AO DE LA COSIDELACIN DEL MAR DE GRAU

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

CURSO:
DERECHO ADMINISTRATIVO
TEMA:
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
CICLO:
II
GRUPO:
B
DOCENTE TUTOR:
INFANTE CISNERO, WUILIAM

NOMBRE:
GARCIA ARONES, Rosmery Solange

AYACUCHO 2016
PER

DEDICATORIA.
A mis padres por darme la vida, por haberme
proporcionado las armas para vivirla y realizar dentro de
ella en todo sentido; como hija, y como profesional; sin
duda en primer lugar dedico ste trabajo a mis amados
padres.
Y, gracias a Dios, como en este mundo siempre existen
personas que en determinados momentos nos ayudan a
dar el siguiente paso, tambin dedico ste trabajo a
quienes nos orientaron y apoyaron en el momento que
optamos para seguir fortaleciendo mi perfil profesional.

pg. 2

INDICE.

Contenido
INTRODUCCION. .......................................................................................................... 5
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. ................................................................................ 6
I. ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO: ............................................................ 6
III. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PER. ..................................................... 7
IV. CLASES DE SILENCIO ADMINISTRATIVO: .......................................................... 9
V. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. ................................... 10
A. APROBACIN AUTOMTICA DE LO SOLICITADO: ......................................... 10
B.

GENERACIN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO

PRESUNTO (RESOLUCIN ................................................................................... 11

FICTA):..................................................................................................................... 11
VI. LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIN PREVIA
SUJETOS AL ............................................................................................................... 13
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO: .................................................................. 13
6.1. LA DECLARACIN JURADA Y EL SILENCIO
ADMINISTRATIVO ...................................................................................................... 15
POSITIVO: ................................................................................................................... 15
VII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO:..................................................... 16
a)

OPERATIVIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

NEGATIVO............................................................................................................... 17
b)

EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

NEGATIVO............................................................................................................... 18
ficta........................................................................................................................... 18
C)

LOS PROCEDIMIENTOS SUJETOS AL SILENCIO

ADMINISTRATIVO................................................................................................... 19
NEGATIVO: .............................................................................................................. 19

pg. 3

IX. RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y SERVIDOR

PBLICO. .................................................................................................................... 21
X. MEDIOS PARA DENUNCIAR AL FUNCIONARIO Y
SERVIDOR PBLICO. ................................................................................................ 22
XI. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE
RECURSOS. ............................................................................................................... 25
XII. ............................................................. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO
CONTENCIOSO .......................................................................................................... 27
ADMINISTRATIVO. ..................................................................................................... 27
CONCLUSIONES. ....................................................................................................... 29
ANEXOS ...................................................................................................................... 30
BIBLIOGRAFIA. ........................................................................................................... 32

pg. 4

INTRODUCCION.

El silencio es una institucin administrativa que surge con el objetivo fundamental de

garantizar los derechos de los particulares frente a la actuacin administrativa
concluyndola con carcter de resolucin. Se ha tenido en cuenta trabajar este tema,
en busca de una verdad acerca de la garanta que pueda resultar esta figura de derecho
procedimental administrativo para los ciudadanos en general.
El propsito de este trabajo es ilustrar acerca del Silencio Administrativo, as como
tambin sus caractersticas principales, aplicaciones, objetos y dems circunstancias
que rodean al mismo. El acto administrativo consiste en una declaracin voluntaria,
formal y unilateral, de acuerdo a las normas constitucionales y legales, que afecta
obligatoriamente a los administrados en forma particular, y no general, como ocurre con
los reglamentos administrativos, en vista a cumplir las funciones del Estado, y se rigen
normativamente por el Derecho Administrativo.
El silencio administrativo surge con el objetivo fundamental de garantizar los derechos
de los particulares frente a la actuacin administrativa concluyndola con carcter de
resolucin. Esperando que esto sirva para mejorar la comprensin del funcionamiento
de la Administracin Pblica Nacional, as como tambin de la aplicacin de las
decisiones tomadas por la misma.

pg. 5

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

I. ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:

En Francia, mediante un Decreto expedido el 2 de noviembre de 1864, por primera
vez se estableci la figura jurdica del silencio administrativo con la finalidad de
subsanar el vaco de respuesta de los ministros respecto de sus autoridades
subordinadas. Posteriormente, mediante una Ley publicada el 17 de julio de 1900
(artculo 3) se generaliz la aplicacin del silencio administrativo a una decisin
implcita de rechazo. De esta manera, ante la ausencia de pronunciamiento por parte
de la administracin en un plazo razonable, la ley opt por presumir que la pretensin
del particular haba sido denegada, con el nico propsito de acudir a las vas
procesales en demanda de que sta fuese satisfecha.

II. DEFINICIN DE SILENCIO ADMINISTRATIVO

En el mbito de las relaciones entre el administrado y las entidades pblicas, la no

manifestacin oportuna de voluntad de la entidad (silencio) es considerado un hecho
administrativo al cual le sigue un tratamiento de declaracin ficta.
El silencio administrativo es definido como un hecho al cual la ley concede
consecuencias jurdicas con la finalidad de dar solucin a la situacin de
desproteccin o indefensin en que puede hallarse un administrado cuando el
rgano administrativo no resuelve expresamente la peticin o pretensin por l
deducida dentro del trmino establecido.
Para el Tribunal Constitucional, el silencio administrativo constituye un privilegio del
administrado frente a la administracin para protegerlo ante la eventual mora de
sta en resolver su peticin, pues quien incumple el deber de resolver no debe
beneficiarse de su propio incumplimiento (SSTC Ns 0815-2004-AA/TC y 40772004AA/TC, del 25 de junio del 2004 y 21 de junio del 2005).

pg. 6

III. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PER.

El silencio administrativo, en su vertiente negativa, aparece por primera vez con
el Decreto Supremo N 006-67-SC, Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos del 11 de noviembre de 1967 (plazo de seis
meses.
Posteriormente se expidi el Decreto Ley N 26111, Ley de Normas Generales
de Procedimientos Administrativas del 28 de diciembre de 1992, que modifica la
anterior norma, en el extremo del plazo (reduce a 30 das).
Dos aos despus se emiti el Decreto Supremo N 002-94-JUS, Texto nico
Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos
del 28 de enero de 1994, que, reiterando lo sealado en la ley, contemplo la
posibilidad que el administrado se acoja al SAN transcurrido el plazo de treinta
das, as como que interponga recurso de revisin o demanda judicial sin que
medie resolucin denegatoria de la administracin o esperar el pronunciamiento
expreso de la administracin pblica.
La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) regulo
de manera ntegra la figura del silencio administrativo, estableciendo en los
artculos 33 y 34 los supuestos en los que es posible aplicar el SAP y el SAN
en los procedimientos administrativos de evaluacin previa.

En este contexto, y con la finalidad de que la administracin pblica cumpla un papel

eficiente en la realizacin de sus labores cotidianas, brinde una mejor atencin en
los procedimientos a su cargo y garantice el ejercicio de los derechos ciudadanos,
se expidi en el mes de julio del 2007, la Ley del Silencio Administrativo, Ley N
29060.

En efecto, con dicha ley, se otorga una regulacin ms garantista y preferente en

torno al silencio administrativo, establecindose como regla general la aplicacin del
silencio administrativo positivo y, como excepcin, el silencio administrativo
negativo. As, la mencionada Ley derog los artculos 33 y 34 de la LPAG y precis
algunos aspectos que sta no contemplaba y estableci exigencias, cuyo

pg. 7

cumplimiento corresponde a todas las instituciones pblicas a que se refiere el

artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
A partir de la dacin de esta Ley, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha
emitido diversas normas con miras a garantizar su cumplimiento:

Decreto Supremo N 079-2007-PCM, mediante el cual se Aprueban

lineamientos para Elaboracin y Aprobacin de TUPAS y establece
disposiciones para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo. La
finalidad de dichos lineamientos es permitir que los TUPAS cumplan con su
propsito de ser documentos compiladores, informativos y simplificadores de
los procedimientos administrativos que tramitan los administrados ante las
distintas entidades administrativas del Estado.
Decreto Supremo N 096-2007-PCM73que Regula la Fiscalizacin
Posterior Aleatoria de los procedimientos administrativos por parte del
Estado. Mediante este Decreto se establecen las normas y lineamientos
aplicables a las acciones de fiscalizacin posterior en los procedimientos
administrativos sujetos a aprobacin automtica o a aprobacin previa, y se
dispone la creacin de una.
Es de precisar que, en el 2008, dentro del marco de la implementacin del
Acuerdo de Promocin Comercial Per-Estados Unidos y su protocolo de
enmienda, el Poder Ejecutivo emiti el Decreto Legislativo N 1029, del 23 de
junio del 200877, mediante el cual se modific la LPAG y la Ley del Silencio
Administrativo.
Finalmente, se debe tener presente el TUO de la Ley N 27584, Ley que
regula el Proceso Contencioso- Administrativo, aprobado mediante DS N
013-2008-JUS, publicado el 29 de agosto del 2008.

pg. 8

IV. CLASES DE SILENCIO ADMINISTRATIVO:

El silencio administrativo puede ser positivo o negativo.

4.1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO:

Procede nicamente en los supuestos en que la administracin no resuelva el fondo

de la peticin del recurrente en el plazo de ley establecido.

Esta modalidad opera de manera excepcional presumiendo a favor del administrado

que la administracin ha adoptado una respuesta de carcter positivo ante la
peticin formulada. Esta doctrina ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional
que, en reiterada jurisprudencia, ha sealado:

el administrado puede acogerse al silencio administrativo positivo solo si existe

mandato expreso que declare dicho mecanismo procesal. (SSTC N s. 1280-2002AA/TC y 1484-2002-AA/TC, del 7 de enero del 2003 y 8 de marzo del 2004).

Cabe precisar que el silencio administrativo no se aplica en los procedimientos de

peticin graciable o consultas. Al respecto, la peticin graciable es una solicitud por
la cual se solicita al titular de la entidad competente la emisin de un acto sujeto a
su discrecionalidad o a su libre apreciacin, o la prestacin de un servicio cuando
no se cuenta con un ttulo legal que permita exigirlo como una peticin de inters
particular (por ejemplo, la obtencin de pensiones de gracia, indultos, etc.). La
consulta, por su parte, se efecta por escrito y, mediante ella, se busca que las
autoridades administrativas informen sobre las materias a su cargo y el sentido de
la normativa vigente que comprenden su accionar, particularmente aquella emitida
por la propia entidad.

pg. 9

V. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.

A. APROBACIN AUTOMTICA DE LO SOLICITADO:

La aprobacin automtica de lo solicitado opera ante el incumplimiento de la

administracin pblica de resolver la solicitud del administrado dentro del plazo
establecido en la norma especial o el mximo de treinta (30) das, al que se
adicionan los cinco (5) das que se tiene para notificar a partir de la expedicin del
acto administrativo.

Esta adicin del plazo de notificacin, conforme se desprende del numeral 16.1 de
la LPAG, obedece a que la entrada en vigencia y consecuente obligatoriedad de lo
establecido en una resolucin administrativa se encuentran condicionadas al hecho
de que el administrado, a quien afectara tal resolucin, tome conocimiento sobre su
contenido, situacin que se configura con el acto de notificacin.
Independientemente de las razones por las cuales la resolucin, pese a haber sido
emitida, no fue notificada oportunamente, una vez cumplido el plazo, ste opera a
favor del administrado.
Por otro lado, el plazo empieza a computarse desde que la administracin recibe la
solicitud sujeta a SAP. Existen casos en que la solicitud se presenta ante una
autoridad que no es competente para conocer el requerimiento, por lo que hay que
esperar a que sea recibida por la entidad competente de destino para iniciar el
cmputo del plazo.

Ahora bien, no slo basta el transcurso del plazo, sino que se requiere que la
solicitud cumpla con todos los requisitos y que el SAP est previsto en el
ordenamiento. As lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, para el que, adems
del transcurso del plazo, se requiere que el solicitante cumpla con presentar la
solicitud pertinente, acompaando la documentacin sustentatoria y requerida, y la
existencia de un mandato expreso que declare dicho mecanismo procesal.

pg. 10

B. GENERACIN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PRESUNTO (RESOLUCIN

FICTA):
Con el silencio administrativo positivo se genera un acto administrativo de
carcter presunto que pone fin al procedimiento a favor del administrado. En
efecto, como sostiene la doctrina, a diferencia del silencio negativo, la
operatividad del silencio positivo s da lugar a la generacin de un acto presunto
y por tanto a un verdadero acto administrativo.

C. INCOMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIN POR RAZN DEL TIEMPO:

Vencido el plazo que se tiene para resolver, mediante una decisin, la

administracin pierde competencia para hacerlo, pues producido el SAP se pone
fin al procedimiento. Si bien la administracin ya no puede resolver en forma
expresa en sentido contrario a la autorizacin otorgada mediante una resolucin
ficta, o revocarla, podr declarar la nulidad de dicha autorizacin, siguiendo el
procedimiento de nulidad de oficio de resoluciones consentidas, segn lo
dispuesto en el artculo 1882 de la LPAG.

La nulidad de oficio se encuentra contemplada en el artculo 202 de la LPAG,

segn el cual slo puede ser declarada en cualquiera de los supuestos
enumerados en el artculo 10 de la mencionada ley, siempre y cuando se
agravie el inters pblico. Esta facultad le corresponde al funcionario jerrquico
superior al que expidi el acto, o si fue emitido por una autoridad no sometida a
subordinacin jerrquica, al mismo funcionario, y prescribe al ao, contado a
partir de la fecha en que el acto administrativo qued firme.

pg. 11

Tal previsin de un plazo determinado para deducir la nulidad resulta acorde con
la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, que al declarar la
inconstitucionalidad de la Primera Disposicin Final y Complementaria de la Ley
N 26960, seal:

mientras al ciudadano comn y corriente se le imponen restricciones temporales

respecto de la promocin de la accin contenciosoadministrativa, segn el
inciso 3) del artculo 541 del Cdigo Procesal Civil, al Estado se le faculta a
promover la misma accin sin ningn tipo de restriccin y con un carcter de
imprescriptibilidad absoluta, reida con todo sentido de seguridad jurdica. (STC
N 004-2000-AI/TC, del 9 de mayo del 2001).

Es oportuno sealar que este artculo no exige a la administracin, antes de

declarar la nulidad, escuchar al administrado, a fin de que pueda efectuar sus
descargos, garantizando de ese modo su derecho de defensa. Si bien esta
exigencia no se contempla expresamente, tanto la doctrina como la
jurisprudencia han reconocido que deriva razonablemente del principio del
debido procedimiento administrativo y de los artculos 3.5, 161.2, 187.2 de la
referida ley, que ninguna autoridad administrativa podr dictar una anulacin de
oficio, sin otorgar anteladamente audiencia al interesado para que pueda
presentar sus argumentos a favor de la sostenibilidad del acto que le reconoce
derechos o intereses. Adicionalmente a ello, la resolucin anulatoria de oficio
debe ser notificada a los administrados concernidos, a fin de que tengan la
posibilidad de controlar su legalidad.

pg. 12

VI. LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIN PREVIA SUJETOS AL

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO:
La Ley del Silencio Administrativo derog el artculo 33 y 34 de la LPAG y
estableci los siguientes procedimientos y supuestos de evaluacin previa
sujetos al SAP.

1) Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos

preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran
autorizacin previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas
en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley.

Este supuesto contempla las solicitudes que habilitan el ejercicio del derecho a
construir, la libertad de comercio, de empresa, de trnsito, etc., tal como ocurre
en el caso de las licencias y autorizaciones. Sin embargo, teniendo en cuenta
que ciertas actividades pueden afectar significativamente el inters pblico, se
debe tener en cuenta la limitacin que impone la Primera DTCF.

2) Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos

administrativos anteriores, siempre que no se encuentren contemplados en la
Primera DTCF.

En este caso se consideran todos los recursos administrativos que puedan

interponerse contra la denegatoria ficta (calificado con SAP en el artculo 33 2
de la LPAG) o contra un acto expreso de la administracin (antes calificado con
SAN en el artculo 34.1.2 de la LPAG).

Ahora bien, este supuesto no puede ser interpretado literalmente, pues una
interpretacin en ese sentido podra llevar a desconocer los intereses
pg. 13

contemplados en la Primera DTCF de la Ley e involucrar procedimientos

administrativos de oficio, tales como el de fiscalizacin y sancin.

As, cabe sealar que el SAP no procede al interior de un procedimiento

administrativo disciplinario, tal como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional
al sealar:

El silencio administrativo positivo, regulado en los artculos 33 y 188 de la Ley

N 27444, () solo es aplicable a aquellos procedimientos de evaluacin previa
() y que han sido reconocidos por las entidades en sus textos nicos de
procedimientos administrativos (TUPAS) y, por tanto, no lo es a los procesos
administrativos disciplinarios en los que la administracin ejerce una facultad de
fiscalizacin y sancionadora. (STC N 2753-2004-AC/TC, OP. Cit., fundamento
jurdico nro. 3.)

3) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda

repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la
limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos. Sobre el
particular, cabe indicar que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre
el supuesto previsto en el artculo 33.3 de la LPAG, cuyo texto es anlogo al
contemplado en el numeral 3) del artculo 1 de la Ley del Silencio Administrativo,
y su relacin con el supuesto contenido en el numeral 2) del artculo 33 de la
LPAG, sealando que:

Si bien es cierto que (.) los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos
a silencio positivo () cuando se trata del procedimiento recursal, en aquellos
casos en los que el interesado opt por el silencio administrativo negativo,
tambin lo es que, en interpretacin contrario sensu del inciso 3) de la misma
pg. 14

norma legal [LPAG], no estn sujetos a silencio positivo aquellos procedimientos

de evaluacin previa en los que la trascendencia de la decisin final pueda
repercutir directamente en administrados distintos a l, mediante la limitacin,
perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos.( STC N 40152004AA/TC, del 12 de enero del 2005).

6.1. LA DECLARACIN JURADA Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

POSITIVO:

Vencido el plazo para la expedicin de la resolucin respectiva y cumplidos los

requisitos exigidos por ley, el SAP opera de manera inmediata (resolucin
estimatoria ficta), habilitando al administrado para ejercer sus derechos ante la
entidad pblica donde efectu su solicitud. No obstante ello, no pocas entidades
de la administracin pblica muestran cierta renuencia a reconocer la aplicacin
del SAP, exigiendo al administrado el documento donde conste la aprobacin
del trmite iniciado al cual se aplic el silencio positivo, menoscabndose de
esta manera los derechos del administrado.
Ante dicha situacin, el artculo 3 de la Ley del Silencio Administrativo, con la
finalidad de garantizar la eficacia del SAP, dispuso que una vez vencido el plazo
para la expedicin de la resolucin respectiva y habiendo operado el SAP, el
administrado puede presentar una declaracin jurada ante la administracin
pblica que configur dicha aprobacin ficta, constituyndose el cargo de
recepcin de dicho documento en prueba suficiente de la resolucin aprobatoria
ficta de la solicitud o el trmite. En caso de negativa de la entidad para recibir la
declaracin jurada, el administrado puede remitirla por conducto notarial, con lo
que surtir los mismos efectos.

pg. 15

En tal sentido, al operar de manera automtica el SAP, la declaracin jurada o el

acto certificatorio slo tiene efectos declarativos y como tal deviene en un medio
de probanza, pero no en elemento constitutivo del silencio. En esa lnea, la nueva
redaccin del artculo 188.1 de la LPAG, modificado por el D. Legislativo N
1029, establece que la declaracin jurada a la que se refiere el artculo 3 de la
Ley del Silencio Administrativo, Ley N 29060, no resulta necesaria para ejercer
el derecho resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad.

Finalmente, la Ley del Silencio Administrativo tambin ha previsto la utilizacin

de la declaracin jurada en reemplazo de la resolucin de aprobacin ficta
contemplada por la LPAG en el caso de los procedimientos administrativos de
aprobacin automtica.

VII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO:

Procede ante la omisin de respuesta por parte de la administracin, pero
entendiendo que la decisin de la autoridad es negativa, con la finalidad de
permitir al interesado acceder a una va revisora ulterior. De esta manera se evita
que la combinacin del acto previo con la inactividad formal de la administracin
volatilice el derecho del ciudadano a una tutela judicial efectiva.

El silencio administrativo negativo surge por disposicin de la ley, pero no se

aplica de manera automtica pues depender de la voluntad del administrado
recurrir al proceso contenciosoadministrativo vencido el plazo establecido en la
ley, o seguir esperando a que la administracin responda algn da su peticin o
el recurso interpuesto en sede administrativa. Este carcter optativo de
acogimiento al silencio administrativo negativo ha sido reconocido por el Tribunal
Constitucional que, a travs de su doctrina jurisprudencial, ha puntualizado que:
pg. 16

el administrado () transcurrido el plazo para que la Administracin resuelva el

recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencio
administrativo y as acudir a la va jurisdiccional, o de esperar el pronunciamiento
expreso de la Administracin. La no resolucin del recurso impugnatorio dentro
del plazo de 30 das no puede considerarse como causal de exclusin de la
potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso de la
Administracin. (SSTC NS. 0815-2004-AA/TC y 4077-2004-AA/TC, del 25 de
junio del 2004 y 21 de junio del 2005).

EN OTRA MS RECIENTE SEALA:

habiendo transcurrido el plazo en exceso sin que la administracin se haya

pronunciado por la solicitud del demandante ha operado el silencio administrativo
negativo, por lo que el recurrente de acuerdo al artculo 188, numeral 188.3, de
la Ley N 27444 se encuentra habilitado para interponer los recursos
impugnativos y las acciones judiciales pertinentes (). (STC N 19722007AA/TC, del 16 de noviembre del 2007).

a)

OPERATIVIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.

El silencio administrativo negativo es tambin una tcnica legal que permite al

ciudadano considerar denegada su peticin a efectos de interponer el recurso
administrativo o la demanda administrativa correspondiente, o esperar a que la
administracin se pronuncie. El SAN es un mecanismo que opera slo por
decisin del particular, es decir, no lo obliga.

As lo ratifica la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que en la STC

N 1003-98-AA/TC (caso Alarcn Menndez) seal:
pg. 17

habiendo transcurrido el plazo en exceso sin que la administracin se haya

pronunciado por la solicitud del demandante, ha operado el silencio
administrativo negativo, por lo que el recurrente de acuerdo al artculo 188,
numeral 188.3 de la Ley 27444, se encuentra habilitado para interponer los
recursos administrativos y las acciones judiciales pertinentes (STC N
19722007-AA/TC, del 08 de enero del 2007).

Tiene, por consiguiente, una naturaleza potestativa, pues el particular puede

esperar a que la administracin se pronuncie o decidir impugnar la inactividad
administrativa ante el superior, o ante el Poder Judicial (proceso contencioso
administrativo). En definitiva, busca proteger los derechos a la tutela judicial
efectiva y de acceso a la justicia.

b)

EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.

El silencio negativo es una ficcin que, por un lado, habilita al administrado a

acudir a la instancia siguiente o a la va judicial, segn sea el caso y, por otro,
garantiza que no se d inicio al cmputo de plazos para impugnar la denegatoria
ficta.

Este efecto, previsto en el artculo 188.5 de la LPAG, ha sido desarrollado por

el Tribunal Constitucional al evaluar el SAN y el plazo de prescripcin para
interponer una demanda de amparo. En ese marco, el mximo Tribunal de la
jurisdiccin constitucional ha sealado:
En los supuestos donde el administrado decide acogerse al silencio
administrativo negativo () el plazo prescriptorio empieza a transcurrir una vez
pg. 18

que ste decide acudir al rgano jurisdiccional, momento que tiene lugar
justamente cuando se interpone la demanda de amparo. (STC N 02682006PA/TC, del 20 de enero del 2007).

En tal sentido, el acceso a la va jurisdiccional una vez cumplidos los plazos

queda abierto indefinidamente en tanto la administracin no dicte resolucin
expresa. Sera un contrasentido establecer un plazo lmite para acogerse al SAN,
pues la incumplidora de su deber de resolver terminara beneficindose de su
propio incumplimiento.

Otro efecto del SAN es que no enerva la obligacin de la administracin de

resolver. En efecto, aun cuando transcurra el plazo para que el administrado
pueda acogerse al SAN, la administracin mantiene la obligacin de resolver
hasta que se le notifique que el asunto se ha sometido al conocimiento de la
autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos
respectivos

C) LOS PROCEDIMIENTOS SUJETOS AL SILENCIO ADMINISTRATIVO

NEGATIVO:
Considerando que la regla general es el SAP, segn la Primera DTCF de la Ley
del Silencio Administrativo, excepcionalmente, el SAN se aplica a:
Casos que afecten significativamente al inters pblico, incidiendo en:
salud, medio ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana,
sistemas financieros / seguros, mercado de valores, defensa nacional y
patrimonio histrico cultural de la nacin.
Los procedimientos trilaterales.
Los procedimientos que generen la obligacin de dar o hacer del Estado.
Los procedimientos de inscripcin registral.
pg. 19

 Las autorizaciones para operar casinos y juegos de mquinas

tragamonedas.
Los procedimientos por los cuales se transfieren facultades de la
administracin pblica.

La aplicacin del SAN en los supuestos contemplados en el numeral 1) debe

justificarse cuando el procedimiento importe una afectacin significativa al inters
pblico.

No significa, por tanto, que a todos los procedimientos administrativos vinculados

a las materias anotadas les sea aplicable el SAN y, en esa medida, las
autoridades deben tener mucho cuidado en la calificacin, a fin de aplicarlo a
aquellos casos que s expongan significativamente el inters pblico, debiendo
entenderse por inters pblico aquello que trasciende el estricto mbito de los
intereses de los particulares destinatarios del act.

VIII. PRESUPUESTOS PARA LA APLICACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:

Para la aplicacin del silencio administrativo se requiere que:
a.
b.
c.
d.

La peticin sea admitida vlidamente a trmite.

El supuesto este previsto en el TUPA o en una norma expresa.
El petitorio del administrado sea jurdica y fsicamente posible.
Haya transcurrido el trmino preciso para probar y notificar la decisin
administrativa (dato objetivo).
e. La actuacin del administrado sea de buena fe.

En este orden de ideas, si bien la administracin tiene la obligacin de dar

repuesta a cualquier requerimiento, su omisin no se puede considerar
necesariamente como una aceptacin tcita o denegatoria. El SAP o SAN slo
pg. 20

proceden si existe un mandato expreso que declare su aplicacin, pues, como

ha sealado el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia:

el silencio administrativo no constituye una franquicia del administrado para

optar por uno u otro sentido (positivo o negativo) (SSTC Nro. 0496-2003AA/TC,
09902-2006-PA/TC, 09904-2006-PA/ TC, 2106-2006-AA/TC y 069052006AA/TC, del 25 de marzo del 2003, del 11 de enero del 2006 y del 16 de enero,
29 de marzo y 10 de abril del 2007).

IX. RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y SERVIDOR PBLICO.

Segn la Ley del Silencio Administrativo, los funcionarios y servidores pblicos
incurren en falta administrativa sancionable conforme al artculo 239 de la
LPAG, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales cuando:
Incurran en defectos de tramitacin al interior del procedimiento
(transgresin de plazos u omisin de trmite).
Exijan a los administrados o administradas un procedimiento, trmite,
requisito u otra informacin, documentacin o pago no contenidos en el
TUPA de su entidad.
Se nieguen injustificadamente a reconocer la eficacia del derecho
conferido el administrado al haber operado el SAP a su favor.
Se nieguen injustificadamente a recibir o cumplir la resolucin ficta
derivada de la declaracin jurada, dentro de un procedimiento.

Al respecto se debe tener presente que, como principio general, ninguna

autoridad debe negarse a recibir una declaracin jurada, an en el caso de la no
utilizacin del formato aprobado por la PCM mediante Decreto Supremo N

pg. 21

0792007-PCM. As, una negativa slo ser justificada en caso de que la

declaracin jurada se presente antes de vencer el plazo.

Asimismo, con relacin a la exigencia de pagos contenidos en el TUPA, cabe

precisar que, siguiendo el precedente vinculante recado en la STC N
37412004-AA/TC,

el artculo 14 del Decreto Supremo N 079-2007-PCM

prohbe a las entidades cobrar tasa alguna en un procedimiento administrativo

como condicin o requisito previo a la impugnacin de un acto emitido por la
propia entidad por ser contraria a los derechos constitucionales del debido
proceso, de peticin y acceso a la tutela jurisdiccional, siendo nula la norma que
aprueba dicho cobro.

X. MEDIOS PARA DENUNCIAR AL FUNCIONARIO Y SERVIDOR PBLICO.

Para denunciar a los funcionarios y servidores pblicos por las irregularidades
anotadas, se han previsto dos medios: el recurso de queja y las denuncias, el
primero ante el superior jerrquico y el segundo ante el rgano de Control
Institucional (OCI) de la entidad respectiva. Dichas acciones, sin embargo, son
de carcter excluyente, es decir, la interposicin de la queja inhabilita al
administrado o a la administrada para interponer la denuncia ante el OCI. No
obstante, la interposicin de cualquiera de dichas medidas no constituye un
impedimento para el inicio de las acciones civiles y penales a las que hubiere
lugar de ser el caso Sobre el particular, se considera que la Ley del Silencio
Administrativo incurre en error al denominar la queja como un recurso, toda vez
que la doctrina administrativa es unnime al sealar que la queja no procede
contra un acto definitivo, sino contra un acto en trmite, ante la conducta activa
u omisiva del funcionario o empleado pblico encargado de la tramitacin del
expediente que afecte derechos subjetivos o intereses legtimos del
administrado.
pg. 22

De esa misma manera, el artculo 158.1 de la LPAG seala que, en cualquier

momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de
tramitacin y, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los
plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u
omisin de trmites que deben ser subsanados antes de la resolucin definitiva
del asunto en la instancia respectiva.

De este modo, lo dispuesto por la Ley del Silencio Administrativo se debe

entender como una queja administrativa que busca proteger a las personas
frente a la conducta del funcionario pblico que no cumple con la aplicacin del
silencio administrativo y resolver con celeridad las cuestiones que han sido
sometidas a su consideracin por defectos de trmite y no como un acto de
impugnacin, que se dirige contra un acto administrativo concreto.

La queja deber ser presentada ante el superior jerrquico de la autoridad que

tramita el procedimiento administrativo, debiendo indicarse necesariamente el
deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior deber resolver la
queja dentro de los tres (3) das siguientes, previo traslado al quejado, a fin de
que pueda presentar sus descargos. En caso que se declare fundada, la
autoridad administrativa superior dictar las medidas correctivas pertinentes
respecto del trmite que sigue el procedimiento. Asimismo, dispondr el inicio de
las actuaciones necesarias con la finalidad de sancionar al responsable. Cabe
indicar que la utilizacin de la queja frente a los defectos de tramitacin tambin
se ha regulado en el mbito disciplinario. As, por ejemplo, el nuevo Reglamento
de Organizacin y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA),
aprobado mediante Resolucin Administrativa N 129-2009-CEJ, en el artculo
106 establece: Queja por defecto de tramitacin. Ante defecto de tramitacin
pg. 23

ser de aplicacin lo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo

General.
En lo que se refiere a la denuncia, la LPAG en su artculo 105 ya reconoca el
derecho de los administrados y administradas a formular denuncias respecto a
aquellos hechos que conocieran y que fueran contrarios al ordenamiento jurdico,
no siendo necesario en este caso, sustentar la afectacin inmediata de algn
derecho o inters legtimo lesionado.

Sobre el particular, la Directiva N 008-2003-CG/DPC Servicio de Atencin de

Denuncias, aprobada mediante Resolucin de Contralora General N 4432003CG, publicada el 14 de enero del 2004, cuya base legal, entre otras
disposiciones, es la LPAG, establece que a todos los ciudadanos, individual o
colectivamente, les asiste el derecho de acudir al OCI que le corresponda, con
el objeto de formular denuncias relacionadas con las funciones de la
administracin pblica y que estas sean atendidas conforme a su mrito,
sujetndose a los requisitos y tramitacin establecidos en la citada directiva.

En tal sentido, basta que los ciudadanos y ciudadanas, comuniquen al OCI la

relacin de hechos, circunstancias del tiempo, modo y lugar que permitan su
constatacin, la indicacin de los presuntos autores y partcipes, el aporte de la
evidencia o su descripcin para que el OCI proceda a su evaluacin.

Luego de ello, en la etapa de verificacin el OCI deber practicar las diligencias

necesarias a fin de comprobar la verosimilitud de la denuncia formulada e
informar con prontitud sobre sus resultados. En el supuesto que la denuncia sea
rechazada, se deber comunicar oportunamente al denunciante Es importante
sealar que el denunciante no es considerado sujeto del procedimiento, y que el
resultado de las investigaciones relacionadas con la interposicin de la denuncia
pg. 24

o la queja permite a la entidad identificar el actuar negativo del funcionario o

servidor pblico y la determinacin administrativa de la falta.

XI. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RECURSOS.

Segn el artculo 207 de la LPAG, los recursos administrativos son el recurso
de apelacin, el recurso de reconsideracin y el recurso de revisin.
Al respecto, el artculo 218 establece que:

Son actos que agotan la va administrativa: a) El acto respecto del cual no

proceda legalmente impugnacin ante un autoridad u rgano jerrquicamente
superior en la va administrativa o cuando se produzca silencio administrativo
negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideracin,
en cuyo caso la resolucin que se expida o el silencio administrativo producido
con dicho recurso impugnativo agota la va administrativa; o b) El acto expedido
o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de un recurso
de apelacin en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u
rgano sometido a subordinacin jerrquica
Por otro lado, el artculo 188.6 de la mencionada ley seala que:
En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos, destinados
a impugnar la imposicin de una sancin estarn sujetos al silencio
administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicacin
del silencio administrativo negativo, ser de aplicacin el silencio administrativo
positivo en las siguientes instancias resolutivas.

De este modo, ante la falta de respuesta por parte de la administracin dentro

del plazo de ley frente a un recurso de revisin o un recurso de impugnacin
contra una decisin emitida por una autoridad no sometida a subordinacin
pg. 25

jerrquica, el administrado puede acogerse al SAN, encontrndose habilitado

para acudir al proceso contencioso administrativo o al proceso constitucional de
amparo, al darse por agotada la va administrativa.
En caso de que exista otra instancia resolutiva en la va administrativa podr
acudir a la instancia superior en aplicacin del SAN con la finalidad de que se
emita un pronunciamiento expreso. Luego de ello, podr operar el SAP de
producirse nuevamente una desidia de la entidad.
En ese orden de ideas, la jurisprudencia del Poder Judicial tiene establecido que:
si bien es cierto () existe an un rgano jerrquicamente superior ante el que
debe recurrir el demandante, tambin lo es que ha optado por interponer el
recurso de reconsideracin y ste no ha sido resuelto, por lo que se ha producido
el silencio administrativo negativo. Consecuentemente, se da por agotada la va
administrativa. (Exp. N 47274-2003-AA, sentencia del 10 de mayo del 2004).

Por su parte, al interpretar la Ley del Silencio Administrativo, el Tribunal

Constitucional, tambin ha admitido la procedencia del SAN ante la falta de
respuesta de un recurso de apelacin interpuesto contra un sancin en un
procedimiento administrativo disciplinario, sealando que :

el petitorio [aprobar su recurso de apelacin y, por consiguiente, dejar sin efecto

la resolucin que dispuso su pase al retiro], cuyo cumplimiento se requiere no
resulta cierto, toda vez que la pretensin administrativa se encuentra dentro de
las excepciones establecidas en la Primera Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley N 29060. (STC N 00597-2009-PC/TC, del
16 de marzo del 2009).

pg. 26

XII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO.
El TUO de la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, trata al
silencio administrativo, en su artculo 4 numeral 2), como una actuacin
impugnable. De este modo, contempla la posibilidad, como sucede en otros
pases, de utilizar el contenciosoadministrativo contra las omisiones de la
administracin pblica.
En su redaccin inicial, el artculo 17.3 de la Ley del proceso contencioso
administrativo, contradictoriamente a lo dispuesto en el artculo 1885 de la
LPAG115 y pese a que el proyecto de la referida ley dispona que no exista
plazo, contempl el plazo de seis (6) meses para demandar el silencio
administrativo, computados desde la fecha en que venci el plazo legal para
expedir la resolucin.

Bajo este marco legal, transcurrido el plazo indicado, la demanda era declarada
inadmisible por extempornea, generndose, con ello, indefensin en los
ciudadanos al impedirles injustificadamente el acceso a la jurisdiccin y la
defensa de sus intereses, e ineficiencia por parte de la administracin.

Afortunadamente, esta regulacin ha sido modificada. En efecto, el artculo 19

del TUO de la Ley que regula el proceso contenciosoadministrativo supera lo
anotado y establece que, cuando se trate del SAN, se observar lo dispuesto en
el numeral 188.5 de la LPAG y que el tercero legitimado puede acudir al proceso
contencioso administrativo en un plazo de tres (3) meses en el caso del SAP.
De este modo, conforme a la naturaleza del SAN, no se prev un plazo para
recurrir al contencioso administrativo, pues, como se sabe la citada tcnica
constituye una garanta del particular frente a la inactividad formal de la
administracin que opera siempre en beneficio del particular, y no al contrario.
pg. 27

Por tanto, al constituir el SAN una figura de ejercicio opcional para el particular
no cabe el cmputo del plazo para acudir al contenciosoadministrativo porque
se les estara otorgando a la administracin pblica una posicin ms ventajosa
con relacin a los particulares.

pg. 28

CONCLUSIONES.

Los actos administrativos, como declaraciones de las entidades que, en el

marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos
jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados
dentro de una situacin concreta, son consecuencia de acciones promovidas
por los administrados ante las entidades pblicas o acciones de estas iniciadas
de oficio.

Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo quedan

automticamente aprobados y validados en los trminos que fueron solicitados,
si transcurrido el plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera comunicado
al administrado el pronunciamiento.

El silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carcter de resolucin

que pone fin al procedimiento. El silencio administrativo negativo tiene por efecto
habilitar al administrado para la interposicin de los recursos administrativos y
acciones judiciales pertinentes. Aun cuando opere el silencio administrativo
negativo, la administracin mantiene la obligacin de resolver.

pg. 29

ANEXOS:
DESCARGO DE INFRACCIONES AL CDIGO DE
TRNSITO Y AL REGLAMENTO DE SERVICIO PBLICO
DE TRANSPORTE REGULAR DE PASAJEROS
(DS N 016-2009-MTC y modificatorias; Ordenanza 1338 y modificatorias)
Lima, ________ de _____________________________ de _________
Sres. Servicio de Administracin Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
I.
01

DATOS DEL DESCARGO

TIPO DE DEUDA

Papeleta de Infraccin de Trnsito

02

NDE DOCUMENTO DE DEUDA

03

N PLACA

Acta de Control

Imputacin de Cargos

II.

DATOS DEL CIUDADANO (Usar la Tabla N 1 para el Tipo de Documento de Identidad)

pg. 30

TABLA N 1: Documentos de identidad

Tipo
1
2
3
4
5

Descripcin
Registro nico de Contribuyentes (RUC)
Documento Nacional de Identidad (DNI)
Carn de Extranjera
Pasaporte
Otros documentos

Firma y/o huella digital del Ciudadano o Representante legal

Firma y sello de recepcin
(***)
Los datos consignados en esta solicitud tienen carcter de Declaracin Jurada, por tanto, el interesado o su representante son
responsables de la veracidad de esta informacin bajo pena de incurrir en delito contra la fe pblica. Asimismo, si como producto de
la notificacin se constata que el domicilio procesal sealado es errado o inexistente, no se computar el plazo para la absolucin
del trmite; en consecuencia, no operar el silencio administrativo.
(*) Titular de intereses legtimos individuales o colec ivos (Artculo 51 de la Ley N 27444)
(**) A fin de comunicarle el estado de atencin de su trmite, estado que tambin puede ser consultado en la pgina Web del SAT
(www.sat.gob.pe). Esta comunicacin no reemplaza la notificacin del documento de respuesta.
(***) En el caso de representacin, presentar poder general formalizado mediante simple designacin de persona cierta, o acreditando una
carta poder notariada con firma del ciudadano (Numeral 115.1 de la Ley N 27444).
SA-DRE-FO012 V1

pg. 31

BIBLIOGRAFIA.
1. Ley del Silencio Administrativo, ley 29060, publicada el 7 de julio de 2007.
2. Decreto Legislativo 1029, mediante la cual se modifica la ley de
procedimiento administrativo general y la ley del silencio administrativo,
publicada 24 de junio del 2008.
3. Ley del Procedimiento Administrativo General ley 27444.
4. Ley de Bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector
pblico decreto legislativo 276.
5. Texto nico Ordenado de la ley 27584, ley que regula el proceso contencioso
administrativo modificado por el decreto legislativo 1067.
6. Aproximacin conceptual al silencio administrativo (manual de derecho
administrativo).

pg. 32