Imaginarios geogrficos en torno a la definicin de los Territorios Nacionales.

La
influencia del modelo norteamericano (1862-1884).

Perla Zusman
CONICET/Instituto de Geografa, Universidad de Buenos Aires
El proceso de formacin territorial que acompa la definicin del estado nacin
argentino encontr en el modelo norteamericano algunas de sus fuentes de inspiracin.
Dichas influencias pueden seguirse, por ejemplo, al analizar el proceso de de
apropiacin de las tierras en manos de los indgenas y su vnculo con la
conceptualizacin de la metfora del desierto; en las formas de organizacin de la
propiedad de las tierras, en las propuestas por otorgar al Estado en constitucin una
forma federativa de gobierno. El proceso de constitucin de los Territorios Nacionales
tambin encuentra su parangn con el proceso de organizacin de los nuevos estados
del Oeste norteamericano.
Algunos de los miembros de elites liberales ilustradas comprometidas en disear el
proyecto del Estado argentino consideraron que los sectores dirigentes de Estados
Unidos en el momento de constitucin del pas habran tenido intereses semejantes
(ocupacin de amplias extensiones con migrantes, insercin en la economa mundial a
partir de un desarrollo agrario e industrial, organizacin de una sociedad democrtica e
igualitaria) y que el mbito geogrfico pretendido de dominacin podra permitir llevar
adelante dichos propsitos . Ello los llevaba que la Repblica Argentina podra tornarse
en un estado con caractersticas semejantes al estadounidense1.
Los anlisis realizados nos permiten constatar, por un lado, el distanciamento entre las
narrativas que describen el proceso de formacin norteamericano y las vicisitudes del
propio proceso. Por el otro, nos llevan a inferir el escaso xito que tuvo el desarrollo de
polticas territoriales inspiradas en el modelo norteamericano como garanta de ingreso
a la civilizacin a partir de la construccin de un pas republicano, democrtico e
igualitario.
Esta ponencia tiene varios objetivos. En primer lugar se pretende realizar un anlisis del
proceso de formacin de los nuevos estados del Oeste norteamericano hacia finales del
siglo XVIII. En segundo lugar y, a travs del seguimiento del proceso de organizacin
de los Territorios Nacionales, se buscan identificar los elementos de la experiencia
norteamericana que son rescatados por los dirigentes argentinos en la definicin de estos
mbitos geogrficos bajo control del Estado Nacional. Finalmente se procura comparar
el proceso de formacin territorial norteamericano y argentino para, a partir de aqu,
hacer un balance sobre el efecto de la incorporacin del modelo estadounidense en la
organizacin de los Territorios Nacionales.
I-Las ordenanzas que definen Territorios con gobiernos temporarios en el Noroeste
Norteamericano

Sobre la visin de Estados Unidos en Domingo F. Sarmiento y Carlos Pellegrini y su influencia en la

definicin de un proyecto territorios para Argentina ver Zusman (2006).

Durante las guerras de la independencia uno de los debates que se desatan en Estados
Unidos se asocia a la posesin de las tierras comprendidas entre los Montes Apalaches y
el Ro Ohio.
Esta discusin gener conflictos entre los estados con reclamos territoriales y sin
reclamos territoriales, entre el gobierno nacional y los estados, y entre los especuladores
y los estados con reclamos territoriales (Saguir, 2007: 36-37). Algunos de los grupos
indgenas que habitaban estas tierras tambin mostraron su desacuerdo en la cesin de
las mismas a Estados Unidos.
En efecto, siete de las colonias originales (Massachussets, Nueva York, Connecticut,
Virigina, las dos Carolinas y Georgia) tenan sus fronteras poco definidas y realizaban
reclamos territoriales al oeste de los Apalaches. Estos estados son reconocidos en la
bibliografa especializada como estados con tierra. Los otros seis (Nueva Hamsphire,
Nueva Jersey, Pensilvania, Delaware, Maryland, Rhode Island) no realizaban sus
reclamos ya que sus fronteras haban sido definidas en las respectivas constituciones.
Sin embargo, estos estados, reconocidos como sin tierra, no aceptaban los reclamos
realizados por los primeros estados. Tal es el caso de Maryland que debido a su
oposicin a los reclamos de Virginia decidi no ratificar el primer texto Constitucional
de Estados Unidos, hasta que los otros estados renunciaran a sus reclamos2 (Arriaga,
1991: 9, Saguir, 2007: 36). Mientras, los especuladores correspondientes a los estados
con tierra y sin tierra buscaban influenciar en las legislaturas de los primeros estados
para poder garantizar la continuidad de acceso a las tierras del Oeste3.
Las discusiones en torno a estas tierras en el Congreso Continental se dirimieron entre
la posibilidad de que ellas quedasen bajo dominio del Congreso o que pasasen a los
estados que posean reclamos territoriales. Mientras que la primera reivindicacin,
apoyada bsicamente por los representantes de los estados sin tierra, consideraba que el
pasaje de estos mbitos a manos del poder nacional permita su venta a inmigrantes y
saldar as las deudas de la guerra, los estados con tierra consideraban que la apropiacin
nacional de estas tierras pondra en cuestin el propio sistema republicano ya que
acrecentara el poder del Congreso por sobre el de los estados.
La posicin que el Congreso encontr para saldar el conflicto fue garantizar que las
tierras cedidas al Gobierno fueran utilizadas para formar nuevos estados republicanos,
con los mismos derechos a la soberana, libertad e independencia que tienen todos los
dems4. Este fue el marco que promovi la cesin de las pretensiones territoriales de
Virginia sobre los territorios del norte y oeste del ro Ohio5 y el desencadenante de una
serie de discusiones y ordenanzas sobre las dimensiones y el tipo de gobierno con el que

Segn Onuf (1977), Maryland consideraba que Virginia, con sus grandes extensiones, recursos y
poblacin, estaba determinada a empobrecer su estado y reducirlo a un satlite (Onuf, 1977: 371)
3
Los especuladores correspondientes a los estados sin tierra haban organizado compaas inmobiliarias
ya en la poca colonial que haban obtenido tierras a travs de tratados con indios o mediante donaciones
del gobierno ingls (Saguir, 2007: 37)
4
Resolution of Congress on Public Lands, 10 de octubre de 1780 citada en Arriaga, 1991: 10
5
Una lectura sobre las implicancias de la cesin de las pretensiones territoriales de Virginia en el
mantenimiento de la integridad del estado y en el reforzamiento del sistema federativo estadounidense es
ofrecida por Onuf (1977).

gozaran los nuevos estados en conformacin6. Los debates daban cuenta del temor que
mostraban los congresistas en torno al hecho que los especuladores y ocupantes
formasen un gobierno autnomo, independiente de los Estados Unidos, que
establecieran relaciones con las poblaciones indgenas y, a travs de ellas, con las
potencias coloniales (Inglaterra, Francia, Espaa).
Mientras el Congreso Continental comenz a establecer negociaciones con los indgenas
y los estados para poder contar con tierras propias, tambin puso en vigor la Ordenanza
de 1784. Segn esta Ordenanza las tierras cedidas por los estados individuales as
como aquellas que ya haban sido compradas y seran compradas a las poblaciones
indgenas y ofrecidas para ser vendidas por el Congreso7 situadas al Norte del Ro
Ohio y del Este del Ro Mississipi seran divididas en diecisis estados, cuyos lmites
seran definidos por el propio Congreso8. Cada uno de estas nuevas organizaciones
poltico- administrativas no poda exceder las 150 millas cuadradas. Ellas seran, en
primer lugar, Territorios hasta que tuvieran la misma poblacin que el menos poblado
de los estados originales. En ese momento estos Territorios se tornaran estados y
tendran los mismos derechos que los trece estados originarios. La Ordenanza de 1784
tambin garantizaba autogobierno a los residentes de los Territorios9.
Sin embargo, esta Ordenanza no estableci cmo sera el proceso de organizacin de los
asentamientos o la distribucin de tierras. Este proceso qued reglamentado por la ley
de tierras de 1785. Por esta ltima ordenanza el gobierno estableci la organizacin de
poblaciones en forma de cuadrcula10. A travs las Ordenanzas de 1784 y 1785 el
6

El reconocimiento de la independencia de Estados Unidos por Gran Bretaa a travs de la firma del
tratado de Paris en 1783 y la cesin formal de los territorios de noroeste del Ohio fue un componente
relevante en el desencadenamiento del debate.
7
Informe del Comit, sobre el plan para un gobierno temporario del territorio Occidental adoptado el 23
de Abril de 1784 (Onuf, 1987: 46).
8
Los textos que discuten la Ordenanza reconocen la influencia del proyecto del representante por el
Estado de Virginia, Tomas Jefferson, en su diseo (Arriaga, 1991, Hinderaker, 1997). Sin embargo,
Berkhofer (1972) considera las contribuciones de otros representantes como George Washington, los
diputados Elbridge Gerry (Massachussets) y David Howell (Rhode Island). Berkhofer atribuye
particularmente a la visin de Washington la idea de establecer claramente los lmites del nuevo estado,
que definiera de forma precisa el rea bajo dominio de poblacin blanca y poblacin indgena.
Washington tambin consideraba que las caractersticas del habitante de la frontera llevaban a que estos
territorios no pudieran quedar bajo su gobierno, por lo tanto, estos deberan pasar por un perodo de
gobierno temporal en manos del estado central, sin consultar los deseos de los habitantes, hasta que
alcanzar las condiciones para acceder a un gobierno permanente propio. La influencia de Jefferson se
observara en la formacin de alrededor de 6 a 14 unidades poltico administrativas, separadas por
fronteras definidas por lneas rectas (latitudes y longitudes) sobre tierras ya cedidas y por sobre otras
pendientes de ser cedidas. El gobierno central definira la denominacin de los mismas.
9
El informe sobre el que se bas esta Ordenanza reconoci un primer estadio segn el cual se le
reconoca a los colonos de cualquier estado bajo su propia peticin o por decisin del Congreso a
encontrarse para formar un gobierno temporario. En este marco podran adoptar la constitucin y las
leyes de los estados originales. Cuando la poblacin del nuevo estado alcanzara los 20.000 habitantes
masculinos libres, los colonos entraran en el segundo estadio. Esto significara que el Congreso los
autorizara para convocar una convencin y establecer una constitucin y gobierno permanente para ellos
mismos. La admisin de delegados del nuevo estado para el Congreso sera posible cuando el nmero de
habitantes libres igualara al menos habitado de los estados originarios, con el consentimiento de los dos
tercios del Congreso (Berkhofer, 1972: 246).
10
Cada cuadrcula tendra 6 millas de largo, y la totalidad de la cuadrcula tendra un total de 36 millas
cuadradas. Cada poblacin sera dividida, en secciones de una milla cuadrada y estas, a su vez, en otras
tantas de 640 acres. Cada seccin tendra su propio nmero. La seccin 16 estara destinada a la escuela
pblica. Las secciones 8, 11, 26 y 29 seran otorgadas a los veteranos de la revolucin americana en
forma de pago a sus servicios en la guerra. Las secciones que quedaban seran colocadas a la venta

gobierno abri partes del rea de Ohio para su ocupacin, pero las dificultades
existentes antes de su instauracin continuaron: los ocupantes ilegales, especuladores
siguieron apropindose de estos territorios a la vez que las poblaciones indgenas se
negaban a abandonar estos mbitos geogrficos.
En 1786 el Congreso Continental decidi revisar la Ordenanza de 1784. El mismo
consideraba que el carcter liberal de la Ordenanza ya promulgada dificultara el
cumplimiento de los objetivos propuestos por las elites dirigentes para estos territorios
de frontera. As, Monroe, presidente de la Comisin Revisora de la Ordenanza,
consideraba que los territorios del Noroeste deberan pasar por un gobierno de tipo
colonial, antes que los nuevos estados fueran admitidos con voto en el Congreso con
derechos semejantes a otros estados. Las presiones por organizar unidades poltico
administrativas de mayor tamao y por aumentar el umbral de poblacin necesaria para
que los Territorios entraran en la unin11 se sumaron a las dificultades que el congreso
estaba afrontando para vender las tierras y organizar poblaciones bajo su dominio
(Onuf, 1987: 49-50). En definitiva, ms que permitir que el gobierno de los Territorios
quedara bajo la propia autoridad de los colonos hasta su incorporacin a la Unin, los
congresistas consideraban que estos deberan estar sometidos a un gobierno ms fuerte
y ms pautado
Dentro de este marco y, sobre la base de la Ordenanza de 1784, la Ordenanza para el
gobierno del territorio de los Estados Unidos del Noroeste del Ro Ohio de 1787,
estableci nuevas bases para la apropiacin y ocupacin del referido territorio.
Segn la nueva norma, el rea Noroeste del Ro Ohio fue considerada como un solo
distrito, con posibilidades de ser dividido en dos, de acuerdo a las circunstancias que, en
opinin del Congreso, pudieran hacerlo conveniente. Este territorio estara a cargo de un
gobernador, un secretario y un tribunal compuesto de tres jueces12. Cuando el distrito
contara con cinco mil habitantes mayores varones libres, el gobernador podra propiciar
la formacin de una asamblea general. Esta asamblea general podra elegir un delegado
para el Congreso que podra intervenir e los debates, pero no podra votar, durante el
actual gobierno provisional (Ordenanza del Noroeste de Estados Unidos, 1787 en
Linares Quintana, 1940:444).
pblica. El valor mnimo ofrecido por seccin sera 640 dlares por seccin o un dlar por cada acre de
tierra en cada seccin.
11
Detrs del cuestionamiento al tamao de los estados (en trminos de extensin y poblacin) estaba
presente la discusin sobre las condiciones que un pas precisaba cumplir para garantizar su carcter
republicano. Este debate, contemporneo a la aprobacin de Ordenanza del Noroeste, pone en juego la
continuidad del proyecto territorial de expansin territorial. Los antifederalistas, basados en la propuesta
de Montesquieu consideraban que la forma republicana de gobierno solo podra garantizarse en
poblaciones pequeas y homogneas ya que el crecimiento implicaba la aparicin de tendencias tirnicas
entre los gobernantes. Esta postura fue criticada por el federalista James Madison. Para este congresista,
el principio de representacin garantizaba la superacin de esta amenaza. El territorio extenso ofreca
oportunidades para todos los ciudadanos de satisfacer sus intereses individuales a travs del acceso a la
propiedad y la participacin en la agricultura comercial. Al diversificarse los intereses en la repblica, el
riesgo de creacin de una mayora tirnica sobre una minora desprotegida se anulaba y se seleccionaba a
los mejores para ejercer los cargos de representacin (Arriaga, 1991: 20). La eleccin de un tamao
adecuado para los nuevos estados permitira la organizacin de una estructura que garantizara el
cumplimiento con los mecanismos de representacin.
12
Mientras que el gobernador se desempear en su cargo por tres aos, el secretario lo hara por cuatro
aos. Ambos cargos podran ser revocados por el Congreso. La Ordenanza no estableca lmites
temporales para el mandato de los jueces.

Un conjunto de seis artculos adquiran el carcter de pacto entre los estados originales,
el pueblo y los Territorios de Noroeste de Ohio. En el artculo quinto se fijaba que en el
mencionado territorio se podran conformar no menos de tres ni ms de cinco estados.
Cuando cada uno de las nuevas unidades poltico administrativas alcanzara los sesenta
mil habitantes libres, sus delegados podrn ser admitidos en el Congreso de Estados
Unidos en pie de igualdad con los primitivos estados (Ordenanza del Noroeste de
Estados Unidos, 1787 en Linares Quintana, 1940: 446)13.
Desde el punto de vista de Peter Onuf, la nocin de territorio presente en la Ordenanza
de 1787, se construy bajo la idea de un espacio poltico de transicin: de colonia en su
fase inicial a estado en su estadio final. La Ordenanza del Noroeste, a travs de sus
disposiciones, contempla este proceso progresivo. Desde la perspectiva de aquel
historiador, los movimientos desencadenados tanto en los propios Territorios como en
el Congreso para acelerar este proceso no implicaron un cuestionamiento a la
Ordenanza14, ya que se trataba de una dinmica esperada y contemplada por los
objetivos que llevaron a su promulgacin. Las normas sobre Territorios Nacionales en
Argentina tambin sern concebidas como instrumentos para organizar una transicin,
transicin que, a diferencia de los Estados Unidos, se prolongar por aproximadamente
setenta aos.
II-La influencia de las Ordenanzas estadounidenses en la formacin de los Territorios
Nacionales en Argentina
La formacin de los Territorios Nacionales en Argentina se asoci, en cierta medida, al
requerimiento de contar con recursos financieros enriquecer el Tesoro Nacional.
Es en este contexto que se comprende la inclusin de un apartado en la Constitucin
Nacional de 1853 en el que se establece que el Congreso poda fijar los lmites de las
provincias, crear otras nuevas y determinar con una legislacin especial la organizacin,
administracin y gobierno que deban tener los Territorios Nacionales que quedaran
fuera de los lmites asignados por las provincias (Ruffini, 2007: .35).
Sin embargo, la legislacin especfica en relacin a la cuestin, comienza plantearse en
el ao 1862, una vez que Buenos Aires se ha reincorporado a la confederacin. En este
marco el gobierno nacional muestra su inters por deslindar los mbitos bajo dominio
de las provincias y de la nacin. El proyecto llevado al Congreso desemboc en la
sancin de la ley No 28 conocida como ley de nacionalizacin de los territorios, una
13

Los historiadores coinciden al apreciar a esta Ordenanza como uno de los documentos ms relevantes
correspondientes al perodo de formacin de Estados Unidos. La Ordenanza de 1787 estableci tambin
que las tierras y propiedades indgenas no sern quitadas sin su consentimiento (art. 3), las legislaturas de
los nuevos estados nunca intervendran en la distribucin del suelo realizada por el Congreso (art. 4) y
que en el mencionado territorio no existira ni esclavitud ni servidumbre (art. 6). En realidad, la
proteccin de la situacin de los indgenas fue una cuestin ms formal que real. El fracaso de las
diversos tratados entablados con la naciones que ocupaban el Valle de Ohio llevaron a que la Ordenanza
se tornara, en realidad, en una estrategia de legitimacin de la expansin blanca, situacin que desemboc
en la guerra con los indios del Noroeste (1785-1795) (Hinderaker, 1997: 232-236)
14
Onuf se refiere particularmente a las solicitudes de formacin de estados que se dieron previamente a
que Ohio alcanzara los 60.000 habitantes, y que encontraron eco en el Enabling Act de 1802. Esta
disposicin llev a la formacin del estado de Ohio, sucedido por la constitucin de los de Indiana
(1816), Illinois (1818) y Wisconsin (1848) (Onuf, 1987: 67-87).

norma que en la medida que en la medida que discute el tratamiento de las tierras
consideradas nacionales adquiere caractersticas semejantes a la Resolution of Congress
on Public Lands de 1780. Sin embargo, la diferencia fundamental reside en el hecho de
que mientras que la primera establece un mbito de dominio nacional, la segunda
garantiza la formacin de futuros estados en el espacio que en el momento de su dictado
quebaba en manos del Congreso estadounidense. El debate del proyecto en el Congreso
Argentino despert la reaccin de las provincias en tanto muchas de ellas haban
ocupado o realizaban reclamos sobre mbitos ahora considerados de dominio estatal.
Esta discusin, que muestra cierta semejanza con aquella que tuvo lugar en Estados
Unidos en torno a la cesin de las pretensiones territoriales de los estados con tierra, se
dirimi temporariamente a travs de una propuesta del Congreso en la cual se propona
que las provincias presentaran documentacin para ser analizada y determinar tanto los
lmites provinciales como las ventas realizadas con fines de poblamiento (Ruffini, 2007:
38).
A partir del establecimiento de este primer marco legal de definicin de tierras que
quedaban en manos de la nacin se inicia la elaboracin de distintos proyectos
destinados a establecer su forma de administracin poltica, gestin y promocin de la
ocupacin.
II.1.-El proyecto de Nicasio Oroo como mediador en la insercin del modelo
norteamericano en la discusin parlamentaria argentina
Uno de los primeros proyectos presentados para definir geogrficamente los lmites de
los Territorios Nacionales y de dotarlos de una organizacin poltica y administrativa
fue elaborado por el Senador Nicasio Oroo. Este proyecto fue desarrollado con mayor
detalle en su texto La verdadera organizacin del pas o la realizacin legal de la
mxima gobernar es poblar (1871). Este trabajo se encuentra altamente influenciado
tanto por el ideal de formacin territorial norteamericano como por la propia Ordenanza
del Noroeste de 1787.
En primer lugar Nicasio Oroo supone que las provincias deben dejar de lado sus
pretensiones particulares para pensar en el bien de la nacin. Para ello construye una
narrativa sobre el proceso de formacin territorial estadounidense, donde la cesin de
los reclamos de los estados originarios aparece como un acto espontneo y no un objeto
de negociacin poltica como vimos en el apartado anterior.
As lo comprendieron los Estados Unidos, cuando, espontneamente, se desprendieron
de los vastos territorios que pasaron a dominio de la nacin para formar lo que se
llamaban la herencia comn de la nacin americana, y en los cuales se han creado y
florecido los diversos Estados que hoy constituyen el poder y la grandeza de aquella
nacin (Oroo, 1871 en Oroo 2004: 161)
La definicin de los lmites entre Territorios y provincias a travs de accidentes
geogrficos o mediciones astronmicas, en tanto eran considerados criterios cientficos,
apareceran para Nicasio Oroo como los adecuados para superar los conflictos que la
cuestin de la delimitacin haba desatado en el pas. Desde su punto de vista, estos
criterios seran tiles para precisar con claridad los lmites de los 6 Territorios
Nacionales definidos por este poltico: el Territorio al Noroeste de la Repblica,
Territorio al Noreste: Gran Chaco, Misiones, Territorio del Sur o Pampas, Territorio

Central y Delta Argentino Al igual que en el proyecto de Ordenanza de 1784 liderado

por Jefferson, Nicasio Oroo hacia casi tabula rasa de la propia historia territorial de las
provincias. Su proyecto, por ejemplo, dejaba a la provincia de Buenos Aires sin las islas
del Delta del Paran, Baha Blanca y Carmen de Patagones15.
En segundo lugar, Nicasio Oroo desea dotar a estos Territorios de un conjunto de
instituciones que permitan preparar a los habitantes de los mismos (idealmente
inmigrantes) para alcanzar el status de provincia confederada16 En este sentido, el
establecimiento de jurados para la administracin de la justicia y la organizacin de
consejos municipales eran vistos como mbitos de formacin poltica de la
comunidad17.
En tercer lugar, al igual que la Ordenanza de 1787, Nicasio Oroo reconoca el carcter
temporario de los Territorios que, durante su existencia contaran con un gobierno
especial18 . Este gobierno estara formado por un gobernador que, diferencia de la
legislacin norteamericana, no sera nombrado por el Congreso sino por el Poder
Ejecutivo en acuerdo con el Senado. El gobierno contara tambin con una legislatura y
un poder judicial (constituido por un tribunal supremo, un juez de paz, y el jurado de
vecinos propietarios).
La propuesta previ una ley especial para determinar el ejercicio de los derechos
polticos de quienes no fuesen ciudadanos nativos o naturalizados y contemplaba el
derecho de representacin ante el Congreso. La representacin poltica prevista se
construa, como en el pas del norte, en base a la ponderacin de cantidad de habitantes:
as cuando los Territorios contaran con cinco mil habitante podran enviar a un delegado
al congreso que tendra voz pero no voto cuando ellas contaran con diez mil habitantes
podran formar el propio cuerpo legislativo y en el momento que alcanzaran veinte mil
habitantes podran convocar una convencin constituyente , etapa previa necesaria para
su integracin a la Nacin como provincia confederada19

II.2. La influencia del modelo norteamericano en la legislacin sobre Territorios

Nacionales
15

Las objeciones a la divisin provincial y territorial del proyecto de Oroo llevaron a discutir los
criterios para definir los lmites subnacionales particularmente entre las provincias de Crdoba, Santa Fe
y Buenos Aires. En este sentido los criterios histricos (apoyados por la documentacin colonial y aquella
producida por viajeros) y el utis possidettis fueron priorizados en detrimentos de los criterios geogrficos,
calificados como arbitrarios. Por el otro permitieron debatir los mecanismos institucionales para
establecer las delimitaciones que no atentaran las bases del sistema republicano federativo. As por
ejemplo, el publicista Manuel Ricardo Trelles consideraba que esta problemtica solo poda solucionarse
mediante acuerdos celebrados entre el Gobierno de la Nacin y los Gobiernos Provinciales, sujetos a la
aprobacin del Congreso; reconociendo el Estado Nacional () en cuanto fuera justo, la posesin que
tenan las provincias (Allende, 1992: 71). La separacin de Carmen de Patagones de Buenos Aires puede
adjudicarse al inters de ciertos sectores intelectuales y dirigentes por transformarlo en un puerto de la
Nacin (Calvo, 1879:125).
16
Ruffini reconoce en la denominacin de provincia confederada un anacronismo de Oroo, en la medida
que el modelo federativo habra sido adoptado con la Constitucin de 1853. Es posible que este autor se
estuviese inspirndose directamente en la ordenanza norteamericana para la adopcin de este trmino.
17
Cabe destacar que tanto la organizacin de jurados como de gobiernos municipales no fueron
contempladas en la Ordenanza de 1787 pero s fueron instancias de organizacin de lo jurdico y
administrativo en normas posteriores.
18
Trmino usado por el propio Oroo en el proyecto de Ley. (Captulo III. Artculo 7).
19
Artculo 32 del Captulo III del proyecto de Ley.

La primera organizacin efectiva de los Territorios Nacionales tiene lugar en el marco

de definicin de los lmites internacionales y del inicio de las tareas de apropiacin
material y simblica de los mbitos que no estaban bajo dominio del estado en
conformacin20. Tres son las leyes que acompaan dicha organizacin, cada uno de
ellas fue pensada para satisfacer los requerimientos especficos de cada mbito. As la
Ley No 576 del 18 de octubre de 1872 organiza la Gobernacin del Chaco, la ley No
954 de 11 de octubre de 1878 establece la Gobernacin de Patagonia y la ley 20 de
diciembre de 1881 la de Misiones. Los anlisis realizados de estas leyes, demuestran un
alejamiento de los fines previstos por las normas y proyectos de ley planteados con
anterioridad. En principio, pareceran que el mantenimiento de estos espacios bajo el
poder del estado habra sido priorizado en detrimento del incentivo a la colonizacin y a
la formacin de una comunidad poltica en condiciones de insertarse como una entidad
jurdico-administrativa ms en el estado nacional. Ello implic un proceso de
centralizacin de las decisiones en estos mbitos que dependan directamente del Poder
Ejecutivo Nacional21 y un alto grado de militarizacin, constatable en la eleccin
sucesiva de gobernadores militares y en la conformacin de la Gendarmera como
cuerpo militar encargo de cuidar la seguridad en los mismos (Navarro Floria, 2003: 65).
En el ao 1884, en el marco de las campaas militares a la Patagonia y el Chaco, el
gobierno presenta un nuevo proyecto destinado a dotar de una organizacin uniforme a
los de Territorios Nacionales. El proyecto que se sustanci en la Ley 1532 estableci
nueve gobernaciones22, defini sus autoridades (gobernador, secretario y juez letrado)23,
y se pautaron los mecanismos polticos que permitiran preparar las gobernaciones para
tornarse provincias (formacin de consejos municipalidades en localidades de mil
habitantes, constitucin de una legislatura una vez que las gobernaciones hayan
alcanzado los treinta mil habitantes y sesenta mil habitantes para acceder al status de
provincia).
Como podr observarse, la ley tuvo una fuerte influencia de la Ordenanza destinada al
Gobierno de los Territorios del Noroeste de Ohio de 1787. Sea directamente o sea a
travs de la propuesta de Oroo, las ideas sobre provisionalidad de los Territorios, sobre
la forma de organizacin de sus gobiernos o sobre las etapas institucionales por las que
deban pasar para que un territorio fuese admitido como provincia dentro del estado
nacional dieron cuerpo a la Ley 1532.
Si bien, el propio proyecto y la posicin del Ministro del Interior Bernardo de Irigoyen
reflejaban el inters por emular el proceso de formacin territorial estadounidense, la
posicin del diputado Nicols Calvo, estudioso de la Constitucin de los Estados

20

Antes de la Organizacin de las Gobernaciones, en el ao 1872, volvi a presentarse un proyecto de

divisin del pas en provincias y Territorios Nacionales. Este informe fue elaborado por una comisin del
Senado presidida por Bartolom Mitre sobre la base de la propuesta de Oroo y de los informes
provinciales. La falta de apoyo poltico para su aprobacin llev al abandono de la defensa del mismo
(Ruffini, 2006, 44, Navarro Floria, 2003: 63).
21
En el caso de Chaco los gobernadores dependieron del Ministerio del Interior y de Patagonia del
Ministerio de Guerra y Marina.
22
Se trataba de las Gobernaciones de La Pampa, Neuqun, Ro Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del
Fuego, Formosa, Chaco y Misiones (Ley 1532. Artculo 1).
23
El gobernador y el juez letrado seran nombrados por el Poder Ejecutivo en acuerdo con el Senado. El
secretario sera nombrado por el Poder Ejecutivo a partir de la propuesta del Gobernador del Territorio.

Unidos24, dej en evidencia la propia utilidad de recuperar la experiencia

estadounidense en dos momentos claves del debate del proyecto de Ley de 1884. El
primero se asocia a la discusin de los lmites de los Territorios Nacionales, situacin
que pone en tela de juicio, una vez ms, las divisas provinciales, ms especficamente,
las pretensiones territoriales de las provincias y de la nacin. Muchos de los
representantes de las provincias, comprometidas con los reclamos (Santa Fe, Mendoza,
San Luis y Salta) consideraban que las pretensiones nacionales estaban atentando con la
autonoma provincial y las bases federativas de la repblica. Frente a la posibilidad que
esta discusin obstaculizara el tratamiento de la organizacin poltica y administrativa
de los Territorios Nacionales, Nicols Calvo, partidario de la cesin de tierras
provinciales a la nacin25, recurre a la experiencia de Estados Unidos para demostrar la
utilidad que supone que la tierra pblica quede temporariamente en manos de la Nacin.
Se habla de la organizacin de los territorios como de una usurpacin que se hubiere
hecho a las provincias. Los Estados Unidos que son el pueblo ms libre del mundo, solo
eran trece estados al declararse independientes. Sucesivamente se han ido convirtiendo
en territorios la parte de la tierra pblica que perteneca estos trece estados, y son
hoy treinta y ocho. Con estos treinta y ocho hay diez territorios provincias incoadas,
en formacin para que ms tarde nuevos estados, es decir que sern dentro de dos, tres
cuatro aos, cuarenta y ocho estados. Es esta elasticidad, es esta facilidad, es esta
unidad de accin la que hace que aquel pueblo sea grande. (Repblica Argentina,
Cmara de Diputados, 19 de setiembre de 1884, 1132)
Nicolas Calvo considera que estados con extensos territorios deben estar conformados
por numerosas unidades subnacionales y en ello residira desde su punto de vista la
fuerza del sistema federal26, posicin que de alguna manera, segua el ideario de
Madison27 y que fue la base del expansionismo norteamericano.
La otra cuestin clave se relacion con la posibilidad de establecer un representante de
los Territorios Nacionales en la Cmara de Diputados. La figura de delegado prevista
con voz pero sin voto para el momento que los territorios alcanzasen los treinta mil
habitantes (contemplada en la Ordenanza de 1787 y presente en el proyecto de Ley de
los Territorios Nacionales argentinos)- fue considerada por sus crticos un hbrido; en la
medida que el delegado era y no era diputado28, era considerado inconstitucional. Sin
24

Durante su estada en Brighton, Calvo se dedic a profundizar el estudio del Derecho Constitucional.
All public en 1864 sus Comentarios sobe la Constitucin Federal de los Estados Unidos, traduciendo
asimismo a Joseph Store (Cutolo, 1971: 58).
25
Para Nicols Calvo las provincias deberan quedarse con las extensiones que estas pudieran
administrar. No es esto decir que se abandonen enteramente, dejndolas como estn; sino al contrario,
que se les de vida propia, entregndolas al Gobierno Provincial como territorios federales, para que este
los organice, los colonice, los convierta en nuevas Provincias, as que para ello adquieran poblacin y
valores suficientes para poderse erigir como tales. (Calvo, 1879: 13).
26
Mientras ms provincias tengamos, mayor garanta tendr la nacin de continuar en el sistema federal
del gobierno que se halla en vigencia, y que seguir as por espacio de cinco seis siglos, por todo el
tiempo que permita la estabilidad humana conservarlo. Es necesario organizar estos territorios para que
se hagan nuevas provincias argentinas que se incorporen la Unin, para que de esa manera, podamos
conocer las riquezas que se encierran en su seno y darles horizontes que todava hoy no podemos
descubrir. Son otras tantas fuentes de prosperidad de grandeza nacional. (Repblica Argentina, Cmara
de Diputados, 19 de setiembre de 1884, 1135).
27
Ver nota 11.
28
Repblica Argentina, Cmara de Diputados, 26 de setiembre de 1884, 1212-1217, Repblica
Argentina, Cmara de Senadores, 10 de Octubre de 1884, 782-783.

embargo, Calvo consideraba que la similitud entre la Constitucin Argentina y la

Norteamericana permitan incorporar el delegado de los Territorios en la Cmara de
Diputados.
Esto es lo perfectamente lgico; y lo perfectamente constitucional, tambin, porque la
concordancia de nuestra Constitucin con la de Estados Unidos se v cada paso, y se
encuentra mas en esta parte que en muchas otras. He tenido ocasin de estudiar el
punto, y podran hablar largamente sobre l. Pero me basta recordar que los Estados
Unidos, con una ley de territorio como sta, siendo solo trece estados en el principio,
han ido desarrollndose sucesivamente, en el espacio de cien aos, hasta llegar
veinte y cinco estados, que han sido previamente territorios que han tenido sus
delegados en el Congreso. Hay actualmente diez territorios que mandan sus delegados
al Congreso en la primera nacin del mundo, cuyas instituciones nos sirven de modelo.
Esto es de gran importancia. No veo, pues, cual es la razn que pueda haber para
rechazar la presencia en la Cmara de los representantes de los territorios que tengan
treinta mil almas (Repblica Argentina, Cmara de Diputados, 26 de setiembre de 1884,
1216)
Ahora bien, la emulacin de la Ordenanza Norteamericana, no contribuy a apagar el
carcter militarizado que los Territorios adquirieron con la organizacin de las
Gobernaciones en el perodo anterior a la aprobacin de la Ley 1532. La concepcin de
una autoridad con escaso margen de maniobra (Ruffini, 2007: 67), que sigui cayendo
sucesivamente en manos de militares, por el otro, la anulacin del proyecto de Ley de la
figura del delegado como la voz de los Territorios en el Congreso y finalmente la escasa
voluntad poltica por conducir el pasaje de los Territorios a provincias por un perodo de
ms de setenta aos nos hablan de la prdida de los idearios presentes en el proyecto de
imitar el modelo norteamericano: asegurar la construccin de un modelo republica
democrtica al que tuvieran acceso todos los habitantes del pas.

III-Del modelo norteamericano al del poder tutelar

El proceso de formacin territorial norteamericano da cuenta de dos procesos
simultneos que tiene lugar hacia finales del siglo XVIII. Por un lado se observa la
definicin del propio mbito de dominacin en relacin a las potencias coloniales lo
cual implica el establecimiento de los limites territoriales con las potencias coloniales,
particularmente con Inglaterra y Francia (en el Noroeste) y con Espaa en el rea del
Mississipi. Este proceso tambin involucra el establecimiento de estrategias de alianzas
(a travs de pactos) y ofensivas (a travs de enfrentamientos militares) con las naciones
indgenas.
Pero este mismo proceso de definicin del mbito de dominacin signific el
fortalecimiento del modelo confederativo y la delimitacin de los territorios que
quedaban bajo el poder de la Unin en relacin con los estados originarios (que ejercan
sus propios reclamos sobre los mbitos no incorporados poltica y econmicamente al
territorio del Estado). En relacin a las pretensiones de los estados originarios, la
negociacin implic que los reclamos territoriales de estos eran dejadas de lado en la
medida que, la Resolution of Congress on Public Lands, las Ordenanzas de 1784 y de
1787 aseguraban la transicin de los mbitos a incorporar en la dinmica poltica y
econmica de la Unin en estados nuevos. En el marco en que se estaba definiendo el

10

carcter confederativo de la Unin, la garanta y efectivacin del pasaje de los

Territorios a estados asegurara la continuidad de este proceso.
La definicin del territorio del Estado Nacin Argentino entre 1860 y 1890 tambin
implic la constitucin del mbito geogrfico bajo dominio del estado nacin. Ello
signific, por un lado, la delimitacin de las fronteras con los pases vecinos, tambin en
conformacin y, por otro, la decisin de un cambio de estrategia poltica con las
poblaciones indgenas para apropiarse de los territorios de estas sociedades (abandono
de la tradicin de pactos por una accin ofensiva). A su vez, en el marco de definicin
de una repblica de carcter federativa, el estado se ocup de diferenciar los mbitos
geogrficos bajo su directo dominio y aquellos que quedaban bajo el poder de las
provincias. Los conflictos en torno a las cesiones provinciales se acompaaron de la
definicin de los Territorios Nacionales. Si bien, la transformacin de los Territorios en
provincias estaba garantizada por la Ley No 1534, la dependencia de estos mbitos bajo
dominio del gobierno no se produjo de manera tan rpida como se observa en el caso de
Estados Unidos.
Quizs la diferencias entre estos procesos puede encontrarse en la propia opcin de
organizacin poltica argentina bajo un modelo federativo y no confederativo como en
los Estados Unidos, donde las atribuciones del estado nacional suelen ser mayores que
las que se observan en la propuesta confederativa. Sin embargo, cabe destacar que, en
un contexto en que Europa, vuelve a lanzarse a la escalada colonial, distintas formas de
poder tutelar29 aparecen en escena: desde los protectorados (Vilanova, 2004) hasta los
Territorios Nacionales pasando por las reservas o colonias indgenas (De Souza Lima,
1995). Mientras que cierto sector de la elite liberal argentina deseaba emular las
prcticas de exploracin y apropiacin territorial que los pases europeos estaban
llevando adelante en Asia o Africa, el establecimiento y perduracin de reas con un
status casi colonial dentro de los propios Territorios Nacionales no era sino otra forma
de entrar a la civilizacin, al menos desde esta dimensin, con un proyecto que se
distanciaba del modelo igualitario y democrtico norteamericano30.

Bibliografa:
Allende, A. R. (1992) La polmica de 1869 sobre la delimitacin de las provincias y
territorios nacionales argentinos Investigaciones y Ensayos, 42, pp. 57-112.
Arriaga, V. A. (1991) James Madison y la expansin territorial, 1780-1790. Revista
Secuencia, 20, mayo-agosto, pp. 7-24.

29

Para Souza de Lima (1995: 70-77) el poder tutelar es una modalidad de ejercicio de poder de una
comunidad poltica entendida como un conjunto de redes sociales estatizadas, con pretensin de abarcar y
someter a multiplicidad de comunidades tnicas diferenciadas y dispuestas en un territorio cuya
predefinicin delante a otras comunidades polticas igualmente heterclitas es relativa e inestable. El
poder tutelar integrara elementos de soberana como disciplinarios. La matriz militar de la guerra de
conquista est siempre presente.
30
Esta hiptesis nos lleva a pensar tambin sobre el marco contextual en el que se produce el pasaje de la
mayora de los Territorios en provincias. Adems de los propios intereses polticos del peronismo, el
proceso de descolonizacin e independencia de las colonias que se observa en el marco internacional a
partir de 1945 podra ser otro desencadenante de las provincializaciones.

11

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American Territorial System The William and Mary Quarterly, Vol 29 (2), pp. 231262.
Cutolo, V. (1971) Nuevo Diccionario Biogrfico Argentino (1750-1930), Elche, Buenos
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De Souza Lima, A. C. (1995) Um grande cerco de paz. Poder tutelar, indianidade e
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Poder y ciudadana en Ro Negro. Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires.
Saguir, J. (2007) Unin o Secesin? Los procesos constituyentes en Estados Unidos
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Vilanova, J. L. (2004) El Protectorado de Espaa en Marruecos. Organizacin poltica
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Fuentes
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Repblica Argentina. Ley No 1532 de 1884. De organizacin de los Territorios
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