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Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro

Uma anlise crtica do Federalismo Cooperativo no Brasil

Alessandra Loio Vaz Momo

Rio de Janeiro
2013

ALESSANDRA LOIO VAZ MOMO

Uma anlise crtica do Federalismo Cooperativo no Brasil

Artigo Cientfico apresentado como exigncia


de concluso de Curso de Ps Graduao Lato
Sensu da Escola de Magistratura do Estado do
Rio de Janeiro.
Professores Orientadores:
Mnica Areal
Nli Luiza C. Fetzner
Nelson C. Tavares Junior

Rio de Janeiro
2013

2


UMA ANLISE CRTICA DO FEDERALISMO COOPERATIVO NO BRASIL


Alessandra Loio Vaz Momo
Graduada pela Faculdade de Direito da
Universidade Estcio de S. Advogada.
Resumo: O Federalismo um sistema poltico-social de difcil conceituao. Isso se deve,
principalmente, ao fato de existirem diversos graus de descentralizao que, em geral, so
determinados por aspectos histricos relevantes. No Brasil, a CFRB de 1988 buscou
implementar um modelo republicano federativo que, por meio da repartio de competncias,
visou equivalncia e igualdade entre os membros. No entanto, o processo histrico
colonial do pas demonstra o ciclo de centralizao do poder que, como herana, trouxe para a
Carta Magna atual uma concentrao da maior parte das competncias na figura da Unio. Por
isso, o Federalismo Cooperativo no Brasil considerado assimtrico. Com efeito, o presente
artigo cientfico visa caracterizar o modelo federalista brasileiro sob uma tica crtica sobre a
forma cooperativa adotada pelos Entes federativos que o compem e busca evidenciar as
consequncias da adoo desse modelo sobre as profundas desigualdades regionais existentes
no Brasil. A essncia deste trabalho , sem esgotar o tema, conceituar o Federalismo
Cooperativo e enfatizar, especialmente, a sua aplicao na realidade do ordenamento jurdico
brasileiro por meio de uma contextualizao histrica e uma analise da estrutura do Estado
brasileiro.

Palavras-chave:
Federalismo
Cooperativo.
Organizao
Estatal.
Relaes
Intergovernamentais. Entes Federativos. Descentralizao. Diviso de Competncias.
Sumrio: Introduo. 1. O modelo Federalista Brasileiro e a questo das desigualdades
sociais e econmicas do pas 2. As contradies e ambiguidades que ameacem uma efetiva e
funcional cooperao entre os Entes federativos 3. Os desdobramentos decorrentes do modelo
assimtrico de federalismo adotado no Brasil. Concluso. Referncias.
INTRODUO
O presente trabalho visa a tratar da temtica constitucional do modelo de
Federalismo Cooperativo, vale dizer, a forma de organizao poltica pela qual os Entes
federativos gozam da presena simultnea de elementos competitivos e cooperativos,
traduzindo, em tese, uma maior igualdade entre eles.

3


O artigo cientfico em questo priorizar a discusso da aplicao do mencionado


modelo no ordenamento jurdico brasileiro, fazendo uma anlise da evoluo histrica da
aplicao do federalismo no Brasil, bem como um estudo crtico sobre as diretrizes atuais
dessa forma de organizao poltica e as mudanas por ela sofridas trazidas com o advento da
Constituio de 1988.
Diante desse panorama, visa-se a compreender o porqu, mesmo com os inegveis
avanos da Carta Magna, de o modelo de federalismo cooperativo brasileiro ainda se manter
atrelado tradio de concentrar maiores poderes e importncia na figura da Unio, fato que,
por isso, gera uma srie de contradies e ambiguidades que ameaam o desenvolvimento
igualitrio do pas e a manuteno de uma relao horizontal entre os Entes federativos.
Indiscutvel que as polticas pblicas de um pas esto diretamente relacionadas ao
modelo de governo que ele segue. De tal feita, analisar-se- se o modelo Federalista
implementado atualmente no Brasil pode influenciar na questo das desigualdades sociais e
econmicas do pas.
Para tal, pretende-se analisar brevemente a evoluo histrica do Federalismo
Brasileiro, correlacionando-a com as bases traadas pela Constituio de 1988 para a
implementao do atual modelo de Federalismo Cooperativo vigente no pas, revelando as
possveis lacunas desse modelo brasileiro que, apesar se mostrar cooperativo, ainda se prende
tradies centralizadoras.
Nesse diapaso, o trabalho discutir se a adoo do Modelo de Federalismo
Cooperativo por si prpria uma garantia da implementao de prticas democrticas
comprometidas com a populao, ou se possvel que existam caractersticas que ameacem
uma efetiva e funcional cooperao entre os Entes federativos.
Assim pode-se estudar a falta de unicidade e homogeneidade que se mostra entre os
Entes federativos brasileiros, os quais se apresentam com graus de autonomia e poder

4


distintos. Tal anlise permitir entender se isso acarreta, como consequncia, a profunda
disparidade entre as diferentes regies brasileiras que at hoje no foi superada, o que, sem
dvidas, leva a problemas sociais graves.
O presente artigo cientfico se preocupar em evidenciar tambm se existem e quais
seriam os impactos resultantes da assimetria do Federalismo Cooperativo sobre a coeso
federal, buscando constatar, dessa forma, se o modelo Federalista implementado atualmente
no Brasil pode influenciar realmente a questo das desigualdades sociais e econmicas do
pas.
Dessa forma, o presente estudo, aps a anlise completa da estrutura do modelo
federalista implementado no ordenamento jurdico ptrio, pretende, sem, contudo, esgotar o
tema, elucidar a fragilidade do modelo de Federalismo Cooperativo Brasileiro. Ser chamada
a ateno para as lacunas advindas da implementao de um modelo poltico de federalismo
considerado assimtrico, no sentido de que se concentram competncias na figura da Unio,
as quais poderiam e deveriam ser descentralizadas nas figuras dos demais Entes federativos, a
fim de se obter a igualdade entre eles, alcanando tambm uma igualdade maior entre as
regies brasileiras.

1. O FEDERALISMO NO BRASIL, A GUERRA FISCAL E A QUESTO DAS


DESIGUALDADES SOCIAIS E ECONMICAS DO PAS

No h como apontar uma definio exata e irrefutvel para o modelo federalista, j


que no existe um modelo que possa servir como paradigma para um Federalismo dito
universal. Prova disso o fato de que as diferentes Constituies, no s de distintos Estados
como tambm as de um mesmo Estado aplicadas em diferentes pocas, apresentam solues

5


diversas e muitas vezes at contraditrias para a estrutura federativa implantada no respectivo


territrio.
Nesse sentido, faz-se mister analisar, ainda que brevemente, os fatos histricos que
influenciaram a criao do que hoje pode-se chamar de um modelo federalista brasileiro.
Somente assim ser possvel delinear as suas caractersticas principais e, a partir disso, estudar
a chamada Guerra Fiscal e as suas consequncias para as questes socioeconmicas do pas.

1.1.

AS HERANAS DA HISTRIA DO FEDERALISMO BRASILEIRO

A formao de um Estado Republicano e Federativo brasileiro sofreu inegvel


influncia do movimento liberal, que ganhou fora durante a Revoluo norte-americana. Tal
movimento foi responsvel pela adoo de um modelo federalista naquele pas, o qual surgiu
da unio das provncias ali existentes, visando formao de uma nao.
A influncia do movimento liberal fez com que o modelo federalista surgido nos
Estados Unidos tivesse como base a no interferncia do governo central no domnio
econmico. Assim, os Entes federativos gozavam de grande soberania e autonomia,
constituindo o que se convencionou chamar de Federalismo dual. Tratava-se de separar duas
esferas estanques, a da Unio de um lado e a do Estado-membro de outro. (...) Dele decorria a
repartio horizontal de competncias com a previso de tributos exclusivos 1.
Esse modelo perdurou at a grande depresso de 1929, que mergulhou os Estados
Unidos em uma recesso econmica jamais antes experimentada. Nesse ponto, houve a
necessidade de interveno do governo federal para resolver os problemas causados pela crise
econmica.


1

RAMOS, Dirco Torrecillas. O Federalismo Assimtrico. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 48.

6


Ao contrrio do que ocorreu nos Estados Unidos, o sistema federativo que foi
implementado no Brasil formou-se de um movimento segregacional, ou seja, foi o poder
centralizado que se fragmentou entre as diferentes provncias brasileiras, que passaram a ser
consideradas Entes federativos.
A ausncia de uma revoluo tornou a implementao da federao, bem como de
outros ideais liberais, fragilizada e incompleta. Movimentos separatistas tomaram conta do
pas obrigando o poder central a dosar a liberdade concedida s provncias, a fim de no
colocar em risco a unidade nacional.
A Constituio de 1824 constitui-se de modo a atender aos interesses das oligarquias,
ou seja, da elite econmica brasileira, que era composta majoritariamente pelos proprietrios
de terra e pela elite ligada ao imprio. Nesse sentido, a elite econmica do pas confundia-se
com a elite poltica, j que a participao nas decises polticas locais ou nacionais ficou
restrita aos componentes dessas classes dominantes e seus interesses particulares, gerando
excluso social dos demais membros da sociedade. No se observava, portanto, os princpios
da soberania popular, da federao e do Estado Democrtico de Direito.
Somente quando teve incio o perodo regencial quando D. Pedro I retornou a
Portugal e D. Pedro II, ainda criana, ascendeu ao trono que se iniciaram revoltas
permeadas pelos ideais republicanos e federalistas no Brasil. Como consequncia, por meio
de uma aliana entre as oligarquias rurais, sedimentaram-se as bases que culminariam na
proclamao da repblica e, por conseguinte, a adoo oficial de um modelo federalista
brasileiro.
O Brasil adotou o modelo federalista dual em que ficou evidente a sobreposio da
Unio sobre os demais Entes federativos, em que pese a adoo da separao entre os trs
poderes, com a Unio, Estados membros e Municpios dividindo as trs esferas do Poder
Pblico.

7


A Revoluo de 1930 trouxe a mudana do modelo federalista adotado no pas, o


qual deixou de ser dual, passando a ser cooperativo. Em relao a esse novo modelo, uma de
suas caractersticas a solidariedade que envolve permanentes contactos entre a comunidade
central e as comunidades parciais 2.
Neste diapaso, a Constituio Federal de 1934 buscou definir as competncias
concorrentes entre a Unio e os demais Estados membros, objetivando a solidariedade entre
os dois nveis de governo na prestao dos servios pblicos. Em contrapartida, ampliou os
poderes federais, atribuindo maior nmero de competncias Unio, a qual permaneceu na
posio de ente sobressalente. Apesar de seus avanos, sua aplicabilidade foi curta, pelo que
foi substituda pela Era Vargas.
No somente durante o perodo Ditatorial imposto por Vargas, como tambm
naquele levado a efeito pelos militares, pode-se observar que a forma federalista foi
descaracterizada. Isso porque, para garantir a sua manuteno no poder e ao mesmo tempo a
unicidade dos territrios, os ditadores valiam-se da reduo da autonomia dos EstadosMembros, ampliando, proporcionalmente, o poder investido na figura da Unio, o que,
claramente caracterizava-se como um retrocesso.
Da histria poltica do Brasil depreende-se, portanto, que a implementao do
modelo federalista brasileiro deu-se de forma conturbada e ineficiente, o que, sem dvidas,
causa reflexos at os dias atuais, influenciando na questo das desigualdades sociais e
econmicas do pas.

1.2. O FEDERLISMO NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E SEU IMPACTO


NAS DESIGUALDEDES REGIONAIS E NO SURGIMENTO DA GUERRA FISCAL


2

Ibid., p. 49.

8


De um modo geral, pode-se dizer que as divises de competncias impostas pela


Carta Magna delineiam o modelo de federalismo adotado em um pas, j que atravs dessa
diviso de competncias possvel aferir-se o grau de descentralizao ou de centralizao do
poder em um pas, o que configura ponto central dos sistemas federados, sendo, portanto,
fundamental para a identificao de suas espcies.
Segundo Ricardo Rodrigo P. Teixeira3, o Estatuto bsico de 1988, assim como as
Constituies modernas em geral, tende a ser super-rgido no que se refere separao de
funes estatais (funes executivas, legislativas e judicirias), no se admitindo em nenhuma
hiptese a supresso de qualquer uma delas pelo Estado, sob pena de descumprir o preceito
fundamental para o qual fora criado. Tampouco admite a CFRB de 1988 que haja a
concentrao destas funes em um nico centro de deciso. Comenta o autor que a
concepo hodierna de Estado democrtico de Direito no aceita quaisquer aglutinaes de
poder nesse sentido, a fim de no comprometer liberdades pblicas e direitos individuais4.
A implementao da Constituio Federal de 1988 no s colocou em prtica os
ideais de um modelo federalista cooperativo preconizados pela constituio de 1934, como
tambm trouxe diversas inovaes que no haviam sido experimentadas anteriormente no
Brasil, e, em alguns casos, trouxe tendncias inditas em nvel mundial, como o caso da
autonomia concedida aos Municpios.
Conforme ensina Roberta Camineiro Baggio5:
[...] a atual Constituio brasileira redefiniu os papis desempenhados pelos entes
federados, distribuindo e descentralizando questes de ordem poltica,
administrativa e, principalmente, financeira, que ficaram centralizadas durante o
regime militar. Foram institudas tambm, possibilidades de desenvolvimento de um
modelo cooperativo de federao.




TEIXEIRA, Ricardo Rodrigo P. Federalismo Cooperativo Segundo Gilberto Bercovici. Disponvel em:
<http://jus.com.br/revista/texto21418/federalismo-cooperativo-segundo-gilberto-bercovici>. Acesso em :12 jan.
2013.


5
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no Contexto da Nova Ordem Global. Curitiba: Juru, 2006, p.109.

9


Existem modelos em que as relaes entre a Unio e os Estados- membros e destes


entre si so dotadas da presena simultnea de elementos competitivos e cooperativos.
Podemos caracterizar o federalismo cooperativo como uma espcie de tal gnero.
Nesse sentido, faz-se mister analisar as divises de competncias impostas pela Carta
Magna, uma vez que, como dito, tal diviso que delineia o modelo de federalismo adotado
no pas.
Os art. 23 e 24 da CFRB de 1988, ao definirem as competncias comuns e
concorrentes dos Entes Federativos, foram os principais dispositivos que levaram instituio
do Federalismo Cooperativo no Brasil, de forma que todos os Entes da Federao devem
colaborar para a execuo das tarefas determinadas pela Constituio.
Esses dispositivos reconhecem as diferenas entre os Entes e procuram equilibr-los,
justamente atravs da diviso de competncias. esse o ponto fundamental no qual o modelo
federalista em estudo se apoia, a fim de atingir um equilbrio que possa propiciar a diminuio
das desigualdades regionais.
Pases que contam com dimenses continentais como o Brasil possuem grandes
heterogeneidades territoriais, estruturais, culturais e econmicas. Naturalmente, caso no se
implemente uma poltica governamental estruturada, forte e presente, instalam-se profundas
desigualdades regionais. A definio de uma forma de distribuio das receitas e dos gastos
pblicos coesa e preocupada com o equilbrio entre os Estados- membros fundamental para
a organizao federativa.
Dessa forma, nos artigos supracitados e tambm nos artigos 43 e 151, a Constituio
Federal de 1988 no s estabeleceu a organizao do Estado Federal brasileiro, mas tambm
definiu as reas de competncias de cada ente federado e principalmente as formas de
repartio tributria.

10


Nesse sentido, pertinente se faz a observao de Dirco Torrecillas Ramos6 sobre o


disposto nos art. 43 e 151:
So preceitos que estabelecem uma cooperao visando a diminuio das
desigualdades, o desenvolvimento equilibrado, a criao de regies. Estabelecem,
alm da distribuio da receita, outras formas de incentivos. Entre estas encontramos
os juros favorecidos, isenes, redues e diferimento temporrio de tributos
federais devidos por pessoas fsicas ou jurdicas.

Assim, a descentralizao poltico-financeira a que pretende a Constituio de 1988


estimulou a criao de sistemas de incentivos fiscais nos estados da federao, introduzindo a
chamada guerra fiscal. Tal situao decorre do fato de que alguns Estados oferecem vantagens
tributrias e incentivos para que o setor privado invista em seu territrio.
A crtica que se faz que tais incentivos so oriundos de acordos entre o poder
pblico e o setor privado que, visando ao lucro e ao desenvolvimento, muitas vezes no
respeitam o texto constitucional.
De tal sorte, os recursos que so a originados, muitas vezes so mal empregados.
Alm disso, a concorrncia entre os Estados, qual se d o nome de guerra fiscal, muitas
vezes desleal, valendo-se de diferenas histricas.
Dessa maneira, Estados historicamente favorecidos so capazes de captar mais
recursos, os quais reinvestem no em mbito nacional, mas apenas em seus territrios. A
consequncia no poderia ser outra se no a acentuao das desigualdades regionais j
existentes e a alimentao de um ciclo vicioso.
Em que pese o prevalecimento da concentrao de competncias na figura da Unio,
observa-se tambm uma mudana em seu padro de atuao, apontando para um
esvaziamento da questo regional no federalismo brasileiro.
As relaes intergovernamentais se processam entre os trs nveis de governo, tanto
vertical quanto horizontalmente, isto , entre a Unio e os Estados-Membros; entre a Unio e


6

RAMOS, op. cit., p. 175.

11


os Municpios; entre o Estado-Membro e os Municpios; os Estados-Membros entre si; e os


Municpios entre si.
Assim, com a questo da Guerra Fiscal, a cooperao vertical ficou restrita s
transferncias constitucionais obrigatrias, j que coube preferencialmente aos estados
brasileiros a tarefa de fazer o planejamento e de encontrar meios para o seu crescimento
econmico.
Em adio, tambm as relaes intergovernamentais horizontais sofreram distores,
no sentido de que, em busca de favorecimento econmico que possibilite o seu
desenvolvimento, disputam ao invs de cooperarem entre si.
Roberta Camineiro Baggio7 chama a ateno para o fato de que a disputa horizontal
gera efeitos negativos no s para os Estados, mas traz malefcios a todos os componentes do
modelo federativo:
A busca desenfreada por investimentos do setor privado levou os Estados a uma
competio sem limites, representada pelos incentivos fiscais na maior parte das
vezes, estes so financiados pelos bancos estaduais e prejudicam outros Estados da
Federao. O que acaba ocorrendo, na maior parte das vezes, que tais incentivos
no podem ser assumidos pelos Estados e so repassados para a Unio, utilizandose, principalmente, da via de socorro do Banco Central aos bancos estaduais.

Apesar dos inegveis avanos trazidos pela Carta Magna, atravs da diviso levada a
efeito pela Constituio vigente, nota-se que a Unio a figura central que acaba por
concentrar em si grande parte das competncias. A situao fica clara pela anlise dos artigos
anteriormente mencionados.
O art. 21 traz as matrias de carter administrativo, de competncia da Unio. Por
sua vez, o art. 22 elenca as competncias sobre as quais a Unio tem a prerrogativa de
delegao aos Estados-membros. O art. 23 traz, por outro lado, as competncias comuns, ou
seja, dispe sobre as matrias em que Unio, Estados-membros e Municpios estabelecem
uma relao de cooperao na federao. Finalmente, o art. 24 prev as competncias
concorrentes, que cabem tanto Unio como aos Estados-membros.


BAGGIO, op. cit., p.109.

12


Fica evidente, assim, a fragilidade da Federao Brasileira, no sentido de que se


concentram competncias na figura da Unio, as quais poderiam e deveriam ser
descentralizadas nas figuras dos demais Entes federativos, a fim de se obter a igualdade entre
eles, alcanando assim, a igualdade entre as regies brasileiras.
Dessa maneira, contraditrio que um modelo que se pretende cooperativo ainda
permanea atrelado a tradies centralizadoras. Para que ocorra uma cooperao efetiva, h
necessidade do fortalecimento da participao de cada um dos membros na ao
governamental de forma que todos sejam capazes de assumir responsabilidades e
desempenhar a contento as aes que compete a cada um.
S assim ser possvel levar a efeito um modelo federalista cooperativo realmente
comprometido com o equilbrio entre os Estados-membros, bem como se criar um ambiente
favorvel aos investimentos em mbito nacional, desfortalecendo a chamada guerra fiscal.

2. AS CONTRADIES E AMBIGUIDADES QUE AMEAAM UMA EFETIVA E


FUNCIONAL COOPERAO ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS

A Constituio de 1988 trouxe inegveis avanos que tornaram o federalismo


brasileiro muito mais cooperativo. No entanto, ainda h um longo caminho a ser percorrido.
Isso porque, devido a diversos fatores histricos, culturais e at mesmo econmicos, o Brasil
ainda apresenta uma srie de ambiguidades, ou seja, ao mesmo tempo em que traz avanos no
sentido da cooperao entre os estados-membros, traz alguns retrocessos que funcionam como
barreiras este objetivo.
Analisando a questo, Roberta Camineiro Baggio8 afirma que o federalismo brasileiro
artificial pelo que se formou por convenincia, respeitando apenas a distribuio por fatias

8

Ibid., p. 111.

13


de poder entre as elites.


Essa submisso histrica do federalismo s elites uma das principais causas
responsveis pelos vcios que ainda contaminam o federalismo brasileiro e que, por
conseguinte, ameaam a efetiva cooperao entre os Entes.
Ainda que o pacto federativo tenha sido reformulado pelo Constituio atual, a
prtica rotineira e enraizada da cultura poltica brasileira ainda ligada ao favorecimento das
elites. Isso d espao para a corrupo e tambm o pensamento elitista e egosta ajuda na
manuteno da guerra fiscal.
Infelizmente, as leis foram reformuladas, mas ainda no so capazes de reciclar a
realidade. Muito pelo contrrio, essa herana cultural mencionada muitas vezes acaba por
influenciar, e muito, no processo legislativo: ao invs de leis comprometidas com o bem-estar
da nao e, principalmente, com o seu desenvolvimento socioeconmico igualitrio,
produzem-se leis que favorecem uma minoria no poder e acaba por manter a massa em
situao desfavorvel.
Neste sentido, Roberta Camineiro Baggio9 tambm comenta que:
possvel considerar que os problemas atuais da Federao Brasileira so fruto da
herana histrica de um poder que ficou concentrado, em diversos momentos
polticos, na esfera federal, mas que foi sustentado pelas oligarquias regionais. Ou
seja, vivemos de forma intensa a dicotomia do central/local, sem que isso tenha
significado a realizao de perspectivas prprias de um pacto federativo, tal como
uma descentralizao comprometida com o exerccio da democracia e a diminuio
das desigualdades sociais. Essa dicotomia nos remete, assim, grande contradio
do federalismo brasileiro: um pacto calcado no poder das elites dominantes, que
priorizou a satisfao de seus interesses econmicos, negligenciando a resoluo dos
problemas sociais.

Assim, fica claro que o contexto de colnia portuguesa deixou no Brasil muito mais
que uma herana histrica. Deixou tambm uma herana cultural e poltica, ou melhor, uma
cultura poltica que resiste at os dias atuais, em que pese os avanos legislativos alcanados.
Prova disso que a Constituio Federal de 1988, buscando a harmonia entre seus estados-


9

Ibid., 112.

14


membros, nos moldes do federalismo cooperativo, criou uma diviso de competncias entre
seus Entes.
Antes do advento da Carta Magna, os estados, e principalmente os municpios, eram
meros receptores de legislao, por assim dizer, pois praticamente todo o poder e autonomia
emanava da Unio. Neste ponto, o pas alcanou inegvel avano, dando a estes Entes,
autonomia Constitucional.
Contudo, se por um lado a Constituio de 1988 inovou, em que pese o avano,
verifica-se tambm a ambiguidade, qual seja, a concentrao de grande parte das
competncias que no s poderiam, como tambm deveriam ser resolvidas pelos Estadosmembros na figura da Unio. Cuida-se de uma inegvel herana histrica cultural na
poltica brasileira, que remete ao tempo em que todo o poder era centralizado e emanava da
coroa.
Essa concentrao dos poderes na figura da Unio um obstculo cooperao entre
os Entes, na medida em que a Unio fica sobrecarregada com funes que na verdade, no s
diz respeitam aos Estados-membros (e at mesmo aos municpios), como seria melhor se
fossem por eles desempenhadas, j que envolvem uma srie de peculiaridades regionais,
conhecidas a fundo apenas por aqueles que lidam diretamente com o problema. Muitas dessas
funes, no momento de sua execuo, deveriam contar com uma anlise minuciosa de
fatores regionais que acabam sendo negligenciados pela Unio.
A Lei maior avanou ao instituir uma tendncia cooperativa, qual seja, a das
competncias comuns Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em seu artigo 23. No
entanto, o fato de todos os Entes terem competncia para as mesmas funes determinadas
acaba gerando dvidas na prtica. Assim, o ideal que sejam feitas regras que disciplinem
essa convivncia. Tais regras deveriam constar em legislao complementar reguladora, a
qual, mesmo aps vinte e cinco anos de vigncia constitucional, nunca foi elaborada.

15


A consequncia desse retrocesso a omisso legislativa tambm uma omisso


dos estados-membros frente s competncias comuns. Conforme salienta Roberta Camineiro
Baggio10, quando todos os Entes tm competncias para as mesmas aes sem que existam
regras que definam como execut-las, a omisso desses Entes pode prevalecer sob a
argumentao de que a competncia pertence sempre ao outro membro da federao.
Da mesma forma, as competncias concorrentes previstas no artigo 24 da
Constituio de 1988 apresentam o mesmo problema: so um inegvel avano, na medida em
que pregam a cooperao entre os Entes-federativos, mas enfrentam problemas na prtica.
Um dos maiores problemas so as legislaes infraconstitucionais anteriores lei maior e que
ainda subsistem tratando das matrias de competncia concorrente.
O grande problema est no fato de que a maior parte dessas legislaes foi elaborada
em perodos histricos de maior centralizao poltica do que o momento vivido atualmente.
Elas acabam sendo tratadas como normas gerais da Unio, mas nem sempre o so, ou melhor,
quase sempre so mais especficas do que gerais, porque, inegavelmente, manifestam uma
carga de centralizao incompatvel com a proposta do federalismo atual.
Esclarecendo a ideia, Roberta Camineiro Baggio11, citando Celina Souza e Inai
Carvalho, assevera que:
A Constituio Federal manteve o monoplio legislativo concentrado na esfera
federal e este fato, em geral pouco lembrado, um dos paradoxos do federalismo
brasileiro e o distingue das demais federaes. A Constituio determina, por
exemplo, que questes que esto na esfera da competncia concorrente da Unio
com os estados, tais como energia eltrica, trnsito, trfego, minas, recursos
minerais e educao, dependam de legislao federal.

Outra imensa ameaa efetiva cooperao entre os Entes Federativos so os abusos.


Como o prprio nome sugere, os abusos so as prticas que ultrapassam a medida traduzindo
um desequilbrio, principalmente de cunho oramentrio, o que tambm prejudica a
cooperao entre os Entes.

10
11

Ibid., p. 113.
SOUZA, Celina apud BAGGIO, op. cit.., p. 114.

16


Dirco Torrecillas Ramos12 define os abusos da seguinte forma:


Manifestam-se pelo mal uso dos recursos desvios de dotaes oramentrias,
enquadramentos de Estados em boa situao nas Regies de Desenvolvimento e nos
benefcios, a falta de prazo etc. Estes provocam um retrocesso, uma acomodao, a
falta de responsabilidade e a parda da autonomia.

Contudo, ao contrrio do que se pode pensar, os abusos no esto presentes apenas


do lado dos Entes mais abastados. Se por um lado configura-se abuso quando um Estadomembro arrecada muito mais que outro e, mesmo assim, no compartilha sua riqueza de
modo a promover um desenvolvimento igualitrio das regies, por outro lado tambm resta
configurado o abuso quando um ente menos favorecido recebe eternamente os recursos de
outro, sem, contudo, investi-los a ponto de desenvolver-se e tornar-se independente.
A grande dicotomia da questo est no fato de que, mesmo que haja a redistribuio
dos recursos excedentes dos Entes mais favorecidos para os menos favorecidos, sempre
haver um poder, um controle por parte de quem cede sobre quem recebe. Assim que,
quando h a repartio dos recursos, o federalismo cooperativo ainda marcado pela
assimetria. A simetria atingida quando todos os Estados-membros atingem a autonomia e o
equilbrio, instaurando-se a igualdade entre as regies.
Assim, conforme ressalta Dirco Torrecillas Ramos13, deve-se estimular a
competitividade que ao lado da cooperao conduzir maior harmonia. Isso porque, ao
mesmo tempo em que devemos observar uma cooperao entre os Entes, o sentimento de
competitividade tambm pode e deve estar presente pois ele, em uma dose segura e saudvel,
estimula os investimentos que s se traduzem em benefcios para a nao e promovem a
igualdade.
Do exposto, depreende-se, portanto, que a Constituio atual pretendeu reformar o
Federalismo aplicado no territrio, visando a alcanar um federalismo cooperativo. No
entanto, essa reforma foi incompleta, na medida em que fez coexistir, em um mesmo sistema,

12
13

RAMOS, op. cit. p, 213 214.


Ibid., 213.

17


avanos e retrocessos, culminando em ambiguidades que ainda obstam a efetiva cooperao


efetiva entre os Entes.
Como principais consequncias dessas ambiguidades, o sistema atual favorece a
distribuio de rendas, mas no de deveres. Isso culmina na anteriormente citada guerra
fiscal entre os Entes. Essa m distribuio e a guerra fiscal geram, consequentemente, um
desequilbrio na gerao da riqueza privada, j que os incentivos fiscais e as polticas de
privatizaes acabam sendo distintas.
Desta feita entende-se que a verdadeira cooperao, o caminho para a simetria est
no s na adoo de medidas que busquem uma igualitria diviso das competncias e das
riquezas, mas tambm na implantao de um controle sobre os recursos distribudos, sobre
incentivos, sobre as aplicaes, as prioridades e os custos. Ou seja, os recursos e as
competncias devem ser repartidos, respeitando-se uma proporcionalidade ao se levar em
conta as capacidades do ente, mas, ao mesmo tempo, devem ser controlados para evitar
omisses, conflitos e abusos.

3. OS DESDOBRAMENTOS DECORRENTES DO MODELO ASSIMTRICO DE


FEDERALISMO ADOTADO NO BRASIL

Como se viu, o Federalismo Cooperativo pode ser implementado em duas vertentes


distintas: de forma simtrica ou assimtrica. Segundo Dirco Torrecillas Ramos14, a simetria
o grau de conformidade que cada unidade poltica possui separada do sistema para o sistema
como um todo e para as outras unidades membros, ao passo que a assimetria seria a situao
em que cada unidade poltica apresenta um conjunto de caractersticas capaz de distinguir o
seu relacionamento com a Unidade Central e com o sistema como um todo.

14

Ibid., p. 96-98.

18


A simetria seria, na verdade, o objetivo, por assim dizer, dos Estados adotantes do
federalismo cooperativo. Neste modelo, a diviso dos poderes entre a Unio e os Estadosmembros deve ser igualitria, de modo que cada poder estatal mantenha um relacionamento
com a autoridade central, porm, resguardando para si certo grau de autonomia e,
principalmente, de forma que cada Estado-membro goze de suporte financeiro proporcional
ao desenvolvimento de suas atividades, em que pese a existncia de um modelo central, este
est em um plano igual ao dos demais Entes federativos.
possvel depreender, portanto, que a simetria no propriamente o tratamento
igualitrio de todos os componentes da Federao, mas sim o seu tratamento proporcional, em
prol do alcance de um Estado mais igualitrio. De tal feita, um Estado que se pretende
cooperativo deve levar em considerao a densidade populacional, a economia, as riquezas, as
caractersticas fsicas do territrio e a representao de cada estado componente, dentre outros
diversos fatores, de modo a alcanar um balanceamento nas divises de competncias e
reparties de recursos.
Nesse sentido, faz-se pertinente a anlise do impacto resultante da assimetria do
federalismo cooperativo sobre as polticas sociais, bem como a discusso da questo dos
royalties do Petrleo, a qual se encontra em evidncia atualmente no Brasil.

3.1.

IMPACTO

RESULTANTE

DA

ASSIMETRIA

DO

FEDERALISMO

COOPERATIVO SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS

Como visto, tradicionalmente no Brasil, em que pese o modelo federalista


implantando, os recursos so distribudos desigualmente entre os Entes federativos. Isso se
deve ao fato de que o Federalismo cooperativo brasileiro , como j tambm mencionado,
assimtrico.

19


As relaes intergovernamentais podem se dar tanto horizontalmente quanto


verticalmente. Quer-se com isso dizer as relaes incidem entre a Unio e os EstadosMembros, entre a Unio e os Municpios, entre o Estado-Membro e os Municpios, os
Estados-Membros entre si, e os Municpios entre si.
Segundo Alessandra Schettino Tavares15,
A atuao do governo federal, por ser a esfera com maior gama de aes, essencial
para que se desenvolva coordenao e integrao entre os entes federados. No
entanto, para ter xito em regime democrtico, a coordenao, no pode ser imposta,
tem de ser negociada, debatida, discutida e implantada de forma gradual, levando em
considerao a capacidade de execuo de cada governo.

A Constituio Federal reconheceu a assimetria do Federalismo brasileiro e,


procurando atingir um equilbrio, incorporou alguns dispositivos que visam diminuio das
desigualdades. o caso dos artigos 23, 43 e 151 da Carta Magna.
De maneira geral, tais preceitos buscam instituir justamente a cooperao entre os
Entes, de modo a propiciar um desenvolvimento equilibrado das regies brasileiras. Eles
estabelecem, alm da distribuio de renda, outras formas de incentivos das mais diversas
naturezas. So exemplos desses incentivos os juros especiais, as isenes e redues de
tributos, etc.
Como visto, a guerra fiscal ocorre, basicamente, quando alguns Estados oferecem
vantagens tributrias e incentivos direta ou indiretamente de modo a atrair os investimentos de
empresas especialmente do setor privado.
Assim que existem mecanismos que podem ser adotados de modo a atenuar a
assimetria, instaurando-se uma maior coordenao entre os estados, incitando-se a
cooperao, tais como instituio de sistemas de controle financeiro, administrativo e poltico;
estabelecimento de padres de conduta e formas de solucionar conflitos; e desenvolvimento
do planejamento governamental.

15

TAVARES. Alessandra Schettino. O federalismo cooperativo no brasileiro: o perfil do estado brasileiro


segundo a constituio federal de 1988. Disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara
/341/federalismo_cooperativo_schettino.pdf?sequence=>Acesso em: 01 Fev 2013.

20


Porm, em que pese tais mecanismos, a fora da assimetria do federalismo brasileiro


acaba por gerar desigualdades entre as diferentes regies do pas. Enxerga-se um efeito em
cadeia. As regies menos desenvolvidas no conseguem competir com aquelas mais
abastadas, pois na lgica da guerra fiscal no conseguem atrair os investimentos necessrios
ao seu desenvolvimento.
As regies que o conseguem so aquelas mais ricas, que no repartem as receitas
aferidas, to pouco se prontificam a assumir as competncias comuns. Toda essa lgica ajuda
na manuteno das desigualdades, colocando as regies subdesenvolvidas cada vez mais
longe daquelas desenvolvidas.
Alessandra Schettino Tavares citando Ftima Anastasia16, lembra que:
O federalismo brasileiro assimtrico encontra-se diante do desafio de enfrentar as
enormes desigualdades de diferentes tipos que caracterizam o pas e que, muitas
vezes, so agravadas pela competio predatria entre os estados-membros. As
perversas condies socioeconmicas, que se mostram mais em alguns estados e em
algumas regies do que em outras, constituem ameaas para o regime democrtico e
afetam negativamente o exerccio da cidadania democrtica. O que emerge como
mais preocupante que ali onde as condies so mais precrias exatamente onde
se verifica menor desenvolvimento institucional.

Devido s grandes diferenas econmicas entre os Estados e Regies, a Constituio


Federal dispe da repartio de receitas tributrias de forma diferenciada nos artigos 157 a
162 para recompor as desigualdades, diminuindo-as. Ao faz-lo, reconhece no s os Estados
mais carentes, mas tambm as regies de Estados com alocao de recursos prprios da Unio
e dos Estados, a eles e aos municpios.
Ocorre que, ao buscar o reequilbrio atravs repartio de receitas, a Constituio
Federal acabou gerando um novo desequilbrio que culmina em uma crise de sobrecarga e
ingovernabilidade. Isto ocorreu, segundo observa Selcher17:
Porque o dilogo entre os polticos foi de baixo contedo filosfico. O principal
interesse era maior com a arrecadao de impostos e a distribuio de recursos,e,
menor com a estrutura, a representao governamental, as esferas de
responsabilidade, a autonomia poltica ou a eficincia administrativa. O interesse
regional, na distribuio de receitas, prevaleceu sobre outras questes, porque as


16
17

ANASTASIA, Ftima apud TAVARES, op. cit. p. 41.


SELCHER apud RAMOS, op. cit, p. 117.

21

regies norte, Centro Oeste e Nordeste reuniram-se em uma coalizo majoritria (...)
A anlise de sistemas descentralizados mostra que o desempenho dos governos
locais , em grande parte, resultado do desenho institucional dos sistemas nacionais.

Como sabido, os Estados e Municpios gozam de autonomia para a conduo de


suas polticas, mas eles no tm como realizar polticas consistentes sem o apoio do governo
federal e por isso essencial a existncia de estratgias que induzam adeso e ao
comprometimento dos governos locais com a poltica em execuo.
Alessandra Schettino Tavares citando Ftima Anastasia18 coloca que, para haver
adeso dos governos locais, necessrio que estes vejam que os benefcios recebidos sero
superiores aos custos polticos da execuo das polticas sociais propostas.
O Sistema nico de sade (SUS) um sistema repleto de falhas e mau
funcionamentos. No entanto, pode-se dizer que se cuida de um programa de descentralizao
de polticas sociais que pode ser considerado como um exemplo bem sucedido de
coordenao intergovernamental na conduo da poltica social. Isso porque se trata de um
programa que articula aes nos vrios nveis de governo, por meio de relaes horizontais e
verticais.
Segundo Alessandra Schettino Tavares19,
O SUS caracteriza-se pela concentrao de autoridade no governo federal e no
financiamento da poltica de sade por meio de transferncias interregionais,
seguindo modelo defendido por Banting e Cobbert (2003 in Arretche, 2007), pelo
qual eles demonstraram que os pases federativos que obtiveram xito em reduzir as
desigualdades regionais no acesso aos servios de sade so os que concentraram
autoridade no governo central e desenvolveram sistemas abrangentes de
transferncias interregionais. Acrescenta-se a isso que, desde 1998, o instrumento
utilizado para a transferncia de recursos relativos ao atendimento dos servios de
ateno bsica passou a ser calculado em termos per capita, adquirindo, assim, um
carter redistributivo, pois os recursos, nesse caso, no dependem da quantidade de
atendimentos realizados em cada localidade.

Disto pode-se depreender que o SUS exemplifica um modelo de coordenao e


cooperao entre os Entes federativos, na medida em que cada um deles tem atribuies
indispensveis para o funcionamento do sistema. E mais do que isso, o sistema foi criado para

18
19

ANASTASIA, Ftima apud TAVARES, op. cit. p. 40.


TAVARES. Alessandra Schettino, op. cit. p. 44.

22


que a populao menos favorecida tenha acesso sade, e, consequentemente, objetiva


atenuar as desigualdades sociais existentes. Atravs da melhoria da qualidade de vida da
populao alcanado um melhor desempenho do ente federativo na vida pblica,
contribuindo para o funcionamento da engrenagem do cooperativismo federal.
No cabe ressaltar aqui se na prtica o sistema apresenta dficits, pois um sintoma
que advm de diversas outras causas, tais como a corrupo, a guerra fiscal e outros fatores
tratados. O que interessa a ttulo de anlise aqui o fato de que o objetivo do mesmo a
cooperao e a promoo da igualdade entre os Entes e que, para tal, h uma coordenao de
direitos e deveres entre eles.
O governo federal tem a responsabilidade do financiamento, por meio dos recursos
oramentrios, da formulao da poltica nacional de sade e da coordenao das aes
intergovernamentais, sendo o Ministrio da Sade o rgo responsvel pela transferncia de
recursos aos estados e municpios.
Dessa forma, Alessandra Schettino Tavares20 comenta que a unio formula as regras
que definem as aes dos governos subnacionais. A seu turno, aos municpios cabe a misso
de fazer chegar populao a prestao do atendimento mdico, contando com a cooperao
tcnica e financeira por parte da Unio e dos estados.
No entanto, como no poderia deixar de ser, a assimetria faz com que os governos
locais dependam fortemente das transferncias de recursos para prestar os servios mdicosassistenciais populao.
Outra questo que merece apontamento a das regies de desenvolvimento, criadas a
partir da Constituio de 1988, em seu artigo 43. A criao de tais regies tambm se pautou
nos ideais de cooperao e equilbrio entre os Entes, na medida em que foram criadas
entidades federais que buscam promover medidas para acelerar o crescimento de regies ditas

20

Ibid., p. 45.

23


subdesenvolvidas, de modo a torn-las autossuficientes. o caso, por exemplo, da SUDENE


(Superintendncia do desenvolvimento do Nordeste) e a SUDAM (Superintendncia do
desenvolvimento da Amaznia).
No entanto, ao mesmo tempo que se visa ao equilbrio entre os Entes, a mesma
ambiguidade que assombra o modelo federalista volta a surgir: h um monoplio financeiro
de um ente sobre o outro. Ocorre que aquele que detm o poderio financeiro e responsvel
por distribuir os recursos acaba detendo um poder indevido sobre aquele que recebe, pois
obviamente, tem a prerrogativa de facilitar ou dificultar o desenvolvimento do destinatrio.
Certo seria, dentro do iderio da cooperao, que este auxlio financeiro para o
desenvolvimento fosse dado em funo do esprito de unio, de desenvolvimento igualitrio
da nao e no por uma imposio, por uma obrigao advinda da criao de uma
superintendncia de desenvolvimento, por exemplo. Essa doao espontnea, por assim dizer,
desde que os destinatrios no pratiquem os abusos anteriormente estudados, seria suficiente
para sanar as desigualdades histricas e somente at se atingir a igualdade entre os Entes.
Explica Dirco Torrecilhas Ramos21 que
As entidades regionais, juridicamente no interferem na autonomia dos Estados,
mas, na prtica, pesam sobre sua orientao administrativa. (...) Estas regies so
formadas por vrios Estados, considerados no todo ou em parte. A Unio, devido
aos altos recursos que a elas destina, exerce sobre as mesmas enormes poderes. (...)
A concentrao de recursos no Poder Central para posterior distribuio tem
provado ser um fator de centralizao, perda de autonomia, dos beneficirios,
contrria ao federalismo. Todavia, tambm a regionalizao atenua a concentrao
de poderes a qual resulta na centralizao. O artigo 160 ao vedar a reteno de
recursos, tambm diminui a centralizao.

Assim conclu-se que ao tentar atingir um equilbrio, uma cooperao entre os Entes,
a Constituio Federal de 1988 visou repartir as receitas e as competncias. No entanto, foi
infeliz ao favorecer os Estados e Municpios em relao diviso financeira, e concentrar na
Unio a maior parte das competncias. Nesse cenrio, a unio perde receitas e se v
sobrecarregada de competncias que no pode delegar aos demais Entes; eles que tem que

21

RAMOS, op. cit, p. 198.

24


pedir tais competncias. Ao buscar a equidade, errou-se na medida, tendo como resultado
um desequilbrio que, por razes histricas, pende para o lado da Unio.
Conforme bem salienta Dirco Torrecilhas Ramos22,
A soluo seria um reajuste, mas como regra deve surgir o aumento da carga
tributria que sempre suportado pelo cidado, atravs de tributao direta ou
indireta. o caso do imposto criado recentemente, destinado ao Ministrio da
Sade. A sobrecarga do cidado tambm significa um desequilbrio. Afinal, o
Estado um meio, com a proposta do federalismo, para alcanarmos a paz, o bom
governo e a liberdade.

Neste diapaso, Alessandra Schettino Tavares23 tambm conclui que a assimetria


presente entre os estados federados e entre as regies brasileiras revela que as instituies
polticas existentes atualmente no esto sendo capazes de executarem as normas
constitucionais no sentido de minimizar as desigualdades e assimetrias entre os cidados
brasileiros, os Entes federados e as regies do pas.

3.2. ANLISE DA QUESTO DOS ROYALTS DO PETRLEO SOB A TICA DO


FEDERALISMO COOPERATIVO

Recentemente descobriu-se uma gigantesca reserva de petrleo localizada a


aproximadamente 7.000 metros de profundidade no litoral brasileiro, especialmente na regio
do estado do Rio de janeiro. Com tal descoberta iniciaram-se tambm grandes e intensas
discusses a cerca, principalmente, da destinao dos recursos oriundos da extrao
petrolfera.
Os royalties, como so chamados, so os recursos arrecadados atravs de impostos
pelos governos dos locais onde se realiza a extrao de recursos naturais, como o gs natural e
o petrleo. Do ponto de vista legal, a propriedade dos recursos naturais da plataforma


22
23

Ibid., p. 178.
TAVARES. op. cit. p. 42.

25


continental, da zona econmica exclusiva e dos recursos minerais da Unio, pela fora do
artigo 20, incisos V e IV da Constituio de 1988 e artigo 3 da Lei do Petrleo (lei 9.478/97).
No entanto, assegurada, pelo 1 do mesmo artigo 20 da Lei maior brasileira, a
participao no resultado ou compensao financeira pela sua explorao. Ou seja, os
royalties so uma espcie de compensao financeira decorrente da extrao dos recursos
naturais, sendo, pois, uma garantia constitucional.
Nas preciosas lies de Roseane de Carvalho Gomes24, citando Harada, o pagamento
dos royalties se justifica principalmente pelo fato de que:
Em casos de acidentes, decorrentes dessas atividades, torna-se imperiosa a imediata
mobilizao de recursos materiais e humanos pelos poderes pblicos. E o poder
pblico local sempre aquele que se encontra na linha de frente para prestar os
primeiros socorros populao atingida. Da o carter contraprestacional desse tipo
de ingresso de dinheiro, denominado compensao financeira. (...) Compreende-se a
incluso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, j que a explorao
dessas atividades em seus territrios pode trazer prejuzos decorrentes de ocupao
de reas para instalao de equipamentos e de invaso por guas dos reservatrios.
Mesmo em se tratando de extrao de petrleo ou gs natural, do mar territorial ou
da plataforma continental, sempre haver instalaes martimas ou terrestres, de
embarque ou desembarque, que justificam essa compensao.

A polmica, designada como a questo dos royalties, gira em torno de um projeto


de lei enviado ao Congresso Nacional que prope a partilha dos royalties petroleiros. At o
presente momento, os recursos arrecadados a ttulo de impostos sobre a extrao do petrleo
no pas so revertidos para o estado em que se d a retirada. So inmeras as justificativas
para tal. Uma delas a de que, conforme mencionado anteriormente na citao de Haranda25,
os estados ditos produtores so aqueles que suportam todos os efeitos da atividade em seu
territrio, o que demandaria certos investimentos tais como polticas de segurana e
infraestrutura estaleiros e estradas, por exemplo - dentre outros.
Assim, os impostos sobre a atividade se justificariam na medida em que seriam
revertidos para o melhoramento das condies de exerccio da atividade naquela determinada

24

HARADA, Kiyoshi apud GOMES, Roseane de Carvalho. Os Royalties do Petrleo no Ordenamento Jurdico
Brasileiro. Disponvel em <http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,os-royalties-do-petroleo-noordenamentojuridico-brasileiro,36886.html>. Acesso em: 20 jan. 2013.
25
HARADA, Kiyoshi apud GOMES, op. cit.

26


localidade. O principal argumento, ento, daqueles que defendem a no aprovao do projeto


de lei, seria o de que no caberia o questionamento e eventual mudana no atual regime diante
da descoberta do pr-sal, tendo em vista que a distribuio da renda petrolfera igualmente
entre estados que sofrem o impacto da explorao diretamente e aqueles que no o suportam
seria demasiado injusto.
O novo projeto altera a dinmica atual, na medida em que concede novas
conformaes e participaes especiais na explorao dos blocos da camada do pr-sal (como
ficou popularmente conhecida a rea descoberta), fazendo com que os estados e municpios,
tambm recebam as contribuies de uma forma mais igualitria.
As conturbaes polticas ocorreram e esto ocorrendo graas ao modo de como so
distribudos os royalties nas exploraes dos outros campos e bacias de petrleo atualmente.
Como j mencionado, comum que as contribuies sejam inteiramente revertidas para o
estado onde se exerce a atividade. O que acontece que a m distribuio do petrleo em
territrio nacional (o Rio de Janeiro, por exemplo, apresenta aproximadamente 70% do
petrleo j encontrado em guas brasileiras) faz com que os valores recebidos por certos
estados sejam astronmicos e causem estranheza.
Pouco haveria que se discutir se, de fato, na prtica, os royalties do petrleo fossem
totalmente convertidos em desenvolvimento cientfico e investimento em infraestrutura.
Todavia, o que se v que a falta de controle abre as portas para corrupo, desvios e
pssimos investimentos.
Alm disso, no h como negar o fato de que as instituies privadas, interessadas na
explorao da atividade, fazem pesados investimentos em infraestrutura, o que enfraquece o
argumento daqueles que defendem que os estados produtores suportam sozinhos os impactos
da extrao do petrleo. E nessas justificativas que se pauta o projeto.

27


No se pode negar que uma melhor distribuio dos recursos do petrleo faria com
que os estados produtores rompessem uma dependncia desses valores e os aproveitassem
muito melhor, o que coibiria possveis atividades fraudulentas. Certo tambm que outros
estados menos desenvolvidos e com menos recursos se beneficiariam de uma vantagem
econmica que poderia servir como incentivo ao desenvolvimento e a resoluo de problemas
socioeconmicos.
Em que pese a proposta do projeto plausvel, no entanto, no se coaduna
perfeitamente com os princpios basilares de um Estado federalista que se pretende
cooperativo, ao contrrio do que pode parecer primeira vista, na medida em que defende a
diviso igualitria dos recursos.
Ora, como se exps ao longo de todo o trabalho, o Federalismo Cooperativo a
chave para se atingir o equilbrio entre as regies do Estado. Tais regies so desiguais e
apresentam caractersticas fsicas e sociais totalmente distintas. Por isso, precisam ser tratadas
desigualmente na medida de sua desigualdade, pois s desta forma se pode alcanar a
igualdade.
Joo Paulo Buchaim26 explica melhor a proposta do projeto quando diz:
A ocasio da descoberta do pr-sal, impulsionou e gerou necessidade de uma
reformulao nas normas, estabelecendo-se como um dos princpios do Direito, ou
seja, atravs de um fenmeno histrico-social, sujeito a variao no espao e no
tempo. Na atual situao do Dual Federalism, passa a ser um precursor da
desigualdade social no Pas, assim dito em outras palavras pelo Ministro Gilmar
Mendes. Pelo fato da legislao ter assegurado royalties aos produtores de
petrleo, gerou um vcio de dependncia desses estados e por conseqncia desse
tratamento desleal dos recursos destinados aos entes, amplia uma enorme vantagem
entre um e o outro, podendo agravar ainda mais a situao do estado j debilitado.
Com base no Projeto de Lei, conferida a permanncia de receber uma participao
no resultado da explorao para os territrios, que por coincidncia abrigarem a
fonte a ser explorada e se por consequncia forem afetados por embarque e
desembarque de operaes petrolferas. Sendo que agora, 50% dos recursos estaro
destinados educao, alm de reduzir em muito, a parcela dos royalties para os
ditos produtores, sendo ento, divididos igualmente entre estados e municpios.


26

BUCHAIM, Joo Paulo. A Distribuio de Royalties do Pr-sal em vista do Federalismo Cooperativo.


Disponvel em: < http://buchaimechemim.blogspot.com.br/2010/12/distribuicao-de-royalties-do-pre-salem.html>. Acesso em : 22 jan. 2013.


28


Assim, certo que cada regio socioeconmica brasileira demanda uma quantidade
de recursos em razo de fatores histricos, culturais e econmicos. No h como no
considerar que algumas regies, por mais recursos que recebam, so mal gerenciadas e
apresentam alto nvel de corrupo, permanecendo em cenrios muitas vezes desoladores, que
se perpetuam no tempo.
A palavra chave para a soluo dos problemas enfrentados em nosso pas parece ser,
portanto, a proporcionalidade. preciso haver um equilbrio entre os Entes federativos para
que haja a cooperao pretendida.
Tal raciocnio aplica-se perfeitamente questo dos royalties. O que se v hoje so
bons argumentos para ambos os lados, mas tambm uma disputa pautada exclusivamente na
guerra fiscal. Nenhum ente quer ceder em prol do outro. inegvel que os estados produtores
necessitam dos recursos arrecadados com os royalties, pois so eles que suportam os riscos e
as consequncias decorrentes das atividades petrolferas. Em contrapartida, tambm resta
claro que muitas vezes tais recursos so exagerados e muito mal gerenciados, sofrendo
desvios e problemas de corrupo.
Uma gesto adequada certamente possibilitaria um pesado e suficiente investimento
em infraestrutura, sendo que o excedente poderia ajudar outros Entes federativos em situao
socioeconmica desfavorvel e que no contam com a mesma riqueza de recursos naturais.
Talvez uma alternativa para minimizar a insatisfao dos estados produtores e os
impactos em seus oramentos, mas, ao mesmo tempo, redistribuir a renda dos royalties para
ajudar outros Entes seria a adoo de um projeto mais brando, cuja implementao se de
forma gradativa, ou seja, no realizando a retirada abrupta e imediata dos recursos dos quais
aqueles estados so dependentes, mas sim, diminuir o montante desses recursos de forma
gradual.

29


Outra medida que poderia minimizar os impactos da mudana de forma paliativa e


provisria seria a destinao de 50% das verbas dos royalties para os estados produtores, e os
outros 50% seriam redistribudos proporcionalmente a todos os estados da federao,
inicialmente incluindo tambm o estado produtor novamente nessa diviso. Dessa forma, o
estado produtor contaria com mais da metade dos recursos para ajud-lo a suportar a atividade
e o excedente obrigatoriamente contribuiria para o desenvolvimento de outros estados menos
favorecidos.
Em adio a isso imprescindvel que a proposta democrtica de diviso dos lucros,
de alguma maneira, assegure que os valores redistribudos sejam utilizados prioritariamente
nas reas de educao, sade, infraestrutura social e econmica e preservao do meio
ambiente. Dessa forma, garante-se que a reduo na verba dos estados produtores se justifique
pela real reduo das desigualdades e melhoria na qualidade de vida da populao de toda a
nao.
Tais solues parecem atingir o cerne da questo. Elas so formas de redistribuir a
renda, que historicamente concentra-se nos estados industrialmente mais industrializados, sem
deixar, porm, que o estados produtores deixem de ganhar quantias significativas e essenciais
para investimentos que busquem no s a viabilizao da atividade, mas tambm a sua
melhoria e a melhoria da qualidade de vida da populao. Alm disso, a diminuio do
montante de dinheiro que entra pode funcionar como medida coercitiva e inibidora de prticas
ilcitas e corruptas.
De qualquer forma, no se pode deixar de observar que, segundo os preceitos
basilares de um Estado Federativo Cooperativo, a deciso de repartio dos lucros advindos
da atividade petroleira, bem como a participao dos Entes, deveria ocorrer de forma
voluntria, com o animus de contribuir, de ajudar e de se atingir a igualdade, e no se
baseando numa hierarquia, em uma imposio legal.

30


CONCLUSO

Evidente que a Constituio de 1988 buscou implementar um modelo republicano


federativo sob o enfoque da equivalncia e a igualdade entre os membros. No entanto, esse
federalismo sofre com falhas e desigualdades decorrentes, principalmente, de um processo
histrico colonial baseado em um ciclo de centralizao do poder. A principal consequncia
desta histria manchada pela centralizao um dficit na repartio de competncias e na
diviso dos recursos financeiros.
Com efeito, criam-se ambiguidades de difcil transposio, que ficam evidentes
quando analisa-se as questes especficas do SUS, das Superintendncias de desenvolvimento
ou da polmica dos royalties.
Por todo exposto, fcil concluir que o problema que acomete o modelo de
federalismo brasileiro o desequilbrio. este fato que o enquadra na modalidade de
federalismo assimtrico. Os Entes federativos, desiguais historicamente, devem buscar uma
igualdade artificial, cooperando, repartindo receitas e assumindo competncias concorrentes,
pois somente dessa forma se alcana o pleno desenvolvimento de todas as regies.
No contexto em que se insere o pas, no difcil perceber que o problema muito
mais cultural, muito mais de conduta do que propriamente do modelo instaurado. Todas as
dicotomias tem uma raiz comum, qual seja a da centralizao, o que no deixa de ser um
aspecto cultural e histrico.
Portanto, o Federalismo Cooperativo deve buscar sempre a simetria, de modo a atingir
o equilbrio. impossvel estabelecer um Estado igualitrio onde no se veem acentuadas
desigualdades socioeconmicas entre as distintas regies de um mesmo pas.

31


Quer-se com isso dizer que no se pode aceitar, em um modelo que se pretende
cooperativo, que um Estado em boas condies socioeconmicas esteja recebendo muito mais
recursos do que outro menos abastado. imprescindvel que se tenha uma proporcionalidade
a fim de atenuar as desigualdades histricas das regies brasileiras.
Por todo o exposto, no h dvidas de que, apesar de estar no caminho certo, o
Federalismo brasileiro ainda tem muito que melhorar at atingir a simetria e o equilbrio
almejados. preciso combater o oportunismo poltico, a corrupo, a guerra fiscal, a ganncia
dos Entes e todas as demais doenas inerentes assimetria de seu federalismo para que se
possa atingir a simetria.

REFERENCIAS
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no Contexto da Nova Ordem Global. Curitiba:
Juru, 2006.
BUCHAIM, Joo Paulo. A Distribuio de Royalties do Pr-sal em vista do Federalismo
Cooperativo. Disponvel em: <http://buchaimechemim.blogspot.com.br/2010/12/distribuicaode-royalties-do-pre-sal-em.html>. Acesso em: 22 jan. 2013.
GOMES, Roseane de Carvalho. Os Royalties do Petrleo no Ordenamento Jurdico
Brasileiro. Disponvel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,os-royalties-dopetroleo-no-ordenamento-juridico-brasileiro,36886.html>. Acesso em: 20 jan. 2013.
RAMOS, Dirco Torrecillas. O Federalismo Assimtrico. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
TAVARES. Alessandra Schettino. O federalismo cooperativo no brasileiro: o perfil do
estado brasileiro segundo a constituio federal de 1988. Disponvel em:
<http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/341/federalismo_cooperativo_schetti
no.pdf?sequence=1>. Acesso em: 01 fev. 2013.
TEIXEIRA, Ricardo Rodrigo P. Federalismo Cooperativo Segundo Gilberto Bercovici.
Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto21418/federalismo-cooperativo-segundogilberto-bercovici>. Acesso em: 12 jan. 2013.