DESPUS DE LA FORMALIZACIN QU SIGUE?

Notas acerca de la consolidacin de los asentamientos humanos en

reas de bajos ingresos en el Per.
AFTER FORMALIZATION, WHATS NEXT? NOTES ABOUT THE
CONSOLIDATION OF HUMAN SETTLEMENTS IN LOW-INCOME AREAS

IV Simposio Urbano organizado por el Banco Mundial, Washington, mayo 2007.

Dr. Julio Caldern Cockburn

Al ao 2006, el Plan Nacional de Formalizacin (PNF) llevado a cabo por el
gobierno peruano desde 1996 haba otorgado casi 1.6 millones de ttulos de
propiedad en las ciudades peruanas, de los cuales poco ms de un milln
fueron entregados al ao 2000. Esto quiere decir que dos tercios de la
poblacin beneficiada con los ttulos de propiedad cuentan con ellos entre once
y siete aos, y se encuentran adecuadamente inscritos en el registro predial y
es un buen momento para observar sus efectos. Como ninguna otra en el
mbito urbano, esta poltica ha sido y sigue siendo objeto de ensayos,
interpretaciones y polmicas en torno a la materializacin de sus supuestos
beneficios, que va desde quienes la consideran como uno de los programas
ms exitosos del mundo para luchar contra la pobreza hasta quienes
mantienen una postura crtica, especialmente estos adscritos al mbito
acadmico. En estas notas efectuar una aproximacin al impacto social y
econmico que en la poblacin de bajos ingresos atendida ha tenido la poltica
pblica de titulacin. 1
La poblacin de los asentamientos humanos o barriadas que hoy reciben la
atencin pblica est cambiando. Esto cambios deben ser atribuidos al hecho
que constituyen una nueva generacin de pobladores, viviendo en una nueva
economa y habitando en terrenos con otra fisonoma urbana, cada vez ms
desfavorable para ellos. A su vez, la propia poltica de formalizacin est
introduciendo cambios en la vida social de las comunidades urbanas. De
acuerdo a mi enfoque, y esto se abordar en las tres primeras notas, es
conveniente un anlisis que vincule la poltica de formalizacin de la propiedad
al contexto de la poltica pblica (urbana) en que esta inserto, que estudie el
impacto de la poltica de formalizacin en la organizacin social o sistema de
comunidad y que atienda el impacto en las condiciones sociales y econmicas
en que transcurre la vida de la poblacin de menores ingresos beneficiada. En
el fondo, y esto se aborda en las conclusiones, se aboga por una poltica
pblica integral e integrada, y no sectorial y fragmentada, como pensamos que
est ocurriendo.

Al centrarse el anlisis en el impacto, no abordar la implementacin o el proceso de la poltica como

tal, sino sus efectos ex post.

1. Sobre la necesidad de una poltica integral y no fragmentada frente a

los problemas de las ciudades
El pensamiento latinoamericano de la ciudad, en los ltimos 10 aos, ha puesto
el nfasis en el llamado crculo vicioso de la informalidad cuyas principales
proposiciones, a riesgo de ser repetitivos para los entendidos, plantean que las
ciudades de la regin cada da crecen ms por la va de asentamientos
informales, originados en ventas ilegales de tierras o en invasiones, debido a la
brecha que separa a las mayoras de las poblaciones de los precios
configurados por los mercados inmobiliarios formales y legales. Mientras tanto,
los Estados hacen muy poco por detener esta informalidad, porque habiendo
dejado tiempo atrs las polticas de vivienda construida subsidiada, se abocan
a la regularizacin de la tenencia de la tierra o polticas de formalizacin de la
propiedad, esto es, acciones curativas. La consecuencia es que en las
ciudades de la regin cada da un mayor nmero de sus habitantes, y no slo
los pobres, deben acceder al suelo por mecanismos informales.
La idea que los Estados regularicen o formalicen lo informal, pero que a la vez
no prevengan a travs de programas de acceso ordenado al suelo, tom forma
con los procesos de ajuste econmico de las dcadas de 1980 y 1990, en que
haba una excesiva confianza en que los mecanismos del mercado pudieran
ordenar el acceso a la ciudad. A estas alturas, existe suficiente evidencia
emprica acumulada que muestra lo equivocado de este proceder, no obstante
lo cual llama la atencin que an sean raros los esfuerzos por polticas
previsoras que detengan la informalidad antes que se produzca. En Lima, por
ejemplo, entre 1996 y 2000 se distribuyeron aproximadamente medio milln de
ttulos de propiedad, pero tambin por esos aos las invasiones de tierras se
multiplicaron a niveles nunca antes observados. En medio de este panorama
desolador, algunas autoridades municipales y gobiernos parecen haber
asumido como inevitable la informalidad. Slo sociedades que cuentan con
recursos, como en el caso de las polticas de vivienda social en Chile, o en
aquellas en que la situacin ha podido ser mejor interpretada, se han intentado
polticas coherentes (caso del Urbanizador Social de Porto Alegre, hoy frenado
por las nuevas autoridades municipales).
Puede concluirse que los gobiernos en Amrica Latina estn errando al poner
los huevos en una sola canasta, e insistir, casi exclusivamente, en regularizar
situaciones de tenencia y/o mejoramiento urbanstico de asentamientos ya
formados y no en desarrollar programas ordenados de acceso al suelo. En
algunos casos, los verdaderamente costosos (como en Favela Barrio en Ro),
se busca una regularizacin urbanstica y jurdica; y en otros como el Plan
Nacional de Formalizacin del Per- se atienden slo los aspectos jurdicos,
incluida la consolidacin de los derechos de propiedad, y son realmente
baratos. 2
La poltica alternativa frente a esta situacin, bajo la idea de generacin de
ciudades justas y equitativas, requiere poner en una justa balanza las polticas
2

El costo marginal de cada ttulo otorgado por COFOPRI estuvo por debajo de USD 50 por familia al
2000, pero subi a casi US 200 hacia el 2003 debido a que el proceso masivo de titulacin culmin y
quedaban pendientes pueblos ms pequeos (Morris, 2004: 18).

de acceso al suelo y las polticas de regularizacin. Para que eso ocurra, es

requisito sine qua non que desde el aparato del Estado se despliegue una
poltica integral, que articule los diversos niveles de gobierno (nacional,
regional, local) y busque la convergencia entre polticas urbanas, de vivienda,
de acceso al suelo, de regularizacin, del control de la tierra pblica, etctera.
Lo cual implica realizar diagnsticos de situacin respecto a la relacin entre
los diferentes niveles y organismos del aparato de estado y las necesidades de
una poltica urbana preventiva y curativa, previsora y regularizadora. Dado que
se trata de un tema an no suficientemente explorado, slo ser posible en
esta ocasin una reflexin sobre el caso peruano.
En el Per existi, hacia principios de 1960, una poltica de vivienda que,
pudiendo ser juzgada como buena o mala, se perdi hace muchos aos y no
ha podido ser recuperada. Por entonces, se defini una poltica para la ciudad
formal, sustentada en el sistema mutual y programas de vivienda construida.
Para la ciudad informal, en 1961 se estableci una poltica de amnista a los
invasores de tierras urbanas y de promesa de posterior titulacin de la
propiedad (Caldern 2005). Durante casi medio siglo, a la vez que la ciudad
informal fue creciendo la poltica pblica de vivienda fue desapareciendo. Si
entre 1963 y 1985, con el intermedio del gobierno militar, el Estado produjo
viviendas pblicas para sectores medios y toler la invasin de tierras a la
poblacin de menores recursos, a partir de 1985 el fiel de la balanza se inclin
hacia el apoyo gubernamental a las barriadas, especialmente a travs de la
distribucin de ttulos de propiedad y de infraestructura bsica (agua,
saneamiento, electricidad). En 1992 esta poltica fue desmontada y el tema de
la vivienda fue dejado a los mecanismos del mercado, se dej atrs la
promocin de programas de acceso al suelo, se desapareci la banca de
fomento y el sistema mutual, se elimin el Ministerio de Vivienda, etctera.
Mientras tanto, muchos discursos a favor de la descentralizacin del Estado
fueron pronunciados, pero en la prctica el gobierno central retuvo para s los
mecanismos principales de gestin, especialmente el del control de la tierra
pblica.
La propia poltica de distribucin de ttulos de propiedad tuvo un
comportamiento pendular en cuanto al nivel de gobierno encargado de su
gestin. Desde un inicio, y hasta 1980, fue el gobierno central quien lo
gestion, hasta que pas al fuero de la competencia de las municipalidades.
All permaneci hasta marzo de 1996 en que la municipalidad perdi las
funciones de regularizacin de la tenencia a favor de la Comisin de
Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI). Segn hoy se cuenta, ello
fue as en base a una experiencia piloto desarrollada entre 1990 y 1992 por el
gobierno de Alberto Fujimori y el Banco Mundial (Morris, 2004?). En el 2001, el
gobierno de transicin de Valentn Paniagua devolvi las funciones de titular a
las municipalidades de provincias y rest a la COFOPRI como rgano de apoyo
tcnico. En el 2006, sin embargo, el gobierno de Alan Garca ha devuelto
atribuciones a la COFOPRI por tres aos, centralizando nuevamente el
proceso, y desvinculndolo del Ministerio de Justicia y adscribindolo al
Ministerio de Vivienda, vuelto a crear en el 2002.

El propio hecho que la COFOPRI, en sus 11 aos de existencia, haya estado

bajo la adscripcin del Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, Ministerio de Justicia y hoy Ministerio de Vivienda es ya un
indicador bastante claro que no han habido polticas integrales ni una poltica
urbana previsora y regularizadora. Por consecuencia, la actual gestin pblica
muestra el desorden propio de un reordenamiento del Estado y un marco
jurdico que se alimenta de las propuestas descentralizadoras del primer lustro
del siglo XXI, pero tambin del centralismo propio de la dcada de 1990. Este
asunto es bastante conocido, y en el fondo se alimenta de las intenciones
polticas partidarias de los gobernantes que se han sucedido y, en especfico,
implica una superposicin de atribuciones entre los diferentes niveles de
gobierno (nacional, regional y local), lo cual deja la decisin en manos del
gobierno central.
De acuerdo al marco jurdico, corresponde a las municipalidades o gobiernos
locales la gestin del crecimiento de las ciudades. Pero, en la prctica, stas
carecen de las vigas maestras que les permitan orientar su crecimiento. 3 Sus
funciones en trminos de la autorizacin de nuevas urbanizaciones se
restringen a la ciudad formal, y en el mbito de la ciudad en su conjunto son
limitadas por el despliegue de la informalidad, carecen de control y gestin de
la tierra de propiedad pblica en manos del gobierno central, los mecanismos
financieros para vivienda construida obran en poder del gobierno central, sus
esfuerzos a favor de los programas de acceso al suelo son virtualmente
inexistentes e, incluso, como en el caso de Lima, que aglutina a un tercio de la
poblacin nacional, la municipalidad ni siquiera gestiona la provisin del agua
potable y el saneamiento. En la prctica, el Estado, tanto el gobierno central
como las municipalidades, han renunciado a su rol planificador y orientador de
la expansin urbana.
Siendo as, una futura poltica urbana alternativa requerira ubicar en una
posicin central a las municipalidades. Esto enfrentara, sin duda dificultades.
En el caso de la gestin de la tierra diversas entidades tienen funciones. A la
Superintendencia de Bienes Nacionales le corresponde administrar, registrar y
controlar los bienes muebles e inmuebles. De otro lado, por Decreto Legislativo
703 a la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) le
corresponde no slo dar propiedad, que es lo que ha venido haciendo, sino
tener informacin sobre las tierras de propiedad del Estado y atender as la
demanda de tierras para fines de vivienda de manera ordenada. A su vez, las
atribuciones municipales de lmites urbanos fueron en la prctica revertidas por
el gobierno central a travs de la Ley de Tierras de 1995. En cuanto a la
infraestructura bsica, la provisin de agua corresponde a empresas
municipales provinciales en bancarrota, y en proceso de privatizacin, a
excepcin de la ciudad de Lima cuya gestin se encuentra a cargo de la
empresa pblica SEDAPAL, en manos de gobierno central.
En cuanto a las polticas de vivienda, hay un predominio en las acciones del
Ministerio de Vivienda y Construccin y Saneamiento (MVCS), creado en el
2002, el cual maneja los hilos del Fondo Mi Vivienda, un sistema de crdito
3

Para simplificar el argumento no haremos mencin de las atribuciones jurdicas de los Gobiernos
Regionales, las mismas que tambin se cruzan con las de las municipalidades.

hipotecario que une a los compradores con el capital financiero y el capital

constructor y que ha tenido xito en las ciudades ms grandes, en favor de
sectores medios, con ms de 20 mil soluciones. Sin embargo, no ha ocurrido lo
propio con los programas para sectores de menores ingresos, como Techo
Propio o Techo propio costo cero, los cuales languidecen pese a haber
contado con recursos de la cooperacin multilateral (BID). Estos esfuerzos, sin
embargo, transcurren al margen de las municipalidades, las cuales se limitan a
atender aspectos como elaboracin de planes, asignacin de zonificacin,
recojo de residuos slidos o construccin de escaleras en los cerros. Muy
pocas municipalidades provinciales, como las de Ilo o Trujillo, han desarrollado
programas de acceso al suelo (Pampa Inalmbrica y Alto Trujillo,
respectivamente), teniendo un singular xito pues han detenido los procesos de
invasiones de tierras.
Por su parte, las polticas de regularizacin de la tenencia de la tierra, en
principio una funcin municipal, dadas las funciones municipales de velar por el
crecimiento de la ciudad, han sido un campo de discrepancias entre el gobierno
central y los gobiernos locales. La tendencia mayoritaria en poltica ha sido
que el gobierno central tomara las riendas, como el caso de la COFOPRI desde
1996. Ms all de ello, la PNF, tanto por su concepcin como por su modo de
actuacin, resulta particularmente centralista. Aunque en un inicio Hernando de
Soto, inspirador de estas polticas, se mostraba favorable a la descentralizacin
del Estado (1986: 302-304), llegado el momento de desarrollar la poltica de
formalizacin consider que sta deba ser llevada a cabo por una instancia del
mximo nivel, nica y conectada directamente a la Presidencia de la Repblica.
Ms all del evidente aprovechamiento poltico por el gobierno de Alberto
Fujimori de la COFOPRI, hay aspectos conceptuales que plantean a la PNF un
camino diferente del de las municipalidades. Cuando el gobierno de Paniagua,
en el 2001, retorn a las municipalidades la labor de entregar los ttulos de
propiedad, el Instituto Libertad y Democracia lo acus de desactivar el sistema
de formalizacin y de duplicar su tiempo y costo (ILD, 2004).
Por lo que conviene preguntarse: Cul es la capacidad de la Poltica Nacional
de de Formalizacin, concebida a la manera centralista, para encajar con un
proceso de descentralizacin y de transferencia de funciones a las
municipalidades? En teora, ninguna, pues los propulsores de la formalizacin
insisten en que sea manejada desde la mayor instancia gubernamental posible
(Presidencia de la Repblica). En consecuencia, la concepcin centralista en
que ha sido formulada la formalizacin muestra dificultades para encajar en un
proceso de reforma del estado que no puede ser sino descentralizado.
Adicionalmente, las evidencias empricas muestran que la relacin entre
titulacin y el proceso global de mejoramiento urbano en las nuevas barriadas
peruanas no es directa (Ramrez Corzo & Riofro, 2006: 54).
Se requiere, por lo tanto, crear una poltica urbana y ubicar en su interior el
papel que podra cumplir la poltica de formalizacin.

2. Sistema de comunidad y sistema de gobierno: la secuencia del

desarrollo urbano en las barriadas
Un aspecto clave para analizar la PNF es su impacto en el proceso, ya
histrico, por el cual las poblaciones urbanas precarias han obtenido el logro de
sus satisfactores. Aqu nos ubicaremos en el plano de las acciones colectivas
de la organizacin social, y no en el de las familias, como tal abordado en la
siguiente nota. Este nivel concierne al sistema de comunidad, definido como
el plano de la organizacin social y territorial y su gestin interna (el capital
social), implicando temas como la relacin dirigencia - bases, las diversas
organizaciones (por vivienda, alimentos, salud, empleo, etctera). Sistema que,
a su vez, se relaciona con el sistema de gobierno, el conglomerado de
instituciones pblicas que deben atender sus necesidades.
Ubicarse en el plano de la accin colectiva, es asumir una dimensin poco
abordado por los estudiosos, quienes ms bien se han ocupado del impacto en
el nivel de las familias (Caldern, 2001, 2003, Field, 2002; Morris, 2004?;
Webb, 2006; ILD, 2007). Esta dimensin es clave en la medida que gran parte
de la mejora de calidad de vida de la poblacin de menores ingresos, que la
PNF ha declarado como uno de sus principales objetivos, se obtiene no a
travs de las acciones aisladas de las familias- como sera el caso de la
construccin de la vivienda-, sino de la accin colectiva liderada por las
organizaciones vecinales que se interrelacionan con las agencias pblicas y
empresas privadas para obtener luz elctrica, agua, saneamiento, pistas,
parques, seguridad ciudadana, muros de contencin, espacios pblicos en
general, etctera. Dado que esta accin colectiva revierte en beneficio de las
familias, conviene atender el impacto que la PNF viene produciendo en las
organizaciones sociales, en la accin colectiva organizada.
El tema del impacto de la formalizacin en la organizacin social es complejo
porque, al menos, involucra, dos amplias variables: la secuencia del desarrollo
del suelo urbano en la ciudad informal y la distincin en los asentamientos
formalizados entre aquellos que han alcanzado un buen nivel de consolidacin,
y estn integrados a la ciudad formal, y otros que an se encuentran en
proceso de consolidacin, en vas de integrarse a la ciudad formal.
Hace aos el profesor Paul Baross estableci la secuencia del desarrollo
urbano no planeado en los asentamientos precarios. l consideraba que
exista una secuencia en el desarrollo urbano legal que consista en
Planeacin, Dotacin de Servicios, Construccin y Ocupacin (PDsCO); y que,
en las ciudades del tercer mundo en rpido crecimiento, la secuencia del
proceso de desarrollo urbano era no planeada y haba sido prcticamente
revertida: Ocupacin, Construccin, Dotacin de Servicios y Planeacin
(OCDsP). La secuencia OCDsP, propia de los asentamientos en su origen
ilegales, representaba a los pobladores fuentes de ahorro relacionados con el
precio del suelo, debido a que se usaba ms tierra de la permitida bajo
zonificaciones restrictivas, se obtenan precios ms bajos y no eran necesarios
permisos previos para ocupar el suelo (Baross, 1998: 69).

Podemos proceder de manera anloga, aunque incorporando a plenitud los

aspectos jurdicos (reconocimiento legal, ttulos) y no slo los urbansticos,
indicando que antes de la masiva poltica de distribucin de ttulos de la
COFOPRI predominaba en las barriadas peruanas una secuencia de desarrollo
a cargo de los pobladores de la siguiente manera:
Tierras (invasin, reubicacin) seguridad de tenencia vivienda (casas)
servicios ttulos de propiedad.
De donde se colige que la entrega del ttulo de propiedad era el ltimo paso, la
culminacin casi del desarrollo urbano en las barriadas. 4 En tanto que la
seguridad de la tenencia, proporcionada por la garanta pblica que no habra
desalojo, o el reconocimiento legal del asentamiento, eran un paso posterior a
la ocupacin de la tierra.
En cambio, despus de la masiva distribucin de ttulos de propiedad a fines de
la dcada de 1990, la accin de los pobladores de asentamientos de escaso
desarrollo urbano viene estableciendo una nueva secuencia, que podra
caracterizarse as:
Tierras (invasin, reubicacin) ttulos de propiedad/ seguridad de tenencia
servicios vivienda.
La PNF ha beneficiado tanto a barriadas consolidadas como a otras que no lo
son. En las primeras, el ttulo de propiedad se entrega a familias que habitan en
asentamientos con una vivienda consolidada, esto es, que han podido construir
un techo suficientemente slido para levantar un segundo piso en materiales
definitivos, y que ya cuentan con la infraestructura bsica (luz, agua y
saneamiento). Mientras que en las segundas, la mayora de las viviendas an
son de materiales precarios, carecen de un techo definitivo y de alguna
infraestructura bsica. Esta distincin en torno a estas dos categoras debera
ser muy tomada en cuenta por las polticas de regularizacin de la tenencia y
formalizacin de la propiedad a efectos de observar el impacto diferencial que
generan (Caldern, 2003).
Puesto en nmeros, la PNF ha favorecido ms a barriadas en proceso de
consolidacin que a aquellas consolidadas. Segn un ndice de consolidacin
de los asentamientos de Lima atendidos por la COFOPRI, elaborado por mi
sobre informacin de 1,473 barriadas al 2001, y que consider indicadores de
dotacin de agua, saneamiento, telfonos, pistas y material predominante de la
vivienda, slo 11% de los asentamientos titulados eran altamente consolidados,
22% consolidados, 22% medianamente consolidados y 47% no consolidados
(SASE, 2002: 14-15). Esto es, la COFOPRI haba beneficiado a un 67% de
asentamientos en los que todava restaba mucho por hacer, sea en instalacin
de infraestructura o en edificacin de las viviendas y que, por lo mismo, se
ubican en la secuencia tierras (invasin, reubicacin) ttulos de propiedad/
seguridad de tenencia servicios vivienda. Esto es, en su mayora se titul
4

Decimos casi porque hay algunos aspectos que la consolidacin de la barriada no ha podido cubrir: las
viviendas terminadas con acabados y las vas pavimentadas.

a propietarios de chozas o cabaas con luz elctrica, quienes haban ocupado

las tierras hasta marzo de 1996.
La ubicacin de la entrega del ttulo de propiedad como una secuencia por
delante de la edificacin de la vivienda y la provisin de infraestructura, a mi
modo de ver esta afectando negativamente el modo de produccin del hbitat
popular y, por ende, las relaciones sociales que se han configurado, en
dcadas, entre el sistema de comunidad y el sistema de gobierno, los cuales
requieren ser observados al modo del figuration de Norbert Elias (1995)frente a frente, en su mutua relacin, en su interrelacin.
Conviene tomar en cuenta que a partir de la dcada de 1960, cuando una ley
peruana reconoci las invasiones y prometi a sus ocupantes la entrega de
ttulos de propiedad, la poblacin configur un sistema de comunidad que
implic organizaciones vecinales fuertes, con claro control sobre el territorio y
sobre la tenencia de la posesin de los lotes, las negociaciones y conflictos con
las empresas pblicas, la administracin de justicia interna, la organizacin de
faenas comunales, entre otros. En tanto que las familias, por su parte, se
abocaron a la edificacin de sus viviendas contratando a trabajadores de
construccin civil o recurriendo una economa de reciprocidad entre familiares y
amigos. Frente a ellos, se configur un sistema de gobierno, en un inicio
adscrito ntegramente al gobierno central, pero que luego compartira funciones
con los gobiernos locales o municipalidades y, gradualmente, sustantivas
inversiones pblicas fueron destinndose a las barriadas para ejes viales,
subsidio a las redes de agua potable, saneamiento y electricidad (dcada de
1970), y entrega de ttulos de propiedad y prstamos en materiales de
construccin (dcada de 1980).
Entre los sistemas de comunidad y sistemas de gobierno se constituy una
arena 5 institucional en la que, histricamente, han primado relaciones de
clientela. Durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000), en que se
entregaba masiva y gratuitamente ttulos de propiedad y crditos subsidiados
para la instalacin de los servicios bsicos, se mell la fuerza de las
organizaciones sociales de base (OSB), las que incluso fueron fragmentadas
en funcin de los donativos bajo la idea, tan cara a la reforma econmica
impulsada, de tratar a los pobladores como consumidores individuales. Se
afect as los esfuerzos por relaciones democrticas entre el Estado y las OSB
impulsados por las municipalidades durante la dcada de 1980. Entre tanto,
tambin han surgido propuestas e ideologas referidas a la modernizacin y el
empresariado popular, durante las dcadas de 1990, que apuntaban al fomento
del capitalismo popular. La poltica de formalizacin, se ha enmarcado tanto
dentro de las relaciones de clientela como las de apoyo al empresariado
popular, pero no en las que fomentan la democracia.
Ahora bien En qu medida la entrega de ttulos de propiedad a asentamientos
ubicados en la etapa inicial de la secuencia de desarrollo est alterando el

Definiremos la arena como un sistema organizado de instituciones, de procedimientos y de actores, en

el cual hay fuerzas sociales que pueden hacer or y utilizar sus recursos para obtener respuestas
(decisiones, presupuestos o leyes) a los problemas que plantean (Neveu, 2000: 29).

modo de produccin del hbitat popular y el sistema de comunidad

configurado a lo largo de dcadas?
Pienso que la poltica de formalizacin, tal como est concebida y tal como se
implementa, est afectando y alterando el sistema de comunidad estructurado
con anterioridad, cuyos efectos tocan incluso el propio modo de produccin del
hbitat popular de las barriadas. Por lo que conviene indagar respecto a las
posibles causas de esta situacin. Entre ellas debera considerarse el uso
irrestricto de la propiedad por parte de las poblaciones de bajos ingresos
beneficiadas.
Dado lo cual, paradjicamente, esta afectacin ms que un efecto no deseado,
es consecuencia de una de las supuestas bondades de las propuestas de la
formalizacin, que ponderan las bondades de la propiedad privada, basadas en
las ideas liberales que el individuo, cualquiera sea su clase social, debe tener
un derecho de propiedad irrestricto, libre de tutelas tanto estatales como
sociales.
Expliqumonos. Las poblaciones beneficiarias de la formalizacin en
asentamientos en proceso de consolidacin estn, como el resto del mundo,
poniendo en movimiento el conjunto de capitales que posee (humanos,
sociales, econmicos, culturales) para alcanzar los objetivos que trazan en sus
estrategias personales y familiares de vida, las mismas que deben adecuarse
al tiempo, al ciclo de vida y a la geografa en la que habitan y en la que pueden
desplazarse. Tal estrategia de vida ordena el uso de redes y de bienes, incluido
aquel que probablemente sea del mayor valor y precio que posee: ser dueo
de su terreno o vivienda de una manera indiscutible y adecuadamente
registrada, al margen que se la habite o no. De hecho, la posibilidad de ser
dueo de un terreno y poder no habitarlo es la gran diferencia que altera el
sistema de comunidad y el modo de produccin popular del hbitat
configurado antes de la formalizacin masiva.
El uso que las familias beneficiadas por la formalizacin dan a su propiedad, de
acuerdo a informacin de campo que recolecto, es mayormente un valor
residencial, de uso (70%). Existe otro 20% de lotes que se encuentran vacos y,
por ltimo, un 10% con poblacin flotante, aquella que vive por meses del ao
o que estn durante partes del da pero no pernoctan. Adicionalmente, y como
consecuencia de la venta libre de bienes inmuebles, existe una alta rotacin de
poblacin en los asentamientos, por el ingreso de compradores de terrenos con
ttulo y de inquilinos en chozas alquiladas, procesos que ocurren incluso en
asentamientos de 5 aos de formados.
Tabla 1: Nivel promedio de ocupacin de lotes y lotes vacos- Cono Centro
Lotes
Distrito
Lotes total ocupados
lotes vacos %
San Juan de
5,692
4,690
1,002
18
Lurigancho
Ate
1,222
975
247 20,3
Santa Anita
316
254
61
19
7,230
5,919
1,310
18.1
Fuente: Consorcio Caduceo-CAEM.

El nivel promedio de ocupacin de lotes, considerando una zona de Lima (San

Juan de Lurigancho) en que la empresa de agua (SEDAPAL) est poniendo
instalaciones domiciliarias de agua y saneamiento, indica una importante
presencia de lotes vacos titulados, que alcanzan un 18.1% (tabla 1). La
ausencia de casi un quinto de los propietarios, socios del asentamiento, est
afectando la gestin del territorio por parte de las directivas vecinales de las
comunidades. Es difcil para una directiva vecinal, con un quinto de los socios
y propietarios ausentes, y un 10% intermitente adicional, 6 planificar una faena
comunal, interceder por infraestructura ante las autoridades e incluso convocar
a un proceso eleccionario para renovar la directiva. Es cierto que las
comunidades van generando, al interior de este proceso, respuestas a las
nuevas situaciones, pero en un marco de tensin y desconfianza que afecta su
solidez interna.
El punto central en que la formalizacin ha afectado al anterior sistema de
comunidad es que la directiva vecinal ya no puede asegurar que todos los
poseedores de los lotes hagan vivencia fsica en el asentamiento. Hoy en da,
no se puede obligar a los nuevos propietarios a permanecer en sus lotes. Unos
podrn haberse ido a los Estados Unidos o a Argentina en busca de
oportunidades laborales, dejando el lote vaco o encargado a sus hermanos,
otros en realidad tendrn otras propiedades donde habitar la de sus padres- a
la espera que el asentamiento se consolide, bajo el empuje y costo de los que
all viven, esto es, los pobres. Otros cohabitarn tambin en la tierra de origen,
o en alguna ciudad intermedia, y el momento econmico les favorece para
permanecen all y no se encuentran en el lote de su asentamiento.
La pregunta es si este uso irrestricto de la propiedad predial, que implica no
sujetarse a las necesidades sociales de la comunidad urbana, pudiera tener
algn tipo de control. Esto es, si se pudiera exigir la vivencia de los propietarios
como requisito previo para el desarrollo urbano. La respuesta es que s. La
municipalidad provincial de Trujillo, la tercera ciudad del pas, cre el Programa
Alto Trujillo para ordenar el acceso al suelo y frenar las invasiones. Lo
consigui. Pero cuando quiso desarrollar el programa entendi que era
necesaria la vivencia de los beneficiarios por lo que, firm un convenio con la
COFOPRI, que permita que el ttulo de propiedad bajo el requisito de vivir en
forma permanente en el barrio, cooperando con las obras necesarias para su
consolidacin, incluido el avance en la construccin de una parte de la vivienda
(Amemiya, 2000). La debilidad que es generada por el lote vacante pudo
entonces ser superada en el marco de una accin urbana integral, liderada por
una municipalidad.
Lamentablemente este es un caso excepcional. Y en metrpolis como Lima las
directivas vecinales estn perdiendo el control de la gestin del territorio, o
fragmentndose sin que la municipalidad provincial o el gobierno central o la
cooperacin internacional entiendan la situacin. Las directivas deben suplir
sus limitaciones apelando a la creatividad, a la imposicin de multas por el no
cumplimiento de las faenas, la cual puede aplicarse a la poblacin flotante,
6

Es sintomtica la similitud con el estudio de Ramrez Corzo & Riofro (2006: 44) que sostiene que, en
el asentamiento Rafael Chacn de Villa Mara del Triunfo, los dirigentes manifiestan un 30% de lotes
vacos titulados.

10

pero no a los propietarios de los lotes vacos. Han visto disminuida su

capacidad de convocatoria y su poder. Hoy, por ejemplo, existen proyectos de
ampliacin de agua potable y saneamiento en los que algunos propietarios de
lotes pueden eximirse de obtener la conexin si es que desean no participar,
actitud reforzada por el criterio que la empresa pblica deber firmar contratos
con propietarios de lotes que efectivamente deseen participar. Los otros,
podrn luego solicitar su conexin de manera individual. Esta situacin era
impensable antes de la formalizacin masiva. 7
A su vez, en el sistema de gobierno se observa una separacin general entre
las instituciones pblicas encargadas de proveer los satisfactores, esto es, las
municipalidades y las instancias del gobierno central. El gobierno central
atiende el proceso de regularizacin jurdica, formalizacin de la propiedad y
registro e, igualmente, hace lo propio con la provisin de agua y saneamiento,
con programas de empleo temporal (A Trabajar Urbano), con proyectos de
equipamiento colectivo (Programa Mi Barrio), con crditos subsidiados a la
edificacin de la vivienda (Banco de Materiales) y con programas sociales de
donacin de alimentos. Pero lo hace a travs de instancias diferentes, adscritas
a diversos Ministerios (Vivienda, Mujer y Desarrollo Social, Trabajo y hasta
poco Justicia) que coordinan muy poco entre s. Las municipalidades, por su
parte, apoyan en el reconocimiento de los asentamientos, la entrega fsica de
los ttulos de propiedad, se encargan del cobro del impuesto al patrimonio
predial, recogen los residuos slidos, construyen escaleras en los cerros y
algn da apoyarn en la pavimentacin de las vas.
Esta dispersin institucional es ms producto de un proceso histrico
desordenado, antes que una situacin planificada como tal. En el inicio exista
una nica entidad encargada de tramitar la obtencin de los satisfactores para
la poblacin de las barriadas, y as fue aunque los nombres cambiaran segn
los objetivos polticos de los gobiernos: la Corporacin Nacional de Vivienda, la
Junta Nacional de Vivienda o el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin
Social. El problema empez cuando se intent iniciar la descentralizacin del
pas, en la dcada de 1980, y se despleg un proceso trunco, de marchas y
contramarchas cuyo producto hoy esta a la vista. 8

3. La poltica de formalizacin y su impacto en las familias beneficiarias

En el plano del impacto de la formalizacin en las familias beneficiarias,
privilegiado por el anlisis en la medida que hacia all han apuntado los
objetivos de la poltica, ya se cuenta, a diferencia del estudio pionero que
realic en el ao 2000 a solicitud del Instituto Nacional de Estadstica e
7

Ramrez Corzo & Riofro (2006: 33) formulan una hiptesis con consecuencias ms serias, que la
investigacin social debera atender. Sostienen que en las nuevas barriadas las familias no apuestan por
proyectos colectivos (barrio, organizacin vecinal) sino que estn centradas en estrategias individuales o
familiares para resolver necesidades inmediatas. En consecuencia, no fundan nuevas ciudades sino que
acampan en la ciudad.
8
Obsrvese el desencuentro entre la municipalidad como entidad encargada de cobrar los impuestos a la
propiedad a los habitantes de las barriadas y su pobre papel en la gestin de los satisfactores, lo cual
empaa una asociacin, siquiera tenue, entre ambos aspectos.

11

Informtica (Caldern, 2001), con una importante informacin emprica. Como

se observar, hay algunos impactos econmicos buscados que no se estn
logrando en la medida de lo esperado y, de otro lado, hay aspectos que no
fueron suficientemente concebidos como el fomento de una cultura del uso de
registros o la incorporacin de las poblaciones al sistema tributario-, que
requieren una reformulacin del enfoque inicial de la poltica de formalizacin.
La Poltica Nacional de Formalizacin (PNF) y el Programa de Derechos de
Propiedad Urbana (PDPU) se plantearon los siguientes supuestos e hiptesis:

Seguridad de propiedad mayor inversin en vivienda.

Decisiones individuales de inversin + mayor provisin de servicios
incremento del valor de la propiedad.
Inscripcin adecuada en el registro desarrollo del mercado
inmobiliario formal.
Fortalecimiento de conciencia sobre derechos de propiedad cambios
sociales en la familia y la comunidad.

Los puntos que en particular desarrollar se refieren a:

La seguridad de tenencia.
El nexo entre el ttulo de propiedad y el acceso al crdito.
El desarrollo de mercados y su supuesta integracin a un mercado
formal.
El pago de tributos.

La seguridad de tenencia
La seguridad de tenencia de un terreno, como garanta pblica de que el
Estado respetar la posesin del poblador y no emprender acciones de
desalojo, debe ser claramente distinguida de la tenencia de un ttulo de
propiedad sobre ese terreno. Cuando hace ms de 20 aos Hernando de Soto
(1986) afirm que era el ttulo el que daba seguridad de tenencia a sus
habitantes, varios urbanistas y socilogos peruanos reaccionaron no slo
porque la afirmacin no era exacta, sino porque implicaba desconocer aos de
arduas labores de investigacin social respecto a ese tema, realizados desde
los pioneros estudios de John Turner y William Mangin. Como lo muestran los
estudios de la dcada de 1960 la poblacin de las barriadas no necesit de un
ttulo de propiedad para tener seguridad de tenencia y construir su vivienda.
Fue suficiente que el Estado reconociera dicho asentamiento y lo calificara
como permanente, esto es, sujeto a acciones de remodelacin urbana en el
mismo terreno. Por tanto, proposiciones como las de seguridad de propiedad
mayor inversin en vivienda no caben para explicar estas situaciones. La
inversin en vivienda slo ha requerido, en el Per y otros lugares de Amrica
Latina, la seguridad pblica que los pobladores no seran desalojados.
Por lo que conviene precisar el valor agregado que la PNF ha aadido, que es
un ttulo inscrito en el Registro Predial. Un ttulo de propiedad adecuadamente
registrado otorga ventajas indudables, muchas de las cuales la PNF se ha
encargado de subrayar: es una representacin de los activos que va ms all

12

de su valor fsico, inserta los contratos en los canales judiciales, otorga

garantas y reduce incertidumbres, permite usos econmicos como garanta
hipotecaria para aquellas personas que cuentan con ingresos y empleo
susceptibles de ser avalados por la banca privada, etctera. En el
reconocimiento de esa virtud, ms bien una crtica que se ha formulado a la
PNF es precisamente que, abocada a la distribucin de los ttulos de
propiedad, no contempl adecuadamente las actividades de capacitacin en
apoyo del uso de la propiedad registrada (DESCO, 2001, Caldern, 2003).
Ahora bien, tomando en cuenta la gran propaganda desarrollada por la PNF,
especialmente en la campaa electoral de Alberto Fujimori del ao 2000,
conviene preguntarse si la poblacin de los asentamientos barriales percibe
que un ttulo otorgado por la COFOPRI otorga ms seguridad que aquellos
ttulos que antes fueron entregados por las municipalidades, y que la poltica de
formalizacin se encarg de vilipendiar, o de aquellos que se generan a partir
de contratos de compra y venta entre privados.
Como indica Richard Webb y sus colaboradores (2006), las dos encuestas
llamadas Lneas de Base (2000 y 2004), desarrolladas por el PDPU y la
COFOPRI, preguntaron a la poblacin Qu tan seguro se siente de su
propiedad?, segn el tipo de documento probatorio de la propiedad que poda
ser de COFOPRI, municipal y compra venta. En el 2000 un 94% de los
tenedores de ttulo COFOPRI se sentan muy seguros o seguros de su
ttulo, y en el 2004 hubo un ligero descenso hacia 92.6%.
En cambio,
sugestivamente, la misma percepcin se haba incrementado en el ttulo
municipal pasando de 87% a 89% y, un efecto mayor se haba producido en el
caso de los ttulos de compra-venta, que pasaron del 78% al 85.8%.
En general en el ao 2000 exista un alto grado de percepcin de seguridad por
parte de los habitantes de barrios informales o en sus orgenes informales. A
pesar que en el ao 2000 solo el 20.8% de los propietarios encuestados
posean un ttulo registrado, la percepcin de seguridad pasaba el 80% de las
respuestas. Esto se debe, tal como la investigacin social documenta hace 40
aos, a que la seguridad de tenencia se construye en la interrelacin estado/
pobladores y que la poblacin no esper ni poda haber esperado- a la
entrega de un ttulo de propiedad para edificar sus viviendas (Caldern, 2005).
Hacia el 2004 la diferencia en cuanto al nivel de seguridad se acortaba entre
los diferentes tipos de documentacin: 92,6% para ttulos COFOPRI, 89% para
ttulos municipales y 85,8% para ttulo compra venta. Es importante considerar
la alta percepcin de seguridad que generan los contratos de compra y venta
entre privados, los mismos que se han incrementado luego de la PNF.
Nexo entre ttulo de propiedad y acceso al crdito
En el ao 2000, por encargo del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
realic un estudio estadstico sobre la relacin entre la tenencia, o no, de un
ttulo de propiedad COFOPRI y el acceso al crdito de la banca privada o
pblica, basado sobre las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998
y 1999. Se trata de un tema crucial pues, como una publicacin de COFOPRI y
el PDPU indican explcitamente: los objetivos principales de la formalizacin

13

son reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida del poblador titulado. La

teora de la formalizacin indica que una de las maneras fundamentales de
lograrlo es facilitar el acceso al crdito y disminuir el costo del mismo (Morris,
2004?:139).
Los resultados de mi estudio fueron sorprendentes: prcticamente los titulados
por la COFOPRI entre 1998 y 1999 no accedan a crditos de la banca privada,
sino slo al crdito pblico subsidiado otorgado por el Banco de Materiales,
agencia financiera enrumbada en el camino de la reeleccin del presidente
Fujimori y que, a diestra y siniestra, otorgaba prstamos a pobladores titulados
y a no titulados. Ms sorprendente an: aquellos que no tenan ttulo de
propiedad (ni de COFOPRI ni de ninguna otra entidad) s reciban prstamos
de la banca privada, hecho que adjudique a que la banca al momento de
prestar opta por personas y familias con trabajo estable y capacidad de
ingresos. Conclu, adems, que los que realmente se beneficiaban de este
aspecto de la poltica eran los microempresarios titulados (Caldern, 2001,
2003).
Las conclusiones de mi investigacin fueron consideradas bastante negativas
por Morris y colaboradores quienes indicaron que mi estudio era una foto de
la situacin al inicio del proceso, lo cual es absolutamente correcto, que deb
utilizar informacin complementaria y, a manera de sentencia: una vez que se
realice la encuesta comparativa con la de lnea de base (programada para el
primer semestre de 2004) se tendr una base ms rica para realizar estudios
de esta naturaleza que permitan validar o no los resultados (Morris, 2004?:
140). 9
Pues bien, dicha encuesta comparativa con la lnea de base se realiz
efectivamente en el 2004. Sin embargo, como lo indican Webb y
colaboradores: en el ao 2004 no se advierte ninguna preferencia crediticia a
favor de los titulados por COFOPRI. Los poseedores de ttulos registrados no
tuvieron mayor propensin a solicitar crdito formal y, ms bien, la tasa de
desaprobacin que sufrieron fue mayor a la de otros grupos de propietarios
cuyos ttulos son supuestamente menos seguros (2006: 63).
Tabla 2:
Hogares que solicitaron crdito y tasa de aprobacin de los mismos, 2004
% de solicitudes
% Hogares que de
Tipo de documentacin solicitaron crdito crdito aprobadas
Ttulo COFOPRI
25
58
Ttulo municipal
25
54
Ttulo compra-venta
25
70
Otro documento
30
72
Sin documento
29
58
Fuente: COFOPRI. Encuesta de Lnea de Base 2004. Cuadro 5.2.3-1, p 84
Citado por Webb, 2006: 63.

Morris indica que Field y Torero (2004) haban encontrado efectos positivos. Sin embargo, estos
hallazgos se refieren a la obtencin de crdito pblico y no de la banca privada.

14

Tambin Webb, al comparar las lneas de base del 2000 y el 2004, indica que
en el 2000 el 51,1% de los poseedores de ttulo COFOPRI solicitaron crdito;
mientras que en el 2004 solo lo hicieron el 25,1%, esto es, la mitad. As, el
tiempo y la mayor estabilidad macroeconmica no haba jugado a favor de una
mayor solicitud de crditos, sino todo lo contrario. Asimismo, la proporcin de
crditos aprobados para los tenedores de ttulos COFOPRI en el 2000 fue de
96,1% mientras que en el 2004 fue de 58,2%. Esto es, las instituciones
financieras, incluidas las pblicas, lejos ya de la fiesta reelectoral de Fujimori en
el ao 2000, no estaban muy dispuestas a otorgar prstamos.
Las evidencias empricas muestran que el ttulo de propiedad no tiene mayor
incidencia causal en el acceso al crdito. Los beneficiarios con los ttulos de la
COFOPRI al momento de solicitar los crditos no son ms ni menos que
aquellos que tienen otro tipo de ttulos. Esto es, el ttulo COFOPRI no hace la
diferencia. Incluso la tasa de aprobacin de crditos era mayor en quienes no
tenan ttulo registrado (documento de compra y venta) que aquellos que s lo
tenan (sean estos de COFOPRI o municipales).
La evaluacin de esta poltica exige un ejercicio de sinceridad. Por el contexto
de ajuste econmico en que se insert la poltica de formalizacin, y en el
marco de la reforma neoliberal de la economa peruana, result claro que sta
apunt a que los ttulos de propiedad se conectaran con la banca privada, de
all que no resultara un dislate que dicha poltica econmica desapareciera la
banca pblica de fomento, a excepcin nica del Banco de Materiales. La
poltica de formalizacin debera seguir y monitorear la relacin entre ttulo y
crdito de banca privada para ser coherente a su propuesta.
Ingresemos ahora a la informacin en detalle, empezando por el acceso a
garantas hipotecarias. Entre el 2000 y mediados del 2004 se registraron
73,000 hipotecas en el Registro Predial Urbano por un monto total de US $ 464
millones. Al 2003 el 27% de las hipotecas inscritas provenan de entidades
financieras, 23% de cajas municipales y rurales y 16% del Banco de Materiales,
lo que mostrara que la preponderancia de esta institucin pblica estara
perdiendo vigencia (Morris, 2004?: 140). 10
Tabla 3:
Relacin ttulos de propiedad, crditos e hipotecas (2000-2005)
Ttulos

Crditos

Personas Hipotecas
Millones
USD
millones USD
2000
1954607 249
154000
66
2001
1170206 275
174000
73
2002
1294033 314
19700
106
2003
1364434 372
237000
136
2004
1430032 459
266000
83
2005
1501332 563
299000
SI
Fuente: documentacin de la COFOPRI
Elaboracin: Julio Caldern.

Promedio
Propietarios hip/
hipotecados
10000
15000
19000
21000
8000
SI

propietario
6600
4686
5578
6476
10375

% uso de
hipoteca
0.9
1.28
1.46
1.5

10

En realidad, la presencia del Banco de Materiales inscribiendo hipotecas siempre fue relativa. Esta
institucin prestaba sin exigir garantas hipotecarias.

15

La tabla 3 muestra que si bien el nmero de garantas hipotecarias aumenta

cada ao, alcanzando 21,000 a diciembre del 2003, en trminos porcentuales
slo ha sido accedida por el 1.5% de los beneficiarios de la COFOPRI, una
informacin que suele ser ocultada por los impulsores de la formalizacin. 11 El
monto promedio obtenido por propietario es de US $ 6,476, el cual obviamente
no puede ser accedido por los pobres que habitan los asentamientos titulados
por la COFOPRI, es una suma muy considerable para pensar que pudiera ser
usada en la edificacin de la vivienda o la adquisicin de infraestructura bsica
y convendra pensar que es para capital de trabajo, lo cual confirmara que
quienes acceden a las hipotecas son microempresarios, dotados de mentalidad
schumpeteriana, susceptibles de poner en riesgo su propiedad, ms no as los
beneficiados comunes y corrientes de los ttulos de propiedad, que son la
mayora.
No resulta cierta, en consecuencia, la propuesta de la PNF que los propietarios
iban a recurrir a garantas hipotecarias para mejorar su calidad de vida y
edificar su vivienda. Antes bien, ratificando la informacin por m recogida en el
2000 (Caldern, 2001), un reciente estudio sobre mercado inmobiliario en
barrios titulados por la COFOPRI o por la municipalidad muestra que la
poblacin segua recurriendo a los recursos propios para edificar su vivienda
(Caldern, 2007). En realidad, nunca fue muy realista pensar que la poblacin
de menores recursos, cuyo principal capital es su predio, algn da lo iba a
hipotecar para luego levantar una vivienda sobre l. Adems, un terreno
precario, dotado de luz elctrica y 90 metros cuadrados se est adquiriendo en
el mercado inmobiliario informal a un precio promedio de USD 1,500 (Caldern,
2007), lejos del promedio de hipotecas otorgados (tabla 3).
Abordemos finalmente los otros tipos de crditos. Segn la Superintendencia
de Banca, Seguros y AFP (SBS), a diciembre de 2005, el sistema financiero
formal otorg US $ 563 millones en crditos a 299,000 propietarios
formalizados por COFOPRI, quienes conforman el 11% de los prestatarios del
sistema financiero formal. Unos US $ 563 millones para 299 mil propietarios
equivalen a un promedio de crdito de US $ 1,883 por propietario. En este
caso, y esto debera ser una tarea a investigar por COFOPRI, habra que
estudiar en que se utilizan estos crditos comerciales (por ejemplo, pequeo
capital empresarial, muebles, artefactos electrodomsticos, acabados de
vivienda). Pero en general, y dado que no se trata de garantas hipotecarias (de
hecho nadie hipotecara su propiedad por esos montos promedios), podra
tratarse de una especie de garanta de poder ser ubicado por el prestamista.
Desarrollo de mercados inmobiliarios formales
La Poltica Nacional de Formalizacin (PNF) plantea que al estar
adecuadamente registradas las propiedades se desarrollar un mercado
inmobiliario formal, debido a que los agentes involucrados inscribirn las
11

Funcionarios actuales de la COFOPRI intentan desvalorizar la importancia de este hallazgo, indicando

que incluso en la ciudad formal slo el 6% de los propietarios inscriben hipotecas. An en caso de ser
cierta la informacin, conviene recordar que el nexo ttulo/ hipoteca, y su elevacin al nivel de tabla de
salvacin de los pobres, jams fue planteado por los acadmicos de orientacin crtica, sino por los
inspiradores y tericos de esta poltica (De Soto, 2000, Paht to Property, 1997?).

16

transacciones en el registro. La poltica propone que habido un incremento del

valor de la propiedad, debido a la inversin y mayor provisin de servicios, la
cual, sumada a la adecuada inscripcin en el registro, desarrollar un mercado
inmobiliario formal en beneficio de los propietarios dado un incremento del valor
de los predios titulados (Apoyo, 2003: 12).
Convengamos que un mercado inmobiliario formal es aquel cuyas
transacciones se rigen por el marco legal y en el cual las compras ventas se
registran actualizando el Registro Predial, y los agentes econmicos asumen
los costos y los pagos de los impuestos correspondientes. Esta hiptesis
implica haber llegado a un punto ptimo, deseado por los impulsores de la
formalizacin: los costos de la formalidad son tan iguales como los de la
informalidad y, por tanto, la gente optar por los primeros ya que les es
indiferente uno y otro y, en realidad, el formal proporciona ms garantas. En
sentido contrario, en la medida que la formalidad imponga costos mayores la
gente continuar optando por la informalidad.
La PNF espera que el desarrollo de mercados inmobiliarios formales beneficie
tanto a propietarios vendedores como a compradores o inquilinos, y que su
dinmica se complemente con otros mercados, particularmente el financiero.
En esa medida la PNF es tributaria de la idea que los mercados (formales) de
bienes los distribuyen en forma ptima, idea adscrita a determinadas corrientes
de pensamiento dentro de las disciplinas de las ciencias sociales (la sociologa,
la economa y la antropologa). Pero, hay opiniones tambin diferentes. En el
caso de los mercados inmobiliarios el tratamiento ha sido especialmente cauto
porque la tierra es un bien nico. 12
Abordar el supuesto desarrollo del mercado inmobiliario formal como impacto
de la PNF en base a tres consideraciones. La relacin entre valor de la
propiedad y el registro del terreno y la vivienda construida sobre l, el valor
supuesto que el ttulo ha aadido al terreno y la relacin entre formalizacin y la
dinmica del mercado inmobiliario informal.
En algunos estudios se ha insistido en la necesidad que el PNF y la COFOPRI
debieran registrar no slo el terreno sino la vivienda construida, trmite que en
el Per se conoce como la declaracin de fabrica, porque esto dara fe del
valor real de la propiedad construida por el poblador, beneficindolo para
efectos de gestiones ante entidades financieras y trmites de sucesiones de
herederos, adelantos de legtima o independizaciones de las segundas
12

El intercambio de mercado, como un modo de integracin econmica, funciona cuando los agentes
participantes fijan los precios actuando para coordinar las actividades. De manera que el intercambio
regularizado a travs de los mercados que fijan los precios es un mecanismo sutilmente ajustado para
coordinar e integrar la actividad de gran nmero de individuos que actan independientemente Para que
esto funcione es preciso que los individuos respondan de forma apropiada a los precios sealados. De lo
contrario, no habr integracin econmica. Por lo tanto, el foco del intercambio es ms bien el valor de
cambio que el valor de uso, lo cual para un mercado inmobiliario, en que surge la renta (parte de valor de
cambio que se reserva el propietario del suelo) para asignar al suelo diferentes usos, y en el que el valor
de cambio determina el uso, la distribucin puede realizarse bajo una desenfrenada especulacin, escasez
artificialmente producida, etctera, y puede afectar una eficiente organizacin de la produccin y la
distribucin (Harvey, 1979: 200).

17

plantas (DESCO, 2001; Ramrez Corzo & Riofro, 2006). Atendiendo a estos
pedidos COFOPRI realiz experiencias piloto de declaracin de fbrica y
concluy que no era una poltica conveniente. Esta no conveniencia se
desprendi de considerar que el universo de titulados en viviendas
consolidadas era slo un 18% eran viviendas consolidadas. Adicionalmente,
que tal funcin corresponda a las municipalidades y que un registro de cada
vivienda era caro pues costaba entre US $ 300 a US $ 500. Esto es, han
pesado razones econmicas: un 18% de predios titulados equivale a 324,000
predios que, multiplicados por 300 o 500 dlares, arrojan costos totales que
oscilan entre 97 a 162 millones de dlares, cifras 400% o 640% ms que los
recursos de 25 millones de dlares que el Banco Mundial ha otorgado al
Proyecto de Consolidacin de los Derechos de Propiedad Inmueble (PCDPI).
En cuanto al valor supuesto que el ttulo de propiedad ha aadido a los predios,
la COFOPRI encarg un estudio especfico a una consultora (Apoyo, 2003).
Para tal fin el estudio justific el uso de precios hipotticos admitiendo la
inexistencia de registros de transacciones de dichos mercados. Se formul as
un modelo de precios hednicos en base a seis categoras: (i) el valor del
terreno sin construir y sin titular, (ii) el valor de la construccin y los acabados,
(iii) el valor de las condiciones de la comunidad y el entorno, (iv) el valor de los
ttulos de propiedad, (v) el valor de los usos alternativos del predio y (vi) las
caractersticas socio-econmicas de la familia. El hallazgo indica que, una vez
separados los efectos producidos por los cinco factores restantes, el diferencial
de precio causado por la disponibilidad de ttulo de propiedad es de
aproximadamente 925 dlares americanos por cada predio. Sobre esa base, y
considerando que al 2003 COFOPRI haba pasado de la condicin de no
titulado a titulado a 565,323 predios, se estim un beneficio econmico bruto
de 523 millones de dlares americanos.
Desde entonces, y a pesar de las salvedades contenidas en el estudio de
Apoyo (2003), la COFOPRI y el PDPU han divulgado con orgullo este aporte,
que entienden incluso como un beneficio neto a cada familia. El Instituto
Libertad y Democracia (ILD), promotor de la poltica de formalizacin, ha ido
mucho ms all, y ha afirmado que el beneficio generado en los predios
urbanos y empresas es de US $ 2,200 millones de dlares (ILD, 2004). Sin
embargo, Webb ha cuestionado el hecho que los supuestos beneficios netos se
infieran de un precio hipottico de oferta. Es decir, de un valor percibido por el
lado del oferente, el cual no es un valor de mercado resultante de un equilibrio
entre oferta y demanda revelado por alguna transaccin. Antes bien, los US $
925 estimados por predio constituyen una inferencia estadstica cuya validez
emprica dependera de muchos factores y que estara sujeta a distintas
fuentes de sesgo; asimismo, que no se est ante un valor tangible, sino ante
una estimacin de una muestra particular. Por ltimo, y no menos importante,
cuestiona que el ttulo de propiedad, al momento del estudio, gozaba de un
valor de escasez temporal, el mismo que se reducir una vez que la gran
mayora de predios tengan la condicin de titulado y registrado (Webb, 2006:
72-76).
Por mi parte, he intentado una aproximacin al mercado realmente existente. A
inicios del 2006 realic un estudio sobre mercados inmobiliarios informales en

18

asentamientos beneficiados por los ttulos de propiedad que muestra que en

los consolidados prima la oferta de predios en alquiler, mientras que en los
asentamientos en proceso de consolidacin con poco desarrollo constructivo
de la vivienda- las compras de terrenos. Si bien es cierto que existe un
mercado inmobiliario en ascenso, ste no ha dejado de ser informal. Un 95%
de los contratos de alquileres se realizan entre personas naturales, y en un
64% el trato fue directo con el propietario y fue un contrato solamente verbal.
En relacin a los procesos de compra/ venta, en un 72% la transaccin fue
registrada ante un notario pblico, pero estas transacciones no se estaran
inscribiendo en los registros. 13
De manera que en asentamientos consolidados en Lima, como Villa el
Salvador o Huscar Canto Grande, cercanos a polos de actividad comercial,
los propietarios estn alquilando cuartos o habitaciones, respondiendo a un
aumento de la demanda que lleva a un uso ms intensivo del suelo, y aumenta
la rentabilidad y mercantilizacin de los predios, pero lo estn haciendo sin
seguir el marco normativo correspondiente y alquilando unidades de viviendas
por debajo de lo estipulado por el Reglamento Nacional de Construcciones, y
generando hacinamiento. En los asentamientos en proceso de consolidacin
priman las ventas de terrenos, las que tampoco se estn ciendo a los
mecanismos formales estipulados.
Permtase una mencin al bullente desarrollo del mercado de terrenos titulados
por la COFOPRI. En muchos casos se trata de ventas por quienes ya poseen
un lote o vivienda en otro lugar, esto es, tienen dos lotes. En el momento en
que se pregunta a los vendedores a dnde irn luego de vender el lote, un 53%
de ellos (con edades entre 30 a 40 aos) indican que no piensan adquirir otro
inmueble (Caldern, 2007). La aprehensin de la temtica del segundo lote es
muy compleja, y solo dir que involucra dos procesos: de un lado, la formacin
de las ampliaciones de barriadas por parientes de quienes viven en
asentamientos barriales cercanos (tesis de la reproduccin de la barriada) y,
del otro, los procesos de regularizacin promovidos por la COFOPRI en el Per
que titulan a familias en terrenos poco habilitados y que, aparentemente, no se
han puesto en guardia frente a la posibilidad de titular a quienes ya tienen otro
terreno en propiedad. 14 As, junto a las personas que por necesidad ocupan
estas ampliaciones de barriadas, y que viven indefectiblemente all, existen
otras personas que asumen la propiedad de un lote que posteriormente podrn
comercializarlo, como parte de su estrategia de reproduccin econmica en la
ciudad.
La informacin recolectada por mi estudio muestra que, pese a ser el mercado
inmobiliario de barriadas de larga data, 15 las transacciones no estn
13

Se trata de una conjetura, pues la encuesta no indag sobre si las transacciones haban sido inscritas en
el Registro Predial (Caldern, 2007). En estos momentos aplico una encuesta que proporcionar
informacin al respecto.
14
Sugiero una investigacin socio jurdica para confirmar que la PNF, a diferencia de anteriores polticas
que no aceptaban la doble propiedad (Ley de Barriadas de 1961), ahora s lo est permitiendo (Alvarez,
2007).
15

Por ejemplo, un 43.5% de los que estn ofertando su vivienda manifiestan que compraron un terreno o
una vivienda, esto es, no invadieron de primera mano.

19

ocurriendo dentro del mercado inmobiliario formal. Esto es, a pesar de la

formalizacin masiva continan los mercados inmobiliarios siendo informales,
dado que los costos de la formalidad son an mayores y, por tanto, la gente se
inclina por transacciones informales.
Webb (2006: 52) sostiene que los segundos actos posteriores a la titulacincomo transferencias de titularidad o gravmenes- no estn siendo registrados
debido a sus costos, que l desagrega en:

Elaboracin del contrato y su trascripcin a escritura pblica (realizadas

por un notario pblico). Costo: USD 105.
Trmite de inscripcin registral de la compra y venta, pago de tasas
registrales realizadas por un notario. Costo USD 28.
Acreditacin del pago de impuestos municipales para la inscripcin de
transferencias, que exige la cancelacin del pago de impuesto de
alcabala, equivalente al 3% de la transferencia, as como el pago del
impuesto predial del ao de la transferencia, equivalente a USD 37.

El hecho que el mercado inmobiliario est permitiendo el ingreso de nuevos

propietarios, que no se encuentran registrados, volver obsoleto el registro. Los
segundos actos se estn dando por escritura pblica casi en su totalidad, en
tanto que el nmero de inscripcin de cambios de propiedad es pobre en
proporcin al nmero de lotes formalizados. Por ello debe suponerse que los
compradores no estn manteniendo actualizado el registro predial, respecto a
sus construcciones y diversas transacciones y que, en consecuencia, se est
desinformalizando la formalidad alcanzada.
El pago de tributos
Es un mito pensar que en los barrios de sectores de menores ingresos sus
habitantes no pagan los impuestos prediales si es que no tienen el ttulo de
propiedad, y que, una vez obtenido ste, se volvern contribuyentes puntuales
e incrementarn las arcas municipales. Al contrario, y diversas experiencias en
Amrica Latina lo atestiguan, los ocupantes precarios suelen pagar sus
impuestos prediales porque lo observan como una prueba legal que tiene la
posesin de facto de un terreno. As, atesoran sus documentos probatorios de
pago de impuesto hasta el momento en que llegue la regularizacin de la
tenencia de la tierra, en que los exhibirn ante las autoridades como prueba o
garanta de una vivencia pacfica en el terreno. Las propias propuestas de
formalizacin de la propiedad suelen recurrir a estos documentos como
pruebas.
En consecuencia, una vez obtenido el ttulo de propiedad por parte del Estado,
la pregunta es la siguiente: Porqu los sectores de menores ingresos de los
barrios precarios han de preocuparse por pagar sus impuestos prediales? A
esas alturas ya no necesitan acumular pruebas de la posesin de facto, ya son
propietarios. Sin embargo, se podr indicar, y concuerdo con estas
apreciaciones, que la condicin ciudadana implica el reconocimiento de

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deberes y derechos y que un nivel de desarrollo de ciudadana puede medirse,

tambin, a travs del pago de impuestos. Es claro no obstante, que tal actitud
deber ser inducida a travs de programas especficos que refuercen la
condicin ciudadana, los cuales no se han puesto en prctica en el Per.
Enfocado bajo esta perspectiva no sorprende encontrar un escaso
cumplimiento tributario por los beneficiados por la PNF. La Encuesta de Lnea
de Base del 2004 muestra que los hogares con ttulo COFOPRI fueron menos
propensos a pagar los impuestos que aquellos que tenan ttulos no
registrados. En efecto, mientras que un 59% de quienes contaban con ttulo
COFOPRI pagaban el impuesto predial en el 2004, aquellos que tenan ttulo
municipal lo hacan en un 64% y los de ttulo compra-venta en un 74%.
Mientras que slo un 17.5% de los titulados por la COFOPRI iniciaron el pago
del impuesto con fecha posterior a la titulacin, en el caso de los que contaban
con ttulos municipales esto ocurri en un 38% y los que tenan ttulo compraventa en un 40%.

4. Conclusiones
Las notas de este ensayo han mostrado que la PNF se ha desarrollado al
margen de un proceso de reforma del Estado descentralizado, y que sus
impulsores la observan como un programa especial dependiente de los ms
altos niveles de gobierno. En segundo lugar que entre sus efectos la PNF
estara afectando el sistema de comunidad configurado por la poblacin y el
modo de produccin del hbitat popular. En tercer lugar, que los impactos
econmicos no se estn produciendo en la medida de lo deseado y que queda
an mucho trabajo por delante en trminos de cultura registral y de fomento de
comportamientos ciudadanos.
El reto hacia adelante es cmo encajar una poltica de formalizacin con la
gesta de un estado descentralizado, que otorgue mayores poderes a las
municipalidades y gobiernos locales, en un contexto en que los niveles de
gobierno se han visto ms bien confrontados en torno a esta temtica.
El primer paso en esa direccin sera la definicin de una poltica urbana y de
una poltica de vivienda en el nivel nacional, que articule los diferentes niveles
de gobierno: nacional, regional y local. Algunos tenues pasos pueden haberse
intuido en los ltimos 6 aos con la creacin del Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento (MVCS) y la definicin, al menos en el papel, de
programas de vivienda o de acceso ordenado al suelo, que lamentablemente
no recibieron recursos para su ejecucin. Pero al mismo tiempo, y mostrando el
desorden de la accin gubernamental, estas ideas no se articularon a las
tareas que conciernen a la COFOPRI en programas de acceso al suelo e
inventario de terrenos estatales, que han sido poco desarrolladas, y menos a
los programas de Mi Techo y similares que, con apoyo del BID, se realizaron
por fuera de la dinmica de las municipalidades y que no han rendido los frutos
esperados.

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Deberan unirse esfuerzos diversos para ensayar propuestas de programas de

acceso ordenado al suelo servido que corten el crculo vicioso de la
informalidad. Hay algunas experiencias municipales exitosas en esta direccin,
y una poltica urbana nacional debera, en primera instancia, seleccionar casos
piloto o experimentales a ser ensayados en algunas ciudades, incluida Lima,
dada la existencia de tierras pblicas vacantes. Este reto implicara generar
conciencia en los funcionarios de los diferentes niveles del Estado para que
retomen la gestin de la expansin de la ciudad, tanto la formal como la
informal. La poltica de ocupacin y manejo del suelo deber ser redefinida.
En segundo lugar, en cuanto al tratamiento pblico a la ciudad informal
debern definirse los nexos entre la entrega de ttulos de propiedad y los
programas de mejoramiento urbanos. Este aspecto es vctima de una doble
desconsideracin. Por un lado, la PNF asume los nexos automticos entre la
tenencia del ttulo y la mejora de la calidad de vida, nexo que no existe en la
vida real. Por otro lado, y dado que el supuesto nexo ser automtico, las
instituciones pblicas y privadas que atienden los satisfactores y necesidades
bsicas (agua, electricidad, etctera) actan mirndose a s mismas, aisladas
unas de otras. Es necesario atender la secuencia del desarrollo urbano ya
expuesta, y definir los roles de los actores pblicos y privados en el logro de
mejora de la calidad de vida. Debe descartarse la idea de procesos masivos de
legalizacin al margen de los dems procesos de mejoramiento urbano.
Lo anterior supondr una definicin del conglomerado de instituciones pblicas
(el sistema de gobierno) frente a las organizaciones sociales de base. Se
requiere que las OSB, el sistema de comunidad, sean vistas como
interlocutoras en una poltica democrtica, y no como operadoras de
programas de asistencia social extremadamente focalizados. Esto implica un
fuerte trabajo de cambio de la mentalidad vertical y autoritaria con la que
suelen actuar los funcionarios pblicos. Algunos programas podran realizarse
en esa perspectiva.
En tercer lugar, porque esa es su plaza en los trminos de la reflexin sobre la
ciudad y los problemas urbanos, las polticas de regularizacin de la tenencia
de la tierra o de formalizacin de la propiedad deberan ser conscientes de su
esencia bsicamente curativa y plantearse impactos sociales y econmicos
ajustados a los que la realidad muestra. Algn paso en esa direccin se ha
dado adscribiendo a la COFOPRI al MVCS, y ya no al Ministerio de Justicia
como antes. En realidad nunca el Estado, ni los impulsores de la PNF pudieron
explicar esta situacin. En principio se postul que esta ubicacin corresponda
porque se trataba de defender los derechos de propiedad, pero nunca se
avanz ms all. Sin embargo, la COFOPRI, hoy denominado Organismo de
Formalizacin de la Propiedad Informal, nombre nuevo que genera cierto temor
porque ya no se trata de una comisin, en principio provisional, ha asumido
nuevamente ms atribuciones en desmedro de las municipalidades. Debo
recordar, en todo caso, que cuando la COFOPRI estuvo manejada desde el
gobierno central fue objeto de una mayscula utilizacin poltica.
Se requiere replantear desde la realidad, y ya no desde los postulados de los
tericos de la formalizacin, las ventajas que esta poltica puede ofrecer.

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Particular atencin debe prestarse al desarrollo de los mercados inmobiliarios

informales, y no formales como se supona, que la PNF ha generado en su
actuacin limitada.
Bajo estos trminos la PNF debe definirse en torno a los siguientes aspectos:

El nivel de articulacin, en perspectiva de mediano y largo plazo, entre el

gobierno central y las municipalidades.
El modo en que se relacionarn con las organizaciones sociales de base
y la actitud con que enfrentarn el sistema de comunidad y el modo de
produccin del hbitat configurado. En otras palabras, los polticos
deben definir si la organizacin comunitaria deber ser valorada y
respetada o si, como se cuestiona, se seguir actuando en la bsqueda
de su fragmentacin y disolucin como actor social, bajo una perspectiva
de individualismo.
Una redefinicin de su impacto social y econmico en las familias
beneficiarias, afirmando el beneficio que produce en los
microempresarios, y asumiendo limitaciones frente a aspectos
concernientes a la lucha contra la pobreza (acceso al crdito,
mercados inmobiliarios formales).
Una definicin de su impacto poltico en las familias beneficiarias en el
sentido de fomentar comportamientos ciudadanos (pago de tributos,
derechos y deberes) y democrticos.

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