actores potencialmente afectados por el proceso de cambio organizacional.
Aquellos procesos que terminaron mostrando mayor adecuacin, mayor
flexibilidad, mejores resultados, son aquellos que, efectivamente de manera explcita, incorporaron lo existente en el anlisis y lo valoraron polticamente al momento de ajustar la estrategia a la realidad (2008: 3).
Lo mencionado hasta aqu cobra mayor relevancia considerando
que, desde la economa poltica de la planificacin, la utilizacin intensiva de TI no es neutra dado que implica afectar estructuras, procesos y
recursos. El reconocimiento de las fortalezas ya existentes al momento
de la elaboracin de diagnsticos permite afrontar mejor las tensiones
asociadas a la planificacin estratgica. Ms all de la ineludible cuestin
tecnolgica, no debe perderse de vista que avanzar en el desarrollo del
gobierno electrnico es un trabajo eminentemente poltico, en el sentido
que para la pluralidad de actores que intervienen conlleva conflictos, negociacin, incertidumbres, costos y beneficios (Pando, 2010).
Reconocer (y no subestimar) la heterogeneidad del aparato
estatal
En las administraciones pblicas latinoamericanas la heterogeneidad constituye una caracterstica central que no solo est dada porque conviven organismos muy distintos en cuanto a funciones, grado
de autonoma, cantidad de empleados y recursos, sino porque existen y
conviven (incluso a veces dentro de una misma organizacin) distintos
estadios de desarrollo organizacional: pre-burocrtico (patrimonialista,
informal, fuerte peso de las designaciones partidistas y alta rotacin de
personal), burocrtico (en el sentido weberiano de la palabra, producto
del control por procesos, las reglamentaciones, la departamentalizacin
y la especializacin de funciones) y posburocrtico (agencias con autonoma, orientadas a la gestin por resultados y flexibilizacin en la contratacin de recursos humanos).
A esto se aaden las prcticas predominantes que se caracterizan
por la independencia de los ministerios y las organizaciones pblicas que
defienden celosamente su autonoma. Las parcelas de poder burocrtico
suelen reaccionar negativamente ante los intentos de modificar objetivos
132
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
133
Ante este escenario, en la ltima dcada, diversos procesos de modernizacin de la administracin pblica en Amrica Latina, en sintona
con experiencias anglosajonas y europeas continentales, hicieron hincapi en la necesidad de avanzar hacia una lgica de gestin orientada
hacia los resultados (definidos por intereses, expectativas y necesidades
de los ciudadanos). De lo que se trata con la gestin por resultados es de
facilitar a las organizaciones pblicas la mxima eficacia y eficiencia de
su desempeo para la consecucin de los objetivos de gobierno, ms all
de las normas y procedimientos administrativos tpicos de la burocracia
tradicional. En trminos de Moore (1998), el ejercicio estratgico conduce a tomar en consideracin el despliegue consciente y especializado
de recursos legales, financieros, materiales y humanos para obtener resultados concretos.
La orientacin hacia la gestin por resultados es importante para
que el uso intensivo de las TI no sea una mera informatizacin de las
operaciones ya existentes, sin considerar el valor que estas agregan.
Todo plan estratgico en materia de gobierno electrnico debe evitar automatizar tareas administrativas sin analizar sus objetivos y los requerimientos de los usuarios internos (otros organismos pblicos) y externos
(ciudadanos, empresas).
Para orientar la gestin hacia los resultados, es necesario construir y aplicar indicadores vlidos y confiables que midan los efectos de
las acciones pblicas en la sociedad. En este sentido, y dado que el fenmeno del gobierno electrnico es en s mismo demasiado amplio y
complejo, debe tenerse presente al momento de la planificacin que los
indicadores a construir no sern nada ms ni nada menos que proxies,
es decir, medidas sustitutas de aquello que nos interesa pero no podemos medir directamente.7
134
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
135
136
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
137
dichas caractersticas afectan directamente a la implementacin del programa y a sus resultados (Gasco et al., 2012).
Un componente clave de la planificacin es la orientacin y coordinacin de actores en la fase de implementacin del plan. Las instituciones planificadoras no ejecutan el plan pero deben apoyar la ejecucin coordinando las diferentes acciones especficas en funcin de los
objetivos y metas del plan. Lograr los resultados propuestos, supone por
tanto un gran esfuerzo de coordinacin de las acciones, como tambin
la existencia de una secuencia o plan temporal de acciones (etapas) con
metas realistas y responsables claros de alcanzarlas. El rol central de la
planificacin en la fase de ejecucin es constituirse en el ndulo de un
sistema de coordinacin que asegure coherencia y complementariedad
entre los agentes ejecutores y sus acciones (Leiva Lavalle, 2012).
En esta misma lnea, Acua (2008) sostiene que cualquier estrategia, cuente con la calidad de diagnstico y formulacin que cuente, una
vez iniciada enfrentar eventos inesperados. La capacidad de adaptacin
a circunstancias no esperadas durante la implementacin, es clave para
la produccin de los resultados finales. De esta forma, la planificacin
estratgica no se agota en el diagnstico y la formulacin de alternativas
sino que debe prever estructuras y capacidad de adaptacin a contingencias que aparecen en la puesta en prctica.
Esto es particularmente relevante en nuestro objeto de estudio si
tenemos en cuenta el dinamismo de la tecnologa. A modo de ejemplo
podemos sealar que, hace pocos aos atrs, el principal problema en
los datacenters era la administracin del espacio fsico ya que estaba
completo debido al volumen de los equipos, mientras que en la actualidad, con el achicamiento de los componentes a partir de la miniaturizacin, el espacio dej de ser un problema para pasar a ser el control de la
temperatura, ya que los nuevos componentes generan mucho ms calor
por unidad de volumen que los anteriores. Ms recientemente encontramos otro ejemplo en los nuevos paradigmas de diseo y desarrollo
de arquitecturas tecnolgicas, entre los cuales se destaca el denominado
cloud computing o computacin en la nube, en el cual los organismos
pblicos adquieren servicios (muchas veces en modalidades de contratacin del tipo suscripcin) en lugar de conseguir infraestructura. Todo
esto plantea desafos importantes a la hora de definir los presupuestos
138
9. Asimismo, otra cuestin fundamental a identificar tiene que ver con aquellas
actividades del proceso de adquisicin que estn bajo el control directo de la
autoridad del plan y aquellas que, si bien la autoridad puede tener algn tipo de
supervisin, su nivel de influencia es menor (Barros, 2012).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
139
140
Una segunda cuestin est dada por los esfuerzos necesarios para
construir (y sostener) una coalicin para el cambio. Ningn proceso de
planificacin estratgica suele ser prolijo. Abrir datos para su reutilizacin, redisear procesos, intercambiar informacin o incentivar la rendicin de cuentas, por mencionar algunas aplicaciones a partir del uso
intensivo de TI, no son cuestiones neutras. Muchas veces no se percibe
que incorporar TI es un camino pedregoso, en el cual hay actores que se
oponen al cambio y que no necesariamente tienen una alternativa sino
que no se comprometen con el proceso y muchas veces no hay incentivos
concretos para operar sobre ellos.
Si los polticos y directivos pblicos del ms alto nivel no estn
dispuestos a invertir recursos en la apropiacin de TI, el proceso ser
endeble e inestable. En este sentido, mucho se habla en los ltimos
aos sobre las competencias que debe tener un CIO (Chief information
Officer) para poder realizar su trabajo en el sector pblico, a partir del
reconocimiento de que no necesariamente quien ms sabe de software y
hardware es el mejor CIO (de la misma manera que no necesariamente
el mejor mdico es el mejor director del hospital o el mejor docente es
el mejor director de la escuela) y considerando que el acentuado sesgo
tecnolgico de los CIOs no tiene tanto que ver con ambiciones hegemnicas sino ms bien con un marcado dficit de atencin en materia informacional en las administraciones pblicas. Es importante entonces
que el CIO, adems de ser una persona experta en sistemas de informacin, est dispuesto y tenga capacidad para asumir las implicancias del
proceso de apropiacin tecnolgica, razn por la cual entre sus responsabilidades ms importantes sobresale la creacin y el desarrollo de comunidades de prcticas para fortalecer la cooperacin entre los actores
involucrados en el desarrollo del gobierno electrnico.10
En nuestras administraciones pblicas latinoamericanas, las competencias del CIO cobran especial relevancia ante la escasez de una burocracia de profesionales tecnolgicos capacitados y bien remunerados,
sumada a las dificultades para conseguir y retener personal informtico,
en un contexto en el que el mercado ofrece mejores salarios, otorga ms
10. Para profundizar sobre este tema, recomendamos los trabajos de Lapuente
(2011), Tesoro (2011), Zerpa (2011) y Pando (2012).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
141
posibilidades de desarrollo de carrera y brinda ms prestigio. A diferencia de lo que sucede en el resto de las reas de la administracin pblica,
en las que la falta de competitividad suele darse ms en los niveles gerenciales y no tanto en los niveles operativos, en el rea informtica la
falta de competitividad salarial se presenta en ambos niveles (excepto
en algunos sectores particulares que tienen destinatarios fuertes como
recaudacin de impuestos y comercio exterior).
De lo mencionado en este apartado, se desprende la importancia
de prever en toda planificacin estratgica la aparicin de triunfos rpidos y de corto plazo (quick wins). Sin estos, aun cuando sean modestos
(reduccin del tiempo en que un ciudadano es atendido, por ejemplo),
el proceso de transformacin puede perder credibilidad, muchos actores
que apoyan pueden desanimarse y aquellos que resisten pueden tomar
fuerza. Partiendo del reconocimiento de los costos y beneficios de los
programas y proyectos que emanan de la planificacin estratgica, las
grandes lneas de la experiencia internacional en materia de gobierno
electrnico se caracterizan por el incrementalismo, dado que es menos
costoso en trminos de recursos humanos, materiales y econmicos y
de resultados ms previsibles, al mismo tiempo que permite responder
con menos riesgo a la demanda. Asimismo, la incorporacin de TI de
manera incremental ampla la capacidad para prever el comportamiento
de los individuos y de los grupos con intereses en el tema y, al ser ms
previsible, disminuye las resistencias al cambio. Adems, la viabilidad
de las decisiones queda asegurada porque se basa en un itinerario emprico lento y sostenido en el que los errores pueden ser rpidamente
absorbidos.
Contemplar la evaluacin para (re) orientar procesos de
decisin y rendir cuentas
La evaluacin de los planes de gobierno electrnico deviene un
ejercicio imprescindible para las administraciones pblicas latinoamericanas dado que estas valoraciones permiten obtener informacin
acerca de, por ejemplo, hasta qu punto los objetivos se han logrado,
qu resultados inesperados se han conseguido o qu cambios se necesitan para asegurar el xito de los proyectos (Gasco et al., 2012). Esto es
142
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
143
En funcin de los objetivos que se pretenden alcanzar y del momento en el que se realiza, existen diferentes modalidades de evaluacin
que deben contemplarse en la planificacin estratgica. Una modalidad
es la evaluacin ex ante, la cual se realiza con anterioridad a la implementacin de la poltica y tiene como objetivo evaluar el diseo y si el
mismo permite o no lograr las metas y objetivos deseados. Otro tipo de
evaluacin es la evaluacin ex post, la cual se realiza con posterioridad
a la implementacin de la poltica y contrasta los resultados alcanzados
con los esperados. Tambin existe la evaluacin de impacto, orientada
a facilitar informacin sobre los efectos de las iniciativas y a mostrar en
qu medida los efectos observados se deben a la poltica implementada y
no a otras causas (variaciones en el problema, intervencin de otras polticas, cambios en las condiciones sociales). Asimismo, otra modalidad
es la evaluacin de seguimiento de la poltica (o monitoreo), la cual se
lleva a cabo de forma continua mientras se implementa la poltica y produce informacin en tiempo real que es suministrada a los responsables
de las distintas fases del proceso para que introduzcan las correcciones
oportunas.
Ms all de los objetivos y del momento en el cual se realizan, cabe
sealar dos formas alternativas de evaluacin en materia de gobierno
electrnico.
Una de estas formas tiene como objetivo principal la medicin no
de una iniciativa en particular, sino de situaciones de un conjunto de
pases, estados o localidades que se considera son comparables. La mayor ventaja de este tipo de mediciones es que permiten comparar fcilmente el estado del gobierno electrnico en un gran nmero de pases,
si bien estos instrumentos generales tienen una capacidad muy limitada
para capturar y ponderar de forma adecuada particularidades de las iniciativas y de sus contextos (West, 2008). La medicin ms extendida de
este tipo es el Ranking de Gobierno Electrnico de Naciones Unidas.
La otra forma de medicin parte de una mirada ms integral del
gobierno electrnico que incluye: a) caractersticas que representan la
funcionalidad y aspectos tcnicos del sistema, b) resultados que representan los beneficios como consecuencia de las acciones de gobierno
electrnico y c) determinantes que afectan tanto a las caractersticas
como a los resultados de las iniciativas (CEPAL, 2007; Luna Reyes et al.,
144
12. Tal como vienen expresando en las dos ltimas dcadas desde el campo de la
filosofa poltica y social autores como Lipovetsky (1983), Vattimo (1989), Sartori
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
145
146
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
147
Referencias bibliogrficas
Acua, C. (2007): Introduccin, en Carlos Acua (comp.) Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: Retomando el debate de
ayer para fortalecer el actual, Proyecto de Modernizacin del
Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin, Buenos
Aires.
Acua, C. (2008): La poltica de la modernizacin estatal: Notas comparando la experiencia europea con la latinoamericana (con foco
en Argentina), en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, nmero 40, Caracas, febrero.
Armijo, M. (2010): Planificacin Estratgica e Indicadores de
Desempeo en el Sector Pblico, ILPES/CEPAL, Santiago.
Barros, A. (2012): Polis digital, en http://www.polisdigital.info/
Bauman, Z. (1999): Modernidad Lquida, Fondo de Cultura Econmica,
Buenos Aires.
Bauman, Z. (2007): Tiempos Lquidos, Editorial Tusquets, Barcelona.
Caldern, C. y Lorenzo, S. (coords.) (2010): Open Government- Gobierno
Abierto, Algn Editores, Jan, Espaa.
CEPAL (2005): Plan de Accin sobre la Sociedad de la Informacin de
Amrica Latina y el Caribe (eLAC2007), Conferencia Preparatoria
Regional Ministerial de Amrica y Latina y el Caribe para la Cumbre
Mundial sobre la Sociedad de la Informacin, Ro de Janeiro.
CEPAL (2007): Modelo multi-dimensional de medicin del gobierno
electrnico para Amrica Latina y el Caribe, Proyecto CEPAL /
Unin Europea: @LIS - Alianza para la Sociedad de la Informacin,
Santiago de Chile.
CEPAL (2007): Libro Blanco de Interoperabilidad de Gobierno
Electrnico para Amrica Latina y el Carib, Programa de
Cooperacin de la Comisin Europea: @LIS - Alianza para la
Sociedad de la Informacin, Santiago de Chile.
CEPAL (2008): Plan de Accin Regional sobre la Sociedad de la
Informacin en Amrica Latina y el Caribe (eLAC2010), II
Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Informacin en
Amrica Latina y el Caribe, El Salvador.
148
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
149
150
Pando, D. (2008): Restricciones poltico-institucionales que obstaculizan la interoperabilidad en Amrica Latina, XIII Congreso
Internacional sobre Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica, organizado por el Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD), Buenos Aires.
Pando, D. (2010): Tecnologas de informacin y gestin del cambio: notas para comprender los procesos de reforma del aparato estatal
en Amrica Latina, GIGAPP Estudios/Working Papers, Grupo de
Investigacin en Gobierno, Administracin y Polticas Pblicas,
Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset, Madrid,
No. WP-2010-03, 15 pp.
Pando, D. (2012): Pistas tericas para el aterrizaje de los procesos de incorporacin de tecnologas de informacin en la gestin pblica
latinoamericana, XVII Congreso Internacional sobre Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica, organizado por el Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
Cartagena, Colombia.
Pando, D. y Poggi, E. (2009): El desafo de la interoperabilidad para una
gestin pblica multinivel en Argentina, V Congreso Argentino de
Administracin Pblica, organizado por la Asociacin Argentina
de Estudios de Administracin Pblica, San Juan.
Pando, D. y Poggi, E. (2013): Materiales de trabajo para el desarrollo de
proyecto de consultora, mimeo.
Poggi, E. (2008): La transferencia de software entre las unidades informticas de la Administracin Pblica Nacional, Tesis de
Maestra en Administracin y Polticas Pblicas, Universidad de
San Andrs, Buenos Aires.
Poggi, E. (2009): La Planificacin Estratgica de las TIC: dilemas
que plantea el entorno actual en la visin de la Administracin
Federal de Ingresos Pblicos, 43 Asamblea General del CIAT,
Santo Domingo, Repblica Dominicana.
Powell, W. y Di Maggio, P. (1991): The New Institutionalism and
Organization Theory, University of Chicago Press, Chicago.
Rami, C. (2001): Los problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las administraciones pblicas latinas: modelo de
Estado y cultura institucional, en Reforma y Democracia, Revista
del CLAD, nmero 21, Caracas, diciembre.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
151
152
compiladores
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
153
Introduo
Seja no setor pblico, seja na esfera privada, o planejamento se
imps como instrumento de gesto indispensvel ao racional. O mapeamento do ambiente, a identificao de problemas, o desenho de cenrios, o estabelecimento de objetivos, o traado do caminho para alcanlos e a indicao dos fatores que afetam este curso de ao permitem
estabelecer planos consistentes e, posteriormente, avaliar o desempenho de governos ou organizaes no alcance das metas preestabelecidas.
A importncia dessa ferramenta para o aproveitamento de recursos e o direcionamento de esforos cresce de acordo com a magnitude
da organizao. De maneira evidente, os governos se beneficiam quando empregam bons mtodos de planejamento. A eficcia das polticas
pblicas potencializada ao se incrementar a coordenao dos diversos atores envolvidos, adequar os arranjos institucionais e polticos, articular os mecanismos operacionais e administrativos e racionalizar os
meios mais adequados aos fins desejados. No entanto, apesar desse consenso, ainda hoje prticas de planejamento governamental nem sempre
so empregadas.
Durante o perodo de vigncia da Repblica Velha (1889-1930),
o Brasil era um pas caracterizado por uma economia essencialmente agrria. Neste contexto o Estado intervinha na economia, no geral,
para a proteo e promoo do setor cafeeiro. Muitas aes se destinavam ao controle de preos, de maneira reativa, o que no demandava
grandes esforos de planejamento. A partir de 1930, com a ascenso de
Getlio Vargas ao poder, o governo brasileiro passou a priorizar as aes
154
direcionadas superao de falhas de mercado e promoo da industrializao. O Estado incorporou a funo de indutor da industrializao
nacional, no intuito de contribuir para o desenvolvimento do capitalismo no pas.
Para a consecuo do modelo de substituio de importaes adotado caracterstico de pases capitalistas de desenvolvimento tardio,
que ingressaram na era industrial quando as bases financeiras e tcnicas
da manufatura j eram relativamente complexas (Furtado, 1979) grandes projetos industriais eram necessrios. A criao de diversas empresas estatais fazia parte do desenvolvimento destes projetos, que guardavam forte interdependncia, exigindo ateno na execuo de uma
implantao articulada, planejada (Gobetti, 2010).
Enquanto isso, no cenrio internacional, a Grande Depresso dos
anos 1930 e o fortalecimento do keynesianismo estimularam a adoo
de um novo papel econmico do Estado: o de coordenador de decises
econmicas e o de tutela da economia, com o objetivo de promover o
crescimento, regular o emprego e o consumo. A interveno econmica
do Estado, outrora condenada pela convico na otimizao dos livres
mercados, passou a ser considerada virtuosa. Nos pases latino-americanos essa ideologia foi levada s ltimas consequncias no modelo
de crescimento baseado na industrializao via substituio de importaes. O Brasil se inclua neste grupo e estas tendncias se traduziram
na criao das autarquias reguladoras da produo e do comrcio e na
promulgao de programas e normas que legitimavam a posse, pelo
governo, de meios decisivos para conduzir a vida econmica (Saravia,
2004).
Logo, podem ser identificados fatores internos e externos que estimularam (ou demandaram) o aprimoramento da prtica do planejamento governamental no Brasil. Este perodo inaugurou o estabelecimento de um Estado capitalista nacional-desenvolvimentista, intervencionista, sendo um marco no que tange as experincias de planejamento
governamental brasileiro.
Vrios planos foram desenvolvidos at ento e diversas estruturas
administrativas foram arquitetadas para o planejamento e coordenao
dos projetos governamentais. Aps algumas tentativas de configurao
do sistema estatal de planejamento, este atingiu seu pice na dcada
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
155
de 1970, poca na qual a Secretaria de Planejamento (SEPLAN) coordenava, de maneira centralizada, as aes de uma mirade de rgos e
entidades pblicas, alcanando desempenhos significativos no que tange
integrao entre planejamento, execuo e monitoramento.
Mas a crise econmica da dcada seguinte veio a contribuir para
o desmantelamento do sistema de planejamento federal e para a desvalorizao deste processo. A ao governamental concentrava-se no
curto prazo e o poder de influncia das unidades incumbidas do planejamento foi severamente reduzido, o que prejudicava ainda mais a coordenao entre os diversos rgos e entidades. Com a promulgao da
Constituio de 1988, algumas possibilidades de mudana foram avistadas, j que instrumentos de planejamento e oramentao foram previstos, na tentativa de se estabelecer um conjunto articulado de planos.
Porm, foram necessrios alguns anos e mandatos presidenciais para
que estes instrumentos fossem de fato utilizados e, ainda, mais alguns
para que as trs peas oramentrias em questo deixassem de ser uma
mera formalidade, passando a representar, de fato, um planejamento.
A partir da segunda metade da dcada de 1990 a estrutura de
planejamento passa a receber mais ateno dos governos, sendo reestruturada e revalorizada. Adicionalmente, no bojo da reforma gerencial
(e gerencialista) outras prticas, provenientes do setor privado, passaram a ser incorporadas, como o caso do planejamento estratgico.
Aparentemente, essa adoo indica um avano tcnico no processo de
planificao. Porm, uma anlise mais prxima levanta dvidas quanto
a esta expectativa. No por causa da ineficincia do planejamento estratgico como mtodo, mas sim da maneira como este vem sendo praticado na esfera pblica.
O presente trabalho apresenta e discute os diversos ciclos histricos do planejamento governamental no Brasil, evidenciando as fases da
sua emergncia, da consolidao, do apogeu, do declnio e da retomada,
que se traduzem pela maior ou menor centralidade dos planos e das estruturas encarregadas de elabor-los no mbito das burocracias governamentais. Esse exerccio revela que o planejamento, ao longo dos anos
de ascenso, ganhou em formalizao e consistncia tcnica, passando
da elaborao de documentos meramente indicativos formulao de
planos mais estruturados e precisos. Na ltima fase, ao lado dos planos
156
plurianuais, de carter programtico e formal, a incorporao de tcnicas de planejamento estratgico nem sempre foi acompanhada da prvia
elaborao de diagnsticos aprofundados.
EvoluodasEstruturasdePlanejamentoGovernamental
Desde que, nos anos trinta, o Ocidente capitalista assumiu que
o Estado pode ter um papel relevante no equilbrio econmico, atravs da recuperao ou manuteno do volume de demanda agregada, o
planejamento surge como mecanismo de antecipao e coordenao de
decises.
No Brasil, a partir do primeiro Governo Vargas, uma srie de planos foi desenvolvida para orientar as aes e investimentos pblicos, tais
como o Plano de Obras e Equipamentos (1943-1946), o Plano SALTE
(1946-1950), o Programa de Metas (1956-1961) e o Plano Trienal (19631965). Tentativas estas que, no geral, tiveram pouca eficcia no que tange efetiva coordenao da Administrao Pblica e integrao entre
os rgos de planejamento e os rgos e entidades responsveis pela
execuo das estratgias. Alguns aspectos quanto s estruturas administrativas incumbidas do planejamento e execuo devem ser destacados,
de maneira a expor suas fragilidades e pontos fortes.
O Plano de Obras e Equipamentos foi criado tendo em vista a vulnerabilidade da economia nacional, caracterizada pela produo industrial pouco integrada e ainda bastante dependente de insumos bsicos
importados. Visando maior eficincia na sua gesto financeira, alguns
ajustes administrativos foram realizados. Modelos oramentrios especficos foram institudos, de maneira a distinguir as programaes para
investimentos das de custeio. Esse oramento diferenciado proporcionaria maior flexibilidade contbil, possibilitando um alinhamento mais veloz entre plano e oramento. Ao retirar as aes do plano do oramento
normal, haveria uma maior centralizao do controle no Ministrio da
Fazenda e, adicionalmente, algumas normas burocrticas poderiam ser
contornadas, dando mais agilidade ao processo.
A centralidade do Ministrio da Fazenda na conduo do plano,
atravs de sua Comisso de Oramento, foi um aspecto positivo. Com
isso, as competncias de planejamento de gesto dos recursos financeiros
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
157
previstos ficaram sob a responsabilidade de uma mesma unidade. A importncia dessa conjuno decorre do fato de que uma programao
oramentria no representa, de fato, a garantia do desembolso. Como
pode ser visto em outras ocasies, a separao do planejamento e do
financiamento em unidades distintas pode vir a trazer ameaas ao andamento das polticas pblicas.
Por outro lado, o Plano de Obras e Equipamentos apresentou uma
srie de deficincias de planejamento graves. O ideal de integrao era
mencionado, mas no havia uma estratgia definida de como esse objetivo seria alcanado, nem quais seriam os recursos financeiros e tcnicos
direcionados para esse fim. O planejamento limitou-se a consolidar um
conjunto de intenes, no permitindo o estabelecimento de instrumentos mais apurados de controle. J a meta de expanso do crescimento
da indstria no foi detalhada em projetos bem elaborados, j que nem
estudos de viabilidade adequados foram realizados (Souza, 1984).
A distino dos oramentos de custeio e de investimento facilitaria
o ajuste s especificidades tcnicas na construo das obras de infraestrutura e das indstrias de base, no entanto, essa potencialidade no foi
explorada. O oramento global dos investimentos j fora estabelecido
desde o incio, e sua execuo seria feita em um quinto por ano, o que refletia a inexistncia de projetos especficos para as aes desejadas. Caso
assim fosse, o desembolso deveria ocorrer de acordo com o andamento
previsto de cada projeto, e no a partir de uma diviso simples do montante previsto pelos anos de durao do plano.
Em 1946, o Plano de Obras e Equipamentos foi encerrado e teve
incio outra experincia federal de planejamento, o Plano SALTE. Sua
existncia pouco interferiu na poltica econmica devido aos erros na
definio do modo de financiamento e desorganizao de aspectos administrativos bsicos. O que caracterizou esse plano foi a desarticulao
entre oramento e as polticas definidas, a inexistncia de projetos e programas detalhados e a ausncia de uma unidade com poderes suficientes para coordenar a Administrao Pblica. No eram previstas fontes
seguras para o financiamento das aes, o que por vezes incorreu na falta dos aportes financeiros necessrios. Apesar de algumas atribuies
sumrias de responsabilidade, no havia previso de recursos, datas e
158
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
159
investimentos a serem realizados dentre uma mirade de possibilidades. Essas escolhas tambm refletem posicionamentos ideolgicos e os
compromissos polticos assumidos. Quando novos grupos assumem no
Executivo e no Legislativo, nada assegura que a poltica econmica definida pelo plano anteriormente criado ser mantida. Alm disso, a troca
de governo repercute numa dana das cadeiras dos cargos de direo
do Executivo e em sua estrutura hierrquica, tanto da Administrao
Direta como da Indireta. Com efeito, isto pode incorrer em desvios significativos, ou at mesmo a anulao, das orientaes dispostas no plano.
Se esta possibilidade deve ser considerada no curso de execuo de bons
planejamentos pblicos, sua relevncia ainda maior quando diz respeito a planos mal formulados, como o caso do Plano SALTE.
Apesar do insucesso das experincias de planejamento governamental anteriores, estas medidas estimularam o desenvolvimento e a
valorizao da prtica de planejamento com o objetivo de atender demandas sociais especificas. A partir de ento, o aperfeioamento da racionalidade no processo decisrio das polticas governamentais era um
assunto de maior notoriedade. perceptvel ento que, antes da ascenso de Juscelino Kubitschek (JK) ao poder, as experincias de planejamento existentes, exitosas ou no, serviram para formar uma racionalidade tcnica, mesmo que incipiente (Souza, 1984).
O Plano de Metas era um programa que englobava um conjunto
de objetivos setoriais a serem atingidos pela ao conjunta dos setores
privado e pblico federal, traduzidos em trinta metas quantitativas. Os
alvos eram os gargalos na cadeia de insumos e na logstica nacional, no
intuito de se criarem condies para a expanso e consolidao da indstria. Do ponto de vista do crescimento econmico, diversos setores
cresceram aceleradamente at o final do plano e alguns destes alcanaram ndices de quase 100% de crescimento de produo, como o caso
da indstria automobilstica, indstrias de base, insumos como cimento,
celulose, borracha, etc. Tambm tiveram destaque os setores siderrgico, construo, alumnio, metais no ferrosos, etc. (Lfer, 1987).
Contudo, alguns aspectos fundamentais de planejamento no foram observados, fazendo com que o plano se formasse essencialmente
de uma reunio de programaes autnomas, e no de um planejamento global. Salvo os setores de energia eltrica e rodovias, no existiam
160
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
161
162
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
163
164
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
165
Durante o Governo Geisel este Conselho se reunia com frequncia e, de certa maneira, expunha a preocupao do presidente com o
planejamento e a ao estatal integrada. Alm disso, Geisel se reunia
duas vezes ao dia com Reis Velloso, Ministro-Chefe da SEPLAN (Gudin,
1978). Cabia a este rgo a coordenao do sistema de planejamento e
oramento (e o monitoramento de sua execuo) e da modernizao administrativa; a coordenao das polticas econmicas e sociais, definidas
no CDE e no CDS, respectivamente; a coordenao da poltica nacional
de desenvolvimento cientfico e tecnolgico; e a coordenao de assuntos interdependentes entre as pastas ministeriais.
Este Ministro-Chefe acumulava uma srie de posies, com atribuies importantes, em todos os principais rgos de poltica econmica do perodo. Alm de ser secretrio-geral do CDE, Velloso era VicePresidente do Conselho Monetrio Nacional e do Conselho de NoFerrosos e de Siderurgia. Tambm era membro efetivo do Conselho
Nacional de Abastecimento, do Conselho de Desenvolvimento Industrial,
do Conselho Interministerial de Preos e do Conselho Nacional de
Comrcio Exterior. De fato, a funo tcnica da SEPLAN de coordenao
das polticas pblicas foi beneficiada, mas este fato atribuiu a esta secretaria um grande poder de influncia nas relaes inter burocrticas.
O modo de funcionamento do Conselho no favorecia os titulares das
pastas ministeriais, mas sim dava centralidade ao secretrio geral deste
rgo (Codato, 1996).
Formalmente e na prtica, esta secretaria tinha controle sobre
o BNDE, principal instrumento de financiamento pblico do perodo. Tambm orientava as polticas cientfica (via Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico) e tecnolgica (via
Financiadora de Estudos Projetos). Para consubstanciar mais solidamente seus diagnsticos, a secretaria tinha controle sobre o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), as duas principais agncias de informao
e anlise tcnica do governo federal.
O Estado brasileiro ainda contava com recursos para a realizao
de inverses e, por isso, a capacidade de investimento estatal dependia
essencialmente do nvel de organizao da gesto pblica. Para os rgos
da Administrao Direta, a superviso ministerial atuava com razovel
166
eficcia. Porm, foi percebido que no caso das empresas estatais, em especial aquelas de grande porte, esse controle no era to eficaz. Em 1979
foi criada a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), rgo
no qual as empresas estatais deveriam submeter seus oramentos de
investimento. Essa secretaria vinculada SEPLAN permitia um maior
controle das estatais, alinhando os interesses das estatais com as polticas pblicas definidas na estrutura de planejamento, alm de auxiliar no
acompanhamento da execuo destas.
De fato, o arranjo burocrtico estabelecido que estruturava o processo decisrio colocava a SEPLAN, num primeiro momento, e o CDE,
posteriormente, como filtros da poltica econmica. O perodo do II PND
pode ser considerado o auge da influncia do planejamento governamental na formulao e implementao das polticas de desenvolvimento social e econmico. Sobre o Sistema de Planejamento existente no
perodo, discorre Rezende (2011, p. 185):
A hierarquia do sistema era bem definida, concentrando as
decises estratgicas no Presidente da Repblica, que era assistido por dois colegiados: O Conselho de Desenvolvimento
Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social, cabendo
Secretaria de Planejamento coordenar as aes a cargo dos
rgos setoriais, bem como a dos rgos seccionais (toda a
Administrao Indireta Federal). Para tanto, a Secretaria dispunha de uma organizao complexa que reunia competncia
tcnica, capacidade de gesto, sistemas de informao e apoio
em pesquisa e capacitao profissional.
Ao incio da dcada de 1980, a segunda crise do petrleo, o enfraquecimento do Poder Executivo, a sada de Reis Velloso da direo
da SEPLAN e outros fatores colaboraram para o incio do desmonte da
estrutura estatal de planejamento. O III PND (1980-1985) foi institudo, porm no teve o mesmo sucesso de seu predecessor, devido, entre
outros fatores, pela falta de unidade no comando da poltica econmica.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
167
168
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
169
170
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
171
172
seja alcanvel. Portanto, este tipo processo tambm acabava por ser o
cumprimento de uma formalidade, j que era provvel a pouca aplicabilidade deste.
Com a escassez de recursos, devido ao aperto fiscal, e o foco no
curto prazo, o Ministrio do Planejamento desconsiderou as orientaes
do PPA e procurou definir alguns projetos prioritrios e assegurar os
recursos para o atendimento destes. Neste movimento, uma srie de iniciativas, que remetiam s prticas de planejamento das dcadas de 1930
e 1940, resultando na construo de um regime oramentrio diferenciado para os programas definidos como prioritrios. Como resultado,
o Plano Brasil em Ao se tornou, essencialmente, um oramento plurianual que englobava todas as aes governamentais, e no apenas o
oramento de investimentos.
O Decreto N 21.829/ 1998 estabeleceu as regras comuns para a
elaborao e gesto dos planos plurianuais e oramento da Unio, e determinou a reviso da classificao funcional programtica, no intuito de
estimular o gerenciamento da ao governamental atravs de programas.
Tratava-se de um esforo institucional de valorizao do planejamento.
O PPA 2000-2003 (Avana Brasil) orientava a ao governamental a partir dos problemas selecionados, formulando os programas
a partir deste princpio. Seus objetivos passavam pela racionalizao e
melhoria da qualidade do gasto pblico, atravs da implantao de uma
gesto por resultados. Este plano avanou ao incorporar e valorizar a
avaliao dos resultados das aes, gerando informaes teis para as
revises anuais das metas, assim como para a transparncia das aes
do governo (Calmon e Gusso, 2002).
Ao trmino do segundo mandato de FHC, o ento candidato
Presidncia da Repblica, Lus Incio Lula da Silva, comprometeu-se
em honrar os contratos relativos dvida pblica (domstica e externa)
e executar o programa de auxlio do Fundo Monetrio Internacional, negociado no governo de FHC (Lula, 2002). Em 2003, a posse do novo
Presidente da Repblica representava uma ameaa aos mercados, nacional e internacional, que seguiam receosos quanto ao comportamento do
governo na conduo das polticas econmicas. Aps uma dcada de privatizaes e liberalizao da economia, assumia o poder um candidato
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
173
174
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
175
orgnico, sem dvida aumentaria a eficcia das polticas pblicas ao direcionar as milhares de aes estatais.
Os Planos Plurianuais no devem se estender alm de um ano do
mandato subsequente de quem os elaborou. Isso uma limitao do planejamento governamental, pois o limita a um prazo relativamente curto,
ainda mais se considerarmos o processo de desenvolvimento econmico
e social de um pas com dimenses continentais como o Brasil.
Algumas prticas, que j provaram sua utilidade em momentos
anteriores, devem ser resgatadas, como o caso do uso de diagnsticos
aprofundados. A utilizao dos institutos de produo de informaes
e pesquisas como o IBGE, IPEA e a EPE na construo conjunta de
avaliaes mais abrangentes e completas sem dvida contribuiria para
aproximar cada vez mais o planejamento do factvel e/ ou do necessrio.
Outro aspecto a ser resgatado a devida compreenso do valor e dos
requisitos de um bom planejamento governamental. Atualmente, este
processo concludo em questo de dias, o que, presumivelmente, no
pode ter um produto qualitativamente adequado.
De fato, o oramento atual no aderente racionalidade poltica, ao presidencialismo de coaliso, ao loteamento de cargos. Com isso,
sua execuo se atm principalmente no atendimento de formalidades.
Os governos focam o processo de construo (como dispor os gastos) e
no gastam maiores esforos para definir o contedo do plano, o que
contribui para o desgaste e o descrdito do processo de planejamento.
Alm disso, a ateno ainda direcionada ao curto prazo, setorializado
e incremental. Como resultado, o planejamento pouco influencia na elaborao do oramento.
O oramento programa, formalmente to defendido, ainda no
cumpriu seus objetivos. Ainda hoje, os programas ainda no se firmaram
como unidades de gesto das polticas pblicas, servindo muitas vezes
apenas como um classificador de despesas do que uma diretriz de ao.
176
Referencias bibliogrficas
Calmon, K.; Gusso, D. (2002). A experincia de avaliao do Plano
Plurianual (PPA) do governo federal do Brasil. Planejamento e
Polticas Pblicas, n. 25, jul./dez.
Codato, Adriano Nervo (1996). Sistema Decisrio e Ditadura Militar:
uma anlise do Governo Geisel. XX Encontro Anual da ANPOCS.
Furtado, C. (1979). Formao econmica do Brasil. Rio de Janeiro: Cia
Editora Nacional / Fundo de Cultura.
Gobetti, S. W. (2010). Estatais e ajuste fiscal: uma anlise da contribuio das empresas federais para o equilbrio macroeconmico.
Economia e Sociedade (UNICAMP. Impresso), v. 19, p. 29-58.
Gudin, Eugnio. (1978). O pensamento de Eugnio Gudin. Rio de
Janeiro: Ed. Fundao Getlio Vargas, 1978.
Lfer, Betty Mindlin. (1987). Planejamento no Brasil. So Paulo: Editora
Perspectiva.
Lula. (2002). Compromisso com a soberania, o emprego e a segurana
do povo brasileiro. Disponvel em: <http://www.fpabramo.
org.br/uploads/compromissocomasoberania.pdf > Acesso em
15/06/2012.
Martone, Celso L. (1987). Anlise do Plano de Ao Econmica
do Governo (PAEG) (1964- 1966). In: Lfer, Betty Mindlin.
Planejamento no Brasil. So Paulo: Perspectiva.
Morais, Lcio; Saad Filho, A. (2011). Da economia poltica poltica poltica econmica: o novo-desenvolvimentismo e o governo Lula.
Revista de Economia Poltica (Impresso), 124, 507-527.
Rezende, Fernando. (2011). Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo. In: A Reinveno do Planejamento
Governamental no Brasil. Braslia: IPEA.
Saravia, H. (2004). Estado e empresas estatais. Criao e crescimento.
O papel das empresas estatais como instrumento de poltica pblica. Braslia, DF: MPOG.
Souza, Antnio Ricardo de. (2004). As trajetrias do planejamento governamental no Brasil: meio sculo de experincias na administrao pblica. Revista do Servio Pblico. Ano 55, Nmero 4,
Out-Dez.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
177
178
compiladores
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
179
Introduccin
El proceso de reforma del Estado encarado desde fines de la dcada de 1980 implic profundas transformaciones en su conformacin
y modos de intervencin. Entre las principales, se encuentran la privatizacin de los servicios pblicos y de importantes empresas estatales, reducindose drsticamente el tamao de los activos en manos del Estado
Nacional. Un reflejo de ello fue el hecho de que el empleo pblico de nivel nacional pasara de comprender a ms de 850 mil personas en 1989 a
menos de 300 mil en 2000 (Oszlak, 2003). Esta drstica disminucin se
explica por la reduccin del aparato estatal nacional, mediante los programas de retiro voluntario y jubilacin anticipada, privatizaciones de
empresas pblicas, tercerizaciones de las funciones de apoyo, etc. Pero,
tambin, se explican por la transferencia de funciones a los niveles subnacionales, principalmente de los sistemas de educacin y salud.
La crisis de 2001-2002 marc un quiebre en trminos del patrn
de acumulacin imperante y gener una profunda reformulacin del
mismo. El rgimen de acumulacin resultante dio mayor importancia a
la demanda agregada interna, a la industrializacin y especialmente a la
exportacin de commodities como fuente de divisas para mantener controlada la balanza comercial y romper con la histrica restriccin externa. En este contexto, desde 2002, el empleo pblico, en todos los niveles,
no ha parado de crecer, observndose un crecimiento varias veces por
encima del empleo privado. Segn estimaciones, actualmente uno de
180
cada cinco hogares depende de este sector.1 Este crecimiento es solo una
manifestacin de la multiplicacin de las modalidades de intervencin
del Estado en la regulacin de la actividad econmica y en la provisin
de bienes y servicios diversos. De la misma manera, la inversin pblica
aument considerablemente, impulsando fuertes transformaciones territoriales, de manera directa o indirecta, a travs de un aumento sostenido del gasto pblico social. Estas iniciativas ponen en evidencia una
recuperacin del rol del Estado como un actor social fundamental en la
actividad socioeconmica, no solo como mero regulador, sino tambin
como productor y proveedor de bienes y servicios.
En trminos de Oszlak (2011), se puede postular que desde entonces se han reformulado los tres niveles de intervencin del Estado. En el
nivel macro, se reformul lo que el autor denomina los pactos fundacionales: de dominacin (vinculado a la distribucin y ejercicio del poder),
funcional (vinculado a la divisin social del trabajo) y distributivo (de la
riqueza). Esta reformulacin de los pactos fundacionales se expres, a su
vez, en un cambio en la orientacin de las polticas pblicas (nivel meso)
que, en el nivel micro, el de la vida cotidiana, implicaron una aumento
de la capilaridad social del Estado, un aumento de su presencia en el
territorio en todos los rdenes.
Descentralizacin, reformulacin del rol del Estado y crecimiento
del empleo pblico mediante, las marcas en el territorio dejadas por la
accin del Estado tendieron a multiplicarse. Lamentablemente, lo hicieron en un marco que puede ser caracterizado como de fragmentacin y
desarticulacin, no solo entre sus diferentes niveles, sino tambin entre
diferentes organismos de un mismo nivel. En este marco, en este trabajo
proponemos algunas refl sobre la integralidad de las intervenciones
pblicas en el territorio, haciendo hincapi en las polticas pblicas urbanas,
entendindolas como aquellas acciones, prcticas o discursivas, que llevan
a cabo los distintos poderes del Estado en diferentes campos de la actividad
econmica, social, poltica, territorial, cultural, etctera, que tienen efectos
directos o indirectos, temporales o durables, sobre las estructuras y el funcionamiento de las ciudades (Pradilla Cobos, 2007: 198).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
181
182
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
183
184
del espacio urbano. Por ello, los desafos sobre la integralidad de la accin pblica siguen pendientes, fundamentalmente a travs de los objetivos de la coherencia y la coordinacin en las polticas pblicas, para
cuestionar la lgica imperante en la produccin del espacio urbano e
impulsar modalidades alternativas y no meras intervenciones paliativas
y/o remediales. En un contexto de reformulacin del rol del Estado en la
ltima dcada, se vuelve indispensable reflexionar sobre las caractersticas de la intervencin pblica y su capacidad de impulsar en el territorio
las transformaciones largamente postergadas.
En las secciones que siguen abordaremos sintticamente algunas de las principales marcas de la intervencin estatal en el territorio
a fin de mostrar las dficits persistentes en materia de coordinacin e
integralidad.
El impulso a las polticas de valorizacin y sus
consecuencias
A pesar de la multiplicacin de iniciativas pblicas en los ltimos
aos, se abren interrogantes sobre su resultado en trminos de produccin del espacio urbano y acceso a la ciudad para los sectores medios y
populares. Ello se debe, en parte, a problemas inherentes al proceso de
implementacin de las iniciativas, pero fundamentalmente a las tensiones que introduce la ausencia de una poltica de produccin de suelo urbano y a la promocin por parte del Estado de procesos de valorizacin,
tanto en reas centrales como en algunas zonas de la periferia.
Esto es especialmente claro en la Ciudad de Buenos Aires, en donde desde la dcada del noventa, se impulsa la renovacin de su rea central y su expansin hacia el este y el sur, incorporando progresivamente
a barrios como Puerto Madero, La Boca, San Telmo, etc. Lo mismo puede afirmarse para algunos barrios del oeste que estn experimentando
intensos procesos de renovacin, como Villa Urquiza y Villa Crespo.
Asimismo, como ya se mencion, gran parte de la periferia fue objeto en
los ltimos aos de un proceso de urbanizacin acelerado vinculado a la
emergencia de las urbanizaciones cerradas y otras tipologas orientadas
a sectores de ingresos medios y altos.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
185
Estos procesos, si bien impulsados por actores y capitales privados, son facilitados por una activa intervencin del Estado en materia
de regulacin urbana y de inversin en obra pblica y equipamiento
colectivo, para promover las inversiones. Si bien la poltica de extensin y consolidacin del rea central de la CABA puede ser rastreada en
muchas instancias de planificacin desde la recuperacin democrtica,
lo cierto es que la intervencin pblica se caracteriz por su accin espasmdica, incorporando parches (modificaciones parciales) a la normativa, siguiendo las presiones o demandas del sector inmobiliario privado (Guevara, 2010). La urbanizacin perifrica tambin sigui estos
patrones y fue percibida por los gobiernos locales como uno de los pocos
vectores capaz de generar actividad econmica y empleo que puede ser
controlados a nivel local, conformando verdaderas mquinas de crecimiento segn la terminologa acuada por Molotch (1976). Existen casos realmente ilustrativos en este sentido, como es el Municipio de Tigre
que ha promovido activamente la expansin de urbanizaciones cerradas
en su territorio.
Siguiendo a Prez (2004), se puede postular que las operaciones
privadas se apropiaron de la planificacin urbana y le imprimieron un
sesgo fuertemente especulativo que apuntaba a maximizar los diferenciales de renta urbana antes que a satisfacer las demandas de la poblacin. El desarrollo urbano resultante de estos procesos de urbanizacin
especulativos difcilmente pudo ser compatibilizado con las necesidades
y demandas de la poblacin en general. Se limit a generar espacios privilegiados dentro de la estructura urbana con situaciones extremas de
aislamiento y segregacin como en el caso de Puerto Madero que implicaron procesos de valorizacin inmobiliaria y de transferencia de renta
urbana al sector privado (Guevara, 2012).
Los procesos de renovacin urbana si no media una intervencin
estatal especfica en sentido contrario, tienen consecuencias sociales y
econmicas desfavorables para la poblacin de menores recursos, que
puede verse desplazada por el aumento del costo de vida (Herzer, Di
Virgilio, Guevara, Imori, Ramos y Vitale, 2011). En estos casos, la promocin de los procesos de renovacin urbana por parte del Estado termina generando efectos no buscados, aumentando la presin demogrfica sobre territorios degradados que presentan condiciones de vida ya de
186
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
187
188
claras en materia de planificacin urbana sobre donde deben de localizarse las viviendas a construir.
El resultado de esto en trminos de ordenamiento territorial y
planificacin urbana, es deficitario: en muchos casos el Estado construye viviendas all donde el mercado no tiene ningn inters de actuar
y refuerza los procesos de segregacin socio-espacial (Rodrguez y Di
Virgilio, 2011). Asimismo, los planes federales se financian con fondos
extrapresupuestarios, provenientes del supervit fiscal, lo que permite
una mayor discrecionalidad por parte del Gobierno Nacional en el establecimiento de cupos por provincia y en su implementacin, lo que
les resta previsibilidad e introduce sesgos importantes, vinculados a la
dinmica de acumulacin poltica de cada una de las instancias estatales
involucradas. Vio (2011) concluye que los planes federales no cuestionan
el patrn de localizacin intrametropolitana de los sectores populares,
ya que las viviendas se construyeron en localizaciones muy similares a
las que ocupaban los mismos sectores sociales sin mediacin de dicha
poltica habitacional.
En 2012 se anunci el Programa de Crditos de Argentina
(PROCREAR) que tiene como objetivo la financiacin de la construccin
de 400 mil viviendas en cuatro aos, convirtindose en otro hito de la
poltica habitacional de este perodo. Para llevarlo a cabo, se dispone
la conformacin de un fideicomiso entre el Banco Hipotecario Nacional
(65% estatal pero de gestin privada), la Administracin Nacional de
la Seguridad Social (ANSES), el Ministerio de Planificacin Federal,
Inversin Pblica y Servicios, el Ministerio de Economa, y el Organismo
Nacional de Administracin de Bienes del Estado. La novedad de este
anuncio es que contempla una masiva provisin de tierras fiscales para
urbanizar (1.700 hectreas), salvando uno de los principales obstculos de los planes federales (Ostuni, 2009). Si bien an falta informacin
sistemtica sobre el emplazamiento de las intervenciones, el estado registral de las tierras, la factibilidad de su urbanizacin, etc., no deja de
ser auspicioso que se incorpore la variable suelo como un elemento de
la poltica pblica del Gobierno Nacional. Asimismo, se prev el financiamiento para la construccin de viviendas en terrenos que ya estn en
manos de sus propietarios, incluso para la densificacin en terrenos ya
construidos, lo que implica una forma de movilizar suelo ya urbanizado,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
189
190
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
191
192
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
193
los diferentes niveles del Estado. La desarticulacin de las intervenciones prim en uno u otro caso, fragmentando y segmentando el territorio.
En conclusin, sinttica pero contundente, se puede postular que
as como la investigacin ha probado largamente que la dcada del noventa no implic un retiro del Estado, sino una reformulacin de sus
formas de gestin y modalidades de intervencin, subordinndose al capital privado y a la lgica del mercado; puede postularse que el proceso
de recuperacin del rol del Estado desde 2002 no necesariamente estuvo
acompaado de las instancias de articulacin y planificacin necesarias
para volver eficaz esta renovada intervencin estatal en su aspecto de
factor de estructuracin del territorio. Por el contrario, la accin estatal
parece ser ms bien tarda y poco eficaz y generar efectos negativos al
reforzar las fracturas territoriales preexistentes o crear nuevas.
De esta manera, sobre un proceso de produccin del espacio urbano que est librado a la dinmica inmobiliaria de valorizacin y especulacin, sobre el que el Estado tiene poca o nula injerencia y de cuyo valor
generado se apropia poco o nada, se sobreimprimen un conjunto heterogneo y desarticulado de intervenciones estatales que muchas veces
refuerzan los patrones de segregacin y fragmentacin socio-territorial,
restando eficacia al esfuerzo pblico en materia de normativa, polticas
pblicas y recursos destinados. Esta situacin arroja serios interrogantes sobre la capacidad de esta accin pblica para promover verdaderos
procesos de integracin social y urbana y generar las condiciones de acceso a la ciudad para todos los habitantes.
As configurada, la intervencin estatal ex post, en un contexto de
restriccin al acceso al suelo urbano para los sectores populares y de
primaca de la lgica capitalista de produccin del espacio urbano, configura un crculo vicioso donde la accin pblica termina convalidando los
procesos de produccin informal del espacio urbano, la apropiacin de
renta por parte de especuladores, loteadores y desarrolladores informales y generando espacios urbanos que se integran de manera deficitaria
en la estructura urbana.
Una dcada despus de iniciado este proceso se ha vuelto notable
el aumento de la capilaridad social del Estado en todos sus niveles. Se ha
recuperado a las polticas pblicas como herramientas de intervencin
y transformacin de la realidad social. Esta realidad se vive y se observa
194
Referencias bibliogrficas
Del Ro, Juan Pablo y Juan Ignacio Duarte (2011), Las modalidades
de gestin del suelo y la localizacin de la vivienda social en el
Conurbano Bonaerense (2003-2009), en La cuestin urbana
interrogada. Transformaciones urbanas, ambientales y polticas pblicas en Argentina, Buenos Aires, Ediciones El caf de las
ciudades.
Di Virgilio, Mara Mercedes, Soledad Arqueros y Toms Guevara (2013),
Regularizacin de villas y asentamientos informales en la Regin
Metropolitana de Buenos Aires. Ejes analticos, en Superada la
informalidad, nuevos desafos: polticas para las colonias populares consolidadas. Memorias del Seminario Internacional,
Zapopan, Jalisco, Editorial Universitaria, Centro Universitario de
Ciencias Econmico Administrativas, Universidad de Guadalajara.
Di Virgilio, Mara Mercedes, Soledad Arqueros y Toms Guevara (2011),
Veinte aos no es nada. Procesos de regularizacin en villas y
asentamientos informales en la Regin Metropolitana de Buenos
Aires, en Revista Ciudad y Territorio, Vol. 167, pp. 109-129,
Ministerio de Vivienda de Espaa, Madrid.
Guevara, Toms (2010), Polticas habitacionales y procesos de produccin del hbitat en la Ciudad de Buenos Aires. El caso de La
Boca, Tesis de Maestra en Polticas Sociales, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de Buenos Aires.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
195
Guevara, Toms (2012), La valorizacin inmobiliaria como poltica pblica en Buenos Aires en Rethinking Development and
Inequality, Vol. 1, http://www.rdi.andir-south.org/.
Herzer, Hilda, Mara Mercedes Di Virgilio, Toms Guevara, Julia Ramos
y Pablo Vitale (2011), Unos llegan y otros se van: cambios y permanencias en el barrio de La Boca, en Revista Poblacin de
Buenos Aires, Ao 8, nmero 14, octubre de 2011, Buenos Aires.
Molotch, Harvey (1976), The city as a Growth Machine: Toward
a Political Economy of Place, en The American Journal of
Sociology, Vol. 82, No. 2, Sep. 1976, pp. 309-332.
Ostuni, Fernando (2009), Polticas habitacionales nacionales y escenarios locales. Aproximaciones a la implementacin del Programa
Federal de Construccin de Viviendas en la Ciudad de Buenos
Aires, Tesis de Maestra en Administracin Pblica, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires.
Oszlak, Oscar (2003), El mito del Estado mnimo: una dcada de reforma estatal en la Argentina, en Revista Desarrollo Econmico,
Vol. 42, No. 168, enero-marzo 2003, Buenos Aires.
Oszlak, Oscar (2011), El rol del Estado: micro, meso, macro, Conferencia
dictada en el VI Congreso de Administracin Pblica organizado por la Asociacin Argentina de Estudios de Administracin
Pblica y la Asociacin de Administradores Gubernamentales, 7
de julio de 2011, Resistencia.
Pradilla Cobos, Emilio (2009). Los territorios del neoliberalismo.
Compilacin de ensayos, Mxico DF, Editorial Miguel ngel
Porra.
Rodrguez, Mara Carla y Mara Mercedes Di Virgilio (2011), El caleidoscopio de las polticas urbanas. Un rompecabezas para armar,
en Caleidoscopio de las polticas territoriales. Un rompecabezas
para armar, Buenos Aires, Prometeo.
Scatolini, Juan Luciano (s/f), Bienes inmuebles del Estado. Su fin social. Disponible en www.vivienda.mosp.gba.gov.ar. Consultado el
10/05/2012.
Smolka, Martim (2003), Informalidad, pobreza urbana y precios de la
tierra, en Land Lines, Vol. 15, No. 1, Lincoln Institute of Land
Policy.
196
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
197
Introduccin
El principal objetivo de este trabajo es debatir acerca de la importancia que tiene la creacin y el fortalecimiento de capacidades institucionales y de coordinacin estatal que supone la elaboracin de polticas
de modernizacin en la gestin pblica. En particular, este trabajo se
orienta al caso argentino y la propuesta es plantear las particularidades y
desafos que supone reformar y/o mejorar los procesos de gestin pblica en un Estado federal, de amplia extensin territorial y que hace apenas una dcada sufri la crisis econmica, poltica, social e institucional
ms grande de su historia.
Es as que este texto se articula de la siguiente manera: en primer
lugar, se har una breve resea sobre las distintas formas en las que se
llevaron a cabo las reformas del Estado (a nivel internacional y local) en
las ltimas tres dcadas. Asimismo, se tratar de sealar las principales
razones por las cuales estas no fueron exitosas. Adicionalmente, en esta
seccin se introducirn algunos conceptos que hacen referencia a cul es
la concepcin actual que debera suponer la modernizacin estatal.
En segundo lugar, se intentar ilustrar sintticamente la manera
en la que el Proyecto de Modernizacin del Estado (PME), dependiente
de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin, implementa diversas herramientas y polticas que tienen como objetivo innovar en la
gestin pblica argentina. En este sentido, se destacan algunos de sus
198
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
199
200
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
201
enfoques y competencias (Acua, 2010). Por tanto, problemas tan bsicos como la calidad de las instituciones, de su intervencin y de la burocracia pblica, responsables de la implementacin de las polticas del
Estado se vieron fuertemente afectadas.
En esta lnea, la nueva visin planteada en el caso latinoamericano
busc una respuesta similar a la del mundo desarrollado. La propuesta
no estuvo, pues, en el desmantelamiento del aparato burocrtico-estatal
ni en saber identificar las polticas correctas, sino en la reconstruccin
del Estado, pero no de un Estado cualquiera sino de uno con una estructura institucional perdurable y eficaz (Evans, 1996), con capacidad para
afrontar los problemas multicausales de la sociedad (enclavada en un
marco histrico, geogrfico, poltico, social, ideolgico-cultural y econmico especfico) de una manera estratgica, flexible e integral.
En este sentido, una alternativa posible que se ha comenzado a
discutir es aquella que propone un modelo de reforma pro-integralidad
que incorpora esta dimensin multicausal, tanto en su aspecto metodolgico como en su propuesta de accin, sealando la importancia de la
coordinacin de polticas y programas, a partir de un accionar coherente, integral y sostenido.
Sin embargo, llevar a la prctica esta propuesta terica no es una
tarea simple. La pluralidad de actores, la segmentacin territorial, la interdependencia del contexto internacional son solo algunos de los factores que ponen en juego constantemente la capacidad de los organismos
pblicos de responder de una manera estratgica, coherente e integral y
que, en muchos casos, revelan la falta de capacidades organizacionales e
institucionales para hacer frente a estos desafos. En esta lnea, adems,
hay que destacar que a la hora de llevar adelante cualquier proceso de
reforma, suele presentarse una clara tensin entre tradicin e innovacin, que requiere de intervenciones estratgicas que impacten en los
valores y las prcticas en uso. Se trata de planificar el cambio de modelo
de gestin con perspectivas que superen la sola recomendacin tcnica,
para lograr instalar nuevas lgicas de pensar el Estado.
Es por esta razn que la modernizacin estatal, concebida como
un proceso de reforma, no escapa a esta forma de analizar la realidad. La
modernizacin del Estado es un proceso poltico-tcnico cuyo principal
202
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
203
que este Estado fortalecido ofreca, as como tambin una mayor transparencia de sus procesos y un canal de comunicacin ms fluido con los
ciudadanos.
La Jefatura de Gabinete de Ministros ha venido cumpliendo un
rol fundamental en este sentido. Fruto de la necesidad de dar respuestas
a viejos y frecuentes problemas de la Administracin Pblica, como la
falta de coordinacin e integralidad en la aplicacin de polticas y proyectos nacionales, este Ministerio fue creado con rango constitucional
para poder hacer frente a estos desafos.
Al concebir al Estado como una institucin abierta, que requiere
del trabajo articulado de los organismos que la integran para alcanzar
un accionar coherente, sistemtico y sustentable en el tiempo, se percibe
la necesidad de contar con instituciones y mecanismos que regulen el
accionar conjunto del mismo. A su vez, el accionar estatal requiere de
coherencia, lo cual implica planificacin estratgica. Es decir, el Estado
debe trabajar sosteniendo objetivos compartidos y polticas cuya visin
sea de largo plazo, con horizontes temporales amplios, aunque definidos. Se trata de proyectos cuya maduracin sea lo suficientemente extensa en el tiempo como para lograr su correcta gestacin y aplicacin.
Por lo tanto, es clave que los stakeholders de esas polticas generen consensos y sinergias que habiliten un accionar estatal coherente, integral
y sostenido en el tiempo sobre los problemas estructurales que minan la
equidad y el desarrollo en nuestra sociedad.
El proyecto de modernizacin estatal
A partir del ao 2003, con el inicio de la recuperacin de la crisis y
la llegada de un nuevo gobierno al poder, el pas se sumergi en un cambio de paradigma poltico y cultural, que modific la forma de pensar la
relacin Estado-sociedad-mercado. Precisamente, lo que se produjo es
una redefinicin y recuperacin de la actuacin del Estado, tanto en su
tamao como en su lgica de funcionamiento.
Bajo esta nueva coyuntura, la modernizacin estatal cobr una importancia central para la consolidacin de un proceso nacional de fortalecimiento y recuperacin de las funciones y capacidades estatales, cuya
finalidad sea consolidar un Estado eficiente y participativo. Eficiente en
204
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
205
206
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
207
208
1)
Gobierno Electrnico: continuar apoyando polticas de innovacin tecnolgica que involucren otras jurisdicciones dentro de
la APN. Particularmente:
2)
Culminar la interoperacin de las diversas bases de datos que tiene el Estado para la conformacin de la Base
nica del Personal del Estado (BUPE).
Iniciar un proyecto que siente las bases del Legajo nico
del Personal Informatizado.
Definir una lnea de trabajo en lo relacionado al personal que se encuentra registrado en el Registro Central del
Personal Contratado.
3)
4)
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
209
5)
Incluir el anlisis de las polticas pblicas que se vinculan con jurisdicciones concurrentes (por ejemplo, transporte en reas metropolitanas, medio ambiente, etc.).
Identificar solapamientos en misiones y funciones dentro del ministerio, para trabajar sobre estrategias que
hagan ms eficiente la Administracin Pblica.
Dada la interdependencia entre muchos de los procesos involucrados dentro de cada una de estas lneas y ejes, una instancia casi inevitable es la coordinacin entre las distintas reas de la Jefatura de Gabinete
para su desarrollo as como la interaccin con otros organismos de la
APN a fin de implementar y, posteriormente, monitorear y evaluar, la
aplicacin de estas capacidades y mejoras de gestin. En la prctica, se
trata de plantear horizontes de factibilidad e ir avanzando paulatinamente, pero de manera consensuada, en cada uno de los aspectos que
hacen a la poltica. Solo si se consiguen dichos acuerdos comunes, estas
lneas de poltica podrn sobrevivir a los diferentes cambios de gobiernos, autoridades ministeriales e, incluso, gestiones internas.
A una dcada de iniciado el Proyecto, y habiendo entendido la
existencia de esta interdependencia, podemos establecer que uno de
los principales factores que permiti avanzar en la concrecin de estos
acuerdos comunes fue la preeminencia de redes informadas basadas en
liderazgos, confianza y reciprocidades entre actores con orientaciones o
sentidos comunes.
210
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
211
212
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
213
214
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
215
focalizados producto de las polticas sociales neoliberales, que evidenciaron los asimtricos desarrollos socioeconmicos como los diversos
escenarios poltico-institucionales.
Por ello, nuevas perspectivas analticas han comenzado a avanzar hacia lo que en la seccin anterior se ha denominado como anlisis
pro-integralidad. Se trata, a nuestro criterio, de una visin superadora
del enfoque pro-eficiencia que incorpora el factor multicausal, tanto en
su aspecto metodolgico como en su propuesta de accin. Esto obliga a
distanciarse de aquellas otras explicaciones monocausales dominantes
que reproducen la ineficacia, simplificando problemticas complejas.
En suma, para esta perspectiva analtica, la lgica de la pro-integralidad
necesita contar con una coordinacin de polticas y programas que sea
fruto de un accionar coherente, integral y sostenido.
Sin embargo, a pesar de las ventajas tericas y prcticas de este
enfoque, es fundamental tener en cuenta la dificultad que implica disear una poltica de coordinacin que incorpore un complejo conjunto
de intervenciones, puesto que el peso de los diversos actores e intereses
requerir contar con coaliciones sociopolticas progresistas y aparatos
tcnicos burocrticos con capacidades para llevar a cabo prcticas flexibles de gestin pblica (Repetto, 2010).
Siguiendo a Martnez Nogueira (2010) y Repetto (2010) y a partir
de la experiencia de una dcada del PME, se est en condicin de sostener que la coordinacin integral de polticas y programas debe ser abordada con una nocin procesal que abarque desde el punto mismo de la
formacin de la poltica (momento en el que se crea un problema como
objeto de la accin pblica y se establece el mtodo de intervencin con
una mirada integral), debe extenderse a la etapa de toma de decisiones, a
la implementacin y, finalmente, cubre tambin su evaluacin as como
la reformulacin estratgica.
Nuevamente: la modernizacin del Estado es un proceso poltico y
tcnico. Como tal, su estrategia debe estar fundada a partir de una elaboracin rigurosa pero polticamente consensuada de programas, planes y
proyectos, que supongan metas y acciones que sean factibles de ser monitoreadas y evaluadas de forma permanente. Esta forma de gestionar
permitir no solo que puedan elaborarse diagnsticos precisos sobre la
marcha de los procesos y resultados de la poltica sino que, en caso de
216
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
217
218
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
219
220
Referencias bibliogrficas
Acua, Carlos (2010) Los desafos de la Coordinacin y la Integralidad
para las Polticas y la Gestin Pblica en Amrica Latina: Una introduccin, en Los Desafos de la Coordinacin Y la Integralidad
de Las Polticas y Gestin Pblica en Amrica Latina, Proyecto
de Modernizacin del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros,
Buenos Aires.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
221
222
compiladores
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
223
Introduccin
La situacin social de Mxico, caracterizada por una marcada desigualdad, muy altos niveles de pobreza (en sus mltiples dimensiones)
y crecientes grados de vulnerabilidad y exclusin, da cuenta de que los
problemas que afectan la calidad de vida de los habitantes, lo que reclama intervenciones pblicas integrales de alto beneficio social. Y es precisamente esa necesidad de polticas pblicas sociales de carcter integral,
lo que deriva en la necesidad de la coordinacin de los esfuerzos de los
diversos organismos ejecutores de programas y polticas con impactos
en la calidad de vida de la poblacin mexicana, aun cuando no se altere
el marco de la clsica organizacin sectorial del Estado.
La coordinacin se constituye as en un requisito del cmo disear
e implementar la poltica social en este pas, ms all de que no logre
por s misma responder a la sustancia del para qu de las intervenciones
pblicas ante los aspectos fundamentales de la nueva cuestin social
mexicana. La coordinacin, particularmente la que fomenta intervenciones integrales, no resuelve por s misma los notables problemas de
equidad que afectan a Mxico, pero se constituye en un requerimiento necesario para mejorar las sociedades de los diversos pases que la
componen.
En este contexto de retos que enfrenta la poltica social en Mxico,
cobra singular importancia la coordinacin efectiva de todos los esfuerzos que se realicen en la materia, esto con el fin de evitar la dispersin del
gasto, posibles duplicidades y de aprovechar sinergias y complementariedades. Bajo estas consideraciones, el propsito del presente trabajo es
224
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
225
226
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
227
informales, as como las prcticas, normas y procedimientos que condicionan el contenido y la dinmica de la poltica social.
b) Cmo enfrentar los problemas de coordinacin de las polticas
pblicas?
Repetto (2000 y 2005) seala, que los problemas de coordinacin
en el mbito de las polticas pblicas requieren, para ser solucionados o
al menos enfrentados con cierto xito, algo ms que exclusivamente la sinergia de voluntades, intereses y recursos de los actores involucrados; lo
cual, constituye desde la perspectiva del autor, una condicin necesaria.
Tambin se necesita una cierta armona institucional formal e informal,
en el sentido de que las reglas que deben estructurar el juego de la coordinacin deben tener algn grado importante de confluencia a efectos
de no generar incentivos totalmente incoherentes para los que deben
generar, con sus decisiones y acciones y prcticas pro-coordinacin.
Desde la perspectiva de Repetto (2004), reducir de modo significativo la brecha entre la regla formal y la regla informal se constituye as en uno de los requisitos ms necesarios en cualquier proyecto de
cambio institucional que tienda a favorecer la coordinacin en el espacio
pblico.
Al respecto Subirats y Gom (1999) sealan que las instituciones
estructuran el juego estratgico que se genera alrededor de las diversas
problemticas pblicas, pero no son el juego mismo. De las mltiples
aproximaciones al concepto de institucin, cabe optar bsicamente
por la propuesta por North (1993), cuando este interpreta a las instituciones como las reglas de juego formales e informales que estructuran
las relaciones entre grupos, individuos, organizaciones y gobiernos, enmarcando las posibilidades de vinculacin e intercambio de los distintos
sectores.
Las instituciones constituyen un aspecto central en la construccin
de mbitos que buscan promover coordinacin, sea para intercambiar
informacin con el fin de identificar problemas y potenciales soluciones,
sea para disear y gestionar una poltica pblica donde participen una
multiplicidad de actores y en la cual la interaccin institucionalizada entre estos marque el tono y contenido del proceso: quines son aliados y
228
quines oponentes, cmo se articulan las coaliciones y cmo se modifican o se sostienen a lo largo del tiempo, qu tan crebles y objeto de
cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arriba (Repetto, 2000).
La interaccin entre los individuos y/o grupos interesados en una
temtica pblica determinada se da dentro de un cierto marco de reglas
de juego, razn por la cual remarcar el papel de las instituciones se vuelve central en tanto las mismas rigen y orientan la accin de los actores,
ayudando a estos a crear recursos polticos.
Shepsle (2003) destaca cuatro atributos que seran comunes en
cualquier acepcin del trmino institucin: a) las instituciones son
creaciones sociales, tienen por ende un origen social; b) las instituciones
son propiedades colectivas, con lo cual se puede afirmar que las mismas tienen una extensin social; c) las instituciones se asocian a ideas
de estabilidad, regularidad, persistencia, recurrencia, por lo cual cabe
sealar la extensin temporal de las mismas; y d) las instituciones generan efectos sobre el comportamiento, la interaccin, las expectativas
y las percepciones, estableciendo en tanto funcin social restricciones y
oportunidades.
A parte de la institucionalidad, Repetto (2005) y Peters (1998a,
1998b) sealan que hay aspectos sustantivos de la vida pblica: lo poltico, lo econmico, lo administrativo y lo ideolgico, que permiten hacer
frente al problema de la coordinacin de polticas pblicas. Para estos
autores, se trata de recursos y capacidades con los cuales se debe contar
para lograr participar activa y autnomamente en el proceso de formacin de una poltica pblica, incluyendo el propio proceso de coordinar
actividades de gestin.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
229
230
La coordinacin de la poltica social en tanto proceso poltico, implica enfrentar las contradicciones, restricciones y resistencias, adems
de consultar, cooperar y negociar, tanto con los actores gubernamentales como con los no gubernamentales. Mientras que como proceso tcnico puede ser entendido como un proceso de articulacin operativo. Bajo
esta ptica, lo fundamental es que las organizaciones cuenten con dispositivos y estructuras que las habiliten a implementar (en forma conjunta,
eficiente y eficaz) las polticas, programas o proyectos que se traducen en
servicios a los ciudadanos.
Siguiendo a Garnier (2000), la coordinacin no se reduce a hacer compatibles unas acciones gubernamentales o programas con otros
para evitar tanto las duplicidades e ineficiencias como los conflictos y
choques que pueden ocurrir cuando se dan solapamientos no planificados, o cuando esa misma carencia de coordinacin deja espacios vacos
en la accin pblica. Aunque este sea un aspecto importante, desde una
mirada ms estratgica, coordinar polticas sociales supone tambin integrar las distintas decisiones y acciones de gobierno dentro de una sola
visin de conjunto y con una clara perspectiva de largo plazo.
El proceso mediante el cual se alcanza o define ese sentido estratgico es eminentemente poltico, porque supone, entre otros aspectos,
establecer prioridades y tomar decisiones de dos tipos: a) Polticas y estratgicas, para asegurar la coherencia y articulacin a travs de acuerdos entre los distintos involucrados, y b) de gestin, para preservar la
convergencia de las intervenciones de varias organizaciones, disciplinas
o especialidades.
Cortzar (2006) brinda tres argumentos para reflexionar sobre
cun formales deben ser los mecanismos de coordinacin:
Cuanto ms intensas, multilaterales y previsibles sean las interdependencias, ms apropiado ser formalizar la coordinacin y establecer sistemas centralizados.
Cuanto ms cambiante y complejo sea el entorno en el que se
producen las interdependencias (menos previsible), ms apropiado ser utilizar mecanismos informales de coordinacin
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
231
No promover un grado de coordinacin mayor que el necesario (debe haber una adecuada especializacin entre
organizaciones).
Evitar que los costos de la coordinacin (apoyo poltico,
reglamentacin, esfuerzo, tiempo, dinero) superen a los
de sus posibles beneficios.
Promover la participacin efectiva de los actores comprometidos, para que establezcan una colaboracin efectiva (la percepcin de la necesidad de la colaboracin es
importante).
En este sentido, enfatiza Cortzar (2006) que para participar activamente en la coordinacin de polticas sociales, con protagonismo real
y concreto, es necesario contar con dotaciones importantes de poder.
Poseer ciertos medios puede significar que algunos actores materialicen
sus intereses y concepciones del mundo en el plano concreto de las polticas y programas sociales. Seala que existen cuatro recursos sustantivos de la vida pblica
1)
Recursos polticos: apoyo de la ciudadana, de los grupos de inters y de los gobernantes; autoridad formal; liderazgo y autoridad informal; movilizacin y accin colectiva; habilidad para
negociar, argumentar y comunicar.
2)
232
3)
Recursos administrativos y de gestin: mandato legal, organizacin, informacin, experiencia tcnica y capacidad para descifrar el contexto.
4)
El ejercicio de la autoridad formal (la llegada de un nuevo ministro, secretario o director, por ejemplo) es condicin suficiente para que esa organizacin redireccione su accionar hacia
las nuevas prioridades fijadas por el lder poltico coyuntural.
En este sentido, existen aspectos polticos comunes entre los involucrados, incluso si quien encabeza el organismo que necesita coordinacin tiene (o no) un fuerte liderazgo o si se trata de equipos de un
mismo partido o coalicin gubernamental interpartidaria. Todos ellos
son relevantes:
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
233
Es fundamental entender las asimetras de poder entre los integrantes de esos equipos, aun bajo la apariencia de tener la
misma responsabilidad por ocupar cargos similares. Por ejemplo, el lder de gobierno confa ms en algunos miembros de su
equipo que en otros; esas personas suelen manejar ms presupuesto (o tienen mayores posibilidades para asignarlo) y, por
lo general, cuentan con el respaldo de grupos de inters con un
alto poder de veto.
Niveles de coordinacin de la poltica social
234
Figura 2
Dimensiones Poltica y Tcnica de la Coordinacin
Fuente: Elaboracin propia en base a North (1993); Shepsle (2003); Garnier (2000)
y Repetto ( 2005).
La colaboracin implica un paso ms: evaluar en forma conjunta la situacin, compartir ideas sobre cmo abordar el problema e iniciar intervenciones prcticas en forma conjunta.
Puede significar concertar normas de apoyo, movilizar recursos o implementar planes de capacitacin conjunta.
Diseo y elaboracin estratgica conjunta, es un nivel ms
complejo de coordinacin que implica desarrollar enfoques
comunes, disear los objetivos en conjunto y compatibilizar
metas interorganizacionales. Fortalece las posibilidades de obtener resultados que tiendan a la integralidad.
Los niveles de coordinacin se relacionan con el tipo de interdependencia entre los actores, es decir con el hecho de que dos o ms
unidades organizacionales u organizaciones completas compartan un
entorno de trabajo. Diferentes grados y niveles de interdependencia generarn, as, diferentes necesidades de coordinacin (Echebarra, 2001).
Al decir de Echebarra, la necesidad de coordinacin surge de la interdependencia, del hecho de que dos unidades de la misma o diferentes organizaciones compartan un entorno de trabajo. Esto ocurre por el hecho
de actuar sobre la misma realidad externa (un sector de la poblacin),
porque intercambian recursos (coordinacin con proveedores o clientes)
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
235
o porque comparten objetivos generales (de la organizacin o del sistema de organizaciones al que pertenecen (2001).
La coordinacin de la poltica social en Mxico
Para entender la coordinacin de la poltica social en Mxico y sobre todo evaluar sus retos y desafos, es necesario analizar primero la
evolucin de los indicadores ms importantes que afectan el bienestar y
el acceso a los derechos sociales de los mexicanos, para despus analizar
los mecanismos coordinacin institucional con que cuenta Mxico para
este fin.
1. El bienestar social en Mxico y las polticas pblicas de
atencin a la poblacin
A partir del ao 2010, el Gobierno mexicano emiti una serie de
criterios para la definicin, identificacin y medicin de las condiciones
de vida de la poblacin mexicana a partir de tres espacios: bienestar econmico, derechos sociales y el contexto territorial.
El espacio del bienestar econmico comprende las necesidades
asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la poblacin mediante el ingreso; la medicin considera dos elementos: la poblacin con
un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo y la poblacin con un
ingreso inferior a la lnea de bienestar.1 El espacio de los derechos sociales se integra con base en las carencias de la poblacin en el ejercicio de
sus derechos para el desarrollo social. Como lo establece la Ley General
1. La lnea de bienestar hace posible identificar a la poblacin que no cuenta con los
recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer
sus necesidades (alimentarias y no alimentarias). La lnea de bienestar mnimo
permite identificar a la poblacin que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la
compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutricin
adecuada (CONEVAL, 2010:40). Al tomar como referencia el mes de agosto de
2010, la lnea de bienestar fue calculada para el mbito urbano en $2,114.- por
persona y en $1,329.- para el rural. Por su parte, la lnea de bienestar mnimo fue
calculada para 2010 en $978.- por persona para las zonas urbanas y en $684.- por
persona para las rurales.
236
de Desarrollo Social (LGDS), este espacio incluye los siguientes indicadores de carencia asociados a derechos: acceso a los servicios de salud,
acceso a la seguridad social, acceso a los servicios bsicos en la vivienda, calidad y espacios de la vivienda, rezago educativo y acceso a la alimentacin. El espacio del contexto territorial incorpora elementos que
trascienden el mbito individual (que pueden referirse a caractersticas
geogrficas, sociales y culturales, entre otras), como son los asociados a
la cohesin social.
Los datos referidos a las condiciones de bienestar social en Mxico
revelan la siguiente situacin:
a)
b)
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
b.
c.
d.
e.
f.
237
238
g.
c)
Finalmente en lo referente a la Cohesin Social es uno de los indicadores que la Ley General de Desarrollo Social, publicada en
el Diario Oficial en enero de 2004, establece para ser considerados en la definicin, identificacin y medicin de las condiciones de bienestar del pueblo mexicano. Con esta Dimensin, se
le da importancia a los factores contextuales y a la interaccin
social en la determinacin de la calidad de vida de la poblacin.
No existe consenso sobre el concepto de cohesin social y, por
ende, cmo medirla. No obstante, es posible conceptuarla como
un elemento del contexto social que da cuenta del entorno en el
cual ocurren los procesos sociales que comprenden u originan
las desventajas sociales en Mxico. Los indicadores que utiliza el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social en
Mxico (CONEVAL) para hacer observable este concepto refieren la siguiente informacin para el ao 2010:
- El coeficiente de Gini, como un aproximado de la desigualdad refleja un valor de 0.57.4
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
239
El grado de polarizacin social, medido por la razn entre el ingreso total del dcimo y primer decil fue de 25.2
veces.
La igualdad de oportunidades, vista como el porcentaje
de mujeres en la Cmara de Diputados y de Senadores
fue 27.2% y 22%, respectivamente.
La discriminacin, evaluada a travs del porcentaje de
discriminacin en contra de mujeres, homosexuales,
indgenas, discapacitados, minoras religiosas y adultos
mayores fue del 30%
240
I. Recomendar a las dependencias y entidades competentes mecanismos para coordinar las acciones del Gobierno Federal en
materia de desarrollo social;
II.
Proponer a las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal las medidas que contribuyan a garantizar la
congruencia, transversalidad y sinergia entre los programas de
desarrollo social;
III. Recibir las propuestas que, en su caso, le hagan llegar la
Comisin Nacional de Desarrollo Social, el Consejo Consultivo
de Desarrollo Social y el Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social, a fin de tomarlas en consideracin
en el desarrollo de sus funciones.
IV. Proponer las partidas y montos del gasto social que se deban
integrar en el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin.
V.
Acordar y dar seguimiento a la ejecucin del Plan Nacional de
Desarrollo, de los Programas Nacional de Desarrollo Social,
sectoriales, regionales, institucionales y especiales.
VI. Recomendar mecanismos para garantizar la correspondencia
entre la Poltica Nacional de Desarrollo Social, con la de los estados y municipios.
De manera operativa, la Comisin Intersecretarial de Desarrollo
Social (CIDS), impulsa la celebracin de acuerdos y convenios intersectoriales y entre los tres rdenes de gobierno que existen en Mxico
(federal, estatal y municipal), tendientes a mejorar la coordinacin de
acciones, estrategias y programas tanto al interior del Gobierno Federal,
como entre este y las entidades federativas y los municipios.
Para tener una idea de los procesos de coordinacin que se establecen dentro de la CIDS, tomamos datos del Informe Anual sobre
Integralidad, Coordinacin y Corresponsabilidad para el Desarrollo
Social (2012) que gener la CIDS y la Secretaria de Desarrollo Social de
Mxico en el primer trimestre de este 2013. En este informe se establece
que:
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
241
242
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
243
Figura 3
Porcentajes de Programas y Acciones Federales de
Desarrollo Social por Institucin, 2010
La Figura 3 evidencia la gran cantidad de programas y dependencias involucradas en el reto del desarrollo social en Mxico. Como se observa, de los 273 Programas o Acciones federales de desarrollo social vigentes en 2012, 34.4% est vinculado de manera directa con el Derecho
a la Educacin, 56 a la Dimensin de Bienestar Econmico, mientras
que los relacionados con el Derecho a la Salud representan 20.5% y
14.7%, respectivamente. Las instituciones son aquellas dependencias y
entidades que operan los programas y las acciones federales; la institucin con un mayor nmero de Programas y Acciones es la Secretara
de Educacin Pblica (SEP) que opera 96, seguida por la Secretara
del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con 27 y la
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) que cuenta con 24.
La mayora de los programas o acciones otorgan algn tipo de
apoyo vinculado al Derecho a la Educacin (124); de estos 19 proporcionan capacitacin (15.3%), 18 brindan servicios educativos (14.5%) y 16
otorgan libros o material didctico (12.9%).
Con relacin a los Programas y Acciones vinculados a la Dimensin
de Bienestar Econmico (80), en 13 se proporciona capacitacin (16.3
244
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
245
entre Secretaras de Estado, prcticamente son escasos los mecanismos de coordinacin formales entre el Gobierno Federal, los Gobiernos
Estatales y los Gobiernos Municipales para ejecutar la poltica social con
reglas claras. Este es uno de los grandes vacos en la institucionalidad de
la poltica social de Mxico.
A manera de conclusin
El panorama social que hoy en da caracteriza a Mxico, pese a
los avances experimentados en muchas de bienestar social, sigue marcado por niveles importantes de pobreza, marginacin y exclusin, lo
cual torna la agenda social en una prioridad fundamental para el futuro.
Enfrentar problemas tan complejos como los vinculados con el bienestar
y sus vasos comunicantes con la pobreza en sus mltiples dimensiones y
la desigualdad y exclusin social, deja en claro la necesidad de intervenciones pblicas integrales.
Es precisamente ese requerimiento de acciones pblicas estatales
integrales lo que coloca en primer plano el tema de la coordinacin entre
los diversos organismos ejecutores de programas y polticas con impactos en la calidad de vida de la poblacin. Esto es particularmente difcil
en un pas como Mxico, con un fuerte y complejo sistema federal.
Si bien se ha fortalecido el trabajo de la Comisin Intersecretarial
de Desarrollo Social, la coordinacin de la poltica social promovida por
esta institucin, en tanto medio para promover intervenciones integrales, no ha resuelto por s misma los notables problemas de bienestar
social que afectan a Mxico, pero s es un requerimiento necesario para
abordar con perspectiva de alto impacto algunas de las asignaturas pendientes ms notorias en materia social.
Dado que los principales problemas sociales requieren de acciones coherentemente articuladas, es necesario buscar una visin estratgica que establezca prioridades y sirva de principio ordenador a los
procesos de toma de decisiones sociales y a la elaboracin y aplicacin
de las polticas pblicas en esta materia.
A partir de estas prioridades, es preciso establecer las responsabilidades correspondientes polticas, financieras y operativas de manera
246
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
247
3.
248
7.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
249
equidad en el acceso a la informacin y favorecer el dilogo entre los actores claves para mejorar la pertinencia de las
polticas.
La articulacin y coordinacin de las polticas sociales requieren
una estrecha colaboracin operativa entre diferentes entes y sectores
interministeriales. Tambin requieren articulacin y coordinacin intergubernamentales, para lo cual los sistemas de informacin, comunicacin, monitoreo y evaluacin constituyen un instrumento fundamental. La coordinacin necesita marcos novedosos de gobernabilidad para
pautar los esquemas de cooperacin y que dichos marcos deben incluir:
liderazgo claro, papeles y responsabilidades bien definidos, procesos
concertados para el trabajo conjunto y claridad de resultados y expectativas. Para todo esto, la disponibilidad de sistemas de monitoreo y evaluacin es clave.
Bibliografa
Agranoff, Robert y Lindsay, Valerie. (1983). Intergovernmental
Management: Perspectives from Human Services Problem Solving
at the Local Level, in Public Administration Review, may/june.
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social.
(2012). Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico
2011. Mxico: CONEVAL.
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social.
(2010a). Metodologa para la medicin multidimensional de la
pobreza en Mxico. Mxico: CONEVAL.
Echebarria, K. (2001). Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestin pblica. Ponencia presentada en el VI
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administracin Pblica. Buenos Aires.
Garnier, L. (2000). Funcin de coordinacin de planes y polticas. Serie
Gestin Pblica N1. Santiago de Chile: CEPAL.
250
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
251
Introduccin
Pases de la OECD, desde la dcada de 1980 en adelante, han venido implementando sistemas de servicio civil bajo enfoques de mrito
y flexibilidad (Echebarra, 2006). Estos cambios se enmarcan en reformas de gestin pblica mayores que dejaron atrs los postulados de la
llamada burocracia weberiana, caracterizaba por una rigurosa jerarqua
administrativa en la que funcionarios con las competencias necesarias
desempeaban su cargo en virtud de un contrato, eran recompensados
con salarios fijos teniendo la posibilidad de ascender en su carrera laboral principalmente por antigedad y estaban sujetos a una fuerte
vigilancia y disciplina (Weber, 1974).
As, en la bsqueda de profesionalizar y hacer ms eficiente al
Estado, el predominio de estructuras organizacionales hiperjerarquizadas y de instituciones formales, fue generndose un proceso de deburocratizacin (Olsen, 2008). Pases como EE.UU., Canad, Australia
y Nueva Zelanda, han sido los pioneros en la implantacin de Sistemas
de Alta Direccin Pblica (SADP). Pese a que no existen reglas claras ni
simples en la formas en cmo se institucionalizan estos sistemas, con
implementaciones variadas, la pregunta que se ha constituido como
principal es saber la justa medida de conveniencia poltica y econmica
hasta la cual se deben designar funcionarios de confianza de los gobiernos y, por otra parte, hasta dnde debe llegar el Servicio Civil de carrera
(Martnez, 2008).
252
Figura 1
Modelos, Pases y Lnea de tiempo de Sistemas de Alta Direccin Pblica
II
III
IV
Estados Unidos
Poltico
Poltico
Poltico
Poltico/mixto
Poltico/mixto
Suecia
Poltico
Poltico
Poltico
Poltico
Profesional
Mxico
Poltico
Poltico
Profesional
Profesional
Profesional
Francia
Poltico
Mixto
Mixto
Mixto
Profesional
Blgica
Mixto
Mixto
Mixto
Mixto
Mixto
Polonia
Poltico
Mixto
Profesional
Profesional
Profesional
Chile
Mixto
Mixto
Profesional
Profesional
Profesional
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
Nueva Zelanda
Mixto
Profesional
Profesional
Profesional
Profesional
Reino Unido
Profesional
Profesional
Profesional
Profesional
Profesional
253
254
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
255
256
Se trabaja en una alianza pblico-privada, ya que parte importante del proceso de bsqueda y seleccin lo llevan adelante
empresas especializadas en reclutamiento y seleccin.
Considerando los elementos mencionados, a continuacin se presenta un estudio sobre el diseo y funcionamiento del SADP en Chile con
foco en tres aspectos: cobertura, calidad del proceso y directivos seleccionados. Posteriormente y a la luz de los resultados se propondrn
algunas explicaciones causales de las fallas identificadas.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
257
258
5. Se debe ser cuidadoso con esta comparacin pues podra generar sesgos
relevantes por el tamao del Estado en los pases mencionados (el Estado chileno
es bastante ms pequeo en presupuesto y funcionarios que el de EE.UU. y de
Gran Bretaa). Idealmente estas cifras deberan controlarse tambin en relacin
con la cantidad de personal de cada Estado.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
259
Ocurrencia de vacancia
Solicitud de inicio de concurso
Aprobacin del perfil de cargo
Publicacin
Envo de nmina a la autoridad facultada para el nombramiento
Nombramiento
2. Empresas especializadas
en bsqueda y seleccin
4. Autoridad Facultada
Evaluacin General
Entrevistas Finales
Nombramiento
Convocatoria Pblica
A travs de medios de
comunicacin masivos,
prensa escrita y web
del Servicio Civil (www.
servi ciocivil.cl)
Primera Fase
Anlisis curricular
Nombramiento por
autoridad facultada
Presidente de la
Repblica: 1er. Nivel
jerrquico
Jefe/a del Servicio: 2do
nivel jerrquico
Reclutamiento:
a travs del sistema de
postulacin en lnea
(SPEL) y de empresas
especializadas en
reclutamiento y
seleccin
Entrevistas Finales
Realizadas por:
Consejo de Alta Direccin
Pblica: primer nivel jerrquico
Comit de Seleccin: segundo
nivel jerrquico.
Anlisis de
Admisibilidad de la
Postulacin:
Cumplimiento de
requisitos legales de los
candidatos
Segunda Fase
Evaluacin gerencial
Definicin de Nmina
Definida por:
Consejo de Alta Direccin
Pblica: primer nivel jerrquico
Comit de Seleccin: segundo
nivel jerrquico.
Fuente: www.serviciocivil.gob.cl
260
De los 263 concursos de primer nivel jerrquico finalizados a diciembre de 2011, han sido declarados desiertos por el CADP un 5% de los
concursos y por la autoridad facultada, un 9%. Cabe sealar que segn el
proceso de seleccin, el CADP selecciona una nmina que posteriormente es presentada a la autoridad facultada para realizar el nombramiento,
por tanto, solo si el Consejo determina la existencia de una nmina vlida, es posible que la autoridad decida sobre el concurso (efectuando el
nombramiento o declarndolo desierto). En el segundo nivel el CADP
ha declarado desierto un 20% de los concursos y la autoridad, un 11%.
Lo anterior sugiere que en el primer nivel jerrquico la autoridad es ms
estricta en su seleccin que el Consejo pese a contar con postulantes idneos, o bien la calidad de los candidatos que llegan a la instancia final
no es la ms adecuada desde una perspectiva tcnico-poltica. Sea cual
fuere el escenario, el hecho es que la autoridad no confa en la nmina
final y no asigna el cargo.
Por otro lado, la duracin media desde que se publica un concurso
hasta que se realiza el nombramiento es de 135 das en el primer nivel
jerrquico, y de 131 en el segundo (Servicio Civil, 2011), generndose
los mayores tiempos entre la publicacin y el envo de la nmina a la
autoridad, y anteriormente entre que se produce la vacancia hasta que
se solicita el inicio del concurso. Evidentemente, en este punto es posible
realizar ajustes para mejorar la eficiencia del proceso de seleccin: se
puede disminuir significativamente el tiempo que transcurre desde la
vacancia hasta la solicitud de inicio del concurso.
El siguiente grfico muestra el costo medio de los concursos de
primer y segundo nivel jerrquico y su evolucin entre los aos 2006 y
2010, as como el costo promedio total (sin diferenciar por nivel), el cual
es de $8.800.000.- (CLP)6 en el ao 2010 (Servicio Civil, 2006, 2007,
2008, 2009, 2010). Se observa que un concurso de primer nivel jerrquico tiene un costo muy superior a uno de segundo nivel, dos a tres
veces superior.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
261
Grfico 1
Costo promedio por concurso (en US$)
Desde que parti el sistema, el 5 de julio de 2004 y hasta diciembre de 2011 se han recibido 35.651 postulaciones para cargos de primer
nivel7 y 147.712 para el segundo nivel (Servicio Civil, 2012). El grfico
muestra el promedio de postulaciones por concurso segn nivel jerrquico entre los aos 2004 y hasta diciembre de 2011. Durante el 2011, el
promedio de postulaciones en cargos del primer nivel es 113 y 101 en el
segundo, habiendo disminuido notoriamente en relacin al ao 2010 y
siendo inferiores al promedio de todos los aos. Esto podra indicar que
el sistema en lugar de estar aumentando su atractivo, ha disminuido en
el ltimo tiempo. Otra hiptesis plausible es que los cargos que se han
ido incorporando a este sistema tengan un menor atractivo relativo y por
ende disminuyan el promedio general de postulaciones.
262
Grfico 2
Promedio de postulaciones por concurso
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
263
264
ser nombrados, demostrndose el poder renovador de los cuadros directivos por medio del Sistema. Esta alentadora cifra no obstante debe
de ser analizada cuidadosamente pues no necesariamente la generacin
de nuevos candidatos y directivos pblicos es beneficiosa.
La duracin de los cargos se fija en un plazo de tres aos9 pudiendo
existir renovacin de acuerdo al desempeo del directivo. Considerando
el insuficiente tiempo que representan tres aos para implementar cambios reales en la gestin de una institucin, y el tiempo que toma el periodo de insercin de una nueva autoridad, la ratificacin de una misma
autoridad competente por otros tres aos constituye una solucin, si
bien no definitiva, adecuada. De los 62 cargos totales nombrados en diciembre de 2008, el porcentaje de directivos renovados para un segundo
periodo de mando fue de 26%, es decir, casi uno de cada tres directivos
permaneca en su cargo por tres aos ms (Servicio Civil, 2012).
Adicionalmente, es importante sealar que como resultado del
cambio de coalicin gobernante, hasta diciembre de 2010 se desvincul
(por solicitud o renuncia) el 75% de los directivos de primer nivel jerrquico seleccionados por el SADP y el 43% de los de segundo nivel
(Egaa, 2011). Ahora bien, considerando los nombramientos hechos
antes del 11 de marzo de 2010,10 este mismo indicador alcanza un 52%
para los cargos de primer nivel y un 41% para los de segundo. Esto ha
provocado una prctica, criticada por algunos especialistas, por parte de
la autoridades de las agencias o secretaras ministeriales respectivas, al
nombrar de manera provisional o transitoria a personas de su confianza
poltica poniendo en tela de juicio la validez del sistema.
Como una forma de evitar el mal uso del sistema en cuanto al
nombramiento de estos directivos transitorios lo cual est previsto en
la ley de 2004 el CADP prepar una propuesta de instructivo que restringe las libertades del gobierno en esta materia, a partir del cual se redact un proyecto de ley que fue enviado desde el Ejecutivo al Congreso,
ingresando el da 1 de marzo de 2011.
9. Aunque en rigor siempre se les puede pedir, sin expresin de causa, el cargo
simplemente por prdida de confianza con la autoridad.
10. El Presidente Sebastin Piera asumi el 12 de marzo de 2010.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
265
4. Sntesis
Luego de esta breve revisin de datos es importante sealar cules
son, en resumen, las fortalezas y debilidades del sistema. Partamos por
las primeras:
El SADP cuenta con un Consejo autnomo y polticamente equilibrado11 que trasciende ciclos presidenciales. Adicionalmente,
los consejeros han tenido un buen perfil poltico-tcnico y han
dado muestras de su compromiso con la seleccin de mejores
candidatos.
El sistema ha permitido una renovacin en los cuadros directivos de la administracin pblica, abriendo al mercado privado
un espacio anteriormente circunscrito casi exclusivamente a
la arbitrariedad y al flujo de informacin de ofertas laborales.
Adems ha contribuido a la equidad de gnero.
Respecto de las debilidades podemos sealar:
El sistema se ha mostrado frgil frente a las decisiones arbitrarias de los gobiernos de turno, particularmente al enfrentar el
primer cambio en la coalicin de gobierno el 2010, dado el alto
nmero de remociones de cargos y falta de renovaciones. Esto
11. Algunos crticos a esta composicin sealan que los consejeros representan
solo a las dos grandes coaliciones favorecidas por el sistema electoral binominal del
pas, la Concertacin de Partidos por la Democracia y la Alianza por Chile.
266
representa una seal absolutamente negativa que daa gravemente la confianza respecto de su carcter meritocrtico (en
integracin con la afinidad poltica). Mientras menos confiable
sea el sistema, menos buenos candidatos tendr y su objetivo
de asignar idoneidad en cargos directivos se ver amenazado.
Esto puede empeorar y la recuperacin de la confianza perdida
puede ser un proceso con costos significativos.12
12. Se suele estudiar el nmero de postulantes como una seal del nivel de
confianza en el sistema. Este modo de medir confianza es pobre porque existen
muchas facilidades para postular va Internet, lo cual abre la puerta a postulaciones
muy masivas (con bajo costos de transaccin para postulantes con baja probabilidad
de ser seleccionados incluso en una primera etapa). Adems, Chile tiene altas y
crecientes tasas de penetracin de Internet. Lo importante sera medir va encuestas
la confianza general del pas en el sistema y muy especialmente de los potenciales
buenos postulantes que el Estado requiere. Habra que estudiar otras medidas,
en base a registro de postulantes, que aproximen una medicin fiable de buena
calidad de postulantes. El Servicio Civil debiera generar un indicador que mida este
aspecto, y transparentar esa cifra como modo de accountability mnimo.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
267
Los salarios de los directivos siguen siendo uno de los obstculos para atraer a los mejores profesionales.
268
al directivo que es removido antes de concluir su periodo. Incluso algunos autores como Waissbluth (2012) han acusado y calificado la materializacin efectiva de despidos injustificados independiente de la coalicin poltica gobernante como una verdadera destruccin del SADP.
Altos costos. El mecanismo que causa estos elevados costos es el
propio diseo del sistema que a su vez se considera una de sus fortalezas:
la colaboracin pblico-privada. As, por ejemplo, en la elaboracin de
perfiles y seleccin de nminas de candidatos, participan head hunters,
empresas especializadas en la bsqueda y seleccin de altos ejecutivos.
Esta parte del proceso es la ms cara, correspondiendo al 70% del costo
total del proceso. Claramente una oportunidad de mejora que debe ser
analizada y que puede ayudar a aumentar el costo/efectividad del SADP
es determinar si las empresas estn cobrando un precio adecuado y si
los mrgenes de ganancia que obtienen son demasiado altos. Tambin
surge la inquietud si el Estado est acumulando suficiente conocimiento de estos procesos o, si por el contrario, la externalizacin resta esta
posibilidad. Sera recomendable usar mecanismo mixto, eventualmente
equipos integrados de profesionales del sector pblico y privado, u otro
mecanismo. La otra pregunta que se podra hacer es si las empresas contratadas tienen suficiente comprensin del mundo pblico para generar
bsquedas especializas que efectivamente agreguen valor o si solo estn
replicando conocimiento del mundo privado para la seleccin de directivos pblicos.
Poca competencia, poco atractivo y bajos salarios. Lamentablemente, al realizar este anlisis no se cuenta con informacin detallada
acerca de quines son los postulantes, por ejemplo, sera importante saber: cul es su formacin profesional, qu grado acadmico poseen, en
qu universidad estudiaron, cul es su ciudad/regin de procedencia,
qu edad tienen, entre otros. Por ahora solo se conoce el gnero y sector
laboral de procedencia, tanto de los postulantes como de quienes son
nombrados. A partir de esa informacin se podra estudiar a quienes
postulan y provienen del sector privado y si tienen o no el perfil adecuado. Este sera un indicador de la baja competencia que existe para acceder a los cargos. El solo hecho de que exista un bajo nivel de informacin
del postulante sugiere que el sistema tras sus ocho aos de existencia
no est pensando en mecanismos de aprendizaje. En general, el SADP
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
269
ha invertido poco en investigacin. Se ha montado un sistema muy relevante para el pas, muy regulado, con altos costos, pero con poco anlisis
que sustente sus polticas. Esto es una falla grave.
Qu se necesita para postular al SADP? Los requisitos bsicos
para postular a un cargo de este tipo son: ser ciudadano; poseer ttulo
profesional de una carrera de a lo menos ocho semestres de duracin
otorgado por una Universidad o Instituto Profesional del Estado o reconocido por este o aquellos validados en Chile de acuerdo con la legislacin vigente y acreditar una experiencia profesional no inferior a cinco
aos en el sector pblico o privado.
Qu ofrece el SADP? En cuanto al desarrollo profesional, trabajar
en un sector de gran relevancia para el desarrollo social y econmico del
pas, aportar con conocimiento y experiencia al logro de los objetivos de
la administracin pblica. En trminos de estabilidad laboral, un contrato de tres aos, posible de ser renovado dependiendo del desempeo;
pero tambin se advierte al postulante que este es un cargo de confianza y que probablemente ante un cambio en las autoridades polticas, su
continuidad sea puesta a disposicin de estas. En suma, no permite al
postulante tener certeza de su seguridad laboral ni siquiera por los tres
aos que debe durar el nombramiento. Si unimos las dos partes analizadas (desarrollo profesional y tiempo de permanencia), los tres aos tampoco permiten a un gerente planificar, ni menos materializar cambios de
largo plazo en la organizacin que dirige, pues est sujeto a evaluacin
y debe entregar resultados concretos antes de finalizar su periodo. Lo
anterior afecta el desarrollo de los planes estratgicos de los servicios
pblicos y dificulta la realizacin de mejoras importantes en los sistemas
de gestin existentes.
Es preciso ahondar en los actuales mecanismos de evaluacin de
los directivos pblicos asociados al SADP. Con un plazo mximo de cinco
das posterior al nombramiento del directivo, su autoridad jerrquicamente superior debe presentar una propuesta convenio de desempeo,
instrumento que fija los objetivos, metas e indicadores asociados al rendimiento directivo. Como herramienta de evaluacin estos instrumentos
no han estado exentos de crticas. Por ejemplo, la insuficiente consideracin de un entorno burocrtico-administrativo ya demandante debido a
un nmero no menor de instancias de medicin y control del desempeo
270
Seleccin por
competencias
Fragilidad
poltica
Nombramiento
por confianza
Alianza
pblicoprivada
Altos costos
Bajo atractivo
Poca
competencia
Poca
estabilidad
Periodos
cortos /
exigencias de
desempeo
Recursos
escasos
Bajos salarios
en cargos
inferiores
Bajos salarios
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
271
Propuestas de mejora
Considerando los anlisis anteriores y especialmente la necesidad
de fortalecer al sistema en el largo plazo, parece razonable que el sistema
adopte los siguientes enfoques y recomendaciones puntuales.
1. Objetivos estratgicos que debiera asumir el sistema:
I.
272
II.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
III.
IV.
V.
273
riesgos de descabezamiento masivo frente a cambios de gobierno, exigiendo a la autoridad la expresin confidencial de
motivos y registro en el Consejo de Alta Direccin Pblica (sin
que este pueda pronunciarse); (c) aumentar indemnizacin por
renuncia anticipada a seis meses de remuneracin, con lo cual
se estara dando una seal fuerte de la anomala en la solicitud
de renuncias anticipadas, sin por ello impedir de modo absoluto el cambio en el cargo si el gobierno lo estima necesario.
Desde una perspectiva de ms largo plazo, se sugiere: (a) aumentar autonoma del Consejo de Alta Direccin Pblica,
permitiendo que sea este quien elija a su presidente avanzado hacia una gobernabilidad similar a la del Consejo para La
Transparencia de Chile. En forma preliminar, esto mismo no
debiera afectar o ser aplicable para el caso subdireccin de las
personas por ser una funcin de una naturaleza mucho ms extendida en cuanto al mbito de aplicacin; (b) perfeccionar el
sistema de remuneraciones en dos sentidos: subiendo aquellas
que evidentemente implican un impedimento para la atraccin
de una masa de postulantes interesantes y en el sentido de corregir las inconsistencias en la escala global del Estado, especialmente en aquellos casos de directivos que tienen funciones
y responsabilidades que exigen competencias relativamente
escasas.
En cuanto al mbito de aplicabilidad, se recomienda la expansin del Sistema hacia los Municipios y Gobiernos regionales.
Ciertamente, para el caso de los Municipios se deber considerar fuertemente el hecho que estos son constitucionalmente autnomos y, por tanto, las frmulas institucionales deben
adaptarse para preservar dicha autonoma. En primer lugar,
quien efecte el nombramiento debiera ser el Alcalde y tal vez
en instancias de seleccin anteriores a esta etapa, debieran participar representantes de esta mxima autoridad local. De no
pensarse medidas de este tipo, existe el riesgo que el sistema
sea mucho ms resistido en la prctica y constitucionalmente.
Por ltimo, el Consejo debiera adquirir funciones ms estratgicas y no vinculadas con la seleccin de ternas, tales como:
274
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
275
Chile ha implantado en estos ltimos veinte aos una serie de reformas estatales bien orientadas y el SADP est en esa lnea, pues se ha
blindado razonablemente al Estado de la incorporacin de funcionarios
de bajo nivel tcnico con contactos poltico-partidistas por medio de un
buen filtro de estndares mnimos de calidad. Otro mrito del Sistema
es que ha logrado instalarse e implementarse no solo desde un punto de
vista formal, tambin se debe destacar la creciente valoracin del sistema poltico.
Por otra parte, el SADP tiene desafos y riesgos importantes. En
primer lugar, no es claro que el nivel de confianza que este genera en
los buenos postulantes sea hoy suficiente. Es ms, es probable que esta
confianza est empeorando dado el alto nivel de desvinculaciones con
marcado carcter poltico. Esto podra generar un escenario paradjico
donde el pas, aun contando con un sistema formal y de alto costo
para la seleccin de sus directivos, no tenga los impactos esperados y
estos sean ms bien mediocres. De no tomarse medidas adecuadas, dicha mediocridad mermara el posicionamiento del Sistema y por tanto
aumentaran las resistencias explcitas o implcitas al mismo.
El objetivo esencial del Sistema es lograr contratar buenos directivos, que duren en sus cargos el tiempo necesario para generar impactos relevantes. Por tanto, se requiere mejorar el nivel de conocimiento
sobre el cual el SADP sustenta sus polticas y acciones. Asimismo, debe
transformarse su estructura corporativa para generar ms confianza, aumentando el rol del CADP por sobre el del funcionario designado por
el gobierno de turno. En esta misma lnea, la medicin de la confianza
como una medida de accountability, es clave.
Bibliografa
Acua, E., Avendao, C. Inostroza,J., Lagos, R. & Waissbluth,M. (2012). Anlisis
organizacional de entidades pblicas en Chile: Lecciones para la gestin
y el diseo de polticas (Serie Sistemas Pblicos N 6). Centro de Sistemas
Pblicos, Universidad de Chile.
276
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
277
278
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
279
Introduccin
Deben existir pocos casos donde un mismo asunto se puede observar desde tantas perspectivas. Las disputas sobre descentralizacin
tienen esta caracterstica. Es un lugar comn sealar que Chile es uno de
los pases ms centralizados de Amrica Latina y del mundo. Se ha argumentado largamente sobre las desventajas, desde el punto de vista de la
gobernabilidad democrtica y de la eficiencia econmica, del exceso de
centralizacin.
Para Chile tambin se ha discutido altamente sobre las causas histricas y polticas que explican su actual situacin. El pas ha hecho un
esfuerzo singular por estirar al mximo la cuerda con el fin de mantener un rgimen unitario respecto a las orientaciones estratgicas nacionales, estndares tcnicos, financiamiento y al mismo tiempo dar un
rol creciente a los Municipios y Gobiernos Regionales en la implementacin de las polticas pblicas. Falta investigacin emprica y reflexin
para saber si esta senda de mejorar procesos, coordinaciones y sistemas
de gestin, se est agotando, o si bien se debiera avanzar hacia reformas
ms estructurales.
En base a la revisin de literatura reciente y a la experiencia de
un proyecto de investigacin en progreso, este artculo reflexiona sobre
280
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
281
282
Desde el punto de vista de la eficiencia econmica, se ha argumentado en favor de las supuestas ventajas de las reformas descentralizadoras. Sin embargo, la evidencia no es concluyente. Pareciera ser que
no existe una receta clara. La eficacia de dichas reformas estara inextricablemente atada al modo especfico como se resuelve el tema de
las responsabilidades entre diferentes niveles del gobierno, es decir, la
definicin de competencias y los mecanismos de coordinacin. Dichas
adecuaciones deberan hacerse en funcin del contexto socio-histrico-econmico de cada pas (Ebel, 2012:42). En esta misma lnea, se ha
planteado la inquietud sobre la relacin ptima entre tamao de poblacin y descentralizacin (Work 2002:4), sin que existan relaciones observables y heterogeneidad de casos. En cuanto a la relacin entre nivel
de descentralizacin y nivel de ingresos per capita, aparentemente tampoco existira una mayor relacin. Ezcurra (2012) no encuentra relaciones estadsticas entre descentralizacin y crecimiento para la evidencia
levantada en Europa y sucede lo mismo para el caso latinoamericano
segn Camelo (2012). En cambio, un extenso estudio del Banco Mundial
(Yvanyna, 2012), encuentra relacin positiva entre el nivel general de
descentralizacin, (i) el PIB per capita, y (ii) un mejor entorno para
hacer negocios.
Desde un punto de vista terico se ha supuesto que la concentracin de la economa territorial, en principio, favorecera la eficiencia
econmica producto de las economas de escala y ventajas de la aglomeracin (clusters). Esta condicin inicial evolucionara tpicamente, de
un modo inverso, hacia deseconomas de escala y de aglomeracin, que,
junto a la reduccin de los costos de transporte interno, incentivaran
con el tiempo mayores desarrollos subnacionales desconcentrados econmicamente (Atienza et al., 2012). A dicha teora, que cuenta con variada evidencia emprica, se le ha denominado Hiptesis de Williamson.3
Por otra parte, un motivo que se suele argir contra los procesos descentralizadores es el supuesto aumento de corrupcin asociado a ellos. El
mayor empoderamiento de lderes locales en sociedades dbiles podra
generar este riesgo. Lecuna (2012) ha encontrado cierta evidencia en favor de esta hiptesis. Por el contrario, Yvanyna (2012) ha encontrado
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
283
284
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
285
de Desarrollo Regional (FNDR). La inversin pblica regional de decisin regional est en el orden del 15 al 20%, es decir, la mayor parte (en
torno del 80 al 85%) de la inversin pblica en la regin es decidida
a nivel nacional (Atienza, 2012; Horst, 2009; Waissbluth et al., 2007),
(ver Figura 1).
Figura 1
286
A diferencia de Atienza (2009), Galetovic (2006) suaviza ese juicio sealando que Santiago se ha estabilizado en torno al 40% en relacin a la poblacin urbana nacional desde los aos 50 y que si se hace la
9. Este dato es sorprendente. En el debate nacional casi hay consenso absoluto que
Chile es uno de los pases ms centralizados del mundo.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
287
10. Para el caso de Chile esta cifra solo considera el nivel local.
288
de manera autnoma respecto del total de ingresos del gobierno. Esta cifra, al igual que para el caso regional, es muy inferior respecto del 30%
de pases como Finlandia, Suecia y Singapur y pases de la regin como
Colombia y Costa Rica, los cuales alcanzan el 15%.
Figura 4
Letelier (2009).11
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
289
homognea considerando su extraordinaria extensin territorial (aproximadamente 4.200 kilmetros). Los estndares de una escuela pblica,
un hospital, una carretera, un sistema de comunicaciones, desde un extremo a otro de Chile, son similares. En esto, el uso de un modelo institucional centralizado a travs de sistemas administrativos y la evaluacin
tcnica ex ante, el control y la evaluacin ex post de inversiones y programas pblicos regionales, tiene mucho que explicar. En pocas palabras,
Chile es un pas que ha reducido la heterogeneidad desde el punto de
vista de infraestructura y condiciones generales del desempeo pblico.
Sin embargo, esto no quiere decir que Chile sea un pas que avance hacia
un desarrollo territorial ms homogneo o equitativo. La concentracin
econmica y poblacin en su capital son preocupantes (Atienza, 2012).
Para el caso de Chile, podemos reconocer tres grandes periodos
histricos claves en su proceso de descentralizacin. En los aos ochenta, en plena dictadura militar, el proceso se encauz como un ordenamiento territorial-estratgico para mejorar el control en el territorio,
aumentando tambin la efectividad administrativa. En los noventa, de
regreso a la democracia, la descentralizacin se manifest progresivamente por medio de la instauracin de mecanismos formales de democracia (eleccin de alcaldes y concejales) y para mejorar la pertinencia
de las inversiones pblicas en regiones (Gobiernos Regionales). En estos
ltimos aos, ha aumentado la presin por una mayor descentralizacin,
derechamente como una iniciativa que intenta reducir la primaca de la
capital (Santiago) y para promover la participacin ciudadana. En estos
momentos existe un proyecto de ley, con amplio consenso y alta probabilidad de ser aprobado, que instala la eleccin directa de consejeros
regionales y la eleccin de un Presidente del Consejo, distinta a la figura
del Intendente como es en la actualidad. Asimismo, varios candidatos a
la presidencia han propuesto la eleccin directa de los Intendentes (hoy
electos por el Presidente de la Repblica).
El pas ha aumentado su tendencia centralizadora? Existe evidencia mixta respecto de si el diseo de polticas est revirtiendo lo
alcanzado por medio de los procesos descriptos anteriormente. Por
ejemplo, el estudio territorial OCDE (2009:113) seala que la estrategia de clusters elaborada por el Consejo Nacional de la Innovacin para
la Competitividad no est pensada en oportunidades regionales. En el
290
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
291
disruptivas mayores, que hasta hace poco no han ocurrido suficientemente13 (Waissbluth et al., 2006). No obstante la creciente demanda
social por mayor descentralizacin y la evidencia del estancamiento en
el desempeo regional y local, muchos actores tecno-polticos vinculan
causalmente el buen desempeo relativo del pas a sus caractersticas
centralistas aunque no se atrevan a decirlo o escribirlo. En otras palabras, muchos lo piensan, pero no lo dicen: es bueno que Chile contine
como pas centralizado y no conviene cambiarlo. Esta actitud algo solapada, se observa tpicamente cuando se generan iniciativas que surgen
como descentralizadoras y terminan enervadas con pequeas y sutiles
regulaciones desde el nivel central.
Hoy, en plena campaa presidencial, varios actores estn aventurando posturas sobre la materia. Para encauzar un buen debate al respecto, al menos, se debiera tratar de contestar estas preguntas:
Cabe explicar que en la memoria colectiva de los tcnicos diseadores de polticas pblicas chilenas, existen dos hechos determinantes que definen una postura frente a este desafo. En primer lugar, el
pas ha sido reconocido como un pas con fortalezas en su gestin macroeconmica fiscal, activo muy preciado especialmente con la actual
crisis mundial. La actual estructura fiscal sin duda tiene que ver con esto
(Letelier, 2009).
13. Tal vez, esto ha variado algo estos ltimos tres aos, con movimientos regionales,
en demanda de intereses especficos. Estos movimientos generaron un escenario
raras veces visto en el pas, de violencia y movilizacin de un territorio (Magallanes,
Aysen).
292
Un mayor regionalismo puede ser visto como un riesgo de descontrol del gasto, con la consecuente prdida en productividad del mismo, y como una complicacin para la gestin integral. Estos motivos de
precaucin son legtimos.
Por otra parte, Chile ha enfrentado recientemente uno de sus mayores traumas de diseo e implementacin de polticas pblicas con la
instalacin del nuevo sistema de transporte pblico metropolitano, denominado Transantiago. Este, a juicio de muchos analistas, por haber
sido implementado como un big bang (alejndose de la tradicin incrementalista del pas) habra generado un desastre social y econmico para el pas. En otras palabras, los diseadores de polticas pblicas
tecncratas fiscales hoy en da, son ms conservadores de lo habitual
en estas materias. Este temor tcnico, como se dijo, convive con una mayor presin poltica. Por estos motivos, pensar en mecanismos de diseo
equilibrados que viabilicen el cambio y los sostengan en el futuro, podra
ser uno de los mayores aportes al xito de un proceso descentralizador.
Falsos dilemas
Las soluciones que se diseen, deben apartarse de la parlisis
provocada por los aparentes trade off entre: (a) ms regin o ms nacin, o (b) ms regin o ms desarrollo local. Probablemente, se debern fortalecer las competencias, recursos, y capacidades regionales, lo
que no necesariamente debe implicar una disminucin equivalente de
las funciones del nivel nacional. Es el sistema regin-nacin el que debe
disearse. Por ejemplo, el nivel nacional debiera fortalecer, o mejor dicho, mutar, sus actuales funciones hacia el incremento de su capacidad
para generar mejores estndares tcnicos (ms pertinentes y flexibles),
sistemas de evaluacin ex post y de brindar apoyo regional. Por otra parte, ms regin no significa menos desarrollo local, todo lo contrario. Es
argumentable que buena parte del desarrollo local se viabilizar ms si
es que se cuenta con el apoyo regional necesario, que, por motivos de escala, tendr la capacidad para aportar con desarrollos asociativos municipales, inversiones y servicios compartidos, entre otras contribuciones.
Aunque cueste reconocerlo, el nivel de demanda ciudadana por
una mayor descentralizacin, si bien es cierto ha aumentado en el pas,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
293
Las actuales capacidades de los gobiernos regionales y municipales, salvo honrosas excepciones, distan mucho de un estndar adecuado
294
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
295
296
ni competencias para liderar una articulacin con los organismos nacionales en regiones, ni menos con los organismos nacionales en Santiago.
La ausencia de suficiente cartera de proyectos, termina generando incentivos perversos para el financiamiento a proyectos que aseguren el
gasto exigido por los niveles nacionales. En general, no hay mirada de
largo plazo.
Figura 6
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
297
17. En un proyecto de investigacin del CSP en centros de salud primaria, un director del
centro seal que deba dedicar aproximadamente un 20% del tiempo del personal llenando
formularios con informacin/datos para el nivel central y que la mayor parte de esa informacin
no era usada por el consultorio.
298
agua potable) estos problemas eran menos notorios, pero ahora que las
regiones tienen desafos menos tangibles y ms sofisticados como mayor
calidad en educacin, ms innovacin y competitividad, la pertinencia
y calidad no estndar son completamente insuficientes. Aventurando
una hiptesis organizacional, esto ocurre por el crecimiento de un desapego institucional en los niveles regional y local producto de sistemas
centralistas de comando y control exacerbados (Seddon, 2011) y por la
insuficiente inversin en capacidades de gestin. Es probable que soluciones basadas meramente en el apoyo y control sean insuficientes para
mejorar dicha calidad.
En otras palabras, en Chile, salvo raras excepciones, el pensamiento estratgico para el desarrollo solo ocurre en serio a nivel nacional. Si
el pas quiere avanzar y dar el siguiente paso deber generar las condiciones para que sus territorios desplieguen sus capacidades estratgicas
de largo plazo. Hacer esto no implica asumir todo el riesgo asociado, se
puede administrar.
Soluciones Buscando Problemas
En la agenda pblica se ofrecen diversas soluciones, no siempre
con diagnsticos claros. Lo siguiente es un resumen de esas soluciones.
Soluciones de gestin: optimizando dentro de la frontera
institucional
Una primera tentacin es insistir en una lnea incrementalista que
no cambie el diseo institucional (especialmente en el caso regional) y
que se focalice en la creacin de sistemas de control o programas de apoyo especficos (ej. sistemas de acreditacin de la calidad). Es probable
que ms sistemas de control y de mejora continua, tal cual se conciben hoy, no entreguen mejores resultados. Se debe avanzar en sistemas
de evaluacin ms comprensivos (por ejemplo evaluacin de expertos),
mecanismos de control ms adaptativos como convenios globales de
ejecucin (Gobierno Central-Regin; Gobierno Central-Municipios).
En el caso de los Gobiernos Regionales es tan determinante la estructura de incentivos de corto plazo y la alta rotacin de autoridades, que
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
299
ningn sistema, como los actualmente en marcha, generar gran impacto. Incluso es posible que acenten algunas dificultades, generando,
por ejemplo, mecanismos defensivos y exceso de burocracia, siempre en
desmedro de una visin ms estratgica.
Soluciones institucionales: Moviendo la frontera posible y
cambiando las reglas del juego o mejorando el desempeo con
las actuales reglas?
Los cambios institucionales posibles en Chile van desde (a) cambios en el diseo meramente administrativo, por ejemplo transfiriendo
una seleccin de competencias o atribuciones ejecutivas o personal que
depende del actual sistema central a dependencias regionales o locales.
En una lnea ms fiscal, algunos analistas pero muy pocos en el caso chileno sugieren (b) mayores transferencias de recursos de uso autnomo
a nivel local y regional. Adicionalmente, muy poco analistas estn planteando por ahora (c) aumentar las facultades tributarias a nivel local.18
Por ltimo, estn (d) las transformaciones polticas, especialmente a nivel regional. En este plano, existen proyectos de reforma legal que
buscan mejorar el sistema de eleccin de consejeros regionales y la creacin de la figura del Presidente del Consejo regional por eleccin de los
consejeros. En el mismo plano poltico, se han levantado voces a favor de
la eleccin directa de los intendentes regionales.
Principios de diseo. Cules debieran ser los principales criterios del cambio?
En funcin del aprendizaje de iniciativas de reforma que no han
impactado suficientemente, est claro que las reformas en Chile deben
18. Esto puede explicarse entre otras razones por la alta concentracin econmica
en la Regin Metropolitana con casi la mitad del PIB y el 85% de la tributacin, lo
que hara un sinsentido aumentar mucho ms las atribuciones tributarias locales o
regionales. De todos modos, debe estudiarse ms en detalle. Ver Letelier (2009) y
Horst (2009).
300
ser integrales y sistmicas (Boisier, 2004). Dicha reforma debiera considerar estos principios u orientaciones generales:
a. Preservar las virtudes unitarias. Sera un error la prdida de
este activo nacional. Al contrario de lo que se suele decir, un
gobierno nacional no representa los intereses de la capital del
pas, sino los intereses de una nacin completa y el equilibrio
entre sus territorios. Existe mucho espacio en Chile para mejorar y asegurar el cumplimiento de estndares nacionales y
aumentar la equidad en todo el territorio. Esto asegura el cumplimiento de mnimos, y sobre todo contribuye a morigerar la
ya exacerbada desigualdad social y econmica del pas.
b.
Sustentable. Debe ser sustentable en el sentido que el nuevo
sistema tenga capacidad de ajustes de tal manera que pueda
aprender y sostener la direccin esencial del cambio. Sera un
grave problema que el pas iniciara una aventura institucional
de la cual ms adelante deba retroceder. El costo de la gestin
del cambio es enorme. Lo peor que puede pasar es que se hagan
reformas como si cambiaran las maneras de operar pero que
finalmente generan solo burocracia.
c.
Econmicamente razonable. La sanidad fiscal nacional es un
activo y debe cuidarse. Una capacidad centralizada de tributacin y control del crdito parecen ser razonables, sobre todo
considerando las actuales circunstancias fiscales del mundo.
Este control puede compensarse con la entrega creciente de
mayores recursos de libre disposicin. El costo de mantencin
de los nuevos aparatos burocrticos debe ser vigilado. Debera
privilegiarse la transferencia de secciones especficas, hoy
en manos del nivel central, para que queden bajo el sistema
regional.
d.
Los riesgos de duplicar la administracin no son bajos. Por ltimo, los incentivos al asociativismo municipal son clave para
ganar econmicas de escala.
e.
Tiene que ser eficaz en poner los incentivos e instrumentos al
servicio de la ciudadana para asegurar las preferencias regionales y locales. Esto tiene dos dimensiones. La ms obvia es
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
301
la capacidad institucional y tcnica para comprender y procesar las necesidades y preferencias subnacionales. En esta materia, el mayor riesgo es que la capacidad estratgica de procesamiento se desdibuje bajo lo microlocal dejando de lado la
escala regional, como ocurre actualmente.
f.
Debe promover una democracia sana, productiva y sustentable. El promover una democracia robusta, alejada tanto del populismo como de visiones tecnocrticas desconectadas del sentir soberano es, probablemente, el mayor desafo nacional, no
solo de Chile sino tambin de Latinoamrica. Como dice Work
(2004:4) debe asegurarse que todos los actores clave puedan
emitir su opinin y participar en el proceso y gobernabilidad.
El mayor riesgo es que la sociedad civil no se active suficientemente dejando paso a las capturas por caudillos populistas.
g.
Debe considerarse sistemas de gestin del conocimiento desde
el primer momento. Debe generar los mecanismos de acumulacin de conocimiento y perfeccionamiento en el desempeo
y por sobre todo sistemas de autoaprendizaje al interior de la
regin, entre municipios y entre regiones y otros territorios.
El que los territorios tengan funciones equivalentes genera
una enorme oportunidad de aprendizaje mutuo que no debe
desperdiciarse.
h. Minimizar los traslapes competenciales mediante un buen
diseo inicial y con un mecanismo de resolucin de conflictos
regin-nacin, como ocurre en el caso de Espaa y Francia.
i.
La implementacin se puede hacer gradualmente pero con
plazos. Las reformas no tienen por qu ser a la misma velocidad en todo el territorio, se debe incentivar el inicio voluntario
y anticipado.
Propuestas especficas de Reforma para el caso chileno
La definicin del contenido de esta reforma debiera ser revisada
con mucha delicadeza, como un oficio de alta precisin. Considerando
los criterios anteriores, se sugieren las siguientes lneas de reforma.
302
1.
Optimizacin del sistema actual: Sin duda que existen importantes espacios para mejorar el desempeo actual dentro de las
actuales reglas institucionales, tales como:
Mejorar dotacin de recursos, especialmente profesionales (plantas municipales, seleccin de altos directos pblicos, mejores remuneraciones). Esto es una condicin
basal.
2.
Reformas Institucionales: Como se argument antes, las soluciones de optimizacin, ms de carcter administrativo, deben
ser acompaadas de cambios polticos, especialmente al nivel
regional.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
303
coordinacin porque el Intendente elegido regionalmente perdera autoridad jerrquica sobre los sectores nacionales con presencia regional. La
solucin es la eleccin de un presidente regional con funciones de desarrollo, financiando iniciativas y ejecutndolas. Incluso puede hacerse
cargo de varios servicios. En sntesis, se pueden lograr varios (no todos)
beneficios buscados por aquellos que prefieren la eleccin del Intendente,
sin los costos de perder un representante de la unidad nacional y sin los
costos de un proceso de transicin que puede ser complicado. Tal vez el
argumento ms importante es que un Intendente de representacin nacional sera til para velar por el cumplimiento de estndares nacionales
y debera seguir a cargo de la seguridad interior en la regin.
Ms bien, se sugiere seguir un enfoque como el mencionado por
Angulo (2009): potenciar la figura del Presidente regional y un Ejecutivo
Regional al estilo del modelo francs de 1982 (Meyson-Renoux, 1994).
La mantencin de esta figura ha sido til para el pas, pues ha instalado
criterios comunes y sistemas robustos de orden y seguridad, sobre todo
considerando los desafos que impone el narcotrfico y la corrupcin
policial. Asimismo, sostener la figura del Intendente puede contribuir
a mantener los estndares unitarios de la nacin, para lo cual debiera
tener capacidad de veto y voz respecto de aquellas iniciativas que se desven de definiciones nacionales. Sin embargo, el Intendente debiera dejar sus actuales funciones de diseo y ejecucin de los presupuestos regionales, las que, como se dijo, debieran ser desarrolladas por una nueva
institucionalidad.
Cul es la mejor secuencia de la Reforma?
No solo debe pensarse el contenido orientador de la reforma, tambin debe pensarse la secuencia ms adecuada. Waissbluth y Arredondo
(2011) proponen partir por el fortalecimiento de profesionales (capital
humano), continuar con el aumento de desconcentracin presupuestal
y administrativa, seguida de la descentralizacin fiscal19 y por ltimo la
descentralizacin poltica (ver Figura 8).
19. Proponen una mejor participacin de los impuestos sobre la renta de empresas
ubicadas en los territorios. Esta propuesta es discutible, desde el punto de vista de
304
Conclusiones
Como qued claro en la literatura revisada, no existen recetas
para disear sistemas descentralizados perfectos. Depende de la realidad del pas la conveniencia de un diseo u otro. En el caso de Chile, si
bien es cierto se observan importantes concentraciones econmicas, no
la mayor generacin de igualdad en un pas donde hay mucho camino por avanzar
en esta materia.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
305
necesariamente su estructura institucional puede etiquetarse como centralizada de un modo absoluto. De hecho, al menos un estudio (Yvanyna,
2012) califica al pas dentro del 25% de pases ms descentralizados del
mundo.
Por otra parte, Chile tiene mucho que resguardar de su sistema
unitario pues ha sacado muchas ventajas de este. Esto no significa que,
si se quiere avanzar, no se deba repensar y ajustar parte del modelo
institucional de descentralizacin del Estado con el fin de afrontar los
desafos del futuro con ms capacidades estratgicas en los territorios.
Este diseo debe balancear la innovacin y la conservacin de lo valioso.
Un sistema que genere una dupla entre un (a) Intendente elegido por
el Gobierno Nacional concentrado en cuidar estndares nacionales y la
seguridad del interior y (b) un Gobierno Regional elegido democrticamente y que adquiera progresivamente ms recursos y competencias, es
un paso adelante, significativo y equilibrado.
Bibliografa
Afonso, Antonio; Romero, Alma y Monsalve, Emma (2013) Public Sector
Efficiency: Evidence for Latin Amrica, Discussion Paper, n
idb-dp-279, Banco Interamericano de Desarrollo, marzo. http://
idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37717732
visto el 1 de mayo de 2013.
Anglo, Luis (2009) Soporta Chile ms de un Presidente?, en Pensando
Chile desde sus regiones, ed. Universidad de la Frontera, Temuco,
Octubre.
Atienza, Miguel y Aroca, Patricio (2012), Concentracin y crecimiento
en Chile: una relacin negativa ignorada, en revista Eure, Vol. 38,
n114, mayo 2012, pp. 257-277.
Boisier, Sergio (2004), Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente, en revista Eure
(Vol. XXX, N 90), pp. 27-40, Santiago de Chile, septiembre.
306
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
307
308
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
309
Introduccin
Qu determina que varen las capacidades de un Estado para proveer bienes pblicos a travs de un territorio? ODonnell (1993) seala
que la desigual distribucin del Estado en el territorio se puede explicar
por las crisis econmicas, la desintegracin social, el rol de las ideas y
por las propias capacidades del aparato estatal. Este trabajo se propone explicar no solo por qu la distribucin del Estado en el territorio es
desigual sino tambin por qu varan las capacidades que un Estado desarrolla para proveer bienes pblicos. Asimismo, sostiene que las causas
que explican el desarrollo de esas capacidades no son uniformes para
todo tipo de polticas pblicas ni tampoco lo son a travs de todo un territorio. Propongo tanto el testeo de una hiptesis de investigacin como
310
la conceptualizacin y medicin de aspectos especficos de las capacidades de los aparatos estatales. La fragilidad y la desigual capacidad de
los Estados para proveer bienes pblicos a travs del territorio han sido
frecuentemente identificadas como un problema en Amrica Latina. Sin
embargo, el alcance y la distribucin de las mismas entre y dentro de los
casos tanto nacionales como subnacionales, no se ha analizado sistemticamente ni en forma comparada.
Un ejemplo de esa variacin es que durante el ltimo brote de
la epidemia de Dengue en la Argentina en el ao 2009, el Estado de la
provincia de Formosa tuvo capacidades para enfrentar exitosamente
el desafo. No hubo registros oficiales de casos infectados con dengue
autctono. En cambio, en Chaco el impacto del brote fue de 11.035 casos reportados. Cmo explicar los resultados diversos que mostraron
estas dos provincias limtrofes, que comparten indicadores geogrficos, epidemiolgicos e ndices de Desarrollo Humano (Chaco: 0,775 y
Formosa: 0,788)? Por qu Formosa pudo responder al desafo y, en
cambio, Chaco no? Evidentemente, la respuesta se encuentra en las polticas pblicas diseadas e implementadas por cada provincia. Pero, de
nuevo, qu explica esas diferencias en las polticas? Justamente, casos
peculiares como estos son los que motivan las preguntas que se buscan
contestar en este trabajo.
La hiptesis que propongo es que, ms all de la incidencia de
otros factores explicativos, la estabilidad de los gabinetes impacta en el
desarrollo de un aspecto clave de las capacidades estatales: la formulacin e implementacin de polticas.
Se considera a la capacidad estatal como un concepto compuesto
que incluye: (i) diversos atributos organizacionales; y (ii) caractersticas
del diseo y de la implementacin de polticas. Considero que las polticas son la expresin ms relevante de la capacidad estatal para abordar
un problema pblico. Dado que no se necesitan las mismas capacidades
para atender diferentes tipos de problemas pblicos, la mayor estabilidad de los gabinetes ministeriales favorece el desarrollo de cierto tipo
de capacidades tiles para disear e implementar polticas que denominar como de baja complejidad tcnica. Esto es, polticas que se basan, principalmente, en la permanencia en el tiempo, el seguimiento de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
311
312
o asignacin de recursos necesarios, como el aprendizaje de los errores pasados. Puede suponerse, como han sealado Levitsky y Murillo
(2010), que en democracias dbilmente institucionalizadas, la permanencia en el tiempo de los actores compensa la debilidad o inexistencia
de reglas formales que trasciendan coyunturas, personas y vaivenes polticos. Cuando los funcionarios permanecen en sus puestos durante un
perodo prolongado de tiempo y tienen garantizado por las reglas electorales que esto puede perdurar, manejan un horizonte temporal que les
permite, por un lado, aprender y mejorar de la experiencia y, por el otro,
coordinar ms eficazmente aun ante la ausencia de mecanismos formales e institucionalizados. A su vez, la estabilidad de los funcionarios se
explica por elementos de diseo institucional del rgimen poltico, ya
que, por ejemplo, en el caso de Formosa est permitida la posibilidad de
reeleccin indefinida del gobernador, mientras que en Chaco no. Esto
podra actuar como estmulo de la alternancia partidaria en Chaco.
Los dos casos subnacionales bajo estudio presentan, por un lado,
inestabilidad del gabinete involucrado en la implementacin (Chaco),
estabilidad del mismo (Formosa) y por el otro, atributos organizacionales, caractersticas de diseo e implementacin y resultados contrastantes en esas polticas. En los casos de las epidemias vectoriales como el
Dengue y el Chagas, Formosa presenta polticas ms eficaces, coordinadas y organizadas y obtiene mejores resultados que Chaco. Cmo explicar las diferencias en los resultados de estas polticas entre esas provincias? Y por qu las provincias consideradas no siempre obtienen resultados exitosos o deficitarios en toda la poltica de salud? Adelantemos
parte de la respuesta: la clave est en que la estabilidad del gabinete
incide de manera favorable y especficamente en las polticas de baja
complejidad tcnica, como la de control de vectores epidmicos, pero
no necesariamente en toda la poltica sectorial.
1. El modelo analtico para estudiar capacidades
estatales subnacionales
En primer lugar, aquellos que estudian al aparato estatal no analizan las polticas y viceversa, por lo que esta investigacin se propone
subsanar esa ausencia de dilogo. En segundo lugar, se habla mucho de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
313
314
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
315
316
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
317
ambos enfoques (King et al., 1990). El enfoque de los eventos terminales ha sido clave en el desarrollo de este cuerpo de estudios. A partir
del trabajo de Frendreis, Gleiber y Browne (1986), diferentes autores
desarrollaron criterios para identificar la terminacin de los gabinetes.
Se enfatiz la duracin de estos de manera global y no la permanencia de
los miembros del mismo. Algunos ejemplos clsicos de eventos terminales son: (i) elecciones; (ii) renuncia voluntaria del primer ministro;
(iii) renuncia del primer ministro por cuestiones de salud; (iv) divisiones/quiebres dentro del gobierno; (v) falta de apoyo parlamentario; y
(vi) intervencin por parte de la cabeza del Estado (Huber y MartnezGallardo, 2004). Despus de codificar los eventos terminales, estos trabajos miden la duracin de los gabinetes, usualmente, como el tiempo
que transcurre entre eventos terminales. El enfoque de estos eventos
arroj luz sobre aspectos clave de la poltica de coaliciones en sistemas
parlamentaristas Algunos de los hallazgos principales de este cuerpo de
literatura se vinculan a comprender aspectos de las propias coaliciones,
como el nmero de partidos, la diversidad ideolgica o el desempeo de
las coaliciones en trminos de polticas pblicas (Warwick, 1994; King,
Alt, Burns, y Laver: 1990, Diermeier and Stevenson, 1999, 2000; Laver
and Schofield, 1990; Powell, 1982, Strom, 1990). Estos trabajos, adems
de prolficos, mostraron un avance cohesivo entre teora, datos y tcnicas sofisticada de estimacin que les permitieron conformar una agenda
de investigacin muy desarrollada en el marco del rea de estudios de
gobiernos parlamentarios (Huber y Martnez-Gallardo, 2003).
Los lmites de esta literatura se vinculan, principalmente, a cuatro
elementos: en primer lugar, un evento terminal puede acarrear una gran
diversidad de consecuencias. Por ejemplo, despus de la finalizacin
prematura de un gobierno puede ser que las mismas personas o partidos
permanezcan a cargo de los portfolios o ministerios. O no. En este sentido, es clave distinguir entre inestabilidad del gabinete total (siempre
en sistemas parlamentaristas) e inestabilidad en los cargos responsables
de los diferentes portfolios. En el marco de esta investigacin, lo que
interesa estudiar es la continuidad en las personas responsables de esos
puestos, ya que esa estabilidad es la que generara la experiencia necesaria tanto para una gobernabilidad efectiva como para el xito en la
implementacin de polticas. La inestabilidad en las personas es terica
318
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
319
individual de los ministros dentro del mismo partido de aquella otra que
alude a la inestabilidad entre partidos. Por supuesto, estos dos tipos de
inestabilidad pueden superponerse empricamente pero son conceptualmente diferentes (Huber y Martnez-Gallardo, 2008). Quines estudian
la inestabilidad a nivel individual enfatizan las caractersticas de las
personas como factores explicativos (Huber, 1998; Huber y MartnezGallardo, 2008). Huber (1998) seala la importancia de capturar los
cambios en la identidad de la persona que rota en el gabinete separndolos de los cambios partidarios, as como la necesidad de considerar
la rotacin dentro de una misma administracin. Asimismo, se transforma en antecedente inmediato de esta investigacin pero en el nivel nacional y en sistemas parlamentaristas, puesto que analiza la inestabilidad como variable explicativa de la capacidad de gobierno en el gasto en
salud. En sntesis, lo novedoso es que Huber (2008) seala la necesidad
de diferenciar entre: (i) cambio de persona; (ii) cambio de persona y de
partido; y (iii) el peso relativo de cada ministerio en la posibilidad de un
gobierno de alcanzar sus objetivos y obtener buen desempeo.
Profundizando esta distincin, Huber y Martnez-Gallardo (2003)
sealan que no es lo mismo identificar los factores que inciden en la
rotacin individual de personas dentro de un gabinete que analizar los
elementos que influyen en la estabilidad del gabinete, entendida como
duracin del mismo en el tiempo. Usualmente la literatura tiende a interpretar la finalizacin de un gabinete como consecuencia del fracaso
de resultados de la negociacin entre actores con intereses diferentes
para alcanzar equilibrios sobre polticas pblicas. Esa perspectiva vincula el estudio de la duracin de gabinetes con el anlisis de la conformacin de los mismos. En consecuencia, entienden la finalizacin de un
gobierno como una ruptura de ese equilibrio, producida por algn shock
exgeno. El anlisis emprico se centra en identificar aspectos que hacen
a las coaliciones ms vulnerables a elementos tales como las elecciones
que generan un cambio del partido mayoritario (Laver y Shepsle, 1990,
1996; Lupia y Strom, 1995; Diermeier y Merlo, 2000). Algunos estudios
tambin muestran que el terrorismo funciona como shock exgeno afectando a la duracin de los gabinetes (Gassebner, Jong-A-Pin y Mierau,
2011).
320
La finalizacin de un gobierno en sistemas parlamentarios, entendida como sinnimo de inestabilidad de gabinete y medida como duracin del mismo, no permite distinguir un elemento crucial: un gobierno
se puede terminar sin que eso conlleve rotacin de las personas a cargo
de ministerios. Por ende, es importante distinguir si son los mismos factores los que inciden en la finalizacin de un gobierno y en la rotacin de
personas o si estos responden a diferentes causas. A diferencia de los estudios anteriores que se enfocan en la duracin de los gabinetes, Huber
y Martnez-Gallardo (2003) estudian la permanencia de ministros individuales en sus portfolios respectivos. Esto cambia totalmente el eje de
la discusin. Adems, los autores tambin innovan en cuanto al enfoque
analtico para explicar la rotacin. Para ellos la rotacin del gabinete es
un problema de asignacin de talento por parte de los lderes del partido
poltico. Afirman que, dado que los lderes del partido enfrentan incertidumbre respecto de a quin nombrar, los seleccionar algunas veces
de acuerdo a las habilidades de los candidatos y, otras veces, en base a
la confianza. Sin embargo, los autores no descartan el peso explicativo
del contexto. Sostienen que la influencia de los ministros en el proceso
de formulacin de polticas vara entre sistemas y entre reas sectoriales. As como ciertos sistemas polticos generan mayores oportunidades
de influencia en polticas pblicas, algunos portfolios tambin ofrecen
mayores grados de incidencia. Casos como los ministerios de finanzas
o economa generan mayores oportunidades de control de polticas, por
lo que, siguiendo el argumento propuesto, se debera esperar que esos
puestos se elijan segn procesos intensivos previos de seleccin. Segn
esta expectativa terica, los ministerios de ese tipo deberan, en consecuencia, mostrar menor rotacin. Evidentemente, estas hiptesis no viajan acrticamente a sistemas presidencialistas latinoamericanos, dnde
los ministros de economa juegan un rol completamente diferente.
Analizando el gabinete en Irn, Binder (1982) sienta un importante antecedente para esta investigacin al prestar atencin a un mecanismo propio de la estabilidad de los ministros. Sostiene que es altamente probable que cualquier grupo de individuos que se rena durante
un largo perodo de tiempo desarrolle un patrn estable de interaccin.
Cuando este patrn muestra xito en el enfrentamiento de diversos problemas, no solo se torna estable sino que se puede afirmar que surge una
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
321
322
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
323
324
tcnicas o expertise para lidiar con el shock; (ii) cuando la respuesta estatal requiere aprobacin legislativa y el presidente no cuenta con mayora (y el shock puede generar designaciones polticas para obtener ese
apoyo va patronazgo o construccin de coaliciones); y (iii) cuando nombra a alguien para controlar a otros en el gabinete, ya sea que hayan sido
nombrados para devolver favores o formar coaliciones.
Segn esta perspectiva, cuanto ms shocks de polticas se observen, ms cambios en el gabinete debera haber. Ahora bien, tambin
es clave la popularidad del ejecutivo. Cuanto ms populares sean, en el
caso del nivel subnacional, los gobernadores, menos necesitarn usar
el recambio de ministros como respuesta a cambios en las circunstancias dentro de su mandato. Esos estudios indican que cuando los gobernadores son ms dbiles, recurren ms al cambio en las designaciones
de los gabinetes. Entienden a la debilidad como una combinacin entre
factores estructurales como el apoyo legislativo y el tipo de autoridad
definida por la Constitucin y el contexto poltico en particular, la popularidad y el conflicto entre partidos polticos. En esos contextos, el
ejecutivo apela a cambios del gabinete para poder llevar adelante cambios de polticas.
De acuerdo a Stein et al. (2006), en los sistemas presidencialistas
de Amrica Latina, los ministros del gabinete tienden a asumir un rol
acotado como ayudantes del presidente. Se sostiene que, en trminos
formales y en parte debido a su estatus ambiguo, el gabinete como rgano colectivo no parece ejercer una influencia demasiado importante en
las polticas pblicas. Sin embargo, se muestra que s puede existir una
mayor incidencia a nivel individual:
No obstante, los ministros del gabinete, al menos individualmente, desempean funciones clave en todas las etapas de la
formulacin de polticas. Los ministros del gabinete y quines
dependen directamente de ellos en la burocracia aportan el conocimiento y la experiencia necesarios para formular polticas
(). Estn al frente de grandes dependencias burocrticas y se
encargan de evaluar y supervisar los detalles de la ejecucin de
las polticas (Stein et al., 2006:67).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
325
326
las habilidades de los polticos, dado que aprenden sobre el tema y desarrollan un vnculo de accountability con la burocracia. Sin embargo,
prcticamente no existe investigacin sobre este tema y menos an en
los niveles subnacionales de gobierno, es decir, en el territorio dnde
justamente se despliega el proceso de polticas pblicas.
La estabilidad de los gabinetes no es neutra respecto de si el poder
ejecutivo funciona como tal en el marco de un sistema presidencialista
o parlamentarista y tampoco es indiferente al grado de institucionalizacin que tenga un pas. En contextos institucionales como los de la
Argentina, la baja institucionalidad de reglas formales y escritas hace
que el grado de permanencia que tengan los funcionarios en sus cargos
asuma otro significado. Si no existen reglas con capacidad de aplicacin
(enforcement) que perduren de un gobierno a otro o de un ministro a
otro, an dentro de una misma administracin, el conocimiento y aprendizaje dependen, nicamente, de que las personas a cargo de las polticas lo transmitan (si quieren). En esos casos, si los funcionarios son los
mismos, por mera permanencia a travs del tiempo, aprenden, juntan
informacin y funcionan como elemento de continuidad de las polticas.
Si a ese elemento le agregamos que esa continuidad de los funcionarios
puede estar justificada por el diseo institucional del rgimen poltico,
nos encontramos con casos en los que la permanencia es institucionalmente inducida, tal como lo muestra la provincia de Formosa. Cruces de
ms o menos democracia con ms o menos institucionalidad impactan,
entonces, en las polticas pblicas.
1.2. Capacidades estatales
Uno de los principales desafos que enfrentan los estudios sobre
las capacidades estatales es tener que examinar empricamente una
nocin compuesta por diferentes dimensiones. Eso agrega al problema
convencional de tener que observar fenmenos no directamente observables, el desafo de conceptualizar y luego medir nociones compuestas
por diferentes aspectos. La tensin entre las as llamadas definiciones
maximalistas, que tienden a incluir muchos atributos y pueden perder referencia emprica (y/o aun cuando sean empricamente constrastables, perder utilidad analtica), y las minimalistas, que tienden
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
327
328
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
329
330
(Skocpol, 1979; Tilly, 1991; Huntington, 1968) y de seguridad internacional (Fearon y Laitin, 2003).
Hanson y Sigman (2011) dividen a la nocin de capacidades estatales en tres dimensiones: (i) la extractiva presentada en la seccin
anterior; (ii) la coercitiva, que ubicndose en la tradicin weberiana, refiere a la capacidad del Estado de preservar sus bordes, protegerlos de
amenazas externas y mantener el orden interno; y (iii) la administrativa,
que muestra cierta yuxtaposicin con la lnea de la weberiana/administracin pblica pero que, en este caso, refiere a la capacidad de proveer
servicios y de hacer cumplir los contratos y de proteger los derechos. Esa
provisin de servicios involucra tanto a la efectividad burocrtica como
al alcance territorial del Estado.
Kocher (2010) analiza el rea de seguridad internacional y propone una conceptualizacin compuesta por: (i) capacidad de centralizacin
del Estado (o territorial o administrativa); (ii) capacidad fiscal/extractiva; (iii) capacidad de la burocracia profesionalizada (en la tradicin
weberiana de esa nocin); (iv) lo que el autor denomina ausencia de
lmites al rgimen poltico (o sea, ms o menos actores de veto que generen que se trabe ms o menos la posibilidad de implementar polticas); y
(v) capacidades militares.
Grindle (1996, citado en Alonso, 2007), en cambio, plantea un
desglose del concepto en cuatro dimensiones vinculadas a las distintas
funciones que debe ejercer el Estado: (i) la institucional, en tanto competencia para fijar y garantizar el cumplimiento de las reglas que rigen
el conjunto de interacciones polticas y econmicas; (ii) la tcnica, que
hace a la habilidad para el anlisis y gestin de la macroeconoma y de
las polticas pblicas en general; (iii) la administrativa, que refiere a la
habilidad de implementar la provisin de bienes y servicios y (iv) la poltica, que alude a la capacidad de procesar las demandas sociales.
Weaver y Rockman (1993) presentan una lista de diez capacidades
que un Estado debe poseer para: (i) mantener la estabilidad macroeconmica; (ii) garantizar el crecimiento econmico y (iii) imprimir credibilidad a las promesas a largo plazo y ejecutar y aplicar efectivamente esas
polticas. Tambin prestan atencin a ciertos atributos organizacionales
y polticos dado que, segn los autores, un Estado debe poder: (i) establecer y mantener prioridades entre las mltiples demandas contrapuestas;
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
331
(ii) focalizar los recursos hacia donde sean ms efectivos; (iii) innovar
cuando las polticas fallan; (iv) coordinar objetivos contrapuestos dentro
de un todo coherente; (v) tener capacidad de imponer prdidas a grupos
poderosos; (vi) representar intereses difusos y desorganizados adems
de aquellos que estn concentrados y bien organizados; (vii) garantizar
la implementacin efectiva de las polticas de gobierno una vez que se
hayan decidido; (viii) garantizar la estabilidad de las polticas para dar
tiempo a que funcionen; (ix) formular y mantener compromisos internacionales en materia de comercio y defensa nacional para garantizar el
bienestar del Estado en el largo plazo y (x) manejar las escisiones polticas para que la sociedad no degenere en una guerra civil. Como se puede
observar en este listado, las diez caractersticas aluden a diferentes reas
del Estado, como la econmica, la de defensa interna y externa, la organizacin, la poltica y la eficiencia en general.
Un elemento clave para esta investigacin es que Weaver y
Rockman (1993) complementan la lista con tres caractersticas vinculadas a las polticas pblicas: (i) asegurar la adaptabilidad de las polticas cuando el cambio en las circunstancias lo requiera; (ii) garantizar
la coherencia entre diferentes mbitos de polticas para que las nuevas
polticas sean coherentes con las ya existentes y (iii) asegurar una coordinacin efectiva de polticas entre los diferentes actores que operan en
el mismo mbito. De esta manera incluyen dentro de la definicin de
capacidad estatal a la capacidad de disear polticas pblicas.
Existe otro subgrupo de estudios que se pueden enmarcar dentro de una categora denominada como capacidad estatal institucional.
En estos trabajos, las capacidades estatales suelen utilizarse indistintamente con las capacidades de gobierno o institucionales. Por ejemplo,
Alonso (2007) distingue entre dos grandes dimensiones: por un lado, lo
que hace a las capacidades tcnico-administrativas y por el otro, una dimensin relacional que se refiere a la relacin del Estado con el entorno
socioeconmico. Desde la primera perspectiva, el anlisis de capacidades prioriza un mirada interna al aparato estatal, mientras que la dimensin relacional pone el foco en el nexo Estado-Sociedad. Repetto (2004)
tambin enfatiza la importancia del aspecto institucional de la capacidad estatal y afirma que las instituciones son fundamentales porque, por
un lado, enmarcan el accionar de los actores sociales y por el otro, esas
332
mismas instituciones son una cristalizacin de dos componentes fundamentales de la capacidad estatal: la administrativa y la poltica segn
reas, sectores o jurisdicciones. Sikkink (1993) propone un enfoque
institucional de la autonoma y afirma que la capacidad del Estado no
debe medirse en trminos absolutos sino segn la adecuacin o no de esa
capacidad a las funciones que debe cumplir. Se centra en el anlisis de
los funcionarios y de las estructuras organizativas del Estado. Tambin
dentro de esta lnea institucional, Iazzeta (1997) destaca la importancia
de diferencia a las capacidades tcnicas de las de gobierno. En una lnea
que sintetiza lo presentado, Acua y Chudnovsky (2012) entienden a la
capacidad institucional como:
La capacidad institucional muestra dos ejes de variables cuya
relacin de causalidad (en una u otra direccin, endgena o
inexistente) es relevante para el entendimiento de cmo y por
qu las instituciones funcionan cmo lo hacen: el eje referido a
la dinmica institucional intrnseca [.y el eje que] indica el
grado de cumplimiento efectivo de las reglas, su impacto sobre
conductas y procesos. Las propiedades intrnsecas mostrarn
un mayor o menor potencial como recurso para la generacin
y fortalecimiento de la capacidad institucional, en funcin de
cinco atributos interrelacionados y, a veces, en tensin: 1) consistencia interna de las reglas: hace a su (in)coherencia lgica,
esto es a su capacidad de no exhibir contradicciones y, por ende,
emitir un mensaje claro y unvoco al incentivar comportamientos; 2) consistencia y forma de articulacin entre reglas: en
primer lugar, y aunque una regla muestre en s consistencia, el
ordenamiento que persigue con su contenido puede perder consistencia lgica, claridad o univocidad en su sentido si la misma
se muestra contradictoria ya sea con otras reglas formales, ya
sea con reglas informales que la acompaan, por lo que este
aspecto del atributo hace a la consistencia entre reglas y a la
posibilidad de que un tipo de regla predomine sobre otro. En
segundo lugar, se debe notar que la articulacin de diversas institucionalidades no es meramente lgica, resultante en un solo
y excluyente equilibrio. Muchas veces una regla puede mostrar
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
333
334
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
335
336
La capacidad tcnico-administrativa del aparato estatal provincial y de las agencias involucradas en la implementacin de
las polticas.
La dimensin de coercin que refiere al control de los bordes internos de la provincia, la autoridad sobre el territorio, el
control de los grupos sociales (capacidad de mantenimiento del orden) y el grado de profesionalizacin de las fuerzas
armadas.
El alcance del Estado que tiene que ver con que llegue a diferentes puntos del territorio. Tambin alude a la distribucin
del mismo en el territorio.
Por ltimo, la capacidad de recabar y producir informacin en el
contacto entre el Estado y la sociedad alude a la capacidad de inteligencia y monitoreo, tal como lo define Zieglers Rogers (2010).
La dimensin de polticas se divide en las siguientes caractersticas:
Pertinencia (que alude a la cercana o lejana respecto de prcticas establecidas como parmetros de accin en el tema),
Flexibilidad/rigidez para adaptarse a cambios,
Estabilidad temporal y
Legitimidad/aceptacin de la poltica por parte de los encargados de implementarla.
Medir capacidades estatales simultneamente a travs de atributos organizacionales y caractersticas de las polticas permite identificar
en cada caso de poltica que elemento pesa ms en su xito. Por ejemplo,
puede suceder que si la poltica est mal diseada o genera rechazo entre
los encargados de implementarla, la misma fracase aunque los recursos presupuestarios destinados a su implementacin sean suficientes. O
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
337
quizs suceda que polticas mal diseadas funcionen bien porque logran
corregir los problemas durante la ejecucin a partir de mecanismos de
coordinacin e intercambio de informacin.
Las caractersticas que adquieren las polticas tambin indican
el tipo de capacidades estatales existentes. Si una poltica precisa repartir dinero, el Estado debe poder disear un sistema de tarjetas de dbito
o de transferencias bancarias. Si una poltica precisa ser implementada por varias agencias estatales, se deben desarrollar mecanismos de
coordinacin formales. Al respecto, Stein et al. (2006) sostienen que el
impacto de las polticas pblicas depende no solo de su contenido especfico ni de su orientacin concreta, sino tambin de algunas de las
caractersticas de su diseo.
Cabe destacar que no se plantea una relacin de causalidad entre la existencia de los atributos organizacionales y las caractersticas
que asumen las polticas pblicas. Son dos aspectos de la variable dependiente de capacidad estatal. Pero las polticas pblicas no flotan en
el aire: se disean e implementan en espacios especficos del aparato
estatal que tambin las condicionan y modelan. Es decir, el aspecto organizacional de la capacidad estatal se divide en varias dimensiones que
resultan de diversos factores explicativos y funcionan como condicin
necesaria pero no suficiente para proveer bienes pblicos. Por ello es que
es clave incorporar a las polticas pblicas en la mismsima definicin de
capacidad.
La hiptesis es que la estabilidad del gabinete incide sobre un
aspecto de la capacidad estatal: las polticas pblicas. Ahora bien, las
caractersticas organizacionales preexistentes (el otro aspecto) no son
neutras al proceso de formulacin de polticas. Estas son condicin necesaria pero no suficiente para la capacidad estatal entendida como capacidad de penetrar el territorio. Por ende, sostenemos que, dadas ciertas caractersticas organizacionales, la estabilidad del gabinete incide en
la forma e implementacin de las polticas. Es decir; sin una agencia especializada, presupuesto, funcionarios y centros de atencin de la salud
en el territorio, no hay estabilidad del gabinete que alcance para disear
e implementar polticas exitosas. A su vez, puede suceder que la estabilidad del gabinete s impacte en una o ms dimensiones del aspecto
338
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
339
Menos compleja sea la resolucin del problema, ms pesar la estabilidad del gabinete como factor explicativo del xito de una poltica. A medida que se complejiza la solucin estatal al problema sanitario, menos
se resuelve este a travs de la mera permanencia en los cargos burocrticos encargados de implementar las polticas. En esos casos, para solucionar un problema sanitario, se precisan otras capacidades adems de
la coordinacin, continuidad en el tiempo y la presencia en el territorio.
La inestabilidad de los gabinetes ministeriales es definida como
la volatilidad en los cargos polticos de los ministerios involucrados
en la implementacin de las polticas bajo estudio (Huber y MartnezGallardo, 2008). La definicin de volatilidad alude al cambio en los
agentes que controlan la formulacin e implementacin de las polticas
dentro del ministerio. Estos son designados polticamente por un gobierno dentro de una administracin y por ende, son considerados como
funcionarios de ese gobierno. La unidad de anlisis es el cambio de persona. No la cantidad de personas. Se asume que la poltica pblica sectorial dentro de una misma administracin puede cambiar en los mrgenes si cambian las personas a cargo, pero no tanto como si lo que se
remplaza es al partido poltico. Se tomar esta ltima definicin en base
a la evidencia que brinda Huber (1998) cuando muestra que el nmero
de cambios de personas y de partidos polticos limita la efectividad del
gobierno en la implementacin exitosa de una poltica especfica: contener el aumento de costos de la salud. Esta distincin es clave porque
al medir la inestabilidad travs de cambio de personas y de partidos y
personas, esta definicin se liga al tipo de competencia poltica existente
en el pas o unidad territorial bajo anlisis.
Respecto a las reas sectoriales de poltica, no es lo mismo observar
la inestabilidad en una nica rea sectorial (en este caso, la de salud pblica) o analizar la de varios ministerios. En cuanto a la primera opcin,
la expectativa es que los cambios ministeriales del rea de poltica bajo
anlisis afecten directamente la efectividad de formular e implementar
las polticas. Sin embargo, es difcil encontrar reas sectoriales que no se
vean afectadas por la accin de otros ministerios (como economa o desarrollo social) por lo que, tambin, se utilizar en el anlisis una medida
de volatilidad agregada (o sea, medida interministerialmente).
340
La estabilidad del gabinete incide sobre un aspecto de la capacidad estatal: las caractersticas de las polticas pblicas. A su vez, esta
hiptesis funciona en un contexto de capacidades organizacionales estatales preexistentes. El argumento se aplica a un tipo de poltica pblica
especfica que son las de baja complejidad tcnica. Asimismo, este modelo parte de dos condiciones que magnifican o disminuyen en el poder
explicativo de la hiptesis: (i) la existencia de un diseo de rgimen poltico que permita la reeleccin del gobernador, facilitando formalmente
la posibilidad de la estabilidad poltica y por ende, del gabinete y (ii) las
caractersticas del problema pblico a resolver por parte del Estado, ya
que condicionan el diseo de las polticas.
2. Aplicando el Marco Analtico a las Provincias de
Chaco y Formosa y al problema del Dengue
A continuacin se presenta una comparacin entre los dos casos subnacionales que presentan el contraste sealado. A iguales
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
341
342
Cmara de Diputados un proyecto de reforma de la Ley Electoral provincial que se aprob a finales del 2012 e incluye la implementacin del voto
electrnico y el sistema de elecciones internas abiertas y simultneas. En
general, se observa que los gobernadores ganan las elecciones con mrgenes pequeos para los estndares provinciales que son ms altos que
los nacionales. Las nicas dos excepciones fueron las dos veces en que
el gobernador vigente pudo presentarse a la reeleccin (Nikisch estaba
impedido por haber sido vicegobernador durante el mandato precedente
al suyo). Aunque la literatura indica que, usualmente, los oficialismos
tienen ventajas respecto de la competencia en los segundos mandatos, el
hecho es que, ms all de esa explicacin, esa distancia es notoria bajo
Rosas y con Capitanich, que fueron los gobernadores reelegidos. Se observa que las elecciones de medio trmino no son fciles para ningn
gobernador (el promedio es levemente inferior a 50%) y que el gobierno
dividido es muy frecuente.
En Formosa, desde 1983 a la fecha, el Partido Justicialista ha ejercido la gobernacin de la provincia. Ms an, desde 1995, Gildo Insfrn
es el gobernador en forma ininterrumpida. Esto es posible debido a que
la reeleccin del gobernador se introdujo a partir de la reforma constitucional por un periodo consecutivo en 1991 y en 2003 una nueva reforma
constitucional reglament la reeleccin ilimitada. Los principales partidos que compiten en este periodo son, al igual que en Chaco, el radical y
el justicialista. Sin embargo, una diferencia relevante es la vigencia de la
Ley de Lemas en Formosa desde 1987 que permiti a ambos la presentacin de sublemas de forma tal que las internas partidarias se resolvieran
en la eleccin general del Poder Ejecutivo. De todos modos, esto se termin en el ao 2011.
Este hecho marca una diferencia notable en la trayectoria de las
reglas electorales de Chaco y Formosa: mientras la primera acentu la
relevancia del tercer partido, la inclusin de la Ley de Lemas en Formosa
condujo a la reduccin del nmero efectivo de partidos en la eleccin a
gobernador hasta el ao 2011 en el que se suprimi.
Los porcentajes con los que Insfrn ha ganado cada una de las sucesivas elecciones a las que se ha presentado son altsimos. Durante todos
estos aos, su vicegobernador fue Bogado, el primer Gobernador formoseo de la democracia. De hecho, Formosa tuvo solo tres gobernadores
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
343
344
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
345
346
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
347
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
349
350
natural denominada Regin Chaquea, de modo que comparten sus caractersticas ambientales.3
En segundo lugar, tambin presentan realidades demogrficas y
socio-econmicas comunes que operan como determinantes de enfermedades como el dengue. En Formosa haba, 547.726 habitantes en
el ao 2009, mientras que Chaco casi la doblaba en poblacin para la
misma fecha (1.061.638).4 Evidentemente, existe una clara diferencia en
cantidad de poblacin absoluta. No obstante, mucho ms relevante para
la problemtica del dengue es la concentracin urbana, ya que los brotes son geogrficamente localizados. En este aspecto las provincias son
semejantes: la poblacin urbana constituye el 80% en Chaco y el 78% en
Formosa.5
En tercer lugar, respecto a los indicadores socio-econmicos, se
destaca que conforme los datos del Censo 2001, en ambas provincias
ms del 33% de los habitantes posea necesidades bsicas insatisfechas.6 Durante el primer semestre de 2009 la incidencia de la pobreza
en las personas en los conglomerados urbanos era de 26,3% en Gran
Resistencia (Chaco) y 24,8% en Formosa.7 Se observa que a la fecha del
brote de dengue, ambas provincias seleccionadas continan teniendo un
nivel de pobreza alto. Asimismo, el nivel de desempleo era semejante
en el 2001 (Chaco 28% y Formosa, 26%)8 y contina siendo similar en
el primer semestre de 2009, donde el 3,8% de la poblacin chaquea se
encuentra desempleada frente al 2,2% de la poblacin de Formosa.9
3. Entre estas, se destaca el clima subtropical, con estacin seca hacia el oeste,
cuyas temperaturas medias estn en torno a los 20 C. Adems, se encuentran a
una altura sobre el nivel del mar propicia para la vida del mosquito.
4. Proyecciones provinciales de poblacin por sexo y grupos de edad 2001-2015.
INDEC. Serie Anlisis Demogrfico N 31.
5. Elaboracin propia en base a datos INDEC. Censo Nacional de Poblacin,
Hogares y Viviendas 2001.
6. INDEC. Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001.
7. INDEC Informa: Octubre de 2009, Ao 14 N 10.
8. Elaboracin propia en base a datos INDEC. Censo Nacional de Poblacin,
Hogares y Viviendas 2001 (Poblacin de 14 o ms aos de edad).
9. Los datos corresponden a los conglomerados urbanos de Gran Resistencia y
Formosa, segundo trimestre 2009. INDEC: INDEC Informa: Octubre de 2009, Ao
14 N 10.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
351
352
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
353
Referencias Bibliogrficas
Abboud, J. A y Busto, JM. (Coord). (2011). Manual del primer sufragio
Vota Informado. Konrad Adenauer Stiftung y Acep
Acemoglu, D. y Robinson, J. (2005). The Rise of Europe: Atlantic Trade,
Institutional Change and Economic Growth. The American
Economic Review. 95(3).
Acua, C.H. y M. Chudnovsky (2002). El sistema de salud en Argentina.
Documento de Trabajo, Centro de Estudios para el Desarrollo
Institucional (CEDI).
Acua, H. C. y M. Tommasi (1999). Some Reflections on the
Institutional Reforms Required for Latin America, Documento
de Trabajo N20, CEDI. Tambin Working Paper del Yale Center
for International and Area Studies.
354
Alessandro. M. (2010).El elefante en la habitacin: propuestas para el estudio de la institucin presidencial en Argentina. Serie Desarrollo
Institucional y Reforma del Estado. Direccin de Investigaciones,
INAP. Documento de Trabajo.
Alonso, G. (ed) (2007). Capacidades Estatales, Instituciones y Poltica
Social. Prometeo Libros, Buenos Aires.
Amorim Neto, O. (2006). The Presidential Calculus: Executive Policy
Making and Cabinet Formation in Americas. Comparative
Political Studies 39, No. 4 (May): 41540.
Amorim Neto, O. y Borsani, H. (2004). Presidents and Cabinets: The
Political Determinants of Fiscal Behavior in Latin America.
Studies in Comparative International Development 39, No. 1
(Spring): 327.
Austen-Smith, D. and Banks, J. (1990). Stable governments and the
allocation of policy portfolios. American Political Science Review
84:891-906.
Besley, T. y T. Persson (2009). State Capacity, Conflict and
Development. Economtrica. Volume 78.
Binder, L.(1962) The Cabinet of Iran: A Case Study in Institutional
Adaptation, The Middle East Journal, Vol 16, 1962.
Blondel, J. (1985). Government Ministers in the Contemporary World.
London: SAGE Publications.
Browne, E. Frendreis, J. and Gleiber, D (1986). The Process of Cabinet
Dissolution: An Exponential Model of Duration and Stability in
Western Democracies. American Journal of Political Science,
Vol. 30, No. 3. pp. 628-650
Calvo y Escolar (2005). La Nueva Poltica de Partidos en la Argentina:
Crisis Poltica, Realineamientos Partidarios y Reforma Electoral.
Fundacin Pent y Prometeo.
Crdenas, M., y D. Tuzemen. (2010). Under-Investment in State
Capacity: The Role of Inequality and Political Instability. Working
Paper, The Brookings Institution.
Centeno, M.A. (2002). Blood and Debt: War and the Nation-State in
Latin America. University Park: Pennsylvania State University
Press.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
355
356
Gary, K., Alt, J., Burns, N. and Laver, M. (1990). A unified model of cabinet dissolution in parliamentary democracies. American Journal
of Political Science 34(3): 846-871.
Gassebner, M. Jong-A-Pin and Mierau, J. (2011). Terrorism and
Cabinet Duration. International Economic Review, Vol. 52, No.
4 (November 2011), pp.1253-1270
Geddes, Barbara. (1994). Politicians Dilemma. Building State Capacity
in Latin America. Berkeley: University of California Press.
Gervasoni, C. (2005). Cun Democrticas son las Provincias
Argentinas? Estrategias Objetivas y Subjetivas de Inferencia
Descriptiva. Boletn de poltica comparada, ao 1.
Gervasoni, C. (2010). A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal
Federalism, Democracy, Authoritarianism in the Argentine
Provinces. World Politics 62(2): 302-340.
Gibson, Calvo y Faletti (2004). Reallocative Federalism: Legislative
Overrepresentation and Public Spending in the Western
Hemisphere. In Federalism and Democracy in Latin America.
Edward L. Gibson (compilador). Baltimore, Johns Hopkins
University Press, 2004.
Gibson, E. (2004). Federalism and Democracy in Latin America.
Baltimore: The Johns Hopkins University Press.
Gibson, E. (2008). Control de Limites: Autoritarismo Subnacional
en Pases Democrticos, Desarrollo Econmico, Vol. 47:186 ,
163-191.
Gibson, Edward L., and Ernesto Calvo (2000). Federalism and LowMaintenance Constituencies: Territorial Dimensions of Economic
Reform in Argentina. Studies in Comparative International
Development 35:3 (Winter 2001).
Giraudy, A. (2009). Subnational undemocratic regime continuity after
democratization. Argentina and Mexico in comparative perspective. Doctoral Dissertation, University of North Carolina at Chapel
Hill.
Goodwin (2004). No other way out: States and Revolutionary movements 1945-1991. Cambridge: Cambridge University Press.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
357
Haggard, S. y R. Kaufman (1995). Estado y reforma econmica: la iniciacin y consolidacin de las polticas de mercado. Desarrollo
Econmico, No 139, Vol. 35, Buenos Aires.
Hanson y Sigman (2011). Measuring State Capacity; Assessing and
Testing the options, prepared for the Annual Meeting of the
American Political Science Association September, 1, 2011.
Heller, P. (2011). Building the State: State Capacity and Civil Society
in India. Paper prepared for the State- Building Workshop, New
Delhi, January 20-21.
Herbst J. (2000). States and power in Africa. Princeton: Princeton
University Press.
Huber, E. (1995). Assessments of State Strength. In Latin America in
Comparative Perspective: New Approaches to Methods and
Analysis, edited by Peter Smith. Boulder: Westview.
Huber, J. (1998). How Does Cabinet Instability Affect Political
Performance? Portfolio Volatility and Health Care Cost
Containment in Parliamentary Democracies. American Political
Science Review 92, No. 3 (September).
Huber, J. and Martnez-Gallardo, C. (2003). Cabinet Turnover in
Parliamentary Democracies. Prepared for delivery at the 2003
Annual Meetings of the American Political Science Association.
Philadelphia, PA.
Huber, J. D., y C Martnez-Gallardo (2004). Cabinet Instability and
Experience in the Cabinet: The French Fourth and Fifth Republics
in Comparative Perspective. British Journal of Political Science.
34.
Huber, J. y C. Martnez Gallardo (2008). Replacing Gabinet Ministers:
Patterns of Ministerial Stability in Parlamentary Democracies.
American Political Science Review.
Huber, J., y R. Inglehart (1995). Expert Interpretations of Party Space
and Party Locations in 42 Societies. Party Politics 1.
Huber, John D. (2002). Deliberate Discretion?: The Institutional
Foundations of Bureaucratic Autonomy. New York, NY:
Cambridge University Press, Chapters 1-2 & 4.
Iazzetta, O. (1997). Capacidades tcnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Mello. Desarrollo Econmico, Vol.
37, No. 146.
Jones, M. P. (1995). Electoral laws and the survival of presidential democracies. Notre Dame, IN: University of Notre Dame Press.
Katzenstein, P. (1977). Between Power and Plenty. Madison: University
of Wisconsin Press.
Kazner (1984). Approaches to the State: Alternative Conceptions and
Historical Dynamics. Comparative Politics. Vol. 16, No. 2 (Jan.,
1984), pp. 223-246.
Kernell, S. (1986). Going Public: New Strategies of Presidential
Leadership. Washington DC: C.Q. Press.
Kocher. M. (2010). State Capacity as a Conceptual Variable. Yale
Journal of International Affairs.
Krause, G. y Cohen, J. (2000). Opportunity, Constraints, and the
Development of the Institutional Presidency: The Issuance of
Executive Orders, 1939-96. The Journal of Politics, 62 (1), pp.
88-114.
Kremer (2009). Determinantes del dengue en la Argentina. Documento
sin publicacin.
Laver, M. and Schofield, N. (1990). Multiparty Government: The Politics
of Coalition in Europe. Oxford: Oxford University Press.
Laver, M., and Shepsle K. (1990). Coalitions and Cabinet Government.
American Political Science Review. 84:873-90.
Levitsky S, Helmke G. (2006): Informal Institutions and Democracy:
Lessons from Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University
Press.
Levitsky, S. y M. V. Murillo (2009). Variation in Institutional Strength.
Annual Review Political Science. 12: 115.
Lijphart, A. (1984a). A Note on the Meaning of Cabinet Durability.
Comparative Political Studies 17(2): 163-66.
Lijphart, A. (1984b). Measures of Cabinet Durability: A Conceptual
and Empirical Evaluation. Comparative Political Studies
17(2):265-79.
Limongi, F. (2004). Institutions, Presidents, and Agencies. Trabajo
preparado para la Conferencia Economic and Social Regulation,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
359
360
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
361
362
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
363
364
and Democracy in Latin America. Edward L. Gibson (compilador) Baltimore, Johns Hopkins University Press.
Snyder, R. (2001). Scaling Down: The Subnational Comparative
Method. Studies in Comparative International Development.
Spring, Vol. 36, No. 1, pp. 93110.
Soifer, H. (2006). Authority over Distance: Explaining Variation
in State Infrastructural Power in Latin America. Harvard
University, 2006.
Soifer, H. (2008).State Infrastructural Power: Approaches to
Conceptualization and Measurement. Studies in Comparative
International Development 43.
Soifer, H. Y Vom Hau (2008). Unpacking the Strength of the State: The
Utility of State Infraestructural Power. Studies in Comparative
International Development, 43:219-230
Somer-Topcu and Williams, L. (2008). Survival of the Fittest? Cabinet
Duration in Postcommunist Europe. Comparative Politics , Vol.
40, No. 3, pp. 313-329
Stein et al (2006). The politics of policies. Economic and social progress in Latin America, Inter-American Development Bank,
David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard
University.
Stepan, A. (1978). The State and Society in Peru. Princeton: Princeton
University Press, 1978
Stepan. (2004). Towards a New Comparative Politics of Federalism.
Multinationalism, and Democracy. Beyond Rikerian Federalism.
In Federalism and Democracy in Latin America .Edward L.
Gibson (compilador).Baltimore, Johns Hopkins University Press,
2004.
Strom, Kaare. (1990). Minority Government and Majority Rule.
Cambridge: Cambridge University Press.
Tilly, C. (1992). Coertion, Capital and European States: AD 990 1992.
Blackwell Publishing.
Tula, M. I. (1997), La reforma electoral en los 90: algunos comentarios
sobre la Ley de Lemas en la Argentina, en Sidicaro, Ricardo y
Mayer, Jorge (Compiladores), Op. Cit.; y Ley de Lemas, elecciones
y estrategias partidarias en los sistemas polticos provinciales:
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
365
366
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
367
368
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
369
370
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
371
372
modelo agotado de los grandes planes urbano-regionales. La convocatoria estuvo destinada a transformar el espacio pblico mediante un repertorio de ideas realizables y adems, entraba en consonancia con el
amplio debate urbanstico del ciclo posterior a la dictadura (Jajamovich,
2012). Una lgica similar se plante en el Proyecto 90 de la CONAMBA
(Comisin Nacional del rea Metropolitana de Buenos Aires), efmero organismo metropolitano que, luego de un proyecto frustrado de
traslado de la Capital Federal, trabaj en un sistema de intervenciones
sustentado en una secuencia metodolgica de ideas-fuerza, estrategias y proyectos ejecutivos de distinta naturaleza y escala. Las ideas
se asociaban con la reactivacin econmica, la regulacin ecolgica, la
descentralizacin, el mejoramiento del nivel del empleo y las condiciones de vida a ser puestas en marcha mediante proyectos especficos y
concertados.
En sintona con el Concurso de las 20 Ideas y el Proyecto 90, en
Buenos Aires se llevaban a cabo programas de rehabilitacin sectorial
que procuraban valorizar el espacio pblico por medio de acciones fragmentarias con efectos multiplicadores. El corolario ms relevante de estas experiencias fue probablemente la operacin Puerto Madero, con su
controvertido proceso de puesta en marcha, y el ensayo de nuevas modalidades de gestin pblico-privada a cargo de la Corporacin autnoma
creada al efecto. El water front porteo fue luego considerado paradigmtico vis-a-vis de las polticas neoliberales de los aos noventa, pero
en relacin a l conviene no confundir objetivos con realizaciones. En
su concepcin se plante como una recuperacin sectorial cuyos efectos
multiplicadores deban favorecer la expansin del rea central y revitalizarla pero en su ejecucin coincidi con las polticas de privatizacin del
primer tramo de los aos noventa, un contexto que de hecho transform
sus propsitos iniciales. Puerto Madero y ms en general los proyectos
urbanos, entre los cuales se incluyen experiencias como las del Tren de
la Costa o el Abasto estudiado por Daniel Kosak (2008) suscitaron
disyuntivas en torno del proyecto urbano. Para sus defensores, propiciaban la interaccin entre la esfera pblica y la privada, canalizando
mediante negociaciones complejas la multiplicidad de actores intervinientes en la produccin de la ciudad, al modo de un ltimo baluarte del
urbanismo pragmtico frente a la planificacin abstracta y tecnocrtica.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
373
Para sus detractores se trataba de instrumentos que legitimaban la especulacin inmobiliaria ante la carencia de un rbitro pblico garante,
sobre la base de un Plan, de los equilibrios sociales y espaciales de la
ciudad. El proyecto urbano se asociaba as al marketing urbano y a la
seleccin de localizaciones privilegiadas que abandonaban a su suerte
las reas postergadas.
El debate plan-proyecto se reencontr en el clima de la dcada del
noventa argentina, cuando tenan lugar la privatizacin de los servicios
pblicos, el protagonismo de los organismos internacionales de crdito
y el ingreso irrestricto de capitales, en el contexto de una economa de
convertibilidad. Muchas de las polticas urbanas entraron as en resonancia con el nuevo referencial dominante del mercado, segn el cual
la ciudad es factor de competitividad en tanto sede de inversiones. De
acuerdo a la idea de ciudad global, los centros urbanos de jerarqua
deban competir con sus pares, con los cuales se articulaban simultneamente en redes de acuerdo a los lineamientos de planes estratgicos de
ltima generacin impulsados mediante las recomendaciones emitidas
por foros e instituciones internacionales. La planificacin estratgica se
fundaba en los modelos utilizados por las grandes empresas privadas
para establecer un marco de referencia para sus operaciones (Fernndez
Guell, 2006) y fueron adoptados por los gobiernos locales como formas
de actuacin, generalmente concertada con el sector privado, actuando
sobre la realidad urbana. Se trataba de aflojar el cors de las reglamentaciones, los trmites y el control pblico que, se supona, obstaculizaban
la posibilidad de llevar a cabo intervenciones de carcter transformador
y revitalizador, capaces de aumentar el atractivo y la competitividad de
la ciudad. As, un nuevo lxico se fue incorporando a la gestin urbana
tales como el new public management, la governance, las nociones de
espacios de oportunidad, la necesidad de construir escenarios alternativos para responder a las incertidumbres, los anlisis FODA que ponderan las fortalezas, las oportunidades, las debilidades y las amenazas.
Muchos de esos documentos se proponan evitar la oposicin plan vs.
proyectos mediante una ecuacin superadora: al plan le cabe asegurar
los lineamientos estratgicos amplios en forma complementaria con una
cartera de proyectos de diferentes escalas, pasibles de ser materializados
en tiempos cortos, medianos y largos.
374
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
375
376
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
377
378
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
379
Muy inocentemente se realiz una convocatoria abierta y en las primeras reuniones aparecieron cientos de personas y de organizaciones que
no supimos estructurar. Para otros, el factor de conflicto fueron las estrategias particulares de algunos profesionales que participaban de las
asociaciones, que aspiraban a tener un mayor liderazgo y cargos en la
gestin y utilizaban el conflicto como modo de posicionamiento. Un tercer grupo de opiniones adujeron que el excesivo foco en los estudios tcnicos as como la falta de ejes precisos de estudio y accin, daba lugar a
un ejercicio genrico de participacin por sobre un debate centrado en
problemas especficos. Seguramente, confluyeron varios factores en un
conflicto con dos importantes consecuencias: una progresiva desercin
de las ONGs que participaban de una ComAPH que se redujo a un grupo
de quince instituciones y el enfrentamiento creciente que se manifestaba
en la prensa escrita y en todas las presentaciones pblicas del Plan. Los
amparos frente a la justicia y las sucesivas denuncias obstaculizaban el
tratamiento legislativo y las presentaciones pblicas.
Por su parte, la Comisin del PUA intentaba ganar el espacio pblico presentando sus lineamientos en los recientemente creados diecisis Centros de Gestin y Participacin, cuyo objetivo eran descentralizar la gestin del gobierno de la ciudad y asumir roles de planificacin,
ejecucin y control. En enero de 2000 se organizaron varios talleres
conjuntos, donde se trataba de relevar los temas que eran considerados problemas por los vecinos y ms all de la confusin de escalas que
resultaba, los resultados eran ms que controvertidos. La prctica de
los talleres mostraba que la participacin ms que una solucin era un
problema a ser tratado con instrumentos especficos. Y si la intencin
de construir conocimiento colectivo establecida adems por los procedimientos propuestos por la Ley 71 estaba presente, los resultados no
fueron auspiciosos.
En un terreno mucho ms balizado, los especialistas entre los
cuales David Kullock asumi un rol sustantivo avanzaban con el diseo
del Modelo Territorial (GCBA, 1999) y en la formulacin de un conjunto
de Polticas Generales de Actuacin (GCBA, 2000) que en s fueron objeto de fuertes debates dentro del Consejo. En ese marco se convocaron expertos de otros pases, cuyo rol, como es habitual (Delpech, 2008) fue el
de arbitrar entre las diferentes posiciones, en las lgicas de aprendizaje,
380
traduccin, transferencia o circulacin propios de los intercambios internacionales en polticas pblicas. Hugo Gilmet y Nstor Inda, a cargo
de la redaccin del Plan Estratgico de Montevideo, Jordi Borja, conocido experto cataln que contribuy a difundir la experiencia de Barcelona
en Amrica Latina y de Dominique Petermuller, experta del Atelier de
Urbanismo de Paris comentaron lo actuado y prepararon sus propios informes. Estos consultores, adems de los aportes que efectuaban desde
su propia experiencia y desde su posicin de exterioridad a lo que esta en
juego, los situaba un paso ms all de las disidencias locales y asuman el
rol de legitimar lo que se estaba haciendo.
El fantasma del plan libro el plan que se dibuja y se escribe pero
nunca se ejecuta estaba siempre presente en tanto la mayor preocupacin resida en traducir los estudios sectoriales en proyectos y propuestas realizables. Todas las ciudades saben qu proyectos tienen que llevar a cabo, afirmaba provocativamente Borja, es por eso que ms que
estudios generales inconducentes el desafo es seleccionar los proyectos
con mayor potencialidad y trabajar en su factibilidad. En ese contexto,
se promovieron concursos de ideas y de proyectos que se publicaban en
las revistas especializadas. En el discurso del Plan Urbano Ambiental
estn bien presentes los slogans de ciudad competitiva, gobernable,
atractiva para inversiones y turistas. Pero al mismo tiempo se combinaban estrategias generales y propuestas especficas, capitalizando la
experiencia adquirida en relacin a los proyectos urbanos desde su potencialidad operacional, pero en un esfuerzo por articularlos dentro de
una visin integral de la ciudad y sus problemas.
En cierto modo, se trat de un ciclo de construccin de capacidades de los arquitectos que trabajaron en la elaboracin de los documentos, que siguieron desempendose en mbitos de planificacin,
de igual modo, hubo una sustantiva circulacin de esos materiales en
particular la exhaustiva resea de instrumentos normativos y de gestin
redactada por Kullock que es an utilizado como material de consulta.
Asimismo, no es de soslayar que muchos de los proyectos que se fueron
configurando en esos aos, como las propuestas para el soterramiento del Ferrocarril Sarmiento, la red de parques y espacios pblicos costeros, la revitalizacin del centro de la ciudad, entre otras iniciativas,
se instalaron en las agendas pblicas. No obstante, esta etapa, prolfica
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
381
382
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
383
era establecer un esquema orientativo centrado en estrategias territoriales, postergando el tratamiento de aristas conflictivas en una suerte de contracara del voluminoso dossier del 2000. Mientras las asociaciones profesionales como el Consejo Profesional de Arquitectura y
Urbanismo (CPAU), las Facultades de Arquitectura, La Sociedad Central
de Arquitectos (SCA), el Centro Argentino de Ingenieros (CAI) firmaban
cartas abiertas y reclamaban la aprobacin del plan como reaseguro de
tiempos difciles: se trata de Un proyecto de ciudad que genere crecimiento, trabajo y actividad econmica. Es por lo tanto indispensable dar
seales claras de que el Plan Urbano Ambiental constituye una poltica
de Estado, se lea en la Revista de la Sociedad Central de Arquitectos.
Por su parte, las organizaciones civiles seguan reclamando por la falta
de participacin. En 2004, cuando la versin reducida del PUA lleg a la
Legislatura, volvi a ser objeto de amparos judiciales y perdi definitivamente su estado parlamentario (Juzgado 2, 2004).
Planificacin vs. gestin (2005-2008)
En 2005, ante la imposibilidad de iniciar el trmite legislativo,
frente a los embates de las comisiones participativas, varios legisladores
junto a los consejeros del CoPUA tomaron la decisin de volver a presentar el Plan Urbano Ambiental. Para evitar los conflictos pretritos, se
propusieron encarar un proceso que contemple explcitamente la participacin, dando lugar a un documento legible, corto y aprobable que
soslaye todo tipo de planteo conflictivo. Un tiempo despus, durante la
gestin de Jorge Telerman iniciada en 2006, una polmica pblica sobre
la construccin de edificios en altura en el barrio de Caballito present
una ventana de oportunidad.
Uno de los pasos iniciales en la reformulacin del plan fue seleccionar un experto en procesos participativos con el objetivo de disear
los procedimientos. El antroplogo Gravano, a cargo de la tarea, propuso un plan de trabajo, considerando la cultura organizacional y los
imaginarios urbanos de los actores en juego, facilitando el proceso participativo y evitando los errores de 1999. Se argumentaba que los conflictos entre el CoPUA y la ComAPH se vinculaban a las representaciones
de las organizaciones acadmicas y profesionales que comparten una
384
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
385
386
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
387
del plan en este proceso; no definir los grandes criterios orientadores sobre temas centrales, como algunos de los que ya se han mencionado, respecto de qu hacer con la tierra pblica vacante, qu hacer con el puerto,
qu hacer con los criterios para la urbanizacin de las villas, qu criterios
se van a definir para la densificacin urbana atendiendo a las dinmicas
demogrficas y sociales que ha tenido la ciudad. En esa tnica, el suplemento de Arquitectura de Clarn informaba que el proyecto aprobado en
primera lectura, era apenas un catlogo de buenas intenciones.
Despus de las audiencias pblicas, el CoPUA y luego de un ao
de intensos debates en la Comisin de Planeamiento de Legislatura, se
agreg un captulo sobre el patrimonio y un listado de acciones prioritarias. Finalmente, el 13 de noviembre de 2008 la Legislatura sancion
el Plan Urbano Ambiental como Ley 2.930, en el marco de la gestin de
Mauricio Macri que era Jefe de Gobierno desde diciembre de 2007.
Marcelo Corti comentaba: Esta tercera presentacin del Plan es
en la prctica una versin sintetizada de las anteriores. Recordemos que
la primera presentacin del PUA fue objetada por un grupo de organizaciones intermedias que entendan el mandato participativo establecido
en la Ley 71 (de creacin del Consejo del Plan Urbano Ambiental) como
una obligacin de realizar el plan en conjunto entre los equipos tcnicos
y la comisin participativa honoraria establecida por dicha Ley. A pesar
de que esta posicin fue rebatida judicialmente, la disputa influy en
el nimo de los legisladores, que dejaron caer el primer proyecto (caracterizado por la gran cantidad de informacin y anlisis realizado en
su preparacin) y permanecieron indiferentes al segundo proyecto, que
en un intento de consenso poltico fue enviado sin los programas de actuacin previstos originalmente. Que un gobierno de centro derecha (al
que se supondra por inclinacin ideolgica ms reacio a implementar
mecanismos de planificacin urbana) logre en su segunda semana de
gestin la aprobacin de un instrumento que los anteriores gobiernos
no pudieron conseguir en una dcada, habla claramente sobre los problemas de liderazgo y de comprensin del territorio de esas gestiones,
en especial de las denominadas progresistas (Corti, 2008a). Sin embargo, los consejeros cuentan que, mientras el plan se aprobaba, el ejecutivo les quitaba recursos y personal, mientras publicitaba en la plaza
pblica una amplia gama de proyectos de envergadura que nunca fueron
Reflexiones finales
Qu es posible decir acerca del ciclo de vida del PUA? De un
modo general, la puesta en marcha del proceso del plan clausur una
etapa de cuestionamiento de la planificacin y reencontr en la formulacin de planes estratgicos un modo de recuperar el rol del Estado en
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
389
390
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
391
392
Bibliografa
Ascher, F. (2004), Los nuevos principios del urbanismo, Madrid,
Alianza.
Fernndez Guell, F. (2006), Planificacin estratgica de ciudades.
Nuevos instrumentos y procesos, Barcelona, Revert.
Corti, M., Ms vale rpido que nunca, Clarn, 08/01/2008 (a)
Corti, M., Aprobar y mejorar el PUA, Caf de las Ciudades, abril, 2008
(b)
Delpech, Thierry (2008), Lanalyse des transferts internationaux de
politiques publiques: un tat de lart , Questions de recherche/
Research in Question N 27, dcembre. In: http://www.cer-sciences-po.org/publica/qdr.htm.
GCBA, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (1997), Elementos de
Diagnstico. Documento de Trabajo, Plan Urbano Ambiental,
Secretara de Planeamiento Urbano y Medio Ambiente.
GCBA, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (1999), Diagnstico y
Objetivos. Plan Urbano Ambiental, Secretara de Planeamiento
Urbano y Medio Ambiente.
GCBA, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2000). Modelo Territorial
y Polticas Generales de Actuacin. Plan Urbano Ambiental.
Secretara de Planeamiento Urbano y Medio Ambiente.
GCBA, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2000). Documento Final.
Plan Urbano Ambiental. Secretara de Planeamiento Urbano y
Medio Ambiente.
GCBA, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2008). Actividades
de Participacin Organizadas por el Consejo del Plan Urbano
Ambiental. Perodo 2005/2008. Foro Participativo Permanente.
GCBA, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2008). Actividades
de Participacin Organizadas por el Consejo del Plan Urbano
Ambiental. Perodo 2005/2008. Comisin Asesora Permanente.
Gravano, A. (2007), Desafos Participativos en la Planificacin UrbanaAmbiental: El Aporte Antropolgico. Universitas Humanstica.
64 (Julio-Diciembre): 17-39.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
393
394
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
395
Introduccin
El objetivo de este trabajo es analizar a partir del examen de
una acotada experiencia algunos de los nuevos desafos y enfoques del
planeamiento estratgico a escala local, en el contexto de procesos de
vinculacin entre centros productores de conocimiento y gobiernos subnacionales. Como es sabido, hacia la dcada de los noventa comienzan
a desarrollarse en nuestro pas iniciativas de desarrollo local, promovidas fundamentalmente tanto por la necesidad de los municipios argentinos de enfrentar los nuevos problemas que se les presentaban por los
efectos de los procesos de descentralizacin, ajuste y reestructuracin
econmica en curso, como por el nuevo papel que los mbitos locales
comienzan a jugar en un contexto de mercados abiertos y globalizados (Borja y Castells, 1997; Garca Delgado y otros, 1997; Sassen, 1999;
Rofman y Villar, 2006). En ese marco se difunden las ideas de planificacin estratgica, participacin ciudadana, gestin asociada, articulacin pblico-privado y otras iniciativas semejantes, como parte de una
nueva concepcin del gobierno local que trasciende largamente su tarea
limitada al servicio pblico urbano (alumbrado, barrido y limpieza). En
Argentina en particular, el desarrollo local adopta masivamente al Plan
Estratgico como una herramienta compleja, en constante evolucin.
396
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
397
sobre los consejos a los Prncipes; en estos casos, los vnculos entre
la consejera poltica y las decisiones se configuran al menos hasta
Maquiavelo a travs de relaciones personalizadas, escasamente sistematizadas en lo que hace a su estructura cognitiva, y con un muy bajo
grado de institucionalizacin y profesionalizacin (DeLen, 1999:137).
Una historia moderna, por su parte, reconocera su punto de quiebre en
los comienzos de la constitucin de las ciencias sociales como disciplinas
autnomas y su articulacin con las necesidades del Estado burocrtico
y racional, las exigencias de los mercados capitalistas, y las expectativas
de justicia de nuevos actores sociales. Pensemos, por ejemplo, en los casos de Saint-Simon, Comte, Le Play o Durkheim en Francia; o el programa de la Sociedad Fabiana (1884), la obra de Sydney y Beatrice Webb y
la fundacin de la London School of Economics para el caso britnico; o
la labor de Max Weber, Edgar Jaff y Gustav Schmoller en los trabajos
de la renovada Verein fr Socialpolitik (1873), algo que en el lenguaje de
nuestra poca consideraramos un Think Tank.2
Pero la historia contempornea en la relacin entre lo que comienza
a defi
ms claramente como conocimiento especializado (expertise),
de un lado, y como poltica pblica (public policy), del otro, no empieza a
escribirse en sus nuevos trminos hasta el perodo que va entre la crisis
de los aos treinta y el fi de la Segunda Guerra Mundial. Y en buena
medida habr que esperar hasta la crisis de los aos setenta, y a la reconfiguracin de las relaciones estructurales entre Estado, mercado y sociedad
civil en el marco del proceso globalizador, para que vuelvan a replantearse
en este renovado contexto las complejas relaciones entre ambas esferas.
En esta larga historia de encuentros y desencuentros entre el mundo del saber y la poltica las sociedades occidentales actuales le fueron incorporando sus propias caractersticas, y tambin sus propias tensiones.
Entre las ms destacadas, como ha sealado Lewis A. Coser, hay que anotar el hecho de que el vasto proceso de burocratizacin de la vida social
2. Hay que anotar como curiosidad histrica que estos primitivos tanques
pensamiento creados en Europa fueron obra de socialistas y reformadores, y
tenan ligazn con los sectores dominantes; ms bien, se originaron a partir
iniciativas de intelectuales y polticos preocupados por las condiciones de vida
los sectores populares.
de
no
de
de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
399
400
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
401
entre los pases nacionales europeos. Dista mucho de ser accidental el que verdaderos movimientos y fuertes organizaciones de lite favorables a la ciencia social y poltica se formaran
en aquellos pases que acababan de lograr la unificacin nacional, como Italia y Alemania, o que haban transformada su
estructura poltica, como Francia (Wagner et al., 1991:78).
Sin embargo, estas iniciativas originarias, dirigidas a vincular ms
estrechamente el mbito de las ciencias sociales con el mundo de las
decisiones polticas, y de la que son ejemplos destacados el programa
durkheimiano en Francia o la experiencia de la Unin para la Poltica
Social de Max Weber en Alemania, enfrentarn duros escollos. Por un
lado, el proceso de institucionalizacin de las ciencias sociales empricas sufri en muchos pases europeos las prevenciones o la desconfianza de saberes especulativos ms arraigados, o directamente padeci los
ataques provenientes de distintos grupos socioeconmicos, polticos o
eclesiales, que vean como amenazantes la programtica cientfico-crtica de las nuevas ciencias. Por otro lado, la vieja universidad de lite,
ligada a rancias tradiciones aristocrticas, fue estructuralmente menos
flexible para procesar las seales de nuevas demandas profesionales y
de expertise que comenzaban a emerger desde algunos sectores sociales
o estatales. Y finalmente, sern los desgarramientos poltico-ideolgicos
que culminaran en la trgica guerra civil europea de 1914 hasta 1945,
los que arrastrarn a su paso los incipientes esfuerzos por organizar institucionalmente las nuevas disciplinas. Como lo ha recordado Burton
R. Clark, al reconstruir el duradero impacto de la llamada revolucin
humboldtiana en las universidades germnicas en la primera parte del
siglo XIX, y su posterior ocaso,
(...) el sistema alemn de 1900 era sin duda alguna el lugar en el
mundo en donde exista en abundancia un nexo productivo entre
investigacin, enseanza y aprendizaje. Pero el sistema encall
en la siguiente mitad del siglo y, por lo tanto, contribuy sustancialmente a que se transfi
la preeminencia en la investigacin
402
4. Hasta entradas las dos primeras dcadas del siglo XX Alemania segua siendo
aunque cada vez con menor frecuencia el destino habitual de los jvenes
norteamericanos que aspiraban a una formacin de postgrado de excelencia, tanto
en ciencias duras como en Filosofa y humanidades. Un testimonio personal se
encontrar en el fundador del estructural-funcionalismo sociolgico, Talcott Parsons
(1977).
5.. La hegemona del pequeo colegio independiente (college) perdur en Estados
Unidos durante 250 aos, desde la creacin del colegio de Harvard en 1636 hasta
la dcada de 1880 aproximadamente. A partir de entonces, se sucedieron al menos
tres perodos de intensa transformacin institucional que han sido identificadas
como revoluciones en la educacin superior: la primera, en la ltima parte del siglo
XIX, incorpor la doctrina humboldtiana de la unidad entre docencia e investigacin;
la segunda, durante el perodo de entreguerras, expandi y especializ el rasgo
ms idiosincrtico del mundo cientfico y acadmico estadounidense: la existencia
de una poderosa y extendida red de fundaciones y agencias donantes que asignan
una enorme dotacin de recursos a la investigacin mediante mecanismos de
competencia; el tercer perodo de cambio acelerado lo encontramos en la dcada
y media posterior a 1945, cuando el financiamiento pblico empuja decididamente
la expansin, diferenciacin y especializacin de la oferta universitaria en todos sus
niveles (Clark, 1997:185-186).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
403
404
6. David Garson (1986) seala que buena parte de las dificultades del programa
lasswelliano se debieron a la ingenua visin de las relaciones entre ciencia y poltica;
en este sentido, el fracaso de proyecto original y unificador de Lasswell quiz
haya que buscarlo en su propio intento de vincular humanismo (democrtico) y
conductismo terico-metodolgico. Un amplio tratamiento de esta problemtica se
encontrar en Aguilar Villanueva (1993, Vol. I).
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
405
recomendaciones sobre su reforma, sera claramente un estudio de conocimiento en; una investigacin sobre el impacto social de la generalizacin
del sistema jubilatorio durante el primer peronismo, sera un caso de conocimiento de.
Ciertamente, ambos tipo de conocimiento son vlidos y necesarios a
efectos de mejorar los procesos de toma de decisiones, y ambos tipo de estudios habran de ser cobijados bajo el manto comn de las ciencias de las polticas, que en la renovada visin de Lasswell deberan poseer tres atributos
bsicos: i) Contextualidad: las decisiones son parte integrante de un proceso social mayor que debe ser estudiado; ii) Orientacin hacia problemas: se
busca el esclarecimiento de Metas, Tendencias, Condiciones, Proyecciones
y Alternativas; iii) Diversidad (pluralismo metodolgico): los mtodos utilizados son mltiples y diversos. En buena medida, esta conciliadora sntesis
lasswelliana acompa a una tcita divisin social del trabajo intelectual a
partir de los aos setenta: las universidades y los centros de investigacin
acadmicos seran principalmente el espacio de produccin del knowledge of, mientras que las agencias estatales y un creciente nmero de Think
Tanks seran los espacios privilegiados de produccin del knowledge in7 (ver
Cuadro 1).
En tal sentido, la dcada del setenta ser testigo de la expansin y consolidacin del campo de estudio de las polticas pblicas, junto con el surgimiento de nuevos debates y replanteos. Por un parte, hacia 1972 y con fi ciamiento de la Fundacin Ford, se lanza una lnea de apoyo a los nuevos
programas de postgrado en polticas pblicas en distintas centros acadmicos estadounidenses: Ann Arbor, Austin, Berkeley, Carnegie-Mellon, Duke,
Harvard, Rand y Stanford. Asimismo, se fundan algunas de las principales
publicaciones peridicas del rea (por ejemplo, Policy Sciences en 1970), y se
multiplican proyectos de investigacin, congresos y reuniones acadmicas.
Simultneamente, las usinas de pensamiento experimentarn un
marcado crecimiento y una paulatina diversificacin. En general, distintos
autores coinciden en sealar que los centros de investigacin y anlisis de
406
Conocimiento en
- El conocimiento en es un tipo de
estudio orientado a proponer lneas de
accin sobre una problemtica dada
con base en la definicin y evaluacin
de las mejores opciones.
Conocimiento de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
- El conocimiento se materializa
en informes o reportes de anlisis,
propuestas de diseo o evaluacin de
cursos de accin especficos (policy
analysis).
407
408
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
409
410
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
411
representan distintos segmentos de los intereses locales. Aqu se despliegan las matrices organizadas profesionalmente de resolucin de problemas, donde los actores se reconocen por diversas identidades profesionales, culturas disciplinares de formacin y prcticas encarnadas
en su accionar cotidiano. En este plano disputan y/o colaboran en la
operacin y aplicacin de saberes especficos a problemas concretos arquitectos, abogados, socilogos, contadores, trabajadores sociales, etc.
Ahora bien, en cada uno de esos planos cabe hacerse algunas
preguntas bsicas que guiarn nuestra indagacin. En el primer caso,
nos preguntamos Qu tipo de saber/conocimiento (ideas, argumentos, datos) se produce especialmente orientado a las polticas? Cmo
aprenden (si aprenden) las organizaciones que los producen, adaptan
o aplican? En segundo trmino, Qu modelos de vinculacin podemos
identificar entre conocimiento experto y toma de decisiones? A travs
de qu espacios sociales/polticos/institucionales se construye dicho
vnculo? Por ltimo, Qu tipo de actores profesionales llevan adelante
esa vinculacin? Qu lugar ocupan en la estructura del espacio social?
Qu posiciones de sujeto elaboran? Para responder a estas cuestiones
corresponde ahora pasar a considerar el caso elegido.
La experiencia de la Direccin de Asuntos Municipales
(DAM): El caso del municipio de Brandsen8
En nuestro pas el desarrollo local adopta masivamente en los
aos noventa al Plan Estratgico como una herramienta compleja, en
constante evolucin y enriquecimiento, que constituye un conjunto articulado de acciones propuestas a partir de un proceso de consultas a
la poblacin local mediante muy diversos mtodos o procedimientos
(Rofman, 2006:50). Se trata de una estrategia orientada fundamentalmente a enfrentar la grave crisis social expresada en el desempleo y la
pobreza que adquieren un carcter indito hacia mediado de la dcada.
La experiencia argentina en materia de planificacin del desarrollo se
412
despliega en una breve trayectoria que arranca hacia finales de 1993 con
la formulacin del Plan Estratgico de la ciudad de Crdoba; siete aos
despus, alrededor de ochenta ciudades o micro-regiones y una provincia haban adoptado el enfoque participativo-estratgico en la elaboracin de sus respectivos planes de desarrollo (Catenazzi y Reese, 2000).
El inters por revisar la interfaz entre la produccin de conocimiento especializado y la elaboracin de polticas pblicas en las estrategias de planificacin para el desarrollo local nace de una preocupacin
comnmente sealada en la bibliografa sobre el tema: son pocas las experiencias exitosas en esta temtica (Boisier, 1998). Para Catenazzi y
Reese (2000) una explicacin para la debilidad en el desarrollo de este
tipo de polticas tiene que ver con que es comn encontrar en la planificacin territorial una forma de trabajar tecnocrtica y centralista. As,
la prctica de la planificacin ha sido marcadamente sectorialista y poco
integral y adolece de capacidades efectivas de operatividad. De ah que
los planes urbanos y de desarrollo en la Argentina hayan gozado de una
enorme desconfianza atribuible a un excesivo academicismo y al desapego respecto de los hechos que pretenda manejar (2000:6).
La investigacin que realizamos se apoy en el estudio de caso
como estrategia metodolgica, buscando maximizar las posibilidades
y la capacidad que las condiciones y caractersticas de una situacin
particular presentan para desarrollar conocimiento a partir de su estudio (Neiman y Quaranta 2007:219). El caso de estudio se define como
un sistema determinado en tiempo y espacio de actores, relaciones e
instituciones sociales, donde se propone mostrar la particularidad del
mismo pero sin perder de vista el marco de su complejidad. Para la produccin de evidencia emprica fue necesario recabar y analizar datos de
fuentes primarias (entrevistas a actores clave) y secundarias (documentos, publicaciones, peridicos, etc.), siguiendo los principios sealados
por Yin (1994) en trminos de un relevamiento de fuentes mltiples de
evidencia.
En el caso que nos ocupa hemos tomado la experiencia de vinculacin que en 2002/2003 la Direccin de Asuntos Municipales (DAM)
de la Universidad Nacional de La Plata realiz con el Municipio de
Brandsen para la elaboracin del Plan Estratgico de Desarrollo Local.
Si bien la DAM ha efectuado numerosos trabajos de trasferencia desde
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
413
Cantidad
27
37
25
2
1
7
3
11
Total
113
En el grfico siguiente podemos observar los diversos trabajos realizados por la DAM mostrando el peso de cada uno en porcentajes del
414
total, donde se pone de manifiesto la importancia de los trabajos relacionados con la planificacin para el desarrollo.
Grfico 1.
Cantidad de trabajos -por tipo- realizados por la DAM
(en porcentajes del total)
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
415
Grfico 2.
Planes Estratgicos de Desarrollo Local y Planes Estratgicos de Desarrollo
Regional realizados por la DAM (en cantidades absolutas segn ao de inicio
de la vinculacin)
Otro dato interesante tiene que ver con el color poltico de los
intendentes de los municipios al momento de realizar las negociaciones con la DAM. En el siguiente grfico podemos observar el peso de
cada partido en el total de trabajos de vinculacin para la realizacin de
Planes Estratgicos de Desarrollo Local.
416
Grfico 3.
Partido Poltico del Intendente del Municipio asesorado para la realizacin de
Planes Estratgicos de Desarrollo Local
(en porcentajes del total)
Como sealamos ms arriba, la eleccin del caso de transferencia hacia el Municipio de Brandsen adquiere relevancia porque coincide
con dos puntos que se destacan en los cuadros que presentamos antes:
por un lado, comienza en el ao 2002, el perodo ms importante de
desarrollo de estas iniciativas en la DAM y por otro, el intendente municipal perteneca a la UCR/Alianza al momento de la vinculacin, representacin poltica de casi la mitad de los municipios asesorados, y
con fuerte empata con las autoridades que encabezaban la gestin de
la Universidad. Adems, la eleccin de un caso lejano en el tiempo nos
permite una comparacin implcita con el presente. Tanto las entrevistas (realizadas en 2011) como la publicacin de la DAM del ao 2006
La Planificacin Estratgica Participativa. Para el desarrollo urbano
y regional (Tauber, Delucchi, Martino, Pintos, 2006) donde la DAM
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
417
explicita sus presupuestos y compila alguno de sus trabajos de transferencia del 2000 al 2005 permiten acceder a una visin elaborada con
respecto al caso de estudio. Asimismo, la DAM se consolid en ese perodo como un equipo consistente de trabajo, con un ncleo duro que luego
se desmembr a fines de 2004 (un ao despus de concluido el Plan de
Brandsen).
El municipio de Brandsen se encuentra ubicado hacia el sur de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en el cruce de las Rutas Provinciales
210 y 215, y el nacimiento de la Ruta Provincial 29. La poblacin total
del Distrito es de 26.367 habitantes. Brandsen tiene una superficie de
112.602 hectreas de las cuales un 90% estn dedicadas a la produccin
ganadera y a la produccin tambera. La agricultura de la zona es de nivel
medio a bajo. En el siguiente cuadro reseamos brevemente algunas de
las caractersticas del Municipio.
Cuadro 3.
Breve caracterizacin del Municipio de Brandsen
Poblacin total
Poblacin total censo
2010
Sexo
Total
Varones
Mujeres
26.367
13.064
13.303
418
Superficie y
explotacin.
Como adelantamos en la primera parte de este trabajo, el estudio de la vinculacin entre produccin de conocimiento y procesos de
toma de decisiones puede ser abordado desde una triple dimensin. En
lo que respecta a la dimensin discursiva (epistmica), nos interesar
especialmente analizar la teora de la planificacin implcita en la asistencia que la DAM de la UNLP brind al Municipio de Brandsen para la
elaboracin del Plan Estratgico de desarrollo local y discutir esa teora
implcita con otras visiones sobre la planificacin. En lo que se refiere al
plano poltico-institucional, tratamos de elucidar las dinmicas que configuraron el marco en que se defini el proceso de relacin entre la DAM
y el Municipio de Brandsen para llevar adelante el asesoramiento en la
elaboracin del Plan Estratgico. Mientras que la dimensin socio-profesional presta especial atencin a las estrategias y desafos de gestin de
los integrantes del equipo de trabajo de la DAM y del equipo municipal
involucrados en el proceso de vinculacin. Con el desarrollo de estos aspectos pretendemos abrir la posibilidad de pensar en qu medida cada
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
419
uno de ellos pudo afectar el desarrollo ulterior de la poltica de planificacin estratgica que estudiamos.
a)
420
No obstante, retrospectivamente, surge de alguna de las entrevistas a los actores que participaron del proceso, una autocrtica sobre
este aspecto central del proceso de planificacin que es la participacin
ciudadana.
A ver, yo pienso que por ah en los ltimos talleres es como
que, viste, despus la participacin comienza a decaer, un poco
eso; y despus por ah lo que sent, pero fue ya cuando estbamos finalizando toda la parte, digamos, de la formulacin del
Plan, es como que senta que los que haban participado esperaban ms, digamos. Esperaban, bueno, Y ahora?, como
decir nos largaron solos, Entends? Pero yo digo, eso es porque a veces es tal la marginacin que con un mnimo de lugar
o un mnimo de tener un espacio para participar, en este caso,
o en mi otro caso de ir a relevar de prestar un poco de atencin,
a ver, che, Qu te est pasando? Qu te falta? Claro, pero
es como esa marginacin, esa falta, digamos, de ver un poco al
otro, entonces enseguida alguien aparece y la gente como que
se aferra, no s (Entrevistado DAM)
En cuanto a los supuestos sobre el desarrollo local, tambin observamos una aceptacin en cierta medida acrtica o demasiado optimista de algunos aspectos que luego seran repensados por los mismos
autores que fueron parte del inicio de esta corriente de pensamiento.
Las condiciones imprescindibles son las que la propia comunidad es capaz de generar, como el compromiso, la orientacin, la
transparencia, al organizacin, la continuidad, la capacitacin,
el conocimiento, la calidad, la creatividad, la investigacin, la
innovacin, la tecnologa, la informacin, la comunicacin y
hasta la identidad (por eso de que lo que es propio y exclusivo
difcilmente tenga competencia). Todos activos intangibles
generados por la propia sociedad (Tauber et al., 2006:25)
Lo cierto es que muchas sociedades locales tienen serias limitaciones para llevar adelante procesos de desarrollo. Boisier (2002) seala
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
421
422
En el caso de Brandsen en particular, la negociacin tuvo sus caractersticas definidas marcadas tanto por la cercana del municipio con respecto a la ciudad de La Plata donde funciona la DAM como por el inters del
intendente municipal de llevar adelante este proceso.
Al considerar las capacidades, por su parte, se destacan dos parmetros para estimar la facultad de organizarse de instituciones como
la DAM, dedicadas al estudio de temas de polticas pblicas que tienen
como objetivo influir en el ciclo de elaboracin de las mismas: la capacidad de negociacin (es decir, la posibilidad de influir en las instancias
reales de formulacin y gestin de las polticas a partir de los recursos
polticos y econmicos que se posean) y la capacidad para descifrar el
contexto (esto es, la posibilidad de acceder a la mayor cantidad y calidad
de informacin esencial durante todo el proceso de la poltica pblica
(Acua, 2009:32).
En cuanto a la capacidad de influir en el ciclo de las polticas pblicas, el equipo de la DAM tena una fuerte conviccin que lo llevaba
a acercarse a los gobiernos locales y hacer llegar su propuesta de trabajo. En este sentido, haba un enrgico mpetu puesto en fomentar la
divulgacin de las herramientas de polticas que brindaba la institucin
sorteando incluso los obstculos materiales y econmicos. Ciertamente,
vemos que la DAM contaba en el momento del asesoramiento con un
equipo pequeo de trabajo que realiz intensamente su tarea para concretar los objetivos que se haba propuesto y que contaba a su vez con
recursos materiales tambin limitados.
no haba plata ni para viticos. Despus nosotros agarrbamos el auto y nos bamos y nos volvamos a las tres de la
maana, haciendo distancias de 300-400 kilmetros muchas
veces un esfuerzo muy grande con muy poco (Entrevistado
equipo DAM).
Respecto a la capacidad de descifrar el contexto, el equipo de la
DAM logr, en el caso de Brandsen, la realizacin de un Plan exhaustivo
y conforme a las decisiones tomadas en el marco del proceso participativo. Sin embargo, esto no es un logro solo de la institucin sino que la
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
423
424
Para analizar esta dimensin consideramos las orientaciones socio-profesionales y las estrategias de gestin de los integrantes de los
equipos de trabajo de la DAM y del municipio. La primera tiene que ver
con la formacin (en general) de quienes participaron en este proceso
y sus trayectorias laborales. La segunda cuestin hace referencia a un
tema que percibimos como algo destacado en las entrevistas y que tiene
que ver con que la puesta en marcha del proceso de planificacin se apoy en gran medida en las condiciones personales de cada uno de los actores involucrados, haciendo hincapi en el sentido que cada uno le pona
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
425
426
Hoy por hoy la DAM est en el mbito de vinculacin tecnolgica, vinculado al tema ms de transferencia, porque ms que
extensin es un mbito de transferencia de conocimientos y articulacin de conocimientos con el medio, en particular en el
caso de la DAM, con los municipios. Y en la DAM se hicieron
muchos vnculos, porque, adems del trabajo, digamos, la
DAM deriva hacia las facultades, eh, demandas concretas. Un
plan de alumbrado, de forestacin, necesidad de trabajar agua
y cloaca, por ejemplo los temas ambientales, los temas, distintos temas que surgen, algunos puntuales, otros estructurales
que, este, que se detectan a partir de los municipios, se derivan, son atendidos a travs de aquella unidad acadmica que
tiene especificidad en ese tema, se entiende? (Entrevistado
equipo DAM).
En el Estatuto universitario anterior (1996) las actividades de extensin, transferencia y vinculacin no estaban claramente diferenciadas y la nica figura a travs de la cual la Universidad se vinculaba con
el medio era la extensin, entendida en ese entonces como uno de los
medios que tena la Universidad para cumplir su funcin social. En el estatuto del 2008, la extensin y la transferencia son definidas en artculos
independientes. As, en el artculo 16 se explicita que La Universidad
entiende a la transferencia en su sentido ms amplio, como la actividad
creativa originada a partir de la investigacin aplicada a requerimientos
especficos que combina los conocimientos existentes o que se generan
con el fin de solucionar un problema o temtica especfica, generando as
nuevas manifestaciones sociales, culturales, naturales y/o tcnicas que
se transfieren al medio (UNLP, 2009:9).
Como dijimos, la DAM tiene adems un fuerte vnculo con la enseanza de grado y posgrado, fundamentalmente a travs de la Facultad de
Arquitectura y Urbanismo de la UNLP. All, en 2003 Olga Ravella, Jorge
Karol y Fernando Tauber concursaron la ctedra de Planeamiento Fsico
I y II, donde en parte la experiencia de trabajo de la DAM se plasma en la
docencia, y de manera complementaria, las personas que van formndose en esa ctedra suelen integrar luego los equipos de trabajo de la DAM.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
427
Sobre este punto cabe sealar que la simbiosis entre el aprendizaje, la enseanza y la transferencia y puesta en marcha de estas herramientas, en particular la planificacin, fue un proceso muy significativo
que permiti, a mediados de los noventa y hasta entrados los aos 2000,
reforzar a la DAM en sus tareas de produccin, asistencia y transferencia
de herramientas de gestin para el desarrollo local y el fortalecimiento
del Estado, gracias al fuerte trabajo de los actores comprometidos con
estos temas tanto en la UNLP como en la Facultad de Arquitectura y
Urbanismo.
Digamos, estuvimos leyendo, involucrndonos, y este, arrancamos desde una visin primaria vinculada a la necesidad de un
fuerte conocimiento de la informacin, de los datos, de conocer
con precisin los territorios. Antes que los planes me refiero.
Eh, de ah empezamos a involucrarnos en tecnologa GIS, que
tambin era un tema que estaba en los albores, digamos, estamos hablando a mediados de la dcada del 90. Y empezamos
a entender que eso eran demandas muy concretas de escalas
locales, con lo cual trabajamos mucho en el conocimiento preciso de los territorios, en trminos de, hicimos relevamientos parcelarios, trabajamos desde esa manera Casi aplicando
metodologa y prctica al mismo tiempo, esta cuestin de ir
aprendiendo de la experiencia. Me parece que la construccin
terica, digamos, que despus inclusive la llevamos a la ctedra
y todo lo dems, se hizo, en el caso nuestro, fuertemente de la
experiencia concreta, no al revs. No es que despus de hacer
un trabajo de investigacin y haber entendido, digamos, de qu
manera trabajar en el territorio, despus la aplicamos, fue casi
simultneo, y al revs: generamos teora a partir de la prctica (Entrevistado equipo DAM 3).
La otra cuestin interesante que surgi a partir de las entrevistas
tiene que ver con las condiciones personales y el papel fundamental
que estas tuvieron para la efectiva realizacin del Plan Estratgico de
Brandsen. Se agrega adems, en algunos casos, un factor tambin afectivo con respecto al lugar, a la gente y al territorio. En todas las entrevistas
428
aparece la mencin a alguno de los integrantes del equipo, por su voluntad, por su empuje, por sus convicciones. Como destac un miembro del
equipo de la DAM:
Yo soy de Brandsen, entonces adems de la parte profesional,siempre tuve, viste, como Para m el Plan Estratgico
de Brandsen tuvo tambin un porcentaje, digamos, de afectivo fue un esfuerzo muy grande de la gente que trabaj, y
mucha participacin y compromiso del equipo (Entrevistado
equipo DAM).
Este punto que mencionamos podra tener dos interpretaciones.
Por un lado, resulta llamativo el hecho de que la consecucin de una poltica pblica de la envergadura de una planificacin estratgica est tan
sostenida en las condiciones personales de los actores que la llevaron a
cabo (tanto de la DAM como del Municipio). Por otro lado, parece verdaderamente positivo el apoyo que este equipo DAM+Brandsen se brind
mutuamente para seguir adelante, para entenderse y construir el trabajo
desde los aportes de cada uno.
Reflexiones finales
A modo de cierre vamos a recapitular las lecciones de esta experiencia partiendo de una pregunta disparadora para cada una de las dimensiones consideradas.
En primer lugar, en cuanto a la dimensin discursiva nos preguntamos: Aprendieron los actores? Como vimos, los integrantes de
la DAM hicieron en el perodo analizado un fuerte trabajo de incorporacin y discusin de conocimientos sobre planificacin, as como varias
experiencias de aplicacin prctica. En una primera etapa que podemos
identificar entre mediados de los noventa y principios del 2000, tuvieron
bsicamente la capacidad combinada de detectar la necesidad imperiosa
de los municipios de contar con herramientas que les permitieran gobernar de manera menos improvisada; generar una oferta para esos casos, a partir de los desarrollos tericos sobre gestin y planificacin que
se hacan fuertes en algunos pases europeos y comenzaban a aparecer
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
429
430
Justicialista). En este sentido pudimos observar que la filtracin de cuestiones poltico partidarias en el proceso de vinculacin dej su marca
en las diversas etapas del trabajo. Tampoco parece haber intentado una
vinculacin con otras instancias de gobierno ni con el ejecutivo nacional,
de modo que el Plan era especficamente una poltica concebida desde y
para el mbito local.
En cuanto a la constitucin de una red horizontal con las organizaciones locales y tambin con la Universidad (a travs de la DAM) la
tarea municipal fue altamente productiva. Ms arriba pudimos observar
que apareca como un punto destacado en las entrevistas la capacidad
de liderazgo del intendente municipal no solo para poner en la agenda la necesidad de la planificacin sino tambin para convocar a gran
parte de las organizaciones locales de diversa orientacin a la mesa de
concertacin.
En tercer lugar, en lo que se refiere a la dimensin socio-profesional, hacemos nuestra una perspicaz indagacin de Oscar Oszlak, cuando
seala: Quin sopla las brasas cuando el fuego inicial encendido en el
acuerdo participativo se va extinguiendo y la disposicin a la participacin se debilita ante la salida o abandono de los promotores externos?
En qu medida puede anticiparse y resolverse a tiempo este reiterado resultado? (Oszlak, 2009:17). Segn su reflexin, nos encontramos
aqu con la fase crtica definida por el delinking, es decir, el proceso de
desconexin entre el equipo asesor y el equipo de gobierno, que genera comnmente que las iniciativas como la del caso de planificacin
que estamos analizando se agoten en resultados puntuales sin poder
construir un mecanismo permanente de participacin. En tal sentido,
muchas experiencias de este tipo revelan que al producirse el delinking
de los promotores o del equipo consultor externo, es decir, cuando estos
consideran que su intervencin ya no resulta necesaria, cuando se produce el vencimiento del convenio o cuando se acaba el financiamiento,
no se alcanza a completar la transferencia o a asegurar que los futuros
responsables hayan adquirido las competencias exigidas para su aplicacin continuada y rutinaria (Oszlak, 2009:16-17).
En el caso analizado este aspecto tuvo un impacto fundamental
en la puesta en marcha del Plan y por lo tanto en el resultado concreto
de esta poltica pblica. Signific, a pesar de la realizacin de algunas
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
431
432
en una redireccin del monto de los subsidios que se entregan a la investigacin para favorecer a aquellas iniciativas que involucren planes
estratgicos de desarrollo con participacin de actores locales. Por otro
lado, entre los programas especiales de la Comisin de Investigaciones
Cientficas de la Provincia de Buenos Aires, sera interesante incorporar
pequeas modificaciones orientadas a extender los plazos previstos para
la colaboracin entre centros de produccin de conocimiento y organismos estatales (de un ao a un mnimo de dos con opcin a prrrogas de
cuatro aos), a efectos de favorecer el aprendizaje y el seguimiento de
iniciativas como las comentadas.
En conclusin, sin descartar estrategias ms ambiciosas, centradas en alcanzar objetivos de planeacin, coordinacin e integralidad a
mayor escala, tal vez sea ms productivo a partir de la experiencia recogida comenzar avanzando en base a pequeos y concretos pasos que
permitan mejorar las lneas de trabajo ya existentes. Tal vez esta sea una
manera ms adecuada como sealbamos al inicio de este trabajo de
superar obstculos, idear alternativas singulares y poner en juego las enseanzas emergentes.
Bibliografa
Abelson, Donald E. (2002), Los think tanks y la poltica exterior de los
Estados Unidos en perspectiva histrica, Agenda de la poltica
Exterior de los USA (Departamento de Estado, Programas de informacin internacional) (http://usinfo.state.gov/journals/), volumen 7, nmero 3.
Abelson, Donald E. (2002a), Do Think Tanks Matter? Assesing the impact of public policy institutes, McGill-Queens University Press.
Acua, Carlos (2009), Anlisis comparativo de cuatro estudios de caso
sobre institutos de investigacin de polticas (o think tanks) en
Mxico, Brasil, Ecuador y Uruguay en Weyrauch, Vanesa (comp),
Acercando la investigacin a las polticas pblicas en Amrica
Latina: repensando los roles y desafos para los institutos de investigacin de polticas, 1a ed. - Buenos Aires: Fundacin CIPPEC.
Aguilar Villanueva (1993), Luis, Antologa de Polticas Pblicas, 4 vols.,
Mxico DF, Miguel Angel Porra.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
433
Altschuler, Brbara, Municipios y Desarrollo local. Un balance necesario, en Adriana Rofman y Alejandro Villar (comps.), Desarrollo
Local. Una revisin crtica del debate, BsAs, Ed. Espacio, 2006.
Bell, Daniel (1993), Las guerras culturales en USA (1965-1990), Claves
de Razn Prctica, N 32 y 33.
Bobbio, Norberto (1993), La duda y la eleccin. Intelectuales y poder en
la sociedad contempornea, Barcelona, Paids, 1998.
Boisier, Sergio (2002), Y si el desarrollo fuese una emergencia sistmica?, Mimeo, Santiago de Chile.
Boisier, Sergio, (1998), Post-scriptum sobre desarrollo regional:
Modelos reales y modelos mentales, en Anales de Geografa de la
Universidad Complutense, N18.
Borja, J. y Castells, M. (1997) Local y Global. La gestin de las ciudades
en la era de la informacin, Taurus, Madrid.
Bourdieu, Pierre y Wacquant, Loc (1987), Respuestas por una
Antropologa Reflexiva (1995), Mxico, Grijalbo, 1997.
Bourdieu, Pierre; Los Usos Sociales de la Ciencia. (1976) Ediciones
Nueva Visin; Buenos Aires. 2000.
Brunner, Jos Joaqun (1996), Investigacin social y decisiones polticas: El mercado del conocimiento, Nueva Sociedad, N 146.
Camou, Antonio (1997), Los Consejeros del Prncipe. Saber tcnico y
poltica en los procesos de reforma econmica en Amrica Latina,
Nueva Sociedad (Venezuela), 152.
Camou, Antonio (1999), Los Consejeros de Menem. Saber tcnico
y poltica en los orgenes del menemismo, Cuadernos del CISH
(UNLP, Argentina), ao 4, Nro. 5.
Camou, Antonio (2006), El saber detrs del trono. Intelectualesexpertos, tanques de pensamiento y polticas econmicas en la
Argentina democrtica (1985-2001), Adolfo Garc y Gerardo Ua
(comps.), Think tanks y polticas pblicas en Latinoamrica,
BsAs, Prometeo.
Camou, Antonio, Adnde va el conocimiento de la poltica? Ciencia
poltica y polticas pblicas en el marco de una polmica, en
ASAP: Revista de la Asociacin Argentina de Presupuesto y
Administracin Financiera Pblica, Buenos Aires, Nro. 44, abril
de 2010.
434
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
435
436
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
437
438
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
439
440
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
441
Cambio en los procesos: Los procesos en la administracin pblica no han sido diseados para servir a los ciudadanos, no
son cmodos para el ciudadano o no le ayudan, y por lo tanto
hay que re-ingeniarlos para conseguir que as sea, hay que eliminarlos o cambiarlos.
442
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
443
444
gobernanza. En este modelo, el Gobierno es un coordinador y un activador en lugar de mover primero la accin cvica (2010:12-13).
Douglas Schuler (2010) deja claro cuatro conceptos que son la
base y el centro de lo que sera una democracia con un Gobierno Abierto.
El primer concepto que este autor propone es la Inteligencia cvica vista como inteligencia colectiva directa dirigida a enfrentar los desafos
compartidos. Su presencia o ausencia determinar cmo efectivamente
estos desafos pueden enfrentarse. A causa de que el Gobierno y otras
elites grupales no son capaces de hacer frente a los problemas, se requerir una forma ms profunda de inteligencia cvica construida por ricas
interacciones entre ciudadanos distribuidos en todo el mundo. Esta inteligencia no emerger nicamente de una serie de votos u otras tcnicas
algortmicas.. (2010:92).
El segundo concepto lo relaciona el autor con la democracia.
Entendida como un ideal, esta no es ms que la forma de organizacin
poltica que ms estrechamente encarna la inteligencia cvica. En otras
palabras es la intercepcin entre el ideal y la prctica convivencial. As,
democracia se define tambin por procesos inclusivos y transparentes, aunque a veces se bloquea el acceso a estos procesos y adems, estos a su vez son a menudo amaados por la lite poltica o econmica
(2010:92).
El tercer concepto propuesto por Schuler es el Gobierno Abierto
que ofrece un grupo provocativo de ideas para la reconstruccin del gobierno con el objetivo de aumentar y mejorar las habilidades de las sociedades democrticas para enfrentarse efectivamente, sustentablemente y equitativamente a cuestiones o problemas.
Y el cuarto concepto es la Deliberacin en Lnea (online deliberation), que es vista como un proceso de comunicacin directa, a travs de
las tecnologas de la informacin disponibles, mediante la cual la gente
discute de manera abierta sus razones, intereses, habilidades y valores
con la intencin de llegar a un acuerdo para la toma de decisin. Lo ms
importante es que al llegar a una decisin esta sirva de marco o plan
para compartir con un grueso nmero de gente. La capacidad en la deliberacin es importante para el esquema ms general de la capacidad
de la inteligencia cvica. Para este autor la deliberacin es distinta de
otras modalidades de comunicacin tales como la reflexin individual, la
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
445
repeticin y los mltiples esfuerzos por compartir enfoques, adquiriendo puntos de vistas solamente a travs de exposiciones de los medios de
comunicacin, o trabajando para derrotar una persona, idea o empresa,
no a travs de los mritos de un propio argumento o la falta de mritos
de la otra, sino por cualquier otro medio necesario (no violentos) , incluyendo la difamacin y la mentira (2010:93).
En este sentido, Lori A. Brainard y John G. McNutt (2010) complementan a Schuler cuando explican el nuevo modelo denominado
Nuevo Servicio Pblico (New Public Service: NPS) para diferenciarlo
de la Administracin Pblica weberiana (Old Public Administracin:
OPA) y de la Nueva Gestin Pblica (New Public Management: NPM).
Aunque estos dos ltimos modelos de gestin se sustentan en la teora
de la eleccin pblica y la teora de la eleccin racional, respectivamente,
las dos propuestas divergen ya que en una (OPA) la ley encarna el inters
pblico, que se deriva del rea de la poltica Poder legislativo, aqu el
Estado es el nico encargado de proveer con eficiencia y efectividad los
bienes, la informacin y los servicios en una relacin autoritaria regulada con los ciudadanos y grupos voluntarios. Y la otra (NPM) visualiza el
inters pblico como resultado de la bsqueda de los intereses privados
donde el Estado actuara como facilitador de las elecciones individuales
usando tcnicas del mercado. Aqu las relacin entre el gobierno y, los
ciudadanos y organizaciones voluntarias es transaccional orientada al
intercambio.
Por otro lado, el Nuevo Servicio Pblico (NPS) parte de la premisa
de las motivaciones democrticas para participar en la esfera pblica.
De esta manera concibe el inters pblico como resultado del dilogo.
Se visualiza a la gente como ciudadanos y el rol primario del funcionario
pblico es servir y facilitar la participacin de y en colaboracin con los
ciudadanos antes que un funcionario que meramente implementa programas preconcebidos para clientes o como una va catalizadora para las
fuerzas del mercado.
El enfoque con nfasis en asociaciones de base y compromiso
ciudadano en la vida pblica es parte de una tendencia mayor
dentro de los acadmicos de la administracin pblica ya que
replantea el papel del administrador pblico como un experto
446
neutral a diferencia de un facilitador de los ciudadanos con bases de participacin y compromiso. En este escenario, los administradores pblicos crean oportunidades para el compromiso
con los ciudadanos, utilizando esas oportunidades para educar, organizar y activar a estos para promover y participar en la
esfera pblica en su propia representacin. Tambin significa
que los administradores pblicos se comprometeran con los
ciudadanos a colaborar para identificar y definir los problemas,
y crear y aplicar sus soluciones. Como parte de esto, las relaciones gobierno-ciudadanos se convertiran en ms deliberativas
y dialgicas antes que regulativas y basadas en la autoridad
(Brainard y McNutt, 2010:841).
Gobierno Abierto entonces, no lo podemos explicar sin mecanismos institucionales slidos que permita a una democracia hacer de lo
pblico lo que es del pblico por lo que las decisiones pblicas deben
someterse al escrutinio de los ciudadanos, es decir, en el marco de un
nivel de transparencia donde el gobierno est dispuesto a permitir a la
gente monitorear sus resultados y a participar en sus procesos de poltica pblica. Tambin que los funcionarios pblicos y los polticos estn
sometidos da a da a la rendicin de cuentas tanto horizontales como
verticales representacin y societal que la participacin de los ciudadanos, las asociaciones pblico-privados y las relaciones intra e intergubernamental estn marcados por la colaboracin deliberativa para que
la poltica pblica y los servicios pblicos adems de ser de calidad, sean
respuestas a las preferencias y derechos de la gente.
De esta manera, tal como lo precisa Cusba (2012), la colaboracin
es entonces uno de los elementos que forman parte de ese gran cambio que se produce en las formas de gestionar los intereses pblicos.
Tradicionalmente, los ciudadanos han colaborado a travs de mecanismos diferentes, unos cooptados y otros ms espontneos. Pero la colaboracin vista a la luz del Gobierno Abierto ofrece a los ciudadanos la
posibilidad de compartir lo que saben y sobre todo de crear soluciones
que generan valor en donde realmente quieren y pueden aportar. No
quiere decir esto que el Gobierno como institucin legitimada y legitimadora polticamente deje de ser el centro de la toma de decisiones,
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
447
448
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
449
450
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
451
Segn Ulf Papenful B. y Christina Schaefer (2010) tres pasos deben ser completados para lograr una rendicin de cuentas pblica. El
primer paso, el acceso a la informacin, garantizada y completa, as
como no distorsionada ni atrasada y sin altos costos, ello permitir minimizar problemas de asimetra de la informacin;13 el segundo, la calidad de la informacin, debe estar asegurada a travs de los Informes
de cooperacin (Reports), estos no son ms que un tipo de informacin
sumaria agregada con detalles individuales donde se explican los elementos clave que pueden ser comprendidos por los ciudadanos interesados. Los Informes de cooperacin incluyen un mapa organizacional
de la estructura de la autoridad pblica que tiene como objetivo proveer
las bases del cmo se deciden los problemas pblicos para garantizar
una provisin de servicios pblicos sustentables, eficaces y eficientes. El
tercer paso, la transparencia, sera alcanzada por los dos pasos anteriores, es decir cuando la informacin solicitada por los ciudadanos debe
garantizrsele explicacin, ausencia de distorsin y en el momento (no
atrasada).
Hoy es importante, al sistematizar las bases del Gobierno Abierto,
replantear la transparencia en la gestin pblica para que el carcter
multifactico y diverso de la provisin de los servicios pblicos, la ejecucin de servicios, el financiamiento y la administracin misma minimicen lagunas de opacidad, generando que la relacin entre ciudadanos y
agentes (polticos, administracin y gerentes pblicos), sea la ms apropiada democrticamente hablando.
La entrega y facilitacin del acceso a la informacin pblica
es un aspecto central para la efectividad de los gobiernos. El
anlisis de resultados sobre el desempeo de la gestin pblica
que confa (el sujeto); da a entender que l o ella piensan que el objeto de confianza rene
ciertos requerimientos: el objeto sera competente, tanto intrsecamente (cuidado) como
extrnsecamente comprometido (auditable a causa de su inters concreto) y predecible.
13. Es evidente que la relevancia de la informacin depende de quines sean los usuarios
potenciales de la informacin. Sin embargo, hay una primera delimitacin que puede hacerse
cuando estamos hablando de transparencia: en este caso, la referencia obligada es la
ciudadana, de manera que la relevancia de la informacin estar condicionada a si sirve o no
a sus fines (Cunill Grau, 2006).
452
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
453
de la decisin pblica. Mientras que la participacin refiere a la oportunidad de participar en ese proceso. O como Curtin y Mendes lo afirman
(citado por Meijer; Deirdre Curtin and Maarten Hillebrandt, 2012), los
ciudadanos necesitan informacin para ver qu se est haciendo al interior del gobierno y, participacin para expresar sus opiniones sobre
el quehacer gubernamental (2012:11). De esta manera, los ciudadanos
no solamente tienen acceso a la informacin, sino que se convierten en
participantes con expresin activa. As, la eleccin de los usuarios como
sus opiniones con respecto a los servicios pblicos son fundamentales
para la legitimidad del gobierno.
Recientemente ha habido un nfasis fuerte en la poltica pblica
en escuchar a los ciudadanos y a los usuarios de los servicios a travs de
choice y voice. PASC, 2005 (citado en Simmons, Birchall y Prout, 2011)
define la eleccin (choice) como preferencias individuales que da la
oportunidad de elegir de entre las alternativas ofrecidas, enteramente o
no del sector pblico. Expresin (Voice) es definida como las preferencias ms efectivas expresadas por los usuarios de los servicios a travs
de cuerpos representativos, mecanismos de reclamos y encuestas de opiniones de preferencias individuales (2011:4).
En esta perspectiva, entonces, la transparencia est discutindose
hoy por hoy como una solucin instrumental a problemas de legitimidad
y confianza institucional (Seok-Eun Kim, 2005). Ello no sera posible sin
una participacin colaborativa entre los actores gubernamentales y no
gubernamentales, ciudadanos y organizaciones cvicas.
La construccin de un nuevo concepto de transparencia
El acceso a la informacin pblica est tomando un nfasis renovado en todo el mundo, reflejndose a travs de las siguientes tendencias: uno, a las visiones de la reforma gubernamental que presiona
la apertura y la transparencia, y dos, al aumento de la disponibilidad
y desarrollo continuo de las tecnologas de la informacin (TICs) que
permiten a las instituciones, organizaciones e individuos buscar de la
misma forma, as como compartir, combinar y reusar el contenido de
la informacin del gobierno. De esta forma la transparencia puede ser
usada como instrumento de polticas pblicas (Fung; Graham y Weil,
454
Por otro lado, la maduracin de las polticas de acceso a la informacin han generado un debate sobre cmo puede lograrse una mayor
efectividad y un beneficio ms amplio para la sociedad derivado de la
transparencia. De esta manera existen dos enfoques. El primero es el
ms general, relacionado con la sancin y puesta en prctica de leyes de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
455
acceso a la informacin, cuyo objetivo principal es incorporar los principios o estndares reconocidos internacionalmente en el ordenamiento legal de los pases. Estos principios incluyen, entre otros: la mxima
apertura de la informacin, la definicin del conjunto de excepciones
que limita el acceso a la informacin en casos puntuales, la proactividad
en la publicacin de informacin por parte de las entidades estatales sin
esperar requerimientos para hacerla accesible, y la efectiva implementacin de las leyes, adems del monitoreo de su cumplimiento (Baena
Olabe, 2011).
Y el segundo enfoque se vincula al diseo y a la implementacin de
sistemas o mecanismos en sectores o reas de intervencin especficas,
independientemente de la existencia de una ley general de acceso a la
informacin (enfoque sectorial o focalizado).
Por enfoque sectorial se entiende la promocin del acceso a la
informacin a travs del diseo y de la implementacin de sistemas o mecanismos de acceso en sectores o reas de intervencin especficas, como la educacin, la justicia, la elaboracin, la
ejecucin y el control de los presupuestos pblicos, el financiamiento de las campaas polticas, o las industrias extractivas,
independientemente de la existencia de un marco normativo
general de acceso a la informacin. Una de las caractersticas
principales de este enfoque es el reconocimiento de que cada
sector tiene vulnerabilidades y dinmicas de funcionamiento
propias, las cuales determinan los contenidos y formas de intervencin para promover el acceso a la informacin (Baena
Olabe, 2011:9).
En este sentido, este enfoque, ms que un principio, sera un
dispositivo que hace que la poltica aumente la probabilidad de xito.
Afortunadamente, las leyes y polticas que obligan a dar informacin
de las empresas han surgido en varios mbitos de la poltica en las ltimas dcadas. En otro trabajo, hemos denominado a estas medidas
Transparencia focalizada, ya que no solo tienen por objeto proporcionar informacin general, sino especfica de pblicos, como mejores escuelas, hospitales de alta calidad y ms cuidado de los consumidores y
456
productos (Fung y Weil, 2007:109). La primera generacin de la transparencia se caracterizaba por la apertura general de toda la informacin
del gobierno a todos los ciudadanos para cumplir con un derecho poltico fundamental. Hoy esa apertura debe focalizarse, de tal forma que
determinados procesos, trmites, as como sectores sociales especficos
puedan mejorar y beneficiarse de la transparencia.
La transparencia focalizada es una respuesta a la necesidad de obtener beneficios especficos de la informacin, as como a la demanda
de un mayor orden en la informacin que ofrece el gobierno. Este tipo
de transparencia requiere que el gobierno estandarice y publique informacin especfica, que busque resolver un problema social concreto, y
estimule los mecanismos del mercado para lograr un beneficio social
especfico.
Las polticas de transparencia focalizada implican que: 1) el centro
de atencin es el usuario de la informacin (sus necesidades, intereses
y capacidades para entender la informacin) y 2) estn basadas en las
necesidades, intereses y capacidades de publicacin de las organizaciones civiles, pblicas y corporaciones. As, su principal objetivo es el de
influenciar la capacidad de toma de decisiones de los usuarios de la informacin (Fung; Graham y Weil, 2007). En esta definicin lo que se
sostiene es que un actor (casi siempre el gobierno) le indica a otro actor
(una corporacin, empresa etc.) a que divulgue informacin con un propsito especfico para que la gente la utilice.
De esta manera, es el Estado quien en ltima instancia decide la
legitimidad y credibilidad de la provisin de la informacin. La transparencia focalizada se caracterizara entonces por la divulgacin pblica
obligatoria, dirigida a corporaciones u otras organizaciones privadas o
pblicas, informacin estandarizada, comparable y fraccionada, con nfasis a productos o prcticas especficas y con un objetivo pblico claro.
En el siguiente cuadro establecemos la diferencia entre la transparencia
general y la focalizada.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
457
Cuadro 2.
Enfoques de la transparencia
458
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
459
460
que estos se vean con perspectiva ms de incertidumbre. Hoy las polticas pblicas podran verse como desafos a travs de la perspectiva de
la complejidad, capturando la realidad compleja diaria en la hechura e
implementacin de la poltica caracterizado por lo que Robert Geyer y
Samir Rihani (2010) denominan las expectativas de los actores centrales
de la poltica. En este caso, nos referimos a las posibilidades de conseguir
sus objetivos tanto los que provienen de la oferta sujetos obligados de
la transparencia, como los usuarios de la informacin demanda. En
consecuencia, los actores de la poltica pblica de transparencia deben
continuamente flexibilizar la combinacin de sus expectativas y entusiasmarse en el proceso de la poltica para adaptar y ajustar los cambios
continuos en sus reas.
As, con estos dos momentos presentados por estos autores para la
formulacin e implementacin de la poltica de transparencia, podemos
precisar una premisa importante: el nivel de transparencia de una organizacin refiere a la disposicin de permitir a los usuarios al monitoreo
de su rendimiento y a participar en los procesos de sus polticas. Nos
quedaran las siguientes interrogantes a solucionar: cules seran las
relaciones de intermediacin de intereses en una poltica de transparencia en un Gobierno Abierto? Cmo estara sustentada la previsibilidad
de la poltica? Qu mecanismos institucionales se disearan para que
los usuarios puedan entender los procesos en las estructuras de gestin,
financiera, regulativa y distributiva? Cules seran sus creencias valorativas? Qu instrumentos de la poltica se usaran para la implementacin? Cul sera el rol de los actores usuarios en el desarrollo de la
hechura de las decisiones?
Como el flujo de informacin en la sociedad contempornea es
cada da ms rpido y el acceso a ella es menos rpido que el flujo, la
transparencia como poltica pblica entonces, tendera a explicarse bajo
la ptica del cambio de poltica (policy change). Segn Michiel S. De
Vries (2010), el cambio de poltica no debe depender solo por el cambio
en los problemas. El policy change no es ms que el cambio de ideas,
premisas, prioridades y fines, junto con el cambio en el uso de instrumentos de polticas y el rol cambiante de los actores societales y de los
policy-makers en el proceso de la poltica (2010:6). Esto nos lleva a
precisar la conexin entre las relaciones de intermediacin de intereses
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
461
15. En los inicios de la difusin del pluralismo, durante los aos cincuenta, en la
literatura politolgica norteamericana, se desarrollaron diversos modelos de policymaking que integraban las relaciones entre burocracia, polticos y organizaciones
de intereses. Con la denominacin de iron triangle, elastic nets, etc., se elaboraron
modelos de interaccin que analizaban la combinacin de las relaciones formales
e informales dentro de las reglas por ejemplo el Congreso, la Administracin y
los Lobbies, as como la capacidad de exclusin e influencia de los actores que
constituan estas redes. Por otra parte, la difusin de los modelos neocorporatistas
en buena parte como reaccin a la inadecuacin de la aproximacin pluralista a los
sistemas polticos europeos, sirvi para popularizar una concepcin alternativa de
la articulacin de intereses (Jacint, 2007:511).
16.. Deborath Stone (2012) en su libro La paradoja de la Poltica (Policy Paradox),
deja ver que en las polticas pblicas se presentan dos modelos de razonamiento
en las decisiones. Por una parte el modelo de razonamiento de decisin racional
caracterizado por el proceso clsico de poltica pblica: identificacin de objetivos,
identificacin de los cursos alternativos de accin para alcanzar objetivos, previsin
de las posibles consecuencias de cada alternativa, evaluacin de las posibles
consecuencias de cada alternativa y seleccin de la alternativa que maximice el
logro de los objetivos. Y por otro lado, el modelo de razonamiento de decisin
post-racional con los siguientes rasgos: el razonamiento involucra la hechura de
metforas y de categoras, la identificacin de los cursos de accin es producto del
462
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
463
Cuadro 3.
Dilemas en la hechura de la poltica pblica de transparencia
Perspectiva Poltica
Perspectiva
Administrativa
Orientada a resultados
Orientada a procesos
Procedimiento democrtico
Eficiencia
Orientada a soluciones
que satisface normas
dadas.
Argumentos justificativos
Decisiones legtimas,
aceptadas y puestas
en prcticas
464
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
465
466
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
467
El segundo paso, la calidad de la informacin, debe estar asegurada a travs de los Informes de cooperacin (Reports), estos no son ms
que un tipo de informacin sumaria agregada con detalles individuales
donde se explican los elementos clave que pueden ser comprendidos por
los ciudadanos interesados. Los Informes de cooperacin incluyen un
mapa organizacional de la estructura de la autoridad pblica que tiene
como objetivo proveer las bases del cmo se deciden los problemas pblicos para garantizar una provisin de servicios pblicos sustentables,
eficaces y eficientes.
El tercer paso, la transparencia, sera alcanzada por los dos pasos
anteriores, es decir cuando la informacin solicitada por los ciudadanos
debe garantizrsele explicacin, ausencia de distorsin y en el momento
(no atrasada). Hoy es importante, al sistematizar las bases del Gobierno
Abierto, replantear la transparencia en la gestin pblica para que el carcter multifactico y diverso de la provisin de los servicios pblicos,
la ejecucin de servicios, el financiamiento y la administracin misma
minimicen lagunas de opacidad, generando que la relacin entre ciudadanos y agentes (polticos, administracin y gerentes pblicos), sea la
ms apropiada democrticamente hablando.
La transparencia vista como poltica pblica en el Gobierno
Abierto abre la posibilidad de que el gobierno trate la informacin como
un instrumento de poltica y se focalice a un sector especfico. Al hacerlo, toma decisiones sobre si y cmo recoger, elaborar, difundir, analizar
y preservar la informacin al servicio de algn principio de otra poltica (como la salud pblica, la calidad del medio ambiente, o desarrollo
econmico). As, podra verse como desafo a travs de la perspectiva
de la complejidad, capturando la realidad compleja diaria en la hechura e implementacin de la poltica caracterizado por las expectativas de
los actores centrales de la misma (sujetos obligados y los usuarios de
la informacin). En consecuencia, los actores de la poltica pblica de
transparencia deben continuamente flexibilizar la combinacin de sus
expectativas y entusiasmarse en el proceso de la poltica para adaptar
y ajustar los cambios continuos en sus reas porque el nivel de transparencia de una organizacin refiere a la disposicin de permitir a los
usuarios al monitoreo de su rendimiento y a participar en el proceso de
sus polticas.
468
Bibliografa
Baena Olabe, Paloma y Juan Cruz Vieyra (2011). Acceso a la informacin
y polticas de transparencia focalizada. Banco Interamericano de
Desarrollo (BID).
Birchall, Clare (2011) Introduction to Secrecy and Transparency: The
Politics of Opacity and Openness. Theory Culture Society 2011
28: 7.
Brainard, Lori A. and John G. McNutt (2010) Virtual GovernmentCitizen Relations: Informational, Transactional or Collaborative?
Administration & Society, 42 (7), 836-858. SAGE.
Caldern, Csar y Sebastin Lorenzo (Coordinacin), (2010) Open
Government. Gobierno Abierto. Algn Editores, Espaa.
Caldern, Csar (2012) Por qu un Gobierno Abierto, en Gastn
Concha y Alejandra Nasser (Coordinadores) El desafo en el gobierno abierto en la hora de la igualdad. Documento de proyecto,
CEPAL.
Cunill Grau, Nuria (2006) La transparencia en la gestin pblica.
Cmo construirle viabilidades? Estado, Gobierno y gestin
Pblica. Revista Chilena de administracin pblica. Universidad
de Chile, No. 8, 22-44.
Cusba, Enrique (2012) Colaboracin: El gobierno en doble va con las
personas en Gastn Concha y Alejandra Nasser (Coordinadores)
El desafo en el gobierno abierto en la hora de la igualdad.
Documento de proyecto, CEPAL.
Dawes, Sharon S (2010) Stewardship and Usefulness: Policy Principles
for Information-based Transparency. Governement Information
Quarterly, Vol. 27, Issue 4, 377-383.
De Vries, Michiel S (2010) The Importance of Neglect in Policy-Making.
Palgrave Macmillan.
Fung, Archon and David Weil (2010) Open Government and Open
Society In Lathrop, Daniel & Laurel Ruma (Edited by) Open
Government. Collaboration, Transparency, and Participation in
Practice. OReilly, USA, First Edition.
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
469
470
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
471
Papenful, Ulf B and Christina Schaefer (2010) Improving public accountability by aligning reporting to organizational changes in public service provision - an empirical Internet study of all Austrian,
German and Swiss towns and states from an agency-theory
perspective. International Review of Administrative Sciences
September 76:3 555-576.
Park, Heungsik and John Blenkinsopp (2011) The roles of transparency
and trust in the relationship between corruption and citizen satisfaction. International Review of Administrative Sciences June
77:2, 254-274.
Piotrowski, Suzanne J (2007) Governement Transparency in the Path
of Administrative Reform. The State of University of New York
Press.
Pollitt, Christopher (2011) Maintreaming Technological Change in the
Study of Public Management. Public Policy and Administration.
26: 377.
Ramrez Alujas, lvaro (2011) Gobierno abierto y modernizacin de la
Gestin pblica: Tendencias actuales y el (inevitable) camino que
viene. Reflexiones seminales. Revista Enfoques, Vol. IX N15
2011.
Schuler, Douglas (2010) Online Deliberation and Civic Intelligence, in
Lathrop, Daniel & Laurel Ruma (Edited by) Open Government.
Collaboration, Transparency, and Participation in Practice.
OReilly, USA, First Edition.
Simmons, Richard, Johnston Birchall, and Alan Prout (2012) User
Involvement in Public Services: Choice about Voice. Public
Policy and Administration 27: 1, 3-29.
Stone, Deborath (2012) Policy Paradox. Third Edition. W.W. Norton &
Company, NY, London.
Tom van der Meer (2010) In what we trust? A multi-level study into
trust in parliament as an evaluation of state characteristics
International Review of Administrative Sciences September 2010
76: 3, 517-536.
472
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
473
De los autores
Arqueros Mejica, Mara Soledad
Licenciada en Sociologa (FSOC-UBA), y candidata a Magster
en Economa Urbana (UTDT), bajo la direccin del Dr. Pablo
Trivelli. Actualmente es becaria doctoral CONICET con sede
en el Instituto de Investigaciones Gino Germani (UBA), donde
estudia la produccin y valorizacin del suelo en villas y asentamientos precarios.
Camou, Antonio
Doctor en Ciencia Poltica en la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), Mxico. Actualmente es ProfesorInvestigador del Instituto de Investigaciones en Humanidades
y Ciencias Sociales (IdIHCS), Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educacin, Universidad Nacional de La Plata
(UNLP), y docente de Postgrado en la Universidad de San
Andrs (UdeSA).
Chain, Leyla Ins
Magster en Desarrollo Local (UNSAM-UAM). Lic. en
Sociologa (UNLP). Becaria de investigacin del Instituto de
Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales (IdIHCS),
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin,
Universidad Nacional de La Plata (UNLP).
Chudnovsky, Mariana
Licenciada en Sociologa (UBA). Posee una Maestra en Poltica
Comparada (NYU) y otra en Administracin y Polticas Pblicas
(UdeSA). Es candidata a Doctorado en Ciencia Poltica (UTDT)
y ex becaria Fullbright y CONICET. Actualmente, es profesora de tiempo completo en la Universidad de San Andrs, en
dnde ensea temas de Metodologa y Diseo de investigacin y de Administracin y Polticas Pblicas, especialmente
Sociales. Sus lneas de investigacin son en temas vinculados
474
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
475
476
Ingelmo, Mariana
Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad
de San Andrs, graduada del Programa de Gobernabilidad y
Gerencia Poltica (CAF-GWU-UdeSA). Actualmente trabaja
como consultora en temas de fortalecimiento institucional,
gestin del cambio y estrategias de modernizacin del Estado
para la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin. Ha realizado trabajos de consultora y ha participado en proyectos
de investigacin en temas vinculados tanto a la gestin pblica como a la poltica educativa. Se desempea como profesora en materias de grado en la Universidad de Buenos Aires y
Universidad del CEMA.
Inostroza Lara, Jos Julin
Director Ejecutivo del Centro de Sistemas Pblicos [CSP],
Universidad de Chile. Especialista en Gestin Pblica, Reforma
de Estado, Descentralizacin y Gestin Estratgica en organizaciones pblicas. Investigador, profesor de pre y postgrado en
Ingeniera Industrial y Consultor en temas de gestin pblica (Universidad de Chile). Abogado (Universidad de Chile) y
Magster en Gestin y Polticas Pblicas (Ingeniera Industrial,
Universidad de Chile).
Iturburu, Mnica
Contadora Pblica (UBA), Graduada del Programa de
Formacin de Administradores Gubernamentales del INAP
de Argentina, Magister en Gestin Empresaria (UNICEN) y
Experta en Desarrollo Local (DelNet-OIT). Consultora internacional en gestin de recursos humanos en proyectos regionales
y subregionales en Amrica Latina para organismos internacionales (BID, AECID). En el mbito acadmico es Secretaria
de Investigacin y Posgrado de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos
Aires. Es profesora en asignaturas de grado y posgrado, y cursos en universidades y otras instituciones de capacitacin de
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
477
478
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
479
480
planificacin estratgica
Nuevos desafos y enfoques en el mbito pblico
481
482