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AMORIM, M. D. ; SCAFF, E. A. S. .

O planejamento como instrumento de gesto da educao bsica:


tendncias das polticas atuais. In: Antonio Bosco de Lima; Dirce Nei Teixeira de Freitas. (Org.). Polticas sociais
e educacionais: cenrios e gesto. 1ed.Uberlandia, MG: EDUFU, 2013, v. 1, p. 247-266.

O PLANEJAMENTO COMO INSTRUMENTO DE GESTO DA EDUCAO


BSICA TENDNCIAS DAS POLTICAS ATUAIS1
Milene Dias Amorim2
Elisngela Alves da Silva Scaff3
A prtica do planejamento no Brasil surgiu de uma combinao de condies
que a transformou em um componente dinmico do sistema poltico-administrativo,
passando a ser utilizado nos mais diversos setores da administrao pblica, entre eles o
da educao. Entende-se o processo de planejamento estreitamente vinculado s
concepes de Estado e de prticas polticas, dessa forma, a ao de planejar pode ser
analisada como um instrumento poltico de ao do Estado e dos governos.
Concebendo o Estado como interventor (IANNI, 1971), o planejamento visto
como um instrumento dessa interveno na implementao de polticas ou, como
prope Fernandes (2006), como um componente de ao de governo, com a tarefa de
fornecer orientaes gerais e fundamentos tcnicos necessrios tomada de decises,
contribuindo para a realizao das transformaes pretendidas.
O planejamento surge a partir de necessidades econmicas da sociedade,
incorporando contribuies tericas da rea administrativa e gerencial, cujas influncias
partiram das idias de grandes pensadores e empreendedores como Taylor, Fayol, Ford,
Weber e Mayo, que no sculo XX, com o surgimento da administrao cientfica,
ampliaram as discusses sobre questes que influenciaram diretamente o planejamento
como ferramenta na busca por melhores resultados nas organizaes.
No Brasil, a necessidade de um planejamento educacional emerge por volta
da dcada de 1930, com o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova4, movimento
desenvolvido por um grupo de educadores e intelectuais brasileiros que reivindicavam
uma educao a altura das modernas necessidades do pas, ressaltando a importncia de
se ter um Plano Nacional de Educao que delineasse metas a fim de estabilizar as
1

Artigo elaborado a partir do projeto de pesquisa Gesto das polticas educacionais: o impacto do Plano
de Aes Articuladas (PAR) em municpios Sul-mato-grossenses, integrante da pesquisa em rede
Gesto das polticas educacionais no Brasil e seus mecanismos de centralizao e descentralizao: o
desafio do Plano de Aes Articuladas (PAR) financiada pelo CNPq e com bolsa da FUNDECT.
2
Mestre em Educao pelo Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal da
Grande Dourados - UFGD. Professora das Faculdades Integradas de Navira FINAV
3
Professora da Universidade Federal da Grande Dourados - UFGD. Orientadora do Programa de PsGraduao em Educao FAED/UFGD
4
O Manifesto se refere a um documento escrito por 26 educadores, em 1932, com o ttulo A
reconstruo educacional no Brasil: ao povo e ao governo. Redigido por Fernando de Azevedo e
assinado por intelectuais, como Ansio Teixeira, Afrnio Peixoto, Loureno Filho, Roquette Pinto,
Delgado de Carvalho, Hermes Lima e Ceclia Meireles.

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tendncias das polticas atuais. In: Antonio Bosco de Lima; Dirce Nei Teixeira de Freitas. (Org.). Polticas sociais
e educacionais: cenrios e gesto. 1ed.Uberlandia, MG: EDUFU, 2013, v. 1, p. 247-266.

iniciativas dos governos a respeito das diferentes etapas e modalidades de ensino no


Brasil.
Esse movimento resultou no art.150 da Constituio Brasileira de 1934, que
declarava como competncia da Unio "fixar o plano nacional de educao,
compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e
coordenar e fiscalizar a sua execuo, em todo o territrio do Pas". Atribua, em seu
art.152, competncia ao Conselho Nacional de Educao, organizado na forma da lei,
"de elaborar o plano para ser aprovado pelo Poder Legislativo, sugerindo ao Governo as
medidas que julgasse necessrias para a melhor soluo dos problemas educacionais,
bem como a distribuio adequada de fundos especiais".
A viso de plano, contida no Manifesto, era de organizao e administrao do
sistema educacional. Para Saviani (1998), era uma viso prxima a de um sistema de
educao, isto , a organizao lgica, coerente e eficaz do conjunto das atividades
educativas levadas a efeito numa sociedade determinada ou [...] num determinado pas
(1998, p. 75).
Em 1962, aps a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional - Lei n. 4.024, de 1961 surgiu o primeiro Plano Nacional de Educao
brasileiro. Esse plano estabelecia um conjunto de metas quantitativas e qualitativas a
serem alcanadas num prazo de oito anos.
Com golpe militar em 1964 a utilizao de planejamentos teve continuidade
(ZAINKO, 2000), mas em uma perspectiva marcadamente tecnocrtica, com nfase na
racionalidade, produtividade e eficincia. Assim se apresentou o Plano de Aes
Econmicas do Governo 1964/1966; os Planos Nacional de Desenvolvimento I, II, e
II; e os dois planos setoriais da rea da educao de 1972/1974 e 1974/1979. Estes
garantiam o carter centralizador e uma forma explicita de gesto presente em toda a
evoluo do planejamento brasileiro, principalmente na educao.
Elaborado nos ltimos anos do governo militar, o III plano setorial da educao
(1980 a 1985) introduz a ideia de planejamento participativo como estratgia poltica
diante do insucesso dos planos anteriores, atribudo ausncia da participao da
comunidade nas decises.
O perodo ps-ditadura militar levou o governo Sarney a orientar a elaborao
do I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Republica, no qual a questo
educacional foi tratada como uma das prioridades sociais (ZAINKO, 2000). Nesse
mesmo perodo, o movimento que circundou a elaborao da Constituio Federal de

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1988 retomou a idia de um plano nacional de longo prazo, com fora de lei, capaz de
conferir estabilidade s iniciativas governamentais na rea de educao. A Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Lei n. 9.394 de 1996, em seu artigo 9,
atribui Unio a competncia pela elaborao do Plano, em colaborao com os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Assim, em janeiro de 2001, aps exaustivo
embate entre duas propostas divergentes5, a Lei 10.172 institui o Plano Nacional de
Educao (2001 2011).
No entanto, necessrio considerar que a promulgao de uma lei no garante a
concretizao da poltica em sua plenitude, uma vez que esta precisa ser regulamentada
e colocada em prtica por meio de polticas, programas e aes. Dessa forma, parece
correto refletir sobre a trajetria dos planos de educao implantados pelos governos,
analisando a eficcia do planejamento como instrumento de formulao de polticas
pblica, considerando a necessidade de no repetir as antigas aes, no permitindo que
a elaborao e implementao das polticas pblicas que envolvam o processo de
planejamento se separem transformando-o em um mero processo de fazer planos
(OLIVEIRA, 2006).
Passados sete anos da instituio do Plano Nacional de Educao 2001/2011, e
com um quase esquecimento deste por parte do poder pblico, o governo federal lana
uma outra planificao no contexto educacional, o Plano de Desenvolvimento da
Educao - PDE. Contrariando o formato de planejamento constitudo de diagnsticos,
objetivos e metas, o PDE se apresenta no como plano, mas como a juno de mais de
40 programas e instrumentos avaliativos que contemplam a educao em sua totalidade.
Sobre esta caracterstica, Saviani (2007), afirma que
Confrontando-se a estrutura do Plano Nacional de Educao (PNE)
com a do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), constata-se
que o segundo no constitui um plano, em sentido prprio. Ele se
define, antes, como um conjunto de aes que, teoricamente, se
constituiriam em estratgias para a realizao dos objetivos e metas
previstos no PNE (2007, p. 7).

No entanto, fato que o lanamento de um novo plano fragilizou ainda mais o


PNE 2001/2011, tendo em vista que mesmo se configurando como uma lei, no

A respeito das duas propostas de PNE, conhecidas como proposta da sociedade brasileira e proposta
encaminhada pelo Executivo federal, ver: Didonet (2000), Saviani (1998), Valente e Romano (2002), e
Dourado (2010).

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alcanou as metas estabelecidas, caindo no esquecimento durante o perodo de transio


do governo de FHC para o governo Lula, e sendo praticamente substitudo pelo PDE.
O PDE traz como principal programa voltado ao planejamento da educao o
Plano de Aes Articuladas - PAR, objeto de anlise neste texto, de forma a possibilitar
sua apreenso no mbito das polticas de governo, como instrumento de gesto pblica
e educacional. Para tanto, utilizou-se de anlise bibliogrfica e documental, com o
auxlio da voz dos sujeitos por meio de entrevistas do tipo semi-estruturadas com os
tcnicos responsveis pelo PAR nas secretarias de educao em dois municpios do
estado de Mato Grosso do Sul

1. O Plano de Desenvolvimento da Educao e o planejamento da educao


nacional
O PDE est atrelado ao Decreto n 6.094/2007 que institui o Plano de Metas
Compromisso Todos Pela Educao. Esse Decreto regulado por Resolues do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE. As medidas previstas no mbito
do Compromisso integram-se ao PDE e so operacionalizadas principalmente no mbito
do Plano de Aes Articuladas PAR. De maneira geral, so 28 metas a serem
alcanadas que dizem respeito ao planejamento e a gesto educacional e que iro focar
principalmente o analfabetismo, a reprovao e a evaso.
facultativa a opo dos gestores locais em aderir o Plano de Metas, no entanto,
ao no aderir, o municpio perde a oportunidade de trazer maiores investimentos para
seu contexto educacional, uma vez que boa parte dos investimentos propostos pelo PDE
est direcionada por meio do PAR. Cientes desse fato, os 27 estados e 5.563 municpios
brasileiros aderiram ao Plano de Metas. O destaque dado ao PAR como instrumento
de planejamento das secretarias de educao e ao Plano de Desenvolvimento da Escola
PDE-Escola, voltado gesto escolar.
Para Krawczyk (2008) o PDE busca reverter o crescimento demasiado do
nmero de municpios; a segmentao territorial constitutiva da educao pblica; a
diminuio da responsabilidade da Unio com a educao; a proliferao de programas
desarticulados entre si, vinculados mudana da gesto escolar e melhora da
aprendizagem no ensino fundamental; os baixos ndices de rendimento escolar na rede
de educao pblica em todo o pas; o velho debate em torno da constituio de um
sistema nacional de educao; a privatizao acelerada da educao superior na dcada

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de 1990; e a ausncia de um regime de colaborao no processo de municipalizao


iniciado h dez anos atrs.
De acordo com seu documento base, o PDE embasado por seis pilares: viso
sistmica da educao, territorialidade, desenvolvimento, regime de colaborao,
responsabilizao e mobilizao social, que vo nortear os quatro eixos do plano:
educao bsica, educao superior, educao profissional e alfabetizao. (BRASIL,
2007c).
No que diz respeito educao bsica educao infantil, ensino fundamental e
ensino mdio o plano se debrua sobre os quesitos: formao de professores,
financiamento, avaliao e a gesto educacional. O ltimo item tem maior destaque no
plano de metas.
Quanto a metodologia adotada pelo PDE, deve-se ressaltar a ausncia de
originalidade, pois muitos dos instrumentos trazidos pelo plano j so velhos
conhecidos das polticas educacionais brasileiras, a comear pela juno da avaliao,
financiamento e gesto, que so concebidas como inovao. Krawczyk (2008) salienta
que desde a dcada de 1990, no perodo de grandes reformas, tanto educacionais quanto
do Estado, a avaliao passou a ser o instrumento principal de regulao prevendo que
os recursos acompanhassem os bons resultados (2008, p. 805).
No mesmo raciocnio, Arajo (2007) defende que os fios condutores do PDE so
antigos e j perpassaram polticas anteriores. Para este autor
O PDE mantm a lgica de que o papel da Unio o de estimular a
produo da qualidade e isso ser feito pela comparao, classificao
e pela seleo. Esses elementos incorporam como inerente aos seus
resultados a excluso, o que incompatvel com o direito de todos
educao. Premiar as escolas que atingirem determinadas metas via
aumento de recursos do PDDE bem sintomtico da permanncia da
viso enunciada acima (ARAJO, 2007, p. 30).

A originalidade do PDE est restrita ao fato do plano no somente vincular


recursos financeiros a um bom rendimento institucional como tambm oferecer
atendimento prioritrio aos municpios que possuem os mais baixos ndices no Ideb.
Uma das principais crticas ao PDE est no fato desse plano ter sido modelado
dentro de um profundo silenciamento por parte do Ministrio da Educao, onde nem os
mais interessados, no caso os educadores, compactuaram ou ao menos foram
consultados sobre o lanamento de um novo plano, o qual foi elaborado a partir de
discusses com movimento empresarial denominado Todos Pela Educao.

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Ivo e Hiplito (2009), em recente estudo realizado na rede de ensino de Pelotas,


RS, verificaram que os prprios professores muito pouco sabem sobre o PDE, a maioria
o confunde com o Plano de Desenvolvimento da Escola, antigo planejamento
estratgico de gesto do FUNDESCOLA e que foi inserido ao Plano de
Desenvolvimento da Educao como um de seus programas voltados para a gesto
educacional. O estudo indica que, em momento algum, houve uma preocupao por
parte do MEC em apresentar o plano para as entidades educacionais (2009, p. 15).
Em pesquisa recentemente concluda no estado de Mato Grosso do Sul, Amorim
(2011) tambm identifica entre os gestores municipais a equiparao entre o novo PDE
e o programa integrante do FUNDESCOLA, o que nos leva a retomar o debate sobre as
aes estatais que frequentemente caem dentro da escola sem que os sujeitos escolares
tenham a mnima noo de onde vieram e porque vieram.
Neste contexto, acabam por predominar as caractersticas empresariais, advindas
da adeso do governo federal ao Movimento Todos pela Educao, organizado pelo
empresariado brasileiro, que se apresenta como a unio de diversos setores da sociedade
lutando pela mesma causa: dar qualidade a educao brasileira.
O movimento foi lanado em 6 de setembro de 2006 no Museu do Ipiranga, com
total apoio do Ministrio da Educao, que logo se apropriou da iniciativa. Se constitui
como um aglomerado de grupos empresariais com representantes e patrocnios de
grandes entidades, como a Rede Globo, o Grupo Santander, a Gerdau, a Fundao
Bradesco, O Instituto Airton Senna, entre outros, que firmam um compromisso para
com a educao, deixando transparecer
[...]a tendncia dominante entre os empresrios de considerar a
educao como uma questo de boa vontade e de filantropia, que seria
resolvida pelo voluntariado, ficando subjacentes os interesses mais
especficos que alimentam o desejo de ajustar os processos formativos
s demandas de mo-de-obra e aos perfis de consumidores postos
pelas prprias empresas (SAVIANI, 2007, p. 22).

Tal tendncia evidencia o alinhamento das finalidades dos grupos empresariais


frente educao com os objetivos perseguidos pelas agncias internacionais como o
Fundo Monetrio Internacional FMI; o Banco Internacional para a Reconstruo de
Desenvolvimento BIRD; e a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico OCDE, quando esses procuram garantir a continuidade da acumulao
capitalista por meio de assessorias aos pases mais pobres para que voltem ao
desenvolvimento econmico (SCAFF, 2007).

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Esse alinhamento tambm est no fato do planejamento se configurar como um


instrumento gerencial, utilizado pelas agncias internacionais que, ao longo da histria,
foram grandes impulsionadores da planificao econmica e educacional no Brasil.
Agora, o movimento do empresariado vem fazendo esse papel por meio de exigncias
de novas planificaes educacionais ao governo federal, que incidam diretamente na
melhoria da qualidade da educao nacional.
Os compromissos assumidos pelos partcipes do movimento brasileiro
contemplam cinco metas a serem alcanadas at 20226, quais sejam: 1. Todas as
crianas e jovens de 4 a 17 anos devero estar na escola; 2. Toda criana de 8 anos
dever saber ler e escrever; 3. Todo aluno dever aprender o que apropriado para sua
srie; 4. Todos os alunos devero concluir o ensino fundamental e o mdio; 5. O
investimento necessrio na educao bsica dever estar garantido e bem gerido.
A partir dessas cinco metas, o Ministrio da Educao instituiu dentro do PDE e
como programa estratgico deste (BRASIL, 2007b), o Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao, atravs do Decreto 6.094, de 24 de abril de 2007 7. Segundo o
MEC, esse um plano que inaugura um novo regime de colaborao entre Unio,
estados e municpios, na busca de concertar a atuao dos entes federados sem ferir o
pacto federativo.
Tal colaborao envolve primordialmente a deciso poltica, a ao tcnica e o
atendimento da demanda educacional, visando melhoria dos indicadores educacionais.
Trata-se, segundo o MEC (BRASIL, 2008a), de um compromisso fundado em 28
diretrizes pautadas em resultados de avaliao de qualidade e de rendimento dos
estudantes e consubstanciado em um plano de metas concretas, efetivas, que
compartilha competncias polticas, tcnicas e financeiras para a execuo de
programas de manuteno e desenvolvimento da educao bsica com vistas a ampliar o
Ideb.
Assim, a adeso ao Plano de Metas significa mais do que o reconhecimento
dessas diretrizes, significa o compromisso dos gestores municipais com sua
concretizao no plano local. Desse modo, tais prticas visam

A escolha do ano em questo se explica pelo fato do Brasil completar neste o bicentenrio de sua
independncia.
7
Dispe sobre a implementao do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, pela Unio
Federal, em regime de colaborao com Municpios, Distrito Federal e Estados, e a participao das
famlias e da comunidade, mediante programas e aes de assistncia tcnica e financeira, visando a
mobilizao social pela melhoria da qualidade da educao bsica.

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Estabelecer como foco a aprendizagem; alfabetizar as crianas at, no


mximo, os oito anos de idade; acompanhar cada aluno da rede
individualmente; combater a repetncia, por estudos de recuperao
ou progresso parcial; combater a evaso; ampliar a jornada;
fortalecer a incluso educacional das pessoas com deficincia;
promover a educao infantil; instituir programa de formao e
implantar plano de carreira, cargos e salrios para os profissionais da
educao; valorizar o mrito do trabalhador da educao; fixar regras
claras, considerados mrito e desempenho, para nomeao e
exonerao de diretor de escola; promover a gesto participativa na
rede de ensino; fomentar e apoiar os conselhos escolares etc
(BRASIL, 2007c, p. 24).

A influncia empresarial neste contexto se evidencia, tambm, no texto do


Relatrio de Atividade do ano de 2008 do Movimento, quando mencionada a
necessidade da criao de um novo plano para a Educao que fosse de mdio e longo
prazo e que no fosse apenas um plano de governo, mas de Nao. Desta maneira, o
prximo passo do grupo seria conscientizar os governantes brasileiros da criao deste
novo plano; o que logo aconteceu com a instituio do Plano de Desenvolvimento da
Educao, o que se leva a supor que no houve e no h coincidncia alguma no fato
das metas do movimento estarem embasando o Decreto 6.094/2007; isso tambm
justifica a falta de dilogo com os educadores antes e durante a apresentao do PDE,
sendo o empresariado a nica parcela com voz e vez.
Adiante apresenta-se o principal programa do PDE para a consolidao do Plano
de Metas Compromisso Todos pela Educao - o PAR - que se configura como via de
apoio tcnico-financeiro do governo federal para com os municpios e estados, atrelando
tal apoio adeso ao compromisso.

1.1. O PAR: instrumento de planejamento educacional ou de regulao estatal?


Desde a apresentao do PDE, todas as assistncias tcnicas e a maior parte da
assistncia financeira do MEC, no mbito educacional brasileiro, esto diretamente
vinculadas ao Plano de Aes Articuladas. Este foi lanado como um plano de
cooperao entre municpios, estados e Unio, pelo Decreto n 6.094 de 24 de abril de
2007; cujo 5o prev que o apoio da Unio dar-se-, quando couber, mediante a
elaborao de um Plano de Aes Articuladas - PAR. Para o Ministrio, o plano
subsidiar as melhorias necessrias para se elevar o ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica Ideb e melhorar a qualidade da educao.

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A seo II do Decreto apresenta as disposies sobre a formulao e


implementao do Plano de Aes Articuladas nos municpios e estados brasileiros.
Segundo o Decreto, em seu Art. 9, O PAR o conjunto articulado de aes, apoiado
tcnica ou financeiramente pelo Ministrio da Educao, que visa o cumprimento das
metas do Compromisso e a observncia das suas diretrizes. (BRASIL, 2007a).
Nesse contexto, cada municpio e estado que aderem ao Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educao tem como fonte de assistncia o PAR. A
Resoluo n. 029, de 20 de junho de 2007, do Conselho Deliberativo do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE estabelece os critrios, os
parmetros e os procedimentos para a operacionalizao da assistncia financeira
suplementar a projetos educacionais, no mbito do Compromisso. Aps essa resoluo,
mais duas foram institudas alterando-a, primeiramente a Resoluo n 47, de 20 de
setembro de 2007 e depois a Resoluo n 46, de 31 de outubro de 2008.
De acordo com o documento Orientaes gerais para a elaborao do PAR
(BRASIL, 2008b), esse plano se desenvolve em duas fases distintas, primeiramente os
municpios devem formar uma comisso tcnica local constituda por sujeitos sociais do
segmento educacional, tais como dirigente municipal de educao, tcnicos da
secretaria municipal de educao e representantes dos diretores de escola, dos
professores da zona urbana e da zona rural, dos coordenadores ou supervisores
escolares, do quadro tcnico-administrativo das escolas, dos Conselhos Escolares e,
quando houver, do Conselho Municipal de Educao.
Essa comisso deve desenvolver um diagnstico minucioso e criterioso sobre as
condies da educao de seu municpio ou estado8, o que o MEC chama de
Levantamento da Situao Escolar - LSE. Ao fazer este diagnstico, o gestor
educacional, com a colaborao da comisso tcnica, responde a um formulrio no
Sistema Integrado de Planejamento, Oramento e Finanas do Ministrio da Educao
(Simec), que o Ministrio da Educao disponibiliza em seu sitio eletrnico9.
O preenchimento deste formulrio consiste em atribuir nota a quesitos que o
prprio formulrio j dispe; sobre os seguintes aspectos: gesto educacional; formao
de professores e profissionais de servios e apoio escolar; recursos pedaggicos; e infra8

At o momento, s foi possvel ter acesso a planos elaborados por municpios.


O Simec um portal operacional e de gesto do MEC, que trata do oramento e monitoramento das
propostas on-line do governo federal na rea da educao. , tambm, onde os gestores verificam o
andamento dos Planos de Aes Articuladas em suas cidades (BRASIL, 2009).
9

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estrutura fsica das instituies escolares. As notas atribudas vo de um a quatro, sendo


que:

Pontuao 4 a situao avaliada como positiva, para esse indicador no sero


necessrias aes imediatas.

Pontuao 3 a situao considerada satisfatria, com mais aspectos positivos


que negativos, por isso tambm no sero necessrias aes imediatas.

Pontuao 2 nesta pontuao o nvel comea a ficar ruim, esta uma situao
insuficiente, sero necessrias aes imediatas, que contaro com o apoio
tcnico e/ou financeiro do MEC.

Pontuao 1 esta nota dada aos nveis crticos, todos os aspectos so


negativos e necessita de apoio tcnico e/ou financeiro urgente do MEC.
As medidas necessrias para as melhorias s sero feitas aos itens que receberem

notas um e dois, pois so vistas como insatisfatrias ou inexistentes. Dessa forma, essa
pontuao se torna fundamental para a elaborao do plano.
A segunda fase s tem incio aps a aprovao do Plano de Aes Articuladas
do municpio pela comisso tcnica do FNDE e consiste na assinatura do termo de
cooperao entre os entes responsveis prefeitura e MEC/FNDE. As aes de
assistncia tcnica sero implementadas pelo Ministrio da Educao at 2011, j as
aes de assistncia financeira, sendo aprovadas, so realizadas por meio de convnio,
um para cada ano (BRASIL, 2008b).
Seguindo o carter avaliativo das polticas brasileiras, o PAR prev, em seus
prembulos, sua avaliao contnua, como consta na Resoluo/CD/FNDE n 029/2007
quando dispe que
Art. 20 A avaliao do cumprimento das metas de acelerao do
desenvolvimento da educao, constantes do Plano de Aes
Articuladas (PAR), ser realizada pelas Secretarias-fim do MEC e
pelo FNDE, diretamente ou por delegao.

Considerando o acompanhamento das aes de fundamental importncia, o


plano prev que periodicamente sero enviados ao MEC relatrios com a explicitao
estruturada de todos os procedimentos de acompanhamento e avaliao sistemtica da
execuo do plano e dos resultados alcanados; e ainda, se for necessrio, o Ministrio
disponibilizar uma equipe tcnica para auxiliar o municpio em suas aes (BRASIL,
2008b).

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Ao cadastrar o municpio e seu diagnstico no Simec, o gestor local estar


disponibilizando-o ao acesso de todos; o que, para o MEC, uma forma de se trabalhar
com metas passiveis de acompanhamento pblico e controle social. Desta maneira, a
proximidade do PAR com cada municpio, focando os pontos considerados frgeis de
sua educao, o torna inovador, porm necessrio deixar claro que mais importante
que ser contextualizado ser a implementao efetiva de suas aes, o diagnstico por si
s no basta, no tem efeito.
A anlise dos instrumentos disponibilizados pelo PAR evidencia a estreita
associao do conceito de qualidade de ensino mensurao estatstica, uma vez que o
principal objetivo alcanar a nota 06 no Ideb. Assim, as categorias de anlise da
realidade dos municpios esto fortemente centradas no rendimento escolar dos alunos,
bem como no fluxo entrada e sada e no sucesso escolar destes. A prpria Resoluo
n 029/2007 do FNDE vem estabelecer que
Todos os Municpios, que pleitearem recursos de transferncias
voluntrias devero aderir ao Plano de Metas Compromisso Todos
Pela Educao, assinando o Termo de Adeso, num claro
comprometimento de promover a melhoria da qualidade da educao
bsica em sua esfera de competncia, expressa pelo cumprimento de
meta de evoluo do IDEB, e observncia das diretrizes relacionadas
no Decreto n 6.094, de 24 de abril de 2007 (BRASIL, 2007b, p. 25,
grifo nosso).

Na mesma Resoluo, o foco na ampliao do Ideb tambm est como mrito


qualitativo a ser considerado na avaliao do PAR dos municpios pela comisso
tcnica. De acordo com ela, deve-se considerar durante a avaliao, a disponibilidade de
recursos oramentrio e financeiro, para sua implementao; a capacidade operacional
do FNDE e do ente federativo proponente; e as condies efetivas de acelerao do
desenvolvimento do Ideb local.
Dentro do Plano de Metas Todos Pela Educao este novo ndice o norteador
das assistncias tcnicas e financeiras do MEC para a educao. A resoluo/CD/FNDE
n29/2007 confirma este direcionamento na medida em que o torna indicador
responsvel pela escolha das unidades federadas a serem contempladas com ajuda
tcnica e ao mesmo tempo medidor do cumprimento das metas estabelecidas para a
melhoria do ensino.
No que tange ao Decreto n 6.094/2007, o Ideb ser a base pela qual a qualidade
da educao bsica ser aferida e, da mesma forma que est na resoluo, tambm para
o decreto esse ndice aparece como indicador de verificao do cumprimento de metas

AMORIM, M. D. ; SCAFF, E. A. S. . O planejamento como instrumento de gesto da educao bsica:


tendncias das polticas atuais. In: Antonio Bosco de Lima; Dirce Nei Teixeira de Freitas. (Org.). Polticas sociais
e educacionais: cenrios e gesto. 1ed.Uberlandia, MG: EDUFU, 2013, v. 1, p. 247-266.

fixadas no termo de adeso ao Compromisso Todos Pela Educao. Esta forma de


aferio das condies da educao brasileira se configura mais como um instrumento
regulatrio do que como um definidor de critrios para uma melhor aplicao dos
recursos da Unio visando alterar indicadores educacionais, como declara Fernandes
(2007).
E ainda, os resultados de cada municpio e de cada estado sero ou j esto
sendo utilizados para ranquear as redes de ensino, para acirrar a competio e para
pressionar, via opinio pblica, o alcance de melhores resultados (ARAUJO, 2007) o
que leva as escolas a abrirem suas portas para a iniciativa privada em busca de
assessorias tcnicas que as levem a um melhor desempenho no Ideb e,
consequentemente, traz maiores recursos financeiros para o contexto escolar.
Em pesquisa desenvolvida pelas autoras em dois municpios do estado de Mato
Grosso do Sul, durante o ano de 2010, verifica-se que embora as polticas educacionais
atuais estejam voltadas para a ampliao do Ideb, as aes locais ainda tm
negligenciado as medidas voltadas para a melhoria da aprendizagem e da regularizao
do fluxo escolar. Identifica-se certa conformidade entre o nacional e o municipal no que
diz respeito ao discurso relativo elevao do ndice, porm, ambos os municpios
pesquisados buscam essa elevao por meio da nfase infra-estrutura e a gesto da
educao. A escolha por esse dois fatores pode ser em razo de suas aes
compreenderem investimento financeiro, enquanto os demais, apenas investimento
tcnico.
O financiamento tem papel de destaque no PAR, pois se configura como o
principal motivo de adeso ao Plano de Metas Todos pela Educao, conforme consta
nas falas dos gestores. Os sujeitos entrevistados reconhecem que o PAR a base para se
captar recursos do MEC, e que sem ele o municpio teria muitas perdas. Reconhecem
tambm que, mesmo em quantidade pequena, a verba est chegando aos municpios e
que as melhorias so perceptveis.
Com base nas entrevistas dos sujeitos dessa pesquisa, o PAR nos municpios
pesquisados revela uma autonomia qualificada por Lima (2003) como relativa desses
entes frente aos planejamentos do Ministrio da Educao. Essa autonomia relativa
pode ser identificada se analisarmos que, por um lado permitido que os sujeitos locais
tracem as aes e metas de acordo com suas expectativas e interesses atravs da
atribuio de notas; mas por outro, essas aes esto restritas dentro das quatro grandes
dimenses, no possibilitando que os gestores pensem para alm dessas.

AMORIM, M. D. ; SCAFF, E. A. S. . O planejamento como instrumento de gesto da educao bsica:


tendncias das polticas atuais. In: Antonio Bosco de Lima; Dirce Nei Teixeira de Freitas. (Org.). Polticas sociais
e educacionais: cenrios e gesto. 1ed.Uberlandia, MG: EDUFU, 2013, v. 1, p. 247-266.

Apesar dessa caracterstica marcante, a terminologia participao est presente


em todas as reformas propostas, o que no ocorre de forma diferente no caso do PAR,
uma vez que o diagnstico proposto de carter participativo, devendo ser executado
em regime de colaborao entre os entes federativos, com a participao das famlias e
da comunidade nesse processo, o que o MEC declara como de suma importncia; alm
de envolver primordialmente a deciso poltica, a ao tcnica e o atendimento da
demanda educacional, visando melhoria dos indicadores educacionais.
Observe-se que a participao, nesse contexto, aparece sempre relacionada
elevao dos indicadores educacionais, configurando-se como um formato participativo
criado pela prpria administrao, de forma a garantir maior eficincia da organizao,
denominada de participao imposta (MOTTA, 2003, p. 371) ou participao
decretada (LIMA, 2003, p. 70), que passa do mbito de direito reclamado para direito
institudo e, at mesmo, um dever eticamente e civicamente justificado.
No mbito dos municpios pesquisados, os relatos do aporte para essa
afirmao quando uma das tcnicas entrevistadas menciona que o PAR chegou pronto,
sem muito que fazer, a comisso foi montada por ser uma exigncia do programa, mas
quem realmente orientou os trabalhos, estabelecendo as notas a serem atribudas e os
critrios para essa atribuio foram os tcnicos da secretaria.
comum nos depoimentos a declarao de que no houve participao social na
formulao do plano. Uma das tcnicas entrevistadas justificou essa falta pelo
desinteresse e/ou falta de conhecimento por parte da prpria comunidade. Hoje,
somente ela tem acesso ao plano, os demais componentes da equipe fornecem
informaes necessrias ao abastecimento do sistema e so informados quanto s aes.
Dessa maneira constata-se a necessidade dos municpios em aderir aos
programas, projetos e planejamentos federais pela busca por maiores recursos frente
impossibilidade de qualificar a educao local por conta prpria.
Conclui-se que, por um lado, os municpios esto abrindo mo de uma
formulao prpria de poltica educacional que venha a caracterizar o contexto local,
por uma concepo nacional pautada em um montante de caractersticas e fatores que a
educao deve englobar para dar conseqncia elevao do Ideb. Por outro lado, os
municpios investigados tm trabalhado dentre esses fatores de acordo com suas
necessidades e interesse, deixando de incorporar preceitos que o governo federal
considera como fundamentais a educao, como o caso da avaliao, bem como, seus
resultados; da regularizao do fluxo escolar, da efetivao da aprendizagem e da

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e educacionais: cenrios e gesto. 1ed.Uberlandia, MG: EDUFU, 2013, v. 1, p. 247-266.

construo coletiva do plano. Isso se verifica ao analisar os programas e projetos at


agora desenvolvidos nos municpios por meio do PAR, que minimamente
contemplaram esses preceitos.
Desde que a Constituio Federal de 1988 promoveu os municpios a entes
federativos, responsabilizando-os pela oferta da educao infantil e do ensino
fundamental, juntamente como o estado, ficou a lacuna em relao a um regime de
colaborao que garantisse, efetivamente, a pactuao entre os diversos entes
federativos. Hoje, o Plano de Desenvolvimento da Educao apresenta uma proposta de
efetivao do regime de colaborao e os muncipes, o que, na voz dos entrevistados,
vem sendo considerado muito positivo, apesar da regulao e do controle estatal, uma
vez que vem nessas aes a nica forma de viabilizar recursos para cumprir com suas
atribuies federativas.
Para alm das dificuldades financeiras, a baixa capacidade administrativa tem
sido destacada como uma das principais limitaes dos municpios (ABRUCIO, 2010,
p. 46). Essa uma das principais contribuies que o PAR pretende trazer quando
insere um instrumento de planejamento de sistema educacional, exigindo a designao
de comisses fixas, com ampla representatividade, para realizar esse trabalho. No
entanto, constata-se nessa pesquisa que os municpios em anlise no incorporaram essa
determinao, agindo em relao a essas comisses de forma totalmente diversa. Com
base nas entrevistas, perceptvel que a coletividade almejada pelo governo federal foi
deixada de lado, os municpios montaram as equipes como exigido, porm o trabalho de
planejamento se restringiu a uma s pessoa.
Diante desse quadro, possvel concluir que as orientaes do PAR em relao
ao planejamento educacional no foram incorporadas pelos municpios investigados
confirmando a tendncia apontada por Scaff (2008) de concentrao do trabalho de
planejamento nas mos de algumas pessoas, tendendo a se perder com a prxima
mudana na gesto municipal.

2. Consideraes Finais
H muitos anos o Estado vem utilizando a metodologia planejamento para fazer
face tanto s necessidades educacionais do pas quanto aos interesses econmicos

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tendncias das polticas atuais. In: Antonio Bosco de Lima; Dirce Nei Teixeira de Freitas. (Org.). Polticas sociais
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mundiais. As planificaes inseridas pelo governo federal so de carter estratgico e de


ordem desenvolvimentista com preceitos gerenciais bem acentuados.
Essa caracterstica tem levado focalizao das polticas da educao nos
resultados, ou seja, minimiza-se o processo de ensino e aprendizagem que constitudo
de incios, meios e fins. Uma prova disso o Ideb, que se configura como um
quantitativo e vem sendo considerado sinnimo de qualidade.
O PAR, nesse contexto, incorpora, juntamente com os demais instrumentos do
PDE, a difcil misso de elevar o ndice a 6,0 at 2022, revelando-se, mais do que um
instrumento de planejamento das aes educacionais locais, principalmente um
dispositivo de regulao estatal, na medida em que vincula o financiamento das aes
locais elevao do Ideb.
Tal perspectiva de gesto visa otimizao dos resultados educacionais sem
novos investimentos financeiros. Nesse sentido, no corresponde a uma viso
qualitativa, que leve em conta as especificidades da rea educacional e que permita a
efetiva participao dos mais diversos segmentos da Comunidade Escolar nas decises,
posto que se estrutura sobre objetivos e mtodos pr-determinados, com vistas a atender
s necessidades administrativas e econmicas.
Os dados empricos trazidos neste trabalho, todavia, permitem afirmar que os
municpios contemplados pela pesquisa, embora apresentem um discurso convergente
com o governo federal, no tem incorporado efetivamente suas orientaes nas aes
desenvolvidas por meio do PAR. Assim, o plano utilizado mais como uma forma de
complementao financeira ao oramento da educao municipal do que como um
instrumento de planejamento, sobressaindo sua funo reguladora, uma vez que vincula
o repasse de recursos a aes destinadas exclusivamente a elevao do Ideb.

3. Referncias
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no exerccio de 2007. Braslia, DF, 2007b.
_______. PDE. O Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e
programas. Braslia: MEC, 2007c.
_______. Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao: instrumento de campo.
Braslia: Mec, 2008a.
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