PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N

, DE 2016

(Do Sr. Subtenente Gonzaga e outros)

D nova redao ao art. 144 da

Constituio
Federal,
para
acrescentar-lhe mais um pargrafo.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos

do art. 60 da Constituio Federal, promulgam emenda ao texto constitucional:

Art. 1 O art. 144 da Constituio federal passa a vigorar acrescido de

mais um pargrafo, com a seguinte redao.
Art. 144.......................................................................................................
....................................................................................................................
11 Os integrantes de cada um dos rgos descritos no caput sero
organizados em carreira, cujo provimento originrio se dar no primeiro nvel.
Pargrafo nico. Lei especifica da Unio e de cada ente federado definir
as condies de ingresso e a progresso na carreira.
Art. 2 Esta emenda constitucional entra em vigor na data da sua
publicao.

JUSTIFICATIVA

O Estado brasileiro viveu vrias reformas administrativas em diversos

momentos de sua histria, mas a profissionalizao e a otimizao dos
servios a serem prestados populao, tem que ser permanente e voltados
para o aperfeioamento das tarefas que lhes so afetas.
1

A partir de 1988, com o advento da Constituio Cidad, os cargos

efetivos passaram, obrigatoriamente, a ser preenchidos pelo mrito daqueles
que se submetem ao concurso pblico, no s para sua primeira investidura,
como previa as Constituies que a antecederam, mas, tambm, para as
demais

investiduras

eventualmente

sobrevindas

no

decorrer

da

vida

profissional do funcionrio, como se extrai do voto do eminente Ministro

Moreira Alves na ADI n 231-7, Rio de Janeiro, de 5 de agosto de 1992. Com
isso, a bem da moralidade, engessamos as movimentaes relativas a
provimento luz do ditame do princpio do concurso pblico inscrito no art. 37
da Constituio Federal.
Assim que, a partir de decises reiteradas do STF, firmou-se o
entendimento de no haver mais a possibilidade da promoo derivada vertical,
restando, somente, a promoo derivada horizontal que inerente existncia
de carreira. Com isso, atividades com peculiaridades que destoam deste
entendimento geral, foram constrangidas a manterem-se refletindo, em sua
organizao, uma estruturao que no atende mais s demandas de uma
governana democratizada, eficiente e justa.
Um primeiro passo em respeito peculiaridade de atividades destoantes
dessa regra geral pde ser dado com o advento da Emenda Constitucional n
18, de 1998 que Dispe sobre o regime constitucional dos militares,
distinguindo os servidores pblicos dos militares, criando para estes ltimos,
regras prprias, inclusive, para o ingresso nas foras Armadas. Um grande
passo de adequao foi dado, pois, quando, no inciso X do 3 do art. 142 da
Constituio, ficou estabelecido que

Art. 142.....................................................................................................
3.............................................................................................................
X - a lei dispor sobre o ingresso nas Foras Armadas, os limites de
idade, a estabilidade e outras condies de transferncia do militar para
a inatividade, os direitos, os deveres, a remunerao, as prerrogativas e
outras situaes especiais dos militares, consideradas as
peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por
fora de compromissos internacionais e de guerra. (Includo pela
Emenda Constitucional n 18, de 1998)

Por conta disso, dentre outras circunstncias, no que tange s polcias

militares, ficou estabelecido, no 1 do art. 42, com redao dada pela Emenda
Constitucional n 20, que

1 Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e

dos Territrios, alm do que vier a ser fixado em lei, as disposies
do art. 14, 8; do art. 40, 9; e do art. 142, 2 e 3, cabendo a lei
estadual especfica dispor sobre as matrias do art. 142, 3,
inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos
governadores. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 20, de
15/12/98)

As peculiaridades da carreira militar, que se baseia em disciplina e

hierarquia, no podem, no entanto, expressar a consolidao de valores
antidemocrticos. Repetir um passado antidemocrtico que se reflete na
manuteno do desenho organizacional tanto dos rgos militares quanto nos
rgos submetidos ao regime jurdico dos servidores civis ainda que enredados
em atividades com as peculiaridades das atividades de natureza policial. Nesse
sentido que propugnamos pela carreira de acesso nico, no mbito das
polcias militares e das polcias civis estaduais.
A democratizao da governana algo que se impe como princpio
diretor por diversos dispositivos constitucionais, como pode ser visto dos

arts.101; 142; 198, III3; 204, II4; 194, VII5; 216, 1, X6, e deve se refletir
organicamente tambm sobre os aparatos administrativos, no s nos de
natureza militar, mas tambm nos demais rgos de segurana pblica, de
natureza policial civil. Em outras palavras, sem descurar da disciplina e da
hierarquizao, preciso democratizar a gesto dos rgos de segurana
pblica em consonncia com os valores eleitos como fundamentais prpria
existncia de nossa Repblica Federativa, em especial a dignidade da pessoa
humana e a cidadania (art. 1, II e III, CF) em harmonia com a necessidade de
eficincia administrativa.

Art. 10. assegurada a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos
rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de
discusso e deliberao.
2
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III iniciativa popular.
3
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes: I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; II - atendimento
integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios
assistenciais; III - participao da comunidade.
4
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com
recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e
organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralizao poltico-administrativa,
cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a execuo
dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades
beneficentes e de assistncia social; II - participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.
5
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos
Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da
lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...) VII - carter
democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos
colegiados.
6
Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaborao, de forma
descentralizada e participativa, institui um processo de gesto e promoo conjunta de polticas
pblicas de cultura, democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federao e a
sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econmico com
pleno exerccio dos direitos culturais. 1 O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na
poltica nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e
rege-se pelos seguintes princpios: X - democratizao dos processos decisrios com
participao e controle social;
4

Nesse contexto, de modo consonante com diretrizes dadas pelo

Constituinte Originrio e em contraposio a leituras antidemocrticas do Texto
Maior que, naturalmente, ainda se prende a valores do passado, que tomo a
presente iniciativa. Para dar vazo a um desejo do constituinte de estruturar a
atividade policial, seja ela civil ou militar, em carreira, com acesso nico. Para
tanto, valho-me da circunstncia de que a Constituio Federal, de modo
consentneo com os fundamentos e princpios pilares de nosso Estado
Democrtico de Direito, estabeleceu a carreira nica como expresso desse
avano, no sentido democrtico, no mbito da gesto da segurana pblica no
Brasil nos moldes que a eficincia administrativa impe.
o que se constata do Captulo III, Da Segurana Pblica do Ttulo
V, intitulado Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas, onde a
referncia a vrios rgos de segurana pblica, em diversos dispositivos, est
sempre atrelada expresso estruturado em carreira7, no singular, como
o caso da Polcia Federal. Se no h dvida quem assim diz o STF8 que

1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em
carreira, destina-se a: 2 A polcia rodoviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e
estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. 3 A polcia
ferroviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se, na
forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
8

Considerando que a Lei 8.112/90 (revogadora da Lei n 1.711/52) no disps sobre as

definies de cargos, carreira, classe, quadro, tem-se, por diversos julgados de nossa Corte
Constitucional, como legtimos os conceitos referidos na lei revogada. Vide, nesse sentido,
diversos julgados de nosso TCU, no sentido de que (...) a) os servidores pertencentes a um
cargo de carreira, cujas classes possuam denominaes distintas ou o vocbulo cargo para
designar a classe, s podero aposentar-se na classe em que se encontrarem, se houver
contribudo para a previdncia durante cinco anos, no mnimo, com base na remunerao
daquela classe (nvel) [p. ex.: carreira de Juiz Federal, que composta das classes de Juiz
Federal Substitutos, Juiz Federal e Juiz do TRF; carreira de Diplomata, formada por Terceiro
Secretrio (1 nvel/classe), Segundo Secretrio (2 nvel/classe), Primeiro Secretrio (3
nvel/classe), Conselheiro (4 nvel/classe), Ministro de Segunda Classe (5 nvel/classe) e
Ministro de Primeira Classe (6 nvel/classe)], carreira do Ministrio Pblico Federal, que
constituda pelos cargos (classes) de Procurador da Repblica (1 nvel), Procurador Regional
da Repblica (2 nvel) e Subprocurador-Geral da Repblica (3 nvel); carreira de Advogado
da Unio, composta pelos cargos (classes) de advogado da Unio de 2 Categoria (inicial,
Advogado da Unio de 1 Categoria (intermedirio), e Advogado da Unio Categoria Especial
(final)], b) os servidores pertencentes a um cargo de carreira, cujas classes sejam nomeadas
por letras, e o padro por nmero, podero aposentar-se na classe em que se encontrarem,
mesmo se no houver contribudo para a previdncia durante cinco anos, no mnimo, com base
5

carreira um agrupamento de classes da mesma profisso ou atividade, com

denominao prpria; e, ainda, que no haver equivalncia entre as diferentes
carreiras quanto s suas atribuies funcionais9, no pode perdurar a atual
organizao desses rgos, estruturados

em diversas carreiras e a

consolidao das diferenas de tratamento entre seus membros que disso

decorre com efeitos nefastos eficincia administrativa.
No pode, por exigncia de sede constitucional, no que tange s
polcias civis federais, e, por conseguinte, das polcias civis estaduais em
decorrncia da inteligncia imposta pelo princpio da simetria estadual
mantermos a pluralidade das carreiras policiais. o que se v dos seguintes
dispositivos que exigem a estruturao da atividade policial em uma nica
carreira:
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem
pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos
seguintes rgos:
I - polcia federal;
II - polcia rodoviria federal;
III - polcia ferroviria federal;
IV - polcias civis;
V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente,
organizado e mantido pela Unioe estruturado em carreira, destinase a: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (...)
2 A polcia rodoviria federal, rgo permanente, organizado e
mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da
lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.(Redao dada
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
3 A polcia ferroviria federal, rgo permanente, organizado e
mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da
lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
na remunerao daquela classe (nvel).[p. ex. : carreira (ou cargo de carreira) de Procurador
do Banco Central, a qual constituda pela Classe A Padres I-II-III-IV, Classe B Padres
I-II-III-IV, Classe C Padres I-II-III-IV, Classe D Padres I-II-III-IV; carreira (ou cargo de
carreira) de Analista de Controle Externo do TCU, formada pela Classe A Padres 1-2-3-4-5,
Classe B Padres 6-7-8-9, Classe Especial Padres 10-11-12-13],
9

Vide decises in
6

A carreira nica no mbito das atividades das polcias militares e das

polcias civis tambm um imperativo constitucional por conta da racionalidade
imposta pelo 7 do art. 144 de nossa Lei Fundamental. o que se v, verbis,
do dispositivo:
Art..............................................................................................................
7 A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos
responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia
de suas atividades.

Assim que, consonante com os princpios constitucionais arrolados no

sentido da democratizao da gesto administrativa das polcias civis e
militares tendo em vista uma organizao que d azo eficincia esperada
pela sociedade brasileira, proponho o acrscimo do 11 ao art. 144 da
Constituio Federal, para estabelecer que os integrantes de cada um dos
rgos descritos no caput sero organizados em carreira, cujo provimento
originrio se dar no primeiro nvel; Pargrafo nico. Lei especifica da Unio e
de cada ente federado definir as condies de ingresso e a progresso na
carreira.
Com a aprovao da redao acima proposta, teremos finalmente como
implantar uma verdadeira carreira para agasalhar os profissionais integrantes
dos rgos responsveis pela segurana pblica, com a observncia de todos
os requisitos formais e matrias prprios de sua natureza, observados os
parmetros estabelecidos pelo STF, a partir do entendimento da ementa da
ADIn 231, quando estabeleceu que o ingresso em uma carreira se dar sempre
por concurso pblico, na sua classe inicial, com a perspectiva de alcanar o
topo da sua estrutura, via promoo (desenvolvimento funcional) entre cargos
ou postos da mesma carreira.

E mais. Se dar um basta na fragmentao hoje existente entre seus

integrantes (p.ex. agentes e delegados da Policia Federal) que por no estarem
estruturados em uma carreira verdadeira, seus cargos no se comunicam, via
promoo, o que vem gerando injustias e incongruncias insuperveis entre
os vrios segmentos profissionais que a compem, nefastas e prejudiciais
qualidade da prestao dos servios populao., como, tambm, ocorre em
relao aos rgos que compem o Sistema de Segurana Pblico
Este o primeiro passo visando melhoria do Sistema de Segurana
Pblica, mas sem ferir a hierarquia necessria sua gesto. Sistema este,
tambm, fragmentado, uma vez que os rgos, arrolados no art. 144 da CF
no formato atual, composto de meias polcias, j que estas no atendem de
forma adequada e completa o cidado quando ele mais precisa.
Aprovada a presente emenda, todas carreiras policiais, civis ou
militares, no mbito de cada ente federativo, sero nicas, com ingresso por
concurso pblico em classe inicial, obtendo seus integrantes todos eles ,
com isso, a perspectiva de alcanarem, isonomicamente, o topo da estrutura,
como j o a Polcia Rodoviria Federal, exemplo de eficincia e eficcia, por
meio da promoo, para, consequentemente, estruturar polcias mais cidads e
mais adequadas s exigncias inerentes a um Estado Democrtico de Direito
que tem seus olhos voltados para a equidade e a eficincia administrativa.
Em razo pela qual espero total apoio dos dd. membros desta Casa em
sua aprovao.

Deputado Federal Subtenente Gonzaga

PDT-MG
8

PROPOSTA DE EMENTA CONSTITUIO N.

, 2016

(Do Sr. Subtenente Gonzaga e outros)

Emenda Constituio Federal para dar nova redao ao art. 144 da

Constituio Federal, para acrescentar-lhe mais um pargrafo (11) para
instituir carreira com ingresso nico, para os integrantes dos rgos
responsveis pela Segurana Pblica.
PARLAMENTAR

ASSINATURA

GABINETE

10