EN MINORA DE LA COMISIN DE CONSTITUCIN Y

REGLAMENTO DICTAMEN, recado en los Proyectos de Ley

N 757/2001-CR; 10944/2003; 10339/2004; 11427/2004 y
9692/2003-CR, que propone modificar el articulo 31 de la
Constitucin Poltica del Per a fin de instaurar el voto
voluntario.

Seor Presidente
Ha venido para dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento, los
Proyectos de Ley N 757/2001-CR; 10944/2003; 10339/2004; 11427/2004 y
9692/2003-CR, que proponen la reforma del articulo 31 de la Constitucin
Poltica del Per a fin de instaurar el voto facultativo.

I.- CONTENIDO DE LOS PROYECTOS DE LEY

1.1.- El PROYECTO DE LEY N 757/2001-CR, presentado por los
congresistas ROGER SANTA MARA DEL GUILA Y JOS LUIS DELGADO NEZ
DEL ARCO, propone modificar el tercer prrafo del artculo 31 de la Constitucin
Poltica del Per a fin que se instaure el voto facultativo.
1.2.- El PROYECTO DE LEY N 9692/2003-CR, presentado por el
congresista RAFAEL REY REY, propone se modifique el tercer prrafo del articulo
31 de la Constitucin Poltica del Per, y se establezca que el voto es personal,
igual, libre, secreto y voluntario.
1.3.- El PROYECTO DE LEY N 10339/2003-CR, presentado por el
congresista ERNESTO ARANDA DEXTRE, propone modificar el artculo 31 de la
Constitucin Poltica; agregando la palabra "facultativo" en sustitucin del voto
obligatorio; como una caracterstica adicional al voto; adems de personal, igual,
libre y secreto.
1.4.- El PROYECTO DE LEY N 10944/2003-CR, presentado por el
congresista RAFAEL VALENCIA DONGO CRDENAS, propone modificar el articulo
31 de la Constitucin Poltica e introducir la posibilidad que el voto se realice en
forma facultativa; asimismo propone una adecuacin de los artculos 7, 9 , 17, 21
de la Ley N 26859, "Ley Orgnica de Elecciones", a lo dispuesto en la presente
ley.

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N 757/2001-CR; 10944/2003; 10339/2004; 11427/2004 y
9692/2003-CR, que propone modificar el articulo 31 de la
Constitucin Poltica del Per a fin de instaurar el voto
voluntario.

1.5.- El PROYECTO DE LEY N 11427/2004-CR, presentado por los

congresistas JORGE DEL CASTILLO GLVEZ, MAURICIO MULDER BEDOYA, Y
otros, propone se modifique el articulo 31 de la Constitucin Poltica y se
instaure el voto facultativo.

II-

ANLISIS

Cabe sealar en principio, que los Congresistas suscribientes del presente

Dictamen en Minora, nos encontramos conformes la reforma Constitucional
propuesta en los Proyecto de Ley en anlisis, a fin de implementar para nuestro
el Per, la voluntariedad del voto, desterrndose de este modo su carcter
voluntario.
Por ello, centraremos de manera resumida los argumentos por los cuales nos
encontramos a favor de una medida en tal sentido, para pasar a fundamentar
despus, las razones por las que estimamos debe implementarse de manera
progresiva.

2.1

Hacia el voto voluntario.-

El Constitucionalista Espaol JAVIER PREZ ROYO seala acertadamente al analizar

los derechos de participacin ciudadana que los ciudadanos tienen el derecho de
participar en los asuntos pblicos directamente o por medio de representantes.
Es ah donde el derecho de sufragio activo permite canalizar el proceso de
autodireccin poltica de la sociedad, que es en lo que consiste la democracia.
Precisa Prez Royo que El derecho de sufragio es la forma en que las constituciones
han dado una respuesta prctica al problema que se planteara J.J. Rosseau
Contrato Social, de

en el

como hallar una forma de asociacin que proteja y defienda

mediante toda la fuerza comn la persona y los bienes de cada asociado y por la cual
cada uno, unindose a todo, no obedezca, sin embargo, ms que a s mismo y quede tan
libre como antes. El Derecho de participacin es el vnculo entre el derecho de
autodeterminacin poltica de cada individuo y el derecho de autodeterminacin de la

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Constitucin Poltica del Per a fin de instaurar el voto
voluntario.

sociedad 1.

En similar postura, el Constitucionalista argentino JUAN ZARINA , seala que el

concepto de sufragio se vincula con la doctrina del gobierno del pueblo, con la
idea de la democracia indirecta, con la representacin poltica del pueblo por los
gobernantes. Linares Quintana

sostiene que es de la esencia de la democracia

indirecta que el pueblo se gobierne por intermedio de sus representantes, no

cabe duda que nicamente es posible la operacin de esta forma gubernativa por
gobernantes elegidos por el pueblo, directa o indirectamente por medio del
sufragio 2.
El sufragio, tal y como lo define PREZ SERRANO, constituye una operacin
administrativa por su forma y procedimiento, mediante la cual se designa a
quienes hayan de ocupar determinados cargos pblicos, si bien a travs de l
puede tambin manifestarse el criterio del cuerpo electoral con respecto a una
determinada medida o expresarse la opinin de los ciudadanos con voto en un
cierto momento con respecto a la poltica nacional 3.

Histricamente, constituy una cuestin de la mayor relevancia la determinacin

de la naturaleza del sufragio.

De su entendimiento como funcin derivara la

postergacin de los intereses individuales, que se supeditaba al logro de la ms

eficaz organizacin del gobierno; con tal base, se entenda que el sufragio deba
pertenecer a los ms cualificados econmicamente (sufragio censitario) o
intelectualmente (sufragio capacitario). Estas concepciones eran incompatible
con aquella otra que entenda el sufragio como un derecho de participacin

PREZ ROYO, JAVIER Curso de Derecho Constitucional Editorial Marcial Pons, Ediciones
Jurdicas y Sociales, Madrid Espaa, Sptima Edicin 2000, pag. 474.
2

JUAN ZARINI HELIO Derecho Constitucional Editorial Astrea, Buenos Aires, 1992, pag.
482.
3

FERNANDEZ S EGADO, FRANCISCO El Sistema Constitucional Espaol, Editorial Dykinson,

1992, Madrid Espaa, pag. 395.

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voluntario.

poltica en la vida del pas y en la conformacin de la voluntad estatal, de la que

lgicamente derivaba el sufragio universal.
En esta explicacin de la naturaleza del derecho de sufragio, GARCA TOMA seala
que una denominacin mas ajustada a la cronologa de la humanidad sera la sufragio
amplo y extensivo. Ello porque, en estricto sensu, lo ejercen casi todos los individuos.
Desde una perspectiva histrica, representa un avance cualitativo y cuantitativo del
derecho de sufragio, heredado de la edad media 4.

Del reconocimiento que el sufragio cumple una determinada funcin, derivara el

concepto de deber, esto es, el entendimiento del sufragio como una obligacin
ciudadana jurdicamente exigible. Precisa JAVIER P REZ ROYO que la manifestacin
de

voluntad del Estado tiene que ser la voluntad poltica constituida a travs de la

manifestacin individualizada de voluntad de cada ciudadano mediante el ejercicio del

derecho de sufragio 5.

Sobre el particular, ha sealado el Tribunal Constitucional Espaol, en su

Sentencia STC 10/1983, del 21 de febrero, el sufragio es un derecho que
corresponde a cada ciudadano y que puede ser vulnerado por actos que slo
afecten a cada uno de stos en particular.

Para F ERNNDEZ SEGADO , analizando el modelo Espaol,

el sufragio no se concibe

como deber jurdico, si bien ello no significa que no constituya una obligacin ciudadana

GARCA TOMA, VCTOR Anlisis Sistemtico de la Constitucin Poltica de 1993, Fondo

Editorial de la Universidad de Lima, 1998, Tomo I, pag, 229.

PREZ ROYO, JAVIER Curso de Derecho Constitucional Editorial Marcial Pons, Ediciones
Jurdicas y Sociales, Madrid Espaa, Sptima Edicin 2000, pag. 475.
6

FERNNDEZ S EGADO, FRANCISCO El Sistema Constitucional Espaol, Editorial Dykinson,

1992, Madrid Espaa, pag. 395.

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9692/2003-CR, que propone modificar el articulo 31 de la
Constitucin Poltica del Per a fin de instaurar el voto
voluntario.

Ahora bien, como se seal, dado que el presente Dictamen coincide, respecto
del Dictamen en mayora en cuanto a la viabilidad de implementar el voto
voluntario para el pas, trataremos de centrar algunos argumentos a favor del
voto voluntario:

La Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional

reconoci el derecho al voto como una "facultad del ser humano"; y por
tanto la calidad de voluntario.

Sobre el derecho al voto como un derecho y como un deber los

estudiosos han sostenido la importancia de distinguir el sufragio como un
"derecho" y el sufragio como "funcin"; que se vincula al ejercicio del
sufragio como un deber moral subjetivo. Con algunos matices parece que
la concepcin de mayor arraigo es la de considerar el sufragio como un
"derecho-funcin": superando as el concepto del sufragio, como "deber".

El objetivo fundamental del cumplimiento del deber de votar es sin duda,

el de formar la voluntad poltica de una sociedad".

Sin embargo la

voluntad poltica o la participacin poltica no deben ser impulsados por

mecanismos artificiales.

la sancin por no votar, desvirta un presunto compromiso del ciudadano

con lo poltico, pues lo nico que cuenta no se reduce nicamente al
pago de una multa, sino adems todas a las consecuencias jurdicas que
se derivan de la citada omisin, como: encontrarse impedido de cobrar
cheques, no poder legalizar la firma, no poder suscribir actos y contratos
entre particulares, entre otros.

La obligatoriedad del voto es contraria al espritu democrtico porque el

ciudadano se ve obligado a votar bajo la amenaza de multas y de la
imposibilidad de ejercer sus derechos que le impide ejercitar sus
derechos civiles.

En el sentido mas extenso de la libertad: el ciudadano debera tener la

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voluntario.

libertad de querer participar en poltica o no, el derecho de votar, de

acudir a las urnas, o no hacerlo.

El Voto Facultativo prima en pases como Espaa, Italia, Francia y

Alemania; siendo la excepcin el caso de Portugal, aunque slo para
casos y se instituye en la tendencia Europea y Americana.

2.2

Hacia el Voto Voluntario con carcter progresivo.-

Este es precisamente el punto de discrepancia entre el dictamen en minora

respecto del Dictamen en mayora. Los suscribientes del presente dictamen, nos
adscribimos a las tesis de la voluntariedad del voto, con la precisin, que su
aplicacin debe ser progresiva.
Es decir, si bien el voto voluntario es el norte al que debe caminar el pas, las
condiciones actuales hacen inviable todava su aplicacin inmediata.
No obstante la discrepancia de la doctrina en torno al carcter obligatorio o no
del voto voluntario, existe cierto consenso en considerarlo tambin como un
deber. El propio Prez Serrano recordaba, que el sufragio ha sido concebido
como funcin, co mo derecho y como deber.
Como citaremos lneas adelante ni en los pases donde el voto es voluntario
como Espaa, el sufragio deja de ser concebido como un deber ciudadano. Es en
tal sentido que

no es viable que una sociedad

pase inmediatamente de un

modelo de enraizado voto obligatorio a uno voluntario, sin un previo proceso que
permita educar a su poblacin en la importancia del acto de sufragio, de sus
efectos. Mejor si se brinda a la sociedad la posibilidad de ver y evaluar,
previamente los resultados de este modelo obtenido en las prximas elecciones
Regionales y Municipales. Slo as se podr conocer a ciencia cierta los efectos
que generan para la sociedad y para el pas, el cambio de modelo. Por ello,
tratando de condensar las ideas en torno a por que debe ser un paso progresivo,
diremos que:
6

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Constitucin Poltica del Per a fin de instaurar el voto
voluntario.

No se ha promovido en el pas, una cultura de participacin en los

asuntos pblicos. En la medida que se vaya profundizando la participacin
ciudadana en asuntos locales, presupuestos municipales y algunos
grandes temas nacionales, se podr avanzar al modelo de voto
voluntario.

No se ha contribuido a formar en nuestro pas, una cultura cvica a favor

del voto, por lo cual un cambio radical en esta coyuntura afectara los
cimientos mismos sobre los que reposa la democracia. El sentimiento
natural ciudadano apuntar a la no asistencia como ya lo reflejaron las
encuestas que en estos das se viene publicitando.

El nmero elevado de candidatos que se presentara y que es una

realidad con la que convive el pas, contribuye a diluir el voto y a
que el ganador simplemente alcance una mayora relativa muy endeble.

El sufragio obligatorio, al menos con carecer temporal y progresivo, es

necesario para la vida social, precisamente porque el desencanto
generalizado hacia los polticos podra generar un marcado ausentismo.
Como seala WILFREDO ARDITO VEGA al analizar el voto voluntario La
tragedia de Ilave y los numerosos conflictos municipales fueron una advertencia
que la gobernabilidad de centenares de distritos y provincias requiere asegurar
autoridades con respaldo popular. Sera conveniente pensar en establecer un
porcentaje mnimo para ser elegido o una segunda vuelta en las elecciones
municipales. No es el momento para experimentos electorales que puedan diluir
la escasa conciencia de ciudadana que todava persiste. Antes de importar de
manera acrtica normas de lugares distantes, esperemos que los legisladores
peruanos presten atencin la realidad del pas 7.

A RDITO VEGA , WILFREDO Y, precisamente ahora, quieren hacer el voto voluntario?,

Reflexiones Peruanas N 35. Seala respecto de Ilave que:
Hace un ao, mientras en Lima nadie se enteraba o quera enterarse, millares de
campesinos de la provincia de El Collao marchaban todos los das por las calles de la
entonces poco conocida capital, Ilave, para protestar enfurecidos contra el alcalde
7

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Constitucin Poltica del Per a fin de instaurar el voto
voluntario.

En un rgimen con voto voluntario, se tiene que motiva a la poblacin a

salir de sus casas el da de las elecciones, por lo cual es preciso, a fin
que las urnas se instituyan en una expresin de la democracia, que se
pase por un proceso previo que evite que un cambio radical frustre la
consolidacin de los fines del acto mismo del sufragio.

El

panorama

poltico

actual,

no

es

el

ms

adecuada

para

la

implementacin del voto voluntario. Se propone por ello, un mecanismo

de implementacin progresivo.

Es ms, sobre la implementacin progresiva, el Dictamen de Proyecto de

Constitucin, elaborado por la Comisin de Constitucin y Reglamento,
bajo la Presidencia del Dr. HENRY PEASE, si bien se inclin a favor de la
implementacin del modelo del voto voluntario, seal en su propuesta
que sta debera implementarse de manera progresiva hasta el
ao 2011. En tal sentido, se propuso, una Disposicin Transitoria en el
aludido Proyecto de Reforma Constitucional:
Artculo 46.- Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho aos.
Tienen derecho a voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. Para el ejercicio
de este derecho se requiere estar inscrito en el registro correspondiente. El voto es
personal, igual, libre, secreto y facultativo. Es nulo y punible todo acto que prohba o
limite al ciudadano el ejercicio de este derecho.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional tienen derecho al voto
y a la participacin ciudadana, regulados por ley. No pueden postular a cargos de
eleccin popular ni participar en actividades partidarias mientras no hayan pasado a la

Fernando Robles. Un ao despus del cruel asesinato del alcalde, an no se sabe si

dichos cargos eran justificados. Slo podemos estar seguros del extendido rechazo que
Robles inspiraba en la poblacin.
Pero, no haban acaso votado por l? En realidad, la abrumadora mayora no lo haba
hecho. A lo largo del ao pasado, muchos conflictos similares se produjeron, desde
Lagunas hasta Cutervo y desde Bagua hasta Ayaviri. Un arquitecto de Caraz recuerda:
El alcalde fue elegido con el 17% de los votos. Por lo tanto, tena al 83% de la
poblacin en contra.

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voluntario.

situacin de retiro, de acuerdo a ley.

La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los
procesos electorales y de participacin ciudadana.
DISPOSICIN TRANSITORIA.- Hasta la realizacin de las elecciones previstas
para el ao 2011, el voto ser personal, igual, libre, secreto y obligatorio, as
como facultativo para los ciudadanos mayores de setenta aos.

Por tales consideraciones, se propone que la implementacin del voto voluntario

tenga carcter progresivo haca el 2011, implementndose mientras tanto, en las
prximas Elecciones Regionales y Municipales. Veamos por ello los procesos
electorales que segn el ONPE, se avecinan hasta el ao 2008.

Fuente: ONPE

Sin

embargo,

es

preciso

mientras

tanto,

se

eliminen

las

sanciones

complementarias distintas de la multa, que normas legales tienen previsto para

las personas que no concurran al sufragio. Dado que como es por todos
conocidos, que la no concurrencia al sufragio genera adems de la multa, la

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voluntario.

privacin del ejercicio de los derechos civiles, que impiden a los ciudadanos
realizar actos propios de su vida ordinaria como concurrir a los bancos, notaras,
etc.
Para finalizar, hemos considerado oportuno citar la reflexin que el Tribunal
Constitucional Espaol, formula respecto del sufragio voluntario en Espaa, que
seala en la Sentencia del 20 de Diciembre de 1990 8:

Tribunal Constitucional Espaol

Sentencia del 20 de Diciembre de 1990
la funcin pblica que el sufragio cumple entraa que el derecho de
sufragio presente como reverso su aspecto de obligacin ciudadana,
sobre cuyo ejercicio descansa la entera arquitectura del sistema
democrtico. De ah que el sufragio resulte genricamente inexcusable, an
cuando pueda ser excusado a ttulo individual 9.

III.- CONCLUSIONES.Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto por el literal
b) del Artculo 70 del Reglamento del Congreso de la Repblica, se recomienda
LA APROBACIN de los Proyectos de Ley en anlisis con el siguiente texto
sustitutorio:
8

CONSTITUCIN ESPAOLA:

artculo 68
1. El Congreso se compone de un mnimo de 300 y un mximo de 400 Diputados,
elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los trminos que
establezca la ley.
FERNANDEZ SEGADO , FRANCISCO El Sistema Constitucional Espaol, Editorial Dykinson,
1992, Madrid Espaa, pag. 395.
9

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Constitucin Poltica del Per a fin de instaurar el voto
voluntario.

LEY DE REFORMA DEL ARTICULO 31 DE LA

CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO Y ESTABLECE EL
VOTO VOLUNTARIO PROGRESIVO
ARTICULO 1.- Refrmese el artculo 31 de la Constitucin Poltica del Per en
los trminos siguientes:
Artculo 31.-

Participacin

ciudadana

en

asuntos

pblicos
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos
mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin
de autoridades y demanda de rendicin de cuentas. Tienen tambin
el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos
determinados por ley orgnica.
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno
municipal de su jurisdiccin. La ley norma y promueve los
mecanismos directos e indirectos de su participacin.
Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad
civil. Para el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en
el Registro correspondiente.
El voto es personal, igual, libre, secreto y facultativo.
La Ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad
estatal

durante

los

procesos

electorales

de

participacin

ciudadana.
Es nulo y punible todo acto que prohba o limite al ciudadano el
ejercicio de sus derechos.

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voluntario.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA.- Progresividad del voto facultativo
Hasta la realizacin de las elecciones generales previstas para el ao 2011, el
voto ser personal, igual, libre, secreto y obligatorio, as como facultativo para
los ciudadanos mayores de setenta aos.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, en las prximas Elecciones
Regionales y Municipales a llevarse a cabo el 2006, se implementar el voto
facultativo.
SEGUNDA.- Eliminacin de las sanciones de naturaleza distinta de la
econmica por inconcurrencia al sufragio
La no concurrencia al acto de sufragio, slo puede generar sanciones de
naturaleza exclusivamente econmica. La falta de concurrencia al acto de
sufragio no limitar en lo absoluto a los ciudadanos, en el ejercicio de los
derechos civiles que la Constitucin y las leyes reconocen.
Lima, 18 de abril del 2005

ALCIDES CHAMORRO BALVN

Congresista de la Repblica
Miembro de la Comisin de Constitucin y Reglamento

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