Sentencia C-233/14

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE

LEY CONSUELO DEVIS SAAVEDRA-Cuidados paliativos para
el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales,
crnicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la
enfermedad de alto impacto de la calidad de vida/CUIDADOS
PALIATIVOS PARA PACIENTES CON ENFERMEDADES
TERMINALES,
CRONICAS,
DEGENERATIVAS
E
IRREVERSIBLES-Objeto
Las Objeciones presentadas por el Gobierno nacional se basaron en el
carcter estatutario que deberan tener el artculo 1, el pargrafo del
artculo 4 y el numeral 4 del artculo 5 del proyecto de ley 138 de
2010 Senado y 290 de 2011 Cmara de Representantes. El fundamento
de las objeciones fue que las mencionadas disposiciones regulan
aspectos del ncleo esencial del derecho fundamental a la vida y la
dignidad humana de los pacientes; que no involucran a la familia en la
decisin de no prolongar la vida de alguien que se encuentre en estado
de muerte cerebral; y que se trata de disposiciones que desarrollan la
sentencia C-239 de 1997, la cual previ la posibilidad de llevar a cabo
la eutanasia en ciertos casos. Respecto del pargrafo del artculo 4 del
proyecto la Sala considera que dicha disposicin no tiene naturaleza
estatutaria. Este precepto releva al mdico de la obligacin de mantener
en funcionamiento los otros rganos cuando exista muerte cerebral,
siempre y cuando el paciente no sea apto para donar rganos. La Sala
observa que la disposicin objetada parte de un presupuesto
determinante: la existencia de muerte cerebral; es decir, la existencia de
una situacin de coma irreversible en la que el paciente, como
consecuencia de un dao en el encfalo, ya no registra actividad
elctrica en el cerebro, ni puede realizar autnomamente las actividades
cardiaca o respiratoria, y que se mantiene con signos vitales gracias a
mecanismos artificiales. Al ser este el presupuesto fctico de la
disposicin objetada, concluye la Sala que la decisin de mantener el
funcionamiento de otros rganos o aparatos por medios artificiales no
determina nada respecto de la vida de un paciente, ni tampoco aspecto
alguno relativo a cundo se entiende que un paciente muere, pues el
paciente ya se encuentra en estado de muerte cerebral o muerte
enceflica. Por esta razn, la regulacin contenida en el pargrafo del
artculo 4 del proyecto no otorga al mdico la posibilidad de decidir
sobre la terminacin de la vida de un paciente y, por consiguiente, no
regula aspectos estructurales o propios del contenido esencial del
derecho a la vida de los pacientes. Es esta la razn por la que no es
necesario que dicho contenido normativo haga parte de una ley
estatutaria. En lo relacionado con el artculo 1 y el numeral 4 del

artculo 5 del proyecto, para la Sala la suscripcin del documento de Voluntad

Anticipada tampoco es un contenido normativo de naturaleza estatutaria. Esta
manifestacin de voluntad implica la renuncia a tratamientos innecesarios, es decir, a
aquellos tratamientos que se aprecian como ftiles y, por consiguiente,
desproporcionados en la fase terminal de una enfermedad crnica, degenerativa e
irreversible. Dichos tratamientos sern aquellos que, sin importar las consecuencias
para el paciente o para su familia, busquen curar o extender su vida aun en las
condiciones antes descritas fase terminal de una enfermedad degenerativa, irreversible
e incurable-; razn por la cual su realizacin configura casos del llamado
encarnizamiento o ensaamiento teraputico. Al renunciar a estos tratamientos por
medio del documento de Voluntad Anticipada no se est renunciando a la posibilidad de
curarse pues se est en estado terminal- y, por tanto, no se est decidiendo sobre si se
sigue enfermo o no, ni, de forma mediata, sobre si se sigue con vida o no; en
consecuencia, la suscripcin del documento de Voluntad Anticipada no afecta ningn
contenido esencial del derecho a la vida ni a la salud- del paciente. En el mismo
sentido, por medio del documento de Voluntad Anticipada tampoco se est induciendo
la muerte, ni se est poniendo fin a la existencia humana y, por ende, no se est
autorizando ningn procedimiento de naturaleza eutansica.

PROYECTO DE LEY CONSUELO DEVIS SAAVEDRATrmite legislativo

REGIMEN DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES POR
INCONSTITUCIONALIDAD E INCONVENIENCIA EN LA
CONSTITUCION
POLITICA-Jurisprudencia
constitucional/OBJECION
GUBERNAMENTAL
A
PROYECTO
DE
LEY-Trmite/OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Se extiende no slo al control material,
sino tambin al procedimiento impartido a las mismas/OBJECION
GUBERNAMENTAL-Cmputo de trminos/OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Anuncio y votacin
CUIDADOS PALIATIVOS-Desarrollo del concepto/CUIDADOS
PALIATIVOS-Jurisprudencia constitucional
CUIDADOS PALIATIVOS-Finalidades especficas
Con el propsito de precisar el contenido y alcance de los mismos la
doctrina especializada ha identificado que estos obedecen a unas
finalidades especficas. As las cosas, los cuidados paliativos pretenden:
(i) Alcanzar y mantener un nivel ptimo de control del dolor y de los
efectos de su sintomatologa. Esto exige una evaluacin cuidadosa de
cada persona enferma, considerando su historia mdica, su examen
fsico y psicolgico, su entorno cultural, etc. En ese sentido, las personas
con patologas severas, deben tener acceso inmediato a toda la
medicacin necesaria, incluyendo una gama de opioides y de frmulas
farmacuticas. (ii) Afirmar la vida y entender el morir como proceso
normal. Ante la realidad inexorable de la muerte, las personas que
reciben cuidados paliativos, no pueden ser calificadas como sujetos
inferiores o carentes de derechos, pues el objetivo de tales tratamientos
es asegurarles condiciones que les capaciten y animen para vivir de
forma til, productiva y plena hasta el momento de su muerte. Por tanto,
la importancia de la rehabilitacin, en trminos del bienestar fsico,
psquico y espiritual, no puede ser desatendida. (iii) No apresurar ni
posponer la muerte. De esta manera, su propsito no consiste en
prolongar la vida de manera artificial o no natural. Por tanto, los
referidos cuidados no obligan a los doctores a emplear indefinidamente
tratamientos considerados ftiles o excesivamente onerosos para los
pacientes. En cuidados paliativos el objetivo es asegurar la mejor
3

calidad de vida posible y, de ese modo, el proceso de la enfermedad

conduce la vida a un extremo natural. Especficamente, la eutanasia y el
suicidio asistido no se incluyen en ninguna definicin de estos
cuidados. (iv) Integrar los aspectos psicolgicos y espirituales en los
cuidados brindados al enfermo. Como se ha expuesto, la visin sectorial
del concepto de salud, que entiende la vida slo desde una dimensin
fsica, es insuficiente, pues el ser humano no puede ser reducido a una
simple entidad biolgica. (v) Ofrecer las herramientas para que los
pacientes vivan de manera activa, en la medida de lo posible, hasta el
momento de su muerte. De esta manera, el paciente est en la libertad de
establecer los objetivos y prioridades, para que, con base en ello, el
profesional de la salud le capacite con el propsito de alcanzar el
objetivo identificado. Aunque las prioridades de una persona sean
susceptibles de cambios, con el paso del tiempo, el personal encargado
de brindar los cuidados paliativos debe ser consciente de stos y
atenderlos.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE
DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional
DERECHOS FUNDAMENTALES-Criterios para determinar
cundo requiere de ley estatutaria
La Corte desarroll criterios prcticos que le permitieran establecer qu
funcin cumple la ley estatutaria respecto del desarrollo de la regulacin
de los derechos fundamentales. Dichos criterios se han expresado de la
siguiente manera: (i) cuando la ley actualiza o configura el contenido de
los elementos estructurales de un derecho fundamental debe ser
expedida mediante el procedimiento legislativo ms exigente, (ii) igual
exigencia se predica cuando se regula o precisa los aspectos inherentes a
su ejercicio y los elementos
que hacen parte de su mbito
constitucionalmente protegido y (ii) por el contrario, cuando la ley tenga
como cometido armonizar o ponderar derechos, que sin duda es su
funcin ms comn, deber ser tramitada por procedimientos ordinarios.
[T-791 de 2011]. En consecuencia, se sostiene en la sentencia C-818 de
2011, debern tramitarse a travs de una ley estatutaria: (i) los
elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la
Constitucin, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los
lmites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el ncleo
esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensin de regular la
materia de manera integral, estructural y completa la regulacin del
derecho, (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores
4

y (v) que refieran a leyes que traten situaciones principales e

importantes de los derechos.
MUERTE CEREBRAL-Concepto/MUERTE ENCEFALICAConcepto
El trmino muerte cerebral hace referencia al momento en que se
presenta el dao irreversible de las partes del encfalo que controlan, o
de las cuales dependen, las funciones vitales en una persona, incluso
cuando dichas funciones vitales respiratoria o cardiaca- se siguen
presentando en virtud de mecanismos artificiales. El estado de muerte
cerebral es causado por el cese de funciones del encfalo -ya sea a causa
de daos en el cerebro, en el cerebelo o en el tallo cerebral-, razn por
la cual tambin es conocida como muerte enceflica. Este concepto
surgi de a partir de una publicacin acadmica realizada en 1968, en
la que se presentaban las conclusiones de The Ad Hoc Committee of
Harvard Medical School. Dicho comit, a partir de un equipo
interdisciplinario, se encarg de determinar los parmetros que deban
determinar cundo una persona haba muerto. Esto por cuanto,
anteriormente el cese de las funciones cardiaca o respiratoria eran los
parmetros utilizados para determinar la muerte de un ser humano. Sin
embargo, debido a los avances en los mecanismos artificiales que
ayudan a llevar a cabo las funciones vitales, se encontr la necesidad de
establecer nuevos parmetros que determinaran que una persona se
encuentra en estado cadavrico. En su reporte, publicado en the Journal
of the American Medical Association, The Ad Hoc Committee tom como
principio la existencia de actividad en el encfalo humano -o actividad
enceflica- para determinar si una persona se encontraba viva o muerta.
En este sentido, nicamente ante la ausencia de actividad en todas y
cada una de las partes del encfalo se estara ante un caso de muerte
cerebral. En concordancia con el principio tomado como fundamento de
sus conclusiones, el Comit estableci las pruebas que determinaran
cundo una persona tena un permanently nonfunctioning brain. En
este estado dichas personas no responden a estmulos como ruido o
dolor; no pueden respirar por s mismas; el electroencefalograma es
totalmente plano (es decir, no se aprecia actividad elctrica en el
cerebro); y no responden a ninguno de los signos de reflejo (como la
contraccin de la pupila en respuesta a la luz o la respuesta ante el
golpe recibido con un martillo reflex). La muerte cerebral, y no que el
corazn deje de latir, es lo que en el estado de avance actual de la
ciencia mdica significa que la persona ha muerto. The Ad Hoc
5

Committee expres que dicha definicin evitaba tratamientos crueles e

invasivos en pacientes con muerte cerebral, lo que, a su vez, disminua la
carga que deban soportar los familiares y allegados a dichos pacientes.
Otra de las razones fue aportar seguridad a los profesionales de la
medicina respecto de cul era el momento a partir del que podan
ordenar los procedimientos de trasplante de rganos en un paciente apto
a este efecto. El estado de muerte cerebral implica una situacin
irreversible. Situacin que debe diferenciarse de los estados de coma
reversible, como pueden ser los estados vegetativos persistentes o los
estados vegetativos permanentes, en los que es posible observar que se
mantienen las funciones respiratoria y cardiaca sin necesidad de ayudas
mecnicas; dilatacin de la pupila; y estados REM, entre otras
manifestaciones de actividad enceflica. La declaracin de muerte
cerebral est sometida a un protocolo casi universalmente aceptado por
los profesionales de la ciencia mdica, el cual implica la verificacin de
diversas variables que aportan seguridad acerca de la situacin
irreversible del paciente. En el ordenamiento colombiano es el decreto
2493 de 2004, en el contexto de la regulacin referida a la donacin de
rganos, el cuerpo normativo en que se establecen los parmetros a
tener en consideracin al diagnosticar un estado de muerte cerebral. En
este sentido el estado de muerte cerebral o muerte enceflica autoriza al
profesional forense a expedir el certificado de defuncin, en los trminos
del pargrafo del artculo 13 de este decreto, de acuerdo con el cual el
certificado de defuncin se expedir por cualquiera de los mdicos
tratantes o el mdico forense en caso de muerte enceflica, conforme a
lo dispuesto en el artculo anterior del presente decreto. En conclusin,
el estado de muerte enceflica de acuerdo con lo aceptado por la ciencia
mdica y lo ratificado por el decreto 2394 de 2004 para el caso
colombiano, implica la no realizacin de las funciones vitales de forma
autnoma, como consecuencia de un dao en el encfalo que se
considera irreversible, lo que justifica que se considere a la persona en
estado cadavrico y sea posible expedir el certificado de defuncin por
parte del profesional forense. Actualmente, es sta la definicin de
muerte que se emplea para efectos mdicos, los cuales abarcan, por
ejemplo, la no obligacin del mdico de brindar tratamientos al
paciente que se encuentre en estado muerte cerebral y la posibilidad de
autorizar la disposicin de rganos para efectos de trasplantes.
DIAGNOSTICO DE MUERTE CEREBRAL-No es obligacin
del mdico mantener el funcionamiento de otros rganos o aparatos
por medios artificiales, siempre y cuando el paciente no sea apto
para donar rganos
6

CUIDADOS PALIATIVOS PARA PACIENTES CON

ENFERMEDADES
TERMINALES,
CRONICAS,
DEGENERATIVAS E IRREVERSIBLES-Desarrollo del
contenido elemental de la dignidad humana
DOCUMENTO
DE
VOLUNTAD
ANTICIPADAConcepto/DOCUMENTO DE VOLUNTAD ANTICIPADASimilitud con el consentimiento informado/DOCUMENTO DE
VOLUNTAD
ANTICIPADA-Ejecucin/EJECUCION
DE
VOLUNTAD ANTICIPADA-Derecho comparado
DOCUMENTO DE VOLUNTAD ANTICIPADA-Contenido y
alcance/DOCUMENTO DE VOLUNTAD ANTICIPADAPresupuestos
REGULACION
Fundamento

SOBRE

VOLUNTAD

ANTICIPADA-

La regulacin sobre Voluntad Anticipada aprobada por el Congreso de

la Repblica tiene fundamento en el reconocimiento del derecho de todo
paciente a renunciar a los tratamientos que sean considerados
innecesarios en la fase terminal de una enfermedad crnica,
degenerativa e irreversible. Y, se resalta, el mbito reconocido por la
disposicin en anlisis es nica y exclusivamente la renuncia a este tipo
de tratamientos.
TRATAMIENTOS QUE SE CONSIDERAN INNECESARIOSContenido
DOCUMENTO DE VOLUNTAD ANTICIPADA-Se encuentra en
armona con el mandato tico de la profesin mdica
La suscripcin de un documento de Voluntad Anticipada, est en
perfecta armona con el mandato tico de la profesin mdica,
consistente en la prohibicin de encarnizamiento o ensaamiento
teraputico, mandato que impide realizar tratamientos carentes de
utilidad alguna respecto de la situacin en que se encuentra un
determinado paciente.
EUTANASIA-Jurisprudencia constitucional
7

DOCUMENTO DE VOLUNTAD ANTICIPADA-No resulta un

instrumento eutansico
DOCUMENTO DE VOLUNTAD ANTICIPADA-Caractersticas
El documento de Voluntad Anticipada que autoriza el proyecto objetado
tiene las siguientes caractersticas: (i) Refleja la posibilidad que tiene el
paciente de negarse a que le sean realizados tratamientos innecesarios,
la cual, ha sido tradicionalmente reconocida en el ordenamiento
colombiano, como evidencia el artculo 13 del Cdigo de tica Mdica
ley 21 de 1983-; y las resoluciones 13437 de 1991 y 4343 de 2012; (ii)
No implica la facultad de que el paciente determine cules tratamientos
son o no necesarios. Esta es una atribucin que nicamente los
profesionales de la medicina pueden ejercer. La Voluntad Anticipada es,
por el contrario, una manifestacin general de que ante el eventual
escenario de enfermedad degenerativa, crnica e irreversible que se
encuentre en fase terminal, no le sean realizados tratamientos que, de
acuerdo al estado de la ciencia mdica, se consideren innecesarios. (iii)
Dicha manifestacin, adems de que NO implica el ejercicio de un
derecho nuevo en el ordenamiento jurdico, tiene fundamento en el
principio de proporcionalidad, pues su objetivo es evitar que se lleven a
cabo tratamientos desproporcionados a un paciente en fase terminal, es
decir, tratamientos que, teniendo un carcter curativo, se realicen en una
fase en la que la enfermedad ya no es curable en tanto se considera
irreversible-; (iv) En tanto no se define sobre si se recibe una cura o no,
no se decide sobre el derecho a la salud; ni, de forma mediata, sobre el
derecho a la vida de una persona. (v) La Voluntad Anticipada no
reconoce derecho diferente a aquellos de los que, conforme al
ordenamiento jurdico vigente en cada momento, ya es titular todo
paciente. El aporte de este instrumento, es la posibilidad de ejercer
dichos derechos incluso cuando, como consecuencia de la fase terminal
en que se encuentre la enfermedad degenerativa, no le sea posible
expresarse de otra forma. (vi) En complemento de los dos literales
anteriores, la suscripcin de este documento no implica decisin sobre la
terminacin anticipada de la vida del paciente. Ni siquiera tendra
fundamento el argumento de que dicha decisin se presenta de forma
mediata al renunciar a un determinado tratamiento, pues, se reitera, el
paciente no ha decidido cules tratamientos se aprecian como
innecesarios en su caso. (vii) De manera que no existe duda respecto del
carcter no eutansico del artculo 1 y del numeral 4 del artculo 5 del
proyecto de ley objetado.
8

Expediente: OG-145
Objeciones
gubernamentales
al
proyecto de ley No. 138 de 2010
Senado, 290 de 2011 Cmara Ley
Consuelo Devis Saavedra, mediante
la cual se regulan los servicios de
cuidados paliativos para el manejo
integral
de
pacientes
con
enfermedades terminales, crnicas,
degenerativas e irreversibles en
cualquier fase de la enfermedad de
alto impacto en la calidad de vida
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS ROS
Bogot D.C., nueve (9) de abril de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artculo 241,
numeral 8 de la Constitucin Poltica, y cumplidos los trmites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente sentencia, dentro del asunto de la referencia.
I.

ANTECEDENTES

Registro de las objeciones gubernamentales

Mediante comunicacin recibida en la Secretara General de esta
Corporacin el 20 de septiembre de 2012, el presidente del Congreso de
la Repblica, remiti el proyecto de ley de la referencia, objetado por el
Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 167 de la Constitucin
Poltica, esta Corporacin decida sobre su exequibilidad.
Texto del Proyecto de Ley objetado
El texto del proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011
9

Cmara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de

inconstitucionalidad, es el siguiente:
PROYECTO DE LEY NMERO 290 DE 2011 CMARA,
138 DE 2010 SENADO
Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los
servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de
pacientes con enfermedades terminales, crnicas,
degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la
enfermedad de alto impacto en la calidad de vida.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artculo 1. Objeto. Esta ley reglamenta el derecho que
tienen las personas con enfermedades en fase terminal,
crnicas, degenerativas e irreversibles, a la atencin en
cuidados paliativos que pretende mejorar la calidad de vida,
tanto de los pacientes que afrontan estas enfermedades, como
de sus familias, mediante un tratamiento integral del dolor, el
alivio del sufrimiento y otros sntomas, teniendo en cuenta sus
aspectos psicopatolgicos, fsicos, emocionales, sociales y
espirituales, de acuerdo con las guas de prctica clnica que
establezca el Ministerio de Salud y Proteccin Social para cada
patologa. Adems, manifiesta el derecho de estos pacientes a
desistir de manera voluntaria y anticipada de tratamientos
mdicos innecesarios que no cumplan con los principios de
proporcionalidad teraputica y no representen una vida digna
para el paciente, especficamente en casos en que haya
diagnstico de una enfermedad en estado terminal crnica,
degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de
vida.
Artculo 2. Enfermo en fase terminal. Se define como
enfermo en fase terminal a todo aquel que es portador de una
enfermedad o condicin patolgica grave, que haya sido
diagnosticada en forma precisa por un mdico experto, que
demuestre un carcter progresivo e irreversible, con pronstico
fatal prximo o en plazo relativamente breve, que no sea
susceptible de un tratamiento curativo y de eficacia
comprobada, que permita modificar el pronstico de muerte
10

prxima; o cuando los recursos teraputicos utilizados con

fines curativos han dejado de ser eficaces.
Pargrafo. Cuando exista controversia sobre el
diagnstico de la condicin de enfermedad terminal se podr
requerir una segunda opinin o la opinin de un grupo de
expertos.
Artculo 3. Enfermedad crnica, degenerativa e
irreversible de alto impacto en la calidad de vida. Se define
como enfermedad crnica, degenerativa e irreversible de alto
impacto en la calidad de vida aquella que es de larga duracin,
que ocasione grave prdida de la calidad de vida, que
demuestre un carcter progresivo e irreversible que impida
esperar su resolucin definitiva o curacin y que haya sido
diagnosticada en forma adecuada por un mdico experto.
Artculo 4. Cuidados Paliativos. Son los cuidados
apropiados para el paciente con una enfermedad terminal,
crnica, degenerativa e irreversible donde el control del dolor
y otros sntomas, requieren, adems del apoyo mdico, social y
espiritual, de apoyo psicolgico y familiar, durante la
enfermedad y el duelo. El objetivo de los cuidados paliativos
es lograr la mejor calidad de vida posible para el paciente y su
familia. La medicina paliativa afirma la vida y considera el
morir como un proceso normal.
Pargrafo. El mdico usar los mtodos y
medicamentos a su disposicin o alcance, mientras subsista la
esperanza de aliviar o curar la enfermedad. Cuando exista
diagnstico de muerte cerebral, no es su obligacin mantener
el funcionamiento de otros rganos o aparatos por medios
artificiales, siempre y cuando el paciente no sea apto para
donar rganos.
Artculo 5. Derechos de los pacientes con
enfermedades terminales, crnicas, degenerativas e
irreversibles de alto impacto en la calidad de vida:
Derechos: El paciente que padezca de una enfermedad
terminal, crnica irreversible y degenerativa de alto impacto en
la calidad de vida tendr los siguientes derechos, adems de
los consagrados para todos los pacientes:
11

1. Derecho al cuidado paliativo: Todo paciente afectado

por enfermedad terminal, crnica, degenerativa, irreversible de
alto impacto en la calidad de vida tiene derecho a solicitar libre
y espontneamente la atencin integral del cuidado mdico
paliativo. Las actividades y servicios integrales del cuidado
paliativo se debern prestar de acuerdo al Manual de
Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan
Obligatorio de Salud y las guas de manejo que adopten el
Ministerio de Salud y Proteccin Social y la CRES.
2. Derecho a la informacin: Todo paciente que sea
diagnosticado de una enfermedad terminal, crnica,
degenerativa e irreversible, tiene derecho a recibir informacin
clara, detallada y comprensible, por parte del mdico tratante,
sobre su diagnstico, estado, pronstico y las alternativas
teraputicas de atencin paliativa propuestas y disponibles, as
como de los riesgos y consecuencias en caso de rehusar el
tratamiento ofrecido. En todo momento la familia del paciente
igualmente tendr derecho a la informacin sobre los cuidados
paliativos y a decidir sobre las alternativas teraputicas
disponibles en caso de incapacidad total del paciente que le
impida la toma de decisiones.
3. Derecho a una segunda opinin: El paciente afectado
por una enfermedad a las cuales se refiere esta ley, podr
solicitar un segundo diagnstico dentro de la red de servicios
que disponga su EPS o entidad territorial.
4. Derecho a suscribir el documento de Voluntad
Anticipada: Toda persona capaz, sana o en estado de
enfermedad, en pleno uso de sus facultades legales y mentales,
con total conocimiento de las implicaciones que acarrea el
presente derecho podr suscribir el documento de Voluntad
Anticipada. En este, quien lo suscriba indicar sus decisiones,
en el caso de estar atravesando una enfermedad terminal,
crnica, degenerativa e irreversible de alto impacto en la
calidad de vida de no someterse a tratamientos mdicos
innecesarios que eviten prolongar una vida digna en el
paciente y en el caso de muerte su disposicin o no de donar
rganos.
5. Derecho a participar de forma activa en el proceso de
12

atencin y la toma de decisiones en el cuidado paliativo: Los

pacientes tendrn el derecho a participar de forma activa frente
a la toma de decisiones sobre los planes teraputicos del
cuidado paliativo.
6. Derechos de los Nios y Adolescentes: Si el paciente
que requiere cuidados paliativos es un nio o nia menor de
catorce (14) aos, sern sus padres o adultos responsables de
su cuidado quienes elevarn la solicitud. Si el paciente es un
adolescente entre catorce (14) y dieciocho (18) aos, l ser
consultado sobre la decisin a tomar.
7. Derecho de los familiares. Si se trata de un paciente
adulto que est inconsciente o en estado de coma, la decisin
sobre el cuidado paliativo la tomar su cnyuge e hijos
mayores y faltando estos sus padres, seguidos de sus familiares
ms cercanos por consanguinidad.
Pargrafo. El Ministerio de Salud y Proteccin Social
reglamentar la materia.
Artculo 6. Obligaciones de las Entidades Promotoras
de Salud EPS y las Instituciones Prestadoras de Salud IPS
Pblicas y Privadas. Las Entidades Promotoras de Salud EPS
estn en la obligacin de garantizar a sus afiliados la
prestacin del servicio de cuidado paliativo en caso de una
enfermedad en fase terminal, crnica, degenerativa,
irreversible y de alto impacto en la calidad de vida con
especial nfasis en cobertura, equidad, accesibilidad y calidad
dentro de su red de servicios en todos los niveles de atencin
por niveles de complejidad, de acuerdo con la pertinencia
mdica y los contenidos del Plan Obligatorio de Salud.
Pargrafo 1. El Ministerio de Salud y Proteccin
Social reglamentar la materia, estableciendo, entre otras, la
obligatoriedad de las Entidades Promotoras de Salud (EPS),
del Rgimen Subsidiado, Contributivo y Rgimen Especial y
de las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), tanto pblicas
como privadas, de tener una red de servicios de salud que
incluya la atencin integral en cuidados paliativos, de acuerdo
al nivel de complejidad, y desarrollar las guas de prctica
clnica de atencin integral de cuidados paliativos. Tambin
deber reglamentar la atencin en Cuidados Paliativos
13

especializados para la atencin de los nios, nias y

adolescentes.
Pargrafo 2. La Superintendencia Nacional de Salud
vigilar que las Entidades Promotoras de Salud (EPS), del
Rgimen Subsidiado, Contributivo y Especial incluyan en sus
redes integradas la atencin en Cuidados Paliativos segn los
criterios determinantes de las redes integradas de servicios de
salud que garanticen el acceso a este tipo de cuidados de forma
especializada, a travs de sus profesionales y sus Unidades de
Atencin. Adems, las Direcciones Departamentales y
Distritales de Salud tendrn en cuenta el mismo criterio,
referente a las redes integradas, al aprobar y renovar el
funcionamiento de las Instituciones Prestadoras de Salud
(IPS), tanto pblicas como privadas, salvo las excepciones
definidas en la norma que competan al Ministerio de Salud y
Proteccin Social.
Artculo 7. Talento Humano. Las Entidades
Promotoras de Salud (EPS) garantizarn el acceso a la
atencin de servicios de cuidado paliativo, incorporando a su
Red de Atencin, Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), con
personal capacitado en cuidado paliativo, al cual le sea
ofrecida educacin continuada en este tema.
Artculo 8. Acceso a medicamentos opioides. El
Ministerio de Salud y de la Proteccin Social, el Fondo
Nacional de Estupefacientes y las Entidades Promotoras de
Salud (EPS), garantizarn la distribucin las 24 horas al da y
los siete das a la semana, la accesibilidad y disponibilidad.
Los primeros otorgarn las autorizaciones necesarias para
garantizar la suficiencia y la oportunidad para el acceso a los
medicamentos opioides de control especial para el manejo del
dolor.
Artculo 9. Cooperacin Internacional. El Gobierno
Nacional podr establecer estrategias de Cooperacin
Internacional, para facilitar el logro de los fines de la presente
ley, a travs del desarrollo de programas de cuidado paliativo,
que permitan la capacitacin del personal de la salud para
promover la prestacin de los servicios de Cuidados Paliativos.
Artculo 10. El Ministerio de Salud y Proteccin Social
14

reglamentar la materia en el trmino de seis (6) meses a partir

de la promulgacin de esta ley.
Artculo 11. Vigencia. La presente ley rige a partir de su
sancin.
De los honorables Congresistas,
lvaro Ashton Giraldo, Dilian Francisca Toro, Senadores de
la Repblica; Rafael Romero Pieros, departamento de
Boyac; Luis Fernando Ochoa Zuluaga, departamento de
Putumayo, Representantes a la Cmara.
Objecin formulada por el Gobierno Nacional
El Gobierno Nacional, mediante comunicacin radicada en el Congreso
el 15 de junio de 2012, actuando a travs del Ministro del Interior,
delegatario de funciones presidenciales1 y de la Ministra de Salud y
Proteccin Social, objet por inconstitucional el proyecto de ley de la
referencia, por considerar que debi tramitarse como ley estatutaria.2
La comunicacin remitida por el Gobierno Nacional al Congreso de la
Repblica, sin la correspondiente sancin ejecutiva al proyecto de ley,
seala que ste contiene aspectos relacionados con el derecho a la vida y
muerte digna del enfermo terminal que afectan el ncleo esencial de estos
derechos fundamentales, lo que exiga que fuera tramitada como ley
estatutaria, es decir, que contara con aprobacin legislativa por mayora
absoluta en una sola legislatura y examen previo por parte de la Corte
Constitucional. En su criterio, de conformidad con lo anterior, se presenta
un desconocimiento de los artculos 152 y 153 de la Constitucin
Poltica.
En los trminos del documento de objeciones, el Gobierno encontr que
el proyecto contiene aspectos que competen al derecho a la vida a la
muerte digna del enfermo terminal, en cuanto si bien existen varios
aspectos procedimentales que podran ser regulados por va de ley
ordinaria, se evidencian otros que tocan el ncleo esencial de los
1 Segn consta a folio 38 del cuaderno principal en adelante, excepto manifestacin en

contrario, los folios harn referencia a los que integran el cuaderno principal-, el Ministro del
Interior actuaba como delegatario de funciones presidenciales, mediante Decreto 1246 de
2012.
2 Ver folios 33 al 38.

15

derechos fundamentales en cita folio 33 cuaderno principal; en

adelante, excepto manifestacin en contrario, los folios referidos se
encuentran en el cuaderno principal-. A continuacin el documento de
objeciones cita tres apartes concretos de tres preceptos distintos del
proyecto de ley:
1. En el artculo 1, donde se consagra que la ley se orienta a

reglamentar entre otros () el derecho de estos pacientes a

desistir de manera voluntaria y anticipada de tratamientos
mdicos innecesarios que no cumplan con los principios de
proporcional[idad] teraputica y no representen una vida digna
para el paciente, especficamente en los casos en que haya
diagnstico de una enfermedad en estado terminal crnica,
degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de vida
folio 33-.
2.

Un apartado del pargrafo del artculo 4 que establece Cuando

exista diagnstico de muerte cerebral, no es su obligacin
mantener el funcionamiento de otros rganos o aparatos por
medios artificiales, siempre y cuando el paciente no sea apto para
donar rganos folio 34-.

3. El numeral 4 del artculo 5 que permite a [t]oda persona capaz,

sana o en estado de enfermedad, en pleno uso de sus facultades

legales y mentales, con total conocimiento de las implicaciones
que acarrea el presente derecho podr suscribir el documento de
Voluntad Anticipada. En este, quien lo suscriba indicar sus
decisiones, en el caso de estar atravesando una enfermedad
terminal, crnica, degenerativa e irreversible de alto impacto en
la calidad de vida de no someterse a tratamientos mdicos
innecesarios que eviten prolongar una vida digna en el paciente y
en el caso de muerte su disposicin o no de donar rganos folio
34-.
A juicio del Gobierno, estos apartes del proyecto aprobado por el
Congreso, incluyen temas reservados a la ley estatutaria por las
siguientes razones: i) regulan, en algunos apartes, el ncleo esencial de
los derechos a la vida y a la dignidad humana; ii) desarrollan textos
constitucionales, as como la sentencia C-239 de 1997 de la Corte
Constitucional, en la que se estableci que el derecho a morir dignamente
es un derecho fundamental; iii) regulan en forma estructural el derecho a
la vida de los pacientes e incluye la posibilidad de desistir de manera
16

voluntaria y anticipada a tratamientos mdicos; iv) crean mecanismos

para que los pacientes manifiesten la voluntad de que no se prolongue su
vida de manera innecesaria; y, v) autorizan a los mdicos a dejar de
prolongar la vida de forma artificial a pacientes con muerte cerebral, sin
involucrar ningn tipo de consentimiento de los familiares.
En este sentido, el documento de objeciones manifiesta que el proyecto
de ley aprobado por el Congreso de la Repblica, en criterio del
Ministerio de Salud y Proteccin Social, comporta el carcter de
estatutario al regular en algunos apartes el ncleo esencial del derecho
a la vida y a la dignidad de las personas, desarrolla textos
constitucionales a travs de los cuales se reconocen y garantizan los
derechos fundamentales, regulando en forma estructural el derecho a la
vida de los pacientes a desistir sic- de manera voluntaria y anticipada
de tratamientos mdicos que no responder -sic- a una vida digna en
casos de diagnsticos de una enfermedad en estado terminal crnica,
degenerativa e irreversible, determinando mecanismos para que los
pacientes manifiesten su voluntad de que no se les prolongue la vida de
forma innecesaria y autoriza a los mdicos para dejar de prolongar la
vida de forma artificial de la persona con muerte cerebral sin
involucrar ningn tipo de consentimiento de los familiares- folio 37-.
Por esta razn el Gobierno considera que la regulacin sealada tiene, a
su turno, un componente de restriccin o limitacin voluntaria a la vida
que ha sido catalogado como uno de los ms trascendentales, si no el
ms trascendental. () [e]st en juego la irreversibilidad de la vida y,
por ende, el rigor con que debe surgir la determinacin en torno al
derecho a morir dignamente, aun respecto a la eutanasia pasiva
previamente declarada por la persona folio 37, cuaderno principal;
negrilla ausente en texto original-.
Son estos los argumentos que sustentan la objecin gubernamental.
Insistencia del Congreso de la Repblica
Recibidas las objeciones gubernamentales, el Congreso de la Repblica
design a los senadores Karime Mota y Morad, Mauricio Ospina Gmez
y Marco Anbal Avirama, as como a los representantes a la Cmara Luis
Fernando Ochoa, Didier Burgos y Rafael Romero para la elaboracin del
informe a las objeciones gubernamentales al proyecto de ley No. 138 de
2010 Senado, 290 de 2011 Cmara Ley Consuelo Devis Saavedra,
mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el
manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crnicas,
17

degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto

impacto en la calidad de vida.
Los citados congresistas elaboraron un anlisis sobre: i) el marco jurdico
nacional e internacional que respalda el contenido del proyecto; ii) la
jurisprudencia constitucional que permite establecer cundo un asunto
debe ser tramitado como ley estatutaria; y, iii) los derechos a la vida y la
muerte digna, para concluir que el proyecto no se refiere a la eutanasia y
que, si bien trata aspectos relacionados con el derecho a la vida, no lo
regula de manera integral, por lo cual no es un asunto sobre el cual
recaiga la reserva de ley estatutaria.3
Por lo anterior, y en consideracin a que el proyecto de ley tiene como
objeto regular lo relativo a la asistencia al dolor, y el respeto a la voluntad
del paciente para mitigar el dolor y el sufrimiento, el Congreso consider
que no se trata de una regulacin integral del derecho a la vida ni a la
muerte digna, por lo cual, el proyecto no tena reserva de ley estatutaria.
Como consecuencia de lo enunciado, dicho informe, publicado en la
Gaceta del Congreso No. 517 de 15 de agosto de 2012, declar
infundadas las objeciones formuladas.
El informe a las objeciones gubernamentales fue considerado y aprobado
en sesin plenaria del 28 de agosto de 2012, en el Senado de la
Repblica, segn consta en el Acta de Plenaria No. 10 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 795 de 2012. Por su parte, en
sesin plenaria del 11 de septiembre de 2012, fue considerado y aprobado
en la Cmara de Representantes, segn consta en el acta de la sesin
plenaria No. 152 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 816 de
20124.
II.

TRMITE
SURTIDO
CONSTITUCIONAL

ANTE

LA

CORTE

Mediante comunicacin recibida en la Secretara General de esta

Corporacin el 20 de septiembre de 2012, el presidente del Congreso de
la Repblica, remiti el proyecto de ley de la referencia, objetado por el
Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 167 superior, esta
3 Ver folios del 2 al 15.
4 Ver folio 119 del cuaderno de pruebas.

18

Corporacin decida sobre su exequibilidad.

Mediante auto del 1 de octubre de 2012, el magistrado sustanciador
asumi el conocimiento de las citadas objeciones gubernamentales y
orden oficiar a las Secretaras Generales, as como a las Secretaras de
las Comisiones Sptimas de Cmara y Senado de la Repblica, con el fin
de que se sirvieran enviar la siguiente documentacin a esta Corporacin,
ante la necesidad de contar con elementos de juicio sobre el trmite
legislativo de dichas objeciones:
1) Las Gacetas del Congreso en las que aparezcan publicadas las
Actas contentivas de i) los debates de Senado y Cmara de
Representantes al informe de la Comisin de Mediacin para el
estudio de las objeciones presentadas por el ejecutivo al proyecto
de la referencia; ii) el anuncio de votacin del mencionado informe
iii) la aprobacin del informe de objeciones y la determinacin de
los apoyos obtenidos en la votacin nominal de las respectivas
plenarias de cada Cmara.
2) Las certificaciones relacionadas con el qurum deliberatorio y
decisorio de las distintas etapas en Comisiones y Plenarias de cada
corporacin legislativa.
De la misma manera, esta Corte resolvi fijar en lista el presente proceso
en la Secretara General, con el fin de permitir la intervencin ciudadana,
pese a lo cual, dentro del trmino establecido no se recibieron
intervenciones.
Por auto de 10 de octubre de 2012, la Sala Plena de esta Corporacin, en
ejercicio de las atribuciones contempladas en los artculos 167 y 241,
numeral 8, de la Constitucin, decidi i) abstenerse de decidir acerca de
las objeciones gubernamentales de la referencia, comoquiera que,
vencido el trmino probatorio, los secretarios generales del Senado de la
Repblica y la Cmara de Representantes, informaron a la Corte que las
actas de las sesiones plenarias respectivas, se encontraban en proceso de
elaboracin para ser enviadas con fines de publicacin en la Gaceta del
Congreso. Como consecuencia de lo anterior, ii) orden poner en
conocimiento de los presidentes de ambas cmaras el contenido de la
providencia, con el fin de verificar las Gacetas del Congreso necesarias
para poder determinar, con base en las pruebas pertinentes, si para la
aprobacin del informe de objeciones gubernamentales se cumpli con el
procedimiento establecido. iii) Apremi a los secretarios generales de
19

ambas clulas legislativas para que acopiaran todos los documentos

requeridos y los enviaran dentro de los tres (3) das siguientes a la
publicacin de las actas en las Gacetas del Congreso. Y, por ltimo, iv)
determin que, una vez el magistrado sustanciador verificara que las
anteriores pruebas hubieran sido adecuadamente aportadas, se continuar
el trmite de las objeciones objeto de examen de constitucionalidad en
esta oportunidad.
Una vez se consider que el material probatorio necesario para revisar el
procedimiento legislativo haba sido allegado al expediente las
objeciones presentadas fueron discutidas por la Sala Plena de esta
Corporacin. Como resultado de dicha discusin, la Sala concluy que se
haba presentado un vicio procedimental en el trmite de las objeciones
que ahora se estudian, el cual, en cuanto tena la condicin de vicio
subsanable, motiv la devolucin del proyecto de ley al Congreso de la
Repblica por medio de Auto de 27 de junio de 2013.
Realizado el trmite procedimental requerido, el proyecto de ley y sus
anexos fueron remitidos a la Corte Constitucional por parte del Secretario
General de la Cmara de Representantes el 11 de diciembre de 2013. Al
analizar la documentacin remitida, el Magistrado Sustanciador del
trmite de subsanacin observ que no se haban remitido las Gacetas del
Congreso contentivas de las actas de las sesiones en que dichas
actuaciones tuvieron lugar. Por esta razn, por medio de auto de 22 de
enero de 2014, orden al Presidente de la Cmara de Representantes el
envo de las Gacetas del Congreso correspondientes dentro de los tres
das siguientes al de su publicacin folio 429-.
El secretario General de la Cmara de Representantes, mediante
comunicacin de 04 de marzo de 2014, remiti las Gacetas del Congreso
que incluyen las actas de las sesiones en las que tuvieron lugar las
actuaciones tendentes a la subsanacin del vicio sealado folio 436-.
III.

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIN

1.- El Procurador General de la Nacin, en ejercicio de las competencias

previstas en el artculo 278-5 de la Constitucin y en el artculo 32 del
Decreto 2067 de 1991, rindi el concepto de constitucionalidad nmero
5449 en el proceso de la referencia. La Vista Fiscal solicita a la Corte
Constitucional que declare fundadas las objeciones gubernamentales
respecto del proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011
20

Cmara Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los

servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con
enfermedades terminales, crnicas, degenerativas e irreversibles en
cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida.
2.- El jefe del Ministerio Pblico, sustent su posicin en el hecho de que
es indudable [] que el proyecto de ley sub examine, toca la esencia y
el fondo de varios derechos fundamentales, comenzando con el derecho
a la vida, pero pasando tambin por el principio- derecho a la dignidad
humana, fundamento de todo ordenamiento jurdico,5 razn por la cual
debi haber sido tramitado como ley estatutaria.
Para arribar a la anterior conclusin, el Ministerio Pblico realiz un
resumen del articulado del proyecto de ley y se centr particularmente en
el objetivo de la ley, trazado en el artculo 1, tras lo cual, coligi que es
claro que la vida, la salud, la dignidad humana y la libertad, entre otros,
son derechos fundamentales de la persona humana, y que el deber y la
forma y circunstancias de protegerlos por parte de la sociedad y del
Estado son asuntos de tal trascendencia social, que la misma
Constitucin fij para su reglamentacin un procedimiento y condiciones
especficas, cual es de la Ley Estatutaria.
IV.

CONSIDERACIONES

1. Competencia

Conforme a lo dispuesto por los artculos 167, inciso 4, y 241, numeral 8,

de la Carta Poltica, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por
el Gobierno Nacional.
2. Planteamiento del problema jurdico y esquema de anlisis

Previo a abordar el problema jurdico que proponen las objeciones del

Gobierno, esta Corporacin se centrar en el examen de
constitucionalidad formal sobre las objeciones gubernamentales y su
trmite en las cmaras del Congreso de la Repblica.
Con posterioridad, y como parte de la revisin material del proyecto de
ley objetado por el Gobierno Nacional, la Corte deber analizar si
preceptos legales que i) en caso de muerte cerebral, releven al mdico de
5 Ver folios 376 y 377.

21

la obligacin de mantener con vida el resto de rganos del paciente; y ii)

consagren el derecho a suscribir un documento por medio del cual se
renuncie a tratamientos mdicos innecesarios han debido ser tramitados
por el procedimiento previsto para las leyes estatutarias, en tanto su
contenido determina o configura el ncleo esencial de los derechos
fundamentales involucrados y tienen un componente de restriccin o
limitacin voluntaria a la vida.
Se recuerda que, aunque se manifiesta que todo el proyecto de ley debi
ser tramitado como ley estatutaria, esta afirmacin se fundamenta en que
en que tres apartes del proyecto regulan materias relacionadas con el
ncleo esencial del derecho fundamental a la vida y la dignidad de las
personas, razn por la que slo respecto de stos ser analizada la
necesidad del trmite estatutario. En este sentido, la Corte disiente de la
aproximacin realizada por el Jefe del Ministerio Pblico, quien
consider necesario evaluar la naturaleza estatutaria del proyecto en
general.
Al ser esta la aproximacin que realizar la Corte Constitucional, se
realizarn unas consideraciones generales respecto del i) significado y
alcances de los cuidados paliativos; y ii) la reserva de ley estatutaria en
materia de regulacin de los derechos fundamentales. Posteriormente, se
dar respuesta a las objeciones presentadas, realizando unas breves
consideraciones especficas al momento de abordar cada uno de los
apartes normativos objetados.
En acuerdo con lo antes expresado, pasa la Sala a realizar el control del
procedimiento por el que fue aprobada la insistencia del Congreso
respecto del proyecto de ley objetado.
3. Control

de los aspectos formales

gubernamentales presentadas

3.1.

de

las

objeciones

Rgimen de las objeciones gubernamentales por

inconstitucionalidad e inconveniencia en la Constitucin
Poltica

La actual regulacin del trmite de las objeciones gubernamentales se

encuentra en los artculos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales;
79.4, 196 a 201 de la Ley 5 de 1992 y el Decreto 2067 de 1991.
En tal sentido, las objeciones gubernamentales pueden ser formuladas
por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El Gobierno dispone del
22

trmino constitucional de seis das para devolver con objeciones

cualquier proyecto cuando no conste de ms de veinte artculos; de diez
das, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artculos; y
hasta de veinte das cuando los artculos sean ms de cincuenta. 6 En
ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la cmara en que tuvo
origen para que tenga lugar un nuevo debate en Plenaria. En caso de que
ambas cmaras insistan, con la mayora absoluta de los votos de sus
miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese
sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la
Repblica, quien deber sancionarlo sin poder formular nuevas
objeciones; si lo hubiese sido por inconstitucionalidad se enviar a la
Corte Constitucional, la cual decidir definitivamente, en el trmino de
seis das, sobre la exequibilidad del mismo. El fallo de la Corte obliga al
Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivar el
proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente
inexequible, as lo indicar a la cmara en que tuvo su origen para que,
odo el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en
trminos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido
este trmite, remitir a la Corte el proyecto para fallo definitivo.
Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que el artculo 79.4 de la
Ley 5 de 1992 dispone que en cada sesin de las cmaras y sus
comisiones permanentes slo podrn tratarse los temas incluidos en el
orden del da, en el siguiente orden: 4) objeciones del Presidente de la
Repblica, o quien haga sus veces, a los proyectos aprobados por el
Congreso, e informes de las comisiones respectivas. De igual manera, el
artculo 200 de la misma normatividad establece que Cuando una
Cmara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el
Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se
archivar el proyecto.

6 En relacin con dichos trminos, la jurisprudencia ha sealado que se trata de das hbiles

y completos, de forma tal que el conteo debe realizarse a partir del da siguiente a aquel en
que el proyecto fue recibido para la correspondiente sancin presidencial [Sentencias C-510
de 1996; C-063 de 2002; C-068 de 2004, C- 072 de 2006 y C-315 de 2008]. Asimismo, se ha
establecido que la obligacin que debe cumplirse implica la efectiva publicacin de las
objeciones en el Diario Oficial dentro de dicho trmino, no siendo admisible el simple envo
a la Imprenta Nacional [Sentencia C-714 de 2008]. Finalmente, ha concluido la
jurisprudencia que si transcurridos los indicados trminos, el Gobierno no hubiere devuelto el
proyecto con objeciones, el Presidente deber sancionarlo y promulgarlo. Si las cmaras
entran en receso dentro de dichos trminos, el Presidente tendr el deber de publicar el
proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos [Sentencias C-819 de 2004 y C838 de 2008].

23

En este orden de ideas, la actual regulacin constitucional de las

objeciones gubernamentales, si bien muestra ciertas semejanzas con la
anterior Carta Poltica, presenta como novedades que el control judicial
de constitucionalidad lo realiza la Corte Constitucional, a diferencia de la
Constitucin expirada, que encargaba de la objecin parcial a la
respectiva comisin constitucional permanente y de la total a la cmara
de origen. La Constitucin de 1991 seala que en todo caso, la
reconsideracin del proyecto de ley corresponde a las cmaras en pleno,
con independencia de la naturaleza parcial o total de la objecin
formulada o de la causa que la suscite.7
El trmite de insistencia de las cmaras
La formulacin de una objecin presidencial por inconstitucionalidad
suscita un nuevo debate en el Congreso de la Repblica, vale decir, una
nueva reflexin sobre la conformidad de un proyecto de ley, o de parte de
su articulado con la Constitucin, o respecto a la existencia o no de un
vicio de procedimiento.
El artculo 167 constitucional dispone que, si un proyecto de ley es
objetado total o parcialmente por el Gobierno, volver a las cmaras a
segundo debate. Si las cmaras insisten, el proyecto pasar entonces a la
Corte Constitucional para que sta, dentro de los seis das siguientes
decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a
sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivar el proyecto.
Al respecto, la Corte ha considerado que "la insistencia de las Cmaras"
es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia
en el anlisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si este presupuesto
falta en todo o en parte, deber entenderse que dicho proyecto fue
7 Ver al respecto, sentencia C- 241 de 1994. En dicha sentencia, la Corte consider que El
Constituyente de 1991 radic en las Cmara plenas, la competencia de reconsiderar un
proyecto de ley que ha sido objetado, bien por razones de inconveniencia o de
inconstitucionalidad, en todo o en parte, resulta a las claras el quebrantamiento de los
preceptos constitucionales relacionados por el fragmento acusado pues, con abierto
desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema que imperaba bajo la
Constitucin anterior, el cual fue concientemente modificado por el Constituyente de 1991.
La Corte encuentra una ostensible violacin a los artculos 165 y 167 de la Carta Poltica,
como quiera que lo normado en el artculo 197 de la ley 5a. de 1992, de hecho restaura el
sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente de 1991 elimin, con lo cual frustra el
propsito que lo condujo a confiarle a las Plenarias de las Cmaras el segundo debate del
proyecto objetado, que no es otro que el de asegurar la activa y decisiva participacin de la
mayora de los miembros del cuerpo legislativo en la decisin de las objeciones
gubernamentales.

24

archivado total o parcialmente, de acuerdo al artculo 200 de la Ley 3 a de

1992.8
De igual manera, en cuanto al trmino de que disponen las cmaras para
insistir en la aprobacin del proyecto de ley, la Corte ha estimado que,
acudiendo al artculo 162 constitucional, no podr prolongarse ms all
de dos legislaturas.9 En otras palabras, en ningn caso puede ser superior
al trmino con el que cuenta para la formacin de la ley.
En cuanto al trmite de las objeciones gubernamentales por
inconstitucionalidad, se tiene que, una vez elaborada la respectiva
ponencia insistiendo, sta deber ser votada por cada plenaria en sesin
diferente a aquella en que previamente se haya anunciado. El aviso de
que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la presidencia de cada
cmara o comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realizar la
votacin.
En este orden de ideas, la insistencia del Congreso sobre la
constitucionalidad del proyecto de ley objetado, evidencia la existencia
de una discrepancia de orden conceptual sobre un aspecto del derecho
constitucional entre el Ejecutivo y el Legislativo, en relacin con la
conformidad o no de un determinado proyecto de ley, o de la regularidad
del trmite del mismo, con la Constitucin, divergencia que debe ser
solucionada por el tribunal de cierre de la jurisdiccin constitucional,
como lo es la Corte Constitucional, con efectos de cosa juzgada relativa.
En
otras
palabras,
las
objeciones
gubernamentales
por
inconstitucionalidad, lejos de constituir un veto u obstculo para el
proceso legislativo en Colombia, constituyen una etapa ms en la
formacin de las leyes. De igual manera, la insistencia de las cmaras no
puede ser considerada como una colisin de competencias entre dos
ramas del poder pblico, que por mandato superior estn llamadas a
guardar entre s un equilibrio armnico. Simplemente se presenta una
discrepancia de orden constitucional entre el Gobierno y el Congreso de la
Repblica, que debe ser resuelta por el intrprete ltimo de la Constitucin.
El control del juez constitucional sobre el contenido material de las
objeciones y el procedimiento impartido a las mismas
El artculo 241.8 superior establece que la Corte Constitucional es
8 Sentencias C- 036 de 1998 y C- 500 de 2005.
9 Sentencias C- 068 de 2004, C- 069 de 2004 y C- 433 de 2004.

25

competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de

los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin.
En tal sentido, hasta la sentencia C- 1404 de 2000, esta Corporacin
haba considerado, en forma reiterada, que su actividad se circunscriba
estrictamente al estudio y decisin de las objeciones gubernamentales, tal
y como ellas hubiesen sido formuladas, sin abarcar aspectos no sealados
por el Gobierno; es decir, que en lo tocante a los proyectos objetados,
no se puede dar aplicacin al principio del control constitucional
integral.10 La anterior posicin jurisprudencial se apoyaba en el
argumento segn el cual, en la medida en que la decisin sobre la
constitucionalidad de las razones que respaldan las objeciones, deba
estar enmarcada exclusivamente en la dinmica de los controles
interorgnicos, sta no poda afectar la posibilidad de que, con
posterioridad, los ciudadanos ejercieran la accin pblica de
inconstitucionalidad contra las normas objetadas, ni tampoco poda
reemplazar el procedimiento que para ese efecto establece la
Constitucin.
Sin embargo, a partir de esta sentencia -C- 1404 de 2000- la Corte
modific su jurisprudencia en relacin con el contenido y alcance del
control de constitucionalidad en materia de objeciones gubernamentales,
para sealar que en ciertas ocasiones se hace necesario que esta
Corporacin se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados
explcitamente por el Gobierno, pero cuyo anlisis resulta ser un
presupuesto indispensable para el estudio de las razones de
inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos
que justifican esta extensin excepcional de la competencia de la Corte,
son de doble naturaleza: lgica y constitucional. Lo primero, porque las
reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se
derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios ms generales,
no mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para
fundamentar cualquier decisin. Lo segundo, porque dado que el
mandato del artculo 241-8 Superior califica las decisiones de la Corte
en estos casos como definitivas, si no se efecta en ellas el anlisis de
constitucionalidad de los mencionados temas conexos, stos quedarn
cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de
la decisin final sobre la objecin como tal y, en consecuencia, ningn
10 Sentencia C- 1404 de 2000.

26

ciudadano podr controvertirlos en el futuro. En otros trminos, al

pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporacin no est
coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la accin pblica de
inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trmite que en esos casos se
haya de surtir, por la sencilla razn de que una vez la Corte emita su
fallo, la mencionada accin no ser procedente respecto de los temas
que se relacionan directamente con el objeto central de la providencia,
posicin que ha sido reiterada en diversos fallos.11
Cabe asimismo sealar que la Corte ha considerado, de manera reiterada,
que el ejercicio de su control se extiende no slo al control material de
las objeciones presentadas por el Gobierno, sino tambin al
procedimiento impartido a las mismas, 12 es decir, su competencia
comprende el examen de la sujecin de los rganos que intervienen en las
objeciones a los trminos que para tal fin establecen la Constitucin y la
ley.13 De igual manera, esta Corporacin considera necesario precisar
que, en los trminos del artculo 167 constitucional, carece de
competencia para establecer condicionamiento alguno al texto sometido a
su control.
En definitiva, se trata de un control de constitucionalidad previo a la
sancin de la ley, interorgnico, participativo, material y formal, que
produce efectos de cosa juzgada relativa.
3.2.

Examen de constitucionalidad formal sobre las objeciones

gubernamentales y su trmite en las cmaras

A continuacin la Sala Plena de esta Corporacin abordar el anlisis del

trmite que surtieron las objeciones gubernamentales en el Congreso de
la Repblica. Para ello, iniciar con una breve descripcin del trmite
legislativo del proyecto de ley.
3.2.1. Descripcin del trmite legislativo

El trmite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:

El proyecto fue radicado por el senador lvaro Ashton Giraldo el 31 de
agosto de 2010 en la Secretara del Senado de la Repblica y publicado
11 Ver, entre otras, las sentencias C- 482 de 2002, C- 531 de 2005 y C- 072 de 2006.
12 Entre otras, sentencias C- 874 de 2005; C- 849 de 2005;
13 Sentencia C- 1146 de 2003.

27

en la Gaceta del Congreso No. 586 de 2010. Fue tramitado en la

Comisin Sptima Constitucional Permanente del Senado con el nmero
138 de 2010.
El 23 de diciembre de 2010, el Ministerio de la Proteccin Social
present un concepto jurdico sobre el proyecto, en el que seal que no
se ajustaba a lo establecido en la Constitucin en lo atinente a los temas
de unidad de materia y ttulo de las leyes. El citado Ministerio advirti
adems, que el proyecto deba ser tramitado como ley estatutaria e hizo
consideraciones especficas sobre el contenido del articulado.14
Pese a lo anterior, la ponente del proyecto en primer debate, senadora
Dilian Francisca Toro, present ponencia positiva, que consta en la
Gaceta del Congreso No. 374 de 2011 y fue aprobada el 25 de mayo de
2011. El texto definitivo, aprobado en la Comisin Sptima, fue
publicado en la Gaceta No. 391 del mismo ao. La ponencia para
segundo debate, publicada en la Gaceta No. 393 de 2011, fue aprobada el
15 de junio de 2011, segn consta en la Gaceta No. 487 de 2011.15
Despus de su aprobacin en el Senado, el proyecto fue remitido a la
Cmara de Representantes, donde fue identificado con el nmero 290 de
2011. Fueron designados como ponentes los Representantes a la Cmara
Lus Fernando Ochoa Zuluaga, Didier Burgos y Rafael Romero Pieros.
La ponencia para tercer debate fue publicada en la Gaceta No. 738 de
2011.
El 8 de noviembre de 2012, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
remiti a la Comisin Sptima constitucional permanente de la Cmara
de Representantes, sus comentarios al proyecto de ley, en los que seal
que poda representar costos adicionales anuales de entre $42.068,4
millones y $63.122,9 millones para el SGSSS. Adems indic que
plantea servicios existentes en normas vigentes y establece
lineamientos de atencin mdica que deben actualizarse
constantemente. Por lo anterior, se abstuvo de dar concepto favorable
sobre el mismo.16
14 Ver folios 313 al 317 del cuaderno principal, correspondientes a la Gaceta del Congreso

No. 011 de 2011 (en adelante se entender que se hace referencia al cuaderno principal, a
menos que se exprese lo contrario).
15 Folios 60 al 65.
16 Folios 171 al 174.

28

No obstante lo anterior, el proyecto de ley fue aprobado en tercer debate

el 22 de noviembre de 2011, segn consta en la Gaceta del Congreso No.
1007 de 2011,17 y, en cuarto debate, el 8 de mayo de 2012, como aparece
en la Gaceta No. 445 de 2012. El texto aprobado en cuarto debate fue
publicado en la Gaceta No. 226 de 2012.
Posteriormente, el proyecto de ley pas a ser conciliado, para lo que
fueron designados los senadores Dilian Francisca Toro y lvaro Ashton
Giraldo y los representantes a la Cmara Luis Fernando Ochoa y Rafael
Romero. Los citados congresistas presentaron informe el 22 de mayo de
2012, publicado en la Gaceta del Congreso No. 256 de 2012. El informe
de conciliacin fue aprobado en el Senado de la Repblica y en la
Cmara de Representantes el 23 de mayo siguiente, 18 segn consta en las
Gacetas No. 415 y 447 de 2012, respectivamente.
3.2.2. Objeciones presentadas por el Gobierno Nacional y trmite de

las mismas en las cmaras

Presentacin de las objeciones
Por oficio de 24 de mayo de 2012, el Secretario General del Senado
envi el texto del proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado y 290 de 2011
Cmara Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los
servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con
enfermedades terminales, crnicas, degenerativas e irreversibles en
cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida.
El mismo fue recibido el 6 de junio siguiente por la Secretara Jurdica
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica, para
la respectiva sancin ejecutiva.19
El Gobierno Nacional -Ministro del Interior, delegatario de funciones
presidenciales20 y la Ministra de Salud y Proteccin Social-, mediante
comunicacin fechada el 14 de junio de 2012, y recibida el 15 de los
mismos mes y ao, present ante el Senado de la Repblica el escrito
contentivo de las objeciones por inconstitucionalidad, relacionadas con el
17 Folios 66 al 71.
18 Folio 43.
19 Folio 43.
20 Folio 38.

29

proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011 Cmara.21

Observa la Corte que las objeciones gubernamentales fueron presentadas
dentro de los seis das hbiles siguientes a su recibo, pues dicho trmino
se cumpla el 15 de junio de 2012, fecha de recibo de las objeciones de la
referencia. Por lo anterior, se encuentra satisfecho el trmino establecido
en el artculo 166 de la Constitucin, el cual, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional22, debe contarse a partir del siguiente da
hbil.
El texto de las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional se
encuentra publicado en el Diario Oficial No. 48462 del viernes 15 de
junio de 2012. Adicionalmente, se encuentran publicadas en la Gaceta
del Congreso No. 374 de la misma fecha pp. 14 a 16-.
Conformacin de la Comisin Accidental encargada de examinar el
contenido de las objeciones
En cumplimiento de la Constitucin, el Congreso conform una
Comisin Accidental encargada de examinar el contenido de las
objeciones gubernamentales, de la siguiente manera: el Presidente del
Senado design a los senadores Karime Mota y Morad, Mauricio E.
Ospina y Marco Anbal Avirama. El Presidente de la Cmara, por su
parte, nombr a los representantes Rafael Romero Pieros, Luis
Fernando Ochoa Zuluaga y Didier Burgos Ramrez.
Los congresistas finalizaron su informe con la siguiente proposicin:23
Teniendo
en
cuenta
las
anteriores
consideraciones, solicitamos a las Plenarias del
Senado de la Repblica y de la Cmara de
Representantes, aprobar el presente informe y
declarar infundadas las Objeciones Presidenciales
al Proyecto de ley 138 de 2011 (sic) Senado, 290 de
2011 Cmara LEY CONSUELO DEVIS SAAVEDRA,
MEDIANTE LA CUAL SE REGULAN LOS
SERVICIOS DE CUIDADOS PALIATIVOS PARA EL
21 Ver folios 33 al 38.

22 Sentencia C-510 de 1996; C-063 de 2002; C-068 de 2004, C- 072 de 2006 y C-315 de
2008.
23 Folios 2 a 15.

30

MANEJO INTEGRAL DE PACIENTE (sic) CON

ENFERMEDADES
TERMINALES,
CRNICAS,
DEGENERATIVAS
E
IRREVERSIBLES
EN
CUALQUIER FASE DE LA ENFERMEDAD DE ALTO
IMPACTO EN LA VIDA.24
Dicho informe se encuentra publicado en las Gacetas del Congreso No.
517 de mircoles 15 de agosto de 2012 (Senado) folios 1 a 8-, y 530 del
jueves 16 de agosto siguiente (Cmara) folios 1 a 7-.
Anuncio y votacin del informe sobre objeciones en la Plenaria del
Senado de la Repblica
El anuncio para la discusin y votacin de dicho informe se encuentra
incluido en el Acta No. 8 del 21 de agosto de 2012 de Plenaria del
Senado, publicada en la Gaceta del Congreso No. 791 del 9 de noviembre
de 2012.25 El mismo se realiz en los siguientes trminos:
Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con
el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretara se anuncian
los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima
sesin. // Seor Presidente, los proyectos para discutir y
votar en la prxima sesin plenaria del Senado de la
Repblica del da de maana, es el siguiente (sic):
Con informe de objeciones:
[]
Proyecto de ley No. 138 de 2011 Senado, 290 de 2011
Cmara, Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual
se regulan los servicios de cuidados paliativos para el
manejo integral de pacientes con enfermedades terminales,
crnicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de
la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida.
[]
La Presidencia aplaz la votacin hasta que se presentara qurum
24 Folio 15.
25 Esta informacin aparece certificada en oficio allegado a la Secretara General de la Corte

Constitucional, suscrito por el Secretario General del Senado de la Repblica (fls. 432 a 434).

31

decisorio, segn consta en el Acta No. 09 del 22 de agosto de 2012,

publicada en la Gaceta del Congreso No. 794 del 9 de noviembre de
2012.
Del debate del informe sobre las objeciones gubernamentales se dej
constancia en el Acta de Plenaria No. 10 correspondiente a la sesin del
martes 28 de agosto de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso No.
795 de 9 de noviembre de 2012.
En cuanto a la votacin del informe de las objeciones gubernamentales,
el Secretario General del Senado certific que [e]l Informe de
Objeciones fue aprobado con el lleno de los requisitos constitucionales,
legales y reglamentarios, mediante votacin nominal sealado (sic) en el
artculo 130 de la ley 5 de 1992, con 53 votos positivos de 100
Senadores, en la sesin plenaria correspondiente al da 28 de agosto de
2012 (pgs. 22 a 30), publicada en la Gaceta del Congreso No. 795 de
2012.26
En la Gaceta mencionada, efectivamente se consign que el informe a las
objeciones fue aprobado con 53 votos a favor, mediante votacin
nominal. Se lee en sta lo siguiente:
La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el
Informe en el cual se declaran infundadas las Objeciones
presentadas por el Ejecutivo, al Proyecto de ley nmero 138
de 2011 Senado, 290 de 2011 Cmara y, cerrada su
discusin abre la votacin, e indica a la Secretara abrir el
registro electrnico para proceder en forma nominal.
La Presidencia indica a la Secretara cerrar el registro, e
informar el resultado.
Por Secretara se informa el siguiente resultado:
Por el S:
Total:

53
53 votos.27

Anuncio y votacin del informe de objeciones en la plenaria de la

Cmara de Representantes
26 Folio 433.
27 Gaceta del Congreso No. 795 de 2012, pp. 23 y 24.

32

El anuncio previo a la votacin en Plenaria se realiz en sesin que tuvo

lugar el 4 de septiembre de 2012, segn consta en el acta de Plenaria No.
150, publicada en la Gaceta del Congreso No. 11 del martes 6 de febrero
de 2013. El mencionado anuncio se realiz de la siguiente forma:28
La Secretaria General informa, doctora Flor Marina Daza
Ramrez:
Se anuncian los siguientes proyectos para la sesin del da 5
de septiembre de 2012 (sic) o para la siguiente sesin
plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos
legislativos.
Informe objeciones presidenciales
Proyecto de ley nmero 290 del 2011 Cmara, 138 de 2012
(sic) Senado Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la
cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el
manejo integral de pacientes con enfermedades terminales,
crnicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de
la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida.
De acuerdo con certificacin expedida por la Secretaria General (E) de la
Cmara de Representantes, en Sesin Plenaria del da 11 de septiembre
de 2012, fue considerado y aprobado el informe sobre las Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 290 de 2011 Cmara 138 de
2011 (sic) Senado Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se
regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de
pacientes con enfermedades terminales, crnicas, degenerativas e
irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la
calidad de vida. La discusin figura en Acta No. 152 de 11 de
septiembre de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso No. 816 del
lunes 19 de noviembre de 201229 (folios 401 a 430).
En la votacin se alcanz la mayora requerida, segn consta en la
mencionada acta de sesin plenaria, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 816 de 19 de noviembre de 2012, acto que se registr de la siguiente
manera Se cierra el registro con el siguiente resultado: Por S: 104. Por
28 Gaceta del Congreso No. 11 de 2013, p. 21.
29 Pginas 29 a 32 de la Gaceta citada.

33

el No: 1. Seor Presidente, han sido aprobadas las objeciones

presidenciales, con las mayoras absolutas como exige la Constitucin y
la ley (folio 415).
La Sala Plena de la Corte Constitucional consider que la sesin para la
cual fue anunciada la votacin del proyecto no correspondi con aquella
en la que dicha votacin tuvo lugar, razn por la cual concluy que se
haba presentado un vicio procedimental, que al haber tenido lugar en el
momento de votacin del informe sobre objeciones presidenciales tena
la condicin de vicio subsanable. Razn por la cual por medio de auto de
27 de junio de 2013 se orden al Congreso de la Repblica realizar el
trmite conducente a subsanar el vicio detectado.
Una vez recibido el referido auto por la Secretara General de la Cmara
de Representantes el 21 de noviembre de 201330, fue realizado el anuncio
de la votacin del informe de objeciones en sesin del 27 de noviembre
de 2013 mediante la siguiente frmula:
Seor Secretario srvase anunciar proyectos para la
prxima sesin.
()
Proyecto de ley nmero 290 de 2011 Cmara, 138 de 2010
Senado, mediante el cual se regulan los servicios de
cuidados paliativos para el manejo integral del paciente
con enfermedades terminales crnicas, degenerativas e
irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto
impacto en la vida.31
El informe as anunciado, fue votado, de manera nominal y pblica, en la
sesin del 3 de diciembre de 2013, obteniendo un resultado de 84 votos
por el s y dos votos por el no 32, con el cual satisface la mayora absoluta
requerida en este tipo de decisiones33.
30 Gaceta del Congreso n. 55 de jueves 27 de febrero de 2014, p. 27.
31 Gaceta del Congreso n. 55 de 2013, Acta de Plenaria n. 253 del mircoles 27 de noviembre

de 2013, p. 27.
32 Gaceta del Congreso n. 41 de 2013, Acta de Plenaria n. 254 del martes 03 de diciembre de

2013, p. 12 a 15, registro nominal de la votacin en p. 14 y 15.

33 Mayora absoluta equivalente a la mayora de los miembros de la Corporacin, con base

en un nmero total de 162 integrantes Gaceta del Congreso n. 41 de 2013, p. 3-.

34

Una vez realizado el trmite descrito considera la Sala que las

actuaciones requeridas se desarrollaron en debida forma, por lo que
concluye que el vicio existente fue subsanado.
Con base en lo anterior, encuentra la Sala que el procedimiento de
aprobacin de las objeciones gubernamentales por parte del Congreso de
la Repblica se llev a cabo en forma adecuada, lo que autoriza a
conocer de fondo el problema jurdico planteado.
4. Examen material de las objeciones gubernamentales

Como haba sido indicado en el aparte de antecedentes de esta sentencia,

el Presidente de la Repblica formul objeciones al proyecto de ley 138
de 2010 Senado, 290 de 2011 Cmara, a travs del Ministro de Interior,
actuando como Ministro Delegatario, y de la Ministra de Salud y
Proteccin Social, por considerar que el proyecto regula contenidos
concernientes al derecho a la vida y a la muerte digna del enfermo
terminal, lo que haca necesario darle trmite de ley estatutaria. As pues,
consider el Gobierno Nacional que el Congreso de la Repblica
desconoci los artculos 152 y 153 superiores.
Las principales razones que aparecen consignadas en el documento de
objeciones por inconstitucionalidad y que apuntan a argumentar por qu
el contenido del proyecto tena reserva de ley estatutaria, son las
siguientes: i) ste regula, en algunos apartes, el ncleo esencial del
derecho a la vida y a la dignidad; ii) desarrolla textos constitucionales, as
como la jurisprudencia de esta Corporacin en la que se estableci que el
derecho a morir dignamente es un derecho fundamental 34; iii) regula en
forma estructural el derecho a la vida de los pacientes, incluyendo la
posibilidad de desistir de manera voluntaria y anticipada a tratamientos
mdicos; iv) crea mecanismos para que los pacientes manifiesten la
voluntad de que no se prolongue su vida de manera innecesaria; y, v)
autoriza a los mdicos a no prolongar la vida de forma artificial a
pacientes con muerte cerebral, sin involucrar ningn tipo de
consentimiento de los familiares.
El Congreso de la Repblica, por su parte, insisti en que el proyecto no
regula nada relativo a la eutanasia y que, si bien trata aspectos
relacionados con el derecho a la vida, no lo regula de manera integral,
34 Sentencia C-239 de 1997.

35

por lo cual no es un asunto sobre el cual recaiga la reserva de ley

estatutaria35. Hizo nfasis, asimismo, en que el denominado documento
de Voluntad Anticipada le permite al paciente anticiparse a estados en
que la muerte corre su curso natural. Por ello se encuentra en curso el
proyecto de ley 064 de 2011, el cual intenta reglamentar el uso adecuado
de suscribir el documento de Voluntad Anticipada, dado que en el
proyecto de ley 138 de 2011 (sic) senado, 290 de 2011 Cmara tan solo
garantiza el derecho a usar este medio para desistir tratamientos
mdicos innecesarios que no cumplan con los principios de
proporcionalidad teraputica. Y puntualiz que en ningn momento
con estos Proyectos de ley se le pretende adelantar la muerte al paciente
o intervenir directamente de manera consentida entre el mdico y el
paciente con el fin de acelerar el fallecimiento del mismo (homicidio
eutansico); muy al contrario el documento de voluntad anticipada, se
encuentra acompaado, necesariamente, de los cuidados paliativos, pues
con ellos se busca proteger a los pacientes del sufrimiento y el dolor, y
junto al documento de Voluntad Anticipada, se busca llevar
tranquilamente los ltimos momentos de vida de estos pacientes para
quienes no hay tratamiento efectivo de cura folio 14-.
Por lo anterior, y en consideracin a que el proyecto de ley tiene como
objeto regular lo relativo a la asistencia al dolor, y el respeto a la voluntad
del paciente para mitigar el dolor y el sufrimiento, el Congreso consider
que no se trata de una regulacin integral del derecho a la vida ni a la
muerte digna, por lo cual, el proyecto no tena reserva de ley estatutaria.
A partir de lo anterior, como fue expuesto en aparte anterior de esta
providencia, corresponde a la Corte determinar si el contenido del
proyecto de ley objetado, efectivamente tena reserva de ley estatutaria.
Especficamente si los preceptos legales que i) en caso de muerte
cerebral, releven al mdico de la obligacin de mantener con vida el
resto de rganos del paciente; y ii) aquellos que consagren el derecho a
suscribir un documento por medio del cual se renuncie a tratamientos
mdicos innecesarios han debido ser tramitados por el procedimiento
previsto para las leyes estatutarias, en tanto su contenido determina o
configura el ncleo esencial de los derechos fundamentales involucrados
y tienen un componente de restriccin o limitacin voluntaria a la vida.
Para dar respuesta al cuestionamiento de inconstitucionalidad planteado
por el Gobierno Nacional la Sala Plena i) har referencia al significado y
35 Ver folios del 2 al 15.

36

alcance de los cuidados paliativos; ii) estudiar la jurisprudencia sobre la

reserva de ley estatutaria; y, finalmente, iii) evaluar la configuracin del
vicio alegado por el Gobierno Nacional, para determinar si las objeciones
formuladas son fundadas o no.
4.1.

El concepto de cuidados paliativos. Desarrollo doctrinal.

El Estado Social de Derecho, como manifestacin de la voluntad poltica

de la justicia social y de la dignidad humana, ha prestado especial
atencin a las personas que, por sus especiales condiciones de salud, no
pueden ejercer con plenitud sus garantas constitucionales. Debido a ello,
el cuidado paliativo de las personas adquiere una especial relevancia para
la materializacin de un conjunto de derechos interdependientes como la
vida, la salud, la dignidad y la solidaridad, entre otros.
No obstante, a pesar de los valores y principios que incorpora el concepto
de cuidado paliativo, es importante reconocer que la construccin del
trmino y su posterior desarrollo fue producto de una evolucin gradual y
progresiva del criterio que se tiene de lo que es una enfermedad a partir
del paradigma de los derechos humanos. En ese sentido, los estudios
histricos indican que su origen proviene del trmino pallium36, cuyo
empleo se reservaba a la accin de brindar proteccin y cobijo a las
personas necesitadas37. Con el transcurso del tiempo, se utiliz para
designar un conjunto de acciones que tenan como propsito controlar el
dolor, el sufrimiento y la sintomatologa de pacientes con enfermedades
crnicas o degenerativas en su etapa final y con ello mejorar su calidad
de vida38.

36 Trmino en latn que significa capa o capote.

37 Como explica Saunders, la tradicin hipocrtica no recomendaba el trato con enfermos

incurables y terminales Con el influjo de la cultura cristiana las cosas cambiaron. En latn
el sentimiento clido entre el anfitrin y el invitado y el lugar donde se experimenta esa
relacin fue designado con el nombre de hospitium. En Europa desde el s. IV, en el perodo
de Constantino, y quiz guiado por su madre Santa Elena, aparecieron instituciones cristianas
inspiradas en los principios de la caridad evanglica, a las que se dio el nombre de hospitales
y hospicios. Los primeros se establecieron en el mundo bizantino. En Roma, el primer gran
hospital fue erigido en el ao 400. Riera J. (1982: 73). Aproximacin a la historia de la
medicina. Universidad de Valladolid.
38 Cfr. Pessini, Leo y Bertachini, Luciana (2006): Nuevas perspectivas en cuidados

paliativos. Acta bioeth. 2006, vol.12, n.2, Pg. 231-242. ISSN 1726-569X. Respecto al
concepto de calidad de vida, estos autores exponen que el mismo slo puede ser definido por
la persona enferma y puede variar con el paso del tiempo.

37

De conformidad con lo expuesto, en sus inicios 39, los cuidados paliativos

se practicaron de manera exclusiva en aquellas situaciones en las cuales
se presuma el deceso inminente de una persona. Tales prcticas fueron
adquiriendo mltiples connotaciones, respecto a las situaciones y los
sujetos, hasta llegar al perodo actual en el cual estos cuidados se
efectan, incluso, desde la fase primaria de una enfermedad progresiva,
avanzada e incurable40.
Segn Cicely Saunders, los cuidados paliativos se han iniciado desde el
supuesto que cada paciente tiene su propia historia, relaciones y cultura
y de que merece respeto, como un ser nico y original. Esto incluye
proporcionar el mejor cuidado mdico posible y poner a su disposicin
las conquistas de las ltimas dcadas, de forma que todos tengan la
mejor posibilidad de vivir bien su tiempo 41. En ese sentido, tales
cuidados pueden variar en contextos especficos determinados por
mltiples situaciones, como se expuso, adems de ser susceptibles a la
incidencia de factores fsicos, sociales, espirituales y ambientales, entre
otros, razn por la cual su prestacin debe respetar la particular visin de
la vida y entender al ser humano como un sujeto construido a partir su
experiencia sobre la existencia y su concepcin sobre el dolor, el
sufrimiento y la muerte.
Si bien, en sus inicios, la medicina paliativa fue considerada como una
rama alternativa de la ciencia mdica, en 1987 fue finalmente reconocida
como especialidad mdica y se defini como el estudio y gestin de los
pacientes con enfermedad activa, gradual y ultra-avanzada, para la cual
es limitado el pronstico y la aproximacin del cuidado es la calidad de
vida42. En principio, este concepto fue incorporado a prcticas mdicas.
No obstante, debido a que otros profesionales, como enfermeras,
terapeutas ocupacionales, fisioterapeutas, fonoaudilogos o capellanes,
39 Robert Twycross, refirindose a los orgenes del movimiento Hospice, afirma que se puede

considerar precursores a los hospicios medievales en los finales del s. XIX, a los modernos
Hospice catlicos de Dubln y Londres. Twycross R.G. Hospice care, redressing the balance
in medicinal Journal of the Royal Society of Medicine, (1980): Pg. 73.
40 Seplveda C. (2005) Los cuidados paliativos: perspectiva de la Organizacin Mundial de

la Salud. Dolentium Hominum. Pg. 16-19., OMS.

41 Saunders C. (2004): Preface. In: Davies E, Higginson IJ, (ed.): The solid facts: palliative

care. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe, 2004.

42 Dolyle D, Hanks G, Cherny NI, Calman K, (ed.) (2005): Oxford Textbook of Palliative

Medicine. New York: Oxford University Press; Pg. 1.

38

entre otros, tambin brindaban cuidados paliativos, se produjo la

reconceptualizacin multidisciplinaria que conocemos en la actualidad.
En consecuencia, los trminos cuidado paliativo y medicina paliativa, se
usan de manera indistinta y slo se diferencian a nivel formal.43
Con posterioridad, en 1990 la Organizacin Mundial de la Salud (en
adelante OMS) expuso que los cuidados paliativos hacan relacin al
cuidado activo total de los pacientes cuya enfermedad no responde ya
al tratamiento. Tiene prioridad el control del dolor y de otros sntomas y
problemas de orden psicolgico, social y espiritual. El objetivo de los
cuidados paliativos es proporcionar la mejor calidad de la vida para los
pacientes y sus familiares44. De esta manera, tales cuidados tienen
incidencia en mltiples dimensiones de la salud, tanto mental como
fsica, e identifican como objetivo final el mejoramiento de la calidad de
vida y la adopcin de tcnicas multidisciplinarias para garantizar aquella
en condiciones dignas45.
A su vez, con ocasin a las campaas de lucha contra el cncer
desarrolladas por la OMS, se expuso que aquellos cuidados no se
limitaban, de manera exclusiva, a los ltimos das de vida, sino a la
ejecucin progresiva de tratamientos y servicios, para el paciente y su
familia. El concepto objeto de estudio fue enriquecido con posterioridad,
hasta llegar a la definicin actual, que seala un [e]nfoque que mejora
la calidad de vida de pacientes y familias que se enfrentan a los
problemas asociados con enfermedades amenazantes para la vida, a
travs de la prevencin y alivio del sufrimiento por medio de la
identificacin temprana e impecable evaluacin y tratamiento del dolor
y otros problemas, fsicos, psicolgicos y espirituales.46
Con el propsito de precisar el contenido y alcance de los mismos la
doctrina especializada ha identificado que estos obedecen a unas
43 El Manual de Medicina Paliativa de Oxford, en su tercera edicin (2005), aunque hace

esta distincin conceptual, utiliza los dos conceptos como sinnimos. En Pessini, Leo y
Bertachini, Luciana, Op Cit.
44 World Health Organization (1990): Cancer Pain Relief and Palliative: a report of a OMS

expert committee. Geneva: OMS; 1990.

45 Esta misma organizacin internacional redefini en 2002 el concepto acentuando la

prevencin del sufrimiento. World Health Organization, Cancer Pain Relief and Palliative: a
report of a OMS expert committee. Geneva: OMS; 1990.
46 Informacin recopilada del sitio Web. http://www.who.int/cancer/palliative/es/.

Documento electrnico. OMS, 2014.

39

finalidades especficas. As las cosas, los cuidados paliativos pretenden:

(i) Alcanzar y mantener un nivel ptimo de control del dolor y de
los efectos de su sintomatologa. Esto exige una evaluacin
cuidadosa de cada persona enferma, considerando su historia
mdica, su examen fsico y psicolgico, su entorno cultural, etc. En
ese sentido, las personas con patologas severas, deben tener
acceso inmediato a toda la medicacin necesaria, incluyendo una
gama de opioides y de frmulas farmacuticas.47
(ii) Afirmar la vida y entender el morir como proceso normal. Ante
la realidad inexorable de la muerte, las personas que reciben
cuidados paliativos, no pueden ser calificadas como sujetos
inferiores o carentes de derechos, pues el objetivo de tales
tratamientos es asegurarles condiciones que les capaciten y animen
para vivir de forma til, productiva y plena hasta el momento de su
muerte. Por tanto, la importancia de la rehabilitacin, en trminos
del bienestar fsico, psquico y espiritual, no puede ser
desatendida.48
(iii) No apresurar ni posponer la muerte49. De esta manera, su
propsito no consiste en prolongar la vida de manera artificial o no
natural. Por tanto, los referidos cuidados no obligan a los doctores
a emplear indefinidamente tratamientos considerados ftiles 50 o
47 Pessini, Leo y Bertachini, Luciana, Op. Cit.
48 Ibd.
49 Al respecto Centeno Corts y Arnillas Gonzlez (1997): Historia y desarrollo de los

cuidados paliativos. Valladolid, Espaa. Cap 17, Pg. 235. Exponen que los cuidados
paliativos Solamente intentan estar presentes y aportar los conocimientos especializados de
cuidados mdicos y psicolgicos, y el soporte emocional y espiritual durante la fase
terminal, en un entorno que incluye el hogar, la familia, los amigos. La atencin posterior al
fallecimiento es fundamental para los miembros de la familia o algunos amigos. Los
voluntarios juegan un rol importante en el soporte de la familia.
50 Sobre este punto la Sala considera efectuar la distincin entre tratamiento intil y

tratamiento ftil. Respecto al primero, debe precisarse que hace relacin a aquel que
correctamente aplicado y con indicacin precisa no obtiene el resultado esperado. Por
ejemplo, ante una infeccin generalizada, pueden iniciarse tratamientos con medicamentos
prescritos para tal fin, e incluso procedimientos ms agresivos, pero el paciente fallece de un
shock sptico. Entonces, puede concluirse que el tratamiento fue correcto y bien indicado,
pero ha sido intil. De otra parte, el tratamiento ftil, es aquel que no puede proporcionar un
beneficio real al enfermo; por ejemplo, brindar ventilacin asistida a un paciente con
insuficiencia respiratoria por metstasis de un tumor intratable. Cfr: Marigorta, Javier (2001):
Eutanasa versus cuidados paliativos. Sociedad Valenciana de Biotica. Valencia, Espaa.

40

excesivamente onerosos para los pacientes51. En cuidados

paliativos el objetivo es asegurar la mejor calidad de vida posible
y, de ese modo, el proceso de la enfermedad conduce la vida a un
extremo natural. Especficamente, la eutanasia y el suicidio
asistido no se incluyen en ninguna definicin de estos cuidados.52
(iv) Integrar los aspectos psicolgicos y espirituales en los
cuidados brindados al enfermo. Como se ha expuesto, la visin
sectorial del concepto de salud, que entiende la vida slo desde una
dimensin fsica, es insuficiente, pues el ser humano no puede ser
reducido a una simple entidad biolgica.
(v) Ofrecer las herramientas para que los pacientes vivan de
manera activa, en la medida de lo posible, hasta el momento de su
muerte. De esta manera, el paciente est en la libertad de establecer
los objetivos y prioridades, para que, con base en ello, el
profesional de la salud le capacite con el propsito de alcanzar el
objetivo identificado. Aunque las prioridades de una persona sean
susceptibles de cambios, con el paso del tiempo, el personal
encargado de brindar los cuidados paliativos debe ser consciente de
stos y atenderlos53.
51 Determinar la futilidad de un procedimiento requiere ponderar distintos tipos de

elementos, algunos de ellos son: el juicio clnico, la valoracin riesgo - beneficio; las
estadsticas de centros nacionales o internacionales resultantes de estudios comparativos; los
ndices pronsticos; los sistemas de valoracin de calidad de vida (con base en la calidad de
vida previa al evento y creencias del paciente o sus representantes, y posibilidad futura); los
valores, deseos y creencias del paciente o sus representantes y los recursos de atencin
disponibles. Gmez Crdoba, Ana Isabel (2008). Revista va salud, nmero 46. Diciembre de
2008.
52 Pessini, Leo y Bertachini, Luciana, Op. Cit..
53 Los mismos pueden sintetizarse en las siguientes acciones afirmativas: (a) Proporcionar

alivio del dolor y otros sntomas; (b) Afirmar la vida y consideran la muerte como un proceso
normal; (c) No intentar acelerar ni retrasar la muerte; (d) Integrar los aspectos espirituales y
psicolgicos del cuidado del paciente; (e) Ofrecer un sistema de soporte para ayudar a los
pacientes a vivir tan activamente como sea posible hasta la muerte; (f) Ofrecer un sistema de
soporte para ayudar a la familia a adaptarse durante la enfermedad del paciente y en el duelo;
(g) Utilizar una aproximacin de equipo para responder a las necesidades de los pacientes y
sus familias, incluyendo soporte emocional en el duelo, cuando est indicado; (h) Mejorar la
calidad de vida y pueden tambin influenciar positivamente en el curso de la enfermedad; (i)
Ser aplicables con otros tratamientos que pueden prolongar la vida, tales como quimioterapia
o radioterapia, e incluyen aquellas investigaciones necesarias para comprender mejor y
manejar situaciones clnicas complejas. L.J. Materstvedt, D.Clark, J. Ellershaw, R. Frde, A.
Boeck Gravgaard, H. Muller-Busch, J. Porta i Sales y C. Rapin (2003): Eutanasia y suicidio
asistido: la opinin de la EAPC. Ethics Task Force. En: Palliative Medicine 2003; 17: 97 101.

41

Para concluir, en esta sucinta consideracin sobre los cuidados paliativos,

debemos referirnos, tambin a Amrica Latina, puesto que en los ltimos
aos, han surgido distintas iniciativas, sobre todo en Argentina,
Colombia, Brasil y Chile para promocionar los mismos. Si bien en casi
todos los pases, la baja disponibilidad, sumado al costo elevado de los
analgsicos, dificulta su empleo en la fase terminal, algunas entidades
que trabajan en oncologa o se dedican al control del dolor buscan una
preparacin ms completa y promueven equipos especializados para ese
tipo de tratamiento. De esta manera, en Mxico se han constituido las
Unidades de Dolor y en Colombia y Brasil desde los Institutos
Nacionales de Cancerologa54.
El concepto de cuidados paliativos. Desarrollo jurisprudencial.
Para este Tribunal Constitucional el ejercicio del derecho al tratamiento
[cuidado] paliativo, como materializacin de las garantas fundamentales
a la vida, a la salud, a la dignidad y a la solidaridad, es una materia
relativamente nueva. Aunque en la Sentencia C-239 de 1997 se expusiera
que el Estado debe ofrecer a los enfermos terminales que enfrentan
intensos sufrimientos, todas las posibilidades para que sigan viviendo,
por lo cual es su obligacin brindarles los tratamientos paliativos del
dolor, slo hasta la Sentencia T-560 de 200355 se profiri un
pronunciamiento respecto a su conceptualizacin.
En razn a ello, esta ltima puede considerarse como el punto de partida
para desarrollos jurisprudenciales posteriores sobre la materia. En aquella
oportunidad se expuso que los cuidados paliativos van destinados a
personas que ya no pueden beneficiarse de los tratamientos curativos. Se
refieren a la atencin del paciente, e incluyen la asistencia de
profesionales de la salud y de voluntarios que proporcionan apoyo
mdico, psicolgico y espiritual a enfermos terminales y a sus seres
queridos. Dichos cuidados tienen como propsito mantener la calidad de
vida, procurar tranquilidad y comodidad. Buscan controlar el dolor y
otros sntomas para que el paciente pueda permanecer lo ms cmodo
posible, garantizando su dignidad humana.
54 Centeno Corts y Arnillas Gonzlez. Op Cit. Pg. 241.
55 En dicha Sentencia se hizo referencia a la Sentencia C-239 de 1997, en la que la Corte

manifest que el Estado debe ofrecer a los enfermos terminales que enfrentan intensos
sufrimientos, todas las posibilidades para que sigan viviendo, por lo cual es su obligacin
brindarles los tratamientos paliativos del dolor.

42

Con posterioridad, esta Corporacin en Sentencia T-514 de 2006, reiter

el anterior pronunciamiento y expuso que si una persona padeca de una
enfermedad incurable que produjera un alto impacto sobre su calidad de
vida, la proteccin que deba brindrsele no era slo de resultado, sino de
medio, esto es, el agotamiento de todas las posibilidades mdicas
disponibles para preservar su existencia vital. As las cosas, concluy que
un persona en tales circunstancias no est destinado a ser abandonado
a la fatalidad sino que tiene derecho a que se le garanticen unas
mnimas condiciones para aliviar sus dolencias y abrigarle esperanzas
de recuperacin y de prolongacin de la vida amenazada, si ese es su
deseo. As, como lo ha manifestado la Corte, el Estado debe ofrecer a los
enfermos terminales que enfrentan intensos sufrimientos, todas las
posibilidades para que sigan viviendo, por lo cual es su obligacin
brindarles los tratamientos paliativos del dolor.
A partir de esos pronunciamientos la Corte delimit el alcance y
contenido del derecho al tratamiento paliativo, en tanto expuso su
definicin y las obligaciones suscitadas a partir de su ejecucin. Estos
fundamentos estaran presentes en la construccin jurisprudencial
posterior, que no retom, como objetivo, efectuar un anlisis conceptual
sino que se limit a reiterar las decisiones expuestas, frente a ese punto, y
delimitar las condiciones necesarias para el goce efectivo de ese derecho.
As, en la Sentencia T-1087 de 2007 se analizaron las disposiciones
legales relativas a la autorizacin de tratamientos, procedimientos y
medicinas excluidas de los Planes Obligatorios de Salud, pero necesarias
para la prestacin de tratamientos [o cuidados] paliativos. Respecto al
particular expuso que los mismos deban autorizarse porque hacen
parte, en buena medida, del primer nivel de atencin en salud y deben
ser asumidas por la ARS demandada, hecho que tiene como
consecuencia que stos deban ser asumidos por las respectivas entidades
prestadoras de servicios. Con el propsito de fundamentar esos
argumentos, expuso que las limitaciones a la prestacin de servicios con
base en discusiones de carcter administrativo, constituyen una
limitacin en el ejercicio del derecho a la salud, pues erigen una barrera
infranqueable para la materializacin de las garantas fundamentales por
parte de la ciudadana.
De otra parte,
definidos en
medicamento
prestacin de
43

en Sentencia T-052 de 2010, se adoptaron los criterios ya

la jurisprudencia para ordenar el suministro de un
paliativo con base en el criterio de necesidad en la
servicios mdicos. Tal decisin constituye un punto de

inflexin en tanto que, por primera vez, un magistrado disidente

reflexion sobre la eficacia prctica de un insumo paliativo ante la
certeza inexorable de la muerte por parte del actor. En sus palabras ()
como bien lo sealan los mdicos tratantes del accionante, el
medicamento solicitado es un paliativo, que no va a salvar la vida del
accionante, puesto que no existe una cura diferente a la ya desestimada
por el accionante para la patologa que padece.. Al respecto, es
importante precisar que este pronunciamiento, de carcter aislado,
expresado en un salvamento de voto, no ha sido acogido en alguna
decisin por parte de esta Corporacin, debido a que, el anlisis
propuesto en el mismo, pretende fundamentar el derecho a la vida desde
un punto de vista netamente biolgico, relacionado con las funciones
vitales.
Pronunciamientos jurisprudenciales posteriores, no profundizaron sobre
la conceptualizacin ni la fundamentabilidad del derecho al tratamiento
paliativo, debido a que ste se ha asumido como parte integral del
principio de dignidad humana y del derecho fundamental a la salud. De
esta manera, sentencias como la T-971 de 2011, han reiterado la lnea
argumentativa expuesta y han entendido a los cuidados paliativos como
un conjunto de prestaciones, sobre las cuales no hay una determinacin
de carcter especfico, sobre los medicamentos, tratamientos y/o
procedimientos como se observa a continuacin De acuerdo con la
informacin dada por los familiares de la seora Mara Virginia, la
seora ha tenido tratamiento paliativo en el manejo de sus dolores, no le
han programado nuevamente la ciruga y actualmente pesa 80 kilos.
Esta manera de entender el derecho al tratamiento paliativo constituye
una caracterstica recurrente en la jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional. A partir de sus primeros pronunciamientos, respecto al
particular, construy una fundamentacin slida respecto al alcance de
las obligaciones del Estado y la sociedad civil, para garantizar el
correlativo derecho de personas cuya situacin particular requiere de la
prestacin de semejante clase de cuidados. Ello tiene razn de ser, a
partir de la materializacin de derechos de raigambre constitucional y
principios como la vida, as como de los valores constitucionales de la
dignidad y la solidaridad, los cuales constituyen los pilares y la
arquitectura nuestro rgimen poltico - jurdico y en general del Estado
Social de Derecho.
4.2.
44

Reserva de ley Estatutaria en materia de regulacin de

derechos fundamentales

Recientemente la Corte Constitucional retom y actualiz la

jurisprudencia relativa a la reserva de ley estatutaria para la regulacin de
asuntos relativos a derechos fundamentales, en la sentencia C-818 de
2011. En este pronunciamiento se record que la Constitucin consagr
en los artculos 152 y 153 un procedimiento legislativo cualificado en
aquellas materias que el Constituyente consider como de mayor
trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. En dichas
disposiciones no slo se seal el contenido material de los asuntos que
deben ser regulados mediante ley estatutaria, sino tambin se orden el
establecimiento de un trmite de formacin de las mismas, especial y
ms riguroso en cuanto a las mayoras requeridas para su aprobacin y a
la revisin constitucional previa a la sancin, oficiosa y definitiva.56
No obstante, sobre el particular la Corte Constitucional ha desarrollado
criterios jurisprudenciales que apuntan a concluir que no toda regulacin
legal que tenga que ver con el tema de los derechos fundamentales,
resulta reservada al trmite de ley estatutaria. Esta reserva temtica no es
general, sino restrictiva a mbitos especficos de los tpicos relacionados
con los derechos fundamentales. Por ello, resulta necesario determinar el
punto concreto que se regula, y su incidencia en la configuracin y
alcance del derecho fundamental que pretende regular.
La Corte se ha planteado de manera especfica el siguiente interrogante:
Cules son los criterios para determinar cundo un asunto referido a
los derechos fundamentales y su garanta requiere el trmite de ley
estatutaria?57 A lo cual ha respondido, con la idea general segn la cual,
se debe exigir el trmite de ley estatutaria, cuando el contenido de rango
legal tiene la vocacin de actualizar, configurar y definir derechos
fundamentales. Esto es, determinar un nuevo alcance del derecho
fundamental a partir de la consideracin de la evolucin jurisprudencial o
normativa interna o externa, fijar sus alcances o mbito de aplicacin y/o
establecer el mbito de conductas protegidas por tal derecho.58
56 En la sentencia C-818 de 2011 se sostuvo al respecto lo siguiente: Esta tendencia de
establecer procedimientos especiales para la regulacin de ciertas materias, tambin puede
encontrarse en los artculos 19.2 de la Constitucin Alemana y 53, numeral 1, de la
Constitucin Espaola, segn los cuales corresponde al legislador cualificado (mediante
leyes orgnicas) el desarrollo de materias estructurales para la organizacin y
funcionamiento del Estado y de la sociedad.
57 Ver C-641 de 2001
58 Por ejemplo, la forma como la Ley Estatutaria del derecho a la Libertad Religiosa y de

Cultos, desarrolla los distintos contenidos de dicha libertad.

45

Tambin se han desarrollado criterios concretos derivados de lo anterior.

En la sentencia C-646 de 2001, se sistematizaron dichos criterios, y se
sostuvo que el trmite legislativo se torna en trmite de ley estatutaria
cuando (i) se trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente
incluidos en el artculo 152 de la Carta 59. (ii) Se trate de un derecho
fundamental, no de un derecho constitucional de otra naturaleza60. (iii)
[Se] desarrollen y complementen derechos fundamentales61. (iv) La
regulacin de que se trate afecte el ncleo esencial de derechos
59 [Cita del aparte trascrito] As por ejemplo, la Corte seal que en materia de contratacin

administrativa no proceda la reserva de ley estatutaria pues tal asunto no haba sido
incluido dentro de la lista taxativa del artculo 152. Corte Constitucional, Sentencia C633/96, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo. En este fallo, la Corte rechaz los cargos de
inconstitucionalidad contra el artculo 38 del Decreto Ley 2150 de 1995, pues debido a una
confusin entre los vocablos estatuto y ley estatutaria que haca el actor, para el
demandante la contratacin administrativa era un asunto sometido a la reserva de ley
estatutaria que no poda haber sido objeto de facultades extraordinarias. La Corte rechaz
los cargos, estableci la diferencia entre los dos vocablos y concluy que la contratacin
administrativa al no estar incluida dentro de la lista taxativa del artculo 152, no estaba
reservada por la Constitucin para el trmite excepcional de las leyes estatutarias. Corte
Constitucional, Sentencia C-408/94, MP: Fabio Morn Daz. La Corte rechaz el cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho
a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulacin estaba
sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho
fundamental debido al carcter de Estado Social de Derecho, a la inclusin de este derecho
dentro del Ttulo II de la Carta y por la conexin de este derecho con los derechos a la
vida, a la igualdad y proteccin por parte de las autoridades, especialmente en favor de los
grupos discriminados y marginados, y aquellas personas que por su condicin econmica,
fsica y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; tambin, el derecho
al trabajo en condiciones dignas y justas.

60 [Cita del aparte trascrito] Una ilustracin del empleo de este criterio se ve en la sentencia
C-408/94 donde la Corte rechaz que la regulacin del derecho a la seguridad social tuviera
que hacerse mediante una ley estatutaria, toda vez que no corresponda a los elementos de
derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categora legal, por
tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia
de una relacin laboral, y en otras, de la simple participacin en el cuerpo social, y derechos
gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayora de los casos Corte Constitucional,
Sentencia C-408/94, MP: Fabio Morn Daz. La Corte rechaz el cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho
a la seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulacin estaba
sometida a la reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho
fundamental debido al carcter de Estado Social de Derecho, a la inclusin de este derecho
dentro del Ttulo II de la Carta y por la conexin de este derecho con los derechos a la
vida, a la igualdad y proteccin por parte de las autoridades, especialmente en favor de los
grupos discriminados y marginados, y aquellas personas que por su condicin econmica,
fsica y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; tambin, el derecho
al trabajo en condiciones dignas y justas.

46

fundamentales62. (v) La regulacin que se haga de las materias

sometidas a reserva de ley estatutaria sea integral 63. (vi) [Se] regule de
manera integral un mecanismo de proteccin de derechos
fundamentales64. (vii) Se trate de un mecanismo constitucional necesario
e indispensable para la defensa y proteccin de un derecho
fundamental65.
En concreto, respecto de la exigencia contenida en el literal a) del
artculo 152 superior, referida a que debe tramitarse como leyes
61 [Cita del aparte trascrito] Un ejemplo del empleo de este criterio es la sentencia C013/93, proferida con ocasin de una demanda de inconstitucionalidad contra normas que
regulaban materias relacionadas con el derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte
dijo que las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto
desarrollarlos y complementarlos.. Corte Constitucional. Sentencia C-013/93, MP:
Eduardo Cifuentes Muoz. En esa ocasin la Corte seal que en materia del derecho al
trabajo, una ley estatutaria debera ser el instrumento a travs del cual se desarrollara el
concepto del trabajo como obligacin social, lo qu se entiende por "condiciones dignas y
justas", la determinacin de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial
proteccin del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los
desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales. Corte Constitucional,
Sentencia C-247/95, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo. En esta sentencia, la Corte
rechaz los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues an cuando esta
ley ordinaria que regula el procedimiento de prdida de investidura guardaba relacin con
un derecho poltico fundamental, no afectaba su ncleo esencial y por lo mismo no requera
el trmite de las leyes estatutarias.
62 [Cita del aparte trascrito] Este ha sido un criterio determinante para la Corte en materia

de derechos. Un ejemplo de su aplicacin es la sentencia C-247/95 donde esta Corporacin

seal que en cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere
ley estatutaria para la expedicin de las normas que tocan con ellos radica, segn lo ha
expuesto esta Corte, en la verificacin de si los preceptos correspondientes afectan el ncleo
esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio,
lo que en verdad se traduce en su regulacin, claramente aludida en el artculo 152 de la
Carta. Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo.
En esta sentencia, la Corte rechaz los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de
1994, pues an cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de prdida de
investidura guardaba relacin con un derecho poltico fundamental, no afectaba su ncleo
esencial y por lo mismo no requera el trmite de las leyes estatutarias.
63 [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue aplicado en la sentencia C-425/94, donde la

Corte seal que la Constitucin Poltica de 1991 introdujo la modalidad de las leyes
estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar
cabida al establecimiento de conjuntos normativos armnicos e integrales, caracterizados
por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de
stas, por una ms exigente tramitacin y por la certeza inicial y plena acerca de su
constitucionalidad Corte Constitucional, Sentencia C-425/94, MP: Jos Gregorio
Hernndez Galindo. En esta sentencia, la Corte declar inconstitucionales los artculos de
la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la informacin y establecan restricciones
sobre el ncleo esencial que deberan haber sido reguladas en una ley estatutaria. Corte
Constitucional, Sentencia C-155 A/93, MP: Fabio Morn Daz. En este caso, la Corte seal

47

estatutarias toda regulacin relativa a los derechos y deberes

fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su
proteccin, esta Corporacin se reitera- ha adoptado criterios
restrictivos de interpretacin de dicha obligacin, recogidos en la
mencionada sentencia C-818 de 2011 en los siguientes trminos:
El primero de ellos, puede denominarse como el criterio
de la integralidad. En estos trminos, la exigencia de ley
estatutaria slo se aplica a la regulacin que tenga la
pretensin de ser integral, completa y sistemtica, que se
haga de los derechos fundamentales. Este criterio fue
expuesto en la Sentencia C-425 de 199466 y reiterado por
pronunciamientos posteriores. Sobre el particular se dijo:
que aun cuando la accin de tutela regulada por el Decreto Ley 2591 de 1991, era una de
aquellas materias que formal y materialmente requeran el trmite de las leyes estatutarias,
el Constituyente de 1991 haba establecido en el literal b) del artculo 5 transitorio de la
Carta una excepcin temporal para la regulacin de esta materia mediante facultades
extraordinarias conferidas directamente al gobierno.

64 [Cita del aparte trascrito] Este fue el criterio empleado en la sentencia C-155 A/93, en la
que seal que la Accin de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y
especie de recurso de proteccin de los mismos, bien puede ser objeto de regulacin legal,
pero por virtud de ley estatutaria expedida por el rgano legislativo ordinario y con las
limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas. Corte Constitucional,
Sentencia C-155 A/93, MP: Fabio Morn Daz. En este caso, la Corte seal que aun
cuando la accin de tutela regulada por el Decreto Ley 2591 de 1991, era una de aquellas
materias que formal y materialmente requeran el trmite de las leyes estatutarias, el
Constituyente de 1991 haba establecido en el literal b) del artculo 5 transitorio de la Carta
una excepcin temporal para la regulacin de esta materia mediante facultades
extraordinarias conferidas directamente al gobierno.
65 [Cita del aparte trascrito] Este criterio fue empleado para declarar la constitucionalidad

de la regulacin del derecho al trabajo consagrada en los artculos 38 y 232 de la Ley 222
de 1995. En esa ocasin esta Corporacin afirm que la accin de reintegro era un
instrumento judicial dirigido a resarcir al trabajador injustamente despedido que no
alcanzaba la categora de mecanismo constitucional necesario e indispensable para la
defensa y proteccin del derecho al trabajo en su ncleo esencial, ya que se trata de uno
entre varios sistemas posibles para el expresado fin, no impuesto por la Constitucin sino
creado por la ley dentro de la discrecionalidad propia de la funcin legislativa. Corte
Constitucional, Sentencia C-434/96, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo. En este fallo la
Corte estudi los derechos procesales y sustanciales de los trabajadores al servicio de
compaas comerciales y encontr que la regulacin del derecho al trabajo que haca la
norma cuestionada no afectaba su ncleo esencial. En cuando a la accin de reintegro, la
Corte seal que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de
despidos injustos, no tena la categora de garanta constitucional de derechos
fundamentales, cuya regulacin exige el trmite de las leyes estatutarias
66 [Cita del aparte trascrito] M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo

48

<la Constitucin Poltica de 1991 introdujo la modalidad

de las leyes estatutarias para regular algunas materias
respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al
establecimiento de conjuntos normativos armnicos e
integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la
de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de
stas, por una ms exigente tramitacin y por la certeza
inicial y plena acerca de su constitucionalidad> 67
(Subrayas fuera del original).
2.2.4.2 Un segundo criterio de interpretacin restringida
seala que debe tramitarse por Ley Estatutaria, aquellas
iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el rgimen de
los derechos fundamentales o de alguno de ellos en
particular68. En efecto, sobre este asunto, en la Sentencia
C-013 de 199369, la Corte se expres as:
<las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen
por objeto desarrollarlos y complementarlos.> 70
As las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera slo
para aquellas leyes cuyo objeto directo es desarrollar la
regulacin de los derechos fundamentales, en sentido
contrario debe entenderse que si el objeto de la ley es
regular materias relacionadas con un derecho fundamental,
pero no el derecho fundamental en s mismo, el trmite de
67 [Cita del aparte trascrito] En esta sentencia, la Corte declar inconstitucionales los
artculos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la informacin y establecan
restricciones sobre el ncleo esencial que deberan haber sido reguladas en una ley
estatutaria.
68 [Cita del aparte trascrito] Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy

Cabra
69 [Cita del aparte trascrito] M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.

70 [Cita del aparte trascrito] En esa ocasin la Corte seal que en materia del derecho al
trabajo, una ley estatutaria debera ser el instrumento a travs del cual se desarrollara el
concepto del trabajo como obligacin social, lo qu se entiende por "condiciones dignas y
justas", la determinacin de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial
proteccin del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los
desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales.

49

ley estatutaria no es requerido71.

2.2.4.3 Un tercer criterio de interpretacin restringida al
que ha acudido la Corte para interpretar el artculo 152 de
la Constitucin ha sido el referente a que <solamente se
requiere de este trmite especial cuando la ley regula de
manera integral un mecanismo de proteccin de derechos
fundamentales72, siempre que se trate de un mecanismo
constitucional necesario e indispensable para la defensa y
proteccin de un derecho fundamental. 73(Subrayas fuera
del original)>.74
2.2.4.4 Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la
afectacin o desarrollo de los elementos estructurales de
un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva
de ley estatutaria no se predica de la regulacin de <todo
evento ligado a los derechos fundamentales>75 sino
<solamente los elementos estructurales esenciales de los
derechos fundamentales>76, de modo que las leyes
estatutarias no deben regular en detalle cada variante o
cada manifestacin de dichos derechos o todos aquellos
aspectos que tengan que ver con su ejercicio. En este
sentido, la Corte afirm lo siguiente en la sentencia C-145
de 1994:
<() la competencia legislativa ordinaria est
directamente habilitada por la Carta para regular derechos
fundamentales y si no se presentara tal evento, la
71 [Cita del aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
72 [Cita del aparte trascrito] Cf. Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Morn Daz.

73 [Cita del aparte trascrito] Cf. Sentencia C-434 DE 1996, M.P. Jos Gregorio Hernndez
Galindo. En este fallo la Corte estudi la accin de reintegro, y seal que aun cuando era un
instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tena la
categora de garanta constitucional de derechos fundamentales, cuya regulacin exigiera el
trmite de las leyes estatutarias.
74 [Cita del aparte trascrito] Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
75 [Cita del aparte trascrito] Cfr. sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
76 [Cita del aparte trascrito] Cfr. sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martnez

Caballero. Ver tambin la sentencia C-319 de 2006, M.P. lvaro Tafur Galvis.

50

mencionada competencia ordinaria se transformara en

exceptiva, ya que directa o indirectamente gran parte de las
leyes tocan algn o algunos derechos fundamentales. En
materia de derechos fundamentales debe efectuarse una
interpretacin restrictiva de la reserva de ley estatutaria
porque una interpretacin extensiva convertira la
excepcin -las leyes estatutarias basadas en mayoras
cualificadas y procedimientos ms rgidos- en regla, en
detrimento del principio de mayora simple que es el
consagrado por la Constitucin. Esto significa que las
leyes estatutarias estn encargadas de regular nicamente
los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales y de los mecanismos para su proteccin,
pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante
de manifestacin de los mencionados derechos o todos
aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio,
porque ello conducira a una petrificacin del
ordenamiento jurdico>. (negrilla fuera del texto)
Como conclusin de lo anterior la Corte desarroll criterios prcticos que
le permitieran establecer qu funcin cumple la ley estatutaria respecto
del desarrollo de la regulacin de los derechos fundamentales. Dichos
criterios se han expresado de la siguiente manera: (i) cuando la ley
actualiza o configura el contenido de los elementos estructurales de un
derecho fundamental debe ser expedida mediante el procedimiento
legislativo ms exigente, (ii) igual exigencia se predica cuando se regula
o precisa los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos que hacen
parte de su mbito constitucionalmente protegido y (ii) por el contrario,
cuando la ley tenga como cometido armonizar o ponderar derechos, que
sin duda es su funcin ms comn, deber ser tramitada por
procedimientos ordinarios. [T-791 de 2011].77
En consecuencia, se sostiene en la citada sentencia C-818 de 2011,
debern tramitarse a travs de una ley estatutaria: (i) los elementos
estructurales del derecho fundamental definidos en la Constitucin, (ii)
cuando se expida una normatividad que consagre los lmites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el ncleo esencial,
(iii) cuando el legislador tenga la pretensin de regular la materia de
manera integral, estructural y completa la regulacin del derecho, (iv)
que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v) que
77 Reiterada en sentencia C-818 de 2011.

51

refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los

derechos.
De conformidad con la jurisprudencia reseada, la Sala pasar a
determinar si la objecin gubernamental formulada halla asidero o si, por
el contrario, es infundada.
4.3.

Anlisis concreto de constitucionalidad

Los criterios jurisprudenciales arriba sistematizados, implican que la

objecin consistente en la vulneracin de la reserva de ley estatutaria slo
puede prosperar si en efecto el contenido del proyecto de ley 138 de 2010
Senado, 290 de 2011 Cmara, i) busca actualizar, configurar o definir un
derecho fundamental; o ii) determinar el contenido esencial de un
derecho fundamental para hacerlo acorde con los cambios o variaciones
fruto de la jurisprudencia constitucional; o iii) si tiene como objeto
directo el desarrollo de derechos fundamentales; o iv) si busca afectar o
desarrollar elementos estructurales de un derecho fundamental.
En tanto las objeciones se presentan respecto de especficos apartados del
proyecto, a partir de una argumentacin comn, la Sala analizar el
contenido normativo de cada uno de los apartes objetados, para as dar
respuesta al problema jurdico planteado. En este sentido se referir al
apartado contenido en el pargrafo del artculo 4 y, posteriormente, har
el anlisis conjunto del artculo 1 y del numeral 4 del artculo 5, todos
del proyecto objetado.
4.3.1. El concepto de muerte cerebral y la posibilidad prevista en el

pargrafo del artculo 4 del proyecto de ley objetado

Por su condicin de presupuesto para la comprensin del problema
jurdico, la Sala har referencia a la objecin presentada, al significado de
muerte cerebral y luego analizar el contenido de la disposicin objetada.
Las objeciones presidenciales propuestas
En las objeciones presentadas, el Gobierno nacional solicit la
declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de ley 138/2010 Senado
y 290/2011 Cmara de Representantes, entre otras razones, porque el
pargrafo del artculo 4 regulara aspectos relativos al ncleo esencial
del derecho a la vida y a la dignidad, as como aspectos estructurales del
derecho a la vida de los pacientes folio 38, cuaderno n. 2-. En este
sentido concluye que, adems de que la regulacin concierne a
52

derechos fundamentales, tiene, a su turno, un componente de restriccin

o limitacin voluntaria a la vida que ha sido catalogado como uno de los
ms trascendentales, si no el ms trascendental. () est en juego la
irreversibilidad de la vida y, por ende, el rigor con que debe surgir la
determinacin en torno al derecho a morir dignamente, aun respecto a
la eutanasia pasiva previamente declarada por la persona folio 39,
cuaderno n. 2-.
Al ser esta la razn que fundamenta las objeciones presentadas, la Sala
Plena de la Corte Constitucional considera que en esta ocasin no le
asiste razn al Gobierno, por cuanto la disposicin que ahora se analiza
no regula aspectos estructurales del derecho a la vida ni en general, ni la
de los pacientes en especfico-, ni establece una limitacin determinante
de dicho derecho, ni configura de manera esencial el contenido del
mismo, ni, mucho menos, se trata de una regulacin que determine
contenidos esenciales del derecho a partir de la evolucin jurisprudencial
que se haya presentado, por lo que no encuentra la Corte motivo que, con
base en los artculos 152 y 153 de la Constitucin, obligue a que la
regulacin de estos aspectos deba realizarse por medio de ley estatutaria.
Pasa a explicarse esta conclusin.
El concepto de Muerte Cerebral en el ordenamiento colombiano
El trmino muerte cerebral hace referencia al momento en que se
presenta el dao irreversible de las partes del encfalo que controlan, o de
las cuales dependen, las funciones vitales en una persona, incluso cuando
dichas funciones vitales respiratoria o cardiaca- se siguen presentando
en virtud de mecanismos artificiales. El estado de muerte cerebral es
causado por el cese de funciones del encfalo -ya sea a causa de daos en
el cerebro, en el cerebelo o en el tallo cerebral-, razn por la cual tambin
es conocida como muerte enceflica.
Este concepto surgi de a partir de una publicacin acadmica realizada
en 1968, en la que se presentaban las conclusiones de The Ad Hoc
Committee of Harvard Medical School78. Dicho comit, a partir de un
equipo interdisciplinario, se encarg de determinar los parmetros que
deban determinar cundo una persona haba muerto.
78 Ad Hoc Committee of the Harvard Medical School to Examine the Definition of Death.

"A Definition of Irreversible Coma." Journal of the American

Medical Association, Vol. 205, no. 6 (1968). Pags. 85-88.

53

Esto por cuanto, anteriormente el cese de las funciones cardiaca o

respiratoria eran los parmetros utilizados para determinar la muerte de
un ser humano. Sin embargo, debido a los avances en los mecanismos
artificiales que ayudan a llevar a cabo las funciones vitales, se encontr la
necesidad de establecer nuevos parmetros que determinaran que una
persona se encuentra en estado cadavrico.
En su reporte, publicado en the Journal of the American Medical
Association79, The Ad Hoc Committee tom como principio la existencia
de actividad en el encfalo humano -o actividad enceflica- para
determinar si una persona se encontraba viva o muerta. En este sentido,
nicamente ante la ausencia de actividad en todas y cada una de las
partes del encfalo se estara ante un caso de muerte cerebral.
En concordancia con el principio tomado como fundamento de sus
conclusiones, el Comit estableci las pruebas que determinaran cundo
una persona tena un permanently nonfunctioning brain. En este estado
dichas personas no responden a estmulos como ruido o dolor; no
pueden respirar por s mismas; el electroencefalograma es totalmente
plano (es decir, no se aprecia actividad elctrica en el cerebro); y no
responden a ninguno de los signos de reflejo (como la contraccin de la
pupila en respuesta a la luz o la respuesta ante el golpe recibido con un
martillo reflex). La muerte cerebral, y no que el corazn deje de latir, es
lo que en el estado de avance actual de la ciencia mdica significa que la
persona ha muerto80.
The Ad Hoc Committee expres que dicha definicin evitaba
tratamientos crueles e invasivos en pacientes con muerte cerebral, lo que,
a su vez, disminua la carga que deban soportar los familiares y
allegados a dichos pacientes81. Otra de las razones fue aportar seguridad a
los profesionales de la medicina respecto de cul era el momento a partir
del que podan ordenar los procedimientos de trasplante de rganos en un
paciente apto a este efecto.
El estado de muerte cerebral implica una situacin irreversible. Situacin
que debe diferenciarse de los estados de coma reversible, como pueden
ser los estados vegetativos persistentes o los estados vegetativos
79 Ibidem.
80 http://doctorthen.wordpress.com/2013/06/06/death-by-committee/ . Marzo 13 de 2014.
81 Ibidem

54

permanentes, en los que es posible observar que se mantienen las

funciones respiratoria y cardiaca sin necesidad de ayudas mecnicas;
dilatacin de la pupila; y estados REM, entre otras manifestaciones de
actividad enceflica.
La declaracin de muerte cerebral est sometida a un protocolo casi
universalmente aceptado por los profesionales de la ciencia mdica, el
cual implica la verificacin de diversas variables que aportan seguridad
acerca de la situacin irreversible del paciente. En el ordenamiento
colombiano es el decreto 2493 de 2004, en el contexto de la regulacin
referida a la donacin de rganos, el cuerpo normativo en que se
establecen los parmetros a tener en consideracin al diagnosticar un
estado de muerte cerebral. En este sentido el artculo 12 del decreto
prev:
Artculo 12. Muerte enceflica en mayores de dos (2)
aos. En el diagnstico de muerte enceflica en adultos y
nios mayores de dos (2) aos, previo a cualquier
procedimiento destinado a la utilizacin de componentes
anatmicos para fines de trasplantes, deber constatarse
por lo menos, la existencia de los siguientes signos:
1. Ausencia de respiracin espontnea.
2. Pupilas persistentemente dilatadas.
3. Ausencia de reflejos pupilares a la luz.
4. Ausencia de reflejo corneano.
5. Ausencia de reflejos culo vestibulares.
6. Ausencia de reflejo farngeo o nauseoso.
7. Ausencia de reflejo tusgeno.
El diagnstico de muerte enceflica no es procedente
cuando en la persona exista cualquiera de las siguientes
causas o condiciones que la simulan pero son reversibles:
1. Alteraciones txicas (exgenas).
2. Alteraciones metablicas reversibles.
3. Alteracin por medicamentos o sustancias depresoras
del sistema nervioso central y relajantes musculares.
4. Hipotermia.
El diagnstico de muerte enceflica y la comprobacin
sobre la persistencia de los signos de la misma, deben
hacerse por dos o ms mdicos no interdependientes, que
no formen parte del programa de trasplantes, uno de los
cuales deber tener la condicin de especialista en
55

ciencias neurolgicas. Dichas actuaciones debern

constar por escrito en la correspondiente historia clnica,
indicando la fecha y hora de las mismas, su resultado y
diagnstico definitivo, el cual incluir la constatacin de
los siete (7) signos que determinan dicha calificacin.
Pargrafo. Cuando no sea posible corroborar alguno de
los siete (7) signos establecidos, se deber aplicar un test
de certeza.
En este sentido el estado de muerte cerebral o muerte enceflica autoriza
al profesional forense a expedir el certificado de defuncin, en los
trminos del pargrafo del artculo 13 de este decreto, de acuerdo con el
cual el certificado de defuncin se expedir por cualquiera de los
mdicos tratantes o el mdico forense en caso de muerte enceflica,
conforme a lo dispuesto en el artculo anterior del presente decreto.
En conclusin, el estado de muerte enceflica de acuerdo con lo aceptado
por la ciencia mdica y lo ratificado por el decreto 2394 de 2004 para el
caso colombiano, implica la no realizacin de las funciones vitales de
forma autnoma, como consecuencia de un dao en el encfalo que se
considera irreversible, lo que justifica que se considere a la persona en
estado cadavrico y sea posible expedir el certificado de defuncin por
parte del profesional forense.
Actualmente, es sta la definicin de muerte que se emplea para efectos
mdicos, los cuales abarcan, por ejemplo, la no obligacin del mdico de
brindar tratamientos al paciente que se encuentre en estado muerte
cerebral y la posibilidad de autorizar la disposicin de rganos para
efectos de trasplantes.
En tanto el aparte objetado del pargrafo del artculo 4 del proyecto 138
de 2010 Senado / 290 de 2011 Cmara de Representantes tiene como
presupuesto la existencia de un diagnstico de muerte cerebral, ser
este el criterio que ilumine la determinacin de las posibilidades
reconocidas al mdico en la disposicin objetada.
El pargrafo del artculo 4 del proyecto de ley 138 de 2010 Senado y
290 de 2011 Cmara de Representantes
El texto objetado del pargrafo del artculo 4 es el siguiente:
Pargrafo. El mdico usar los mtodos y
medicamentos a su disposicin o alcance, mientras subsista la
56

esperanza de aliviar o curar la enfermedad. Cuando exista

diagnstico de muerte cerebral, no es su obligacin
mantener el funcionamiento de otros rganos o aparatos por
medios artificiales, siempre y cuando el paciente no sea apto
para donar rganos.
A partir de lo expresado en la anterior consideracin, la Sala considera
que el aparte objetado no regula aspecto alguno en relacin con la
terminacin de la vida del paciente, ni determina el momento de la
muerte del paciente; y, aunque implcito en las dos afirmaciones
anteriores, tampoco otorga al mdico posibilidad alguna de decidir sobre
la terminacin de la vida de un paciente.
El pargrafo referido incluye una disposicin que se encuentra en total
armona con la filosofa de los cuidados paliativos, en el sentido de
prevenir a los profesionales de la medicina de caer situaciones que
puedan implicar encarnizamiento o ensaamiento teraputico. Principio
que est en total armona con el artculo 13 del Cdigo de tica Mdica
ley 23 de 1981-, que, con un texto muy cercano al ahora estudiado, busca
el mismo objetivo.
El pargrafo impugnado recuerda que no es obligacin del mdico
mantener el funcionamiento de los rganos del paciente que ha sido
diagnosticado con muerte cerebral.
Como se expuso con anterioridad, la muerte cerebral hace referencia a un
estado irreversible en que la persona ya no presenta actividad elctrica en
el encfalo y nicamente mantiene funciones vitales de forma artificial,
es decir, con ayuda de mecanismos externos. Desde el punto de vista
clnico, quien se encuentra en este estado no est vivo, por lo que dicha
condicin, por ejemplo, es el presupuesto para autorizar la extraccin de
rganos en casos en que la donacin sea el objetivo.
Desde este punto de vista el pargrafo cuestionado no determina ningn
aspecto en relacin con la muerte o la vida del paciente, ni autoriza al
mdico a terminar con la vida del paciente. El presupuesto de que parte el
texto objetado es que exista un diagnstico de muerte cerebral, con
fundamento en el cual se releva al mdico de la obligacin de mantener
de forma artificial las funciones respiratoria y cardiaca de quien se halle
en dicho estado.
Por esta razn la Sala no encuentra que el pargrafo del artculo 4 est
determinando aspectos centrales del derecho a la vida, o est
57

configurando el contenido de dicho derecho, o establezca elementos

estructurales del mismo como sera determinar hasta cundo se
considera que alguien est vivo-, o est desarrollando mandatos
jurisprudenciales que afecten el contenido esencial del derecho
fundamental a la vida por cuanto, precisamente, el punto de partida y
presupuesto normativo para la posibilidad que se da al mdico es que la
actividad vital en el paciente haya cesado y slo se mantienen la funcin
respiratoria y la funcin cardiaca de manera artificial.
Por el contrario, el pargrafo desarrolla un contenido elemental de la
dignidad humana de todo paciente, cual es el no ser sometido a
tratamientos que, al olvidar el concepto de persona como sujeto moral,
asignan un valor preponderante y absoluto al concepto biolgico de vida,
olvidando que un ser humano es mucho ms que las funciones
respiratoria y cardiaca. Consecuentemente, el contenido cuestionado del
pargrafo del artculo 4 es una manifestacin de respeto, por la persona
y por los familiares de quien se encuentra en este estado; respeto que
implica el abstenerse de emplear tratamientos o mecanismos
desproporcionados en tanto son del todo ftiles ante el escenario de un
diagnstico de muerte cerebral.
Contenido que, adicionalmente, se encuentra en total armona con la idea
de los cuidados paliativos que, precisamente, buscan evitar situaciones
que desconocen la proporcionalidad que debe existir en los
procedimientos y tratamientos que se practiquen a un paciente que se
encuentra en la fase terminal de una enfermedad crnica, degenerativa y
progresiva, respecto de la cual ya no existe cura.
Cuidados paliativos que tienen como destinatario, adems del paciente, a
su ncleo familiar artculo 1 del proyecto de ley-, el cual se ve afectado
por la situacin vivida por el paciente y, por consiguiente, debe ser
partcipe de las decisiones que sean tomadas en desarrollo de los mismos,
tal y como se desprende del numeral 7 del artculo 5 del proyecto de ley
en estudio.
Desde este punto de vista no se aprecia razn alguna para que este
contenido normativo haya debido ser regulado por una ley estatutaria, por
cuanto:

58

i)

No est determinando un lmite para el derecho a la vida;

ii)

No est determinando cundo debe considerarse que un ser

humano ha muerto;

iii)

No asigna al mdico obligacin alguna de las anteriores

situaciones;

iv)

El relevo de la obligacin de curar se da con base en un

presupuesto de actuacin: el diagnstico de muerte cerebral; y

v)

Aunque implcito en la anterior conclusin, el mdico no decide

nada respecto de alguien que se considera vivo o en un estado
de inconsciencia reversible.

Son estas las razones que llevan a la Sala a declarar la exequibilidad del
pargrafo del artculo 4 del proyecto de ley.
4.3.2. Objecin respecto del numeral 4 del artculo 5 del proyecto

objetado: derechos del paciente terminal y documento de

Voluntad Anticipada
El contenido objetado es el que se subraya a continuacin:
Artculo 1. Objeto. Esta ley reglamenta el derecho que
tienen las personas con enfermedades en fase terminal,
crnicas, degenerativas e irreversibles, a la atencin en
cuidados paliativos que pretende mejorar la calidad de vida,
tanto de los pacientes que afrontan estas enfermedades, como
de sus familias, mediante un tratamiento integral del dolor, el
alivio del sufrimiento y otros sntomas, teniendo en cuenta sus
aspectos psicopatolgicos, fsicos, emocionales, sociales y
espirituales, de acuerdo con las guas de prctica clnica que
establezca el Ministerio de Salud y Proteccin Social para cada
patologa. Adems, manifiesta el derecho de estos pacientes a
desistir de manera voluntaria y anticipada de tratamientos
mdicos innecesarios que no cumplan con los principios de
proporcionalidad teraputica y no representen una vida
digna para el paciente, especficamente en casos en que haya
diagnstico de una enfermedad en estado terminal crnica,
degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de
vida.
Artculo 5 Numeral 4.
4. Derecho a suscribir el documento de Voluntad
Anticipada: Toda persona capaz, sana o en estado de
59

enfermedad, en pleno uso de sus facultades legales y

mentales, con total conocimiento de las implicaciones que
acarrea el presente derecho podr suscribir el documento de
Voluntad Anticipada. En este, quien lo suscriba indicar sus
decisiones, en el caso de estar atravesando una enfermedad
terminal, crnica, degenerativa e irreversible de alto impacto
en la calidad de vida de no someterse a tratamientos mdicos
innecesarios que eviten prolongar una vida digna en el
paciente y en el caso de muerte su disposicin o no de donar
rganos.
Los otros apartes objetados por el Gobierno se encuentran en el artculo
1 y el artculo 5 del proyecto. En tanto el aparte del artculo primero
nicamente enuncia que dicha ley regula, como derecho de los pacientes
terminales, el de suscribir el documento de voluntad anticipada, mientras
el numeral 4 del artculo 5 es el precepto que incluye el derecho a
suscribir el documento de Voluntad Anticipada y las condiciones de dicha
manifestacin, encuentra la Sala que los contenidos de las dos
disposiciones son asimilables, razn por la que har un tratamiento
conjunto de la objecin presentada.
Al igual que respecto del precepto anterior, se explicar en qu consiste
el documento de voluntad anticipada y, posteriormente, se dar respuesta
a la objecin presentada.
El documento de voluntad anticipada: Aproximacin doctrinal y
perspectiva en ordenamientos extranjeros.
La voluntad anticipada es el conjunto de preferencias que una persona
tiene respecto del cuidado futuro de su salud, de su cuerpo y de su vida,
la cual se suscribe de manera libre e informada, en pleno uso de sus
facultades mentales y como previsin de no poder tomar tal decisin en
el futuro, debido a un suceso que le deje incapacitada para expresar tal
intencin. A su vez, esta declaracin, incorpora sus valores, su entorno
cultural, sus creencias religiosas y su ideologa.
En ese sentido, el documento que contiene tal manifestacin de voluntad
presenta similitud con la figura del consentimiento informado, pues su
propsito obedece garantizar la autonoma de la persona, la dignidad y la
proscripcin el paternalismo82, por medio de una decisin adoptada con
82 Cfr. Requero Ibez (2002): La influencia del consentimiento informado. Jurisprudencia

del Tribunal Supremo. Ponencia del curso: La responsabilidad patrimonial de la

administracin sanitaria. Consejo General del Poder Judicial, Espaa. Pg.319 417.

60

anterioridad de manera libre, consciente, informada y con plena

capacidad para ello.
Respecto a la ejecucin la voluntad anticipada, es importante precisar que
la misma tiene lugar en el contexto de una enfermedad en fase terminal,
un estado de coma o un escenario de sufrimiento no controlable,
situaciones que, de manera general, no permiten a un individuo expresar
su parecer respecto de no ser sometido a tratamientos innecesarios. De
esta manera, el hecho de conocer la voluntad de la persona de manera
anticipada, facilita la adopcin de decisiones en ese tipo de
circunstancias.
Esta exigencia es un llamado a valorar la proporcionalidad de los
tratamientos que se emplean en un paciente en fase terminal y, en
coherencia con la filosofa de los cuidados paliativos, a que no se
extienda el dolor y el sufrimiento que esta situacin genera tanto en el
paciente, como en su familia de forma innecesaria.
Desde la perspectiva que arroja la prctica, cuando un individuo pierde la
capacidad de expresar sus preferencias y decidir por s mismo, la
responsabilidad de decisiones sobre su salud, su cuerpo y su vida recae
en su representante legal, que casi siempre es un familiar cercano.
Tomar estas decisiones es sumamente difcil y con frecuencia implica
una gran carga emocional y social para el responsable. El conocer la
voluntad anticipada de la persona en cuestin facilita la toma de
decisiones y alivia importantemente esa carga. Por eso es importante
que toda persona, pero especialmente aqullas afectadas por cualquier
enfermedad, se tomen el tiempo necesario para reflexionar sobre sus
preferencias, valores y creencias para definir su voluntad anticipada, y
la comuniquen a sus familiares, amigos o a su representante legal83.
De otra parte, tal documento tuvo origen en la jurisprudencia
norteamericana, concretamente en 1957 tras la decisin adoptada por la
Corte Suprema de California en el caso Salgo contra Leland Stanford
Jr.,84 la cual fue ratificada por el Tribunal Supremo en el caso Cruzan, el
25 de junio de 199085, sobre la base del principio de la autonoma y
83 Ibd.
84 En aquella oportunidad se determin la obligacin de indemnizar cuando se traspasaban

los lmites del consentimiento otorgado por el paciente o bien se ocultaba una prohibicin
suya. Requero (2002) Op. Cit.
85 Corte Suprema de Justicia (Estados Unidos), Cruzan v. Director, Missouri Department of

61

autodeterminacin del paciente. Respecto a su creacin y desarrollo legal

es importante referenciar la Natural Death Act Declaration de California
de 1975, que garantiz a los ciudadanos el derecho manifestar su
voluntad sobre las condiciones de tratamiento mdico a las cuales se
someteran en caso de padecer una enfermedad terminal que les deje en
estado inconsciente de manera permanente86.
En Espaa es efectiva la ejecucin de la voluntad anticipada o tambin
llamado testamento vital a partir de las Leyes 021 de 2000 de Catalua;
012 de 2001 de Madrid; 002 de 2002 de La Rioja; y la Ley Foral Navarra
de 2002, las cuales tienen entre su fundamento, el Convenio de Asturias
de Biotica suscrito en Oviedo en 1997, por el Consejo de Europa, por
medio del cual se establece la proteccin especial a las personas que no
tengan la capacidad de expresar su consentimiento para someterse a un
tratamiento o intervencin mdica.
En el Distrito Federal de Mxico, existe el procedimiento jurdico para
que una persona suscriba tal documento con validez legal, desde el ao
2008. Tal previsin se encuentra dispuesta en la Ley Voluntad Anticipada
la cual tiene por objeto establecer y regular las normas, requisitos y
formas de realizacin de la voluntad de cualquier persona con
capacidad de ejercicio, respecto a la negativa a someterse a medios,
tratamientos y/o procedimientos mdicos que pretendan prolongar de
manera innecesaria su vida, protegiendo en todo momento la dignidad
de la persona, cuando por razones mdicas, fortuitas o de fuerza mayor,
sea imposible mantener su vida de manera natural. 87 Otros pases que
han desarrollado tal mecanismo legal, han sido Alemania, Argentina,
Chile, Dinamarca, Reino Unidos, Suiza, entre otros88.
La generalidad de documentos de voluntad anticipada expresa la renuncia
Health, 497 U.S. 261 (1990).
86 La Ley de Muerte Natural de California es un documento legal que instruye al personal

mdico para retirar o suspender el trato de salvamento bajo ciertas condiciones.

http://www.ehow.com/about_6540076_california-natural-death-act-declaration.html #
ixzz2wF34B8H4.
87 Asamblea Legislativa del Distrito Federal. IV legislatura. Decreto por el que se expide la

ley de voluntad anticipada para el distrito federal; se adiciona el cdigo penal para el
distrito federal y se adiciona la ley de salud para el distrito federal. En:
http://www.aldf.gob.mx/archivo-077346ece61525438e126242a37d313e.pdf
88 Tomado de la Exposicin de Motivos de la Ley nmero 1173 de voluntad anticipada para

el Estado de Guerrero. Exposicin de motivos. Pg. 4. Mxico.

62

genrica a determinados tratamientos. Algunos modelos son ms

especficos y tienen un catlogo amplio del deber de abstenerse a
practicar determinados procedimientos o suministrar alimentos o drogas,
pero ninguno de ellos especifica la renuncia al tratamiento de
patologas determinadas.
En este sentido, debe aclararse que los documentos de voluntad
anticipada que se tienen como referencia en ordenamientos extranjeros
no pretenden poner fin a la existencia humana y, por consiguiente, no son
una modalidad de la eutanasia porque no tienen como propsito inducir
la muerte bajo ninguna circunstancia; simplemente, afronta esta ltima
como la culminacin de un proceso natural que empieza al nacer. Por
ende, este documento suele entenderse como una manifestacin de la
libertad de autodeterminacin y la concrecin del principio de dignidad
humana que busca limitar el ensaamiento teraputico y el impacto de
una enfermedad terminal, sobre la cual no hay tratamiento, medicamento
o procedimiento quirrgico que produzca algn efecto positivo o que
tenga la potencialidad de hacerlo.
Por lo antes dicho, el documento de voluntad anticipada no slo es
respetuoso de la vida y la salud del paciente, sino que tiene en
consideracin los derechos de un ncleo familiar sobre el que, en la
generalidad de los casos, es impuesta una carga desproporcionada frente
a la cual en rarsimas ocasiones se cuenta con los medios para asumirla.
En armona con los parmetros y lineamientos que se observan en
ordenamientos extranjeros, el proyecto de ley que ahora se estudia
reconoce el derecho de manifestar dicha Voluntad Anticipada en ciertas
condiciones y respecto de tratamientos que en el caso concreto tengan
una especial connotacin, caractersticas que determinan la naturaleza y
alcance del mismo en el ordenamiento colombiano. Como se explicar a
continuacin, el proyecto ahora objetado permite que en la fase terminal
de una enfermedad crnica, degenerativa, irreversible y que tenga alto
impacto en la calidad de vida de quien la padece, se pueda renunciar a los
tratamientos que, en ese preciso y particular escenario, se aprecien como
innecesarios para el paciente.
Con base en la aproximacin doctrinal y de derecho extranjero
presentada, se estudiar la adecuacin constitucional del documento de
Voluntad Anticipada que el proyecto objetado permite suscribir.
El documento de Voluntad Anticipada en el proyecto de ley analizado
63

El otro contenido normativo objetado por el Gobierno es previsto en el

artculo 1 y en el numeral 4 del artculo 5 del proyecto en cuestin,
disposiciones que hacen referencia al documento de voluntad anticipada
que pueden firmar los pacientes que se encuentren afectados por
enfermedades terminales.
De acuerdo con el Gobierno, este aparte estara otorgando la posibilidad
de que el paciente decida sobre aspectos esenciales del derecho a la vida
y el derecho a la salud. En los trminos del propio escrito, el contenido
normativo que ahora se estudia regula de forma estructural el derecho a
la vida de los pacientes a desistir sic- de manera voluntaria y
anticipada de tratamientos mdicos que no responder -sic- a una vida
digna en casos de diagnsticos de una enfermedad en estado terminal
crnica, degenerativa e irreversible, determinando mecanismos para que
los pacientes manifiesten su voluntad de que no se les prolongue la vida
de forma innecesaria folio 37-. Por esta razn el Gobierno
considera que, entre otras, la Voluntad Anticipada tiene, a su turno, un
componente de restriccin o limitacin voluntaria a la vida que ha sido
catalogado como uno de los ms trascendentales, si no el ms
trascendental. () [e]st en juego la irreversibilidad de la vida y, por
ende, el rigor con que debe surgir la determinacin en torno al derecho
a morir dignamente, aun respecto a la eutanasia pasiva previamente
declarada por la persona folio 37; negrilla ausente en texto original-.
Al ser este el parecer del Gobierno, la Sala encuentra que, desde el punto
de vista constitucional, las objeciones presentadas carecen de
fundamento. La diferencia de pareceres entre el Gobierno y la Corte
Constitucional tiene origen el contenido normativo que el Gobierno
asigna a las disposiciones cuestionadas y, por consiguiente, a las
consecuencias que de las mimas se desprenden en relacin con los
derechos fundamentales del paciente.
Por esta razn debe la Corte Constitucional aclarar el sentido normativo
del artculo 1 y del numeral 4 del artculo 5 del proyecto objetado.
La regulacin sobre Voluntad Anticipada aprobada por el Congreso de la
Repblica tiene fundamento en el reconocimiento del derecho de todo
paciente a renunciar a los tratamientos que sean considerados
innecesarios en la fase terminal de una enfermedad crnica, degenerativa
e irreversible. Y, se resalta, el mbito reconocido por la disposicin en
anlisis es nica y exclusivamente la renuncia a este tipo de tratamientos.
El estudio del contenido normativo ahora analizado parte de la adecuada
64

comprensin de lo que significa tratamientos innecesarios. Este concepto

aplica a tratamientos mdicos que, debido a la situacin en que se
encuentra un determinado paciente, carecen de toda utilidad para mejorar
la salud o la calidad de vida de quien es el sujeto pasivo de los mismos.
Este sera el caso de los tratamientos que estn pensados y se
proporcionan con el fin de curar la enfermedad, cuando sta se encuentra
en fase terminal y, por tanto, la situacin del paciente se aprecia como
irreversible. Por esta razn, se reitera, dichos tratamientos resultan
desproporcionados, por cuanto pueden generar un grado considerable de
sufrimiento en el paciente y, adems, en sus familiares, sin que desde el
punto de vista mdico sea verificable la utilidad de los mismos. En
acuerdo con lo manifestado anteriormente, estaramos ante tratamientos
ftiles, pues el nico objetivo que se quiere alcanzar con su realizacin es
dilatar el momento de la muerte, sin que exista la posibilidad de curacin
ya no se aprecia como una posibilidad existente.
De manera que ser respecto de los tratamientos ftiles y, por
consiguiente, desproporcionados respecto de aquellos que el artculo 1 y
numeral 4 del artculo 5 del proyecto objetado permiten renunciar. En
este sentido hizo claridad el informe que estudio las objeciones
presidenciales, el cual record que a este tipo de pacientes se les
permite desistir de tratamientos mdicos innecesarios que no cumplan
con los principios de proporcionalidad teraputica, slo si lo especifican
por escrito estando en estado sic conscientes y, anticipadamente a los
estados que le impidan de manera consciente declarar su desistimiento
folio 11-.
Interpretacin que refuerza lo consignado en el informe de ponencia para
el primer debate en el Senado de la Repblica, en la que se consign que
[d]e conformidad con el articulado y la exposicin de motivos del
proyecto de ley, es preciso indicar que el objeto se encuentra en la
intencin de reglamentar el derecho de las personas con enfermedades
terminales de ser atendidos de manera integral y ante una enfermedad
degenerativa e irreversible, reconocer la facultad, por expreso deseo del
paciente, a desistir de la aplicacin de medidas extraordinarias con el
fin de prolongar la vida y prohibir el ensaamiento teraputico,
entendida como el derecho de todo ser humano a experimentar una
muerte en paz, de acuerdo a la dignidad trascendente de la persona
humana, sin prolongar la existencia por medios extraordinarios o
desproporcionados, sin entenderse en ningn momento que mediante
este proyecto se autoriza al personal mdico a desarrollar
65

procedimientos encaminados a la interrupcin de la vida del paciente89

subrayado ausente en texto original.
De manera que sern stos los tratamientos que se consideran
innecesarios y, por tanto, respecto de los cuales puede renunciar el
paciente.
Otro aspecto sobre el que debe existir claridad es quin determina el
carcter de innecesario de un tratamiento. En tanto la necesidad de un
tratamiento atiende a la posibilidad curativa del mismo, as como a los
efectos que el ste pueda generar en el paciente, no es otro que el mdico
o el grupo de mdicos que estn a cargo del tratamiento de un paciente
los que en cada situacin especfica determinarn cules tratamientos
resultan necesarios y cules, precisamente por las circunstancias que
afronta el paciente devienen ftiles o innecesarios para la situacin que
se afronta.
De manera que, a partir del contenido normativo del numeral analizado,
no sera el paciente el que, ante una situacin concreta, renunciara a un
tratamiento porque l lo considerara innecesario. Quien suscribe el
documento de voluntad anticipada tan slo manifiesta su deseo de que en
una hipottica y futura situacin sea tenida en cuenta, por parte de los
mdicos que estn a cargo de su condicin, la dignidad que como persona
siempre le acompaa y, en consecuencia, no sean realizados tratamientos
que se consideren ftiles en su situacin.
Lo anterior, sin embargo, no debe entenderse como la imposibilidad de
renunciar a tratamientos especficos; o, en otras palabras, no debe
entenderse como contrario al ordenamiento jurdico un documento de
voluntad anticipada en el que se renuncie a tratamientos especficos por
parte del paciente.
No obstante la anterior posibilidad, dicha voluntad slo ser vinculante
en el entendido que se cumpla el presupuesto anteriormente expresado:
que los tratamientos a que se est renunciando sean innecesarios para la
especfica situacin que afronte el paciente, de acuerdo con los
parmetros establecidos por la ciencia mdica.
Al ser estos los presupuestos de la suscripcin de un documento de
Voluntad Anticipada, esta posibilidad est en perfecta armona con el
89 Gaceta del Congreso n. 18 de 2011, Ponencia para Primer Debate en el Senado de la

Repblica, p. 1, folio 321.

66

mandato tico de la profesin mdica, consistente en la prohibicin de

encarnizamiento o ensaamiento teraputico, mandato que impide
realizar tratamientos carentes de utilidad alguna respecto de la situacin
en que se encuentra un determinado paciente.
Desde otra perspectiva, y simplemente con el nimo de precisar el
alcance de la garanta cuya existencia se cuestiona, la Voluntad
Anticipada coincide con el deber en cabeza de los mdicos a cargo de
pacientes terminales, consistente en la aplicacin rigurosa de la arx
mdica, en tanto constituye un llamado a la aplicacin de las mximas
que la tica que la profesin obliga. En este sentido, el nico propsito
ser reforzar la proteccin ya existente para que el paciente no sea sujeto
de abusos y excesos por parte del personal mdico que lo atiende.
La nica diferencia que esta posibilidad adiciona a los derechos ya
reconocidos de los pacientes90 tiene que ver, ms que con el contenido de
los mismos, con el modo y el momento de dejar constancia de la decisin
tomada por uno de ellos. En efecto, con el documento de voluntad
anticipada el paciente tendra la oportunidad de realizar esta renuncia
antes de enfrentarse a la situacin en concreto, de manera que si para
cuando se encuentre en fase terminal de una enfermedad crnica,
degenerativa e irreversible no se est consciente o no tiene la capacidad
de realizar expresamente dicha renuncia, sea este documento el que sirva
como manifestacin de su voluntad respecto de los tratamientos a seguir
en aquel momento.
En concordancia con lo antes expresado, se resalta que esta garanta
resulta irrelevante si el paciente tiene la capacidad de expresar su
voluntad cuando se encuentre en dicha fase terminal, pues el paciente
podr, como ya el ordenamiento lo reconoce, ejercer su derecho de
renuncia respecto de todo tratamiento que se aprecie como innecesario
para su especfica situacin.
Con base en lo antes anotado, son dos las consecuencias que debe resaltar
la Sala.
En tanto el paciente no renuncia a un tratamiento que implique una cura a
90 Contenidos en el Declogo de los Derechos de los Pacientes, Resolucin 13437 de 1991

de Ministerio de Salud; y en la Resolucin 4343 de 2012 del Ministerio de Salud y

Proteccin Social, por medio de la cual se Unifica la regulacin respecto de los lineamientos
de la carta de derechos y deberes del afiliado y del paciente en el sistema general de
seguridad social en salud y de la carta de desempeo de las entidades promotoras de salud de
los regmenes contributivo y subsidiado y se dictan otras disposiciones.

67

la enfermedad que padece, no se trata de una decisin sobre si se

contina enfermo o no y, de forma mediata, sobre si se sigue con vida o
se da fin a la misma. Se trata de una decisin que, desde una perspectiva
holstica s atae a la salud de la persona, aunque en un aspecto mucho
menos radical: el de la forma de afrontar un hecho inevitable, como es la
muerte, entendida esta como un fenmeno natural del ciclo vital. Desde
este punto de vista es impropio sostener que se trata de una decisin que
anula, restringe o limita el deber de propender por la cura de una
enfermedad. Y, por tanto, no se aprecia en qu forma puede estar
determinando aspectos esenciales del derecho a la salud, a la vida o a la
dignidad humana.
Y, aunque es evidente, todo lo anterior debe entenderse en el contexto
adecuado, es decir: la voluntad de renunciar a ciertos tratamientos, de
acuerdo con el precepto objetado, ser aplicable nicamente en los casos
que i) se est afectado por una enfermedad crnica y progresiva; ii) que
no sea susceptible de un tratamiento curativo, en tanto los tratamientos
previsiblemente tiles han dejado de ser eficaces; y iii) que se encuentre
en fase terminal, es decir, que tenga un pronstico fatal prximo o en un
plazo relativamente breve.
Contexto que hace aun ms evidente que al suscribir el documento
Voluntad Anticipada el paciente no est decidiendo sobre si contina o da
fin a su ciclo vital. Se parte de que se existe un pronstico fatal prximo,
el cual es irreversible. Y, se resalta, la Voluntad Anticipada desde ninguna
perspectiva implica la decisin de anticipar el desenlace fatal prximo a
ocurrir, por cuanto no consiste en la solicitud de que se aplique o se
realice un tratamiento para terminar con la vida. En este sentido no
resulta un instrumento eutansico91.
Lo nico que dicha manifestacin de voluntad garantiza al paciente es
que, en el perodo anterior a su muerte no sea objeto de tratamientos que,
sin una utilidad apreciable desde el punto de vista de la ciencia mdica,
impliquen dolor o generen sufrimiento de alguna ndole. Sentido que
resaltaron en su comunicacin el Instituto Colombiano de Estudios
Bioticos y la Academia Nacional de Medicina, entidades que
manifestaron como los cuidados paliativos y la posibilidad de renunciar a
tratamientos innecesarios evita el abuso de la tecnologa por parte de la
medicina altamente tecnificada, abuso que resulta una prctica
91 En el mismo sentido, Ponencia para primer debate en el Senado de la Repblica en Gaceta

del Congreso n. 18 de 2011, p. 1 folio 321-; e Informe sobre las Objeciones

Gubernamentales, folio 11.

68

reprochable en tanto ha contribuido a deshumanizar la profesin con

prcticas que no siempre responden a las necesidades del enfermo, ni
ofrecen alternativas a l o a su familia sobre la forma de enfrentar
enfermedades incurables y degenerativas folio 174 y 175-.
De lo anteriormente manifestado, y en armona con lo explicado en la
consideracin de este acpite, el documento de Voluntad Anticipada que
autoriza el proyecto objetado tiene las siguientes caractersticas:

69

i.

Refleja la posibilidad que tiene el paciente de negarse a que le

sean realizados tratamientos innecesarios, la cual, ha sido
tradicionalmente reconocida en el ordenamiento colombiano,
como evidencia el artculo 13 del Cdigo de tica Mdica ley
21 de 1983-; y las resoluciones 13437 de 1991 y 4343 de 2012;

ii.

No implica la facultad de que el paciente determine cules

tratamientos son o no necesarios. Esta es una atribucin que
nicamente los profesionales de la medicina pueden ejercer. La
Voluntad Anticipada es, por el contrario, una manifestacin
general de que ante el eventual escenario de enfermedad
degenerativa, crnica e irreversible que se encuentre en fase
terminal, no le sean realizados tratamientos que, de acuerdo al
estado de la ciencia mdica, se consideren innecesarios.

iii.

Dicha manifestacin, adems de que NO implica el ejercicio de

un derecho nuevo en el ordenamiento jurdico, tiene
fundamento en el principio de proporcionalidad, pues su
objetivo es evitar que se lleven a cabo tratamientos
desproporcionados a un paciente en fase terminal, es decir,
tratamientos que, teniendo un carcter curativo, se realicen en
una fase en la que la enfermedad ya no es curable en tanto se
considera irreversible-;

iv.

En tanto no se define sobre si se recibe una cura o no, no se

decide sobre el derecho a la salud; ni, de forma mediata, sobre
el derecho a la vida de una persona.

v.

La Voluntad Anticipada no reconoce derecho diferente a

aquellos de los que, conforme al ordenamiento jurdico vigente
en cada momento, ya es titular todo paciente. El aporte de este
instrumento, es la posibilidad de ejercer dichos derechos
incluso cuando, como consecuencia de la fase terminal en que
se encuentre la enfermedad degenerativa, no le sea posible

expresarse de otra forma.

vi.

En complemento de los dos literales anteriores, la suscripcin

de este documento no implica decisin sobre la terminacin
anticipada de la vida del paciente. Ni siquiera tendra
fundamento el argumento de que dicha decisin se presenta de
forma mediata al renunciar a un determinado tratamiento, pues,
se reitera, el paciente no ha decidido cules tratamientos se
aprecian como innecesarios en su caso.

vii.

De manera que no existe duda respecto del carcter no

eutansico del artculo 1 y del numeral 4 del artculo 5 del
proyecto de ley objetado.

A partir de lo anterior la Sala concluye que no le asiste razn al

Gobierno, en tanto la suscripcin del documento de voluntad anticipada
por el cual se renuncia a tratamientos mdicos intiles o innecesarios,
todos ellos considerados crueles e invasivos desde el punto de vista de la
ciencia mdica, no implica anulacin, restriccin, limitacin estructural,
desarrollo de los elementos estructurales, configuracin del derecho, ni
determinacin de contenidos esenciales del derecho a la vida del paciente
con enfermedad crnica, degenerativa e irreversible en fase terminal y, en
consecuencia, no se aprecia cmo este contenido pueda o deba ser
considerado como parte del mbito normativo reservado a las leyes
estatutarias.
Sntesis
Las Objeciones presentadas por el Gobierno nacional se basaron en el
carcter estatutario que deberan tener el artculo 1, el pargrafo del
artculo 4 y el numeral 4 del artculo 5 del proyecto de ley 138 de 2010
Senado y 290 de 2011 Cmara de Representantes. El fundamento de las
objeciones fue que las mencionadas disposiciones regulan aspectos del
ncleo esencial del derecho fundamental a la vida y la dignidad humana
de los pacientes; que no involucran a la familia en la decisin de no
prolongar la vida de alguien que se encuentre en estado de muerte
cerebral; y que se trata de disposiciones que desarrollan la sentencia C239 de 1997, la cual previ la posibilidad de llevar a cabo la eutanasia en
ciertos casos.
Respecto del pargrafo del artculo 4 del proyecto la Sala considera que
dicha disposicin no tiene naturaleza estatutaria. Este precepto releva al
mdico de la obligacin de mantener en funcionamiento los otros rganos
70

cuando exista muerte cerebral, siempre y cuando el paciente no sea apto

para donar rganos. La Sala observa que la disposicin objetada parte de
un presupuesto determinante: la existencia de muerte cerebral; es decir, la
existencia de una situacin de coma irreversible en la que el paciente,
como consecuencia de un dao en el encfalo, ya no registra actividad
elctrica en el cerebro, ni puede realizar autnomamente las actividades
cardiaca o respiratoria, y que se mantiene con signos vitales gracias a
mecanismos artificiales.
Al ser este el presupuesto fctico de la disposicin objetada, concluye la
Sala que la decisin de mantener el funcionamiento de otros rganos o
aparatos por medios artificiales no determina nada respecto de la vida
de un paciente, ni tampoco aspecto alguno relativo a cundo se entiende
que un paciente muere, pues el paciente ya se encuentra en estado de
muerte cerebral o muerte enceflica. Por esta razn, la regulacin
contenida en el pargrafo del artculo 4 del proyecto no otorga al mdico
la posibilidad de decidir sobre la terminacin de la vida de un paciente y,
por consiguiente, no regula aspectos estructurales o propios del contenido
esencial del derecho a la vida de los pacientes. Es esta la razn por la que
no es necesario que dicho contenido normativo haga parte de una ley
estatutaria.
En lo relacionado con el artculo 1 y el numeral 4 del artculo 5 del
proyecto, para la Sala la suscripcin del documento de Voluntad
Anticipada tampoco es un contenido normativo de naturaleza estatutaria.
Esta manifestacin de voluntad implica la renuncia a tratamientos
innecesarios, es decir, a aquellos tratamientos que se aprecian como
ftiles y, por consiguiente, desproporcionados en la fase terminal de una
enfermedad crnica, degenerativa e irreversible. Dichos tratamientos
sern aquellos que, sin importar las consecuencias para el paciente o para
su familia, busquen curar o extender su vida aun en las condiciones antes
descritas fase terminal de una enfermedad degenerativa, irreversible e
incurable-; razn por la cual su realizacin configura casos del llamado
encarnizamiento o ensaamiento teraputico.
Al renunciar a estos tratamientos por medio del documento de Voluntad
Anticipada no se est renunciando a la posibilidad de curarse pues se
est en estado terminal- y, por tanto, no se est decidiendo sobre si se
sigue enfermo o no, ni, de forma mediata, sobre si se sigue con vida o no;
en consecuencia, la suscripcin del documento de Voluntad Anticipada
no afecta ningn contenido esencial del derecho a la vida ni a la saluddel paciente. En el mismo sentido, por medio de el documento de
71

Voluntad Anticipada tampoco se est induciendo la muerte, ni se est

poniendo fin a la existencia humana y, por ende, no se est autorizando
ningn procedimiento de naturaleza eutansica.
Por las razones antes expuestas la Sala Plena encuentra que las
Objeciones presentadas por el Gobierno carecen de fundamento, lo que
conlleva la declaratoria de exequibilidad del proyecto objetado.
VII. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitucin
RESUELVE:
Primero. Continuar el trmite de las objeciones gubernamentales al
Proyecto de Ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011 Cmara, Ley
Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de
cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con
enfermedades terminales, crnicas, degenerativas e irreversibles en
cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida.
Segundo. DECLARAR INFUNDADA las Objeciones Gubernamentales
analizadas.
Tercero. DECLARAR EXEQUIBLE el proyecto de ley 138 de 2010
del Senado y 290 de 2011 de la Cmara de Representantes Ley
Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de
cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con
enfermedades terminales, crnicas, degenerativas e irreversibles en
cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida.
Cpiese, comunquese, notifquese, insrtese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cmplase.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

72

MARA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZLEZ CUERVO

Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVN PALACIO PALACIO

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ

Secretaria General

73

74