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EFICIENCIA-EQUIDAD
,
EN LA DESCENTRALIZACION LOCAL EN VENEZUELA~'~
Mara Pilar Garca-Guadilla":":
I.
INTRODUCCIN Y OBJETIVOS
donde se incluye tanto la equ id ad social como la participacin en el proceso de toma de decisiones (Borja, 1988;
Coraggio, 1994; Garca-Guad ill a, 1998). Algunos analistas
destacan que dichos objetivos tienden a colidir porque la
participacin tiende a alargar los lapsos de decisin y por
ende, encarece las polticas. Adems, la imposicin de una
racionalid ad econmica para lograr la eficiencia puede contribuir a agudizar las desigualdades sociales y a excluir a
sectores amplios de la poblacin. Frente a esta posicin,
otros autores resaltan que si se utiliza un a acepcin m as
ampli a de eficienc ia que trasciend a lo econmico y que
incluya la eficiencia poltica con el objetivo de aumentar la
legi timidad y la eficiencia social que tiene como objetivo la
redistribucin de recursos para reducir la pobreza y la desiguald ad social (Campbell et al. , 1991), la participacin es
una forma mas racional y, por lo tanto, eficiente de identificar con mayor precisin las demandas y de tomar decisiones porque permite vincular ms estrechamente dichas
demandas con las polticas.
Dentro de esta discusin, el objetivo de este trabajo es
el de analizar si la relacin entre la eficien cia y la democracia participativa es de carcter antagnico o complementario. Con este fin, se estudiar la manera en que se han combinado estos dos objetivos de la descentralizacin en
Venezuela y mas concretamente en los municipios de Chacao,
El Hatillo, Baruta, Libertador y Caron. Una de las premisas del trabajo es que, dentro del marco jurdico de descentralizacin local existente en Venezuela, la p reeminencia de
una u otra de las dimensiones de la eficiencia (econmica,
poltica, social ) y la compatibilidad o discrepancia entre ellas
dependen de varios factores que pueden combinarse de diferentes formas segun las caractersticas de cada municipio: a)
el acceso a recursos econmicos para atender las dem andas,
b) los n iveles de pobreza y desigualdad que ex istan en el
Present ado en el XX I Int ernacional Congress 01 the Lotin
American Studies Association (LASA), Palmer House , Chi cago, IlIinois,
USA . September 24-26,1998.
Profesora e investigadora, Departamento de Planificacin Urbana,
Universidad Simn Bolvar, Caracas, Venezuela. e-mail:mpgarcia@usb.ve.
1. Se ha sealado que si bien la descentralizacin puede darse dentro de regmenes no democrticos (como lo fue el caso chileno bajo el rgimen autoritario de Pinochetl , la democracia participativa asegu rara un
mayor nivel de gobernabilid ad y de equidad).
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municipi o, c) e! estilo de gerencia que se privilegie en la gestin (tcn ico, poltico o mixto), c) la concepcin de ciudadana que detentan los actores sociopolticos locales acerca de su pa rticipacin en la gestin local, y d) las posibles
deformaciones (cliente!ismos y populismo) que pueden introducirse en los procesos de participacin y negociacin de
los recursos escasos.
La informacin y datos de es te trabajo proceden de
diversas fuentes entre las que se des tacan: la aplicacin de
una entrevista semiestructurada a los alcaldes y los concejales de los municipios identificados anteriormente; e! levan tamiento de un a encuesta a las asociaciones de vecinos; el
anlisis documental de los informes anuales, boletines y otras
fuentes; y finalmente, la revisin hemerogrfica de los peridicos nacionales El Universal y El Nacional durante e! perodo 1992-1997. Dado que este trabajo forma parte de un
proyecto de inves tigacin en curso donde se incluye una
muestra tipolgica de los diferentes municipios de Venezuela,
creeemos que su valor principal se encuentra en la posibilidad de delinear un conj unto de hi ptesis alrededor de la
relacin efic iencia-d emocracia.
1.
Eficiencia-equidad
La eficiencia a nivel local envuelve al menos dos dimensiones: la econm ica y la poltica. La eficiencia econmica
tiene que ver con los costos de produccin y la calidad de
los servicios de in fraestructura de red y sociales que, por lo
general, constituyen demandas prioritarias de la poblacin
a nivel local. La eficiencia poltica significa e! dar respuestas satisfactorias a las demandas planteadas po r los electores para lograr legitimidad .
D ados los altos ndices de pobreza y desiguald ad social
que existen en los pases de Amrica Latina, la eficiencia
poltica tiene como requisito la eficiencia social o equidad.
La equidad o eficiencia social puede ser interp retada de dos
fo rm as: reduccin de los niveles de pobreza y acceso a los
servicios bsicos de red y sociales (Campbel et al. , 1991) y
participacin en el proceso de toma de decisiones (Borja,
1988;Jeln, 1993). D enu-o de la primera connotacin, la descen tralizacin representa una respuesta a los crecientes niveles de pobreza y desigualdad social en la distribucin de los
recursos con el fin de reducir la conflictividad social; la segunda acepcin incluye la participacin de los actores socio polticos locales en el proceso de tomar decisiones, lo cual supone la profundizac in de la democracia y la participacin 2 .
La efi ciencia social o equidad forma parte del mbito de
lo poltico ya que supone la decisin de prioridades den tro
del proceso de toma de decisiones que afectan a la colectividad. Por lo tanto, tiene como requisito la eficiencia electoral, es decir, la ex istencia de mecan ism os electorales que
faciliten la expresin de las demandas y de las posibles soluciones por parte de los electores. En la mayora de los pases latinoamerica nos que han atravesado por procesos de
descentralizacin, las leyes electorales y las normativas existentes no garantizan la expresin de la demandas o el crite-
Participacin-eficiencia
Uno de los requisitos necesarios para que se de la eficiencia ligada a la equidad , es decir, la correspondencia entre las
prioridades en la alocacin de recursos y las demandas , es
la participacin de la poblacin en la informacin, en el proceso de decidir tales prioridades y en la evaluacin o rendicin de cuentas (Garca -G uad illa, 1989). N o obstante,
para lograr este tipo de participacin es preciso partir de una
concepcin de ciudadana que reconozca que la participacin
en la toma de decisiones sobre recursos escasos es parte de!
proceso de profundizacin de la democracia (GarcaGuadilla y Guarda 1998).
Con relacin a las vinculac iones entre participacin
y eficiencia es preciso des tacar que, si bien en el pasado
algunos autores y organismos internacionales (Freire 1973 ;
KOl-ten 1980; Briscoe y de Ferranti 1988; Finsterbusch and
Van Wicklin III 1987; UNDP 1993; World Bank 1991)
encontraron que la participacin de los beneficiarios en proyectos de desarrollo mejorab a la eficiencia del mismo, esta
relacin causa-efecto fue cuestionada debido a lo limitado
de los estudios de casos sobre los que se basaba '. N o obstante, estudios adicionales dond e se intentaron controlar
estos factores (Narayan, 1995; Ishlam , 1995) reiteraron que
la mayor particip acin contribuye a mejorar e! d esempeo
de la eficiencia.
Los nu evos es tudios, si bi en fueron mas exhaustivos,
dejan varios interrogantes sin responder, tales como: a) el
mejoramiento en el desempeo de los proyectos estudiados mediante estudio de casos se puede generalizar a todo
tipo de proyectos o ello depende de las caractersticas del
Ciudadana-participacin-eficiencia
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1.
relativo de la partida destinada al pago del personal tcnico-administrativo de los municipios del pas antes y despus
del inicio de la descentralizacin , no existen evidencias de
que hayan aumentado el nmero de cargos o los costos
correspondientes por este rubro_ Por otro lado, algunos
municipios como Chacao han logrado aumentar su presupuesto mediante la utilizacin de mejores sistemas de recaudacin de impuestos municipales , lo cual sera indicio de
mayor eficiencia. No obstante, resulta difcil hacer generalizaciones sobre la eficiencia econmica puesto que en cada
municipio se da una situacin particular. Estos hallazgos no
toman en cuenta que frecuentemente el aumento de los cargos se ha hecho por una va paralela y de carcter c1ientelar,
crendose fundaciones adscritas a las alcaldas que dependen del ejecutivo o alcalde y que pudieran constituir las nuevas fuentes del c1ientelismo poltico; adems ha aumentado
significativamente el nmero de municipios, lo que implica
el incremento en el nmero absoluto de cargos.
Por otro lado, la eficiencia poltica y la gobernabilidad
parecen haber aumentado en la mayora de los municipios
con la descentralizacin 12. Por ejemplo, la gestin del municipio C h acao, creado en 1992 y enclavado en el Area
Metropolitana Interna de Caracas (AMIC) ha sido considerada por los sectores polticos, los medios de comunicacin
y los propios residentes como una de las ms eficaces entre
las diferentes experiencias de gobierno local desde que se
instaur la LORM y se cre la figura del alcalde electo uninominalmente en 1989 (Garca-Guadilla et al. 1997). En franca oposicin al escenario poltico nacional caracterizado por
la falta de credibilidad y legitimidad del Estado y de los partidos polticos que los representan , la alcaldesa de Chacao
fue reelegida en 1995 con el 96 % de los votos y con uno de
los niveles mas bajos de abstencin de todos los municipios
del pas, lo que implica un alto nivel de legitimidad que, a su
vez, favorece la gobern abilidad en ese municipio. Es preciso destacar que, fundamentndose en este xito, Irene Saz
se ha lanzado como candidata a la Presidencia de la Repblica
para las elecciones de 1998 y en la actualidad, de acuerdo
con las encuestas polticas, mantiene un relativamente alto
nivel de popularidad entre los candidatos. El elevado nivel
de legitimid ad de algunos alcald es se expresa tambin en la
reeleccin por un segundo periodo o en la eleccin del partido que representan para un tercer perodo.
Dado que el poder local reposa en los alcaldes y concejales ", el sistema de eleccin directa prod ucto de la descentrali zacin ha contribuid o a reducir la importancia de los
partidos polticos en el gob ierno local en Venezuela pudindose decir que ha mejorado la eficiencia electoral. Adems,
la eleccin uninominal de los alcaldes y de la mayor parte de
los concejales ha contribuido tambien a otorga rle mayor legi timidad a las autorid ades y representantes, y a acercar en
mayor grado a los representantes con los representados 14 .
Tambien h a serv id o para otorga r mayo r poder a las asociaciones de vecinos (a travs de los mecanismos de consulta y referenda especificados dentro del Reglamento No. 1 de
la LORM ) fac ilitando el que estas asoc iaciones se conviertan en una instancia de seguimiento, control y rendicin de
cuentas. Sin embargo, del estudio realizado en los munici pios C h acao, Baruta, El Hatillo y Libe rtador del AMIC
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(Garca-Guadilla y Guarda, 1998), se desprende que las asociaciones de vecinos por lo general no utilizan estos mecanismos legales y, adems, entre sus demandas no plantean
un tipo de participacin que trascienda la sancionada por la
LORM, la cual, tal como se seal, es de tipo informativo y
consultivo y no contempla la participacin para la profundizacin de la democracia.
Por lo general, la eficiencia econmica , o la produccin
yel mejoramiento de los servicios bsicos y sociales, ha estado en funcin de la capacidad econmica del municipio y
de sus posibilidades de generar recursos propios. Por otro
lado, para evaluar la eficiencia econmica vinculada con la
produccin, costo y calidad de los servicios es preciso que
estos servicios y competencias hayan sido transferidos del
nivel central a las alcaldas, lo cual depende, a su vez, de que
stas lo soliciten. Debe destacarse que el mayor nmero de
solicitudes de transferencia de competencias (incluyendo los
servicios bsicos) ha ocurrido en los municipios con mas
altos ingresos ". Es frecuente que en los municipios con ingresos altos y bajos niveles de pobreza como en Chacao, cuyo
tamao poblacional es pequeo (57.000 habitantes) y tiene
niveles bajos de marginalidad, se tienda hacia un modelo de
gerencia moderna que enfatiza el criterio tcnico de eficiencia y calidad en los servicios tales como salud, seguridad y
educacin 11,.
Otra forma de medir indirectamente la eficiencia es a
travs del porcentaje que cada alcalda destina a las partidas
de gas tos corrientes (incluido el personal), bajo la premisa
que cuanto mayor sea este porcentaje, menor ser el grado
de eficiencia. Usando este indicador indirecto, la eficiencia
econmica de Chacao es menor que la de otros muni cipios
tales como El Hatillo el cual (al igual que Chacao) tiene tambin un tamao pequeo de poblacin (50.086 hab. ), un bajo
porcentaje de marginalidad y est ubicado en el AMIC. El
Hatillo dispone de un presupuesto mucho mas pequeo que
Chacao y sin embargo, su porcentaje del presupuesto en gastos corrientes es menor 17. Esto significa que el logro d e la
12 . En relacin con la forma de resolver las tensiones, algunos au tores han destacado que la descentralizacin ha favo recido la gobernabilidad
polti ca (De la Cruz, 1992) y que despus del primer intento de golpe militar de febrero de 1992 "la gobe rnabilid ad del sistema tiene mucho que
ganar con el proceso de descentralizacin".
13. Si bien las Juntas Parroquiales son tambin instancias del poder
local, sus competencias y fun ciones dependen de aquellas que les asignen
el Concejo Municipal.
14. El intento de golpe militar de febrero de 1992 se dirigi al poder
nacional puesto que las instancias descentralizadas de las gobernaciones y
municipios mantuvieron no solo su legitimidad sino que constituyeron el
soporte polti co ante el vacio dejado por el poder cent ral.
15. No necesa riamente los municipios con mayor poblacin son los
que tienen mayor ingreso. Por el contrario, el estudio del l ESA encontr
que con la act ual distribucin del situ ado, son los municipios de tamao
mediano los que ms se benefician.
16. La evaluacin de si este modelo de gerencia moderna q ue se utiliza en Chacao resu lta eficiente desde el punto de vista econ mi co requiere de informacin sobre los costos de produccin de los servicios y no solo
sobre la calidad y sa tisfaccin de los usuarios. Puesto q ue a n no disponemos de in formac in sobre los costos de estos servicios, no pode mos llegar
a ningu na conclusin.
17. De acue rd o con la alcaldesa del Municipio E l Hatillo. Flora
Aranguren , ello se debe a "los esfuerzos realizados por lograr la transparencia en la gerencia". En nuestra opinin, la escasez presupuestaria dificulta el clientelismo y obliga a hacer mas transparente la gestin.
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3.
El poder otorgado a las asociaciones de vecinos mediante el Reglamento No. 1 de la LORM , que fue producto de
la descentralizacin y demandas de las organizaciones sociales, ha llevado a los partidos polticos a intentos exitosos d e
cooptacin del movimiento vecinal, sobre todo en los barrios
pobres. Por otro lado, las prcticas clientelares que en el
pasado se observaban en la relacin elector-partido poltico, en la actualidad tiend en a dars e entre algun as asociaciones de vecinos y el alcalde y concejales. El hecho que
a pesar de la descentralizacin, las juntas parroquiales sean
eleg idas por planchas ce rradas, ha ll evado a que sean los
partidos polticos tradicionales quienes las controlan y que
en es tos espacios las relaciones clientelares elector-partido
continen teniendo vigencia.
Puesto que la descentralizac in se plantea como objetivo la eficienc ia, una consecuenci a deb era ser la trans 18. Pudiera pensarse que la utilizacin de criterios polticos en luga r
de tcnicos, y de un estilo clientel ar y particularista en lu gar de unive rsalista para satisface r las demandas de la poblacin reduce la eficiencia poltica al concentrar los recursos escasos en un gru po. No obstante, esta afirmacin parece ser cierta solo en aq uellos municipios que tienen escasez
de recursos limitados (situ acin mas frec uente); en caso de holgura pre supuestaria (como en Chacao), la utili zacin mixta de criteri os tcn icos y
polticos, e in cluso c1ientelares, para distribuir el presupuesto pudiera
haber contribuido a aumen tar la legitimidad de la alcaldesa entre los sectores pobres del municipio. Ello es debido a que la bonanza de recursos
ga ranti za que dicha distribucin no se haga a expensas de los ot ros grupos de la poblacin del muni cipi o quienes tambien pueden ve r satisfechas
sus demand as.
19. A pesa r de existir concenso local alrededor del PDUL, ste no
fue aprobado por e! nivel central de! Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) en un claro ejemplo de conflicto entre las competencias y concepciones sobre la participacin entre el nivel central y local.
20. Si bien en e! Municipio Caron se obtuvo mayor eficiencia poltica, no se ha logrado e! mismo x ito que en el Municipio de Porto Alegre,
Brasil, donde un gobierno de tendencia tambien izquierd ista. el cual apli c estrategias semejantes, logr mayor legitimi dad via los presupuestos participativos (H arneker, 1993). Ello se debe en parte a la in capacidad del
gob ierno local del Municipio Caron para responder a las demandas que
trasc ienden ese nivel , como lo es e! caso de la tenencia de la tierra , y que,
por consigui ente, deben ser negociadas con actores extralocales.
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decisiones puesto que, hasta el momento, es te tipo de participacin no constituye un a demanda movilizadora de las
asociaciones de vecinos o de la sociedad civil organ izada. En
sntes is, no se demanda una democracia participativa sino el
perfeccionamiento de la democracia representativa porque
no h a h abido un verdadero cambio en la cultura poltica a
pesar de la descentralizacin.
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El hecho que dichas asociaciones de vecinos tengan poder consultivo en el gobierno local , y en ocasiones sean cooptadas por los partidos
polticos, lleva a que algunas asociaciones de vecin os desarrollen nuevas
formas de c1ientelismo ligadas a estas formas asociativas.
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V. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Y DOCUMENTALES
BORlA, J ordi (1988): "Descentralizacin : una cuestin de
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RESUMEN
La descentralizacin es uno de los mecanismos mediante el cual el Estado central transfiere competencias polticas y administrativas a las localidades, ya sea con la finalid ad de fortalecer la participacin poltica, lograr eficiencia estatal o para buscar la gobernabilidad. En algunos pases latinoamericanos como Colombia, Ch ile, Argentina,
Brasil, Costa Rica se han impulado procesos de descentralizacin con el fin de racionalizar la actividad estatal y,
precisamente, contribuir a la gobernabilidad .
En Venezuela la Comisin para la Reforma del Estado (COPRE) implement la descentralizacin en 1988
como una forma de superar el modelo estado cntrico, caractersitico de las ltimas dcadas en el pas. El proceso no estuvo acompaado por cambios constitucionales, lo que condujo a conflictos entre diversas normas y al consiguiente retraso en la implementacin de las nuevas polticas. E l ejercicio descentralizador se est desarrollando
principalmente a nivel poltico, por ejemplo, en los municipios de Chacao, Baruta, El Hatillo y Libertador, que pertenecen al Area Metropolitana Interna de Caracas. As, el proceso descentralizador se vive con diferencias marcadas resultantes del tipo de administracin implementada desde la alcalda, la mayor o menor disponibilidad de
resursos econmicos y humanos, la poblacin y la pobreza.
Palabras clave: Descentralizacin, eficiencia, eficacia, equidad , participacin , gobernabilidad, ciudadana
ABSTRACT
D ecentrali zation is one of the mechanisms by which the central State transfers poltical and administrative
competences to the localities, sometimes with the purpose of strenghtening political participation, to achieve state
efficiency of to look for gobernabili ty. In sorne Latin American countries such as Colombia, Chile, Argentina,
Brasil, Costa Rica have been decentralization processes impulsed to rationalize the public activity and, precisely, to
contribute to gobernabi lity.
In Venezuela the Comission for the State Reform (COPRE) implemented the decentralization in 1988 as a way
of excelling the centric state model, characteristic of the last decades in the country. This process was not acompanied
by constitutional changes, what drived to conflicts between several norms and the consequent del ay of the new policies
implementation. The decentralization is being developed mainly at the politicallevel, for example, in the Chacao,
Baruta, E l Hatillo and Libertador municipalities, which belong to the Intern Metropolitan Area of Caracas. So, the
decentralization process is lived with pronounced differences as a result of the kind of administration implemented
from the mayoralty, the high or less availability of human and economic resources, the population and the poverty.
Key words : Decentralization, Efficiency, Efficacy, Equity, Participation, Gobernability, Citizenship.