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So Paulo
2012
Trabalho
de
Concluso
de
Curso
apresentado ao Programa de PsGraduao em Gesto de Polticas
Pblicas da Escola de Artes, Cincias e
Humanidades da Universidade de So
Paulo, para a obteno do Certificado de
Ps-Graduao Lato Sensu.
So Paulo
2012
Meus agradecimentos
Ao TCE, pela oportunidade;
Ao meu Diretor, Ablio, pela compreenso;
Aos meus amigos da DCG, pelo incentivo;
Ao meu Pai;
Ao meu Irmo;
E ao meu Amor.
Sumrio
1 Introduo .......................................................................................................... 7
1.1 Apresentao ............................................................................................... 7
1.2 Justificativa ................................................................................................... 9
1.3 Objetivos ..................................................................................................... 10
1.4 Metodologia................................................................................................ 10
2. Conceitos............................................................................................................ 12
2.1. Obras pblicas ............................................................................................. 12
2.2 Controle na Administrao Pblica ........................................................ 17
2.3 Mtodos de fiscalizao ........................................................................... 18
3 - Contextualizao ............................................................................................. 22
3.1 Modelo de fiscalizao do TCE/SP ........................................................ 23
3.2 A fiscalizao nos demais Estados da Federao .............................. 34
4 Fiscalizao operacional em obras pblicas ......................................... 39
4.1 Fase preliminar de licitao ..................................................................... 40
4.2 Fases interna e externa da licitao ...................................................... 43
4.3 Fase contratual .......................................................................................... 43
4.4 Fase posterior contratao .................................................................. 44
5 Consideraes finais..................................................................................... 47
Referncia bibliogrfica ...................................................................................... 51
Siglas
ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas
ART Anotao de Responsabilidade Tcnica
CF Constituio Federal
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONFEA Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
DFIT Departamento Britnico para o Desenvolvimento Internacional
EIA Estudo de Impacto Ambiental
INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions
(Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores).
NAGs Normas de Auditoria Governamental
PROMOEX - Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo
dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros
ONU Organizao das Naes Unidas
SCI Sistema de Controles Internos
SDG Secretaria Diretoria Geral
SEPROG Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de
Governo
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
TC Tribunal de Contas
TCE Tribunal de Contas do Estado
TCU Tribunal de Contas da Unio
1 Introduo
1.1 Apresentao
O presente trabalho visa proporcionar um panorama diferente
daquele atualmente vislumbrado quando da fiscalizao de obras pblicas.
Com a evoluo das formas de controle dos gastos pblicos,
aqui
includo
at
mesmo
controle
social,
que
vem
crescendo
2004,
Organizao
Internacional
de
Entidades
a criao do
necessidade
de
se
realizar
auditorias
de
natureza
10
documentais
atravs
de
consulta
bibliogrfica
textos,
11
Buscou-se
existncia
de
procedimentos,
manuais
12
2. Conceitos
Para uma melhor compreenso do trabalho, alguns conceitos e
exposies sobre o tema so importantes, como o conceito de obra pblica
e suas fases e as diferentes formas de auditoria.
2.1. Obras pblicas
Como o trabalho trata especificamente da fiscalizao de obras
pblicas, so feitas consideraes acerca do tema, com conceitos, os
procedimentos para contratao e execuo de uma obra, sua fiscalizao,
etc.
O Tribunal de Contas da Unio publicou uma cartilha intitulada
Obras Pblicas Recomendaes Bsicas para a Contratao e
Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas (UNIO, 2009). Nessa
cartilha, obra pblica conceituada como toda construo, reforma,
fabricao, recuperao ou ampliao de bem pblico (UNIO, 2009, p. 9).
A execuo e concluso adequadas de uma obra pblica
dependem de uma srie de etapas que se iniciam previamente licitao e
se constituem em passos fundamentais para a garantia de sucesso do
empreendimento. O cumprimento ordenado dessas etapas pode levar
obteno de um conjunto de informaes precisas que refletiro em menor
risco de prejuzos Administrao.
Abaixo so feitas consideraes bsicas sobre cada uma das
etapas a serem seguidas para que a contratao de uma obra pblica ocorra
de maneira satisfatria, tendo sido as mesmas extradas do Manual de
Obras Pblicas do TCU (UNIO, 2009, p. 10 e ss.).
2.1.1 - Fase preliminar de licitao
Essa
etapa
possui
fases
muito
importantes
para
13
que
empreendimentos
precisam
que
podem
ser
supridas,
representar
definindo
a
as
soluo
aes
para
essas
14
1 Acrdo n 353/2007: 5. [...] Alm disso, bom lembrar que, nos exatos termos do art. 7,
6, da Lei 8.666/1993, so nulos de pleno direito os atos e contratos derivados de
licitaes baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar
no a alterao do contrato visando correo das imperfeies, mas sua anulao para
realizao de nova licitao, bem como a responsabilizao do gestor faltoso.
15
todos
os
procedimentos
internos
elencados
16
17
5 Lei 10.406/2002 (Cdigo Civil), artigo 441 e Lei 8.078/90 (Cdigo de Defesa do
Consumidor), artigo 12 e Lei 8.666/93, artigos 69 e 73, 2.
18
variados
mtodos
de
fiscalizao/controle
que
podem
ser
19
20
21
22
3 - Contextualizao
Historicamente, o controle exercido sobre os atos de gesto
praticados pela Administrao Pblica se d sob a tica da conformidade,
com observncia do cumprimento das disposies normativas sobre o tema
e da economicidade.
Com relao s obras pblicas, esse enfoque no diferente.
Hoje, na maioria das vezes, observam-se apenas os aspectos da legalidade
e da economicidade. Os aspectos referentes eficincia, eficcia e
efetividade, que implicariam numa anlise da qualidade dos projetos e
atendimento das necessidades reais dos usurios beneficiados, no so
analisados.
No Estado de So Paulo o Decreto n 56.565, de 22 de
dezembro de 2010, dispe sobre as regras a serem observadas para a
aprovao e contratao de projetos bsicos de obras e servios de
engenharia e arquitetura. Nele, esto elencados os aspectos do projeto
bsico que devem ser analisados quando da leitura das notas explicativas
que compem os projetos. Esses projetos, por sua vez, devem ser enviados
para aprovao pelos rgos competentes.
Nesse projeto, conforme descrito no Anexo I do Decreto n
56.565/2010, h a necessidade de se demonstrar a funcionalidade,
adequao ao interesse pblico, segurana e durabilidade das obras e
servios de engenharia. Esses aspectos poderiam, superficialmente, serem
comparados
anlise
da
eficincia,
eficcia
efetividade
do
23
A ART o documento que define, para os efeitos legais, os responsveis tcnicos pelo
empreendimento obra e servio. Ela deve ser registrada na jurisdio onde for executada
a atividade tcnica. De acordo com a Lei 6.496/77, todo contrato, escrito ou verbal, para
execuo de obras ou prestao de servios profissionais referentes Engenharia,
Arquitetura e agronomia, fica sujeito ART (MINAS GERAIS, 2012).
24
25
interessada,
nunca
prestando
consultoria
ou
como
espaos
urbansticos
atendam
aos
requisitos
de
26
27
onde
se
demonstre
capacidade
dos
profissionais
28
29
Segundo
entendimento
do
TCU
(UNIO,
2006),
casos
de
inexecuo
contratual,
agente
TCE
dever
averiguar
se
os
valores
pagos
pela
planilhas
de
medio
ou
apenas
medies,
30
pagamentos
pelos
servios
executados
devem
31
32
aos
itens
seguintes,
no
sero
feitas
muitas
33
34
35
36
37
38
39
40
41
a)
A
Programa de necessidades
realizao
dessa
etapa
deve
produzir
um
relatrio
empreendimento;
os
levantamentos
realizados
junto
aos
rgos
as
propostas
apresentadas
como
solues
aos
42
b)
Estudos de viabilidade
os
critrios
usados
para
seleo
do
Anteprojeto
43
as
consultas
aos
rgos
responsveis
pelos
inicialmente previsto;
44
instalao
dos
equipamentos
por
divergncias
nas
especificaes tcnicas;
medies
realizadas
cronograma
fsico-financeiro
Definitivo
existncia
das
licenas
necessrias
para
45
instalados;
verificao
da
adequao
do
planejamento
inicial
necessidades;
positivo ou negativo;
46
47
5 Consideraes finais
A atuao dos rgos de controle no Brasil vem passando por
uma modificao quanto ao foco das fiscalizaes por eles efetuadas. At h
pouco tempo, a anlise da conformidade realizada por eles era a nica
vertente de uma fiscalizao, onde eram analisados requisitos formais,
previstos em lei, e a economicidade das aes.
Com a evoluo das formas de controle, mudanas nos pontos
a serem observados nas fiscalizaes foram se tornando necessrias, como
uma forma de se avaliar a qualidade dos investimentos feitos pelos gestores
pblicos e no apenas a regularidade desses.
Diante dessas mudanas, abordou-se nesse trabalho os tipos,
as formas de controle e os aspectos analisados nas fiscalizaes atualmente
realizadas pelos Tribunais de Contas Estaduais, rgos de controle externo.
Como proposto inicialmente, tratou-se do novo enfoque que se
tem vislumbrado quanto ao controle dos atos de gesto, onde so
analisados, alm da conformidade, a qualidade desses atos e os benefcios
auferidos com eles. Essa nova forma de controle, denominada auditoria
operacional, aqui tratada como fiscalizao operacional, analisa os aspectos
da eficcia, eficincia e efetividade das aes praticadas.
Ao se observar os procedimentos atuais de fiscalizao de
obras pblicas do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, pode se
identificar a carncia de procedimentos que levem a uma anlise operacional
das obras e servios de engenharia fiscalizados.
A partir da, foram elencadas aes de fiscalizao que
auxiliam na avaliao operacional dos atos de governo relacionados
execuo de obras ou servios de engenharia. So eles:
48
concluses;
49
50
51
Referncia bibliogrfica
ARRAIS, Alcimar Andrade. Auditorias Especializadas: Estrutura
organizacional e metodologias de auditoria para atuao no campo de
obras pblicas, meio ambiente e operacional. Porto Alegre: 2008. 102 p.
BAHIA. Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Diretrizes para Aplicao
de Normas de Auditoria Operacional. Srie Tradues n. 10. Salvador:
2005.
Disponvel
em
:
http://www.tce.ba.gov.br/images/intosai_diretrizes_para_aplicacao_de_norm
as_de_auditoria_operacional.pdf. Acesso em 25 abr. 2012.
______. Resoluo n 52, de 21 de julho de 2011. Disponvel em:
http://www.tce.ba.gov.br/images/legislacao/resolucao_052_2011(1).pdf
Acesso em 27 abr. 2012.
BARBOSA. Instituto Rui Barbosa. Normas de Auditoria Governamental
NAGs Aplicveis ao controle externo brasileiro. Tocantins: IRB, 2011. 88
p.
BRASIL. Lei Federal 8.078, de 11 de setembro de 1990. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm . Acesso em 27 abr.
2012.
______. Lei Federal 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponvel em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm. Acesso em 27 abr.
2012.
______. Lei Federal 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm. Acesso em 27 abr
2012.
CAVION, Cesar Murialdo. A Auditoria de Obras Pblicas com a Utilizao
de Metodologia do Tipo Operacional. Porto Alegre: 2008. 153 p.
COSTA, Gilberto Pereira da. Fiscalizao de Obras Pblicas Uma
proposta de soluo integrada com construo de uma base
regulatria. So Paulo: Encontro Nacional de Auditoria de Obras Pblicas,
2009, 8 p.
ESPRITO SANTO. Tribunal de Contas do Estado de Esprito Santo. Obras
Pblicas Orientaes aos ordenadores de despesas. Disponvel em
www.tce.es.gov.br. Acesso em 09 abr. 2012.
52
53
54
Anexo
Na origem:
1 Verificar nos autos o relatrio do impacto ambiental, quando tratar-se de
obra modificadora do meio ambiente (Lei 8.666/93, art. 12, e Resoluo
CONAMA 001, de 23.01.86, art. 2);
2 - Verificar se houve a indevida participao do autor do projeto na licitao
da obra (Lei 8.666/93, art. 9);
3 Verificar se o projeto da obra contempla as exigncias contidas nos
artigos 11 a 14 da Lei Estadual n 11.263/02, de forma a assegurar o acesso
de pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade reduzida
(banheiros acessveis, rampas de acesso, elevadores acessveis, etc);
4 Verificar se o cronograma fsico-financeiro apresenta distribuio
adequada de servios e custos, e se vem sendo cumprido;
5 Verificar se existe o alvar de construo da obra (legislao municipal);
6 Verificar se o corpo tcnico e os responsveis pela obra, apresentados
pela contratada, correspondem com a relao de profissionais constante do
contrato (Lei 8.666/93, arts. 13, 3 e 30, 1, I);
7 Verificar se a contratada mantm preposto aceito pela Administrao, no
local da obra ou servio, para represent-la na execuo do contrato (Lei
8.666/93, art. 68);
8 Verificar se foi designado fiscal para acompanhamento da execuo da
obra e se este est devidamente habilitado e credenciado junto ao CREA
(Lei 8.666/93, art. 67);
9 Verificar se a Administrao aplicou as sanes cabveis, quando houver
inexecuo parcial ou total do contrato (Lei 8.666/93, arts. 77, 78, 86 e 87);
10 Verificar se, em havendo supresso de obras, bens ou servios, para
os quais a contratada j houvera adquirido os materiais, a Administrao os
pagou pelos custos de aquisio regularmente comprovados (Lei 8.666/93,
art. 65, 4);
55
Na obra:
1 Verificar se foram utilizados projetos padronizados por tipo, categoria ou
classe, nos casos do empreendimento pertencer a um conjunto de obras
destinadas ao mesmo fim (Lei 8.666/93, art. 11);
2 Verificar se foram cumpridas as condies de acessibilidade, de forma a
assegurar o ingresso e locomoo de pessoas portadoras de deficincia ou
com mobilidade reduzida, em conformidade com os artigos 11 a 14 da Lei
Estadual n 11.263/02 (banheiros acessveis, rampas de acesso, elevadores
acessveis, etc);
3 Verificar se existe placa de identificao da obra e se os dados
constantes da mesma correspondem aos indicados no processo de licitao
e no contrato (Lei 5.194/66, art. 16);
4 Verificar se a contratada mantm preposto aceito pela Administrao;
56
OBSERVAES
57
Processo n
Contratante:
Contratada:
Nmero do Contrato:
Data da assinatura:
Objeto do Contrato:
Autoridade que firmou o Contrato:
Relator:
PLANILHA PARA O ROTEIRO DE VERIFICAO DA EXECUO DE
OBRA PBLICA
VERIFICAO NA ORIGEM
Item
Quesitos/Questes
Consta nos autos o relatrio de
impacto ambiental?
O cronograma fsico-financeiro
apresenta distribuio adequada
de servios e custos?
O cronograma fsico-financeiro
vem sendo cumprido?
O corpo tcnico e os
responsveis pela obra,
apresentados pela Contratada,
correspondem com a relao
constante no contrato? (Lei
Sim
No
Prejudicado
Observaes
58
Item
Quesitos/Questes
8.666/93, art. 13, 3 e 30, 1,
I)
10
11
A liberao de pagamentos de
parcelas da obra est de acordo
com a medio das etapas j
concludas?
12
Houve duplicidade de
pagamento de um mesmo
servio por fontes diversas de
recursos, em caso de
contratao da obra mediante
convnio? (Como por ex: Estado
e Municpio CF/88, art. 37,
caput)
13
No caso de pagamento de
etapas em atraso, tomou-se por
base, para reajustamento, a data
prevista no cronograma
financeiro?
14
No caso de pagamento de
etapas concludas com
antecedncia, tomou-se por
base a data da efetiva execuo
dos servios?
15
Sim
No
Prejudicado
Observaes
59
Item
Quesitos/Questes
16
17
Sim
No
Prejudicado
Observaes
18
19
H Anotaes da
Responsabilidade Tcnica
ART, do CREA, do responsvel
tcnico pela obra? (Lei 6.496/77,
arts. 1 e 2)
VERIFICAO NA OBRA
Item
QUESITOS/QUESTES SIM
H placa de identificao da
obra, cujos dados correspondem
aos do processo da licitao?
NO PREJUDICADO OBSERVAES
60
Item
QUESITOS/QUESTES SIM
NO PREJUDICADO OBSERVAES
________, em
de
de