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ISSN 1806-2261

Vol 10. Nmero 47 Julho/Dezembro de 2005

CADERNOS GESTO PBLICA E


CIDADANIA

Revista do Centro de Estudos de Administrao Pblica e Governo


Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas

CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA


ISSN 1806-2261
Julho a Dezembro de 2005 Vol 10. Nmero 47
Os Cadernos Gesto Pblica e Cidadania do Centro de Administrao e Governo da Fundao Getlio
Vargas, publica artigos preferencialmente inditos de autores brasileiros ou estrangeiros. Os Cadernos esto
abertos para a publicao de artigos, relatos de pesquisas, estudos de caso e ensaios no campo da gesto
pblica com nfase na construo da cidadania, objetivando contribuir para a disseminao de informaes e
para o avano da discusso mais ampla. O processo de avaliao dos artigos de blind peer review. Os artigos
da Revista esto disponveis na pgina: http://inovando.fgvsp.br
EXPEDIENTE
EDITORES:

Marta Ferreira Santos Farah


Peter Spink

COORDENAO EDITORIAL: Jacqueline I. Machado Brigago


CONSELHO EDITORIAL:

Bruno Lazarotti Diniz Costa (Escola de Governo de Minas Gerais Fundao


Joo Pinheiro)
Edna Ramos de Castro (Universidade Federal do Par)
Eliana Maria Custdio (Geledes - Instituto da Mulher Negra)
Enrique Cabrero (Centro de Investigacin y Docencia Econmicas - Mexico)
Franklin Coelho (Universidade Federal Fluminense - Viva Rio)
Gonzalo de La Maza (Programa Ciudadania y Gstion Publica Universidad
de los Lagos Chile)
Jos Antonio Gomes de Pinho (Universidade Federal da Bahia)
Ladislaw Dowbor (PUC-SP)
Lus Roque Klering (Universidade Federal do Rio Grande do Sul)
Marlene Libardoni (AGENDE Aes em Gnero, Cidadania e
Desenvolvimento)
Nancy Cardia (Universidade de So Paulo)
Pedro Jacobi (Universidade de So Paulo)
Silvio Caccia Bava (POLIS Instituto de Estudos, Formao e Assistncia em
Polticas Sociais)

CAPA:

Carlos Andr Incio

IMPRESSO:

DEG Diviso de Editorao e Grfica


Tiragem deste nmero: 150 exemplares
Data: Julho de 2005

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania / CEAPG Vol 10 n. 47 So Paulo: 2005


V1. n1. (Jan./Fev. 1997) So Paulo
Bimestral 1997 2002
Mensal 2003 2004
Semestral (2005 )
ISSN 1806-2261
1. Administrao Pblica Peridicos. 2. Governana Peridico I. Escola de Administrao de Empresa de
So Paulo da Fundao Getulio Vargas FGV-EAESP.

SUMRIO

A Administrao cotidiana e a heterogeneidade da pobreza


Public management and the heterogeneity of poverty
Peter Spink __________________________________________________________________ 05

Contribuies da Lei de Responsabilidade Fiscal para o avano da Accountability no Brasil.


Contributions of the Fiscal Responsability Law to accountability in Brazil
Ana Rita Silva Sacramento ______________________________________________________ 21

O Programa Paidia de Sade da Famlia uma nova perspectiva no campo da produo da


sade.
The Program Paidia de Sade da Famlia a new perspective in the field of health production.
Jacqueline I. Machado Brigago e Fernanda Martinez de Oliveira ________________________ 51

Renovao e Gesto de cidades: Experincias Participativas no Centro Histrico de So


Paulo.
Renovation in city management: experiences of participation in the So Paulo historic
downtown.
Sirlei Pitteri e Priscila Perazzo ___________________________________________________ 63
Trabalhadores informais e governo local: o caso do carnaval do Recife
Informal workers and local government: the case of the Recife carnival
Fernando Burgos Pimentel dos Santos _____________________________________________ 93

CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005

A ADMINISTRAO COTIDIANA E A HETEROGENEIDADE DA POBREZA

A Administrao cotidiana e a heterogeneidade da pobreza1


Peter Spink2

RESUMO: As discusses recentes sobre a pobreza tm revelado como tendncia geral, a busca para
abordagens mais interativas, considerando no somente as capacidades e os recursos individuais e sociais,
mas tambm a proviso e o acesso aos servios e bens necessrios para uma vida digna, menos desigual e
com exerccio pleno da cidadania. Ter renda adequada para uma vida digna, ter acesso a conhecimentos, s
ferramentas de trabalho e crditos necessrios para assumir um papel na comunidade de cabea erguida, passa
por caminhos diferentes em lugares diferentes e como conseqncia, torna-se quase impossvel, a formulao
adequada de polticas pblicas e de aes governamentais nos moldes tradicionais. Trabalhando com
experincias identificadas e analisadas pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania, apresentaremos as lies
aprendidas no nvel meso das aes publicas onde atores pblicos, tcnicos e agentes comunitrios esto
buscando solues especficas nos limites de suas necessidades e territorialidades. O resultado um
realinhamento da poltica pblica a partir do local entendido como lugar, e o reconhecimento das
possibilidades de novas re-articulaes dos processos de gesto intergovernamental partindo de matrizes
interorganizacionais de mdio alcance.
PALAVRAS CHAVE: Administrao Pblica: pobreza, governo local, cidadania, polticas pblicas.
ABSTRACT: Recent discussions of poverty have shown the general tendency to adopt more interactive
approaches that consider not only individual and social capacities and resources but also the supply and
access to the services and goods necessary for a life that can be lived with dignity, less unequal and with a
fuller exercise of citizenship. However, to be able to have adequate income, access to knowledge and skills, to
the tools and financial credits necessary to assume a dignified role within a community are objectives that are
built through different paths in different places and, in consequence, are very difficult to be specified in the
more traditional one size fits all approach to policy making. Working with experiences identified and
analyzed by the Public Management and Citizenship Program, this paper discusses some of the lessons
learned at the mid-range of public action, where public agencies, specialists and community activists are
seeking specific solutions within the limits of specific territorial arrangements. The result has been the realignment of public policy with an emphasis on the places of everyday action and the recognition of the
importance of new articulations in intergovernmental management within a matrix of mid-range relationships.
KEY WORDS: Public Management, poverty, local government, citizenship, public policy.

Texto apresentado no painel Pobreza, realidades locais e protagonismo social no : X Congresso Internacional del CLAD. Santiago,
Chile 18-21 Outubro 2005.
2
Professor Titular da Fundao Getulio Vargas de So Paulo e Coordenador do Centro de Administrao Pblica e Governo.

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

Introduo
O Brasil se costuma dizer so muitos Brasis ao mesmo tempo; mas o Brasil que os
governos e os partidos polticos no gostam que seja discutido no cenrio internacional o
Brasil cujo perfil atual bem resumido na seguinte frase: A Amrica Latina talvez o
continente mais desigual no mundo e o Brasil o pas mais desigual deste continente.
Esta frase do Relatrio Desigualdades na Amrica Latina: rompendo com a histria
(Banco Mundial 2003).
Assim, podemos dizer que campeo em muitas esferas o Brasil atualmente o vicecampeo da desigualdade. Em termos de distribuio de renda, os 10% mais ricos da
populao Brasileira concentram quase 50% de toda a renda do pas; ficando os noventa
por cento restantes com a outra metade. Na outra extremidade, os 10% mais pobres so
donos de somente 1% da renda. H entre ns, pelo menos 50 milhes (30% da populao)
de pessoas vivendo com renda familiar per capita de menos de 80 reais por ms (um dlar
por dia); Somente 15% das famlias brasileiras tem uma renda familiar de mais de quatro
mil reais (1,500 US$) suficiente para entrar no mercado de bens de consumo e interessar
o capitalismo internacional.
A taxa de desemprego nas grandes cidades brasileiras como Porto Alegre, So Paulo, Belo
Horizonte est atualmente variando entre 15% e 20% chegando at quase 30% em algumas
cidades do Nordeste como Salvador. Entretanto estas porcentagens mesmo sendo
alarmantes - so mdias, se as analisamos em relao ao gnero descobrimos que a taxa de
desemprego das mulheres maior do que dos homens ou em relao etnia, os nmeros
demonstram que o nvel de desemprego entre a populao negra maior do que entre a
populao branca. Alis necessrio at obrigatrio num pas com tal grau de
desigualdade como o Brasil, olhar com bastante suspeita qualquer estatstica apresentada
em termos de uma mdia populacional geral. Por exemplo, no h duvida que a mortalidade
infantil para menores de cinco anos tem diminudo no pas. Mas no podemos esquecer,
que as crianas que nascem nas famlias mais ricas, tm de trs a cinco vezes, mais
possibilidade de sobrevivncia nos seus primeiros cinco anos do que as crianas que
nascem nas famlias mais pobres.

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A alfabetizao outro grande jogo de esconde-esconde, culpado por tudo

constantemente refm do jogo dos indicadores. Ou seja, o que adianta dizer que a taxa de
analfabetismo tanto para homens quanto para mulheres j baixou para 13% quando a
variao entre a zona urbana e a zona rural de trs vezes e a variao geral entre as
regies e de quatro vezes; ou seja, de 7% at 26% na mdia geral. Ento, o que adianta falar
em alfabetizao sem lembrar os argumentos de Paulo Freire (2001) de que, aprender a ler
e escrever, somente so necessrios porque o acesso ao poder, s oportunidades e aos
processos de transformao no nosso tipo de sociedade tornou tais competncias
essenciais.Enquanto que,

no poder agir efetivamente num mundo de formulrios e

documentos o dia a dia de 30% de brasileiros; vinte quatro porcento na zona urbana e
cinqenta e quatro porcento na zona rural. Em termos regionais estas porcentagens chegam
at quase 90% em algumas reas rurais; condies perfeitas para a atuao do trabalho
escravo.
Poderamos continuar com mais e mais estatsticas, sobre a segurana pblica, sobre a
habitao, mas prefiro terminar esta introduo com somente duas. A primeira foi retirada
de um excelente estudo recente realizado pela Fase no Rio de Janeiro em 2003 sobre Novos
Marcos para Relaes Raciais. Utilizando os dados do censo e outras fontes

eles

recalcularam o IDH para trs Brasis. O primeiro o Brasil geral, o Brasil da mdia, que
ocupa o septuagsimo nono lugar no mundo. O segundo o Brasil branco, que ocupa o
quadragsimo nono lugar e o terceiro o Brasil negro que ocupa o centsimo oitavo lugar
(quase sessenta lugares mais para baixo).
A segunda vem de nosso trabalho no programa Gesto Pblica e Cidadania na Fundao
Getulio Vargas de So Paulo, onde desde 1996 estamos trabalhando na identificao e
disseminao de iniciativas de governos subnacionais brasileiros (estados, municpios e os
governos prprios dos povos indgenas), que no somente melhoram os servios pblicos
mas, geram um impacto positivo na construo da cidadania. At hoje temos mais de oito
mil experincias registradas oriundas de quase 900 municpios, alm de estados e muitos
dos povos originrios. Ao analisar estas experincias, vemos que so provenientes de
municpios de todos os tamanhos, de todas as partes do Pas; de partidos polticos os mais
variados e sobre tpicos e questes que se colocam no dia a dia da vida local. Podemos
falar de municpios onde entre 75% - 90% da populao est sendo atendida nos seus

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domiclios pelas equipes de sade local; onde questes complicadas como violncia contra
a mulher, gerao de emprego e renda, recuperao ambiental e muitas outras questes
esto sendo trabalhados com bastante criatividade. H trabalhos que interconectam
geraes; outros que interconectam saberes e muitos que simplesmente conectam pessoas e
comeam a resolver os problemas do dia a dia.
A concluso inicial portanto, tm dois lados: de um lado uma situao historicamente
construda, descrita por um colega como sendo um desastre em cmara lenta; de outro,
sinais de reao a partir da base da sociedade, especificamente do nvel local e municipal,
buscando agir dentro daquilo que possvel.
Prticas Pblicas e Pobreza
Em outubro de 1998, o Programa Gesto Pblica e Cidadania com o apoio da Fundao
Ford realizou o primeiro de um ciclo de seminrios voltados anlise e reflexo sobre
estratgias locais para reduo da pobreza. Em cada encontro de dois dias, por volta de 30
pessoas de diferentes universos de ao estiveram presentes para debater o espao possvel
de ao local no enfrentamento da pobreza.Os encontros eram marcados pelas discusses
de programas e polticas locais, desenvolvidas por governos municipais, estaduais, pelos
povos indgenas e pela sociedade civil. A questo que orientava as discusses era simples e
direta: H indcios de que h um espao de ao de combate pobreza entre as
macropolticas nacionais e as aes desenvolvidas a partir da sociedade civil?.
As regras dos encontros eram igualitrias. Todos os participantes tinham a oportunidade de
discutir e argumentar, havendo um equilbrio satisfatrio entre as apresentaes
acadmicas, os relatos das experincias e as anlises tcnicas.As experincias discutidas e
analisadas foram escolhidas a partir do banco de dados do Programa Gesto Publica e
Cidadania e complementadas por outros casos identificados a partir de estudos sobre o
papel de alianas entre organizaes pblicas, no-governamentais e privadas na reduo
da pobreza, desenvolvidos com o apoio do Banco Mundial (Camarotti & Spink, 2000a,
2000b). Durante o debate, outras experincias e iniciativas foram mencionadas pelos
participantes.

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As discusses
No inicio dos encontros, as falas de todos os participantes pareciam revelar uma leitura de
que a situao que o pas enfrenta um produto, em parte, das abordagens simplistas sobre
o fenmeno da pobreza, presente no somente em estudos, mas tambm no imaginrio
social, que buscam explicar o fenmeno, ora pela ausncia de recursos materiais dos
indivduos pobre quem no tem dinheiro ora, exclusivamente pelos efeitos da
globalizao e das polticas macroeconmicas, deixando em segundo plano os mltiplos
mecanismos que produzem a desigualdade social e a excluso e as aes administrativas
que contribuem para a sua manuteno.
medida que as discusses foram sendo ampliadas, ao longo das oficinas, houve uma
tendncia a buscar uma abordagem mais plural, focalizando no somente as capacidades e
os recursos individuais ou sociais, e as estratgias de promoo do desenvolvimento
econmico socialmente sustentvel, mas tambm a proviso e o acesso aos servios e bens
necessrios para uma qualidade de vida mais digna, menos desigual e caracterizada pelo
exerccio pleno da cidadania.
Observou-se, conseqentemente, que para repensar os caminhos que levaro reduo da
pobreza, essencial entend-la como uma questo de cidadania, de democratizao da
sociedade e de construo de novos padres de sociabilidade. Sem uma ateno prioritria
temtica da pobreza, assimilada a partir do enfoque da excluso e da desigualdade social, a
situao no pas s tende a se agravar. Tornar polticas pblicas, aes administrativas e
programas especiais efetivamente sensveis questo exigir - de acordo com as anlises
feitas durante os encontros - intervenes em nveis institucionais diversos e, tambm em
distintas dimenses do processo de excluso, por meio de novas configuraes e relaes
entre os diferentes atores envolvidos: as instituies e representaes do Estado nacional e
subnacional, a sociedade civil e o meio empresarial. Enfim falar em pobreza acima de
tudo falar em falta de cidadania.
Nos discurso dos participantes das oficinas fica evidente a concepo de que qualquer
governo nacional eleito democraticamente responsvel pelas conseqncias sociais de
suas polticas e aes em qualquer rea ou campo de atuao e, tambm pelo seu impacto
nas condies de vida da populao, nos direitos individuais e coletivos e no exerccio

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pleno da cidadania. E que a questo social no pode ser reduzida a uma rea especfica de
atuao governamental, mas deve ser considerada como permeando toda e qualquer ao,
incluindo a econmica.
Podemos concluir que o enfrentamento da pobreza deve ser entendido como uma questo
de construo de cidadania, de democracia, de empowerment, de emancipao, de dar voz e
vez s populaes em situao de pobreza. E que necessrio confrontar as relaes
paternalistas e clientelsticas. Neste sentido, essencial que as organizaes comunitrias
sejam reconhecidas enquanto tais, sem maior preocupao com a sua profissionalizao.
Deve-se evitar, portanto, a criao de novos mecanismos que possam vir a substituir essas
mesmas organizaes a pretexto de maior eficincia.Qualquer tentativa de reduzir a
desigualdade deve levar em considerao tambm que o acesso ao bem-estar um jogo
de soma zero face aos recursos e servios implicados, como tambm em relao ao poder.
muito importante reconhecer que os interesses que se encontram mais bem representados
normalmente se apropriam da parcela mais significativa dos bens e servios, simplesmente
por ser mais bem posicionado. A superao da desigualdade requer o enfrentamento e a
efetiva redistribuio de poder, ampliando o espao pblico para a incorporao de saberes
diversos e s vezes conflitantes. A sustentabilidade das aes voltadas para o combate
pobreza se ancora na coeso social. A articulao poltica e social local uma constante em
muitas das experincias que conseguiram criar razes.
As discusses foram marcadas por um sentimento de que o perodo atual se caracteriza
como uma encruzilhada tica e moral, na qual o passivo social dos modelos de
desenvolvimento pregressos e do ajuste estrutural atual imenso, levando ao desgaste da
prpria noo de coeso social e civilizao. Por outro lado, encontramos no mbito local
sinergias diversas que recuperam a noo do compromisso social e avanam na criao
de um espao pblico permitindo sociedade civil uma volta cena poltica. Nessa tica, a
definio do interesse pblico, no mais parece restrita a um conjunto limitado de atores,
mas se amplia para incorporar a presena e as demandas de setores at ento excludos e
permitir, desta forma, a possibilidade de um espao pblico mais abrangente e inclusivo.
Assim, a compreenso de que

a pobreza e a excluso social so conseqncias dos

impactos de polticas pblicas, de prioridades e de escolhas, as possibilidades de superao


da pobreza tambm dependem de uma ao incisiva no campo das polticas pblicas.
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Durante os debates, aprendemos algumas lies a partir da troca de experincias e da


anlise dos programas, aes e polticas locais de sucesso, que contrastavam com muito que
discutido na literatura de desenvolvimento; especialmente aquela parte influenciada pela
linguagem de gesto de projeto, de metas, objetivos e de formulrios padro de ao,
incluindo best practices. As principais lies so identificadas a seguir.

Lies aprendidas com as oficinas e as experincias


Primeira: as iniciativas demonstram a potencialidade das aes locais e a presena de uma
tecnologia social subjacente. Revelam toda a vitalidade e tambm a possibilidade de
replicao tanto em termos de estratgias, quanto em termos de ao especfica. A sua
disseminao importante, como tambm a sua efetiva avaliao. Por isso, h necessidade
de se trabalhar com indicadores que possam ser utilizados para esta finalidade.
Segunda: h uma capacidade empreendedora presente nas experincias discutidas.
Entretanto, as experincias tambm sinalizaram para a carncia de ao governamental em
diversos nveis. Torna-se necessrio, portanto, criar polticas, regras e instrumentos mais
flexveis e tambm novos arranjos entre esferas de governo. Os exemplos so vrios: falta
de integrao entre polticas pblicas e atividades de gerao de renda, impasses entre
jurisdies subnacionais e impasses entre as aes locais e a poltica nacional. A impresso
geral que o desenvolvimento local se realiza apesar da poltica nacional e sem o seu
suporte.
Terceira: as aes locais precisam de maior integrao. A ausncia dessa integrao tem
implicaes diretas na sua sustentabilidade. No entanto, h uma distino importante a ser
feita entre a necessidade e o desejo de desenvolver aes intersetoriais e a dificuldade
encontrada para criar formatos viveis para a sua execuo - em termos de polticas e
desenhos organizacionais e gerenciais.
Quarta: os mecanismos de controle social continuam frgeis, embora exista uma
participao ativa da populao-alvo e das organizaes da sociedade civil nos projetos
contemplados. Essa participao observada sob diferentes formas e aspectos e coloca em
destaque a importncia de aprofundar toda essa diversidade e opes de engajamento, o que

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leva a crer que o espao pblico emergente um espao hbrido e no pode ser reduzido a
uma srie de conselhos consultivos.
Quinta: a territorialidade dos exemplos de ao eficazes tambm um elemento
importante a ser levado em considerao. fundamental reconhecer a territorialidade
enquanto alcance. Territorialidade no sinnimo de Estado ou de Municpio e
freqentemente ela est relacionada aos espaos intermedirios, de regio intermunicipal ou
de distrito intramunicipal. Territorialidade emerge tambm como um elemento significativo
em termos identitrios: o lugar, as razes histricas e culturais.
Sexta: intersetorialidade e multissetorialidade so em geral resultados e no pontos de
partida das aes eficazes de combate pobreza. Nesse processo, medida que as aes
evoluem, aspectos diversos so contemplados a partir de uma viso sistmica ou de um
encadeamento de iniciativas que tentam conjugar melhoria de qualidade de vida,
emancipao social e gerao de atividades produtivas. Apesar da sinalizao de bons
resultados, promover aes intersetoriais e multissetoriais no uma tarefa fcil, elas
exigem novos arranjos institucionais, novas posturas e tambm novos valores polticos.
Stima: a temtica de emprego e renda est sempre presente na discusso sobre estratgias
de combate pobreza, seja em relao promoo de atividades econmicas, seja em
relao sua insero em outras atividades integradas como, por exemplo, a urbanizao e
o desenvolvimento rural. Ficou tambm evidente, a partir das anlises e debates, a
necessidade de deslocar a discusso sobre emprego e renda do estritamente econmico para
o campo da tica e dos direitos.
Oitava: no tema de gerao de emprego e renda observa-se ainda uma questo fundamental
relativa adequao entre oferta e demanda: a pblicos especficos, oferta especfica. Neste
sentido, deve-se levar em conta toda uma pluralidade de instrumentos, modalidades de
apoio, flexibilidade de metodologias e harmonia no enfoque. Trata-se aqui de buscar maior
complementaridade entre a realidade, os saberes e as oportunidades que emanam da
populao-alvo.
Nona: alm da flexibilidade, adequar oferta e demanda requer, sensibilidade s questes de
gnero, que so em grande parte ignoradas. Na rea especfica do crdito, h uma
dificuldade freqentemente assinalada e que se refere ao prprio processo de excluso - o
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que foi chamado por muitos de bloqueios aos sem acesso. Os relatos das experincias
tambm revelaram os impasses criados tanto no mbito urbano quanto no mbito rural, para
os pequenos agrupamentos em fase de formao como tambm em relao aos acessos a
linhas de financiamento para organizaes j constitudas. O apoio ao acesso e articulao
junto aos mercados vital para a sobrevivncia das pessoas envolvidas nos projetos. A
capacidade de identificar e avaliar os elementos-chave que compem as cadeias produtivas
(organizao da produo, transferncia de tecnologia, financiamento, capacitao,
processamento da produo e comercializao) um dos caminhos para interveno, na
medida em que torna mais visveis os elementos de desigualdade e excluso social. A
economia solidria tambm oferece caminhos e precisa ser compreendida como
confrontao com outros modelos econmicos e no como simples complementao.
Dcima: programas de capacitao privilegiam em demasiado a formao tcnica,
considerada imprescindvel para as oportunidades de trabalho, esquecendo a importncia de
igualmente privilegiar a construo de uma conscincia cidad e de se atribuir maior
respeito ao conhecimento e s habilidades j existentes na populao.
Dcima primeira: faz-se tambm importante ampliar a temtica de emprego e renda, e
associ-la aos outros campos e reas, incluindo as arenas interorganizacionais emergentes,
como os consrcios intermunicipais. Porm, uma provvel descentralizao nas esferas de
poder exigir certamente mudanas na cultura poltica, superando-se a lgica clientelista
que reproduz balces e grupos cativos de pobres atendidos por este ou aquele segmento
da mquina governamental, como foi assinalado por um dos participantes dos nossos
encontros.
Dcima segunda: o caminho para a intersetorialidade parece ser o enfoque territorial,
conduzindo os diversos elementos para dentro de um contexto onde o controle social
possvel. O lugar , portanto essencial, seja ele submunicipal, municipal ou supramunicipal.
A criao de esferas pblicas ampliadas nas quais emancipao e transferncia de poder
(empowerment) levam ao confronto e geram a conexo entre servios, parece ser um bom
caminho a ser privilegiado. H um grande nmero de aes acontecendo de baixo para
cima, em que pessoas esto conseguindo desenvolver atividades produtivas. No obstante,
falta uma atitude, uma ao no sentido oposto - de cima para baixo - desbloqueando os

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impasses que, ao no distribuir adequadamente as oportunidades, acabam por reproduzir,


quando no produzir, a desigualdade e a excluso social. H necessidade urgente de
assumir o desafio e aceitar o conflito da discriminao positiva.
Dcima terceira: a questo da discriminao positiva, ou ao afirmativa torna-se mais
visvel quando se discute prioridades. Face ao imenso contingente de pessoas em situao
de pobreza, em relaes socioeconmicas de excluso e desigualdade, qual deve ser a
prioridade? Percebe-se que muitas iniciativas acabam no atingindo as pessoas que se
encontram em situao de extrema precariedade. Nessa perspectiva, corre-se o risco de
reproduzir processos de discriminao e excluso dentro do prprio campo da ao para a
reduo da pobreza e para incluso. No fcil decidir quem deve ser priorizado.
Reconhecendo que toda poltica pblica deve ser considerada de fato distributiva no
sentido de que no h neutralidade na poltica pblica resta, portanto, saber para quais
setores a distribuio efetivamente se orienta. Assim, pergunta-se quem de fato
beneficiado pelas aes pblicas e quem deve ser beneficiado.
Dcima quarta: durante o processo de discusso sobre as diversas experincias
apresentadas, tornou-se claro que, em resposta questo levantada no incio do processo:
h um espao de ao de combate pobreza entre as macropolticas nacionais e as aes
desenvolvidas a partir da sociedade civil?, a resposta foi positiva, h sim, um espao para
a ao subnacional. Entretanto, esta ao vem sendo construda na ausncia de uma poltica
pblica nacional de redistribuio de renda, comprometida em combater efetivamente a
pobreza.
Dcima quinta: os diversos arranjos locais e subnacionais - sejam estes de estados,
municpios, de agncias regionais e locais do governo nacional, de alianas com
organizaes no governamentais e comunitrias, empresas e cooperativas e toda uma
variedade de instituies e organizaes cvicas nas quais a igreja catlica continua
demonstrando uma competncia especifica e exemplar - tm muito a contribuir e mostram
caminhos possveis, construdos a partir de solues simples e concretas. Porm, vale
salientar que estes caminhos no podem ser considerados como substitutos de uma
responsabilidade institucional maior, na qual o papel do Estado central.

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Consensos
Este ciclo de debates permitiu a troca de experincias entre diferentes atores, o que
possibilitou a realizao de anlises complexas acerca das iniciativas discutidas e das
estratgias locais de superao da pobreza. Alm disso, foi possvel discutir o contexto
onde as aes se desenvolvem e as dificuldades enfrentadas no cotidiano para transformar a
realidade local. Durante os debates construmos alguns consensos que possibilitam uma
mudana de perspectiva na anlise da pobreza. O primeiro deles o de que h um espao
de ao no mbito local, que precisa ser urgentemente assumido e ocupado e que vem
demonstrando sinais animadores da conquista de poder e de oportunidades, no se pode
ignorar o contexto mais amplo dentro do qual o fenmeno de pobreza e excluso se
constri: os dramas decorrentes da globalizao, das polticas de ajuste estrutural, que no
privilegiam o social. urgente a adoo de polticas que garantam um mnimo social,
sensvel s questes de gnero, da infncia e adolescncia, viabilizadas por meio de
abordagens simples, como programas de renda-mnima, salrio social, bolsa-escola, que
demonstram na prtica a eficincia das solues simples.
Assim, frente s possibilidades de agir para transformar a realidade, diversos so os temas a
serem contemplados: a importncia e a dificuldade de criar abordagens intersetoriais; a
necessidade de polticas pblicas que estimulem a co-responsabilidade e o protagonismo; a
presena na poltica social da temtica de trabalho e renda dentro da tica de um mnimo
social enquanto direito fundamental; a capacidade de efetivamente atingir os grupos mais
vulnerveis; a importncia de se dar maior visibilidade aos novos mecanismos
interorganizacionais e o papel formador de aes sociais de controle do agir pblico.
Um outro aspecto que precisa ser repensado a proliferao de conselhos e outras
instncias formais de deciso e consulta no mbito de polticas pblicas especficas.
Reconhecer o potencial de complementaridade horizontal dos diversos colegiados pode
levar ao fortalecimento do seu papel fiscalizador e orientador, enfrentando assim as
tentativas da sua apropriao artificial por interesses hegemnicos de elites e grupos
profissionais especficos. H muitos exemplos de situaes em que as informaes e
oportunidades no chegam onde deveriam, e em que as exigncias de consulta acabam por
virar barreiras em relao ao que buscam: o engajamento efetivo da comunidade.

CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

Houve um consenso em torno da centralidade de uma nova concepo do local visto como
lugar, que no se traduz em nenhum nvel especfico de governo, mas sim um lugar onde a
lgica da proximidade, do encontro e do confronto possvel. O lugar no dado, mas se
define e se redefine a partir das aes, remetendo a um contexto de relaes que no
somente local. Requer dos agentes pblicos uma prtica pedaggica tica e cvica que
evidencie a promoo da cidadania. Requer, tambm, instrumentos de avaliao que
estimulem o debate e possam produzir conhecimentos. preciso lembrar que as aes
emergentes, reposicionam o papel do Estado, mas no reduzem o seu papel central no
enfrentamento da pobreza percebida a partir da tica da excluso e da desigualdade social.
As mltiplas organizaes da sociedade civil, ao apresentarem solues, do sinais
evidentes de uma responsabilidade social e de um engajamento cvico, porm no
desobrigam, em nenhum momento, as organizaes pblicas de uma ao igualmente
responsvel e comprometida.
Podemos dizer ainda, que as solues locais na rea de emprego e renda so
freqentemente resultados de aes que favorecem o microcrdito e a capacitao, mas que
so tambm frutos do dilogo e do apoio direto populao envolvida. Aprender a
reconhecer e a respeitar os muitos saberes existentes e, tambm, levar em considerao a
importncia de uma solidariedade no quotidiano so elementos que criam condies para o
xito dos projetos voltados para reduo da pobreza. Para atingir resultados concretos,
observa-se ainda a necessidade de flexibilizar linhas de apoio e de aes tcnicas; algo que
infelizmente muitos dos programas e organismos pblicos tm dificuldade em assumir. A
lacuna que se cria, em conseqncia, em si a expresso da permanente produo e
reproduo da desigualdade e da excluso social. Grosso modo, a mquina pblica parece
no estar ainda preparada, ou mesmo disposta, a encarar seriamente a necessidade de
reduo da pobreza, da excluso ou da desigualdade no Brasil.
A partir do entendimento de que a emancipao cvica e a conquista da cidadania ativa
um processo de destruio dos mecanismos de tutela e ampliao do universo cultural e
educacional. necessrio buscar e dar visibilidade aos caminhos que do voz e vez a um
maior nmero de pessoas, favorecendo a criao de novos espaos pblicos. Qualquer
programa de enfrentamento da pobreza parte desse processo e precisa ser avaliado nesse
sentido.
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A ADMINISTRAO COTIDIANA E A HETEROGENEIDADE DA POBREZA

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Finalmente, podemos dizer que o espao local entendido como o motor de arranque do
processo de enfrentamento da pobreza precisa ser privilegiado. A construo de mltiplas
formas de identificao e de avaliao de prticas e de solues eficazes - por instncias
independentes - pode prestar um servio importante sociedade. No Brasil, no h uma
tradio de efetiva avaliao de polticas pblicas da parte de organismos governamentais.
Alm do que, a produo de dados sobre a heterogeneidade da pobreza, a desigualdade,
como tambm sobre os resultados e impactos de aes - sejam estas positivas ou negativas essencial para evitar que o fenmeno perca seus contornos sciopolticos e gere uma
individualizao tutelada, transformando a pobreza em pobre. A criao de indicadores
de avaliao e de uma base independente de dados estatsticos socialmente adequados de
extrema importncia para a mudana da nossa realidade.Vale lembrar que falta de renda
no sinnimo de pobreza, mas um dado importante a ser considerado, chamando a
ateno para as conseqncias das relaes socioeconmicas constitutivas do quotidiano.
Porm, aes nesta rea precisam reconhecer a importncia da emancipao poltica e do
engajamento de atores locais na discusso do desenvolvimento do lugar. Essas aes
precisam se iniciar a partir de bases slidas, simples e participativas, permitindo resultados
concretos e sustentveis. Nesse sentido as experincias demonstram que integrao entre
outros atores e setores, quando acontecem, so normalmente resultados de um processo
gradual de aproveitamento de oportunidades, de aprendizagem e de luta, abrindo
possibilidades de escolhas seguindo o cronograma dos atores e acontecimentos.

Implicaes para a administrao cotidiana


Os resultados das experincias analisadas e das oficinas de discusso e debate deixaram
muito claro o quanto construo e reproduo da pobreza e da desigualdade se faz
presente no cotidiano, nas pequenas prticas pblicas que caracterizam os lugares e os
horizontes do dia a dia, nas muitas barreiras sutis e no sutis que afastam este ou aquele
grupo do acesso a um servio de qualidade e a uma dignidade bsica.
Durante muito tempo, a discusso sobre reforma administrativa focalizava seja na sua
vertente burocrtica, seja na vertente gerencial o eixo dos servios. A suposio de que
melhor ter mais servios, mesmo que os mecanismos de acesso a estes sejam pouco

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

transparentes, uma caracterstica constante em muitos programas de desenvolvimento.


Mas, o resultado destes programas que muitas vezes, os mais bem situados na pirmide
social tiram mais vantagens dos servios oferecidos.Ou seja, uma estratgia baseada na
mera expanso dos servios corre o risco de reproduzir os padres de excluso existente.
O que parece ser necessrio reconhecer as possibilidades de ao de uma gesto pblica
na perspectiva da cidadania e dos direitos (Spink, 2000).Isto , uma gesto pblica
preocupada com o impacto dos servios e das aes pblicas no cotidiano do exerccio da
cidadania entendido no seu sentido mais amplo. Onde os servios sero julgados eficazes
no porque so mais rpidos ou mais baratos, ou ainda porque produzem mais ao, mas
por gerarem conseqncias tangveis, aceitveis e claras para as condies e a prtica da
cidadania, para a reduo da desigualdade e da pobreza; tanto para quem recebe quanto
para quem fornece e para quem participa da comunidade mais ampla em que as aes
ocorrem. O foco, portanto com o lugar, com as barreiras, os bloqueios e com as maneiras
em que milhares de pequenas aes e possibilidades de ao so interpretadas e
reinterpretadas (Lipsky 1980, Spink 2003).
O desafio no de criar ou conceituar esta nova perspectiva, mas ao contrrio, de
reconhecer o que j existe e dar voz s suas idias e prticas.

Bibliografia
Camarotti, Ilka & Spink, Peter (2000a). Parcerias e Pobreza: solues locais na
construo de relaes scio-econmicas. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getulio
Vargas.
Camarotti, Ilka & Spink, Peter (2000b). Parcerias e Pobreza: solues locais na
implementao de polticas sociais. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getulio Vargas.
Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) (2003). Estudo sobre
indicadores de desenvolvimento humano no projeto Brasil 2000 novos marcos para as
relaes raciais. Rio de Janeiro.
Freire, Paulo (2001). Ao Cultural para a Liberdade.So Paulo: Paz e Terra.

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Lipsky, Michael (1980). Street-Level Bureaucracy: dilemmas of the individual in public


services. New York: Russell Sage Foundation.
Spink, Peter (2000). The rights based approach to local public management: experiences
from Brazil. Revista de Administrao de Empresas. 40, 3, 45-65.
Spink , Peter (2003). Poverty and Place. In Carr, Stuart C. & Sloan, Tod. Poverty and
Psychology : from global perspective to local practice. New York: Kluwer
Academic/Plenum Publishers.
Artigo recebido em 20/10/2004. Aprovado em 20/03/2005.

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

Contribuies da Lei de Responsabilidade Fiscal para o avano da


Accountability no Brasil
Ana Rita Silva Sacramento1

RESUMO: O objetivo deste paper apresentar uma reviso da literatura que aborda a questo da
accountability no Brasil recente. Para tanto, constri-se um referencial terico apresentando-se inicialmente o
conceito de accountability, termo que como se sabe ainda no tem traduo direta para o portugus. Em
seguida, revisa-se as suas principais caractersticas e a viso predominante dos estudiosos que consideram os
mecanismos brasileiros de accountability deficientes. No obstante tal deficincia, devido concretizao de
algumas iniciativas, pouco a pouco a accountability parece-nos estar se fortalecendo no Brasil. Dentre essas
iniciativas priorizamos a anlise da Lei de Responsabilidade Fiscal sob tal enfoque e conclumos que a
referida Lei constitui-se num avano concreto e atual desse processo. Importante salientar o carter preliminar
desse estudo, visto que a anlise est concentrada no referencial terico e que a coleta de dados empricos
encontra-se em fase de andamento. Ademais, dado a crescente literatura sobre o tema, reconhecemos que este
paper no esgota o assunto, uma vez que outras abordagens relevantes possivelmente no esto tratadas aqui,
inclusive por razes de espao e de prioridades analticas.
PALAVRAS CHAVE: responsabilidade fiscal, accountability
ABSTRACT: The purpose of this paper is to present a review of the literature that approaches the issue of
accountability in recent Brazil. For this reason, a framework was built to show firstly the concept of
accountability, an expression for which, it is known, do not have equivalent meaning into portuguese
language. Secondly, a revision was done as to the predominant vision of experts who consider the Brazilian
mechanisms of accountability as deficient. Notwithstanding such a deficiency, due to the realization of some
iniciatives, accountability seems little by little to get stronger in Brazil In these iniciatives we give priority to
the Fiscal Responsibility Law under such a focus and conclude that the afore mentioned Law represents a
concrete and current advance of this process. It is important to emphasize the preliminary nature of this study
as the analysis is focused on the theoretical basis and the assessment of empirical data is still under way.
Moreover, because of the increasing literature on this subject, we realize that this paper does not exhaust the
subject since other relevant approaches are possibly not mentioned here including for reasons of space and
analytical priorities.
KEY WORDS: Fiscal Responsibility Law, Accountability

Mestre em Administrao UFBA pesquisadora do NPGA / EAUFBA. Rua Tapero, 182- Condomnio Villa Verde, n 27 - CASEB Feira de Santana - Bahia - CEP: 44.040.140 e-mail : anasacramentos@bol.com.br
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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

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Accountability: A construo de um conceito


De origem anglo-saxo e ainda sem traduo direta em outros idiomas como o portugus
(CAMPOS, 1990:30) e o francs (TROSA, 2001:265), palavra accountability geralmente
tem sido tratada na literatura por responsabilizao e, nas atuais discusses sobre a
eficincia da ao governamental e da democracia, tem ocupado posio de destaque.
Segundo Schedler (1999:13-27) muito embora em todo o mundo instituies financeiras,
lideres de partidos, ativistas de bases, jornalistas e cientistas polticos, tenham descoberto as
bnos e aderido causa da accountability pblica, devido a sua relativa novidade esta
ainda representa um conceito sub explorado, cujo significado permanece evasivo, com
fronteiras indefinidas e estrutura interna confusa. Neste cenrio, a busca de instrumentos
que contribuam para a sua introduo ou ampliao do seu grau na administrao pblica
tem sido tambm uma tnica do debate poltico e objeto de inovao institucional nos
Estados democrticos contemporneos que, adeptos a gesto pblica orientada pela lgica
do cidado-cliente, colocaram o tema da accountability definitivamente na agenda de
reformas (LOUREIRO & ABRCIO, 2002:65).
Num dos trabalhos seminais que buscam a sua compreenso no idioma portugus, Campos
(1990) inspira-se em Frederich Mosher para concluir que a accountability sinnimo de
responsabilidade objetiva, isto , trata-se da responsabilidade de uma pessoa ou
organizao perante outra, fora de si mesma. Ainda segundo esta autora, o grau de
accountability avana na medida em que os valores democrticos, tais como igualdade,
dignidade humana, participao e representatividade, tambm avanam. Pensamento
semelhante encontramos em Anastasia & Melo (2002:25) que tambm admitem a
accountability como um atributo da democracia que implica o controle dos governantes
pelos governados e em Levy (1999:390) que a define como a obrigao de prestar contas e
assumir responsabilidades perante aos cidados imposta queles que detm o poder de
Estado objetivando criar transparncias e, conseqentemente, maiores condies de
confiana entre governantes e governados. Ainda segundo esta autora, a accountability se
refere no somente premissa da prestao de contas, mas tambm a definio dos objetos
sobre os quais se prestaro contas. Para Stark & Bruszt (1998) a expresso prestar contas
de tem ao mesmo tempo, o sentido de contabilidade e narrativa. Essas duas dimenses
partem de julgamentos, e cada uma pressupe a outra.

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

Para Przeworski (1998:61) os governos so responsveis se os cidados tm como saber se


aqueles esto ou no esto atuando na defesa dos interesses pblicos e podem lhes aplicar
as sanes apropriadas, de tal modo que os polticos que atuarem a favor dos interesses dos
cidados sejam reeleitos e os que no o tenham feito percam as eleies.
Neste ponto, concorda-se com Schedler (1999), para quem a verdadeira razo de ser da
accountability reside na pressuposio da existncia do poder e, neste sentido, o seu
principal objetivo no elimin-lo, mas control-lo. Ainda segundo este autor, o estreito
acasalamento da accountability e a viabilidade de sanes, reflete o senso comum
neoinstitucionalista. Nesta literatura, as regras para serem efetivas devem estar
acompanhadas de mecanismos de monitoramento, evitando que violaes passem
desapercebidas e trapaas permaneam impunes (SCHEDLER 1999:16).
Trosa (2001: 264) alerta para a necessidade de uma viso moderna de responsabilidade,
visto que esta no pode ter como base a ameaa e a sano, mas um sentimento
interiorizado que cada um faz parte da soluo e no apenas do problema. Esta acepo
est alinhada ao que Campos (1990) denomina de responsabilidade subjetiva, isto ,
cobrana que a pessoa exerce sobre si mesma quanto necessidade de prestar contas a
algum.
Observa-se at aqui a existncia de um consenso na literatura pesquisada de que a
accountability um subconjunto da democracia, pois como afirmam Anastasia & Melo
(2002), apesar da controvrsia suscitada pelo ltimo conceito esta diz respeito , no
mnimo, processos atravs dos quais cidados comuns exercem um grau relativamente alto
de controle sobre lderes (DAHL, citado por ANASTASIA & MELO, 2002:25) ou ainda
Schedler (1999), que considera a accountability antittica ao poder monlogo, visto que
uma vez que estabelece um relacionamento entre atores responsveis e responsivos ope-se
no apenas ao poder mudo, mas tambm ao controle silencioso e unilateral do poder e mais
ainda O`Donnell (citado por FEDOZZI, 1997:93) ao chamar a ateno para dois aspectos
principais da accountability: a) a obrigao do governante e do funcionrio de sujeitar seus
atos lei; b) a obrigao do governante de prestar contas dos seus atos, com suficiente
transparncia para que a cidadania possa avaliar sua gesto e, mediante procedimentos
democrticos, ratific-las ou recha-la.

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Do exposto, conclui-se que a accountability uma das caractersticas do sistema poltico


que nos regimes democrticos se impe ao administrador pblico. Portanto, a
accountability no s diz respeito imposio, pelo sistema, em carter continuado, de
visibilidade e transparncia nos atos do governo como tambm responsabilizao dos
governantes, inclusive com a possibilidade de sanes, pelos governados.
Nesse paper, adotamos o conceito de accountability de Loureiro & Abrcio (2002:59) por
considerar que este contempla o que foi acima exposto. Para estes autores:
Accountability um processo institucionalizado de controle
poltico estendido no tempo (eleio e mandato) e no qual devem
participar, de um modo ou de outro, os cidados organizados
politicamente. Para isso, so necessrias regras e arenas nas
quais a accountability exercida, alm de prticas de negociao
ampliadas entre os atores, para tornar as decises mais pblicas e
legtimas.

Aspectos gerais da accountability


A concepo de ODonnell (1998) estabelece que so duas as dimenses da accountability,
a vertical e a horizontal. As aes realizadas individualmente e/ou coletivamente, com
referncia aos que, eleitos ou no, exercem posies em instituies do Estado fazem parte
da accountability vertical, ao passo que, as agncias estatais possuidoras de direito, poder
legal, disposio e capacidade para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina e
sanes legais ou at o impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou
agncias do estado que possam ser qualificadas como delituosas, fazem parte da
accountability horizontal. Destacam-se como principais integrantes da primeira dimenso
as eleies eleitorais, as reivindicaes sociais livremente proferidas e a atuao da mdia
divulgando tais reivindicaes - ao menos as mais visveis e os atos supostamente ilcitos
de autoridades pblicas. E, como mecanismos da segunda dimenso, as instituies
clssicas das poliarquias a saber: o Executivo, o Legislativo, o Judicirio, as agncias de
superviso e as instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas. Concluise, portanto, que na concepo desse autor, enquanto a dimenso vertical pressupe uma

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ao entre desiguais cidados X representantes - a dimenso horizontal pressupe uma


relao entre iguais checks and balances entre os poderes constitudos.
ODonnell admite a fragilidade dos mecanismos de accountability vertical quando, embora
admitindo as eleies como seu canal principal, reconhece que, pelo fato destas s
ocorrerem de tempos em tempos, em adio existncia de sistemas partidrios pouco
estruturados, a alta volatilidade de eleitores e partidos, temas de polticas pblicas
pobremente definidos, e reverses polticas sbitas, a eficcia da accountability eleitoral
torna-se bastante fragilizada. As eleies inevitavelmente tm caracterstica de plebiscito:
por mais bem informados que estejam os eleitores, a eleio permite apenas que ratifiquem
ou rejeitem, de tempos em tempos, as decises tomadas pelas equipes formadas por seus
representantes, que competem e cooperam umas com as outras (BOBBIO, citado por
PRZEWORSKI, 1998:66). Idia semelhante encontra-se nos argumentos de Stark & Bruszt
(1998), quando reconhecem que o carter epsdico da responsabilidade eleitoral
proporciona aos polticos o espao de manobra para levar a cabo o programa vencedor que
haviam oferecido ao eleitorado e em Przeworski & Stokes ao admitirem que a votao
retrospectiva que toma informaes apenas no desempenho passado do candidato, no
suficiente para induzir os governos a atuarem responsavelmente (PRZEWORSKI &
STOKES, citados por ODONNELL 1998:29).
A eficcia dos demais mecanismos de accountability vertical as reivindicaes sociais e
atuao da mdia tambm questionada por ODonnell (1998). Este autor considera que a
mdia, agindo parcialmente, ao denunciar possveis delitos, nomeando os supostos
responsveis, contribuem para que algumas autoridades corruptas sejam poupadas,
enquanto inocentes so condenados pela opinio pblica e que as reivindicaes sociais
dependem fundamentalmente das aes que as agncias estatais autorizadas tomem para
investigao e punio dos delitos.
Com referncia dimenso horizontal, ODonnell considera que sua efetividade depende
no apenas de agncias isoladas lidando com questes especficas, mas com uma rede
dessas agncias, vez que normalmente as decises so tomadas pelos tribunais ou, em caso
de impeachment, dos legisladores. ODonnell reconhece ainda a possibilidade de violao
da accountability horizontal atravs da usurpao ilegal da autoridade de uma agncia

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estatal por outra e da corrupo, que consiste na obteno de vantagens ilcitas por uma
autoridade pblica para si ou para aqueles de alguma maneira ligados a ela. Figueiredo
(2001) considera que, embora divergentes nas explicaes para a fraca fiscalizao dos
governos pelos legislativos, tribunais e outras agncias criadas para este fim, os analistas
polticos parecem ter chegado a um consenso sobre a deficincia da accountability
horizontal nos sistemas presidencialistas da Amrica Latina. Reconhece a autora que a
concentrao de poder legislativo no Executivo tornou-se um trao comum nesses regimes.
Stark & Bruszt (1998) destacando a importncia dos mecanismos de accountability
afirmam que, contrariamente a crena convencional de que executivos no limitados tm
mais autoridade para executar reformas, autoridade e responsabilidade no so
contraditrios. Atravs de estudo comparativo de vrios pases da Europa Central, esses
autores concluem que existe uma correlao negativa entre autoridade executiva
concentrada e coerncia nas polticas, ou seja, as polticas so coerentes e sustentveis onde
as estruturas institucionais colocam fortes limites autoridade do executivo. Esses autores
sugerem ainda que a responsabilidade horizontal entre instituies internas ao Estado defendida por ODonnell avance para o que eles denominam de responsabilidade em
escopo, atravs da incluso de outras instituies polticas, notadamente outros agentes
organizados da sociedade, em redes de responsabilidade. Nesse aspecto, Campos (1990:35)
chama a ateno para o fato de que, em termos ideais, a tarefa de controlar no pode ficar
nas mos do Estado, posto que esta se constitui numa prerrogativa da cidadania organizada
Sobre essa incluso, vale destacar que Przeworski (1998:67), admitindo que, ainda que
todas as instituies democrticas clssicas estejam funcionando bem, elas no so
suficientes para garantir a accountability e para capacitar os cidados a obrigarem os
governos a cumprir com o seu dever, pois estes sempre disporo de informao privada
sobre seus objetivos e sobre as relaes entre as polticas e seus resultados, tambm sugere
a criao de instituies independentes de outros rgos do governo e que ofeream aos
cidados as informaes necessrias para que estes aperfeioem sua avaliao a posteriori
dos atos do governo, e no apenas dos resultados. J para Schmitter (1999:59), dado que a
noo de accountability horizontal de ODonnell inclui apenas os agentes estatais, sugere
que um outro tipo de accountability pode ser concebido para abrigar as instituies no
estatais: a accountability oblqua.

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Sobre o estabelecimento de mais uma dimenso de accountability convm destacar que


Schedler (1999) considera que, dada assimetria entre atores estatais e no-estatais,
fictcio um cenrio em que o controle de poder perfeito e alerta para o fato de que as
associaes civis, embora representem poderes fticos, nunca se igualam ao Estado, que
detm o poder de monoplio da violncia legtima e posio privilegiada como fonte de lei,
concordando, dessa maneira com ODonnell para quem o abrigo de tais instituies
independentes a dimenso vertical da accountability, no havendo, portanto, necessidade
de criao de mais uma dimenso.
Completando esse breve estudo vale a pena ainda acrescentar que a noo de accountability
poltica, para Schedler, possui carter bidimensional: a) a capacidade de resposta dos
governos, isto , a obrigao dos detentores de mandatos

pblicos informarem e

explicarem os seus atos answerability e b) a capacidade das agncias de impor sanes e


perda de poder para aqueles que violarem os deveres pblicos enforcement.
Construindo uma concepo radial da accountability, este autor identifica nesta trs
questes, que podem ou no estar juntas para que existam atos de accountability, quais
sejam: informao, justificao e punio. Nessa concepo, as duas primeiras questes
informao e justificao remetem answerability, e a ltima punio capacidade
de enforcement. Accountability poltica implica, portanto, mais do que gerao de dados e
interao de argumentos, mas tambm a possibilidade de punir comportamento inadequado.
Exerccios de accountability que expem delitos sem a imposio de conseqncias
materiais aparecero, segundo este autor, como fracas e diminudas formas de
accountability.

A accountability no Brasil
Considerando, portanto, que o conceito de accountability est intimamente relacionado com
a questo dos direitos dos cidados e deveres dos administradores pblicos, nos Estados
cuja democracia tem sido adjetivada como delegativa (ODonnell:1991) o baixo grau ou at
a completa inexistncia de accountability um trao distintivo.
Campos (1990:35-37) destaca que no haver condio para a accountability enquanto o
povo se definir como tutelado e o Estado como tutor. Ademais, considera ainda esta autora,
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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

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a virtual ausncia do conceito de accountability no Brasil decorre da sua pobreza poltica,


uma vez que as pessoas optam por esperar que o Estado defenda e proteja os interesses no
organizados, ao invs de atuar na organizao para agregao de seus prprios interesses,
ou para enfrentamento do poder do Estado. Tais caractersticas so tpicas das democracias
delegativas. Nesse sentido, consideramos que vale a pena verificar se a aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal contribui para a ampliao do grau de accountability vigente no
Brasil.
Os mecanismos de accountability vertical e horizontal existentes no Brasil tm sido
qualificados pela literatura como deficientes. Pode-se pressupor que a correta aplicao da
Lei de Responsabilidade Fiscal possa contribuir para a reduo da deficincia de tais
mecanismos.
Para Campos (1990), por exemplo, embora essencial, o processo eleitoral, por si s, no
gil bastante para salvaguardar o interesse pblico, uma vez que muitos eleitores trocam
votos por dinheiro e por empregos nos rgos pblicos, abdicando do direito de cobrar de
seus candidatos programas que alterem a hegemonia de grupos tradicionalmente
favorecidos; imprensa tem faltado organizao e autonomia para poder agir e reagir como
instituio, pois fragmentada e subserviente a interesses e convenincias particulares no
tem desempenhado o papel de vigilante, que geralmente lhe cabe nas sociedades
politicamente avanadas. Falta credibilidade tambm ao poder legislativo, cujos
representantes no sendo pressionados a cumprir as promessas de campanha, preocupamse apenas com os seus interesses pessoais e as convenincias de seus parentes e amigos e ao
Judicirio dependente do Executivo at para obteno de recursos oramentrios. Este
cenrio de debilidade das instituies em adio ao baixo nvel de organizao da
sociedade civil o que explica, segundo esta autora, a m qualidade do processo de
informaes entre governo e sociedade e permitiu a supremacia do Executivo federal sobre
os nveis estaduais e municipais, bem como sobre os poderes Legislativo e Judicirio no
Brasil. Nas palavras dessa autora imune a controles externos, a burocracia pblica
corrupta e ineficiente, enquanto os cidados continuam sem qualquer proteo contra as
decises arbitrrias (CAMPOS, 1990:42).

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

Na anlise efetuada por Figueiredo (2001), a deficincia dos mecanismos de accountability


horizontal no Brasil, decorre do padro de formao de governos de coalizo aliado ao fato
de que a Constituio brasileira concede ao executivo fortes poderes legislativos e de
agenda, tais como: exclusividade de iniciativa na introduo de legislao administrativa,
oramentria e fiscal; poder de pedir urgncia para as leis que apresenta; autoridade
delegada de decreto; e autoridade para editar decretos, com fora de lei e de vigncia
imediata, as Medidas Provisrias, e, no menos importante, que os regulamentos do
Congresso concedem aos lderes de partidos amplo controle sobre o processo legislativo
definio de pauta e poder de representar a bancada. Cumpre acrescentar que dentre todas
estas prerrogativas, o poder de editar medidas provisrias com fora de lei, o instrumento
que mais concentra poderes de agenda nas mos do presidente (ANASTASIA & MELO,
2002; AMORIM NETO & TAFNER, 2002) e, neste sentido, medida que aumenta a
capacidade de controle do Executivo sobre a coalizo governista, diminui a do Congresso
para fiscalizar o Executivo, possibilitando ao governo funcionar como se houvesse uma
fuso de poderes (FIGUEIREDO, 2001:02). Esses mencionados recursos institucionais
permitem aos governos aumentar a coeso das coalizes que os apiam e promover aes
coordenadas, capacitando-os a evitar ou controlar as aes de fiscalizao do Congresso,
especialmente as atividades de investigao. Nesse contexto, a eficcia da accountability
horizontal passa a depender da atuao dos mecanismos da accountability vertical, como a
mobilizao da opinio pblica pela imprensa e por grupos organizados (FIGUEIREDO,
2001:02-03). Por outro lado, como os mecanismos de cobrana horizontal obrigam o
governo a justificar e defender suas aes perante outros rgos de governo, servem
tambm para informar os cidados (PRZEWORSKI, 1996:32 citado por FIGUEIREDO,
2001), a autoridade concentrada no executivo reduz a transparncia das decises pblicas,
privando os cidados da chance de obter informaes sobre polticas, reduzindo assim sua
capacidade de controlar as aes do governo. Com referncia debilidade dos mecanismos
de accountability horizontal no Brasil, Anastasia & Melo (2002) tambm afirmam que a
concentrao dos poderes de agenda e de veto nas mos do Executivo, em uma das
Cmaras, e/ou nas mos da bancada governista, o acentuado grau de centralizao poltica
no nvel nacional e a assimetria informacional entre os atores centrais, cidados, lderes de
coalizo e legisladores, favorecem a autonomia das burocracias pblicas, enfraquecendo,
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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

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portanto, a responsabilizao do Executivo por controle do Legislativo. Lecionam esses


autores, no caso brasileiro, como, de resto, em qualquer sistema presidencialista, os
instrumentos de accountability horizontal incluem, alm dos mecanismos de controles
mtuos entre os poderes Executivo e Legislativo, aqueles referidos fiscalizao de ambos
pelo Poder Judicirio e pelo Ministrio Pblico. Acrescentam ainda os citados autores que
literatura tem se apoiado no conceito de presidencialismo de coalizo (ABRANCHES,
1988) para caracterizar o padro de relacionamento entre os poderes Executivo e
Legislativo no Brasil. Esse arranjo institucional, para esses analistas, embora produza
estabilidade poltica, limita a accountability horizontal e diminui a densidade democrtica a
representao, vez que dificulta aos agentes, especialmente situados na oposio, a
vocalizao de suas preferncias e controle dos atos e omisses dos governantes. Para
Nicolau (2002), como nos governos de coalizo as polticas pblicas so compartilhadas, a
capacidade de o eleitor atribuir a um nico partido a responsabilidade pelas polticas
implementadas bastante reduzida, o que equivale a dizer que nesse tipo de governo onde
no h clareza de responsabilidade, o controle dos cidados sobre o legislativo, tambm
limitado.
No argumento desenvolvido por Anastasia & Melo (2002), quando a assimetria
informacional entre os atores diminui, o desempenho dos mecanismos de accountability
horizontal e vertical refora-se mutuamente. Dito de outra forma, o bom ou o mau
desempenho dos mecanismos de uma dimenso incide positivamente ou negativamente
sobre a outra dimenso e vice-versa. Assinalam ainda esses autores que as possibilidades
de mobilizao eficiente dos procedimentos eleitorais para fins do exerccio da
responsabilizao poltica crescem na medida em que diminui a assimetria informacional
entre representantes e representados, uma vez que o poder legislativo ter mais
incentivo a atuar como rgo de controle sobre o poder executivo na medida em que seja,
ele prprio, passvel de controle pelos cidados (SHUGART, MORENO & CRISP
citados por ANASTASIA & MELO, 2002:29).
As variveis que afetam a constituio da representao poltica e o exerccio da
accountability vertical e horizontal no Brasil, notadamente os sistemas eleitoral e partidrio
no primeiro caso, e as regras constitucionais e regimentais que distribuem poderes de
agenda e de veto entre os poderes Executivo e Legislativo no segundo, so examinadas por

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esses pesquisadores que argumentam que as opinies e os interesses do eleitorado tero


maiores chances de incidir sobre a ao dos representantes eleitos se o Poder Legislativo se
constituir enquanto espao institucional de expresso poltica das diferentes minorias e se
existirem dispositivos constitucionais e regimentais capazes de permitir a participao
institucionalizada dos cidados, nos interstcios eleitorais. Tais sistemas, para esses autores,
exercem forte impacto sobre a constituio do poder legislativo, uma vez que do sistema
partidrio a funo de definir o nmero e perfis de agentes disponveis para os cidados, e
do sistema eleitoral encorajar a eleio de maiorias legislativas ou favorecer uma equitativa
representao dos mltiplos partidos existentes.
Para esses autores, embora se reconhea fragilidade nas organizaes partidrias brasileiras,
inclusive nos vnculos destas com o eleitorado, alta incidncia das migraes e profuso de
legendas de aluguel, no se pode afirmar que o sistema partidrio torne artificial a
expresso da competio poltica nacional, alm disso, em que pese o alto grau de
fracionamento do sistema partidrio, as interaes ocorridas no seu interior tm sido do
tipo moderada, no se verificando a presena de partidos relevantes claramente antisistema nem de intensidades de preferncias to altas que inviabilizem a prtica de
negociao e da barganha (ANASTASIA & MELO, 2002:37).
O sistema eleitoral brasileiro possui caractersticas bastante particulares: lista aberta,
possibilidade de o eleitor votar apenas na legenda, possibilidades de os partidos fazerem
coligaes, grande nmero de partidos e candidatos concorrendo. Tudo isso provoca,
segundo a anlise desse pesquisador uma distoro entre o conjunto de preferncias
manifestas pelo eleitorado e a real distribuio de cadeiras entre os partidos, visto que h
evidncias indiretas de que o eleitor no Brasil escolhe, na maioria das vezes, o seu
candidato sem levar em conta o partido no qual este est filiado, o chamado voto
personalizado, e a suposio do desconhecimento por parte do eleitor de como funciona o
mecanismo de transformao de votos em cadeiras, visto que aqueles, independentemente
das opes de escolhas conferidas ao eleitor, so contabilizados em termos partidrios,
adotando-se posteriormente algum mecanismo de transferncia no interior da lista como
forma de se chegar aos eleitos (NICOLAU, 2002; ANASTASIA & MELO, 2002). Como
lembra Nicolau (2002), no Brasil partidos coligados podem eleger candidatos mesmo sem
atingir o quociente eleitoral, candidatos podem aumentar sua votao e no se reeleger,
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enquanto outros podem obter nmero de votos menor e mesmo assim garantir sua reeleio.
Ademais, o representante eleito depara-se com um cenrio no qual o atingimento dos
compromissos assumidos com os eleitores somente ser possvel se estiverem compatveis
com as preferncias dos lderes partidrios, uma vez que so a estes que, conforme dito
anteriormente, so conferidos, pelos regulamentos das Casas Legislativas, o poder de
definio de pauta e de representao da bancada.
Tudo isso para concluir que o eleitor brasileiro teria mais facilidade de acompanhar o
processo legislativo se designasse, como seu agente, o partido e no o candidato
individualmente e que os mecanismos de accountability vertical, notadamente as eleies,
momento privilegiado para punir ou recompensar os responsveis pelo governo: bons
governantes seriam reconduzidos ao poder, enquanto os ineficientes seriam afastados
(NICOLAU, 2002), no tem sido capaz de incidir sobre os processos de accountability
horizontal.
Ainda sobre a participao institucionalizada dos cidados nos interstcios eleitorais,
cumpre informar que Anastasia & Melo (2002) reconhecem que, nos ltimos anos, tanto o
Executivo quanto o Legislativo, no plano federal, tem tomado iniciativas que ampliam a
possibilidade de interveno dos cidados no processo decisrio, de forma contnua,
destacando no que se refere s iniciativas do poder Executivo: 1.a aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal; 2. O funcionamento do SIAFI, sistema considerado como
principal instrumento de administrao oramentria e financeira da Unio, por meio do
qual so obtidas as informaes que subsidiam o balano geral da Unio e os relatrios de
execuo do oramento e de administrao financeira, que compe, a demonstrao das
contas apresentadas ao Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica; 3. O acesso, via
Internet, ao processo de transferncias dos FPE e FPM (respectivamente Fundos de
Participao dos Estados e Fundos de Participao dos Municpios); 4. A disponibilizao
pblica das informaes sobre a implementao e avaliao contnua do plano plurianual,
atravs do site do ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e das informaes
necessrias fiscalizao rotineira e detalhada da execuo do Oramento da Unio atravs
da Internet pelo PRODASEN, sistema de processamento de dados do Senado; e 5. A
criao da Corregedoria Geral da Unio, com atribuies de correo, controle interno,
auditoria pblica e de ouvidoria geral no mbito do Poder Executivo Federal, objetivando

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dar o necessrio andamento s representaes ou denncias fundamentadas, relativas


leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico (ANASTASIA & MELO, 2002:40-41).
Tais iniciativas tm, segundo esses pesquisadores, facilitado o acesso informao sobre o
exerccio do governo no Brasil, uma vez que os parlamentares, de posse de tais recursos,
podem trazer para o debate pblico eventuais problemas detectados e vice-versa.
J quanto aos avanos nas relaes entre o Legislativo, notadamente entre o Congresso
Nacional, e os cidados, os autores destacam: 1. A comunicao direta com o cidado a
partir do funcionamento das TVs Cmara e Senado, bem como das Rdios Cmara e
Senado; 2. A disponibilizao, atravs dos respectivos sites de informao detalhada sobre
o funcionamento de ambas as casas; 3. A criao, em 2001, da Ouvidoria da Cmara dos
Deputados. No Senado, a ouvidoria feita atravs de um servio tipo 0800; 4. A criao da
Comisso de Legislao Participativa, tambm em 2001, com poderes para acolher e
transformar em proposio legislativa sugestes apresentadas por associaes e rgos de
classe, sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil ou pareceres tcnicos,
exposies e propostas oriundas de entidades cientficas e culturais; e 5. A modificao do
Artigo 53 da Constituio Federal, processada em Dezembro de 2001, dando nova redao
questo da imunidade parlamentar e tornando os deputados e senadores passveis de
processo pelo Supremo Tribunal Federal sem a necessidade de licena prvia da Casapodendo esta, no entanto, sustar a ao por maioria de votos em um prazo de 45 dias.
Entretanto, mesmo reconhecendo a importncia de tais instrumentos, esses autores
assinalam que estes so insuficientes para que se possa afirmar que o eleitor no Brasil esteja
em condies de instruir ou responsabilizar os seus representantes, dado que o processo de
tomada de deciso envolve uma srie de atores com alguma capacidade de interferncia,
um Executivo com poderes de legislar e vetar, duas casas legislativas com capacidade de
modificao recproca s iniciativas, o multipartidarismo e instrumentos judiciais que so
com freqncia chamados a resolver questes de ordem poltica (ANASTASIA & MELO,
2002:44-45).
Constata-se assim a existncia de um avano gradual no processo de institucionalizao da
accountability no Brasil. Neste processo observa-se que a aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal tem ocupado relevante espao nos estudos dedicados ao tema,

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sendo, por isso, escolhida para apresentao e anlise detalhada nesse paper, conforme
segue.

A Lei de Responsabilidade Fiscal


Regulamentando, doze anos depois, o disposto no artigo 163 da Constituio Federal, que
estabelece que lei complementar dispor sobre (I) Finanas Publicas, foi aprovada em
04 de maio de 2000 a Lei Complementar n 101/2000, popularmente conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal. Com alto ndice de votos favorveis 385 votos a favor, 86
contra e 04 abstenes a Lei de Responsabilidade Fiscal (doravante LRF) est estruturada
por setenta e cinco artigos e promove uma mudana institucional no trato com o dinheiro
pblico. Constituindo-se no principal instrumento regulador das contas pblicas no Brasil,
espera-se que a sua correta aplicao fortalea o processo de accountability no Brasil.
No entendimento de Vignoli (2002) trata-se de uma das mais rigorosas legislaes a
respeito deste tema. De fato, o estudo comparativo realizado por Oliva (2001) entre as
recentes iniciativas de sete pases, incluindo o Brasil, para o estabelecimento de regras
fiscais, confirma essa tese. Oliva (2001) admite ainda que implementar a responsabilidade
fiscal no uma tarefa fcil, fato alertado tambm por Dias Filho (2003:03) quando este
afirma que para o seu equacionamento depende da mobilizao de recursos humanos,
tecnolgicos, financeiros e principalmente da capacidade de enfrentar resistncias de ordem
poltica e cultural. Porm, no caso especfico brasileiro, alm dos mritos tcnicos da Lei,
Oliva (2001) reconhece que o processo pblico de consulta realizado e o consenso poltico
obtido atuam como elementos chaves para a sustentabilidade dessa reforma estrutural.
O equilbrio fiscal apontado por Dias Filho (2003:03) como necessrio para a superao
de graves problemas que afetam o bem estar social, tais como inflao, taxas de juros
restritivas, desemprego e insuficincia de servios pblicos como sade, segurana e
educao. Entretanto, para este autor, a questo no se resume apenas a arrecadar mais e
gastar menos. Se tudo dependesse de arrecadar mais, Dias Filho (2003) chama a ateno
para o fato de que sendo a carga tributria brasileira uma das mais altas do mundo,
chegando a ultrapassar 36% do PIB em 2002, o Brasil seria um dos ltimos pases a
experimentar os efeitos de um dficit fiscal. Portanto, para este autor, necessrio explorar

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com eficincia e justia todo o potencial tributrio disponvel em cada ente da federao, o
que naturalmente vai exigir um aparelho eficiente na atuao da gesto tributria capaz de
aumentar o nmero de contribuintes, cobrando menos de cada um e mais do conjunto.
Quanto ao controle dos gastos, este autor alerta que, alm de fechar as comportas do
desperdcio, preciso levar em conta que gastar pouco no significa necessariamente gastar
bem, asseverando que:
No se trata apenas de economizar cada centavo do errio, mas
principalmente de aplicar bem os recursos existentes para que eles
gerem mais benefcios ao menor custo possvel para a sociedade.
Um pouco mais que se aplique adequadamente em preveno de
doenas e em educao, por exemplo, pode evitar gastos pblicos
significativos no futuro e, assim, aliviar as presses que recaem
sobre o sistema tributrio. Para se ter uma idia, estima-se que
cada real investido em saneamento pode proporcionar uma
economia de quatro no oramento da sade.

O pensamento deste autor alinha-se bem com o de Batista (1995:121) quando este, embora
reconhecendo que a ncora fiscal fundamental para o restabelecimento da confiana na
capacidade governamental de gerir a moeda, considera que na proposta neoliberal a
necessria distino entre despesas correntes e de investimentos, por razes talvez mais
ideolgicas do que econmica, no levada em conta, visto que as ltimas podem e devem,
segundo este autor, ser financiadas por emprstimos, de preferncia internos a externos.
Assim, tambm para este autor:
O que no se deve , em nome de um falso conceito de
responsabilidade fiscal, buscar equilbrio em nvel to baixo de
receitas e despesas que inviabilize o desempenho pelo Estado de
funes essenciais de incentivador do desenvolvimento, de
promotor do pleno emprego e da justia social.

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Anlise e aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal


De total abrangncia, uma vez que se estende Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios, administrao direta e indireta, e em cada uma dessas esferas de governo,
aos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como ao Ministrio Pblico, a LRF
est apoiada em quatro eixos, quais sejam planejamento, transparncia, controle e
responsabilizao (KHAIR, 2001) e define no seu pargrafo primeiro do artigo primeiro a
responsabilidade na gesto fiscal como sendo a ao planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receita e despesas e a obedincia a
limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal,
da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,
inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a
Pagar (grifos nossos).

Do planejamento
Expresso literalmente no texto da LRF, o planejamento figura, por assim dizer, como o
ponto de partida para o seu entendimento. Contando com vinte e oito artigos que tratam
direta ou indiretamente desse tema, a LRF cria novas informaes, metas, limites e
condies para a renncia de receita, para a gerao de despesas, inclusive com pessoal e
de seguridade, para assuno de dvidas, para a realizao de operaes de crdito,
incluindo antecipao de receita oramentria (ARO), e para a concesso de garantias, o
que evidencia que a disciplina fiscal somente poder ser alcanada com o adequado
planejamento das aes de governo e da execuo oramentria (VIGNOLI, 2002).
Nesse sentido, as trs peas oramentrias constitucionalmente institudas, o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e, em especial, a Lei Oramentria Anual,
revestem-se de significativa importncia. Como se sabe, o Plano Plurianual (PPA) a pea
que estabelece os programas e aes de governo com horizonte temporal mais largo
quatro anos; j Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) cabe o estabelecimento das
prioridades, metas e premissas bsicas norteadoras da elaborao do oramento anual; e,

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finalmente, Lei Oramentria Anual (LOA) a elaborao detalhada da programao a ser


realizada em determinado exerccio financeiro (1de janeiro a 31 de dezembro).
No entendimento de Vignoli (2002: 15-17) desde a Lei 4.320/64, que estatui normas gerais
de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, j existem as condies para a efetiva
integrao entre planejamento, programao e oramento no Brasil, fato que tambm
reconhecido por Khair (2001) quando este afirma que, se a referida Lei j tivesse sido
observada, o equilbrio das contas pblicas h muito j poderia ter ocorrido. De fato, a
alnea b do artigo 48 da Lei 4.320/64 estabelece como um dos objetivos que, quando da
fixao de cotas da despesa para cada unidade oramentria, o Poder Executivo dever
manter, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada,
de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria. Entretanto, em que
pese os instrumentos oramentrios (PPA, LDO e LOA) serem absolutamente
interdependentes, tradicionalmente o oramento pblico, ao invs de se constituir em um
verdadeiro instrumento diretor de curto prazo, constitua-se em um documento meramente
formal a ser encaminhado para atender aos preceitos estabelecidos pela legislao em vigor.
Com a obrigao agora imposta pela LRF, espera-se, segundo Vignoli (2002:16) que tais
hbitos enraizados, pouco saudveis e muitas vezes prejudiciais ao interesse pblico
devero ser substitudos por condutas adequadas de gesto responsvel no trato dos
negcios pblicos, uma vez que esta, alm de consolidar, aprimora esses trs pilares do
planejamento do setor pblico brasileiro. Assim que, a partir de ento, a LDO deixa de ser
um instrumento totalmente desconectado do PPA e da LOA para constituir-se numa
referncia para o efetivo planejamento das aes de governo, e, ao estabelecer as metas e
prioridades para o exerccio subseqente, passa a efetuar a necessria ligao entre o PPA e
a LOA. Para VIGNOLI (2002), isso significa que o processo de planejamento se inicia bem
antes da efetiva elaborao do oramento.Tanto que, a no ser por meio de Lei especfica
que autorize a sua incluso no PPA, a LOA no poder destinar recursos para qualquer
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, sem que haja previso na
LDO e no PPA.
Alm de procedimentalizar a conexo e a articulao entre tais instrumentos (LINO,
2001:31), a LRF introduziu a necessidade de elaborao dos Anexos de Metas Fiscais e de
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Riscos Fiscais, os quais devero integrar a LDO. No Anexo de Metas Fiscais dever ser
discriminadas as metas de arrecadao e de gastos e, da comparao entre eles, a previso
de resultados primrioi e de resultado nominalii. Claro est, portanto, que meta fiscal o
que se estima arrecadar e, com base nessa estimativa, o que se gastar (VIGNOLI, 2002). J
no Anexo de Riscos Fiscais devero estar discriminadas e avaliadas as possibilidades de se
incorrer em pagamentos para os quais no se possui convico plena (por exemplo, as
decises judiciais), bem como a no realizao de receitas previstas. Constata-se, portanto,
que a preocupao constante na LRF buscar o equilbrio entre receitas e despesas. Neste
aspecto, concorda-se mais uma vez com a afirmao de VignoliI (2002: 52), de que para a
LRF o Dficit no pode existir.
Outro relatrio estabelecido pela LRF, objetivando o controle de observncia dos limites e
condies, o Relatrio da Gesto Fiscal. De acordo com o exposto no seu artigo 54, at o
final dos meses de maio, setembro e fevereiro, os titulares dos Poderes, Tribunais de Contas
e do Ministrio Pblico dever public-lo, com amplo acesso ao pblico. Este relatrio
dever conter o comparativo com os limites de que trata a LRF, a indicao das medidas
corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites, alm de
demonstrativos, no ltimo quadrimestre, da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e
da inscrio em restos a pagar e do cumprimento dos prazos das AROs (antecipao de
receitas oramentrias). O quadro abaixo ilustra os limites estabelecidos pela LRF:

Resultado Primrio corresponde diferena entre as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas, no considerando o pagamento do
principal e dos juros da dvida. Se o total das receitas for maior que o total das despesas temos uma situao de Supervit Primrio. Na
situao inversa, Dficit Primrio (VIGNOLI, 2002:51-52).
ii
Resultado Nominal corresponde diferena entre as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas, considerando o pagamento do
principal e dos juros da dvida. Se o total das receitas for maior que o total das despesas temos uma situao de Supervit Nominal. Na
situao inversa, Dficit Nominal (Idem).

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

Quadro 1
Limites Estabelecidos na LRF
Servio da dvida

13% da receita lquida real

Dvida consolidada

1,2 vezes a receita corrente lquida

Novao ou refinanciamento de dvida

Proibida

ARO

Proibida entre 10 de dezembro e 9 de janeiro do ano


seguinte e no ltimo ano de mandato.

Despesa de pessoal

60% da receita corrente lquida, sendo 6% para o


Legislativo e 54% para o Executivo.

Aumento da despesa de pessoal

Proibido se no previsto na LDO e na LOA

Despesa com inativos

12% da receita corrente lquida

Aumento da despesa de pessoal no segundo semestre Proibido


do final do mandato
Se a despesa de pessoal exceder a 95% do limite

Proibido aumento da despesa de pessoal

Operaes de crdito

No podem superar as despesas de capital

Despesas que constituam obrigaes constitucionais e Sem limite para as definidas na LDO, desde que
legais, inclusive as destinadas ao pagamento do respeitadas as restries da LRF.
servio da divida.
Inscries em restos a pagar

S se inferior disponibilidade de caixa no ltimo


ano do mandato.

Contrair obrigao de despesa nos ltimos dois Proibida se no puder ser paga com recursos do
quadrimestres do mandato.

mandato.

Transferncias voluntrias relativas a aes de Sem limite.


educao, sade e assistncia social.
Novos projetos

S aps adequadamente atendidos aqueles em


andamento

contempladas

as

despesas

de

conservao do patrimnio pblico.


Renncia de receita (anistia, remisso, subsdio, Dever ser acompanhada de estimativa de impacto
iseno, reduo de alquota e/ou base de clculo)

oramentrio-financeiro no exerccio em que deva


iniciar a sua vigncia e nos dois subseqentes, bem
como de medidas de compensao.

Despesa obrigatria de carter continuado (superior a Dever ser acompanhada de estimativa de impacto
dois anos).

oramentrio-financeiro no exerccio em que deva


iniciar a sua vigncia e nos dois subseqentes, bem
como a origem dos recursos para o seu custeio.

Fonte: KHAIR (2001:85). Com adaptaes.

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Da transparncia
Ao contemplar a criao de uma srie de relatrios e demonstrativos, objetivando comparar
o que foi planejado (PPA, LDO e LOA) com a execuo oramentria (prestao de contas
e o respectivo parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas, relatrio resumido da
execuo oramentria e o relatrio da gesto fiscal), permitindo tambm conhecer as
medidas adotadas pelos gestores pblicos para assegurar o equilbrio das contas pblicas,
constata-se que o famoso ciclo da Gesto pela Qualidade Total planejar, executar,
verificar e atuar est presente na LRF. Estabelecendo no seu artigo 48 que tais
instrumentos sero objetos de ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico e tambm o incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
da lei oramentria anual, a LRF introduz, segundo Vignoli (2002) o real entendimento de
transparncia da gesto fiscal. Para este autor, como tem sido comum a simples publicao
dos atos oficiais, das leis relativas aos oramentos e dos relatrios exigidos pela legislao
vigente, restringindo-se, na maioria das vezes, ao mnimo necessrio, a utilizao do termo
transparncia no texto da LRF evidencia o desejo de estabelecer com rigor a distino entre
o termo utilizado e aquilo que a prtica tem referendado.
Ademais, com a determinao de se assegurar a transparncia por meio da participao
popular no processo de elaborao dos planos, LDO e LOA, literalmente contida no
pargrafo primeiro do referido artigo, a instituio de mecanismos de interao sociedade /
governo, a exemplo do oramento participativo, passa a ser fortemente estimulada.
Assevera Vignoli (2002) que a discusso dos investimentos contemplados obrigatoriamente
no PPA implicar tambm a discusso do custeio desses investimentos, resultando, no
mdio prazo, na participao popular da definio de parcela cada vez mais expressiva do
oramento. Considera ainda o referido autor que o sucesso do oramento participativo
depende tambm da participao popular durante a execuo oramentria, visto que
nesta fase que se obtm a certeza quanto ao cumprimento do que foi anteriormente
definido. assim que a transparncia e a continuidade do processo fica assegurada.

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

Do controle
Conseqncia natural da transparncia e da qualidade das informaes, o controle das
contas pblicas com o advento da LRF foi bastante aprimorado. Os controles clssicos ou
tradicionais da accountability horizontal so citados no artigo 59 quando este estabelece
que a fiscalizao das normas contidas na referida Lei Complementar ser exercida pelo
Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, pelo sistema de
controle interno de cada Poder e pelo Ministrio Pblico. Nesse aspecto, os pareceres
prvios emitidos pelos Tribunais de Contas assumem grande relevncia, pois funcionaro
tambm como instrumento de transparncia da gesto fiscal. Para Vignoli (2002), tais
julgamentos podero assegurar que a norma tcnica e legal prevalea sobre os critrios
obscuros que muitas vezes acabam norteando a apreciao do parecer prvio do
Legislativo.
Convm observar ainda que a LRF fixou o prazo de sessenta dias aps o recebimento das
prestaes de contas para que os Tribunais de Contas emitam o parecer prvio das capitais
e municpios que tenham mais de duzentos mil habitantes, impedindo inclusive o recesso
dos tribunais enquanto existirem contas pendentes de pareceres prvios. Tal medida evita o
atraso na apreciao das contas dos gestores de recursos pblicos.
Alm disso, os Tribunais de Contas devero alertar os Poderes ou rgos sujeitos ao seu
controle quando constatarem que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais; que o montante dos gastos com pessoal e os nveis de endividamento ultrapassou
noventa por cento do limite; que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima
do limite definido em lei; que houve comprometimento dos custos ou dos resultados dos
programas de governo e que existem indcios de irregularidades na gesto oramentria.
J no aspecto do controle social, aquele que exercido pelos cidados em defesa de seus
interesses, o incentivo instituio de mecanismos de participao popular, a exemplo do
oramento participativo, assume grande relevncia, pois, como bem lembra Campos
(1990):

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

41

Uma sociedade precisa atingir um certo nvel de organizao de


seus interesses pblicos e privados, antes de tornar-se capazes de
exercer controle sobre o Estado. A extenso, qualidade e fora dos
controles

so

conseqncia

do

fortalecimento

da

malha

institucional da sociedade civil. medida que os diferentes


interesses se organizam, aumenta a possibilidade de os cidados
exercerem o controle e cobrarem do governo aquilo a que tm
direito. Um desses mecanismos de controle seria a participao da
sociedade civil na avaliao das polticas pblicas, fazendo
recomendaes a partir dessa avaliao.

Da responsabilizao
A responsabilizao constitui num aspecto contundente da LRF e dever ocorrer sempre
que houver descumprimento das regras nela estabelecidas. Assim que para assegurar a
efetividade da LRF, foram criadas as sanes institucionais (aquelas que recaem sobre o
ente pblico) e pessoais (que recaem sobre o agente que der causa ou infrao
administrativa) e atravs da Lei 10.028/00, de 19.10.00, denominada Lei de Crimes de
Responsabilidade Fiscal, alteraes foram processadas no Cdigo Penal Brasileiro para
garantir a responsabilizao dos seus transgressores. O quadro ilustrativo elaborado por
Khair (2001) e abaixo reproduzido, demonstra as punies fiscais que recaem sobre os que
incorrem no descumprimento das regras estabelecidas na LRF:
Quadro 2
Punies ao Descumprimento da LRF
INFRAO

PUNIO AO ENTE PBLICO

No instituir nem efetuar a previso e arrecadao de Vedadas as transferncias voluntrias.


todos os impostos de sua competncia.
No eliminar no prazo estabelecido o excedente da Vedadas,
despesa com pessoal.

enquanto

perdurar

excesso:

as

transferncias voluntrias, obteno de garantia e


contratao de operaes de crdito, ressalvadas a
destinada ao refinanciamento da dvida mobiliria e
as que visem reduo da despesa de pessoal.

No se adaptar aos limites da despesa de pessoal no Suspenso, enquanto perdurar o excesso, de todos os
prazo.

repasses de verbas federais e estaduais.

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42

CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

No eliminar no prazo o excedente da dvida Proibida operao de crdito. O ente dever obter
consolidada ou mobiliria e das operaes de crdito.

resultado primrio necessrio reconduo ao limite,


promovendo limitao de empenho. Vencido o prazo,
e

enquanto

perdurar

excesso,

ficar

sem

transferncias voluntrias. As restries aplicam-se


imediatamente se a dvida exceder ao limite no
primeiro quadrimestre do ltimo ano de mandato.
No honrar a garantia

Ficam condicionadas as transferncias constitucionais


ao ressarcimento do pagamento.

Dvida que tiver sido honrada pela Unio ou por Suspenso


Estado, em decorrncia de garantia prestada.

de

acesso

novos

crditos

ou

financiamentos at a total liquidao da mencionada


dvida.

Operao de crdito realizada com infrao da LRF.

Enquanto perdurar a infrao o ente no poder


receber transferncias voluntrias, obter garantia,
contratar

operaes

de

crdito,

ressalvadas

destinada ao refinanciamento da dvida mobiliria e


as que visem reduo da despesa de pessoal.
Descumprimento do prazo para enviar as contas At o envio, no receber transferncias voluntrias e
Unio ou para a publicao do Relatrio Resumido da no contratar operaes de crdito, exceto as
Execuo Oramentria ou do Relatrio da Gesto destinadas ao refinanciamento do principal atualizado
Fiscal.

da dvida mobiliria.
INFRAO - Lei 10.028/2000

PUNIO AO AGENTE

Contratao irregular de operao de crdito ou se a Recluso de 1 a 2 anos.


dvida consolidada ultrapassar o limite mximo
autorizado por lei.
Inscrio irregular ou acima do limite de restos a Deteno de 6 meses a 2 anos.
pagar.
Assuno irregular de obrigao nos ltimos oito Recluso de 1 a 4 anos.
meses de mandato.
Ordenao de despesa no autorizada

Recluso de 1 a 4 anos

Prestao de garantia graciosa

Deteno de 3 meses a 1 ano

No cancelamento de restos a pagar

Deteno de 6 meses a 2 anos

Aumento da despesa de pessoal no ltimo semestre Recluso de 1 a 4 anos


do mandato
Oferta pblica ou colocao de ttulos irregulares no Recluso de 1 a 4 anos
mercado

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

CRIMES DE RESPONSABILIDADE DOS

43

PUNIO

PREFEITOS - Lei 10.028/2000


Deixar de ordenar, no prazo, a reduo da dvida Perda do cargo, com inabilitao, por at cinco anos,
consolidada; ordenar ou autorizar a abertura de para o exerccio de qualquer funo pblica.
crdito em desacordo com os limites; deixar de
promover ou de ordenar a anulao de operao de
crdito com inobservncia de limite, condio ou
montante; deixar de promover ou de ordenar a
liquidao integral de ARO at o encerramento do
exerccio

financeiro;

ordenar

ou

autorizar

refinanciamento ou postergao de dvida contrada


anteriormente; captar recursos a ttulo de antecipao
de receita de tributo ou contribuio cujo fato gerador
ainda no tenha ocorrido; ordenar ou autorizar a
destinao de recursos provenientes da emisso de
ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a
autorizou;

realizar

ou

receber

transferncia

voluntria em desacordo com a lei.


INFRAES ADMINISTRATIVAS - Lei

PUNIO AO AGENTE QUE DER CAUSA

10.028/2000
Deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo Trinta por cento dos vencimentos anuais, sendo o
e ao Tribunal de Contas o Relatrio da Gesto Fiscal, pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
nos prazos e condies estabelecidos em lei; propor
Lei de Diretrizes Oramentrias que no contenha as
metas fiscais na forma da lei; deixar de expedir ato
determinando limitao de empenho e movimentao
financeira, nos casos e condies estabelecidos em
lei; e deixar de ordenar ou de promover, na forma e
nos prazos da lei, a execuo de medida para a
reduo da despesa total com pessoal que houver
excedido repartio do limite mximo por Poder.
Fonte: Adaptado de KHAIR (2001:87-89

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

Consideraes Finais
Conforme ficou evidenciado, a literatura qualifica os mecanismos brasileiros de
accountability como deficientes. Tal deficincia garantida basicamente graas formao
de governos de coalizo, aos poderes legislativos e de agenda concedidos ao Executivo, s
caractersticas do sistema eleitoral e ao padro de relacionamento Estado / Sociedade,
evidenciado na relao tutor / tutelado.
No obstante, alguns avanos tm sido apontados, levando-nos a acreditar que a
accountability no Brasil, pouco a pouco parece est se fortalecendo. Dentre as principais
ocorrncias citadas como favorecedoras da accountability consideramos que a aprovao da
Lei de Responsabilidade Fiscal merece destaque e relevncia, visto que esta contempla
importantes aspectos destacados pelos autores anteriormente citados, quais sejam:
Refora as dimenses estabelecidas por ODonnell (1998): a horizontal, quando estabelece
no seu artigo 59 que a fiscalizao das normas contidas na referida Lei ser exercida pelo
Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, pelo sistema de
controle interno de cada Poder e pelo Ministrio Pblico, e a vertical, quando no seu artigo
48 incentiva participao popular e realizao de audincias pblicas durante os processos
de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria
anual e determinando que tais instrumentos sero objetos de ampla divulgao, inclusive
em meios eletrnicos de acesso pblico;
Em consonncia ao exposto por Stark & Bruszt (1998) limita a autoridade do Poder
Executivo, visto que procedimentaliza a conexo e a articulao entre o Plano Plurianual, a
Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, alm de determinar
percentuais mximos de endividamento e despesa de pessoal, entre outros;
Alinha-se a concepo de Schedler (1999), uma vez que as questes relacionadas a
answerability e ao enforcement encontram- se presente de forma contundente no seu texto,
tais como a publicao de relatrios e realizao de audincias pblicas respectivamente
informao e justificao para a primeira situao - e o estabelecimento de penalidades ao
descumprimento das regras estabelecidas punio, no caso para a segunda questo.

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

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Do exposto, considerando que a nossa anlise est baseada apenas no referencial terico at
agora construdo,conclumos que, pelo menos no campo formal, a Lei de Responsabilidade
Fiscal contribui para que o processo de accountability avance no nosso pas.
No obstante, visto que para uma verdadeira accountability o exerccio e o reconhecimento
da cidadania devem estar presente no padro de relacionamento Estado / Sociedade, fato
ainda carente de comprovaes empricas, inclusive relacionadas s influncias da Lei de
Responsabilidade Fiscal no comportamento dos polticos e dos demais cidados, j que os
dados empricos, conforme informamos no incio deste trabalho, ainda esto em fase de
coleta, conclumos nosso paper reconhecendo, alm da importncia aprovao da referida
Lei, que muitos outros passos ainda so necessrios para uma melhor aproximao da
accountability no Brasil. Afinal, como leciona Madison (citado por PRZEWORSKI,
1998:40):
O objetivo de toda constituio poltica , ou deveria ser, em
primeiro lugar, guindar ao posto de governante os homens de
maior sabedoria para identificar e maior virtude para buscar o
bem pblico; o passo seguinte seria tomar todas as precaues
para que os governantes se mantenham virtuosos, enquanto
merecem a confiana do povo.

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CONTRIBUIES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA O AVANO DA ACCOUNTABILITY NO BRASIL

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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

49

O Programa Paidia de Sade da Famlia uma nova perspectiva no


campo da produo da sade
Jacqueline I. Machado Brigago1
Fernanda Martinez de Oliveira 2

RESUMO: Este artigo busca apresentar os princpios que orientam o Programa Paidia de Sade da Famlia
implantado em Campinas. Inicialmente contextualizamos o projeto federal de criao e implantao do
Programa de Sade da Famlia no Brasil, a seguir focalizamos a discusso no caso especfico de Campinas.
Esta anlise foi realizada a partir da leitura de documentos do Programa Gesto Pblica e Cidadania, de
documentos oficiais, de observao participante e das respostas a um questionrio complementar enviado via
Internet. Fica evidente na anlise que o Programa Paidia de Sade da Famlia concretiza uma estratgia bem
sucedida de implementao no nvel local de uma poltica federal e que introduz prticas que visam a ateno
integral sade da populao alm de propor um novo modelo de assistncia sade pblica. Porm, as
reformulaes propostas pelo novo governo municipal alteraram significativamente as prticas do Programa.
PALAVRAS CHAVE: Programa de Sade da Famlia, sade integral, polticas pblicas.
ABSTRACT: This article presents the principles of the Programa Paidea de Sade da Famlia( Program
Paidea of Health Family) developed in Campinas. First, we present a brief contextualization of the Brazilian
Project of Health Family Program and we focus the discussion on the specificities of the Campinas case. This
analysis was based on the documents of the Programa Gesto Pblica e Cidadania, some official documents,
participant observation and the answers of an open inquiry sent by internet. The analysis demonstrated that
the Programa Paidia de Sade da Famlia introduce a new model of public health attention and practices
that promotes the integral health of the population, although the changes in the municipality government has
made important alterations in the practices of the program.
KEY WORD: Family Health Program, integral health, public policies

1
2

Doutora em Psicologia pelo Instituto de Psicologia da Universidade de So Paulo. Professora da Universidade So Marcos.
Mestranda em Administrao Pblica pela EAESP/ FGSP. Pesquisadora do Faces do Brasil.

50

O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

A gesto da sade no Brasil


O processo de redemocratizao do Brasil, coroado com a promulgao da Constituio
Federal de 1988, tem como uma de suas caractersticas principais o estabelecimento de um
amplo processo descentralizao. A partir de diferentes mecanismos legais foram
reformulados os papis e funes dos entes governamentais, oficializando o papel central
dos municpios e dos estados na gesto pblica brasileira.
O caso da sade um dos melhores exemplos deste processo, a partir da institucionalizao
do Sistema nico de Sade (SUS). Construdo desde a dcada de 1980 como fruto das lutas
de profissionais da sade, movimentos populares, lideranas comunitrias que compunham
o movimento de Reforma Sanitria no Brasil, o SUS tem como princpios orientadores a
descentralizao, a integrao, a regionalizao, a hierarquizao e a universalizao dos
servios. Estas diretrizes foram elaboradas pela Comisso Nacional de Reforma Sanitria,
escolhida ao final da 8. Conferncia Nacional de Sade em 1986, e esto inscritas na
Constituio Federal.
Para garantir esses princpios bsicos o SUS foi implementado por meio de uma legislao
que delimita as responsabilidades dos diferentes entes federativos 3, garante e regulariza as
fontes de financiamento e cria mecanismos de participao popular na gesto da sade
pblica. Neste processo h um rompimento com o modelo tradicional de gesto dos
servios pblicos de sade no pas: o financiamento das aes passa a ser de
responsabilidade das trs esferas de governo, mas a execuo das aes de prestao de
servios torna-se responsabilidade principalmente dos municpios.
Assim, este modelo foi construdo de modo que o municpio passasse gradativamente a
assumir o protagonismo nas aes de sade locais, j que um dos princpios orientadores
dos SUS a noo de que os problemas locais so melhor compreendidos por atores locais
e, deste modo, as aes podem alcanar ter uma maior resolutividade. Ao governo federal
cabe a responsabilidade por formular e acompanhar a execuo de polticas nacionais de
sade. Os estados, por sua vez, ficaram responsveis pela prestao de servios mais
complexos, formulao, gesto e coordenao de algumas polticas. Existem atualmente
muitas polticas nacionais que so implantadas pelos municpios e estados. Alm disso, h
3

No Brasil, diferentemente da maioria das federaes, os mais de 5.500 municpios so entes federativos, juntamente com os 26 estados e
o governo federal.
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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

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muitos programas que so formulados e pensados em nvel local que buscam responder as
demandas locais.
neste contexto geral da sade no Brasil que o governo federal criou uma poltica nacional
chamada Programa de Sade da Famlia (PSF), inspirado por experincias inovadoras
desenvolvidas por municpios e estados brasileiros, como o Programa de Agentes
Comunitrios de Sade (PACS), desenvolvido no Estado do Cear desde 1987, e o
Programa Mdico de Famlia, desenvolvido a partir de 1992 em Niteri (RJ). Alm disso,
observa-se tambm a influencia de modelos internacionais advindos da Europa e de pases
como Cuba e Canad. Um dos objetivos centrais do PSF a promoo integral da sade, ou
seja, as aes propostas buscam incluir o cuidado com os aspectos psicolgicos, sociais e
biolgicos das pessoas nas comunidades onde elas vivem. O fato das aes do PSF serem
realizadas nas comunidades quando as famlias so visitadas em seus lares, o que facilita
a identificao de demandas de atendimento e aes curativas e preventivas da sade para
cada famlia o aspecto mais inovador do PSF.
Atualmente pouco mais de cinco mil municpios brasileiros tm Equipes de Sade da
Famlia implantadas, atingindo uma cobertura de cerca de 78,6 milhes de pessoas, o que
corresponde a mais de 40% da populao brasileira (MS, 2006). Nas cidades de pequeno
porte, parece haver consenso acerca doo sucesso na implementao do PSF, mesmo em
localidades com pequena ou nenhuma capacidade instalada. Entretanto, as grandes cidades
brasileiras tm tido dificuldades para implementar o Programa, devido a fatores como, por
exemplo, a existncia de altos ndices de excluso do acesso aos servios de sade, agravos
de sade caractersticos dos grandes centros, oferta consolidada de uma rede assistencial
desarticulada e mal distribuda, predominncia de modalidade tradicional de atendimento
demanda e de programas verticalizados sem estabelecimento de vnculos com a
comunidade do entorno (BRASIL, 2005).
Em 2000 passou a integrar a estratgia do Ministrio da Sade a induo da expanso do
PSF nas regies de aglomerados urbanos. Naquela poca existiam no Brasil mais de 200
municpios com elevado porte populacional, reunindo uma quantia expressiva da populao
do pas.

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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

Diante deste contexto os gestores da sade no municpio de Campinas idealizaram o


Programa Paidia de Sade da Famlia, interveno na qual alguns dos preceitos bsicos do
PSF so mantidos, mas que busca criar estratgias para superar as dificuldades e atender
com qualidade as demandas de um municpio de grande porte.
Campinas, municpio com uma populao de mais de um milho de habitantes, um dos
maiores do Estado de So Paulo em termos populacionais. A cidade, que concentra cerca de
um tero da produo industrial do estado, constitui-se como sede da regio metropolitana
de Campinas, formada por 19 cidades e uma populao estimada em mais de trs milhes
de habitantes.
A cidade de Campinas tem uma trajetria no processo de descentralizao da ateno
sade que se destaca em relao maioria dos municpios brasileiros. Em 1987 se realizou
a municipalizao das unidades de sade e, j a partir do novo modelo de sade institudo
pela Constituio de 1988, o municpio habilitou-se na condio de gesto semiplena em
1996 e, em 2002, tornou-se gestor pleno do sistema de sade municipal (BRASIL, 2005).

O Programa Paidia de Sade da Famlia


Paidia uma palavra grega que pode ser traduzida como desenvolvimento integral do ser
humano. Esse o princpio que orienta todo o trabalho no campo da sade pblica em
Campinas. Assim, o governo municipal, por meio do Programa Paidia de Sade da
Famlia desenvolve seu trabalho a partir dos sujeitos concretos buscando promover a sade
e o desenvolvimento integral das pessoas e das comunidades. Da a necessidade de
reorganizar todo o sistema de sade da cidade para que as instituies possam exercer
outras atividades, alm de tratar as doenas. Neste modelo so prioritrias as aes no
sentido de promover sade, prevenir e minimizar os riscos, cuidar da sade e buscar uma
integrao social das pessoas em seus grupos. Trata-se de uma superao do paradigma
tradicional em sade, como bem define Campos (2003: 86):
O Mtodo Paidia oferece alguns elementos para a mudana de
paradigma, ou seja, para urgncia de se reconstruir uma teoria
sobre o processo sade e doena centralmente preocupada com a
produo de sade. Note-se que esse novo paradigma tem o

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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

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compromisso principal com a prtica, ou seja, com a interveno


humana neste processo.

Estratgias de Implementao
A cidade de Campinas foi dividida em cinco distritos com o objetivo de organizar e criar a
rede de atendimento primrio sade da populao. A estratgia de implementao do
Programa em Campinas priorizou reas sem servios e de difcil acesso, com foco nas reas
com menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Dentro de cada um desses distritos
existem as unidades de sade e, em alguns deles, os mdulos de sade. Os mdulos foram
criados para atender regies perifricas que ainda no tinham instituies organizadas de
sade. Atualmente a populao de Campinas conta com 46 unidades de sade e 13 mdulos
de sade.
Assim, a partir desta rede bsica, desde janeiro de 2001 o Programa Paidia de Sade da
Famlia vem desenvolvendo uma nova metodologia de assistncia, onde cada uma destas
unidades conta com, pelo menos, uma equipe de sade da famlia. A composio das
equipes,

conforme

preconizado

pelo

Ministrio

da

Sade,

aponta

para

multiprofissionalidade. Entretanto em Campinas, alm de mdicos, enfermeiros, auxiliares


de enfermagem e agentes comunitrios de sade, as equipes que formam o Programa
Paidia so compostas tambm por especialistas em clnicas bsicas e equipes de sade
bucal (Brasil, 2005).
Vale ressaltar que o agente de sade desempenha um papel muito importante nas equipes,
j que ele conhece a realidade local por ser selecionado entre os moradores do bairro que
sua equipe atende, configurando-se como a ponte inicial entre as pessoas e as equipes de
sade. Por outro lado, s vezes o fato demorar no bairro termina por sobrecarregar os
agentes, j que as pessoas muitas vezes recorrem a eles em todos os momentos,
comprometendo assim o lazer e o descanso desses profissionais no momento em que no
esto trabalhando.
Cada equipe responsvel pelo acompanhamento de cerca de mil famlias de uma
determinada rea, o que totaliza cerca de 3 mil a 4 mil e 500 pessoas atendidas. Como se
trata de uma cidade com grande porte populacional, na maioria das unidades de sade h

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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

duas ou mais equipes de sade da famlia. Caldas E. & Eller E. (2005: 292-293) descreve as
equipes de referncia:
As equipes de Referncia fazem visitas regulares e
programadas, visitas de diagnstico e visitas programadas
para o acompanhamento teraputico definido conjuntamente.
Essas equipes se renem uma vez por semana, por pelo
menos trs horas, em encontros nos quais no h hierarquia
e privilgio de encaminhamento, na definio dos projetos
teraputicos singulares para cada paciente com a sade
debilitada. Desse modo possvel perceber quais so os
problemas coletivos e individuais mais freqentes na
comunidade e assim definir quais os maiores riscos presentes
para o planejamento das aes.
A idia central realizar o atendimento a famlias de um determinado bairro por uma
mesma equipe que, por meio de visitas domiciliares, cria vnculos que possibilitam a
realizao de aes para alm dos aspectos curativos da sade, ou seja, aes que
promovem o desenvolvimento integrado do ser humano e da comunidade. Deste modo, se
estabelece uma relao mais prxima entre a famlia e sua equipe de referncia e, como a
equipe passa a conhecer bem as necessidades de cada membro da famlia, estas so
capazes, por exemplo, de realizar projetos teraputicos singulares 4 para atender as
demandas individuais especficas.
Alm disso, as equipes de sade da famlia passam a ser o canal direto destas famlias com
o sistema de sade. Assim, quando so necessrias intervenes mais complexas, so as
equipes de referncia que fazem os encaminhamentos e os agendamentos do atendimento.
No momento das visitas iniciais as equipes de referncia registram as famlias e delimitam
quais famlias vo ser de responsabilidade de uma dada equipe. Este registro baseado na
territorialidade, ou seja, na regio que as pessoas moram. Um outro modo de fazer o

Os projetos teraputicos singulares so tratamentos individualizados para os usurios que demandam esse diferencial de tratamento em
conseqncia da debilidade de suas sades.

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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

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registro nas unidades de sade, onde as famlias que ainda no foram registradas pelas
equipes so registradas seguindo o mesmo critrio.
Um aspecto interessante do Programa Paidia a criao de uma modalidade de
acolhimento, onde sempre que um usurio busca uma unidade de sade sem qualquer tipo
de agendamento prvio, existe um profissional treinado para ouvi-lo e atend-lo. A idia
que o usurio possa ser bem atendido nas unidades de sade, que suas necessidades sejam
ouvidas e se apresente a ele possibilidades de resoluo imediata.
As aes do Paidia esto em constante acompanhamento e avaliao tanto nas reunies
das equipes de referncia que ocorrem semanalmente, como pelos ncleos de sade
coletiva. Formados por trs representantes de cada equipe de referncia de uma
determinada regio, os ncleos se renem periodicamente para discutir e analisar as aes.
Por meio dessa reflexo coletiva os ncleos identificam as principais necessidades de cada
regio e implementam aes especficas para realizar o atendimento. Um bom exemplo
deste tipo de ao ocorreu no Bairro de So Cristvo, onde o ncleo de sade coletiva
planejou e executou aes de sade bucal nas escolas. Os ncleos de sade coletiva so
regionais e incluem mais de uma unidade de sade.
Outro destaque do Programa Paidia que em algumas unidades existe um colegiado
gestor composto por dois representantes de cada equipe de referncia e pelo coordenador da
unidade. A partir da anlise dos problemas locais cuja resoluo vai alm das aes
realizadas nos postos de sade, este conselho organiza com outros parceiros intervenes
mais amplas de promoo de sade, como nos conta (Caldas E. & Eller E. 2005: 294):
De acordo com a demanda local ou a descoberta de problemas
recorrentes na comunidade, como presso alta ou dores lombares,
por exemplo, o Colegiado pode providenciar a introduo de
medicinas alternativas, como a acupuntura ou a oferta de aulas de
ginstica

postural,

em

parceria

com

grupos

de

apoio,

organizaes comunitrias, ou mesmo com outras secretarias


municipais.

CADERNOS GESTO PBLICA E CIDADANIA, V. 10, N. 47 - JUL/D EZEMBRO 2005

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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

A participao dos usurios uma dimenso considerada muito importante na


implementao do Programa Paidia. Isso envolve tanto a exigncia formal de
acompanhamento, pelo Conselho Municipal de Sade, quanto o estmulo para o
estabelecimento de slidos vnculos entre os profissionais de sade e a populao
beneficiria, caracterstica fundamental para a transformao do modelo de assistncia
sade. Somando-se ao controle social exercido pelo Conselho Municipal de Sade e s
instncias de participao criadas pelo Programa (ncleos de sade coletiva e colegiados
gestores), cada bairro tem seu Conselho Regional de Sade, que discute as aes de sade,
mas tambm aes sociais e polticas em suas localidades (Caldas E. & Eller E. 2005: 294).
Alm disso, preciso tambm considerar a formao de redes de articulao que envolvem no
somente os profissionais da sade, mas tambm organizaes como associaes de bairro e
movimentos populares.

O oramento do Programa Paidia organizado de acordo com as equipes de referncia.


Em 2003, o custo mensal de uma equipe era de aproximadamente a R$ 34.000,00. Naquele
ano o oramento total para a rea da sade foi da ordem de R$ 240 milhes, dos quais R$
85 milhes eram transferncias do Ministrio da Sade (Caldas E. & Eller E. 2005).
Em relao aos recursos humanos, o Programa conta com mais de 2800 funcionrios
diretos, sendo que deste 45 ocupam a funo de gerentes e os demais exercem funes
operacionais. Com o objetivo de garantir a qualidade dos servios e a permanncia de
profissionais qualificados no Programa, a Prefeitura de Campinas criou um sistema de
incentivo salarial varivel segundo indicadores que medem o risco social da rea de
atuao.
importante ainda mencionar que os salrios pagos pela Prefeitura de Campinas aos
profissionais de sade so formados no somente pelos recursos repassados pelo Governo
Federal, mas tambm por complementos advindos do prprio oramento municipal, o que
comprova a preocupao da Prefeitura de Campinas em garantir salrios justos e qualidade
do trabalho no campo da sade pblica.
Em relao aos resultados do Programa Paidia de Sade da Famlia, apesar de no haver
nenhuma avaliao de impacto sistematizada, podemos apontar como um dos seus efeitos o
aumento de 25% no total de profissionais atuando diretamente na rede de sade bsica do
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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

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municpio. A elevao na oferta de recursos humanos esta intimamente associada ao


incremento no acesso aos servios de sade: desde a implementao do Programa, houve
um aumento de 49% no nmero de pessoas atendidas na rede. As equipes de sade so
compostas pelos seguintes profissionais: mdicos, enfermeiros, mdicos especialistas em
ginecologia, mdicos especialistas em pediatria, dentistas, auxiliares de enfermagem ,
agentes comunitrios de sade.
Um outro avano observado em Campinas foi a ampliao dos servios de atendimento
odontolgico: no municpio 12% da populao tem acesso a tratamentos odontolgicos, o
que um percentual bastante significativo, se comparado aos 5% de atendimento
odontolgico na mdia nacional.
preciso ressaltar tambm que no campo da sade materna, as aes do Programa e o
contato direto com as equipes de referncia tem apresentado resultados importantes. Em
Campinas 80% das gestantes realizam o acompanhamento pr-natal, diminuindo assim os
riscos associados a gestao e ao parto.
A implementao de um Programa deste porte em uma cidade do tamanho de Campinas
no foi uma tarefa fcil e muitos desafios tiveram que ser superados. Uma das principais
dificuldades na implementao do Paidia foi a resistncia dos profissionais de sade,
especialmente os mdicos, em adotar um modelo mais generalista de sade. No Brasil
estamos culturalmente ainda muito impregnados pela tradio da especialidade mdica e da
fragmentao dos saberes. Outro grande desafio superado pelo Programa foi incluir um
profissional no formado pelas escolas tradicionais de sade na equipe: muitas vezes o
agente de sade era visto como um estranho nas unidades de sade.

Consideraes finais
O Programa Paidia de Sade da Famlia concretiza uma estratgia bem sucedida de
implementao no nvel local de uma poltica federal que prope um novo modelo de
assistncia sade pblica. O governo municipal de Campinas no apenas seguiu as
diretrizes de induo federativa do Ministrio da Sade, mas assumiu o protagonismo na
implementao deste programa, de modo a responder as necessidades locais de modo
criativo e inovador.

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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

So diversos os aprendizados gerados por esta iniciativa. Em primeiro lugar, preciso


destacar que esta experincia traz ensinamentos para a gesto de programas de sade
baseados na comunidade em grandes cidades. A implementao e a gesto dessa
experincia mostra um dos caminhos possveis para a oferta de servios de sade
humanizados em grandes cidades, onde o cuidado sade pelo setor pblico geralmente se
caracteriza pela impessoalidade.
O papel central que a prefeitura ocupa no processo de elaborao e implantao dessa
poltica tambm merece destaque. A Prefeitura de Campinas demonstra uma vontade
poltica muito grande que viabiliza e agiliza grande parte das aes, como no caso da
poltica de recursos humanos, gerando incentivos financeiros para a adeso dos
profissionais de sade ao Programa.
A partir da experincia de Campinas tambm podemos aprender que os programas
baseados na comunidade precisam contar com a aprovao e o apoio da comunidade para a
sua realizao. Isto ocorre de duas maneiras diferentes, de um modo mais individualizado,
quando a populao adere as novas prticas que estes instauram, ou de um modo mais
institucionalizado, quando a populao participa da gesto. Nesse sentido, o Paidia se
destaca por privilegiar no somente as estruturas de participao mais tradicionais, como os
conselhos de sade, mas por criar novas instncias de participao.
O Programa Paidia de Sade da Famlia pode inspirar outras iniciativas de sade da
baseada na comunidade no apenas em grandes cidades brasileiras, mas de outros pases.

Notas finais
O Programa foi premiado pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania no ano de 2003 e que
em 2004 houve mudana no governo da cidade e que grande parte das aes do Programa
Paidia permanece, mas houveram algumas reformulaes significativas:
1-O modelo passou a ser misto e a estratgia de sade da famlia como eixo estruturante
passou a ser utilizado para as reas mais vulnerveis de acordo com os indicadores de
escolaridade, renda mensal, favelizao e a dependncia dos servios pblicos de sade.

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O PROGRAMA PAIDIA DE SADE DA FAMLIA UMA NOVA PERSPECTIVA NO CAMPO DA PRODUO DA SADE

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2- O Programa chegou a contar com 141 equipes implantadas, mas este nmero foi
reduzido para 109 equipes completas e 32 incompletas.
3-A relao de 120 a 1500 famlias por equipe de sade da famlia tornou-se invivel e
atualmente conta com uma equipe para cada 3.500 habitantes

Bibliografia
Brasil. Ministrio da Sade. Fundao Oswaldo Cruz. Sade da Famlia: avaliao da
implementao em dez grandes centros urbanos: sntese dos principais resultados 2. ed.
atual.

Braslia:

Editora

do

Ministrio

da

Sade,

2005.

Disponvel

em:

http://dtr2004.saude.gov.br/dab/documentos/miolo_saude_familia.pdf
Caldas E. & Eller E. Programa Paidia de Sade da Famlia Campinas, SP. In: Oliveira,
F. M. et alli (orgs.). 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania - Ciclo de Premiao
2003. So Paulo: Programa Gesto Pblica e Cidadania, 2005. 348p.
Campos GWS. Sade paidia. So Paulo: Editora Hucitec; 2003.
Ministrio da Sade. Site institucional. Disponvel em: http://www.saude.gov.br

Artigo recebido em 12/12/2004. Aprovado em 30/03/2005.

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RENOVAO E GESTO DE CIDADES: EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS NO CENTRO HISTRICO DE SO PAULO

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Renovao e Gesto de cidades: Experincias Participativas no Centro


Histrico de So Paulo
Sirlei Pitteri e Priscila Perazzo 1

RESUMO: A questo dos centros metropolitanos ganha importncia cada vez maior para as naes nesta
virada de milnio. Os projetos de revalorizao das reas centrais das cidades transformaram-se em uma das
funes bsicas dos governos, pelo consenso de que as cidades representariam possveis plataformas de
desenvolvimento econmico e promoo da incluso social mediante a gerao de empregos e de renda. Essa
abordagem sugere uma reflexo sobre o dilema do desenvolvimento urbano x incluso social, enorme desafio
diante das tendncias excludentes, cada vez mais acentuadas, em especial nos pases emergentes. A integrao
entre as esferas pblica e privada em experincias participativas outra questo a avaliar, principalmente em
sociedades com processos democrticos ainda no totalmente consolidados. O presente estudo tem por
objetivo analisar as experincias participativas de renovao e gesto do Centro Histrico de So Paulo por
meio dos projetos estratgicos, seus desdobramentos e resultados, sob a tica das organizaes
contemporneas, com destaque para as aes coletivas e o exerccio da cidadania.
Palavras-chave: experincias participativas, renovao de cidades, gesto de cidades, Centro Histrico de So
Paulo.
ABSTRACT: The issue of metropolitan town centres has grown more and more important in the last years,
with projects to renovate town centre areas assuming particular significance for public administration, the
more so because then likely represent a platform for the economic development and social inclusion through
the offering of jobs and the generation of revenues. Such an approach invites for a reflexion about the
dilemma urban development x social inclusion a challenge facing the excluding trends haunting especially
developing nations. The integration of private and public sectors in participative experiments is yet another
issue worth examining, mainly in societies where democracy is still not consolidated. This study purposes to
analyse the participative experiments in the plan for the renovation and administration of So Paulo historic
town centre by assessing the joint estrategic projects, their unfolding and outcomes, in the view of
contemporary organizations, with special attention to collective actions and the practice of citizenship.
KEY WORDS: participative experiments, town centres renewal, town centres management, So Paulo
historic town centre.

Sirlei Pitteri. Mestre em Administrao. Programa de Mestrado em Administrao - Universidade IMES - So Caetano do Sul - SP.
Rua Pensilvnia, 742 apto 42 .CEP 04564-002 So Paulo SP. sirlei_pitteri@uol.com.br
Priscila Perazzo. Doutora em Histria. Professora da disciplina Cidades, Poltica e Memria, do Programa de Mestrado em
Administrao Universidade IMES - So Caetano do Sul SP.Rua Vitria Regia, 100 09080-320 - Santo Andr
SP.prisperazzo@ig.com.br

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RENOVAO E GESTO DE CIDADES: EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS NO CENTRO HISTRICO DE SO PAULO

Introduo
As primeiras percepes sobre as recentes transformaes urbansticas por que passa o
Centro Histrico2 da cidade de So Paulo sugerem algumas semelhanas com as imagens
oficiais de um sem nmero de metrpoles em todos os continentes. Os projetos urbansticos
atuais apresentam uma esttica voltada ao embelezamento das cidades, por meio da
reurbanizao de reas degradadas e, ateno especial tem sido dada aos centros das
cidades, onde se promovem a renovao de edifcios histricos e a criao de novos
espaos de cultura, diverso e lazer.
Segundo Borja (1996), o sculo XX foi o sculo das cidades, mas o sculo XXI ser
urbano: o progresso econmico, o bem-estar-social e a integrao cultural dos povos
determinar-se-o, em grande parte, nas cidades. Mrio Covas, ex-governador do estado de
So Paulo, lembrava que no Brasil de hoje, como no de ontem, os municpios
desempenham papel semelhante na formao dos primeiros alicerces da unidade nacional e
a primeira base de desenvolvimento, pois nas cidades que tudo se d: as oportunidades
de trabalho e de lazer, a difuso da educao e da cultura, o exerccio mais imediato da
cidadania (COVAS, 1999, p.3).
Parece haver um paradoxo entre a importncia das cidades no novo ambiente de
conectividade global, ou seja, a globalizao que maximiza o uso e o poder dos fluxos
intangveis e parece no valorizar o espao fsico. Ento, para que cidades? Wilheim (2005)
acredita que a vida do sculo XXI poder vir a se caracterizar por um novo Humanismo, ou
seja, um Renascimento em que as pessoas aprendero a transformar informao em
conhecimento, multidisciplinaridade em transversalidade, neoliberalismo econmico em
ps-capitalismo social, trabalho em realizao, hierarquias em redes, excluso social em
incluso, injustias contra a mulher em valorizao das diferenas de gnero. E essas
transformaes ocorrero nas cidades, pois nelas que se d o processo de transformao, a
gerao de uma sociedade justa e de uma res publica3 apropriada por todos.

O Centro Histrico de So Paulo foi delimitado pelo Decreto municipal n 46.507, de 17 de outubro de 2005, contemplando os os subdistritos S e Repblica.
3
Res pblica no sentido estrito senso, efetivamente como coisa pblica, de todos e para todos. Origem do termo repblica, sistema
poltico no Brasil desde 1889. Designa o estoque de ativos e o fluxo de recursos que o Estado e as entidades pblicas no-estatais
controlam.
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RENOVAO E GESTO DE CIDADES: EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS NO CENTRO HISTRICO DE SO PAULO

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Com relao s transformaes urbansticas no Centro Histrico de So Paulo, Campos


(2002) aponta para alguns dilemas da globalizao e salienta a contradio existente no
processo de insero da metrpole paulistana na economia globalizada, pelo modelo de
cidade mundial terciarizada e centralizadora das redes de informao, enquanto no se
atacam os problemas de excluso social, de renovao das reas centrais e a busca da
qualidade de vida urbana. A concluso de Campos sugere uma nova atuao dos poderes
pblicos e da iniciativa privada a fim de se inverter as prioridades na soluo dos
problemas que, desde 1930, reafirmam o enfoque no sistema virio como soluo para as
questes paulistanas. Em resposta a esse dilema, percebe-se no Centro Histrico de So
Paulo um intenso movimento de recuperao de estaes ferrovirias e edifcios
degradados, intervenes urbansticas em praas, parques e viadutos, resultado da
articulao entre governos estadual e municipal, empresas, entidades e representantes da
sociedade civil.
Levantamentos preliminares indicam que a intensificao de parcerias entre empresas,
governos estadual e municipal, organizaes no-governamentais e outros setores da
sociedade que atuam no Centro Histrico de So Paulo so os principais promotores das
aes que comeam a ser percebidas pela populao paulistana, nesse incio de sculo XXI.
A organizao no-governamental (ONG), Associao Viva o Centro, formada em 1991,
foi a primeira entidade constituda com a finalidade de promover o desenvolvimento da
rea central e tem sido um importante catalisador, tanto para a execuo dos projetos
urbansticos, como na articulao entre governos e sociedade, a fim de criar solues aos
problemas do dia-a-dia.
Os projetos - So Paulo: Uma Nova Abordagem (1991-2000), Aes Locais (1995-atual) e
Ao Centro (2003-atual) - so as principais referncias sobre as experincias
participativas que vm sendo conduzidas no Centro Histrico de So Paulo. O primeiro o
resultado de nove anos de estudos sobre os principais problemas recorrentes na rea central,
caracterizados principalmente pela degradao ambiental provocada pela desocupao de
edifcios e a transformao do espao pblico em abrigos para a populao excluda.
Paralelamente aos grandes projetos de recuperao de praas, estaes e edifcios,
observou-se a necessidade de melhorar a gesto no entorno, o que envolveria a participao
de todos os usurios do Centro Histrico. Assim, foi iniciado o programa de Aes Locais,

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RENOVAO E GESTO DE CIDADES: EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS NO CENTRO HISTRICO DE SO PAULO

em 1995, que dividiu a rea central em 50 micro-regies e em cada uma delas incentivou a
formao de ncleos constitudos por moradores e usurios, a fim de se desenvolver uma
gesto compartilhada dos espaos pblicos. O poder pblico municipal tambm vem
adotando polticas convergentes a essas iniciativas, como a descentralizao da gesto
pblica, em 2002, por meio da criao de 31 subprefeituras que substituram as
administraes regionais e incorporaram funes das secretarias e investimentos e
ampliaes das reas da cultura, lazer e turismo. A criao do programa Ao Centro
(2003), por iniciativa da Prefeitura Municipal de So Paulo em parceria com a sociedade
civil, o projeto mais recente e tem como objetivo reverter o processo de degradao e
desvalorizao afetiva do Centro Histrico.
O crescimento de organizaes privadas sem fins lucrativos um fenmeno mundial e
marca a transio para o sculo XXI, pela percepo da sociedade que o modelo dualista governos e empresas - insuficiente para solucionar os problemas contemporneos. Assim
como os governos esto desenvolvendo um carter mais empreendedor, as empresas esto
se tornando mais sensveis com as questes ambientais. Os critrios de avaliao do
sucesso empresarial comeam a incorporar valores organizacionais que esto alm da
sustentao econmica e lucro financeiro. Dizem respeito tambm preservao ambiental
e qualidade de vida. Cappellin (2002) lembra que entidade empresarial de sucesso
aquela que sabe sintonizar-se com seu entorno e catalisar esforos da sociedade a fim de
solucionar os problemas locais. Atualmente esto se formando, nas localidades onde as
empresas se constituem, as corporaes no-lucrativas cuja finalidade primordial
promover benefcios coletivos4. A transposio do conceito de aes coletivas das grandes
organizaes para o cenrio das cidades justificvel pelo fato de que o discurso
contemporneo sobre os novos arranjos nas organizaes e instituies aplica-se s cidades,
pois, ao se olhar para uma cidade como uma organizao, percebem-se idias e metforas
pelos traos distintos de complexidade, diversidade, contradio e ambigidades que ambas
possuem (FISCHER, 1996).
A complexidade do ambiente organizacional contemporneo, colocado nessa perspectiva,
evidencia duas possveis vertentes: a primeira se situa no dilema da renovao de cidades
Os benefcios coletivos, por natureza e caracterstica, so indivisveis e generalizados, devendo abranger todos os membros de uma
organizao independentemente de sua participao no processo que levou conquista de benefcios (OLSON, 1971, p.18).
4

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sob a lgica do desenvolvimento urbano que promoveria a incluso social por meio da
gerao de emprego e renda. Esse tem sido o grande desafio das metrpoles, em especial
nos pases emergentes, onde as tendncias excludentes tm sido cada vez mais acentuadas
nos ltimos trinta anos. A segunda vertente se relaciona com a integrao entre as esferas
pblica e privada na gesto das cidades. No Brasil, esse processo muito recente e est
intimamente relacionado ao desenvolvimento da democracia, que sofreu forte ingerncia de
regimes autoritrios e centralizadores e com predominncia da tradio paternalista ao
longo de quase toda a sua histria.
As primeiras indagaes surgem a partir da tomada de deciso sobre os projetos que vm
sendo desenvolvidos: O que motiva a escolha dos projetos? A tomada de deciso envolve
quais segmentos da sociedade? Os projetos visam o benefcio da sociedade atravs de
iniciativas no-pblicas? Seriam essas aes capazes de aproximar diferentes setores do
governo, a fim de racionalizar e otimizar recursos para execut-las? Esses processos
estariam contribuindo para que a populao adquira empowerment5 a fim de atuar e
transformar efetivamente suas vidas e de seus ambientes? Como ocorre o exerccio da
cidadania6 a partir da implementao desses projetos? Nesse sentido, de forma geral,
pergunta-se: Como ocorrem as experincias participativas para a gesto do Centro
Histrico de So Paulo, na perspectiva de uma melhor competitividade da cidade de So
Paulo, no cenrio globalizado? Tendo em vista tais indagaes, esse estudo tem como
objetivo geral analisar os projetos desenvolvidos e articulados pela Associao Viva o
Centro, na dcada de 1990, como experincias participativas para a gesto do Centro
Histrico de So Paulo. Atualmente, essas questes se justificam, pois, os processos de
renovao de cidades vm movimentando setores pblicos e privados em um sem nmero
de localidades, que partem de experincias participativas com o objetivo de promover o
desenvolvimento urbano para erradicar a pobreza, promover a preservao ambiental e criar
condies para o desenvolvimento sustentvel das localidades, o que pode ser traduzido em
incluso social.

A expresso empowerment comumente utilizada em ingls e deve ser entendida como ganho de poder poltico da sociedade.
Cidadania, nesse contexto, deve ser entendida como a atitude que leva o indivduo a se afirmar na sociedade, por meio da aquisio de
direitos e sua capacidade de proposio e execuo de aes intersetoriais que se traduzam em melhorias da qualidade de vida, individual
e coletiva dos moradores e usurios, e da qualidade ambiental das localidades.
6

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RENOVAO E GESTO DE CIDADES: EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS NO CENTRO HISTRICO DE SO PAULO

Mtodo
Esta pesquisa foi, fundamentalmente, qualitativa. Para se elaborar a pesquisa exploratria,
optou-se pela abordagem sistmica, focalizando o Centro Histrico de So Paulo e a adoo
do quadro de anlise de Cidades Estratgicas de Borja (1996) como referncia para a
sistematizao das anlises das principais percepes obtidas, de modo a autenticar os
significados entre o referencial terico e os fatos da realidade. Os trs projetos So Paulo
Centro: Uma Nova Abordagem, Aes Locais e Ao Centro foram estudados por meio de
pesquisas bibliogrfica e documental e validados por meio de observao direta e
participante, coleta de depoimentos de autoridades, jornalistas, profissionais e especialistas
envolvidos, moradores, comerciantes, usurios e outros. Os procedimentos para coleta de
informaes se concentraram em verificar se as experincias participativas convergem com
o quadro de referncia proposto por Borja (1996), conforme Quadro 1, a seguir:
Quadro 1
DIMENSO

DESAFIOS

ECONMICA
NOVA BASE ECONMICA
Os projetos apresentam evidncias sobre a Como esto sendo constitudas as novas bases econmicas no Centro Histrico de So Paulo?
capacidade de reativao das bases
produtivas nas localidades?
INFRA-ESTRUTURA URBANA
Qual a adequao da infra-estrutura urbana das localidades dos projetos e que medidas esto
sendo adotadas para harmonizar os recursos existentes, as funcionalidades dos mesmos e as
estratgias propostas?
SOCIAL
Existe integrao efetiva entre as esferas
pblicas e a sociedade? As experincias
participativas esto contribuindo para que
a populao adquira empowerment? A
cidadania, que se exerce nos ambientes
renovados, aproxima-se dos conceitos
propostos para este estudo?

QUALIDADE DE VIDA
Como os usurios, servidores pblicos, empresrios e moradores das reas que esto sofrendo
intervenes urbansticas percebem a qualidade de vida e a integrao social?
INTEGRAO SOCIAL
Como os usurios, servidores pblicos, empresrios e moradores das reas que esto sofrendo
intervenes urbansticas percebem a qualidade de vida e a integrao social?

POLTICA
GOVERNABILIDADE
Os poderes pblicos criam incentivos que Quais as medidas que esto sendo adotadas para viabilizar a governabilidade do Centro
complementem as dimenses anteriores?
Histrico de So Paulo?

Quadro de referncia de Cidades Estratgicas de Borja (1996).

O conceito de Cidades Estratgicas, na concepo de Borja (1996), est intimamente


relacionado s novas competncias, novos recursos e novos modelos de gesto a serem
adotados nas cidades. Entende-se a cidade no s como um territrio que concentra um
importante grupo humano e uma grande diversidade de atividades, mas tambm como um
espao simbitico, entre poder poltico e sociedade civil, e simblico, que integra
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RENOVAO E GESTO DE CIDADES: EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS NO CENTRO HISTRICO DE SO PAULO

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culturalmente e confere identidade coletiva aos seus habitantes. A cidade transforma-se,


portanto, em um campo de respostas possveis aos desafios econmicos, polticos e
culturais de nossa poca. O objetivo principal encontrar respostas integradas, e no
setoriais, para os problemas de emprego, educao, cultura, moradia e transportes. O
estabelecimento de compromissos pblicos-privados para o crescimento econmico e
preservao do meio ambiente, configurando novos espaos e mecanismos que estimulem a
participao poltica e facilitem a relao entre a administrao e os administradores so
respostas que tendem a concretizar-se na definio de um projeto futuro para as cidades.
Embora novos imperativos do planejamento urbano se faam presentes, a desigualdade
social no tem sido a questo central, na opinio de Sanchez (2003), pois, os projetos
estratgicos em torno das cidades vm transformando a esfera poltica local apenas em
espao do exerccio de um projeto mercadolgico, associando pautas para as reformas
pblica e administrativa dos governos realizao de mega-eventos de carter
internacional.
Rattner (2002) lembra que a incluso social e o exerccio da cidadania tornam-se viveis
somente quando, pela participao em aes coletivas, os excludos so capazes de
recuperar sua dignidade e conseguem - alm de emprego e renda - acesso moradia
decente, facilidades culturais e servios sociais, como educao e sade. Exercitar a
cidadania ultrapassa o mbito estreito dos programas de filantropia e exige o engajamento
contnuo do poder pblico atravs de polticas pr-ativas e preventivas, sobretudo na rea
econmica. De acordo com Borja (1996), os projetos estratgicos que pretendem dar
visibilidade s cidades para os investidores externos devem levar os atores pblicos e
privados dominantes a entender que pouco vivel aquela cidade que exclui ou marginaliza
parte importante de sua populao ou que lhe impe uma condio de vida difcil de
suportar. Questes como trabalho infantil, economia informal, pobreza e outros problemas
enraizados no centro das cidades decorrem, sobretudo de processos de excluso social cada
vez mais acentuados pelas polticas econmicas dominantes nos tempos atuais.
Nas metrpoles dos pases emergentes, onde os processos de industrializao ocorreram
tardiamente, as questes se tornam mais intensas, em funo da desigualdade social e
pobreza que vm se agravando nas ltimas dcadas, excluindo grande parte da populao.

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Essas metrpoles apresentam escassez de capital, poucos centros urbanos sobrecarregados


de mo-de-obra provenientes do campo e inadequadas aos novos modos de produo. A
superpopulao ocasionada pela reduo agrria provocou uma distribuio espacial urbana
com disparidades geogrficas e sociais. A fragilidade da atuao do Estado na proviso de
servios urbanos dificulta a atrao dos investidores internacionais pela dificuldade em se
adotar polticas institucionais que integrem e complementem os mercados onde suas
empresas atuam.
Registros histricos demonstram que a formao e a organizao da cidade de So Paulo se
condicionou pela relao existente entre a industrializao e urbanizao, resultantes do
prprio processo de modernizao. Desde o incio da redemocratizao poltica, a cidade de
So Paulo se apresenta diante do paradoxo de cidade mundial inserida na economia global,
ao mesmo tempo em que as questes excludentes so cada vez maiores. Uma questo foi
levantada por Rolnik (2004): So Paulo estaria deixando de ser a cidade do trabalho, a
fora propulsora do pas?. Essa inquietao decorrente dos indcios visveis, inclusive
nas estatsticas oficiais, sobre a transio econmica por que passa a cidade. Ora se traduz
por uma percepo do desemprego e o crescimento da informalidade nas relaes de
trabalho, ora pela imagem de cidade globalizada, visvel pelas ilhas de riqueza nas
inmeras centralidades, principalmente no quadrante sudoeste da metrpole. De fato, a
reduo da participao da indstria metropolitana na fora industrial total do estado de So
Paulo tem diminudo significativamente ao longo das ltimas trs dcadas, enquanto ocorre
um forte aumento do setor tercirio, conforme demonstrado no Grfico 1.

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Grfico 1
40%

36,00%

35%
30%

22,90%

22,00%

25%
20%
15%

10,70%

10%
5%
0%
Indstria
1980

Servios
1990

1995

2000

Declnio da indstria e crescimento de servios em So Paulo.


Fonte: Sistema Estadual de Anlise de Dados (SEADE), 2005.

Contudo, essa tendncia no apresenta novidades significativas, uma vez que a maioria das
metrpoles mundiais tem se encaminhado para os setores tercirios. De acordo com Rolnik
(2004), levantamentos de indicadores econmicos e sociais demonstram que So Paulo
continua centralizando as operaes financeiras e grande parte dos empregos bem
remunerados do pas, possui as maiores empresas de telecomunicaes brasileiras e 70 %
do seu comrcio eletrnico movimentado pela cidade de So Paulo. Esse modelo de
negcio, recm iniciado, confirma a importncia estratgica da cidade, no apenas nas
atividades econmicas geradas localmente, mas tambm como o maior plo de reconverso
econmica para o resto do pas e confirma as afirmativas de Castells (1999) de que so
Paulo um elo importante no espao de fluxos da grande rede mundial.
O transporte individual continua sendo a primeira opo da maioria da populao de classe
mdia e alta, sacrificando principalmente as reas centrais com congestionamentos
insolveis e principalmente pela reutilizao de espaos centrais para estacionamentos. A
cidade de So Paulo encontra-se, atualmente, fragmentada, com ilhas de riqueza, enquanto
os bairros perifricos continuam com altas taxas populacionais e um cotidiano restrito ao
prprio bairro ou entorno.
No limite, trata-se da dissoluo da So Paulo de fronteiras
abertas, que dava a possibilidade concreta do desenvolvimento
humano individual e coletivo por meio da intensidade de trocas e
interaes. As fronteiras internas assumiram a materialidade fsica
dos muros, grades e guaritas, sitiando a cidade e confinando os

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cidados a uma vida apenas entre familiares e iguais (ROLNIK,


2004, p. 175).

Desse modo, pode-se concluir que essas novas formas urbanas caracterizam-se,
essencialmente, pelas tendncias contraditrias das organizaes contemporneas e
apresentam caractersticas que no se encaixam em nenhum quadro de referncia j
consolidado. So Paulo apresenta as contradies das formas urbanas que se constituem no
novo milnio - as megacidades - como descreve Castells (1999); os paradoxos das
megaorganizaes, identificadas por

Fischer (1996);

disperso e

fragmentao,

caractersticas da cidade contempornea na perspectiva do cenrio global, como escrevem


Meyer; Grostein; Biderman (2004); mas tambm pela agregao e articulao no
desenvolvimento econmico sustentvel em suas inmeras centralidades, caractersticas das
cidades modernas. Concentra plos de desenvolvimento de produo altamente
qualificados, como aponta Rolnik (2004), ao mesmo tempo em que absorve segmentos
excludos da populao, provenientes das mais variadas regies, nacionais e estrangeiras,
que chegam em busca de oportunidades de emprego e renda. Convivem, lado a lado, tanto
as elites gerenciais formais, quanto as lideranas representantes das redes virtuais e do
comrcio informal, ambas a servio do grande capitalismo global. As desigualdades sociais
se acentuam cada vez mais, potencializando os problemas crnicos da excluso social, ao
mesmo tempo em que prosperam gerando riquezas e atraindo cada vez mais as populaes
em busca de emprego e renda. Os desafios em se encontrar novas formas de gesto de
cidades por meio de experincias a serem compartilhadas por setores pblicos e privados
dependem, portanto, cada vez mais, do grau de harmonizao entre recursos econmicos,
processos polticos, sistemas e funcionalidades dos programas pblicos e privados, tomadas
de deciso, articulaes entre os atores, cultura, atitude pessoal e outros, que se traduzem
em valores e crenas compartilhados das populaes.

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Experincias Participativas na Gesto do Centro Histrico


O surgimento dos movimentos participativos na cidade de So Paulo coincide com o
intenso movimento de criao de organizaes no-governamentais (ONGs), ao longo dos
anos 1990, em quase todas as partes do mundo. No Brasil, tem o seu marco formal na
Constituio de 1988, que consagrou o princpio de participao da sociedade civil. Esse
princpio explicado por Dagnino (2004) como a consolidao de duas tendncias
importantes: a primeira se relaciona a uma aposta na possibilidade da ao conjunta, para o
aprofundamento democrtico, em que a gesto do Estado pudesse ser compartilhada com a
sociedade e a segunda a emergncia de um projeto de Estado mnimo que se isenta
progressivamente de seu papel de garantidor de direitos, pelo encolhimento de suas
responsabilidades sociais e sua transferncia para a sociedade civil. Este projeto constitui o
ncleo do processo global de adequao das sociedades ao modelo neoliberal produzido
pelo Consenso de Washington7. Desse modo, a virada do milnio se caracteriza por um
deslocamento de papis entre governos, empresas e sociedade civil, incorporado no iderio
das transformaes sociais no mundo inteiro. As experincias participativas na gesto das
cidades incluem, como principais atributos de sucesso, a integrao efetiva entre as esferas
pblicas e sociedade civil em projetos estratgicos que resultem em desenvolvimento
sustentvel do ponto de vista econmico, poltico, cultural e social das cidades.
Wilheim (2004) aponta para as inmeras possibilidades que a cidade de So Paulo
apresenta nesta virada de sculo XXI, para a reviso de seu modelo urbano, pela aprovao
do Plano Diretor Estratgico (PDE), elaborado com a efetiva participao da sociedade, a
implantao das subprefeituras e respectivos conselhos de representantes e da obrigatria
elaborao dos planos regionais. Vale ressaltar, entretanto, que as 3 mil pessoas e 521
entidades, que participaram da elaborao do PDE, representam uma minoria
insignificante, se comparada populao total paulistana, de 11 milhes de habitantes, no
ano de 20048. Pode-se afirmar, portanto, que a participao nos processos de gesto da
cidade se restringe aos poderes locais, a uma modesta amostra dos formadores de opinio e

O Consenso de Washington foi o resultado de uma reunio realizada, no International Institute for Economy (1989), quando
funcionrios do governo dos EUA, dos organismos internacionais e economistas latino-americanos discutiram um conjunto de reformas
essenciais para que a Amrica Latina superasse a crise econmica e retomasse o caminho do crescimento. As concluses desse encontro
passaram a ser denominadas informalmente como o Consenso de Washington, expresso atribuda ao economista ingls John
Williamson.
8
Censo do ano 2000. Fundao Sistema de Anlise de Dados (SEADE), 2005.

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pequenos grupos que sempre estiveram presentes na vida poltica e na constituio de So


Paulo.
A sociedade paulistana, de modo geral, pode ser associada a um padro bastante distinto
dessa pequena minoria: Vambora, vambora! T na hora, vambora, vambora9. O refro
repetido diariamente pela rdio paulistana e outros smbolos aqui se trabalha, a cidade
que no pode parar, o paulistano srio e no sabe se divertir, o paulistano est sempre
com pressa testemunham o padro que se desenvolveu no imaginrio coletivo sobre a
experincia de se viver em So Paulo. A cidade que acolhe para o trabalho exclui a
possibilidade do bem-viver e, com isso, o afeto e a estima pela cidade no so valores que
tenham se desenvolvido na populao paulistana. A manuteno do emprego, quase sempre
obtido com dificuldades, leva as pessoas a conviver com os desafios cotidianos impostos
pela metrpole, fria e impessoal, e buscar o refgio acolhedor do campo ou praia nos finais
de semana. A sensao do paulistano de pertencimento ao lugar no se vincula com a
cidade em si, mas ao pequeno entorno de seu cotidiano, em geral a rua ou o bairro em que
ele vive. Nesse sentido, no que se refere ao sentimento do paulistano sobre a cidade,
importante ressaltar que a cidadania assume graus diferenciados para o seu exerccio,
dependendo do bairro ou da rua onde se vive, pois, no absurdo afirmar que somos mais
ou menos cidados de acordo com o espao em que estejamos inseridos (OLIVEIRA,
1999).
As anlises desse estudo se baseiam nos projetos estratgicos promovidos no Centro
Histrico de So Paulo, inicialmente articulados pela Associao Viva o Centro e que
foram sendo remodelados com a entrada de novos atores, em funo dos seus
desdobramentos e resultados. As principais percepes sobre as experincias participativas
para a gesto do Centro Histrico de So Paulo so analisadas a partir do quadro de
referncia de Cidades Estratgicas, proposto por Borja (1996), estruturadas nas dimenses
econmica, social e poltica. Os principais desafios a serem enfrentados concluem as
anlises.

Refro repetido diariamente pela rdio Jovem Pan, especialmente nos horrios em que o paulistano se locomove no trnsito nos sentidos
trabalho-casa-trabalho, marcados por congestionamentos crnicos.
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Dimenso Econmica
No que se refere capacidade de reativao produtiva dos locais recuperados, pode-se
afirmar que, embora o projeto So Paulo Centro: Uma Nova Abordagem seja um detalhado
estudo urbanstico sobre a regio central da cidade de So Paulo, com sugestes de
intervenes em reas estratgicas, no apresenta anlises de viabilidade econmicofinanceira e estimativa de retorno para empreendedores que decidam investir nas regies
em que foram propostas aes estratgicas. Ao contrrio do que ocorreu no incio do sculo
XX, na gesto Antonio Prado (1899-1910), o Centro Histrico de So Paulo, atualmente,
no apresenta, aos investidores, motivaes diferenciadas das inmeras centralidades
disponveis em So Paulo e em cidades adjacentes, que competem entre si na atrao de
novos empreendimentos. Os elementos que levam os investidores a optar por essa ou
aquela localidade variam enormemente em funo do tipo de atividade a ser desenvolvida,
porm, os resultados financeiros so decisivos quando existe equivalncia nos outros
quesitos. Subsdios tributrios ou facilidades para os investidores adquirirem terrenos ou
edifcios seriam algumas promoes possveis aos governos locais, porm, a autonomia das
cidades para prover subsdios tributrios mnima, pois os principais tributos so
reservados Unio e aos Estados10.
Entretanto, a reativao das bases produtivas do Centro Histrico no parece ser a questo
central da regio. Atualmente a regio oferece mais de 1 milho de empregos num
permetro de 17 km2, o que significa quase 60 mil empregos por km2 (MEYER, 2000).
Possivelmente, esses empregos estejam inadequados ao perfil de cidade cultural e
terciarizada, e, portanto, incompatveis com as expectativas dos projetos que vm sendo
conduzidos, que pretendem maximizar a utilizao dos recursos existentes em atividades
culturais.
A origem dos recursos financeiros para a construo do Complexo Cultural Jlio Prestes e
da Estao da Luz foram provenientes do governo estadual. No primeiro, R$ 44 milhes na
gesto Mrio Covas e no segundo, R$ 36 milhes na gesto Geraldo Alckmin (VIVA O
CENTRO, 2005). Em funo

das atividades

culturais do complexo, principalmente da

Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo (OSESP), que atrai um pblico de classe


10

Impostos federais: PIS, COFINS, IRLL, IPI, CSLL, CPMF. Impostos estaduais: ICMS. Impostos municipais: ISS, IRRF e ITBI.

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mdia e alta para a regio, existe um esforo para a preservao e manuteno dos edifcios
recuperados, por meio de um policiamento intensivo na localidade, pela ausncia de outras
atividades no entorno, a despeito do empenho que o governo municipal vem dedicando na
criao de projetos que se integrem com as novas funcionalidades da rea. o caso da
proposta de reativao da rea degradada, que ficou conhecida como cracolndia, por
abrigar um contingente da populao excluda ao longo das ltimas dcadas. O Programa
de Incentivos Seletivos, da Prefeitura Municipal de So Paulo, estabelece um mnimo de
R$ 50 mil e os investidores tero como incentivos fiscais descontos de at 60 % no Imposto
sobre Servios (ISS) e 50 % nos Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto de
Transmisso "Inter Vivos" (ITBI), os nicos impostos reservados cidade, pois, como j se
observou anteriormente, esses incentivos so modestos se comparados aos tributos
reservados Unio e aos Estados. Pode-se concluir, ento, que sem uma articulao com
outras instncias pblicas, no se cria qualquer diferenciao para os possveis investidores
de outras centralidades da cidade.
A desapropriao e interveno urbanstica proposta para a rea destinada ao Plo Luz teve
incio em setembro de 2005 e confirmam o pensamento de Sanchez (2003) sobre os
imperativos da reestruturao do espao que no tratam as questes sociais como
prioritrias.
Entende-se, nesse caso, que a populao esteja inadequada para as novas finalidades da
rea a ser recuperada e sua transferncia para outras regies da cidade se tornou necessria.
Essa desestabilizao das organizaes no se configura como uma novidade, porm,
parece que se tornam mais freqentes e mais injustas, no sentido que Drucker (1993) adota
para expressar a desestabilizao social temporria que ocorre nas organizaes
contemporneas, caracterizadas pelas rpidas transformaes. No entanto, essa constatao
tem a finalidade de exercer apenas uma vigilncia crtica no sentido de se criar
instrumentos sociais que previnam os abusos contra determinados segmentos sociais, pois,
como j se discutiu anteriormente, as novas formas urbanas que se configuram na
atualidade, ainda se apresentam sem respostas definitivas.
Uma interveno proposta no projeto So Paulo Centro: Uma Nova Abordagem foi a
criao de um centro comercial especializado no Ptio do Pari, que atrairia um sem nmero

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de outras atividades voltadas ao desenvolvimento local e conseqente gerao de emprego


e renda. O complexo deveria integrar programas habitacionais, criao de escolas para a
capacitao profissional e infraestrutura familiar adequados ao perfil dos novos moradores
da localidade, com financiamentos adequados renda da populao potencial para essa
rea. Identifica-se, nessa proposio, a necessidade da constituio de alianas estratgicas
entre empreendedores, poderes pblicos, empresrios de diversos setores, universidades e
outros.
As dificuldades que se apresentam, contudo, so os dilemas que se configuram nas alianas
estratgicas necessrias11. Numa tentativa de estender esse conceito s experincias entre
empresas, poderes pblicos e sociedade civil, os interesses podem ser de outra natureza e
no apenas resultados financeiros. Contudo, a confiana entre os parceiros parece ser o
principal ativo estratgico dessas alianas, pois, de acordo com Hitt (2004),
comportamentos oportunistas vm tona quando uma aliana fundamentada na percepo
de uma confiabilidade que no existe. Segundo Hitt (2004), as aes governamentais em
pases emergentes tm se mostrado um dos importantes inibidores dessas alianas, pois o
nvel de confiana pode ser afetado pela possibilidade, que esses poderes possuem, de
modificar as regras do jogo atravs de decretos que coloquem em risco os acordos iniciais.
Alm das questes j mencionadas, a poltica habitacional brasileira se apresenta como uma
das principais questes envolvidas na reativao das bases econmicas do Centro Histrico
de So Paulo. Os edifcios degradados, existentes nessa rea, necessitam de projetos de
reordenamentos habitacionais em funo do perfil scio-econmico-cultural dos novos
moradores. O perfil dos novos moradores est vinculado, por sua vez, s caractersticas das
empresas que iro se desenvolver nas localidades. Um imperativo fundamental para o
desenvolvimento de projetos de reordenamentos habitacionais a flexibilizao dos
modelos de financiamentos para aquisio de terrenos e moradias. A despeito dos
programas habitacionais subsidiados pelos governos, por seus objetivos de cunho social e
limitados populao que vive em condies de risco12, os programas habitacionais

11

So alianas postas em prtica por um grupo de empresas inter-relacionadas e comparveis, a fim de servir aos interesses comuns de
todos os scios. Quando as alianas ocorrem entre organizaes privadas, os resultados financeiros se constituem na principal motivao
das alianas estratgicas. A sustentao dessas alianas mais ou menos efetiva se os resultados comuns so melhores que os resultados
individuais de cada parceiro (HITT, 2004).
12
Programas Habitacionais da Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) ou da Companhia de Desenvolvimento
Habitacional Urbano (CDHU).

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brasileiros adotam os modelos institudos pelo Sistema Financeiro da Habitao (SFH),


desde o incio do regime militar (Lei 4.380/1964) e, a despeito das emendas que modificam
apenas os detalhes sobre a alocao dos recursos, mantm as caractersticas tecnocratas e
centralizadoras, inadequadas para o quadro mutvel da sociedade atual.
As principais percepes sobre a dimenso econmica sugerem a falta de uma liderana
capaz de conduzir e articular as alianas estratgicas necessrias para se concretizar as
aes propostas. Como lembra Borja (1996), o resultado do plano estratgico no mais
uma norma ou um programa de governo, como ocorria nos planejamentos de cidades at o
final do sculo XX. Trata-se de um contrato poltico entre as instituies pblicas e a
sociedade civil que definem como ser a cidade que querem no futuro. Por isso, o processo
posterior aprovao do plano, sua continuidade e a implementao dos projetos e
programas estratgicos so to ou mais importantes que o processo de elaborao e
aprovao consensuais. Os projetos estratgicos que desenvolvem e implementam as aes
devem ser flexveis e articulados em alianas estratgicas que possibilitem a captao de
recursos, transferncias de tecnologia e cooperao tcnica.
Dimenso Social
No que se refere integrao efetiva entre as esferas pblicas e a sociedade que contribuam
para que a populao adquira empowerment, se faz necessria uma definio do conceito de
cidadania proposto para este estudo. Entende-se por cidadania, no contexto de experincias
participativas para a renovao e gesto do Centro Histrico de So Paulo, como a atitude
que leva o indivduo a se afirmar na sociedade pela aquisio de direitos e, com isso,
ampliar sua capacidade de proposio e execuo de aes intersetoriais que se traduzem
em melhorias da qualidade de vida, individual e coletiva dos moradores e usurios, e da
qualidade ambiental.
Nesse sentido, pode-se afirmar que o programa de Aes Locais ocorreu a partir da
percepo de que a cidadania poderia ser exercida no mbito da rua onde se vive, numa
postura ativa de negociao com o poder pblico para obteno de melhorias e soluo dos
problemas. E foi uma experincia bem sucedida no que se refere mobilizao da
sociedade local, dentro de uma modelagem organizacional no setor pblico, como define
Cavalcanti (2005). A despeito da modelagem organizacional ainda no apresentar um
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quadro terico totalmente consolidado, vlido analisar a experincia do programa de


Aes Locais dentro da percepo que possvel se estabelecer uma slida ponte entre a
teoria das organizaes e a prtica da mudana organizacional. As lideranas participam
ativamente nos modos de organizar, a fim de se alcanar resultados sofisticados e
sincronizados com o mundo empresarial em rpida evoluo. Essas novas experincias so
decorrentes da administrao pblica gerencial, cujo objetivo superar as dificuldades e
inconsistncias da administrao burocrtica, mantendo, contudo, alguns de seus aspectos,
em especial no ncleo estratgico. O espao de atuao do programa de Aes Locais situase nas atividades transferidas sociedade mediante o processo de publicizao, ou seja, a
adoo pela sociedade de formas de produo no-lucrativas de bens e servios pblicos13.
Trata-se, portanto, de um modelo de gesto compartilhada no mbito local com um formato
simples, conforme depoimento do presidente da diretoria executiva da Viva o Centro,
Marco Antonio Ramos de Almeida (2005):
As Aes Locais partem do particular para o todo, j que mais
fcil uma pessoa cuidar da sua porta do que do bairro inteiro (...)
O processo de mobilizao social tem se multiplicado rapidamente
ao longo dos dez anos do programa: o projeto piloto tinha como
objetivo testar a idia. De l para c, no parou de se expandir. E
o nmero dever aumentar, pois, j h uma movimentao para a
abertura das Aes Locais nas regies da Santa Ifignia e do
Glicrio.14

As aes de recuperao arquitetnica e urbanstica dos edifcios, praas e ruas para


embelezar a cidade requerem aes da populao moradora ou usuria a fim de revitalizar o
espao recuperado, ou seja, a vida que volta localidade deve permanecer. Zelar pela rua
em que se mora ou se trabalha a fim de buscar melhorias de qualidade de vida urbana
tambm o pensamento de Jaime Lerner, que define as aes locais, rpidas e econmicas,
independentes dos planos das cidades como acupuntura urbana:
13

O processo ocorre atravs da transformao de instituies pblicas prestadoras de servios em entidades de direito privado sem fins
lucrativos, com o acompanhamento do governo, atravs de contrato de gesto estabelecido entre as partes, e da sociedade civil, por
intermdio de conselhos administrativos. Esse projeto denomina-se Organizaes Sociais (OS) 13. O preceito bsico das OS possibilitar
uma administrao mais flexvel e gil para as instituies, sem, contudo perder a capacidade de controle, uma vez que atuam em reas
essenciais para a populao (CAVALCANTI, 2005, p.77).
14
Dez Anos de Aes Locais. Revista URBS. So Paulo, Ano IX, N 38, agosto / setembro 2005.

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Tais aes locais atuam como uma centelha que se espalha num
processo de mudana de atitude da populao, cujos efeitos se
incorporam no cotidiano e as pessoas passam a admirar e
respeitar sua cidade. No existe um lugar feio na cidade que no
possa ser embelezado (...) As escolas tambm devem incentivar o
amor pelas cidades desde cedo, pois, cada criana que sabe
desenhar sua cidade vai respeit-la muito mais (informao
verbal)15.

Contudo, a questo que se configura no Centro Histrico da cidade de So Paulo, em


especial nos trs locais observados diretamente - Vale do Anhangaba, Praa Ramos de
Azevedo e Praa da S - so suas funes prioritrias como espaos de conexo ao
transporte coletivo da populao paulistana em geral. O que se observou que o sistema de
transportes coletivos, provenientes de todas as regies da metrpole, obriga os passageiros
a caminharem a p por esses locais em suas interligaes nibus-metr-nibus no trajeto
para o trabalho. O resultado que essa imensa populao, que apenas utiliza esses espaos
para atingir seu objetivo dirio, no desenvolve uma relao afetiva com esses locais, para
passeios, lazer ou diverso. Diante do potencial econmico-financeiro dessa massa
trabalhadora que circula diariamente pelo Centro Histrico de So Paulo, estimada em 2
milhes de pessoas (MEYER, 2000), novas funes so criadas para esses espaos: o
comrcio informal e a mendicncia.
A economia informal gerada pelos camels questo relevante que desafia o sucesso dos
projetos do Centro Histrico de So Paulo, de acordo com a opinio dos promotores das
aes. Segundo observaes efetuadas, os camels ocupam as caladas de todos os pontos
que funcionam como interligao do transporte coletivo e em quase todas as ruas. O
pensamento generalizado sobre o comrcio dos camels que essa prtica esconde aspectos
nem sempre evidentes, mas certamente graves, como a questo da criminalidade que no se
d na aparncia dos fatos do cotidiano. O deslocamento do poder nas sociedades
contemporneas uma tendncia que tende a se acentuar, por conta das redes virtuais que
se organizam independentemente das regulamentaes formais dos sistemas polticos,

15

Entrevista de Jaime Lerner, no lanamento do livro Acupuntura Urbana, em So Paulo, 13/10/2005.


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como afirmam Castells (1999), Meyer; Grostein; Biderman (2004) e Fischer (1996).
Enfrentar o conflito de forma efetiva envolve repensar, inclusive, os sistemas tributrios
brasileiros, a fim de se criar incentivos reais para que a populao informal se inclua nos
sistemas formais, naturalmente.
Embora seja inegvel o avano nos processos democrticos no Brasil ao longo da ltima
dcada, existe uma barreira difcil de transpor a fim de se alcanar o patamar mnimo da
cidadania idealizada pelos direitos republicanos, que expressam o conceito de cidadania na
sua mais ampla concepo, pois, como reconhece Bresser Pereira (1997), sequer os Direitos
Humanos16 foram totalmente assegurados no Brasil. Os movimentos participativos
intensificados pelas ONGs tm contribudo, de fato, para minimizar problemas crnicos
relacionados excluso social, porm, Dagnino (2004) apresenta uma opinio relevante
sobre essas experincias participativas em que a sociedade civil assume as
responsabilidades do Estado e questiona se seria papel das ONGs assumir as funes das
prticas sociais em vez de promover a discusso dos projetos polticos com os poderes
pblicos:
O processo de encolhimento do Estado e da progressiva
transferncia de suas responsabilidades sociais para a sociedade
civil, que tem caracterizado os ltimos anos, estaria conferindo
uma dimenso perversa a essas jovens experincias (...). [as
ONGs] percebem essa confluncia perversa como um dilema que
questiona o seu prprio papel poltico: o que estamos fazendo
aqui?, que projeto estamos fortalecendo?, no ganharamos
mais com outro tipo de estratgia que priorizasse a organizao e
a mobilizao da sociedade, ao invs de atuar junto com o
Estado? (DAGNINO, 2004, p.98).

O que est sendo proposto por Dagnino (2004), pode ser interpretado como o
deslocamento da sociedade civil no sentido de exigir que o Estado e o Mercado cumpram
seus papis, em vez de trabalhar para o Estado, executando funes de sua
responsabilidade. Como lembra Bresser Pereira (1997), viver em sociedade implica na
resoluo dos problemas da ao coletiva, cuja responsabilidade fica a cargo da
16

Os Direitos Civis, Polticos e Sociais foram unidos na denominao Direitos Humanos, em 1948.

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institucionalizao do Estado e o desenvolvimento econmico fica a cargo da


institucionalizao do Mercado, que pressupe o trabalho em conjunto a fim de competir
pelo produto social.

Dimenso Poltica
Com relao existncia ou criao de incentivos dos poderes pblicos que complementem
as dimenses anteriores, pode-se afirmar que as administraes municipais que geriram a
cidade at o ano 2001, cujos prefeitos foram eleitos por voto popular aps o longo perodo
do Regime Militar (1964-1985) no se ocuparam em promover aes na rea central da
cidade de So Paulo17. Desse modo, a vocao empresarial da Associao Viva o Centro se
traduziu em ocupar um espao poltico menosprezado pelas esferas pblicas municipais ao
longo de algumas dcadas, no processo de reverso da degradao do Centro Histrico da
cidade. Essa iniciativa pode ser entendida de duas maneiras. A primeira o interesse
empresarial resultante da anlise dos custos x benefcios entre promover aes de melhorias
nos espaos pblicos, no sentido de se preservar as empresas localizadas no Centro
Histrico, ou mudar as empresas para as centralidades na regio sudoeste da cidade, que
apresentam uma maior compatibilidade com seus estilos corporativos. A segunda pode ser
associada a um questionamento ao governo local, como lembra Borja (1996), pois,
questionar o governo local, suas competncias e sua organizao o incio de uma reforma
poltica radical, sem a qual no se constri os novos modelos de gesto estratgicos, no
sentido de mobilizar os poderes pblicos, empresas e sociedade em aes e parcerias
eficazes.
As anlises efetuadas levam concluso que a Associao Viva o Centro vem atuando nas
articulaes dos projetos de renovao do Centro Histrico de So Paulo motivada pela
possibilidade de conciliao entre a prticas de gesto empresarial e a finalidade maior do
interesse pblico, tendo em vista os desdobramentos e resultados que se seguiram, levando
o poder pblico municipal a assumir efetivamente os processos de renovao do Centro
Histrico de So Paulo, com a criao do programa Ao Centro, em 2003.
17

O primeiro prefeito eleito, Jnio Quadros (1986-1988), priorizou as grandes obras de infra-estrutura, especialmente na regio sudoeste
da cidade de So Paulo. A concluso dessas obras ocorreu apenas na gesto de Paulo Maluf (1993-1996), pois a gesto Luiza Erundina
(1989-1992), antecessora de Maluf, apresentava orientao poltica diferente e paralisou as obras. A eleio de Celso Pitta (1997-2000)
resultou na retomada das grandes obras virias, com o incio da construo do fura-fila, idealizado na campanha de 1996, e que ainda se
encontra em adamento, na atual gesto Serra (2005).
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Desafios para a Gesto do Centro Histrico de So Paulo


No que se refere aos desafios que devem ser enfrentados, dentro do conceito de Cidades
Estratgicas, uma das grandes questes, que podem resultar em conflitos irreconciliveis,
so as grandes redes de poder das elites econmicas informais, como o comrcio informal e
narcotrfico, originados principalmente fora das fronteiras nacionais e que encontram seus
pontos de apoio nas megacidades. A questo dos camels um dos grandes desafios aos
projetos, porm, como afirmam Castells (1999), Meyer; Grostein; Biderman (2004) e
Fischer (1996), o deslocamento do poder nas sociedades contemporneas uma tendncia
que tende a se acentuar, por conta das redes virtuais que se organizam independentemente
das regulamentaes formais dos sistemas polticos.
Outro desafio, apontado por Borja (1996), que deve ser enfrentado, a qualidade de vida.
Existem, contudo, grandes obstculos para se alcanar uma conceituao precisa do que
vem a ser qualidade de vida, como lembra Forattini (1991). As percepes individuais, que
acentuam seu carter subjetivo, no podem ser desconsideradas nas possibilidades de
mensurao, pois constitui parte que lhe inerente. De modo geral, reconhecem-se dois
tipos de necessidades especficas - as concretas, de carter geral como alimentao e a
moradia, e as abstratas, que se revestem de aspecto mais particular, como a auto-estima.
Dessa maneira, partindo-se da premissa de que a opinio do indivduo que identifica a
ao de fatores determinantes da qualidade de sua vida, buscou-se identificar como ela
percebida, no Centro Histrico de So Paulo, por seus moradores, servidores pblicos e
empresrios que l trabalham. A populao avalia sua qualidade de vida como boa ou
adequada. O Centro Histrico de So Paulo possui, ainda, um espao privilegiado de
cultura, histria e desenvolvimento urbano que lhe confere atributos e qualidades especiais
que o distinguem das demais regies da cidade. O paulistano, morador do Centro Histrico
de So Paulo, demonstra o sentimento de pertencimento ao local, visvel pelos depoimentos
coletados, que transmitem a idia que o Centro possui todas as qualidades de um bairro,
onde se passeia no fim de semana com o cachorro pelas caladas largas, com servios de
todo o tipo disposio. E tambm toda a agitao do corao de uma cidade grande e
pulsante, de uma das maiores metrpoles do mundo. Para alguns moradores, o
encantamento est na vista que tm de suas janelas, que pode ser um prdio construdo na
primeira metade do sculo passado, uma praa cheia de rvores ou simplesmente as luzes

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da cidade vistas de cima. A possibilidade de encontrar nas redondezas tudo o que procura do po quentinho ao comrcio especializado.
A governabilidade parece ser, contudo, o grande desafio para a gesto do Centro Histrico
de So Paulo, devido dificuldade natural da gesto de um espao para onde converge
quase todo o sistema virio metropolitano. Enquanto a populao residente de 500 mil
habitantes, a populao usuria circulante em funo das interligaes do sistema de
transportes de 2 milhes de pessoas por dia. A descentralizao da gesto pblica, por
meio da criao das 31 subprefeituras, em 2002, poder facilitar a soluo dos problemas
locais, desde que essas subprefeituras atuem muito prximas aos objetivos estratgicos da
metrpole como um todo e bem articuladas com a sociedade local. Por outro lado, as
questes metropolitanas podero se tornar mais complexas, pois, enquanto o tema da gesto
das reas metropolitanas vem assumindo um papel estratgico na agenda das polticas
pblicas, verifica-se, por outro lado, que os arcabouos institucionais no vm
proporcionando solues satisfatrias. A organizao e a gesto das reas metropolitanas
brasileiras se encontram, atualmente, em um vcuo institucional deixado pela Constituio
Federal de 1988 e tambm no ocupado pelas respectivas constituies estaduais (KLINK;
SANTOS, 2004).
Essa questo apontada por Campos Filho (2003) como muito grave e ainda no resolvida
no Plano Diretor Estratgico (PDE) para a cidade de So Paulo, aprovado em 2002. Os
principais problemas urbanos apontados so o congestionamento crescente, as enchentes e a
populao sem moradia - favelados, moradores de rua e invasores de mananciais. Essas
questes vm sendo discutidas, ao longo das ltimas dcadas, por urbanistas e demais
setores especializados e, a despeito de possurem propostas de solues tcnicas, no se
viabilizam pela falta de articulao entre os poderes pblicos nas trs esferas: federal,
estadual e municipal18. Por outro lado, a Constituio Federal, em seu artigo 182,
estabeleceu que a nica lei municipal obrigatria a ser seguida pelos nveis de governo
estadual e federal a do Plano Diretor Municipal, como condio para a cidade cumprir sua
funo social (CAMPOS FILHO, 2003).

A questo que se cada nvel de governo

18

No caso dos congestionamentos, a soluo depende do metr que se encontra nas mos do Governo Estadual, por ser a instituio que
apresenta capacidade financeira e administrativa para conduzir o projeto; as enchentes dependem da construo de piscines, com obras a
serem implantadas com dinheiro estadual em terreno municipal; favelados, moradores de rua e invasores de mananciais necessitam de
subsdio para construir suas moradias, cujos recursos se encontram nas mos do governo estadual Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano (CDHU).
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desenvolver propostas divergentes ou mesmo conflitantes entre si, as solues deixam de


ser solues e podem agravar os problemas que se quer resolver. Com isso, conclui-se que
existe a necessidade de um vnculo garantidor que as condies tcnicas estejam
coordenadas entre si e que, atualmente, no parecem estar presentes na interpretao que se
d ao que est contido no Plano Diretor Municipal.

Concluso
Os projetos desenvolvidos no Centro Histrico de So Paulo apresentam uma conscincia e
uma inteno convergentes s dimenses que devem ser levadas em conta nas Cidades
Estratgicas, assinaladas por Borja (1996) e perseguem os objetivos que deveriam
minimizar os problemas e desafios a serem enfrentados. No entanto, quando esses projetos
so colocados em prtica, as dificuldades de articulao e integrao entre os atores tm se
mostrado quase intransponveis, pelas questes de governana que ainda no apresentam
progressos significativos. As experincias participativas de renovao do Centro Histrico
de So Paulo parecem carecer de uma liderana capaz de unir empreendedores
efetivamente convencidos que se trata de uma regio que se fortalecer ao longo dos anos,
independentemente das mudanas de orientao poltica dos poderes municipais, o que
poder demandar um tempo significativo ou nunca se efetivar, pois, ao longo da histria da
formao da cidade de So Paulo o que ficou evidente que os interesses partidrios,
pessoais e dos grupos da elite paulistana se sobrepujam aos interesses coletivos.
As experincias participativas para a renovao e a gesto do Centro Histrico da cidade de
So Paulo so fundamentais, necessrias e caminham no sentido de se revalorizar um
espao riqussimo em possibilidades de diversas naturezas, porm, irrelevantes para
garantir um posicionamento competitivo da cidade de So Paulo na economia globalizada,
pois So Paulo j se encontra nessa posio, a despeito dos contrastes j mencionados. Ao
longo do sculo XX a cidade conviveu e ainda convive com suas contradies: o
surgimento de diversas centralidades auto-sustentveis isoladas umas das outras enquanto
centros de poder e de deciso, mas integradas nas suas problemticas, principalmente nas
suas demandas sociais. Cada uma com autonomia e caractersticas scio-econmicas
culturais prprias, porm, com uma estrutura funcional que se inter-relaciona, de forma
imbricada, principalmente em relao aos sistemas de transportes e demandas sociais,
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intensificando as complexidades na gesto municipal para as diversas realidades


paulistanas.
Sobre as parcerias entre poderes pblicos e sociedade civil na gesto compartilhada do
Centro Histrico de So Paulo serem sustentveis ao longo do tempo, ainda no possvel
afirmar se esses processos apresentam efetividade ou no, pois, no se pode afirmar que as
parcerias foram resultantes da consistncia dos arranjos institucionais ou das lideranas
pessoais dos atores envolvidos. O resultado final da acomodao das pessoas nas
organizaes constitui-se na configurao do campo, temporariamente, pois natural que
essa dinmica se modifique de acordo com a alterao dos recursos de poder dos atores e
com a mudana relativa na posio dos mesmos, com a entrada e sada de outros. Os
elementos no-racionais presentes nas organizaes - liderana, poder, cultura e orientao
poltica - que se traduzem em valores e crenas, nvel de confiana entre os parceiros e
outros, interferem de modo relevante na conduo das aes coletivas.
A questo do desenvolvimento de plos culturais no Centro Histrico esbarra em
dificuldades naturalmente complexas. O Centro Histrico se consolidou, ao longo dos
ltimos trinta anos, como centro de absoro da populao excluda e degradao
ambiental, formando-se uma muralha imaginria que isola essa regio das centralidades que
concentram o poder econmico e financeiro da metrpole. O esforo para se reverter a
centralidade enquanto espao de cultura, diverso e lazer tem sido enorme, com
policiamento intensivo, inmeras ONGs atuando em conjunto com a sociedade civil,
empresas e governos. Porm, so necessrias iniciativas integradas para gerao de
emprego e renda compatveis s novas funes da regio, a fim de que os mecanismos de
preservao ocorram naturalmente. Vale lembrar que experincias em outras cidades
mundiais resultaram em insucessos quando no acompanhados de aes articuladas e
integradas em torno de um mesmo objetivo.
Alm das questes racionais envolvidas, existe a questo cultural incorporada no
imaginrio coletivo do paulistano, que So Paulo no uma cidade onde se diverte ou um
local de bem-viver. Pesquisas recentes esto interessadas em avaliar se est ocorrendo uma
mudana de atitude do paulistano com relao ao lazer na cidade. O estilo do poder pblico
municipal se modificou com relao a esse aspecto ao longo dos primeiros anos da dcada

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de 2000, demonstrando uma preocupao prioritariamente humanstica em suas aes,


incentivando atividades culturais inditas at ento, em praticamente todas as regies da
cidade. Contudo, resultados parciais e preliminares de pesquisas revelam que 98 % dos
paulistanos se divertem em So Paulo assistindo a televiso em casa com a famlia.
No mbito social, o exerccio da cidadania no Centro Histrico de So Paulo vem se
afirmando por meio das parcerias entre empresas, poderes pblicos e sociedade civil na
gesto compartilhada para a soluo dos problemas cotidianos e com a participao e
discusso das questes locais. Os avanos nos processos participativos para a gesto das
localidades so visveis, dado o grau de comprometimento dos atores privados para a
manuteno e preservao dos espaos pblicos. No momento em que as Aes Locais
iniciaram suas atuaes, os principais conflitos se tornaram explcitos e tentativas de
solucion-los continuam mobilizando setores empresariais e da sociedade civil. Entretanto,
as solues ainda se apresentam frgeis e se constituem basicamente de paliativos, tanto as
aes assistencialistas aos moradores de rua, quanto o policiamento intensivo contra o
comrcio informal, que se alimenta das grandes redes que abastecem os comrcios locais.
Essa dinmica no se modificar enquanto prevalecer o atual sistema de transportes, que
concentra os pontos de conexo do sistema virio no Centro Histrico de So Paulo, pelo
enorme contingente de pessoas que se deslocam por l, unicamente como trajeto
obrigatrio da casa para o trabalho. Essa populao no se identifica com o Centro
Histrico enquanto espao de lazer, cultura e diverso e no desenvolver o sentimento de
admirao e de pertencimento localidade, e, portanto, no desenvolver vnculos afetivos,
necessrios para a preservao natural dos espaos pblicos.
A percepo da sociedade de que o modelo dualista governos e empresas insuficiente
para solucionar os problemas contemporneos levou ao crescimento dos movimentos
participativos com a incluso da sociedade civil na tentativa de solucion-los. O propsito
das organizaes, que at o final dos anos 1980 tambm podia ser sistematizado dentro
desse modelo dualista, ou seja, benefcios individuais decorrem de organizaes
econmicas e benefcios coletivos decorrem de organizaes pblicas, tambm se tornaram
simplistas demais para as complexidades das sociedades contemporneas. Os espaos
pblicos e privados, que eram sistematizados sob essa mesma lgica, ganharam um
componente indito, ou seja, o espao virtual.

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A gradativa apropriao do espao pblico para finalidades privadas ou a absoro dos


espaos privados para finalidades pblicas no so processos contemporneos e muito j se
discutiu a respeito. A intensificao dessas prticas nas organizaes contemporneas
tambm j se comprovou. O componente definitivo para a mudana de referencial nessa
virada de milnio, possivelmente seja a incluso do espao virtual no sistema social. O
espao virtual define uma terceira dimenso aos espaos possveis nem pblico, nem
privado, porm ambos. As contradies e complexidades das organizaes tm motivado
inmeras reflexes, porm, ainda sob a tica do quadro de referncia dualista ajustado a
uma realidade multidimensional. A constatao de que as organizaes contemporneas so
essencialmente constitudas por contradies e complexidades que desafiam os
pressupostos sobre o que seja pblico ou privado remete para a questo central, anterior,
maior e primordial: qual o limite que se quer entre o pblico e o privado para as novas
formas urbanas que emergem nessa virada de milnio?

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Captulo 10. pp. 225-228.

Artigo recebido em 20/07/2005. Aprovado em 12/03/2005.

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TRABALHADORES INFORMAIS E GOVERNO LOCAL: O CASO DO CARNAVAL DE RECIFE

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Trabalhadores informais e governo local : o caso do carnaval de Recife1


Fernando Burgos Pimentel dos Santos2

RESUMO: O objetivo deste trabalho realizar uma anlise preliminar das condies de trabalho de
dois tipos de trabalhadores durante o Carnaval de 2005 no Recife: os vendedores de alimentos e
bebidas oriundos da Comunidade do Pilar e os catadores de materiais reciclveis, que trabalharam
no Bairro do Recife Antigo e que no esto vinculados a nenhuma cooperativa. Trata-se de uma
pesquisa qualitativa e os dados foram obtidos atravs da observao participante e de entrevistas
abertas com os vendedores ambulantes e catadores. Esses instrumentos permitiram a observao in
loco e possibilitaram uma compreenso mais ampla dos problemas vividos no cotidiano do trabalho.
A anlise indica que apesar destes trabalhadores contriburem para o sucesso do carnaval, as
condies de trabalho so muito precrias e que apesar do empenho do poder pblico local no
planejamento e realizao do carnaval do Recife no h aes especficas suficientes para melhoria
da situao destes trabalhadores.
Palavras chave: economia informal, carnaval, catadores de material reciclvel, vendedores
ambulantes.
ABSTRACT: This article presents and discuss an provisory analysis of the labor conditions of two
kind of informal workers: the food and drink street vendors from the Pilar Community and the
recyclable materials collectors that have worked at the Old Recife neiborhood during the Recife
carnival 2005. That is a qualitative research and the data was collected by participant observation
and open interviews with the street vendors and the collectors. These instruments of research made
possible a comprehension of the daily problems in this kind of work. The analysis shows that
although these workers contributed a lot to make the carnival a success the labor conditions are
precarious and there is not enough specific actions from the government to improve it.
Key words: informal economy, carnival, street vendors, recyclable materials collectors

Este artigo foi escrito a partir dos dados obtidos com a pesquisa A melhoria das condies socioeconmicas dos trabalhadores
informais no carnaval do Recife realizada como trabalho de concluso de curso em fevereiro de 2005.
2
Graduado em Administrao Pblica pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo - Fundao Getulio Vargas. Av. Floriano
Peixoto 200 apt 22.CEP 11060-302. Santos SP. fernandoburgos@uol.com.br
1

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TRABALHADORES INFORMAIS E GOVERNO LOCAL: O CASO DO CARNAVAL DE RECIFE

Introduo
O Carnaval considerada a maior festa popular do Brasil. Sem dvida, uma excelente
oportunidade de resgatar tradies, preservar a cultura local e reafirmar os estreitos laos de
amizade, entre as comunidades que participam desse evento. Mas, tambm uma excelente
oportunidade de gerao de trabalho e renda.
E, desde que o Carnaval comeou a delinear o formato atual, a sua capacidade de
incrementar a renda das famlias pode ser percebida. Ferreira (2004) cita uma passagem de
um jornal da poca, que demonstra que o Carnaval j era considerado um bom negcio em
1848:
Alm do comrcio organizado, o cidado comum tambm se
aproveitava da folia para aumentar seus rendimentos, e novos
modos de lucrar com a festa no paravam de surgir, como o de um
certo proprietrio de imvel no Rio de Janeiro que oferecia
'quartos decentes para os mscaras se vestirem, ficando-se
responsvel pelos objetos que os mesmos deixarem depositados'
(Jornal do Commercio, de 4 de maro de 1848). (FERREIRA,
2004, p.116).

Como possvel observar, o comrcio informal sempre fez parte das comemoraes
carnavalescas. No entanto, atualmente, sempre que h uma referncia a essa possibilidade
de reconhecer a potencialidade econmica do Carnaval, ela est diretamente relacionada ao
imenso fluxo de turistas, s imagens dos grande hotis, das companhias areas e dos
restaurantes. muito raro ler ou ouvir comentrios sobre os trabalhadores informais que
aproveitam o evento para aumentar a renda de suas famlias, e conseqentemente, da
localidade.
Ignorar isso um equvoco, uma vez que, nos dias atuais a informalidade est cada vez
mais presente, durante todo o ano, no podendo ser diferente nesse perodo. De acordo com
pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, amplamente divulgado pela
mdia no ms de agosto passado, o nmero de pessoas procura de trabalho era de 2,1
milhes, apenas nas seis maiores Regies Metropolitanas do pas.

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TRABALHADORES INFORMAIS E GOVERNO LOCAL: O CASO DO CARNAVAL DE RECIFE

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A principal causa disso a reduo dos postos de trabalho e o conseqente aumento do


nmero de desempregados, principalmente daqueles com baixo grau de escolaridade e
capacitao tcnica, nas ultimas dcadas. Mas, tambm a informalidade est associada
necessidade de incremento da renda, j que nos ltimos tempos, a renda do trabalhador foi
achatada. De acordo com Pochmann et al. (2004), a cidade do Recife teve uma reduo
na formalizao do emprego de 11,7% no perodo de 1980 a 2000.
Este trabalho tem como objetivo principal realizar uma anlise preliminar das condies de
trabalho de dois tipos de trabalhadores durante o Carnaval de 2005 no Recife. O primeiro
grupo composto dos vendedores de alimentos e bebidas oriundos da Comunidade do
Pilar. O segundo so os catadores de materiais reciclveis, que atuaram no Bairro do Recife
e que no fazem parte de nenhuma cooperativa.
Trata-se de uma pesquisa qualitativa e os dados foram obtidos atravs da observao
participante e de entrevistas abertas com os vendedores ambulantes e catadores. Esses
instrumentos permitiram a observao in loco e possibilitaram uma compreenso mais
ampla dos problemas vividos no cotidiano do trabalho.
Espera-se que esta anlise preliminar possa auxiliar na compreenso das condies de
trabalho no comrcio informal, especificamente em um evento cultural que envolve grande
parte da populao e mobiliza esforos e recursos do poder pblico local.
A escolha pela cidade do Recife, como objeto deste trabalho est diretamente relacionada
com as preocupaes sociais da atual Administrao Municipal e com a importncia que o
Carnaval recebe na agenda de prioridades do municpio. Alm disso, a festa recifense tem
um carter muito democrtico, uma vez que permanece como uma das poucas no Brasil, em
que a festa continua sendo gratuita e acessvel a todas as camadas da populao.
A programao oficial de 2005, divulgada pela Prefeitura do Recife, comeou no dia 23 de
janeiro. Ou seja, os festejos pr-carnavalescos iniciaram quase duas semanas antes da
entrega da chave oficial da cidade ao Rei Momo e terminou oficialmente na manh da
Quarta-feira de Cinzas (09 de fevereiro), totalizando 17 dias de festa.

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O Carnaval no Brasil
O Carnaval, assim como o futebol, um dos smbolos do Brasil. A origem desta festa est
relacionada a comemoraes pags das sociedades antigas. Essa festa integrou-se to bem
cultura brasileira, que muitos imaginam que seja uma criao nacional. No entanto, no
formato como a conhecemos hoje, uma mistura do entrudo portugus, das festas da Itlia
Renascentista e de influncias africanas.
Em Carnavais, Malandros e Heris, DaMatta (1997) estabelece uma comparao entre o
Carnaval e o Dia da Ptria. Essas comparaes so em diversos aspectos. Por exemplo,
enquanto o Dia da Ptria realizado em um dia fixo (7 de setembro), o Carnaval no tem
data fixa, estando relacionada com a questo religiosa, uma vez que a tera-feira de
carnaval imediatamente anterior Quaresma.
Alm disso, h a diferena que a Festa da Ptria realizada durante o dia, com todos os
ritos formais e seguindo os princpios da hierarquia, tendo os espaos bem marcados
(geralmente, uma avenida preparada para o desfile). Alm disso, trata-se de um evento
comandado pelo poder pblico (Exrcito, Marinha e Fora Area). J o Carnaval ocorre
durante a noite e em diversos lugares das cidades (alm claro, dos lugares especialmente
designados para isso), sendo que a sua organizao feita, geralmente, atravs das
organizaes privadas, reunindo pessoas de todas as classes sociais (DaMATTA, 1997,
p.55-57).
Nesse mesmo trabalho, DaMatta, compara o carnaval do Rio de Janeiro e o carnival de
Nova Orleans:
O Carnaval brasileiro, embora se realize em quatro dias,
percebido como uma festa compacta: o tempo do Carnaval. Um
momento

especial,

onde

tudo

pode

ocorrer;

ou

seja,

sociologicamente, um perodo em que o mundo social fica pleno de


potencialidade e deixa de ser focalizado por meio de seus
medidores sociais ordinrios (como profisso, bairro, riqueza,
poder etc.) [...] Em Nova Orleans, porm a festividade no de
modo algum compacta. [...] Como os bailes e desfiles so
atividades separadas, tendo como contraponto toda a sorte de
encontros privados, quando a populao se divide entre ricos e
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pobres, negros e brancos, o carnaval de Nova Orleans percebido


como algo exclusivo de uma classe, em que elementos de
discriminao anti-semita e antiitaliana so tambm encorajados.
(DaMATTA, 1997, p.163).

Teoricamente, a festa deveria durar trs dias domingo, segunda e tera-feira , mas o mais
comum que ela dure pelo menos cinco dias (em vrias cidades, como Recife, chega a
durar mais de uma semana). As comemoraes so intensas, com o predomnio do bomhumor e da sensualidade, sendo em geral, acessvel a todos. Segundo Arajo (1996):
O

Carnaval

comumente

definido

como

festa

da

confraternizao universal, a festa da democracia social e racial,


que une e iguala a todos: brancos e pretos, ricos e pobres. Esta
pressuposta universalidade da festa, capaz de destruir as
diferenas e desigualdades culturais internas, de unific-las e de
promover a integrao social, possibilitou sua converso em
smbolo da identidade nacional. (ARAJO, 1996, p.19).

Entretanto essa caracterstica de universalidade da festa vem tornando-se cada vez mais
rara, uma vez que ela est diretamente relacionada universalizao do acesso, para todo o
povo. No Rio de Janeiro, por exemplo, a grandiosidade do desfile das escolas de samba est
restrita aos membros das comunidades ou para os turistas dispostos a desembolsar uma
quantia significativa. E, em Salvador, a presena das pessoas junto aos trios eltricos est
sujeita compra do chamado abad.
Para a grande maioria da populao que no possui disponibilidade financeira, as opes
carnavalescas nessas localidades ficam restritas. No Rio de Janeiro, desde que a Banda de
Ipanema foi formada em 1965 (Ferreira, 2005), surgiram diversos blocos de rua (como
Suvaco do Cristo, As Carmelitas de Santa Teresa, Simpatia Quase Amor e outras tantas).
Embora eles faam sucesso, principalmente por relembrar os tempos mais antigos, so
tratados como residuais em relao grande festa da Marques de Sapuca.
Em Salvador, h o folio pipoca, ou seja, aquele que fica do lado de fora dos cordes de
isolamento dos blocos, no podendo acompanhar de perto a passagem dos trios eltricos e
de seus folies abastados financeiramente, oriundos das classes mdia-alta do Nordeste e,
cada vez mais, do Sudeste brasileiro. Talvez no seja isso que Dod e Osmar tenham

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idealizado, ao criarem o trio eltrico, mas o resultado da organizao profissional e


comercial que a festa baiana adquiriu.
Essa mistura entre os interesses culturais e econmicos pode ser melhor observada ainda, se
analisarmos as micaretas (os chamados carnavais fora de poca, em que predominam o
ax music). Analisando esse novo tipo de evento, especialmente o Macei Fest, Silva
(2004) afirma:
As pequenas agremiaes com formato amadorstico deram lugar
s grandes empresas; a lgica do interesse mercantil predomina.
As festas se transformaram em grandes negcios, movimentando
milhes de reais, e as comemoraes carnavalescas atravessaram
as fronteiras temporais da quaresma, espalhando-se por todo o
calendrio na forma de micaretas. (SILVA, 2004, p.13)

Em Recife, cidade objeto deste estudo, a micareta (Recifolia) vem sendo muito criticada e,
aps ter sido transferida da Praia de Boa Viagem (Recife) para Jaboato dos Guararapes
(municpio vizinho) foi cancelada em 2004. De acordo com os organizadores este
cancelamento ocorreu por causa do 2 turno das eleies municipais (seria na vspera) e
voltaria a acontecer em outubro de 2005, o que no ocorreu. Esse cancelamento foi
comemorado no Recife, principalmente por aqueles que consideram que eventos como esse
no respeitam o patrimnio cultural pernambucano e, portanto, algumas das tradies
locais.
Alis, esse patrimnio cultural um dos maiores bens do Estado de Pernambuco e da
cidade do Recife. E o carnaval um fator fundamental na preservao e no resgate das
tradies locais. Alm disso, a festa pernambucana resgata tambm o seu carter
democrtico, em que todos podem participar, independentemente da classe social ou da
capacidade de pagamento. Por mais redundante que possa parecer, em uma festa popular, o
povo deve participar. E no como mero coadjuvante, mas sim como ator principal!
E a reside a diferena do Carnaval do Recife para o de outros lugares caractersticos no
Brasil. De acordo com Cascudo (1988), as peculiaridades do Carnaval recifense so
evidentes:

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O carnaval dos grupos e dos ranchos, das escolas de samba no Rio


de Janeiro no o Carnaval do Recife, o carnaval da participao
coletiva popular na onda humana que se desloca, contorce e vibra
na coreografia, a um tempo pessoa e geral do frevo, com a
sugesto irresistvel de suas marchas-frevos pernambucanas,
insubstituveis e nicas. (CASCUDO, 1988, p.198)

Embora haja muitos ritmos diferentes, o grande comandante da festa o frevo 3, mas h
uma infinidade de ritmos e apresentaes diferentes como Maracatus, Troas, Caboclinhos,
Ursos, Bois, Blocos, Orquestras, Agremiaes e tambm de muitos artistas de renome
nacional e internacional.
Alm dessa diversidade artstica, a cidade tambm ganha grande destaque na mdia, durante
o Carnaval, em virtude do Galo da Madrugada 4. Trata-se do maior bloco carnavalesco do
mundo, de acordo com o livro dos recordes. Em 2005, mais de 1,5 milho de pessoas
acompanharam o Galo no Sbado de Z Pereira, dando a largada oficial para o Carnaval
do Recife.

A Cidade do Recife
Recife a capital do Estado de Pernambuco e considerada uma grande metrpole regional,
cuja influncia estende-se por toda a regio Nordeste do Brasil. De acordo com o site
Pernambuco de A/Z (acesso em 08/06/2005), possui uma rea de 220 km2, sendo 67,43%
morros, 23,26% plancies, 9,3% reas aquticas [...]. Localizada no litoral do Estado, a
cidade cortada pelos rios Capibaribe e Beberibe
A cidade pobre, mas principalmente desigual: Recife possui 35,1% (132.091) dos seus
domiclios considerados pobres; e as RPA 01 e 02 tm 40,9% (30.538) das suas casas
sofrendo diretamente com a pobreza. Mais: concentram 23,1% dos pobres de toda a Recife
(POCHMANN et al., 2004, p. 136).
De acordo com o estudo encomendando pela Prefeitura da Cidade do Recife (PCR),
chamado A Economia da Cidade do Recife (2003):
Segundo o mito popular, a palavra Frevo oriunda das classes populares que falavam frever, ao invs de ferver, cujo significado
est em fervura ou agitao. A primeira vez que se tem notcia dessa grafia frevo foi no dia 12/02/1908 no Jornal Pequeno (Recife-PE).
4
O Galo da Madrugada foi criado em 1977 e desfila pelos bairros de So Jos e Santo Antnio. A concentrao comea s 5:30 e o
desfile dura at o final da tarde de sbado, pelo menos.
3

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A caracterstica fundamental da economia da Cidade do Recife a


presena

marcante

do

conjunto

de

atividades

compreendidas pelo comrcio (atacadista

tercirias

e varejista) e pelos

servios (de distribuio, coletivos, pessoais e pela administrao


pblica). Como grande centro urbano, a economia do Recife
predominantemente uma economia terciria. Seguem a este grande
conjunto de atividades, as que constituem o setor industrial
compreendido pela indstria de transformao, pela indstria de
construo e pelos denominados servios de utilidade pblica (gs,
eletricidade e abastecimento de gua). (PCR, 2003, p.5)

O Carnaval representa um crescimento importante no turismo da cidade. Ainda de acordo


com a mesma pesquisa, podemos observar na Tabela 1, o nmero de pessoas formalmente
empregadas em atividades relacionadas a esse setor da economia. importante destacar
que a maioria dos empregos est relacionada com restaurantes e estabelecimentos que
fornecem alimentao populao e aos turistas.
Tabela 1 - Recife: Emprego Formal em Atividades Selecionadas de Servios de
Turismo 1994-2000 (Em mil pessoas)
Ativ. Selecionadas de Turismo
Total
Hotis e estab/alojam/temporrio
Restaurantes, esta/alimentao
Agncias e organiz. de viagens

1994
10,75
3,66
6,46
0,63

1995
12,24
3,75
7,83
0,66

1996
13,47
4,05
8,69
0,74

1997
15,21
4,20
10,27
0,75

1998
16,18
4,41
11,09
0,68

1999
17,51
4,45
12,35
0,70

2000
17,72
4,38
12,55
0,78

Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego RAIS apud PCR (2003, p.32)

A participao popular em Recife bastante significativa. De acordo com Jan Bitoun,


mais de 700 associaes de moradores esto envolvidas em aes de gesto participativa,
entre as quais algumas foram institucionalizadas h mais de dez anos (BITOUN, 2000,
p.2). Essa participao popular exerce presso na definio das polticas pblicas, seja em
canais institucionalizados (como o Oramento Participativo) ou em outros noinstitucionalizados. A criao dos plos descentralizados de Carnaval, por exemplo, foi
uma demanda popular atendida pela Prefeitura.

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Economia Informal
Para facilitar a compreenso semntica do trabalho informal, recorre-se ao seu sinnimo
que o sub-emprego, cuja definio de Sandroni (2004) :
Situao scio-econmica dos trabalhadores que se dedicam
prestao de servios avulsos de baixa remunerao ou s
encontram trabalho em certos perodos do ano. O subemprego
crnico de parte da mo-de-obra uma caracterstica do
subdesenvolvimento.

Nos

centros

urbanos

brasileiros,

subemprego se manifesta atravs da existncia de grande nmero


de pessoas que vivem de biscates (venda de mercadorias nas ruas e
caladas, lavagem de carros, etc.), e na zona rural o caso mais
tpico representado pelo trabalho temporrio dos bias-frias por
ocasio das colheitas de frutas, caf, cana-de-acar, algodo, etc.
(SANDRONI, 1994, p.338)

O trabalhador informal sofre no s com a instabilidade causada pela no-formalizao da


sua condio, e suas conseqncias econmicas, mas tambm com o significado que isso
traz, em termos de dignidade e cidadania. Noronha (2003) afirma:
A inveno peculiar da carteira de trabalho teve variados
significados simblicos e prticos. Durante muito tempo
funcionou (e marginalmente ainda funciona) como uma
verdadeira carteira de identidade ou como comprovante para
a garantia de crdito ao consumidor, prova de que o
trabalhador esteve empregado em boas empresas, de que
confivel ou capaz de permanecer por muitos anos no mesmo
emprego. [...] De todo modo, a assinatura em carteira torna
mais fcil ao empregado a comprovao da existncia do
vnculo empregatcio. Enfim, popularmente no Brasil, ter
trabalho formal ter a carteira assinada. (NORONHA,
2003, p.113-114)

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O contexto do Carnaval do Recife de 2005


Todo ano, a cidade do Recife homenageia alguma figura histrica ligada aos festejos
carnavalescos. Os homenageados de 2005 foram Dona Santa (principal rainha do Maracatu
de Baque Virado Nao Elefante, que faleceu em 1962) e Mestre Salustiano, ou
simplesmente Mestre Salu (rabequeiro, criador do Maracatu Piaba de Ouro, atualmente
com 60 anos). Essas homenagens tm um componente essencial de resgate cultural.
A organizao da festa muito complexa. Para comear, foram criados na regio central
(incluindo o Bairro do Recife, ou Recife Antigo), oito plos de diverso: Marco Zero,
Mangue, das Fantasias & Carnaval Infantil, de Todos os Frevos, das Agremiaes, de
Todos os Ritmos, Afro e das Tradies.
Alm disso, para confirmar a inteno de descentralizao da festa (deslocando parte dela,
do centro da cidade para os bairros perifricos), foram criados mais oito Plos
Descentralizados: Nova Descoberta, Cho de Estrelas, Alto Jos do Pinho, Casa Amarela,
Santo Amaro, Afogados, Ibura e Vrzea.
Em cada um dos dezesseis plos, havia uma programao diferente, com ritmos variados e
respeitando as tradies locais. Os artistas mais famosos fazem shows em vrios plos,
permitindo que a populao possa v-los, sem a necessidade de deslocar-se para o Recife
Antigo.
Entretanto, a maior parte do pblico concentra-se na Regio Central. Em todos os plos, a
Prefeitura concede a algumas associaes o direito de comercializar produtos em barracas
padronizadas. Em 2005, eram noventa, no total. At alguns anos atrs, a situao era bem
diferente, uma vez que o evento era organizado pela empresa Engrenagem de Produo,
que cobrava R$ 2.000,00 (dois mil reais) de cada um dos locatrios das barracas.
A partir dessa mudana, a situao dos vendedores melhorou bastante. E, os plos foram
divididos de forma, que as barracas pudessem ser exploradas por associaes comunitrias
ligadas regio em que est localizado o plo. Um exemplo disso, que no Plo das
Fantasias e Carnaval Infantil, parte das barracas est sob responsabilidade da Associao
dos Empreendedores do Pilar.

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Anlise Preliminar das Condies de trabalho no carnaval do Recife de


2005
Associao dos Empreendedores do Pilar:
A Comunidade do Pilar (antiga Favela do Rato, localiza-se no centro do Bairro do
Recife. Geograficamente, os seus limites so: Fbrica Pilar (Norte); Moinho Recife e
Companhia dos Produtores de Acar e lcool de Pernambuco (Sul); Avenida Alfredo
Lisboa (Leste); e Rua do Brum (Oeste).
Esse assentamento teve incio na dcada de 1970 e o seu crescimento vem sendo
significativo, potencialmente atrelado ao sucesso do processo de revitalizao do bairro nos
ltimos anos (PREFEITURA DO RECIFE, 2001, pg.6). De acordo com dados do Censo
Demogrfico do IBGE de 2000, o bairro do Recife teve uma taxa de crescimento
populacional de 5,63%, bem superior do Recife (1,02%).
importante ressaltar que se trata de uma das regies mais pobres do Recife, embora sua
populao seja relativamente pequena. Ainda de acordo com o Censo de 2000, 925
habitantes residiam no Pilar. Segundo Prefeitura do Recife (2001):
A deteriorao da rea do Pilar acentuada. Poucas fachadas dos
imveis desapropriados sobreviveram ao desafio do tempo. Em
decorrncia do processo de degradao da rea do entrono, a
Igreja do Pilar encontra-se permanentemente fechada sem
qualquer uso e com fachadas deterioradas. As reas pblicas
encontram-se em avanado estado de desgaste e com uma
comunidade caracterizada por pssimas condies de vida (alm
de ratos, h alta incidncia de escorpies na rea). A populao
ocupa a periferia das quadras demolidas, nos pequenos barracos
de madeira, papelo ou alvenaria em precrias condies de
habitabilidade. (PREFEITURA DO RECIFE, 2001, p.6)

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Essas precrias condies de habitao tambm podem ser observadas em outro estudo da
Prefeitura do Recife (2005):
Apenas 35% dos seus domiclios esto conectados a rede geral de
abastecimento de gua e 48% no possuem esgotamento sanitrio.
Esta situao se agrava quando se verifica que 31% dos
responsveis por seus domiclios esto sem rendimento ou recebem
at salrio mnimo por ms, e que 41% desses responsveis no
tm instruo ou estudaram menos que 1 ano. (PREFEITURA DO
RECIFE, 2005, p.4)

Para melhorar as condies descritas, a Prefeitura do Recife criou o Plano de


Requalificao e Incluso Social da Comunidade do Pilar, a ser desenvolvido pela URB
(Empresa de Urbanizao do Recife). A idia , a partir da reforma da Igreja Nossa
Senhora do Pilar, desenvolver uma srie de medidas, cujo objetivo melhorar a situao da
comunidade.
Entretanto, alguns anos antes dessa proposta, j comeou a surgir um movimento que est
trazendo melhorias para a regio. Isso porque, em 2001, foi criada a Associao do Pilar.
Essa organizao foi juridicamente constituda em abril de 2004. De acordo com o Art. 2
do Estatuto da Associao dos Empreendedores da Comunidade do Pilar (Anexo II), os
principais fins so:
I - -buscar espao para seus associados em todos os eventos que
acontecerem no Recife e em toda a Regio Metropolitana;
II- proporcionar meios de trabalho e renda para seus associados;
III- promover a capacitao profissional dos associados;
IV- construir a unio e a solidariedade entre os associados e seus
familiares;
V - contribuir para o fortalecimento da comunidade do Pilar

Pode-se portanto perceber a grande importncia para os eventos. E como o Carnaval um


dos mais importantes acontecimento no Recife (ao lado da Festa de So Joo e do Natal), a
expectativa em relao ele muito grande. Atravs de entrevistas com os associados,

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notou-se que a possibilidade de ganhos faz com que toda a comunidade se envolva no
Carnaval.
Em 2005, a Associao do Pilar teve direito a 12 barracas, sendo que a grande maioria
delas localizava-se no Plo das Fantasias e Carnaval Infantil, na Praa do Arsenal da
Marinha. A escolha desse local est relacionada com a proximidade em relao
Comunidade.
Entretanto, alguns associados no parecem satisfeitos com o plo. Segundo Luzinete do
Monte Gomes, moradora do Pilar h 12 anos e uma das fundadoras da Associao, trata-se
de um local com movimento fraco. Isso porque a programao na Praa do Arsenal
termina mais cedo do que a dos outros plos. Realmente isso ocorre (inclusive por ser
voltado para o pblico infantil), mas preciso ressaltar que a programao desse plo
comea bem mais cedo do que os demais (novamente, por causa das crianas).
Segundo Luzinete, um outro problema est relacionado aos custos fixos para montar a
barraca, que so os seguintes:
Tabela 2: Custos Fixos de uma Barraca
Despesa

Valor

Aluguel Toldo Padronizado

R$ 300,00

Aluguel Freezer

R$ 80,00

DIRCOM

R$ 88,90

EMLURB + CELPE

R$ 60,00

Total

R$ 528,90

Para que possa realizar essa montagem, tanto Luzinete como a maioria das associadas,
obteve um emprstimo junto ao Banco do Povo. A mdia do emprstimo era de R$
1.200,00, que foram utilizados para montar as barracas e comprar os produtos a serem
comercializados.
Como a Associao no se reune para realizar compras conjuntamente, estas so realizadas
em grandes redes de supermercados, aproveitando as ofertas, de forma a conseguir o menor
custo. Os produtos em geral comercializados so cervejas, refrigerantes, gua e espetinhos
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(de carne, frango, lingia e queijo) assados. Ou seja a maioria da renda estava diretamente
relacionada produtos comercializados pela Ambev e pela empresa So Mateus
Frigorfico5. A desigualdade de foras e de poder de negociao fica evidente. Entretanto,
a unio dos associados poderia melhorar essa situao.
Um outro problema apontado por Luzinete so os ambulantes que, por possurem custos
fixos bem menores, conseguem vender seus produtos mais baratos. Alm, claro, da
concorrncia entre os demais vendedores.
Em cada uma das barracas trabalham, pelo menos, 4 pessoas, embora esse nmero possa
ser maior, dependendo da localizao e do produto a ser comercializado. No caso de
Luzinete, trabalhavam quatro parentes e a expectativa de que no final do Carnaval, cada
um iria lucrar R$ 200,00. Em se tratando de um dos principais eventos do Ano e, quando o
movimento maior, essa lucratividade pode ser considerada baixa.

Catadores de Materiais Reciclveis:


A situao dos catadores de materiais reciclveis pode ser considerada ainda pior. Vivendo
no limite entre a chamada vida correta e a marginalidade, as condies observadas so
degradantes. Conforme o relato de um deles: Ns no trabalhamos com o lixo; ns nos
sentimos o prprio lixo.
E, infelizmente, uma parte desse sentimento vem das prprias pessoas e dos turistas que
parecem desprez-los e que muitas vezes chegam at a chut-los quando esto agachados
para catar as latinhas. Sem dvida, uma atitude lamentvel.
A possibilidade de incremento de renda atravs da comercializao de materiais reciclveis,
faz com que muitos bares e restaurantes, utilizem seus seguranas e garons para recolher o
material consumido, dificultando o trabalho dos catadores. Para eles, esse problema e a
forma como eles so tratados pelos Policiais, faz com que se sintam envergonhados da
atividade.

A So Mateus Frigorfico a maior produtora de frios e embutidos, nas Regies Norte e Nordeste do Brasil e produz os espetinhos que
so comercializados na maiorias das barracas durante o Carnaval.
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Mais lamentvel ainda, a forma desonesta e desrespeitosa com que a empresa Natureza
Viva Reciclagem (vencedora da licitao para a coleta de materiais reciclveis) os trata.
Durante o perodo em que foi realizada esta pesquisa, diversas irregularidades puderam ser
percebidas.
A primeira coisa que chamou a ateno foi a fila de catadores que se formava a poucos
metros da Praa do Marco Zero (principal carto postal do Recife Antigo), onde eram
realizados os principais shows. Era no final da manh e muitos deles dormiam ao lado dos
sacos que continham o resultado do trabalho. Dentre as 28 pessoas que estavam na fila
(alm de 4 crianas), a sensao parecia igual para todas: decepo.
De acordo com a informao dos prprios catadores, eles estavam l desde a madrugada
anterior, esperando o caminho da empresa, que viria pesar o material e pagar aos catadores
o valor devido. Ainda segundo eles, o combinado com a prefeitura era de que o caminho
deveria passar a cada duas horas (principalmente noite e durante a madrugada, em virtude
do maior movimento nesses horrios), pesar a quantidade coletada e pagar as catadores.
Entretanto, uma hora da manh, o caminho recolheu apenas uma quantidade pequena de
materiais e foi embora, alegando que tinha acabado o dinheiro. E, que voltaria logo em
seguida. No entanto, esse retorno s ocorreu s 15 horas, ou seja, 14 horas depois do
previsto! Isso fez com que todos eles tivessem que dormir na rua, sem poder voltar pra
casa, inclusive as crianas.
Segundo o Sr. Teofanes Junior, representante da Natureza Viva, esse problema foi uma
exceo e no havia ocorrido em nenhum outro dia. J os catadores disseram que no era
verdade e que todo dia, esta situao se repetia.
Uma outra queixa procedente dos catadores era em relao balana. Todos diziam que se
sentiam roubados, porque tinham certeza de que nos sacos o peso era bem maior do que o
apontado na balana. Sem o devido conhecimento tcnico, no possvel afirmar que isso
estivesse realmente ocorrendo. Entretanto, havia outros problemas em relao balana.
A empresa alegava que uma das balanas estava quebrada e por isso teria que utilizar uma
substituta. O problema que a balana quebrada era especfica para pesos menores (at
50kg). Por outro lado, a substituta era para pesos em torno de 300kg. Como, em mdia, os
sacos no passavam de 10kg, a balana no tinha sensibilidade suficiente para identificar
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pequenas variaes. Ou seja, os catadores sempre recebiam menos do que deveriam. No


Carnaval, os valores pagos aos catadores eram:
Tabela 3: Valores por produto
Material

Valor / Kg.

Alumnio

R$ 3,50

Garrafa PET

R$ 0,50

Ao

R$ 0,25

Durante as entrevistas realizadas, pode-se constatar muitas semelhanas entre as pessoas. A


principal delas que nenhum deles considerava-se como catador profissional e por isso,
no tinham interesse em ingressar em alguma das cooperativas de reciclagem existentes no
Recife. Todos tinham uma profisso (mesmo que naquele momento, estivessem
desempregados) e dela, orgulhavam-se.
Um exemplo disso o Sr. Joo Ferreira Maciel, de 48 anos, que era eletricista formado pelo
SENAI. Desempregado h seis meses, ele estava acompanhado da mulher, Dona Antnia e
do filho Eliel, de 16 anos. Os trs haviam comeado o trabalho s 17:00 e terminado s
05:00 do outro dia. Por causa do atraso do caminho tiveram que se revezar, enquanto
dormiam, para cuidar do material coletado. A renda obtida pelo trabalho dos trs foi de R$
29,00. Entretanto, cada um deles gastou R$ 5,00 em comida (caf da manh e almoo) e R$
3,00 para ir e voltar de nibus, uma vez que moravam longe do Recife Antigo. Ou seja,
ganharam R$ 29,00 e gastaram R$ 24,00. Sobraram R$ 5,00, que dividido entre as trs
pessoas, resulta em um lucrou R$ 1,67.
Quando questionado se havia valido a pena tanto trabalho, para ganhar menos de dois reais,
a resposta do Sr. Joo foi a seguinte: pelo menos, conseguimos comer hoje.
Um outro exemplo foi a Sra. Edineuza, que trabalha como faxineira. Era uma das mais
revoltadas com o descaso da empresa responsvel pelo pagamento. Ela sempre dizia que se
sentia a prpria Escrava Isaura. Tinha comeado a trabalhar s 18:30h acompanhada da
sobrinha Edilene, de 14 anos, que trabalha como camel6. Juntas, conseguiram R$ 19,80.

Edilene recebe tambm R$ 15,00 por ms do Programa Bolsa-Famlia do Governo Federal.


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Tiveram os mesmos gastos da famlia do Sr. Joo, sobrando, portanto, R$ 1,90 para cada
uma.
A resposta pergunta se havia valido a pena, foi diferente. Em silncio, apenas um aperto
de mo para despedir-se, e uma lgrima nos olhos.

Consideraes Finais
Sem dvida, o Carnaval do Recife merece muitos elogios. Trata-se de um importante
evento que mantm as tradies pernambucanas e brasileiras. A mistura de ritmos e o
carter democrtico e popular da festa so as suas principais atraes.
Para organizar essa enorme festa, a Prefeitura e os servidores pblicos trabalham
arduamente, desde o incio do planejamento (que ocorre mais de seis meses antes) at
depois da Quarta-feira de Cinzas. Mas, a grande maioria das centenas de milhares de
turistas nacionais e estrangeiros que vo ao Recife todos os anos, nem percebe esse
trabalho.
Praticamente todos os setores da populao pernambucana, de algum forma, so afetados
diretamente pelo Carnaval. E, muitos aproveitam a festa no s para se divertir, mas
tambm para conseguir um trabalho e/ou incrementar a renda da famlia. So milhares de
pessoas nessa situao. As empresas tambm aproveitam essa poca para aumentar os seus
lucros.
Embora a grande mdia sempre exalte os impactos econmicos trazidos pelo Carnaval,
preciso olhar essas informaes com bastante cuidado. Isso porque essa excessiva
esperana pode rapidamente transformar-se em desiluso, principalmente para a camada
mais pobre da populao.
Por uma questo de tempo, foram realizados apenas dois recortes dentro das inmeras
opes de trabalhos informais possveis. E, mesmo com essa pequena amostra, possvel
notar que ainda h melhorias possveis de serem feitas por parte do Poder Pblico.
No caso da Associao dos Empreeendedores da Comunidade do Pilar, a baixa
lucratividade das barracas considervel. Sem dvida, a situao est bem menos precria
do que alguns anos atrs, mas poderia ser melhor. Uma das possveis solues a criao

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de um Plo de Gastronomia Regional, na praa do Arsenal da Marinha. Dessa forma, os


comerciantes aumentariam sua margem de lucro e diminuiriam o grau de dependncia em
relao s grandes empresas fornecedoras de alimentos e bebidas.
A situao dos catadores de material reciclvel mais dramtica. Essa camada da
populao encontra-se no limite da marginalidade e sente-se cada vez mais excluda da
sociedade. No bastasse isso, eles ainda foram enganados pela empresa que por ter a
concesso de um servio pblico, deveria demonstrar um mnimo de respeito ao povo. Se
toda a renda obtida com o Carnaval fosse, metaforicamente, transformada em um bolo,
bastante razovel dizer que para os trabalhadores informais sobram apenas as migalhas. Os
grandes pedaos continuam indo para grandes redes hoteleiras e de supermercados e
empresas como a Ambev, Coca-Cola e So Mateus Frigorfico.
Ou seja, at o Carnaval cujo objetivo de integrar e trazer alegria s pessoas , acaba
ajudando a acentuar ainda mais a pssima distribuio de renda que temos no Brasil.
Infelizmente.

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(http://www.mapadoterceirosetor.org.br)
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VALOR ON-LINE
(http://noticias.uol.com.br/economia/ultnot/valor/2005/05/19/ult1913u29895.jhtm)

Artigo recebido em 18/05/2005. Aprovado em 30/06/2005.

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de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV-EAESP). Os Cadernos
tm como principal objetivo divulgar trabalhos acadmicos sobre gesto e polticas
pblicas. Os artigos devem ser inditos e podem ser tanto em portugus, como em
espanhol e ingls, de autores brasileiros e estrangeiros.

Os trabalhos devem ser encaminhados em arquivo digital (formato .doc) por via
eletrnica. Os originais no devem exceder 25 pginas (incluindo espaos, quadros,
tabelas, notas e referncias bibliogrficas.). Os artigos devem conter resumo, de no
mximo 15 linhas, em portugus e ingls, e indicao de cinco palavras-chave em
portugus e ingls. A fonte dever ser Times New Roman, 12; o espaamento entre as
linhas, 1,5; as margens devero ter 2,5 cm e a formatao em tamanho de papel A4. As
referncias bibliogrficas dos artigos devero ser elaboradas de acordo com as normas
da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT-NBR 6023) e apresentadas no
final do texto. O ttulo dever constar no incio do trabalho sem identificao do(s)
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