Guía para La Formulación de Políticas Públicas Sectorialesresaltado

Gua para la formulacin
de polticas pblicas
sectoriales
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

Subsecretara de Planificacin Nacional
Territorial y Polticas Pblicas
Gua para la formulacin

de polticas pblicas
sectoriales
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

Subsecretara de Planificacin Nacional
SENPLADES
GUA PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS SECTORIALES
Subsecretara de Planificacin Nacional, Territorial y Polticas Pblicas
SENPLADES / 1a edicin Quito, 2011
60 p., 206 x 297 mm
La Gua de Formulacin de Polticas Sectoriales ha sido emitida
por SENPLADES en cumplimiento de las obligaciones establecidas
en el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
y su contenido est publicado en el Registro Oficial N- 184
del martes 30 de agosto del 2011
Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que

sea sin fines comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos
correspondientes refiriendo la fuente bibliogrfica.
SENPLADES, 2011
De esta edicin:
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo,
SENPLADES.
Av. Juan Len Mera N 130 y Patria
Quito, Ecuador
Tel: (593) 2 3978900
Fax: (593) 2 2563332
www.senplades.gob.ec
Elaboracin y coordinacin editorial:
Mara Beln Moncayo - Subsecretaria de Planificacin Nacional,
Adrin Lpez Andrade - Director de Polticas Pblicas
Equipo de Revisin y Aprobacin:
Direccin de Polticas Pblicas
Impreso en Quito / Printed in Quito
Diseo de lnea editorial: SENPLADES
Diagramacin: ZIETTE Diseo
Impresin: IMPRENTA MARISCAL
La presente publicacin ha sido elaborada en el marco de la colaboracin
entre la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES
y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los derechos humanos OACDH.
Contenidos
Introduccin
II
Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales
2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos
2.1.1 Valor agregado del EBDH en las polticas sectoriales
2.2 Polticas pblicas sectoriales: definicin y justificacin

2.3 Instrumentos de poltica sectorial
11
2.3.1 Bloque de Constitucionalidad
11
2.3.2 Estrategia de Largo Plazo
12
2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013
14
2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales
14
2.3.5 Agendas para la Igualdad
15
2.3.6 Planificacin Institucional
17
2.4 Igualdad y no discriminacin en las polticas sectoriales

2.5 Ciclo de las polticas pblicas
8
1o
17
18
Pasos para la formulacin de la poltica

pblica sectorial
21
3.1 Etapa preparatoria y de diagnstico
22
3.1.1 Identificacin de la necesidad de la poltica pblica
22
3.1.2 Conformacin de equipos polticos y tcnicos
23
3.1.3 Conformacin de espacios de participacin de actores sociales
25
3.1.3.1 Valor agregado de la participacin ciudadana en el ciclo

de las polticas pblicas
25
3.1.4 Anlisis de situacin y caracterizacin del problema u oportunidad

de desarrollo
27
a) Identificacin
27
b) Diagnstico sectorial
29
3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque Basado en Derechos Humanos

en el diagnstico y anlisis de problemas de desarrollo
3o
3.1.4.1.1 Herramientas para el diagnstico
3o
3.1.4.1.2 Herramientas o tcnicas de priorizacin
32
3.1.5 Formulacin de alternativas de accin
32
3.1.6 Costeo de alternativas de accin
33
3.1.7 Jerarquizacin de alternativas y seleccin de alternativa de accin
33
3.2 Etapa de formulacin de lineamientos
34
3.2.1 Lineamientos generales
34
a) Enfoque estratgico del sector
34
b) Objetivos de la poltica sectorial
34
3.2.2 Formulacin de polticas, programas y proyectos
36
a) Enunciados preliminares de polticas
36
3.2.3 Proceso de toma de decisin
37
3.2.4 Descripcin de las polticas para el sector
39
a) Lineamientos de poltica
40
b) Metas e indicadores
42
c) Diseo de programas y proyectos
43
d) Proceso de inclusin de los programas/proyectos en la planificacin sectorial
44
3.3 Aprobacin y aval
44
Evaluacin
45
Estructura del Documento de la Poltica Sectorial
47
5.1 Contexto General
47
a) Instrumento de la planificacin del desarrollo

b) Difusin pblica y amplia a la poblacin y a las insituciones pblicas, a travs de
los portales de internet institucionales, de la distribucin del documento impreso y
otros medios de difusin
47
47
5.2 Contenido del documento de poltica sectorial
47
Anexos
49
Anexo 1: Proceso de formulacin de polticas pblicas sectoriales
49
Anexo 2: Mecanismos e informes del sistema internacional de derechos humanos
51
Anexo 3: Matriz de prioridades y Polticas - formato
52
Anexo 4: Matriz de prioridades y Polticas - formato
53
Anexo 5: Registro de polticas sectoriales en SENPLADES
54
Glosario
55
Bibliografa
59
Introduccin
En 2008, la poblacin ecuatoriana aprob,

mediante referndum, la nueva Constitucin
de la Repblica del Ecuador. Este nuevo pacto
de convivencia establece que el desarrollo se
orientar a la realizacin del Buen Vivir, definiendo al Ecuador, en el artculo 1, como un
Estado constitucional de derechos y justicia.
A partir de un enfoque que ya no ve al desarrollo como un fin en s mismo, sino como
un medio para alcanzar el Buen Vivir de
todos y todas, los ecuatorianos y ecuatorianas nos hemos propuesto una nocin
amplia, integral y ambiciosa que supera
el mero crecimiento econmico como fin
ltimo de la sociedad. La apuesta por el Buen
Vivir rebasa la nocin tradicional y plana del
desarrollo. Bajo esta visin, el ser humano,
de forma individual y colectiva, como sujeto
de derechos, se convierte en el centro y fin
ltimo. El Buen Vivir promueve una visin
basada en la dignidad humana y en el libre
ejercicio y disfrute de los derechos, en virtud
de lo cual las personas, de forma individual
y colectiva (comunidad, pueblo, nacionalidad o territorio), pasan a ser actoras y protagonistas. Esta perspectiva demanda una
redefinicin de las polticas pblicas sectoriales, para el largo, mediano y corto plazo,
adems de proponer una mirada nacional integral que considera las diversidades
sociales y territoriales.
El contexto actual del pas genera importantes desafos para la accin pblica, y en particular requiere formas distintas de definicin de polticas pblicas, que rompan con
la tendencia inercial y/o reactiva que caracteriz el pasado, a la vez que quiebren, en
definitiva, la tendencia de Estado piramidal, que ha privilegiado la especializacin
funcional, jerrquica y fragmentada por

encima del sustento de instancias de inclusin y deliberacin ciudadana. En consecuencia, se hace necesario armonizar criterios y metodologas de formulacin de
polticas pblicas, contar con instrumentos
adecuados a la nueva manera de ver el bien
pblico, y establecer flujos de procesos claros, que respondan a esas exigencias.
En la Constitucin se crea el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa y se le da un carcter vinculante, para
todo el sector pblico, a su principal instrumento: el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
Para el perodo de gobierno 2009-2013, el
PND se ha denominado Plan Nacional para
el Buen Vivir (PNBV). El PNBV es el instrumento mximo de la planificacin nacional
y de la poltica pblica, y aunque tiene formulaciones y lineamientos definidos por el
perodo de gobierno, propone un horizonte
de cambio en el largo plazo.
De acuerdo al artculo 141 de la Constitucin, a las ministras y ministros de Estado
les corresponde, entre otras funciones, ejercer la rectora de las polticas pblicas del
rea a su cargo. Las polticas pblicas, en
nuestro Estado constitucional de derechos y
justicia, y conforme establece el artculo 85
de la Constitucin, se deben orientar a hacer
efectivos el Buen Vivir y todos los derechos
de las y los ecuatorianos. En el Ecuador, las
polticas pblicas, junto con las garantas
jurisdiccionales y normativas, son un mecanismo para garantizar y hacer efectivos los
derechos de todos y todas.
Sobre esta base, es necesario definir y explicitar cules son las polticas pblicas de
Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales
cada uno de los sectores. En el mbito sectorial, las polticas nacionales definidas en
el PNBV se complementan, por un lado, con
las polticas intersectoriales contenidas en
las Agendas Sectoriales de los Consejos Sectoriales de Poltica y, por otro lado, con las
polticas sectoriales de los ministerios y
secretaras de Estado ejecutoras.
Con la finalidad de que las polticas pblicas sean el instrumento efectivo para la
construccin del Estado constitucional de
derechos y justicia que d sustento al Buen
Vivir, deben ser formuladas en consonancia
con un Enfoque Basado en derechos humanos (EBDH). El EBDH constituye un marco
comn para la aplicacin de los enfoques
de igualdad (gnero, generacional, interculturalidad, de discapacidades y de movilidad humana1), que permite complementar
en la prctica los enfoques con escaso desarrollo conceptual e instrumental. El EBDH se
enmarca en las definiciones constitucionales del Buen Vivir, que hacen hincapi en la
titularidad colectiva de los derechos, y aade
como principio la sostenibilidad ambiental
y define garantas sustantivas para el cumplimiento de todos los derechos. En definitiva, se debe actuar deliberadamente para
propiciar cambios profundos en los patrones socioculturales, polticos, ambientales y econmicos, sobre los cuales gravitan
las estructuras de desigualdad, que de esta
manera se reproducen y profundizan.
Si bien es cierto que el PNBV tiene una
vigencia de cuatro aos, dentro del instrumento se ha incorporado una Estrategia de
Largo Plazo (ELP), la cual orienta la planificacin nacional con un horizonte ms amplio
(ver PNBV, 2009: 91-133). La planificacin
de largo plazo tiene el gran desafo de promover, de manera integrada, el desarrollo
social y territorialmente equitativo, contribuyendo a la reduccin de las desigualdades
y brechas. En ese sentido, en el mediano y
corto plazo se deben sentar las bases para ese
cambio a travs de, en primer lugar, la generacin de capacidades de la ciudadana para
exigir y disfrutar sus derechos y, en segundo
lugar, del fortalecimiento de las capacidades
del Estado para cumplir su deber de garante
de los derechos humanos y ambientales.
La generacin de capacidades de la ciudadana conlleva, por un lado, la promocin de

un entorno propicio que asegure una participacin libre, activa e informada; y, por
otro lado, el fortalecimiento de las capacidades de la poblacin, en particular de grupos
tradicionalmente excluidos, marginados y
discriminados, para que esa participacin
sea efectiva, incluyente y tenga una incidencia real en la toma de decisiones. Adicionalmente, la generacin de capacidades promueve la cohesin y el cumplimiento de las
responsabilidades de las personas, pueblos y
comunidades, entre s y hacia la naturaleza.
En lo que respecta al papel del Estado, un
enfoque basado en derechos humanos contribuye al desarrollo de las capacidades de
funcionarios y autoridades para cumplir con
las obligaciones del Estado de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos de todas las personas, sin discriminacin, conforme lo establece la Constitucin
y los Instrumentos Internacionales.
En ese contexto, la planificacin sectorial debe establecer los objetivos, polticas,
lineamientos de poltica, metas e indicadores, dentro de una determinada temporalidad. Debe, tambin, tomar en cuenta la
dimensin anual y plurianual de la planificacin institucional, de modo que se propicie un orden de articulacin de la planificacin con el ciclo presupuestario.
La Programacin Plurianual de la Poltica
(PPP) es el instrumento de planificacin y de
programacin de mediano plazo en el cual
se programa la estrategia de accin institucional para un perodo de gobierno.
La PPP orienta la gestin institucional y
tiene por objeto asegurar la sostenibilidad
intertemporal de los programas, proyectos,
acciones y actividades que se prev realizar. La PPP busca establecer las finalidades
y objetivos que tiene el gobierno y vincularlos potencialmente a la programacin presupuestaria. Asimismo, propone alinear las
prioridades de las instituciones nacionales
con los objetivos de planificacin nacional.
Anualmente, la PPP se plasma en la Programacin Anual de la Poltica (PAP).
Al hablar del enfoque de movilidad humana, nos referimos al mbito de las migraciones. En adelante, en esta Gua,
se debe tener presente este hecho, puesto que el enfoque de movilidad humana har referencia a las problemticas
asociadas con las migraciones, tanto a nivel interno como externo, de ecuatorianos y extranjeros.
Fundamentos de las polticas

pblicas sectoriales
2.1 Enfoque Basado

en los Derechos Humanos
La Constitucin del Ecuador est a la vanguardia mundial en una serie de aspectos.
Uno de los principales es la garanta de derechos humanos. En su artculo 3, la Constitucin establece como uno de los deberes
primordiales del Estado garantizar sin discriminacin alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos en la Constitucin y
en los instrumentos internacionales. Del
mismo modo, el artculo 11 seala que el
ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos consagrados en la Constitucin, y establece que el
contenido de los derechos se desarrollar de
manera progresiva a travs de las normas, la
jurisprudencia y las polticas pblicas.
El derecho internacional sobre los derechos
humanos reconoce algunos principios fundamentales como la universalidad e inalienabilidad, la interdependencia, la igualdad y no discriminacin, la participacin e
inclusin y la rendicin de cuentas e imperio de la ley. Estos principios deben aplicarse
y orientar todo el ciclo de las polticas pblicas: formulacin, ejecucin, monitoreo y
evaluacin. El enfoque basado en derechos
humanos EBDH permite aplicar estos principios en las polticas pblicas.
gocen efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la

interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la convivencia armnica con la
naturaleza.
El EBDH es una herramienta metodolgica
que se sustenta en el principio de que solo
es posible alcanzar el Buen Vivir con el pleno
ejercicio de los derechos humanos. En otras
palabras, los obstculos o las limitaciones
para el Buen Vivir no se expresan solamente
en la privacin econmica de medios de
vida, sino en la privacin mltiple del disfrute de todos los derechos humanos, sean
estos civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales,y ambientales.
El marco conceptual y metodolgico del
EBDH parte de la aplicacin sistemtica
de los estndares y principios de derechos
humanos en todas las fases del proceso de
planificacin para el Buen Vivir, con el fin de
fortalecer las capacidades del Estado como
garante de derechos y de generar capacidades en las personas como titulares de derechos y responsabilidades.
El Enfoque Basado en derechos humanos

(EBDH) apuntala el compromiso constitucional garantista del Buen Vivir conforme al
Art. 275 de la Constitucin del Ecuador.
Con el fin de promover, proteger y hacer

efectivos los derechos fijados en la Constitucin, el EBDH integra los estndares y principios de derechos humanos en las polticas,
planes, programas y proyectos pblicos. Los
estndares de derechos humanos estn codificados en los distintos instrumentos legales
de mbito internacional, y regional y nacional, y constituyen el contenido mnimo normativo de cada uno de los derechos.
El Buen Vivir requiere que las personas,

comunidades, pueblos y nacionalidades
El Plan Nacional del Buen Vivir, en concordancia con el mandato Constitucional
vigente, es muy avanzado en tanto contempla objetivos y metas ms ambiciosos que

los establecidos en algunos compromisos
internacionales. Pero estos contenidos del
PNBV se pueden tambin respaldar en el
nivel de detalle y la amplitud de temas que se
abordan en los instrumentos internacionales, que resultan tiles porque contemplan
reglas mnimas, estndares, mecanismos
para alcanzar los objetivos y recomendaciones de polticas. Es decir, ayudan a complementar el marco constitucional para definir
el contenido y alcance de las obligaciones
del Estado en poltica pblica como garanta de derechos.
Los instrumentos internacionales pueden
denominarse convenios, tratados, declaraciones o acuerdos. Para que sean de obligatorio cumplimiento, deben ser aprobados por la Asamblea Nacional, ratificados
por el Presidente de la Repblica y entran en
vigencia luego de la publicacin en el Registro Oficial2.
derechos de todas las personas que, de

forma individual y colectiva, se encuentran en situaciones especiales de exclusin, vulnerabilidad, privacin de
libertad, desproteccin u otras que les
impidan acceder por s mismas al ejercicio de los derechos humanos.
2.1.1 Valor agregado del EBDH

en las polticas sectoriales:
-
Confiere un grado adicional de legitimidad normativa y social a las polticas

pblicas, al basarse en valores universales referidos a la libertad, igualdad y dignidad humana, y que estn garantizados
por medio de las obligaciones establecidas en instrumentos legales nacionales
e internacionales.
Permite aplicar los enfoques de igualdad y ambiente porque ofrece un marco

comn de actuacin, a la vez que hace
posible la complementariedad con instrumentos de los enfoques con amplio
desarrollo (como el de gnero). El EBDH
puede considerarse una puerta de
entrada a la aplicacin de los enfoques
de igualdad.
Concede igual importancia al proceso

de planificacin de la poltica pblica
como a sus resultados, con miras a una
mayor sostenibilidad y equidad de estos
ltimos. En este sentido, promueve
como principios de accin: la participacin, la igualdad y no discriminacin, la
sostenibilidad ambiental, la transparencia y rendicin de cuentas. Estos principios aportan criterios objetivos de calidad a travs de su aplicacin sistemtica
en todas las etapas del ciclo de la poltica sectorial.
Los estndares de derechos humanos

y ambientales ayudan y contribuyen a
la definicin el contenido de las polticas y los resultados esperados, y establecen unos criterios mnimos a tener
en cuenta, tanto en la priorizacin de
lineamientos de poltica pblica cuanto
en el seguimiento a la implementacin
y la medicin de impactos.
Las obligaciones en materia de derechos

humanos incluyen:
Obligacin de respetar.- Ninguna persona ni entidad pblica ni privada, independientemente de sus funciones y en
cualquiera de sus niveles, puede violentar los derechos humanos, por accin u
omisin.
Obligacin de proteger.- Las entidades estatales, en concordancia con sus
atribuciones de control, deben evitar
que cualquier persona natural o jurdica gubernamental y no gubernamental violen los derechos humanos
y del Buen Vivir. Si estos fueran violentados, las entidades gubernamentales tienen la obligacin de investigar
y, de ser el caso, aplicar a los infractores la sancin -judicial y/o administrativa, segn corresponda- y de reparar el
dao causado a las personas individuales o colectivas agraviadas, asegurndoles una compensacin, restituyndoles
en el ejercicio de sus derechos y aplicando las garantas del caso.
Obligacin de realizar o satisfacer.- Las
entidades del Estado deben emprender
acciones de poltica pblica tendientes
a la realizacin progresiva de los derechos humanos y del Buen Vivir. En este
sentido, el Estado tiene la obligacin
de velar por que se hagan efectivos los
2 El Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integracin y el Ministerio de Justicia, derechos humanos y Cultos,
as como las Agencias de Naciones Unidas, tienen archivos
con la informacin sobre los instrumentos internacionales
ratificados por el Ecuador.
Define los problemas de desarrollo como

derechos insatisfechos, colocando en
el centro del anlisis y de las propuestas de polticas pblicas a las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades; as como al ambiente. Esta perspectiva garantiza que los grupos marginados o excluidos del disfrute de derechos
humanos sean identificados y que se
formulen polticas que cierren brechas
y desigualdades sociales para garantizar
la realizacin universal de los derechos.
En lugar de ser beneficiarias pasivas,
las personas, individuales y colectivas, pasan a ser protagonistas de su propio desarrollo y titulares de derechos y
responsabilidades, legalmente vigentes y exigibles como garantas. A su vez,
el Estado, como principal portador de
obligaciones en materia de derechos
humanos y ambientales, pasa a tener
la correspondiente obligacin de respetar, proteger y hacer efectivos esos
derechos. El EBDH fortalece la relacin
constructiva entre los ciudadanos y ciudadanas como titulares de derechos y
responsabilidades, y los ejecutores de

las polticas pblicas como garantes del
marco normativo del Buen Vivir.
-
Promueve, por una parte, el desarrollo de las capacidades en las entidades pblicas para que puedan garantizar todos los derechos de las personas y
el ambiente; y, por otra parte, el fortalecimiento de las capacidades de las personas, individuales y colectivas, como
titulares de derechos, para que puedan
ejercerlos y exigir su cumplimiento.3
Si bien el Estado a travs de sus funcionarios pblicos constituye el principal portador de obligaciones respecto
de la garanta de los derechos humanos
y de la naturaleza, tambin las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades son protagonistas corresponsables del xito de las polticas pblicas.
En este marco, las campaas sobre lactancia materna o ahorro de energa en el
mbito domstico, por ejemplo, contribuyen al xito de las polticas de desarrollo infantil y a las de manejo sostenible de los recursos estratgicos.
Portadores de Obligaciones
Con capacidades para respetar, proteger
y realizar los derechos de las personas
Figura 1:
Rendicin
de cuentas
Participacin
Igualdad y no Discriminacin
Titulares de Derechos
y Responsabilidades
Ciudadana
Con capacidades para exigir sus derechos
3 En el Art. 83 de la Constitucin constan un conjunto de

responsabilidades o deberes generales de los y las ecuatorianas, sin embargo en cada campo de la poltica sectorial
es posible identificar distintas responsabilidades ciudadanas e integrarlas a los programas o proyectos.
Portadores
de obligaciones
y titulares
de derechos y
responsabilidades
Fuente: SENPLADES-OACDH
Elaboracin: SENPLADES
10
2.2 Polticas pblicas

sectoriales: definicin
y justificacin4
Las polticas pblicas son concebidas como:
-
Un conjunto de decisiones y estrategias

adoptadas por una autoridad legtima
para resolver problemas pblicos complejos (Aguilar, 1993). En tal sentido,
una poltica pblica es una directriz
general que refleja la prioridad y voluntad poltica del gobierno para modificar una situacin determinada. En la
prctica, las polticas pblicas funcionan como instrumentos que permiten
al Estado garantizar los derechos humanos y ambientales, vinculando las necesidades sociales de corto plazo con una
visin poltica a mediano y largo plazo,
para as eliminar inequidades (ver Art.
85 de la Constitucin). La interrelacin
de las decisiones de los distintos actores pblicos.5
Entonces, al ser las polticas pblicas procesos deliberadamente diseados y planificados, con objetivos, cursos de accin y lineamientos establecidos, que demandan una
variedad de recursos y requieren la interaccin entre actores polticos y sociales, podemos afirmar: la poltica pblica se define como
un curso de accin de la gestin pblica que
institucionaliza la intervencin pblica en respuesta a un problema social identificado como
prioritario, y que se convierte de esta manera
en materia de poltica de Estado.
En esa medida, las polticas pblicas son
un instrumento que permite al Estado cumplir con sus obligaciones de respetar, proteger y realizar los derechos humanos y de la
naturaleza, eliminar inequidades y transversalizar enfoques tradicionalmente marginados o minimizados, a la vez que vinculan las
necesidades de corto plazo del Estado con
una visin poltica a mediano y largo plazo.
Como se mencion anteriormente, de
acuerdo al artculo 154 de la Constitucin,
a las ministras y ministros de Estado les
corresponde, entre otras funciones, ejercer
la rectora de las polticas pblicas del rea
a su cargo. Al hablar de polticas pblicas
sectoriales, nos referimos a las polticas del
nivel de ministerios y secretaras ejecutoras,
a travs de las cuales se expresa su rectora.
Como parte de la recuperacin del papel del

Estado frente al fracaso del modelo anterior,
marcado por la discrecionalidad y la falta
de voluntad poltica, la formulacin, ejecucin, evaluacin y control de polticas pblicas sectoriales son responsabilidad principal de las entidades rectoras sectoriales, con
participacin de actores sociales y de los
Consejos Nacionales para la Igualdad (CNI).
En el caso de los enfoques de igualdad, los
CNI emiten polticas para la igualdad, luego
de un proceso de construccin conjunta
con las entidades rectoras. En este proceso
de construccin se busca transversalizar los
enfoques de igualdad. Es decir incorporar las
polticas para la igualdad y las consideraciones ambientales pertinentes en todo el ciclo
de las polticas pblicas. Dichos enfoques
deben ser incorporados en todas las fases
del ciclo de planificacin: en el diagnstico
y la formulacin de polticas, en el diseo
de planes y programas, en los sistemas de
gestin, en los modelos de atencin, en el
campo administrativo y presupuestario, y
en la ejecucin y evaluacin de las polticas
pblicas. La aplicacin de un EBDH garantiza que los grupos tradicionalmente marginados, excluidos y discriminados alcancen el Buen Vivir. En este sentido, el EBDH
coincide con las Agendas para la Igualdad,
aportndoles como valor aadido la nocin
normativa de igualdad y no discriminacin
que obliga a los gobiernos a combatir la discriminacin de iure y de facto, a remover los
obstculos que impiden el acceso a servicios
sociales bsicos en condiciones de igualdad,
y a visualizar y priorizar a esos grupos en las
polticas, programas y presupuestos a travs
de la accin afirmativa.
Es importante considerar el papel central
que juega el Estado para llevar a cabo las
polticas pblicas enmarcndolas en los
siguientes fines especficos:
4 La presente seccin toma como base a diferentes autores,

cuyas obras pueden ser consultadas para mayor informacin: Oszlak y ODonnell (1984), Aguilar (1993), Nelson
(1993), Majone (1997), Tamayo (1997), Moro y Besse (2006).
5 Tambin hay posiciones que hablan de las polticas
pblicas como enunciados que conciernen a la seleccin de
medios para alcanzar metas que se planteen; todo aquello
que las entidades pblicas tienen intencin de hacer, pero
tambin lo que eligen no hacer; o, como una secuencia de
acciones que se expresan a travs de leyes y regulaciones,
as como en el conjunto de programas, proyectos y actividades de las instituciones pblicas.
Lograr la integracin y el equilibrio, en

trminos sociales y territoriales;
Incidir en la conformacin plural de

la sociedad;
Intervenir de manera coherente, complementaria y solidaria para la consecucin del Buen Vivir de la poblacin; y
Garantizar el respeto inmediato de los

derechos humanos y ambientales, para
su realizacin progresiva.
2.3 Instrumentos
de poltica sectorial
La recuperacin y fortalecimiento del rol
de planificacin del Estado implica, en su
nivel ms bsico, la apropiacin y conocimiento de los principales instrumentos que
orientan los distintos niveles de planificacin, como procesos que se desarrollan en
diferentes niveles, pero que se articulan y
retroalimentan entre s.
Figura 2:
Articulacin de
los instrumentos
de planificacin
Bloque de Constitucionalidad
Fuente y Elaboracin:
SENPLADES, 2011.
Agenda para la Igualdad
Estrategia de Largo Plazo

Plan Nacional de Desarrollo
Agenda Sectorial - Agenda Territorial
Priorizacin de programas y
proyectos por Consejo Sectorial
y Zona de Planificacin
Poltica Sectorial
Priorizacin de Programas
y Proyectos por sector
Planificacin Institucional - PPP - PAP
Acciones y proyectos
priorizados por la institucin
2.3.1 Bloque de
Constitucionalidad
El Bloque de Constitucionalidad incluye a
la Constitucin y a los instrumentos internacionales de los cuales Ecuador es signatario, y que tambin son mandatorios.6 Cabe
recordar que uno de los elementos claves en
la concepcin del Buen Vivir es la integralidad de los derechos, es decir que todos son
fundamentales, sin excepcin, para una vida
digna. Por ello, la Constitucin enfatiza el
carcter integral de los derechos, al reconocerlos como indivisibles, interdependientes
y de igual jerarqua (artculo 11, numeral 6).
Las bases conceptuales de la Constitucin y
del PNBV reconocen la dimensin normativa basada en las garantas universales de
derechos mediante polticas pblicas. En el
PNBV se menciona que: Si el objetivo son los
derechos, las polticas no pueden ser selectivas sino universales, por lo cual el objetivo en
la produccin y distribucin de bienes pblicos debe ser la ampliacin de las coberturas y

la mejora de la calidad de las prestaciones. La
focalizacin puede reflejar una prioridad ante
emergencias momentneas, pero el principio
rector de la estrategia econmica y social de
mediano y largo plazo debe ser la universalidad solidaria (PNBV, 2009: 38).
El Bloque de Constitucionalidad est en la
cspide de la pirmide normativa nacional
porque, conforme a la propia Constitucin,
adems de tener precedencia jerrquica
sobre cualquier otra norma, constituye el
mandato que define los deberes del Estado
6 El Ttulo IX de la Constitucin (en particular los artculos

424 y 425) establecen la supremaca de la Constitucin y la
jerarqua normativa de la Constitucin y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado.
11
12
ecuatoriano en cuanto a la garanta de los

derechos humanos, individuales y colectivos, de los y las ecuatorianas, as como los
derechos de la naturaleza. Por ende, el Bloque de Constitucionalidad es la gua fundamental de las polticas de Estado (ver los
artculos 3, 10 y 11 de la Constitucin).
El Estado ecuatoriano dispone de un marco
normativo muy comprehensivo y avanzado,
en la medida en que ha ratificado todos los
tratados fundamentales de derechos humanos y ha propuesto nuevas dimensiones de
normatividad vinculante (como en el caso
de los derechos de la naturaleza). Para el
avance en el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos, mediante
dichos tratados tambin se crearon organismos de proteccin y seguimiento, de mbito
regional (interamericano) y mundial (Naciones Unidas), ante los que el Estado ecuatoriano rinde cuentas de forma peridica
y desde donde recibe tambin informes y
recomendaciones de especial utilidad para
la formulacin o ajuste de polticas pblicas.
Sobre esta base, las polticas sectoriales
deben estar orientadas a dar contenido a los
derechos para el Buen Vivir de forma progresiva, conforme al mandato constitucional, los instrumentos internacionales y las
recomendaciones emanadas de los sistemas de proteccin de derechos humanos a
Figura 3:
Fases de la
estrategia
endgena
sostenible de
acumulacin y (re)
distribucin de
la riqueza para
el Buen Vivir
Fuente y elaboracin:
SENPLADES, 2009.
Fase 1
nivel regional y mundial, en todo el ciclo de

la poltica pblica.
2.3.2 Estrategia de Largo Plazo

Si bien es cierto que el PNBV tiene una
vigencia de cuatro aos, se ha incluido una
Estrategia de Largo Plazo (ELP), denominada
Estrategia Endgena Sostenible de Acumulacin y (Re)distribucin de la Riqueza para
el Buen Vivir. La ELP apunta a la construccin de una nueva forma de generacin de
riqueza para su distribucin y redistribucin equitativa, social y territorial. As se
sustenta el nuevo pacto de convivencia celebrado con la aprobacin de la Constitucin
de 2008 por referndum popular.
La ELP busca, a travs de una mirada prospectiva, que el Ecuador deje de ser un pas
extractivista primario-exportador y se convierta en una sociedad del bioconocimiento
sustentada en una matriz productiva terciaria, exportadora de biodiversidad y servicios con alto valor agregado, orientada por
el Buen Vivir de sus habitantes. Con ello en
mente, se ha trazado un camino en cuatro
fases de transformacin, en el curso de las
cuales se buscar la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin ecuatoriana,
la consolidacin de la industria nacional
y una insercin estratgica y soberana del
Ecuador en el mundo.
Fase 2
Fase 3
Fase 4
Respeto inmediato y realizacin progresiva de los derechos humanos

Acumulacin para
la transicin
y profundizacin
de la redistribucin
Distribucin en
la acumulacin
y consolidacin
estrategia SSI
Consolidacin
de la sustitucin
de exportaciones
y distribucin en
la acumulacin
Reconversin
productiva
Sustitucin
selectiva de
importaciones
Supervit energtico y limpio

Consolidacin
de la industria
nacional y
sectores tursticos
Diversificacin
y sustitucin de
exportaciones:
investigacin,
innovacin, ciencia y tecnologa
Terciario
(exportadora)
de bio-conocimiento y servicios
tursticos
Transferencia de
Tecnologa Aplicada
I+D
Tecnolgico
Innovacin
tecnolgica
Biotecnologa
Primario exportador
Nuevas Industrias
Bioservicios y Tecnologa
En la primera fase de transformacin, denominada Fase 1: Transicin, y en la que

actualmente debemos trabajar, se requiere
la consolidacin de una economa endgena encaminada hacia el Buen Vivir. Esto
es, enfatizar la generacin e incremento de
capacidades y oportunidades, as como la
movilizacin, acumulacin y distribucin
de capital en los distintos sectores y actores
del sistema econmico. En esta fase tambin se plantea mantener fuentes de acumulacin tradicionales, pero orientando
la inversin de los recursos a la transformacin de la economa, priorizando la (re)
distribucin y la transferencia tecnolgica.
Esto es fundamental para dar un impulso
de partida a las industrias nacientes, para
el cual tambin es necesario transformar la
educacin superior y apoyar a la consolidacin de las empresas pblicas.
en la planificacin local, que permitan

incrementar la presencia del Estado.
III. Acciones permanentes, mediante agendas a largo plazo, que permitan mantener una presencia permanente y estructurada del Estado.
La ELP prev 4 fases. Para la primera de stas,
y en la cual nos empeamos en trabajar en
la actualidad, se han identificado 12 estrategias, mismas que en adelante denominaremos Estrategias 2009-2013. Estas ltimas
responden a la pregunta de qu no podemos
dejar de hacer, como Estado ecuatoriano,
durante los prximos cuatro aos si queremos sentar las bases para las siguientes
fases de la ELP. Los PEN son parte principal
de este esfuerzo, pero las Estrategias 20092013 no se limitan a los PEN.
En este contexto, para la Fase 1 se ha planteado un listado de Proyectos Estratgicos

Nacionales (PEN). Los PEN son aquellos proyectos que responden al inters nacional,
posibilitan el cumplimiento de las previsiones del Rgimen de Desarrollo de la Constitucin vigente, apoyan la consecucin de la
ELP, apuntan a generar las condiciones para
el Buen Vivir, estn previstos en el PNBV y
generan recursos para el Estado. As, los PEN
adquieren gran importancia para transformar la matriz econmica en el largo plazo.
Las Estrategias 2009-2013 son:
Con este antecedente, las Polticas Sectoriales deben considerar, de forma prioritaria, la consecucin tcnica de los PEN y las
acciones intersectoriales necesarias para
garantizar los derechos de la poblacin en
las reas de influencia de los PEN, en todos
sus momentos: antes, durante y despus de
la actividad productiva. En esa medida, no
se deben descuidar la educacin, la salud,
la seguridad social y otros derechos fundamentales, para que las actividades extractivas no vayan en desmedro del Buen Vivir de
la poblacin de la zona.
III. Aumento de la productividad real y

diversificacin de las exportaciones,
exportadores y destinos mundiales.
Se han definido tres fases para la presencia del Estado en las zonas de influencia de
los PEN, que las Polticas Sectoriales deben
considerar:
I. Acciones inmediatas, mediante programas sociales itinerantes, que permitan
recuperar la presencia del Estado.
II. Acciones tcticas, mediante obras identificadas en la planificacin nacional y
I.
Democratizacin de los medios de produccin, (re)distribucin de la riqueza

y diversificacin de las formas de propiedad y de organizacin.
II. Transformacin del patrn de especializacin de la economa a travs de la

sustitucin selectiva de importaciones
para el Buen Vivir.
IV. Insercin estratgica y soberana en el

mundo e integracin latinoamericana.
V. Transformacin de la educacin superior y transferencia de conocimiento en
ciencia, tecnologa e innovacin.
VI. Conectividad y telecomunicaciones
para construir la sociedad de la
informacin.
VII. Cambio de la matriz energtica.
VIII. Inversin para el Buen Vivir, en el marco
de una macroeconoma sostenible.
IX. Inclusin, proteccin social solidaria y garanta de derechos en el marco
del Estado constitucional de derechos
y justicia.
13
14
X. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y

fomento al turismo comunitario.
Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y territorial en la

diversidad.
XI. Desarrollo y ordenamiento territorial,

desconcentracin y descentralizacin.
Objetivo 2. Mejorar las capacidades y

potencialidades de la ciudadana.
XII. Poder ciudadano

social.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la

poblacin.
protagonismo
2.3.3 Plan Nacional para

el Buen Vivir 2009-2013
El Plan Nacional para el Buen Vivir contiene
las orientaciones poltico-programticas
para el perodo de mandato, aprobadas por
el Consejo Nacional de Planificacin. Cada
ao el Presidente o Presidenta de la Repblica debe presentar a la Asamblea Nacional el informe sobre el cumplimiento de las
metas del PNBV, as como los objetivos que
el gobierno se propone para el ao siguiente.
El PNBV tendr como eje orientador la consecucin del Buen Vivir, a travs de la consolidacin del Rgimen de Desarrollo y del
Buen Vivir, tal como lo establece la Constitucin. El proceso de actualizacin del PNBV
debe ser participativo, descentralizado, desconcentrado y transparente.
El PNBV 2009-2013 propone una estructura
y unos contenidos encaminados a la satisfaccin de las necesidades (no solo mnimas, sino bsicas e, incluso, mximas) de la
poblacin ecuatoriana. Establece 12 Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, cada uno
de los que cuenta con un fundamento y un
diagnstico que dan paso a un conjunto de
polticas y de lineamientos de poltica (consultar Anexo 01 del PNBV 2009-2013); adems, los 12 Objetivos se complementan con
un listado de metas e indicadores para dar
seguimiento y evaluar su cumplimiento
(consultar Anexo 02 del PNBV 2009-2013).
Los 12 Objetivos sirven como principal directriz para la concertacin de las acciones sectoriales con la planificacin nacional. Antes
que responder a una lgica sectorial, responden a una lgica transversal que estimula la
articulacin de los diferentes sectores en
lugar de dividirlos en parcelas autocontenidas. As, todos los sectores aportan y contribuyen a los 12 Objetivos Nacionales.
Los Objetivos Nacionales para el Buen
Vivir son:
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la

naturaleza y promover un ambiente sano y
sustentable.
Objetivo 5. Garantizar la soberana y la paz,
e impulsar la insercin estratgica en el
mundo y la integracin latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,
justo y digno en su diversidad de formas.
Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios
pblicos, interculturales y de encuentro
comn.
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad
nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad.
Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los
derechos y la justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica.
Objetivo 11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12. Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir.
2.3.4 Agendas Sectoriales

y Territoriales
Las Agendas Sectoriales son instrumentos de coordinacin intersectorial que definen las polticas pblicas, programas y proyectos clave a mediano plazo, y funcionan
como nexo entre el PNBV y las polticas de
los ministerios y secretaras ejecutoras. De
esta manera, establecen la direccionalidad
del proceso de transformacin y las prioridades de gobierno para los cuatro aos de
cobertura del PNBV 2009-2013, dentro del
marco constitucional, y en concordancia
con la visin estratgica de largo plazo plasmada en la ELP. Las Agendas Sectoriales, elaboradas por los Ministerios Coordinadores
en conjunto con sus entidades coordinadas,

contienen la visin de desarrollo para el rea
de su competencia, determinan las directrices de poltica intersectorial para las entidades coordinadas y presentan el conjunto de
acciones de la gestin pblica en dicha rea.
El PNBV hace una importante apuesta por
concertar la tradicional dimensin sectorial
con una menos explorada, pero no menos
importante, dimensin territorial. Se debe
recordar que, de acuerdo al artculo 4 de la
Constitucin:

El territorio del Ecuador constituye una

unidad geogrfica e histrica de dimensiones naturales, sociales y culturales, legado
de nuestros antepasados y pueblos ancestrales. Este territorio comprende el espacio continental y martimo, las islas adyacentes, el mar territorial, el Archipilago
de Galpagos, el suelo, la plataforma submarina, el subsuelo y el espacio suprayacente continental, insular y martimo. Sus
lmites son los determinados por los tratados vigentes.
Como otra de sus principales innovaciones, el PNBV 2009-2013 incorpora la Estrategia Territorial Nacional (ETN) y las Agendas Zonales. La ETN, de acuerdo a lo que
establece el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPFP), es el instrumento de la planificacin nacional que
forma parte del Plan Nacional de Desarrollo y orienta las decisiones de planificacin territorial, de escala nacional, definidas por las entidades del Gobierno Central
y los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Propone una mirada a nivel pas de los
impactos de la accin pblica en los territorios, propiciando la construccin de un
modelo deseado que revierta las tendencias inequitativas que se han expresado en
un modelo territorial excluyente y fragmentado. Adems, es un esfuerzo de partida para
comenzar a ver el territorio ecuatoriano de
manera integral, tal como lo exige la Constitucin, sin descuidar los espacios martimos
ni los derechos que el Estado ecuatoriano
ejerce sobre los segmentos correspondientes de la rbita sincrnica geoestacionaria y
la Antrtida.
Las Agendas Zonales buscan coordinar la
presencia del Estado, sus acciones e intervenciones en cada una de las zonas de planificacin, jerarquizando los principales programas y proyectos sectoriales para hacer
ms eficiente la accin del Estado. Una parte
importante de este trabajo, y que sirve de

vinculacin con la ELP, son los PEN. En definitiva, lo que se busca son sinergias multinivel con otras iniciativas territoriales, articulando el Gobierno Central con los Gobiernos
Autnomos Descentralizados (GAD), siempre observando las necesidades y potencialidades especficas del territorio.
La ETN se despliega en torno a siete
temticas:
I. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica, articulada
y complementaria de asentamientos
humanos.
II. Impulsar el Buen Vivir en los territorios
rurales y la soberana alimentaria.
III. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energa y
conectividad.
IV. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional
y responsable de los recursos naturales
renovables y no renovables.
V. Potenciar la diversidad y el patrimonio
cultural.
VI. Fomentar la insercin estratgica y
soberana en el mundo, y la integracin
latinoamericana.
VII. Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado, con
capacidad de planificacin y gestin
territorial.
2.3.5 Agendas para la Igualdad

La Constitucin consagra el principio de la
igualdad y no discriminacin. El artculo 11,
inciso 2, establece que todas las personas,
tanto individuales como colectivas (comunidades, pueblos, nacionalidades y territorios), son iguales ante la ley, que gozan de
los mismos derechos, deberes y oportunidades, y que no pueden ser discriminadas por
razones de etnia, lugar de nacimiento, edad,
sexo, identidad de gnero, identidad cultural, estado civil, idioma, religin, ideologa,
filiacin poltica, pasado judicial, condicin socioeconmica, condicin migratoria,
orientacin sexual, estado de salud, portar
VIH, discapacidad, diferencia fsica, ni por
cualquier otra distincin, personal o colectiva, temporal o permanente.
15
16
Figura 4:
El EBDH
y los Enfoques
de Igualdad
Elaboracin: SENPLADES.
Las Agendas Sectoriales y Polticas Pblicas,

en observancia de lo expuesto, deben incorporar y transversalizar, en el marco normativo del Buen Vivir, un EBDH que comprenda, si bien no limite, a los enfoques
de igualdad y de ambiente, reconociendo
la importancia de corregir las inequidades
estructurales del pasado que han marginado
o puesto en situacin de desventaja a individuos, sectores, grupos y colectividades de
la sociedad ecuatoriana, entre ellos a mujeres, a personas con identidades de gnero y
orientaciones sexuales diversas (gays, lesbianas, bisexuales, transexuales, transgnero, intersex y queer GLBTTIQ), a los pueblos y nacionalidades, a las personas con
discapacidad (fsica, visual, auditiva, mental, etc.), a las personas inmigrantes irregulares, asiladas o refugiadas, a nios, nias,
adolescentes, jvenes y adultos mayores,
entre otros.
Gnero
Generacional
Interculturalidad
Discapacidades
Movilidad Humana
- Migraciones
Sostenibilidad
Ambiental
Enfoques de
Igualdad
EBDH
Esta Gua toma al EBDH como puerta de

entrada para abordar los enfoques de igualdad puesto que ofrece un marco comn de
actuacin y tiene como base los principios
de igualdad y no discriminacin, sostenibilidad ambiental, participacin y rendicin
de cuentas que comparten todos los enfoques. Adicionalmente, el EBDH pone en el
centro del proceso de planificacin a los
seres humanos como titulares de derechos,
lo cual permite identificar las inequidades
de gnero, edad, discapacidad, etnia y origen nacional. El enfoque de derechos humanos es abarcador y permite hacer operativos
enfoques con menor desarrollo conceptual,
a la vez que resulta flexible para la aplicacin
de criterios y herramientas de enfoques que
han tenido un mayor desarrollo en el pas.
las polticas pblicas, y tambin coordinarn con las entidades rectoras y ejecutoras
y con los organismos especializados en la
proteccin de derechos en todos los niveles
de gobierno.
Las normas y estndares de derechos humanos establecidos en los instrumentos internacionales ratificados por el pas, constituyen orientaciones para la formulacin
de polticas encaminadas a la igualdad de
gnero, ciclo de vida, discapacidad, origen nacional y tnico, y sostenibilidad
ambiental.
En el nuevo diseo constitucional, segn
establece el artculo 156, los Consejos Nacionales para la Igualdad son rganos responsables de asegurar la plena vigencia y el
ejercicio de los derechos consagrados en la
Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, para lo
cual estos Consejos ejercern atribuciones en la formulacin, transversalizacin,
observancia, seguimiento y evaluacin de
De esa manera, las dimensiones sectorial y

territorial deben estar transversalizadas por
los enfoques de igualdad en lo concerniente a:

Gnero,
Generacional,
Discapacidades,
Interculturalidad, y
Movilidad humana.
As, el proceso de formulacin de polticas

pblicas debe apuntar hacia la inclusin en
igualdad de condiciones. Su formulacin
debe contemplar la perspectiva de gnero,
para fomentar cambios profundos de patrones socioculturales, polticos, econmicos,
que inciden en las estructuras que sostienen la desigualdad y gravitan sobre el orden
de gnero. Asimismo, deben considerar
la dimensin etaria para asegurar una
perspectiva generacional que vele por las
personas a lo largo de su vida, y por las generaciones futuras.
Las polticas pblicas deben siempre orientarse a las garantas de derechos que se
desprenden de la Constitucin, y los
instrumentos internacionales procurando

el Buen Vivir en los diversos escenarios y
mbitos de la vida. Por ello, las polticas no
pueden descuidar el velar porque las personas con discapacidades puedan ejercer plenamente sus derechos, ms all de su condicin particular. El reconocimiento de los
derechos colectivos de pueblos y nacionalidades es tambin un componente transformador para consolidar la condicin plurinacional del Estado ecuatoriano, conforme al
artculo 1 de la Constitucin.
No menos importante es que en las polticas pblicas se recuerde la obligacin para
con las personas inmigrantes especialmente
respecto de aquellas en condicin de irregularidad o refugio, as como de la poblacin
ecuatoriana que reside fuera del pas, para
garantizar y proteger sus derechos.
Adems, teniendo en cuenta que la Constitucin ecuatoriana es la primera del mundo
que consagra los derechos de la naturaleza,
es una tarea imprescindible que las polticas pblicas incorporen consideraciones
ambientales para el Buen Vivir de los y las
ecuatorianos. Se apunta, de este modo, a
un orden distinto en el que no se trate diferente cuando se deba tratar igual, y en el que,
simultneamente, no se trate igual cuando
se deba tratar diferente.
Este esfuerzo reconoce la importancia de
contar con polticas pblicas que enfrenten los patrones estructurales de exclusin
que atraviesan todo el entramado social,
transformndolos para replantear, redefinir y reinventar las relaciones sociales. Integrar los enfoques de igualdad al anlisis de
la sociedad y de las intervenciones pblicas implica considerar la situacin diferenciada de las personas conforme a sus diversas identidades y expresiones. Alcanzar la
igualdad de oportunidades y la igualdad real
o material requiere visualizar las diferencias
discriminatorias, de manera que se pueda
intervenir para erradicarlas, afianzando el
camino hacia el Buen Vivir.
2.3.6 Planificacin Institucional

La Planificacin Institucional es el nivel ms
cercano a la ejecucin misma de los recursos. Su debida articulacin con los dems
instrumentos de planificacin garantiza
que la programacin de los recursos pblicos responda a las directrices emanadas de
la Constitucin, los principios y estndares
de derechos humanos derivados de los instrumentos internacionales vinculantes, la

ELP, el PNBV, las Agendas Sectoriales, Territoriales y para la Igualdad, y las Polticas Sectoriales. De esta forma, la Programacin Plurianual de la Poltica (PPP) y la Programacin
Anual de la Poltica (PAP) de cada institucin
deben plasmar la accin pblica en consonancia con la planificacin nacional.
La PPP es el instrumento de planificacin
institucional de mediano plazo de todas las
instituciones del sector pblico, que incorpora la programacin de los gastos permanentes y no permanentes, conducente al
cumplimiento de los objetivos estratgicos institucionales atados al PNBV (para el
perodo de mandato). La programacin plurianual es referencial e indicativa para la
programacin anual.
Por su parte, la PAP es el instrumento en el
que se concreta la programacin de los gastos permanentes y no permanentes para el
cumplimiento del PNBV, desde cada institucin. Su vigencia es anual, y se ajusta a los
recursos del Estado.
2.4 Igualdad y no
discriminacin en
las polticas sectoriales
La igualdad y no discriminacin por razn
de gnero, edad, origen nacional, etnia, discapacidad u otras es el principio comn a
los enfoques de igualdad y es el pilar fundamental del EBDH. Todos los instrumentos de
planificacin arriba descritos deben incorporar, de forma transversal y no facultativa,
el principio en cuestin.
La discriminacin y exclusin se expresa en
las desigualdades o brechas sociales, culturales y econmicas, y se reproduce mediante
mecanismos y prcticas profundamente
arraigados en la sociedad. La desigualdad
en el trato, en los procedimientos y en las
leyes, permite que se mantengan jerarquas
sociales y patrones culturales que impiden
la construccin de una sociedad horizontal,
con igualdad de oportunidades y resultados.
Las polticas, que no distinguen los rostros
de las personas a las que van dirigidas, no
reconocen los distintos intereses e impactos sobre, por mencionar algunos ejemplos,
mujeres y hombres, con sus diversas orientaciones sexuales e identidades de gnero,
17
18
personas con discapacidades, pueblos y

nacionalidades indgenas; menos an suelen considerar la cuestin ambiental. Esta es
una forma de discriminacin indirecta, pues
aunque no haya ningn nimo discriminatorio contra las mujeres, por ejemplo, estas
han quedado en buena medida al margen o
excluidas de los procesos de desarrollo.
Medidas tendientes a la igualdad de

oportunidades, focalizadas en grupos
con mayores desigualdades;
Medidas de accin afirmativa que incluyen, pero no se limitan a, cupos, cuotas

o ventajas para los grupos humanos con
mayores desigualdades;
Para que las polticas pblicas contribuyan

eficazmente a cerrar brechas o desigualdades por razn de gnero, edad, discapacidad,
origen tnico o nacional, condicin econmica o rea de residencia, es necesario fortalecer el conocimiento de las y los planificadores y servidores pblicos sobre estos
temas e incluir criterios como:
Medidas para eliminar las barreras

normativas y de procedimientos en el
acceso a beneficios y recursos;
Medidas para erradicar patrones culturales y prcticas institucionales

discriminatorias.
2.5 Ciclo de las

polticas pblicas
Informacin desagregada por sexo,

edad, discapacidad, origen nacional y
tnico, considerando tambin informacin desagregada en funcin de condiciones econmicas, reas de residencia
(urbano/rural) para determinar el grupo
social con mayores niveles de exclusin;
Anlisis causal de los patrones culturales que reproducen la discriminacin,

exclusin y subordinacin;
Mapeo de actores que incluya a organizaciones de los grupos excluidos, para

promover su participacin y representacin directas;
Anlisis del impacto de las polticas

sobre las desigualdades existentes, y
formulacin de objetivos, polticas y
metas que apunten a cerrarlas;
Adoptar medidas normativas y procedimentales que eliminen barreras para

la igualdad de oportunidades, tanto al
interior de las instituciones cuanto en
los servicios que prestan;
Planificar y presupuestar programas

o proyectos focalizados, y eventuales
medidas de accin afirmativa para grupos especficos que se encuentran en
una posicin de desventaja.
Incluir, en el seguimiento, la evaluacin

y la rendicin de cuentas, los resultados
efectivos en cuanto al cierre de brechas
y los recursos que se han invertido para
el efecto.
Entre otras, las medidas que se pueden

tomar para la igualdad de los grupos con
mayores inequidades pueden ser:
Las polticas sectoriales de los ministerios

y secretaras ejecutoras operan en armona
con la Constitucin, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, la ELP, el PNBV y las Agendas Sectoriales. Las polticas sectoriales orientan el
ejercicio de la facultad de la rectora ministerial, definen las prioridades sectoriales y
facilitan los procesos de priorizacin de la
inversin pblica. Las polticas sectoriales
son adems instrumentos para la retroalimentacin con la Agenda Sectorial correspondiente. Estas polticas deben considerar
la dimensin territorial, la igualdad y no discriminacin y la sostenibilidad ambiental.
Se pueden considerar tres grandes etapas en
el ciclo de las polticas pblicas: formulacin, implementacin (o ejecucin), seguimiento y evaluacin. Con la evaluacin, se
entregan elementos para el control, reformulacin, actualizacin, terminacin o
supresin de una poltica determinada. En
ese sentido, el proceso es continuo y flexible, y permite peridicamente reiniciar un
nuevo ciclo.
En el caso ecuatoriano, se puede considerar
la jerarqua de objetivos, polticas y metas,
en la que en el nivel superior est el Bloque
de Constitucionalidad (derechos y garantas), que es la fuente principal del porqu.
Las polticas sectoriales establecen los qu,
y los lineamientos de poltica establecen
los cmo. En el grfico siguiente se ilustra el
ciclo de la poltica pblica, que pone al centro a las personas y la naturaleza como titulares de derechos.
Figura 5:
Ciclo de la
Poltica Pblica
Elaboracin: SENPLADES
Formulacin
SEGUIMIENTO
Y EVALUACIN
IMPLEMENTACION
SER HUMANO
Y NATURALEZA
Formulacin de poltica

Etapa Preparatoria
y de Diagnstico
Etapa de Definicin
de Polticas, programas
y proyectos.
Aprobacin de la Poltica
Sectorial e Incorporacin
en el Sistema.
19
21
Pasos para la formulacin

de la poltica pblica sectorial
Para poner en marcha el proceso tcnicopoltico-participativo de formulacin de

polticas pblicas, se requiere contar con
insumos y recursos institucionales, informacionales, metodolgicos y tcnicos.
Todo el proceso se inicia con una necesidad
socialmente percibida y una decisin poltica, que detona sinergias institucionales
y sociales para lograr un producto integral,
factible, consensuado y concretado en lneas
de accin priorizadas, interiorizadas por la
administracin pblica y la sociedad civil.
En forma simplificada, las etapas del proceso
de formulacin de polticas pblicas sectoriales son: etapa preparatoria y de diagnstico, etapa de formulacin de lineamientos
y definicin de polticas, y etapa de aprobacin e incorporacin al sistema para su

implementacin.
El ciclo contina con la ejecucin, seguimiento y evaluacin. No obstante, el presente documento se refiere especficamente al proceso de formulacin de
polticas pblicas en el mbito sectorial,
en tanto que la formulacin de programas
o proyectos, su implementacin, seguimiento y evaluacin tienen guas y formatos particulares. Las referencias a estos procesos conexos se hacen para tener la visin
integral del ciclo de las polticas pblicas.
El anexo 1 contiene el proceso de formulacin de polticas pblicas.
3.1 Etapa Preparatoria y de diagnstico
3.2 ETAPA DE FORMULACIN DE LINEAMIENTOS,

DEFINICIN DE POLTICAS
3.3 APROBACIN Y AVAL DE POLTICA SECTORIAL

E INCORPORACIN EN EL SISTEMA
DIFUSIN DE LA POLTICA
22
Cuadro 1.
Etapas de
formulacin de las
polticas pblicas
sectoriales
Etapa Preparatoria y de diagnstico
Integracin de equipos poltico y tcnico.

Identificacin de la necesidad de poltica pblica.
Conformacin de espacios de participacin de actores sociales.
Recoleccin de informacin desagregada y recomendaciones de mecanismos internacionales, regionales
y nacionales de derechos humanos, e informes de la sociedad civil elaborados bajo el marco normativo
de participacin.
Anlisis de situacin y caracterizacin de la problemtica u oportunidad de desarrollo, incluyendo
problemas de exclusin, discriminacin o desigualdades en el ejercicio de derechos.
Formulacin de alternativas de accin.
Costeo de alternativas de accin.
Jerarquizacin de alternativas y seleccin de alternativa de accin.
ETAPA DE DEFINICIN DE POLTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS
Formulacin de los lineamientos generales de la poltica pblica.

Espacios de participacin ciudadana que aseguren la incorporacin y anlisis de las polticas
para la igualdad.
Incorporacin y anlisis de las polticas para la igualdad.
Anlisis desde la dimensin territorial.
Formulacin de polticas, lineamientos, metas, indicadores, programas y proyectos.
Territorializacin de las intervenciones.
Elaboracin de documento de poltica.
Definicin de programas y proyectos articulados a las polticas.
Costeo aproximado de programas y proyectos.
APROBACIN DE POLTICA SECTORIAL E INCORPORACIN EN EL SISTEMA
Ajustes y validacin de la propuesta a nivel del equipo tcnico.

Ajustes de los contenidos aportados en los espacios de participacin ciudadana.
Ajustes y validacin de la propuesta a nivel del equipo poltico.
Presentacin de la propuesta de poltica para revisin de la SENPLADES.
Presentacin de la propuesta para revisin y aprobacin del Consejo Sectorial respectivo.
Incorporacin en el sistema.
Concrecin en la planificacin institucional correspondiente (PPP y PAP).
DIFUSIN DE LA POLTICA, PROGRAMAS Y PROYECTOS A LA POBLACIN
3.1 Etapa preparatoria

y de diagnstico
En los siguientes puntos presentamos elementos metodolgicos para la organizacin
y ejecucin de cada etapa en la formulacin
de polticas pblicas sectoriales.
y oportunidades de desarrollo ya constan en

este instrumento7.
En este contexto, el trmino agenda
indica el conjunto de la situacin problemtica u oportunidad de desarrollo que,
segn se define, necesita un debate pblico
o la intervencin activa de las autoridades
pblicas legtimas.
3.1.1 Identificacin de la
necesidad de la poltica pblica
El primer paso para la construccin de una
poltica pblica consiste en asegurar que la
situacin problemtica u oportunidad de
desarrollo a que se refiere sea incluida en la
agenda poltica. La agenda poltica marco es
el PNBV. Por ende, la mayora de problemas
7 Situacin problemtica: situacin caracterizada por

ausencia o dficit en relacin a un estndar de derecho
reconocido por el marco constitucional y legal vigente
y alineado con un objetivo de desarrollo.
Oportunidad de desarrollo: situacin caracterizada por
una potencialidad o diferenciacin que puede aprovecharse
en pos del Buen Vivir de la poblacin, con responsabilidad
ambiental y social.
Pasos para la formulacin de la poltica pblica sectorial
Para la construccin de un problema de

atencin poltica, distinguimos varios criterios y condiciones:
1. Se necesita que haya, efectivamente,
una condicin objetiva que afecte de
manera diferenciada a grupos o sectores
sociales o al conjunto de la poblacin.
2. La distancia entre el deber ser y el ser
resulta suficientemente acentuada
como para exigir una accin poltica.
3. Es indispensable considerar que el tema
tiene que ser de competencia de las autoridades pblicas respectivas, las cuales
son capaces y estn obligadas a hacer
algo frente a l. Esto nos remite a las
respectivas Matrices de Competencias de
los Ministerios Sectoriales. Al hacer un
anlisis holstico de un problema/situacin, se detectarn muchas causas que
escapan de la competencia de un ministerio o secretara. En este caso, es pertinente un anlisis para que se genere un
nivel de intersectorialidad con liderazgo
de los Ministerios Coordinadores.
4. La situacin problemtica u oportunidad de desarrollo tiene que ser formulada y presentarse bajo un cdigo o lenguaje adecuado (tcnica, ideolgica y
polticamente) para que la autoridad
pblica pueda tratarlo.
5. La inscripcin de la situacin problemtica u oportunidad de desarrollo en
la agenda pblica proviene de dos fuentes: una es externa al Estado y a sus instituciones, es decir desde la demanda
social o los compromisos internacionales; y la otra es interna al Estado y a sus
instituciones, es decir sobre la base de
diagnsticos de situacin e instrumentos analticos, incluyendo la identificacin de dficits en materia de derechos humanos y ambientales. El paso de
un problema privado a un problema
pblico necesita que personas, grupos, comunidades, pueblos y/o nacionalidades tengan la capacidad (y el inters) de llevar la vocera del problema,
le den una definicin y lo expresen en
un lenguaje comn. La demanda social
expresada a travs de, entre otros, grupos organizados, sectores productivos,
redes y plataformas sociales, medios de
comunicacin, autoridades locales, la
academia, plantea temas de prioridad,
necesidades sociales a tomar en cuenta,
y problemticas que deben ser estudiadas. Esto remite a la exigibilidad de

los derechos por parte de la ciudadana
y la garanta de los mismos por parte
del Estado.
6. Quienes inscriben la situacin problemtica u oportunidad de desarrollo en
la agenda anticipan propuestas o alternativas de respuestas. La problemtica identificada debe reflejar cmo esta
afecta de forma diferenciada a distintos
grupos de titulares de derechos.
7. La problemtica, la responsabilidad y
las alternativas deben ser territorializadas, para saber el alcance y las prioridades bajo una ptica espacial y considerar la sensibilidad cultural, es decir la
aceptacin de las comunidades, pueblos
y nacionalidades a las que va dirigida.
En el caso de las polticas sectoriales, la necesidad de dar respuesta a una problemtica
por medio de una poltica sectorial puede
provenir de distintos actores: de las demandas sociales identificadas por el ministerio
o secretara rectora; del Consejo Sectorial
de Poltica correspondiente; de los Consejos Ciudadanos Sectoriales; de los Consejos
para la Igualdad; o directamente del Consejo
Nacional de Planificacin, al establecer los
lineamientos estratgicos nacionales y los
objetivos nacionales que demandan concrecin en polticas pblicas sectoriales.
3.1.2 Integracin de equipos

polticos y tcnicos
La formulacin de la poltica sectorial representa el producto de un ejercicio serio y responsable de planificacin y toma de decisiones, con el uso de herramientas de anlisis
cientfico de la realidad y de mecanismos
participativos. La participacin en la planificacin sectorial es de dos tipos: la participacin poltico-institucional y la participacin
social y ciudadana.
Debido a la importancia del diseo de polticas sectoriales, se propone que las propuestas sean de autora de los propios servidores pblicos ministeriales, el ms alto nivel
de gobierno, quienes deben estar involucrados directa y activamente en un trabajo en
equipo con las otras instancias del Estado,
como los Consejos para la Igualdad y con la
sociedad civil. Este proceso participativo de
23
24
deliberacin y construccin colectiva permite lograr el objetivo de formular la propuesta de polticas pblicas sectoriales, conforme el mandato constitucional, a la vez
que genera el fortalecimiento de las capacidades institucionales.
Resumimos la funcin de cada uno de estos
organismos respecto a las polticas pblicas
sectoriales.
- El Consejo Nacional de Planificacin
Es el organismo superior del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. El Consejo Nacional de Planificacin aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
(denominado, para el perodo 2009-2013,
Plan Nacional para el Buen Vivir) y sus actualizaciones, determina los lineamientos y las
polticas de corto, mediano y largo plazo, fija
los estndares de calidad, cantidad y efectividad de las polticas pblicas nacionales en
los mbitos del desarrollo y ordenamiento
territorial, valida polticamente las metas
y resultados alcanzados por el PNBV anualmente, y establece los correctivos necesarios
en las polticas pblicas para optimizar el
logro de los objetivos nacionales. Tambin
debe conocer los instrumentos complementarios de planificacin y poltica pblica.
- La Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo (SENPLADES)
Es la Secretara Tcnica del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa. Prepara la propuesta de Plan Nacional
de Desarrollo (denominado, para el perodo
2009-2013, Plan Nacional para el Buen Vivir)
para la consideracin de la Presidenta o Presidente de la Repblica, quien la remite para
conocimiento y aprobacin del Consejo
Nacional de Planificacin. La SENPLADES
tambin se encarga de integrar y coordinar la
planificacin nacional con la planificacin
sectorial y territorial descentralizada, con
la participacin del Gobierno Central. Asimismo, propicia la coherencia de las polticas pblicas nacionales, de sus mecanismos
de implementacin y de la inversin pblica
del Gobierno Central con el Plan Nacional
para el Buen Vivir. Tambin concierta metodologas para el desarrollo del ciclo general
de la planificacin nacional. Se debe mencionar adems que la SENPLADES dirige el
Sistema Nacional de Informacin y realiza el
seguimiento y evaluacin del cumplimiento
del Plan Nacional de para el Buen Vivir.
- El Ministerio Coordinador
En la nueva estructura del Estado, es la entidad de la Funcin Ejecutiva encargada de:
1) proponer, articular y coordinar poltica
intersectorial; 2) concertar las polticas y
acciones de las entidades integrantes de su
rea de trabajo. En este sentido, los Ministerios Coordinadores monitorean y apoyan
a los Ministerios Sectoriales para el cumplimento del PNBV y las Agendas Sectoriales,
entre otras funciones.
- El Ministerio Sectorial
Es la entidad de la Funcin Ejecutiva encargada de la rectora de un sector, de la formulacin de polticas, planes, programas y proyectos, y de su ejecucin desconcentrada.
- Los Consejos Nacionales
para la Igualdad
Los antecesores de los Consejos Nacionales para la Igualdad (CDT, CNNA, CONADIS,
CODENPE, CODAE, CODEPMOC) se crearon
como instancias para la proteccin de derechos de ciertos sectores sociales. Su aparicin, en algunos casos, se dio a travs de
decretos y, en otros casos, mediante ley. La
Constitucin vigente establece que estos
antecesores se constituirn en Consejos
Nacionales para la Igualdad.
Los Consejos Nacionales para la Igualdad tienen atribuciones en la formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y
evaluacin de polticas pblicas, a partir de
enfoques de igualdad: de gnero, generacional, de discapacidades, interculturalidad y
de movilidad humana.
- Los Consejos Ciudadanos Sectoriales
Son instancias sectoriales de dilogo, deliberacin y seguimiento de las polticas pblicas de carcter nacional y sectorial; constituyen un mecanismo para la discusin de
los lineamientos y seguimiento de la evolucin de las polticas sectoriales.
Intervienen como instancias de consulta
en la formulacin e implementacin de las
polticas sectoriales de alcance nacional,
proponen al ministerio o secretara correspondiente lneas de polticas pblicas sectoriales, monitorean que las decisiones de
las polticas y los planes sectoriales ministeriales se concreten en las partidas presupuestarias respectivas y se implementen en
los programas y proyectos gubernamentales
sectoriales, y hacen seguimiento y evalan

participativamente la ejecucin de las polticas pblicas sectoriales en las instancias
estatales correspondientes. Por otra parte,
generan debates pblicos sobre temas nacionales, coordinan con las diferentes instituciones pblicas y privadas en el tema de su
responsabilidad para la concrecin sectorial
de la agenda pblica y eligen a la delegada
o delegado del consejo ciudadano sectorial
a la Asamblea Ciudadana Plurinacional e
Intercultural para el Buen Vivir.
Una vez definidas las responsabilidades
de los actores institucionales y sociales, se
deben establecer niveles de trabajo multidisciplinarios e interinstitucionales, conformando los equipos respectivos:

El equipo de trabajo poltico. Se

refiere a la instancia mxima de formulacin de la propuesta de poltica, que
tiene la responsabilidad de proponer
los lineamientos generales, las polticas
sectoriales y sus lineamientos de poltica, y avalar polticamente la propuesta
elaborada por el equipo. Este equipo
debe estar conformado por el Ministro o Secretario, apoyado en su Viceministro y su Coordinador General de
Planificacin.
El equipo de trabajo tcnico. El
equipo poltico crear un equipo tcnico responsable de la elaboracin del
documento de propuesta, de establecer los mecanismos para levantar el
diagnstico, aplicar las herramientas
de planificacin participativa para proponer las alternativas y decisiones viables. Se encargar, tambin, de preparar
el portafolio de programas y proyectos,
y dems insumos que requiere el equipo
poltico para decidir sobre la propuesta
final. Es muy conveniente que la responsabilidad de este equipo resida a
nivel de la Coordinacin de Planificacin del Ministerio o Secretara Ejecutora, y lo conformen adems otros personeros de nivel decisorio en las reas
directamente relacionadas con la formulacin de la poltica. La Secretara
Tcnica del Ministerio Coordinador y la
SENPLADES acompaarn al equipo tcnico en el proceso, desde sus funciones
especficas. Adicionalmente, el equipo
tcnico puede apoyarse en expertas y
expertos internos o externos en temas
especficos.
Estos equipos deben establecer un plan de

trabajo, con su correspondiente hoja de ruta
para hacer operativas todas las etapas del
proceso. Este plan de trabajo definir plazos, responsabilidades, mecanismos de trabajo y recursos. Si bien el proceso es iniciado
y decidido en el equipo poltico, las tareas de
los equipos poltico y tcnico son paralelas y coordinadas, de modo que los sucesivos componentes de la propuesta sean avalados polticamente para ser desarrollados
tcnicamente; y sean, a la vez, validados
tcnicamente para proceder a la deliberacin poltica. La hoja de ruta fijar tambin
los momentos y mecanismos para la participacin social y las y los actores sociales
responsables.
3.1.3 Conformacin
de espacios de participacin
de actores sociales
El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa posibilita y garantiza
la participacin social en todas las etapas del
ciclo de la poltica pblica, y tambin en sus
diferentes instancias, incluido el Consejo
Nacional de Planificacin. En lo sectorial,
la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana
establece Consejos Ciudadanos Sectoriales como instancias de deliberacin y dilogo entre los ministerios y secretaras con
la sociedad. Por su parte, los Consejos Nacionales para la Igualdad tambin tienen atribuciones constitucionales para participar
en el ciclo de las polticas pblicas. La participacin debe ser sistematizada, con nfasis
en la metodologa y estrategias de participacin, los resultados y las y los responsables
involucrados en cada etapa. La sntesis de
este proceso debe ser incluida en el documento de poltica sectorial y puede incluir una
memoria del proceso de formulacin, validacin y aprobacin; el listado de los actores
involucrados en el proceso y sus roles; y los
respaldos de los eventos participativos institucionales y sociales, entre otros.
3.1.3.1 Valor agregado de

la participacin ciudadana
en el ciclo de las polticas pblicas8
Para el Estado Ecuatoriano la planificacin estatal tiene varias caractersticas que
8 Adaptado de OACDH (2009).
25
26
configuran un nuevo paradigma en la administracin de lo pblico. El diseo y puesta

en marcha de un Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa implica hacer efectivas normas, polticas, instituciones y tecnologas al servicio
de una formulacin de polticas ligadas a la
percepcin, intereses y cosmovisin de la
diversidad humana que constituye la ciudadana ecuatoriana, en concordancia con lo
establecido en la Constitucin del 2008 respecto al Estado ecuatoriano como intercultural y plurinacional.
Planificar participativamente, con el Estado
y la sociedad en estrecha colaboracin,
implica la construccin de una democracia participativa que complemente la democracia representativa, tal como plantea la
Constitucin.
Para que la participacin sea efectiva es
necesario establecer reglas orientadoras en
varios sentidos:
Las demandas sociales deben ser procesadas y, para ello, hay que contar con procedimientos bsicos que respeten la diferencia
poblacional segn sexo, edad, nacionalidad o etnia, condicin de movilidad social,
orientacin sexual e identidad de gnero, o
discapacidad;
Es necesario manejar grados de coherencia
entre los conflictos que puedan aparecer en
el planteamiento de las demandas legtimas
por parte de varios sectores de la poblacin,
afectadas adems en forma diferenciada por
la poltica pblica (o por su carencia);
Se debe determinar, dentro de esta nueva
concepcin de complementariedad de
democracia representativa y democracia participativa, qu calidad de participacin existe y cmo se implementan espacios, articulaciones, tiempos e instituciones
para que la participacin ciudadana conduzca a una planificacin que responda a las
demandas sociales.
El hecho participativo, encauzado de este
modo, no solo transforma al Estado, sino
que pone en marcha un proceso de transformacin interno de la sociedad, en tanto
las personas aprehenden y conocen mejor la
gestin pblica, por ende pueden fortalecer
sus capacidades como titulares de derechos,
exigir su cumplimiento mediante garantas
y mejorar el nivel de cumplimiento de sus
responsabilidades ciudadanas.
El principio de participacin no se agota en

una mera consulta o validacin puntual,
sino que debe aplicarse sistemticamente
en todas las fases del ciclo de las polticas
sectoriales, en concordancia con el mandato
constitucional de varios artculos, entre los
cuales se destacan el 61, 85, 95 y 102. Estos
artculos consagran el derecho a la participacin en los asuntos de inters pblico,
para lo cual las ciudadanas y ciudadanos,
incluidos aquellos domiciliados en el exterior, en forma individual y colectiva, participarn de manera protagnica en la toma
de decisiones, planificacin y gestin de
los asuntos pblicos, en el control popular
de las instituciones del Estado, en un proceso permanente de construccin del poder
ciudadano. En el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa se
remarca y enfatiza la preponderancia de la
participacin en todos los mbitos sectoriales y territoriales.
As considerada, la participacin preserva
las percepciones y necesidades estratgicas de cada uno de los grupos de poblacin
segn edad, nacionalidad o pueblo de origen, discapacidad, sexo, orientacin sexual
e identidad de gnero. En este sentido, es
importante mantener en las metodologas
y convocatorias del proceso participativo
estos enfoques de igualdad.
La posibilidad de que la ciudadana est en
capacidad de aportar en cualquiera de las
etapas de formulacin de una poltica sectorial tambin debe partir de la voluntad
poltica de sortear la falsa dicotoma entre
conocimiento cientfico y saber popular.
Desmontando esta falsa diferencia, tcnicos, tcnicas y actores sociales podrn
sumar sus esfuerzos para analizar los problemas y sistematizar propuestas de polticas pblicas sectoriales en el marco de un
dilogo de saberes.
Esta Gua se concentra en la etapa de formulacin de las polticas sectoriales, no obstante lo cual es necesario entender el valor
agregado que ofrece la participacin en todo
el ciclo de la poltica:
-Diagnstico y formulacin:

La recuperacin de las percepciones

sobre los problemas y carencias de la
poblacin, as como las alternativas o
soluciones culturalmente sensibles,
teniendo en cuenta siempre los enfoques de igualdad;
La manifestacin de las preferencias

ciudadanas respecto de las alternativas
u objetivos a alcanzar;
La identificacin de problemas particulares o los efectos diferentes de los
problemas sobre las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, de
acuerdo al gnero, edad, discapacidad,
origen nacional o tnico;
El aprendizaje de las personas participantes del proceso de formulacin de
polticas sectoriales y de los programas y proyectos gubernamentales, lo
que permite, a su vez, que la poblacin
cuente con informacin pertinente para
la etapa de seguimiento y evaluacin;
La programacin de recursos teniendo

en cuenta las diversas opciones de preferencia de la poblacin;
El reconocimiento de los distintos intereses de la poblacin y la resolucin

de conflictos;
La inclusin, particularmente durante

ciertos momentos clave del proceso,
como en el establecimiento de prioridades de los segmentos de la poblacin que han sido histrica y tradicionalmente marginados y excluidos; por
ejemplo, las y los pobres y otros grupos de poblacin en situacin de mayor
marginalidad, que no han tenido suficiente poder poltico o econmico para
hacer valer sus propuestas;
La informacin a la ciudadana sobre

las repercusiones o efectos de las polticas en el ejercicio de los derechos de los
diversos segmentos de poblacin; y
La inclusin de medidas para eliminar
barreras y ofrecer igualdad de oportunidades para los grupos tradicionalmente
excluidos y/o marginados, as como formular polticas sectoriales culturalmente sensibles.
- Implementacin:

El aprovechamiento de las capacidades

y talentos de la poblacin; y
La articulacin con las redes sociales existentes para la prestacin de
servicios.
- Seguimiento y evaluacin:

La participacin requiere que el Estado

rinda cuentas con respecto al nivel
de cumplimiento de sus obligaciones
sobre la base de un acceso transparente
a la informacin;
Un aspecto esencial de la integracin de

los derechos humanos es que las personas beneficiadas o afectadas por las
polticas puedan participar en el seguimiento y la evaluacin de su xito o fracaso, y acceder a mecanismos reales de
reparacin de sus derechos en caso de
que hayan sido conculcados; y
Conocer los efectos diferenciados sobre

la poblacin y el cierre de brechas en
relacin a las desigualdades por razn
de pobreza, regin, gnero, edad, discapacidad, nacionalidad y etnia. Estos
insumos permitirn reformular polticas o formular unas nuevas.
3.1.4 Anlisis de situacin y

caracterizacin del problema
u oportunidad de desarrollo
a) Identificacin
La definicin de polticas requiere, en primer lugar, una etapa analtica de identificacin de las principales situaciones problemticas u oportunidades de desarrollo que
sern incluidas en la agenda pblica, junto
con la toma de decisiones sobre las alternativas de accin.
La formulacin de una problemtica debe
hacerse como un derecho no realizado, o
como una brecha entre el estndar legal y la
situacin de hecho. De ser posible, la formulacin debe reflejar la situacin de aquellos
grupos de poblacin que experimentan el
problema con una mayor severidad.
Alinear un problema de desarrollo con un
derecho humano o ambiental insuficientemente realizado nos permitir integrar el
contenido del estndar normativo en cuestin en el anlisis de dicho problema.
Para justificar su inclusin como poltica,
esta situacin u oportunidad debe afectar
al menos a un segmento de la poblacin,
teniendo en cuenta en particular a grupos
marginados, excluidos y/o tradicionalmente
27
28
discriminados. Esta carencia, potencialidad,

exceso o discrepancia debe ser presentada
mediante indicadores verificables, de ser
posible cuantitativos.
La definicin del problema u oportunidad de
desarrollo consiste, entonces, en determinar
la naturaleza, las causas, la duracin, la dinmica, los efectos y las consecuencias posibles del problema u oportunidad de desarrollo. Es decir, el levantamiento de datos para
identificar problemas y oportunidades permitira responder a preguntas como:
Parte de la informacin necesaria consta en

el PNBV y en las Agendas Sectoriales, Zonales y para la Igualdad. El PNBV incluye informacin de diagnstico sobre distintas problemticas. A partir de esta informacin,
se formularon los objetivos del Plan con
sus polticas. Por tanto, un primer paso en
la etapa del diagnstico es el anlisis de la
informacin del PNBV para:

Rescatar la informacin de diagnstico

pertinente al sector;
Profundizar en la informacin de diagnstico cuando la que consta no es suficiente; y
Realizar diagnsticos sobre una problemtica ausente en el PNBV.
En qu consiste el problema u
oportunidad?
Qu est pasando, a quines y dnde?
Cul es la poblacin ms afectada?
A cuntos afecta y desde cundo?
Qu derechos se estn vulnerando/

promoviendo?
En qu condiciones surgi, cules son

sus causas y sus efectos?
La situacin es duradera o pasajera?
Es posible observar una evolucin

(ciclos, regularidades, agravacin)?
Rescatar de las Agendas la informacin

de diagnstico pertinente al sector;
Si no se interviene, qu sucedera a las

y los afectados?
Cul es la gravedad o urgencia?
Profundizar en la informacin de
diagnstico cuando la que consta no
es suficiente;
Existe oferta para alguna accin? Si no

existe, qu capacidades faltan en el
Estado para atender esta situacin?
Realizar diagnsticos sobre una problemtica, cuando esta no est en las

Agendas.
Existen capacidades de cumplir con el

papel regulador de la iniciativa privada
para la proteccin de los derechos? Si
no, cules son las limitaciones?
Existen recomendaciones sobre el sector especfico de mecanismos internacionales de derechos humanos,

organizaciones de la sociedad civil u
organismos internacionales?
Adicionalmente, se puede extraer informacin cuantitativa relevante del Sistema

Nacional de Informacin (SNI) o de los subsistemas de informacin sectorial . Asimismo, se debe recabar informacin de las
observaciones y recomendaciones de mecanismos internacionales, regionales y nacionales de derechos humanos. Se recomienda
considerar tambin, en el caso de haberlos,
informes de organizaciones de la sociedad
civil sobre el sector9.
En qu medida la normativa y/o polticas, programas y proyectos existentes

sobre el tema han sido eficaces?
Para responder a estas preguntas es necesario contar con datos adecuados, certeros
y precisos.
Por su parte, las Agendas Sectoriales, Zonales y para la Igualdad tambin contienen
informacin relevante de diagnstico sobre
distintos temas. Esta informacin debe
tomarse como insumo para la formulacin
de las polticas sectoriales. Las Agendas para
la Igualdad resultan sumamente tiles para
identificar grupos prioritarios de atencin
de acuerdo al sexo, la edad, la etnia o nacionalidad. Para retomar la informacin de los
tres tipos de Agenda se recomienda:
9 El Sistema Nacional de Informacin (SNI) constituye

el conjunto organizado de elementos que permiten la
interaccin de actores con el objeto de acceder, recoger,
almacenar y transformar datos en informacin relevante
para la planificacin del desarrollo. La informacin que
genere el SNI debe coordinarse con la entidad responsable
del registro de datos.
En las condiciones actuales, para muchos

temas se carece de informacin adecuada,
por lo que se torna necesario, en esta etapa
preparatoria (aunque es tarea permanente),
construir informacin pertinente. Para ello,
es preciso trabajar con el SNI para observar sus parmetros, formatos y estndares,
de modo que la informacin que se genere
cumpla con los niveles de rigor exigidos
para integrarse al sistema. En este sentido,
se recomienda construir o, en el caso de
existir, fortalecer las fuentes de informacin
sectorial como los registros administrativos, de modo que se logre construir informacin pertinente y desagregada territorial
(urbano/rural y por divisin poltico administrativa) y socialmente (por quintiles,
sexo, edad, pertenencia tnica, discapacidad
y origen migratorio). De forma complementaria, se pueden realizar estudios de campo,
investigaciones cualitativas, sondeos y otros
mecanismos que permitan consolidar informacin descriptiva adicional. Es recomendable que los sectores tambin consideren
la informacin geogrfica del SNI.
Al ser un proceso dinmico el de formulacin de polticas pblicas, la tarea de construccin de informacin se har, parcialmente, en paralelo con las dems tareas que
demanda la identificacin de alternativas. El
equipo tcnico debe entregar al equipo poltico la mejor informacin posible en cada
momento, partiendo de una sistematizacin de informacin existente y evaluando
los resultados de los programas y proyectos terminados o en curso, para ampliar, en
sucesivas etapas de profundizacin y mejoramiento, el anlisis de la situacin.
b) Diagnstico sectorial
El diagnstico sectorial es un documento de
apoyo a la tarea de establecer prioridades de
poltica, lineamientos de poltica y metas.
Constituye el producto final de la caracterizacin de la problemtica u oportunidad de
desarrollo, conteniendo la lnea de base de
la situacin con los indicadores respectivos.
Brinda elementos de anlisis para: a) la toma
de decisin sobre cul problemtica es priorizada para la inclusin como poltica; y b)
brinda informacin para el diseo detallado
de programas y proyectos.
La sntesis de esas situaciones problemticas, transformadas en prioridades de accin,
es la que pasar a formar parte del Documento de Poltica Sectorial.
El diagnstico sectorial es considerado tambin como un insumo que muestra la situacin al inicio del proceso y por tanto da sustento tcnico a las polticas y programas que
pasan a formar parte de la accin pblica.
Los componentes del diagnstico dependen
de la naturaleza del sector y del nfasis que
se quiera dar a aspectos particulares segn el
enfoque de desarrollo.
El anlisis de problemas u oportunidades de
desarrollo es una indagacin de la situacin
actual, aquello que se pretende modificar.
A travs del diagnstico, se puede identificar la discrepancia o brecha existente entre
una situacin actual y una deseada, que
garantice plenamente los derechos consagrados en el Bloque de Constitucionalidad,
as como las restricciones y potencialidades
que se deben considerar para mitigar o eliminar la brecha. El conocer y comprender
cmo se relacionan los elementos del contexto ilustra sobre la accin ms adecuada a
la situacin.
Desde el inicio del diagnstico se deben
hacer esfuerzos para caracterizar los problemas y oportunidades de desarrollo, considerando los enfoques de igualdad y con una
lectura territorial.
Adicionalmente, la transversalidad ambiental debe incluirse en los diagnsticos de
los diversos sectores, en la medida en que
es un eje de preocupacin fundamental en
el modelo de desarrollo sustentable para el
Buen Vivir. En la Constitucin del Ecuador,
se considera a la naturaleza como sujeto de
derechos. Al respecto, el artculo 71 seala
que la naturaleza o Pacha Mama, donde se
reproduce y realiza la vida, tiene derecho a
que se respete integralmente su existencia
y el mantenimiento y regeneracin de sus
ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos, agregando que toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad
podr exigir a la autoridad pblica el cumplimiento de los derechos de la naturaleza.
Para aplicar e interpretar estos derechos se
observarn los principios establecidos en la
Constitucin, en lo que proceda.
Consiguientemente, el diagnstico debe
mostrar, por un lado, cmo el contexto
ambiental se relaciona con la problemtica del sector o su potencialidad, y, por otro
lado, cmo las posibles alternativas afectan
o no al ambiente. Esto aportar a la decisin
en funcin de las alternativas de accin ms
sustentables ambientalmente.
29
30
Un aspecto importante del diagnstico es

explicar las causas que producen el problema. Los problemas deben estar enunciados de manera que expresen la situacin
anmala que ocasiona la insatisfaccin
o malestar, descrita a partir de hechos verificables (en lo posible a travs de indicadores) y sealando las causas que las originan
y las consecuencias que producen. Las causas del problema suponen explicarlo no por
sus sntomas, sino por sus fundamentos
(causas principales o profundas). La identificacin de las causas sirve para saber por
dnde hay que aproximarse al problema. Las
consecuencias son tiles para determinar
los efectos del problema, es decir, el dao y
malestar que causa y las limitantes para la
plena realizacin de los derechos que estn
en cuestin.
y subordinacin de ciertos grupos

sociales.

Identifica a las entidades y servidores

pblicos como portadores de obligaciones respecto al problema y sus causas.
Es decir con facultades y atribuciones
para actuar en el mbito de sus competencias a nivel central y local.
Identifica las brechas de capacidad de

los titulares de derechos para reclamarlos, y los vacos institucionales y de
capacidad de los portadores de obligaciones para tomar accin.
Sobre esta base, el diagnstico y anlisis con

un EBDH puede resumirse en cuatro simples
preguntas:
Una vez descartados los problemas u oportunidades de desarrollo fuera del crculo de
influencia del sector, estos deben ser priorizados, aplicando criterios para su ponderacin, tales como su extensin e intensidad,
gravedad y urgencia, obstculo para otras
acciones, relacin estructural e importancia para la visin estratgica de desarrollo
y la medida en que cada problema afecta el
disfrute de los derechos humanos, especialmente de grupos de poblacin en situacin
de mayor marginacin y exclusin.
Quines se han quedado rezagados del

proceso de desarrollo? Por qu?
Cules son sus derechos no realizados?
Quin debe hacer algo respecto del problema y de los derechos no realizados?
Por qu las y los titulares de derechos

no exigen estos derechos y por qu los
portadores de obligaciones (El Estado)
no ha podido tomar medidas?
3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque

Basado en Derechos Humanos en el
diagnstico y anlisis
de problemas de desarrollo:
3.1.4.1.1 Herramientas
para el diagnstico
Permite explicar los problemas de desarrollo como de derechos humanos

insatisfechos.
Permite identificar a las y los titulares

de derechos afectados por el problema,
enfocndose en aquellos que padecen
el problema con mayor severidad (enfoques de igualdad).
Permite visualizar en el anlisis de los

problemas las interconexiones causales
y la interrelacin entre distintos mbitos de derechos. Es decir, nos permite
entender que un problema de desarrollo es el efecto de la no realizacin de
varios derechos.
Permite identificar las causas profundas de los problemas que habitualmente estn relacionadas con patrones
histricos de discriminacin, exclusin
Cada componente o dimensin incluida

en el diagnstico requiere un proceso y un
diseo de investigacin particular, acorde al
propsito, el contexto particular, el alcance
y nivel de desagregacin requerida, la disponibilidad de informacin y el tipo de datos
a emplear, y finalmente la disponibilidad de
tiempo y talento humanos capacitados.
Es indispensable el mejor uso de la informacin estadstica, sectorial y geogrfica,
combinada con herramientas de planificacin, decisin y modelaje de situaciones,
sin perjuicio de las herramientas participativas que sean posibles, en razn del tiempo
y esfuerzos que requieren estas ltimas.
La produccin de nueva informacin debe
estar concentrada en productos de sntesis,
como mapas, coremas y modelos de anlisis prospectivo.
A continuacin, se enuncian algunas herramientas tiles para el diagnstico:
Para el contexto:
Lnea de base de la problemtica:
Investigacin documental para contextualizacin histrica. Uso de estudios

temticos sobre el impacto de los problemas sobre los distintos segmentos
poblacionales.
Tcnicas cuantitativas de recopilacin de informacin primaria: censos,

encuestas, sondeos.
Estudios territoriales que pueden contemplar representaciones cartogrficas del comportamiento de las variables
cualitativas o categorizadas, construccin de mapas de sntesis, anlisis de
planes subnacionales de desarrollo, problemas territoriales y demandas locales.
Identificacin de problemas y sus

causas con visin de los enfoques
de igualdad:
Identificacin de problemas: tcnicas participativas que incluyen diagnsticos participativos que involucren a grupos focales, talleres, mesas,
foros, con el propsito de identificar problemas y soluciones posibles,
demandas sociales, intereses, expectativas ciudadanas, problemas poco conocidos o insuficientemente estudiados
y registrados.
rbol de problemas/soluciones, como

una conocida tcnica que identifica
por consenso entre las y los participantes (miembros de los equipos poltico-tcnicos, actores sociales), el problema central a enfrentar, la esencia de
la situacin insatisfactoria. De aqu se
desprenden sus efectos, en niveles de
especificidad, y sus causas.
Anlisis de causas-efectos estructurales,

para realizar el anlisis desde los sntomas del problema hasta sus causas
estructurales, y de ah a las soluciones
posibles; pueden emplearse herramientas como el rbol de problemas/soluciones o el diagrama piramidal. Este ltimo
identifica en la cima el factor clave que
responde a la interrogante del qu?;
de la cual derivan respuestas a los por
qu?, que dan cuenta de la estructura del
problema; y para cada una de esas respuestas contestar los interrogantes de
cmo?, es decir, identificar soluciones
posibles. De estas soluciones posibles,
se marcan las soluciones factibles.
Modelo explicativo causal, el cual parte

de las manifestaciones o descripciones ms importantes del problema y
busca los argumentos que expliquen
Anlisis de comparacin y contraste del

contexto interno y del contexto externo.
Identificacin de la normativa internacional de derechos humanos aplicable

al sector.
Construccin de indicadores de sntesis

en el nivel macro, curvas de comportamiento de las variables, tendencias temporales, comparadas frente a la meta.
Anlisis de informacin estadstica disponible en el SNI: poblacionales, econmicos, sociales, ambientales, desagregada por segmentos poblaciones
en concordancia con los enfoques
de igualdad.
Uso de herramientas estadsticas descriptivas y analticas: demogrficas, economtricas, para variables sociales, con
los niveles de desagregacin exigidos.
Evaluacin de impactos, incluyendo

impactos sociales, de derechos humanos y medio ambientales, anlisis cuantitativo de cumplimiento de metas,
anlisis de consistencia de resultados
de polticas.
Algunas herramientas para la identificacin de actores: mapeo de actores que

muestre sus relaciones mutuas, matriz
de involucrados con grados de incidencia, anlisis de las fortalezas generales
del sector, anlisis de potencialidades y
debilidades, matrices de competencias,
matriz de marco legal, entre otras.
Anlisis de competencias, que incluye

el mapeo de los portadores de obligaciones del sector pblico tanto horizontalmente (en el mbito de las distintas funciones del Estado) como
verticalmente (en el mbito del rgimen de competencias de los distintos
niveles de gobierno). Esta identificacin
debe atender a sus relaciones mutuas,
competencias exclusivas y concurrentes
(quin hace qu) y las capacidades institucionales y/o individuales de accin
con que cuentan.
31
32
sucesivamente: por qu se producen

estas manifestaciones? Y, por qu se producen las causas? Se representan las respuestas en una red causal que identifica
las causas que generan el problema y las
consecuencias sobre otros problemas.
identificar problemas de responsabilidad (debera), de autoridad (podra) y de

recursos (puedo).
3.1.4.1.2 Herramientas o tcnicas

de priorizacin:
Anlisis estructural, como un modelo

matemtico de variables internas (controladas) o externas (no controladas) en un sistema, por categoras o
dimensiones.
Matriz de relacin entre problemas, la

cual muestra la relacin entre problemas y su categora de dependencia (alta/
media/leve), como insumo para priorizacin de problemas.
Estructura de las relaciones que caracterizan a un sistema, para lo cual se puede

identificar el ndice de influencia de una
variable sobre las dems y viceversa, el
ndice de dependencia (subordinacin)
de una variable respecto de las dems,
para identificar combinaciones ptimas
de influencia y baja dependencia.
Identificacin y seleccin de opciones que permitan dar cumplimiento

a los compromisos de los instrumentos internacionales vinculantes del pas
en materia de derechos humanos y la
implementacin de las recomendaciones realizadas por los organismos internacionales pertinentes.
Anlisis de poder e intereses dentro de

un sector, como una herramienta que
puede servir para identificar los obstculos y las oportunidades que, en
muchas ocasiones, limitan o promueven el ejercicio igualitario de los derechos humanos.
Informacin sobre reas de decisin,

sus interconexiones, necesidad de
intervencin (urgencia, importancia),
informacin sobre incertidumbres institucionales, sobre el campo de decisin y los valores que guan la toma
de decisin.
Flujograma situacional, mediante el

cual se identifica los descriptores (vectores) de definicin del problema, precisando los resultados negativos o sntomas que evidencian la existencia y
relevancia del problema. Se explica el
problema precisando para cada uno
de los vectores o descriptores, las causas inmediatas, las causas de fondo y
sus interrelaciones. Estos elementos se
establecen considerando el escenario
internacional, la situacin inicial del
problema, el escenario nacional y los
factores endgenos, cuya combinacin
en el flujograma confluye en los vectores descriptores del problema. Su utilidad es lograr una explicacin sistmica
de causas y efectos de los problemas.
Seleccin de opciones estratgicas bajo

incertidumbre y presin, mediante lo
cual se identifica las que corresponden
al foco del problema, ponderndolas en
funcin de los criterios de valoracin de
alternativas, en la combinacin ms factible. Permite identificar, tambin, las
opciones de corto y de mediano plazo.
Anlisis de brechas de capacidad, que

implica identificar tanto las debilidades y obstculos que tienen los portadores de obligaciones, es decir las y los
servidores y entidades pblicas para
enfrentar una problemtica especfica,
as como las debilidades y obstculos de
las y los titulares de derechos para exigir sus derechos. La herramienta llamada Anlisis de Brecha de Capacidad
(CPA, por sus siglas en ingls) permite
Conforme lo expuesto anteriormente, el

diagnstico debe estar concebido de tal
forma que permita detectar las posibles
alternativas de accin pblica. A ms del
diagnstico, insumos importantes a considerar son los criterios de especialistas en el
tema y la sistematizacin de otros estudios
o acciones relacionadas. La inclusin de las
distintas percepciones de las y los diferentes
actores en la formulacin de alternativas de
accin otorga mayor legitimidad al proceso.
3.1.5 Formulacin de
alternativas de accin
Con la informacin del diagnstico, los
siguientes pasos son: la formulacin de las
alternativas, la evaluacin y jerarquizacin
de las alternativas, y la seleccin de la alternativa a implementar.
La determinacin de las variables causales

del problema u oportunidad de desarrollo,
mediante cualquier modelo causal de relaciones, facilita la tarea de establecer alternativas coherentes y factibles de implementar.
alternativas, sobre la base de parmetros

como sostenibilidad, sustentabilidad, eficiencia, eficacia, viabilidad poltica, viabilidad social, viabilidad legal-administrativa,
recursos econmicos, recursos institucionales, por nombrar algunos ejemplos.
3.1.6 Costeo de
alternativas de accin
Con la determinacin y jerarquizacin de

las alternativas, el equipo tcnico presentar su propuesta al equipo poltico, el cual
seleccionar la alternativa de accin por
cada problema u oportunidad de desarrollo a ser considerados en la construccin de
poltica pblica.
Durante el proceso de formulacin de alternativas de accin, es fundamental estimar los costos esperados de cada una de las
alternativas para tener una idea clara sobre
la magnitud de los fondos necesarios para
implementar cada una de ellas.
Esto permitir tomar decisiones informadas acerca de qu poltica, programas y proyectos adoptar e implementar, sobre la base
de un anlisis de costos-beneficios de cada
alternativa, comparando los costos de las
distintas opciones y tomando en consideracin los resultados esperados.
Considerando que se debe dar una aproximacin desde el EBDH, hay que tomar en
cuenta las siguientes pautas sobre cmo
priorizar entre diversos programas sectoriales, tanto en lo que se refiere al aspecto sustantivo como al proceso de priorizacin:

Un criterio fundamental para priorizar

entre diversos programas y proyectos
que afecten a los derechos econmicos,
sociales y culturales es que estos programas y proyectos garanticen, con carcter prioritario, como mnimo la satisfaccin de niveles esenciales de cada uno
de los derechos enunciados en el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, buscando siempre
alcanzar las metas ms altas planteadas
en los 12 Objetivos Nacionales del PNBV;
El proceso de determinacin de un
orden de prioridad debe dar lugar a la
participacin efectiva de todas las partes interesadas, en particular las personas en situacin de pobreza y otros grupos de atencin prioritaria o que han
sido excluidos y marginados, para que
expresen su opinin acerca del orden de
prioridad; y
Tambin implica el establecimiento de

mecanismos institucionales eficaces
para que eventuales opiniones aparentemente contradictorias puedan conciliarse de manera justa y equitativa, y
que el resultado del proceso implique la
concertacin de distintas posiciones.10
As, el costeo de varias opciones intenta

asegurar que ninguna poltica se adopte
sin antes responder la pregunta: Cul es
el costo-beneficio de cada una de las alternativas propuestas?
El costeo de cada alternativa debe incluir la
estimacin financiera del gasto corriente o
permanente y el de inversin.

Herramientas
Proyecciones economtricas de mediano y largo plazo.
Tcnica de rbol de problemas.
Perspectivas sociales con logros e impactos esperados en trminos de equidad

social, recuperacin de igualdad de derechos y ampliacin de capacidades, adems de la identificacin de avances en
trminos de nuevos productos, procesos, conocimientos y tecnologas.
3.1.7 Jerarquizacin de
alternativas y seleccin
de alternativa de accin
Elegir una alternativa involucra desechar
otras. Para el efecto, es necesario jerarquizar
las alternativas. Por lo tanto, se recomienda
establecer un ndice de jerarquizacin de
10 Para ms detalle sobre mtodos para medir los niveles

mnimos esenciales de ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales, vase Felner (2008).
33
34
3.2 Etapa de formulacin

de lineamientos
los distintos actores y actoras pertinentes; y

e) otras cuestiones relevantes para el caso.
3.2.1 Lineamientos generales
Para asegurar la secuencia lgica entre la planificacin para el desarrollo a nivel nacional
con la poltica sectorial, es necesario identificar el Objetivo Nacional del PNBV al que la
poltica sectorial se articula.
Las polticas pblicas sectoriales del Estado

deben propiciar la realizacin de los derechos humanos para la consecucin del Buen
Vivir. La imagen del pas futuro y la visin
de largo plazo se expresan en la ELP, mientras que las polticas y metas que se deben
cumplir en el perodo de gobierno (mediano
plazo) estn contenidas en los 12 Objetivos
Nacionales del PNBV.
a) Enfoque estratgico del sector
Corresponde a la poltica sectorial establecer
el enfoque estratgico del sector, es decir, las
orientaciones de largo plazo que guiarn las
acciones en el mediano y corto plazo. La formulacin del enfoque estratgico debe responder a la pregunta: Cul es la correspondencia de la propuesta nacional de desarrollo
con la poltica sectorial? Esto es, argumentar los principios, enfoques y definiciones
generales que definen la visin de desarrollo para el rea de competencia de la poltica sectorial y cmo las polticas del sector
favorecen la concrecin del Buen Vivir propuesto por la ELP y el PNBV.
La visin del Buen Vivir para el sector puede
complementarse con los lineamientos establecidos en otros documentos conexos
vigentes, en particular los de largo plazo y
los que tienen apoyo importante de plataformas sociales y redes institucionales que
los validan.
En la etapa de definicin de lineamientos
generales, las estrategias generales caracterizan los caminos, las formas de hacer, para
dar sentido y contenido a las polticas pblicas sectoriales. Se refieren, bsicamente, a
la manera de: a) incorporar a los actores y
actoras sociales en la planificacin, toma de
decisiones, puesta en marcha y control de
los cursos de accin definidos; b) establecer
cmo se relacionarn los diferentes niveles
de gobierno de manera que cumplan con los
principios de colaboracin, complementariedad y subsidiariedad en la accin pblica;
c) definir qu lneas generales se adoptarn
para propiciar la inclusin de los enfoques
para la igualdad y el mbito territorial en las
polticas, metas, programas y proyectos; d)
discutir cmo se lograrn los acuerdos con
b) Objetivos de la poltica sectorial
El PNBV 2009-2013 incluye 12 Objetivos

Nacionales para el perodo de gobierno, los
cuales se traducen en polticas, lineamientos de poltica, metas e indicadores para su
cumplimiento.
Los objetivos nacionales del PNBV son fines
estratgicos acordados para lograr el desarrollo endgeno, sustentable, equitativo y
garantizar los derechos de la poblacin y de
la naturaleza, conforme al mandato constitucional de alcanzar el Buen Vivir de todos
y todas.
Estos objetivos constituyen las directrices
estratgicas para la planificacin sectorial.
Sobre la base de estos objetivos se formulan
polticas intersectoriales y polticas sectoriales especficas, que sern ejecutadas por
los Ministerios y Secretaras de Estado respectivos. Con esta orientacin, la formulacin de polticas sectoriales est a cargo
de los Ministerios y Secretaras, as como
el desglose de acciones para su puesta en
accin (planes, programas y proyectos).
En tal sentido, se requiere un ejercicio de
correspondencia del sector con el Bloque
de Constitucionalidad, la ELP y el PNBV,
para establecer los ejes de accin, de tal
manera que:

Se recuperen los objetivos y polticas

pertinentes que constan en el PNBV para
responder a los problemas y alternativas
identificados en el diagnstico;
Se formulen polticas y lineamientos

sectoriales que no estn contemplados
en el PNBV y que son necesarios para
responder a los problemas y alternativas identificados en el diagnstico.
Las figuras siguientes tienen elementos gua

para definir la pertinencia de los objetivos
nacionales con los temas de competencia de
la poltica sectorial.
Plan Nacional para el Buen Vivir

2009-2013
Objetivo 1.Auspiciar la Igualdad, la cohesin

y la integracin social y territorial
en la diversidad.
Articulacin
1,2,3,8
Objetivo 2.Mejorar las capacidades y potencialidades

de la ciudadana.
Objetivo 3.Mejorar la calidad de vida de la poblacin.
1,2,3,6,11
Objetivo 4.Garantizar los derechos de la naturaleza
y promover un ambiente sano
y sustentable.
1,2,7,8,10
Objetivo 7.Construir y fortalecer espacios pblicos

interculturales y de encuentro comn.
Objetivo 8.Afirmar y fortalecer la identidad nacional,
las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad.
1,2,3,4,8
Objetivo 9.Garantizar la vigencia de los derechos

y la justicia.
Objetivo 10.Garantizar el acceso a la participacin
pblica y poltica.
Objetivo 11.Establecer un sistema econmico social,
solidario y sostenible.
Objetivo 12.Construir un Estado democrtico para
el Buen Vivir.
Objetivo 1.Mejorar la calidad y esperanza de vida, y

aumentar las capacidades y potencialidades
de la poblacin en el marco de los principios
y derechos que establece la Constitucin.
Objetivo 2.Construir un sistema econmico, justo,
democrtico, productivo, solidario
y sostenible, basado en la distribucin
igualitaria de los beneficios del desarrollo,
de los medios de produccin y en la
generacin de trabajo digno y estable.
Objetivo 3.Fomentar la participacin y el control
social, con reconocimiento de las diversas
identidades y promocin de su representacin equitativa, en todas las fases de la
gestin del poder pblico.
Objetivo 5.Garantizar la soberana y la paz,

e impulsar la integracin latinoamericana.
Objetivo 6.Garantizar el trabajo estable, justo
y digno, en su diversidad de formas.
OBJETIVOS RGIMEN DE DESARROLLO
1,5,11
1,11,12
1,7,8,10,11
Objetivo 4.Recuperar y conservar la naturaleza

y mantener un ambiente sano y sustentable
que garantice a las personas
y colectividades el acceso equitativo,
permanente y de calidad al agua, aire
y suelo, y a los beneficios de los recursos
del subsuelo y del patrimonio natural.
Objetivo 5.Garantizar la soberana nacional, garantizar
la soberana latinoamericana e impulsar
una insercin estratgica en el contexto
internacional, que contribuya a la paz y a un
sistema democrtico y equitativo mundial.
Objetivo 6.Promover un ordenamiento territorial
equilibrado y equitativo que integre
y articule las actividades socioculturales,
administrativas, econmicas y de gestin,
y que coadyuve a la gestin del Estado.
Objetivo 7.Proteger y promover la diversidad cultural,
respetar sus espacios de reproduccin
e intercambio; recuperar, preservar
y acrecentar la memoria social
y el patrimonio cultural.
35
Cuadro 2:
Correspondencia
de Objetivos
del Rgimen
de Desarrollo
(Constitucin)
con Objetivos del
PNBV 2009-2013
Fuente: Constitucin 2008
y PNBV 2009-2013.
36
RGIMEN DEL BUEN VIVIR:

TTULO VII, CAPTULO I,
INCLUSIN Y EQUIDAD
Cultura
Cultura,
Fsica y
deporte
Comunicacin
Informacin
Disfrute del
tiempo libre
Gestin de
Riesgos
Ciencia y
tecnologa
Seguridad
Social
Poblacin
Seguridad
humana
Salud
Sistema de
Inclusin y
Equidad
Social
Educacin
Transporte
RGIMEN DEL BUEN VIVIR:

TTULO VII, CAPTULO II,
BIODIVERSIDAD Y
RECURSOS NATURALES
Patrimonio
natural y
ecosistemas
Recursos
naturales
Biodiversidad
Figura 6:
Rgimen del
Buen Vivir
Naturaleza y
Ambiente
Suelo
Agua
Biodiversidad
y recursos
naturales
Bisfera, ecologa
urbana y energas
alternativas
Fuente: Constitucin 2008.

Una vez identificada la articulacin entre

la Constitucin y el PNBV, la poltica sectorial debe sealar las polticas, lineamientos
y metas del PNBV a las que contribuye. Asimismo, la poltica sectorial debe sealar su
aporte al cumplimiento de los compromisos internacionales sobre derechos humanos relevantes al sector especfico.
Finalmente, conviene incluir observaciones de concordancia con otras polticas del
PNBV, de la Agenda Sectorial del Consejo
Sectorial de Poltica al cual pertenece, y, de
ser el caso, de las Polticas Sectoriales de
otros Ministerios o Secretaras que tienen
relacin con la poltica que se propone.
3.2.2 Formulacin de polticas,

programas y proyectos
a) Enunciados preliminares de polticas
A partir de la identificacin de las prioridades, se deben establecer las polticas y lineamientos de poltica que se activarn para
alcanzar el objetivo, la poltica y la meta;
es decir, responder a cmo las acciones del
Ministerio asegurarn o contribuirn al
logro de esos postulados.
En el diagnstico se seleccionaron las alternativas de accin ante problemas u oportunidades de desarrollo. A partir de esos
planteamientos iniciales, estas alternativas

deben ser enunciadas en forma de polticas
para el desarrollo del sector. Como ya se mencion en la primera parte de este documento,
las polticas sectoriales constituyen las polticas de Estado en determinado sector.11
La poltica sectorial debe cumplir, tanto en
su proceso de formulacin y decisin como
en su implementacin y gestin, con la obligacin de garantizar los derechos que constan en la Constitucin y en los instrumentos
37
internacionales. De igual manera, la poltica sectorial debe explicar cmo aportar a

la disminucin de la inequidad territorial y
propiciar el desarrollo de los territorios, a
travs de las acciones en el sector. As tambin, se deben incluir los modos en que la
poltica sectorial velar por que las acciones
garanticen la sustentabilidad ambiental. En
suma, las polticas sectoriales deben orientarse a las personas y la naturaleza como
titulares de derechos.
Cuadro 3.
Mandato
Constitucional
Mecanismos Internacionales
de derechos humanos
Correspondencia
con el PNBV
Artculos
relevantes
Recomendaciones de
relevancia para el sector
Objetivo Poltica Meta
Poltica Sectorial
Objeticos
sectoriales
Metas
sectoriales
Matriz de
seguimiento a las
recomendaciones
de mecanismos
internacionales de
derechos humanos
en el mbito
de las polticas
sectoriales
Fuente y Elaboracin: SENPLADES.
Las acciones de los Ministerios, Secretaras

y otras entidades del sector pblico sectorial pueden tener diferentes manifestaciones y alcances, tales como: planes, programas y proyectos; normativas o regulaciones;
acciones directas de prestacin de servicios; acciones administrativas derivadas de
su orgnico funcional, entre otras. De estas
acciones debemos distinguir las que corresponden a las polticas sectoriales de desarrollo, de las dems acciones institucionales. Las primeras sern incluidas en el
Documento de Poltica Sectorial.
A nivel constitucional est plasmada la
sujecin del presupuesto a la planificacin
nacional del desarrollo, por lo cual la planificacin institucional y la priorizacin de
inversin se deben alinear al PNBV. Los instrumentos respectivos de la Planificacin
Institucional como la Programacin Plurianual de la Poltica (PPP) y la Programacin Anual de la Poltica (PAP) deben reflejar esta coherencia y visibilizar el nexo entre
las polticas y la inversin pblica.
3.2.3 Proceso de toma de decisin

En trminos de polticas pblicas, esto
implica decidir sobre cunto abarcar el
conjunto de las polticas en el sector, cuntas polticas y de qu magnitud sern. Sin
duda, el abanico de situaciones problemticas o de oportunidades de accin que
merecen atencin y tienen alternativas factibles podra ser amplio. De ah que sea necesario hacer un cuidadoso anlisis de prioridad antes de la decisin final.
La disponibilidad de recursos es un dato
adicional a considerar, en la medida en
que, segn la situacin fiscal, se dispondr de mayores o menores recursos. En caso
de escasez de recursos para nuevas inversiones, las polticas pblicas precisamente
deben enfocarse a hacer efectivos los recursos disponibles, antes que multiplicar las
intervenciones en numerosas acciones de
poco impacto futuro.
En forma prctica, el principio de la realizacin progresiva de los derechos sociales, de
acuerdo a los recursos disponibles, implica
que el Estado ecuatoriano debe:

Adoptar polticas, programas y proyectos de forma coherente con la disponibilidad de recursos, bajo el principio de
solidaridad conforme manda la Constitucin, para dar efectividad a todos los
derechos;
11 La poltica sectorial responde a un curso de accin de la

gestin pblica frente a una situacin problemtica u oportunidad de accin priorizada. Explicita e institucionaliza la
intervencin pblica sobre un problema social identificado
como prioritario o una oportunidad de desarrollo.
La poltica se enuncia como una oracin en infinitivo, con
frases cortas (de preferencia alrededor de 100 caracteres y
no ms de 250 caracteres).
38
Cumplir con la obligacin de satisfacer

los niveles esenciales mnimos de cada
uno de los derechos reconocidos en el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, buscando
siempre alcanzar las metas ms altas
planteadas en los 12 Objetivos Nacionales del PNBV;
Respetar el principio de progresividad

en los derechos, lo que implica que una
vez alcanzado un cierto nivel de realizacin de un derecho, un retroceso es
inconstitucional;
Usar en forma eficiente los recursos disponibles para dar efectividad a los derechos, lo que implica, entre otras cosas,
erradicar la corrupcin dentro del sector
correspondiente;12 y
Tomar en cuenta evaluaciones de

impacto y de sensibilidad cultural de polticas anteriores o similares para incluir estrategias que corrijan los problemas generados en su
implementacin.
los impactos negativos y maximizar los

impactos positivos de polticas, planes,
programas o proyectos en consideracin. Es importante llevar a cabo estos
anlisis de impacto durante la etapa de
formulacin de las polticas y los programas, para que el resultado pueda ser
incorporado en la toma de decisiones
sobre dichas polticas y programas.

Anlisis de escenarios. Tcnica para precisar las preguntas clave sobre ambientes alternativos futuros que podran
influir en la magnitud del impacto de
la poltica. Para la construccin de escenarios se parte de la enumeracin de
los principales factores de xito/fracaso
de la decisin. Esto requiere un amplio
conocimiento sobre las tendencias en
los comportamientos de las y los actores
claves o las variables microeconmicas,
entre otras. Mediante la tcnica Delphi
se puede obtener opinin de expertos sobre la probabilidad de ocurrencia
de tales eventos y seleccionar los eventos ms probables mediante la Matriz
de Impactos Cruzados. Seguidamente,
se requiere identificar las tendencias
o fuerzas motrices macrosociales que
puedan incidir en dichos factores (cules son las fuerzas que estn detrs de
los factores microsociales principales?). La idea es identificar los factores
y tendencias ms importantes e inciertas, para seleccionar los escenarios ms
relevantes, sus interrelaciones e implicaciones mutuas. Este anlisis arroja
elementos sobre las vulnerabilidades
que surgen en cada escenario, de modo
que se puedan establecer estrategias
para reducir esa precariedad.
Tcnicas para anticipar las medidas de

aceptacin o rechazo a una propuesta
como el baco de Regnier: a partir de
una escala de valoracin (entre favorable y negativa), que asignan los actores sociales o expertos a los enunciados
de la estrategia. Los mismos expertos y
actores pueden emitir opiniones sobre
posibles cambios a la propuesta en
los aspectos sobre los que no estn de
acuerdo. Puede reiniciarse otro ciclo de
valoracin con las nuevas propuestas.
En conclusin, es preciso formular un

nmero pequeo de polticas en cada sector, seleccionando las acciones de mayor
significacin e impacto, polticas emblemticas, que puedan ser asumidas por la poblacin e identificadas sin dificultad como
expresin de la intencin del Estado en ese
campo, y que sirvan como marco para la planificacin institucional plasmada en programas y proyectos.
Herramientas para la decisin
Se dispone de algunas tcnicas que facilitan
el proceso de formulacin de soluciones a
un problema inscrito en la agenda pblica,
y para seleccionar cul de las distintas alternativas existentes para disminuir la tensin
entre el ser (la situacin presente) y el deber
ser (la situacin deseada) es la ms apropiada o factible:

Anlisis de indicadores. La reduccin

de la incertidumbre implica el conocimiento previo de la situacin, y por
tal razn requiere estudiar el comportamiento de los indicadores macro y
especficos.
Evaluacin ex ante. Esto debe incluir

una evaluacin de impacto de los derechos humanos cuyo objetivo es prevenir
12 Adaptado de Felner (2010). NB:
Mtodo multicriterio para la evaluacin y eleccin de las opciones estratgicas, combinando acciones, criterios
de evaluacin previamente acordados
y combinaciones de acciones en polticas posibles y, finalmente, escenarios.
El proceso asigna valoraciones en una
escala numrica a las acciones, en distintos sistemas de ponderaciones, permitiendo identificar combinaciones
estables para las polticas y clasificaciones de estas acciones en los escenarios.
Mtodo de jerarqua y prioridades. Permite ordenar las evaluaciones multicriterio para alcanzar un objetivo final, de
acuerdo a criterios de prioridad y a niveles jerrquicos establecidos. En el Nivel
1 identifica el objetivo y la meta a nivel
general. En el Nivel 2 establece los objetivos y metas que contribuyen a definir el objetivo final. Como efectos, en el
Nivel 3 determina y caracteriza los criterios de evaluacin sobre el logro de los
objetivos generales. Por ltimo, en el
Nivel 4 identifica los conjuntos de programas, proyectos, metas, indicadores y
expectativas para cada efecto esperado.
Tcnicas de proyeccin y simulacin

matemtica de las variables claves, que
permiten simular las relaciones entre
las variables de un sistema y proyectar sus posibles estados futuros, en el
marco de determinados conjuntos de
hiptesis probables sobre las variables
no controladas y las opciones polticotcnicas correspondientes (identificadas, por ejemplo, mediante el anlisis
de escenarios).
3.2.4 Descripcin de
las polticas para el sector
Tomada la decisin sobre las polticas especficas, otros pasos son el diseo detallado
de los elementos estructurantes de la alternativa (metas, indicadores, responsables y articulacin sectorial) y sus componentes (planes, programas, proyectos y presupuesto).
- Enfoques transversales
Cada una de las polticas y programas debe
definir los lineamientos, criterios y mecanismos concretos que establecer para
incluir los enfoques de igualdad y tomar en
consideracin lo ambiental. Es conveniente

aplicar los lineamientos de las temticas de
igualdad en la planificacin como parte de la
evaluacin ex ante para identificar la mejor
estrategia. Adicionalmente, el criterio de
sustentabilidad ambiental debe ser evidente
y guiar cualquier poltica de desarrollo, aun
en los sectores que no tienen una aparente
relacin directa con, ni impactos evidentes
en el ambiente, la integridad de los ecosistemas naturales o la biodiversidad. En esta
Gua se aportan criterios del EBDH como un
marco de actuacin comn; sin embargo,
cada uno de los enfoques de igualdad contribuye, de acuerdo a su nivel de desarrollo
conceptual y metodolgico, con criterios y
herramientas tiles en la etapa de formulacin de la poltica sectorial.
- Territorializacin de las polticas
La descripcin de las polticas pblicas debe
especificar la manera en que el enfoque de
equidad territorial guiar sus acciones para
aplicar los planes, programas y proyectos en
los territorios.
El principio de equidad territorial demanda
que cada etapa de la formulacin de la poltica incluya la consideracin de los mecanismos de territorializacin, enfocados a reducir
las asimetras y brechas territoriales del pas.
En la identificacin de actores y actoras
involucradas, se debe tomar en consideracin las competencias exclusivas y complementarias de los niveles del sector pblico
desconcentrados y descentralizados, que
confluyen en el territorio. La ejecucin en el
territorio de las polticas pblicas sectoriales del Ejecutivo es responsabilidad de los
niveles desconcentrados de gobierno, los
cuales se pueden articular en espacios como
gabinetes zonales y gabinetes provinciales.
Las acciones y proyectos a ejecutar por los
niveles desconcentrados deben disearse
tomando en consideracin las caractersticas y necesidades de los territorios, las particularidades de su tejido social y de su entramado poltico. Para el efecto, las entidades
pblicas localizadas en el territorio pueden
incluir en sus documentos de referencia
los diagnsticos locales, los planes de desarrollo regionales, provinciales, cantonales, parroquiales, as como otros elementos como planes de vida de nacionalidades
y pueblos.
39
40
Se espera que los Ministerios y Secretaras

activen estrategias de planificacin participativa con redes sociales e institucionales de representacin territorial, y que abran
canales de dilogo y coordinacin con los
GAD y el entramado social existente en el
territorio, de conformidad con el mandato
constitucional y legal.
Para la priorizacin de acciones, el criterio
territorial adquiere, en los actuales momentos, un peso muy significativo, al ser uno
de los pilares fundamentales del desarrollo
equitativo y endgeno. Este principio determinar que la localizacin de los programas aporte al desarrollo territorial de zonas
actualmente desfavorecidas por el modelo
de mercado, que se diversifique la localizacin en sentido inverso a la tendencia concentradora del modelo espacial actual, que
se potencien las capacidades de los territorios a travs de los programas y proyectos,
que las acciones se contextualicen y adapten
conforme las particularidades de los territorios, entre otros aspectos.
a) Lineamientos de poltica
Los lineamientos de poltica deben permitir realizar las acciones previstas en la poltica de la manera ms eficiente en el uso de
los recursos y con la mejor alternativa social
y poltica.
Su identificacin supone, por tanto, establecer acuerdos previos con las y los actores
involucrados, e inclusive espacios de negociacin, previos a la definicin de opciones
o para aspectos concretos de ejecucin del
curso de accin definido.
Se debe asegurar la existencia de una
secuencia lgica en la cual, para implementar la poltica propuesta, sean suficientes las
estrategias concebidas.
Los lineamientos de poltica corresponden a las grandes lneas de accin necesarias para implementar la poltica propuesta.
Se formulan en frases cortas relativas a vas
o caminos de accin; por ejemplo, ampliar
la cobertura, establecer mecanismos, aumentar la oferta, generar redes, entre otras. Los
lineamientos de poltica deben ser especficos, medibles, alcanzables, relevantes
y temporales. La formulacin de los lineamientos debe tomar como base el contenido normativo de los derechos humanos,
que se traducen en caractersticas de las

polticas sectoriales.
Si las polticas pblicas tienen como orientacin el Buen Vivir mediante la garanta de
derechos, deben tener un conjunto de estndares derivados del contenido normativo de
estos derechos. Es decir, los servidores y servidoras pblicas deben cuestionarse qu se
debe hacer en trminos de polticas pblicas
para garantizar un derecho. En el marco del
EBDH, estos estndares se refieren, sobre la
base de normas internacionales, fundamentalmente, a disponibilidad, accesibilidad,
calidad y adaptabilidad.
Disponibilidad: la poltica debe garantizar
la disponibilidad de bienes, servicios e infraestructura adecuada, y suficiente talento
humano capacitado para la prestacin de
servicios pblicos esenciales para el ejercicio de los derechos humanos y ambientales.
Accesibilidad: la poltica debe garantizar que los programas y proyectos que
ofrecen servicios bsicos sean accesibles
a todas las personas (fsica, econmicamente), especialmente a grupos de atencin
prioritaria o tradicionalmente excluidos o
discriminados;
Calidad: garantizar estndares de calidad
para la satisfaccin de las necesidades de la
poblacin incluyendo las consideraciones
ambientales pertinentes;
Adaptabilidad: garantizar que las polticas se adapten a los contextos culturales y
sociales relevantes en el pas, de manera
que sean concertadas con nacionalidades y
pueblos. La adaptabilidad tambin incluye
la incorporacin de criterios de pertinencia
por razn de gnero, para que los programas
y proyectos que se derivan de las polticas
pblicas tomen en cuenta las necesidades e
intereses particulares de hombres y mujeres de acuerdo a su ciclo de vida, condicin
de discapacidad, quintil de pobreza, orientacin sexual, zona de hbitat, etnia y origen nacional.
Una vez diseadas las polticas e identificados sus responsables, para la mejor definicin de lineamientos de poltica y la priorizacin del diseo de los planes, programas
y proyectos, conviene evaluar la viabilidad
sociopoltica de la accin, con algunas de las
herramientas adecuadas.
41
Herramientas para anlisis de viabilidad:

Anlisis de eficiencia. Se debe construir

una matriz de asignacin de responsables, importancia relativa y capacidades
tcnica, financiera, etc., para cada subaccin o componente concreto en que se
desglosa la accin. La capacidad se mide
por la asignacin de una calificacin
(cuantitativa) de las y los responsables
para cumplir su asignacin concreta en
la accin, en cada una de las dimensiones acordadas. Se debe insertar tambin
una valoracin cuantitativa de la motivacin para la accin. La matriz permite
calcular la eficiencia por responsable,
como promedio ponderado de calificaciones y motivacin, as como la eficiencia conjunta de la institucin para
la accin como sumatoria de las eficiencias parciales de las y los responsables.
Si la eficiencia no presenta un nivel
aceptable, es posible tomar decisiones
sobre incluir o no la accin, o proponer
mecanismos para mejorar la eficiencia
de las y los responsables. Inclusive permite identificar reas de intervencin
que la planificacin institucional debe
priorizar. Este mismo anlisis puede
ser aplicado a nivel macro (de poltica
pblica) o micro (de programa o proyecto concreto), bajando al nivel ms
especfico de responsabilidades.
Determinacin del grado de aceptacin o rechazo de una poltica (aplicable a nivel de programa o proyecto tambin). Matriz de valoracin (puntaje)
en la escala de aceptacin a rechazo,
por segmentos o sectores poblacionales afectados positiva o negativamente
por la accin. La aceptacin se incluye
como extremo positivo de la escala, y
el rechazo como extremo negativo, no
obstante lo cual se debe tener en cuenta
el contexto para evitar imposiciones
autoritarias. Tambin hay que asignar
ponderacin (%) de los segmentos o
sectores poblacionales, segn su capacidad de incidencia (poder o importancia para la accin). Se calcula el rechazo
ponderado para cada actor o actora, y el
ndice de rechazo conjunto como sumatoria de los niveles de rechazo de todos
los actores.
Viabilidad sociopoltica. El ndice de
viabilidad puede ser calculado como
resultado de la eficiencia ponderada
menos el rechazo ponderado. Esta es
Adaptabilidad
CALIDAD
ACCESIBILIDAD
DISPONIBILIDAD
una herramienta de anlisis y construccin de la viabilidad final de las

acciones.

Anlisis sociopoltico de actores y actoras. Sobre la base del mapeo de actores

y actoras, se determina la posicin de
los mismos respecto de la propuesta: aliados/oponentes, tcticos/estratgicos. Confrontados estos supuestos y
percepciones con la propuesta preliminar de acciones, pueden identificarse
los aspectos y reas de encuentros/desencuentros, para establecer lineamientos especficos.
Herramientas para consensuar lineamientos de poltica:

Negociacin sobre principios. Centra el proceso sobre los intereses, no

sobre las posiciones; sobre los problemas y sus alternativas, no sobre las
personas, buscando generar alternativas de beneficio mutuo. Insiste en criterios en buena medida objetivos y en
un proceso sistemtico de identificacin del problema para analizarlo, con
enfoques estratgicos para su solucin
y con una definicin de acciones concretas para enfrentarlo. En este proceso, frente al acuerdo deseado, se establecen opciones de acuerdos posibles,
Figura 7:
Caractersticas
derivadas
del contenido
normativo
de los derechos
humanos para las
polticas pblicas
OACDH-SENPLADES.
42
transformndolos en opciones reales

o prcticas para seleccionar la mejor
alternativa de acuerdo negociado.
Ejecutores
Para cada poltica debe indicarse el organismo final responsable de la ejecucin, y
el nivel en la estructura ministerial. Es preciso sealar claramente los casos en que la
responsabilidad de la ejecucin reposa en
el nivel desconcentrado y en manos de qu
organismo.
Se busca tambin que se identifiquen las
articulaciones con otros sectores; por ejemplo, con otros Ministerios o Secretaras. Un
plan, programa o proyecto puede requerir
la coordinacin o la colaboracin de esas
instituciones, lo que debe ser sealado,
de suerte que se procure establecer sinergias entre las entidades pblicas. La articulacin de la poltica sectorial con la Agenda
Sectorial correspondiente al Consejo Sectorial al que pertenece facilita las relaciones de trabajo conjunto, potenciando el trabajo ms all del mbito sobre el cual tiene
competencia el Ministerio respectivo. De
esa manera, se facilitan las acciones articuladas, rompiendo los esquemas de trabajo
compartimentado.
b) Metas e indicadores
Este paso consiste en determinar los logros
e impactos esperados de las polticas sectoriales. Para la poltica sectorial en su conjunto, se debe construir un sistema de metas
e indicadores de impacto. Este sistema debe
dar cuenta de la integralidad del sector,
comprendiendo que deben existir sinergias
y complementariedades entre las metas.
Hasta las metas e indicadores ms marginales de los planes, programas y proyectos
deben jugar un rol para el cumplimiento de
las polticas.
Cuadro 4:
Niveles de metas
en las polticas
sectoriales
SENPLADES-OACDH.
Nivel
Meta(s)
Nacionales
para el Buen
Vivir
Meta de
la Poltica
Intersectorial
1, 2, 3,
Meta de la
Poltica Sectorial
Metas de
programas
y proyectos
Responde a:
Tipo de Meta
EBDH
Objetivos
y polticas del Plan
Nacional para
el Buen Vivir
Aportes sobre el impacto

macro de la accin del
Estado en el cumplimiento
nacional del PNBV
Incremento sostenido y
equitativo en el Buen Vivir de
las personas y en la realizacin
de los derechos humanos
sin discriminacin.
Poltica intersectorial (Agenda Sectorial)

1, 2, 3,
Meta de impacto
que refleja el carcter
intersectorial de accin
de conjunto del Consejo
Sectorial 1, 2, 3.
Incremento en el uso y
grado de satisfaccin de las
y los titulares de derechos
respecto de los productos
y servicios ofertados en un
mbito intersectorial.
Meta de impacto, a nivel

de poltica, que mide los
avances en las reas sobre
las cuales ejerce rectora
el Ministerio o Secretara
Incremento en el uso y grado

de satisfaccin de las y los
titulares de derechos respecto
de polticas y servicios
pblicos, en el mbito
de las reas sobre las cuales
ejerce rectora el Ministerio
o Secretara
Incremento en los
productos y servicios
entregados como resultado
del programa o proyecto.
Incremento en la
disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad, adaptabilidad
y calidad de productos y
servicios pblicos (sociales,
econmicos, legales,
regulatorios, de seguridad,
de informacin, etc.).
Polticas contenidas
dentro del documento
de Poltica Sectorial
Programas
y proyectos
contenidos dentro
del documento
de Poltica Sectorial
Del cuadro anterior se colige que cada poltica sectorial debe estar construida sobre
la base del PNBV, sus objetivos, polticas y
metas nacionales. Solo de esta manera se
cumplir el precepto de la planificacin de
que las acciones concretas que se ejecutan
por parte de las entidades pblicas, contribuyen a alcanzar los grandes objetivos nacionales y a construir la visin de pas acordada.
Las metas indican el logro que se pretende
alcanzar en los cuatro aos de perodo
gubernamental. En tal sentido, deben estar
construidas de forma que sea posible alcanzarlas con las acciones que se van a emprender en ese perodo (planes, programas y proyectos). La planificacin institucional se
articular para el cumplimiento de las polticas y metas del sector.
A su vez, el seguimiento y la evaluacin de
cumplimiento de las metas trazadas brinda
indicadores para proponer cambios oportunos y sugerir inclusiones o modificaciones
al PNBV.
Una poltica sectorial determinada puede responder a una sola poltica y meta del PNBV. En
este caso, esta ser la meta de poltica, siempre que est formulada de manera que permita medir el logro de la poltica especfica.
Esto no obsta para que las polticas sectoriales puedan aportar a otras polticas y metas
del PNBV que estn en ms de un objetivo.
Esto puede suceder porque la formulacin
de los Objetivos del PNBV tiene una lgica
intersectorial.
A ms de las metas de impacto, los documentos de poltica sectorial pueden incluir
metas e indicadores de resultado que sean
relevantes, siempre recordando la importancia de desagregarlos por sexo, rea de
residencia, edad, condicin de discapacidad, situacin econmica y origen nacional.
En el Documento de Polticas Sectoriales,
la informacin de metas e indicadores se
incluye en la matriz completa de polticas.
c) Diseo de programas y proyectos
Esta Gua no incluye criterios y metodologas detalladas para la formulacin de programas y proyectos, sino nicamente nociones generales que permiten mantener el
alineamiento y la coherencia en la planificacin entre las polticas pblicas y los programas y proyectos.
Los programas y/o proyectos constituyen las

acciones que posibilitarn y concretarn la
poltica sectorial. Se trata del componente
operativo de las polticas. El diseo de programas y proyectos de accin constituye un
proceso definido y sistemtico para establecer el perfil y su aplicacin.
Los programas y proyectos incluidos sern
aquellos considerados como claves y necesarios para el cumplimiento de las polticas
sectoriales respectivas. Cada programa y proyecto debe indicar el costo referencial respectivo. De esta manera, el sector puede dimensionar los costos de ejecucin de sus polticas.
Debe estar explcita, adems, la manera cmo
el programa o proyecto aplica los enfoques
de igualdad y cmo beneficiar a los grupos de atencin prioritaria y otros segmentos poblacionales excluidos, marginados o
discriminados; del mismo modo, debe mostrarse cmo favorecer a la equidad territorial. Esto es fundamental para contribuir a la
construccin de polticas incluyentes y sustentables de desarrollo para el Buen Vivir.
Los programas y proyectos deben tener viabilidad tcnica y financiera en el corto y
mediano plazo. Deben ser priorizados los
programas y proyectos que permiten definir
claramente metas de impacto, para involucrar a actores y actoras en la inversin, con
mejor aprovechamiento de las capacidades
internas y las potencialidades del territorio
(naturales, sociales, de infraestructura, productivas, etc.). Asimismo, los programas y
proyectos deben apuntar a la generacin de
nuevas capacidades para atender las situaciones identificadas y/o diagnosticadas.
Los programas y proyectos deben ser diseados de manera que propicien las alianzas
sociales, dinamicen la economa y mejoren
las capacidades tecnolgicas del sector y de
sectores afines.
Adems, se recomienda considerar ciertos
criterios relativos al diseo y ejecucin del
programa y proyecto; entre otros, deben ser
eficientes en el uso de los recursos disponibles, eficaces en el logro de las metas, deben
incluir la participacin ciudadana, mostrar equidad en el gasto, vincular a la iniciativa privada cuando sea del caso, y establecer
mecanismos de control interno y de control social. Los programas y proyectos deben
contar con objetivos claramente definidos
y alineados con los 12 Objetivos Nacionales
del PNBV.
43
44
Adicionalmente, se deben tomar en cuenta

criterios relativos al impacto del proyecto,
como son, por ejemplo, la gobernabilidad
(capacidad de los organismos pblicos de
responder satisfactoriamente a las demandas, garantizando representatividad y legitimidad en las decisiones), la productividad del y en el territorio, la reduccin de la
pobreza y de las inequidades sociales y territoriales, la sustentabilidad para el desarrollo, y la participacin y control social.
d) Proceso de inclusin de los programas/
proyectos en la planificacin sectorial
El proceso de inclusin de los programas y
los proyectos en la planificacin institucional del sector debe considerar un momento
inicial en el que se realizan los perfiles de
programas y proyectos, los cuales pueden
formar parte del banco de proyectos, y un
segundo momento en el que los perfiles
se convierten en programas y proyectos a
ser ejecutados, para lo cual deben tener un
diseo detallado y de conformidad con las
directrices, metodologas, formatos y estndares creados para el efecto. Se debe tomar
en cuenta los tiempos y plazos del ciclo presupuestario, por lo cual se vuelve fundamental planificar con la debida antelacin.
3.3 Aprobacin y aval

Una vez formuladas las polticas, deben
ser aprobadas y avaladas por las autoridades pertinentes, mediante el acto administrativo que corresponda. El acto de formalizacin atribuye a la nueva decisin fuerza
particular y la convierte en oficial. Esto es
fundamental en un Estado constitucional de
derechos y de justicia que busca explicitar
sus polticas pblicas, pues estas son garantas sujetas a control.
Podemos distinguir en esta etapa la validacin social y poltica, y la aprobacin por
parte de la autoridad. La validacin poltica es realizada por los equipos poltico y
tcnico, en los cuales estn el Ministerio o
Secretara Sectorial, el Ministerio Coordinador y la SENPLADES. Este proceso es dinmico, por cuanto estas entidades participan
en los equipos poltico y tcnico asesor que
elabora la poltica sectorial.
La legitimacin social se da desde la sociedad civil, a travs de los mecanismos participativos de consulta y deliberacin, previstos
a nivel constitucional y legal. Entre otros, es

importante el papel del Consejo Ciudadano
Sectorial. En este proceso de legitimacin se
deben retomar los insumos recolectados en
la fase de diagnstico, y se debe dar cuenta
a la sociedad civil de los criterios para optar
por una u otra poltica, de tal forma, que
su participacin en la fase de diagnstico
cobre sentido.
El Documento de Poltica Sectorial final,
en el que se han incorporado las polticas,
lineamientos de poltica, metas e indicadores, debe ser presentado al Consejo Sectorial
que corresponda y a la SENPLADES, para lo
cual se deben incorporar las observaciones y
recomendaciones surgidas en ambas instancias. Es importante recordar que siempre se
debe observar la rectora que tiene un Ministerio o Secretara ejecutora sobre su sector.
El Ministerio Coordinador incorpora en el
campo de su Agenda Sectorial las polticas
sectoriales y la SENPLADES, en su calidad de
Secretara Tcnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa,
lo hace a nivel del PNBV. La puesta en marcha pasa por alinear la planificacin institucional a las polticas.
El Estado debe difundir la poltica sectorial
de manera pblica y amplia, por aplicacin
del principio de transparencia y para lograr
que la sociedad y el propio sector se apropien
crticamente de la propuesta y la apoyen.
Es importante considerar varios mecanismos para la difusin de la poltica:

Es conveniente que el Documento de

Poltica Sectorial cuente con un listado
de polticas no demasiado extenso, para
que resuma la accin del sector y sea
fcil de recordar para las y los servidores
pblicos y para la poblacin en general.
Publicar el Documento de Poltica Sectorial en un diseo dirigido a la poblacin en general, considerando que es
un documento pblico de incidencia
nacional.
Difundir a las y los servidores pblicos de la institucin y las oficinas desconcentradas, para que se apropien
crticamente de los contenidos del
Documento.
Difundir el Documento a travs de

medios de comunicacin, foros y otros
medios, segn sea necesario.
45
Evaluacin
Si bien esta Gua se focaliza en la etapa de

formulacin de polticas sectoriales, se detallan a continuacin algunos aspectos sobre
evaluacin y rendicin de cuentas con la
finalidad de que se comprenda el ciclo completo de la poltica pblica, en concordancia
con el mandato constitucional del Art. 85
pueblos y nacionalidades, como titulares

de derechos, a las instituciones del Estado
con atribuciones para el control y la fiscalizacin, y a las entidades pblicas ejecutoras,
la oportunidad de comprender los logros,
obstculos y deficiencias de las polticas
pblicas.
Las entidades pblicas, sean Ministerios o Secretaras que ejecutan las polticas, deben contar con sistemas internos de
seguimiento de los programas y proyectos,
que les permitan informar de forma permanente a las autoridades y a la ciudadana, en
concordancia con lo que establecen las normas nacionales sobre transparencia, acceso
a la informacin, rendicin de cuentas y
control social.
Para que este proceso sea posible, la informacin facilitada al pblico por los ministerios o secretaras ejecutoras debe incluir,
pero no limitarse a, un informe de labores
que detalle las actividades realizadas por
dicha institucin en un periodo determinado. Debe apuntar a constituir un proceso
permanente en el que se articulen los distintos mecanismos de participacin ciudadana
establecidos en el marco normativo del pas.
Si entendemos que las polticas se orientan a cumplir derechos, los derechos implican obligaciones, y las obligaciones, para ser
efectivas, requieren mecanismos de rendicin de cuentas y transparencia.
Los resultados del seguimiento y la evaluacin, con participacin ciudadana, permiten

activar las garantas constitucionales que
constan a partir del artculo 84 de la Constitucin y que son de tres tipos: normativas,
de polticas pblicas y jurisdiccionales.
La incorporacin de mecanismos efectivos

para la rendicin de cuentas es fundamental
para detectar y corregir fallas sistmicas en
la ejecucin de polticas pblicas, as como
mejorar los servicios pblicos. Por ejemplo,
en varios pases a menudo la desigualdad en
el acceso a esos servicios, su baja calidad, el
ausentismo crnico de las y los proveedores
de primera lnea, la corrupcin endmica,
son circunstancias que estn relacionadas
con la debilidad en los mecanismos de rendicin de cuentas.
La rendicin de cuentas debe ser concebida como un proceso de dialogo interactivo
que permita a las personas, comunidades,
Para ser efectivo, el principio de rendicin

de cuentas en el mbito sectorial requiere de
los ministerios y secretaras ejecutoras:

Adoptar procedimientos y mecanismos

para que las personas, a nivel individual
y colectivo, tengan acceso a la informacin sobre los servicios a los que tienen
derecho, sus costes (si corresponde) y
sus derechos con respecto a proveedores de servicios pblicos (incluyendo
informacin fcilmente accesible sobre
los mecanismos de queja o denuncia
sobre estos servicios);
46
Reforzar mecanismos de seguimiento y evaluacin en cada ministerio o secretaria, incluyendo sus capacidades de recoleccin de datos, anlisis e informes; y
Crear y facilitar un entorno propicio para que los Consejos Nacionales para la Igualdad,
los Consejos Ciudadanos Sectoriales, organizaciones de la sociedad civil e instituciones
nacionales de derechos humanos puedan llevar a cabo veeduras y otros mecanismos de
rendicin de cuentas dentro del sector.
47
Estructura del Documento

de la Poltica Sectorial
5.1 Contexto General

En el Documento de Poltica Sectorial se
debe establecer los objetivos, polticas,
lineamientos de poltica y metas a ser ejecutadas en el mbito sectorial de competencia
del Ministerio o Secretara respectiva. En tal
sentido, este documento es el instrumento
de poltica pblica que concreta las directrices de largo plazo y los objetivos nacionales
del PNBV, en planes, programas y proyectos
de accin de la Funcin Ejecutiva central y
desconcentrada, a ejecutarse en el perodo
de gobierno.
El Documento debe ser una sntesis corta y
precisa de las caractersticas de la poltica
sectorial, elaborado con el propsito mltiple de servir como:
a) Instrumento de la planificacin del
desarrollo:

para aprobacin de las autoridades

respectivas;
como documento de trabajo para el

Ministerio o Secretara respectiva, y en
forma inmediata a su aprobacin, como
base para la planificacin institucional;
para establecer canales de articulacin

con las dems entidades involucradas;
como soporte para la Agenda Sectorial

correspondiente y para el PNBV, en el
marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.
b) Difusin pblica y amplia a la poblacin

y a las instituciones pblicas, a travs de los
portales de internet institucionales, de la
distribucin del documento impreso y otros
medios de difusin.
Para cumplir esos propsitos, el Documento
debe ser estructurado y elaborado en un formato que provea a las y los decisores con
todos los elementos y argumentos necesarios, a la vez que cumpla con el objetivo
comunicacional de posicionar la poltica en
la opinin pblica.
5.2 Contenido
del documento
de poltica sectorial
A continuacin se presenta una gua de contenidos mnimos para el Documento de Poltica Sectorial, con el fin de homogeneizar y
armonizar los instrumentos que se presenten. El contenido del Documento incluye
dos matrices que resumen los elementos
sustanciales de la propuesta de la poltica.
En su contenido sustantivo, excluyendo
anexos y apoyos grficos, se sugiere un
material de alrededor de 40 pginas.
48
Cuadro 5:
Contenidos
mnimos del
Documento de
Poltica Sectorial
Fuente y Elaboracin: SENPLADES
1. Introduccin
Presentacin: Justificacin, marco global del sector, perodo de referencia, marco constitucional y
legal, evaluacin del perodo anterior.
Entidades involucradas: mbito de competencia.
El sector y la planificacin nacional: Aporte del sector a la consecucin de la ELP, con nfasis en
la primera fase y en los PEN, concertacin con el PNBV, transversalizacin de los enfoques de igualdad,
consideraciones ambientales y territoriales.
Proceso de construccin y aprobacin
Proceso de participacin ciudadana
2. Diagnstico del sector
Situacin problemtica y oportunidades de desarrollo de inters pblico priorizadas.
Alternativas de accin seleccionadas, lnea de base.
Argumentacin y criterios de priorizacin, mapeo de actores sociales e institucionales.
3. Lineamientos de la poltica sectorial

Enfoque estratgico para el sector.

Objetivo del sector.
Principios rectores.
Lineamientos generales.
Estrategias de transversalizacin, que se refieren a los mecanismos especficos para cerrar las inequidades conforme a los enfoques de igualdad.
Sistematizacin del proceso participativo en el que consten los y las actoras sociales que participaron,
haciendo nfasis en las representaciones de los grupos de atencin prioritaria, el nmero de participantes y los momentos en que participaron.
4. Polticas pblicas
Explicitacin de polticas sectoriales: enunciados de poltica, articulados al Bloque de Constitucionalidad y al PNBV.
Descripcin de las polticas: Lineamientos de poltica, metas e indicadores, articulaciones intersectoriales, mecanismos de transversalizacin, as como de territorializacin de la poltica.
Resumen en Matriz 113
5. Determinacin de Programas y Proyectos por Polticas
Perfil de los Programas y/o Proyectos: Vinculacin con las poltica sectorial, nombre y breve resumen.
Costeo por polticas y programas: Costo referencial total y por programas y/o proyectos e identificacin de fuentes.
Resumen en Matriz 2: Polticas y Programas14
6. Mecanismos de seguimiento y evaluacin
Sistema de informacin con cuadro de metas e indicadores generales, anuales, a nivel de polticas.
Identificacin de mecanismos de informacin, participacin ciudadana y transparencia.
7. Anexos:

Documento de diagnstico ampliado.

Glosario.
Bibliografa
Documentos de planificacin, marco conceptual, insumos, listado de participantes en el proceso.
Otros.
13 Matriz 1 en Anexo N0. 3

14 Matriz 2 en Anexo N0. 4
49
Anexos
Anexo 1: Proceso de formulacin
de polticas pblicas sectoriales
Anexos
51
Anexo 2. Mecanismos e informes del sistema

internacional de Derechos Humanos
Lista de los tratados internacionales relevantes:

Declaracin Universal de derechos humanos
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
Convencin Americana sobre derechos humanos Pacto de San Jos de Costa Rica
Convencin internacional de derechos Econmicos, Sociales y culturales
Declaracin de Viena y programa de Accin
Carta Andina para la Promocin y Proteccin de los derechos humanos
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer

(CEDAW)
Convencin Interamericana para Prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra

la mujer
Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio
Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin

contra las personas con Discapacidad
Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales
Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores

migratorios y sus familias
Los convenios sobre trabajo digno, seguridad social y derecho a la sindicalizacin suscritos en el marco de la OIT
Mecanismo
Origen y composicin
rganos creados en
virtud de Tratados
Tratados
internacionales
(Comits)
Expertos
Procedimientos
Especiales
(Relatores especiales,
grupos de trabajo ...)
Periodicidad
Productos generales
Productos especficos para

cada pas
4 aos
Observaciones
generales para definir
mejor el contenido
de las normas
Observaciones finales
con recomendaciones
especficas
Universal
Variable
Informes temticos
que incluyen estudios
interpretaciones
doctrinales y buenas
prcticas
Informes de misin que

incluye recomendaciones
especficas
Universal
4 aos
N/A
Recomendaciones del EPU
2 aos
Observaciones
generales/y estudios
generales/resumen
de las decisiones
Observaciones
y solicitudes directas/
Conclusiones
Cobertura
Estados
Parte
Carta de NNUUConsejo de derechos

humanos
Expertos
Examen Peridico
Universal (EPU)
Comit de Expertos de la OIT sobre

la Aplicacin de
Convenciones y
Recomendaciones
Carta- Consejo de
derechos humanos
Representantes
de los Estados
Convenios de la OIT
Expertos
Estados
Partes
Form.- PS_01
MIN_02
Responsable tcnico:
Fecha de elaboracin:
POLTICA (enunciado)
IDENTIFICACIN DE POLTICAS
MIN_PS_01
Matriz 01: Prioridades y Polticas
DOCUMENTO DE POLTICA SECTORIAL
PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICA SECTORIAL
MIN_01
SITUACIN PROBLEMTICA
U OPORTUNIDAD DE
DESARROLLO
IDENTIFICACIN DE PRIORIDADES DE ACCIN
Perodo de referencia:
Cdigo:
MINISTERIO
LOGO DEL
OBJETIVO
POLITICA
(Cdigo del PNBV)
META
CORRESPONDENCIA CON EL PNBV
52
Anexo 3. Matriz de Prioridades y Polticas formato
Form.- PS_02
MIN_02
MIN_01
Nm.
Polticas
Cdigo:
Meta de
poltica
Estrategias de
implementacin
MIN_PS_01
Articulaciones
intersectoriales
MIN_2.02
MIN_2.01
MIN_1.02
MIN_1.01
Programas
Ejecutor
Responsable tcnico:
Fecha de elaboracin:
DOCUMENTO DE POLTICA SECTORIAL
MINISTERIO
Matriz 02: Polticas y Programas
PROCESO DE FORMULACIN DE POLTICA SECTORIAL
LOGO DEL
Beneficiarios/as
Localizacin
Costo referencial
Anexos
Anexo 4: Matriz de Polticas y Programas Formato

53
Anexo 5 -Registro de polticas

sectoriales en SENPLADES
FICHA RESUMEN DEL DOCUMENTO Y CONTROL DE REGISTRO
LOGO DEL MINISTERIO

PROPONENTE
DOCUMENTO DE POLTICA
Hoja de resumen
Identificacin
Registro Senplades
PS-
Nombre del documento:

Fecha aprobacin:
Resumen del documento:

Resumen (polticas principales)
Responsable del documento:

ENTIDAD RECTORA:
AUTORIDAD:
(Nombre del funcionario(a) / entidad / direccin)
Direccin contacto:
Participantes
Ministerios / entidades pblicas:
Otras entidades:
Nmero de participantes desagregaSesin del Consejo Ciudadano Sectorial
dos por sexo, y grupos poblacionales a los que representan: mujeres,
en la que se conoce y valida la poltica
poblaciones indgenas, personas con sectorial y los programas y proyectos.
discapacidad, otros.
Participacin ciudadana
DOCUMENTOS RELACIONADOS
Nombre
Fecha de aprobacin
PNBV 2009-2013;
AGENDA SECTORIAL (MINISTERIO COORDINADOR)
CONSTITUCIN (arts. principales)
OTROS DOCUMENTOS ANEXOS
SEGUIMIENTO INTERNO DE LA SENPLADES
Fecha de recepcin:
Form. SPPP-PS-03
Registro Secretara Nacional

de Planificacin y Desarrollo
Funcionario responsable de seguimiento
55
Glosario
Agenda Sectorial
Instrumento de poltica pblica que
contiene la visin de desarrollo para el
rea y define los lineamientos, los principios, las polticas prioritarias y las
acciones que en conjunto permitirn el
logro de esas polticas de desarrollo en
los sectores coordinados.
Brechas de capacidad
Expresan tanto las dificultades y vacos
que tienen los titulares de derechos para
ejercerlos y exigir su cumplimiento,
cuanto las dificultades y vacos de las
instancias correspondientes para garantizar el cumplimiento de los derechos.
Competencias
Conjunto de acciones o actividades institucionales que, en forma exclusiva
o concurrente, le corresponden realizar legtimamente a uno o varios niveles de gobierno. Son los componentes
de un sector en los cuales una institucin o nivel de gobierno tiene capacidad
o potestad de ejercicio.
Competencias Exclusivas
Son aquellas cuyo ejercicio es de responsabilidad nica de un solo nivel
de gobierno.
Competencias Concurrentes
Son aquellas de responsabilidad compartida por dos o ms niveles de
gobierno.
Coordinacin
Proceso de armonizacin y sincronizacin entre los esfuerzos individuales,
institucionales y colectivos para alcanzar los objetivos gubernamentales y estatales, evitando duplicaciones y retrasos
en el cumplimiento de las metas.
-

Descentralizacin
Transferencia de competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades
y recursos desde el nivel de Gobierno
Nacional hacia los otros niveles de
gobierno (subnacionales). El proceso
de descentralizacin se sustenta en
tres mbitos: administrativo, poltico
y fiscal.
Desconcentracin
Transferencia de competencias de una
entidad administrativa del nivel nacional a otra jerrquicamente dependiente
(nivel regional, provincial o distrital), siendo la primera la que mantiene
la rectora y asegura su calidad y buen
cumplimiento.
Desigualdades o brechas
Expresan la diferencia en el acceso y
ejercicio de derechos por razn de sexo,
edad, discapacidad, origen nacional
y etnia.
Enfoques de igualdad
Por enfoques de igualdad se entienden los desarrollos conceptuales e instrumentales que posibilitan anlisis de
la realidad y la formulacin de polticas pblicas que reconocen la diversidad de titulares de derechos, as como
las desigualdades en el ejercicio de los
derechos. Los enfoques de igualdad
tienen como principio fundamental la
56
igualdad y no discriminacin por razn

del gnero, la edad, la etnia, la discapacidad y la condicin migratoria o de
movilidad humana.
-

Enfoque de gnero
Presta atencin no solo a las mujeres
sino a las relaciones entre los gneros.
Se utiliza para disear, ejecutar y evaluar programas y polticas pblicas,
y permite la formulacin de polticas
orientadas a alcanzar la autonoma econmica, social y poltica con equidad
para mujeres y hombres. Hace nfasis
en la necesidad de considerar los efectos e impactos diferenciales y desiguales de las polticas y estrategias de desarrollo sobre hombres y mujeres.
Estndares de derechos humanos
Los estndares de derechos humanos
estn codificados en los sistemas e instrumentos jurdicos nacionales, internacionales y regionales, y constituyen
el contenido normativo mnimo en trminos de derechos, reivindicaciones y
obligaciones, sobre el que deben rendir
cuentas los titulares de deberes a todos
los niveles de la sociedad, pero sobre
todo a los rganos de control del Estado.
Este es el nivel mnimo o el contenido
necesario para poder afirmar que un
derecho se est cumpliendo. Un estndar nacional debera ser siempre igual o
de contenido ms fuerte que el nivel de
una norma internacional. Si el estndar
es inferior al internacional, entonces el
estndar internacional prevalecer.15
Evaluacin
Proceso que determina, de manera sistemtica y objetiva, la pertinencia, eficacia, eficiencia, efectividad e impacto
de actividades en relacin a los objetivos programados. Proceso mediante el
cual se rene y analiza informacin para
determinar si un programa lleva a cabo
las actividades que plante y evaluar el
contexto en que est logrando sus objetivos (por medio de estas actividades).
La evaluacin es una herramienta que
se utiliza para conocer si el programa es
lo ms efectivo posible o si deben realizarse modificaciones.
Impacto
Grado en que una poltica pblica ha
hecho un cambio a largo plazo en las
condiciones de inicio, a travs de las
acciones implementadas.
Indicadores
Un indicador es una magnitud asociada
a una caracterstica y permite, a travs de su medicin en periodos sucesivos y por comparacin con el estndar establecido, evaluar peridicamente
dicha caracterstica y verificar el cumplimiento de los objetivos y polticas.
Inversin pblica
Es el gasto que realizan las entidades del
sector pblico en la ejecucin de proyectos orientados a apoyar la produccin y el desarrollo de la infraestructura
bsica productiva, as como para lograr
una mayor y mejor accesibilidad de la
poblacin a los servicios pblicos de
salud, educacin y saneamiento bsico;
incluye gastos destinados a mejorar el
desarrollo urbanstico y tambin programas, proyectos y actividades orientadas a apoyar el desarrollo humano.
Lnea de base
Es el punto de partida o estado inicial de
una problemtica determinada, antes
de la ejecucin del PNBV. La lnea de
base se determina en funcin del indicador de gestin del objetivo. Las entidades que ejecutan las polticas deben
obtener indicadores clave, que describen el estado de una situacin dada para
analizar cmo evolucionan los problemas. Se trata de un diagnstico que se
realiza al inicio del programa para establecer los datos con los cuales se compararn los resultados obtenidos.
Metas
La meta constituye la expresin cuantitativa del objetivo, es decir, de lo que se
pretende lograr al concluir la poltica y
se expresa en trminos relativos o absolutos. La meta es el compromiso de la
gestin de gobierno. Se puede entender
entonces como el valor de los indicadores al que se quiere llegar. Es el nivel de
resultado o impacto que se desea alcanzar con el objetivo planteado, expresado en unidades del indicador verificable, en un plazo determinado. Expresa
la solucin del problema que se ha identificado. Las metas deben ser medibles,
apropiadas, temporales, especficas y
realistas, y pertenecer a un componente
especfico de la poltica.
15 Definicin tomada de OACDH, 2010
Glosario
Portadores de obligaciones
Son las personas naturales y jurdicas
de derecho pblico y privado, obligadas a garantizar o cumplir derechos. En
el campo de la poltica pblica los portadores de obligaciones son las autoridades, funcionarios y organismos estatales de los niveles central y local.
Planificacin
Proceso en el cual se disean y establecen objetivos, polticas y acciones
para lograr un resultado esperado, previniendo las situaciones o escenarios
que se puede presentar y los obstculos que puedan evitar o demorar dicho
resultado.
Planificacin participativa
Proceso mediante el cual se integra al
ciudadano en forma individual o colectiva en la toma de decisiones, fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones
que afectan algn mbito de la esfera
pblica, sea en lo poltico, econmico,
social o ambiental. Supone construir
una visin de futuro que cada sociedad
desea alcanzar, ordenando las acciones
que permitan o conduzcan al logro de
dicha visin. Implica una dinmica de
interaccin, de informacin, de deliberacin, de construccin de consensos y
disensos a partir de los cuales se genera
conocimiento. La generacin, seguimiento y evaluacin de compromisos
de accin son el fundamento de la planeacin participativa.
Planificacin institucional
Consiste en la preparacin de insumos
tcnicos necesarios y la gestin requerida para la promulgacin de actos
administrativos que establezcan polticas de Estado, polticas sectoriales, programacin operativa y planes de inversin. La planificacin institucional debe
establecer lineamientos de poltica de
largo plazo, que permitan orientar el
accionar de la institucin, as como la
programacin operativa de corto plazo
en detalle que permita el monitoreo del
desempeo del Ministerio.
Planificacin operativa
Proceso mediante el cual una institucin u organizacin decide qu actividades se llevarn a cabo, qu departamento o persona las realizar, los
recursos que requerirn y el tiempo en
el cual se realizarn. La planeacin del
trabajo generalmente cubre un perodo

de un ao o menos.
-

Plazo
Tiempo designado en el que se llevarn a cabo las actividades y su secuencia cronolgica. Corto plazo (1, 2 aos),
mediano plazo (4, 5 aos), largo plazo
(10 o ms aos). Corresponde al perodo
de vigencia del Plan.
Poblacin objetivo (beneficiarios)

Poblacin especfica beneficiaria de una
poltica, programa o proyecto, definida
en trminos de cantidad y caractersticas de personas, grupos o sectores; y
cobertura social y geogrfica.
Pro forma presupuestaria

Clculo o estudio anticipado de los
ingresos probables y del nivel a que
podran llegar los egresos o gastos que
con cargo a ellos deben efectuarse dentro de un perodo determinado, denominado ejercicio fiscal, que generalmente es de un ao.
Prospectiva
Ejercicio de planificacin que consiste
en imaginar escenarios futuros, no
necesariamente deducibles de la proyeccin de las tendencias actuales.
Rectora
Es una facultad del Estado para establecer polticas y mecanismos de ejecucin
que encaminan las actividades de los
agentes al logro de los objetivos y metas
del desarrollo.
Regmenes especiales
Se refiere a la existencia de regmenes de administracin territorial especial por consideraciones histricas, econmicas, demogrficas, ambientales u
otras. Estas condiciones inciden fundamentalmente en tres mbitos de la vida
nacional: i) desarrollo sustentable y preservacin ecolgica (regin amaznica
y Galpagos); ii) desarrollo especfico de
conglomerados tnico-culturales (indgenas, montubios y afroecuatorianos);
iii) desarrollo de zonas urbanas densamente pobladas (Quito, Guayaquil y sus
zonas de influencia).
Sectores
Sectores de la administracin pblica
integrados por instituciones decisoras caracterizadas por la semejanza de
57
58
las funciones que desempean, de los

fines que persiguen y de los patrones de
comportamiento.
-

Sector estratgico
Es aquel en el cual la definicin de polticas pblicas y modelos de gestin
corresponden exclusivamente al nivel
de Gobierno Nacional por sus caractersticas especiales. Ejemplo: Petrleo,
Minas, Energa, Agua, Telecomunicaciones, Transporte.
Seguimiento
Mecanismo para evaluar regularmente
la situacin de una poltica, programa o
proyecto, observando si las actividades

se llevaron a cabo como fueron planeadas y si dieron los resultados esperados.
-

Titulares de derechos
y responsabilidades
Segn la Constitucin los titulares de
derechos son las personas y la naturaleza. Los sujetos titulares de derechos,
son las personas que poseen derechos:
hombres, mujeres, nios, nias, adolescentes, adultos mayores, personas
discapacitadas, integrantes de pueblos
y nacionalidades.
59
Bibliografa
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Con el apoyo de:

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Gua para la formulacin

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

Gua para la formulacin

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que

Fundamentos de las polticas pblicas sectoriales

2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos

2.1.1 Valor agregado del EBDH en las polticas sectoriales

2.2 Polticas pblicas sectoriales: definicin y justificacin

2.3.1 Bloque de Constitucionalidad

2.3.2 Estrategia de Largo Plazo

2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013

2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales

2.3.5 Agendas para la Igualdad

2.3.6 Planificacin Institucional

2.4 Igualdad y no discriminacin en las polticas sectoriales

Pasos para la formulacin de la poltica

3.1 Etapa preparatoria y de diagnstico

3.1.1 Identificacin de la necesidad de la poltica pblica

3.1.2 Conformacin de equipos polticos y tcnicos

3.1.3 Conformacin de espacios de participacin de actores sociales

3.1.3.1 Valor agregado de la participacin ciudadana en el ciclo

3.1.4 Anlisis de situacin y caracterizacin del problema u oportunidad

3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque Basado en Derechos Humanos

3.1.4.1.1 Herramientas para el diagnstico

3.1.4.1.2 Herramientas o tcnicas de priorizacin

3.1.5 Formulacin de alternativas de accin

3.1.6 Costeo de alternativas de accin

3.1.7 Jerarquizacin de alternativas y seleccin de alternativa de accin

3.2 Etapa de formulacin de lineamientos

3.2.1 Lineamientos generales

a) Enfoque estratgico del sector

b) Objetivos de la poltica sectorial

3.2.2 Formulacin de polticas, programas y proyectos

a) Enunciados preliminares de polticas

3.2.3 Proceso de toma de decisin

3.2.4 Descripcin de las polticas para el sector

c) Diseo de programas y proyectos

d) Proceso de inclusin de los programas/proyectos en la planificacin sectorial

3.3 Aprobacin y aval

Estructura del Documento de la Poltica Sectorial

5.1 Contexto General

a) Instrumento de la planificacin del desarrollo

5.2 Contenido del documento de poltica sectorial

Anexo 1: Proceso de formulacin de polticas pblicas sectoriales

Anexo 2: Mecanismos e informes del sistema internacional de derechos humanos

Anexo 3: Matriz de prioridades y Polticas - formato

Anexo 4: Matriz de prioridades y Polticas - formato

Anexo 5: Registro de polticas sectoriales en SENPLADES

En 2008, la poblacin ecuatoriana aprob,

funcional, jerrquica y fragmentada por

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

La generacin de capacidades de la ciudadana conlleva, por un lado, la promocin de

Fundamentos de las polticas

2.1 Enfoque Basado

gocen efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la

El Enfoque Basado en derechos humanos

Con el fin de promover, proteger y hacer

El Buen Vivir requiere que las personas,

El Plan Nacional del Buen Vivir, en concordancia con el mandato Constitucional

Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales

vigente, es muy avanzado en tanto contempla objetivos y metas ms ambiciosos que

derechos de todas las personas que, de